prop · GZ0331 · 2011-11-16 00:00:00 — Ett annat skäl mot koncentration som framförts är behovet av lokal- kännedom och lokal närvaro och att detta medför att effektivitetsvinsten uteblir p.g.a. ökade reskostnader och ökad tidsåtgång. Denna invändning har bl.a. framförts mot en koncentration av överförmyndare av bl.a. läns- styrelserna i , , och län. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att länsstyrelserna hanterar detta med anledning av de olika förutsättningar som råder mellan länsstyrelserna, bland annat med anledning av att länen har olika storlek och olika antal kommuner. Därtill kan tilläggas att i vissa fall, såsom för överförmyndare, är det viktigare att stärka en rättssäker han- tering än att bibehålla närheten till övervakningsobjekten. När det gäller överförmyndare visar granskning av länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndare att det kvarstår stora brister, trots att flera förändringar har genomförts av tillsynsarbetet. Variationerna av anmärk- ningar på granskade akter hos överförmyndarna är stora mellan länen (RiR 2009:31). Detta innebär risker för bristande likabehandling och rättssäkerhet för den enskilde. I granskningen har även framkommit att överförmyndarnas verksamhet växer, framför allt de svåra fallen. Nya grupper tillkommer också med delvis annat behov av stöd. Ett exempel är en kraftig ökning av ensamkommande flyktingbarn. Ett annat exempel är personer med samsjuklighet, det vill säga personer som både har miss- bruksproblem och psykiska störningar. Regeringen anser att det är viktigt att säkerställa att en koncentration inte medför en minskad tillsynsverksamhet. Regeringen avser att nog- samt följa upp att så inte sker. Vad gäller koncentration av ärendegruppen allmän kameraövervakning anser regeringen, till skillnad från bl.a. Datainspektionen och Justitie- kanslern, att behovet av lokalkännedom väger över och att denna ärende- grupp därför inte bör koncentreras. Vad gäller koncentration av ärendegruppen mineral- och torvfyndighe- ter har bl.a. Bergstaten, länsstyrelserna i , , och framfört att behovet av lokalkännedom är stort och att dessa ärendegrupper har en stark koppling till annan kärn- verksamhet inom , exempelvis naturvård, miljöskydd och kulturmiljö. Regeringen delar denna synpunkt och bedömer att en kon- centration av dessa ärenden inte skulle leda till en ökad effektivitet, bl.a. med anledning av att behovet av lokalkännedom är stort och att kompe- kring dessa ärenden redan är koncentrerad till de län som har torv- och mineralfyndigheter. Till detta kommer att denna ärendegrupp har en nära koppling till kärnverksamheter vid . En koncentration skulle därför medföra att kunskap som har stor betydelse för att utföra kärnverksamhet, t.ex. inom miljöskydds- och kulturmiljöarbetet, skulle påverkas negativt. Regeringen anser således, till skillnad från vad som framförts i promemorian, att denna ärendegrupp inte bör koncentreras. Avseende länsstyrelsernas tillsynsansvar enligt alkohollagen och to- bakslagen har flertalet remissinstanserna, däribland stitut (FHI) och länsstyrelserna i , , Gävle- borgs, och , framfört att analysen i promemorian inte utgick från länsstyrelsernas förändrade uppgifter rörande alkohol- och tobaksarbetet. Med anledning av detta har kopplingen till kärnverk- samhet inom folkhälsoområdet samt behovet av lokal närvaro och lokal- kännedom missbedömts i promemorian. Regeringen delar remissin- stansernas bedömning att länsstyrelsernas arbete med det drogföre- byggande arbetet och det traditionella tillsynsarbetet avseende alkohol- servering och metodutveckling av tobakstillsynen kräver lokal närvaro och lokalkännedom för att ett aktivt tillsynsarbete ska kunna bedrivas. Även arbetet med att integrera näringens egenkontroll i den samordnade lokala alkohol- och tobakstillsynen kräver god lokal förankring. Enligt regeringen skulle en koncentration av denna ärendegrupp dels försämra länsstyrelsernas möjligheter att bidra till samordning och hållbara struk- turer för det alkohol- och drogförebyggande arbetet i kommunerna, dels medföra att kunskap som har stor betydelse för att utföra övrig kärnverk- samhet inom folkhälsoområdet skulle påverkas negativt. anser således, i motsats till vad som framförts i promemorian, att denna ärendegrupp inte bör koncentreras. Sammanfattningsvis anser regeringen att det finns övervägande skäl för att verksamheter inom följande ärendegrupper är lämpade att kon- centreras: medborgarskap, överförmyndare, begravningsfrågor, pantlåne- verksamhet, bilskrotning, ensamrätt till sjunket gods, lönegaranti, depo- nerade medel, Allmänna arvsfonden, häradsallmänningar, bevaknings- företag, lotterier och bitillsyn. Regeringen anser att det är rimligt att anta att syftet med en koncentration kommer att uppnås vid en koncentration av dessa ärendegrupper dvs. bättre effektivitet och ökad likformighet i myndighetsutövningen. Regeringen föreslår därför ändringar i de aktuella lagar som behövs för att dessa verksamheter ska kunna koncentreras till ett färre antal läns- styrelser än . Hur ska verksamheterna koncentreras? Frågan är då hur dessa verksamheter ska koncentreras Ett fåtal remiss- instanser, däribland Kammarkollegiet och , har anfört att vissa av ärendegrupperna kan vara mer lämpade att koncentrera till en sektorsmyndighet än till ett färre antal länsstyrelser. En sådan förändring får dock anses innebära ett alltför stort avsteg från principen om att en- skilda ska ha tillgång till en myndighet på rimligt avstånd. Andra remissinstanser, däribland länsstyrelserna i , , och , har förespråkat att de nu föreslagna verksamheterna ska tilldelas olika länsstyrelser. Rege- ringen gör dock, i likhet med promemorian och länsstyrelserna i och län m.fl., bedömningen att de verksamheter som föreslås koncentreras, samtliga bör tilldelas samma sju länsstyrelser för en bättre överskådlighet och tydlighet avseende berörda verksam- heter. Denna tydlighet är till fördel för kommuner, landsting och andra myndigheter samt för företag och enskilda som har kontakt med läns- styrelserna. En viss geografisk närhet för verksamheten bibehålls och avståndsproblematiken blir mer hanterlig, till skillnad från om uppgiften exempelvis skulle koncentreras till enbart en myndighet. Ökad effektivi- tet och rättssäkerhet bedöms bättre kunna uppnås genom att samma läns- styrelser tilldelas verksamheter. Vidare bedömer regeringen att en kon- sekvent koncentration lägger grunden för en förbättrad samordning mellan berörda verksamheter. Regeringen anser, i likhet med prome- , att ovan nämnda verksamheter ska koncentreras till länsstyrel- serna i , , , , , och . Syftet med valet av dessa är att få en väsentlig reducering av antalet ansvariga länsstyrelser som det inte blir alltför långa avstånd till en länsstyrelse för medborgare och företag. De länsstyrelser som verksamheterna ska koncentreras till är huvudsakligen de länsstyrelser som har den mest omfattande verksam- heten i respektive område. Detta med anledning av att regeringen gör bedömningen att ju större är desto större är dess förutsätt- ningar att använda och, i den utsträckning det behövs, komplettera be- fintlig kompetens till de koncentrerade verksamheterna. Några remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna i , Prop. 2011/12:31 och län, och , framhåller att regeringen bör avvakta resultatet av förslag (SOU 2007:10) om framtida regionindelningar innan en koncentration genomförs. Ansvars- kommitténs betänkande bereds inom . Regeringens förslag till koncentration av länsstyrelseverksamhet är en åtgärd för att effektivisera och stärka rättssäkerheten. De verksamheter som föreslås koncentreras är av sådan ringa omfattning och specifik karaktär att denna koncentration inte styr regeringens framtida ställ- ningstagande till betänkande och det kommande betänkandet från Utredningen om den statliga regionala förvaltningen (dir 2009:62), samt eventuella framtida regionindelningar. Den före- slagna koncentrationen kan även anpassas till en eventuell förändring av den regionala samhällsorganisationen. Utpekandet av de länsstyrelser som ska utföra den koncentrerade verksamheten görs i författningar som beslutas av regeringen. För att regeringen genom förordning ska kunna meddela de föreskrifter som behövs för att åstadkomma den nu nämnda koncentrationen krävs vissa mindre lagändringar. De lagändringar som aktualiseras innebär att formuleringar av typen den länsstyrelse som byts ut mot samt att bestämmelser som begränsar redan befintliga hänvisningar till tas bort. Vidare har det i de olika lagarna förts in en bestämmelse som upplyser om att det i förord- ning kommer att anges vilka länsstyrelser som ansvarar för uppgifter enligt lagen. Det görs även ändringar i lagen (1974:191) om bevaknings- företag, bisjukdomslagen (1974:211), lotterilagen (1994:1000) och lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap av språklig och redaktionell karaktär. Genom upplysningsbestämmelserna tydliggörs koncentrationen av länsstyrelseverksamhet. I stiftelselagen (1994:1220) och lagen (1967:531) om tryggande av pensionsstiftelser har koncentration av läns- styrelseverksamhet redan lett till ändringar i enligt med departements- promemorians förslag. Även i det lagstiftningsarbetet har upplysnings- bestämmelser motsvarande de nu aktuella använts. Promemorian inne- höll även förslag som ärendegrupperna stöd till boende och avfallstrans- porter. Frågan om behörig länsstyrelse i fråga om dessa ärendegrupper regleras dock inte i lag. Regeringen avser att i senare sammanhang be- sluta om de förordningsändringar som behövs. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Promemorian förslag: I promemorian föreslogs att lagändringarna skulle träda i kraft . Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har antingen tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. i Krono- bergs län anser att en övergång till koncentration bör ske successivt eftersom avvecklingskostnaderna genom uppsägning vid en eventuell neddragning blir betydande. Att finansiera tjänster på annat Prop. 2011/12:31 håll blir därmed en dubbel kostnad. Skälen för regeringens förslag: En koncentration av ovannämnda verksamheter kräver förberedelser av olika slag, t.ex. i form av eventuell kompetensutveckling och i vissa fall personalavveckling samt överföring av handlingar. Det bör därför förflyta innan de aktuella änd- ringarna träder i kraft. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att lag- ändringarna ska träda i kraft . Några särskilda övergångs- bestämmelser behövs inte. Regeringens bedömning: En koncentration av viss länsstyrelseverk- samhet till färre länsstyrelser kräver en omfördelning av de ekono- miska resurserna mellan länsstyrelserna och bör resultera i kvalitets- och effektivitetsvinster inte bara för länsstyrelserna som helhet utan också för medborgare och företag. Övergångskostnaderna bör bli marginella och rymmas inom ramen för nuvarande anslag. Koncentrationen bör få marginella konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna då antalet ärenden som överklagas inom de verksamheter som ska koncentreras är mycket lågt. Koncentrationen bör få marginell inverkan på kommunerna då de med anledning av koncentrationen endast kan komma att samarbeta och stå under tillsyn av en annan länsstyrelse. Lagförslagen bör inte medföra några större ekonomiska, sociala, miljö- eller jämställdhetsmässiga konsekvenser. Promemorians bedömning: I promemorian finns en översiktlig be- räkning över de personalmässiga konsekvenserna av förslagen. Prome- bedömning innehåller också ett förslag om att de länsstyrelser som förlorar verksamhet ska inrätta enklare kundtjänster för enklare hänvisning och vägledning. I övrigt har ingen konsekvensanalys gjorts. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte lämnat några syn- punkter på beräkningen över de personalmässiga konsekvenserna. När det gäller behovet av att inrätta en enklare kundtjänst vid de läns- styrelser som förlorar verksamhet råder det delade meningar bland de remissinstanser som särskilt har yttrat sig i denna fråga. Bland de remiss- instanser som uttryckligen är för promemorians förslag finns bl.a. läns- styrelserna i , och , , , Sölves- borgs och . anser att risken för att allmänhetens tillgänglighet till de föreslagna områdena skulle försämras motverkas av de föreslagna kundtjänsterna. De flesta kontakter sker dessutom via andra vägar än besök. Bland de remissinstanser som ut- tryckligen avstyrker promemorians förslag finns bl.a. länsstyrelserna i , och län, i (LO) och Verket för högskoleservice. att en vägledning och en kundtjänst inte uppfyller den enskildes önske- mål att få tala med just den som handlägger det aktuella ärendet. 2011/12:31 kundtjänst blir således en kostsam och improduktiv myndighetskuliss för Verket för högskoleservice visar hur en annan samhälls- sektor valt att organisera ett specifikt ärendeflöde utifrån en annan modell än den som promemorian föreslår. Exempelvis besvaras allmänna frågor via telefon och e-post via ett s.k. contact center. Resultatet visar att flera högskolor har kunnat minska sina telefontider och resurser för tele- fon- och e-postservice. Flera remissinstanser, bl.a. Ekonomistyrnings- verket, länsstyrelserna i , , , , , , , och (), anser att det är en brist att promemorian inte har någon närmare ekonomisk och verksamhets- anknuten analys av de föreslagna förändringarna särskilt då syftet har varit att åstadkomma högre effektivitet. Kammarrätten i och påpekar att om delar av länsstyrelsernas kärnverksamhet flyttas över från nuvarande 21 länsstyrelser till ett mindre antal länssty- relser, kommer det inte endast att påverka länsstyrelsernas verksamhet utan även leda till en omfördelning av antalet överklagade ärenden till länsrätterna (numera förvaltningsrätterna). Skälen för regeringens bedömning Koncentration av viss länsstyrelseverksamhet till färre länsstyrelser krä- ver en omfördelning av de ekonomiska resurserna mellan länsstyrelserna. Övergångskostnaderna bedöms bli marginella och rymmas inom ramen för nuvarande anslag. Koncentrationen ska resultera i kvalitets- och ef- fektivitetsvinster inte bara för länsstyrelserna som helhet utan också för medborgare och företag. Konsekvenser för det allmänna Den föreslagna koncentrationen kommer att leda till en mer likformig och effektivare verksamhet genom att kompetensen kommer öka hos de länsstyrelser som verksamheten koncentreras till. en ökad rättssäkerhet för medborgare och företag. endast få marginell betydelse för regional tillväxt, bl.a. vad gäller syssel- sättning och offentlig service i delar av landet samt upp- gifter enligt 2 § i länsstyrelseinstruktionen. De ökade avstånden till läns- styrelsen innebär att tillgängligheten delvis minskar och att länsstyrelser- na får längre avstånd till de platser som ska besökas. få ringa betydelse dels för att de verksamheter som koncentreras är rela- tivt avståndsoberoende, dels för att medborgare och företag blir allt mer vana vid att söka information via Internet samt sköta sina myndighets- kontakter via e-post och telefon. tillbaka en gemensam webbplats, , där medborgare och före- tag kan få information om vilken länsstyrelse de ska vända sig till. Regeringen anser att det är viktigt att de länsstyrelser som verksamhet ska koncentreras till ser över möjligheten och lämpligheten att utveckla nya gemensamma e-, telefoni- och kundtjänster för de aktuella ärende- grupperna, då detta kan underlätta för såväl medborgare och företag som Regeringen ser inte att det finns behov av att inrätta en enklare kundtjänst hos de länsstyrelser som till följd av koncentrationen blir av med verksamhet. Regeringen har för avsikt att noga följa upp hur propositionens förslag påverkar det allmännas behov av tillgänglighet till de berörda verksamheterna. Förslaget om att koncentrera vissa verksamheter till ett färre antal läns- styrelser kräver en omfördelning av resurser mellan länsstyrelserna. länsstyrelser som ska ta emot verksamheter kommer att få i uppdrag att inordna verksamheten och att samordna övergången. som ska lämna över verksamheter kommer att få i uppdrag att förbereda ett överlämnande av dessa. Överföringen av ansvaret för de verksamheter som ska koncentreras ska betraktas som en övergång av verksamhet enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Med anledning av koncentrationen förlorar de 14 avlämnande länsstyrelserna vissa möjligheter till tvärsek- toriell samordning mellan olika verksamheter. Detta bedöms dock endast ha ringa betydelse för de berörda länsstyrelsernas samlade uppdrag då de verksamheter som koncentreras har begränsat samband med länsstyrel- sernas övriga uppdrag. Eventuella kostnader för överförandet av verksamheterna ska rymmas inom ramen för nuvarande budgetramar. För att säkerställa att potentiella vinster realiseras ska genomförandet av koncentrationen följas upp. Förslaget bedöms få marginella konsekvenser för de allmänna dom- stolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna i form av omfördel- ning från en domstol till en annan då antalet ärenden som överklagas inom de verksamheter som ska koncentreras är mycket lågt. kan förslaget innebära att ärenden omfördelas mellan de allmänna dom- stolarna vad gäller t.ex. ärenden enligt lagen (1927:56) om nedsättning om pengar hos myndighet. Vad gäller de allmänna förvaltningsdom- stolarna antas förvaltningsrätterna i , , och få en marginell ökning av mål. De förvaltningsrätter som antas få en marginell minskning av mål är förvaltningsrätterna i , , Förslaget bedöms ha marginell inverkan på kommunerna då vissa kom- muner kan komma att samarbeta med och stå under tillsyn av en annan länsstyrelse med anledning av koncentrationen. beträffande verksamheter som är koncentrera- de till ett färre antal länsstyrelser. Förslagen bedöms inte ha några större ekonomiska, sociala eller miljö- och jämställdhetsmässiga konsekvenser. Bedömningen görs med hänsyn till att verksamheterna även fortsättningsvis kommer att bedrivas av Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian Koncentration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28) uppdrag har enligt regeringens direktiv varit att analysera koncentration och samordning av länsstyrelsernas kärnverk- samhet. Utifrån analysen skulle utredningen lämna förslag på verksamhe- ter som skulle kunna koncentreras till en eller flera länsstyrelser. Utred- ningen skulle också beakta möjligheten till ökad samordning mellan länsstyrelserna. Utredningen lämnar i denna rapport förslag om verksamheter som kan koncentreras och till vilka länsstyrelser de bör koncentreras. Utredningen har i sitt arbete haft omfattande kontakter med företrädare för länsstyrelserna. Utredningen har avgränsat sitt uppdrag till att huvudsakligen omfatta koncentration av länsstyrelsernas kärnverksamhet. Samordning av läns- styrelsernas verksamhet i syfte att förbättra effektivitet och service är i huvudsak ett åliggande för länsstyrelserna själva. Utredningen har definierat kärnverksamhet som alla typer av verksam- het som länsstyrelserna ska bedriva enligt särskilda bestämmelser i för- fattningar. Med koncentration avser utredningen åtgärder - i regel författningsänd- ringar - för att samla ansvaret för en viss verksamhet till ett mindre antal länsstyrelser. Koncentration innebär att dessa länsstyrelser fullgör verk- samheten även i andra län än det egna. I utredningens direktiv anges som syfte med ökad koncentration och samordning att åstadkomma en högre effektivitet och att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet. Med utgångspunkt i å ena sidan dessa syf- ten med koncentration och å andra sidan de övriga förvaltningspolitiska värden som syftena kan komma i konflikt med, har utredningen konstrue- rat en vägledning för att bedöma lämpligheten i att koncentrera en verk- samhet. Vägledningen har formulerats som ett antal kriterier som verk- samheten bör prövas emot. Kriterierna ska inte uppfattas som nödvändi- ga villkor för att verksamhet ska kunna koncentreras. Avsikten med att tillämpa kriterierna har varit att identifiera verksamheter där förutsätt- ningarna för att uppnå syftena med koncentration är goda, som övriga förvaltningspolitiska värden åsidosätts i så liten utsträckning som möjligt. Med utgångspunkt i kriterierna bedömer utredningen sammanfatt- ningsvis att det är mer motiverat att koncentrera en verksamhet som kännetecknas av att den har: -Behov av likformigt utförande (jämfört med en verksamhet som bör anpassas efter länets förutsättningar). -Begränsat samband med övriga kärnverksamhet. -Begränsad betydelse för uppdrag enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen. -Låg besöksfrekvens. -Få externa besök. -Begränsat behov av lokalkännedom. -Liten omfattning och hög komplexitet. Utredningens kriterier kan dock komma i konflikt med varandra och har delvis en inbördes rangordning. Eftersom kriterierna svarar mot olika förvaltningspolitiska värden är en sådan rangordning beroende av vilka värden som prioriteras. Utredningen har arbetat utifrån en rangordning som innebär att nedanstående kriterier ska vara uppfyllda för att utred- ningen ska anse att koncentration är motiverad. -Utföras likformigt. -Ha begränsat samband med övriga kärnverksamhet. -Ha begränsad betydelse för uppdrag enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen. Övriga kriterier bör vara uppfyllda för att verksamheten ska lämpa sig för koncentration. Förslag om verksamhet som kan koncentreras Med utgångspunkt i ovannämnda vägledning och kriterier har utredning- en analyserat länsstyrelsernas kärnverksamheter. Analysen har gjorts i samråd med företrädare för tio olika länsstyrelser, vissa sektorsmyndig- heter och, länsstyrelseenhet. Utredningen föreslår koncentration av länsstyrelsernas verksamhet inom följande områden: -Frågor enligt aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar m.fl. -Ensamrätt till sjunket gods -Åborätt och häradsallmänningar -Lotterier, bingo m.m. -Stöd till boende - Mineral- och torvfyndigheter - Transport av avfall och farligt avfall Utredningen bedömer att det även finns starka skäl att koncentrera länsstyrelsernas verksamhet inom: Förslag om hur verksamhet ska koncentreras Efter att ha tagit ställning till frågan om vilka verksamheter som lämpar sig för koncentration besvarar utredningen frågan om vilka länsstyrelser verksamheterna ska koncentreras till. Utredningen bedömer att koncentration av länsstyrelseverksamhet när den är motiverad - konsekvent bör göras till ett bestämt antal länsstyrel- ser. Jämfört med alternativet flexibel koncentration, dvs. att utifrån varje enskild verksamhets förutsättningar eller något slags rättviseprincip be- sluta vilken eller vilka länsstyrelser som ska bli föremål för koncentra- tion, innebär konsekvent koncentration större tydlighet. Denna tydlighet är till fördel för kommuner, landsting och andra myndigheter samt för enskilda medborgare som har kontakter med länsstyrelserna. Den förbätt- rar också regeringens möjligheter att styra länsstyrelserna och länsstyrel- seorganisationens kapacitet att ta emot nya uppgifter på förvaltningsom- rådet. Konsekvent koncentration till sju länsstyrelser Att utredningen förordar konsekvent koncentration innebär att den har att besvara frågan om hur många länsstyrelser som bör bli föremål för kon- centration. Utredningen ska enligt direktiven beakta förslag. För att anpassa utredningens förslag till de som Ansvarskommit- tén lägger bedömer utredningen att koncentration som huvudprincip bör göras till ett antal länsstyrelser som så långt möjligt överensstämmer med den statliga regionala organisation som föreslår. Det skulle innebära att koncentration som huvudregel görs till 69 utpekade länsstyrelser. Delvis med utgångspunkt i förslag har utredningen bedömt att sju länsområden, vart och ett bestående av flera län, bör utgö- ra utgångspunkt för koncentration. Avsikten har varit att identifiera ett antal områden som dels svarar mot förslag och dels väsentligt reducerar antalet ansvariga länsstyrelser, men som inte medför alltför långa avstånd till .