prop · GY03161 · 2011-06-28 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:161 insatser för finansiell stabilitet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har i granskningsrapporten för finansiell stabilitet Lärdomar i ljuset av utvecklingen i 2007, granskat och insatser för finansiell stabilitet . Vissa av iakttagelser och rekommendationer är frågor för och/eller . är en oberoende myndighet under , varför regeringen inte kommenterar bedömningar och rekommendationer som avser . Regeringen instämmer till stora delar i iakttagelser att bankerna ökade sina risker genom expansionen i och att myndigheterna, liksom många andra, underskattade dessa risker. Regeringen instämmer också till stora delar i bedömning att åtgärder behöver vidtas för att stärka dels det ramverk som ska upptäcka risker som hotar den finansiella stabiliteten, dels ramverket för hantering av finansiella kriser som uppstår. Flertalet av de rekommendationer som lämnar är föremål för utredning av (Fi 2011:02). Ärendet och dess beredning.............................................................. insatser för finansiell stabilitet ........................................... Beredningen av ärendet...................................................... Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens åtgärder med anledning av Myndigheternas mandat är otydliga................................. Tillsyn av banker med verksamhet i flera länder ............. Statens implicita ansvar ................................................... insatser för finansiell stabilitet.............................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den ............................. Ärendet och dess beredning 1.1Riksrevisionens granskning av myndigheternas insatser för finansiell stabilitet har granskat och arbete med finansiell stabilitet mot bakgrund av den risk som de svenska bankernas expansion i innebar. Motivet för granskning är det finansiella systemets betydelse för ekonomins funktionssätt, och att en finansiell kris kan leda till höga kostnader för staten och ekonomin som helhet. Staten har tagit på sig ansvaret för att upprätthålla stabiliteten i det svenska finansiella systemet. Därför är det av stor vikt att statens arbete med att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet utförs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Flera olika verktyg står till statens förfogande för att uppnå detta mål, och har stiftat ett stort antal lagar som reglerar finansmarknaden och dess aktörer. granskning syftar till att dra lärdomar för statens arbete med att upprätthålla stabiliteten i det svenska finansiella systemet. Slutsatserna baseras på iakttagelser kring tillsynen av de svenska bankernas verksamhet i före krisen, och den risk som denna verksamhet utgjorde för det svenska finansiella systemet. Granskningen grundar sig främst på hur de ansvariga myndigheterna bedömde och rapporterade om den riskuppbyggnad som skedde i det svenska banksystemet före krisen. fokuserar gransknings- arbetet på perioden 20052007. Granskningen omfattar således inte myndigheternas hantering av själva krisen och 2009. överlämnade till regeringen Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Lärdomar i ljuset av utvecklingen i 2007 (RiR 2011:9), se bilagan. Ärendet har beretts inom och har getts möjlighet att lämna synpunkter på granskningsrapporten. granskning har resulterat i följande centrala slutsatser och iakttagelser. Bankerna ökade sina risker genom expansionen i De svenska bankerna ökade sin riskprofil genom att expandera sin verksamhet kraftigt i de baltiska länderna. Genom att ekonomierna i regionen växte okontrollerat, med växande obalanser som följd, ökade riskerna kraftigt. Bland annat var kreditexpansionen extrem med utlåningsvolymer som ökade 2007 i de olika länderna. I fyrdubblades lägenhetspriserna på bara . Andra tecken på hög risknivå var att utlåningen skedde i utländsk valuta, att löneökningstakten låg på som länderna förde en fast växelkurspolitik. Sammantaget ökade riskerna kontinuerligt fram tills dess att de materialiserades i samband med den finansiella krisen. I början av uppbyggnadsfasen av bankernas verksamheter i ansåg de svenska myndigheterna att riskerna var begränsade. Efter hand blev oron mer påtaglig i takt med att obalanserna i de baltiska ekonomierna växte. Icke desto mindre bedömdes riskerna vara hanterbara under hela den undersökta perioden, 20052007, bl.a. med hänvisning till bankernas goda kapitaltäckning. Myndigheterna under- skattade kreditriskerna, men av störst betydelse var att de missbedömde likviditetsriskerna, i synnerhet när det gäller bankernas utländska finansiering. Det var dock en felbedömning som de delade med i stort sett alla centralbanker, tillsynsmyndigheter, akademiker och investerar- kollektivet världen över. Myndigheternas mandat bör ses över har två myndigheter med ansvar för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet, och . Verktygen och analysfunktionerna skiljer sig åt mellan dessa två. har analysverktygen för det finansiella systemet i sin helhet, medan fokuserar på enskilda institut. Det är också som har sanktionsverktygen om ett finansiellt institut skulle brista i till exempel kapitaltäckning eller riskhantering. Något uttalat lagstöd för hantering av risker i det finansiella systemet som helhet, så kallad makroprudentiell policy, finns inte. Tillsyn av banker med verksamhet i flera länder Skr. De baltiska myndigheterna upplevde att de hade få verktyg och inte kunde styra utvecklingen på sina kreditmarknader. En bidragande orsak till detta var att de endast kunde införa ett strängare regelverk för inhemska banker, medan utländska filialer inte kunde omfattas av ändrade regler. En förfrågan om ett strängare regelverk för dessa filialer skickades från till dessa filialers tillsynsmyndigheter i hemlandet, däribland svenska . Förfrågan avslogs dock med hänvisning till att det skulle vara oförenligt med att införa olika regler beroende på var verksamheten bedrevs. rapporterade inte händelsen vidare till regeringen i formell mening. anser att denna underlåtenhet kan kritiseras. Utvecklingen i de baltiska länderna visar att den problematik med utländska banker och tillsynen av dessa som de estniska myndigheterna pekade på utgjorde ett reellt problem, som också kom att påverka den finansiella stabiliteten i . Efter krisen har ett stort antal nya regleringar och en ny struktur skapats inom EU för att hantera bland annat frågor om gränsöverskridande banker. Detta bör förbättra förutsättningarna för att problematiken som utländska filialer förde med sig i blir lättare att hantera framöver. Av intervjuer framgår att det finns ett gap mellan syn på det egna agerandet rörande riskerna i och den bild som de baltiska myndigheterna har redovisat av . Det finns indikationer på att det även funnits ett gap mellan och andra aktörer, där riksbanksföreträdare synes anse att de har skickat ett starkare budskap om riskerna än vad mottagarna har uppfattat. Det faktum att berörde riskerna i i sina stabilitetsrapporter tycks ha fått ringa genomslag på bankernas agerande. Det finns fler kanaler att använda för att skicka ut budskap än att producera stabilitetsrapporter och ha direktkontakt med bankledningarna. En publik arena vore att ha regelbundna utfrågningar i om finansiell stabilitet, vilket skulle tvinga fram ett tydligt ställningstagande om riskerna hos såväl som och sprida detsamma till en bredare krets. Det institutionella upplägget i ställer stora krav på samordningen mellan å ena sidan och , och å andra sidan mellan dessa myndigheter och . Granskningen av arbetet med finansiell stabilitet har inte visat att samarbetet mellan och har brustit. Tvärtom visar intervjuerna med representanter för de båda myndigheterna på ett gott samarbetsklimat, mycket hjälpt av personliga kontakter mellan medarbetare på de två myndigheterna. Det är emellertid viktigt att säkerställa funktioner och samarbetssätt som inte endast bygger på har det funnits en överenskommelse Skr. 2010/11:161 mellan och om formerna för samarbete. Samarbetet har dock inte utvärderats. Väl försiktiga antaganden i stresstesterna Bedömningar av finansiell stabilitet grundas i princip på hur väl kapitaliserade de svenska bankerna är och vilka risker de står inför. Vilka antaganden som görs i de stresstester som myndigheterna genomför spelar därför en väsentlig roll för den slutliga bedömningen. Enligt ska stresstesterna ge svar på vilken motståndskraft bankerna har för att möta oväntade chocker. Mot den bakgrunden framstår det som att stresstesterna har byggt på väl försiktiga antaganden. Man bör ha i åtanke att syftet med stresstester inte är att göra exakta prognoser över olika riskscenarier. Icke desto mindre är det värdefullt om testerna är så rimliga och verklighetsnära som möjligt för att ge en bra bild av de risker som finns. Testerna har byggt på relativt normala konjunkturnedgångar, vilket är händelser som knappast kan beskrivas som något oväntat. Därtill har ett av testerna utgått ifrån en kraftig nedgång i som bankernas övriga marknader inte påverkas. Det är emellertid ovanligt att enskilda länder eller regioner hamnar i recession som den globala tillväxten är god. Ett rimligare test hade varit att de baltiska länderna hamnade i problem som övriga världen råkade ut för en ekonomisk nedgång. Genom att använda försiktiga antaganden i stresstesterna överskattades bankernas motståndskraft och riskerna för den finansiella stabiliteten underskattades. Staten har en implicit garanti att stödja banksystemet när det uppstår kriser. Det isländska exemplet visar att den garantin kan bli orimligt kostsam när banksektorn växer sig väldigt stor i förhållande till landets ekonomi. har svenska staten inga verktyg för att begränsa storleken på banksektorn och den därmed sammanhängande implicita garantin. Genom att de svenska bankerna hade en dominerande roll i de baltiska betalningssystemen fick svenska staten ett implicit ansvar för dessa och därigenom för ländernas ekonomiska stabilitet. Utvecklingen visar att svenska staten kan få ett indirekt ansvar för andra länders ekonomier när bankernas utlandsetableringar medför att de får en dominerande roll på kreditmarknaden. Baserat på resultatet av granskningen lämnar följande rekommendationer. Regeringen bör se över och förtydliga och mandat och verktyg för att säkerställa finansiell stabilitet i vid mening. Det bör utredas huruvida ett regelverk för så kallad makroprudentiell policy bör utvecklas och vem som i så fall ska ha ansvar för denna. En sådan översyn bör även inbegripa innebörden av sundhet enligt 6 kap. 4 § lagen (2004:297) om bank- och finansierings rörelse. och bör överväga andra kommunikationsformer med bankerna och allmänheten. har tagit ett steg på vägen i och med den senaste stabilitetsrapporten och de rekommendationer som där gavs offentlighet. skulle också kunna pröva möjligheten att återkommande anordna offentliga utfrågningar om finansiell stabilitet. Givet att det institutionella upplägget med två separata myndigheter som båda har ansvar för att upprätthålla finansiell stabilitet kvarstår, bör och fortsätta det nära samarbetet om de olika aspekterna av arbetet med att upprätthålla finansiell stabilitet. För att säkerställa att detta arbete fortsätter bör myndigheterna rapportera hur detta samarbete har utförts under verksamhetsåret till eller regeringen. Det bör även övervägas om en extern utvärdering ska genomföras av hur samarbetet är organiserat och har fungerat, snarare än den interna utvärdering som överenskommelsen mellan förordar. bör vara tydlig med vad stresstesterna avser att kontrollera och säkerställa att antaganden till stresstesterna återspeglar dessa risker. En framtida möjlighet vore att göra stresstester baserade på olika djupa nedgångar i ekonomin, vilket skulle ge en bredare information om bankernas motståndskraft. Regeringen bör utreda om riskerna i banksektorn och den därmed sammanhängande implicita statliga garantin kan begränsas. Regeringen bör se till att den löpande medvetandegörs om vilka risker, utöver de risker som handlar om bankernas kapitalsituation och som löpande övervakar, som bankers verksamheter i andra länder kan medföra för staten. Det är tveksamt om dessa risker kan reduceras utan att lägga restriktioner på bankernas möjligheter att expandera utomlands. Men redan kännedom om riskerna bör leda till att staten skapar en beredskap för att möta dem. har lämnat synpunkter på . instämmer på det stora hela med den analys av utvecklingen i 20052007 som har gjort. delar uppfattningen att det behövs ett uttalat lagstöd att använda de olika verktyg som finns för att hantera risker i det finansiella systemet för att förebygga framtida kriser. Finans- inspektionens lyfter fram att det primärt inte är en fråga om nya verktyg utan snarare handlar om att klargöra att befintliga verktyg för mikroprudentiell tillsyn även kan användas i förebyggande syfte för makroprudentiella ändamål. delar uppfattningen att så kallad makroprudentiell policy är viktigt för att upprätthålla den finansiella stabiliteten. Finans- inspektionens håller också med om att det bör tydliggöras vilken (vilka) myndighet(er) som ska ha ansvaret för makroprudentiell policy. delar inte uppfattningen att innebörden av sundhetsbegreppet enligt 6 kap 4 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse är otydlig och öppet för misstolkningar. Däremot instämmer i att begreppets innebörd kan komma att vidgas i takt med utökningar av myndigheternas mandat för makro- prudentiell tillsyn. Det står även klart att nuvarande mandat och analys avseende finansiell stabilitet inte är begränsade enbart till enskilda institut, utan även syftar till att värna stabiliteten i hela det finansiella systemet. anser att tillsynen av gränsöverskridande banker kräver bättre samordning av hemlands- och värdlandsmyndigheternas insatser och en ny tillsynskultur i . Utvecklingen av det gränsöverskridande samarbetet i och är också en högt prioriterad fråga på dagordning. Det är viktigt att också poängtera att detta samarbete behöver omfatta även krishantering och hantering av banker i obestånd. instämmer i att och Finans- inspektionen bör fortsätta sitt nära samarbete vad det gäller arbetet att upprätthålla finansiell stabilitet. är också positiv till en extern utvärdering av hur samarbetet mellan de två myndigheterna fungerar och välkomnar även en utökad rapportering till och . ser positivt på tillsättandet av som ska se över det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser. 4 Regeringens bedömning av Skr. 2010/11:161 iakttagelser Regeringen instämmer i iakttagelser att bankerna ökade sina risker genom expansionen i . och kredittillväxten var mycket hög. En betydande del av utlåningen till hushållen skedde i utländsk valuta. visade tecken på överhettning men trots det fortsatte bankernas snabba Omfattningen av flera svenska bankers exponering mot växte till en grad som innebar att verksamheten svarade för en betydande del av bankernas positiva resultat, men innebar också en påtagligt ökad risk för bankerna. I förhållande till den svenska ekonomin är de baltiska ekonomierna små. Utvecklingen ledde ändå till betydande problem för de svenska bankerna. Regeringen instämmer i iakttagelser att myndigheterna Flertalet andra bedömare underskattade också Regeringen instämmer i att myndigheternas mandat bör ses över. bakgrund av behovet av en tydlig rollfördelning mellan myndigheterna finns skäl att överväga ansvarsområde för den finansiella stabiliteten i förhållande till det ansvar har. Regeringen instämmer i att tillsynen av banker med verksamhet i flera länder behöver förstärkas, jämfört med situationen före den finansiella Utvecklingen inom tillsynen över gränsöverskridande finansiell verksamhet ställer allt högre krav på samordning mellan tillsynsmyndigheter och uppgiften har vuxit i omfattning inom Ansvaret för den gruppbaserade tillsynen ligger på den myndighet som ansvarar för tillsynen över det subjekt som utgör moderbolag i gruppen. Denna myndighet har ett direkt ansvar för tillsynen över bankens verksamhet i det egna landet och dess filialer inom EU. man också ett ansvar för att följa upp och ha god kunskap om utvecklingen i hela gruppen, dvs. även med avseende på de dotterbolag i andra medlemsstater som står under tillsyn av dessa länders behöriga har ansvaret för den gruppbaserade tillsynen över fyra bankgrupper och fyra försäkrings- Bankgrupperna utgörs av Nordea, , samt Försäkringsgrupperna utgörs av Nordea, , Vidare deltar som värdlandsmyndighet i det av den danska tillsynsmyndigheten ledda kollegiet för , samt i det av den norska tillsynsmyndigheten ledda kollegiet för DNB Härutöver deltar på försäkringsområdet som värdlandsmyndighet i ytterligare tre större tillsynskollegier, , () samt (). resurser till arbetet inom denna gruppbaserade tillsyn i kollegier har ökats, bl.a. i statsbudgeten . Inom EU pågår arbete med ett krishanteringsramverk som bl.a. ska hantera banker med gränsöverskridande verksamhet inom EU. kommer i form av ett EU-direktiv som sedan ska genomföras i svensk lagstiftning. Dessutom ingick , och ett samarbetsavtal i krishanterings- frågor med de andra nordisk-baltiska myndigheterna 2010. tar i sammanhanget särskilt upp en förfrågan om möjligheten att införa ett strängare regelverk för svenska bankers filialer som skickades från till dessa filialers tillsynsmyndigheter i hemlandet, däribland svenska . besvarade förfrågan negativt och rapporterade inte händelsen vidare till regeringen i formell mening. anser att denna underlåtenhet kan kritiseras. Enligt sändes brevet inte formellt till regeringen eftersom förhållandet i sak redan var känt inom i och med att tjänstemän informerades. Rutinerna inom är nu sådana att en liknande händelse inte ska kunna inträffa. När det gäller synpunkter beträffande Finans- inspektionens kommunikation kan regeringen konstatera att Finans- inspektionens kommunikation av material med anknytning till finansiell stabilitet brukar få genomslag i media. Syftet med kommunikationen av bedömningar är att de ska få genomslag hos dem som fattar beslut inom t.ex. finansiella institut. Regeringen delar synen att myndigheternas samordning behöver formaliseras. Olika regleringsområden och myndighetsfunktioner utgör alla viktiga delar i ett ramverk för att värna den finansiella stabiliteten. De enskilda delarna utgör ett sammanhängande system där de finansiella myndigheterna dels ska ha tydligt definierade roller och ansvarsområden i en kris, dels ska ha väl fungerande strukturer och regler för kommunikation och samordning. Lika viktigt är det att möjligheten till ansvarsutkrävande finns. Brister samspelet och samordningen mellan myndigheterna riskerar i sig effektiva system för riskhantering att utnyttjas på ett icke optimalt sätt och krishanteringen i stort bli mindre effektiv. Regeringen delar synen att antagandena i stresstesterna varit för försiktiga. En lärdom från den finansiella krisen är betydelsen av tuffa stresstester som testar bankernas förmåga att hantera oväntade men inte osannolika scenarier. Antagandena i stresstester har skärpts och kvaliteten på och trovärdigheten i testerna har därmed stärkts. Regeringen delar synen på statens implicita ansvar. Finanskrisen har visat att det finns en betydande risk med en stor finansiell sektor i förhållande till storleken på ekonomin som helhet. När en stor banksektor drabbas av kreditförluster kan dessa volymmässigt bli för stora för staten att bära, varför banksektorns storlek i relation till BNP har betydelse. Mot bakgrund av det finansiella systemets betydelse för ekonomin så har banksystemet i praktiken en implicit garanti från staten när det uppstår kriser. Det isländska exemplet visat att den garantin kan bli orimligt kostsam när banksektorn växer sig väldigt stor i förhållande till landets ekonomi. På bara steg den isländska statsskulden från till av BNP. sjönk hushållens disponibla inkomster med . Vid sidan av att storleken på banksektorn i sig kan utgöra ett problem så är även storleken på enskilda banker ett Banker som är too big to fail leder till ökade kostnader för staten när de måste kapitaliseras i samband med kriser. Svenska bankers verksamhet i andra länder kan också innebära ett implicit ansvar för svenska staten, vilket bankernas verksamhet i visar. Regeringens åtgärder med anledning av granskning är gjord med syfte att utröna om statens arbete för finansiell stabilitet är effektivt och ändamålsenligt samt om de ansvariga myndigheterna har de verktyg och den förmåga som krävs för att fullgöra uppdraget. Granskningen visar enligt på ett antal svagheter i det institutionella ramverket kring arbetet med finansiell stabilitet och att det finns ett behov av att utöka och utveckla de verktyg som står till myndigheternas förfogande. Avsnittet är strukturerat så att rubrikerna överensstämmer med iakttagelserna i kapitel 6 i . De frågor som är utestående i redovisningen av regeringens åtgärder avseende rekommendationer är under utredning av (Fi 2011:02). Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad i och med denna skrivelse. 5.1Myndigheternas mandat är otydliga tillsattes för att göra en översyn av det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser, bl.a. mot bakgrund av de lärdomar som kan dras av utvecklingen och hanteringen av den senaste finansiella krisen (dir. 2011:6). ska utreda flera av de iakttagelser gör i sin rapport. Det övergripande syftet med översynen är att säkerställa att regelverket är utformat så att olika slag av finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder och i andra hand lösas på ett effektivt sätt, som skattebetalarnas intressen värnas och allmänhetens förtroende för det finansiella systemets funktion säkerställs. analysera och dra slutsatser av hanteringen, såväl i som internationellt, av den senaste globala finansiella krisen, göra en översyn av det nuvarande institutionella ramverket för krishantering, analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan , , och (främst ) samt av möjligheten till ansvarsutkrävande av myndigheterna och föreslå nödvändiga förbättringar, analysera och föreslå förbättringar i fråga om det regelverk för ingripanden som gäller för , bl.a. om det i lag ska anges att vissa åtgärder ska vidtas i vissa situationer, analysera och föreslå förbättringar av regelverket för hantering av frågor som rör finansiell stabilitet, inklusive lämnande av likviditetsstöd samt uppgifter och medel i sin roll att främja finansiell stabilitet och god marknadsfunktion, analysera om regelverket för övertagande och rekonstruktion och avveckling av finansiella institut med problem är tillräckligt och effektivt samt föreslå nödvändiga förbättringar, analysera hur ett låneinstrument som konverteras till kapital vid vissa Skr. 2010/11:161 situationer kan utgöra ett effektivt verktyg vid såväl privata lösningar som vid offentligt övertagande och rekonstruktion, utreda och föreslå en riskdifferentierad avgift för stabilitetsfonden, analysera regelverket för överprövning av myndighetsbeslut i frågor av betydelse för den finansiella stabiliteten, inklusive vilken roll för stöd till kreditinstitut ska ha, analysera om sekretessbestämmelserna ger och de berörda myndigheterna möjlighet till effektivt informationsutbyte mellan varandra och motsvarande utländska myndigheter, analysera hur de föreslagna lösningarna förhåller sig till , utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden kommittén kommer fram till att regelverken behöver ändras. Uppdraget ska redovisas . konstaterar att det för att förebygga kriser krävs en myndighet som dels har kapacitet att identifiera problem , dels har mandat och självförtroende att genomföra beslut som inte sällan är impopulära. Ansvaret för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet delas av och regeringen, samt dess myndigheter och . och verktyg och analysfunktioner skiljer sig åt.