prop · GZ0318 · 2011-10-14 00:00:00 — Den rapportering som myndigheterna utformar i form av slutrapporter från insatser och årsredovisningar har också ingått i har även granskat den planeringsprocess, med tillhörande dokument, som omgärdar beslut om svenska militära förbandsinsatser i Kosovo och . Det handlar om dokument i form av anmodan, svar på anmodan, propositioner, regeringsbeslut, anvisningar och operationsplaner. Vad gäller Kosovo och har begärt in information från berörda myndigheter om bidrag och insatser för en genomgång av specifika styrdokument, utvärderingar och rapportering. De berörda myndigheterna har dessutom uppmanats att skicka en förteckning över de samverkansgrupper, nätverk eller forum som myndigheten deltar i om civil-militär samverkan eller myndighetssamverkan med bäring på internationella insatser. har analyserat de riktlinjer som anges för myndigheternas deltagande i anslagsposternas användningsområden, samt de särskilda regeringsbeslut som tas för svenskt deltagande i internationella insatser. har även begärt in information från om de anslagsposter som regeringen har till sitt förfogande för freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet som finansieras över utgiftsområde 5, Internationell samverkan, och utgiftsområde 7, Internationellt bistånd, med särskilt fokus på beslut som gäller Kosovo och . Utöver granskning och kartläggning utifrån olika dokument har genomfört intervjuer med ansvariga chefer, projektledare och handläggare på departementsnivå och myndighetsnivå. Inom ramen för granskningen Svenska bidrag till internationella insatser har även intervjuer genomförts med personer som är, eller har varit verksamma i Kosovo och . Ett besök i genomfördes då projektgruppen träffade representanter för olika svenska myndigheter inklusive representanter för EULEX. För att analysera myndigheternas redovisning och kostnader för bidrag i form av personal har genomfört en fördjupad granskning av tre myndigheter; FBA, MSB och RPS. En särskild granskning av Försvarsmaktens redovisning av internationella insatser har genomförts i samarbete med den del inom som ansvarar för den årliga revisionen av Försvarsmakten. () har på uppdrag av genomfört en internationell jämförelse av hur några andra länder (, och ) har hanterat frågan om samstämmighet och samverkan i sina bidrag till internationella insatser. De tre länderna har valts mot bakgrund av att flera intervjuade under förstudien lyfte upp dessa länder som goda förebilder. En sammanfattning av de viktigaste iakttagelserna finns i bilaga 6. De första två kapitlen efter inledningen innehåller iakttagelser om bidrag i form av militära förband (kapitel 2) respektive bidrag i form av militär och civil personal (kapitel 3). I dessa kapitel finns även en redogörelse för bidragens omfattning och finansiering. I kapitel 4 redovisas iakttagelser om förutsättningarna för synergier med utvecklingssamarbetet. Kapitel 5 och 6 innehåller de iakttagelser som har gjort som rör samverkan mellan berörda aktörer på olika nivåer samt den samverkan som bedrivs i praktiken mellan svenska bidrag (militära förband och personalbidrag) samt svenskt utvecklingssamarbete. Iakttagelser om FBA, som är en central myndighet för samverkan finns i kapitel 5. Varje kapitel avslutas med sammanfattande iakttagelser. Kapitel 7 innehåller sammanfattande slutsatser och rekommendationer med anledning av de iakttagelser som har gjorts i granskningen. Till rapporten finns även ett antal bilagor med mer detaljerad information och fördjupning i vissa specifika aspekter av den granskade verksamheten. Svenska bidrag till internationella insatser Svenska bidrag till internationella insatser 2Bidrag i form av militära förband har bidragit med militära förband till konflikter och kriser runt om i världen. Den första svenska FN-insatsen med förband genomfördes i Suez och har därefter följts av insatser på flera olika platser, såsom , , , , och , , , och . 2.1Motiv och utgångspunkter för militära förbandsbidrag Det finns flera motiv för att bidra med militära förbandsbidrag. Av den nationella strategin framgår att utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar och prioriteringar ska vara styrande för svenskt deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande insatser. framgår det att även försvarspolitiska frågor ska beaktas vid beslut om insatser.11 2.1.1Internationella insatser en huvuduppgift för Försvarsmakten Målet för det militära försvaret är att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja svensk säkerhet.12 Försvarsmakten har således den dubbla uppgiften att värna territoriella integritet och att bidra till fred och säkerhet.13 Som ett svar på de förändringar som har ägt rum i omvärlden med nya globala och komplexa hot har gjort en rad förändringar i den svenska säkerhets- och försvarspolitiken . har deltagande i internationella fredsfrämjande insatser lyfts fram som en av Försvarsmaktens huvuduppgifter.14 Inom Försvarsmakten pågår därför en omstrukturering från att i huvudsak ha haft i uppgift att 2007/08:51, Intern promemoria som formulerades . 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rksr. 2007/08:51. 14Prop.1995/96:12 bet, 1995/96:FöU1, skr.1995/96:32, prop.1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168; prop.2004/05:5, bet.2004/05:FöU4, rskr.2004/05:143; prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. Svenska bidrag till internationella insatser försvara gränser vid en eventuell invasion (invasionsförsvar) till ett försvar som bygger på insatser såväl inom som utanför landets gränser (insatsförsvar).15 Ambitionen har bland annat varit att skillnaderna mellan att genomföra insatser nationellt och internationellt ska minskas.16 Efter det senaste försvarsbeslutet har uppdelningen även försvunnit i organisatoriska termer såtillvida att det /11 inte längre finns någon särskild utlandsstyrka. Internationell tjänstgöring har blivit en obligatorisk del för Försvarsmaktens anställda, och därmed görs ingen tydlig åtskillnad mellan verksamhet i och internationellt.17 2.1.2Internationella insatser med fokus på ökad förmåga Att bidra med militära förband till internationella insatser motiveras även utifrån att det bidrar till ökad militär förmåga i Sverige.18 har regeringen betonat att förmåga att delta i internationella insatser behöver utvecklas och öka i både omfattning och kvalitet.19 I försvarspolitiska beslut har regeringen aviserat målsättningar vad gäller förmåga att kunna leda och genomföra internationella insatser av en viss storlek samt förmåga uttryckt i termer av antal personer som är insatta i insats. har regeringen lyft fram att erfarenheterna av internationella insatser ska utnyttjas och att deltagande i internationella insatser är betydelsefullt för utvecklingen av vår nationella försvarsförmåga och så att förmågan till väpnad strid stärks.20 15Statsmakterna avskrev invasionshotet 1999. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rksr. 1998/99:224. 16I samband med försvarsbeslutet framhöll försvarsutskottet att de nationella och internationella uppgifterna var två sidor av samma mynt och att skillnaderna mellan att kunna genomföra insatser nationellt och internationellt bör minimeras. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU4, rskr. 2004/05:143. Liknande formuleringar har även förekommit i andra sammanhang, se t.ex. budgetpropositionen för utg.omr. 17Lag (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser. 18Förmåga handlar i korthet om vad Försvarsmakten har kapacitet att genomföra, dvs. att ha kompetens och tillgängliga resurser i tillräcklig omfattning för att kunna lösa en given uppgift under vissa förhållanden. 2004/05:5 s. 69, bet. 2004/05:FöU4, rskr. 2004/05:143. skr. 2007/08:51 s. 5 och 7. bet. 2007/08:UFöU4, prop. 2008/09: 140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. s. 42. 20Exempel framkommer tex i Prop. 2001/022:1 ou 6, s. 25, prop. 2007/08:1 uo 6. Förutom att internationella insatser ses som ett medel för att utveckla Försvarsmaktens förmåga i allmänna termer lyfter regeringen även fram att det innebär en möjlighet att utveckla en rad specifika förmågor vad gäller exempelvis interoperabilitet. (Begreppet interoperabilitet så som det används inom Försvarsmakten avser Förmåga att multinationellt kunna fungera effektivt tillsammans ska kunna ske genom att tjänster utbytes mellan och utnyttjas av system, militära enheter eller militära styrkor. Uppnås genom en internationell standardiseringsprocess). så som snabb-insatsförmåga, bataljonsinsats, operativ bredd samt förmåga att snabbt kunna förstärka pågående insatser. Som ett led i utvecklingen av nationell förmåga har regeringen även betonat vikten av att svenska officerare ges möjlighet att tjänstgöra på bataljons- och brigadchefsnivå i internationella insatser, liksom i högre staber. Detta åberopas i prop. 2006/07:1, utg.omr. Svenska bidrag till internationella insatser 2.1.3Ökade ambitioner men inga större skillnader i omfattning Regeringen har aviserat att ambitionen är att svenska bidrag till internationella insatserna ska öka. I den nationella strategin formulerar regeringen ambitionsökningen i termer av att en fördubbling av utlandsstyrkans förmåga ska åstadkommas.21 som de politiska ambitionerna har gett uttryck för en ökning av det militära engagemanget har omfattningen på den svenska styrkan utomlands legat på ungefär samma nivå om man ser till antalet utsända personer, det vill säga runt 800 - 900 personer med några undantag. Av diagrammet nedan framgår storleken på den svenska styrkan . Diagram 1 Omfattning av svensk styrka (förband/soldater) 2001-2010. 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Källa: Försvarsmaktens årsredovisningar 2001-2010. Posten övriga insatser består under olika år av bidrag till SFOR BiH, EUFOR BiH Operation , MONUC , UNMIL (SHIBRIG), EU 02 , UNIFIL , EUROR och samt Operation utanför Eunafor. Som framgår ovan utgjorde engagemanget i Kosovo den enskilt största insatsen . har bidraget till Kosovo minskat som förbandsbidragen till har ökat till att vara det enskilt största bidraget. 21Försvarsbeslut , Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet, skr. 2007/08:51. Svenska bidrag till internationella insatser 2.2Styrning och beslut med fokus på bidragens utformning 2.2.1Planeringen avser bidragens omfattning och sammansättning Det är som beslutar om svenska väpnade styrkor får användas utomlands.22 Inför riksdagsbeslut om svenskt bidrag till en internationell insats genomförs en särskild planeringsprocess som avser att ta fram ett förslag på hur ett lämpligt bidrag skulle kunna se ut. Hanteringen baseras på en formaliserad dialog mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.23 Planeringsprocessen inför en internationell insats handlar i huvudsak om bidragets omfattning, utformning och sammansättning, det vill säga frågor som rör typen av vapenslag, antal personer, utrustning, materiel osv. Efter Riksdagsbeslut tar Försvarsmakten fram en operationsplan (OPLAN) som baseras på den plan som har tagits fram av den organisation som leder insatsen. Den svenska planeringen har fokus på insatsvarorna och vem som gör vad. Det handlar bland annat om personalansvar, logistik, rotation, förmågeanpassning och avveckling. Det faktiska innehållet i uppdraget, och följaktligen vad det svenska bidraget ska göra, styrs av ansvarig, genomförande organisation. I fallen Kosovo och är det NATO som lägger fast ramarna för vad som ska göras inom insatsen. Svenska bidrag ingår i en militär hierarki där den svenske militäre chefen ansvarar för det svenska bidraget men lyder under en regional befälhavare som i sin tur är underställd den högste chefen för i respektive KFOR i Kosovo. Utrymmet för den svenske militära chefen att initiera och genomföra självständiga operationer är beroende av var den svenska chefen befinner sig i NATOs ledningskedja. I där har ansvar för ett regionalt område har den svenska chefen ett relativt stort utrymme att initiera och genomföra operationen så länge de överensstämmer med de ramar som finns fastställda för ISAF:s verksamhet. 22Regeringsformen kap. 15. § 16 anger att regeringen får sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av . Enligt lag (2010:450) får högst 3000 personer anställda i Försvarsmakten tjänstgöra i väpnad tjänst utomlands i internationella militära insatser. Den gängse proceduren för beslut om svenska förbandsbidrag är att regeringen presenterar ett förslag om svenskt engagemang i en internationell insats för formellt beslut av . Förslaget presenteras i en särskild proposition av vilken det, förutom en beskrivning av bakgrund och sammanhang, finns ett förslag om det svenska bidragets omfattning och mandat samt finansiering. Försvarsmakten ansvarar för att utforma de militära förbandsbidragen. Ett förbandsbidrag består av utsänd personal och som normalt har en tjänstgöringstid . 23I form av ställda anmodan och svar på anmodan. Svenska bidrag till internationella insatser 2.2.2Otydliga målsättningar för vad svenska bidrag ska uppnå Det finns en rad allmänna utrikes- och försvarspolitiska motiv för att ska delta i internationella insatser med militära förband. De svenska bidragen till exempelvis Kosovo och har dock inte varit klargjorda inför riksdagsbeslut. Det är därmed inte tydligt på vilka grundvalar regeringen föreslår att ska bidra med förband till det aktuella landet. I vissa propositioner anges motiv eller resonemang om det svenska bidragets uppgift i allmänna ordalag,24 medan det i andra propositioner inte finns motsvarande resonemang.25 I underlagen inför riksdagsbeslut anges inte heller att ska bidra till att uppnå de av NATO fastställda målen för insatserna i Kosovo respektive . Att det är dessa mål som ska bidra till är underförstått men har inte redovisats på ett tydligt sätt. I den formella planeringsprocessen som omgärdar svenska militära förbandsbidrag till Kosovo och finns det inte några tydliga mål uppsatta för vad de svenska bidragen förväntas uppnå på medellång och långsikt.26 har heller inte funnit några specifika mål avseende vilka förmågor som Försvarsmakten ska utveckla genom att delta i dessa internationella insatser. Generella krav när det gäller utveckling av förmåga anges i Försvarsmaktens regleringsbrev men utan att specificera vad som ska uppnås med att delta i specifika insatser. Motsvarande iakttagelser har även FOI gjort i en utvärdering av det svenska Provincial Reconstruction Team (PRT) i 2009.27 Försvarsmakten har också i olika dokument efterfrågat förtydligande om syfte och mål på medellång sikt för myndighetens deltagande.28 finns det generella övergripande mål angivna för den svenska närvaron som helhet. Dessa är dock generellt hållna och det är därmed svårt att bedöma Försvarsmaktens verksamhet i förhållande till dessa formuleringar. 24Inför beslut om truppbidrag till : Prop. 2005/06:34 sidan12. stöd till den politiska processen och önskan att bidra till en grundläggande säkerhet för befolkning och internationella hjälparbetare har varit skäl som motiverat ett svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan. 2006/07:83.s. 14: Den svenska ISAF-styrkans uppgift är att medverka till att det relativa lugnet i norra bibehålls. 2008/09:69. 26Riksrevisionen har granskat regeringens beslut samt de uppdrag (anmodan) som regeringen (Försvarsdepartementet) formulerat till Försvarsmakten rörande svenska truppbidrag till Kosovo och . har även tagit del av Försvarsmaktens operationsplaner för de senaste kontingenterna i Kosovo och . Operationsplanen anger en precisering av den övergripande operationsplanen (som tagits fram av NATO) utifrån det svenska bidragets utformning. 27En av slutsatserna var att det saknas en rimlig kedja mellan slutmålen för den svenska insatsen och målsättningarna för varje sexmånadersperiod (dvs. för varje enskild kontingent). Ett av problemen, ansåg FOI, var att PRT utgör en helhet där den militära delen endast är en del. För den strikt militära verksamheten finns tydliga mål uppsatta inom ramen för ISAF, men för att uppfylla även de två andra komponenterna för PRT krävs en nationell målsättning vilket inte finns. Utvärdering av PRT MeS, FOI, FOI-RH-0951-SE. har tagit del av en öppen version. 28FM årsredovisning 2007, bil.4. Svenska bidrag till internationella insatser 2.3Bredare insatser med fokus på samverkan Behovet av samverkan mellan civila och militära aktörer har fått särskild uppmärksamhet i samband med den internationella utvecklingen mot mer allomfattande insatser. Internationella insatser har gått från att vara en i huvudsak militär angelägenhet till att även inkludera social och ekonomisk utveckling, samhällsbyggande och mänskliga rättigheter. FN, EU och NATO samt enskilda länder har utvecklat och använder sig av en rad olika begrepp såsom Comprehensive Approach, Integrated missions, Civil Military Cooperation, Whole of Government Approach, 3D Approach (Diplomacy- Defence-Development) och Multifunctional Operations.29 Gemensamt för dessa begrepp är att de anger ett övergripande förhållningssätt i internationella insatser som bygger på ökad samverkan mellan civila och militära aktörer. På operativ och taktisk nivå har det utvecklats strategier som till exempel CIMIC (Civil Military Cooperation).30 CIMIC används ofta för att beskriva det militärstrategiska perspektivet på samverkan i fält. I korthet handlar CIMIC om att skapa sådana förhållanden som stödjer genomförandet av den militära insatsen och dess syften genom att samverka med civila aktörer och stödja civila samhällsfunktioner. I konkreta termer handlar det ofta om att möta lokala behov (till exempel i form av återuppbyggnadsprojekt som genomförs med egna eller externa resurser) för att därigenom vinna civilbefolkningens stöd. På engelska brukar denna strategi benämnas to win hearts and minds. En nära och förtroendefull kontakt med civilbefolkningen antas underlätta informationsinhämtning och bidra till säkerhet för den egna truppen (så kallad force protection) och därmed underlätta genomförandet av den militära insatsen. 2.3.1Svenska förband samverkar i enlighet med insatsens ansats Civil-militär samverkan anses vara en nyckel till framgång i de insatser som genomförs och något som tydligt betonats av regeringen. Regeringen har vid upprepade tillfällen angett att samverkan mellan civila och militära aktörer måste förbättras och utvecklas.31 är den formella styrningen av svenska förbandsbidrag nästan obefintlig i detta avseende. Förutom vissa referenser till vilken funktion inom förbandet som ansvarar för samråd och 29Comprehensive Approach används av flera länder inklusive NATO. Integrated Mission och Integrated Approach har utvecklats och lanserats för FN-missioner, men används även av flera länder. EU använder sig bl.a. av begreppet Civil Military Cooperation (CMCO) som utvecklades . Whole of Government Approach används bl.a. av . 30Se 31-10-2005, 09 833:75758. 31Se t.ex. prop. 2007/08:1 utg.omr. Svenska bidrag till internationella insatser samverkan32 finns det lite som reglerar hur det militära bidraget ska samverka med civila aktörer i fält. har dock funnit skrivningar som anger att civil-militär samverkan ska genomföras med insatsens så kallade effektmål som grund. I fallet innebär det att det svenska förbandet agerar i enlighet med det så kallade COIN-konceptet som utgör en grundstrategi i ISAF:s verksamhet.33 COIN är en militär och politisk strategi för att vinna lokalbefolkningens förtroende. Den handlar om att skapa sociala incitamentsstrukturer som innebär att civilbefolkningen väljer att stödja den lokala ordningsmakten (och de internationella förbanden) i stället för den motståndsrörelse som finns i landet. COIN innehåller flera steg med både militära och civila komponenter.34 Strategin handlar inte bara om vad militären ska göra utan bygger även i hög grad på att det finns civila aktörer som kan bidra med återuppbyggnad och utveckling. COIN understryker vikten av samordning av militära och civila medel.35 I Kosovo samverkar det svenska bidraget genom så kallade samverkans- eller observationsteam (LMT)36 i enlighet med KFOR:s ansats.37 LMT består av små militära enheter vars huvuduppgift är att inhämta information genom att samverkan med lokalbefolkningen och institutioner, samt internationella organisationer. Informationen rapporteras och sammanställs på KFOR:s huvudkvarter i och bidrar till en uppdaterad bild av säkerhetsläget.38 32Exempelvis anges att det är CIMIC-funktionen vid svenska PRT i som leder samrådsmöten med svenska myndigheter på plats. 33COIN är en förkortning av det engelska begreppet counterinsurgency. Fishstein, (2010) Winning hearts and Minds? Examining the relationship between Aid and Security in Province. Kampen om hearts and minds i , , Försvarsanalys, Användarrapport . 34Counter Insurgency översätts vanligen inom Försvarsmakten med termen upprorsbekämpning. COIN kan, enligt Försvarsmakten, betraktas som en militär strategi (stridskoncept) med politiska utgångspunkter. I beskrivningar av COIN ingår ofta följande steg: Shape Clear Hold I korthet handlar det om att först rensa en by på motståndsmän med militära och/eller polisiära metoder. Sedan skapas ett samarbete med byns ledning och befolkning för att hålla motståndsmännen borta. påbörjas också rekonstruktionsarbete i form av vägbyggen, skolbyggen m.m. Därefter kan militära trupperna dra sig tillbaka om allt fungerat väl. Se även FOI-RH-0951-SE, sidan 29-31.Riksrevisionen har tagit del av en öppen version. FOI, , 2009. 35FOI-RH-0951-SE, har tagit del av en öppen version. COIN-doktrinen och dess verksamhet har fått viss kritik från biståndsaktörer och forskare eftersom den i allt för hög grad fokuserar på säkerheten utifrån det militära (och det internationella truppbidrags-) perspektivet i stället för att utgå ifrån afghanska prioriteringar. Vissa forskare menar även att antagandet om att skjuta till bistånd till osäkra områden för att på så sätt vinna afghanernas förtroende (win hearts and minds) har fått motsatt effekt. Fishstein, P. 36LMT Liaison Monitoring Team. 2009/10:37. Fortsatt svenskt deltagande i den internationella Kosovostyrkan (KFOR), s. 12. 38Utvärdering av de svenska samverkansteamen i Kosovo och Bosnien och , FOI-R-2554-SE, sidan 9 2008 samt intervjuer med representanter för Försvarsmakten i Kosovo. Svenska bidrag till internationella insatser Samverkan genom LMT handlar främst om att upprätta en underrättelsekanal för KFOR och i andra hand om samverkan för att uppnå gemensamma mål. Tyngdpunkten i det svenska bidraget till KFOR har förskjutits allt mer mot LMT och stöd till uppbyggnad av Kosovos säkerhetssektorstrukturer (SSR) vilket enligt regeringen utgör ett naturligt led i utfasningen av den militära närvaron i Kosovo.39 2.4Rapportering med fokus på närvaro och förmåga Det finns flera former av rapportering om de svenska förbandsbidragen till internationella insatser. Utsända kontingentschefer rapporterar så gott som om aktuella händelser och ansvarar även för att formulera en slutrapport vid avslutat uppdrag. Försvarsmakten återrapporterar till regeringen i årsredovisningen i enlighet med de återrapporteringskrav som formulerats i myndighetens regleringsbrev. informeras om de svenska förbandsbidragen i samband med beslut om statsbudgeten men även vid formella beslut om bidrag med förband. Även om det finns betydande rapportering handlar den i huvudsak om de svenska bidragens storlek och sammansättning och hur insatserna påverkar Försvarsmaktens förmåga. Rapporteringen om vad de svenska förbanden har åstadkommit är däremot begränsad såtillvida att den är översiktlig och utan förtydligande resonemang. Försvarsmakten ska göra en bedömning av den operativa effekten (där så är tillämpligt) och hur insatsen bidrar till Försvarsmaktens förmågeutveckling.40 Den bedömning om operativ effekt och förmåga som