prop · GY03136 · 2011-05-18 00:00:00 — Detta ska ske genom en nära koppling mellan de olika verksamheterna och på ett effektivt sätt. Det är lärosätenas ledning som ansvarar för detta. Huruvida lärosätena bedriver verksamheten resurseffektivt bedöms i granskningen utifrån de effektivitetsberäkningar som redovisas i denna rapport och utifrån resultat från internationella studier där universitet och högskolor analyserats med kvantitativa metoder. beräkningar utgår från ett relativt effektivitetsmått. Det innebär att lärosätenas effektivitet bedöms utifrån vad som visat sig vara möjligt att åstadkomma med tilldelade resurser. I rapporten belyses även resurseffektiviteten så som den samlade potentialen för effektivitetsförbättringar i termer av helårsprestationer och kronor. 1.4 Metod och genomförande För att besvara revisionsfrågan om lärosätena bedriver sin verksamhet resurseffektivt har relativa effektivitetstal beräknats för respektive lärosäte med hjälp av den så kallade DEA-metoden (Data Envelopment Analysis).5 Metoden är väl förankrad inom forskningstraditionen om effektivitet och produktivitet och gör det möjligt att beräkna ett lärosätes resurseffektivitet i jämförelse med andra lärosäten ett relativt effektivitetstal. 5 För en mer utförlig beskrivning av denna metod, se kapitel 3 samt bilaga 1. 7 (59) effektiviteten beräknas utifrån vad som visat sig vara möjligt att åstadkomma för de lärosäten som åstadkommit mest prestationer givet tillgängliga resurser. Granskningen av lärosätenas resurseffektivitet avser åren 2004 2008. För att belysa hur effektiviteten har förändrats har även produktivitetsutvecklingen beräknats. Inom ramen för granskningen har data inhämtats från , lärosätenas årsredovisningar, och . Under granskningsarbetet har metod och val av variabler diskuterats med svenska och internationella forskare som har erfarenhet av effektivitetsberäkningar inom offentlig verksamhet. metod för beräkning av effektivitetstal och preliminära resultat har även diskuterats med företrädare för universitet och högskolor vid ett seminarium hos Riksrevisionen.6 Mot bakgrund av denna diskussion har avgränsningarna för analysen förtydligats i rapporten. Vidare har synpunkterna vid seminariet föranlett viss justering av beräkningsmodellen och ytterligare känslighetsanalyser har utförts. De prestationer som ingår i analysen avser utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå samt forskningsresultat i termer av vetenskapliga publikationer. Mot bakgrund av de system för kvalitetssäkring som finns för såväl utbildning på grundnivå och avancerad nivå som för utbildning på forskarnivå och forskning har i granskningen utgått från att de prestationer som analyseras håller en god kvalitet i högskolelagens mening. Av högskolelagen framgår att vid sidan av forskning får också konstnärligt och annat utvecklingsarbete bedrivas. I granskningen har det dock inte varit möjligt att belysa prestationer som kan hänföras till utvecklingsarbete av olika slag. I högskolelagen anges även att universitet och högskolor i sin verksamhet ska samverka med det omgivande samhället samt verka för att forskningsresultaten kommer till nytta. Det har dock inte varit möjligt för att beakta i vilken utsträckning de prestationer som ingår i beräkningarna har bidragit till att uppfylla målet för högskolans samverkan. Det har heller inte varit möjligt att inom ramen för granskningen beakta om forskningsresultaten kommit samhället till nytta. effektivitetsberäkningar avser perioden 20042008. Till följd av bristande tillgång på statistik har det inte varit möjligt att utvidga analysperioden till att omfatta även 2009. I kapitel 2 redogörs för de övergripande målen och de två gemensamma systemen för resurstilldelning till lärosätena. Kapitel 3 ger en beskrivning av den metod som används för att mäta lärosätenas effektivitet och produktivitet. Därefter redovisas i kapitel 4 en forskningsöversikt. 6 Seminariet genomfördes . 8 (59) redogörs för data och modellspecifikation. I kapitel 6 redovisas resultaten från effektivitets- och produktivitetsberäkningarna. Vidare redovisas i detta kapitel känslighetsanalyser och möjliga förklaringsfaktorer till de effektivitetsskillnader som framkommit. Slutsatser och rekommendationer presenteras i kapitel 7. I bilaga 1 ges en mer teknisk beskrivning av den metod för att beräkna effektivitet och produktivitet som används i granskningen. I bilaga 2 redovisas jämförelseobjekten för de lärosäten som uppvisar en förbättringspotential. Det statistiska underlag som använts i granskningen finns tillgängligt på webbplats . 9 (59) 2Mål och system för resurstilldelning I detta kapitel redovisas de övergripande mål som lagts fast i högskolelagen för lärosätenas verksamhet. Dessutom redovisas i vilken mån kvantitativa mål för utbildning på olika nivåer samt för forskningen har förekommit i regleringsbreven som granskningen avser. Vidare beskrivs översiktligt de två nationella resurstilldelningssystemen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive för forskning och utbildning på forskarnivå. 2.1 Mål för lärosätena I högskolelagens 1 kap. 2 § anges att staten som huvudman ska anordna högskolor för utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annat utvecklingsarbete. Dessutom anges i samma paragraf att högskolorna ska samverka med det omgivande samhället genom att informera om sin verksamhet och genom att verka för att forskningsresultat kommer till nytta. I 1 kap. 3 § anges att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning. Detta bör enligt tolkas som att uppdraget för lärosätena är att utbilda studenter på grundnivå, avancerad nivå och på forskarnivå samt att producera forskningsresultat. Allt detta ska ske genom en nära koppling mellan de olika verksamheterna. Dessutom ska lärosätena samverka med det omgivande samhället bland annat genom att verka för att forskningsresultaten kommer till nytta. Vidare anges i 1 kap. 4 § att de tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. för lärosätena anger generellt sett inte några kvantitativa utbildnings- eller examensmål. För flertalet utbildningar på grundnivå och avancerad nivå är lärosätena alltså fria att dimensionera utbildningsutbudet inom ramen för de ersättningsbelopp som fastställts för varje utbildningsområde. granskning avser perioden 20042008 och förekom ändå en viss styrning av lärosätens dimensionering. För det första angavs för vissa utbildningar ett lägsta antal examina som skulle avläggas. För det andra angavs inom de konstnärliga utbildningarna ett högsta antal helårsstudenter och helårsprestationer som lärosätet kunde avräknas inom något av de konstnärliga områdena.7 För det tredje angavs för de lärosäten som utbildar läkare eller tandläkare ett högsta antal helårsstudenter som kunde avräknas mot anslaget för klinisk utbildning och forskning. I linje med beslut av proposition 2009/10:149 7 Eventuellt överskjutande antal studenter kunde räknas av mot områden med lägre ersättningsnivå. 10 (59) anges inte några kvantitativa mål vad gäller antal examina i regleringsbreven. Vad gäller forskning och forskarutbildning har regleringsbreven framförallt innehållit mål och återrapporteringskrav som avsett forskarutbildningen såsom kvantitativa mål för antal forskarexamina för perioderna 20012004 och 20052008. I förekommande fall har regleringsbreven även efterfrågat återrapportering avseende de forskarskolor som lärosäten varit värd för. Därtill har regleringsbreven som granskningen avser innehållit mål och återrapporteringskrav avseende andel kvinnor bland nyanställda professorer. Vidare begärdes inför årsredovisningarna att lärosätena för perioden 20042007 skulle redovisa sin publicering i internationellt erkända tidskrifter eller andra publiceringsformer med så kallat referee-system. 2.2 Två system för nationell resurstilldelning Högskolans utbildning på grundnivå och avancerad nivå finansieras i betydande utsträckning med direkta anslag från statsbudgeten. För utbildningen på grundnivå och avancerad nivå uppgår anslagsfinansieringen (direkta statsanslag) till , medan motsvarande andel för forskning och forskarutbildning uppgår till . Alla lärosäten får anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Nuvarande resurstilldelningssystem för utbildning på grundnivå och avancerad nivå är decentraliserat i den meningen att det i stort är upp till lärosätena att anpassa utbildningsutbudet efter studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Lärosätenas anslagsintäkter för utbildning på grundnivå och avancerad nivå består huvudsakligen av ersättning för redovisade helårsstudenter och helårsprestationer upp till ett så kallat takbelopp som fastställs för varje lärosäte. Ersättningsbeloppen varierar mellan olika utbildningsområden. Hur resurserna sedan fördelas internt för olika utbildningar beslutas av lärosätena själva. Universitet och högskolor får medel för forskning via statsbudgeten. Vidare har universitet och vissa högskolor rätt att bedriva utbildning på forskarnivå, vilket innebär att de från statsbudgeten får medel i form av ett eget anslag för forskning och forskarutbildning. För övriga högskolor finns ett samlingsanslag för forskning och konstnärligt utvecklingsarbete som tilldelas i en anslagspost per lärosäte. De medel för forskning som genom anslag eller anslagspost direkt tilldelas till högskolor är små jämfört med de anslag som direkt tilldelas universiteten. var anslagen för forskning och utbildning på forskarnivå till de lärosäten som har rätt att bedriva utbildning på forskarnivå uppdelade i två delar. En del avsåg olika vetenskapsområden och en del kunde lärosätet fritt förfoga över. gäller att basanslagen för forskning och utbildning på forskarnivå tilldelas utan sådana begränsningar och medlen får alltså fördelas fritt utan bindning till olika vetenskapsområden. 2.2.1Nationellt resurstilldelningssystem för grundutbildningen För utbildningen på grundnivå och avancerad nivå fastställer ett takbelopp för varje lärosäte. Takbeloppet är den maximala 11 (59) ersättningsnivå som lärosätet kan få för att utbilda studenter inom olika utbildningsområden. Lärosätena kan också ha en överproduktion av studenter utan att få ersättning från statsbudgeten för detta. Lärosätena får i resurstilldelningssystemet ersättning upp till takbeloppet för helårsstudenter () och helårsprestationer (HPR). Helårsstudenter beräknas som antalet studenter som påbörjat en kurs multiplicerat med kursens poäng dividerat med 60. Helårsprestationer beräknas som antalet godkända poäng för samtliga studenter på kursen dividerat med 60. Lärosätet ersätts för samtliga HST och HPR. Det enskilda lärosätet beslutar självt vilket utbildningsområde respektive kurs ska tillhöra utifrån kursens ämnesinnehåll. Utgångspunkten för systemet med differentierade ersättningsnivåer för olika utbildningsområden är att ersättningen ska täcka undervisningens samtliga kostnader inklusive utrustning och lokaler. De olika ersättningsnivåerna anges i de årliga regleringsbreven till universitet och högskolor.8 Om den totala ersättningen motsvarar takbeloppet får lärosätet behålla hela takbeloppet. Om värdet av utbildningsvolymen överskrider takbeloppet får lärosätena dock inte mer anslag. Lärosätet får vid en så kallad överprestation spara överskjutande prestationer för framtiden och avräkna dem om lärosätet inte når takbeloppet ett kommande budgetår. av överproduktionen kan sparas till framtida år då utbildningsvolymen underskrider takbeloppet. Lärosätena kan alltså få kompensation i efterhand. Lärosätet har också möjlighet att balansera i den andra riktningen. Om lärosätet har en utbildningsvolym vars värde understiger takbeloppet och lärosätet inte har några sparade prestationer, kan av takbeloppets outnyttjade del sparas till ett kommande år (så kallat anslagssparande). Det innebär att om lärosätet ett påföljande år skulle överprestera i förhållande till sitt takbelopp kan det utnyttja detta anslagssparande och därmed få avräkna ett större belopp . 2.2.2Nationellt resurstilldelningssystem för forskning och forskarutbildning Finansieringen av forskningen vid universitet och högskolor sker dels genom direkta statsanslag (basanslag), dels genom externa forskningsmedel från offentliga och privata finansiärer. Till externa medel för forskning i högskolan räknas alla medel exklusive basanslagen. Medlen erhålls i form av bidragsintäkter eller som avgiftsintäkter för uppdragsforskning. Basanslagen får användas till både grundforskning och tillämpad forskning. Grundforskningen ska bedrivas fritt utan direkta krav på resultat som har en tydlig nytta eller användning. Den tillämpade forskningen riktas däremot mot definierade problem i dagens samhälle. Friutrymmet som gäller de externa medlen är mer begränsat jämfört med basanslaget. När forskningen finansieras av externa medel ges de till exempel i form av projekt- eller programbidrag. 8För en mer detaljerad beskrivning kring kursklassificeringar och ersättningsnivåer, se exempelvis (2010). 12 (59) Den forskningspolitiska proposition som läggs fram en gång per mandatperiod har stor betydelse för forskningen inom högskolan. I enlighet med den senaste forskningspolitiska propositionen9 som behandlades i har systemet för resurstilldelning för högskolans forskning och utbildning på forskarnivå utvecklats. Utvecklingen har skett i riktning mot en mer prestationsstyrd anslagsfördelning på basis av kvalitetsindikatorer i form av lärosätets andel externfinansierad forskning och ett bibliometriskt mått som bygger på i vilken omfattning publicerade forskningsresultat citeras. Tillskotten i den forskningspolitiska propositionen fördelas antingen till strategiska forskningsområden eller till lärosätena med hjälp av kvalitetsindikatorerna. På basis av dessa indikatorer görs en omfördelning av av respektive lärosätes tilldelade resurser. Eftersom regeringen gjorde bedömningen att införandet av kvalitetsindikatorerna i form av externa medel och vetenskaplig publikation riskerade att missgynna vissa ämnesområden, infördes en viktning där vissa områden ges en större tyngd vid beräkningen av resurser baserat på indikatorerna. 2008/09:50. 13 (59) 3Att mäta effektivitet och produktivitet I detta avsnitt beskrivs den metod för att undersöka effektivitet och produktivitet som används i granskningen.10 3.1 Begreppen effektivitet och produktivitet Begreppen effektivitet och produktivitet används på ett skiftande sätt inom såväl offentlig förvaltning som inom samhällsvetenskaplig litteratur. Inom den engelskspråkiga litteraturen på detta område används i detta sammanhang begreppet efficiency. Användandet ligger nära hur INTOSAI (Audit Institutions) använder begreppet efficiency, det vill säga att åstadkomma mesta möjliga av tillgängliga resurser. I denna granskning används de grundläggande produktionsteoretiska definitionerna för effektivitet och produktivitet inom nationalekonomisk litteratur. Effektivitet definieras i denna litteratur som största möjliga produktion givet tillgängliga resurser. När förändringar av produktionen studeras över tiden används begreppet produktivitet, som avser förändringar både i produktionsteknologin och i effektiviteten. De vanligaste utgångspunkterna för att studera effektivitet inom nationalekonomisk produktionsteori är resursminimering och produktionsmaximering. Resursminimering utgår från att produktionsenheterna, i detta fall universitet och högskolor, minimerar resursåtgången (input) för att producera ett på förhand fastställt produktionsmål (output). Detta sätt brukar benämnas inputorienterad effektivitet. Det andra sättet att analysera effektivitet brukar benämnas outputorienterad effektivitet och har sin utgångspunkt i produktionsmaximering. Där antas att en effektiv produktionsenhet producerar den maximala kvantiteten av output givet den mängd resurser som är tillgänglig. I denna granskning har, i likhet med huvuddelen av den internationella litteraturen för studier av effektivitet och produktivitet för lärosäten, en outputorienterad modell valts. Det innebär att modellen utgår från att styrande för lärosätenas handlande är att maximera lärosätets produktion givet de resurser som de har tilldelats. För att jämföra lärosäten med avseende på resurseffektivitet har DEA- metoden (Data Envelopment Analysis) valts.11 Metoden utvecklades i slutet 10I bilaga 1 ges en teknisk beskrivning av DEA-metoden. För en detaljerad och mer heltäckande beskrivning av olika metoder att mäta effektivitet och produktivitet, se Färe m.fl. (1994). För en översikt av tillämpningar av dessa begrepp på högre utbildning, se Johnes (2004). 11Begreppet Data Envelopment Analysis användes först i Charnes m.fl. (1978). Parallellt utvecklades motsvarande metod inom nationalekonomi och benämndes icke-parametriska metoder (Färe m.fl. 1994). 14 (59) av , och det finns ett mycket stort antal publicerade vetenskapliga studier baserade på metoden.12 DEA-metoden är speciellt lämplig när både produktion och resursåtgång är flerdimensionell, vilket är fallet för universitet och högskolor. Enligt metoden är ett lärosäte effektivt när det bland övriga lärosäten inte går att observera något annat lärosäte som producerar mer prestationer givet tillgängliga resurser. Ineffektivitet definieras följaktligen som att det finns lärosäten som observeras producera mindre med jämförbar resursförbrukning än de effektiva lärosätena. Eftersom metoden tillåter att lärosäten specialiserar sig i en dimension, exempelvis undervisning, kommer sådana lärosäten inte att jämföras med lärosäten som specialiserar sig i någon annan dimension, exempelvis forskning. Jämförelserna görs således enbart med lärosäten som enligt modellen är relevanta vad gäller kombinationen av resurser och prestationer. Detta innebär att både de effektiva och de ineffektiva lärosätena definieras utifrån så kallad best practice. De effektivitetstal som har beräknats i granskningen ska därför tolkas som effektivitet i relation till andra observerade enheter ett relativt effektivitetsmått. Effektivitetstalet kan därmed tolkas som den förbättringspotential som vissa lärosäten har jämfört med enligt modellen fullt effektiva lärosäten. Metoden illustreras i det följande med ett mycket förenklat exempel. Antag att två olika prestationer produceras (y1, y2) och att enbart en resurs används (x). I tabell 1 nedan presenteras prestationer och resursförbrukning för tre fiktiva lärosäten. Exempel på hur DEA-metoden fungerar Resurs (x) Prestation 1 (y1) Prestation 2 (y2) Samtliga lärosäten i exemplet använder samma mängd resurser men har olika mycket produktion. I detta exempel ses direkt från tabellen att lärosäte A producerar mindre prestationer än båda lärosätena B och C. I figur 1 illustreras detta grafiskt. 12 Ett urval av dessa studier redovisas i kapitel 4. För en sammanställning av , se Emrouznejad m.fl. (2008). 15 (59) Beskrivning av en outputbaserad DEA-modell I figuren ovan mäts produktionen på axlarna i termer av mängden y1 och y2. Punkterna A, B och C är de lärosäten som finns redovisade i tabellen ovan. Den yttre gränsen för vad som observerats vara möjligt att producera enligt data är tre enheter y1 och tre enheter y2. Denna gräns illustreras av den horisontella linjen från tre enheter y2 till C, samt den vertikala linje som utgår från tre enheter y1 till B. I DEA-metoden antas att om det är möjligt att producera både som B och som C så är det även möjligt att producera alla kombinationer som ligger mellan dessa. Detta illustreras av linjen som går mellan punkt B och punkt C. Sammantaget illustrerar de tre linjestyckena (3 y1 B C 3 y2) den yttre gränsen av vad som är observerat möjligt att producera och de bildar därmed fronten (gränsen) för det som enligt best practice är möjligt att producera, den så kallade produktionsmöjlighetsfronten. För de lärosäten som ligger på denna front är det inte möjligt att öka produktionen utan att det tillförs mer resurser. Lärosätena betraktas därmed som effektiva. Alla kombinationer av y1 och y2 som befinner sig innanför fronten är också möjliga men de betraktas som ineffektiva. Området innanför produktionsmöjlighetsfronten benämns som produktionsmöjlighetsområdet (P(x)). Figuren ovan visar att lärosäte A inte ligger på produktionsmöjlighetsfronten utan inne i produktionsmöjlighetsområdet. Lärosäte A betraktas alltså enligt metoden som ineffektivt relativt lärosätena B och C. I DEA-modellen antas produktionsökningen ske i lika proportioner av de prestationer som produceras. Ett mått på ineffektiviteten, eller förbättringspotentialen, erhålls genom att besvara frågan: Hur mycket ett ineffektivt lärosäte skulle kunna öka sin produktion givet befintliga resurser? I figuren ovan illustreras detta genom att jämföra avståndet från origo (0) till det ineffektiva lärosätet A med avståndet till var lärosätet skulle hamna om samtliga producerade prestationer ökade proportionellt lika mycket. Den punkt som används vid jämförelsen är i detta fall den hypotetiska observationen AEFF, som består av en linjär kombination av B och C. Att mäta utmed den linje som går genom origo och punkten A innebär att den 16 (59) potentiella produktionsökningen baseras på den produktionsmix som A redan har. Graden av effektivitet ges av följande formel: Denna kvot ger ett mått, uttryckt i procent, som visar hur effektivt ett specifikt lärosäte är. I exemplet är graden av effektivitet 0,80, vilket också kan uttryckas som att lärosäte A uppvisar en ineffektivitet motsvarande 1,000,80=0,20. Tolkningen av detta är att lärosäte A skulle kunna öka sin produktion givet dess befintliga mängd resurser. I avsnitt 3.2 visades hur effektiviteten i resursanvändningen för olika produktionsenheter för en given tidsperiod, till exempel , kan mätas. Över tiden kan enskilda enheter bli både bättre och sämre på att utnyttja existerande teknologi och organisation, det vill säga bli mer eller mindre effektiva. Utvecklingen påverkas av pågående förändringar i teknologi och organisation, vilket leder till att det kan bli möjligt att producera mer med tillgängliga resurser. Ett exempel på teknologisk utveckling inom högre utbildning är att det blir allt vanligare med studier på distans där utbildningen genomförs via nätet. Vanliga mått som används i tidsserier är exempelvis arbetsproduktivitet och kapitalproduktivitet, vilket i princip är produktion per anställd eller per enhet kapital. Problemet med dessa partiella mått är att de inte tar hänsyn till att förändringar kan ske i samtliga slag av resurser och prestationer. Det innebär att partiella mått som arbetsproduktivitet och kapitalproduktivitet kan bli missvisande. Detta problem undviks i analysen genom att ett produktivitetsindex används.13 Detta mått utvecklades , och det kan hantera flera slags resurser och prestationer . Malmquistindexet kan dessutom delas upp i dels en komponent som avspeglar ökad eller minskad produktion till följd av effektivitetsförändringar, dels en komponent som avspeglar förändringar i teknologin. I figur 2 illustreras detta med samma fiktiva lärosäte A som fanns med i det förra exemplet. P(x)t betecknar produktionsmöjlighetsområdet för år 1 och P(x)t+1 motsvarande område för år 2. Mellan år 1 och år 2 har teknologin förändrats så att produktionsmöjlighetsfronten har förskjutits utåt. Det innebär att år 2 kan lärosätena med samma mängd resurser producera mer prestationer, vilket kan vara en följd av förändrad teknologi. 13 Färe m.fl. (1989). 17 (59) Av figuren framgår att lärosäte A är ineffektivt såväl år 1 som år 2. Båda åren ligger lärosäte A:s produktion (At och At+1) innanför produktionsmöjlighetsfronten. Graden av effektivitet år 1 anges av kvoten (0 At)/(0 AtEFF). Nästföljande år (t+1) producerar lärosäte A i punkten At+1 och graden av effektivitet för år 2 ges av kvoten (0 At+1)/(0 At+1EFF).