prop · GY03152 · 2011-06-07 00:00:00 — att meddelas av regeringen med stöd av bemyndigande i lagen. STEM anser att ett hållbarhetsbesked inte ska kunna återkallas delvis. Som skäl anför STEM att beskrivningen av ett kontrollsystem inte kommer att innehålla beskrivningar av leverantörer som ingår i produk- Föreskrifter om den närmare utformningen av beskrivningen av ett kontrollsystem kommer att meddelas senare av regeringen i en förord- Det kan inte redan nu uteslutas att en beskrivning av åtminstone de viktigaste leverantörerna kommer att krävas. Det kan framför allt bli aktuellt vad gäller aktörerna i steg 2, dvs. beskrivning av stegen i en produktionskedja finns i avsnitt 4.4.) rapporteringsskyldiga torde bara ha ett begränsat antal leverantörer i De rapporteringsskyldiga ska i sina avtal med dessa leverantörer betinga sig rätt att låta göra stickprov hos dem. Det är då värdefullt att tillsynsmyndigheten har kännedom om hur många dessa är för att kunna bedöma frekvensen av den rapporteringsskyldiges stickprov. Det kan också uppstå situationer då det enligt tillsynsmyndigheten kan finnas skäl att på förekommen anledning närmare granska en leverantör i steg 2. kan visserligen inte själv granska ett sådant företag men kan kräva av den rapporteringsskyldige att han gör ytterligare stick- prov. Detta kräver naturligtvis kännedom om vilka rapporteringsskyldiga som anlitar den aktuella leverantören. Som STEM framhållit kommer det vid felaktigheter att vidtas under- handskontakter mellan STEM och den rapporteringsskyldige för att rätta till felaktigheter. Om dessa kontakter inte leder till rättelse kommer STEM att kunna förelägga den rapporteringsskyldige att vidta rättelse. I det helt övervägande antalet fall kommer det aldrig att gå längre än så eftersom alla rapporteringsskyldiga har starka incitament att avhjälpa eventuella felaktigheter. Som en yttersta åtgärd måste det dock finnas en möjlighet att återkalla ett hållbarhetsbesked om den rapporterings- skyldige inte kan eller vill vidta rättelse. Detta kommer dock troligen att bli ytterst sällsynt. Om frågan blir aktuell och den rapporteringsskyldige exempelvis har fyra leverantörer i steg 2 och felaktigheterna endast härrör från en av dessa leverantörer eller dennes leverantörer i steg 1, dvs. råvaruleverantörerna, vore det orimligt att återkalla hela hållbarhets- beskedet. Därför ska det finnas en möjlighet till delvis återkallelse. Så fort det föreligger misstanke om felaktigheter och underhands- kontakter vidtas mellan tillsynsmyndigheten och den rapporterings- skyldige måste naturligtvis tillsynsmyndigheten ta reda på hos vilka aktörer i hela produktionskedjan som det kan tänkas föreligga felaktig- heter. Då frågan om återkallelse av ett hållbarhetsbesked blir aktuellt kommer alltså tillsynsmyndigheten att ha god kännedom om vilka aktörer som berörs av eventuella felaktigheter. STEM anser också att återkallelse av ett hållbarhetsbesked inte ska kunna ske om det är uppenbart att ett biobränsle inte är att anse som hållbart trots att åtagandena i kontrollsystemet har iakttagits. Detta fall har närmare beskrivits i författningskommentaren till den aktuella paragrafen. Av den framgår att ett kontrollsystem, enligt rege- ringens uppfattning, alltid kommer att innehålla ett visst mått av osäker- het. Osäkerheten ökar ju längre bort från den svenska marknaden man kommer. Särskilt märkbart blir detta i länder utanför EU. Felaktigheter kan alltså föreligga trots att kontrollsystemet är godkänt och rutinerna i systemet har iakttagits. Att ta bort denna återkallelsegrund skulle ge den felaktiga bilden av att ett kontrollsystem alltid och överallt är absolut säkert. Återkallelse- grunden behövs därför. SPI och SEKAB har i sina remissyttranden föreslagit en bestämmelse om handläggningstiden för ärenden på tillsynsmyndigheten. Enligt regeringens bedömning är det angeläget att ärenden handläggs effektivt och därmed inte tar mer tid i anspråk än nödvändigt. Varia- tionen i omfattning och komplexitet i de ansökningar som förväntas är dock mycket stor. Det är därför enligt regeringens bedömning svårt att ange hur som är rimlig för handläggningen av en sådan ansökan. Det av LRF, LRF Skogsägarna och Prop. 2010/11:152 förordade alternativet att konstruera ett nationellt system, exempelvis i form av ett nationellt certifieringsprogram, i stället för att genom ett förhandsgodkännande godkänna den rapporteringsskyldiges eget system skulle enligt regeringens bedömning innebära en icke önskvärd inskränkning av aktörernas möjligheter att konstruera kontrollsystem som är anpassade efter verksamhetens omfattning och art. Det finns dessutom en risk att ett sådant nationellt system skulle missgynna leverantörer från andra länder. Regeringen delar inte den farhåga som framförts av Kommerskollegiet om att det föreslagna systemet kan missgynna leverantörer i andra länder. Ett nationellt system i form av exempelvis ett nationellt certifierings- system skulle däremot, beroende på hur det utformas, kunna få denna effekt. Regeringens förslag: Rapporteringsskyldig enligt lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen är den som 1.enligt 4 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi är skattskyldig för bränsle som helt eller delvis utgörs av biodrivmedel eller flytande biobränsle, eller 2.i yrkesmässig verksamhet använder flytande biobränsle som varken utgör eller ingår i bränsle som är skattepliktigt enligt lagen om skatt på energi. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att den administra- tiva börda som uppstår på grund av kraven att visa att hållbarhets- kriterierna är uppfyllda inte blir större än nödvändigt. Att koppla rapporteringsskyldigheten till skattskyldigheten enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE), innebär en sådan administrativ lättnad jämfört med befintlig lag, bl.a. eftersom rapporteringsskyldighet då drabbar färre aktörer. Som exempel kan nämnas sådana företagare som inte köper drivmedel via ett allmänt tankställe utan får det levererat till ett eget tankställe (gårdstank). En sådan företagare blir enligt förslaget inte längre rapporte- ringsskyldig. Det blir i stället leverantören av bränslet till gårdstanken som blir rapporteringsskyldig. Då denna leverantör levererar bränsle till ett stort antal gårdstankar blir antalet rapporteringsskyldiga därmed färre. Den skattskyldighet som är aktuell i detta sammanhang är skyldigheten att betala energiskatt och koldioxidskatt medan skyldigheten att betala svavelskatt saknar betydelse för rapporteringsskyldigheten. Skattskyldighet föreligger för alla typer av biobränslen som enligt definitionen i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (HBL) utgör biodrivmedel. föreligger också för de flesta typer av biobränslen som enligt definitionen Prop. 2010/11:152 i HBL utgör flytande biobränslen. I förekommer dock förbrukning av vissa flytande biobränslen som inte omfattas av skatteplikt enligt LSE. Ett exempel är tallbeck. Då regelverket måste omfatta även dessa mängder föreslås en bestämmelse om att sådana biobränslen ska rapporteras av den som i yrkesmässig verksamhet använder bränslet. 4.3Rapportering av vidtagna åtgärder Regeringens förslag: Rapporteringsskyldiga ska tillhandahålla lämplig och relevant information om åtgärder som vidtagits för att skydda mark, vatten och luft, för att återställa skadad mark och för att undvika överdriven vattenförbrukning i områden med knapp vatten- tillgång. Dessutom ska de ekonomiska aktörerna tillhandahålla lämp- lig och relevant information om de åtgärder som vidtagits för att ta hänsyn till vissa sociala hållbarhetsaspekter. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte kommenterat Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 18.3 andra stycket i direktiv /28/EG ska medlemsstaterna se till att de ekonomiska aktörerna tillhandahåller lämplig och relevant information om de åtgärder som vidtagits för att skydda mark, vatten och luft, för att återställa skadad mark och för att undvika överdriven vattenförbrukning i områden med knapp vattentillgång. Dessutom ska de ekonomiska aktörerna tillhandahålla lämplig och relevant information om de åtgärder som vidtagits för att ta hänsyn till vissa aspekter i artikel 17.7 andra stycket i direktivet. De aspekter som behandlas där är dels frågan om vilken inverkan som den ökade efterfrågan på biodrivmedel har haft på den sociala hållbarheten i Europeiska unionen och i tredje länder, dels vilken inverkan unionens drivmedelspolitik har haft på tillgången på livsmedel till överkomligt pris, särskilt för människor som lever i utvecklings- länder. De ekonomiska aktörerna är inte skyldiga att vidta de typer av åtgärder som har nämnts men om så har skett ska dessa åtgärder rapporteras till tillsynsmyndigheten. Regeringens förslag: Begreppet produktionskedja ska definieras direkt i lagen. Innebörden av begreppet ska därvid genomgå vissa smärre ändringar. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att beräkningen av den minskning av utsläppen av växthusgaser som krävs för att biodriv- medel och flytande biobränslen ska anses som hållbara även ska inkludera användningen av biodrivmedlet eller det flytande biobränslet. Remissinstanserna: Tre remissinstanser har kommenterat förslaget. Lantmännen ifrågasätter förslaget eftersom detta öppnar för annorlunda och för biodrivmedlen mer negativa tolkningar och beräkningar i fram- tiden. Den grundläggande principen bör enligt Lantmännen vara att den gröna koldioxid som erhålles vid förbränning av bioenergi är klimat- neutral eftersom den ingår i ett biologiskt kretslopp. Även kommenterar frågan och anser att det, under förutsättning att det medges av direktivets bestämmelser, finns goda skäl att utesluta förbrännings- steget från beräkningarna. Hållbarhetskriterierna bör avse bedömning huruvida bränslet är hållbart och bör därför sträcka sig fram till dess att produkten biobränsle är producerad. Det finns en rad befintliga åtgärder och styrmedel som styr mot effektivare och koldioxidsnål förbränning av bränslen såväl inom transportsektorn som inom energi- sektorn och som således tar hand om hållbarhetsaspekter av förbränningen. anser att motiven till detta förslag inte är nöjaktigt motiverade. Det är för oklart i vad mån den vidare systemgränsen orsakar administrativa kostnader i form av uppgiftsinsamling och mer omfattande rapporteringar för företagen. Skälen för regeringens förslag: Begreppet produktionskedja är inte uttryckligen definierat i lagen. En beskrivning ges dock i 2 kap. 1 §, som reglerar den minskning av utsläppen av växthusgaser som krävs genom att biobränslen används i stället för fossila bränslen för att biobränslena ska anses som hållbara. I paragrafens första stycke anges att de utsläpp som avses är de utsläpp som uppstår under den process som börjar med odling av biomassan, inbegripet framställning av gödsel för odlingen, och som pågår fram till förbränningen av biobränslet. har begreppet produktionskedja bara haft betydelse för beräkningen av nämnda minskning av utsläppen av växthusgaser. I och med att de föreslagna ändringarna kommer produktionskedjan även att få betydelse för utformningen av de rapporteringsskyldigas kontrollsystem. En uttrycklig definition av produktionskedja bör därför tas in i lagen. Innebörden av begreppet bör därvid genomgå vissa smärre ändringar, som behandlas längre fram i avsnittet. Produktionskedja är alltså en process varigenom biobränslen framställs och används. Framställningen av biobränslen kan schematiskt sägas innehålla tre steg i de flesta fall. Det första steget utgörs av framtagandet av den råvara som krävs för att framställa själva biobränslet. I många fall utgörs råvaran av biomassa, som definieras i 1 kap. 2 §. Som framgår av definitionen utgörs bio- massan i många fall av produkter från skogs- eller jordbruk. Biomassan kan också utgöras av avfall och restprodukter från skogs- och jordbruk men också från andra industrisektorer. Det andra steget utgörs av förädlingsprocessen, där biomassan genom olika industriella processer förädlas till biobränslen. Det tredje steget utgörs av användandet av biobränslet. Som framgår av den nuvarande beskrivningen av en produktionskedja ingår inte själva användandet av biobränslet i produktionskedjan. Direktivets bestämmelser anger dock att vid denna beräkning ska även Prop. 2010/11:152 utsläppen från bränslets användning, dvs. utsläppen vid själva för- bränningen, inkluderas. Då det enligt regeringens bedömning inte finns möjlighet att avvika från direktivets bestämmelser i detta avseende bör lagen ändras så att även förbränningssteget inkluderas i produktions- kedjan. Då utsläppen vid förbränning enligt direktivets bestämmelser ska beräknas till noll påverkar förändringen inte resultatet av de faktiska beräkningarna och eftersom direktivet inte ställer krav på faktiska beräk- ningar av utsläppen vid bränslets användning kommer det enligt rege- ringens bedömning inte heller att leda till en ökad administrativ börda. Det behövs ytterligare en ändring i begreppets innebörd i form av ett tillägg avseende biobränslen som framställs av avfall och vissa rest- produkter. Beträffande sådana biobränslen ingår bara en del av produktions- processen i produktionskedjan, nämligen den del som börjar med omhändertagandet av avfallet eller restprodukten. Skälet är följande. Avfall och de aktuella restprodukterna kvarstår efter användning och produktion av helt andra produkter än sådana som odlas inom skogs- och lantbruk. Avfall kan exempelvis vara sopor som består av kasserade produkter av plast och plåt etc. Aktuella restprodukter kan vara restprodukter från industrisektorn. Direktivet ställer inga krav på hur sådana huvudprodukter, som alltså har resulterat i avfall och aktuella restprodukter, har framställts. Lagstiftningen bör därför bara beakta den del av produktionsprocessen som börjar med att man tar hand om avfallet eller restprodukterna för att framställa biobränslen av dem. Ytterligare ett problem måste uppmärksammas i detta sammanhang. Definitionen av produktionskedja inkluderar även framställning av gödsel och även användningen av gödsel. Detta leder till vissa problem vad gäller gödsling av skogsmark. Där sker inte gödsling årsvis som vid jordbruk utan det sker med längre tidsintervall, upp till . Därför måste sådan gödsling regleras på särskilt sätt. Föreskrifter om detta bör dock inte tas in i lagen utan dessa föreskrifter bör meddelas av regeringen som verkställighetsföreskrifter. Regeringens förslag: Restprodukt definieras såsom det material som kvarstår efter en slutförd process, vars huvudsyfte inte är att producera detta material och där processen inte avsiktligt ändrats för att producera materialet. Promemorians förslag: I promemorian föreslås ingen ändring av definitionen av restprodukter. Remissinstanserna: () föreslår att den nuvarande definitionen av restprodukter kompletteras med tillägget och där processen inte avsiktligt ändrats för att producera materialet. Skälen för regeringens förslag: I förnybartdirektivet ges biodriv- medel och flytande biodrivmedel som producerats utifrån en råvara som kan betraktas som restprodukt en särställning i vissa avseenden. direktivet inte innehåller en definition av detta begrepp har därför utgjort Prop. 2010/11:152 ett praktiskt problem, vilket föranledde regeringen att i propositionen Hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (prop. 2009/10:164) föreslå en definition av restprodukter som lyder: Material som kvarstår efter en slutförd process, vars huvudsyfte inte är att produ- cera detta material. Europeiska kommissionen gav i ett meddelande1 en definition av begreppet. Definitionen överensstämmer med lagens nuvarande defini- tion men med tillägget och där processen inte avsiktligt ändrats för att producera materialet. STEM har föreslagit att lagens nuvarande definition av restprodukter kompletteras med det av kommissionen föreslagna tillägget. Eftersom kommissionens meddelande om förtydliganden inte är bindande är inte tvingat att införa den nya definitionen. Enligt regeringen är det dock angeläget att i största möjliga utsträckning söka harmonisera tillämpningen av direktivet i hela . Då många medlemsstater kommer att använda den nya definitionen föreslår rege- ringen att denna också införs i svensk lagstiftning. Införandet av bestämmelser om hållbarhetskriterierna för biodrivmedel och flytande biobränslen innebär en ökad administrativ börda för såväl producenter som distributörer av biodrivmedel och andra flytande biobränslen. I propositionen 2009/10:164 Hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen underströk dock regeringen att ett syfte med klimat- och energipaketet, där bestämmelserna om hållbar- hetskriterier ingår, är att öka andelen förnybar energi. För att nå detta mål vidtas ett flertal åtgärder. Som exempel kan anges att redan har fattat beslut om ett nytt mål som innebär att andelen förnybar energi 2020 ska uppgå till . På europeisk nivå innebär förändringarna av det s.k. bränsekvalitetsdirektivet att den tillåtna andelen inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel har höjts. Enligt regeringens i nämnda proposition redovisade bedömning kommer den senaste tidens politiska beslut sammantaget att innebära en ökad efterfrågan på biodrivmedel och andra flytande biobränslen. Hållbarhetskriterierna syftar till att säkerställa klimatnyttan och minimera de potentiella negativa effekter den ökade europeiska efterfrågan på biodrivmedel och andra flytande biobränslen kan leda till. Rapporte- ringen är därmed motiverad och förändrar inte den samlade bedömningen att producenter av biodrivmedel sammantaget gynnas av såväl den natio- nella som EU-politiken inom området. Regeringen verkar dock för att den administrativa bördan ska bli så liten som möjligt och som flera 1 Europeiska kommissionen, meddelande från kommissionen om det praktiska genomförandet av EU:s hållbarhetssystem för biodrivmedel och flytande biobränslen och om beräkningsregler för biodrivmedel (2010/c 160/02). remissinstanser påpekat innebär de här aktuella förslagen ett steg i denna Prop. 2010/11:152 riktning. Förnybartdirektivet kräver att finansiellt stöd till biodrivmedel eller andra flytande biodrivmedel ska villkoras av att dessa bränslen är hållbara i direktivets bemärkelse. Det i viktigaste stödet är vissa skatte- lättnader för dessa bränslen. De ekonomiska aktörer som handlar med sådana bränslen skulle kunna löpa en ekonomisk risk eftersom de skulle kunna riskera att gå miste om skattelättnaden, alternativt bli återbetal- ningsskyldiga, ifall de inte kan visa att de hanterade volymerna uppfyller hållbarhetskritererna. Förslaget om hållbarhetsbesked innebär dock att de ekonomiska aktörerna redan i ett tidigt skede kan försäkra sig om att deras produktionssystem uppfyller hållbarhetskriterierna, eller vidta åtgärder i det fall de inte kan visa detta. 5.3Statliga myndigheter och domstolarna är tillsynsmyndighet för hållbarhetskriterierna. De här föreslagna förändringarna kommer inte att påverka myndighetens behov av resurser för att utföra denna uppgift. De föreslagna lagänd- ringarna kan inte heller förväntas leda till en ökad måltillströmning till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Skälet är att genom lagändringarna får de rapporteringsskyldiga ett både enklare och säkrare system att visa att hållbarhetskriterierna är uppfyllda. Viktigast för regeringens bedöm- ning är dock att de rapporteringsskyldiga har starka incitament att följa lagens bestämmelser om kontrollsystem. Om ett system visar sig vara bristfälligt ligger det i den rapporteringsskyldiges eget intresse att rätta till felaktigheten. Detta kommer då att ske efter underhandskontakter mellan tillsynsmyndigheten och den rapporteringsskyldige eller i sällsynta fall efter ett föreläggande. Återkallande av hållbarhetsbesked torde därför bli ytterst sällsynt och därför leda till ett mycket ringa antal mål till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Förslaget bedöms inte medföra några offentligfinansiella konsekvenser. Den rådande skattebefrielsen för biobränslen kommer inte att påverkas av förslaget. Något bortfall av skatteintäkter bedöms således inte uppkomma till följd av förslaget. De presenterade åtgärderna bedöms inte ha några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättningen och den offentliga servicen, för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna till att Prop. 2010/11:152 uppnå de integrationspolitiska målen. 2§ I lagen används följande beteckningar med den betydelse som här anges: biomassa: den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk, skogsbruk och därmed förknippad industri inklusive fiske och vattenbruk, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall, biodrivmedel: vätskeformiga eller gasformiga bränslen som fram- ställs av biomassa och som används för transportändamål, flytande biobränslen: vätskeformiga bränslen för andra energi- ändamål än transportändamål, som framställs av biomassa, avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med, restprodukter: material som kvarstår efter en slutförd process, vars huvudsyfte inte är att producera detta material och där processen inte avsiktligt ändrats för att producera materialet, produktionskedja: den produktionsprocess som börjar med odling av biomassan, inbegripet framställning av gödsel för odlingen, och som pågår fram till och med användningen av biodrivmedlet eller det flytande biobränslet. Om biodrivmedlet eller det flytande biobränslet framställs av avfall eller av andra restprodukter än sådana från jordbruk, vattenbruk, fiske och skogsbruk avses bara den del av produktionsprocessen som börjar med omhändertagandet av avfallet eller restprodukterna. Paragrafen innehåller ett antal definitioner. En definition, nämligen den om säljställe, har tagits bort. med den nu föreslagna utformningen av lagen kommer detta begrepp inte längre att användas i lagen. I definitionen av restprodukter har ett tillägg gjorts. att en restprodukt utgör en sådan enligt definitionen om huvudprocessen inte har modifierats för att man ska få en större mängd av restprodukten eller för att ge restprodukten andra egenskaper, allt på bekostnad av De material som en process huvudsakligen syftar till att producera bör således vara de material som processen normalt optimeras mot och restprodukter de material som då kvarstår. Om processen däremot avsiktligen ändras, exempelvis beroende på aktuellt marknadspris, för att optimeras mot olika material så bör produktionen av samtliga dessa material betraktas som processens huvudsyfte och samtliga dessa material är då huvudprodukter och inga material är då restprodukter. Genom detta tillägg i definitionen får man en klar och entydig gräns mellan restprodukter och huvudprodukter. Detta innebär också att om, efter avslutad huvudprocess, restprodukten . 2010/11:152 förädlas eller bearbetas förlorar den inte sin egenskap av restprodukt Frågan har berörts i avsnitt 4.5. En ny definition har lagts till i paragrafen, nämligen av begreppet produktionskedja. Begreppet produktionskedja har betydelse i två hänseenden. Det ligger till grund för beräkningen av utsläppen av växthusgaser vid bedömningen av hållbarhetskriteriet i 2 kap. 1 § och det ligger till grund för utform- ningen av det kontrollsystem som regleras i 3 kap. 1 a §. Framställningen av biobränslen kan schematiskt sägas innehålla tre steg i de flesta fall. Det första steget utgörs av framtagandet av den råvara som krävs för att framställa själva biobränslet.