prop · GY0380 · 2011-03-16 00:00:00 — Bl.a. anser tingsrätten att det är oklart om bestämmelsen ska anses omfatta överträdelser av bestämmelser om CE-märkning som kan finnas i annan harmoniserad unionslagstiftning eller i sektorslagstiftning som genomför denna. Det är vidare enligt tingsrätten oklart om ansvar kan ådömas den som underlåter att vidta rättelse vid felaktig CE-märkning. Tingsrätten uppmärksammar även på att straffrättsliga sanktioner endast får föreskrivas vid allvarliga överträdelser. Övriga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter för kompletteringar i den nu föreslagna lagen till följd av artikel 30 i förordning (EG) nr 765/2008 Som ovan beskrivits i avsnitt 6.1.1 föreskrivs enhetliga regler för CE- märkning i artiklarna 30.1-30.5 i förordning (EG) nr 765/2008. EU- förordningen gäller direkt och har i regel företräde framför svensk rätt. I och med att EU-förordningen trädde i kraft har bestämmelser i den nuvarande CE-märkningslagen som motsvarar bestämmelser i förordningen därför inte längre samma betydelse som förut. Utredningen har emellertid föreslagit en viss dubblering av EU-förordningens bestämmelser om CE-märkning i en ny lag om ackreditering och teknisk kontroll. Det är dock enligt regeringens bedömning inte lämpligt att direkt eller indirekt återge EU-förordningens bestämmelser i svensk rätt. Det finns en risk att tillämparen då förleds att tro att det svenska regelverket är hel- täckande, även om EU-förordningen i regel har företräde framför det svenska regelverket. medger heller inte att EU-förordningen i egentlig mening genomförs i nationell rätt. Även om EU-förordningens bestämmelser inte bör återges i svensk lagstiftning, finns emellertid behov av vissa nationella anpassnings- åtgärder i syfte att EU-förordningen ska kunna tillämpas och få genom- slag i . Anpassningsåtgärderna syftar till att tydliggöra kopp- lingen mellan det svenska regelverket och EU-förordningen och på så sätt göra bestämmelserna i tillgängliga för tillämparen. Bestämmelser i den nuvarande CE-märkningslagen som helt motsvarar bestämmelser i bör därför inte tas in i den föreslagna lagen om ackreditering och teknisk kontroll. I de fall bedömningen görs att övriga bestämmelser i den nuvarande CE-märkningslagen bör föras in i den föreslagna lagen, bör dessa ses över och förtydligas i samband med detta. Av artikel 30.6 i EU-förordningen följer att medlemsstaterna ska se till att bestämmelser om CE-märkning tillämpas korrekt. De ska även vidta lämpliga åtgärder i händelse av otillbörlig användning av märkningen samt sanktioner för överträdelser, vilka får inbegripa straffrättsliga sank- tioner för allvarliga överträdelser. Särskilda kompletteringar till följd av artikel 30.6 i EU-förordningen behövs därför i form av sanktionsmöjlig- heter mot otillbörlig användning av CE-märket, i den mån sådana inte redan förekommer i nationell rätt. Regleringen av CE-märkning bör utgå från att CE-märkning ska ske i överensstämmelse med såväl EU-förordningen som sektoriella produkt- direktiv. Det kan förutses att detta, i vart fall till övervägande del, kommer att bli fallet när nu gällande produktdirektiv har reviderats i enlighet med beslut nr 768/2008/EG, vilkets referensbestämmelser innehåller en uttrycklig hänvisning (bilaga I, artikel R11) till principerna i EU-förordningens artikel 30. är det dock så att det finns sektoriella direktiv som inne- håller bestämmelser om CE-märkning, t.ex. vem som ska ombesörja sådan, som avviker från de allmänna principerna i EU-förordningens artikel 30. Det finns också svensk lagstiftning som genomför sådana direktiv. I skäl 5 till EU-förordningen hänvisas inledningsvis visserligen till marknadskontroll, men anges sedan vidare Denna förordning bör emellertid, i enlighet med principen om lex specialis, vara tillämplig endast i den mån det inte finns några särskilda bestämmelser med samma syfte, av samma natur eller av samma verkan som dem i annan, befintlig eller framtida, harmoniserad gemenskapslagstiftning. [] Motsvarande bestämmelser i denna förordning bör därför inte vara tillämpliga inom de områden som täcks av sådana särskilda bestämmelser. Uttalandet tyder på att avvikande reglering i produktdirektiv överlag är avsedd utgöra lex specialis i förhållande till EU-förordningen och att EU-lagstiftaren, även för framtiden, velat säkerställa en sådan möjlighet till sektoriell särreglering. Det kan därför inte anses lämpligt att förbjuda CE-märkning enligt bestämmelser i sektorsdirektiv och svenska lagar eller andra författningar som genomför sådana. Systematiken i nu gällande CE-märkningslag har beskrivits mer utförligt ovan i avsnitt 6.2.2. I korthet innebär denna att det hänvisas till CE-märkning som ska ske enligt produktdirektiv som utformats enligt den nya metoden, samt att CE-märkning får göras enbart i överens- stämmelse med ett sådant produktdirektiv och då även under förut- sättning att föreskrifter om märkningen finns i lag eller annan författning. CE-märkning i strid med detta är straffsanktionerad. Det är lämpligt att, i ett senare skede, det görs en översyn av reglerna Prop. 2010/11:80 om CE-märkning och vilken lagstiftningsmodell som bäst kan åskådlig- Regeringen anser att det därvid finns utrymme för förtydli- gande och klargörande av reglerna i fråga och att CE-regleringen därmed skulle kunna göras mer lättillgänglig och förutsebar, då bl.a. beträffande de förfaranden som är kriminaliserade enligt lagen. En så omfattande översyn kan dock inte göras inom ramen för förevarande lagstiftnings- projekt och skulle säkerligen också underlättas av att det hunnit förtydligas hur befintliga och kommande produktdirektiv och eventuellt kommande produktförordningar kommer att utformas, mot bakgrund av beslut nr 768/2008/EG. Regeringen avser återkomma med en översyn av CE-märkningsbestämmelserna, men föreslår tills vidare ingen ändring av den lagstiftningsmodell som valts CE-märkningslag. Kompletteringar i den nu föreslagna lagen till följd av artiklarna 30.1- 30.5 i förordning (EG) nr 765/2008 Artikel 30.1 i EU-förordningen, som föreskriver vem som ska anbringa CE-märkningen, har ingen motsvarighet i den nuvarande CE-märk- ningslagen. I sektorsdirektiven framkommer direkt eller indirekt att det oftast är tillverkaren eller dennes representant som får CE-märka produkter. Någon annan anpassning i den föreslagna lagen till bestämmelsen i artikel 30.1, än en komplettering i form av vissa sanktionsmöjligheter vid överträdelse av bestämmelsen, behövs inte jämfört med nu gällande lag. Bestämmelsen avseende CE-märkets utformning i artikel 30.2 och bilaga II till EU-förordningen motsvarar helt 3 § i CE-märkningslagen och dess bilaga. Denna bestämmelse, vad avser specifikt CE-märkets utformning, behöver därför inte ingå i den föreslagna lagen. Artikel 30.2 innehåller även ett förbud mot att CE-märka produkter för vilka märkningen inte är föreskriven i harmoniserad unionslagstiftning. Denna bestämmelse motsvaras till viss del av bestämmelsen i 2 § i CE- märkningslagen. Enligt 2 § får CE-märkning av en produkt ske endast om märkningen står i överensstämmelse med vissa angivna sektors- direktiv som har utformats enligt den nya metoden samt om märkningen finns föreskriven i lag eller annan författning. Bestämmelsen i både artikel 30.2 i EU-förordningen och 2 § i CE-märkningslagen tar delvis sikte på situationer där CE-märkning görs av produkter för vilka CE- märkning inte föreskrivs överhuvudtaget. Ett exempel på en sådan situation är CE-märkning av matvaror, för vilka det inte finns bestämmelser om CE-märkning i harmoniserad unionslagstiftning. Ett av syftena med bestämmelsen i 2 § i CE-märkningslagen är alltså att upp- rätthålla skyddet mot missbruk av CE-märkningssystemet. Märket kan förlora sin trovärdighet om det börjar användas i andra sammanhang än där det på unionsnivå finns en föreskriven skyldighet att CE-märka. Vid tillkomsten av 2 § kunde förutses att svensk rätt måste anpassas till innehållet i de berörda sektorsdirektiven, då genom antagande av sektors- specifika föreskrifter. Bestämmelser om CE-märkning av en viss produkt kunde återfinnas i flera sektorsspecifika föreskrifter (prop. 1992/93:87 s. Uttalandena i förarbetena tyder på att man har lagt viss vikt vid att i 2 § hänvisa till den nationella rätt som genomför sektorsdirektiv i stället för att hänvisa till sektorsdirektiv eller annan harmoniserad unionslag- stiftning. Om produkter enbart skulle CE-märkas på grundval av bestämmelser i sektorsdirektiv, utan att hänsyn skulle tas till eventuella nationella genomförandebestämmelser, skulle det kunna medföra att man kringgick den svenska lagstiftarens rätt att genomföra direktiv i nationell rätt under de förutsättningar som har fastställts i och praxis. Artikel 30.2 i EU-förordningen hänvisar av naturliga skäl inte till nationell lag och författning utan till harmoniserad unionslagstiftning som innehåller krav på CE-märkning. Det finns därför skäl att komplettera artikel 30.2 i detta hänseende i den föreslagna lagen. Bestämmelsen i den föreslagna lagen bör förtydligas i jämförelse med nuvarande 2 § CE-märkningslagen och ha innebörden att CE-märkning av en produkt endast får göras när föreskrifter om märkningen finns i lag eller annan författning då dessa syftar till att genomföra ett direktiv. Med lag eller annan författning avses här särskilt sektorslagstiftning i som genomför sektorsdirektiv. Som redogjorts för i avsnitt 4.3.2 finns bestämmelser i sektors- direktiven som föreskriver en skyldighet att CE-märka produkter när kraven enligt direktiven är uppfyllda. Däremot reglerar sektorsdirektiven inte situationen att CE-märket får anbringas på produkter endast om de uppfyller föreskrivna krav. Denna situation tar sikte på att förhindra före- komsten av farliga produkter på marknaden som felaktigt CE-märkts och på så sätt upprätthålla förtroendet för CE-märket. I artikel 30 finns ingen uttrycklig bestämmelse om att CE-märkning endast får göras i överens- stämmelse med krav i harmoniserad unionslagstiftning. Detta framgår dock indirekt av artikel 30.3, som förklarar innebörden av CE-märk- ningen. Tillverkaren intygar och ansvarar enligt bestämmelsen för produktens överensstämmelse med alla tillämpliga krav i harmoniserad unionslagstiftning. Av artikel 30.3, läst tillsammans med artikel 30.4, framgår att CE-märkningen såväl förutsätter som garanterar att tillämp- liga krav uppfylls. Dessa artiklar är direkt tillämpliga i . Artiklarna 30.3 och 30.4 har viss motsvarighet i 2 § CE-märknings- lagen, som föreskriver att CE-märkning av en produkt bara får ske om vissa förutsättningar är uppfyllda. Även om artiklarna 30.3 och 30.4 ger vid handen att CE-märkning förutsätter och garanterar att produkter upp- fyller föreskrivna krav, är det enligt regeringens bedömning nödvändigt att tydliggöra innehållet i artiklarna i den föreslagna lagen. Också i fråga om bestämmelserna i artiklarna 30.3 och 30.4 finns problematiken som ovan beskrivits avseende hänvisning till harmoniserad unionslagstiftning som, åtminstone när den antas i form av direktiv, måste genomföras i nationell rätt. CE-märkning av en produkt får enbart göras i överens- stämmelse med artiklarna 30.1-30.5 i EU-förordningen och produkt- direktiv som utformats i enlighet med nya metoden. Tillägget av hän- visning till en EU-förordning är nytt i den föreslagna lagen. Det bör därför framgå av den föreslagna lagen att när fråga är om produkt- direktiv, ska föreskrifter om märkningen finnas i lag eller författning som genomför direktiven. Artikel 30.4 innehåller även en bestämmelse om att CE-märkningen ska vara den enda märkning om överensstämmelse som anger att produkten överensstämmer med harmoniserad unionslagstiftning. I skäl Prop. 2010/11:80 38 i ingressen till EU-förordningen anges att andra typer av märkning emellertid kan användas förutsatt att de bidrar till ökat konsumentskydd och inte omfattas av harmoniserad unionslagstiftning. Bestämmelsen i artikel 30.4 saknar motsvarighet i dagens CE-märkningslag. Någon särskild anpassning till bestämmelsen behövs inte i den föreslagna lagen jämfört med nu gällande lag, utöver det som ovan anförts samt komplettering med vissa sanktionsmöjligheter vid överträdelse av bestämmelsen (se vidare nedan). Artikel 30.5 i EU-förordningen föreskriver ett förbud mot vilseledande märkning och har sin motsvarighet i CE-märkningslagens 6 §. EU- förordningens bestämmelse är mer utförlig än den svenska bestämmelsen. Ingen komplettering av bestämmelsen i artikel 30.5 behövs i den föreslagna lagen, utöver vissa sanktionsmöjligheter vid överträdelse av bestämmelsen (se vidare nedan). Tillsyn över att CE-märkningsbestämmelserna följs samt rättelseskyldigheten 1992/93:87 föreslogs en ny lag om det s.k. EG-märket, som CE- märket kallades då. Den nya lagen syftade till att underlätta införlivandet i svensk rätt av direktiv som föreskrev om CE-märket. Det var tänkt att lagen skulle samla vissa gemensamma bestämmelser om CE-märket, varigenom det blev tillräckligt att i andra föreskrifter hänvisa till lagen. Bland annat infördes i lagen gemensamma bestämmelser om märkets ut- formning som förekom i alla direktiv. I propositionen anges att det inom, , EG, pågick ett arbete med att ta fram gemensamma bestämmelser om EG-märket och när så skedde skulle dessa ersätta den då föreslagna lagen. Under beredningsprocessen i på- kallades behov av gemensamma bestämmelser avseende åtgärder vid felaktig CE-märkning. 1994/95:39 infördes därför en ny bestämmelse (5 a §) i CE-märkningslagen med skyldighet för den som felaktigt CE-märkt produkter att vidta rättelse. I propositionen konsta- teras att de bemyndiganden som tillsynsmyndigheterna har att ingripa mot produkter som släpps ut på marknaden enligt produktspecifika regler ofta förutsätter att produkterna har säkerhetsbrister, medan direktiven förutsätter att staterna ska ingripa mot produkter enbart av det skälet att de har CE-märkts felaktigt (prop. 1994/95:39 s. 18). I propositionen anges vidare att övervägande skäl talar för att tillsynsmyndigheternas befogenheter vid överträdelse av direktivens bestämmelser regleras i ett sammanhang inom respektive sektor. Tvångsåtgärderna ansågs då inte behöva tas in i en horisontell lag. (a. prop. s. 19). Rättelseskyldigheten i 5 a § i CE-märkningslagen gäller vid över- trädelse av de krav som gäller för CE-märkning. Utredningen har före- slagit att denna bestämmelse behålls i en ny lagen om ackreditering och teknisk kontroll. I CE-märkningslagen finns inga bestämmelser om tillsynsmyndigheternas befogenheter att vidta åtgärder då en sådan rättelse inte sker. I sektorslagstiftningen regleras dock ofta konsekvenser av otillbörlig CE-märkning. Sådana bestämmelser kan ge tillsynsmyndig- heter rätt att begränsa eller förbjuda produkter som inte uppfyller före- Förelägganden som beslutas av myndigheterna kan förenas med vite. Sektorslagstiftningen kan också innehålla hänvisning till bestämmelserna i . Bestämmelserna om tillsyns- myndigheternas befogenheter i sektorslagstiftningen bör därför läsas ihop med bestämmelsen i 5 a § i CE-märkningslagen. Swedac har ansett att det bl.a. måste tydliggöras vem som har ett ansvar för efterlevnaden av bestämmelserna om CE-märkning. Swedac har vidare ansett att det måste ankomma på sektorsmyndigheten och vara en del av marknadskontrollen att bl.a. i enskilda fall kontrollera den korrekta användningen av CE-märkning på produkter. Regeringen konstaterar att en myndighets marknadskontroll avser åtminstone produkter som omfattas av den sektorslagstiftning som myndigheten har efterlevnadsansvar för. En marknadskontrollmyndighet kan nämligen i sin kontrollverksamhet ofta komma i kontakt med produkter som egentligen faller utanför tillsynsområdet. uppstår en tolknings- och gränsdragningsproblematik avseende vissa produkter. De kan eventuellt falla utanför det harmoniserade regelverk som myndigheten har tillsynsansvar för. Marknadskontrollen avser både formaliakrav, såsom CE-märkning, och säkerhetskrav enligt gällande rätt. Någon marknadskontrollmyndighet som ansvarar för sådan marknadskontroll som inte utövas av sektorsmyndigheterna finns inte och det är oklart om behov av en sådan myndighet finns. Det är dock inte möjligt att inom ramen för förevarande lagstiftningsarbete utreda frågan närmare. Regeringen gör därför bedömningen att sektorsmyndigheterna tills vidare är bäst lämpade att kontrollera att regelverket avseende CE-märkning följs. Någon ändring avseende ansvaret för att se till att CE-märknings- bestämmelserna följs föreslås således inte i denna proposition. Även om det finns en ofrånkomlig överlappning av det sektoriella och det horisontella regelverket avseende CE-märkning, så reglerar vanligtvis inte sektorslagstiftningen CE-märkning av produkter för vilka det inte finns en föreskriven märkningsskyldighet (artikel 30.2 i EU-förordningen och kompletterande bestämmelser som föreslås i den nu föreslagna lagen). Bestämmelsen om skyldighet att vidta rättelse som finns i nuvarande CE-märkningslagen, kan i sådana fall fylla ett behov, särskilt då en direkt hänvisning görs i sektorslagstiftningen till bestämmelsen. Revideringen av sektorsdirektiven till följd av beslut nr 768/2008/EG medför vidare att det ännu inte är klart vilket slutligt innehåll direktiven kommer att få. Det finns inte skäl att frångå den bedömning som gjordes i prop. 1994/95:39 att befogenheter som tillkommer tillsynsmyndig- heterna vid överträdelse av direktivens bestämmelser bör regleras i ett sammanhang inom respektive sektor. Regeringen bedömer därför att några större förändringar inte bör göras i detta skede. Bestämmelsen om att rättelse ska ske om en produkt har CE-märkts trots att den inte överensstämmer med de krav som gäller för CE-märkning bör därför tills vidare kvarstå i den föreslagna lagen om ackreditering och teknisk kontroll. Det kan finnas behov av att i ett senare skede se över systemet med tillsynsansvar för efterlevnaden av CE-märkningsbestämmelserna. Det är dock inte möjligt att i detta sammanhang göra en sådan övergripande översyn. Kompletteringar i den nu föreslagna lagen i form av bötesbestämmelser till följd av artikel 30.6 i förordning (EG) nr 765/2008 Utredningen har föreslagit att straffsanktioner ska införas mot den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot artikel 30.2 i EU-förord- ningen eller mot bestämmelserna om CE-märkning i den föreslagna lagen. I utredningens lagförslag straffbeläggs således, utöver artikel 30.2 i EU-förordningen, även bestämmelser som kommer från den nuvarande CE-märkningslagen om på vilket sätt märkningen ska ske (väl synlig, lättläst och beständig) samt förbud mot förväxlingsbara eller vilseledande märkningar. Utredningens förslag till bestämmelse om på vilket sätt märkningen ska ske motsvarar bestämmelser som till stor del redan återfinns i sektorslagstiftningen, och som genom tillämpningen av beslut nr 768/2008/EG fortsättningsvis kan antas ingå i den lagstiftningen. Som ovan nämnts har utredningens förslag till bestämmelse om förbud mot vilseledande märkning sin motsvarighet i artikel 30.5 i EU-förordningen. Det är därför inte lämpligt att i den nu föreslagna lagen om ackreditering och teknisk kontroll ta in sådana bestämmelser. Artikel 30.6 i EU-förordningen stadgar att medlemsstaterna ska vidta sanktioner för överträdelser [av bestämmelserna om CE-märkning], vilka får inbegripa straffrättsliga sanktioner för allvarliga överträdelser. Regeringen gör bedömningen att den föreslagna lagen om ackreditering och teknisk kontroll, liksom CE-märkningslagen, bör innehålla straffbestämmelser som gör det möjligt att med böter ingripa mot brott mot CE-märkningsbestämmelserna. Överträdelser av CE- märkningsbestämmelserna är enligt regeringens bedömning av allvarligt slag och böter är en lämplig och proportionerlig straffsanktion. Det är rimligt att anta att en sektorsmyndighet som i sin marknadskontroll uppmärksammar produkter som märkts i strid med CE-märknings- bestämmelserna enkelt kan polisanmäla överträdelsen. Det finns inte heller skäl att frångå de slutsatser som drogs i förarbetena till straff- bestämmelsen i 7 § CE-märkningslagen, om att mer ingripande sank- tioner än böter inte är motiverade (prop. 1992/93:87 s. 8). Straff ska inte utgå om gärningen är belagd med straff, eller innefattar åsidosättande av vitesföreläggande, enligt annan lagstiftning. Sektorslag- stiftningen ska alltså i detta hänseende ha företräde framför den föreslagna lagen. Som redogjorts för inledningsvis talar mycket för att EU-lagstiftaren erkänt en ordning innebärande att produktdirektiv utgör lex specialis i förhållande till EU-förordningen. I lagrådsremissens lagförslag kom detta till uttryck bl.a. genom en bestämmelse (17 § andra stycket) av innebörd att den som CE-märkt en produkt i överensstämmelse med EU- förordningen eller produktdirektiv inte skulle fällas till ansvar. Bestämmelsen avsåg säkerställa att den som CE-märkt i enlighet med bestämmelser som härrör från ett från EU-förordningen avvikande produktdirektiv, inte döms till ansvar därför. Lagrådet har dock gjort bedömningen att problemet med från EU-förordningen avvikande bestämmelser i produktdirektiv kan lösas genom tillämpning av allmänna principer, varför den bestämmelse som föreslagits i lagrådsremissen kan utgå. Bedömningen torde innebära att produktdirektiven och genom- förande svensk lagstiftning ses som lex specialis i förhållande till EU- förordningen respektive den nu föreslagna horisontella lagen. 2010/11:80 anförts är detta även i linje med det synsätt som EU-lagstiftaren tycks ha aktuellt lagförslag har därför justerats och utformats i enlighet med Lagrådets förslag. De bestämmelser som föreslås omfattas av en straffsanktionering är följande: -kompletteringsbestämmelsen, som redogjorts för ovan avseende artikel 30.2 i EU-förordningen och som förtydligas i jämförelse med nuvarande 2 § i CE-märkningslagen, om att produkter endast får CE- märkas om märkningen står i överensstämmelse med vissa rättsakter, vilket omfattar bestämmelserna i artiklarna 30.1-30.5 i EU-förordningen och produktdirektiv som utformats enligt den nya metoden samt -kompletteringsbestämmelsen enligt ovan, som förtydligas i jäm- förelse med nuvarande 2 § 2 i CE-märkningslagen, om att föreskrifter om märkningen måste finnas i lag eller annan författning när en sådan rättsakt utgörs av ett direktiv. Ny i jämförelse med nuvarande CE-märkningslag är således straffsank- tionering av följande situationer: -artikel 30.1 i EU-förordningen som föreskriver att CE-märkningen endast får anbringas av tillverkaren eller tillverkarens representant, och -artiklarna 30.3 och 30.4 i EU-förordningen som föreskriver att CE- märkningen ska vara den enda märkningen som intygar att produkten överensstämmer med tillämpliga krav om märkning som fastställs i relevant harmoniserad unionslagstiftning samt förbud mot CE-märkning annat än i överensstämmelse med dessa krav. Kompletteringar i sektorslagstiftningen till följd av förordning (EG) nr 765/2008 Som redogjorts för ovan kan det förutsättas att sektorsdirektiven kommer att harmoniseras i enlighet med beslut nr 768/2008/EG. Det är därför enligt regeringens bedömning lämpligt att sektorslagstiftningen som genomför direktiven än så länge omfattar sådana bestämmelser som eventuellt kan komma att bli gemensamma för de olika direktiven inom sektorerna. Det är nämligen inte helt klart vilket slutligt innehåll sektors- direktiven kommer att få och det är inte lämpligt att föregripa kommande förhandlingar på unionsnivå. Som nämnts ovan innehåller sektorslagstiftningen bestämmelser rörande bl.a. förbud mot förväxlingsbara eller vilseledande märken, som också finns i förordning (EG) nr 765/2008.