prop · GZ031d22 · 2011-09-20 00:00:00 — Många kontrollutredningar leder dessutom till att ersättning betalas ut med ett lägre belopp eller dras in. ledde 3 012 utredningar till avslag, indragning eller nedsättning av ersättningen och de utbetalningar som skulle ha betalats ut felaktigt om de inte blivit stoppade bedömdes uppgå till sammanlagt . har i rapporten Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20) granskat statens insatser mot bidragsbrott. konstaterar i rapporten att arbete med att polisanmäla bidragsbrott håller god kvalitet. har handläggningstiden för dessa ärenden ökat. Det kan till viss del förklaras av att Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) bildades och har bedrivit sin verksamhet i mindre än och är fortfarande delvis i en uppbyggnadsfas. Trots detta har myndigheten levererat ett stort antal rapporter, såväl egeninitierade som på regeringens uppdrag. Rapporterna berör olika delar av socialförsäkringen och har utgjort viktiga underlag för regeringen. ISF har exempelvis i uppdrag att följa arbete att anpassa sin verksamhet till en lägre anslagsnivå. ISF har också i flera rapporter granskat olika delar av det nya regelverket inom sjukförsäkringen. Regeringens bedömning är att ISF genom sina granskningar bidrar till en effektiv och legitim socialförsäkring. I detta avsnitt ges en fördjupad redovisning av resultaten av de åtgärder som bedrivs i syfte att skapa en aktiv sjukskrivningsprocess. Ett viktigt syfte med sjukförsäkringsreformen är att öppna fler vägar tillbaka till arbete för den som är sjukskriven. Det är därför viktigt att försäkringen är förutsägbar och att den enskilde har kunskap om de prövningar som ska ske under sjukskrivningsprocessen och vilket stöd som finns att tillgå för att komma tillbaka i arbete, antingen i befintlig verksamhet eller i annat arbete. För att åstadkomma detta måste tidsgränserna kompletteras med insatser och stöd. De uppföljningar och granskningar som gjorts visar att sjukskrivningsprocessen har blivit mer aktiv. Bland annat anser omkring hälften av tillfrågade arbetsgivare, läkare och arbetsförmedlare att de nya reglerna bidragit till att sjukskrivningsprocessen blivit mer aktiv (rapport samarbetspartners kännedom om de nya reglerna i sjukförsäkringen). om sjukskrivningsprocessen har förbättrats återstår dock en del innan den kan sägas präglas av tidiga och aktiva insatser. Uppföljningar som bl.a. gjort (rapport utvärdering av sjukskrivningsprocessen efter införandet av de nya sjukförsäkringsreglerna) visar att handläggare ganska sent i sjukskrivningsprocessen, i genomsnitt, får tillgång till tillräckligt underlag för att agera. Det är därför viktigt att arbetsgivare och hälso- och sjukvården som träffar individen tidigare i sjukskrivningsprocessen agerar på ett sådant sätt att återgång i arbete underlättas. Överhuvudtaget behöver rutiner utvecklas som underlättar för att tidigt få del av de underlag som krävs för att kunna göra de lagstadgade prövningarna vid rehabiliteringskedjans fastställda tidsgränser. Lagstiftningens komplexitet ställer stora krav på handläggare och beslut och bedömningar måste formuleras så att de alltid kan bli föremål för en rättssäker prövning. Kvaliteten i läkarintygen har blivit bättre. En förutsättning för att ska kunna fatta beslut om rätt till sjukpenning är att myndigheten har tillgång till ett medicinskt underlag så att handläggaren kan göra bedömningar vid de fasta tidpunkterna i rehabiliteringskedjan. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) konstaterar i en rapport (2011:5) att ställningstagande vid de fasta tidsgränserna i rehabiliteringskedjan i mellan av de granskade sjukfallen fördröjs därför att handläggaren väntar på medicinska underlag. Rutiner som underlättar en snabb och effektiv kommunikation mellan hälso- och sjukvården och behöver därför fortsätta utvecklas. gjorde både och två av varandra oberoende granskningar av läkarintygen i sjukpenningärenden. I dessa rapporter konstaterades att av intygen höll en sådan kvalitet att rättssäkra beslut om sjukpenning var möjliga att ta på basis av informationen i intyget. /var motsvarande resultat på riksnivå . Detta är inte ett tillfredställande resultat, men mot bakgrund av den kvalitetsförbättring som uppnåtts är resultatet en indikation på att utvecklingen går i rätt riktning. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 Det är i detta sammanhang viktigt att peka på att resultatet av denna granskning inte ska likställas med vilken kvalitet alla beslut om sjukpenning håller. I vissa ärenden där läkarintyget är ofullständigt går det att hitta sådan information som innebär att det finns tillräcklig information i akten för att ta ett rättssäkert beslut. Läkarnas användning av försäkringsmedicinskt beslutsstöd Det försäkringsmedicinska beslutstödet används i allt större omfattning. och har på regeringens uppdrag utvärderat det försäkringsmedicinska beslutsstödet. I en rapport har redovisat och analyserat aktuell data om läkares användande av beslutsstödet samt möjliga effekter av beslutsstödet i form av bl.a. förändringar avseende läkarnas sjukskrivningsmönster. Av rapporten framgår att två tredjedelar av läkarna i någon utsträckning följer beslutsstödets rekommendationer och nästan lika många tar hänsyn till det och anser det vara ett stöd i arbetet. Antalet sjukfall fortsätter att minska och enhetligheten i sjukskrivningarnas längd fortsätter att öka. Som i tidigare lägesrapporter är dock direkta effekter av försäkringsmedicinskt beslutsstöd svåra att särskilja från effekter av andra insatser i och förändringar av sjukskrivningsprocessen som genomförts . ska i sjukfall som varar än bedöma om den anställde kan arbeta hos sin arbetsgivare efter övergång till annat arbete hos arbetsgivaren. gjordes en utredning med arbetsgivaren i två tredjedelar av fallen innan ärendet passerat dag 90 i rehabiliteringskedjan. En rapport från (rapport utvärdering av sjukskrivningsprocessen efter införandet av de nya sjukförsäkringsreglerna) visar att handläggarna i ökad utsträckning utreder möjligheterna till olika lösningar på arbetsplatsen för att förkorta sjukskrivningarna och att bedömningar mot den reguljära arbetsmarknaden görs i större omfattning och tidigare i sjukfallen jämfört med det tidigare regelverket. Trots detta kan konstateras att kontakter med arbetsgivarna inte tas i den omfattning som krävs för att ska kunna ta ställning till annat arbete hos arbetsgivaren. I ungefär vart femte ärende bedöms informationen kring arbetet och arbets- 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 uppgifterna vara så otillräcklig att kvaliteten i beslutet påverkas. I genomsnitt har ett sjukfall pågått innan det når den personliga handläggaren vilket begränsar möjligheterna att genomföra tillräckliga utredningar med arbetsgivare och den försäkrades arbetsplats före dag 90 i alla ärenden. är det viktigt att notera att det i en del fall kan finnas skäl till att inte utreda detta på grund av att personen inte skulle kunna klara något arbete överhuvudtaget, men i många fall finns inga tydliga skäl. Om det finns risk för att en anställd inte kan återgå till något arbete hos arbetsgivaren innan ärendet passerar dag 180 i rehabiliteringskedjan ska erbjuda honom eller henne kontakt med Arbetsförmedlingen för att söka annat arbete. Om den anställde antar erbjudandet ska kalla honom eller henne och Arbetsförmedlingen till ett kontaktmöte. Av alla kontaktmöten som har erbjudit har avböjts av den anställde. har cirka 1 600 kontaktmöten genomförts, vilket motsvarar nivån . Inom ramen för en aktiv handläggning är det centralt att säkerställer att de personer som riskerar att inte kunna återgå i arbete hos sin arbetsgivare får stöd i att finna annat lämpligt arbete. Detta samarbete mellan och Arbetsförmedlingen behöver vidareutvecklas. ska, om det inte finns särskilda skäl eller är uppenbart oskäligt, efter 180 dagars sjukskrivning bedöma arbetsförmågan i förhållande till den reguljära arbetsmarknaden. fanns det i drygt två tredjedelar av de sjukfall som passerade en registrerad bedömning i förhållande till den reguljära arbetsmarknaden. Andelen ärenden som bedömts i förhållande till den reguljära arbetsmarknaden har ökat , då det gjordes i knappt hälften av ärendena. I de sjukfall där bedömde att särskilda skäl förelåg hade avslutats innan dag 365 jämfört med där särskilda skäl inte använts. Eftersom den som bedömts ha särskilda skäl antas kunna återgå i sitt arbete innan dag 365 är det viktigt att följa om så sker. Resultaten tyder på att regeln på den punkten fungerar tämligen väl. En viktig slutsats i är att de ärenden där har en aktiv handläggning också avslutas tidigare och i större omfattning. kännetecknas många ärendena av en ryckighet i handläggningen med tendenser till kortsiktighet och svag framförhållning. Granskningen pekar på att dessa ärenden saknar en form av röd tråd. Även ISF noterar i en rapport (2011:15) att rehabiliteringskedjans tanke med tidiga insatser och en tydlig strävan mot att i högre utsträckning tillvarata individens arbetsförmåga ännu inte till fullo genomsyrar prövningarna vid de fasta tidsgränserna och de övriga insatserna i ärendena. Rehabiliteringskedjan tycks således ha bidragit till ett mer aktivt arbete för att ta till vara människors arbetsförmåga. Det är dock tydligt att detta aktiva förhållningssätt inte ännu fått fullt genomslag i handläggning. Regeringen anser att det är viktigt att de aktiva och framgångsrika arbetsmetoder som identifierats i och uppföljningar får större genomslag i verksamheten. Rehabiliteringskedjan efter dag 364 Den som är allvarligt sjuk kan få sjukpenning utan tidsgräns. har 6 800 personer ansökt om fler dagar på normal nivå. fick 3 500 personer en sådan ersättning utbetald. Diagnosfördelningen för fler dagar på normal nivå jämfört med de övriga förmånerna för försäkrade som passerat dag 365 tyder på att regelverket tillämpas enligt intentionerna. Avslag på och indrag av sjukpenning har antalet avslag på och indrag av sjukpenning ökat (se tabell 3.4).2 Det ökade antalet indrag kan förklaras av att rehabiliteringskedjan har medfört en mer aktiv prövning av den försäkrades arbetsförmåga, särskilt mellan dag 181365 i sjukperioden i samband med bedömningen av arbetsförmågan mot den reguljära arbetsmarknaden. 2 Med avslag menas att avslår en ansökan om sjukpenning och att någon sjukperiod inte påbörjas. skiljer dessa beslut från indragningarna, dvs. att beslutar att inte längre lämna sjukpenning till en person. Tabell 3.4 Antal och andel avslag samt indrag 2006 2010 avslog begäran om sjukpenning i närmare 16 000 fall, vilket är en ökning både antalssom andelsmässigt jämfört med . En av orsakerna är att det är en högre andel avslag bland de försäkrade som har uppnått maximal tid i sjukförsäkringen och därefter på nytt ansöker om sjukpenning. av de som lämnade sjukförsäkringen /10 fick avslag på sin begäran om sjukpenning. Övergången från sjukförsäkringen till insatser via Arbetsförmedlingen I en rapport (2011:6) konstaterar ISF att det är få sjukskrivna som befinner sig i rehabiliteringskedjan som deltar i kontaktmöte, avstämningsmöte eller överlämningsmöte med Arbetsförmedlingen. Rutinerna som och Arbetsförmedlingen har fått i uppdrag att ta fram för att underlätta övergången från sjukförsäkringen till insats via Arbetsförmedlingen är aktuella först för dem som lämnar sjukförsäkringen därför att ersättningen upphört. ISF anser att övergångsrutinerna i första hand speglar ett myndighets- och handläggarperspektiv. Endast drygt hälften av de som lämnar sjukförsäkringen erbjuds ett överlämningsmöte och mötet i sig fokuserar på överlämnandet av ansvaret från handläggaren på till handläggaren på Arbetsförmedlingen. Dessa resultat överensstämmer med de resultat som ges i studie av rutiner och samarbete mellan de båda myndigheterna (rapport . och Arbetsförmedlingens rutiner och samarbete före, under och efter). Situationen för personer som uppburit ersättning i maximal tid har tillsammans med Arbetsförmedlingen fått i uppdrag att kartlägga hur de personer som uppnår maximal tid i sjukförsäk- 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 ringen försörjer sig tiden efter det att de lämnat sjukförsäkringen. Detta gäller personer som har fått sjukpenning på fortsättningsnivå eller tidsbegränsad sjukersättning med stöd av övergångsbestämmelser. nådde cirka 54 000 personer gränsen för maximal tid i sjukförsäkringen, antingen genom att ha nått gränsen för antal dagar med sjukpenning eller med tidsbegränsad sjukersättning. Av dessa har cirka 42 000 personer lämnat sjukförsäkringen och drygt 38 000 personer har skrivit in sig hos Arbetsförmedlingen och påbörjat arbetslivsintroduktionen. Omkring hälften av dessa har efter det att programmet avslutats återvänt till sjukförsäkringen. En betydande andel av de som inte återvänt till sjukförsäkringen, , är antingen i arbete, söker arbete eller deltar i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd. kvarstår vissa brister i likformigheten i tillämpningen av reglerna för sjukersättning. ISF konstaterar i en rapport (2011:4) att andelen personer med nybeviljad sjukersättning skiljer sig mellan lokala försäkringscentra (LFC) och att detta sannolikt har att göra med handläggning. Behovet av insatser för att säkerställa en rättssäker och likformig tillämpning måste, enligt ISF, därför uppmärksammas. ISF anser också att motiveringar i beslut om sjukersättning ofta är svåra att förstå. Det frekventa användandet av malltexter, utan föregående resonerande bedömning, försvårar för en utomstående att utläsa vad beslutet grundats på. Dessa problem finns även i handläggningen av sjukpenningärenden. För att stärka tilltron till försäkringen är det viktigt att beslut motiveras så att kopplingen blir tydlig mellan de konkreta omständigheterna i ärendet och de olika rekvisiten för rätten till ersättning. De regionala skillnaderna när det gäller utfallet från sjukförsäkringen har, som har kunnat konstateras, minskat. ISF har dock kunnat konstatera att handläggning och tillämpning skiljer sig åt mellan olika lokala försäkringscentra inom och att dessa skillnader också innebär att t.ex. beviljandefrekvensen vid beslut om sjukersättning blir olika. Det är viktigt att sådana skillnader åtgärdas. Ett annat problem är de stora oförklarade skillnaderna vid beslut om arbetsskadelivränta mellan kvinnor och män. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 ISF i uppdrag att analysera hela beslutsprocessen vid beslut om arbetsskadelivränta. Detta uppdrag slutförs och regeringen kommer med utgångspunkt från denna analys att vid behov återkomma med nödvändiga åtgärder. Försäkringsmedicinskt stöd i handläggningen förändrades formerna för försäkringsmedicinskt stöd i handläggningen av sjukförmåner inom . Bland annat infördes en ny metod försäkringsmedicinsk konsultation i grupp. I gruppen deltar försäkringsmedicinska rådgivare (), försäkringsspecialister och flera handläggare. ISF har genomfört fokusgruppsintervjuer och en enkätundersökning för att ta reda på hur deltagarna uppfattar den nya arbetsmetoden (rapport 2011:11). Tanken är att denna rapport ska kunna ge ytterligare underlag för det utvecklingsarbete som pågår inom . På flera punkter visar undersökningen att det finns otydligheter i fråga om hur gruppkonsultationer ska gå till. Många är dock positiva till den nya metoden, särskilt bland FMR. Lärandet kring försäkringsmedicinska frågor bedöms ha ökat, särskilt bland handläggare. ISF uppfattar att syftet med gruppkonsultationerna är oklart. Gruppkonsultationerna ska både ge handläggarna generaliserbar kunskap i försäkringsmedicinska frågor och ge handläggarna stöd i det enskilda ärendet. Det finns risk att det uppstår en konflikt mellan de båda syftena. Ställningstaganden i frågor om obligatorisk närvaro, avidentifiering och fullständigheten i de underlag som presenteras vid gruppkonsultationerna påverkas av denna konflikt. En annan mycket viktig fråga är om gruppkonsultationer har ersatt eller bara utgör ett komplement till annat försäkringsmedicinskt stöd, till exempel skriftliga yttranden från FMR. I rapporten beskrivs några andra typer av undersökningar av metoden med gruppkonsultation som om de genomförs bör kunna ge ett bättre underlag för det fortsatta utvecklingsarbetet. Rehabiliteringskedjans tidsgränser för bedömning av arbetsförmåga och rätt till ersättning ställer krav på ett väl fungerande samarbete mellan berörda aktörer. För att få fler personer att återgå i arbete bedrivs rehabiliteringsinsatser i samverkan mellan och andra aktörer inom rehabiliteringsområdet. För detta ändamål har av de beräknade utgifterna för sjukpenning använts. De aktiviteter som finansierats med samverkansmedel är: -Nationell handlingsplanssamverkan mellan . -Fyrpartssamverkan genom samordningsförbund mellan , Arbetsförmedlingen, hälso- och sjukvården samt kommuner. -Tvåpartssamverkan med finansiell samordning mellan och hälso- och sjukvården. Regeringen har även bidragit med medel för att pröva om deltagande i kulturaktiviteter kan minska sjukfrånvaron och om grön rehabilitering har effekt med avseende på återgång i arbete. Samverkan mellan och Arbetsförmedlingen och Arbetsförmedlingen har ett väl etablerat samarbete med målet att återföra personer till arbetslivet. Myndigheterna samverkar löpande under rehabiliteringskedjan för att underlätta övergången från ersättning via sjukförsäkringen till aktivt arbetssökande och nytt arbete. För att säkerställa ett väl fungerande samarbete i rehabiliteringskedjan har och Arbetsförmedlingen utarbetat följande rutiner: -kontaktmöte efter 90 dagars sjukskrivning, -överlämningsmöte i samband med överväganden om avslag eller indragning av sjukpenning eller att antalet ersättningsdagar med sjuk- eller aktivitetsersättning tar slut, -avstämningsmöte för att klargöra arbetsförmågan. För de som är i behov av arbetslivsinriktade insatser i samverkan under tid med ersättning från sjukförsäkringen erbjuder handlingsplansamverkan deltagaren en arbetslivsinriktad rehabilitering i nära samarbete mellan myndigheterna. Deltagaren kan därigenom komma tillbaka till eller etablera sig i arbetslivet. Handlingsplansamverkan bygger på att det finns ett gemensamt uppdrag och gemensamma mål samt tydligt definierade målgrupper och en väl beprövad och inarbetad samarbetsprocess. Detta innebär att det över hela landet finns ett gemensamt och enhetligt arbetssätt med handläggare som är utbildade i processmetoden och att det finns ett stödjande och styrande ledarskap inbyggt i samverkansstrukturen mellan myndigheterna. påbörjade cirka 12 500 personer i den nationella handlingsplanen. Av dessa gick vidare till arbete eller utbildning. Regeringen bedömer att dessa personer via insatser i samverkan mellan därmed kommit närmare arbetsmarknaden. Antalet personer som bedöms omfattas av den nationella handlingsplanen beräknas till 10 000 personer vilket är en minskning med 2 500 personer jämfört med . deltog cirka 4 300 personer inom ramen för handlingsplanens verksamhet. Resultatet för visar att av deltagarna var i arbete eller utbildning 12 månader efter påbörjad insats. För att vidareutveckla samverkan mellan myndigheterna har dessa, på regeringens uppdrag, analyserat behovet och omfattningen av gemensamma rehabiliteringsinsatser i samverkan efter 2011 samt lämnat förslag på hur rehabiliteringsinsatserna i samverkan kan vidareutvecklas. Myndigheterna har lämnat en gemensam viljeinriktning om hur gemensamma insatser kan utvecklas för att skapa fler vägar tillbaka till arbetsmarknaden för den enskilde. Denna viljeinriktning ligger väl i linje med det förslag om förstärkta rehabiliteringsinsatser i samverkan som lämnas i Ds 2011:18 Översyn av sjukförsäkringen förslag till förbättringar. Se vidare avsnitt 3.7 Politikens inriktning. Finansiell samordning genom samordningsförbund är det möjligt för , Arbetsförmedlingen, kommuner och landsting att genom samordningsförbund bedriva finansiell samordning av rehabiliteringsområdet. Finansiell samordning inom ramen för samordningsförbund bedrevs i 87 samordningsförbund som fanns representerade i 20 län och 172 kommuner. fanns 82 samordningsförbund representerade i 20 län och 213 kommuner. Det har skett en minskning med 5 förbund 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 2011, beroende på att flera mindre samordningsförbund har slagits samman. Det har skett en ökning av antalet kommuner som ingår i samordningsförbund. är ett forum för myndigheterna att samverka. Målgruppen utgörs av individer som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser för att uppnå eller förbättra sin förmåga till förvärvsarbete. Myndigheterna aktualiserar de individer som bedöms ha sammansatta problem. kan via den gemensamma budgeten finansiera de insatser som behövs för individer med behov av stöd från olika myndigheter. Dessa insatser köps eller utförs sedan av respektive ansvarig myndighet. omfattades cirka 34 000 individer av insatser finansierade av samordningsförbunden. De individinriktade verksamheterna syftar till att såväl förbättra som att uppnå förmåga till egen försörjning och många aktiviteter ger även stöd till individen att komma ut på arbetsmarknaden. Exempel på aktiviteter som finansieras via samordningsförbunden är: -coachning mot arbetsmarknaden, -aktiverande, stödjande och motiverande insatser till individ och -strukturövergripande åtgärder som t.ex. förstudier, kartläggning och behovsinventering. En uppföljning som gjorts av samordningsförbunden i visar att av deltagarna (cirka 4 800 personer) vid avslutad aktivitet hade fått egen försörjning via arbete, arbete med stöd eller via utbildning. Regeringen har uppdragit åt och Arbetsförmedlingen att i samverkan med berörda aktörer och inom ramen för samordningsförbundens verksamhet prioritera ungdomar som uppbär aktivitetsersättning och utveckla stödet för att underlätta återgång i arbete. Myndigheterna konstaterar att unga med aktivitetsersättning ofta har ett komplext rehabiliteringsbehov och att många myndigheter och rehabiliteringsaktörer är inblandade eller behöver involveras i individens rehabiliteringsprocess. Man ser också att rehabiliteringsinsatser av förberedande karaktär är nödvändiga och att dessa inte finns i den omfattning som efterfrågas. Ofta behöver unga med aktivitetsersättning insatser som pågår . 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 heterna bedömer att ett ökat antal insatser i samordningsförbundens regi kan utgöra ett komplement till arbetslivsinriktad rehabilitering. Förberedande insatser skulle kunna göra fler redo för vidare arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser i samverkan. Finansiell samordning mellan och hälso- och sjukvården infördes möjlighet till finansiell samordning mellan enbart och hälso- och sjukvården, s.k. tvåparts-finsam. I denna samverkansform ska tillsammans med landstingen verka för att utveckla en mer effektiv sjukskrivningsprocess mellan parterna. Det kan t.ex. vara frågan om kunskaps- och metodutveckling inom området eller satsningar inom samordningsuppdrag. har åtgärderna bidragit till att stödja landstingens arbete med att uppnå villkoren inom ramen för den s.k. sjukskrivningsmiljarden. De vidtagna åtgärderna är främst av strukturövergripande karaktär. I stort sett samtliga insatser som startats är strukturövergripande. Dessa syftar oftast till att utveckla arbetsformer och strukturer för effektiv samverkan kring sjukskrivna personer för att underlätta deras återgång i arbete. Ofta är också syftet att stödja läkares och medicinska teams kompetensutveckling med försäkringsmedicinska kunskaper. Insatserna går också ofta ut på att etablera kontaktmannaskap på vårdenheter för att finnas tillgänglig för frågor från både vårdpersonal och patienter och vara en länk mellan vårdenheten och handläggare. Hälso- och sjukvårdsrelaterade åtgärder Hälso- och sjukvården är en nyckelaktör för en väl fungerande sjukskrivningsprocess och för att nå målet om en sjukfrånvaro som ligger på en låg och stabil nivå.