prop · GZ0329 · 2011-11-09 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:29 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF) Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF) till utgången av december månad 2012, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Under merparten av 2012 kommer den svenska planerade militära insatsen på plats i att utgöras av ca 500 personer. Vid utgången av 2012 ska den svenska militära insatsen ha reducerats med ca 100 personer, till ca 400 personer på plats i . Därutöver tillkommer den svenska helikopterenheten samt personal till stöd för avveckling av camper och hemtransport av utrustning och materiel. I den begärda personalramen om 855 personer ingår resurser för förstärkning och oförutsedda evakueringsbehov. I propositionen redogör regeringen för den senaste utvecklingen i och för det internationella samfundets och engagemang i landet. Utvecklingen av det samlade svenska engagemanget beskrivs. Vidare beskrivs den internationella säkerhetsstyrkan i samt det svenska deltagandet i denna styrka, inklusive den planerade övergripande utvecklingen av det svenska deltagandet . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Politisk, ekonomisk och social utveckling ......................... Det regionala perspektivet.................................................. Den humanitära situationen.............................................. Det internationella samfundets civila engagemang i .. Den internationella säkerhetsstyrkan, ISAF ................................... Den internationella säkerhetsstyrkan, ISAF..................... samlade engagemang i ................................. En ny fas .......................................................................... 6.2Övergång till civil ledning för de samlade svenska insatserna i norra , inklusive förändring av 7 civila insatser ................................................................... 7.1Sveriges utvecklingssamarbete med och En reviderad samarbetsstrategi........................ Stöd till central nivå och nationella program .. Stöd till de norra provinserna i .... 7.2Övriga civila insatser, inklusive den seniora civila representanten i norra .................................. 7.2.1Senior civil representant i norra ..23 7.2.2Sveriges bidrag till Eupol och andra militära insats: Nuvarande och fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i ........................ Regeringens överväganden om fortsatt svenskt deltagande i den Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...33 Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF) till utgången av december månad 2012, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd (avsnitt 9). 2 Ärendet och dess beredning Prop. godkände (FN:s) säkerhetsråd i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka (Assistance Force, ISAF) i enlighet med , för att under kapitel VII bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i och att stödja övergången till demokratiskt styre i . har senare förlängt och utökat mandatet för den internationella styrkan till att omfatta hela territorium samt stöd för uppbyggnad av de afghanska säkerhetsstyrkorna. Detta har skett genom resolutionerna (2002), 1444 (2002), 1510 (2003), 1563 (2004), 1623 (2005), 1707 (2006), 1776 (2007), 1833 (2008), 1890 (2009) och 1943 (2010). Den senaste resolutionen, 2011 (2011) grundar sig på mandatet i resolutionerna (2001) och 1510 (2003) och sträcker sig till och med . Det svenska deltagandet inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i har varit föremål för ställningstagande genom förslag i prop. 2001/02:60 (bet. 2001/02:UFöU2, rskr. 2001/02:140), i prop. 2001/02:179 (bet. 2001/02:UFöU3, rskr. 2001/02:323), i prop. 2002/03:21 (bet. 2002/03:UFöU1, rskr. 2002/03:71), i bet. 2003/04:UU8 (rskr. 2003/04:100), i prop. 2003/04:71, (bet. 2003/04:UFöU2, rskr. 2003/04:245) i prop. 2005/06:34 (bet. 2005/06:UFöU1, rskr. 2005/06:83) i prop. 2006/07:83, (bet. 2006/07:UFöU3, rskr. 2006/07:192), i prop. 2008/09:69 (bet. 2008/09:UFöU1, rskr. 2008/09:146), i prop. 2009/10:38 (bet. 2009/10:UFöU1, rskr. 2009/10:60) samt i prop. 2010/11:35 (bet. 2010/11:UFöU1, rskr. 2010/11:108). I proposition 2010/11:35, överlämnad till , föreslog regeringen att åter skulle bemyndiga regeringen att bidra till den internationella säkerhetsstyrkan, inklusive ha ledningsansvar för en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad i Mazar-e samt stödja uppbyggnaden av de afghanska säkerhetsstyrkorna. biföll regeringens förslag (bet. 2010/11:UFöU1, rskr. 2010/11:108) och medgav att regeringen ställde en väpnad styrka bestående av högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i fram till utgången av december månad 2011 under förutsättning att det även fortsättningsvis fanns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. På uppdrag av (Försvarsdepartementet) har Försvarsmakten redovisat nuvarande förbandsbidrag och förslag på förändringar av bidraget till den internationella säkerhetsstyrkan. Ett kompletterande anmodesvar har kommit in . Framtagandet av regeringens förslag har föregåtts av överläggningar med Socialdemokraterna och de gröna. 3.1Politisk, ekonomisk och social utveckling har inrikespolitiken till stor del dominerats av efterspelet av valet till parlamentets underhus, som ägde rum . I flera provinser innebar det preliminära valresultatet en tillbakagång för pashtunerna, den folkgrupp som president tillhör. Det av de oberoende valmyndigheterna redovisade resultatet ifrågasattes av presidenten och en omräkning av delar av rösterna har ägt rum. Parlamentet kunde invigas mycket försenat först , och endast efter långdragna förhandlingar mellan parlamentet och presidentpalatset om eventuella framtida utredningar av valfusk och avlägsnande av parlamentariker som befunnits skyldiga. Meningsskiljaktigheter kring tolkningen av den kompromiss som då nåddes har inneburit att parlamentet till stora delar varit handlingsförlamat och därmed har viktigt reform- och lagstiftningsarbete förblivit utan åtgärd. I och med att valmyndigheterna avlägsnat nio valda parlamentariker verkar parlamentskrisen har avklingat. President installationstal utgjorde början på det som har kommit att kallas Kabulprocessen. Slutsatserna från konferenserna i och , som ägde rum , utgör viktiga delar av denna process. Kabulprocessen tar på ett tydligt sätt utgångspunkt i en sammanhållen ansats, där utmaningarna inom områdena politik, ekonomi, utveckling och säkerhet ses i ett helhetsperspektiv. En successiv övergång till afghanskt ägarskap och ledarskap, i enlighet med säkerhetsrådsresolutionerna om , utgör en hörnsten i denna process. gav stöd för president ambition att nationella säkerhetsstyrkor ska kunna planera och leda militära insatser i samtliga provinser vid slutet av 2014. Det internationella samfundet bekräftade sitt åtagande att även ge det stöd som behövs för att öka säkerheten i landet samt att fortsättningsvis stödja uppbyggnaden av de afghanska nationella säkerhetsstyrkorna. Lokalt ägarskap och ett långsiktigt engagemang från det internationella samfundets sida är viktiga förutsättningar i Kabulprocessen. Grannländernas, inte minst , betydelse för utvecklingen i lyfts också fram. Framsteg i Kabulprocessen är av största vikt för att lägga grunden för en varaktig och positiv utveckling i landet. Ett effektivare genomförande av åtagandena i Kabulprocessen är nödvändigt för att åstadkomma en demokratisk och stabil utveckling. Genomförandet av åtagandena i Kabulprocessen påverkas negativt av bl.a. bristande kapacitet inom statsförvaltningen att bedriva effektivt budgetarbete och genomdriva nödvändiga program och reformer. Vidare har den omfattande korruptionsskandalen i landets största bank, , som uppdagades resulterat i minskat förtroende för den afghanska regeringen och dess förmåga att ta ett långsiktigt ansvar för landets utveckling. Banken har haft en central betydelse för det afghanska samhället genom att den bl.a. har haft ansvar för utbetalning av en stor andel av de offentliganställdas löner. På grund av den ännu outredda bankskandalen har avtalet mellan den internationella valutafonden (, IMF) och inte Detta har negativa konsekvenser för det fortsatta samarbetet mellan och det internationella samfundet och för genomförandet av åtagandena i Kabulprocessen, då de utländska långivarna kräver ett sådant avtal för göra sina utbetalningar. IMF uppskattar BNP-tillväxten till för året 2009/10 (den illegala opiumproduktionen undantagen). ökningen i förhållande till (3,2008/09) beror främst på gynnsammare väderförhållanden för jordbruket och tillväxt genererad av det internationella samfundets närvaro. Den informella sektorn utgör fortsatt en stor del av ekonomin och reformtakten är låg. och arbetslöshet liksom bristande kapacitet inom statsförvaltningen att bedriva effektivt budgetarbete utgör betydande problem. farhågor om att reducerad framtida internationell närvaro kommer att få betydande återverkningar för den ekonomiska utvecklingen. angeläget att åstadkomma en långsiktigt hållbar, inhemsk ekonomisk Den omfattande korruptionen utgör ett mycket stort hinder för utveckling i landet. rankades 2010 av organisationen som världens tredje mest korrumperade land. Det saknas resurser och i vissa fall politisk vilja att implementera befintlig lagstiftning - som förvisso i många stycken i sig är bristfällig - för att på ett effektivt sätt bekämpa korruptionen. uppmärksammade fall utöver har avslöjats under det senaste Korruptionen är också en viktig orsak till befolkningens låga förtroende för offentliga institutioner och mer kraftfulla åtgärder är nödvändiga för att vända denna utveckling. Den illegala narkotikahanteringen utgör fortsatt ett mycket stort problem i och för omvärlden. världsproduktionen av opium har sitt ursprung i . Exportvärdet av opiumbaserade produkter motsvarar av officiella BNP. De södra delarna av landet, där talibaner och regeringsfientliga grupper förhindrar effektiv kontroll från regeringens sida, står för huvuddelen av denna produktion. narkotikahanteringen har en mycket negativ och destabiliserande inverkan på utvecklingen i och regionen. åtgärder för att introducera alternativa försörjningsmöjligheter och stävja produktion och handel med narkotika är mycket angelägna och bör ges högre prioritet såväl hos den afghanska regeringen som inom det ligger på plats 172 i FN:s index för mänsklig utveckling 2011 (av 187 stater). Enligt FN lever av befolkningen på mindre än per dag, vilket är definition av absolut Vissa förbättringar har dock ägt rum . hade av afghanerna tillgång till någon form av sjukvård. uppskattas den siffran till av befolkningen. Spädbarnsdödligheten har minskat från 165 till 111 per 1000 födslar Tillgången till sjukvård för kvinnor beräknas dock vara sämre än för män eftersom det råder stor brist på kvinnlig sjukvårdspersonal, speciellt barnmorskor och gynekologer. Kvinnor har Prop. 2011/12:29 också ofta svårigheter att komma till de kliniker och sjukhus som finns. Nästan sju miljoner barn är inskrivna i . Av dessa är flickor. gick färre än en miljon barn i skolan och ytterst få flickor kunde få ordinarie undervisning. Kvaliteten på undervisningen är dock fortfarande mycket låg. Situationen beträffande de mänskliga rättigheterna i förblir utomordentligt allvarlig. Reformtakten har avtagit efter maktövertagandet från . Den väpnade konflikten och det dåliga säkerhetsläget drabbar civilbefolkningen hårt. Enligt FN dödades 2 777 civila afghaner i konflikten och över 4 300 skadades. Utomrättsliga avrättningar förekommer och tortyr och olaga frihetsberövande förblir vanligt förekommande. Rättssystemet har stora brister med utbredd straffrihet som följd. Censur av olika medier, hot och trakasserier begränsar yttrandefriheten. Våld mot och diskriminering av kvinnor är omfattande och parlamentet har antagit ett antal lagar med innehåll som diskriminerar kvinnor. Denna utveckling kan bl.a. förklaras med att religiöst och politiskt konservativa strömningar har stärkts på bekostnad av mer liberala samhällskrafter. Rättsskipning baserad på traditionell tolkning av islamisk lag (sharia) har återupptagits i områden som domineras av talibanerna. Frånvaro av grundläggande samhällstjänster innebär stora brister i efterlevnad av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. upprättades Höga fredsrådet () som är en afghansk institution med uppgift att bidra till fred och försoning i . Det har riktats kritik mot fredsrådets sammansättning, bl.a. mot bakgrund av att endast ett fåtal av de 69 medlemmarna är kvinnor. har fredsrådet samlat till möten för dialog på såväl central som lokal nivå för att förbereda en process för försoning. Mordet på Höga fredsrådets ordförande, , var ett allvarligt slag mot denna process. Det är angeläget att det påbörjade arbetet kan fortsätta. Det görs vissa framsteg i processen att återintegrera medlemmar av det väpnade motståndet men i många fall återbeväpnas de och förväntas strida som regeringstrogen milis istället. Reintegrationen försvåras av bl.a. brist på alternativ sysselsättning och inkomstmöjligheter. Varaktigheten i reintegrationen är också osäker. pågår förberedelserna för den s.k. , som kommer att äga rum . Konferensen hålls efter den första i , strax efter talibanernas fall. Huvudsyftet är att summera erfarenheterna från den första fasen i överföringen av säkerhetsansvaret till afghanerna samt återbekräfta det internationella samfundets långsiktiga engagemang för . Vidare kommer regionala frågor och samarbete på det handelspolitiska och ekonomiska området att stå högt på agendan. Konflikten i är i högsta grad en regional angelägenhet. historiska, kulturella och etniska banden mellan länderna i regionen är starka och problemen är ofta gränsöverskridande. På samma sätt som utvecklingen i har påverkat länderna i närområdet påverkar Prop. 2011/12:29 länderna i regionen utvecklingen i . Ett särskilt ansvar vilar därför på grannländerna att stödja när det vidare internationella engagemanget nu går in i en ny fas. Gemensamma lösningar och förtroendeskapande åtgärder på regional nivå är centrala för att skapa ekonomisk tillväxt och social utveckling i . Bilateral och regional handel är viktigt och ett antal gränsöverskridande avtal har slutits. Det är också påkallat att utveckla samarbetet i närområdet vad gäller gränsöverskridande frågor såsom insatser för flyktingar och bekämpning av narkotikasmuggling. Det väpnade motståndets rörelser över den svårkontrollerade och långa gränsen mellan och är en särskild källa till oro och bidrar till konfliktens fortsättning. Det är därför av avgörande betydelse för utvecklingen i att effektivt bekämpa de väpnade motståndsgrupper som verkar med utgångspunkt i gränsområdena. har här en nyckelroll. Det är betydelsefullt att landet mer aktivt och konstruktivt stöder i arbetet för en fredlig och demokratisk utveckling. De regionala kontakterna mellan och länderna i närområdet har fortsatt och flera högnivåmöten med bl.a. har ägt rum. hölls ett regionalt toppmöte vid vilket en deklaration rörande formerna för framtida regionalt samarbete presenterades. De regionala och internationella ansträngningarna för dialog har fortsatt även i andra forum. Bland annat spelar den s.k. Internationella kontaktgruppen för och (se nedan under 4) en framträdande roll. Vid uttalade det internationella samfundet, däribland , stöd för president ambition att afghanska säkerhetsstyrkor ska kunna planera och leda militära insatser i samtliga provinser vid slutet av 2014. åtog sig att stödja de afghanska ansträngningarna att stegvis överta fullt säkerhetsansvar genom fortsatta truppbidrag och finansiering till stödfonder i syfte att nå gemensamt antagna målsättningar. arbete pågår nu under den afghanska regeringens ledning för att genomföra denna transitionsprocess. , tillsammans med Nato/ISAF, principer för överlämnande av säkerhetsansvaret från ISAF till afghanska säkerhetsstrukturer. utgångspunkt från dessa principer har afghanska regeringen, ISAF och berörda truppbidragare gemensamt utvärderat framstegen i denna Varje provins utvärderas mot ett antal kriterier inom säkerhet, utveckling och gott samhällsstyre. När en provins har uppnått kriterierna, i enlighet med beslut av den afghanska regeringen och Nato, och efter samråd med övriga internationella aktörer, lämnas ansvaret successivt över till afghanska säkerhetsstrukturer. ledningen av säkerhetsansvaret till afghanska säkerhetsstrukturer innebär inte att ISAF:s truppnivå kan reduceras, utan stöd från ISAF krävs under hela överlämningsprocessen i form av nära samverkan med de afghanska styrkorna, rådgivning och utbildning. Överlämnandet av Prop. 2011/12:29 säkerhetsansvaret i en viss provins eller distrikt ska uppfattas som en process, vars slutdatum är svårt att precisera på förhand. Efter ett transitionsbeslut ska de afghanska säkerhetsstrukturerna, i den takt deras förmåga medger det, gradvis agera alltmer självständigt. I samma takt anpassas ISAF:s roll till att bli alltmer stödjande och rådgivande. Vid Nato/i beslutades att inleda transitionsprocessen tidigt . Målsättningen är att afghanska säkerhetsstyrkor ska leda och genomföra insatser i samtliga provinser vid utgången av 2014. Vid Nato/ISAF försvarsministermöte noterades JANIB:s () rekommendationer rörande provinser redo för transition. Vidare fattades beslut om en övergång till fas IV Transition i . Den afghanska regeringen tillkännagav transitionens inledande i samband med högtidlighållandet av det afghanska nyåret . inleddes transitionen i . I första transitionsomgången ingick provinserna , samt städerna Mazar-e , , Lashkar Gah och Mehtar Lam. av befolkning återfinns i dessa provinser och distrikt. Avsikten är att genomföra transitionen i fem omgångar fram till slutet av 2013. färdigställde JANIB förslag på provinser/distrikt redo för transition i den andra transitionsomgången, som planeras att inledas /början . Det är tänkt att president ska tillkännage beslutet om den andra transitionsomgången . Mycket talar för att ytterligare några provinser/distrikt inom ansvarsområde kommer att finnas med i nästa omgång - sannolikt sammantaget den största delen av det svenska ansvarsområdet. har ett delvis nytt tillvägagångssätt föreslagits för transitionen. Enligt detta ska man inte avvakta med att inleda transitionen i säkerhetsmässigt svårare distrikt/provinser, utan i stället inkludera dem redan i de tidigare transitionsomgångarna. Detta för att ISAF bedöms ha bättre resurser för att stödja de afghanska säkerhetsstyrkorna (ANSF) under det närmsta året/åren, samt för att ISAF tidigt ska kunna identifiera eventuella svagheter i ANSF:s förmåga och åtgärda dessa. I enlighet med överenskomna riktlinjer mellan den afghanska regeringen och det internationella samfundet ska de regionala enheterna för säkerhet och återuppbyggnad (Provincial Reconstruction Team, PRT) fasas ut, i takt med att säkerhetsansvaret överlämnas från ISAF till de afghanska myndigheterna. Den regionala enhet för säkerhet och återuppbyggnad som ansvarar för i Mazar-e i norra (PRT MeS) kommer därför att ersättas av en ny struktur, för vilken en civil ledning kommer att etableras. Det militära styrkebidraget ska utvecklas och anpassas för att på bästa sätt kunna bidra till det stöd som den afghanska regeringen och de afghanska säkerhetsstyrkorna efterfrågar. präglas över lag av en fortsatt svår säkerhetssituation. Det väpnade motståndet fortsätter sammantaget att uppvisa en förmåga att genomföra koordinerade eldöverfall, angrepp med hemmagjorda sprängladdningar samt självmordsattacker. har även ett antal uppseendeväckande attacker mot olika företrädare för den afghanska regeringen och den internationella närvaron genomförts, bl.a. i . Motståndet har även infiltrerat de afghanska säkerhetsstyrkorna i syfte att genomföra attacker mot ISAF samt de afghanska styrkorna. Den afghanska regeringens bristande legitimitet, orsakad av bl.a. omfattande korruption inom den afghanska administrationen samt ett dysfunktionellt rättsväsende, i kombination med en utbredd fattigdom, arbetslöshet samt fysisk osäkerhet ger fortsatt näring åt det väpnade motståndet. Den interna väpnade konflikten i mellan den afghanska regeringen, med stöd av internationell militär närvaro, och talibanerna samt andra regeringsfientliga grupper är fortfarande tydligast i de södra och östra delarna av landet, där läget präglas av mer utbredd våldsanvändning. Det är också i dessa områden som de internationella styrkorna drabbats av flest stupade och skadade. Säkerhetsläget i norra och västra fortsätter att vara bättre i förhållande till det i de södra och östra delarna, men även i norra utsätts ISAF och de afghanska säkerhetsstyrkorna för upprepade eldöverfall och attacker med hemmagjorda sprängladdningar. En stor del av det väpnade motståndet är motiverat av lokala drivkrafter, där bl.a. kontroll över odling och handel med narkotika spelar en viktig roll. Detta är framför allt fallet i norra . Även i norra finns dock ett antal motstånds- och regeringsfientliga grupper med stark ideologisk anknytning och koppling till talibanerna. Dessa grupper är ofta beroende av stöd utifrån i form av vapen, utbildning, finansiella resurser och baser för återhämtning. Ett särskilt problem är de fortsatt illa bevakade gränserna som bidrar till de väpnade gruppernas motståndskraft och återväxt. Förutsättningarna för ett omfattande ideologiskt motiverat motstånd kommer dock, av skäl som har att göra med regionens etniska och politiska sammansättning, att fortsätta att vara mindre i norra . I de provinser i norra som omfattas av ledningsansvar för den regionala enheten för säkerhet och återuppbyggnad, finns två huvudsakliga problemområden: området väster om provinshuvudstaden i och gränsområdet mellan provinserna i den västra delen av ansvarsområdet. I dessa områden utsätts ISAF och ANSF kontinuerligt för eldöverfall och attacker med improviserade sprängladdningar. I övriga delar av ansvarsområdet bedöms säkerhetsläget över lag vara bättre. som fortfarande präglas av en svår säkerhetssituation har vissa positiva tecken i utvecklingen av säkerheten kunnat skönjas . De omfattande militära förstärkningarna som beslutades kom på plats , vilket har möjliggjort ett stort antal säkerhetsoperationer. I enlighet med ISAF:s militära strategi har även de internationella säkerhetsstyrkorna tillsammans med sina afghanska motsvarigheter genomfört operationer i motståndarnas nyckelområden i syfte att skydda civilbefolkningen och utöka den afghanska regeringens inflytande och kontroll. En betydande tillväxt av de afghanska säkerhetsstyrkornas (ANSF) numerär har även skett . Till följd av detta samt genomgripande utbildningsinsatser från ISAF:s sida har de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga ökat, vilket i sin tur har förstärkt den sammantagna kapaciteten att genomföra säkerhetsoperationer i landet. Dessa insatser har resulterat i att ISAF och ANSF har en förbättrad kontroll över centrala områden för det väpnade motståndet, bl.a. i och i södra samt i Kunduz och i norra . Det väpnade motståndet har således utsatts för hårt tryck, med befälhavare och nätverk oskadliggjorda.