prop · GY03157 · 2011-06-28 00:00:00 — För att åstadkomma utsläppsminskningar tillåts länderna att använda sig av de tre flexibla mekanismerna: handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande (Joint Implementation JI) och mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism CDM). Letter of Approval, ett godkännande från en officiell Multilateral Carbon , administreras gemensamt av Europeiska (for Reconstruction and Development) och Europeiska investeringsbanken (European MCCF förvärvar utsläppskrediter från både JI- och CDM-projekt i och . miljöfinansieringsbolag som lyder under . PCF var en pionjär på marknaden för projektbaserade mekanismer och har haft en betydelsefull roll för framväxten av en global utsläppsmarknad. Exempel på projekt som stöds via PCF gäller till exempel vindkraft på , småskalig vattenkraft i , elproduktion från deponigas i samt uppgradering och effektivisering av fjärrvärmesystem i . Project , dokument som beskriver idén till ett CDM- eller Project Design Document. Dokument som beskriver ett CDM- PDD:n är en förutsättning för validering i CDM- projekt (och determinering i JI) samt ett krav före registrering av Primärmarknaden omfattar de transaktioner där projektägaren säljer ERU eller CER. Ofta upprättar projektägaren och köparen ett köpekontrakt tidigt i implementeringsstadiet av projektet, det vill säga innan den tekniska investeringen är slutförd. Säljaren av ERU och CER är någon annan än projektägaren, exempelvis en mäklare eller en bank. Den regel i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen som föreskriver att handel med utsläppsrätter och de projektbaserade mekanismerna (JI och CDM) endast ska användas som ett supplement till de nationella åtgärderna för att begränsa och minska utsläppen. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Svenskt utsläppsrättssystem, det svenska register för handel med utsläppsrätter och utsläppskrediter som upprättats vid Utsläppskrediter från CDM- och JI-projekt inkommer till när FN har utfärdat krediterna. nationella register under Kyotoprotokollet där det nationella åtagandet följs upp. Testing Ground Facility, en regional fond för klimatsamarbete som etablerades inom ramen för det regionala energisamarbetet mellan 11 länder i , Baltic Sea Region Cooperation (Basrec). Syftet med fonden är att den ska svara för finansieringen av gemensamma klimatprojekt inom regionen enligt Kyotoprotokollets mekanism för gemensamt utförande (JI). United Nations Framework Convention on Climate Change, om klimatförändringar även kallad Utsläppskrediter genereras från utsläppsminskande projekt i andra länder och kan vara antingen certifierade utsläppsminskningar, så kallade CER, eller utsläppsminskningsenheter, så kallade ERU. utsläppskredit från CDM- och JI-projekt motsvarar ett ton koldioxid (eller en koldioxidekvivalent). Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Bilaga 1 Klimatpolitik globalt och inom EU Vi ger här en bakgrund till varför etappmål till 2020 till en tredjedel ska uppnås med insatser utomlands. Vi beskriver kort hur klimatpolitiken har utvecklats globalt och inom EU. granskning av statens köp av utsläppskrediter är dock avgränsad till klimatmål. om klimatförändringar UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change), även kallad klimatkonventionen, undertecknades i och trädde i Klimatkonventionen är ett ramverk för åtgärder för att förhindra klimatförändringarna och har undertecknats av 192 länder.216 Enligt konventionen är det övergripande målet för FN:s arbete mot klimatförändringar att halten av växthusgaser ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig.217 Representanter för konventionsparterna möts regelbundet vid så kallade partskonferenser (Conference of the Parties, COP). Partskonferenserna är högsta beslutande organ för konventionen. har 16 partskonferenser hållits, den senaste i . Det finns flera arbetsgrupper knutna till konventionen. Arbetsgrupperna har bland annat till uppgift att förbereda partkonferenserna.218 Arbetet inom konventionen grundas till stor del på studier som görs av Internationella klimatpanelen (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC).219 217Sveriges internationella överenskommelser, SÖ 1993:13. 218Ad on Further Commitments for under the Kyoto Protocol (AWG-KP) och on Long-term Cooperative Action under the Convention (AWG-LCA). Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Vid en partskonferens i Kyoto fattades beslut om Kyotoprotokollet, som innebär bindande åtaganden från ett stort antal länder att minska sina utsläpp av växthusgaser.220 Parterna till protokollet ska minska sina utsläpp av växthusgaser med räknat års utsläppsnivå. Kyotoprotokollet trädde i kraft . Parternas utsläppsåtaganden enligt Kyotoprotokollet kan uppnås antingen genom minskning av utsläpp inom det egna landet eller som komplement genom projekt i andra länder som genererar utsläppskrediter eller genom handel med utsläppsrätter.221 Dessa kompletterande åtgärder kallas för flexibla mekanismer. De tre flexibla mekanismer som inkluderats i Kyotoprotokollet är internationell handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna CDM (mekanismen för ren utveckling) och JI (mekanismen för gemensamt genomförande). När beslutet om Kyotoprotokollet fattades 1997 vidtog arbetet med att konkretisera regler och processer för parternas genomförande av sina utsläppsåtaganden. Arbetet resulterade i en överenskommelse vid en partkonferens i . Marrakech-överenskommelsen innehöll bland annat förtydliganden om hur de flexibla mekanismerna kunde användas.222 i beslutade också att inrätta den så kallade CDM-styrelsen. CDM-styrelsen har till uppgift att övervaka att reglerna om CDM följs inklusive registrerings- och verifieringsförfarandet för CDM-projekt (se bilaga 2).223 , då Kyotoprotokollet trädde i kraft, var styrelsens arbete inriktat på att förbereda det praktiska genomförande av CDM-processen, såsom att ackreditera oberoende kontrollörer och utfärda riktlinjer för beräkningar av utsläppsminskningar. har styrelsen, förutom fortsatt metodutvecklingsarbete, inriktat sitt arbete på att godkänna registrering av CDM-projekt, verifiering och utfärdande av utsläppskrediter (CER).224 22037 industriländer samt Europeiska unionen enligt uppgift på UNFCCC:s webbplats . 221Kyotoprotokollet ger även möjligheter för länder med åtaganden att begränsa utsläppen genom att tillgodoräkna sig upptag av koldioxid i så kallade sänkor, där kol genom fotosyntesen binds i växter. 222Report of the Conference of the Parties on its seventh session, held at Marrakesh from 29 October to . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Nytt klimatavtal dröjer troligen som Kyotoprotokollet trädde i kraft, 2005, beslutade en partkonferens att påbörja processen med att nå fram till beslut om nya åtaganden . kom parterna överens om den så kallade Map, som bland annat innehöll nya former för förhandlingar och överläggningar, med målet att nå fram till beslut vid partskonferensen i i december 2009.225 Det resulterade i att arbetet intensifierades med en rad överläggningar, så kallade Climate Change Talks, under 2008 och 2009.226 Trots detta ledde förhandlingarna vid partkonferensen i inte till beslut om nya åtaganden . 114 länder undertecknade dock den så kallade Köpenhamnsöverenskommelsen, som bland annat innebär att de undertecknande länderna ska rapportera in till FN sina intentioner om utsläppsminskningar . Överläggningarna och förhandlingarna i syfte att nå beslut om bindande åtaganden fortsätter. hölls ett nytt partsmöte i , . Frågan om Kyotoprotokollets framtid sköts upp. Köpenhamnsöverenskommelsen formaliserades som en del av FN-processen. Parterna beslutade om tvågradersmålet till 2050 med en omprövning enligt den bästa tillgängliga vetenskapen med sikte på en temperaturhöjning på högst . Överenskommelsen innebär också att man tillåter koldioxidlagring för de projektbaserade mekanismerna. i beslutade vidare om att etablera en global grön klimatfond och om fortsatta åtgärder för att hejda regnskogsskövlingen (REDD +). EU för en aktiv klimatpolitik Utgångspunkten för EU:s klimatpolitik är målet att den globala temperaturhöjningen ska begränsas till högst jämfört med den förindustriella nivån. EU har ett särskilt program mot klimatförändringar, European Climate Change Programme, som inrättades . , under det svenska ordförandeskapet, antog en strategi för hållbar utveckling, med klimatfrågan som viktig beståndsdel. 225Bali Action plan: Report of the Conference of the Parties on its thirteenth session, held in from 3 to Addendum. Part Two: Action taken by the Conference of the Parties at its thirteenth session. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter En rad EU-direktiv med klimatpolitiska motiv har införts inom till exempel miljö-, energi-, transport- och jordbruksområdena. Direktiv om el från förnybara källor, om energiprestanda i byggnader och om handel med utsläppsrätter är några av dessa direktiv. EU:s arbete med genomförandet av Kyotoprotokollet EU har haft och har en pådrivande roll i det internationella klimatarbetet, bland annat när det gällde att se till att Kyotoprotokollet kunde träda i kraft. EU godkände Kyotoprotokollet genom beslut i ministerrådet i april 2002.227 EU lämnade i samband med sitt godkännande av protokollet en särskild förklaring om att EU:s kvantifierade åtagande om minskning av utsläpp, jämfört med nivå, kommer att fullgöras genom åtgärder av gemenskapen och dess medlemsstater inom deras respektive behörighetsområde.228 Detta innebar att man i EU kom överens om en intern fördelning av utsläppsåtaganden för medlemsländerna, i syfte att uppnå det gemensamma åtagandet enligt Kyotoprotokollet. Detta kallas EU:s bördefördelning. Resultatet av bördefördelningen innebär för del att utsläppen tillåts öka jämfört med nivåer. Handelssystemet för utsläppsrätter och länkdirektivet EU:s system för handel med utsläppsrätter (Scheme, ETS) är ett instrument för att nå EU:s samlade åtagande enligt Kyotoprotokollet och för att nå EU:s mål om 20 procents utsläppsminskningar . ETS är det första större handelssystemet för växthusgaser i världen. Inom EU har utsläppsenheter, eller som det oftare kallas utsläppsrätter, tilldelats varje medlemsland för perioden 20082012 enligt en särskild bördefördelning. En viss mängd av ett medlemslands totala antal utsläppsrätter tilldelas varje handelsperiod anläggningar som orsakar utsläpp.229 Anläggningarna ska delta med dessa utsläppsrätter i ETS. ETS startades i januari 2005.230 227Rådets beslut /358/EG av om godkännande, på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoprotokollet till ramkonvention om klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av åtaganden inom ramen för detta. Europeiska gemenskapernas officiella tidning nr L 130, 15/05/2002 s. 00010003. 228Europeiska gemenskapens förklaring i enlighet med artikel 24.3 i Kyotoprotokollet, se bilaga III till rådets beslut /358/EG, tredje stycket. 229Förordningen (2007:742) om ändring i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter EU enades om det så kallade länkdirektivet som reglerar hur utsläppskrediter från CDM och JI kan användas i EU:s handelssystem för utsläppsrätter.231 Länkdirektivet reglerar själva kopplingen av CDM och JI till handelssystemet, det vill säga hur utsläppskrediterna CER och ERU ska hanteras i registersystemen och hur parter och företag kan använda dem för att klara sina åtaganden.232 antog EU ett nytt klimat- och energipaket med målet att EU-länderna ska minska sina utsläpp av växthusgaser jämfört med nivå. Målet ska ökas till om andra industrialiserade länder gör liknande åtaganden.233 Energi- och klimatpaketet innebär att EU ska minska utsläppen av koldioxid med , öka andelen förnybar energi till samt spara energi motsvarande av konsumtionen. EU:s mål innebär för del att de svenska utsläppen för den icke- handlande sektorn ska minska till 2020 jämfört med . bedömer att enligt den senaste nationella prognosen kommer att klara sina åtaganden om minskade utsläpp utan att använda utsläppskrediter från andra länder. För att nå målen i energi- och klimatpaketet har medlemsländerna även fattat beslut om ny och ändrad EU-lagstiftning. Ett direktiv som ändrats är det som gäller handeln med utsläppsrätter.234 Ändringsdirektivet reglerar bland annat hur handeln med utsläppsrätter ska ske inom EU efter 2012. En följd av denna reglering är att Europeiska kommissionen har offentliggjort hur många utsläppsrätter som får utfärdas . 231Europaparlamentets och rådets direktiv /101/EG av om ändring av direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer. Länkdirektivet innebar således ändringar i det ursprungliga så kallade handelsdirektivet. 232De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet, Ds 2005:19. 233En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat. 2008/09:162. 234Europaparlamentets och rådets direktiv /29/EG av om ändring av direktiv /87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Ändringsdirektivet innehåller även bestämmelser om hur tillgodohavanden av utsläppskrediter (CER och ERU) från perioden 20082012 ska kunna utnyttjas . Enligt direktivet har parter och företag olika möjligheter: Begäran om utfärdande av motsvarande antal utsläppsrätter som verifierade CER/ERU att gälla . Utbyte av CER/ERU som verifieras från projekt registrerade mot utsläppsrätter att gälla . Utbyte av CER som härrör från nya projekt i de minst utvecklade länderna och verifieras mot utsläppsrätter att gälla från 2013.235 Eftersom det inte blev något nytt klimatavtal i får parter och företag även använda tillgodohavanden från projekt för att minska utsläpp i enlighet med överenskommelser som slutits med länder utanför EU. Förutom de ovannämnda reglerna anges i ändringsdirektivets preambel vilken inriktning en eventuell användning av utsläppskrediter (CER och ERU) bör ha efter 2012. Det står till exempel att användningen av CER och ERU bör vara förenlig med gemenskapens mål för andelen förnybar energi och bör främja energieffektivitet, innovation och teknisk utveckling.236 Det står vidare att det är viktigt att utsläppskrediterna motsvarar verkliga, verifierbara, ytterligare och permanenta utsläppsminskningar som även medför tydliga fördelar när det gäller hållbar utveckling. EU bör enligt preambeln införa ett förfarande som gör det möjligt att utesluta vissa projekttyper.237 Vidare anges i preambeln att det är lämpligt att ge garantier för att utsläppskrediter från projekt som startas i de minst utvecklade länderna efter 2012 kommer att godkännas även om inget internationellt avtal ingåtts.238 235Ändringar i systemet för handel med utsläppsrätter, prop. 2009/10:28. 236Preambelns punkt 28. 237Preambelns punkt 29. 238Preambelns punkt 31. EU hänvisar i ett särskilt dokument till FN:s definition av minst utvecklade länder (hämtat från .) Definition of Least Developed Countries in the context of Article 11a(4) of Directive 2009/29/EC of Parliament and of the Council of , amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading scheme of the Community (O.J. L 140, , p.77). Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter EU vill reformera CDM Av för det fortsatta globala klimatarbetet239 och av uttalanden från klimatkommissionären240 framgår att kommissionen anser att CDM bör reformeras och ersättas av andra marknadsbaserade mekanismer. CDM anses ha brister bland annat när det gäller miljöintegritet och effektivitet. Kommissionen vill se institutionella och administrativa förändringar av CDM och en tydligare inriktning mot de minst utvecklade länderna. Kommissionen föreslår att EU med sitt utsläppshandelssystem som bas tar initiativ både till reformeringen av CDM och till utvecklingen av nya marknadsbaserade mekanismer. påbörjade arbetet med att ta fram ett förslag om att införa restriktioner för användningen av utsläppskrediter från så kallade industrigasprojekt.241 Anledningen är att kritik framförts om att denna typ av CDM-projekt inte är additionella. Både kommissionens uttalanden om att CDM bör avvecklas och kommande förslag om restriktioner för utsläppskrediter från vissa typer av projekt har mötts av kritik från företag och organisationer som handlar på den så kallade koldioxidmarknaden. Marknadens aktörer har framfört att de anser att kommissionens agerande skapar osäkerhet och förhindrar nya investeringar för att minska utsläppen av växthusgaser.242 239Communication from the Commission to Parliament, the Council, Economic and and - International climate policy post-Copenhagen: Acting now to reinvigorate global action on climate change. , COM(2010) 86 final. 240Connie , European Commissioner for Climate Action; Carbon markets as a source of longterm finance. Speech/10/408. Dialogue on Climate Financing, 241European Commission, memo/10/391 och memo/10/387. 242Öppet brev från IETA () till EU:s klimatkommissionär, . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Hur genomförs klimatprojekt i andra länder? Det finns inom FN ett omfattande system för godkännande av projekt och verifiering och utfärdande av utsläppskrediter.243 Vi beskriver här hur ett CDM-projekt genomförs. JI-projekt genomförs på liknande sätt. Ett klimatprojekt har sin grund i projektidéer som kommer ifrån en projektutvecklare eller en projektägare (punkt 1, figur 5). Idéerna sprids genom mässor och nätverk eller genom annonser/anbud från projektägaren/ projektutvecklaren. som köpare av utsläppskrediter kan också annonsera sitt intresse av förvärv av utsläppskrediter, men det förekommer numera i mindre utsträckning. Projektidén bakom beskrivs och identifieras vanligtvis i ett dokument kallat Project (PIN), som innehåller den grundläggande informationen om projektet (punkt 2, figur 5). Utifrån identifieringen av projektet utvecklas sedan en projektbeskrivning, kallad Project Design Document (PDD) som innehåller detaljerad information om projektet, bland annat den förväntade volymen av utsläppskrediter under projektets livslängd (punkt 3, figur 5). I projektbeskrivningen anges också om projektet ska löpa eller , det vill säga . Projektet ska sedan godkännas av värdlandets officiella projektmyndighet244 (punkt 4, figur 5). Detta godkännande innebär att värdlandet intygar att landet har ratificerat Kyotoprotokollet, att deltagandet i det aktuella är frivilligt samt att projektet bidrar till en hållbar utveckling i värdlandet. FN:s validering/godkännande inleds av en oberoende kontrollör, som är ackrediterad av FN (punkt 5, figur 5). Den oberoende kontrollören granskar projektbeskrivningen (PDD) och att det finns ett godkännande (så kallat Letter of Approval, LoA) från värdlandets officiella projektmyndighet. 243På (UNFCCC) finns de officiella dokument för varje CDM- och JI-projekt som FN kräver, exempelvis projektbeskrivningar (PDD). Webbplatsen är dock svårtillgänglig. 244Projektmyndigheten kallas Authority (DNA) för godkännande av CDM-projekt. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter För att de verifierade utsläppskrediterna i ett senare skede ska kunna överföras till investerarlandet, köparen, krävs även ett godkännande (LoA) från investerarlandets officiella projektmyndighet, i fall Detta godkännande sker oftast i samband med att ett godkännande (LoA) utfärdas från värdlandet, men det kan även ske senare, till och med efter registrering. Projektbeskrivningen publiceras offentligt , för att inhämta synpunkter från länder och andra intressenter. Den oberoende kontrollören bedömer därefter om projektet kan godkännas eller ifall ett nytt omarbetat dokument med kompletteringar behöver begäras in från projektutvecklaren eller projektägaren. Authority(DNA) Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter När projektbeskrivningen är godkänd av den oberoende kontrollören skickar kontrollören en begäran om registrering till CDM-styrelsen (punkt 6, figur 5). Vid begäran om registrering bifogas en valideringsrapport, den granskade projektbeskrivningen samt ett godkännande från värdlandet (LoA). bifogas även ett godkännande (LoA) från investerarlandets officiella projektmyndighet. CDM-styrelsen beslutar sedan ifall projektet kan registreras. När FN genom CDM-styrelsen har godkänt projektet kan projektet börja generera utsläppskrediter (punkt 7, figur 5). För att sedan kunna erhålla utsläppskrediter måste projektutvecklaren/ projektägaren bevisa att utsläppsminskningar faktiskt har skett (punkt 8, figur 5). Därefter ska dessa utsläppsminskningar verifieras och certifieras av en oberoende ackrediterad kontrollör (punkt 9, figur 5), vilket inte får vara samma kontrollör som granskade projektbeskrivningen inför registreringen. Verifiering och certifiering sker löpande, vanligtvis , under ett projekts livstid. Slutligen är det CDM-styrelsen som godkänner och utfärdar utsläppskrediterna (punkt 10, figur 5). Först efter att CDM-styrelsen har utfärdat utsläppskrediterna kan dessa överföras till den eller dem som genom avtal förbundit sig att förvärva utsläppskrediterna. CDM-styrelsen kan dock även avslå en begäran om utfärdande eller begära omprövning av de verifierade utsläppskrediterna. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Bilaga 3 Alternativa tolkningar av och räkneexempel för etappmålet Det nationella etappmålet till 2020 innebär att utsläppen ska minska med jämfört med nivå. Detta mål gäller enbart den icke- handlande sektorn. En tredjedel av minskningen ska uppnås med hjälp av utsläppskrediter. Eftersom det inte är fastlagt i vilken takt utsläppen ska minskas, hur stora utsläppsminskningarna ska vara eller när perioden ska börja, redogör vi nedan för några möjliga tolkningar och räkneexempel utöver de två ytterligheter som vi visar i kapitel Inledningsvis presenterar vi ett av räkneexempel och därefter två tolkningar som också är möjliga med den formulering av målet som finns i klimatpropositionen. Dessa exempel ligger mellan ytterligheterna 6,7 miljoner och 100 miljoner utsläppskrediter. Den totala kostnaden för att uppnå etappmålet blir då lägst 670 miljoner och högst , med ett antagande om ett pris på per utsläppskredit.245 I ena räkneexempel är startåret för utsläppsminskningar i andra länder 2005. Om startåret är uppgår behoven enligt myndigheten till 38 miljoner utsläppskrediter 20052020.246 Utifrån ett antaget pris på per utsläppskredit skulle det innebära en skattad totalkostnad för den tredjedel av etappmålet som får nås med hjälp av utsläppskrediter på . 245Enligt är detta antagande om pris relativt lågt. 246Pm från till daterat . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Ackumulerade utsläppskrediter 20052020 samt linjära utsläppsminskningar totalt i och utanför för den icke-handlande sektorn jämfört med 2005-års utsläpp (räkneexempel). Miljoner ton CO2-ekvivalenter 60 38 miljoner utsläppskrediter 20052020 Utsläppsminskningar totalt i och utanför Källa: och . Uppgifterna har bearbetats av . Vi presenterar nedan ytterligare två tolkningar för perioden 20132020 med två olika beräkningsmetoder för det första alternativet. har beslutat att delmålet 20082012, som ska utan användning av utsläppskrediter, ligger fast. Det är därför möjligt att anta att etappmålet till 2020 gäller perioden 20132020 med 1990 som referensår. Alternativ 1: Utsläppsminskningar I detta alternativ nås etappmålet genom årliga utsläppsminskningar successivt 20132020. Om vi utgår från att utsläppen är cirka 42,9 miljoner ton247 och att utsläppen minskar linjärt till ,