prop · GY03162 · 2011-08-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:162 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten för bättre klimat - Hur används skattebefrielsen? (2011:10). Regeringen instämmer delvis i iakttagelser men vill betona att skattebefrielsen av biodrivmedel bidrar både till uppfyllelse av klimatmålet och målet om förnybar energi samt om förnybara bränslen inom transportsektorn till 2020. Detta gör att kostnaden för skattebefrielsen inte enbart kan ses som en prislapp på minskade utsläpp av växthusgaser. I budgetpropositionen bedömer regeringen att ska fortsätta sträva efter att på ett kostnadseffektivt sätt nå de nationella och internationella klimat- och energipolitiska målen. Arbetet med att samordna de ekonomiska styrmedlen på klimat- och energiområdet så att den önskvärda styrningen blir samhällsekonomiskt effektiv fortsätter härmed. Syftet med ett fortsatt analysarbete är att ha väl avvägda ekonomiska styrmedel som vid behov kan användas. Detta är särskilt angeläget om det inom ramen för den s.k. kontrollstation 2015 bedöms behövas ytterligare åtgärder för att nå uppsatta mål 2020. Arbetet omfattar även ett kortsiktigt analysarbete för att ta fram förslag på en skattemässig hantering av biodrivmedel när statsstödsgodkännandet löper ut . Ärendet och dess beredning.............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Biodrivmedel för bättre klimat - Hur används skattebefrielsen?, RiR 2011:10....................................9 Utdrag ...ur protokoll vid regeringssammanträdet Ärendet och dess beredning har granskat i vilken utsträckning och till vilka kostnader skattebefrielsen av biodrivmedel bidrar till att uppnå klimatmålen. Resultatet av granskningen redovisas i granskningsrapporten för bättre klimat - Hur används skattebefrielsen? (2011:10). Granskningsrapporten finns i bilaga. överlämnade rapporten till regeringen . I granskningsrapporten drar slutsatsen att skattebefrielsen är ett dyrt och trubbigt styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser. har uppskattat att användningen av biodrivmedel kan ha inneburit minskade utsläpp på omkring 0,4-1,koldioxidekvivalenter . De minskade utsläppen motsvarar av totala utsläpp av växthusgaser eller av utsläppen i transportsektorn. bedömer att skattebefrielsen har varit en förutsättning för att användningen av biodrivmedel ska öka och att skattebefrielsen därmed är en förutsättning för de utsläppsreduktioner som kan kopplas till användningen av biodrivmedel. I granskningsrapporten jämför dagens skattebortfall på med de utsläppsreduktioner som användningen av biodrivmedel gett upphov till. Detta resonemang ger en kostnad för staten på per kilo koldioxidminskning. sätter detta i relation till den nuvarande koldioxidskatten på per kilo koldioxid och drar slutsatsen att fullständig skattebefrielse för biodrivmedel är en relativt dyr åtgärd för att minska utsläppen av växthusgaser. anför att skattebefrielsen dessutom medför flera effekter som till en del kan motverka de ursprungliga intentionerna. Bland annat nämner att skattebefrielse för låginblandning kan innebära ökad konsumtion av bensin och diesel. När biodrivmedel som låginblandas i bensin eller diesel skattebefrias innebär detta att även priset och konsumtionen av de fossila drivmedlen påverkas. Enligt granskningsrapporten har skattebefrielsen bidragit till ökad låginblandning. innehåller så gott som all bensin och diesel upp till 5 volymprocent biodrivmedel och anför att skattebefrielsen har varit avgörande för denna utveckling. Dock skriver i sin granskningsrapport att skattebefrielsen inte har varit tillräcklig för att hålla uppe konsumtionen av när priserna blivit lägre på bensin och högre på . I granskningsrapporten anges att skattebefrielsen för biodrivmedel finansieras av alla skattebetalare gemensamt vilket inte är förenligt med principen att förorenaren ska betala för sina utsläpp. EU tillåter inte att skattebefrielsen leder till att biodrivmedel överkompenseras relativt de fossila drivmedel de ersätter. problemet med överkompensation har regeringen infört ett tullvillkor för Skr. 2010/11:162 etanol som används till låginblandning. skattebefrielse endast ska medges för odenaturerad etanol som importerats till den högsta möjliga tullsatsen. I granskningsrapporten nämner att tullvillkoret innebär att inhemsk eller inom EU producerad etanol med höga produktionskostnader blir mer konkurrenskraftig relativt importerad etanol med låga produktionskostnader. anför att denna ökade kostnad inte har sin motsvarighet i ökad klimatnytta och understryker att regeringen inte har redovisat några avvägningar i fråga om tullvillkorets effekter på inhemsk produktion respektive tillgången på billigare importerad, och mer klimatvänlig, etanol. Enligt granskningen har skattebefrielsen inte stimulerat till utveckling av nya och mer avancerade biodrivmedel vilket var syftet när skattebefrielsen för biodrivmedel infördes. Regeringen ställer inga krav på teknisk utveckling eller tekniskt nyhetsvärde vid beslut om skattebefrielse. I stället får alla biodrivmedel skattebefrielse efter ansökan oavsett teknik. kan regeringen fatta beslut om skattelättnader för biodrivmedel, i särskilda fall, utan att det behöver röra sig om pilotprojekt (prop. 2010/11:32, bet. 2010/11:SkU17, rskr. 2010/11:77). anför att förändringen innebär att lagstiftningen nu kommer att spegla hur besluten för biodrivmedel varit utformade . betonas att det inte framgår i vilka särskilda fall som regeringen kan besluta om skattelättnader för biodrivmedel. gör iakttagelsen att regeringens beslut om skattelättnader för biodrivmedel i de flesta fall avsett ett till trots att flera företag har ansökt om skattebefrielse för längre perioder än så. Det faktum att villkoren förändras och att besluten om skattebefrielse bara gäller för har betydelse för företagens investeringsvilja. I granskningsrapporten anges att regeringen inte har följt upp och kommenterat den totala omfattningen av skattebefrielsen eller dess effekter . har uttalat att regeringen bör utreda och återkomma med konkreta förslag på styrmedel som skapar stabila spelregler för produktion och utveckling av biodrivmedel oberoende av statsfinansiella förhållanden1. Enligt har detta inte skett. nuvarande statsstödsgodkännande för skattebefrielsen löper ut som skattebefrielsen troligen inte kan behållas efter 2020 av EU-rättsliga skäl. anför att regeringen på kort sikt behöver klargöra den fortsatta hanteringen av skattebefrielsen för att ge företag och konsumenter rimliga planeringsförutsättningar. På anför revisionen att regeringen behöver analysera vilka medel som på bästa sätt når klimatmålen. Enligt granskningsrapporten har skattebefrielsen inga förutsättningar att vara hållbar på lång sikt. EU:s hållbarhetskriterier ställer bl.a. krav på hur mycket ett biodrivmedel ska minska utsläppen jämfört med ett fossilt drivmedel för att vara berättigat till stöd. 2005/06:TU:6, s. 12 f. problem med hållbarhetskriterier är att de enbart gäller biobränslen vilket Skr. 2010/11:162 kan leda till att utsläpp flyttar till oreglerade produkter, sektorer och De krav på utsläppsminskningar som EU ställer för att biodrivmedel ska anses hållbara ökar successivt, men är förhållandevis lågt satta i relation till svensk produktion och konsumtion. Det är därmed osäkert om kraven kommer att bidra till att nya biodrivmedel utvecklas eller att skattebefrielsen blir mer kostnadseffektiv i relation till klimatmålen. bedömer att det skulle vara möjligt att nationellt främja ytterligare utsläppsminskningar genom att ge extra stöd till biodrivmedel som är mer klimatvänliga, särskilt om produktionskostnaden för ett mer klimatvänligt biodrivmedel är högre än det mindre klimatvänliga alternativet. anför dock att ett problem med en sådan lösning är att den innebär mer administration eftersom skattebefrielsen då behöver differentieras utifrån hur stora utsläppsreduktioner olika biodrivmedel för med sig. Om biodrivmedelsanvändningen ökar kommer en fortsatt skattebefrielse för biodrivmedel att innebära ett fortsatt ökat skattebortfall. lyfter fram detta som en begränsning av möjligheten att behålla skattebefrielsen . Det faktum att målet om 10 procents förnybar energi i transportsektorn till 2020 är bindande innebär dessutom att skattebefrielsen troligen inte kan behållas efter 2020 enligt dagens EU-regler. rekommenderar regeringen följande. I syfte att öka transparensen bör regeringen förbättra sin redovisning och uppföljning av skattebefrielsen för biodrivmedel. Detta särskilt mot bakgrund av det ökade skattebortfallet, att skattebefrielsen ska uppnå flera olika mål och syften och att en skattebefrielse för biodrivmedel är ett relativt dyrt sätt att uppnå klimatmålen. Regeringen bör tydligare redovisa hur skattebefrielsen i kombination med tullvillkor påverkar svensk produktion, import och användning av biodrivmedel samt vilka effekter det för med sig. Det är viktigt att beslut om skattebefrielse gäller och inte gynnar vissa företag eller biodrivmedel i förhållande till andra. Regeringen bör tydligt precisera i vilka fall skattelättnader kan beviljas för att undvika att olika företag och biodrivmedel behandlas olika. statsstödsgodkännande för skattebefrielsen löper ut som skattebefrielsen troligen inte kan behållas efter 2020 av EU-rättsliga skäl. För att ge företag och konsumenter rimliga planeringsförutsättningar behöver regeringen på kort sikt klargöra den fortsatta hanteringen av skattebefrielsen. På behöver regeringen analysera vilka medel som på bästa sätt når klimatmålen. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i bedömning att skattebefrielsen har varit en förutsättning för att användningen av biodrivmedel ska öka och att den bidragit till ökad låginblandning. Det stämmer också att etanolbilsägare tankar bensin i stället för E85 när det är ekonomiskt fördelaktigt. Däremot anser regeringen att även om skattebefrielsen inte varit tillräcklig som styrmedel för att hålla uppe konsumtionen av , så har den varit nödvändig för att skapa en marknad för E85. Exakt vilken prispåverkan skattebefrielsen har och hur detta eventuellt påverkar hur mycket bil man kör är svårt att veta med någon säkerhet eftersom priset inte regleras. Regeringen instämmer inte i resonemang att det genom att ställa kostnaden för de utsläppsreduktioner som användningen av biodrivmedel gett upphov till i relation till koldioxidskatten kan dras slutsatsen att skattebefrielse av biodrivmedel är en dyr åtgärd. Skattebefrielsen har redan bidragit till att uppfylla kravet i dåvarande biodrivmedelsdirektiv att nå biodrivmedel inom transportsektorn till 2010. Användandet av biobränslen bidrar inte bara till uppfyllelse av klimatmålet utan även till målet om förnybar energi inom transportsektorn till 2020. ingår ökad användning av förnybar energi inom transporsektorn som del i målet förnybar energi. Detta gör att kostnaden för skattebefrielsen inte enbart kan ses som en prislapp på minskade utsläpp av växthusgaser och jämföras med koldioxidskatten. Till detta kan läggas att koldioxidskatten avser utsläpp i medan de i granskningsrapporten angivna utsläppen från biodrivmedel avser utsläpp som följer hela tillverkningskedjan vid framställningen av biodrivmedel. En stor del av dessa utsläpp ingår i systemet med handel med utsläppsrätter. Regeringen instämmer i slutsatsen att beräkningen av överkompensation kan missgynna biodrivmedel med lägre produktionskostnad. Detta är dock en direkt följd av statsstödsreglerna och Europeiska kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd. har rätt i sin iakttagelse att regeringen inte ställer några krav på teknisk utveckling eller tekniskt nyhetsvärde vid beslut om skattebefrielse. Alla biodrivmedel har fått skattebefrielse efter ansökan oavsett teknik. Regeringen betonar dock att den teknikutveckling och introduktion av förnybara drivmedel som skett inte skulle ha varit möjlig utan skattebefrielse. Regeringen håller därför inte med om bedömningen att skattebefrielsen inte har haft någon teknikdrivande effekt. Det är viktigt att ge företag och konsumenter rimliga planeringsförutsättningar. pågår ett arbete med att samordna de ekonomiska styrmedlen på klimat- och energiområdet så att den önskvärda styrningen blir samhällsekonomiskt effektiv. I detta arbete ingår även att ta fram förslag på en långsiktigt hållbar skattemässig hantering av biodrivmedel när statsstödsgodkännandet löper ut . Analysarbetet syftar även till att ha väl avvägda ekonomiska styrmedel som vid behov kan användas. Detta är särskilt angeläget om det inom ramen för den s.k. kontrollstation 2015 bedöms behövas ytterligare åtgärder för att nå uppsatta mål 2020. Regeringen instämmer inte i att uppföljningen och redovisning av skattebefrielsen varit bristfällig och otillräcklig. redovisas skatteutgiften som följer av energiskattebefrielsen för biodrivmedel i den till , Redovisning av skatteutgifter. korrekt att den totala omfattningen av skattebefrielsen inte har redovisats i någon av de sammanställs dock av Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser och regeringen skickar denna information till Europeiska kommissionen. Dessutom granskar att skattebefrielsen inte leder till att biodrivmedel överkompenseras relativt de fossila drivmedel de ersätter. Även dessa uppgifter skickas till kommissionen. Biodrivmedel är helt befriade från både koldioxid- och energiskatt, men enligt de principer för beskattning av bränslen som regeringen presenterat i prop. 2009/10:41 (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr. 2009/10:122) bör biobränsle principiellt sett påföras energiskatt utifrån energiinnehåll men inte koldioxidskatt. Därmed har redovisningen av skatteutgiften relevans när det gäller redovisningen av kostnaderna för skattebefrielsen. Skattefriheten för biodrivmedel åstadkoms genom avdrag i den skattskyldiges deklaration. sker avdraget genom bruttoredovisning i deklarationen. Tillgången till uppgifter om skattefria volymer till följd av dispensbesluten, och därmed regeringens möjlighet att redovisa kostnader för dessa, blir därmed bättre. Regeringen anser att biodrivmedel ska vara befriade från koldioxidskatt eftersom det inte frigörs fossilt kol vid förbränningen. Därmed är det inte motiverat att differentiera koldioxidskattebefrielsen utifrån hur stora utsläpps reduktioner olika biodrivmedel för med sig på det sätt som föreslår. Vad gäller energiskatt anser regeringen (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr. 2009/10:122) att även biodrivmedel principiellt bör påföras en sådan utifrån energiinnehåll. Energiskatten skulle då bli enhetlig per energienhet men differentierad per volymenhet. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen instämmer delvis, som nämnts ovan, i iakttagelser. I budgetpropositionen bedömer regeringen att ska fortsätta sträva efter att på ett kostnadseffektivt sätt nå de nationella och internationella klimat- och energipolitiska målen. Arbetet med att samordna de ekonomiska styrmedlen på klimat- och energiområdet så att den önskvärda styrningen blir samhällsekonomiskt effektiv fortsätter härmed. Syftet med ett fortsatt analysarbete är att ha väl avvägda ekonomiska styrmedel som vid behov kan användas. Detta är särskilt angeläget om det inom ramen för den s.k. kontrollstation 2015 bedöms behövas ytterligare åtgärder för att nå målet om förnybar energi i transportsektorn 2020 samt den långsiktiga prioriteringen att 2030 bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen samt visionen att 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Arbetet omfattar även ett kortsiktigt på en skattemässig hantering biodrivmedel när statsstödsgodkännandet löper ut . åstadkoms genom avdrag i sker avdraget genom bruttoredovisning i deklarationen. Tillgången till uppgifter om skattefria volymer till följd av dispensbesluten, och därmed regeringens möjlighet att redovisa kostnaderna för dessa, blir därmed bättre. måste biodrivmedel och andra flytande biobränslen uppfylla s.k. hållbarhetskriterier för att få skattebefrielse (prop. 2010/11:154). Kriterierna ska garantera att biodrivmedlen och andra flytande biobränslen framställts på ett hållbart sätt. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. Biodrivmedel för bättre klimat Hur används skattebefrielsen? Biodrivmedel för bättre klimat Hur används skattebefrielsen? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . Biodrivmedel för bättre klimat Hur används skattebefrielsen? Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Biodrivmedel för bättre klimat Hur används skattebefrielsen? har granskat skattebefrielsen för biodrivmedel. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Programansvarig och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. Biodrivmedel i och internationellt Motiv för stöd till biodrivmedel EU-inträdet förändrade beskattningen av drivmedel i Regeringen beslutar om skattelättnader för biodrivmedel Skillnader mellan principer och beslut om skattelättnader uppföljning ett krav från EU Skattelättnaden leder till ett stadigt ökande skattebortfall Regeringens rapportering till har varit sparsam Skattebefrielsens betydelse för användningen av biodrivmedel Skattebefrielsen ska utjämna skillnader i produktionskostnader Skattebefrielsen har framför allt bidragit till ökad låginblandning Skattebefrielsens sidoeffekter vid låginblandning 5.2Skattebefrielse för låginblandning kan leda till ökad konsumtion av bensin och diesel 5.3 Skattebefrielsen för låginblandning riktas framför allt mot inhemsk produktion Användningen av höginblandade biodrivmedel fallet E85 Många åtgärder har bidragit till en marknad för E85 Konsumtionen av påverkas i hög grad av bensinpriset enkät till etanol- och gasbilsägare Etanolbilar ger högre utsläpp vid bensindrift jämfört med bensinbilar Olika sätt att beräkna utsläpp ger varierande resultat Svensk biodrivmedelsanvändning innebär utsläppsminskningar Skattebefrielsen är en relativt dyr klimatåtgärd Långsiktig klimatnytta förutsätter kontrollerad expansion Möjligt att främja ytterligare utsläppsminskningar på nationell nivå Behövs en alternativ modell till skattebefrielsen? 9.1Skattebefrielsen för biodrivmedel bidrar till att uppnå klimatmål men inte till rimliga kostnader Regeringens hantering av skattebefrielsen har inte främjat Skattebefrielsen för biodrivmedel medför en del effekter som motverkar syftet Regeringens uppföljning och redovisning av skattebefrielsen har varit bristfällig och otillräcklig Skattebefrielsen har inte förutsättningar att vara hållbar på lång sikt Bilaga 1 enkät till miljöbilsägare Bilaga 2 Utsläppsreduktioner från svensk biodrivmedelsanvändning har granskat skattebefrielsen för biodrivmedel. Motiv för granskning: kan regeringen besluta om skattelättnader eller skattebefrielse för biodrivmedel. Syftet med skattebefrielsen är att bidra till teknikutveckling mot mer miljövänliga bränslen för att bland annat minska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn. Även om det visat sig svårt att minska utsläppen från transportsektorn har det inte utretts om en skattebefrielse för biodrivmedel är det bästa sättet att minska dessa utsläpp. Tidigare studier har visat att skattebefrielsen är ett både dyrt och trubbigt styrmedel. har kostnaden för skattebefrielsen ökat påtagligt och det finns risk att denna ökning fortsätter. Granskningens syfte: Granskningen har inriktats på att undersöka i vilken utsträckning och till vilka kostnader som skattebefrielsen för biodrivmedel bidrar till att uppnå klimatmålen. Fokus i granskningen är hur skattebefrielsen för biodrivmedel har utformats och hanterats, bland annat i relation till andra styrmedel, och vilka problem och risker som det fört med sig. Någon renodlad effektutvärdering har inte varit möjlig att göra eftersom skattebefrielsen inte är det enda stödet som syftar till att öka användningen av biodrivmedel. Granskningens genomförande: har gått igenom regeringens beslut om skattelättnader för biodrivmedel för perioden 19952009 samt uppföljningar av skattebefrielsen . har också, med hjälp av , genomfört en enkätundersökning riktad till ägare av miljöbilar för att undersöka vilka faktorer som är viktiga för valet att skaffa en miljöbil och valet av drivmedel. För att belysa hur skattebefrielsen påverkat användningen av biodrivmedel och hur mycket användningen av biodrivmedel bidrar till att minska utsläppen har sammanställt befintlig statistik och genomfört egna beräkningar. Granskningen har även kompletterats med intervjuer inom och , en genomgång av propositioner och annat material samt en genomgång av relevant EU-lagstiftning med stöd av EU-rättslig expertis. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Granskningen har resulterat i följande centrala slutsatser och iakttagelser: En skattebefrielse för biodrivmedel bidrar till att uppnå klimatmål men inte till rimliga kostnader Skattebefrielsen har varit nödvändig för en ökad användning av biodrivmedel, men är ett relativt dyrt sätt att minska utsläppen av växthusgaser. innehåller så gott som all bensin och diesel låginblandade biodrivmedel. Skattebefrielsen har varit avgörande för denna utveckling. För att biodrivmedel även ska kunna användas som höginblandade biodrivmedel, till exempel E85, räcker det dock inte med enbart skattebefrielse eftersom det också behövs investeringar i fordon och infrastruktur. är, i stort sett, det enda land i EU som skapat en marknad för E85. Det är inte självklart hur utsläpp från biodrivmedel bör beräknas. Olika studier kommer fram till olika resultat beroende av vilka antaganden som görs. har uppskattat att användningen av biodrivmedel kan ha inneburit minskade utsläpp på omkring 0,41,koldioxidekvivalenter för åren 20072009. De minskade utsläppen motsvarar av totala utsläpp av växthusgaser. Motverkande effekter kan dock innebära att minskningen är mindre. Det skattebortfall som uppstår till följd av skattebefrielsen har ökat stadigt och uppgår till . De utsläppsreduktioner som användningen av biodrivmedel gett upphov till innebär därmed en kostnad för staten på per kg/koldioxidminskning. I jämförelse med till exempel koldioxidskatten på per kg/koldioxid är en fullständig skattebefrielse för biodrivmedel därmed en relativt dyr åtgärd för att minska utsläppen av växthusgaser. Regeringens hantering av skattebefrielsen har inte inneburit långsiktiga och förutsägbara villkor För att ge biodrivmedel långsiktiga och förutsägbara villkor har regeringen utformat principer som grund för beslut om skattelättnader. Trots regeringens ambitioner har regeringens beslut om skattelättnader i de flesta fall avsett relativt korta tidsperioder, ett till , vilket begränsar företagens planeringsmöjligheter. när skattelättnader ska beviljas har också varierat. har inte behandlats lika.