prop · GY03122 · 2011-03-29 00:00:00 — Regeringens förslag: Förare, järnvägsföretag och infrastruktur- förvaltare ska kunna hänskjuta tvist som rör frågan om ett beslut om utfärdande, uppdatering eller återkallelse av ett kompletterande intyg till tillsynsmyndigheten. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i uppger att det före- slagna tvistlösningsinstitutet framstår som främmande inom svensk förvaltningsrätt. Kammarrätten uppger vidare att enligt förvaltnings- processlagen (1971:291) ska, om en enskild överklagar en förvaltnings- myndighets beslut, den myndighet som först beslutade i ärendet vara den enskildes motpart i domstolen. Det kan enligt kammarrätten ifrågasättas vem som här ska vara den enskildes motpart i förvaltningsrätten när ett beslut överklagas dit. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 15 andra stycket i lokförardirektivet ska parterna, dvs. föraren och järnvägsföretaget eller infrastrukturförvaltaren, om de inte kommer överens i frågor om utfärdande av intyg m.m., få begära prövning av den behöriga myndig- heten eller oberoende överklagningsorgan. Denna överprövning får anses förutsätta att parterna inte har kommit överens efter en sådan omprövning inom företaget som behandlats i avsnitt 5.5.3. Även om både föraren och den som fattat beslutet om intyget, dvs. järnvägs- företaget eller infrastrukturförvaltaren, ska kunna hänskjuta tvisten, får det i första hand ses som ett medel för föraren att få sin sak prövad. Som Kammarrätten i påpekat är det ett ovanligt och något främmande institut i svensk förvaltningsrätt att en förvaltningsmyndighet ska pröva en tvist mellan två enskilda rättssubjekt. Det förekommer dock liknande regleringar , t.ex. i 7 kap. 10 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och 8 kap. 9 § järnvägslagen. I den senare bestämmelsen anges att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare får hänskjuta en tvist om huruvida en infrastrukturförvaltares beslut är förenligt med lagen. Båda regleringarna har sina ursprung i EU-direktiv. Kammarrätten i har även ifrågasatt hur partsställningen kommer att bli i förvaltningsdomstolen efter ett överklagande dit. Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen ska den myndighet som först fattade beslut i ärendet, vara den enskildes motpart i den fortsatta domstols- behandlingen efter det att den enskilde överklagat ett beslut. Eftersom tillsynsmyndigheten kommer att vara den första myndighet som fattar beslut i ärendet blir således tillsynsmyndigheten också den enskildes motpart vid ett överklagande av tillsynsmyndighetens beslut. Även kommer i och för sig utfärda kompletterande intyg. Trafik- verket gör dock detta i sin roll som arbets- och uppdragsgivare, varför dessa beslut får jämställas med övriga verksamhetsansvarigas beslut i dessa avseenden. Det bör således i lagen införas ett tvistlösningsinstitut med nämnda Prop. 2010/11:122 innehåll, lämpligen i kapitlet om tillsyn. 5.5.5Intyget och dess giltighet Regeringens förslag: Ett kompletterande intyg ska gälla endast i verksamhet hos det järnvägsföretag eller för den infrastruktur- förvaltare som utfärdat intyget. Intyget ska gälla tills vidare eller till det datum den som utfärdat intyget bestämmer. Intyget ska upphöra att gälla när föraren slutar sin anställning eller sitt uppdrag hos den som har utfärdat intyget. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att intyget inte ska vara giltigt om innehavaren inte med godkänt resultat genomgår föreskrivna hälsokontroller. Remissinstanserna: Transportstyrelsen anser att det kompletterande intyget ska gälla tills vidare och inte upphöra att gälla när förarens slutar sin anställning eller sitt uppdrag. Annars kan det enligt Transport- styrelsen för de förare som är anställda av personaluthyrningsföretag och har återkommande enstaka uppdrag krävas ett nytt intyg varje gång föraren anlitas av ett visst företag. Skälen för regeringens förslag Intyget gäller endast i det utfärdande företagets verksamhet Enligt artikel 7.2 i lokförardirektivet ska ett intyg gälla endast för den infrastruktur och den rullande materiel som fastställs i detta. Enligt artikel 6.2 ska intyget vara det utfärdande företagets egendom. Enligt förslaget i avsnitt 5.5.1 ska ett intyg utvisa bl.a. vilken infrastruktur och vilka järnvägsfordon föraren är behörig för och utfärdas av den aktuella verksamhetsutövaren. Ett villkor för att få intyg är vidare att föraren har deltagit i utbildning i det aktuella företagets säkerhetsstyrningssystem. Detta innebär i praktiken att intyget bara kan gälla för den infrastruktur och de järnvägsfordon som fastställs i intyget, och att föraren inte kan utnyttja intyget hos någon annan verksamhetsutövare. Av tydlighetsskäl är det dock lämpligt att förhållandet klargörs i en särskild bestämmelse. Det kan inte heller uteslutas att två järnvägsföretag använder sig av exakt samma typ av järnvägsfordon och framför dessa på samma infrastruktur. Ett intyg utfärdat av den ena verksamhetsutövaren ska då inte kunna utnyttjas i den andras verksamhet. Direktivet anger inte någon särskilt giltighetstid för intyget. Intyget bör därför gälla utan tidsbegränsning, tills vidare, om inte företaget beslutar annat. Se också nedan vad som gäller om föraren slutar sin anställning. Intyget följer med anställningen eller uppdraget Enligt artikel 17 tredje stycket första meningen ska ett intyg upphöra att gälla när innehavaren slutar sin anställning som förare. enligt regeringen gälla när en förare, som är anställd i ett företag, t.ex. ett bemanningsföretag, men kör enligt uppdrag för ett annat företag, slutför sitt uppdrag (jfr artikel 6.2). Någon möjlighet att låta intyget gälla även efter det att anställningen eller uppdraget har tagit slut, vilket Transportstyrelsen föreslår, finns inte enligt direktivet. Transportstyrelsen pekar på bör dock ändå kunna undvikas. som återkommande har enstaka (eller flera) uppdrag för ett företag torde regelmässigt göra detta enligt ett avtal mellan t.ex. bemanningsföretaget och företaget i vars verksamhet föraren kör. Även om varje enskilt köruppdrag slutförs vid varje avslutad körning, bör begreppet uppdrag i direktivet av praktiska skäl kunna tolkas i en vidare mening än så. när uppdraget i sin helhet, dvs. när avtalet med dess avropningsmöjlig- heter upphör att gälla, bör föraren anses ha slutat sitt uppdrag enligt En förare som är anställd vid ett bemanningsföretag och som anlitas av olika företag under olika perioder behöver inte heller ha ett nytt intyg varje gång föraren anlitas av samma företag, förutsatt att det finns ett gällande avtal som utnyttjats, vilket regelmässigt bör vara fallet. Genomgångna kontroller inget villkor för giltighet För att ett intyg ska förbli giltigt krävs, enligt artikel 16.2, att inne- havaren genomgår regelbundna prov och kontroller avseende kraven i artiklarna 12 och 13, dvs. de grundläggande krav som har behandlats i avsnitt 5.5.1 (kunskaper om den rullande materielen, infrastrukturen, arbetsgivarens säkerhetsstyrningssystem samt språkkunskaper). promemorian föreslås också att en förutsättning för att intyget ska vara giltigt är att föraren genomgår sådana kontroller. Av i princip samma skäl som anges i avsnitt 5.4.2 och 5.11.3 när det gäller giltigheten av ett förarbevis, bör dock enligt regeringen ett intyg inte automatiskt bli ogiltigt om nämnda kontroller m.m. inte genomgås. I stället bör åter- kallelse användas för detta ändamål, se avsnitt 5.5.8. 5.5.6Skyldighet att tillhandahålla föraren en kopia av intyget Regeringens förslag: Det järnvägsföretag eller den infrastruktur- förvaltare som har utfärdat ett kompletterande intyg ska på begäran av föraren överlämna en bestyrkt kopia av det kompletterande intyget och övriga handlingar som styrker förarens utbildning, yrkeskvalifika- tioner och erfarenhet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Yttrar sig inte. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 6.2 i lokförardirektivet ska intyget vara det utfärdande företagets egendom. således från förarbeviset som ska tillhöra den enskilde föraren. ska dock ha rätt att på begäran få en bestyrkt kopia av det kompletterande Prop. 2010/11:122 intyget och av alla övriga handlingar som styrker dennes kvalifikationer. Skälet härtill är att föraren ska kunna styrka sina kvalifikationer hos en ny arbetsgivare, jfr samma artikel. Även artikel 17 tredje stycket kräver att innehavaren ska ha rätt att få en bestyrkt kopia av intyget och alla relevanta handlingar. En bestämmelse om skyldighet för företaget att tillhandahålla detta bör således föras in i lagen. Företagens skyldighet att kontrollera förarna Regeringens förslag: Järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ska se till att de förare som de utfärdat kompletterande intyg för inte är påverkade av något ämne som kan inverka negativt på koncentration, vaksamhet eller uppträdande under tjänstgöringen. Ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare som får kännedom om att en förares lämplighet att utöva yrket kan ifrågasättas av hälsoskäl, ska genast vidta nödvändiga åtgärder för att klargöra situationen och säkerställa att säkerhetsnivån i järnvägssystemet upprätthålls. förare av hälsoskäl tas ur tjänst än , ska tillsyns- Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens I promemorian anges dock att järnvägsföretag och infrastruktur- förvaltare ska vara skyldiga att kontrollera sina förare. lagförslag finns inte heller någon reglering av järnvägsföretags och infra- strukturförvaltares skyldighet att underrätta tillsynsmyndigheten om Remissinstanserna: anser att förslaget i promemorian är otydligt vad gäller innebörden av begreppet sina förare. enligt om denna formulering även innefattar förare som järnvägsföretaget eller infrastrukturförvaltaren inte står i en arbetsgivar- /arbetstagarrelation till och som utför trafik på en viss infrastruktur- undrar vidare vad som krävs för att företaget ska anses ha uppfyllt skyldigheten att säkerställa säkerhets- () tar upp frågor om relationen mellan läkarundersökningarna och förarnas personliga Transportstyrelsen anser att eftersom hälsokraven är knutna till förar- beviset bör arbetsgivaren åläggas en skyldighet att underrätta tillsyns- myndigheten om det finns anledning att överväga en återkallelse av förarbeviset av hälsoskäl. Skälen för regeringens förslag Påverkan av alkohol och droger I avsnitt 5.5.3 har föreslagits att järnvägsföretag och infrastrukturför- valtare i sina säkerhetsstyrningssystem ska införa ett förfarande bl.a. för att regelbundet kontrollera att sina förare uppfyller kraven för att inneha I detta förfarande ska införas såväl de regelbundna kontroller som företagen och förvaltarna är tvungna att göra enligt artikel 16.2 i lokförardirektivet, som de övervakningsåtgärder som de allmänt är skyldiga att göra enligt artikel 18. Artikel 18 innehåller dock även ett krav på en annan typ av kontroll som bör behandlas särskilt. Järnvägsföretagen och infrastrukturför- valtarna ska enligt artikeln säkerställa att förarna inte under sin tjänstgöring är under inflytande av något ämne som kan påverka deras koncentration, vaksamhet eller uppträdande. Denna skyldighet att kontrollera sina förare bör föras in i lagen. Uppgiften kan t.ex. fullgöras genom alkolås, men kan också innebära att företagen kan behöva ålägga förarna att genomgå alkohol- och drogtester, se också avsnitt 5.6. Något om integritetsfrågan vid kontrollerna TCO har ansett att läkarundersökningar utgör ingrepp i förarnas person- liga integritet och hänvisat till förslagen i betänkandet Integritetsskydd i arbetslivet (SOU 2009:44). I betänkandet konstateras att en arbetsgivares kontrollåtgärd i form av en medicinsk undersökning är särskilt känslig från integritetssynpunkt och därför bör användas med stor restriktivitet. Utredningen föreslår mot bakgrund härav en särskild lagreglering om arbetsgivares rätt att begära en medicinsk undersökning. Med en medicinsk undersökning menas enligt förslaget en hälsoundersökning eller ett alkohol-, narkotika- eller annat drogtest. Lagförslaget i betänkandet innebär vidare att arbetsgivare får begära en medicinsk undersökning bara om undersökningen sker för ett berättigat ändamål och om den framstår som ett godtagbart ingrepp i arbetstagarens integri- tet i förhållande till ändamålet. Som berättigat ändamål betraktas under- sökningar som sker av säkerhetsskäl, för att bedöma tillståndet hos en arbetstagare som har sådana arbetsuppgifter där brister i arbetstagarens hälsotillstånd eller där alkohol-, narkotika- eller annan drogpåverkan i arbetet medför risk för människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller för betydande skador på miljö och egendom. Det kan konstateras att syftet med de medicinska undersökningar som aktualiseras i den här föreslagna lagen (förutom detta avsnitt se även avsnitt 5.5.1, 5.5.3 och 5.6) uppfyller de krav som anges i det ovan nämnda betänkandet. Bestämmelsen bör dock omformuleras något i förhållande till förslaget i promemorian, där det hänvisades till under- sökningar som arbetsgivaren eller behörig läkare bedömde nödvändiga för att avgöra en förares lämplighet. För att proportionalitetstanken ska återspeglas i lydelsen bör i stället anges att undersökningen ska vara nödvändig för att bedöma förarens lämplighet, dvs. på rent objektiv grund och inte hänförligt till arbetsgivarens eller en viss befattnings- havares bedömning av detta behov. Är undersökningen nödvändig för att bedöma förarens lämplighet, får den också anses vara proportionerlig med beaktande av de risker lokföraryrket innebär. Behörig att utföra en undersökning bör vara de läkare som har erhållit tillstånd av tillsynsmyndigheten, jfr avsnitt 5.4.1. Som nämnts kan det dock vara nödvändigt att en specialistläkare inom ett visst område gör fördjupade undersökningar. Det bör därför i lagen tas in en särskild bestämmelse om skyldigheten för företagen och förvaltarna att utföra sådana kontroller. Inget hindrar att även dessa kontroller läggs in i säker- hetsstyrningssystemet även om inte direktivet kräver detta. För att säkerställa möjligheten att genomdriva ett krav på sådan prov- tagning och läkarundersökning, föreslås i avsnitt 5.6 en skyldighet för förare att genomgå sådan läkarundersökning, blodprovstagning eller annan liknande undersökning som arbetsgivaren eller behörig läkare anser nödvändig för att bedöma en förares lämplighet. Ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om dessa undersökningar och tester bör införas i lagen. Eventuella myndighetsföreskrifter bör meddelas efter samråd med . I likhet med vad i sitt remissyttrande har anfört bör uttrycket sina förare i promemorian preciseras. I stället bör talas om förare vars intyg som järnvägsföretaget eller infrastrukturförvaltaren har utfärdat. Det innebär att övervakningen t.ex. även innefattar förare anställda av ett bemanningsföretag som tillfälligt anlitas i verksamheten. För infrastrukturförvaltare omfattar således inte övervakningsansvaret förare som arbetar för andra företag som utför trafik på infrastruktur- förvaltarens järnvägsnät. Övriga åtgärder vid upptäckta brister hos förarna Artikel 18.1 andra stycket kräver att om företagen upptäcker att en förares kvalifikationer och giltigheten i förarbeviset eller intyget kan ifrågasättas ska företagen vidta erforderliga åtgärder, och enligt artikel 18.2 andra stycket ska verksamhetsutövaren så snart denne inser eller av en läkare informeras om att en förares hälsotillstånd har försämrats på ett sätt som innebär att hans eller hennes lämplighet som förare ifrågasätts, vidta nödvändiga åtgärder. Verksamhets- utövaren måste i detta läge t.ex. genom vidare undersökningar skaffa underlag för att avgöra om föraren kan fortsätta köra. Artikel 18.2 andra stycket kräver att tillsynsmyndigheten informeras om förarens arbetsoförmåga varar . En bestämmelse om att företagen har skyldighet att vidta åtgärder bör tas in i lagen. Bestämmelsen bör utformas så att ett absolut krav att underrätta tillsynsmyndigheten gäller om föraren av hälsoskäl tas ur tjänst än . I promemorian redovisades ett förord- ningsförslag för att genomföra detta krav. Detta åliggande för företagen och förvaltarna bör dock tas in i lagen. I övriga fall bör kravet på före- taget vara att vidta nödvändiga åtgärder. har efterfrågat vilka åtgärder som ska anses tillräckliga för att uppfylla detta krav. Om det är brister i de faktorer som ligger till grund för intyget har företaget möjlig- heten att återkalla intyget, se avsnitt 5.5.8. Om det är brister i hälso- kraven bör eftersom dessa krav är knutna till förarbeviset och inte till intyget den lämpligaste åtgärden vara, vilket också Transportstyrelsen föreslagit, att tillsynsmyndigheten underrättas om bristerna är så allvar- liga att det kan bli aktuellt att återkalla behörigheten. En annan åtgärd, som nämns i direktivet, är att kräva en särskild kontroll av förarens fysiska status. Återkallelse av kompletterande intyg Regeringens förslag: Ett kompletterande intyg ska återkallas av den som utfärdat det om innehavaren av intyget inte längre uppfyller förutsättningarna för att ett intyg ska kunna utfärdas eller inte med godkänt resultat genomgår regelbundna kontroller av kunskaperna. Ett beslut om återkallelse ska få begränsas att gälla . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Transportstyrelsen anser det tveksamt om en återkallelse av det kompletterande intyget ska kunna grundas på hälso- skäl eller på en vägran att underkasta sig en hälsoundersökning. bör det enligt Transportstyrelsen införas en skyldighet för arbetsgivaren att i sådana fall rapportera till tillsynsmyndigheten. För att säkerställa att den förare som mister sitt kompletterande intyg inte ska kunna fortsätta utöva yrket genom att byta arbetsgivare anser () att det kan vara lämpligt att låta Transportstyrelsen besluta om återkallelse av kompletterande intyg. Skälen för regeringens förslag: Artiklarna 16.3, 18, 19 c och 29.4 i lokförardirektivet innehåller bestämmelser som på något sätt innebär att det kompletterande intyget under vissa förutsättningar är ogiltigt eller ska Det är i direktivet dock inte helt entydigt på vilka grunder intyget ska kunna återkallas. Artikel 16.2 innebär egentligen att intyget automatiskt blir ogiltigt om vissa kontroller inte genomgås, men i avsnitt 5.5.5 har föreslagits att återkallelse i stället bör användas i en sådan situation, jfr även motsvarande resonemang när det gäller förar- bevis i avsnitt 5.4.2 och 5.11.3. I artikel 18 uppges vidare att en åter- kallelse kan bli aktuell om järnvägsföretaget eller infrastrukturförvaltaren får information om att förarens hälsotillstånd gör att lämpligheten som förare kan ifrågasättas. De grunder på vilka ett intyg ska utfärdas omfattar dock inte hälsofrågor, utan i princip endast yrkeskunskaper, jfr En återkallelse på grund av hälsoskäl är däremot hänförligt till de medicinska och yrkespsykologiska krav som endast är knutna till förarbeviset och prövas hur som helst av tillsynsmyndigheten, jfr avsnitt Eftersom några hälsokrav inte ska ställas för att utfärda ett intyg enligt den nu föreslagna lagen, bör, som Transportstyrelsen påpekat, inte heller en återkallelse av intyget ske på grundval av dessa förhållanden. stället har i avsnitt 5.5.7 föreslagits att företaget i sådana fall ska under- Det kompletterande intyget bör kunna återkallas om förutsättningarna för att inneha intyg är uppfyllda eller om förarens resultat på utförda kontroller av kunskaperna inte når upp till kraven. som här avses är företagens interna kontroller av de kunskaper som krävs för att beviljas ett kompletterande intyg, jfr avsnitt 5.5.3. Det bör dock nämnas att den verksamhetsansvarige alltid enligt 2 kap. 3 och 4 §§ järnvägslagen har en skyldighet att se till att personer med uppgifter av betydelse för säkerheten har tillräckligt gott hälsotillstånd. Ingenting hindrar således att företaget tar föraren ur tjänst med stöd av järnvägslagen utan att formellt återkalla intyget enligt den nu föreslagna En återkallelse bör kunna begränsas till att gälla . Tvist om återkallelse ska kunna lösas av tillsynsmyndigheten . Företagen ska som föreslagits i avsnitt 5.5.3 inrätta ett förfarande för bl.a. utfärdande och återkallande av kompletterande intyg inom ramen för sitt säkerhetsstyrningssystem. Detta ska innefatta en möjlighet för en förare som är missnöjd med företagets beslut att få detta internt omprövat. Enligt artikel 15 andra stycket ska parterna, om de inte kommer överens i frågor om intyg, dock kunna begära prövning av den behöriga myndig- heten eller oberoende överklagandeorgan. Om parterna således inte kommer överens bör frågan kunna hänskjutas för tvistlösning hos tillsynsmyndigheten. Myndigheten ska vid en sådan prövning göra en bedömning av om företagets beslut är förenligt med den föreslagna lagen och föreskrifter meddelade i anslutning till den lagen. Regeringens förslag: En förare som anser att han eller hon till följd av sitt hälsotillstånd inte är lämplig som förare ska genast underrätta järnvägsföretaget eller infrastrukturförvaltaren om detta. En förare ska genomgå läkarundersökning, blodprovstagning eller annan liknande undersökning om det är nödvändigt för att bedöma förarens lämplighet att utöva yrket. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om dessa undersökningar. En förare ska kunna hänskjuta en fråga om skyldighet att genomgå sådana undersökningar för prövning av tillsynsmyndig- heten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hälsokontroller av förare. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: () anser att regleringar som innebär ingrepp i förarnas personliga integritet ska överensstämma med de förslag som lämnas i SOU 2009:44 Integri- tetsskydd i arbetslivet. Ingreppen i den personliga integriteten ska enligt TCO vara proportionerliga i förhållande till syftet, medicinsk under- sökning ska genomföras av hälso- och sjukvårdspersonal och alkohol-, narkotika- och andra drogtest ska analyseras av laboratorium som är ackrediterat för uppgiften. Skälen för regeringens förslag Skyldighet att upplysa om sitt eget hälsotillstånd Enligt artikel 18.2 i lokförardirektivet ska en förare under- rätta järnvägsföretaget eller infrastrukturförvaltaren om föraren anser att hans eller hennes hälsotillstånd inte lämpar sig för att utföra arbetet. Det kan gälla både sådana tillfälliga tillstånd som förväntas gå över och mer långvariga tillstånd och kronisk försämring av hälsan som gör att det är motiverat att genomgå förnyade hälsounder- sökningar för att klargöra tillståndet. förhållanden som rör förarens psykiska lämplighet att utföra yrket. 2010/11:122 Kravet i direktivet bör föras in i lagen. I artikel 16.1 stadgas att för att ett förarbevis ska förbli giltigt ska inne- havaren genomgå regelbundna prov och kontroller avseende kraven i artikel 11.2 och 11.3. Det är kontroller av den fysiska och psykiska lämpligheten som avses. I bilaga II till direktivet finns bestämmelser om med vilka intervall kontrollerna ska utföras och vilket minimiinnehåll som kontrollerna ska ha. I bilagan anges att förutom regelbundna kontroller kan även undersökningar med kortare intervall krävas om den anställdes hälsotillstånd kräver detta. Föraren måste alltså ha en skyldighet att genomgå hälsokontroller. Detta kan lämpligast regleras genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör kunna meddela föreskrifter om kontrollerna. Därvid kan regleras innehållet i kontrollerna och med vilken frekvens de ska genomföras, dvs. vad som anges i bilaga II till direktivet. Beträffande vad TCO har anfört om att hälsokontrollerna måste beakta den personliga integriteten hänvisas till avsnitt 5.5.7.