prop · GZ0353 · 2011-12-29 00:00:00 — Generellt anses biträdesbehovet mindre vid allmän förvaltningsdomstol än vid allmän domstol på grund av förvaltnings- domstolarnas materiella processledning och utredningsansvar enligt för- valtningsprocesslagen (1971:291). 6 Juridiskt biträde för barn i vårdnadsmål Regeringens bedömning: Det bör inte införas en möjlighet för domstolen att förordna ett juridiskt biträde för barnet i mål om vårdnad, boende eller umgänge. Frågan om hur barnets rätt i processen bäst tillgodoses behöver övervägas ytterligare. Promemorians förslag: I promemorian föreslås det att domstolen ska få förordna ett juridiskt biträde för barnet i särskilt konfliktfyllda mål om vårdnad, boende och umgänge (se Ds 2002:13). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna, bl.a. , Länsrätten i län, , , vid , vid , , och , tillstyrker eller har inga invändningar mot att ett juridiskt biträde ska kunna förordnas för barnet. Meningarna går dock isär om det ska finnas en rätt till biträde i alla mål om vårdnad, boende eller umgänge eller om biträde endast ska kunna förordnas i undantagsfall. Det råder också delade meningar om vilken eller vilka uppgifter biträdet ska ha. Några remissinstanser anser att biträdet ska kunna medla mellan föräld- rarna, medan andra remissinstanser är av uppfattningen att biträdet inte ska göra det utan enbart företräda barnets intressen och bevaka barnets rätt. , som anser att det endast i undantagsfall skulle vara av värde med ett biträde, påpekar att såväl som domstolen har en långtgående skyldighet att se till att barnets bästa blir beaktat och att biträdets uppgift närmast skulle vara att få till stånd en uppgörelse mellan föräldrarna. Hovrätten över och , och kommun avstyrker ett införande av en ytterligare aktör i processen. De hänvisar till att domstolarna och de sociala myndigheterna ska hjälpa föräldrarna till en samförståndslösning och ifrågasätter därför behovet av en ytterligare aktör. JO uttrycker stor tveksamhet till JO framhåller att det inte utan starka skäl bör införas ytterligare aktörer och att det inte framgått att det finns något påtagligt behov av ett biträde. Även är tveksam till förslaget. Föreningen är av uppfattningen att biträdets roll alltför mycket liknar och att det finns en risk med alltför många vuxna med likartade arbetsuppgifter i ärendet; inte minst kan det bli förvirrande för barnet. Skälen för regeringens bedömning: Det är angeläget att bestämmel- serna om vårdnad, boende och umgänge på ett ändamålsenligt sätt tar till vara barnets rätt och gör det möjligt för barnet att komma till tals. Barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge och vid bedömningen av barnets bästa ska det tas hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Om det inte är olämpligt, ska den som verkställer en vårdnadsutredning försöka klar- lägga barnets inställning och redovisa den för domstolen. ska även höra barnet innan den lämnar s.k. snabbupplysningar till domstolen, om det är lämpligt. Det är ovanligt att barn medverkar i domstolsprocessen genom att höras i domstolen. En sådan möjlighet finns dock om särskilda skäl talar för det och det är uppenbart att barnet inte kan ta skada av att höras i domstol. En allmän utgångspunkt är att samförståndslösningar mellan föräldrarna i vårdnadsfrågor i de allra flesta fall är bäst för barnet. Lagen ger därför flera möjligheter att hjälpa föräldrarna att själva komma överens i frågor som rör barnet vid en separation. Frågan är om det härutöver finns behov av att införa en möjlighet att förordna ett juridiskt biträde för barnet. har behandlat frågan och det finns två tillkännagivanden. Det första till- kännagivandet rör frågan om möjligheten att förordna juridiskt biträde för barn i vissa särskilt konfliktfyllda vårdnads- och umgängestvister (se bet. 1998/99:LU18, rskr. 1998/99:185). I det andra tillkännages att rege- ringen ska utarbeta ett lagförslag som innebär att barn får rätt till ett eget juridiskt biträde i alla mål om vårdnad, boende och umgänge (bet. 2005/06:LU27, rskr. 2005/06:309). Enligt promemorian skulle en av biträdets viktigaste uppgifter vara att försöka få föräldrarna att nå en samförståndslösning. Biträdet skulle här ha kunnat fylla en viktig funktion i de särskilt konfliktfyllda målen. Det måste dock beaktas att sedan de två tillkännagivandena beslutades har andra lagändringar som syftar till samförståndslösningar genomförts. infördes det en uttrycklig regel om att domstolen aktivt ska verka för att föräldrarna når en samförståndslösning till barnets bästa (42 kap. 17 § första stycket ). infördes det också en möjlighet för domstolen att uppdra åt en särskild medlare att försöka få föräldrarna att komma överens (6 kap. 18 a § ). är det, till skillnad från när förslaget lades fram, således tvek- samt om ett biträde för barnet bör ha uppgiften att försöka nå en sam- förståndslösning. En annan uppgift för ett biträde för barnet skulle vara att hjälpa barnet att utnyttja sin möjlighet att komma till tals. Både domstolen och social- nämnden har redan ett ansvar för att den utredning som ska göras styrs av barnets behov. Sedan förslaget lades fram har det dessutom kommit till klarare uttryck i lagen att barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge (6 kap. 2 a § första stycket). Med hänsyn till det anförda är regeringen av uppfattningen att prome- Prop. 2011/12:53 förslag inte kan läggas till grund för lagstiftning. barnets rätt bäst tillgodoses i mål om vårdnad, boende och umgänge behöver övervägas ytterligare. Så kommer att ske i samband med den utvärdering av vårdnadsreform som kommer att inledas . I utvärderingen ska olika modeller för att stärka barnets ställning i mål om vårdnad, boende och umgänge analyseras. En modell kan förstås vara att, med beaktande av de senaste årens lagändringar, ändå införa någon form av biträde för barnet. Mot bakgrund av vad som anförs ovan och de nackdelar med ett biträde som en del remissinstanser pekar på är det dock numera tveksamt om det är den bästa lösningen. En alternativ modell kan vara ett närmare samarbete mellan och domstolen. I några kommuner i pågår det t.ex. ett projekt som just bygger på ett sådant nära samarbete efter den s.k. Trondheimsmodellen, där tjänstemän med särskild barnkompetens från familjerätten tar aktiv plats i processen i syfte att öka barnperspektivet och nå en samförstånds- lösning. Det finns anledning att närmare överväga dessa olika modeller och angränsande frågor i den kommande utvärderingen. Även tillämp- ningen av möjligheten att använda medlare i familjemål bör utvärderas. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Några övergångsbestämmelser behövs inte. Promemorians förslag och bedömning: Lagändringarna föreslås träda i kraft . Beträffande övergångsbestämmelserna överensstämmer bedömningen med regeringens. Remissinstanserna: Med något undantag kommenterar remissinstan- serna inte förslaget eller bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De föreslagna lag- ändringarna bör kunna träda i kraft . När det gäller insatser enligt socialtjänstlagen och LSS bör lagändring- arna kunna tillämpas fullt ut även i pågående ärenden hos socialnämnden och bör därför inte förses med övergångsbestämmelser. bör alltså kunna använda den nya möjligheten att besluta om medgivande till en insats, även om ärendet inletts hos nämnden före ikraftträdandet. medgivande till psykiatrisk eller psykologisk utredning eller behandling är en ny form av beslut. Ärendena blir aktuella hos socialnämnden först efter ikraftträdandet, även om barnets behov förstås redan kan ha varit känt hos vårdgivaren och nämnden. Om det finns ett öppet ärende hos socialnämnden, kan det vara lämpligt att frågan hante- ras i det ärendet. Regeringens bedömning: De kostnadsökningar som lagändringarna kan medföra ryms inom ramen för befintliga anslag för Domstolar. För kommunerna, landstingen och för enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården bedöms de medföra endast begränsade merkostnader. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser kommenterar inte Några kommuner menar att lagändringarna åtminstone inledningsvis kommer att innebära ökade kostnader för kommunerna. SKL anser att det bör göras en bättre beräkning av kost- naderna. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen föreslår att social- nämnden i vissa fall, i en vårdnadshavares ställe, ska kunna medge att ett barn får den vård och behandling eller de sociala insatser som krävs. När det gäller medgivande till psykiatrisk eller psykologisk utredning eller behandling är detta en ny typ av ärenden för kommunerna. Mot bakgrund av vad som framkommit vid kontakter med bl.a. BUP upp- skattas antalet fall där barn har behov av ett medgivande till vård till ett fåtal per kommun och år. Även om det rör sig om sällsynta fall, kan det inte uteslutas att det kommer att medföra en viss ökad ärendehantering. Utredningen inför besluten bedöms dock bli av begränsad omfattning. Kommunen får inget ökat kostnadsansvar för själva vården och behand- lingen utan detta ska, liksom tidigare, ligga på landstingen. I fråga om insatser enligt socialtjänstlagen och LSS sker socialnämn- dens bedömning i samma ärende som beslutet om att barnet ska beviljas insatsen. Arbetet kan därför väntas bara öka marginellt. Vårdgivare inom landstingen och i enskild verksamhet påverkas på ett sådant sätt att de, i något fler fall än tidigare, kommer att kunna erbjuda psykiatrisk eller psykologisk utredning eller behandling åt barn vars vårdnadshavare inte kommer överens. Att något fler barn kan komma i fråga för vård innebär enbart en marginell förändring. Genom att barn får behövlig behandling, t.ex. samtalsterapi, kan förhoppningsvis mer ingri- pande insatser inom hälso- och sjukvården undvikas. Information från vårdgivare till socialnämnden inför beslut bedöms kunna ske i princip på samma sätt som information lämnas och det torde inte innebära några nämnvärt ökade kostnader. De föreslagna ändringarna bedöms medföra en årlig kostnad mot- svarande några årsarbetskrafter för hela kommunsektorn. Sammantaget görs därför bedömningen att förslagen endast medför mindre kostnadsökningar för kommunerna, landstingen och för enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården. Det bedöms därmed inte behö- vas någon ekonomisk kompensation i enlighet med finansieringsprin- cipen. Vissa beslut om medgivande kommer att överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Även om detta kan innebära en viss ökad mängd mål, är bedömningen att det kan hanteras inom ramen för domstolarnas befint- Att prövningstillstånd krävs i kammarrätten bidrar till Prop. 2011/12:53 denna bedömning. Regeringen avser att ge i uppdrag att följa upp lag- ändringarna för att bl.a. analysera om de fungerat på avsett sätt. 9.1Förslaget till lag om ändring i 6 kap. Om vårdnad, boende och umgänge 13 a § Står barnet under vårdnad av två vårdnadshavare och samtycker endast den ena till en åtgärd till stöd för barnet, får socialnämnden besluta att åtgärden får vidtas utan den andra vårdnadshavarens samtycke om det krävs med hänsyn till barnets bästa och åtgärden gäller 1.psykiatrisk eller psykologisk utredning eller behandling som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), 2.behandling i öppna former som ges med stöd av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), 3.utseende av en kontaktperson eller en familj som avses i 3 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen eller 4.en insats enligt 9 § 4, 5 eller 6 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Ett beslut enligt första stycket får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. Beslut i frågor som avses i första stycket gäller . Rätten får dock bestämma att dess beslut ska gälla först sedan det har vunnit laga kraft. Paragrafen, som är ny, ger socialnämnden möjlighet att besluta att vissa åtgärder inom hälso- och sjukvården och får vidtas trots att barnets vårdnadshavare inte är överens om det. Paragrafen ska ses mot bakgrund av regleringen av beslutanderätten vid vårdnadens utövande. En vårdnadshavare har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter (se 11 §). När ett barn har två vårdnadshavare, ska dessa enligt huvudregeln i 13 § första stycket utöva sina rättigheter och skyldigheter i förhållande till barnet tillsammans. De ska alltså fatta gemensamma beslut om åtgärder som rör barnet. Förevarande paragraf utgör, tillsammans med 13 § andra stycket, ett undantag från denna huvudregel. Förhållandet till 13 § andra stycket kommenteras nedan. I takt med barnets stigande ålder och utveckling ska vårdnadshavarna ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål (11 §). kan det krävas att även barnet samtycker till en åtgärd. Om barnet är tillräckligt moget, kan det t.o.m. räcka att endast barnet samtycker. Para- grafen tillämpas inte när vårdnadshavarnas samtycke inte behövs för att barnet är tillräckligt gammalt att bestämma på egen hand. De situationer som paragrafen handlar om är sällan så allvarliga att det finns förutsättningar för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. En tillämpning kan dock aktuali- seras även i vissa sådana fall. Paragrafen ger då möjlighet till mindre ingripande åtgärder än ett beslut enligt LVU. Förhållandet till LVU kom- menteras mera nedan. Paragrafen reglerar inte en fråga om vårdnad i mening (jfr t.ex. 17 §) utan utgör närmast en socialrättslig inskränkning av vård- nadshavarens bestämmanderätt i ett visst avseende. Den innebär dock en principiellt viktig begränsning i det praktiska utövandet av gemensam vårdnad och är därför placerad i i anslutning till övriga bestämmelser om beslutsfattande vid gemensam vårdnad. Paragrafen gäller fall då personal inom eller hälso- och sjukvården bedömer att ett barn behöver viss vård eller vissa sociala insatser och bara den ena vårdnadshavaren ansöker om eller annars sam- tycker till detta. Behovet kan t.ex. ha uppmärksammats av vårdnadshava- ren eller av skolan eller förskolan. Att vårdnadshavarna inte är överens kan ha olika orsaker. Det kan finnas en mer djupgående konflikt mellan dem. Det kan också vara så att den vårdnadshavare som inte samtycker har svårt att acceptera att barnet har problem och upplever en insats för barnet som onödigt ingripande. Bestämmelsen är alltså tillämplig när ett barn står under vårdnad av två vårdnadshavare. Har barnet bara en vårdnadshavare, beslutar denna ensam. Bestämmelsen är i och för sig tillämplig även om vårdnads- havarna är gifta eller sambor, men det praktiska behovet är naturligtvis då begränsat. Det ska framgå att endast den ena vårdnadshavaren samtycker till den aktuella åtgärden till stöd för barnet. Bestämmelsen kan tillämpas inte bara när den andra vårdnadshavaren uttryckligen motsätter sig åtgärden utan även när vårdnadshavaren håller sig undan eller annars väljer att inte medverka på ett sådant sätt att han eller hon får anses motsätta sig den. Frågan om socialnämndens handläggning kommenteras nedan. Om ingen av vårdnadshavarna samtycker, kan bestämmelsen inte tillämpas. Vidare ska socialnämndens beslut krävas med hänsyn till barnets bästa. I detta ligger en bedömning av vilket behov barnet har av insatsen och hur nödvändigt det är att socialnämnden ingriper. Det måste finnas ett påtagligt och tydligt behov i det enskilda fallet. Utgångspunkten är att vårdnadshavarna känner barnet bäst och är mest lämpade att fatta beslut som rör barnet; normalt är det bäst för barnet att vårdnadshavarna blir överens. Inställningen hos den vårdnadshavare som inte samtycker till stödåtgärden och bakgrunden till detta får vägas mot åtgärdens betydelse för barnet. Vårdnadshavaren kan ha beaktansvärda skäl för sin invändning, och hans eller hennes inställning måste alltid tas på allvar. Den andra vårdnadshavaren kan ha gett en överdrivet negativ eller på annat sätt missvisande beskrivning av barnets situation. Även om barnet behöver hjälp, kanske det kan ordnas på ett annat sätt än det som den ena vårdnadshavaren vill, t.ex. med en mindre ingripande åtgärd eller genom någon närstående som barnet har förtroende för. Det kan också vara så att barnet i och för sig har behov av vård men att det ändå inte krävs att denna ges utan att det är bättre att invänta en nära förestående prövning av ett vårdnadsmål, om detta ökar förutsättningarna för att barnet är tryggt då behandlingen pågår. Det kan finnas anledning för socialnämnden att medge en insats om vårdnadshavarens inställning bottnar i annat än hänsyn till barnet och han eller hon inte är beredd att diskutera lämpliga sätt att tillgodose barnets behov. När det finns misstanke om våld inom familjen som riktas mot en vårdnadshavare, kan vårdnadshavarens motstånd grunda sig på en rädsla för att misstanken ska stärkas på grund av vad som framkommer i sam- band med att barnet får hjälp med att bearbeta sina upplevelser. Det förekommer även att vårdnadshavare inte medverkar som ett medel att bestraffa den andra vårdnadshavaren. Det kan också vara så att en vårdnadshavare motsätter sig en utredning för att fastställa om barnet har t.ex. en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning för att han eller hon av någon anledning har svårt att förstå eller acceptera att barnet måste få hjälp. kan alltså skälet för vårdnadshavarens motstånd väga lätt. Om barnet har ett klart behov av stöd, kan det vara motiverat att social- nämnden beslutar att åtgärden får vidtas. Vid bedömningen av om det är nödvändigt att socialnämnden ingriper ska barnets inställning beaktas, bl.a. barnets reaktion på att vårdnads- havaren motsätter sig åtgärden. Hänsyn måste tas till hur ett beslut mot vårdnadshavarens vilja kan påverka relationen mellan barnet och vård- nadshavaren. är det viktigt att barnet inte uppfattar det som att ansvaret för beslutet ligger på honom eller henne. Det är inte heller alltid ett barn kan eller vill uttrycka någon uppfattning, särskilt om detta upp- levs som ett ställningstagande för den ena vårdnadshavaren mot den andra; naturligtvis måste barnet då respekteras. När socialnämnden överväger om ett beslut krävs med hänsyn till barnets bästa, bör vidare beaktas om beslutet är nödvändigt för att för- hindra att barnets tillstånd förvärras. Det kan t.ex. vara motiverat att barnet relativt tidigt får en kontaktperson om det bedöms hejda en utveckling mot en situation som skulle kräva mer ingripande åtgärder. En tidig utredning av barnet, t.ex. vid misstanke om en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, kan bespara barnet senare svårigheter i skola eller förskola. Bestämmelsen kan också tillämpas om en vårdnadshavare ändrar sig och inte längre samtycker till en pågående insats. Då får socialnämnden bedöma om fortsatt åtgärd krävs med hänsyn till barnets bästa. Endast vissa åtgärder till stöd för barnet kan komma i fråga. Av punkten 1 framgår att socialnämndens medgivande kan gälla sådan psykiatrisk eller psykologisk utredning eller behandling som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen. Med detta avses främst utredning eller be- handling som ges inom barn- och ungdomspsykiatrin, BUP. Utredning eller behandling enligt hälso- och sjukvårdslagen som ges i privat regi omfattas också. Att åtgärden omfattas av hälso- och sjukvårdslagen inne- bär att den faller under tillsyn. Med behandling avses i första hand olika former av samtalskontakter. Det kan även röra sig om behandling för en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning. Bedöms barnet behöva läkemedel inom ramen för behandlingen, t.ex. centralstimulantia, kan beslutet även omfatta en sådan medicinering. Somatisk vård i övrigt omfattas däremot inte. En behandling föregås normalt av en utredning, och socialnämnden kan därför först få ta ställning till om medgivande till en utredning ska ges. Om utredningen utvisar att en behandling behövs och vårdnadshavarna fortfarande inte är överens, får nämnden ta ställning till om behandlingen krävs med hänsyn till barnets bästa. Om det är lämpligt, kan medgivande till utredning och en eventuell behandling ges i ett sammanhang. Enligt punkten 2 kan beslutet gälla behandling i öppna former som ges efter behovsprövning med stöd av bestämmelsen om bistånd i 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Med detta avses behandlingsinsatser som ges enskilt eller i grupp, t.ex. samtal med en kurator eller en socialsekreterare. Det kan också handla om deltagande i särskilda öppenvårdsprogram (jfr 22 § LVU och prop. 1984/85:171 s. 42). Kommunerna erbjuder förebyggande insatser utan biståndsbeslut som är avsedda för särskilda grupper, t.ex. barn till missbrukare. Sådana insatser omfattas inte. Inte heller omfattas placeringar utanför det egna hemmet som inte är öppna, dvs. i ett familje- hem eller i ett hem för vård eller boende. I punkten 3 klargörs att beslutet kan avse utseende av en kontaktperson eller en familj enligt 3 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen. En kontaktperson eller kontaktfamilj har till uppgift att hjälpa barnet. Även dessa insatser ges med stöd av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Av punkten 4 framgår att beslutet kan gälla tre olika insatser som kan ges till barn med funktionshinder enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Det rör sig om biträde av kontaktperson (9 § 4), avlösarservice i hemmet (9 § 5) och korttidsvistelse utanför det egna hemmet (9 § 6). När det gäller insatser enligt denna punkt innebär socialnämndens beslut om medgivande att det är tillräckligt att ansökan görs av en vårdnadshavare. Det ankommer alltså på socialnämnden att besluta att åtgärden får vidtas trots att den ena vårdnadshavaren inte samtycker till den. Social- tjänstlagen gäller för socialnämndens verksamhet även i dessa frågor. Det är socialnämnden i den kommun som är ansvarig för att barnet får det stöd och den hjälp som det behöver som är behörig att fatta beslut enligt förevarande paragraf. Normalt är det socialnämnden i den kommun där barnet är bosatt som är ansvarig (jfr 2 a kap. socialtjänstlagen och 16 16 e §§ LSS). Varje kommun är fri att utse den nämnd inom kommunen som ska fatta beslut. avses i detta sammanhang, liksom i andra för- fattningar, den nämnd som kommunfullmäktige har utsett (se 2 kap. 4 § socialtjänstlagen). Liksom när det gäller andra beslut tillämpas 11 kap. socialtjänstlagen på handläggningen hos socialnämnden. Prövningen hos socialnämnden ska föregås av en utredning av vad som kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd; utredningen ska inledas utan dröjs- mål (1 §). Frågan kan ha aktualiserats hos socialnämnden i ett pågående ärende om sociala insatser eller efter information från hälso- och sjuk- vården. Om ärendet inletts hos socialnämnden genom en begäran om medgivande från en vårdnadshavare, måste det avslutas genom ett for- mellt beslut. Socialtjänstlagens regler om handläggningen innebär att socialnämnden får kontakta sakkunniga, att utredningen ska bedrivas så att ingen onödigt utsätts för skada eller olägenhet och att utredningen inte ska göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna (2 §). När det gäller åtgärder inom hälso- och sjukvården har vårdnads- havaren ofta varit i kontakt med en vårdgivare som bedömt att det är aktuellt med ett beslut av socialnämnden, och företrädare för vården kan då medverka med stöd av bestämmelserna om anmälnings- och informa- tionsplikt i socialtjänstlagen. Om det gäller en insats enligt socialtjänst- lagen, finns det redan ett ärende hos nämnden och utredningen om ett eventuellt medgivande blir ett led i utredningen om insatsen. När det gäller en insats enligt LSS inleds ärendet när en ansökan om insatsen kommer in till nämnden, även om bara en vårdnadshavare ger in ansökan. beslutar måste vårdnadshavarnas inställning ut- redas.