prop · GZ0351 · 2011-12-20 00:00:00 — Mot bakgrund av denna proposition saknas anledning att i begravningslagstiftningen reglera frågan om vilka länsstyrelser som ska fullgöra uppgifter enligt begravningslagen. 9.1Utökade krav på begravningsombud Regeringens förslag: Till begravningsombud ska förordna en för uppdraget lämplig och kvalificerad person. Vid bedömningen ska hänsyn särskilt tas till kunskaper inom ekonomi samt till kunskaper om och förståelse för olika religioner, livsåskådningar och begravningsseder. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. I utredningen föreslås därutöver att endast ett ombud ska förordnas per kommun, såvida det inte föreligger särskilda skäl. Remissinstanserna: Utredningens förslag har tillstyrkts av en majoritet av de remissinstanser som särskilt kommenterat frågorna. Många pekar på vikten av den stärkta kompetens- och jävsprövningen samt att ombuden erbjuds utbildning inom området. Vissa instanser, däribland och anser att begravningsombuden ska genomgå en obligatorisk grundutbildning. () anser att systemet med begravningsombud fungerar förhållandevis dåligt. Skälet till detta är enligt förbundet att ombudens roll och uppgift är otydligt beskriven både i lag och förarbeten. Begravningsombuden har en mycket viktig uppgift, varför det enligt förbundet bör fastställas närmare kriterier för vad som kan anses vara tillräcklig kompetens och lämplighet för uppdraget. framför att ett viktigt kompetenskrav är förmågan att ta kontakt med företrädare för olika religioner samt att ha en baskunskap om livsåskådning och religion utöver begravningssed. anför i sammanhanget att ombudet bör ha kunskap om och förståelse för olika kulturer. Denna synpunkt framförs också av kyrkliga samfällighet som framhåller att den ekonomiska kompetensen visserligen är viktig, men att ombudens ekonomiska insyn i hög grad redan har eller bör få stöd genom huvudmannens egen förvaltning och dess revisorer. De religionsrelaterade och kulturella aspekterna av ombudens tillsyn är minst lika viktiga och kan i än högre grad kräva en självständig kompetens hos ombuden. i län påtalar att det har varit förenat med stora svårigheter att rekrytera begravningsombud och anser att det inte kommer bli lättare framöver då betydligt större krav kommer att ställas på begravningsombuden. Bollnäs-Ovanåkers kyrkliga samfällighet anser att det är viktigt att begravningsombudens roll förstärks. Genom att ställa högre krav på kompetens och engagemang hos begravningsombuden höjer man nivån för begravningsombudens granskande roll. En självklarhet, som bör förtydligas, är att det inte är ett politiskt uppdrag för den person som utses till begravningsombud. Att det inte är fråga om ett politiskt uppdrag poängteras även av bl.a. kyrkliga samfällighet och samt och i . i skulle ha föredragit att ombudsrollen formellt delats i två, en avseende de ekonomiska frågorna och en avseende de övriga frågorna, med möjlighet att förordna samma person för båda Det skulle sannolikt öka möjligheterna att förordna kompetenta Prop. 2011/12:51 personer. i tillstyrker i huvudsak förslagen men konstaterar att de i vissa stycken innebär en kraftigt ökad detaljreglering. anser att den beskrivning av begravningsombudets roll, och som ges i författning, är tillräcklig för att ange vilken kompetens som erfordras för uppdraget. () såg det mycket positivt när Begravningsombuden blev tillsatta , men konstaterar att det inte blev som förbundet trott. Begravningsombuden är alltför långt ifrån verkligheten". Många av de frågor som uppkommer drivs av begravningsbyråbranschen utan stöttning från någon annan, t.ex. att tillgodose lokal utan religiösa symboler. Vidare framför förbundet att då det finns så många olika trossamfund med olika inriktningar är det inte hållbart med ett ombud per kommun eftersom den lokala förankringen skulle minska betydligt. Förbundet understryker även vikten av att andra trossamfund ges tillfälle att utse begravningsombud. påtalar att med utgångspunkt ifrån den kritik som utredningen riktar mot begravningsombudens roll kan det ifrågasättas om nuvarande organisation är den rätta. För att få en kompetent och rationell hantering torde nuvarande begravningsombudsverksamhet kunna bedrivas inom länsstyrelsernas tjänstemannaorganisation. Samma synpunkter framförs av som är av uppfattningen att det underlag beträffande begravningsombuden och deras verksamhet som utredningen har tagit fram, entydigt visar att systemet med begravningsombud bör avskaffas och att länsstyrelserna bör ges uppdraget att ta över ombudsrollen och granskningen av huvudmännen. Det argument för införande av systemet med ombud, "att ett särskilt ombud på ett tydligare sätt än kan företräda dem som inte tillhör i begravningsfrågor", får inget stöd i utredningens undersökning av ombudens verksamhet. Stiftet instämmer i utredningens åsikt att det skulle vara svårt att upprätthålla dagens system med lekmannaombud med ett fåtal ombud per länsstyrelse, men tror att det vore bättre att, i stället för att ha ett fåtal lekmannaombud, inrätta tjänster vid länsstyrelserna. Skälen för regeringens beslut fattade ett principbeslut om ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84). Reformen trädde i kraft . I samband med principbeslutet tillsattes ett antal kommittéer m.m. för att förbereda genomförandet av reformen. Utredningsarbetena resulterade i propositionen Staten och trossamfunden begravningsverksamheten, kulturminnena, personalen, avgiftsbetalningen, m.m. (prop. 1998/99:38, bet. 1998/99:KU18 rskr.1998/99:176). Som en följd av propositionen bestämdes bl.a. att länsstyrelserna skulle ha en fortsatt tillsyn över begravningsverksamheten och utse särskilda ombud med uppgift att granska hur de personers intressen som inte tillhör tas tillvara. Ombuden har rätt att få tillgång till samtliga handlingar som rör begravningsverksamheten och att närvara, ställa frågor, och göra påpekanden vid sammanträden i församlingen, då frågor om verksamheten behandlas. Ombuden ska vidare kontrollera att samråd sker vid anläggning, utvidgning eller väsentlig ändring av en allmän begravningsplats och verka för att samråd sker även i övrigt med dem som inte tillhör samt underrätta om anmärkning kan riktas mot förvaltningen. Ombuden har rätt till skälig ersättning för sitt arbete och sina kostnader. Ersättningen betalas av församlingen och utgör en kostnad för begravningsverksamheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om ombuden och den ersättning som de har rätt till. En församling som är huvudman för begravningsverksamheten bör samråda och informera företrädare för dem inom begravningsområdet som inte tillhör något kristet trossamfund i frågor som rör förvaltning av de särskilda gravplatserna, och att vid anläggning, utvidgning eller annan väsentlig ändring av en allmän begravningsplats ska en sådan huvudman samråda med företrädare för de trossamfund som är representerade på orten och övriga berörda parter. I propositionens redogörelse över remissinstansernas synpunkter framgår, när det gäller begravningsverksamheten, att frågan angående ombud var den som fick störst andel negativa svar. Många av de remissinstanser som yttrade sig särskilt över förslagen var tveksamma eller negativa, däribland flera rättsliga instanser, Statskontoret, Kammarkollegiet samt flera kyrkliga instanser. Förslaget avstyrktes också av kyrkomöte med motivet att den försämring av möjligheten till inflytande för icke-tillhöriga inte bör överbetonas, möjligheterna till insyn inte förändras samt att det sätt skött verksamheten inte har varit föremål för kritik. Skälen för regeringens beslut var i korthet att en förutsättning för att kunna utöva inflytande över en verksamhet är tillräcklig insyn i hur denna bedrivs. Regeringen konstaterade att handlingsoffentligheten även fortsättningsvis ska gälla för handlingar som berör begravningsverksamheten, vilket innebär att även personer som inte tillhör har goda möjligheter att få insyn i beslut som berör verksamheten. Det fanns dock, enligt regeringen begränsningar i möjligheterna för den som inte tillhör att direkt påverka hur en församling sköter begravningsverksamheten, då dessa inte har rösträtt i kyrkliga val och inte är valbara till förtroendeuppdrag inom kyrkan. Det var därför angeläget att vidta åtgärder för att öka inflytandet och möjligheterna till påverkan för icke-medlemmar. Regeringen anförde att begravningsverksamheten är en samhällsangelägenhet som vänder sig till alla medborgare och den försvagning av inflytandemöjligheter för dem som inte tillhör som uppkommer när begravningshuvudmännen upphör att vara en del av det allmänna, bör motverkas genom särskilda insatser. I valet mellan ett särskilt ombud och förbättrad länsstyrelsetillsyn, fäste regeringen vikt vid att ett särskilt ombud på ett tydligare sätt än kan företräda dem som inte tillhör . Det var, enligt regeringen, ett värde i att det finns en särskilt utsedd person att vända sig till och som har till enda uppgift att företräda dem. Ombudet bör även ha större möjlighet att arbeta informellt och förebyggande än vad länsstyrel- serna som myndighet kan göra. Systemet har, enligt regeringen, likheter med diskrimineringsombudsmannen och barnombudsmannen. Ombuden skulle, enligt regeringens förslag, inte ha beslutanderätt, utan ombudet ska underrätta om det kan finnas anledning att rikta anmärkning mot huvudmannen. får då bedöma vilka åtgärder som erfordras och kan besluta om vitesföreläggande. Genom denna ordning ansåg regeringen att ombuden kan ses som en förstärkning av tillsynsfunktion. Regeringen angav i propositionen att sedan några års erfarenhet vunnits bör ombudsinstitutionen följas upp och utvärderas. När en församling är huvudman för begravningsverksamheten ska länsstyrelserna förordna ett eller flera begravningsombud. Ombudens verksamhet regleras i begravningslagen och begravningsförordningen (1990:1147). Innan länsstyrelserna utser ombud ska kommunerna ges möjlighet att föreslå personer som är lämpliga för uppdraget. Några formella krav på den som ska utses till begravningsombud har inte ställts upp. Däremot nämns i förarbetena att länsstyrelserna bör förordna personer som har kunskap om och förståelse för olika religioner och begravningsseder, god kunskap om ekonomiska och administrativa frågor samt även i övrigt har en allsidig kompetens inom verksamhetsområdet. En person kan förordnas att vara begravningsombud i flera församlingar. Ombuden utses för av fyra kalenderår, räknat året då det hållits val till kommunfullmäktige (51 § begravningsförordningen). Begravningsombudens uppgift är att företräda de personer som inte är medlemmar i och granska hur huvudmännen tar till vara dessa personers intressen (10 kap. 1 § begravningslagen). När ombudet utför sitt uppdrag ska han eller hon skaffa sig kännedom om hur begravningsverksamheten är organiserad, hur den utförs för dem som inte tillhör samt vilka önskemål dessa personer har rörande verksamheten (49 § 1 begravningsförordningen). För att kunna fullgöra denna skyldighet har ombuden rätt att få tillgång till samtliga handlingar som rör begravningsverksamheten. De har även rätt att närvara, ställa frågor och göra påpekanden när frågor om begravningsverksamheten behandlas av församlingen (10 kap. 2-3 §§ begravningslagen). Vidare har ombuden rätt att föreslå de åtgärder som behövs för att tillgodose beaktansvärda önskemål som kommer till ombudens kännedom (49 § 3 begravningsförordningen). Begravningsombuden har inte någon beslutanderätt, däremot har de enligt 10 kap. 5 § begravningslagen en skyldighet att underrätta om det finns anledning att rikta någon anmärkning mot församlingens sätt att sköta begravningsverksamheten. Församlingen har skyldighet att samråda med företrädare för andra trossamfund och övriga berörda parter vid anläggning, utvidgning och väsentlig ändring av begravningsplatsen (2 kap. 2 § andra stycket begravningslagen), s.k. obligatoriskt samråd. Vidare bör samråd ske när det gäller frågor som rör förvaltningen av de särskilda gravplatserna, s.k. En uppgift för begravningsombuden är att kontrollera att det obligatoriska samrådet sker (10 kap. 4 § begravningslagen). Ombuden ska dessutom verka för att församlingen i övrigt samråder med och informerar företrädare för dem som inte tillhör . Ombudets egen skyldighet att hålla kontakt med och informera nämnda företrädare och andra berörda parter framgår av 49 § 2 begravningsförordningen. Kammarkollegiet ska, efter förslag av huvudmännen, fastställa den begravningsavgift som respektive huvudman får ta ut av den som inte är medlem i (9 kap. 4 § begravningslagen och 2 § förordningen (1999:729) om begravningsavgift). En viktig uppgift för begravningsombuden är att skriftligen yttra sig till Kammarkollegiet över församlingarnas förslag till begravningsavgift. För det fall förslaget avstyrks ska ombudet dels skriftligen motivera skälen för det, dels lämna ett eget förslag till begravningsavgift (49 § 4 begravningsförordningen). Begravningsombudet ska ge in en årsberättelse till . Årsberättelsen ska innehålla en redogörelse för verksamheten under föregående kalenderår samt en redovisning av vilken tid ombudet lagt ned på sammanträden och annat arbete (58 § begravningsförordningen). Om ombudet har förordnats för flera huvudmän ska fördelningen av tid och kostnader hos respektive huvudman framgå. Granskning och utvärdering av begravningsombudens verksamhet har i sin rapport - förenlig med religionsfrihet och demokratisk styrning? (RiR 2006:7) granskat bl.a. begravningsombuden och deras verksamhet och kompetens. En av de frågeställningar som behandlades i rapporten var frågan om begravningsombudens granskning av begravningsverksamheten bedrevs i enlighet med kraven i begravningslagen och begravningsförordningen. drar i rapporten slutsatsen att de särskilda ombudens kontroll av begravningsverksamheten generellt, och med klara undantag, inte kan anses tillfredsställande. Som ombudens verksamhet framträder i årsberättelserna är den inte ägnad att inge förtroende hos de grupper vilkas intressen ombuden ska ta tillvara. Skillnaden mellan ombuden är dock stor. Huvuddelen av ombuden framstår dock som passiva. Det framgår också att många ombud missuppfattat syftet med uppdraget. I uppdrag ingick att kartlägga och analysera begravningsombudens verksamhet och kompetens. Vidare skulle utredaren föreslå åtgärder för att förtydliga ombudens roll och förbättra möjligheterna för ombuden att utöva sitt uppdrag. I uppdraget ingick också att analysera tillsynsansvaret över begravningsverksamheten samt att lämna förslag till förtydliganden och effektivisering. Utifrån samt genom egna undersökningar konstaterar utredaren inledningsvis att begravningsombuden och deras verksamhet i väsentliga avseenden inte fungerar. Situationen har inte förändrats på något avgörande sätt på de som gått sedan publicerades. Kvaliteten på årsberättelserna är anmärkningsvärt låg, vilket enligt utredningen både kan lastas länsstyrelserna och ombuden. Ombudens uppgift är vidare att bevaka hur huvudmännen tar till vara intressena hos de grupper som inte är medlemmar i . Enligt undersökningarna har endast ungefär hälften av ombuden tagit reda på dessa gruppers önskemål, vilket enligt utredningen är anmärkningsvärt. På motsvarande sätt förhåller det sig med ombudens kontroll av samråd och kontakt med företrädare för andra trossamfund. Det gäller här mycket centrala delar av ombudens uppgifter. Ändå är det även här endast ungefär hälften av ombuden som uppfyller begravningslagens krav i den delen. När det gäller den ekonomiska granskningen så är det, enligt utredningen, svårt att utifrån årsberättelserna få någon egentlig bild av vilken granskning ombuden gör innan de lämnar sina yttranden över huvudmännens förslag till begravningsavgift. Klart är dock att ombuden i mycket liten utsträckning avstyrker förslagen. Även i de fall då något avstyrkande inte har gjorts förekommer det emellertid att Kammarkollegiet hittar fel och brister som, om granskningen hade utförts korrekt, borde ha upptäckts. Slutsatsen är därför att kan inte heller den ekonomiska granskningen anses fungera tillfredsställande. Trots vad som framkommit både i och i utredningens egna undersökningar är utredarens utgångspunkt att systemet med begravningsombud ska finnas kvar, men reformeras. Enligt utredarens uppfattning framstår lagstiftarens avsikt med begravningsombuden som vällovlig. Ett annat skäl är att det inte ingått i utredningsdirektiven att överväga om systemet med begravningsombud ska avskaffas. Regeringen gör bedömningen att det saknas skäl för att avskaffa systemet med begravningsombud men delar utredningens uppfattning att det bör reformeras. Utökade krav vid förordnande av begravningsombud Utredaren har föreslagit ett antal åtgärder för att reformera systemet med begravningsombud. Ett av problemen med systemet är enligt utredaren att det i vissa avseenden är tungrott, vilket till viss del beror på det stora antalet begravningsombud. För att komma till rätta med detta föreslår utredaren att endast ett begravningsombud per kommun ska utses. Även om regeringen delar bedömningen att ombudssystemet bör reformeras ifrågasätts värdet av utredningens förslag att begränsa antalet ombud till en per kommun. finns ca 300 ombud utspridda på 290 kommuner. Antalet ombud är således endast marginellt fler än antalet kommuner. Det är enligt regeringen viktigt att den lokala förankringen och närvaron på orten bibehålls, då begravningsombudens uppgift är att nå ut till de personer som inte är medlemmar i och att arbetet bygger på att ombudet kan delta i sammanträden m.m. på lokal nivå. Mot denna bakgrund kan det vara en fördel att mer än ett ombud får utses i kommuner med stor befolkning. Regeringens uppfattning är vidare, liksom utredarens, att det inte bör ställas upp några formella kompetenskrav för begravningsombuden. Däremot kan det enligt regeringens bedömning vara lämpligt att, i begravningslagen, införa en generellt utformad bestämmelse för att säkerställa att de som utses till begravningsombud ska vara personer som är både lämpliga och kvalificerade för uppdraget. En sådan regel klargör att länsstyrelserna måste göra en aktiv prövning av en persons kvalifika- Prop. 2011/12:51 tioner och lämplighet innan han eller hon förordnas. Uppdraget som begravningsombud ställer krav på kunskaper inom många områden, vilket gör att det är förknippat med problem att hitta en person med breda kunskaper inom alla dessa områden. Lämpligt kan därför vara att det i lagtexten betonas vissa områden där kunskaper kan vara särskilt värdefulla. Från länsstyrelsernas sida har också uttryckts ett önskemål om att det från lagstiftarens sida ges viss ledning när det gäller detta. Kunskaper inom ekonomi är helt nödvändiga för att ett begravningsombud ska kunna följa med i budgetarbetet, granska huvudmannens redovisning och slutligen avge sitt yttrande över förslaget till begravningsavgift. Kunskaper om olika religioner och begravningsseder bör också anses särskilt meriterande. Kunskaper inom detta område är av betydelse t.ex. när begravningsombudet ska delta i diskussioner om nya gravplatser eller kontrollera att samråd har skett på det sätt begravningslagen föreskriver. En allt större del av befolkningen väljer dock att inte tillhöra något trossamfund alls. När det gäller den gruppen finns ofta också särskilda önskemål i begravningsfrågor, t.ex. vad gäller ceremonilokaler. På motsvarande sätt som kunskaper om olika religioner är särskilt meriterande bör också kunskaper om olika livsåskådningar vara meriterande. granskning, liksom utredarens slutsatser och remissinstansernas synpunkter, pekar på att begravningsombudens verksamhet på flera områden inte fungerar tillfredsställande . Ombudens roll och verksamhet måste i flera avseenden förtydligas och kraven stärkas. Regeringen kommer därför att på förordningsnivå närmare precisera begravningsombudens verksamhet. Regeringen avser också att, när de nu genomförda åtgärderna fått verka , göra en översyn av systemet med begravningsombud. 9.2Överklagande av beslut om förordnande av begravningsombud Regeringens förslag: beslut om förordnande av begravningsombud ska inte få överklagas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte särskilt kommenterat Skälen för regeringens förslag: I 11 kap. 7 § andra stycket begravningslagen anges att vissa närmare angivna beslut av får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om förordnande av begravningsombud ingår inte bland de beslut som räknas upp i bestämmelsen. Av 11 kap. 8 § begravningslagen framgår att beslut om föreläggande som har förenats med vite enligt 2, 3 eller 4 § inte får överklagas. beslut i andra ärenden enligt begravningslagen än som avses i 7 och 8 §§ får överklagas till regeringen (11 kap. 9 § begravningslagen). Frågan om ett beslut om förordnande av begravningsombud kan över- klagas eller inte, och i så fall hur, berördes inte i förarbetena när bestäm- melserna om begravningsombud infördes (SOU 1997:42 och prop. 2011/12:51 1998/99:38). Eftersom någon särskild reglering avseende beslut om för- ordnande av begravningsombud inte har införts innebär bestämmelsen i 11 kap. 9 § begravningslagen att dessa beslut får överklagas till regeringen. Besluten om förordnande av begravningsombud rör i huvudsak lämplighetsbedömningar och någon styrning av praxis är knappast behövlig. En jämförelse kan göras med beslut om förordnande av vigselförrättare. Genom en lagändring som trädde i kraft infördes en bestämmelse om att beslut att inte förordna någon som vigselförrättare inte får överklagas. gällde den ordningen att sådana beslut kunde överklagas till regeringen. Som skäl för denna ändring anförde regeringen att det bör räcka att frågan om förordnande av vigselförrättare prövas i en instans. Regeringen anförde vidare att i de fall där nya omständigheter kan tillföras eller sökanden vill anföra nya argument finns det möjlighet för att ta upp frågan till ny prövning. En hänvisning gjordes vidare till att Kammarkollegiets beslut om förordnande av vigselförrättare inom trossamfund inte är överklagbara (prop. 2008/09:80 s. 25 och betänkande 2008/09:CU19). Samma resonemang bör tillämpas på förordnande av begravningsombud. Regeringen föreslår därför att beslut om förordnande av begravningsombud inte ska kunna överklagas. 10 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: De aktuella ändringarna om begravningsavgift i 9 kap. 2, 4 och 14 §§ ska träda i kraft . I övrigt ska ändringarna träda i kraft . Äldre bestämmelser ska gälla för dödsfall som har inträffat före . Den nya bestämmelsen i 11 kap. 8 § ska tillämpas på beslut om förordnande av begravningsombud som meddelas . Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslog ett ikraftträdande . Utredningen föreslog ingen övergångsbestämmelse. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte särskilt kommenterat utredningens förslag till datum för ikraftträdande. Skälen för regeringens förslag: De aktuella ändringarna avseende begravningsavgift i 9 kap. begravningslagen bör träda i kraft . Detsamma gäller ändringarna i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m., lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund och ändringarna i skatteförfarandelagen (2011:1244). Övriga ändringar, som inte behöver kopplas till särskilt kalenderår, bör träda i kraft . Om ett dödsfall har skett innan ändringarna i lagen träder i kraft bör lagen i dess tidigare lydelse gälla. Detta för att det inte ska vara oklart exempelvis vilken tid som ska gälla mellan dödsfall och gravsättning eller kremering samt vad som ska gälla avseende tidigare ingångna över- Prop. 2011/12:51 enskommelser om begränsningar i gravrätt.