prop · GZ0314 · 2011-09-30 00:00:00 — Försvarsmyndigheterna tycks å andra sidan inte ha bidragit med sin sakkunskap i prioriteringen av de nedskärningar som beslutat om, och inte heller ha tydliggjort risken för förmågeglapp gentemot regeringen. 176Försvarsdepartementet (2008) Redovisning av projekt om effektivisering av Försvarsmaktens materielförsörjning m.m., s 1. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Kapitel 5 kretsar kring granskningsfråga 5: Får redovisning från regeringen som möjliggör en uppföljning av beslut? Regeringens materielredovisning till om försvarets materielförsörjning, och huruvida denna utgör ett tillfredsställande underlag för beslutsfattande, har varit föremål för diskussion. Flera källor som projektgruppen tagit del av pekar på brister i detta avseende. anser sig ha svårt att utöva sin finansmakt, genom att ta ställning till och väga olika förslag och materielprojekt inom försvarsområdet mot varandra. har också påpekat dessa brister vid flera tillfällen.177 I det här kapitlet redovisas iakttagelser avseende regeringens redovisning till rörande större materielprojekt utifrån såväl regeringens som perspektiv. Det bör påpekas att vi här avser materielförsörjningen ur ett bredare perspektiv, inte enbart internationella materielsamarbeten, även om större materielprojekt ofta sker i samverkan med andra länder. 5.1Riksdagens och regeringens styrning av försvarets materielförsörjning fattar beslut om inriktning och ekonomiska ramar för försvaret. har dessa beslut gällt under fyraåriga perioder genom så kallade försvarsbeslut. I samband med proposition 2004/05:5 angav regeringen emellertid att försvarsplaneringen fortsättningsvis bör behandlas enligt normala rutiner i budgetprocessen, vilket tillstyrktes av försvarsutskottet.178 Skälen till detta var bland annat att budgetpropositionen fokuserar på 2008/09:FöU10, s 42-56. 2004/05:FöU4. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten kopplingen mellan storleken på anslagen och ambitionsnivån . I budgetpropositionen argumenterades för att denna reform skulle kunna underlätta för att kontinuerligt följa upp inriktningsbesluten och göra nödvändiga omprioriteringar och avvägningar för att kunna uppnå intentionerna.179 beslutar delvis om försvarets grundorganisation och om målen för politikområdet. Regeringen anger i sina försvarspropositioner inriktningen på försvarets materielanskaffning, vilken godkänns av . Därutöver beslutar om materielanslagets storlek och om beställningsbemyndiganden samt bereder och godkänner den investeringsplan som föreslås av regeringen. bemyndigar regeringen att anskaffa vissa större materielobjekt. Därutöver håller sig genom regeringen underrättad om försvarets materielanskaffningar. Regeringen å sin sida beslutar om mål och återrapporteringskrav som ställs på försvarsmyndigheterna.180 Regeringen återrapporterar därefter till om materielprocessen inom försvaret, liksom om större planerade materielanskaffningar. I budgetpropositionen redovisas materielprojekt överstigande . Utöver detta begär in det underlag från regeringen som behövs för att kunna utöva sin finansmakt. Eftersom denna information i stor utsträckning är sekretessbelagd rör det sig oftast om kompletterande muntliga föredragningar från i första hand regeringen, men även från försvarsmyndigheterna. redovisade regeringen kostnader för större materielprojekt i så kallade objektsramar. Objektsramarna redovisades som en separat bilaga till budgetpropositionen, med syftet att förbättra styrning och uppföljning av större materielinvesteringar. I samband med budgetpropositionen 2006 togs emellertid objektsramarna bort och ersattes av en så kallad investeringsplan, som redovisas direkt i budgetpropositionen.181 5.2Är redovisningen tillräcklig? Frågan om huruvida regeringens redovisning är tillräcklig för att utgöra underlag för beslutsfattande inom försvarsområdet besvaras olika av regering och riksdag. I det följande redogörs för respektive regeringens ståndpunkter i frågan. 2005/06:1 utgiftsområde 6 s. 13. 180ESV 2005:10, s. 148 - 149. 2005/06:1 utgiftsområde 6 s. 82. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten har försvarsutskottet vid ett flertal tillfällen påpekat behovet av förbättrade underlag för att kunna utöva sin finansmakt inom försvarsområdet.182 I sitt betänkande understryker utskottet återigen behovet av förbättrade underlag från regeringen för sina ställningstaganden rörande materielprocessen. Utskottet pekar på att spårbarheten mellan exempelvis anskaffning av viktigare materiel å ena sidan, och förbandsutveckling och operativ effekt å andra sidan, bör utvecklas och förtydligas. understryker även behovet av att regeringen fortsätter arbetet med att förbättra sin materielredovisning till riksdagen.183 Företrädare för bland annat försvarsutskottets kansli, som intervjuat, framhåller att flera andra länder har en mer detaljerad och heltäckande redovisning av sin materielförsörjning än . Man hänvisar även till skriftliga sammanställningar av försvarets materielförsörjning som återkommande avrapporteras från , exempelvis till , där information samlats och sammanställts på ett överskådligt sätt.184 De företrädare för försvarsutskottets kansli som talat med anser vidare att objektsramarna som regeringen tidigare använde sig av för att redovisa större materielprojekt utgjorde ett bättre underlag för beslutsfattande än den nuvarande investeringsplanen. Fördelen med objektsramarna jämfört med investeringsplanen anses vara att de i större utsträckning gav en uppfattning om totalkostnaden för materielprojekten, medan investeringsplanerna endast sträcker sig från till ett annat. Såväl utskottsföreträdarna som enskilda riksdagsledamöter efterlyser mer, såväl som tydligare, skriftlig information från regeringen.185 Som tidigare berörts återrapporterar regeringen till genom en kombination av skriftliga redovisningar (budgetpropositionen, inklusive investeringsplanen) samt genom muntliga föredragningar. 1994/95:FöU4, bet. 1996/97:FöU4, bet. 2001/02:FöU11, bet. 2003/04:FöU6, bet. 2004/05:FöU4, bet. 2005/06:FöU1, bet. 2006/07:FöU1, bet. 2007/08:FöU1, bet. 2008/09:FöU10. 2008/09:FöU10. 184Intervju vid försvarsutskottet, . 185Intervju vid försvarsutskottet, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Regeringen anser å sin sida att materielredovisningen utvecklats i positiv riktning , och att den är mer detaljerad och rättvisande . I skrivelse 2006/07:75 anger regeringen att man genom beslut om regleringsbrev för Försvarsmakten begärt att materielplanen skall redovisas på ett sätt som bör skapa en tydligare koppling mellan operativa behov och planerade materielanskaffningar, vilket bör kunna ligga till grund för en ytterligare utvecklad redovisning till riksdagen.186 Skrivelsen var den sista av tre årliga, på varandra följande regeringsskrivelser där inflytande över materielförsörjningen diskuterades, och i samband härmed bedömdes frågan (momentet) vara slutbehandlat.187 Vidare beslutades i budgetpropositionen att beslut om större materielprojekt ska underställas . I budgetpropositionen anger regeringen att man har för avsikt att återkomma med förslag på hur transparensen i materielanskaffningsprocessen ska öka.188 Med syftet att åstadkomma en ökad tydlighet delades det dåvarande materielanslaget upp i två nya anslag, 6:2 Materiel och anläggningar samt 6:3 Forskning och utveckling. I budgetpropositionen redovisas de åtgärder som vidtagits med anledning av betänkande (bet. 2007/08:FöU1).189 Materielanslaget delades igen, med syftet att tydliggöra hur stora satsningar som görs på anskaffning av materiel inklusive större vidareutvecklingar. Anslaget 6:2 Materiel och anläggningar delades därmed upp i anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar samt 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. Det senare anslaget omfattar de kostnader för materielförsörjningen som inte används för ren materielanskaffning. I samma proposition redovisades också att en arbetsgrupp inom (den s.k. Genomförandegruppen) hade tagit fram förslag på hur en ändamålsenlig materielförsörjning skulle kunna åstadkommas, anpassad till insatsförsvarets behov. Genomförandegruppen arbetade för en tyngdpunktsförskjutning inom materielförsörjningen, från utvecklingssatsningar och mer mot anskaffning av färdigutvecklad försvarsmateriel. Vidare arbetade man fram förslag för att effektivisera stödverksamheterna inom försvaret. 2006/07:75 s. 47. 2004/05:75 s. 56, Skr. 2005/06:75 s. 50 - 51, Skr. 2006/07:75 s. 47. 2007/08:1 utgiftsområde 6 s. 16. 2008/09:1 utgiftsområde 6 s. 24 - 25. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Regeringen framhåller att man under har arbetat med att förbättra materielredovisningen till riksdagen.190 I budgetpropositionen för 2006191 redovisades enligt Försvarsdepartementet den spårbarhet mellan materielanskaffning och operativ effekt som efterfrågat med anledning av proposition 2004/05:5 Vårt framtida försvar.192 Därtill framhåller man att i samband med budgetpropositionen 2006 även getts ett större inflytande över materielförsörjningen, genom att den ska godkänna utveckling och anskaffning av specifika materielobjekt. I den följande budgetpropositionen, , föreslogs vidare en ny anslagsstruktur och en förtydligad redovisning av beställningsbemyndigandet samt spårbarheten mellan materielanskaffning och stridskrafternas förmågeutveckling.193 I inriktningspropositionen för försvaret redovisar regeringen utvecklingen av redovisningen till när det gäller materielförsörjningen.194 Man bedömer också att redovisningen har utvecklats enligt de önskemål som framfört. Utöver skriftlig redovisning har även muntliga föredragningar hållits för försvarsutskottet, dels i samband med budgetpropositionens överlämnande, dels på övrig begäran. Regeringen anger följande i propositionen: möjlighet att utöva sin finansmakt har ökat bl.a. genom att enskilda materielobjekt underställts prövning och att antalet anslag har ökat. Vidare har handlingsfriheten inom materielförsörjningen ökat genom minskade inteckningar i kommande års planering. Användningen av stegvis utveckling med etappindelning av utveckling och anskaffning har även ökat. Spårbarheten mellan krav på operativ förmåga i olika avseenden och materiel har utvecklats . En viss ökning av andelen anskaffningar som omfattar internationellt samarbete har skett.195 Försvarsdepartementet anger i sin skrivelse till att regeringen har för avsikt att förbättra redovisningen av materielförsörjningen till ytterligare, bland annat genom att ge investeringsplanen en mer central roll 190Följande avsnitt baseras i stor utsträckning på en skriftlig redogörelse från till , Försvarsdepartementet (2010) Underlag för FÖ svar på RiR uppföljning . 2005/06:1 utgiftsområde 6 s. 13. 2004/05:FöU4, rskr. 2004/05:143. 2006/07:1 utgiftsområde 6 s. 14 - 15. 2008/09:140 s. 84 ff. 2008/09:140 s. 85. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten samt utveckla en metod för uppföljning av större projekt, i syfte att få en förbättrad kostnadskontroll.196 Med hänsyn till dessa åtgärder anser man det inte vara aktuellt att återinföra den tidigare redovisningen i objektsramar. 5.2.3Regeringens redovisning av de fyra materielprojekten För att klarlägga rapporteringen till har en genomgång gjorts av regeringens propositioner utifrån de fyra materielprojekt som inkluderats i denna granskning (kapitel 4). Av särskilt intresse har varit hur rapporteringen är utformad av projektens ekonomi, leveransstatus och prestanda/relationen till förmåga. Regeringens ekonomiska redovisning av materielprojekten är övergripande och normalt sett sammanslagen med annan materiel, exempelvis i grupper om materiel för markstrid eller luftstrid. Det går således inte att följa vad ett enskilt projekt planeras att kosta eller har kostat. Vidare finns ingen redovisning av kostnadsutvecklingen inom enskilda materielsystem. undantag är redovisningen av i budgetpropositionerna 2004 och 2005. Fram till budgetpropositionen redovisade regeringen som ovan nämnts större materielprojekt i så kallade objektsramar. I budgetpropositionen framgick då kostnadsramen för anskaffningen av och såväl planerat som faktiskt ekonomiskt utfall. Efter att användningen av objektsramar övergivits återgår den ekonomiska redovisningen av till att bli övergripande och aggregerad med andra luftstridssystem. Regeringen motiverar i regel materielprojekten i relation till Försvarsmaktens behov. Rapporteringen varierar i omfång, det finns exempel då en fylligare förklaring har lämnats av regeringen till materielsystemets koppling till insatsförsvaret. I vissa fall anges när systemet planeras bli levererat och vara i operativt bruk. Det finns också exempel på rapportering av förseningar i anskaffningen eller utvecklingen, exempelvis för Meteor och . När det gäller kan konstateras att den skriftliga rapporteringen av leveranstider, operativ status och förmåga över tiden har blivit alltmer kortfattad och övergripande. När det gäller TMS ger en genomgång av budgetpropositionerna intryck av att det , då TMS avbröts, fanns ett reellt behov av ersättande system och att beslut om att utveckla och anskaffa TMS skulle kunna fattas - 2007. och 2010 nämns inte detta område över huvud taget. I budgetpropositionen återkommer regeringen till att Torped 45 behöver ersättas, och anskaffning av ny lätt torped behöver beslutas . 196Försvarsdepartementet (2010) Underlag för FÖ svar på RiR uppföljning . Se även prop. 2008/09:1 utgiftsområde 6 s. 25. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Sammanfattningsvis kan konstateras att regeringens rapportering av materielsystemets status i relation till operativ förmåga varierar kraftigt mellan de granskade systemen. Den mest utförliga rapporteringen har skett för helikopterbataljonen, dock ofta med oklara bedömningar om att planerad förmåga inte har kunnat följas eller att det helt enkelt inte har varit möjligt att värdera förmågan, på grund av att helikoptrar har saknats. För övriga materielsystem är rapporteringen i relation till förmåga begränsad och kan utebli helt under vissa perioder. drar slutsatsen att rapporteringen skiljer sig mellan projekten och över åren, delvis beroende av den form för redovisning som regeringen har använt sig av. Rapporteringen av ett projekt bör kunna anpassas efter vilket läge i anskaffningen systemet befinner sig i, samt efter de händelser som inträffar Dock anser att rapporteringarna av de fyra fallen inte är tillräckligt sammanhållna, systematiska och innehållsrika för att kunna utgöra ett lämpligt beslutsunderlag för . Vissa uppgifter som rör försvaret kommer alltjämt att behöva begränsas till de muntliga redovisningar som regeringen och i vissa fall försvarsmyndigheterna håller för . konstaterar emellertid, mot bakgrund av den genomförda granskningen, att den öppna skriftliga information om materielförsörjningen som får från regeringen har blivit magrare . Goda exempel på hur en mer utförlig rapportering skulle kunna göras återfinns bland annat i de objektsramar som regeringen tillämpade tidigare. Föreliggande granskningsrapport, och dess beskrivning av fyra större materielprojekt, kan också tjäna som ett exempel på att åtskillig information kan presenteras öppet, utan att sekretessbelagda uppgifter röjs. 5.3Försvarsmyndigheternas redovisning till regeringen I regleringsbrevet för FMV betonar regeringen att materielförsörjningen av förbanden i insatsorganisationen ska ske i enlighet med den inriktning som har fastställt. Man framhåller också att för att öka handlingsfriheten i materielförsörjningen ska ledtider för att få system i operativ drift kortas och långsiktiga ekonomiska bindningar i materielförsörjningen minska.197 Vidare ställer regeringen krav på FMV att redovisa andelen materiel som beställts enligt principerna a) vidmakthållande b) anskaffning respektive c) utveckling. En uppdelning ska göras i nya utvecklingsbeställningar respektive fullgörande av äldre Avvikelser av materielförsörjningsprinciperna ska framgå av återrapporteringen. Vidare anger regeringen att FMV ska redovisa 197 Regleringsbrev för avseende FMV. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten vilka överenskomna materielleveranser respektive övriga leveranser till Försvarsmakten som inte har genomförts , samt vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av detta.198 I regleringsbrevet till Försvarsmakten anges att materielförsörjningen av förbanden i insatsorganisationen ska ske i enlighet med den inriktning för materielförsörjning som har fastställt. Vidare anges att inför beställning av ett antal angivna materielprojekt ska Försvarsmakten framställa om regeringens medgivande. Detta eftersom materielprojekten bedöms medföra större ekonomiska bindningar () eller påverka regeringens framtida handlingsfrihet, alternativt att de bedöms få större betydelse för insatsorganisationens utveckling eller relationer till andra nationer (till exempel internationella samarbetsprojekt) eller i övrigt ha särskild strategisk betydelse.199 Angående internationellt samarbete sägs att Försvarsmakten ska eftersträva rationalitet och effektivitet, bland annat genom tydlig koppling till nationell förmågeutveckling och materielförsörjningsstrategin. Vidare anger regeringen att deltagande i samarbeten som syftar till utveckling av materiel ska vara restriktivt.200 Frågan om regeringens redovisning till av materielprocessen väcker frågor om den rapportering som kommer in till regeringen som underlag från försvarsmyndigheterna. Även om den information som levereras till regeringen från försvarsmyndigheterna sammantaget är tillfredsställande anser företrädare för Försvarsdepartementet som intervjuat att Försvarsmaktens materielplan är mycket omfattande och svåröverskådlig.201 Eftersom materielplanen är i förändring upplever man det också vara svårt att skaffa sig en överblick över hur stora kostnader materielförsörjningen uppgår till i sin helhet. Detta bidrar i sin tur till att materielplanen utgör ett komplicerat underlag att förhålla sig till vid utarbetandet av budgetpropositioner och andra beslutsunderlag till . Företrädare för Försvarsdepartementet bedömer att utvecklingen generellt går mot en ökad transparens i materielfrågorna. Man framhåller även att de tidigare använda objektsramarna inte gav en fullständig och rättvisande bild av materielprojekten. Ändringar i materielen medförde exempelvis inte att objektsramarna justerades. Investeringsplanen tillsammans med övriga 198Ibid., s. 2. 199Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten, s. 7 - 8. 200Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten, s. 5. 201Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten relevanta dokument och muntliga föredragningar anses sammantaget ge en bättre och mer komplett bild av materielförsörjningen än vad som var fallet.202 5.3.1FMV:s rapportering kring de fyra materielprojekten En genomgång har gjorts av FMV:s årsrapporter - 2009 med avseende på rapporteringen av de fyra granskade materielprojekten. Följande kan noteras: Redovisningen sker överlag på en aggregerad och övergripande nivå. FMV har olika mått och analysmetoder för att undersöka och redovisa kvaliteten i genomfört arbete när det gäller leverans , avtalat pris och med rätt prestanda. Det förekommer viss redovisning på materielsystemnivå, exempelvis för anskaffningen av . Redovisningen av är emellertid utspridd i rapporterna, oftast med syftet att exemplifiera och konkretisera statistik. Det är därmed svårt att få en bra överblick av läget och utvecklingen på materielsystemnivå. Redovisningen av utvecklingen av leveranssäkerheten och andelen leveranser som görs inom avtalad tid, sker främst inom ramen för den så kallade milstolpseffektiviteten. Redovisningen av milstolpseffektivitet är övergripande och går inte in på enskilda materielprojekt. Milstolpseffektivitet utgår vidare från den senaste omförhandlade målsättningen (mellan Försvarsmakten och FMV) och tar med andra ord inte sin utgångspunkt i den ursprungliga planeringen. Det innebär att man kan få intryck av att projekt, som är försenade och omförhandlade, inte är försenade. I granskningen framgår också att förseningar i materielanskaffningar kan leda till att leveranserna av materielen sker i annan form än vad som ursprungligen vad planerat. Så har exempelvis skett i fallet . Men om detta har varit föremål för en omförhandling, vilket det ska vara och har skett för , kommer inte detta att tydligt fångas upp av en milstolpseffektivitetsanalys. ska FMV redovisa myndighetens så kallade leveransförmåga, det vill säga antalet genomförda leveranser jämfört med antalet planerade leveranser under ett aktuellt år. Även antalet omförhandlade materielprojekt ska numera redovisas. Vidare redovisas också antalet förseningar och vad som orsakat dessa. kan konstatera att denna redovisning kompletterar milstolpseffektivitetsanalysen. Dock är redovisningen, liksom tidigare, på en övergripande systemnivå och ger dålig information om enskilda materielprojekt. 202 Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 5.3.2Försvarsmaktens rapportering rörande de fyra materielprojekten En genomgång har gjorts av Försvarsmaktens årsrapporter (för verksamhetsåren 2002 - 2009) samt budgetunderlagen inför regeringens årliga budgetproposition (2003 - 2010) när det gäller rapporteringen av de fyra granskade materielprojekten. Genomgången visar att Försvarsmakten i sin årsrapport kan beröra enskilda materielprojekt. Informationen är vanligtvis knuten till materielsystemets roll och funktion för myndighetens operativa förmåga. Ingen redovisning lämnas kring kostnader. Det sker heller ingen samlad projektuppföljning på materielsystemnivå av materielförsörjningen. Ett undantag är anskaffningen av , där det i regel uppmärksammas att anskaffningen är försenad, vilket får konsekvenser för utvecklingen av helikopterbataljonen. Den fylligaste redovisningen av gjordes i årsrapporten , med anledning av ett regeringsuppdrag att redovisa införandet av helikoptersystem. Redovisningar av övriga materielsystem som ingår bland fallstudier är betydligt ovanligare och, i förekommande fall, kortfattade. Budgetunderlaget utgörs av ett huvuddokument och ett större antal bilagor, där vissa är hemliga eller kvalificerat hemliga. Den information och redovisning som lämnas i budgetunderlaget vad gäller de fyra materielsystem som utgör fallstudier i granskning återfinns i olika bilagor. att redovisningen, sett ur ett enskilt materielsystem, är svår att överblicka. Vidare konstaterar att den öppna information som lämnas på materielsystemnivå är mycket begränsad och kortfattad. Fokus ligger i regel på målsättningar för , exempelvis att ett materielsystem ska tillföras insatsorganisationen. Någon egentlig uppföljning av anskaffningen av materiel, vad gäller leverans och kostnad, görs inte i budgetunderlagets öppna delar. 5.4Sammanfattande iakttagelser och bedömning betonar i sitt betänkande med anledning av inriktningspropositionen (2008/09:140) att man inte är tillfreds med regeringens genomförda förändringar, och pekar på behovet av fortsatta insatser för att förbättra inflytande över materielförsörjningen. Regeringen framhåller å sin sida att den sammantagna information som ges till är mer omfattande . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Sammanfattningsvis kan vi konstatera att även om det har skett förändringar gällande regeringens materielredovisning till återstår det fortfarande en del att göra för att uppnå den ökade transparens som efterlysts av och som tillgodoser förutsättningar att utöva sin finansmakt.