prop · GY03157 · 2011-06-28 00:00:00 — anser att svenska staten spelade en viktig roll i det tidiga skedet i CDM-processen och bör göra det även för perioden eftersom denna marknad fungerar dåligt. Däremot menar att stater och stora multilaterala fonder inte borde konkurrera med privata, kommersiella aktörer om utsläppskrediter för Kyotoperioden, eftersom konkurrensen om utsläppskrediter fungerar bra.102 3.3.5Osäkert om alla utsläppskrediter kommer att levereras redovisar att de anslagna medlen för perioden 20022012 förväntas generera 1216 miljoner utsläppskrediter till år 2020.103 kan ha överskattat kommande leveranser av utsläppskrediter. Enligt myndigheten är beräkningarna prognoser.104 Fram till slutet av 2009 hade projekten och fonderna levererat av de utsläppskrediter som förväntades enligt köpeavtal och fondrapporter (se tabell 3 och bilaga 4). Enligt Energimyndigheten blir leveranser fördröjda huvudsakligen på grund av förseningar i FN-processen (verifiering, certifiering och utfärdande). 99Future : Information memorandum (). 101Enligt skriftliga svar på faktagranskning . 102Intervju med och . 103Energimyndighetens årsredovisning , ER 2010:1, s. 85. 104Enligt skriftliga svar på faktagranskning . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter när utsläppskrediterna blivit utfärdade kan de överföras till köparen. Mot bakgrund av detta hävdar att myndigheten har erhållit av förväntat antal utsläppskrediter i jämförelse med reviderade planer.105 Myndigheten har dock inte kunnat redovisa någon dokumentation som styrker dessa uppskattningar. Förutom förseningar i FN-processen är orsakerna till att leveranserna inte har realiserats i förväntad utsträckning flera. Planerade leveranser av utsläppskrediter är ofta överskattade i den projektbeskrivning som ingår i köpeavtalen. Detta beror på att projektägaren oftast gör beräkningarna i projektbeskrivningen innan projektet startat. brukar inte revidera leveransplanerna för projekten.106 Antalet utsläppskrediter som utfärdas varierar beroende på väder och klimat. En bidragande orsak kan också vara att inte har ansett att myndighetens främsta uppgift är att se till att utsläppskrediter levereras. Myndigheten har därmed inte haft ett tryck på sig att arbeta aktivt för att påskynda leveranserna.107 Staten får enligt riksdagsbeslut inte använda utsläppskrediter för att uppnå delmålet för perioden 20082012. Det kan innebära att staten inte har något behov av utsläppskrediter förrän . Leveransförseningar kan därför vara av mindre betydelse. När i tiden leveranserna sker har inte varit centralt för Energimyndigheten.108 Men det är viktigt att leveranser som uteblir ersätts av nya köpeavtal, eftersom det kan ta tid innan nya utsläppskrediter hinner levereras. Hur det kan ta beror också på var i projektcykeln ersättningsprojekten befinner sig. har inte gjort någon prognos för leveranstakten för utsläppskrediter och åren . I stället redovisar ett troligt intervall för hela perioden . Leveranserna inom intervallet är överskattade om inte leveranstakten ökar jämfört med den takt som varit . 105Enligt skriftliga svar på faktagranskning . 106Ett undantag gäller till exempel i där leveransplanen justerades nedåt från 200 000 till 105 000 utsläppskrediter, enligt intervju med . Enligt Energimyndighetens skriftliga svar på faktagranskning har en justering skett även för i . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Levererade utsläppskrediter jämfört med utsläppskrediter enligt avtal (miljoner ton minskade utsläpp) Källa: Fondrapporter och köpeavtal för CDM- och JI-projekt samt årsredovisning 2009. Data bearbetade av . 3.3.6 Osäkert om hittar nya projekt behöver teckna nya avtal för de anslag som myndigheten ännu inte har använt samt för de ytterligare anslag som staten avsätter för verksamheten. har tillgängliga för beslut om deltagande i enskilda projekt eller fonder.109 Tillgången till nya projekt beror till stor del på hur marknaden för CDM- och JI-projekt kommer att utvecklas. Marknaden har sedan började teckna avtal om köp av utsläppskrediter varierat. Enligt Energimyndigheten var det till en början liten konkurrens om projekt. Men i takt med att efterfrågan ökade när Kyotoprotokollet trädde i kraft , blev det hårdare konkurrens om tillgängliga och attraktiva projekt. I samband med finanskrisen minskade konkurrensen och det blev bättre balans mellan köpare och säljare på CDM- och JI-marknaden. Eftersom det inte finns något internationellt klimatavtal efter 2012 har det blivit svårare att teckna köpeavtal för CDM-projekt i fasta priser. Detta tyder enligt på en osäkrare marknad.110 Tillgången på nya CDM- och JI-projekt är svår att förutse. har dessutom krav på sig att teckna köpeavtal i CDM- och JI-projekt utifrån särskilda kriterier. I vilken utsträckning kommer att kunna teckna nya köpeavtal är därför osäkert. Det kan också uppstå problem ifall planerade leveranser uteblir. Då måste teckna nya avtal för att komma upp i samma slutvolym som myndigheten har tecknat avtal om. Särskilt svårt blir det om 109Energimyndighetens årsredovisning 2009, ER 2010:01. 110Intervjuer med och . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter leveranser måste ersättas , eftersom det kan ta innan nya projekt kan leverera utsläppskrediter. Vi summerar här de viktigaste iakttagelserna från kapitel 3. Regeringen har inte fastställt i vilken takt etappmålet till 2020 bör nås. Regeringen har inte heller angett något startår för när levererade utsläppskrediter kan tillgodoräknas för att nå etappmål till 2020. Därmed är det oklart hur många utsläppskrediter kan behöva för att nå den tredjedel av utsläppsminskningarna som kan genomföras utanför . En konsekvens av att regeringen inte har fastställt hur många utsläppskrediter kan behöva för att nå etappmålet till 2020, är att det inte går att bedöma om anslagen är för små, för stora eller rimliga. De totala kostnaderna för att uppnå den tredjedel av etappmålet till 2020 som får uppnås med hjälp av utsläppskrediter från andra länder kan uppgå till lägst 670 miljoner och högst beroende på hur målet tolkas. Regeringens formella styrning av är svag. Regeringen har inte prioriterat mellan olika mål, syften och inriktningar för de internationella klimatinsatserna. Dessutom har regeringens krav på formell återrapportering från minskat , vilket har sammanfallit med att anslagen för klimatinsatser i andra länder har höjts kraftigt. Täta informella kontakter mellan och bidrar till svag transparens i styrningen av klimatinsatserna, vilket minskar möjligheten för att kontrollera och följa upp. När avtal om förvärv tecknats har låst av den kontrakterade köpesumman som ska betalas ut först senare, oftast på mellan sju och . Det innebär att statens anslag har varit mycket större än vad som förbrukats . Projekten och fonderna har bara levererat av samtliga avtalade utsläppskrediter med leverans . /10 var låsta hos Nefco. CDM och JI har i sig betydande risker. Det är osäkert om projekten leder till reella utsläppsminskningar. För många av de kontrakterade projekten är det dessutom osäkert om projekten kommer att leverera de avtalade utsläppskrediterna. Det beror på osäkerheter med CDM- och JI-systemet som att projekt kan vara svåra att få till stånd, att FN- Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter processen är komplicerad och tidsödande samt på att det inte finns något internationellt klimatavtal efter 2012. Fram har erhållit utsläppskrediter motsvarande . Beräknade leveranser av utsläppskrediter har varit överskattade. har projekten och fonderna levererat av de utsläppsminskningar som enligt avtalen skulle ha genererats fram till slutet av 2009. inte har ansett att myndighetens främsta uppgift är att se till att utsläppskrediter levereras. Det finns en risk att även beräkningar av framtida leveranser är överskattade. I vilken utsträckning lyckas teckna nya köpeavtal är osäkert. Nya avtal måste tecknas för kommande anslag samt för att ersätta eventuellt uteblivna leveranser enligt redan tecknade avtal. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 4Är kostnaderna rimliga för statens köp av utsläppskrediter? granskar här om statens köp av utsläppskrediter genomförs utifrån god hushållning med statens medel. Kostnaden för köpen kan anses rimliga om det kostar mer för staten att genomföra andra utsläppsminskande åtgärder som leder till samma effekt. 4.1Kostnader för köp av utsläppskrediter De totala kostnaderna för förvärven av utsläppskrediter innefattar externa och interna kostnader. De externa kostnaderna består främst av priset per utsläppskredit och eventuella transaktionskostnader.111 De interna kostnaderna vid består av personalkostnader, resekostnader, konsultkostnader och övriga kostnader.112 Om man även räknar in närliggande kostnader på klimatenheten blir kostnaden per utsläppskredit högre (se avsnitt 4.2). skattningar bygger delvis på osäkra data. Sifferuppgifterna som skattningen baseras på har varit svåra att få fram och har ändrats efter hand av . har exempelvis lämnat olika uppgifter om hur mycket de tecknade köpeavtalen är värda. 4.1.1Kostnaden per utsläppskredit är I årsredovisning skattar myndigheten värdet av tecknade CDM- och i projekt och fonder till sammanlagt cirka De ingångna avtalen beräknas generera 7,58,9 miljoner 111Säljaren av utsläppskrediterna kan också stå för transaktionskostnaden, vilket då återspeglas i priset per utsläppskredit. Transaktionskostnaden är de externa kostnader som är relaterade till projektet under hela dess livscykel som registrerings-, validerings- och certifieringskostnader. Transaktionskostnaderna uppgår vanligtvis till max /utsläppskredit. 112I personalkostnaderna ingår exempelvis att ta fram beslutsunderlag inklusive riskbedömningar, marknadsföring, kontakter med projektägare/konsulter/oberoende kontrollörer och utvärderingar. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter utsläppskrediter, vilket motsvarar ett genomsnittspris på per utsläppskredit.113 har inte beräknat sina interna kostnader för förvärven. De interna kostnaderna finansieras av förvaltningsanslaget från Näringsdepartementet.114 har gjort en översiktlig skattning av de interna kostnader som är direkt kopplade till köp av utsläppskrediter. Dessa kostnader består av arbete med projekt och fonder. De interna kostnaderna för perioden 20022009 har skattat till (se bilaga 5). De totala kostnaderna inklusive externa kostnader är . Det innebär att kostnaden per utsläppskredit är . räknas med, kan den totala kostnaden för hela perioden skattas till . Kostnaden per utsläppskredit är dock densamma, . interna kostnader för förvärven av utsläppskrediter påverkas främst av antalet anställda. arbetade mellan två och fyra personer inom CDM- och JI-verksamheten, motsvarande en till två heltidsarbetare. arbetade åtta personer med förvärven, men flera av dessa arbetade med annat eller var delvis tjänstlediga. Omräknat till heltidsarbetare var det tre personer som arbetade inom CDM- och JI-verksamheten. steg antalet anställda kraftigt, som en direkt följd av det ökade anslaget. var antalet anställda tio personer, motsvarande knappt åtta heltidsarbetare. Utöver de aktiviteter som direkt rör köp av utsläppskrediter, arbetar också med verksamheter som skapar förutsättningar för CDM- och JI-verksamheten såsom expertstöd i internationella klimatförhandlingar och stöd till CDM-styrelsen. Arbetet med köp av utsläppskrediter kan också ge kunskap. arbete med till exempel kapacitetsuppbyggnad för CDM kan underlättas och vice versa. Kunskapen används också för att ge stöd till svenska företag som är intresserade av CDM och JI. Andra aktiviteter som har en nära koppling till köp av utsläppskrediter är myndighetens arbete med forskning och utveckling om flexibla mekanismer samt utredningar om CDM och JI. 113Energimyndighetens årsredovisning 2009, ER 2010:1. 114Under 2009 och 2010 har fått programanknutna medel som myndigheten till viss del använt för interna kostnader. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 4.2.1Kostnader per utsläppskredit är högre om närliggande verksamheter räknas med har skattat kostnader för aktiviteter som är nära knutna till CDM- och JI-verksamheten. Dessa kostnader är begränsade till kostnader som avser klimatenhet, främst personalkostnader. Om dessa räknas ihop med kostnaderna för köpen av utsläppskrediter, blir kostnaderna högre för perioden 20022009. Med den här vidare tolkningen blir den genomsnittliga kostnaden per utsläppskredit i stället för . Vi beskriver nedan de närliggande aktiviteter som vi har inkluderat. hade en representant på deltid i som granskar alla projekt som ansöker om CDM-status och godkänner projektens utsläppskrediter, CDM-styrelsen. Att anställda på CDM- och JI-programmet även har arbetat med CDM-styrelsen har enligt gett värdefull erfarenhet och kunskap, som myndigheten kan dra nytta av i arbetet med att köpa utsläppskrediter. deltar aktivt i klimatförhandlingarna och en viktig del i förhandlingarna rör utvecklingen av flexibla mekanismer som CDM. Den kunskap som har upparbetat genom CDM- och JI-verksamheten används bland annat till att bistå med expertkunskap om CDM och JI i internationella klimatförhandlingar. Omvänt påverkar enligt även den insikt som de anställda får om utvecklingen av flexibla mekanismer genom förhandlingsarbetet de projektval och den inriktning CDM- och JI-programmet har. Med hänvisning till regeringens proposition 2005/06:127 Forskning och ny teknik för framtidens energisystem, arbetar med kapacitetsuppbyggnad som en del i Sidas bistånd till utvecklingsländer. Syftet med kapacitetsuppbyggnad för CDM är att bidra med kunskap om hur CDM-projekt genomförs och därigenom underlätta för minst utvecklade länder, som har mycket få registrerade projekt, att delta i CDM-projekt. arbete med kapacitetsuppbyggnad har gällt , och Uganda.115 Programmet har fått 115 är inte bland världens minst utvecklade länder enligt FN. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter från Sida och löpte . Målet med programmet var att projektutvecklare och projektägare skulle få ökade kunskaper genom till exempel workshoppar så att andelen CDM-projekt kunde öka i dessa länder.116 Enligt Energimyndigheten är kapacitetsuppbyggnad inte knutet till svenska statens CDM-program och har inte som syfte att bidra till att införskaffa CDM-krediter till detta.117 Vissa kopplingar kan emellertid uppstå när arbetar med köp av utsläppskrediter och kapacitetsuppbyggnad i samma land såsom fallet är med Tanzania.118 Stöd till svenska företag De erfarenheter svenska staten får genom att köpa utsläppskrediter ska bland annat användas för att kunna ge stöd till svenska företag som är intresserade av att investera i CDM- och JI-projekt.119 Stödet ges främst i form av information till svenska företag som utvecklar energi- och miljöteknik och ges bland annat av de handläggare som arbetar med köp av utsläppskrediter. Forskning och utveckling om flexibla mekanismer har ett forskningsprogram som delar ut stöd inom området internationell klimatpolitik. Programmet finansierar forskningsprojekt inom områden som bland annat berör Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och utformning av framtida internationella klimatavtal. Anställda som arbetar med forskningsprogrammet kan dra nytta av forskningsrönen och aktivt utnyttja kunskapen i arbetet med att köpa utsläppskrediter genom CDM Utredningar om CDM och JI Under 20022009 har genomfört ett antal utredningar som berör och sannolikt påverkar arbetet med CDM- och JI-projekt. Exempel på sådana utredningar är följande Resultatet från kapacitetsuppbyggnadsprogrammet har varit magert enligt en utvärdering gjord för Sidas räkning 2009. 117Energimyndighetens interna strategidokument daterat . 119Energimyndigheten och (2007), ER 2007:28. 120Enligt skriftliga svar på faktagranskning är det för förhandlingarna de drar nytta av forskningsprogrammet, inte i CDM-arbetet. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Flexibla mekanismer och mål i klimatpolitiken.122 EU:s system för handel med utsläppsrätter och Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer genomförande av länkdirektivet.123 De flexibla mekanismernas roll efter 2012.124 Svensk teknikexport genom de flexibla mekanismerna.125 För att bedöma om kostnaderna för statens köp av utsläppskrediter är rimliga, jämför vi dessa med kostnaderna för att minska utsläppen genom andra åtgärder. 4.3.1Andra åtgärder kostar mer Nedan beskriver vi två möjliga alternativa åtgärder: att köpa utsläppskrediter på andrahandsmarknaden och att genomföra utsläppsminskningar i . finns det i en andrahandsmarknad med börser där man kan köpa redan levererade, eller så kallade utfärdade, utsläppskrediter.126 har priset på andrahandsmarknaden varierat mellan 7,6 och (motsvarande cirka 80 och ) per utsläppskredit. Genomsnittspriset har varit (motsvarande ) per utsläppskredit under perioden.127 Det är alltså dyrare att köpa utsläppskrediter på andrahandsmarknaden, men det innebär att köparen inte behöver ta lika stora risker som vid köp av utsläppskrediter genom köpeavtal eller via fonder. På andrahandsmarknaden kan köparen dock inte alltid välja utsläppskrediter från en särskild projektkategori. 126Den lanserade utsläppskrediter från CDM-projekt på andrahandsmarknaden. började med auktioner för utsläppskrediter (Haites 2007). Exempel på andra börser är () och Bluenext. 127Point Carbon och Riksrevisjonen (2009), Dokument 3:5 (20092010). Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Kostnaden för att minska utsläppen i är svår att beräkna. I underlaget till kontrollstationen 2008 gör och bedömningen att det är svårt att göra rättvisande jämförelser mellan CDM- och JI-projekt och åtgärder som görs i Sverige.128 Kostnaden för köp av en utsläppskredit motsvarar ett ton minskade utsläpp. Denna minskning kan bara tillgodogöra sig ett specifikt år, även om minskningarna i värdlandet består . Ett förenklat sätt att skatta kostnaden för klimatåtgärder i är att utgå från koldioxidskatten som bland annat utgör en del av bensinpriset. Det ger en förenklad bild av verkligheten, eftersom koldioxidskatten visar kostnaden i för att göra en ytterligare åtgärd (på marginalen) för att minska utsläppen. var den högsta skattesatsen för koldioxid Men exempelvis den tillverkande industrin betalar en reducerad koldioxidskatt och i vissa fall ingen skatt alls. har den faktiskt uttagna (implicita) koldioxidskatten varit i genomsnitt per ton.129 Enligt femte nationalrapport har kostnaderna för klimatåtgärder i i de flesta fall varit betydligt lägre än den nivå som gällt för koldioxidskatten under 2000-talet.130 En åtgärd i kan också innebära att utsläppen minskar för . Exempelvis kan en subvention för installation av bergvärme ge minskade utsläpp framåt. Kostnaden per ton minskade utsläpp blir i detta fall lägre ju längre bergvärmeanläggningen består. Den fortsätter att bidra med minskade utsläpp under sin livslängd. De åtgärder som leder till långsiktiga minskningar i kan således bli lägre än vad en kortsiktig beräkning visar. Den viktigaste iakttagelsen i kapitel 4 är att statens kostnad per utsläppskredit är lägre än för andra åtgärder att minska utsläppen. Enligt vår skattning är den genomsnittliga kostnaden per utsläppskredit , inklusive personalkostnader. 128Energimyndigheten och (2007), ET2007:29. 129Den faktiskt uttagna (implicita) genomsnittliga skatten på fossila bränslen (exklusive avfall) beräknas genom att jämföra intäkterna från koldioxidskatten med de svenska utsläppen av koldioxid. Intäkterna är hämtade från Beräkningskonventioner 20072011 och utsläppen är hämtade från . 130Miljödepartementet (2009), Ds 2009:63, s. 57. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Detta kan jämföras med priset på den andrahandsmarknad som finns. Där har priset varierat mellan 7,6 och (motsvarande cirka 80 och ) per utsläppskredit. Genomsnittspriset har varit (motsvarande ) per utsläppskredit . Det är alltså i genomsnitt dyrare att köpa på andrahandsmarknaden, men det är mindre riskfyllt. Kostnaden för att göra motsvarande utsläppsminskningar i har åtminstone på kort sikt varit högre än att köpa utsläppskrediter på andrahandsmarknaden. Det är emellertid svårt att göra rättvisande jämförelser mellan kostnader för utsläppskrediter med kostnader för åtgärder i . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 5Genomförs statens köp av utsläppskrediter effektivt och transparent? Kapitlet syftar till att besvara frågan om statens köp av utsläppskrediter genomförs effektivt och transparent. köper utsläppskrediter för svenska statens räkning från projekt och fonder. Valen av projekt påverkas till stor del av kontakter och erbjudanden. CDM och JI är i grunden riskfyllt och omfattar totalt . rutiner, riskanalyser, uppföljning och rapportering är centrala faktorer i vår granskning av verksamheten. Vi har jämfört hantering av CDM-projekt med hur den kommersiella aktören arbetar. köper utsläppskrediter direkt från projekt och indirekt via CDM- och JI-fonder. försöker myndigheten att ingå kontrakt med projekt som inte är färdigutvecklade och som inte redan har börjat leverera utsläppskrediter. I det inledande arbetet med att hitta projekt eller fonder deltar myndigheten till exempel på olika mässor för att få kontakt med olika aktörer. får också tips om nya projekt från projektutvecklare. identifierade myndigheten nya projekt genom att skicka ut anbudsförfrågningar. När Energimyndigheten har fått kontakt med en projektägare eller projektutvecklare och bedömer att projektet uppfyller de kriterier myndigheten har, kan de första förhandlingarna om ett köpeavtal påbörjas. som förhandlingarna pågår gör en bedömning av projektet genom att gå igenom den dokumentation som finns för projektet och göra platsbesök. När parterna är överens skrivs ett avtal om köp av utsläppskrediter. Detta avtal undertecknas för räkning av generaldirektören på . När avtalet är påskrivet kan bistå projektutvecklare och projektägare med hjälp och finansiering under FN-processen, exempelvis med att utveckla projektdokument och i kontakter med den oberoende granskaren. Slutligen levereras utsläppskrediter från projektet till enligt avtalet mellan myndigheten och projektägaren. I de flesta fall är det först vid leverans av utsläppskrediter som betalar projektägaren. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter granskar om statens köp av utsläppskrediter genomförs effektivt och transparent. Granskningen utgår från följande krav på vad en effektiv och transparent förvärvsprocess innebär:131 Att mål och uppgifter identifieras: har en god intern styrning där mål och uppgifter är tydligt definierade och operationaliserade. Mål och uppgifter definieras främst utifrån myndighetens instruktion och regleringsbrev. En väl definierad målbild är en förutsättning för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt och uppfylla målen. Riktlinjer och rutiner: har etablerat riktlinjer och rutiner som bidrar till att säkra förutsättningarna för att nå verksamhetens mål. Riskanalyser och riskhantering: gör riskanalyser inför förvärv och medverkan i fonder i syfte att nå ökad måluppfyllelse genom att beakta och vid behov vidta åtgärder för att minska riskerna. Uppföljning: följer systematiskt och regelbundet upp och bedömer de investeringar den gjort i projekt och fonder. Genom uppföljningen kan myndigheten öka förutsättningarna för att målen nås genom att vidta åtgärder om projekt och fonder inte fungerar på det sätt som var avsett. Redovisning och rapportering: Verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt132 så att , regeringen och allmänheten kan följa i vilken utsträckning målen nås och om verksamheten bedrivs effektivt.133 5.2Att identifiera mål och uppgifter