prop · GZ031 · 2011-09-20 00:00:00 — Vidare understryks att arbetet med att ytterligare stärka ramverket för finansiell stabilitet och göra bankerna mer motståndskraftiga mot finansiell turbulens fortsätter. Flera faktorer pekar nu på en betydligt svagare utveckling framöver än vad som bedömdes ekonomiska vårproposition. Den finan- siella turbulensen och ökade osäkerheten på grund av de statsfinansiella problemen i främst och ett antal länder i euroområdet kommer att dämpa den globala konjunkturutvecklingen . Även den svenska BNP-till- växten dämpas kraftigt . Främst beror detta på att den finansiella oron leder till en ökad osäkerhet bland hushållen, vilket med- för att konsumtionen ökar långsammare. Även den svagare omvärldsefterfrågan bidrar till att BNP-tillväxten blir lägre genom att exporttill- växten dämpas och att företa- gen har ett mindre behov av att öka investering- arna. Sammantaget bedöms BNP öka 2012, vilket är en nedrevidering av pro- gnosen jämfört med be- dömningen ekonomiska vårproposi- tion (se tabell 1.1). Den kraftiga dämpningen i svensk ekonomi leder till att företagens behov av att öka antalet anställda kommer att avta. Sys- selsättningen bedöms i princip vara oförändrad fram . Arbetslösheten ökar något till i års- genomsnitt och ligger kvar på unge- fär samma nivå . I takt med att efter- frågan i ekonomin åter tar fart bedöms syssel- sättningen öka som arbetslösheten åter minskar och väntas sjunka till 2015. Trots att det skett en markant nedrevidering av tillväxten 2012 finns det alltjämt en risk att utvecklingen kan bli betydligt svagare än i nuva- rande prognoser. Framför allt finns det en risk att de statsfinansiella problemen i vissa länder i vår omvärld förvärras. Därmed kan den interna- finansiella oron fördjupas och proble- men spridas till banksektorn. Procentuell förändring om annat ej anges Utfall 2010, prognos 20112015 -3,9 -2,2 -3,6 -2,9 -1,6 -0,9 -0,2 1Förädlingsvärde till baspris per arbetad timme. 4Andel av arbetskraften . 5Antal arbetslösa exklusive heltidsstuderande arbetssökande som andel av arbetskraften exklusive heltidsstuderande arbetssökande. 6Procent av potentiell BNP. 7Timlön enligt konjunkturlönestatistiken. Procent av BNP. Källor: , och egna beräkningar. 1.1.3Behov av säkerhetsmarginaler påverkar reformutrymmet Ordning och reda i de offentliga finanserna är en hörnsten i regeringens ekonomiska politik. Sve- riges starka offentliga finanser har spelat en av- görande roll i hanteringen av finanskrisen. Osä- kerheten om kraften och varaktigheten i avmatt- ningen gör att det blir än viktigare att säkerställa att det finns tillräckliga marginaler för att möta ett sämre och eventuellt utdraget för- lopp. Uppsatta utgiftstak ska och överskottsmålet ska upprätthållas. Den dämpade tillväxten bidrar till att det fi- nansiella sparandet inte förbättras så snabbt som antogs ekonomiska vårproposition. För 20122015 har det finansiella sparandet revi- derats ned med mellan av BNP . Tillsammans med det ökade beho- vet av säkerhetsmarginaler leder detta till att re- formutrymmet bedöms minska jämfört med be- dömningen ekonomiska vårproposi- tion. Regeringen bedömer att ett reformut- rymme på ca är väl- avvägt, varav en del avser tillfälliga satsningar för att möta effekterna av nedgången. Det finansiella sparandet väntas vara nära balans 2012, vilket säkrar tillfredsställande säkerhetsmarginaler för att kunna hantera en betydligt mer besvärlig ut- veckling än den som förutses. Regeringen väljer i budgetpropositionen , inom ramen för en ansvarsfull politik med goda säkerhetsmarginaler, att prioritera: -åtgärder för att möta inbromsningen, -åtgärder för varaktigt högre tillväxt, syssel- sättning och förstärkt konkurrenskraft -åtgärder för att välfärden ska komma alla till del, samt -åtgärder för ett stabilt finansiellt system. Åtgärder för att möta inbromsningen För att stödja långtidsarbetslösa och andra grup- per med svag förankring på arbetsmarknaden fö- reslår regeringen ett arbetsmarknadspaket med en rad åtgärder för att möta den sämre utveck- lingen på arbetsmarknaden. I detta paket ingår även åtgärder för en bättre arbetsförmedling i form av förstärkt stöd och förmedling till dem som riskerar att bli långtidsarbetslösa, en för- bättrad uppföljning av arbetslösas jobbsökande samt högre kvalitet och aktivitet i jobb- och ut- vecklingsgarantin och i jobbgarantin för ungdo- mar. Vidare föreslås en kraftfull extra satsning på infrastrukturen 2012 och 2013. Satsningen är dels sysselsättningsskapande, dels möter den det uppdämda behov som finns av drift och under- håll samt ytterligare mindre investeringsåtgärder för väg och järnväg. Den bidrar också till Sveri- ges långsiktiga konkurrenskraft. Åtgärder för varaktigt högre tillväxt, sysselsättning och förstärkt konkurrenskraft Regeringen föreslår ett antal reformer för fler i arbete, ett stärkt utbildningssystem och fler och växande företag. Mervärdesskatten för restau- rang- och cateringtjänster föreslås sänkas för att skapa jobb för inte minst unga och stimulera till företagande. I syfte att stärka arbetslinjen avise- ras även åtgärder för att förbättra incitamenten för att arbeta för personer med ekonomiskt bi- stånd och etableringsersättning. bästa fördelningspolitiken är att ge fler möjlighet till eget arbete och att leva på sin lön. Regeringen föreslår också ett brett inriktat re- formpaket för utbildningsområdet som ingår i det långsiktiga arbetet med att höja kvaliteten i utbildningssystemet. Huvudfokus för refor- merna är att stärka läraryrkets status och lärarnas kompetens genom bl.a. en karriärutvecklingsre- form med utvecklingssteg för yrkesskickliga lä- rare inom grund- och gymnasieskolan samt in- satser för kompetensutveckling. Regeringen fö- reslår även åtgärder för att stärka kvaliteten på gymnasieskolans yrkesprogram och en satsning på praktikplatser i teknikföretag för studenter från vissa gymnasieprogram. Åtgärder föreslås vidare inom högskolan med det samlade syftet att höja effektiviteten, kvaliteten och genom- strömningen i den högre utbildningen. Vidare föreslås ett antal skatteåtgärder för att förbättra förutsättningarna för jobb och företa- gande genom bl.a. förbättringar av 3:12-reglerna och åtgärder för att underlätta sparande bl.a. i aktier. Regeringen föreslår också åtgärder som syftar till att förbättra förutsättningarna för jobb och företagande i hela , säkra en trygg och stabil energiförsörjning och förbättra inno- vationsgraden i ekonomin. Regeringen avsätter medel för fortsatt bredbandsutbyggnad. Åtgärder för att välfärden ska komma alla till del Den gemensamt finansierade välfärden ska hålla högsta möjliga kvalitet och komma alla till del. är och ska förbli ett av världens mest jämlika och jämställda länder. Bördorna av den försvagade ekonomin ska fördelas rättvist för att samhället ska hålla samman. Pensionärer, unga vuxna och familjer med flera barn har ofta en låg ekonomisk standard med små marginaler. Re- geringen vill därför höja bostadsbidraget för unga utan barn och för barnfamiljer. I syfte att förbättra situationen för pensionärer med låg ekonomisk standard föreslås även en höjning av bostadstillägget för ålderspensionärer. Gemensamt finansierad vård och omsorg av hög kvalitet bidrar till att levnadsvillkoren och livschanserna utjämnas mellan människor. För att förbättra kvaliteten, tillgängligheten och val- friheten i sjukvården och omsorgen föreslår re- geringen bl.a. en satsning på kvalitetsregister inom hälso- och sjukvården, en satsning på att stärka patientens ställning och förbättra tillgäng- ligheten till sjukvården samt insatser för att för- bättra samhällsvården av barn och unga. Reger- ingen föreslår också ett antal justeringar i sjuk- försäkringsreformen, huvudsakligen i enlighet med vad som aviserades ekonomiska vårproposition. Förslagen syftar till att reformen ska fungera som tänkt. Regeringen har träffat en överenskommelse med de gröna om en human, rättssäker och ordnad migrationspo- litik. Arbetet med att konkretisera förslagen i överenskommelsen har inletts. Ett stabilt finansiellt system Ett väl fungerande finansiellt system är centralt för ekonomin. I samband med finanskrisen stod det klart att både det förebyggande arbetet och möjligheterna att hantera finansiella kriser måste förstärkas. Det system som införts i för att hantera finansiella kriser bygger på principen att skattebetalarnas pengar måste värnas, samti- digt som finansiell stabilitet upprätthålls. Då en bristfällig internationell tillsyn bidrog till finanskrisens uppkomst har en ny europeisk struktur för tillsyn skapats, med ett systemrisk- råd för att snabbt identifiera hot mot stabiliteten och tre tillsynsmyndigheter för att underlätta det gränsöverskridande tillsynsarbetet. Arbetet med att öka stabiliteten i det finansi- ella systemet pågår kontinuerligt. Det ramverk för finansiell stabilitet med stärkt regelverk, för- bättrad tillsyn och effektiva krishanteringsmeka- nismer som regeringen tagit fram bör stärkas ytterligare. Som ett led i detta arbete föreslår re- geringen kraftigt ökade resurser till Finansin- spektionen. Enligt den s.k. III-överenskommelsen föreslås nya kapitaltäckningsregler med krav på mer och bättre kapital i kreditinstituten. har en stor banksektor i förhållande till BNP. För att värna den finansiella stabiliteten och värna skattebetalarnas pengar anser regeringen att det måste vara möjligt för enskilda medlems- stater att lagstifta om högre kapitaltäckningskrav än vad som följer av de nya internationella mi- nimikraven i III. Tabell 1.2 Reformer i budgetpropositionen , effekt på finansiellt sparande i offentlig sektor1 Åtgärder för att möta in- Åtgärder för varaktigt högre Sänkt moms på restaurang- -1,11 Innovation, företagande och Reformer för minskat bero- ende av ekonomiskt bistånd Hållbar tillväxt i alla delar av Åtgärder för att välfärden ska komma alla till del Skattereduktion för gåvor till -1,05 -2,04 -2,23 -2,25 Summa reformer som inte sparande av förslagen i Anm.: Beloppen är avrundade. 1En positiv siffra innebär en försvagning av det finansiella sparandet. av anslagsförändringen avser utlovade medel i samband med ekonomiska vårproposition som förbrukas och får effekt på finansi- ellt sparande 2011. 3Den justering av högkostnadsskydden som föreslås för besök inom den öppna hälso- och sjukvården och för läkemedel har ingen effekt på den offentliga sek- torns finansiella sparande. Justeringen beräknas öka såväl den offentliga sek- torns inkomster som utgifter med ca 2012 och ca 1,0 miljar- der kronor . 4Inklusive bedömning av inkomsterna från försäljning av utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandelssystem. Centrala inslag i den förda politiken är att värna arbetslinjen och att säkerställa långsiktigt håll- bara offentliga finanser. Regeringens främsta mål är att föra mot full sysselsättning. Alla som kan arbeta ska kunna få ett arbete. På detta sätt minskas klyftorna och en uthållig finansie- ring av den gemensamma välfärden säkras. Vä- gen mot full sysselsättning handlar om att åter- upprätta arbetslinjen och bryta med det utanför- skap från arbetsmarknaden som växte fram un- der . Det ska löna sig bättre att utbilda sig och arbeta, det ska bli lättare och billigare att anställa och fler företag ska startas, stanna kvar och växa i . Mot bakgrund av den ökade oron möter den ekonomiska politiken inbromsningen genom tillfälliga åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken och infrastrukturområdet. ska reger- ingens politik även framöver inriktas mot strukturellt riktiga reformer som ytterligare stärker . Regeringen genomförde under den föregående mandatperioden betydande re- former för att bidra till en bättre fungerande ekonomi, ökad välfärd och makroekonomisk stabilitet. Detta arbete fortsätter även framöver. Regeringens kommer att identifiera utmaningar för . Regeringens reformambitioner för mandatpe- rioden, som presenterades i budgetpropositio- nen , genomförs när det uppstår ett var- aktigt reformutrymme, det ekonomiska läget tillåter och under förutsättning att viktiga re- former inom prioriterade välfärdsområden kan säkras. För att minska utanförskapet, öka den varak- tiga sysselsättningen och göra det mer attraktivt att utbilda sig, starta och driva företag vill reger- ingen ytterligare förstärka jobbskatteavdraget och höja den nedre skiktgränsen för statlig skatt. När individer och familjer får behålla mer av sina inkomster ökar dessutom självständigheten och möjligheterna att forma sina egna liv. Regeringen har ambitionen att fortsatt förbättra företags- klimatet och villkoren för företagande, invester- ingar och sysselsättning, bl.a. genom att se över företagsbeskattningen. Regeringen avser även att eller 2014 återkomma med förslag om sänkt skatt för pensionärer under förutsätt- ning att det råder balans i de offentliga finan- serna. Denna budgetproposition presenteras i ett läge med mycket stor osäkerhet. Den svåra statsfi- nansiella situationen i och i många euro- länder samt den senaste tidens turbulens på de internationella finansiella marknaderna leder till stor osäkerhet om den globala ekonomiska åter- hämtningen framöver. Mot denna bakgrund är en mycket viktig del i finanspolitiken att säkra långsiktigt hållbara offentliga finanser och upp- rätthålla goda säkerhetsmarginaler för att kunna sätta in åtgärder vid en sämre utveckling. I det följande redovisas regeringens syn på den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Avsnittet inleds med en genomgång av regering- ens bedömning av den makroekonomiska ut- vecklingen och de offentliga finanserna. Därefter följer en bedömning av reformutrymmet och den ekonomiska politikens övergripande inrikt- ning och utmaningar. Avslutningsvis redogörs för regeringens förslag till åtgärder i denna pro- position, regeringens fortsatta reformarbete och åtgärdernas förväntade ekonomiska effekter. Tillväxten dämpas kraftigt, som arbetslösheten stiger något . Den finansiella turbulensen bedöms klinga av i takt med att osäkerheten kring skuldpro- blemen i och minskar. Återhämt- ningen i bedöms därför åter ta fart och framåt. Inbromsningen leder dock till att lågkonjunkturen blir mer ut- dragen jämfört med vad som förutsågs ekonomiska vårproposition. Det råder mycket stor osäkerhet om den framtida konjunkturutvecklingen. Sammantaget bedöms riskerna för en svagare utveckling do- minera. Framför allt finns det en risk att de statsfinansiella problemen i omvärlden förvärras och därmed att den internationella finansiella oron fördjupas och att problemen sprider sig till banksektorn. 1.3.1Stor oro på de finansiella marknaderna Efter en gradvis stabilisering och av 2011 har oron på de finansi- ella marknaderna åter ökat i spåren av de statsfi- 1.3Utsikterna för svensk ekonomi nansiella problemen i euroområdet och i . Expansiv finans- och penningpolitik bidrog till en mycket stark konjunkturuppgång i världs- ekonomin . Den expansiva finanspo- litiken och den ekonomiska krisen i kombina- tion med höga statsskulder och stora budgetun- derskott redan innan finanskrisen har emellertid medfört att det statsfinansiella läget i flera länder i euroområdet har blivit mycket bekymmersamt. För EU som helhet ökade statsskulden som andel av BNP med 21 pro- centenheter till av BNP. Flera länder i euroområdet har därför tvingats till att börja föra en åtstramande finanspolitik vilket har bi- dragit till att dämpa den globala efterfrågan un- der . En svagare internatio- nell utveckling och en ökad finansiell oro till följd av de statsfinansiella problemen i och flera länder i innebär sämre tillväxtut- sikter för . Efter en stark återhämtning och bromsar den svenska ekonomin nu in . En ökad finansiell oro och en svagare internationell utveckling till följd av de statsfinansiella problemen i och flera länder i innebär sämre utsikter för Den ökade oron har fått investerare att minska sitt innehav av riskfyllda tillgångar och söka sig till vad som normalt bedöms som mer säkra in- vesteringar. Detta har lett till fallande börser och en ökad efterfrågan på flera länders statsobliga- tioner, vilket har bidragit till ett dramatiskt fall i obligationsräntorna i dessa länder, däribland Sve- rige. har ränteskillnaderna mellan och flera andra euroländers statsobli- gationer stigit till historiskt höga nivåer. Ytterligare extraordinära insatser har vidtagits av centralbanker och reger- ingar i syfte att underlätta tillgången på likviditet i de finansiella systemen.1 Trots detta är den finansiella stressen hög. Riskpremierna för euro- peiska banker har stigit, även om de är på låga nivåer jämfört med i de akuta skedena i finanskrisen . Effekten för svenska banker av den förnyade turbulensen på de finansiella marknaderna har än så länge varit begränsad. De svenska bankerna är 1 Exempelvis har köpt spanska och italienska statsobligationer. väl kapitaliserade i ett internationellt perspektiv och har små direkta exponeringar mot länder i euroområdet med stora statsfinansiella problem. Svenska banker har emellertid en stor interna- tionell verksamhet och är beroende av löpande finansiering i utländsk valuta. uppgick de svenska bankernas upplåning i utländsk valuta till av den totala marknadsupplåningen.2 Det är en finansie- ring som kan vara svår att upprätthålla om pro- blemen i den europeiska banksektorn ökar kraf- tigt. Vidare har svenska banker en förhållandevis kort löptid i sin upplåning, vilket medför att fi- nansieringsproblem kan uppstå om förtroendet mellan banker försämras. Osäkerheten kring utvecklingen framöver är stor. Det finns en risk för att den finansiella tur- bulensen kan fördjupas och bli utdragen, med en mer problematisk utveckling för bankerna i eu- roområdet som följd. Utgångspunkten är dock att regeringarna i euroområdet och samt ländernas centralbanker kommer att avisera och genomföra åtgärder som leder till att oron på de finansiella marknaderna successivt minskar. Återhämtningen i svensk ekonomi har fortsatt , men i långsammare takt än . Bakom återhämtningen lig- ger en expansiv ekonomisk politik och en snabb ökning av efterfrågan på svenska exportproduk- ter. Detta har i kombination med ett uppdämt konsumtions- och investeringsbehov samt sti- gande disponibelinkomster i spåren av en för- bättrad arbetsmarknad, bidragit till att konsum- tionen och investeringarna har ökat och till att företagen har ökat sina lager till normala nivåer. Den ökade produktionen har i sin tur medfört att sysselsättningen vuxit starkt och att arbets- lösheten minskat. Framöver dämpas dock till- växten markant i svensk ekonomi och det blir en tydlig konjunkturavmattning och inledningen av 2012, med ett minskat re- sursutnyttjande som följd. Konjunkturavmattningen beror på flera sam- verkande faktorer. Tillväxten i hushållens kon- sumtion dämpades 2 Marknadsupplåningen utgör en del av bankernas totala skuldstock. 2011 till följd av en ökad osäkerhet om den eko- nomiska utvecklingen, en svag förmögenhetsut- veckling och stigande bostadsräntor. Den se- naste tidens tilltagande osäkerhet om den fram- tida internationella konjunkturutvecklingen, den negativa börsutvecklingen och stagnerande bo- stadspriser bedöms dämpa konsumtionen yt- terligare, vilket medför en svagare arbetsmark- nadsutveckling. Detta leder i sin tur till en sva- gare utveckling av hushållens disponibla in- komster och ett mer markant försiktighets- sparande, vilket ytterligare dämpar tillväxten i konsumtionen. Detta är en viktig förklaring till att BNP-tillväxten dämpas och . Den svagare om- världsefterfrågan bidrar även direkt till en sva- gare BNP-utveckling genom att exporttillväxten dämpas då företagen har ett mindre behov av att öka investeringarna. Sam- mantaget bedöms BNP öka 2012. Den svaga tillväxten i svensk ekonomi leder till ett minskat resursut- nyttjande . Mätt med det s.k. BNP- gapet minskar resursutnyttjandet från -2,2 pro- cent 2011 till -3,2012. Procentuell förändring om annat ej anges Utfall 2010, prognos 20112015 -3,9 -2,2 -3,6 -2,9 -1,6 -0,9 1Förädlingsvärde till baspris per arbetad timme. 4Andel av arbetskraften . 5Antal arbetslösa exklusive heltidsstuderande arbetssökande som andel av arbetskraften exklusive heltidsstuderande arbetssökande. 6Procent av potentiell BNP. 7Timlön enligt konjunkturlönestatistiken. Källor: , och egna beräkningar. Diagram 1.1 Svensk BNP Miljarder kronor per kvartal (höger skala) Anm.: BNP i fasta priser, referensår 2010. Kvartalsvärdena är säsongrensade. Källor: och egna beräkningar. Turbulensen på de finansiella marknaderna be- döms fortsätta för att succes- sivt klinga av under inledningen av 2012 i takt med att de skuldtyngda länderna i euroområdet antas avisera mer trovärdiga åtstramningspro- gram. Åtstramande finanspolitik, en svag ar- betsmarknad, en svag förmögenhetsutveckling och begränsade möjligheter att föra en mer ex- pansiv penningpolitik medför dock att kon- junkturåterhämtningen i och euroområdet går långsamt . har till- växtekonomierna (främst ) ett högt resurs- utnyttjande och ett stigande inflationstryck. Tillväxtutsikterna är därmed mer dämpade i till- växtekonomierna. Sammantaget leder detta till en svag och utdragen återhämtning av den inter- nationella konjunkturen. I takt med att turbulensen på de finansiella marknaderna avtar ökar hushållens konsumtion åter snabbare . En ex- pansiv penningpolitik i kombination med att hushållens tillgångar åter antas börja stiga i värde leder till att konsumtionen successivt ökar snab- bare . Även i omvärlden sker en åter- hämtning, om än långsam, 20132015, vilket bi- drar till en ökad exporttillväxt. I takt med att ef- terfrågan och produktionen ökar i snabbare takt blir behovet av investeringar förhållandevis stort, vilket leder till en stark ökning av investeringarna 20132015. Sammantaget ökar BNP med i genomsnitt 20132015. I takt med att till- växten åter ökar snabbare stiger resursutnyttjan- det. Till följd av måttliga löneökningar i de cen- trala avtalen och ett svagt resursutnyttjande för- väntas lönerna öka i relativt långsam takt 2011. Det fortsatt låga resursutnyttjandet på arbetsmark- naden och konjunkturavmattningen 2012 antas medföra att även avtalsrörelse leder till måttliga löneökningar, vilket bidrar till en rela- tivt långsam ökning av lönerna . Det låga resursutnyttjandet leder, i kombination med långsamt ökande enhetsarbetskostnader, till att den underliggande inflationen är lägre än inflationsmål på under hela prognosperioden. antas därför föra en fortsatt expansiv penningpolitik de när- maste åren. 1.3.3Långsam återhämtning på arbetsmarknaden Arbetsmarknaden har utvecklats starkt . Antalet sysselsatta har ökat kraftigt (se diagram 1.2). Även antalet personer i arbetskraften har ökat, vilket är positivt eftersom utbudet av arbetskraft på lång sikt bestämmer sysselsättningen. Den starka sysselsättningsupp- gången har också inneburit att arbetslösheten har minskat, trots det ökade arbetskraftsdelta- gandet (se diagram 1.3). De senaste två årens goda utveckling på arbetsmarknaden kan förkla- ras av både konjunkturuppgången och regering- ens reformer.3 Ett tecken på att regeringens re- former har förbättrat arbetsmarknadens funk- tionssätt är att arbetskraftsdeltagandet hölls uppe under finanskrisen och att den starka ök- ningen i sysselsättningen som sedan ägde rum inte åtföljdes av några större bristsituationer på arbetsmarknaden. Trots den goda utvecklingen är resursutnyttjandet på arbetsmarknaden lågt och spåren av finanskrisen syns fortfarande. Det tydligaste tecknet på detta är att arbetslösheten är hög. var den säsongrensade arbetslösheten . Dessutom är sysselsättningsgraden fortfarande lägre än innan krisen eftersom be- folkningen i arbetsför ålder har ökat snabbare än sysselsättningen. 3 En mer utförlig beskrivning av arbetsmarknadsutvecklingen och en uppföljning av regeringens sysselsättningspolitik finns ekonomiska vårproposition (prop. 2010/11:100 s.75). Diagram 1.2 Arbetskraften och sysselsatta Tusental personer, 15-74 år Källor: , och egna beräkningar. Arbetslöshet, 15-74 år