prop · GZ0323 · 2011-10-25 00:00:00 — Prestationsbaserade ersättningssystem i verksamheter gynnar inte heller samverkan eftersom kvantitet blir överordnat kvalitet. Fler hembesök belönas högre än ett samordnat sådant. Förekomsten av privata aktörer försvårar samverkan ytterligare. Både föräldrar och offentliga aktörer får en till part att förhålla sig till. anser att offentliga aktörer, till exempel kommuner som överlåter utförandet av verksamhet åt någon annan, verkar sakna kunskap om att villkor om samverkan bör ingå i avtalet dem emellan. Om detta inte tydliggörs i avtalet blir följden att privata aktörer inte anser att det ingår i deras uppdrag att samverka. Föräldrar bär fortfarande ett tungt samordningsansvar Situationen är sådan att både föräldrar och berörda aktörer vittnar om att offentliga aktörer inte samordnar stödinsatserna till barn med funktionsnedsättning på ett sätt som underlättar för berörda familjer. Detta trots att de aktörer vi talat med är överens om att resurserna används mer effektivt om samverkan och samordning av insatser fungerar väl. Föräldrarna upplever dessutom att samverkan generellt har försämrats . I de fall samverkan fungerar beror det i hög grad på enskilda personers engagemang. Följden blir att samordningsansvaret fortfarande ligger hos föräldrarna som helt enkelt är tvungna att axla detta ansvar efter bästa förmåga. En annan följd är att föräldrar och barn inte sällan bollas mellan aktörer och i värsta fall inte får det stöd som de är berättigade till. Att dessa föräldrar är sjukskrivna, arbetslösa och har sjukersättning i högre utsträckning än andra föräldrar tyder på att de är Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning högt belastade och att de också har svårare att hävda sig på arbetsmarknaden. Det går inte att utesluta att just ett orimligt samordningsansvar är ett av skälen till detta. Utifrån ovanstående bedömer att stödet till barn och unga med funktionsnedsättning inte är organiserat så att samordningsproblem undviks. gör bedömningen att genomförda åtgärder haft begränsad effekt när det handlar om att underlätta samordningen av stödet till familjer med barn med funktionsnedsättning. De genomförda förändringarna har inte varit tillräckliga för att förbättra samverkan mellan aktörer och samordningen av insatserna. De justeringar i lagstiftningen som har trätt i kraft är enligt bedömning inte så omfattande att man kan förvänta sig att de löser de samordningsproblem som målgruppen för den här granskningen vittnar om. Att förenkla organisationen genom ett enat huvudmannaskap har varit aktuellt när det gäller personlig assistans enligt LSS, men regeringen har valt att inte gå vidare med det. Eftersom det i praktiken är föräldrarna som fortfarande bär huvudansvaret för samordningen, gör bedömningen att regeringens intentioner om att familjer med barn med funktionsnedsättning ska kunna leva ett så normalt liv som möjligt inte är uppfyllt. Att leva ett normalt liv, det vill säga ett liv som liknar andra barnfamiljers, kan enligt vår bedömning inte inbegripa ett orimligt samordningsansvar ett samordningsansvar som dessutom riskerar att bidra till ett ökat bidragsberoende och mindre förvärvsarbete. Följden av detta är kostnader på kort sikt för samhället och för de direkt berörda individerna, men det finns också långsiktiga effekter i form av låg livsinkomst som i sin tur leder till låga ersättningar från socialförsäkringen och låga pensioner och eventuellt ökat bidragsberoende. Föräldrarnas tunga samordningsansvar tycks således inte ha förändrats. Om de lösningar som regeringen arbetat med under var de rätta borde föräldrarna i högre grad än tidigare uppleva att samverkan fungerar bättre så är dock inte fallet. Att föräldrarna upplever motsatsen talar för att lösningarna inte fungerat som det varit tänkt. konstaterar att problemen består trots de åtgärder som genomförts. inser att det är svårt att komma till rätta med samverkan och samordningsproblemen. Det bör dock vara möjligt att kunna åstadkomma förbättringar, men då behöver nya vägar prövas som kompletterar befintligt stöd för samverkan. vill poängtera att huvudmännens och de olika aktörernas långsiktiga ansvar för att samverkan och samordning fungerar och utvecklas i enlighet med rådande lagar och Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning förordningar kvarstår, oavsett vilka nya vägar som prövas för att förbättra situationen för de berörda familjerna. I granskningen konstaterar vi att behov av en särskild person med ansvar för samordning av stödet har uppmärksammats i flera olika sammanhang. Även de aktörer och föräldrar som talat med återkommer till Trots att förslaget inte är nytt och behovet har lyfts fram , tycks det finnas ett motstånd mot att pröva det. Argumentet som bland annat har förts fram mot förslaget handlar om att man inte tror att det löser samordningsproblemen, och man hävdar att huvudmännen måste ta ett tydligt och gemensamt ansvar för den enskilde på frivillig väg och med stöd av rådande lagstiftning. En samordningsansvarig betraktas också som ytterligare en person för den enskilde att hålla kontakt med snarare än en tillgång för individer och aktörer. Svårigheten att definiera den ansvariges mandat och placering i gränslandet mellan olika huvudmän, och mellan olika förvaltningar i den egna organisationen, tycks ha varit styrande. de olika organisationernas egna intressen, snarare än den enskildas behov, har fått stå i fokus vid överväganden om samordnare som en möjlig åtgärd. Regeringen har enligt bedömning inte gått till botten med vad ett sådant förslag skulle kunna innebära för de direkt berörda individerna, för den offentliga sektorn och för samhället som helhet. har, genom att ta fram räkneexempel på samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter av att inrätta samordnare av stödinsatser, visat att åtgärden har potential att skapa ett samhällsekonomiskt mervärde. rekommenderar regeringen att starta en försöksverksamhet med samordnare. Deras uppgift ska vara att underlätta samverkan mellan aktörer i syfte att förbättra samordningen av stödet för familjer med barn med funktionsnedsättning. Utformningen av försöksverksamheten bör innehålla flera alternativ bland vilka fristående samordnare kan utgöra ett av dessa. Försöksverksamhetens samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter av samtliga alternativ bör utvärderas. Utvärderingen bör kunna tjäna som underlag för beslut om att eventuellt permanenta verksamheten och sprida den nationellt. När det gäller brist på sammanhållen information gör bedömningen att en generell och kontinuerligt uppdaterad information om rättigheter är viktigt för att föräldrar och aktörer ska kunna orientera sig bland alla stöd. Visserligen tillhandahåller kommuner och landsting information anpassad till de lokala förhållandena och till hur de fördelar ansvaret sinsemellan, men enligt bedömning saknas det fortfarande en heltäckande och övergripande information om alla stöd. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning rekommenderar regeringen att ge i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra relevanta aktörer ta fram och löpande uppdatera en nationell guide som innehåller övergripande information om de stöd som barn med funktionsnedsättning kan få samt vilka huvudmän som ansvarar för respektive stöd. En sådan guide är inte tänkt att ersätta den lokala information som tillhandahålls av kommuner och landsting. Att individer bollas runt mellan olika aktörer i brist på samverkan är inte acceptabelt. anser att det är viktigt att tillsyn fångar upp sådana missförhållanden innan någon drabbas av dem. Möjligheten för enskilda att anmäla eventuella missförhållanden till bör inte vara det enda sättet att komma till rätta med sådana problem. Alla har inte förutsättningar eller förmåga att på egen hand driva sitt ärende. Då det handlar om brister i samverkan till följd av att privata utförare av verksamhet saknar villkor om samverkan i sina avtal, anser att det är viktigt att även en sådan verksamhet följer gällande bestämmelser om samverkan och samordning som regleras i bland annat SoL, LSS, HSL och föreskrifter. rekommenderar att inom ramen för sin tillsyn granska att avtal mellan offentliga huvudmän och privata utförare innehåller villkor om samverkan. bör följa upp att villkoren om samverkan är ändamålsenligt utformade så att huvudmannen därigenom fullgör sitt ansvar enligt lagar och förordningar. Godtyckliga bedömningar ytterligare ett problem som kräver lösning Föräldrar och aktörer vittnar om olika bedömningar mellan likvärdiga fall vid beslut om stöd. Bedömningarna uppfattas som godtyckliga, vilket skapar förvirring hos föräldrarna eftersom de inte vet vad de kan förvänta sig för stöd och inte heller dess omfattning. Begreppet normalt föräldraansvar, som handläggare hänvisar till i samband med bedömning av rätt till stöd, verkar tolkas på olika sätt av olika aktörer. Enskilda har möjlighet att överklaga ett beslut och få det prövat i domstol men det förutsätter att de klarar av att driva sitt ärende. gör bedömningen att risken för godtycke är större när det saknas en vägledning eller ett beslutsstöd om vad som i praktiken ingår i ett normalt föräldraansvar. Fall som prövats i domstol och skapat rättpraxis utgör en del av en sådan vägledning. Avsaknaden av beslutsstöd skapar också problem hos aktörerna som får ägna onödig tid och kraft åt att försöka bedöma hur föräldraansvaret bör påverka beslut om stöd. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning rekommenderar regeringen att ge i uppdrag att i samarbete med ta fram en vägledning som ska tjäna som diskussionsunderlag och beslutsstöd då begreppet normalt föräldraansvar används i bedömningarna av rätt till stöd och insatser. Som grund för vägledningen bör en kunskapsöversikt över hur begreppet normalt föräldraansvar används i verksamheterna tas fram. Översikten bör inkludera rättsfall och domar. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387) Socialförsäkringsbalken (2010:110) Socialtjänstlagen (2001:453) SOSFS 2007:10 föreskrifter och allmänna råd om samordning av insatser för habilitering och rehabilitering SOSFS 2008:20 föreskrifter om ändring i föreskrifterna och allmänna råden (2007:10) om samordning av insatser för habilitering och rehabilitering Skollagen (2010:800) Betänkande 1992/93:SoU19 Stöd och service till vissa funktionshindrade Betänkande 1999/2000:SoU14 Nationell handlingsplan för handikappolitiken Betänkande 2002/03:SoU12 Samverkan mellan kommuner och landsting inom vård- och omsorgsområdet Betänkande 2003/04:SoU2 Uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken Betänkande 2005/06:SoU24 Uppföljning av Nationella handlingsplanen för handikappolitiken Betänkande 2008/09:SoU19 Stöd till personer som vårdar eller stödjer närstående Direktiv 1988:53 Samhällets stöd till människor med funktionshinder Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Direktiv 1999:42 Landstingens och kommunernas möjlighet att samverka kring vård och omsorg DS 2008:18 Stöd till anhöriga som vårdar och stödjer närstående Proposition 1979/80:1 Om Proposition 1992/93:159 Om stöd och service till vissa funktionshindrade Proposition 1999/2000:79 Från patient till medborgare Proposition 2000/01:80 Ny socialtjänstlag m.m. Proposition 2002/03:20 Samverkan mellan kommuner och landsting inom vård- och omsorgsområdet Proposition 2008/09:82 Stöd till personer som vårdar eller stödjer närstående Proposition 2008/09:193 Vissa psykiatrifrågor m.m. Proposition 2009/10:176 Personlig assistans och andra insatser åtgärder för ökad kvalitet och trygghet Proposition 2009/10:232 Strategi för att stärka barnets rättigheter i Proposition 2010/11:1 Budgetpropositionen utgiftsområde 9 Skrivelse 2000/01:125 Redovisning av fördelning av medel från Allmänna arvsfonden under Skrivelse 2002/03:25 Uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken Skrivelse 2005/06:110 Andra uppföljningen av handikappolitiska handlingsplanen Skrivelse 2008/09:185 En politik för personer med psykisk sjukdom eller psykisk funktionsnedsättning Skrivelse 2009/10:166 Uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitik och grunden för en strategi framåt Riksdagsskrivelse 1999/2000:240 Riksdagsskrivelse 2002/03:158 Riksdagsskrivelse 2003/04:67 Riksdagsskrivelse 2005/06:341 Riksdagsskrivelse 2008/09:249 Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning (2002). Många syns inte men finns ändå. BO:s rapport till regeringen Behrenz (2011). Samordningsstöd till barn med funktionshinder Samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter. ESV (2001). Statsliggaren, utgiftsområde 9 FUB (2010). (2010). Socialförsäkring i siffror 2010 (2010). Vägledning 2001:6 version 8 (2002). Hitta dina rättigheter. Guide för barn med funktionshinder och deras familjer (1995). Rättighetslag i teori och praxis. En studie av lagstiftning inom social- och handikappområdet ISF (2010). Handläggningsstöd för handikappersättning och vårdbidrag. Länsstyrelserna (2007). och barnen länsstyrelsernas granskning av den sociala barn- och ungdomsvården 20062007 Länsstyrelserna (2008). Länsstyrelserna (2009). Individuell plan enligt LSS RBU (1999). Man måste alltid slåss på byråkraternas planhalva! RFV (2002). För barnets bästa. RFV (2002). Frihet och beroende. SKL (2007). Närvårdsamverkan i praktiken, från ord till handling SKL (2007). och gemensamma nämnder. Studie utförd på uppdrag av Kommunala kompetensutredningen Stöd till personer som vårdar eller stödjer närstående ändring i SoL. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning SKL (2009). Kommunala samverkansformer, andra omarbetade upplagan (2010). Erfarenheter av samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa (2001). Samverkan för särskilt utsatta. Utvärdering av frivillig samverkan, Frisam (2002). Individuell plan på den enskildes villkor, slutrapport (2004). Kompetenta föräldrar beroende av stöd (2004). (2005). (2005). Nationell kartläggning av samverkansavtal kring barn och unga med funktionshinder (2005). Ansvar för samverkan helhetsperspektiv på samhällets stöd till barn och unga med funktionsnedsättning (2005). Ta ansvar för samverkan, helhetsperspektiv på samhällsstöd till barn och unga med funktionshinder , i (2006). Det lönar sig ekonomiska effekter av verksamheter med personligt ombud (2007). Gemensam planering på den enskildes villkor (2008). Personlig assistans enligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv (2009). Samverkan i re/habilitering en vägledning (2009). Personer med funktionsnedsättning vård och omsorg . Kommunala insatser enligt socialtjänstlagen samt hälso- och sjukvårdslagen (2009). Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. (2010). Föräldrastöd för familjer där barn eller vårdnadshavare har en funktionsnedsättning (2010). Personer med funktionsnedsättning insatser enligt LSS . (2010). Stöd till anhöriga till personer med psykisk sjukdom eller funktionsnedsättning tre exempel. Fokus på anhöriga nr 18 Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning (2010). Stöd till personer som vårdar eller stödjer närstående, lägesbeskrivning 2010 (2010). Överenskommelser om samarbete. Meddelandeblad nr 1/2010 (2011). Lägesrapport Hälso- och sjukvård och socialtjänst (2004). Samhällsstödet till barn och ungdomar med funktionshinder och deras föräldrar i . Rapport från FoU-Jämt 2004:3 SOU 1991:46 Handikapp, välfärd, rättvisa SOU 1999:97 Socialtjänst i utveckling SOU 2000:114 Om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet, m.m. SOU 2004:103 LSS Särskilt personligt stöd m.m. Betänkande av LSS- och hjälpmedelsutredningen SOU 2006:100 Ambition och ansvar, nationell strategi för utveckling av samhällets insatser till personer med psykiska sjukdomar och funktionshinder SOU 2007:11 Staten och kommunerna uppgifter, struktur och relation SOU 2008:77 Möjlighet att leva som andra. Ny lag om stöd och service till vissa funktionshindrade. SOU 2010:95 Se, tolka och agera allas rätt till en likvärdig utbildning Genomförda intervjuer och fokusgrupper Fokusgruppsintervjuer med 12 föräldrar till barn med funktionsnedsättning från följande handikapporganisationer: och Ungdomar (RBU), , unga och vuxna med utvecklingsstörning (FUB), , hörselskadade och språkstörda barn (DHB) samt Fokusgruppsintervjuer med 16 handläggare: fem handläggare från , sex LSS-handläggare eller motsvarande, två kuratorer från landstigens habilitering och tre skolpersonal Fokusgruppsintervjuer med 17 chefer: tre chefer från , fyra chefer från olika kommuner, sex chefer från landstingens habilitering och fyra chefer inom skolverksamheten Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning , Brister i tillsyn, artikel publicerad , statistiska uppgifter, inkom till (och ) , statistiska uppgifter, inkom till () , statistiska uppgifter, inkom till (). Material från : Från stöd till kontroll så förändras tillsynen. Samordnad tillsyn för god hälsa, vård och omsorg , Uppgifter till årsredovisning, inkom till () Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Lagstiftning som reglerar stödet En rad olika lagar reglerar de olika verksamheterna och det stöd som dessa erbjuder. stöd regleras av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), förkortad HSL, som gäller för alla oavsett funktionsnedsättning eller inte. Kommunens verksamhet regleras dels av socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, som är en målinriktad ramlag med vissa rättighetsinslag,222 dels av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Insatsen råd och stöd i denna lag ges av , vilket innebär att lagen även reglerar verksamhet. Med stöd av SoL kan man få stödinsatser oavsett diagnos eller funktionsnedsättning. LSS är en rättighetslag, och en pluslag223 till socialtjänstlagen och gäller för dem som ingår i lagens personkrets. Tillfällig föräldrapenning för barn som omfattas av LSS, vård av allvarligt sjukt barn och andra ersättningar som ges av på grund av funktionsnedsättning regleras av socialförsäkringsbalken (2010:110), förkortad SFB.224 Den kommunala skolan regleras av skollagen (2010:800), som gäller för alla elever. 222Hollander, (1995). Rättighetslag i teori och praxis. En studie av lagstiftning inom social- och handikappområdet. 223Att lagen är en pluslag innebär att den inte inskränker på de rättigheter som den enskilde kan ha enligt någon annan lag. Se , (1995). Rättighetslag i teori och praxis. En studie av lagstiftning inom social- och handikappområdet. 224Socialförsäkringsbalken träder i kraft /1. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Socialförsäkringsbalken (2010:110) I avd. D 2123§§ (SFB) står angivet att ska samverka med kommunen i fråga om assistansersättning. När beslut om att bevilja assistansersättning fattas på ska beslutet sändas till den kommun individen är bosatt i. ska underrätta kommunen om det belopp som kommunen ska betala. Socialtjänstlagen (2001:453) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) i kommunen har till uppgift bland annat att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden samt svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det, 3 kap. 1 § SoL (2001:453). I den uppsökande verksamheten ska nämnden samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och föreningar om det är lämpligt. I 2 a § HSL står att olika insatser för patienten ska samordnas på ett ändamålsenligt sätt. Enligt 2 kap. 6 § SoL får kommunen träffa överenskommelse med , och Arbetsförmedlingen om att, inom ramen för uppgifter, samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. I HSL återfinns motsvarande paragraf, 3 §. Om den enskilde har behov av insatser både från och från hälso- och sjukvården ska kommunen tillsammans med upprätta en individuell plan, 2 kap. 7 § SoL och 3 f § HSL. Planen ska upprättas om kommunen eller bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål. insatser för den enskilde ska också vid behov utformas och genomföras i samverkan med andra samhällsorgan, organisationer och föreningar, 3 kap. 5 § SoL. När det speciellt gäller människor med funktionsnedsättning ska kommunen planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder. I planeringen ska kommunen samverka med samt andra samhällsorgan och organisationer, 5 kap. 8 § SoL. ingå en överenskommelse med om ett samarbete i fråga om personer med psykisk funktionsnedsättning, 5 kap. 8 a § SoL. Detsamma gäller , 8 a § HSL. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Lagen (1993:387) om särskilt stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) I 6 § LSS står att verksamheten enligt denna lag ska vara av god kvalitet och bedrivas i samarbete med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. Insatserna ska även vara varaktiga och samordnade. De ska också passa mottagarens individuella behov, 7 § LSS. Från och med årsskiftet 2010/11 ska den enskilde erbjudas en individuell plan i samband med att en insats enligt LSS beviljas. Planen ska även innehålla åtgärder som utförs av andra än kommunen eller . och kommunen ska underrätta varandra om upprättade planer. Planen ska omprövas fortlöpande och minst en gång , 10 § LSS. Kommunen ska verka för att insatser som tas upp i planen samordnas, 14 § LSS. Till kommunens uppgifter hör också bland annat att fortlöpande följa upp vilka som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är, informera om mål och medel för verksamheten enligt denna lag samt även samverka med organisationer som företräder människor med omfattande funktionshinder. Från och med årsskiftet 2010/11 kommer kommunen även att ha till uppgift att anmäla till när någon har ansökt om personlig assistent eller assistansersättning och antas ha rätt till assistansersättning, 15 § LSS. Följande indelning (också kallad personkrets) används i LSS för att beskriva vilka personer som kan ha rätt till stöd. 1.med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd 2.med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller 3.med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.225 De två första grupperna fördes i princip över från omsorgslagens personkrets. Av lagens förarbeten framgår enligt tydligt att grupp 1 och 2 har definierats för sig för att det tydligt ska framgå att de som har insatser enligt omsorgslagen ingår i den nya lagens personkrets och att deras personkretstillhörighet inte ska prövas mot de kriterier som anges för den tredje gruppen. Beskrivning av den tredje gruppen utgår från att det är stödbehovens omfattning och varaktighet som ska vara avgörande för stödet och servicen, inte diagnoser eller funktionshinder.226 2251 § LSS. 226SOU 2008:77, s. 275276. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Skollagen (2010:800) I skollagen nämns samverkan, men inte särskilt med kommun och landsting, när det gäller barn med funktionsnedsättning.