prop · GY0379 · 2011-03-22 00:00:00 — Om staten går in med kapitaltillskott i ett kreditinstitut som har allvarliga ekonomiska problem, kan staten även enligt lagen (2008:814).om statligt stöd till kreditinstitut tillfälligt överta ägandet av institutet om dess ekonomiska ställning är mycket svag eller om institutet inte går med på villkor för stödet som bedömts som rimliga. Staten bör få del av eventuella framtida värdestegringar i institutet som kapitaltillskottet och övertagandet kan resultera i. Vid ett statligt över- tagande av ägandet kan dessutom en snabb rekonstruktion av institutet genomföras. När institutets ägare är medvetna om att staten har en möjlighet att ta över ägandet och byta ut ledningen, som det innebär att ägarna själva får bära förlusterna, minskar deras vilja till överdrivet risktagande i institutets verksamhet. Även om det är centralt med väl fungerande tillsyn och regleringar finns inga garantier för att framtida finansiella kriser kan undvikas. Det behövs därför lösningar för hur eventuella framtida kriser ska hanteras. En viktig del i detta är att bankerna är med och betalar för kostnaderna för krishanteringen. En stabilitetsfond som finansieras av bankerna via en stabilitetsavgift har därför införts. Utöver att stabilitetsfonder har fördelen att instituten själva är med och betalar för kostnaden av finansiella kriser, kan förekomsten av en sådan mekanism underlätta vid hanteringen av problem i institut som verkar i flera länder. Det finns ett behov av att ta fram tydligare principer för statliga ingripanden på finansmarknaden. Det är viktigt att ha tydliga och effektiva regelverk på plats för att hantera olika slag av finansiella kriser så att det finansiella systemets funktion kan upprätthållas och kostnaderna för samhället begränsas. Regeringen har därför tillsatt en kommitté som ska göra en översyn av det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser bl.a. mot bakgrund av de lärdomar som kan dras av utvecklingen och hanteringen av den finanskris som inleddes hösten 2008.23 Uppdraget ska redovisas . 7 Öppenhet och tydlighet För att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande för politiken och finanspolitiken vara möjlig att följa upp, är det viktigt att redovisningen av finanspolitiken är transparent och heltäckande. Medborgarna ska ha möjlighet att ha insyn i finanspolitikens alla aspekter. Nedan redovisas de bestämmelser och principer som styr hur finanspolitiken redovisas. 23 Dir. 2011:4. Innehållet i ekonomiska propositioner och skrivelser Bestämmelser om den ekonomiska vårpropositionen, budget- propositionen, proposition med ändring av statens budget och skrivelsen årsredovisning för staten finns i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen. Bestämmelser om innehållet i den ekonomiska vårpropositionen finns i riksdagsordningen och i budgetlagen. Enligt tilläggsbestämmelsen 3.2.2 till riksdagsordningen ska regeringen lämna en proposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (ekonomisk vårproposition). Vidare anges i tilläggsbestämmelsen 5.12.1 till riksdagsordningen att beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. Riksdagsordningen ger ingen närmare precisering av vad riktlinjerna för den ekonomiska politiken eller budgetpolitiken bör innehålla. Praxis är dock att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisar sin syn på det aktuella ekonomiska läget, gör prognoser över den ekonomiska utvecklingen för tre till , redovisar de struktur-, stabiliserings- och fördelningspolitiska utmaningar som politiken står inför, följer upp de budgetpolitiska målen, gör effektberäkningar av åtgärder samt gör en bedömning av det aktuella reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar. Praxis är också att den ekonomiska vårpropositionen innehåller en särskild fördelningspolitisk redogörelse och en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Dessutom bör innehållet i den ekonomiska vårpropositionen kunna anpassas till den rådande politiska och ekonomiska situationen. Praxis är även att den ekonomiska vårpropositionen ska innehålla regeringens bedömning av utvecklingen av den kommunala sektorns ekonomi. När det gäller skatteförslag som ska träda i kraft kommande budgetår ska beredningen av dessa normalt starta i så god tid att de budgetmässiga konsekvenserna av dessa kan beaktas i budgetpropositionen. Mot denna bakgrund anger regeringen i riktlinjekapitlet i den ekonomiska vårpropositionen inriktningen på struktur-, stabiliserings- och fördelningspolitiken samt budgetpolitiken för . Av budgetlagen följer att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen ska redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebehov och utgifterna under utgiftstaket. Prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar (9 kap. 3 §). Regeringen ska förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall för det innevarande budgetåret (9 kap. 1 § andra stycket). Praxis är också att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen gör en preliminär bedömning av lämpligt utgiftstak för det tredje tillkommande året, vilken normalt sedan ligger till grund för förslag till utgiftstak i den efterföljande budgetpropositionen (se också avsnitt 7.1.2. De grundläggande bestämmelserna om budgetpropositionen finns i regeringsformen. I 9 kap. 2 § anges att regeringen lämnar en budgetproposition till . Vidare anges i 9 kap 3 § att beslutar om budget för det följande budgetåret (budgetperioden) och att beslutet ska omfatta en beräkning av statens inkomster och anslag för bestämda ändamål. kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. Vidare kan besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter den följande budgetperioden (9 kap. 6 §). Exempel på sådana riktlinjebeslut är beslut om utgiftstak och överskottsmål. I 3 kap. 2 § riksdagsordningen finns ytterligare bestämmelser om budgetpropositionens innehåll. Där regleras att budgetåret börjar och att regeringen ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition). Budgetpropositionen ska innehålla en finansplan och ett förslag till beslut om statsbudgeten. Om har fattat beslut om att hänföra utgifterna till utgiftsområden, vilket är praxis, ska förslaget till statsbudget innehålla en fördelning av anslagen på dessa utgiftsområden. Vidare anges att det är endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomiskpolitiska skäl, som en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret får lämnas efter budgetpropositionen (t.ex. vid krispaket). Budgetpropositionen ska således vara fullständig när den lämnas och andra propositioner med utbrutna budgetförslag får normalt sett inte lämnas fram till det nya budgetårets början. I tilläggsbestämmelsen 3.2.1 till riksdagsordningen anges att budgetpropositionen ska lämnas under de år då riksdagsval inte hålls . I annat fall ska budgetpropositionen lämnas senast efter öppnande. Om detta till följd av regeringsskifte inte är möjligt, ska budgetpropositionen lämnas efter det att en ny regering har tillträtt, dock . Praxis är att budgetpropositionen i huvudsak följer upplägget i den ekonomiska vårpropositionen med den skillnaden att riktlinjerna för politiken i den ekonomiska vårpropositionen omsätts i konkreta förslag för framför allt det kommande budgetåret. Dessa redovisas i finans- planen. Normalt ges i budgetpropositionen, till skillnad från i den ekonomiska vårpropositionen, ingen mer utförlig fördelningspolitisk redogörelse eller redogörelse över de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Praxis är dock att regeringen i budgetpropositionen gör en kortare uppföljning av de mer utförliga redogörelser som görs i den ekonomiska vårpropositionen . Dessutom lämnas en redogörelse över den ekonomiska jämställdheten. Budgetlagen innehåller flera bestämmelser om innehållet i budget- propositionen. Enligt denna ska regeringen i budgetpropositionen lämna förslag till tak för statens utgifter (utgiftstak), vilket ska användas i beredningen av förslaget till statens budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. Förslaget ska avse det tredje tillkommande budgetåret (2 kap. 2 §). Om har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden, ska regeringen i budgetpropositionen redovisa en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområden för det andra och tredje tillkommande budgetåret (2 kap. 3 §). Regeringen ska vidare redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebehov och utgifterna under utgiftstaket. Prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar (9 kap. 3 §). Regeringen ska förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall för det innevarande budgetåret (9 kap. 1 § andra stycket). Vidare ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen (10 kap. 3 §). Budgetlagen innehåller även detaljerade bestämmelser om omfattningen av statens budget samt om budgetens inkomsttitlar och anslag (3 och 4 kap.). Vidare innehåller budgetlagen bestämmelser om ekonomiska åtaganden och utlåning (6 kap.), finansiering av investeringar och utlåning (7 kap.) samt förvärv och överlåtelse av egendom (8 kap.). Förslag inom dessa områden lämnas som regel i budgetpropositionen eller i proposition med ändring av budgeten (se avsnitt 7.1.3). kan besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag (9 kap. 4 § regeringsformen). har uttalat att förslag om ändring av budgeten ska läggas fram som samlade paket i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Förslag om ändring av budgeten kan undantagsvis också förekomma vid andra tillfällen (bet. 1993/94:KU18), exempelvis vid ekonomiska krissituationer. Förslag om ändrad budget bör lämnas vid omfattande eller bestående och oförutsedda utgiftsökningar samt vid tillfälliga oförutsedda utgiftsökningar som är hänförliga till en felaktig eller ändrad grund för anslagsberäkningen. Processen kring ändringar av budgeten ska vara lika stram som processen kring budgetpropositionen. De krav som ställs på exempelvis finansiering ska därmed normalt vara lika höga. Förslag om utgiftsökningar bör i första hand finansieras med utgiftsminskningar. kan det i olika verksamheter uppstå omfattande och oförutsedda utgiftsökningar där krav inte alltid kan ställas på finansiering givet att utrymme finns under utgiftstaket och att ökningen är förenlig med överskottsmålet. Förslag om ändrad budget bör i första hand lämnas i de fall medelsbehovet inte kan täckas med redan anvisade medel, inklusive anslagssparande. I de fall regeringen väljer att lämna förslag om ändring av budget trots att utrymme finns, bör regeringen motivera varför redan anvisade medel inte kan tas i anspråk. Regeringen lämnar efter budgetperiodens slut en årsredovisning för staten till (9 kap. 10 § regeringsformen). Enligt budgetlagen ska årsredovisningen lämnas till året efter budgetåret (10 kap. 5 §). Därutöver innehåller budgetlagen detaljerade bestämmelser om årsredovisningens innehåll och avgränsning, grundläggande regler för redovisningen samt uppställningsformer för resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen (10 kap. 6 10 §§). Årsredovisningen för staten ska ha ett sådant innehåll att den ansluter till beslut om statens budget. En redovisning ska lämnas av utfallet på de olika inkomsttitlarna och anslagen jämfört med i budgeten upptagna belopp. Årsredovisningen ska även avspegla övriga ekonomiska beslut som fattar, t.ex. bemyndiganden att beställa varor och tjänster samt att besluta om bidrag, ersättningar och lån som medför utgifter . ska också i årsredovisningen få information om förväntade förluster och väsentliga risker avseende lämnade garantier och utlåning (se också avsnitt 7.1.6). Årsredovisningen ska även innehålla en uppföljning av de budgetpolitiska mål som beslutat om. Vidare ska årsredovisningen innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys, en redovisning av utvecklingen av statsskulden, en samlad redovisning av vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av iakttagelser samt en redovisning av EU- räkenskaperna. Budgetlagen föreskriver att regeringen ska lämna en redovisning av skatteutgifter24 till (10 kap. 4 §). Denna redovisning lämnas i en särskild skrivelse. Redovisningen av skatteutgifter fyller två syften. Det ena är att tydliggöra de indirekta stöd till hushåll och företag som finns på budgetens inkomstsida och som helt eller delvis kan ha samma funktion som stöd på budgetens utgiftssida. Det andra syftet är att beskriva graden av enhetlighet i skattereglerna som anses bidra till skattesystemets effektivitet. 7.1.6Riskanalyser av statliga garantier och krediter En riskanalys som ger en rättvisande bild av den statliga kredit- och garantiportföljen är viktig från flera utgångspunkter. Visar det sig att riskerna är stora är analysen ett viktigt underlag för beslutsfattarna som kan behöva vidta åtgärder för att öka motståndskraften mot störningar eller minska riskerna. Är riskerna små är det värdefull information till 24 Samhällets stöd till företag och hushåll redovisas i huvudsak som utgifter på statsbudgetens utgiftssida. Men det finns också stöd eller utgifter som går via skattesystemet, s.k. skatteutgifter. statens långivare att de kan känna sig trygga när de lånar ut pengar, vilket Skr. 2010/11:79 håller nere statens räntekostnader. uppdrag att löpande analysera risken i statens samlade garanti- och kreditgivning.25 Analyserna sker utifrån två riskperspektiv. För det första utifrån statens kreditrisk där syftet är att ge en bild av hur stora förluster som statens garanti- och kreditverksamhet riskerar att medföra. Fokus ligger här på hur stora förmögenhetsförluster staten riskerar att drabbas av. Tidsperspektivet är i första hand medel- och långsiktigt. För det andra utifrån statens likviditetsrisker genom att storleken på eventuella utbetalningar som kan bli aktuella utifrån antaganden om väldigt negativa scenarier analyseras. Det antas då att utbetalningarna resulterar i motsvarande ökningar i statens lånebehov. Om dessa behov blir mycket stora riskerar staten att få högre upplåningskostnader. Detta gäller särskilt om garantiåtaganden måste infrias i ett läge där lånebehovet av andra skäl är stort. Tidsperspektivet är här kortsiktigt. Resultaten från ovanstående analyser avrapporteras och analysmetoderna utvecklas fortlöpande. 7.2Effektberäkningar, prognoser och tillgång till data av hög kvalitet Det är viktigt att prognoser och effektberäkningar är gjorda med bästa möjliga metoder. De metoder och modeller som används för dessa beräkningar ska vara förankrade i det aktuella forskningsläget där så är möjligt. Regeringen ska presentera beräkningskonventioner som visar hur prognoser och olika effektberäkningar görs där så är möjligt.26 Att regeringen kommunicerar de modeller och metoder som används är viktigt för att öka förtroendet för de bedömningar som presenteras. Prognoser är osäkra. Förutom ett huvudscenario presenterar regeringen därför ett antal alternativscenarier som speglar både nedåt- och uppåtrisker i den ekonomiska utvecklingen. Det är därutöver viktigt att regeringens prognoser följs upp. Regeringen har därför givit i uppdrag att redovisa en jämförelse mellan olika prognosmakares prognoser och prognosprecision, där regeringens prognoser ska ingå i jämförelserna.27 De prognoser som redovisas tar hänsyn till de förslag som läggs i den aktuella propositionen. Normalt presenterar regeringen en bedömning av utvecklingen av den svenska ekonomin och de offentliga finanserna i samband med den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. 25Riksgäldskontoret kommer med start lämna ett underlag till avseende den samlade riskanalysen. Detta underlag kommer att ligga till grund för regeringens redovisning i årsredovisningen för staten. 26Ett arbete har påbörjats i i syfte att i ökad utsträckning redovisa hur effektberäkningar och prognoser görs. Ambitionen är att redovisa detta arbete i takt med att det blir färdigt. Dessa beräkningskonventioner kommer att i detaljeringsgrad skilja sig åt mellan olika områden. 27Förordningen (2007:59) med instruktion för . påkallat av den ekonomiska utvecklingen redovisar regeringen också Skr. 2010/11:79 däremellan sin bedömning av den ekonomiska situationen jämfört med den senaste propositionen. Effektberäkningar görs vid nya reformförslag som kan förväntas ha betydande samhällsekonomiska konsekvenser. Alla förslag analyseras, i möjligaste mån, utifrån effekter på offentliga finanser, BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. Regeringen har ansvar att se till att relevant data finns att tillgå om samhällsekonomin. Det är en förutsättning för kvaliteten på prognoser, effektberäkningar och andra typer av beslutsunderlag. Av särskilt central betydelse är en hög kvalitet på statistiken över de offentliga finanserna. Det är en förutsättning för att på ett trovärdigt sätt ska kunna leva upp till kraven i stabilitets- och tillväxtpakten. Data som och andra statliga myndigheter producerar ska ha högsta möjliga kvalitet. Regeringen redovisar sin bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Denna bedömning baseras på beräkningar som sträcker sig så långt fram i tiden att alla väsentliga demografiska och ekonomiska förändringar som rimligen kan förutses beaktas. Vanligen görs beräkningar som omfattar samtliga offentliga inkomsters och utgifters utveckling under hela det innevarande århundradet. Denna typ av beräkningar ska också göras inför större reformer som kan tänkas påverka finanspolitikens hållbarhet på ett avgörande sätt. Långsiktskalkyler är viktiga för att regering och riksdag i ett tidigt skede ska kunna föreslå respektive besluta om åtgärder som gör finanspolitiken långsiktigt hållbar, även om hoten mot hållbarheten uppstår först på lång sikt. De kalkyler som görs syftar främst till att svara på frågan om nuvarande finanspolitik är långsiktigt hållbar definierat som att de skatteintäkter som följer av dagens skatteregler räcker till för att långsiktigt finansiera de offentliga utgifterna när hänsyn tas till ingångsnivån på den offentliga sektorns nettoskuld, den demografiska utvecklingen och andra viktiga trendmässiga förändringar. Om kalkylerna visar att så är fallet är den offentliga sektorns intertemporala budgetrestriktion också uppfylld (se vidare avsnitt 2.1.4). Det indikerar att dagens skattesystem klarar av att generera de skatteintäkter som krävs för att framtida generationer ska kunna garanteras samma standard i de offentliga välfärdssystemen som nuvarande generation. Ett mått som används inom EU för att bedöma finanspolitikens långsiktiga finansiella hållbarhet är den så kallade S2-indikatorn, som utgår från den offentliga sektorns intertemporala budgetrestriktion.28 Den anger storleken på den permanenta budgetförstärkning eller budgetförsvagning som måste göras för att finanspolitiken ska bli långsiktigt finansiellt hållbar. En S2-indikator på av BNP 28 S2-indikatorn beskrivs i departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4), bilaga 1. innebär exempelvis att en omedelbar och permanent höjning av skatterna eller minskning av utgifterna motsvarande en procent av BNP måste genomföras för att inkomster och utgifter ska gå jämnt upp på lång sikt. Osäkerheten i denna typ av beräkningar är dock mycket stor och de måste därför tolkas med försiktighet. Det finns mot denna bakgrund skäl att behandla små respektive stora avvikelser från S2=0 olika och också analysera osäkerheten genom att studera hur resultaten ändras vid olika beräkningsförutsättningar. För att illustrera osäkerheten i beräkningarna redovisar därför regeringen inte bara en beräkning utan ett antal olika scenarier med skilda antaganden som visar på konsekvenserna av både negativa och positiva risker för hållbarheten i de offentliga finanserna. Utifrån dessa scenarier görs sedan en samlad bedömning av den långsiktiga hållbarheten för de offentliga finanserna. Mot bakgrund av den stora osäkerheten i beräkningarna bör små avvikelser från S2=0 normalt inte föranleda några snabba omläggningar av finanspolitiken. Vid större avvikelser finns det däremot skäl att betrakta problemet som mer allvarligt och göra en djupare analys av det. Bedömningarna kvalificeras dessutom genom att en analys görs av vad det är som förklarar , och av hur primära under- och överskott fördelas över tiden. Om exempelvis ett sparbehov uppstår på grund av stora underskott på mycket lång sikt, trots en god sparandeutveckling under de närmaste decennierna, bör värderingen av finanspolitikens hållbarhet och vilka åtgärder som behöver vidtas bli en annan än om samma sparbehov beror på underskott som bedöms uppstå relativt nära i tiden. Även om S2 håller sig inom gränserna för vad som kan sägas vara finansiellt hållbart behöver detta inte med nödvändighet innebära att finanspolitiken är hållbar i ett bredare perspektiv (se också avsnitt 2.1). Ett exempel på detta är att en finanspolitik som är hållbar mätt som S2=0 kan uppfattas som ohållbar av de finansiella marknaderna om skulden av konjunkturella skäl ökar snabbt på kort sikt. Ett annat exempel är att S2 kan vara noll om nuvarande generationer drar på sig stora skulder under antagandet att dessa skulder sedan finansieras av framtida generationer. En sådan finansiering skulle dock leda till orättvisa mellan generationerna. Ett tredje exempel på detta är att S2 kan vara noll även om den offentliga sektorns budgetunderskott överstiger EU:s gräns motsvarande av BNP. På omvänt vis är en större avvikelse från S2=0 inte alltid ett tillräckligt skäl för att lägga om finanspolitiken på kort sikt. Ett exempel på detta är om avvikelsen beror på antagandet att efterfrågan på välfärdstjänster kommer att öka när realinkomsterna stiger. En sådan efterfrågeökning bör framtida generationer och inte nuvarande generation finansiera (se också avsnitt 3.3.1). För att få en mer fullständig bedömning av finanspolitikens hållbarhet, utöver den finansiella hållbarheten, bör värdet på S2 diskuteras inom bredare ramar. Regeringen använder andra indikatorer vid sidan av S2- indikatorn i analysen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Det är bland annat viktigt att stämma av att Maastrichtskulden inte överstiger av BNP, i enlighet med stabilitets- och tillväxtpaktens regelverk. För att värna om rättvisa mellan olika generationer kompletterar regeringen med jämna mellanrum också hållbarhets- beräkningarna med generationsanalyser.29 Dessa indikerar huruvida det Skr. 2010/11:79 förekommer en systematisk omfördelning mellan olika generationer via den offentliga sektorn. I de fall reformer kan väntas ha stora konsekvenser för fördelningen av inkomster mellan generationer, ska generationsanalyser göras som en del i beredningen av förslaget. Ett viktigt underlag för utformningen av en långsiktigt hållbar finanspolitik är också de långtidsutredningar som genomförs ungefär vart tredje till fjärde år (se t.ex. SOU 2011:11). Dessa analyserar utmaningar och möjligheter för den svenska ekonomin på lång sikt och vad de betyder för den ekonomiska politikens utformning. Till skillnad från andra statliga utredningar fastställer regeringen inte några direktiv för långtidsutredningarna. Utredningarna väljer själv de ämnen och de metoder som den bedömer bäst svarar mot syftet att tjäna som underlag för den ekonomiska politiken och att bidra till den ekonomisk-politiska debatten.