prop · GZ031d39 · 2011-09-20 00:00:00 — 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Förslag till statens budget Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m............................................................. Räntor på statsskulden......................................................................................... 1:1 Räntor på statsskulden ................................................................... Faktorer som påverkar ränteutgifterna................................................ Statsskulden och statens budgetsaldo.................................................. Ränte- och valutakursutveckling.......................................................... 1:2 Oförutsedda utgifter....................................................................... provisionskostnader i samband med upplåning och 5.11:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning ........................................................... 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 ................................................................. Härledning av ramnivån 20122015 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor Ramnivå 2012 realekonomiskt fördelad. Härledning av anslagsnivån 20122015, för anslaget 1:1 Räntor på Utveckling av provisionskostnader ....................................................... Härledning av anslagsnivån 20122015 för anslaget 1:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning .............. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Statsskuldsräntor (utgiftsmässiga) 20002015 ....................................................... Statsskuld i miljarder kronor och som andel av BNP 20002015 ......................... Statens budgetsaldo 20002015 ............................................................................... Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instrument.............. Finansiering av valutaskulden per valuta ................................................................. Valutaskuldens fördelning per valuta efter derivattransaktioner ........................... 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.för anvisar anslagen under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. enligt följande uppställning: 1:3 provisionskostnader i samband med upplåning och 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 2 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattar räntor på statsskulden, oförutsedda utgifter och provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. Utgiftsområdet ingår inte i utgifterna under utgiftstaket för staten. Målet för statsskuldsförvaltningen är att skulden ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Valet av upplåningsstrategi och upplåningsteknik gör att ränteutgifterna kan uppvisa stora svängningar mellan åren, även om skuldutvecklingen och valutakursen är stabil. De kassamässiga ränteutgifterna avräknas mot statens budget. De kassamässiga ränteutgifterna tar hänsyn till valuta- och kursdifferenser. För att studera den underliggande utvecklingen av ränteutgifterna bör den kostnadsmässiga redovisningen användas. Ramförändringarna för utgiftsområdet förklaras av utvecklingen på anslaget 1:1 Räntor på statsskulden. Ränteutgifterna förväntas bli ca högre 2011 jämfört med . Delvis bidrar det högre ränteläget till att ränteutgifterna blir högre, men den största utgiftsökningen beror på tillfälligt stora kursförluster och minskade överkurser. År 20122014 bidrar högre räntenivåer till att ränteutgifterna ökar. minskar statsskulden snabbt, vilket har en motverkande effekt och håller tillbaka ökningen av statsskuldsräntorna. är ränteutgifterna höga i förhållande till nivåerna 20122014. Anledningen är att en större volym realobligationer förfaller, vilket ökar utgifterna med ca . Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 1:1 Räntor på statsskulden samband med upplåning och skuldförvaltning utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. 1 Inklusive förslag till ändringsbudget i samband med denna proposition. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 20122015 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Förändring till följd av: Överföring till/från 1Statens budget enligt beslut (bet. 2010/11:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut på ändringsbudget under innevarande år. 2Makroekonomiska förutsättningar som påverkar utgifterna är förändrade räntenivåer och valutakurser. 3Volymkomponenten utgörs av effekten av statsskuldens storlek. 4Övriga faktorer som påverkar anslagsnivån är främst räntan på in- och utlåning, samt upplånings- och skuldförvaltningsteknik. Tabell 2.3 Ramnivå 2012 realekonomiskt fördelad. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Anm.: Den realekonomiska fördelningen baseras på utfallet samt på kända förändringar av anslagens användning. 1Med transfereringar avses inkomstöverföringar dvs. utbetalningar av bidrag från staten till exempelvis hushåll, företag eller kommuner utan att staten erhåller någon direkt motprestation. 2Med ränteutgifter avses räntor på statsskulden och provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 3 Räntor på statsskulden 3.11:1 Räntor på statsskulden 1 Inklusive förslag till ändringsbudget i samband med denna proposition. Från anslaget finansieras utgifter för räntor på statsskulden. Anslaget avräknas utgiftsmässigt och påverkas främst av statsskuldens storlek, ränte- och valutakurser samt upplånings- och skuldförvaltningsteknik. har rätt att vid behov överskrida anslaget. Utfallet på anslaget 2010 blev högre än ursprungligt anvisade medel. beräknas utfallet bli högre än bedömdes i budgetpropositionen . Utgifterna för statsskuldsräntorna bedöms bli högre än anvisade medel på statens budget, delvis på grund av valutaförluster och en förändrad låneplan. Utnyttjandet av anslagskrediten föreslås regleras i regeringens proposition Höständringsbudget (prop. 2011/12:2). Den förändrade låneplanen innebär att utgifterna i närtid blir högre för att därefter minska i motsvarande mån. Regeringen styr statsskuldförvaltningen genom årliga riktlinjebeslut. lämnar förslag till riktlinjerna. statsskuldsförvaltningen redovisas under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning (), avsnitt 10. Utgiftsmässiga och kostnadsmässiga statsskuldsräntor Den budgetpåverkande redovisningen av statsskuldsräntorna är utgiftsmässig och i princip baserad på de betalningar som sker , dvs. Ränteutgifterna blir därmed starkt beroende av vilken upplåningsteknik som tillämpas och kan uppvisa stora svängningar mellan åren, som inte direkt kan hänföras till den underliggande skuld-, ränte- och valutakursutvecklingen . De utgiftsmässiga statsskuldsräntorna för 2010-2015 redovisas i tabell 3.2. I tabell 3.3 redovisas de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna för 20102015. Kostnadsmässig redovisning innebär att räntorna periodiseras över lånets löptid, vilket innebär att den ränta som genererats ett visst år, istället för faktiska betalningar, beaktas. I den utgiftsmässiga redovisningen beaktas endast ränteutbetalningar i samband med att exempelvis kuponger eller obligationer förfaller. Förutom löpande ränteutgifter samt över- och underkurser från emissioner av statsobligationer, utgörs de totala ränteutbetalningarna även av utgifter i form av realiserade kursdifferenser vid förtidsinlösen av lån samt realiserade valutakursdifferenser (se tabell 3.2). De periodiserade räntorna, som ingår i tabell 3.3, används vid 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 beräkningen av statens finansiella sparande. I dessa beräkningar ingår inte värdeförändringar. Följaktligen tas inte heller orealiserade omvärderingar av statsskulden som härrör från ändringar i marknadsräntor eller växelkurser upp som kostnader för statsskulden. Tabell 3.2 Utgiftsmässiga statsskuldsräntor Räntor på lån i Räntor på lån i ut- -11,2 -2,5 -0,5 -0,5 Räntor på in- och -7,8 -5,6 -5,8 -5,9 -6,2 -6,4 -4,0 -1,9 -6,7 -0,9 1Om () emitterat en obligation med en kupongränta som är högre än marknadsräntan uppstår en överkurs, vilket innebär att RGK får den diskonterade mellanskillnaden mellan marknadsräntan och kupongräntan av köparen. Underkurser uppstår vid motsatt förhållande. 2Posten utgörs av nettoräntebetalningar till myndigheters m.fl. behållningar och skulder hos RGK. Posten ingår inte längre i redovisningen av de kostnadsmässiga räntorna då den inte påverkar det finansiella sparandet. RGK:s nettoutlåning till myndigheter m.fl. påverkar statskulden genom lånebehovet. Myndigheternas nettoräntekostnader avräknas deras eventuella anslag. Posten in- och utlåning förhindrar att myndigheternas nettoräntekostnader dubbelräknas på statsbudgeten. Om kostnaderna för statsskulden ska analyseras bör dessa nettokostnader inte ingå. 3Vid lösen eller omsättning av lån i utländsk valuta realiseras valutakursförluster eller valutakursvinster beroende på hur valutakursen utvecklats sedan lånet tecknades. Posten påverkar statsbudgetens utgifter och statsbudgetens saldo, men inte statens finansiella sparande. 4Kursförluster uppstår vid förtidsinlösen av lån som har en högre kupongränta än marknadsräntan vid återköpstillfället. Kursvinster uppstår vid motsatt förhållande. Posten påverkar statsbudgetens utgifter och saldo, men inte statens finansiella sparande. Tabell 3.3 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor -3,0 -3,0 -12,0 1 Exklusive realiserade valuta- och kursdifferenser. Regeringen har i budgetlagen (2011:203) bemyndigats att besluta om att anslag om räntor på statsskulden samt andra utgifter för upplåning och skuldförvaltning får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden. utnyttjade regeringen inte det motsvarande bemyndigande som den fått . Enligt prognosen i denna proposition kommer bemyndigandet behöva utnyttjas , varför regeringen i propositionen Höständringsbudget föreslår att anslaget ökas (prop. 2011/12:2). 3.3Faktorer som påverkar ränteutgifterna Storleken på statsskulden, räntenivåerna och den svenska kronans växelkurs mot andra valutor är de viktigaste faktorerna för ränteutgifternas storlek. Den upplåningsteknik som väljer kan på kort sikt få betydande effekter på ränteutgifterna, främst genom att ränteutgifter omfördelas över tiden, t.ex. genom över- och underkurser i samband med emissioner av statsobligationer. Ränteutgifterna för statsskulden blev sammantaget lägre 2010 jämfört med . Utfallet för statsskuldsräntorna 2010 var det lägsta , vilket främst förklaras av rekordlåga räntenivåer. Diagram 3.1 Statsskuldsräntor (utgiftsmässiga) 20002015 Källor: ESV och egna beräkningar Av diagram 3.1 framgår att de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna har minskat från 2000 till 2010. Detta beror främst på att statsskulden minskat och att marknadsräntorna har blivit lägre. Som andel av BNP minskade statsskuldsräntorna från . prognostiseras de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna uppgå till . Jämfört med 2010 och 20122014 beräknas ränteutgifterna bli jämförelsevis höga. Delvis bidrar det högre ränteläget till att ränteutgifterna blir högre än , men den största utgiftsökningen kommer från tillfälligt stora kursförluster och minskade överkurser. har emitterat en ny tioårig statsobligation som bidrar till att överkurserna blir lägre än 2010 och till att ränteutgifterna därmed blir högre 2011. År 20122014 bidrar högre räntenivåer till att ränteutgifterna ökar. minskar statsskulden snabbt, vilket håller tillbaka ökningen av statsskuldsräntorna. är ränteutgifterna höga i förhållande till 20122014. Anledningen är att större volymer realobligationer förfaller, vilket ökar utgifterna med ca . Uttryckt som andel av BNP ökar statsskuldsräntorna 2011 jämfört med för att därefter minska till 2012. ökar statsskuldsräntorna som andel av BNP till av BNP (se diagram 3.1). 3.3.1Statsskulden och statens budgetsaldo Statsskuldens storlek förändras i takt med statens budgetsaldo och ändrade skulddispositioner. En skulddisposition är exempelvis en omvärdering av valutaskulden till aktuella valutakurser. Omvärderingen påverkar statsskuldens storlek, men inte budgetsaldot. Efter att skuldkvoten, dvs. statsskulden som andel av BNP, minskat ökade kvoten 2009 (se diagram 3.2). minskade dock skuldkvoten åter och uppgick till . bidrar de snabbt växande budgetöverskotten till att statsskulden minskar, både nominellt och som andel av BNP. beräknas statsskulden vara lägre än den var då finanskrisen bröt ut. Skuldkvoten beräknas bli 2015. Utöver konjunkturåterhämtningen bidrar även ett beräkningstekniskt antagande om försäljningar av statens innehav av aktier i noterade och onoterade bolag till att statsskulden minskar. De antagna försäljningarna minskar lånebehovet med 2011 och 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Sammantaget minskar därmed statsskulden med . Exklusive detta beräkningstekniska antagande, men inklusive de försäljningar som redan är genomförda och som omfattar , skulle skuldkvoten uppgå till 2015. Diagram 3.2 Statsskuld i miljarder kronor och som andel av BNP 20002015 Källa: ESV och egna beräkningar. Statens finanser har återhämtat sig snabbt från den finansiella och ekonomiska kris som inleddes . Statens budget visade i stort sett balans 2010 då underskottet uppgick till (se diagram 3.3). Konjunkturåterhämtningen bidrog till att öka statens inkomster från bl.a. skatt på arbete och mervärdesskatt. minskade utgifterna, inklusive nettoutlåning, 2010 med ca i förhållande till 2009. I stort sett hela minskningen berodde dock på den tillfälliga utgiftsökning som var föranledd av utlåningen till . Beräkningstekniskt antas inga amorteringar av detta lån . väntas statens budget uppvisa ett överskott på . minskar budgetöverskottet något till följd av konjunkturavmattning, men ökar därefter gradvis till 2015. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Diagram 3.3 Statens budgetsaldo 20002015 Källor: och egna beräkningar. Källor: och egna beräkningar Värdet på den svenska kronan påverkar både statsskuldens storlek och ränteutgifterna för valutaskulden uttryckt i kronor. En svagare krona ökar ränteutgifterna och en starkare krona minskar ränteutgifterna. Därutöver påverkas ränteutgifterna av valutakursförändringar mellan andra valutor än kronan. När ett lån förfaller realiseras en valutakursdifferens, som läggs till ränteutgifterna. Källor: och egna beräkningar. Efter att ha sjunkit till följd av den globala lågkonjunkturen har det generella ränteläget åter börjat stiga. Den svenska sexmånadersräntan började stiga . I takt med att konjunkturen återhämtar sig bedöms att räntorna kommer att stiga relativt snabbt (diagram 3.4 och tabell 3.4). Den övergripande styrningen av statsskuldens förvaltning beslutas av regeringen i ett riktlinjebeslut. I beslutet behandlas bl.a. skuldens räntebindningstid och fördelningen mellan nominell skuld i svenska kronor, real skuld i svenska kronor och skuld i utländsk valuta. Inom de fastställda ramar som bestämts av regeringen har mandat att fatta beslut om hur statsskulden ska förvaltas, under förutsättning att målet om att minimera kostnaderna med beaktande av risk uppfylls. Statsskuldens fördelning på olika skuldslag framgår av diagram 3.5. En första indelning kan göras mellan lån i svenska kronor och utländsk valuta. För skulden i svenska kronor görs vidare en indelning i nominella och reala låneinstrument. Diagram 3.5 Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instrument Nominella lån i svenska kronor Knappt hälften av statsskulden är finansierad med nominella lån i svenska kronor. De två låneinstrument som används är i huvudsak statsskuldväxlar och statsobligationer. I upplåningen från hushåll står premieobligationer för den största delen. Statsskuldväxlar har en löptid som normalt uppgår . En statsskuldväxel är ett s.k. nollkuponginstrument. Räntan är skillnaden mellan det belopp som staten erhåller när växeln emitteras och det belopp som staten återbetalar vid förfall. Den korta löptiden på statsskuldväxlar gör att en förändring i räntenivån slår igenom relativt snabbt på räntekostnaderna. Statsobligationer har en fast årlig kupongränta, vilket innebär att räntan betalas ut med ett lika stort belopp varje gång. Normalt finns cirka tio olika statsobligationer, med en löptid på . finns även en 30-årig obligation. Initialt brukar kupongräntan och marknadsräntan, den ränta som används för att beräkna obligationens pris, vara ungefär densamma. När marknadsräntan förändras får det till följd att obligationer som senare emitteras i samma lån får en överkurs, alternativt en underkurs. När emitterar obligationer med överkurs betraktas det som en ränteintäkt och som en ränteutgift när emitteringen sker till underkurs. Det gör att de kassamässiga räntorna kan variera betydligt. De kostnadsmässiga räntorna påverkas däremot inte av över- och underkurser. Reala lån i svenska kronor Förenklat uttryckt får den som köper en realobligation en real ränta plus kompensation för inflation. Realobligationer finns både med årlig kupongränta och som nollkupongare. Räntan för realobligationer med kupong räknas upp med inflationen, liksom det belopp som återbetalas på förfallodagen. För nollkupongare räknas återbetalningsbeloppet upp med inflationen. Det innebär att en stor del av räntan betalas först när lånet förfaller. I likhet med vad som gäller för nominella obligationer uppstår det över- och underkurser, vilka vid sidan av relationen mellan kupongränta och marknadsränta även är beroende av inflationen. Nominella lån i utländsk valuta Valutaskulden är finansierad dels i obligationer direkt i utländsk valuta, dels med s.k. kron- 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Kron-/valutaswappar är avtal där en räntebetalning i kronor byts mot en räntebetalning i utländsk valuta, t.ex. i euro. Kron- /valutaswappar har använts då det varit mer kostnadsmässigt fördelaktigt jämfört med att låna direkt i utländsk valuta. Diagram 3.6 Finansiering av valutaskulden per valuta fastställer ett benchmark för hur fördelningen mellan olika valutor inom den utländska skulden ska se ut. Avvikelserna från benchmark i den faktiska valutafördelningen regleras genom derivattransaktioner i en s.k. currency overlay. En del av valutaskulden finansieras med lån i kronor, som sedan swappas till exponering i utländsk valuta. Finansieringen av valutaskulden visas i ovanstående diagram och exponeringen efter derivattransaktioner visas i diagram 3.7. Derivat används i huvudsak i valutaskulden. En typ av derivat som nämnts ovan är kron-/valuta- swappar som används för att skapa en exponering i en annan valuta. Andra derivat används för att skapa en viss fördelning mellan olika valutor i valutaskulden och för att styra den genomsnittliga räntebindningstiden. Derivatkontrakten ger upphov till ränteutgifter och ränteinkomster som är beroende av ränte- och valutakursutvecklingen. Derivaten är en del av upplåningstekniken som syftar till att åstadkomma så billiga lån som möjligt, som risken i förvaltningen kan styras. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Diagram 3.7 Valutaskuldens fördelning per valuta efter derivattransaktioner Vidare kan effekten förstärkas vid stora, kortfristiga rörelser i växelkurserna. Realiserade vinster eller förluster till följd av ändrade växelkurser påverkar enbart de kassamässiga statsskuldsräntorna. Förändrade antaganden avseende budgetsaldot En förbättring av statens budgetsaldo med ett enskilt år skulle minska de kassamässiga statsskuldsräntorna med efter det att förändringen inträffar. blir effekten ungefär hälften, dvs. Beräkningen är schablonmässig. Beroende på när förändringen inträffar och hur det förändrade lånebehovet påverkar finansieringen kan effekten bli något annorlunda. Om de svenska korta och långa marknadsräntorna ökar eller minskar med en procentenhet blir de kassamässiga statsskuldsräntorna då förändringen inträffar högre respektive lägre, medan räntorna året därpå ökar respektive minskar med . Effekten på de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna om den svenska räntan är en procentenhet högre eller lägre än beräkningsantagandena för ett enskilt år blir högre eller lägre innevarande år och året därpå högre eller lägre. En ökning eller minskning av de korta utländska räntorna under ett enskilt år leder till att både de kassamässiga och de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna blir högre eller lägre. En förstärkning respektive försvagning av kronkursen med en procent skulle minska respektive öka realiserade valutakursdifferenser med . I de fall kronan rör sig åt olika håll gentemot olika valutor kan enprocentiga förändringar gentemot valutaskuldportföljen föranleda avsevärt större ökningar eller minskningar av de Tabell 3.5 Härledning av anslagsnivån 20122015, för anslaget 1:1 Räntor på statsskulden Överföring till/från 1Statens budget enligt beslut (bet. 2010/11:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut på ändringsbudget under innevarande år. 2Makroekonomiska förutsättningar som påverkar utgifterna är förändrade räntenivåer och valutakurser. 3Volymkomponenten utgörs av effekten av statsskuldens storlek. 4Avser ökade utgifter till följd av stora förfall av realobligationer. Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att 21 anvisas under anslaget 1:1 Räntor på statsskulden . 23 080 000 000 22 430 000 000 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Ett särskilt anslag finns upptaget i statens budget för att vid behov kunna användas för oförutsedda utgifter. Anslaget för innevarande budgetår uppgår till . Medel från anslaget tas i anspråk efter beslut av regeringen i varje enskilt fall. och skador inom landet som uppkommit under tidigare krigsförhållanden (se prop. 1997/98:1 utg.omr. 26 avsnitt 4). Regeringen bör även fortsättningsvis få betala ut ersättningar för skador av detta skäl. Anslaget får inte användas för att tillgodose behov av medel för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Det ankommer på regeringen att i efterhand anmäla till vilka utgifter som täckts genom att medel från anslaget tagits i anspråk. Användningen av anslaget redovisas i skrivelsen Årsredovisning för staten 2010 (skr. 2010/11:101). Regeringen föreslår att anvisas under ramanslaget 1:2 Oförutsedda utgifter . Även för 20132015 bör anslaget beräknas till . Enligt regeringens bedömning behövs även fortsättningsvis ett anslag för oförutsedda utgifter. Anslaget bör få disponeras för utgifter som är av så brådskande beskaffenhet att ärendet inte hinner underställas , som utgifterna inte lämpligen kan täckas av andra medel som står till regeringens förfogande. Under en lång följd av år har även medgett att anslaget får användas för vissa speciella ändamål om andra medel inte står till förfogande. Regeringen har från detta anslag betalat ut t.ex. belopp som staten genom lagakraftvunnen dom ålagts att betala, belopp som staten till följd av skada i samband med statlig verksamhet efter uppgörelse har åtagit sig att ersätta, 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 5 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning 5.11:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning Tabell 5.2 Utveckling av provisionskostnader Utfall 2007-2010 och prognos 2011 1Provisioner som betalas ut till () återförsäljare. 2Provisioner som betalas ut till externa förvaltare i samband med RGK:s förvaltning av valutaskulden. 3Provisioner per kontrakt som betalas ut när RGK handlar i futures (standardiserat terminskontrakt). Källa: och egna beräkningar. Anslaget avser provisionskostnader relaterade till upplåning och förvaltning av statsskulden. Samtliga provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning redovisas utanför utgiftstaket, vilket innebär att de behandlas på samma sätt som ränteutgifterna på statsskulden. Vid försäljning av statsobligationer använder sig av återförsäljare. Återförsäljarna ersätts med provisioner.