prop · GY03160 · 2011-07-06 00:00:00 — Det har också förkommit omfattande överväganden av förslaget att både privata ackrediterade företag och Transportstyrelsen ska kunna certifiera respektive bevilja tillstånd till underhållsansvariga enheter. Som alternativa lösningar har övervägts att antingen låta enbart ackrediterade organ certifiera enheter med ansvar för underhåll eller att förbehålla Transportstyrelsen detta. Övervägandena har dock resulterat i att bäst effekt uppnås genom att, åtminstone i ett övergångsskede, tillåta båda alternativen. Det anknyter till existerande system och rutiner inom såväl tillståndsgivningsverksamheten som certifieringsverksamheten och skapar kostnadsreducerande konkurrens mellan olika lösningar och leverantörer. Avsikten är dock att följa utvecklingen av marknaden och om det bedöms möjligt och lämpligt återkomma med förslag på en reglering med inriktning på en renodlad marknadslösning. Detta förutsätter dock att marknaden utvecklas gynnsamt. 10.2.4Konsekvenser av införande av underhållsansvariga enheter Enligt förslagen i denna proposition ska det för alla järnvägsfordon utses en underhållsansvarig enhet, med de undantag som medges i järnvägs- säkerhetsdirektivet, t.ex. för museijärnvägsfordon. Bedömningen görs dock att de nya kraven rent generellt inte kommer att leda till ökade administrativa och ekonomiska bördor för fordons- innehavarna annat än just vid själva systemskiftet. Förslagen innebär att det ställs vissa allmänna krav på den som ska vara underhållsansvarig enhet. En enhet med ansvar för underhåll ska dels ha ett ledningssystem för underhåll som säkerställer att de fordon man ansvarar för är i säkert skick, dels kompetens och resurser för att Prop. 2010/11:160 kunna utföra uppgiften. Kravet på innehav av ett ledningssystem är avgörande för att kunna klara uppgiften. Enheter med ansvar för underhåller av godsvagnar kommer dock att omfattas av förordning från utarbetad av Europeiska järnvägsbyrån (nr 445/2011). Företag som vill bli underhållsansvarig enhet för godsvagnar Företag som vill bli enhet med ansvar för underhåll av godsvagnar kommer att underkastas krav på obligatorisk certifiering eller tillstånds- prövning. Enligt förslagen i propositionen kommer de sökande att kunna välja om de vill vända sig till tillsynsmyndigheten för tillstånd eller till ett ackrediterat certifieringsorgan för certifiering. Vad avgifterna för tillsynsmyndighetens prövning kommer att uppgå till är inte fastlagt . Som en jämförelse kan nämnas att taxan för att få ett järnvägs- fordon godkänt för att tas i bruk uppgår till /tim. Kostnaderna för att vända sig till ett ackrediterat organ kommer bestämmas av marknaden, dvs. det pris som certifieringsorganet begär för att utföra certifieringen. Det går därför inte heller för detta förfarande ange vad kostnaderna kommer att uppgå till. För en jämförande uppskattning kan dock tas dagens kostnader för en normal ISO-certifie- ring. Priset för en ISO-certifiering uppgår till för företag med en omsättning på ca och vars verksamhet omfattar både järnvägstrafik och fordonsunderhåll. Den årliga revisionen kostar ca . Det troliga är att det endast kommer att krävas vissa tilläggsbedömningar för att bli certifierad som enhet med ansvar för underhåll. För en enhet med ansvar för underhåll som redan har en ISO-certifiering kan kostnaden därför förväntas bli betydligt lägre. De ovan angivna kostnaderna avser endast företagets externa kostnader som sammanhänger med certifieringsorganets granskning. Därutöver tillkommer interna kostnader för att införa och upprätthålla lednings- system för kvalitet och säkerhet. Sådana åtgärder kan dock förväntas effektivisera verksamheten på ett sätt som skapar möjligheter till besparingar. Företag som vill bli underhållsansvarig enhet för andra fordon än godsvagnar Av företag som vill vara enhet med ansvar för underhåll för andra fordon än godsvagnar krävs ingen certifiering. Några ekonomiska konsekvenser bör därför inte uppkomma för dessa företag. De måste dock uppfylla de mycket allmänt hållna kraven som uppställs i lagen. Det företag som väljer att frivilligt ansöka om tillstånd eller certifiera sig och därmed inordna sig under de av antagna bestämmelserna får dock räkna med samma kostnader som gäller för enhet som ansvar för underhåll av godsvagnar enligt ovan. Företag som väljer att köpa tjänsten som underhållsansvarig enhet Företag som inte önskar att vara sin egen enhet med ansvar för underhåll utan som väljer att köpa tjänsten av en extern leverantör kommer att sluta ett avtal på kommersiell grund med leverantören. hela eller delar av den underhållsansvariga enhetens uppgifter. svårt att uppskatta vad kostnaderna för detta kan komma att uppgå till. Det beror på konkurrensförhållanden, avtalets omfattning, vilka övriga kommersiella relationer köpare och leverantör har osv. dock förväntas gälla att den som väljer att köpa tjänsten gör det därför att det skulle vara dyrare att vara sin egen enhet med ansvar för underhåll. De ekonomiska konsekvenserna för företag som väljer att köpa dessa tjänster kommer således vara positiva och de merkostnader som uppstår kompenseras av motsvarande eller högre mindrekostnader. I detta sammanhang bör små företags situation uppmärksammas. köper ofta begagnade fordon för vilka underhållsprogrammen inte sällan måste anpassas efter status på fordonen och beräknad återstående teknisk och ekonomisk livslängd. Externa enheter med ansvar för underhåll kan få ett starkt övertag gentemot små järnvägsföretag och, i synnerhet när det gäller det tunga underhållet, förorda generella underhållslösningar i stället för mera selektiva och individanpassade som bättre passar det lilla företaget med begränsade ekonomiska resurser. I dessa avseenden är det svårt att utforma något regelverk, men det är viktigt att sådana under- hållsansvariga enheter är lyhörda och inser problematiken. företaget kan naturligtvis också alltid byta ut en underhållsansvarig enhet man inte är nöjd med. Berörda organisationer, myndigheter och företag inleddes med bildandet av (som var en del av SJ) den horisontella och vertikala uppdelningen av järnvägs- består marknaden av ett stort antal företag med olika inriktning och verksamhet. alltjämt och såväl ytterligare uppdelningar som återkoncentration inom vissa marknadssegment kan förväntas. marknaden i enligt mätningar utförda av för kommunikationsanalys, , av följande typer av aktörer: 3 myndig- 22 auktoriserade organisatörer av trafik (t.ex. trafikhuvudmän) 6 större infrastrukturförvaltare, 16 järnvägsföretag som bedriver gods- trafik och 13 järnvägsföretag som bedriver persontrafik. järnvägsföretag kan dock beräknas på olika sätt. tillståndshavare blir siffran betydligt högre än den ovan uppgivna. 2010 hade Transportstyrelsen utfärdat 104 tillstånd till järnvägsföretag. Även antalet infrastrukturförvaltare är betydligt större än den siffra som Förutom de sex stora finns 250 små eller mycket små Järnvägsmarknaden består också av flera typer av aktörer än de som Några av dessa är av särskilt intresse för förslagen i denna proposition om enheter med ansvar för fordonsunderhåll. fordonsunderhållsföretag (11 st), fordonsinnehavare (104 st), fordonsuthyrare (4 st) och fordonstillverkare (4 st). Till gruppen fordonsinnehavare hör förutom de stora järnvägsföretagen även en mängd små och mycket små järnvägsföretag. Med fordonsuthyrare avses här endast de företag som har fordonsuthyrning som sin huvudverk- samhet. Därutöver förekommer fordonsuthyrning mellan järnvägsföretag för längre eller . Till gruppen fordonstillverkare har endast räknats de största aktörerna på den svenska marknaden. På den internationella marknaden finns betydligt fler och de agerar till och från också på den svenska marknaden, bland annat genom anbuds- givningar vid fordonsupphandlingar. Samtliga ovan nämnda aktörer kommer på ett eller annat sätt beröras av förslagen i denna proposition. Samtliga, förutom de statliga myndigheterna (utom ) skulle kunna bli enheter med ansvar för underhåll. Av dessa är ett litet antal att räkna till kategorin småföretag enligt den gängse definitionen av småföretag med 1049 anställda eller en årsom- sättning understigande . Övriga företag är medelstora eller stora. Dock återfinns i gruppen fordonsinnehavare ett stort antal ideella eller ekonomiska föreningar som sysslar med museitrafik och som i de flesta fall är mycket små. Ett annat sätt att beskriva järnvägsmarknaden är att undersöka giltiga tillstånd för järnvägsföretag. Järnvägsföretag är företag som på något sätt och i någon omfattning bedriver tillståndspliktig järnvägstrafik i . En del av dessa företag är kommersiella trafikoperatörer inom gods- eller persontransportområdet, en stor del är industriföretag som bedriver växlingsverksamhet på egen infrastruktur inom avgränsat industri- område. Även andra typer av företag och organisationer förekommer i statistiken över dem som har tillstånd att bedriva järnvägstrafik som järnvägsföretag. Enligt statistik från Transportstyrelsen utgörs av kommersiella tågoperatörer, av företag som bedriver intern industriväxling, av underhållsföretag och fordonsverkstäder, av underhållsföretag på infrastruktursidan, av ideella och ekonomiska föreningar som bedriver museibanor och av övriga. Av dessa siffror kan noteras att av alla tillstånd innehas av tågoperatörer som bedriver kommersiell gods- eller passage- rartrafik på det nationella bannätet. av tillstånden tillhör företag som bedriver industriväxling inne på sina fabriksområden som en del av den interna logistikkedjan medan huvudverksamheten är någon- ting helt annat, t.ex. tillverkning av pappersmassa eller bearbetning av stålprodukter. I denna grupp är en dominerande majoritet stora eller mycket stora företag. De två huvudtyperna av underhållsföretag som är verksamma inom den svenska järnvägsmarknaden; fordonsunderhållare och företag som underhåller infrastruktur utgör tillsammans av dem som har tillstånd som järnvägsföretag. För dem är trafikutövartillståndet i huvudsak förenat med antingen fordonsförflyttningar inom eget verkstadsområde eller framförande av specialfordon som används i den egna produktionen, t.ex. spårbyteståg, spårriktmaskiner och ballast- plogar. av tillstånden att bedriva järnvägstrafik innehas av Prop. 2010/11:160 olika föreningar som är engagerade i någon form av museiverksamhet antingen på eget nät eller på det nationella järnvägsnätet. Dessa före- ningar bedrivs i regel som ideella eller ekonomiska föreningar och har i likhet med andra liknande organisationer oftast en mycket smal finansiell bas och överlever i regel tack vare ideellt arbete som utförs av före- ningsmedlemmarna. Dessa föreningar är normalt mycket känsliga för nya ekonomiska pålagor. Bland annat mot bakgrund härav har de undantag som kan göras för denna typen av organisationer med stöd av direktivet utnyttjats, vilket innebär att inga ytterligare kostnader kommer att drabba dessa aktörer med anledning av de förslag som lämnas i propositionen. 10.4Konsekvenser för offentlig sektor Sammanlagt förväntas förslagen i denna proposition innebära ökade kostnader i Transportstyrelsen på . Kostnads- ökningen hänförs i allt väsentligt till tillståndsgivning för under- hållsansvariga enheter, men även de nya reglerna rörande fordonsgod- kännande och registerhållning kommer innebära vissa ökade kostnader för myndigheten. Enligt uppskattning kommer kostnaderna för ett tillstånd till enhet med ansvar för underhåll uppgå till ca och antalet tillstånd uppgå till ca 50, dvs. Därtill kommer kostnader för den specialistkompetens myndigheten kommer att behöva förstärkas med för att klara de uppgifter som åläggs myndigheten enligt EU-förord- ningen (nr 445/2011) om certifiering av enheter med ansvar för under- håll. Om alla företag väljer att vända sig till myndigheten för tillstånd kommer det innebära 1 till 1,5 tjänster vilket motsvarar en kostnad uppgående till 1 till . Både den aktuella tillståndsgivningen, fordonsgodkännandena och registerhållningen kommer att finansieras med avgifter, vilket överens- stämmer med de av fastlagda principerna för Transport- styrelsens finansiering. Eftersom Transportstyrelsens offentligrättsliga avgifter redovisas brutto behöver utrymme på statsbudgeten skapas för de aktuella verksamheterna. Nödvändigt utrymme skapas av Transport- styrelsen genom omprioriteringar inom ramen för Transportstyrelsens övriga avgiftsfinansierade verksamhet. Genom bestämmelserna om tillstånd och certifiering av under- hållsansvariga enheter kommer även de allmänna förvaltnings- domstolarna att tillföras en ny typ av mål. Det saknas emellertid anled- ning att befara att förslagen skulle leda till någon nämnvärd ökad måltill- strömning. Överklagande enligt nuvarande regelverk har skett i ytterst begränsad omfattning. De nya bestämmelserna torde inte innebära någon förändring av betydelse för detta förhållande. Regeringens bedömning är därför att detta kan hanteras inom ramen för Domstolars befint- liga resurser. Regeringen kommer dock att följa utvecklingen hos berörda domstolar och vid behov återkomma med nödvändiga åtgärder. Konsekvenser för små företag Antalet företag som definitionsmässigt är småföretag är litet inom den etablerade kommersiella järnvägsmarknaden. Redan på grund härav är konsekvenserna för små företag till följd av förslagen begränsade. Museiverksamhet och industriväxling eller motsvarande undantas också från ändringarna i järnvägssäkerhetsdirektivet (bestämmelserna om underhållsansvariga enheter). Föreningar och småföretag som finns inom dessa verksamheter kommer därför inte att vidkännas några konsekven- ser till följd av dessa förslag. Förslagen om förfaranden för fordonsgodkännanden och införande av funktionen enhet med ansvar för underhåll kan komma att skapa möjlig- heter för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare att på ett enklare sätt kunna ta sitt säkerhetsansvar. Detta gynnar särskilt små företag med begränsade administrativa och tekniska resurser. 10.6Bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver skyldigheter som medlem i EU Förslagen i propositionen överensstämmer i allt väsentligt med de krav som ställs i direktivet. Utgångspunkten har varit att bibehålla och utnyttja redan etablerade nationella system och rutiner. På en punkt går emellertid förslagen något längre än den miniminivå som stadgas i direktiven. Det gäller sådana enheter med ansvar för underhåll som inte ska certifieras eller tillståndsprövas. I artikel 14 a 3 i direktiv /110/EG anges som ett generellt krav på enheter med ansvar för underhåll att de ska se till att fordon för vilka de ansvarar är i säkert skick genom ett system för underhåll. Enheten ska därvid se till att fordonen underhålls i enlighet med underhållsjournalen för varje fordon och med gällande krav, inklusive underhållsregler och bestämmelser om tekniska specifikationer för driftskompatibilitet. Bestämmelsen som föreslås i denna proposition innebär att en enhet med ansvar för underhåll enligt 2 kap. 23 § första och andra stycket ska ha 1.ett system för underhåll som säkerställer att de järnvägsfordon enheten ansvarar för är i säkert skick, och 2.tillräcklig kompetens inom organisationen och resurser för att klara sina arbetsuppgifter. Punkten 1 är direkt hämtad från direktivet, medan punkten 2 kan sägas gå utöver minimikraven. Bedömningen har dock gjorts att för att en enhet med ansvar för underhåll ska kunna klara sina uppgifter och för att hela systemet ska få trovärdighet måste dessa generella krav vara uppfyllda. 11.1Förslaget till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) 1 kap. 4 § Paragrafen innehåller definitioner av begrepp som används i lagen. Begreppet ackrediterat organ är nytt i lagen. För att införliva artikel 14 a. p. 4 och 6 i järnvägssäkerhetsdirektivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet 2008/110/EG införs bestämmelser om att under- hållsansvariga enheter med ansvar för godsvagnar antingen ska ha ett tillstånd från tillsynsmyndigheten eller ett certifikat utfärdat av ackrediterat organ. Certifikat utfärdade av ackrediterade organ i andra länder inom EES och ska vara giltiga i . Begreppet används i 2 kap. 23 § andra stycket och 3 kap. 13 §. I definitionen hänvisas till organ som ackrediterats i enlighet med bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 765/2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll. Förordningen kommer i kompletteras av en ny lag om ackreditering och teknisk kontroll som föreslås träda i kraft (jfr prop. 2010/11:80). Definitionen av begreppet delsystem ändras för att bättre överens- stämma med användningen av begreppet i EU-regleringen. Definitionen kompletteras men en hänvisning till de kategorier av delsystem som räknas upp i bilaga II till driftskompatibilitetsdirektivet 2008/57/EG. Bilagan har senast ändrats genom ändringsdirektivet 2011/18/EU. Det gäller dels fem strukturella delsystem; infrastruktur, energi, markbaserad trafikstyrning och signalering, fordonsbaserad trafikstyrning och signalering samt rullande materiel, dels tre funktio- nella delsystem; drift och trafikledning, underhåll och telematikapplika- tioner avsedda för person- eller godstrafik. Definitionen av begreppet fordonsinnehavare omfattar den som äger eller nyttjar ett fordon antingen för att i egen regi utföra trafik eller för att upplåta fordonet (leasa eller hyra ut fordonet). Definitionen kompletteras med ett krav på att det också krävs en registrering i det . Nytt i lagen är att det införs möjligheter till godkännanden av fordons- typer (2 kap. 20 §). En fordonstyp definieras som fordon med identisk teknisk konstruktion. För att omfattas av begreppet i lagen krävs dock även att fordonstypen är registrerad i det europeiska registret över godkända fordonstyper. För att ett fordon som överensstämmer med en godkänd fordonstyp ska godkännas krävs att sökanden uppvisar en försäkran om överensstämmelse (2 kap. 21 §). har i bilaga till förordningen EU nr 201/2011 av om utformningen av försäkran om överensstämmelse med en godkänd typ av järnvägsfordon bestämt hur en sådan försäkran ska vara utformad för att ligga till grund för ett godkännande. Definitionen av järnvägsfordon ändras för att överensstämma med begreppen i de direktiv som genomförs. Det tydliggörs i definitionen att det både handlar om drivfordon och annan rullande materiel som kan framföras på järnvägsspår. Vidare görs tillägget att ett järnvägsfordon kan utgöra ett delsystem, flera delsystem eller delar av ett delsystem. Definitionen av järnvägsinfrastruktur ändras inte i sak utan endast språkligt vad gäller ordföljden. Det införs en definition av begreppet regleringsorgan. Enligt 8 kap. 8 a § andra stycket 3 genom vilken artikel 33.1 c i driftskompa- tibilitetsdirektivet 2008/57/EU genomförs, ska tillsynsmyndigheten lämna ut uppgifter ur fordonsregistret till s.k. regleringsorgan i andra länder inom EES eller i . Att de länder som omfattas av gemen- skapslagstiftningen rörande järnvägar har en skyldighet att införa sådana organ framgår av artikel 30 i direktiv /14/EG. I fullgör Transportstyrelsen uppgiften som regleringsorgan. Begreppet underhållsansvarig enhet introduceras i lagen (2 kap. 23 och 24 §§ och 3 kap. 11 och 12 §§). Av definitionen framgår att det krävs registrering i fordonsregistret för att lagens krav på en underhållsansvarig enhet ska vara uppfyllda. Den som har för avsikt att byta under- hållsansvarig enhet bör därför anmäla detta till tillsynsmyndigheten, som ansvarar för fordonsregistret, i så god tid att registreringen hinner ändras innan själva bytet sker. 2 kap. 13 a § Genom ändringen av paragrafen genomförs den nya lydelsen av artikel 20 i direktiv /57/EG som handlar om att ta i bruk delsystem efter modernisering eller ombyggnad. Av paragrafen framgår att den som avser att modernisera eller bygga om ett delsystem ska lämna in en beskrivning av arbetet till tillsyns- myndigheten för att denna ska kunna avgöra om det ska krävas ett nytt godkännande av delsystemet. görs två tillägg i paragrafens andra stycke genom vilka det preciseras vilka ändringar som kräver nytt godkännande. Det är dels när arbetet påverkar den övergripande säkerhetsnivån negativt, dels om arbetet är av så stor omfattning att en ny godkännandeprövning är befogad redan på grund av detta. Det finns arbeten som i och för sig inte kan sägas påverka säkerhetsnivån negativt, men som är så omfattande till sin natur att de bör kräva ett nytt godkännande innan de tas i bruk. Det kan t.ex. gälla installation av ett signalställverk. När installationen väl är utförd på ett korrekt sätt har inte säkerhetsnivån påverkats negativt. Däremot handlar det om ett omfattande arbete som kan ha stor inverkan på säkerheten om det inte utförs på ett korrekt sätt. bör därför ges insyn i arbetet. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 5.2. 2 kap. 14 § Genom paragrafen, som är ny, genomförs artikel 21.6 i direktiv /57/EG. I artikeln anges att ett godkännande att ta i bruk ett fordon får förenas med villkor för användning och andra begränsningar. Den nu föreslagna bestämmelsen omfattar dock inte enbart fordon utan alla delsystem som prövas för godkännande enligt 2 kap. 13 §. Enligt paragrafens andra stycke ska sådana förändringar av delsystemet som kan påverka förhållanden som reglerats i villkor anmälas till tillsynsmyndigheten. möjlighet att avgöra om förändringarna av delsystemet bör föranleda ändringar av villkoren. Om förändringarna av delsystemet är så stora att de kan anses utgöra en modernisering eller en ombyggnation och att därmed en helt ny godkännandeprövning kan bli aktuell, gäller i stället anmälningsskyldigheten enligt 2 kap. 13 a §. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 5.3. 2 kap. 15 § Genom paragrafen, som är ny, genomförs artikel 22.2 a i direktiv /57/EG. Bestämmelsen reglerar det första godkännandet av fordon som överensstämmer med alla tillämpliga tekniska specifikationer för drifts- kompatibilitet (TSD) som är i kraft när fordonet tas i bruk. I de fallen det eller de strukturella delsystem (eller del av delsystem) fordonet består av redan har godkänts för att tas i bruk var för sig, ska fordonet godkännas för att tas i bruk utan ytterligare kontroller. Det godkännande som regleras i paragrafen ska skiljas från kom- pletterande godkännande som får krävas av en stat inom EES eller där fordonet efter det första godkännandet ska tas i bruk. Bestämmelser om kompletterande godkännande kommer att meddelas av regeringen i förordning. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 5.4.2. 2 kap. 16 § Genom paragrafen, som är ny, genomförs artikel 22.2 b i direktiv /57/EG. Bestämmelsen reglerar första godkännandet av fordon som, i likhet med vad som gäller för fordon som ska prövas enligt 2 kap. 15 §, överensstämmer med alla tillämpliga tekniska specifikationer för drifts- kompatibilitet (TSD) som är i kraft när fordonet ska tas i bruk. Skillna- den här är att det eller de delsystem (eller del av delsystem) fordonet består av inte godkänts för att tas i bruk var för sig. Däremot ska de vara försedda med EG-kontrollförklaringar enligt 2 kap. 9 §. I de här fallen får tillsynsmyndigheten till skillnad från vad som gäller enligt 2 kap. 15 § kräva ytterligare kontroller för att godkänna fordonet för att tas i bruk, dock endast i de avseenden som anges i paragrafen. Det gäller dels att de delsystem fordonet består av är säkert och driftskompatibelt integrerade med varandra, dels att de kan användas på ett säkert och tekniskt acceptabelt sätt på den aktuella järnvägs- infrastrukturen. kommer, såvitt avser nationella särkrav, endast att få ställa krav på att fordonet uppfyller krav som avser att reglera s.k. öppna punkter eller specialfall. Myndighetens begräns- ningar i detta avseenden kommer att regleras i förordning. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 5.4.3. 2 kap. 17 § Genom paragrafen, som är ny, genomförs artikel 24 i direktiv /57/EG.