prop · GY0349 · 2011-01-17 00:00:00 — kommuner en möjlighet att träffa avtal för personer som flyttat från Sådana avtal träffades fram till då den nya lagen (LSS) skulle vara genomförd. Ett sådant avtal upphör att gälla om den enskilde flyttar till en tredje kommun eller tillbaka till den första Det finns således avtal som kan avse tre olika tidsperioder: Avtal som träffats före , avtal som ingåtts från och med till och med samt avtal som Särskild avgift och rapporteringsskyldighet Motsvarande regler om rapporteringsskyldighet och särskild avgift, som finns i socialtjänstlagen (2001:453) när det gäller ej verkställda beslut och domar, finns även i LSS (28 a28 h §§). Se vidare avsnitt 4.1.1. Ansvarig kommun vid ärenden om assistansersättning Ärenden om assistansersättning handläggs av . regleras i 51 kap. socialförsäkrings- balken, förkortad SFB. När en person som uppbär assistansersättning får assistansen utförd genom kommunens försorg får besluta att assistansersättningen ska betalas ut till kommunen i den ut- sträckning den motsvarar den avgift kommunen får ta ut för assistansen (51 kap. 17 § SFB). Den kommun där den som beviljats assistansersättning är bosatt ska ersätta kostnaderna för de första (51 kap. 22 § SFB). När en person har beviljats assistansersättning ska därför underrätta bosättningskommunen om beslutet och det belopp som kommunen ska betala. Kommunen ska även underrättas om ändringar av beslutet om dessa har betydelse för kommunens ersättnings- skyldighet (51 kap. 23 § SFB). Vid handläggning av ärenden hos ska den kommun, i vilken den som ansöker om eller erhåller assistansersättning är bosatt, kunna höras i ärenden om assistansersättning (51 kap. 21 § SFB). om assistansersättning ska sändas till den kommun där den som beviljats ersättning är bosatt. Principen om vistelsekommunens ansvar har en lång historia i . Enligt socialhjälpslagen skulle den enskilde garanteras hjälp , oavsett i vilken kommun den hjälpsökande befann sig. Den enskildes rätt till bistånd var dock fortfarande begränsad till vissa verk- samhetsområden. Bakgrunden till att det infördes en bestämmelse om kommunens yttersta ansvar i den ursprungliga socialtjänstlagen var att det ansågs angeläget att markera att i första hand skulle vara en kom- munal angelägenhet. Kommunens yttersta ansvar ansågs som en förut- sättning för att den enskildes ekonomiska och personliga trygghet skulle kunna garanteras. Med ansvaret följde också en skyldighet för kommu- nen att tillfälligt ge den enskilde behövlig vård i väntan på att ansvarig huvudman vidtar behövliga insatser. Det slogs även fast att det var vistel- sekommunen, dvs. den kommun där den enskilde befinner sig när beho- vet av hjälp inträder, som har det yttersta ansvaret för att den enskilde får den hjälp han eller hon behöver. Sedan socialtjänstlagen (1980:620) trädde 1982 har det genomförts ett antal förändringar i kommunernas ansvarsfördelning. Dessa bestämmelser har främst tillkommit för att tydliggöra ansvars- Prop. 2010/11:49 frågan och har ofta lett till att det gjorts undantag från vistelsekommu- nens ansvar i riktning mot att en kommun ska ha ett sammanhållet an- svar. Även Regeringsrätten har i ett flertal avgöranden uttalat principer för vilken kommun som ska vara ansvarig i olika situationer. Alla dessa omständigheter sammantagna har lett till oklarheter om vem som har ansvaret, vilket i sin tur lett till att människor som ofta flyttar eller vistas i olika kommuner hänvisas runt och inte får den hjälp som de behöver. Vistelsekommunens ansvar infördes med den grundläggande och prak- tiska avsikten att en person ska kunna få stöd och hjälp av den kommun där han eller hon befinner sig när behovet uppstår. Det framgår dock av förarbetena till den ursprungliga socialtjänstlagen (proposition 1979/80:1 om , s. 523) att vistelsekommunens ansvar inte innebär någon skyldighet att vidta alla de åtgärder som kan behövas när den enskilde är bosatt i en annan kommun. Den begränsning av vistelsekommunens ansvar som framgår av för- arbetena (se ovan) har inte formaliserats i lag eller andra föreskrifter, vilket bidragit till att tolkningen av hur långt vistelsekommunens ansvar sträcker sig varierar mellan kommuner. Dessa olika tolkningar av för- arbetsuttalanden, lagändringar och praxisuttalanden, liksom kommuner- nas tillämpning av denna praxis, har bidragit till att grundprincipen om vistelsekommunens ansvar allt mer har tunnats ut. Detta har bi- dragit till en osäkerhet om vad som är gällande rätt. Tolkningsproblem uppstår bl.a. i de fall då personer med behov av stöd- och hjälpinsatser rör sig mellan olika kommuner eller saknar fast förankring i en viss kommun. Det kan exempelvis handla om en hemlös person eller en person som har utsatts för våld av en närstående och som tagit sig till ett skyddat boende i en annan kommun. I dessa situationer är det relativt vanligt med tvister om vilken kommun som har ansvaret för att bistå den enskilde. Tvisterna leder ofta till att kommunerna fokuserar på ansvarsfrågan i stället för på den enskildes behov av stöd och hjälp. Det förekommer t.ex. att den enskilde hänvisas fram och tillbaka mellan olika kommuner, ibland utan att få någon hjälp förrän ansvarsfrågan är löst. Tvisterna utgör då ett rättssäkerhetsproblem för den enskilde, i den meningen att han eller hon inte får tillgång till de insatser som han eller hon har laglig rätt till. Kommunernas ansvarsfördelning behöver anpassas till ett förändrat samhälle med ökad rörlighet, krav på flexibilitet och ökad valfrihet samt krav på samhällets möjligheter att erbjuda effektivt skydd till vissa grup- per. Övergripande om det som föreslås i socialtjänstlagen För att den enskildes rätt till hjälp och stöd ska kunna garanteras är det viktigt att tydliggöra hur långtgående och omfattande vistelsekommunens ansvar ska vara. För att förtydliga kommunernas ansvar enligt social- tjänstlagen och skapa förutsättningar för att undvika tvister i så stor ut- sträckning som möjligt föreslås ändringar och nya bestämmelser i lagen. Anledningen till detta är att kommuner och andra instanser efterfrågar en tydligare och mer detaljerad reglering, då det skett en uppluckring i tillämpningen av bestämmelserna om vistelsekommunens ansvar på det sätt som beskrivits ovan. Förslagen är inte avsedda att påverka bedömningen av när en person har rätt till bistånd eller omfattningen av biståndet. Syftet är således inte att ändra betydelsen eller omfattningen av begreppet skälig levnadsnivå, såsom det utvecklats i praxis. Förslagen är inte heller avsedda att påverka kommunens yttersta ansvar för att människor ska få stöd och hjälp i olika situationer, oavsett vem som är huvudman. Det föreslås att bosättningskommunen ska ha ansvar för insatser enligt Detta ska gälla oavsett om personen vistas i bosätt- ningskommunen eller tillfälligt i en annan kommun. kommun avses den kommun där den enskilde är stadigvarande bosatt eller en annan kommun till vilken han eller hon har sin starkaste anknyt- Vistelsekommunens ansvar omfattar dock alltid akuta situationer. Förslagen innebär vidare att vistelsekommunen liksom nu kommer att ha det yttersta ansvaret och vara garanten för att det alltid finns en kom- mun som har ett ansvar när inte någon annan har det. den kommun där den enskilde befinner sig när han eller hon ansöker om stöd och hjälp eller det på annat sätt framkommer att personen behöver stöd och hjälp från kommunen. För äldre personer, personer med funktionsnedsättning eller personer som har en allvarlig sjukdom, som vill genomföra en kortare vistelse (högst cirka ) i en annan kommun ansvarar bosättnings- kommunen enligt förslaget. Om bosättningskommunen begär det ska vistelsekommunen biträda med utredning och verkställighet. När en person vistas i en kommun på grund av att en annan kommun beslutat om insatser i den kommunen ska den beslutande kommunen även fortsättningsvis behålla ansvaret för de insatser som personen behö- ver enligt socialtjänstlagen. Ansvaret upphör bl.a. när behovet av insatser inte behövs längre eller när ärendet flyttas över till bosättningskommu- Det föreslås även en utvidgning av rätten att få ansöka om biståndsin- satser för att kunna flytta. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade Boende i en annan kommun än hemkommunen konstaterar i betänkandet Möjlighet att leva som andra (SOU 2008:77) att det uppstått oklarheter om ansvarsfördelning mellan kommuner bl.a. i samband med att kommuner samverkar om att tillhan- dahålla ett boende enligt LSS. Det drabbar ytterst den enskilda personen när det gäller långsiktighet i stödet och framtida möjligheter att tillför- Prop. 2010/11:49 säkras goda levnadsvillkor. Kommittén föreslår därför att en kommuns möjlighet att behålla ansvaret för en person som beviljas boende enligt LSS i en annan kommun än hemkommunen borde förtydligas. I rege- ringens proposition 2009/10:176 Personlig assistans och andra insatser åtgärder för ökad kvalitet och trygghet bedömde regeringen att frågorna krävde ytterligare överväganden och att man avsåg att återkomma i frå- gan. I betänkandet Möjlighet att leva som andra tar även upp behovet av ett sammanhållet ansvar för stöd och service när människor är placerade eller bosatta i en annan kommun än den som beviljat insat- serna. Kommittén föreslår att den kommun som placerar en person i en annan kommun enligt socialtjänstlagen även ska ansvara för stöd- och serviceinsatser enligt LSS. Som kommittén påpekar finns det många fördelar med ett sammanhållet ansvar och för att markera vikten av ett sådant finns det behov av att reglera detta. Det finns dock behov även av det omvända mot vad kommittén föreslår, dvs. om en person beviljats ett boende enligt LSS i en annan kommun än den som beslutat om insatsen, så ska den beslutande kommunen även ansvara för insatser enligt social- tjänstlagen. Tillfällig vistelse i annan kommun De ändringar som föreslås i denna proposition när det gäller frågan om vilken kommun som ska ansvara för insatser enligt socialtjänstlagen vid tillfällig vistelse i en annan kommun behöver även föras in i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Skälet till detta är att det inte kan anses befogat att ha olika regler i socialtjänstlagen och LSS när personer t.ex. studerar, åker på semester eller vistas på ett sommarställe. Regler om ansvar enligt socialtjänstlagen 5.1Grundprincipen om vistelsekommunens yttersta ansvar kvarstår men begränsas Regeringens bedömning: Grundprincipen bör även i fortsättningen vara att den kommun där den enskilde vistas har det yttersta ansvaret för att han eller hon får stöd och hjälp. Regeringens förslag: Det ska framgå av lagen att en annan kom- mun än vistelsekommunen kan ha ansvar för stöd och hjälp. Om det står klart att en annan kommun har ansvaret, ska vistelsekommunens ansvar vara begränsat till akuta situationer. Bestämmelser om vilken kommun som ansvarar för stöd och hjälp införs i ett nytt kapitel i socialtjänstlagen. De nuvarande bestämmelser som reglerar sådant ansvar flyttas till det nya kapitlet. Utredarens förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredaren gör bedömningen att vistelsebegreppets innebörd bör förtydligas, bl.a. på det sättet att den som inte fysiskt vistas i någon kommun i inte ska kunna beviljas stöd- och hjälpinsatser. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker utredarens förslag och bedömning att vistelsekommunens ansvar ska kvarstå men begränsas. instämmer i att vistelsekommunens ansvar bör vara kvar och menar att de föreslagna ändringarna framstår som lämpade för ändamålet. Även Kammarrätten i instämmer i att vistelsekommunens ansvar bör kvarstå och att det behövs förtyd- liganden i fråga om kommunernas ansvar. Kammarrätten ifrågasätter om den av utredaren föreslagna 2 a kap. 1 § innebär ett snävare vistelse- begrepp än nuvarande 2 kap. 2 §. Också ifrågasätter den ändrade formulering av 2 kap. 2 § socialtjänstlagen, eftersom den paragrafen i nuvarande lydelse gett upphov till den grundläggande prin- cipen om vistelsekommunens yttersta ansvar. Några remissinstanser, t.ex. kommun, anser att det är oklart vilka insatser som omfattas av begreppet akuta stöd- och hjälpinsatser. kommun och Sollen- tuna kommun efterfrågar ett tydligare resonemang kring betydelsen av den enskildes vilja att återvända till bosättningskommunen. Länsstyrel- sen i anser inte att en enskild mot sin vilja ska behöva återvända till en bosättningskommun för att få de insatser som behövs. menar att det inte klargörs vad som bör gälla för personer som efter en tids bosättning utomlands avser att flytta tillbaka till . i samt kommun anser att förslaget behöver förtydligas i de fall då ett barn bor växelvis hos vårdnadshavare i olika kommuner. anser att förtydliganden behövs när det gäller en kommuns ansvar för barn som vistas utomlands, och för utländska barn som vistas tillfälligt i . Skälen för regeringens bedömning och förslag Vistelsekommunens yttersta ansvar bör kvarstå För den enskilde personen är det viktigt att det finns en tydlig reglering av ansvarsfördelningen mellan kommunerna så att det inte uppstår kon- flikter mellan kommunerna som förtar den enskildes rätt till stöd och hjälp. Som beskrivits i avsnitt 4.2.1 har tolkningen av vistelsebegreppet och vistelsekommunens ansvar kommit att variera mellan olika kommu- ner och i olika situationer. Avsikten med de förslag som läggs i denna proposition är därför att tydliggöra ansvaret mellan vistelsekommunen och bosättningskommunen för att minska antalet tolkningstvister och underlätta samarbete mellan kommunerna. Regeringen delar den uppfattning som utredaren framfört om att prin- cipen om vistelsekommunens ansvar ska kvarstå. Det är enligt regering- ens bedömning av grundläggande betydelse att den enskilde alltid ska garanteras omedelbar hjälp oavsett i vilken kommun han eller hon befin- ner sig när hjälpen behövs. Ansvaret innebär att en person aldrig kan nekas bistånd i en kommun med beskedet att behovet kan tillgodoses i en annan kommun om det inte står klart vilken kommun som ska ha ansvaret. Detta innebär att den kommun som tar emot en ansökan om biståndsinsatser, eller som får vetskap om att en person eller en familj kan ha behov av biståndsinsatser, aldrig kan avvisa eller avsluta ett ärende utan att vara överens med en annan kommun om vem som bär det huvudsakliga ansvaret. Några remissinstanser, t.ex. Kammarrätten i och , har ifrågasatt behovet och lämpligheten av att ändra i lagtexten om man inte avser att göra några ändringar i sak när det gäller kommunens yttersta ansvar. Regeringen instämmer i att det ska göras så liten ändring som möjligt när ändring i sak inte är avsedd. Av redak- skäl och i överensstämmelse med utredarens förslag föreslår dock regeringen att bestämmelsen om vistelsekommunens yttersta ansvar ändras så att den del som reglerar vilken kommun som är ansvarig, dvs. vistelsekommunen, flyttas till det nya kapitlet om ansvarig kommun. Övriga delar kvarstår oförändrade. Utredaren framför i betänkandet att kravet på vistelse i en kommun bör leda till att stöd- och hjälpinsatser i regel inte ska beviljas personer som befinner sig utomlands. Regeringen föreslår inte någon ändring i denna del då konsekvenserna av att slå fast en sådan tolkning av vistelse- begreppet inte är tillräckligt utredda. Av 1 § andra stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. framgår att de personer som omfattas av den lagen inte har rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen för förmåner av motsvarande karaktär. För stöd och hjälp som en asylsökande kan ha rätt till enligt socialtjänstlagen ska samma principer som för andra enskilda gälla i fråga om ansvarig kommun. För utländska medborgare som inte är bosatta i men som vistas här för besök, följer av Regeringsrättens praxis (RÅ 1995 ref 70) att vistelsekommunen endast ansvarar för akuta insatser. Regeringen föreslår inte några förändringar i detta avseende. Ansvaret ska begränsas när den enskilde är bosatt i en annan kommun Utredaren anser att vistelsekommunens ansvar ska begränsas om den enskilde är bosatt i en annan kommun än vistelsekommunen. daren är denna ansvarsfördelning redan etablerad i många kommuner. Samma begränsning föreslås om en annan kommun beslutat om place- ring i vistelsekommunen eller om en folkbokföringskommun enligt lag har ansvar för den enskilde. Regeringen instämmer i huvudsak i utredarens förslag och föreslår att vistelsekommunens ansvar ska vara begränsat i de fall då den enskilde är bosatt i en annan kommun eller när den kommun som beslutat om bo- ende i annan kommun eller folkbokföringskommunen är huvudansvarig Begränsningen föreslås innebära att vistelsekommunen ska ansvara endast i akuta situationer. Detta bör dock bara gälla om det står klart att en annan kommun har ansvaret för den enskildes stöd- och Om det är oklart i vilken kommun den enskilde är bosatt, ska vistelsekommunen alltid ansvara för att den enskilda personen får allt det stöd och den hjälp som han eller hon behöver, inte bara för insatser som en akut situation kan föranleda. Förslaget bör kunna leda till en tydligare ansvarsfördelning mellan kommunerna i olika situationer, vilket innebär ett skydd för enskilda som kan hamna mellan stolarna när kommunerna förhandlar om vilken kommun som är ansvarig. De regler som föreslås torde dessutom i stor utsträckning utgöra praxis . Det yttersta ansvaret omfattar alltid en skyldighet för vistelsekommu- nen att vidta insatser vid akuta nödsituationer. Det är som nämnts tidi- gare en viktig utgångspunkt att den enskilde alltid ska kunna garanteras omedelbar hjälp oavsett i vilken kommun han eller hon befinner sig när Om det står klart att det finns en annan kommun som ansvarar för den enskildes stöd- och hjälpinsatser är det dock rimligt att vistelsekommunens ansvar för att vidta åtgärder begränsas till akuta På samma sätt som kommunen ibland måste vidta åtgärder i en annan huvudmans ställe, kan vistelsekommunen komma att behöva vidta åtgärder innan bosättningskommunen eller den kommun som be- slutat om boende i annan kommun agerar om den enskilde befinner sig i en akut situation. Vistelsekommunens ansvar omfattar utredning, beslut, verkställighet och kostnader för de insatser som behöver vidtas. Begreppet akuta stöd- och hjälpinsatser är enligt utredaren ett vedertaget Flera remissinstanser menar dock att be- greppet kan komma att medföra tolkningsproblem. dessa remissinstansers farhågor som t.ex. innebär att enskilda kan drab- bas när en vistelsekommun är osäker på vad som omfattas av begreppet och vilka insatser kommunen är behörig att vidta. istället att det begrepp som används av förvaltningsdomstolar vid be- skrivningen av kommunernas yttersta ansvar, dvs. akuta nödsituationer, bättre beskriver gränserna för en vistelsekommuns Genom att definiera situationen, i stället för insatserna som vis- telsekommunen ska tillhandahålla, menar regeringen att kommunerna lättare ska kunna hjälpa en person som inte befinner sig i sin bosätt- Prop. 2010/11:49 ningskommun men som behöver insatser som inte kan vänta. Akuta situationer ska tolkas på det sätt som begreppet utvecklats i praxis. Framförallt avses sådana situationer som uppstår oväntat och oförutsett, men även andra fall kan förekomma då en enskild inte kan invänta insatser från en annan kommun eller annan huvudman. Det ankommer då på vistelsekommunen att tillhandahålla de insatser som den akuta situationen kräver. Avgörande är hur förhållandena ser ut i det enskilda fallet. Det kan t.ex. handla om akuta vård- och stödinsatser, men även sådana insatser som krävs för att den enskilde ska kunna återvända till sin bo- sättningskommun eller ta kontakt med den kommun som beslutat om boende i annan kommun. Det kan röra sig om hjälp att arrangera en hem- resa, bistånd i form av pengar till mat och husrum fram till avresan eller ett tillfälligt boende för någon som utsatts för hot. Om den enskilde inte kan eller vill återvända , t.ex. på grund av sjukdom, är vistel- sekommunen skyldig att bistå med sådana stöd- och hjälpinsatser som den akuta situationen kräver. Många remissinstanser har framfört att det kan uppstå oklarheter om vilket ansvar vistelsekommunen har när en enskild inte vill återvända. Regeringen anser att även i dessa situationerna gäller det begränsade ansvaret. Om till exempel en hotad person med barn på egen hand givit sig iväg till ett tillfälligt boende som ligger i en annan kommun och inte vill, vågar eller kan återvända till sin bosättningskommun ankommer det på vistelsekommunen att bistå med de nödvändiga stöd- och hjälpinsatser som den akuta situationen kräver, till exempel ekonomiskt bistånd, boende och insatser som barnet kan behöva. En bedömning av vilka insatser som är nödvändiga får göras i varje enskilt fall och kan jämföras med de situationer då någon vänder sig till kommunen i ett ärende som vilar på en annan huvudman, t.ex. vårdinsatser. Regler om ansvarsfördelning mellan kommuner samlas I syfte att ge en tydligare och mer överskådlig bild av samtliga bestäm- melser som behandlar ansvarsfördelning mellan kommuner samlas dessa i ett nytt särskilt kapitel, 2 a kap. Härigenom blir det lättare att få en bättre överblick av de regler som gäller. De bestämmelser som reglerar gränserna för kommunens ansvar för socialtjänst i förhållande till andra huvudmäns ansvar överförs dock inte till det nya kapitlet. Regeringens förslag: Om den enskilde är bosatt i en annan kommun än vistelsekommunen, ska bosättningskommunen ansvara för det stöd och den hjälp enligt socialtjänstlagen som den enskilde behöver. Med bosättningskommun avses den kommun där den enskilde är stadigvarande bosatt, eller den kommun som den enskilde har sin star- kaste anknytning till om det är en annan kommun än den där han eller hon är stadigvarande bosatt eller om den enskilde inte har någon sta- digvarande bostad. Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanser tillstyrker för- Flera remissinstanser befarar dock nya gränsdragningsproblem. Bl.a. , och kommun, efterfrågar en definition av begreppet bosättningskommun och ifråga- sätter kriterierna för vad som ska utgöra starkast anknytning. Läns- styrelsen i anser att begreppet starkast anknytning bör definieras i lagtexten samt att de kriterier som nämns bör förtydligas. Flera remissinstanser påpekar vikten av tydlighet när det gäller gruppen hemlösa. i anser att den hemlöses uppfattning av relationen till sin familj ska vägas in. Flera kommuner, t.ex. kommun anser att även den enskildes egen uppfattning bör vara avgö- rande. kommun anser att en hemlös ska anses vara bosatt i folkbok- föringskommunen. anser att flera av de kriterier som utredaren föreslår är motsägelsefulla. De anser i stället att ansvaret för alla stöd- och hjälpinsatser (av icke akut art) ska åvila vistelsekom- munen som ska anses vara bosättningskommun om en person utan sta- digvarande boende avser att stanna där. Skälen för regeringens förslag 5.2.1Bosättningsbegreppet och bosättningskommunens ansvar Regeringen anser att en och samma kommun så långt möjligt bör ha det samlade ansvaret för den hjälp och det stöd som den enskilde är i behov av. I de allra flesta fall har varje människa en bosättningskommun som de på ett självklart sätt tillhör. De flesta som regelbundet är i behov av hjälp och stöd enligt socialtjänstlagen har också en biståndshandläggare eller ett socialkontor i sin kommun som de har regelbunden kontakt med. Enligt förarbetena till socialtjänstlag framgår att tanken redan då var att vistelsekommunens ansvar inte skulle innebära någon skyldig- het att vidta alla de åtgärder som kan behövas när den enskilde är bosatt i en annan kommun (prop. 1979/80:1 s. 523). Enligt utredaren är detta redan en etablerad praxis bland många kommuner. Regeringen anser därför att denna praxis bör framgå tydligt av lag.