prop · GZ0314 · 2011-09-30 00:00:00 — Av intervjuer vid framgår att de objektsramar som tidigare användes av regeringen vid materielredovisningen gav en bättre helhetsbild av materielprojekten, och även av projektens förväntade slutkostnad, jämfört med de årliga investeringsplaner som används. Därtill efterlyser man från sida mer utförlig skriftlig information om försvarets materielförsörjning. Försvarsmyndigheterna hävdar att man inte kan redovisa uppgifter om materielprojekten på någon mer detaljerad nivå. bör det finnas möjligheter att redovisa materielförsörjningens utveckling utan att röja sekretessbelagda uppgifter. behöver i första hand ett övergripande perspektiv på operativa behov, förmågor och kostnadsutveckling, samt eventuella avvikelser från budget och plan, snarare än detaljerade uppgifter om materielprojekten. En utökad redovisning av materielförsörjningen till bör ge en överblick över den materiella förnyelsen av insatsorganisationen, samt underlätta uppföljningen av materielsystemen. Vidare bör eventuella avvikelser i kostnadsutvecklingen framgå, liksom en redogörelse över huruvida de ekonomiska satsningarna på respektive materielsystem följer den politiska inriktning och de mål som lagts fast av . För att underlätta arbetet för regeringen att utveckla redovisningen till behöver eventuellt myndigheternas redovisning av materielförsörjningen i årsredovisningar och materielplan ses över och vidareutvecklas. Budgetpropositionen med tillhörande investeringsplan kan behöva kompletteras med mer information än vad som är fallet. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Det övergripande syftet med granskningen är att undersöka om det internationella försvarsmaterielsamarbetet styrs respektive genomförs på ett effektivt sätt av regering och de ansvariga myndigheterna. Med effektivitet avses i denna granskning måluppfyllelse när det gäller försvarsmaterielens leveranstid, kostnad och prestanda. I granskningen har följande frågeställningar använts för att besvara ovan nämnda syfte: 1)Leder samarbetena till att produkter med avsedd prestanda och kostnad levereras ? 2)Vad orsakar avvikelser i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 3)Vilka är konsekvenserna av förekommande brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 4)Hur hanteras brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 5)Får redovisning från regeringen som möjliggör en uppföljning av beslut? Granskningens perspektiv har varit medvetet snävt hållet. Målet har inte varit att utvärdera om de internationella materielsamarbetena lever upp till alla de bakomliggande motiv som formulerats för verksamheten. Exempel på motiv som inte utvärderats är lägre kostnad (genom kostnadsdelning), värdet av en ökad systemlikhet och interoperabilitet, samt möjligheten att utveckla en god relation till övriga länder i samarbetet. I det följande redovisas svar på frågeställningarna ovan. Därefter presenteras granskningens slutsatser och rekommendationer. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 6.1Internationella materielsamarbeten leder inte i tillräcklig utsträckning till leverans Avsnitt 6.1 besvarar granskningsfråga 1: Leder samarbetena till att produkter med avsedd prestanda och kostnad levereras ? slutsats är att internationella materielsamarbeten inte i tillräcklig utsträckning leder till leverans . Problemen med förseningar sänker tillgängligheten på materiel, vilket får konsekvenser för Försvarsmaktens möjlighet att lösa sina uppgifter. Detta problem ställs än mer på sin spets nu när i allt större utsträckning deltar i internationella insatser. Däremot förefaller inte avvikelser från fastlagd budget och materielens egenskaper vara ett lika vanligt bekymmer. Fördyringar genom ökade projektkostnader förekommer visserligen, men de utgör inte ett lika vanligt problem som förseningar. De ursprungliga kraven på prestanda beträffande materielens slutliga egenskaper har i allt väsentligt uppnåtts eller till och med överträffats under projektens gång. Endast i undantagsfall har kraven sänkts. Det förekommer dock att leveranserna sker på ett annat sätt än enligt den ursprungliga planen, i termer av antal och funktionalitet. 6.1.1Förseningar är ett vanligt problem Granskningen visar att förseningar203 är vanligt förekommande bland de internationella materielsamarbetena. Av enkätstudien framgår att hälften av projekten är försenade eller bedöms bli försenade i ett senare skede. De angivna förseningarna i enkäten varierar mellan och , med en genomsnittlig försening efter ursprunglig tidsplan. Samtliga materielsystem i de fallstudier vi har gjort är försenade. Första leveransen av pansarskottet NLAW är försenad ,204 utvecklingen av har försenats två till och leveranserna av TMS (Torped Mina Sensor) är visserligen nedlagt som projekt, men hanteringen av frågan om en ny lätt torped riskerar att leda till en relativt omfattande försening.205 Kostnaden för förseningarna varierar. De kan delas upp i projektspecifika kostnader och övriga kostnader i form av förmågebrist och kostnader för att exempelvis anskaffa alternativ materiel. I detta avsnitt diskuteras i första hand de projektspecifika kostnaderna, medan konsekvenserna av brister i måluppfyllelsen berörs närmare i avsnitt 6.4. 203Med förseningar avses den framflyttning som skett av projektet räknat jämfört med den första lagda beställningen från Försvarsmakten till FMV. 204Dock kommer leveranstakten att vara högre än vad som ursprungligen beställdes. 205Fallstudien av TMS har främst gett underlag till granskningsfrågorna 2 - 5. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 6.1.2 Fördyringar är inte lika vanligt Generellt kan det konstateras att fördyringar206 av materielprojekten inte utgör ett lika vanligt problem som förseningar. De flesta projekt förefaller ha en god kostnadskontroll i förhållande till beslutad budget. Fördyringar förekommer, men långt ifrån i samma utsträckning som förseningar. Enkäten visar att i av projekten har den ursprungliga budgeten hållits, och projektledarna bedömer att den kommer att hålla även fortsättningsvis. av projekten har överskridit budgeten. Den resterande andelen, , består av projekt där budgeten enligt bedömning kommer att överskridas eller projekt där man inte kan bedöma det slutliga utfallet. Fallstudierna visar på begränsade fördyringar inom utvecklingen och seriebeställningen av NLAW och Meteor. är Helikopter 14-projektet drabbat av mer omfattande kostnadsökningar på projektnivå. 6.1.3Kraven på prestanda upprätthålls eller överträffas Prestanda kan anses innefatta två dimensioner, dels egenskaperna för det specifika materielprojektet, dels den mängd försvarsmateriel som slutligen levereras inom ramen för ett materielsamarbete. I det senare fallet rör det sig om en förmågerelaterad prestanda. Ett lägre antal levererade flygplan eller korvetter än vad som ursprungligen planerats kan betraktas som en sänkning av försvarsförmågan. Enkätstudien visar att i allt väsentligt har de ursprungliga kraven på prestanda utifrån materielens slutliga egenskaper upprätthållits eller till och med överträffats. Endast i undantagsfall har kraven sänkts. Det kan trots detta finnas skäl att förhålla sig något avvaktande till enkätresultaten om en förväntat oförändrad prestanda för i princip samtliga pågående materielprojekt. Eftersom materielprojekten som inkluderats i enkäten är just pågående finns det en möjlighet att prestandaförändringar i form av såväl egenskaper som mängd kan komma att göras i ett senare skede av materielprojekten, särskilt i de fall då anskaffningsbeslut fattas i ett sent skede av samarbetet. en något annorlunda bild än enkätresultaten av prestandan. För Meteor har en mindre justering av det ursprungliga kravet på produkten gjorts. Den ska dock inte påverka robotens slutliga prestanda. NLAW levererades initialt utan att vara fullt verifierade, men har i de leveranser som pågår uppfyllda prestandakrav. kommer att levereras med en annan konfiguration än vad som först avtalades. Viss modifiering och uppgradering kommer dock att ske, vilket antas förbättra helikoptersystemets kapacitet. 206Med fördyringar avses den förändring av avtalat pris som skett jämfört med vad som framgår av den första lagda beställningen från Försvarsmakten till FMV. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten I fallet TMS finns konkreta risker för torpedförsörjningen, vilket kan få konsekvenser för förmågan. Fallstudierna bekräftar således enkätsvarens resultat när det gäller materielens slutliga egenskaper. Däremot framgår av fallstudierna att leveranser av materiel kan ske på ett annat sätt, i termer av antal och funktionalitet, än vad som ursprungligen planerades. Ofta är då avsikten att modifiera och uppgradera materielen efterhand till dess ursprungliga kravställning. I princip samtliga förskjutningar av prestandan i detta avseende är kopplade till leveransförseningar. 6.2Förseningar av materielprojekten orsakas till största delen av leverantörsförseningar Avsnitt 6.2 besvarar granskningsfråga 2: Vad orsakar avvikelser i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? slutsats är att förseningar av materielprojekten orsakas till största delen av leverantörsförseningar. Leverantörsförseningar drabbar alla deltagande länder i internationella materielsamarbeten. Men de kan vara svåra att undgå, eftersom de även drabbar nationella materielprojekt. Flera internationella materielprojekt drabbas dock av förseningar som en följd av samarbetssvårigheter. konstaterar att försvaret i vissa fall går in i riskabla projekt, där risken för problem är högre än vid köp av befintlig materiel. Eftersom beslutad budgetram och materielens prestanda är prioriterade projektmål leder problem inom projekten oftast till förseningar. Mot bakgrund av vad som framkommit i de fyra fallstudierna, varav samtliga rör utvecklingsprojekt, väcks frågan om försvarsmyndigheterna till fullo tagit höjd för den risk sådana projekt innebär.207 6.2.1 En kombination av problem leder till förseningar Enkät och fallstudier pekar på flera orsaker till avvikelser i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda. Av enkätresultaten framgår att leverantörsförseningar är den vanligaste enskilda orsaken till förseningar i materielprojekten (en tredjedel av fallen). Denna typ av förseningar 207Det bör dock påpekas att regeringen i den nya materielförsörjningsstrategin framhåller att utvecklingsprojekt bör initieras först efter det att alternativen upphandling och/eller modifiering av befintlig materiel har uttömts. De fyra fallstudierna som studerats i granskningen gäller också utvecklingsprojekt som initierades innan materielförsörjningsstrategin formellt antogs, genom prop. 2008/09:140. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten kan givetvis uppstå även i nationella materielprojekt. Av enkätresultaten framgår emellertid att förseningar i stor utsträckning uppstår som en följd av problem i samarbetet, såsom politisk styrning och samarbetssvårigheter. Bland fallstudierna framträder tekniska problem (NLAW och Meteor) och leveransproblem av provflygplan (Meteor), vilket har en koppling till samarbetsproblem. För har en kombination av problem orsakat förseningar och fördyringar. Det handlar om tekniska problem, samarbetsproblem samt ytterligare problem som uppstått till följd av svenska särkrav. TMS stoppades av regeringen, och samarbetet med avbröts. Det hade flera orsaker: dels fanns ett behov av besparingar då TMS lades ned, dels hade den nya materielförsörjningsstrategin för Försvarsmakten antagits, där det sägs att utvecklingsprojekt i princip ska ske som en sista utväg. Vi har inte funnit, något entydigt samband mellan olika typer av materielsamarbeten och deras måluppfyllelse gällande tid, kostnad och prestanda. Höga prestandakrav i kombination med outvecklad teknik leder dock till att framför allt utvecklingsprojekten präglas av hög risk och osäkerhet, vilket framgår av fallstudierna. Detta medför en ökad risk för brister i måluppfyllelsen som måste hanteras av såväl regeringen som försvarsmyndigheterna. Slutligen kan konstateras att de större problem för måluppfyllelsen som vi har tagit upp ovan riskerar att dölja andra, mer myndighetsspecifika problem. Exempel på sådana är bland annat att Försvarsmakten i vissa fall anser att FMV varit för undfallande i sina avtalsförhandlingar med leverantörerna, men att man av kollegiala skäl avstår från en alltför omfattande kritik. Ett annat område som skulle kunna förbättras är systemet med milstolpsuppföljning, för att i ett tidigare skede uppmärksamma brister i måluppfyllelsen inom olika materielprojekt. 6.3Brister , kostnad och prestanda får konsekvenser för ekonomi, verksamhet och förmåga Avsnitt 6.3 besvarar granskningsfråga 3: Vilka är konsekvenserna för försvaret av förekommande brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? slutsats är att bristerna får konsekvenser för såväl ekonomi som för verksamhet och förmåga. Konsekvenserna av att måluppfyllelsen brister med avseende på tid, kostnad och prestanda varierar mellan olika typer av projekt. På ett övergripande plan kan vi dock konstatera att brister i projektens måluppfyllelse kan medföra omfattande konsekvenser. De ekonomiska konsekvenserna är särskilt tydliga på En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten en övergripande nivå, där en försening kan innebära både kostnadsökningar och besparingar, beroende på hur Försvarsmakten hanterar den uppkomna situationen. Det är dock inte självklart att kortsiktiga besparingar är effektiva på . Vidare kan förseningar ge verksamhetsmässiga konsekvenser, exempelvis genom att personal låses upp på myndigheterna. kan Försvarsmakten behöva hantera att faktureringar inte kan betalas ut inom planerad årsbudget, vilket kan leda till ett försämrat resursutnyttjande för materielplaneringen i stort. Förmågemässigt finns en uppenbar risk att försenade leveranser får följder såväl för produktionen av förmåga som för den faktiska kapaciteten. 6.3.1Förseningar leder inte alltid till kostnadsökningar Granskningen visar att förseningar i materielsamarbeten inte alltid leder till väsentliga kostnadsökningar för svensk del, åtminstone inte på projektnivå. Förseningar beror ofta på problem från leverantörernas sida. Det innebär att kostnaderna ofta faller på industrin, eftersom fastprisavtal är vanligt. finns också exempel inom materielsamarbetena där andra länder har fått bära extrakostnader som uppstått. Förseningarnas ekonomiska konsekvenser på projektnivå är då avgränsade till exempelvis ökade personalkostnader vid FMV. Dock vill understryka att det har varit svårt i granskningen att uppskatta kostnaderna för förseningar. Vare sig FMV eller Försvarsmakten genomför systematiskt sådana övergripande kalkyler för enskilda materielprojekt. Även om förseningar inte alltid leder till kostnadsökningar på projektnivå, uppstår andra ekonomiska effekter på myndighetsnivå. En försenad leverans kan innebära att verksamheter ställs eller går ned. Ett tydligt exempel är helikopterverksamheten, där flera av de gamla helikoptrarna har fasats ut och de nya helikoptrarna är försenade. Ur ett ekonomiskt perspektiv kan detta i sig innebära besparingar för Försvarsmakten. Kostnader för drift och förbrukning minskar, som ställda verksamheter innebär att personalbehovet kortsiktigt minskar. Avsaknaden av materiel kan då överskugga andra kritiska faktorer som är väsentliga för Försvarsmaktens förmåga, exempelvis på personalsidan. Dock kan Försvarsmakten välja att hantera förseningen av ingående materiel genom att vidta direkta åtgärder för att vidmakthålla eller utveckla förmågan. Det kan innebära att befintlig materiel livstidsförlängs eller modifieras, alternativt att annan materiel anskaffas på kort varsel. Hanteringen av de försenade leveranserna av kan exemplifiera dessa förhållanden: Ekonomiskt har bristen på helikoptrar medfört merkostnader för försvaret, dels i form av fördyringar inom Helikopter 14-projektet, dels genom kostnader En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten för ersättningsmateriel.208 Sammantaget uppgår merkostnaderna som är förknippade med upphandlingen av till . I vårpropositionen anger regeringen att finansieringen av ett nytt helikoptersystem, delvis som ersättningsmateriel, kräver att frigörs inom Försvarsmaktens nuvarande investeringsplan.209 6.3.2 Förseningar kan leda till stora konsekvenser för verksamheten Förseningar i materielsamarbeten leder i regel till att FMV behöver planera om projektet. Om förseningen eller avvikelsen i förhållande till uppsatta mål överstiger ska avtalet mellan FMV och Försvarsmakten omförhandlas. Detta är en administrativ process som tar tid och resurser att genomföra, vilket riskerar gå ut över den tid som kan läggas på att försöka minska de uppkomna problemen. indikerar granskningen att Försvarsmakten upplever situationen som låst och att myndigheten inte har några andra val än att acceptera den nya planering som föreslås av FMV i samband med omförhandlingar. Det är viktigt att Försvarsmakten hålls informerad och att avsteg från planeringen stäms av, men dessa iakttagelser väcker ändå frågor om effektiv resursallokering och planering. Vidare leder förseningar till att projektpersonalen låses upp än vad som ursprungligen var planerat. Inom FMV finns en upplevelse av att det är alltmer ont om personal, och att beredskapen är låg för oväntade problem. Förseningar riskerar därmed att få direkta konsekvenser för myndighetens personalförsörjning och verksamhet. Inom Försvarsmakten innebär förseningar ett ökat behov av att se över planering av såväl verksamheter som materielförsörjningen i stort. Uteblivna leveranser av materielsystem kan innebära att vissa planerade verksamheter, från övningar till insatser, behöver ses över för att de över huvud taget ska kunna genomföras. Eftersom Försvarsmaktens möjlighet att flytta medel för materielförsörjningen över verksamhetsåren är mycket begränsad, kan en försening få stora konsekvenser för materielplaneringen i stort. på att förseningar ofta innebär framskjutna faktureringar. Därför kan andra planerade verksamheter inom materielförsörjningen behöva skyndas på eller bromsas, i syfte att fylla ut det ekonomiska utrymmet för varje verksamhetsår. Sammantaget kan detta medföra ett försämrat resursutnyttjande. 208Livstidsförlängning av , modifiering av till samt anskaffning av ny helikopter. 2009/10:100 s. 57. Dock bör påpekas att regeringen även anger att behovet av medeltunga helikoptrar är större än den planerade nivån med , på kort såväl som på lång sikt. Därmed gäller den interimslösning som eftersträvas med den kommande även behov som ändå skulle behöva tillgodoses, varvid den reella kostnaden för ersättningsmateriel kan anses vara något lägre. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 6.3.3Förseningarnas konsekvenser för förmågan ökar med dagens insatsförsvar Förseningar av materielleveranser riskerar att få större konsekvenser , då försvarets tyngdpunkt har förskjutits från invasionsförsvar till att mer aktivt och intensivt kunna genomföra internationella insatser. Fallstudierna visar att försenade leveranser kan få konsekvenser för försvarets förmåga att lösa sina uppgifter. En försening kan därför behöva hanteras genom att befintliga system livstidsförlängs. I andra fall måste alternativ materiel tas fram, vilket är förknippat med extra kostnader (se ovan). 14 har fått konsekvenser för förmåga till helikopterunderstödda insatser. Samtliga helikoptrar skulle ha varit levererade före utgången av 2009, men genomförda prognoser pekar på att helikoptrarna kan vara fullt operativa först 2020. Förseningen påverkar även förmågan till såväl mark- som sjöoperativa helikopterinsatser i . Såväl NLAW som Meteor utgör utvecklingsprojekt, som troligtvis inte hade initierats utifrån den rådande materielförsörjningsstrategin. Båda projekten är högriskprojekt, som tycks utfalla till fördel. Konsekvenserna för försvaret av de försenade leveranserna av NLAW anges i muntliga bedömningar från medarbetare vid FMV inte vara allvarliga ur ett förmågeperspektiv. Förseningarna har kunnat hanteras genom att livstidsförlänga och modifiera befintliga materielsystem. Fördyringen av NLAW är också relativt blygsam. Utvecklingen av Meteor är försenad. En seriebeställning har lagts av Försvarsmakten. har kunnat dra fördelar av att delta i utvecklingen av Meteor, exempelvis genom att försvaret fått insyn i materielens prestanda och därigenom bättre kan värdera systemets potential inför beslut om De ekonomiska konsekvenserna av de problem som projektet drabbats av har varit begränsade, eller till fördel för . Regeringen sparade kortsiktigt pengar på att lägga ned utvecklingen av TMS. kvarstår enligt försvaret behovet av en ny torped, bland annat på grund av att nuvarande torpedsystem börjar bli ålderstiget. Detta kan, enligt vad som framkommit vid intervjuer, få konsekvenser för försvarets förmåga. Avslutningsvis bör det påpekas att förseningar av materielprojekten inte nödvändigtvis leder till förmågebrist eller extrakostnader för anskaffning av alternativ materiel. Eftersom materielprojekt och materielsamarbeten ofta är långvariga kan hotbilden hinna ändras jämfört med när anskaffningen av ny materiel planerades. Genom en ändrad hotbild kan det exempelvis bli aktuellt att upphandla en mindre volym av det specifika materielslaget, vilket innebär en besparing, medan försvarets förmåga att fullgöra sina uppgifter och sin verksamhet i övrigt förblir opåverkad. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 6.4En kombination av problem försvårar möjligheten att hantera brister i måluppfyllelsen Avsnitt 6.4 besvarar granskningsfråga 4; Hur hanteras brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? är att en kombination av problem och brister försvårar möjligheten att effektivt förebygga och hantera brister i måluppfyllelsen. Brister finns i såväl relationen mellan Försvarsmakten och FMV som i relationen mellan försvarsmyndigheterna och regeringen. har funnit följande problem och brister i planering och uppföljning: Riskhantering och alternativ planering bör förbättras. Uppföljningen av leveranssäkerheten brister. Samordningen mellan myndigheter och regering bör bli bättre. Livscykelkostnadsanalyser används i bristande utsträckning inom försvarsmyndigheterna. Uppföljningen av avslutade projekt brister. Erfarenheter från tidigare materielprojekt och materielsamarbeten tas inte om hand i tillräcklig utsträckning. 6.4.1Riskhantering och alternativ planering bör förbättras I relationen mellan Försvarsmakten och FMV hanteras brister i måluppfyllelsen utifrån givna förutsättningar, exempelvis genom omförhandlingar. Som framgått av granskningen är man mån om att hålla projektbudgetarna, vilket medför att tidsaspekten blir den parameter som oftast påverkas jämfört med kostnad och prestanda. Det är ofta svårt för ett enskilt land att påverka internationella materielsamarbeten, exempelvis genom att vidta åtgärder för att minska förseningarna i ett pågående samarbete. I stället framstår det som desto mer angeläget att i förväg noga väga de vinster som ett framgångsrikt samarbete kan medföra mot de risker och konsekvenser som ett mindre framgångsrikt materielsamarbete innebär. Förekomsten av riskhantering och alternativ planering inom försvaret framstår bitvis som oklar och bristfällig. I två av materielprojekten (Meteor och NLAW) har risknivån varit hög, men utgången har trots detta blivit förhållandevis lyckosam. Det står dock klart att utgången av projekten kunde ha blivit en helt annan, och att extrakostnaderna och konsekvenserna för försvaret i så fall kunde ha blivit höga.