prop · GZ0336 · 2011-11-30 00:00:00 — Orsaken kan vara att projektet inte gjort av med så mycket bidrag som beräknats och att samfinansiering därför återförts till institutionen. Sammantaget innebär det att institutionen netto skjutit till ur basanslaget för att fullt ut täcka de externt finansierade projektens totala kostnader. Utöver denna samfinansiering har fakulteten skjutit till ytterligare för att bidra till projektens lokalkostnader.134 Institutionens externfinansierade forskning har alltså totalt samfinansierats med , vilket framgår i figur 6.2. Detta motsvarade av institutionens basfinansiering av forskning. Det bör noteras att institutionen i detta fall inte behövde bära hela kostnaden själv, eftersom fakulteten bidragit till en del av lokalkostnaderna.135 Samfinansiering i form av arbetad tid finansierad av basanslag i projekt ingick dock inte. Behov av samfinansiering 2009 vid en institution vid vad gäller a) förbrukade forskningsbidrag, b) oförbrukade forskningsbidrag, c) beviljade forskningsbidrag som ännu ej betalats in till , i Källa: , ekonomisk redovisning, budgetar för externfinansierade forskningsprojekt, . 133Göteborgs universitet, . De projektbudgetar som har kunnat studeras utgjorde 85 av 136 icke avslutade projekt vid den studerade institutionen, och 18 av de projekt som inte hade upprättade projektbudgetar hade i utgående balans 2009. Se även bilaga 6. 134Göteborgs universitet, ekonomisk redovisning, e-post ekonomiansvarig, , . 135Många faktorer spelar in på resultatet. Den del som institutionen betalar av universitets- och fakultetsgemensamma kostnader har ökat med 5 600 tkr. har fakultetens lokalanslag bidragit till hyran för externa verksamheter dvs. sponsrat samfinansieringen med 4 800 tkr. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Som framgår av figur 6.2 var det också möjligt att beräkna de åtaganden som institutionen hade . Motsvarande av framtida basanslag visade sig vara intecknade för de projekt som har oförbrukade bidrag vid institutionen, förutsatt att indirekta kostnader och lokalkostnader förblir oförändrade framöver.136 Skulle institutionens samtliga oförbrukade bidrag förbrukas med de faktiskt förbrukade bidragen , skulle nästan halva institutionens basanslag vara uppbundet. Alternativt skulle medel från institutionens del i lärosätets myndighetskapital behöva tas i bruk. Att samtliga oförbrukade medel vid slutet av 2009 skulle komma att förbrukas inom ramen är inte troligt, men jämförelsen tydliggör att samfinansieringsbehov kan utgöra ett hinder för att omsätta oförbrukade bidrag i forskning om inte myndighetskapital kan skjutas till. Vidare framgår av figur 6.2 att ytterligare vid institutionen var uppbundna i framtida samfinansiering av beviljade men ännu inte utbetalade bidrag. Det bör noteras att det handlade om bidrag som hade beviljats för de kommande tre åren. Bidragen vid institutionen är i form av projektbidrag, men även andra typer av stödformer förekommer, som exempelvis infrastrukturstöd och resestipendier. Denna form av bidrag belastas inte med påslag för indirekta kostnader vid institutionen. Om alla bidrag i stället skulle ha utgått i form av projektbidrag med lönemedel, och om hänsyn tas till att fakulteten har bidragit till lokalkostnader, skulle det uppskattade samfinansieringsbehovet ha varit 6.4.2 Skattat samfinansieringsbehov vid 26 lärosäten För 26 av de lärosäten som ingår i granskningen har gjort en skattning av dels det behov av samfinansiering som härrör från förbrukade externa bidrag 2009, dels det behov av samfinansiering som härrör från oförbrukade forskningsbidrag enligt årsredovisningen . Skattningen bygger på uppgifter ur statistik över respektive lärosätes bidragsintäkter från olika finansiärer vilka har kombinerats med uppgifter ur den kontraktsdatabas som finns hos som visar hur stor andel av indirekta kostnader som olika finansiärer står för. Nivåer för indirekta kostnader vid olika lärosäten har hämtats ur SUHF:s aktuella Skillnaderna i indirekta kostnader ska dock tolkas försiktigt då lärosätena beräknar vad som ingår i indirekta kostnader lite olika, en del med lön som bas och andra med lön och drift som bas. Det kan även finnas en 136Beräknat utifrån att samfinansieringsbehovet för oförbrukade bidrag uppgår till av kostnaderna för den bidragsfinansierade forskningen i likhet med situationen 2009. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning benägenhet hos lärosätena att fördela mer kostnader för stödverksamhet på utbildning än på forskning, för att lättare kunna attrahera medel från externa forskningsfinansiärer.137 (Se bilaga 6.) Figur 6.3 visar hur stor andel som behovet av samfinansiering skattats till för olika lärosäten när det gäller den externfinansierade forskning som bedrevs , det vill säga samfinansiering av förbrukade forskningsbidrag, samt den beslutade samfinansiering som lärosätena rapporterade i sina årsredovisningar . Av figuren framgår att universiteten utifrån de antaganden som gjorts hade ett begränsat behov av samfinansiering av indirekta kostnader 2009. Högskolor med vetenskapsområde hade däremot en betydande andel av basanslaget uppbundet, i genomsnitt . Spridningen var dock stor. Övriga högskolor hade i genomsnitt av basfinansieringen uppbunden. Jämförelse mellan beslutad samfinansiering enligt årsredovisning och skattat behov av samfinansiering 2009, i procent av lärosätets basanslag Källa: Se bilaga 6. Anmärkning: n=26. Stiftelsehögskolorna ingår ej och inte heller eller . 137 (2011), s. 28, 39 och 5354. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Även om enskilda lärosätens skattade nivå avviker från den som lärosätena uppgivit i årsredovisningarna är mönstret ungefär detsamma. Universitetens samfinansieringsbehov enligt årsredovisningarna hamnar dock något högre och högskolorna något lägre än vid skattning. Diskrepans mellan inrapporterade värden i lärosätenas årsredovisningar och skattningen kan, förutom den felmarginal metoden är behäftad med, vara en effekt av sammansättningen av bidrag. Ett lärosäte kan ha en större andel bidrag i form av exempelvis infrastrukturstöd som inte genererar några indirekta kostnader. Några lärosäten beräknas ha låga eller negativa värden för samfinansiering. Det kan tyda på att de uppgifter om villkor för finansiering som använts vid skattningen har varit i underkant i förhållande till de kontrakt som upprättats i verkligheten vid olika lärosäten. Med tanke på den osäkerhet som finns i lärosätenas återrapportering bör jämförelsen i figuren tolkas med försiktighet. I figur 6.4 jämförs det samfinansieringsbehov som skattats för de förbrukade forskningsbidragen i figur 6.3 med det samfinansieringsbehov som skattats för de oförbrukade forskningsbidragen vid utgången av 2009 (i bägge fallen uttryckt som andelar av basanslag). Det framtida åtagande om samfinansiering som de undersökta lärosätena tagit på sig i och med de bidrag som fortfarande var oförbrukade uppgick till nästan samma nivå som samfinansiering av den löpande forskningen. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Skattat samfinansieringsbehov för oförbrukade bidrag, i procent av lärosätets basanslag 2009 Källa: Se bilaga 6. Anmärkning: n=26. Stiftelsehögskolorna ingår ej och inte heller eller . Totalt hade lärosätena i oförbrukade bidrag 2009. Om det genomsnittliga samfinansieringsbehovet motsvarar av bidragen, enligt lärosätenas återapportering i årsredovisningarna, skulle detta framtida åtagande motsvara nästan . Detta kan jämföras med det samlade myndighetskapitalet 2009 på , där drygt hälften kan hänföras till forskning. De framtida intecknade medlen motsvarar således en tredjedel av befintligt myndighetskapital för forskning utan att detta syns i redovisningen. Det skattade samfinansieringsbehovet bör vara lågt räknat med tanke på osäkerheten i återrapporteringen. Till detta ska föras åtaganden för beviljade men ännu inte utbetalade bidrag samt forskningstid som har utlovats att tillföras externt finansierade forskningsprojekt. Detta gör att det sammantagna samfinansieringsbehovet sannolikt är större. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 6.4.3 Samfinansiering problem eller möjlighet? Medel från offentliga och privata forskningsfinansiärer innebär att lärosätet kan bedriva en mycket mer omfattande forskning än vad som annars ryms inom ramen för basanslaget. Om forskare vid ett lärosäte beviljas bidrag upprättas ett kontrakt mellan lärosäte och finansiär, men beslutet att ansöka kan tas på olika nivåer inom lärosätet. Genom att ansöka om projektbidrag från externa finansiärer får den individuelle forskaren möjlighet att få sin forskningsidé bedömd av sakkunniga inom det egna forskningsområdet och utan de begränsningar som kan föreligga i form av bristande De individuella forskarnas projekt kan därmed påverka vilka forskningsinriktningar som slår igenom. När det gäller större stöd för att bygga upp forskningsmiljöer ställs ofta krav på godkännande från lärosätets ledning.138 Lärosätets ledning har också det övergripande beslutsansvaret för de anslag som fördelas till regeringens strategiska forskningsområden, även om det är enskilda forskargrupper vid lärosätet vars arbete har legat till grund för den beviljade ansökan.139 granskning visar att 18 av 29 lärosäten har regler för samfinansiering, och 16 lärosäten angav att de på central nivå följer upp dessa regler.140 framgår av fallstudien att ansvaret för beslut om samfinansiering är delegerat till institutionsnivån om det inte gäller större satsningar och stöd till forskningsmiljöer. Samfinansiering ger en potential till förändring av forskningsinriktning och omfördelning, underifrån om det är forskarinitierad forskning och uppifrån om samfinansieringen sker efter beslut på central nivå. Några av de intervjuade på ledande position menar att samfinansiering kan ha en betydande omfördelande effekt.141 De strategiska satsningar lärosätenas ledningar gör sker ofta genom att de skjuter till resurser till större externfinansierade forskningssatsningar. Medel avsätts för doktorandanställningar, forskartid eller för täckande av lokal- och indirekta kostnader.142 kan en omfattande samfinansiering, av projekt där beslut om ansökningar till stor del ligger i forskarens och prefektens händer, 138Fallstudieintervju 20 och 22. Exempelvis kräver Linnéstöd och stöd från att lärosätets ledning är med i ansökningsprocessen. 139Lunds universitet har haft stora framgångar i regeringens fördelning av basanslag till strategiska forskningsområden. Den modell har valt för fördelning av dessa medel är till universitetsövergripande satsningar, till områdesstyrelsen och direkt till styrelsen för forskningsmiljön. Kompletterande beslut om resursfördelning 2010 LS 2009/412 och Resursfördelning för LS 2010/574. 140Riksrevisionens enkät: Fråga 13. Har lärosätet fastställt regler för samfinansiering vid ansökan av externa forskningsbidrag? och fråga 14a. Följer lärosätet centralt upp omfattningen av den kontraktsbundna samfinansieringen av bidragsfinansierade forskningsprojekt?. 141Fallstudieintervju 17 och 22. 142Fallstudieintervju 1 och 22. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning begränsa universitets- och fakultetsledningens möjlighet att kraftsamla och prioritera. Av granskning framgår att inställningen till samfinansiering varierar beroende på vad det är som ska samfinansieras och vilken påverkan som detta kan ha på övrig verksamhet vid lärosätet. Om samfinansieringen har positiva bieffekter för grundutbildningen är ledningen redo att samfinansiera mer. Ledningen är också beredd till mer samfinansiering om bidragen passar in i lärosätets forskningsprofil.143 Samfinansiering innebär att lärosätet accepterar att forskningen riktas mot vissa områden som ofta prioriteras av externa finansiärer. Även om forskare formulerar syfte, frågeställningar, teori- och metodval i de ansökningar som skrivs, så är finansiärers medel ofta riktade mot vissa specificerade områden. Det är svårt att få en fullständig bild av i vilken mån olika finansiärers forskningsbidrag är riktade. En restriktiv skattning av vad som kan ses som ej riktad finansiering skulle kunna innefatta bidrag som betalas ut av , och . Dessa bidrag utgör tillsammans cirka en fjärdedel av den bidragsfinansierade forskningen. Merparten av samfinansieringen med basfinansiering för forskning torde därmed användas till riktade forskningssatsningar. Samfinansiering kan ske genom att forskares tid finansierad med basanslag läggs in i externt finansierade forskningsprojekt eller genom att basanslag används för att täcka indirekta kostnader och lokalkostnader. Det finns begränsad kunskap om hur omfattande samfinansieringen med forskares tid är. Omfattningen av samfinansiering av indirekta kostnader och lokaler är mer känd. Sedan 2009 års regleringsbrev begär regeringen återrapportering av lärosätenas samfinansiering. Alla lärosäten kunde inte lämna dessa uppgifter , och visst tolkningsutrymme lämnades i och med att regleringsbrevet uttryckte att det var beslutad samfinansiering som skulle redovisas. undersökning visar att den uppgivna nivån på samfinansieringen har ett starkt samband med lärosätets andel externfinansiering, vilket också är att förvänta. 143Fallstudieintervju 20, 22 och 25. Det kan vara ett problem om basanslaget går till samfinansiering i för stor utsträckning då det blir politiskt och känsligt eftersom samfinansiering har en omfördelande effekt vid sidan av det fördelningssystem via prestationer som man inom lärosätet har kommit överens om. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Lärosätena anger i sin återrapportering att i genomsnitt av basanslaget gick till samfinansiering av indirekta kostnader för de externfinansierade projekt som löpte . Utifrån skattningar är dock variationen mellan olika lärosäten stor, från att extern täckning av indirekta kostnader gav några procents överskott till att halva basanslaget gick åt för samfinansiering av extern forskning. har ofta en betydligt lägre andel av basanslag uppbunden i samfinansiering. Till detta kommer eventuella kostnader för lokaler som inte är täckta och samfinansiering i form av forskares tid finansierad med basanslag som läggs in i externfinansierade projekt. Omfattningen av detta finns det emellertid ingen kunskap om. granskning visar att lärosätena inom den redovisningsmodell som tillämpas inte hanterar framtida åtaganden i form av samfinansiering. För den stora volymen oförbrukade bidrag, och de bidrag som har beviljats men ännu inte betalats in, måste finansieringen av indirekta kostnader täckas med kommande inbetalning av forskningsbidrag, framtida basanslag eller av myndighetskapital. Därmed skapas inte den överblick som lärosätets ledning eller ekonomiskt ansvariga på fakultets- och institutionsnivå behöver. Detta innebär en risk för att beslut fattas på grundval av otillräcklig information och att lärosätena inte kan leva upp till de mål som har ställt upp för basanslagets användning, särskilt i perioder där både andelen externfinansiering och volymen oförbrukade bidrag ökar. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 7En samlad bild av lärosätenas förutsättningar att leva upp till intentioner Ett första syfte med detta kapitel är att med hjälp av de skattningar som redovisats i tidigare kapitel analysera hur väl de olika intentioner som har angivit för basanslaget ryms inom ramen för hur lärosätena använder basanslaget. Därmed beskrivs också hur stort utrymmet för strategiska prioriteringar i enlighet med intentioner blir för olika lärosäten. Vidare diskuteras vissa incitament och risker i systemet för forskningsfinansiering. Ett andra syfte är att bedöma i vilken mån regeringen har en möjlighet att, utifrån lärosätenas årsredovisningar och den officiella högskolestatistiken, ta fram en sammanhängande bild av lärosätenas förutsättningar att använda basanslaget effektivt och värna sin integritet. 7.1Lärosätenas utrymme för prioriteringar För att belysa lärosätenas förutsättningar att inom ramen för basanslaget rymma olika användningsområden har i figur 7.1 sammanställt de skattningar som gjorts i föregående kapitel. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Andel av basanslaget för forskning och forskarutbildning som 2009 gick till samfinansiering av indirekta kostnader och finansiering av forskarutbildning Basanslag för övrig verksamhet Källa: Årsredovisningar för lärosäten; skattningar av samfinansiering enligt bilaga 6. Endast lärosäten där uppgifter finns i årsredovisningen om både samfinansieringsbehov och antal helårsdoktorander med anställning har inkluderats. Skattningen av den andel av basanslag som används till forskarutbildning har gjorts utifrån att kostnaden per doktorand har antagits vara och att motsvarande andel av basanslaget går till forskarutbildningen som har angivits i årsredovisningarna som återrapportering av doktoranders studieförsörjning. Figur 7.1 visar hur stort utrymmet är för övriga syften då hänsyn har tagits till den andel av basanslaget som samfinansiering och utgifter för forskarutbildning uppskattas till. För de sex högskolor som ingår i figur 7.1 innebär skattningar att samfinansiering och kostnader för forskarutbildningen finansierad med basanslag tar i anspråk hela eller nästan hela basanslaget. Fyra av dessa sex högskolor uppvisade i årsredovisningen ett ackumulerat underskott i forskningen. Vidare kan en avsevärd del av framtida basanslag eller nuvarande myndighetskapital vara intecknat för att bidra till externt finansierad forskning. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Att så stor del av basanslaget är uppbundet för samfinansiering har konsekvenser för lärosätes ledningars framtida handlingsutrymme. Ledningen vid dessa lärosäten bör därmed ha begränsade möjligheter att styra verksamheten enligt intentioner.144 De prioriteringar och strategiska satsningar som görs vid dessa högskolor torde nästan uteslutande bestå av beslut om samfinansiering och satsningar på doktorandanställningar. Utrymmet för att bygga upp forskarkompetens och infrastruktur för nya forskningsinriktningar som ännu inte har väckt intresse hos externa forskningsfinansiärer blir begränsat. Likaså torde förutsättningarna att ge lektorer och professorer tid för forskning i tjänsten vara små. bekräftas av intervjuer vid den högskola som ingick i fallstudie. Enligt högskolans företrädare fanns det inget generellt utrymme för forskning i tjänsten. I stället kunde enstaka forskare erbjudas några månader för att skriva forskningsansökningar eller tid för att på andra sätt meritera sig. Detta innebär vidare att möjlighet för forskningsanknytning av grundutbildningen i form av lärare som bedriver egen forskning är begränsad om inte lärare beviljas bidrag för sin forskning.145 Av figur 7.1 framgår vidare att utrymmet för prioriteringar inom ramen för basanslaget ser annorlunda ut vid universiteten. Inte minst de äldre universiteten har jämförelsevis större utrymme att avsätta resurser ur basanslaget för att långsiktigt bygga upp kompetens och infrastruktur vid sidan av den forskning som offentliga och privata forskningsfinansiärer stöder. Av fallstudie framgår dock att det även här varierar i vilken mån forskning i tjänsten kan erbjudas för lektorer och professorer. Hur det lokala arbetstidsavtalet tolkas och omsätts i praktiken kan variera även inom samma universitet.146 samlade bild blir därmed att basanslaget i realiteten inte vid alla lärosäten ger utrymme för att kunna driva en verksamhet som möter alla av de intentioner som har givit uttryck för när det gäller basfinansieringen. 144För diskussion om basanslagets betydelse för att styra verksamheten, se fallstudieintervju 22. 145Exempelvis fallstudieintervju 6, 21, 23, 24, 30, 34 och 35. Vid en fakultet gavs professorer forskning och kompetensutveckling i tjänsten och lektorer , medan andra fakulteter inte kunde erbjuda professorer forskning i tjänsten. 146Fallstudieintervju 20 och 21. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 7.2Incitament och risk i forskningsfinansieringen Förmåga att attrahera externa medel är central för att ett lärosäte ska kunna ha en expansiv och dynamisk forskning. Vissa former av bidrag är förenade med ett erkännande av att en forskningsmiljö håller världsklass. Detta ger status och möjlighet att attrahera även andra typer av externa medel. Med den prestationsstyrning som beslutat i och med den senaste forskningspropositionen ger förmågan att attrahera externa medel också möjlighet till en ökad basfinansiering. Lärosätenas redovisning av fördelningen av kostnader mellan forskning och grundutbildning baseras på schabloner och inte på faktiskt nedlagd tid. Detta gör att anslag kan föras mellan verksamheterna och det kan ske åt båda håll. genomgång visar dock att mycket tid läggs på forskning i förhållande till dess kostnader när lärare och forskare själva uppger hur de arbetar, vilket gör att forskningens indirekta kostnader och övriga direkta kostnader skulle vara mycket lägre än grundutbildningens för att en generell överföring från forskning till grundutbildning skulle kunna ske. (Se kapitel 4 och bilaga 5.) Möjligheten att skjuta medel mellan verksamheterna innebär en risk i ett finansieringssystem där incitamentsstrukturen i systemet för forskningsfinansiering på alla nivåer premierar en ökad externfinansiering. Eftersom höga indirekta kostnader för forskningen kan vara avskräckande för forskningsfinansiärer, kan det finnas en risk för att indirekta kostnader skjuts över på grundutbildningen när fördelning av kostnader mellan verksamheterna görs vid lärosätet. Om redovisningen bygger på schabloner och inte säkerställer att fördelningen av nedlagd tid i de båda verksamheterna motsvarar faktiskt nedlagd tid, finns inget inbyggt skydd mot detta. Ett lärosätes ledning har ett stort ansvar att prioritera och dimensionera verksamheten. är många beslut om samfinansiering och forskarutbildning decentraliserade långt ut i organisationen.147 Individens mål och organisationens mål behöver inte alltid överensstämma. Den individuella forskarens karriär gynnas av externa medel och av att doktorander kan knytas till pågående projekt oavsett om alla kostnader är täckta eller inte.148 Likaså bygger även den interna tilldelningen av basanslag ofta på förmågan att attrahera externa medel. 147Fallstudieintervju 1, 11 och 22. 148Fallstudieintervju 15 och 22. , , kap. 2 och 7; Delegations- och attestordning GU ; , Forskningsguide och vissa anvisningar; , Rutin externfinansierad verksamhet, / EA. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning I en verksamhet där många av besluten om forskningsinriktning är decentraliserade till forskare ute i organisationen som attraherar externa medel finns det anledning att på alla nivåer inom lärosätena vara uppmärksam på att det finns ett hårt tryck att ta emot de forskningsmedel som erbjuds. För lärosätenas ledning innebär det en balansgång mellan fördelarna med en omfattande externfinansierad forskning och svårigheterna att styra verksamheten om denna binder upp en stor andel av nuvarande och framtida basanslag.149 Flera faktorer talar således för att det kan uppstå situationer där universitetsledningen inte har full kontroll över hur basanslaget används . Det skapar risk för att kunskapen om basanslagets användning inte utgör en tillräcklig grund för väl avvägda beslut. Utifrån redovisningen blir det därmed också svårt att bedöma om anslaget används effektivt och om målet att bidra till lärosätenas långsiktiga oberoende och integritet kan uppnås. 7.3Regeringen har en begränsad bild av basanslagets användning har fattat beslut om att basanslaget ska användas till forskning och forskarutbildning. Inom ramen för detta ska basanslaget användas till en rad mer specificerade områden i de forskningspolitiska propositionerna.