prop · GY03148 · 2011-08-31 00:00:00 — Propositionen innehåller ett fåtal indikatorer som bland annat visar utvecklingen av arbetslöshet, sysselsättning, arbetskraftsdeltagande och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program för svaga grupper. En kortare beskrivning av vilka grupper som riskerar att bli långtidsarbetslösa och orsakerna till detta ges också. Indikatorer som visar hur personer är utan arbete eller hur arbetsmarknadssituationen förändras redovisas däremot inte i propositionen. Enligt kommer regeringens redovisning av sysselsättningspolitiken enligt ramverket för sysselsättningspolitiken fortsättningsvis att enbart redovisas i de ekonomiska vårpropositionerna. Att redovisning tidigare även skett i budgetpropositioner motiveras med att ramverket varit under uppbyggnad. Information om att regeringens bedömning inklusive indikatorer ska redovisas i de ekonomiska vårpropositionerna lämnas i vårpropositionen 200842, däremot nämns inte detta i budgetpropositionen . Det kan dock anses rimligt att lämna denna information även i budgetpropositionen eftersom det är den första budgetproposition som inte innehåller en uppföljning av sysselsättningspolitiken enligt regeringens utformade ramverk. Att det framgår hur redovisningen av indikatorer framöver kommer att ske är särskilt angeläget mot bakgrund av att regeringen framhållit vikten av att använda en bred uppsättning indikatorer för att identifiera problem på arbetsmarknaden med syftet att följa upp om regeringens politik leder till varaktigt högre sysselsättning.43 3.2.3Regeringens redovisning av sysselsättningspolitikens effekter Regeringens bedömning av effekterna av sysselsättningspolitiken utgör ett viktigt underlag för att ge en rättvisande bild av den förda politiken. Regeringen har också framhållit att det är viktigt för såväl regeringen som och 2007/08:100. 43Regeringens bedömning om en bred uppsättning indikatorer får stöd av finansutskottet (se bet. 2009/10:FiU20). Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? andra bedömare att följa upp om de reformer som regeringen genomför får avsedd effekt. betonas att det är en mycket komplicerad uppgift att särskilja effekterna av reformerna från andra faktorer som påverkar sysselsättningen, sjukfrånvaron eller arbetslösheten.44 Regeringen har också påpekat att det inte är möjligt att dra några säkra slutsatser om de genomförda reformerna har bidragit till målet om en varaktigt högre sysselsättning eller att ge en fullständig bild av politiken. Enligt regeringen kan däremot olika indikatorer för exempelvis sjukskrivningar, antal personer med sjuk- och aktivitetsersättning, sökaktivitet bland arbetslösa och arbetskraftsdeltagande visa om politiken verkar i rätt riktning.45 Regeringens effektbedömningar har varierat i såväl innehåll som omfattning . I samtliga propositioner anges emellertid att regeringens bedömning baseras på den forskning som finns om effekterna av olika åtgärder som till exempel förändringar av skatter, socialförsäkringar eller inom arbetsmarknadspolitiken. framhålls att det finns en osäkerhet i bedömningen när det gäller hur snabbt effekterna av politiken uppstår samt storleken på dessa.46 Någon närmare beskrivning av forskningsresultat eller referenser till den forskning som avses ges dock inte i propositionerna, vilket vore rimligt mot bakgrund av att regeringen anger att bedömningarna baseras på forskning. har ett utvecklingsarbete bedrivits kring hur effekter av regeringens politik kan mätas. Behovet av att särskilja strukturella och konjunkturella faktorer för att bedöma effekterna av politiken påtalas i vårpropositionen 2009. En första redovisning av utvecklingsarbetet redovisas i propositionen i form av en konjunkturrensad utveckling av antalet personer mätt som helårsekvivalenter som får ersättning från vissa ersättningssystem (se avsnittet nedan).47 Måttet anges utgöra ett indirekt mått på utvecklingen av varaktig sysselsättning. I budgetpropositionen redovisas utvecklingsarbetet av konjunkturrensade variabler för antalet personer i arbete och antalet arbetade timmar. Variablerna anges utgöra mer direkta mått på ökningen i varaktig sysselsättning. I propositionen framhålls att det är komplicerat att finna väldefinierade mått på dessa variabler och att det 2009/10:1 s. 119. 2009/10:1 s. 125 och prop. 2009/10:100 s. 131. 46Osäkerheten kring storleksordningen på effekterna av politiken gör det enligt propositionen viktigt att använda indikatorer på arbetsmarknadssituationen (se prop. 2008/09:1 s. 15). 47Antalet helårsekvivalenter konjunkturrensas genom att man beräknar hur de olika trygghetssystemen skulle utvecklas givet ett normalt resursutnyttjande på arbetsmarknaden. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? inom forskningen inte råder enighet om hur det ska göras. Utgångspunkten ska dock vara att metoderna för konjunkturrensning ska vara transparenta och replikerbara.48 I har även ett utvecklingsarbete om effekterna av jobbskatteavdraget bedrivits. Resultatet av detta arbete har redovisats såväl i de ekonomiska propositionerna49 som i särskilda rapporter50 (se avsnitten nedan). Regeringens effektbedömningar har varierat i innehåll och omfång I budgetpropositionen anges att det huvudsakliga syftet med merparten av regeringens reformer är att öka den varaktiga sysselsättningen51, vilket också är målet för sysselsättningspolitiken. I propositionen redovisas hur den varaktiga sysselsättningen mätt i antal personer enligt bedömning utvecklas med respektive utan regeringens reformer.52 En liknande bedömning ges i vårpropositionen 2010 och i budgetpropositionen , i det senare fallet mätt som förändring i sysselsättningsgraden. I vårpropositionerna 2009 och 2010 samt i budgetpropositionen redovisas den konjunkturrensade utvecklingen av antalet personer mätt som helårsekvivalenter som får ersättning från vissa ersättningssystem.53 Måttet motiveras med att det finns en samvariation mellan antalet personer som får ersättning för arbetslöshet och sjukdom och arbetsmarknadens funktionssätt. I samtliga tre propositioner kompletteras detta mått med andra indikatorer, vilket motiveras med att ett visst antal helårsekvivalenter kan uppkomma på olika sätt där exempelvis 100 helårsekvivalenter kan motsvara 100 heltidsarbetslösa personer under eller 1 200 personer som var och en är heltidsarbetslös under en månad.54 I vårpropositionen 2009 redovisas därför även uppgifter om antalet sjukfall fördelat efter sjukskrivningens längd och relativ utveckling av antalet personer som får sjuk- och aktivitetsersättning.55 2009/10:1 s.121 st. 34. 49Se exempelvis prop. 2010/11 s. 130131. 50Se Arbetsutbudseffekter av reformer på inkomstskatteområdet 20072009, rapport från ekonomiska avdelningen på 2009:1, samt Ds 2010:37 Arbetsutbudseffekter av ett förstärkt jobbskatteavdrag och förändrad statlig inkomstskatt. 2008/09:1 s. 44. 2008/09:1 s. 14. 53I måttet ingår ersättning från de fem största ersättningssystemen försörjningsstöd, sjukpenning och sjuklön, aktivitets- och sjukersättning eller ersättning vid arbetslöshet och deltagande i arbetsmarknadsåtgärder. 54Riksrevisionen har i en granskning påtalat att användningen av helårsekvivalenter riskerar att inkludera dem som är korttidsarbetslösa och korttidssjukskrivna som arbetslösa som inte har rätt till arbetslöshetsersättning inte inkluderas (se RiR 2008:26). 55Denna statistik baseras på den transfereringsstatistik som SCB tagit fram på uppdrag av regeringen. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Budgetpropositionen och vårpropositionen 2010 innehåller, utöver det indirekta måttet, även en fördjupad uppföljning av sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen genom indirekta mått och så kallade kedjor av indikatorer.56 Dessutom redovisas i vårpropositionen 2010 även antalet personer i tusental som får ersättning från vissa ersättningssystem. Regeringens effektbedömningar kan därmed sägas vara som mest ambitiösa i vårpropositionen 2010. Knapphändiga effektbedömningar i budgetpropositionen I budgetpropositionen redovisas, utöver förändringen i den varaktiga sysselsättningen, en bedömning av den varaktiga förändringen av det totala antalet arbetade timmar. En bedömning ges också av den långsiktiga effekten av regeringens strukturreformer57 på antalet årsarbetskrafter58 och sysselsatta. I budgetpropositionerna finns liknande bedömningar där det också anges att jobbskatteavdraget är en central del i regeringens politik för att höja den varaktiga sysselsättningen. I budgetpropositionen bedöms jobbskatteavdraget bidra med drygt hälften av sysselsättningseffekten. En redovisning av beräknade effekter av jobbskatteavdraget59 ges i kapitel 6 om skattefrågor.60 Redovisning anges utgöra en del av det utvecklingsarbete som bedriver om de ekonomiska effekterna av ytterligare förändringar i jobbskatteavdraget och den statliga inkomstskatten där en fördjupad redovisning uppges utkomma i en rapport som publiceras under hösten 2010.61 Någon närmare redovisning av hur effekterna beräknats för övriga reformer ges inte i propositionen. 56I uppföljningen av sjukförsäkringen redovisas liksom vårproposition antalet personer som får ersättning från vissa ersättningssystem och antalet sjukfall fördelat efter sjukskrivningens längd därutöver redovisas även in- och utflöde ur ersättningssystemen. av arbetsmarknadspolitiken redovisas genomsnittlig sökaktivitet, kvarstående personer i nystartsjobb och arbetskraftsdeltagande. 57Reformerna utgörs av jobbskatteavdrag och höjd nedre gräns för statlig inkomstskatt, förändrad arbetslöshets- och sjukförsäkring samt arbetsmarknadspolitik, ROT- och RUT-tjänster samt övriga reformer. 58Antalet årsarbetskrafter är mätt i antalet helårsekvivalenter och visar det antal heltidsanställda som en förändring i antalet arbetade timmar motsvarar (se prop. 2010/11:1 s. 63). 59Riksrevisionen (RiR 2009:20) har i en tidigare granskning av jobbskatteavdraget gjort bedömningen att transparensen och kvaliteten i regeringens redovisning förbättrats men att det fortfarande kvarstår brister exempelvis vad gäller jämförelser med tidigare bedömningar. I granskningen bedömde vidare att regeringens redovisning av reformeffekter i den särskilda rapport från som redovisar jobbskatteavdragets förväntade effekter lever upp till de krav på tydlig och transparent redovisning som (2001) och IMF (2001) ställt. 2010/11:1 s. 130. 61Arbetsutbudseffekter av ett förstärkt jobbskatteavdrag och förändrad statlig inkomstskatt (Ds 2010:37) utkom . Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Därutöver saknas en redovisning av hur antalet sysselsatta och arbetade timmar konjunkturrensats trots att det i budgetpropositionen anges att metoderna för konjunkturrensning ska vara transparenta och replikerbara.62 Sammantaget kan det konstateras att avsaknaden av en redovisning för hur övriga reformers effekter beräknats samt vilka metoder för konjunkturrensning som använts inte motsvarar rimliga krav som kan ställas på redovisningen i enlighet med de principer som refereras i avsnitt 1.2. Därmed är det svårt att bedöma om regeringens politik bidragit till att målet för sysselsättnings- politiken uppnåtts, det vill säga att öka den varaktiga sysselsättningen. 3.3Sammanfattande iakttagelser och rekommendationer Regeringen har sedan budgetpropositionen redovisat arbetet med att ta fram ett ramverk för sysselsättningspolitiken. Redovisningen har varit relativt omfattande, i synnerhet i budgetpropositionen och vårpropositionen 2010, där särskilda kapitel avsatts till redovisningen av ramverket och uppföljningen av sysselsättningspolitiken. I budgetpropositionen återfinns emellertid inte någon redovisning av regeringens arbete med ramverket eller någon uppföljning av sysselsättningspolitiken utifrån ramverkets indikatorer. Enligt ska denna redovisning ske i de ekonomiska vårpropositionerna framöver. För att få denna information krävs dock att man går tillbaka till vårpropositionen 2008. Redovisningen av effekterna av regeringens reformer inom sysselsättningspolitiken har varierat i omfång och innehåll. Regeringen har genomgående hänvisat till att bedömningarna baseras på forskning, dock ofta utan att ange referenser eller redovisa faktiska beräkningar och antaganden som bedömningarna baseras på. En tydlig redovisning av de antaganden och beräkningsunderlag som ligger till grund för regeringens bedömningar är dock viktigt för transparensen i bedömningarna och för att ge en rättvisande bild av den förda politiken. I detta avseende är redovisningen i budgetpropositionen särskilt knapphändig. För att öka transparensen i regeringens redovisning av sysselsättnings- politikens effekter bör de antaganden och beräkningsunderlag som ligger till grund för regeringens bedömningar tydligt redovisas exempelvis i separata beräkningskonventioner. 62 Se prop. 2009/10:1 s.121 st. 34. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Betänkande 2009/10:FiU20 Riktlinjer för den ekonomiska politiken. Betänkande 2009/10:KU9 Obligatoriskt utgiftstak. Ds 2010:4 Utvärdering av överskottsmålet. Ds 2009:10 Stärkt finanspolitiskt ramverk översyn om budgetlagens bestämmelser om utgiftstak. Ds 2010:37 Arbetsutbudseffekter av ett förstärkt jobbskatteavdrag och förändrad statlig inkomstskatt. Lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Proposition 2006/07:1 Budgetpropositionen . Proposition 2008/09:1 Budgetpropositionen . Proposition 2008/09:100 ekonomiska vårproposition. Proposition 2009/10:1 Budgetpropositionen . Proposition 2009/10:100 ekonomiska vårproposition. Proposition 2010/11:1 Budgetpropositionen . Proposition 2010/11:40 En reformerad budgetlag. , rapport från den ekonomiska avdelningen 2009:1. Arbetsutbudseffekter av reformer på inkomstskatteområdet 20072009. Finanspolitiska rådets rapport . Finanspolitiska rådets rapport . Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Hauptmeier S. m.fl. (2010). Towards expenditure rules and fiscal sanity in the euro area, Working Paper 1266, . Holm-Hadulla, F. m.fl. (2010). The impact of numerical expenditure rules on budgetary discipline over the cycle, Working Paper 1169, . IMF Country Report No. 10/220. : 2010 Article IV Consultation -Staff Report; Staff Supplement; Public Information Notice on Discussion; and Statement by the Executive Director for . IPSASB (2010). Conceptual Framework for General Reporting by Public Sector Entities, Exposure Draft 1. (2011). Economic Surveys: . Regeringens uppföljning av kommunernas ekonomi. Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken regeringens redovisning. Utanförskap och sysselsättningspolitik regeringens redovisning. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Regeringens redovisning ekonomiska vårproposition. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Regeringens redovisning ekonomiska vårproposition. (2008). Volymberäkningar av offentlig individuell produktion projektrapport, Ekonomisk statistik 2008:3. (2010). Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Bilaga 1 Indikatorer för uppföljning av arbetsmarknadsutvecklingen och effektbedömningar Tabellen nedan visar en sammanställning av de indikatorer som regeringen redovisat i de ekonomiska propositionerna 20092011 i uppföljningen av sysselsättningspolitiken, det vill säga indikatorer för uppföljning av arbetsmarknadsutvecklingen och effektbedömningar. Arbetsmarknadsstatistik som redovisas i andra delar av de ekonomiska propositionerna och som regeringen uttryckligen inte har använt sig av i uppföljningen av sysselsättningspolitiken ingår inte. Förklaringar till noterna aq finns sist i bilagan. - Förändring av antal personer (tusental) - Förändring i sysselsättningsgrad totalt - Förändring i sysselsättningsgrad för vissa Arbetslöshet (som andel av arbetskraften) - Förändring för vissa grupper Arbetade timmar (procentuell förändring) Genomsnittligt antal arbetade timmar per vecka för personer i befolkningena samt för Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? - Förändring av antal personer (tusental) - Förändring för vissa grupper Andel personer ej i arbetskraften - Förändring för vissa grupper - Förändring för vissa grupper Andel frånvarande av antalet sysselsatta - Förändring för vissa grupper Huvudsaklig verksamhetf bland personer som inte deltar i arbetskraften (andel av Antal lediga jobb (tusental) fördelat på privat och offentlig sektor samt totalt Anställningsplaner (procentuell förändring) Andelen undersysselsatta i förhållande till Antal personer som blivit sysselsatta samt jobbchanser (fördelning utifrån tidigare Kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd med Kvarstående arbetslösa och deltagare i program (tusental) med aktivitetsstöd Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Genomsnittlig inskrivningstid (varaktighet i dagar) som arbetslös eller i program Antal personer med en sammanhängande tid (i veckor) i arbetslöshet och program Antalet arbetslösa personer som är kvarstående sökande vid månadens slut Genomsnittligt antal timmar som lagts på Antal personer som blir arbetslösa (från olika arbetsmarknadstillståndj) samt Antal varsel (tusental) i relation till arbetslöshet (andel av arbetskraften) Nyinskrivna arbetslösa (tusental) vid Arbets- förmedlingen totalt och fördelat på olika grupper (andel av befolkningen) Procentuell förändring av nyinskrivna arbetslösa per 1 000 invånare () Utflöde till osubventionerat arbete per månad bland personer inskrivna i arbetslös- het och program med aktivitetsstöd (procent av inskrivna) fördelat på inskrivningstid () och för vissa grupper Procentuell förändring i antalet långtidsin- skrivna arbetslösa per 1 000 invånare och län Förändring i antal sjukfrånvarande (tusental) Antal sjukfrånvarande (tusental) uppdelat Antalet personer som fick sjukpenning eller sjuk- och aktivitetsersättning fördelat efter Andel sjukfrånvarande av sysselsattaa Långtidsinskrivna ungdomar () vid Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Förändring i varaktig sysselsättninga med och utan regeringens politik Långsiktiga effekter (årsarbetskrafter och sysselsatta) av regeringens politik fördelat på olika reformerl (förändring i procent) Antal personer (mätt som helårsekvivalenter) som uppbär ersättning Konjunkturrensat mått på antal personer (mätt som helårsekvivalenter) som uppbär ersättning från vissa ersättningssystem Antal personer som uppbär ersättning från Öppen arbetslöshet i förhållande till arbetskraftens storlek i grupperna unga () samt personer födda utanför Sysselsättningsgrad bland äldre (5564 år) samt för åldersgrupperna och Antal personer som är deltidsarbetslösa och timanställda som är inskrivna vid sökande vid månadens slut Antal personer (tusental) med sjukpenning fördelat på sjukdomslängd (i veckor) Utveckling av andel sjuk- och aktivitetsersatta i olika åldersgrupper Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Flöden mellan olika ersättningssystem - Inflöde, utflöde och nettoförändring av antalet personer (tusental) med sjuk- och - Inflöde till sjukpenning (andel av totala antalet personer med arbetslöshetsersättning) samt utflöde från sjukpenning (andel av totala antalet personer med sjukpenning) - Andelen nybeviljade sjukfall (av totala inflödet till sjukpenning) som kommer andelen avslutade sjukfall (av det totala utflödet från sjukpenning) som går till Antal personer som lämnar sjukfrånvaro (till olika arbetsmarknadstillståndq) mellan två Genomsnittligt antal timmar som lagts på att söka arbete bland arbetslösa och Antalet arbetslösa personer (tusental) som är kvarstående sökande med nystartsjobb Arbetskraft under nuvarande lågkonjunktur Arbetslöshet under nuvarande lågkonjunktur lågkonjunktur och under 1990-talskrisen Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? a Andel av befolkningen i åldern . b Andel av befolkningen i åldern . cFördelat på män och kvinnor. dBland unga (), äldre (), utrikesfödda (1574) och för befolkningen (). eBland unga (), äldre (), utrikesfödda, förgymnasial utbildning och för befolkningen (). fHeltidsstudier, pension, sjuk och övrigt. gFörändring från arbetslös och ej i arbetskraften till sysselsatt (därav förändring från arbetslös till fast anställd eller tidsbegränsad anställning samt förändring från ej i arbetskraften till fast anställd och tidsbegränsat anställd) samt förändring från tidsbegränsat anställd till fast anställd. hBland grupperna i åldern , , personer med förgymnasial utbildning, personer födda utanför och samtliga. iFördelat på förbrukade ersättningsdagar och utan ersättning. jFörändring från sysselsatt till arbetslös (därav förändring från fast anställd till arbetslös, tidsbegränsat anställd till arbetslös och ej i arbetskraften till arbetslös). kBland grupperna i åldern , , personer med förgymnasial utbildning, personer födda utanför och samtliga. lJobbskatteavdrag och höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt, förändrad arbetslöshetsförsäkring och sjukförsäkring samt arbetsmarknadspolitik, övrigt. mDe ersättningssystem som ingår i måttet utgörs av arbetslöshetsersättning, arbetsmarknadsåtgärder, försörjningsstöd, sjukpenning- och sjuklön samt aktivitets- nDe ersättningssystem som ingår i måttet utgörs av sjuk- och rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshetsersättning, ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program samt ekonomiskt bistånd. oDe ersättningssystem som ingår i måttet i VP09 och BP10 är sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd samt övriga. pFördelat på ersättningens längd. qFörändring från sjukfrånvaro till arbetslöshet, i arbete, frånvarande eller ej i arbetskraften (sjuk, pensionär, studerande och övriga). Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Bilaga 2 Termer och begrepp Det totala antalet arbetade timmar i ekonomin. Summan av antalet sysselsatta och arbetslösa. ingår i officiella statistik och utgör en viktig del av den offentliga arbetsmarknadsstatistiken. Personer utan arbete uttryckt i absoluta tal eller i procent av arbetskraften. Som arbetslösa räknas enligt personer som var utan arbete och kunde arbeta referensveckan eller börja från referensveckans slut. Statsbudgetens automatiska reaktioner på konjunkturens växlingar utan att några aktiva åtgärder behöver vidtas. I en lågkonjunktur försvagas de offentliga finanserna automatiskt genom att inkomsterna från skatter och avgifter minskar och utgifterna för de sociala trygghetssystemen ökar. Detta leder till att hushållens konsumtionsutgifter kan hållas uppe, vilket dämpar Det omvända gäller i en högkonjunktur. De offentliga finanserna stärks och begränsar uppgången i hushållens inkomster, vilket dämpar konjunkturuppgången. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Balanskravet innebär enligt kommunallagen (1991:900) att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Om verksamheten ändå ger ett negativ ekonomiskt resultat måste detta kompenseras med motsvarande överskott . Balanskravet ska ses som ett minimikrav. Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP (BNP-trenden). BNP-gapet är ett mått på det totala resursutnyttjandet i ekonomin och uttrycks vanligen i procent av potentiell BNP. När BNP-gapet är positivt överstiger efterfrågan den nivå som är långsiktigt hållbar i förhållande till tillgängliga resurser, vilket skapar inflationstryck i ekonomin. När gapet är negativt är efterfrågan låg och det finns lediga resurser i ekonomin. Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna. Diskretionär finanspolitik innebär att riksdag och regering aktivt ändrar skattesatser och offentliga utgifter för att påverka efterfrågan i ekonomin. Skillnaden mellan inkomster och utgifter enligt SCB:s sektorräkenskaper, som är en del av nationalräkenskaperna. Omfattar överskottsmålet för offentlig sektor, utgiftstaket för staten samt kravet på att enskilda kommuner och landsting ska ha god ekonomisk hushållning och en budget i balans.