prop · GZ0319 · 2011-10-13 00:00:00 — Enligt beredskapsorder ska i första hand lämpliga tillgängliga resurser användas i samband med en insats för att bistå samhället vid svåra påfrestningar i fred. Dock kan viss utökad beredskap förekomma enligt avtal. 173Intervju med företrädare för Försvarsmakten. 174Kommentarer från Försvarsmakten vid faktagranskning av rapportutkast, . 175Riksrevisionen har i granskningen endast använt information ur dokumentet som av Försvarsmakten bedömts vara öppen information och med hjälp av företrädare för Försvarsmakten formulerat uppgifterna så att hemliga uppgifter inte ingår. heter dokumentet beredskaps- och insatsorder (FMBerInsO). Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser uppfattar att man med detta hänvisar till avtal eller överenskommelser som Försvarsmakten har med civila myndigheter.176 Enligt beredskaps- och insatsordern samt beredskapsordern ska Försvarsmaktens samverkan med samhället ske med följande prioritering: 1.Planering och insats för att möta väpnat angrepp. 2.Planering och insats vid stöd till samhället enligt Lagen om skydd mot olyckor. 3.Planering och insats vid stöd till samhället vid svåra påfrestningar. Enligt företrädare för Försvarsmakten råder viss oklarhet kring denna prioritering. Det gäller hur punkt två och tre förhåller sig till varandra det vill säga varför planering för och insats vid svåra påfrestningar har lägre prioritet än vad gäller lagen om skydd mot olyckor. Vidare konstaterar i sina Anvisningar för stöd till samhället att det är viktigt att öva, planera och samverka för uppgiften svåra påfrestningar. Detsamma anges dock inte för insatser enligt lagen om skydd Myndigheten gör i sina anvisningar således en prioritering av sina resurser som skiljer sig från den myndigheten gör i sin beredskapsorder. Definitionen av begreppet svår påfrestning är dessutom oklar. Begreppet förekommer i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap och Försvarsmakten använder som sagt begreppet. Men företrädare för Försvarsdepartementet har påpekat att begreppet svår påfrestning inte längre används och att det för dem är oklart var Försvarsmakten åsyftar. I de verksamhetsuppdrag som riktar sig till myndighetens förband ingår anvisningar om hur förbandens verksamheter ska prioriteras. Av verksamhetsuppdraget framgår dock att uppgiften att kunna bistå samhället inte ingår i listan över hur prioriteringarna ska göras. I den bemärkelsen har uppgiften låg prioritet. ingår förbandens uppdrag att upprätthålla beredskap enligt Försvarsmaktens beredskapsorder, och detta uppdrag har mycket hög prioritet. Som nämnts tidigare är det inom ramen för myndighetens beredskapsorder som Försvarsmaktens stöd till samhället ordersätts. I den bemärkelsen har uppgiften hög prioritet. Men den har lägre prioritet än och begränsas av myndighetens övriga uppdrag. 176Enligt vad har erfarit är en överenskommelse mellan Försvarsmakten och den enda gällande överenskommelsen . Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 4.4Hantering av uppgiften på regional och lokal nivå När Försvarsmakten lämnar stöd till samhället använder myndigheten sina förband och hemvärnsförband, som ingår i myndighetens insatsorganisation. Frågan om myndighetens förberedelser handlar därför om i vilken utsträckning myndighetens olika organisationsenheter runt om i landet är involverade. Försvarsmakten har i sina centralt styrande dokument angett att det för uppgiften krävs gemensam planering, träning och övning.177 Vidare ska uppgiften att stödja samhället beaktas vid utformningen av de olika försvarsresurserna, och förberedelser som i övrigt underlättar ett snabbt och smidigt resursutnyttjande ska göras.178 Som framgår av föregående avsnitt sker också förberedelser på central nivå. Nedan behandlas hur uppgiften hanteras på regional och lokal nivå. 4.4.1I förbandsutvecklingen ingår inte förberedelser för denna uppgift En genomgång av de mål som har fastställts i Försvarsmaktens utvecklingsplan visar att det inte ingår något som har direkt koppling till att myndigheten ska kunna bistå samhället i myndighetens skapande av förband.179 Att så är fallet bekräftas också av granskningens intervjuer med företrädare för förband och hemvärn. Förbanden har inte avsatta medel för att förbereda sig, exempelvis genom att öva, för att kunna bistå samhället. I styrningen ingår formuleringar om att förbanden ska kunna bistå samhället. detta ska ske inom ramen för de resurser som är avsatta för den ordinarie verksamheten. Det framgår av intervjuer med företrädare för myndigheten på central och lokal nivå att krav på att förbereda sig inte ingår i styrningen av myndighetens förband. Denna bild framgår av exempelvis Plan för hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna, en delmängd i de verksamhetsuppdrag som riktar sig till förbanden, inklusive hemvärnet. Där konstateras att väpnad strid, inom ramen för fredstida lagar och förordningar, ska utgöra grunden för hemvärnets utbildning. Med denna kunskapsbas som grund ska hemvärnsförbanden även kunna lösa övriga uppgifter som till exempel stöd till samhället.180 177Planerings- och budgetdirektiv , HKV 23 100:56360. 178Verksamhetsuppdrag 2010 och (prel.) 2011, anvisningar för stöd till samhället i fred. 179FMUP 2011-2020, bilaga 1, 23 320:58848. 180I dokumentet konstateras även att dimensionerande stridsmiljö för hemvärnsförbanden är väpnad strid, med kraftsamling till skyddsobjekt i urban miljö. Det handlar om militära objekt, och utöver detta rör det sig om (utan inbördes prioritering) typobjekt, i anslutning till kärnkraftverk, elförsörjningspunkter, flygplatser, vattenförsörjning och hamnområden. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Det finns dock indirekta krav. En militär enhet som stöder det övriga samhället ska ledas av en militär insatschef () som är utbildad för samverkan med civila myndigheter. Arméns taktiska stab genomför löpande kontroll av statusen, det vill säga numerärer och kvalitet, på dessa.181 Sammantaget framgår alltså att i myndighetens skapande av militära förband ingår inte moment som har att gör med myndighetens roll som stöd till samhället. Detta kan jämföras med regeringens styrning av myndigheten som säger att stödet inte ska vara dimensionerande. 4.4.2 Otydliga mål för hemvärnsförband Vi har inom ramen för granskningen närmare studerat de målsättningar som styr utformningen av hemvärnet, för att få en bild av i vilken utsträckning de ska förbereda sig för att kunna lämna stöd till samhället. Regeringen har uttalat att hemvärnets förmåga att samarbeta med den civila krisberedskapen ska ökas inom ramen för de resurser som tilldelats för de militära uppgifterna. I de så kallade operativa ramvillkoren för hemvärnet (ett dokument som ska styra utformningen av hemvärnsförbanden) framgår att när det gäller mål och vision ska förbanden utveckla sin förmåga att vara interoperabla med den övriga insatsorganisationen och civila aktörer med vilka samverkan ska ske.182 Hemvärnets förmåga att samarbeta med den civila krisberedskapen ska ökas inom ramen för de resurser som tilldelats för de militära resurserna. kan konstatera att det inte anges närmare hur detta ska åstadkommas. Däremot kan man konstatera att hemvärnet har en god förmåga att stödja samhällets krishantering såväl i fred som vid kris och krig. Hemvärnsförbanden ska fortsatt vara en viktig aktör avseende samhällets krishantering. Hemvärnet och de frivilliga försvarsorganisationernas tillgänglighet och lokalkännedom ska i största möjliga utsträckning tas tillvara i samband med stödinsatser åt andra myndigheter.183 181Uppgifter från Försvarsmakten (PROD). 182Operativa ramvillkor för hemvärnsförband, bilaga 1, HKV 01 631:61370. 183Operativa ramvillkor för hemvärnsförband, bilaga 1, HKV 01 631:61370. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Vidare rangordnas sju typinsatser för hemvärnsförband. Den sjunde typsituationen, det vill säga den med lägst rang, är att hemvärnsförband med befintlig förmåga och resurser ska kunna bistå det övriga samhället och andra myndigheter.184 En genomgång av 12 så kallade typförbandsmålsättningar på kompani- och plutonsnivå samt avseende stabsnivå visar att Försvarsmaktens uppgift om att kunna bistå samhället har en mycket begränsad plats i angivna målsättningar och krav, men de finns med. I typförbandsmålsättningarna ingår inledningsvis en allmän redogörelse, i vilken ingår följande formulering: Hemvärnsförbandens stöd till samhället är viktig och uppgifterna som hemvärnsförbanden kan lösa är omfattande. Insatserna löses inom ramen för ordinarie organisation och reglementerad utrustning.185 Därefter redogörs för vilka uppgifter de olika enheterna ska kunna lösa. En genomgång av dessa visar att det inte ingår några uppgifter med direkt koppling till Försvarsmaktens uppgift att kunna bistå samhället. Dokumenten innehåller även redogörelser för så kallade krav på ingående delsystem. Ett sådant delsystem handlar om ledningsfunktioner. När det gäller dessa ingår i regel ett krav på att kunna samverka. Samverkan ska med stöd av sambands-/infosystemet kunna genomföras med aktörer/insatser för civil krisberedskap.186 Samverkan ska kunna ske med civila aktörer och förband i insatsorganisationen.187 Ovan har alltså angetts att enligt typmålsättningarna ska olika enheter inom hemvärnet kunna samverka med civila aktörer. 184Insatsen ska kunna genomföras för att innehålla lagar, förordningar och föreskrifter syftande till att bidra till samhällets samlade förmåga att hantera räddningstjänst och svåra påfrestningar. Insatsen ska kunna genomföras i hela landet under alla väderleksförhållanden såväl under dager som i mörker. Insatsen leds av tillfälligt utsedd militär insatschef () och genomförs inom ramen för frivilligt enskilt åtagande i tillfälligt sammansatta organisationsenheter och med den numerär som behövs för insatsens genomförande. ska kunna samverka med sidoordnade chefer och civila aktörer. Insatsen genomförs för att stödja räddningsledare enligt lagen om skydd mot olyckor (LSO), bistå myndigheter med insatser enligt stödförordningen samt efter särskilt regeringsbeslut kunna stödja enligt lagen om extraordinära händelser. Insatsen ska kunna genomföras efter någon timmes förberedelsetid. Insatsen ska, inom ramen för ett avlösningsförfarande, kunna genomföras året runt under timmar till veckor., operativa ramvillkor för hemvärnsförband, bilaga 1, HKV 01 631:61370. 185Underbilaga 1.1 till och med 1.12 till HKV 01 631:61370. 186Underbilaga 1.2 till HKV 01 631:61370. 187Underbilaga 1.6 till HKV 01 631:61370. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Vi har inte i myndighetens styrning kunnat spåra något som säger att förband eller andra enheter ska göra något för att kunna samverka med det övriga samhället. Det skulle till exempel kunna handla om att det i uppdraget även ingår löpande samverkan för att skapa förutsättningar för en väl fungerande samverkan, om det inträffar en kris. Vi har i granskningen tagit upp frågan med företrädare för myndigheten. Av intervjuer framgår att innebörden av formuleringen inom ramen för de resurser som tilldelats för de militära resurserna är att det inte tilldelas några särskilda resurser, kopplade till att kunna samverka med samhället. Detta blir särskilt tydligt på följande vis: Enskilda medlemmar i hemvärnet har i uppdrag att delta mellan (beroende på befattning) i olika former av utbildning. Av är ingen tid avsatt till förberedelser för att lämna stöd till samhället. Fast anställd personal knuten till hemvärnets utbildningssektioner har i sina uppdrag inte något som säger att de ska samverka med det övriga samhället. Vi återkommer till detta i nästa kapitel. 4.5I praktiken sker förberedelser på lokal nivå Av granskningen framgår att både myndighetens utbildningsförband och hemvärn har löpande kontakter med det övriga samhället, oavsett den formella styrningen. 4.5.1Försvarsmakten deltar i viss utsträckning i övningar tillsammans med civila myndigheter enkät till kommuner och länsstyrelser visar att representanter för Försvarsmakten medverkar i övnings- och utbildningsverksamhet i viss utsträckning. av landets kommuner och av länsstyrelserna har deltagit i krishanteringsövningar där även företrädare för Försvarsmakten medverkat.188 Övningarna har i första hand initierats av kommuner och länsstyrelser. Även Försvarsmakten har i begränsad utsträckning tagit initiativ till gemensamma övningar med kommuner och länsstyrelser. 188Totalt har av kommunerna och av länsstyrelserna deltagit i övningar knutna till krishantering . Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser En rapport från () tar upp frågan om övningar. Rapporten konstaterar att civila aktörer ofta hänvisar till Försvarsmaktens övningar som alltför orealistiska eller militäriska.189 Det har i granskningen inte gått att få en tydlig bild av i vilken utsträckning militära representanter medverkar i gemensamma övningar. På central nivå har Försvarsmakten inte någon fullständig uppföljning av övningar som företrädare för utbildningsförband och hemvärn deltar i. I regleringsbrevet till Försvarsmakten har regeringen ställt krav på att myndigheten ska följa upp och redovisa internationell utbildnings- och övningsverksamhet. Något motsvarande krav avseende nationell utbildnings- och övningsverksamhet finns inte. Företrädare för Försvarsmakten medverkar i samverkansövningar på regional nivå och i övningar på lokal nivå. En genomgång av planerade övningar, formulerade i Försvarsmaktens verksamhetsuppdrag 2010, visar att det ingår i Försvarsmaktens planering att kunna delta i MSB:s så kallade Dessa är i första hand lednings- och samverkansövningar, som syftar till öva krishantering i samband ett scenario som valts ut.190 Företrädare för Insats, påpekar att det finns krav på förberedelser för att kunna bistå samhället och hänvisar till myndighetens FMUP, i vilken anges: Samverkan med övriga myndigheter och organisationer ska ingå som en naturlig del vid övningar. Försvarsmakten ska kunna stödja och delta i övningsverksamhet som leds av andra myndigheter och organisationer t.ex. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), (FBA) och Sida utgör exempel. Möjligheten till samverkan och övning med dessa myndigheter ska beaktas vid planering och genomförande av strategiska och operativa ledningsövningar samt beredskapsövningar och -kontroller. Försvarsmakten utvecklar förmåga till civil-militär samverkan i övningsmoment som ger stöd till övriga myndigheter där militär kompetens efterfrågas.191 189Myndighetssamverkan vid nationell krishantering, Försvarsmaktens och andra myndigheters förutsättningar för samverkan, , , , FOI-R--3063--S. 190Intervju med företrädare för Försvarsmakten . 191FMUP 2011-2020, bilaga 1, 23 320:58848. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Dessutom hänvisas till följande: Övning KOMPASS genomförs inom ramen för utveckling av Försvarsmaktens ledningsförmåga. Brigadstaber samt förband ur ledningsplats- och taktisk sambandsbataljon planeras delta. Nationell samordning och ledningsförmåga utvecklas. Civila samverkansmyndigheter ska inom ramen för planerat scenario beredas möjlighet att delta i övningen.192 Försvarsmakten har deltagit i årets stora samverkans- och kärnkraftsövning (SAMÖ-KKÖ 2011), vars inledande övningsskede ägde rum . Detta var det akuta skedet och handlade om den akuta hanteringen av olyckan.193 Övningen kommer att fortsätta med olika övningsskeden . Övningen har ännu inte hunnit utvärderas. 4.5.2Samverkan på lokal nivå påverkas av lokala initiativ Granskningen visar att samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället varierar mellan olika kommuner och län. Samverkan tycks påverkas av hur lokala förband och hemvärnsgrupper förhåller sig till samverkan med samhället. Av intervjuerna med kommuner och länsstyrelser framgår flera exempel på nära kontaktytor med företrädare för lokala utbildningsförband och på hemvärnsgrupper som har ökat sin samverkan med Chefer för utbildningsgrupper har tagit initiativ till samverkan, och förbandschefer har beslutat om närmare samverkan med det övriga samhället. Av granskningen framgår exempel där förbandschefer gett hemvärnets utbildningsgrupper i uppdrag att ansvara för samverkan på lokal nivå. Det finns exempel på förbandschefer som informerat kommuner i förbandets område om att hemvärnsbataljonerna i området har fått i uppgift att samverka med kommunerna avseende kris och krisledning samt stöd till det övriga samhället. Syftet med att återta och utveckla detta samarbete anges vara att skapa personkännedom och nätverk, öka kunskapen om varandras resurser, samt skapa förutsättningar för stöd.194 Vi återkommer till samhällets kontakter med och syn på Försvarsmakten i kapitel 5. 192FMUP 2011-2020, bilaga 1, 23 320:58848. 193Informationsfolder från MSB, Samverkans- och kärnkraftsövning . 194Brev om Information angående omstrukturering av hemvärnet i , P7 03 900:80004. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 4.6Olika syn på behovet av förberedelser Företrädare för Försvarsmakten har i granskningen uttryckt olika uppfattningar om behovet av förberedelser för att kunna bistå samhället. 4.6.1 Förberedelser upplevs som dimensionerande Argumentet emot förberedelser har till exempel varit att det inte krävs utbildning för att bära sandsäckar för att hejda en översvämning. Det har påpekats att eftersom myndigheten inte ska dimensioneras för uppgiften räcker det med att myndigheten ställer upp med vad den kan. Detta sätt att resonera innebär att uppgiften egentligen är kravlös, vilket således talar för att det inte behövs några förberedelser. Om Försvarsmakten får en förfrågan att bistå samhället, löser myndigheten uppgiften när den väl formulerats. Myndigheten löser uppgiften vid det givna tillfället, med de medel som finns tillgängliga för tillfället, snarare än planera för den och förbereda sig för den. Företrädare för Försvarsmakten har påpekat att eftersom myndighetens uppgift inte har preciserats när det gäller krav på förmåga, så kan man heller inte säga att myndigheten inte har vidtagit nödvändiga förberedelser för att kunna lösa detta uppdrag. Flera företrädare för myndigheten, både på central och på lokal nivå, har gett uttryck för att utbildningsinslag eller andra förberedande åtgärder inriktade mot stödinsatser vore att dimensionera verksamheten mot stöduppgiften. Det skulle, enligt denna tolkning, strida mot myndighetens uppdrag. Enligt denna tolkning av begreppet dimensionera ska Försvarsmakten inte i något avseende planera, öva eller upprätthålla beredskap för att kunna lämna stöd till samhället. Myndigheten ska i stället reagera, vidta förberedande åtgärder och inventera sina resurser efter det att det inkommit en formell begäran om stöd. Detta synsätt kan jämföras med ett resonemang som förts på Försvarsdepartementet. Departementet har ifrågasatt revision av om Försvarsmaktens förmåga att bistå det övriga samhället är effektiv och ändamålsenlig. Detta då Försvarsmakten, enligt departementet, inte har fått i uppgift att ha en särskild förmåga för att lämna stöd till samhället. En revision av denna förmåga leder därför fel eftersom det innebär en revision av en specifik uppgift som inte tilldelats myndigheten.195 195Försvarsdepartementets synpunkter i samband med faktagranskning av rapportutkast, och . Enligt Försvarsdepartementet hade en rimligare ansats varit att utgå från Försvarsmaktens faktiska uppdrag och granska det stöd som Försvarsmakten faktiskt har lämnat . Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 4.6.2 Förberedelser anses nödvändiga för att lösa uppgiften Argumenten för förberedelser i form av övningar, planer och samverkan har dock varit många. Regeringen har i sin styrning påpekat vikten av övningar, exempelvis i förra årets skrivelse om samhällets krisberedskap. Bland annat poängteras vikten av att civila och militära myndigheter har övat samverkan redan innan en händelse inträffar. Regeringen framhåller också vikten av att övningar bedrivs på samtliga nivåer och att det är en naturlig del i arbetet med krisberedskap och skydd mot olyckor.196 Försvarsmakten har själv i den centrala tolkningen av uppgiften angett att det krävs gemensam planering, träning och övning. Vid intervjuer med kommuner och länsstyrelser och enkät framförs vikten av gemensamma övningar inom krishantering för att man ska kunna hantera en pressad situation. För att det ska fungera smidigt och bra under en kris förutsätter man att utbildning och gemensamma övningar genomförs. I enkät har av kommunerna och 100 procent av länsstyrelserna angett att det är mycket viktigt eller ganska viktigt att genomföra övningar avseende krishantering tillsammans med Försvarsmakten. Som nämnts ovan har Försvarsmakten deltagit i krishanteringsövningar med både länsstyrelser och kommuner i viss utsträckning. Majoriteten av dessa övningar har varit initierade av länsstyrelserna eller kommunerna. Även representanter för Försvarsmakten har vid intervjuer framhållit vikten av övningar och att vissa insatser kräver övning för att kunna genomföras. I vissa fall krävs övningar för att insatser ska kunna genomföras på ett effektivt sätt, medan andra insatser kräver övningar för att överhuvudtaget kunna genomföras. Det kan till exempel röra sig om insatser som blir alltför farliga för Försvarsmaktens personal om den inte har fått övat och fått utbildning i förväg. Det har också påpekats, inte minst på central nivå inom Försvarsmakten, att ett tydligare uppdrag från regeringen förenat med vissa krav skulle göra det möjligt för samhället att få ut en högre effekt av Försvarsmakten. Det pågår löpande kontakter mellan Försvarsmakten och MSB för att diskutera olika frågor, däribland samverkan vid insatser. MSB har uttryckt en önskan om att i större utsträckning skapa mervärde av och delta i Försvarsmaktens övningar.197 MSB planerar att införa ett nytt system i form av ett nationellt forum för inriktning och samordning av övningar. Genom detta ska samhället få en bättre överblick över vilka övningar som äger rum. 2009/10:124. 197Protokoll från möte mellan Försvarsmakten och MSB, . Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Stödförordningen konstaterar att Försvarsmakten får delta i övningar för att förbereda stöd till civil verksamhet.198 Enligt utredningen som låg till grund för förordningen kan övningar vara av stor vikt. Stöd från Försvarsmakten kan i praktiken bli omöjligt om inte myndigheten har möjlighet att delta i övningar, enligt utredningen. Den stödsökande myndigheten bör således komma överens med Försvarsmakten om på vilket sätt och i vilken omfattning övningar bör genomföras. Vidare menade utredningen att regeringen i de årliga regleringsbreven skulle kunna ge den inriktning avseende övning inför stödverksamhet som kan anses vara nödvändig.199 4.6.3 Erfarenheter av tidigare insatser En genomgång av utvärderingar från tidigare stödinsatser ger en bild av vad som har ansetts vara framgångsfaktorer liksom möjligheter till förbättringar. När det gäller Försvarsmaktens roll vid stormen konstaterar myndigheten i en utredning: Svåra kriser i fred kan inträffa när som helst. Försvarsmaktens roll under den aktuella händelsen visade på betydelsen av att samhället kan förfoga över lednings- och personalresurser som utan särskilda arrangemang snabbt och, vid behov, självständigt kan sättas in som stöd för en omfattande räddningsinsats.200 Vidare konstaterade myndigheten i sin utvärdering: Försvarsmakten har under insatserna med anledning av de höga vattenflödena i , flodvågskatastrofen i samt orkanen i observerat att det finns en tydlig okunskap i samhället om Försvarsmaktens förmågor. Den kunskap som fanns tidigare när Försvarsmakten hade en utbredd lokal och regional organisation har gått förlorad.201 Utvärderingen menade att stormen hade påvisat ett behov av utökad civilmilitär samverkan och övningsverksamhet.