prop · GZ0330 · 2011-11-30 00:00:00 — 2006/07:80. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Även och har analyserat vad som orsakar myndigheternas felaktiga utbetalningar och kommit fram till att endast en liten andel av deras felaktiga utbetalningar beror på avsiktliga bidragsbrott.106 Vidare har Arbetsförmedlingen svårt att göra en uppskattning av den andel av återkravssumman som beror på misstankar om bidragsbrott. I en intervju med företrädare för myndigheten framkommer att av myndighetens förmåner utbetalas till enskilda individer. Av dessa uppskattar myndigheten att återkrävs och att en ännu mindre andel av dessa bedöms handla om bidragsbrott.107 Även för Arbetsförmedlingen utgör de misstänkta bidragsbrotten således en liten andel av myndighetens felaktiga utbetalningar. 106Intervju med och intervju med . 107Intervju med Arbetsförmedlingen . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 5Ingen tydlig effektivisering sedan lagen infördes Förutom att granska hur de statliga insatserna för att motverka bidragsbrott fungerar har även granskat om arbetet med att motverka bidragsbrott har blivit mer effektivt sedan bidragsbrottslagen infördes . I detta kapitel redovisas de iakttagelser gjort när det gäller utvecklingen . 5.1Fokus på bidragsbrottsfrågor har ökat något Granskningen visar, som konstaterats i kapitel 4, att många handläggare på de bidragsutbetalande myndigheterna saknar utbildning och stöd i frågor som rör bidragsbrott. Vi har ingen kännedom om exakt hur utbildningsnivån såg ut vid lagens införande. I enkätundersökning framkommer dock att många handläggare upplever att det har blivit ett ökat fokus på bidragsbrottsfrågor, och uppger att de har fått utbildning sedan lagen infördes . Vidare har samtliga statliga myndigheter, utom , sedan lagen infördes skapat rutiner och riktlinjer för hur misstankar om bidragsbrott ska hanteras på myndigheten.108 Alla myndigheter deltar också i ESV:s samverkansuppdrag om felaktiga utbetalningar. Även om alla bidragsutbetalande myndigheter skapat rutiner för arbetet med bidragsbrottsärenden är det framför allt och som arbetat aktivt med bidragsbrottsfrågor. Dessa myndigheter har bland annat infört särskilda kontrollfunktioner som ska arbeta med att utreda myndighetens misstankar om bidragsbrott. 108Rutiner vid polisanmälan , Arbetsförmedlingen; , ; Rutiner för utredning av misstänkta brott , CSN; Handledning misstänkt brott , CSN; Rutin för anmälan om brott , ; Misstänkt brott, Vägledning 2004:1 version 6, . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Handläggare vid , och Arbetsförmedlingen uppger att arbetet med bidragsbrottsärenden i praktiken är lågt prioriterat.109 Vid intervjuer med företrädare för har det också framkommit att bidragsbrottsärenden varit lågt prioriterade av ledningen under myndighetens första år.110 Även i intervju med företrädare för Arbetsförmedlingen har det framkommit att bidragsbrottsärenden varit lågt prioriterade i förhållande till myndighetens övriga verksamhet.111 Vidare har det i granskningen framkommit att en viss specialisering skett vid de brottsutredande myndigheterna genom att särskilda brottsutredare utsetts på vissa polismyndigheter och särskilda kontaktåklagare har utsetts inom . Den specialisering med särskilda kontaktåklagare med ansvar för bidragsbrott som byggdes upp i samband med Västmanlandsmodellen har i stor utsträckning försvunnit i och med avvecklingen av modellen. 5.2Antalet polisanmälningar har ökat något Enligt bidragsbrottslagen är de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna skyldiga att anmäla misstankar om bidragsbrott till polis eller åklagare. För att lagen ska få effekt är det viktigt att myndigheterna uppfyller sin anmälningsskyldighet och anmäler misstankar om brott. Men för att arbetet med att utreda brottsmisstankarna ska fungera effektivt är det viktigt att myndigheterna endast anmäler de ärenden där de misstänker att brott har begåtts. Innan bidragsbrottslagen infördes hade antalet polisanmälningar om bedrägeri mot och ökat . Granskningen visar att det totala antalet polisanmälningar om bidragsbrott från de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna har ökat något, från närmare 5 500 när lagen infördes till närmare 5 700 . Utvecklingen beror främst på att antalet anmälningar ökat vid a-kassor och kommuner. När det gäller de statliga myndigheterna är utvecklingen den motsatta, anmälningarna har minskat från närmare 4 900 till drygt 1 200. Minskningen beror helt och hållet på utvecklingen vid . 110Intervjuer med och . 111Intervju med Arbetsförmedlingen . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Antal polisanmälningar från myndigheter, a-kassor och kommuner, 20072010 A-kassor (inkl. AF) Kommentar: Uppgifterna från myndigheterna kommer från dem själva och anger antal polisanmälda bidragsbrottsärenden, medan uppgifterna för kommuner och a-kassor kommer från Brå (med undantag där uppgiften kommer från IAF) och anger antal polisanmälda bidragsbrott. Ett ärende kan innehålla flera olika brottsmisstankar, vilket gör att siffrorna för a-kassor och kommuner därmed inte är helt jämförbara med myndigheternas. Såväl som intervjuade polismyndigheter och uppger att den främsta förklaringen till minskningen i antalet polisanmälningar vid , är att myndigheten gör en noggrannare bedömning av uppsåt innan en polisanmälan görs. anmälde i princip alla ärenden där felaktiga utbetalningar hade skett. Det nära samarbete som framför allt tidigare i samband med Västmanlandsmodellen funnits mellan , polisen och åklagarna uppges av samtliga granskade aktörer ha bidragit till att utvecklat en mer noggrann bedömning av uppsåt. Handläggarna vid har fått större kunskap om vilka uppgifter som behöver finnas i en polisanmälan och vad som krävs för att ett bidragsbrottsärende ska kunna upp i slutändan. En annan förklaring till utvecklingen av antalet polisanmälningar vid är att myndigheten, när bidragsbrottslagen infördes, genomförde en särskild satsning på kontroll av tillfällig föräldrapenning. När det gäller CSN har antalet polisanmälningar mer än fördubblats . Enligt företrädare för myndigheten är det främsta skälet till utvecklingen att antalet kontrollutredare har ökat från en till fyra personer. Ju mer myndigheten hinner kontrollera, desto fler misstänkta bidragsbrott hittar de. Antalet polisanmälningar från a-kassor och kommuner har också ökat . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? och Arbetsförmedlingen sammanställer ingen statistik över antalet polisanmälningar, men uppskattar antalet anmälningar till cirka tio respektive fem . En naturlig förklaring till varför Arbetsförmedlingen inte polisanmäler fler ärenden är att några förmåner till individer som Arbetsförmedlingen fattar beslut om utbetalas av andra myndigheter. Till exempel är det a-kassorna som betalar ut arbetslöshetsersättningen medan Arbetsförmedlingen fattar beslut om densamma. Dessutom är de förmåner som Arbetsförmedlingen själv betalar ut till individer beloppsmässigt små, vilket gör att det inte alltid kan bli fråga om bidragsbrott. Vidare menar företrädare för Arbetsförmedlingen att det kan finnas skäl att se över om inte företag också skulle omfattas av bidragsbrottslagen, på samma sätt som individer, eftersom arbetsgivarstöd utgör den absolut största delen av Arbetsförmedlingens bidragsutbetalningar.112 har än så länge inte gjort någon polisanmälan om bidragsbrott. Enligt uppgick antalet misstänkta bidragsbrott inom pensionsområdet som polisanmäldes 2009 till 30 ärenden. 5.3Bidragsbrottsärenden tar att utreda granskning visar att det tar att utreda bidragsbrott och att det sedan lagen infördes dessutom tar allt . tar det , eller och , från att en misstanke om bidragsbrott uppstår på till det att åklagaren fattat beslut i åtalsfrågan. tog det , det vill säga och , att göra samma utredning. Sedan lagen infördes har den genomsnittliga genomströmningstiden för ett bidragsbrottsärende vid således ökat , vilket innebär en ökning med närmare , eller . 112 Intervju med Arbetsförmedlingen . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Utveckling av genomströmningstider, 20072010 Källa: Statistik från , och . Genomströmningstiden har ökat hos såväl som polisen och . En förklaring till att genomströmningstiden har ökat hos är enligt myndigheten att , när lagen infördes, polisanmälde ärenden av enklare slag, såsom tillfällig föräldrapenning. Numer polisanmäler myndigheten ärenden inom mer komplicerade förmåner, vilket gör att utredningarna tar längre tid.113 En förklaring till att genomströmningstiden ökat hos polisen är att förundersökningsledarskapet 2008 övergått från till polisen. Polisen hade då inte hunnit få någon direkt kunskap eller erfarenhet av bidragsbrott, vilket gjorde att det tog att utreda brotten. Värt att notera är att genomströmningstiden för bedrägerier samtliga år varit betydligt lägre än för bidragsbrotten och har dessutom minskat , 2007 2010. Att tiden ökat på kan bero på att åklagarna, enligt enkätundersökning, inte prioriterar bidragsbrott särskilt högt. En viss minskning av genomströmningstiden har dock skett såväl hos som hos de brottsutredande myndigheterna . När det gäller övriga bidragsutbetalande myndigheter, a-kassor och kommuner finns ingen statistik över genomströmningstider och hur dessa har utvecklats . CSN uppskattar dock att genomströmningstiden har minskat något.114 Vidare visar granskningen att många bidragsbrottsärenden blir liggande hos såväl bidragsutbetalande myndigheter som brottsutredande myndigheter. CSN har i princip inte haft några bidragsbrottsärenden som har legat och väntat på att hanteras , då antalet uppgick till cirka 400 ärenden.115 114E-post från CSN . 115E-post från CSN . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Övriga myndigheter, a-kassor och kommuner saknar uppgifter om antalet bidragsbrottsärenden som ligger och väntar på att hanteras, och vi kan därför inte uttala oss om utvecklingen i det här avseendet. Vid de brottsutredande myndigheterna har antalet öppna ärenden utvecklats olika. Polisen har i princip lika många ärenden som väntar på att hanteras som när lagen infördes, medan har en lägre andel öppna bidragsbrottsärenden jämfört med 2007.116 5.4Fler bidragsbrottsärenden läggs ned Som konstaterats i kapitel 4 läggs många misstankar om bidragsbrott ned, antingen hos de bidragsutbetalande myndigheterna eller hos polis eller åklagare. Sammantaget visar granskningen att andelen bidragsbrottsärenden som läggs ned har ökat sedan lagen infördes. Andelen av de bidragsbrottsärenden som utreder och som myndigheten sedan lägger ner har dock minskat något , medan andelen ökat inom såväl polisen som . Andelen bidragsbrottsärenden som läggs ned av polisen har ökat från sedan lagen infördes.117 Ökningen av andelen nedlagda bidragsbrottsärenden inom polisen skedde , därefter har andelen legat relativt . Ökningen kan bero på att framför allt , a-kassorna och kommunerna när lagen infördes polisanmälde en stor del av de felaktiga utbetalningarna. har andelen misstankar om bidragsbrott som avskrivits ökat från 2010.118 5.5Något fler bidragsbrott upp Granskningen visar att antalet bidragsbrottsärenden som polisen redovisar vidare till åklagare i stort sett varit oförändrad sedan bidragsbrottslagen infördes. Andelen redovisade ärenden har däremot ökat något (från ).119 116Statistik från respektive . Uppgifterna baseras på statistik över avskrivna brott som omfattar beslut att inte inleda förundersökning, beslut att lägga ned förundersökning samt beslut att inte väcka åtal. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Andelen bidragsbrott som personuppklaras har ökat från till . Det innebär att av de bidragsbrottsärenden som inkommer till något fler bidragsbrott upp jämfört med när lagen infördes. En förklaring till att något fler bidragsbrott personuppklaras är enligt både polis och åklagare att framför allt , som står för en stor del av alla polisanmälningar om bidragsbrott, har blivit bättre på att avgöra vilka ärenden som ska anmälas. positiva utveckling i det här avseendet beror enligt företrädare för polisen och en utvärdering som gjorts av (Brå) på den nära samverkan som bedrivits mellan myndigheterna i den så kallade Västmanlandsmodellen.120 5.6Lönsamheten har utvecklats åt olika håll Granskningen visar att och arbete med bidragsbrott är lönsamt . intäkter i form av återkrav som beror på misstänkta bidragsbrott har ökat sedan lagen infördes.121 har de förhindrade felaktiga utbetalningarna som lett till polisanmälan ökat. har ingen uppgift om kostnader för bidragsbrottsarbetet 2007, men uppskattar att kostnaderna för bidragsbrottsarbetet var klart högre eftersom antalet kontrollutredare var nästintill det dubbla när lagen infördes jämfört med . arbete med bidragsbrott har således blivit mer lönsamt för staten . har CSN:s intäkter, i form av återkrav som beror på misstänkta bidragsbrott, ökat . Vidare har de förhindrade felaktiga utbetalningarna ökat från till . kostnader för arbetet har ökat eftersom antalet kontrollutredare utökats från en till fyra personer. Intäkterna har emellertid ökat betydligt mer än kostnaderna. kan således konstatera att även lönsamheten i CSN:s arbete med bidragsbrott har haft en positiv utveckling . Utvecklingen av lönsamheten på övriga statliga myndigheter, a-kassor och kommuner kan inte uppskattas eftersom uppgifter om såväl kostnader som intäkter för arbetet med bidragsbrott saknas . 120Intervjuer med i och i och Samverkan mot bidragsbedrägerier, rapport 2008:6, Brå. 121Försäkringskassans faktagranskning av rapportutkast . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Regeringens syfte med att införa bidragsbrottslagen var inte främst att återkräva felaktiga utbetalningar, utan snarare att minska omfattningen av de framtida felaktiga utbetalningarna. Framför allt förväntade sig regeringen att bidragsbrottslagen skulle ha en allmänpreventiv effekt så att medborgarna avhåller sig från att lämna felaktiga uppgifter som leder till felaktiga utbetalningar. har inte granskat den preventiva effekten av bidragsbrottslagen, men noterar att en genomförd attitydundersökning visar att ingen förändring i attityden till att begå bidragsbrott har skett sedan 2007.122 5.7Problem med tillämpningen av lagen 5.7.1Oklarheter kring uppsåt och grov oaktsamhet En förklaring till många av de brister som framkommit i granskningen är svårigheten att bevisa uppsåt och grov oaktsamhet. När bidragsbrottslagen infördes utökades det straffbara området till att utöver uppsåt även innefatta grov oaktsamhet. Detta innebar en möjlighet för de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna att även anmäla ärenden där uppsåt inte kunde styrkas. Enligt den RättsPM som utvecklingscentrum tagit fram framgår att det ställs höga krav för att en handling ska kunna betraktas som grovt oaktsam. Det krävs bland annat att oaktsamheten har varit medveten, vilket också ska kunna bevisas. I granskningen har det också framkommit att de vårdslösa bidragsbrotten endast utgör av de polisanmälda bidragsbrotten.123 Utvidgningen av det straffbara området har således haft mycket begränsad effekt i praktiken, åtminstone när det gäller vad som polisanmäls. I både enkätundersökning och flertalet intervjuer har det framkommit att det finns stora oklarheter kring skillnaderna mellan grov oaktsamhet och uppsåt. Oklarheterna gör det svårt för de bidragsutbetalande myndigheterna att göra en första bedömning av uppsåtet, vilket skapar förvirring kring vilka ärenden som de ska polisanmäla. Även brottsutredare upplever svårigheter kring uppsåtsfrågan. I enkätundersökningen framkommer att en del brottsutredare upplever att svårigheterna med att bevisa uppsåt försvann i och med bidragsbrottslagen eftersom de inte behöver styrka uppsåt längre, utan det räcker med grov oaktsamhet. Andra brottsutredare framhåller att grov oaktsamhet och uppsåt i praktiken är samma sak och att de därför är lika svåra att bevisa. 122Attitydundersökning om bidragsfusk 2010, TNS (på uppdrag av projektgrupp inom ESV:s Samverkansuppdrag). 123Statistik från Brå. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 5.7.2Svårigheter att tillämpa lagen särskilt vid Granskningen visar att de statliga myndigheterna har väldigt olika förutsättningar för att arbeta effektivt med bidragsbrott. Särskilt dåliga förutsättningar för arbetet har . För det första handlar misstankarna i princip alltid om väldigt små belopp eftersom ersättningen som betalas ut till asylsökande är per dag. Det innebär att möjligheterna för att en felaktig uppgift leder till fara för en felaktig utbetalning, i närheten av de summor som utvecklingscentrum rekommenderar ska vara straffbara, är ganska små. För det andra finns ingen återkravsbestämmelse i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., vilket gör att är hänvisat till att rikta skadeståndsanspråk mot den enskilde.124 Det gör att det är svårare för än för övriga myndigheter, a-kassor och kommuner att få tillbaka de felaktiga utbetalningarna. Slutligen finns det inte reglerat i lag eller förordning att asylsökande är skyldiga att inkomma med uppgifter om ändrade förhållanden, vilket gör att många handlingar som på andra myndigheter kan ses som bidragsbrott inte gör det vid . Inte heller de enskilda som tar emot arbetslöshetsersättning från a-kassan, ekonomiskt bistånd från kommunen eller något av de bidrag som utbetalas till enskilda av Arbetsförmedlingen är enligt lag eller förordning skyldiga att anmäla ändrade förhållanden.125 I granskningen har det framkommit att , i de fall asylsökande inte inkommer med uppgifter om ändrade förhållanden och det leder till fara för att en felaktig utbetalning görs, i stället anmäler misstanke om bedrägeribrott enligt 9 kap. 1 § till polisen.126 Enligt uppgift från en polismyndighet ser polisen inte ärendena som bedrägeri utan hanterar ärendena som bidragsbrott. Eftersom det inte finns någon skyldighet för asylsökande att lämna uppgifter om ändrade förhållanden lägger polisen därför ned ärendena.127 Företrädare för polismyndigheten menar att det inte skulle vara någon skillnad om polisen behandlade ärendena som bedrägerier, eftersom det, enligt dem, även i bedrägerilagstiftningen krävs stöd i lag eller förordning om att den enskilde är skyldig att anmäla ändrade förhållanden. gör därmed polisanmälningar i onödan. Enligt uppgift från gjorde myndigheten totalt cirka 23 polisanmälningar om bedrägerier 2010.128 124Förslag om en återkravslag är tillbaka under beredning inom . 125Betänkande 2006/07:SfU12, Rutiner vid polisanmälan, Arbetsförmedlingen . 127Uppgift från i , Aktgranskning av ett stickprov av brottsutredningar vid i . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? kan konstatera att detta är en konsekvens av att skyldigheten att inkomma med uppgifter om ändrade förhållanden enligt bidragsbrottslagen måste vara reglerad i lag eller förordning, som det inte finns någon sådan reglering för asylsökande. När det gäller Arbetsförmedlingen, a-kassorna och kommunerna, där de sökande inte heller är skyldiga enligt lag eller förordning att lämna uppgifter om ändrade förhållanden, har inte funnit några liknande problem. Sammantaget innebär det faktum att enskilda inte behöver anmäla ändrade förhållanden till , Arbetsförmedlingen, a-kassan eller kommunen att antalet bidragsbrott sannolikt blir lägre här än vad det skulle kunna ha blivit om en sådan skyldighet funnits. Vidare blir intäkterna av arbetet med bidragsbrott troligen mindre för , eftersom det inte finns en särskild reglering för återkrav, än de skulle kunna ha blivit om det fanns en sådan reglering. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? har granskat myndigheternas arbete med bidragsbrottsärenden. Den övergripande frågeställningen i granskningen har varit om myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas arbete med bidragsbrott är effektivt, och om det har blivit effektivare sedan bidragsbrottslagen infördes. I detta kapitel redogör vi för de slutsatser vi dragit i granskningen. Därefter lämnar vi rekommendationer till regeringen och de granskade myndigheterna. Rapporten avslutas med en kommentar till förslaget om att införa en administrativ sanktionsavgift i trygghetssystemen. Regering och riksdag ville, med införandet av bidragsbrottslagen, skapa en effektiv straffrättslig reglering som tydligt skulle markera att brott mot välfärdssystemen är oacceptabla. I granskningen har konstaterat flera effektivitetsbrister såväl i myndigheternas arbete med bidragsbrott som i regeringens styrning. bedömer att det straffrättsliga systemet för bidragsbrott inte är effektivt, vilket kan minska den allmänpreventiva effekt som var regeringens huvudsakliga motiv till kriminaliseringen av oaktsamma beteenden. 6.2Brister i myndigheternas hantering av bidragsbrott 6.2.1Långa genomströmningstider riskerar att hämma den preventiva effekten av lagen granskning visar att många bidragsbrottsärenden blir liggande vid de olika myndigheterna i utredningskedjan, vilket innebär att det tar från att en misstanke om bidragsbrott uppstår till att åklagare fattar beslut i åtalsfrågan. Genomströmningstiden har dessutom ökat sedan bidragsbrottslagen infördes . Den totala genomsnittliga tiden det tar för myndigheterna att utreda ett bidragsbrottsärende mot uppgår till och . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? En förklaring till att genomströmningstiden har ökat på är att myndigheten numer polisanmäler ärenden inom mer komplicerade förmåner, vilket gör att utredningarna tar . Att bidragsbrottsärendena tar att utreda för de brottsutredande myndigheterna beror delvis på att de anmälningar som inkommer från de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna ofta behöver kompletteras. Förutsättningarna för att kunna utreda brott är därför inte så goda som de skulle kunna vara. Att det i princip alltid finns en utpekad gärningsperson i bidragsbrottsärenden innebär således inte att polisen alltid kan avgränsa utredningen till att hålla ett förhör med den misstänkte. Granskningen har visat att genomströmningstiden för bidragsbrottsärenden hos polisen har ökat och är cirka längre än för bedrägeriärenden. bedömer därför att det borde finnas möjligheter att korta utredningstiden hos polisen. Även inom borde det finnas möjlighet att korta handläggningstiden, framför allt för de ärenden där åklagaren fått ett färdigt förundersökningsprotokoll från polisen och därmed oftast inte behöver göra någon egen utredning. tar det drygt från det att åklagaren får ett färdigt förundersökningsprotokoll till att beslut tas i åtalsfrågan. Åklagarens utredningstid i dessa ärenden har ökat . En förklaring till att många ärenden blivit liggande hos polis och åklagare är att regeringen gav extra medel för arbetet med felaktiga utbetalningar där bidragsbrottsarbetet utgör en central del, medan de brottsutredande myndigheterna inte har fått samma förstärkning. kan konstatera att utökade resurser för att arbeta med bidragsbrott hos inte har lett till en effektivare handläggning hos polis och åklagare. anser att regeringen, i sin styrning av arbetet mot bidragsbrott, bör utgå från ett ärendes gång i hela kedjan och analysera vilka konsekvenser en resursförstärkning hos den bidragsutbetalande myndigheten får för polis och åklagare. bedömer att de långa genomströmningstiderna för bidragsbrottsärenden är problematiska av flera skäl. För det första menar att bidragsbrotten delvis är en färskvara, vilket innebär att ju går från det att en myndighet misstänker att ett brott föreligger till dess att myndigheten utreder ärendet och polisen genomför en förundersökning, desto svårare blir det att få tag i tillräcklig och korrekt information för att bedöma om ett bidragsbrott begåtts. Anledningen är att det med tiden blir svårare för både den misstänkte och myndighetens handläggare att minnas. För det andra anser att långa genomströmningstider gör det svårt för medborgarna att se kopplingen mellan brott och straff,