prop · GY03118 · 2011-04-04 00:00:00 — har bl.a. i uppdrag att utveckla och administrera verktyg för en hållbar utveckling och att stödja näringsliv och offentlig förvaltning att vidareutveckla miljöarbete på ett systematiskt och kostnadseffektivt sätt. administrerar tre frivilliga sådana system: EMAS (Scheme), EPD (Declaration) och Miljö- styrningsrådets Upphandlingskriterier (tidigare EKU). Upphandlings- kriterierna för fordon innehåller exempelvis följande parametrar: avgasemissioner, fordonsbuller, växlingsindikator, alternativa drivmedel, livscykelkostnader, koldioxidutsläpp och energianvändning. Ytterligare exempel på kriterier är bullerkrav på och PAH (polycykliska aromatiska kolväten) i däck. verksamhet har utretts inom Statskontorets uppdrag att utreda och lämna förslag på hur bl.a. stabsstödet till regeringen och på upphandlings- området bör utvecklas, se promemorian Ett utvecklat upphandlingsstöd, , dnr 2010/95-5. Många myndigheter, landsting, kommuner och andra upphandlande myndigheter och enheter har antagit en policy eller riktlinjer för miljö- hänsyn i upphandlingsverksamheten. För att se i vilken utsträckning miljökrav ställs i offentliga upphandlingar i låter Naturvårds- verket regelbundet genomföra enkätundersökningar. Målgruppen för undersökningen är samtliga upphandlingsansvariga inom offentlig sektor, kommuner, landsting och myndigheter. Undersökningen har i denna form genomförts åren 2004, 2007 och . Av den senaste undersökningen framgår bl.a. att av organisationerna uppger att de har en policy eller riktlinjer för att beakta miljöhänsyn i offentlig Vidare svarar att de alltid eller oftast ställer Prop. 2010/11:118 miljökrav vid upphandlingar. Det finns således ett gott stöd av olika verktyg och vägledningar när det gäller att bestämma hur upphandlande myndigheter och enheter ska integrera miljöhänsyn i sina upphandlingar. Flertalet upphandlande myndigheter och enheter har en hög ambition och beredskap när det gäller att beakta miljöhänsyn i sina upphandlingar. trädde nya bestämmelser i kraft i och (prop. 2009/10:180 bet. 2009/10:FiU22, rskr. 2009/10:311). a. har två nya paragrafer införts: 1 kap. 9 a § och 1 kap. 24 a § LUF. 2009/10:180, Nya rättsmedel på upphandlingsområdet, sägs i författ- ningskommentaren till 1 kap. 9 a §, s. 317 följande. Bestämmelsen är ny och anger att upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art medger detta. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets föreslag. Bestämmelsen har karaktären av målsättningsstadgande och är avsedd att framhålla vikten av att myndigheter beaktar miljöhänsyn och sociala hänsyn vid upphandling. Den anger att den upphand- lande myndigheten bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn i upphandlingar i vissa fall och överlåter till myndigheten att utifrån bestämmelserna i lagen bedöma på vilket sätt och i vilket skede i upphandlingen sådana hänsyn ska tas. Bestämmelsen ger i sig inte något stöd för att påkalla domstolsprövning av en upphandling där myndigheten inte har tagit några miljöhänsyn eller sociala hänsyn. Författningskommentaren till 1 kap. 24 a § LUF hänvisar till samma kommentar, se propositionen s. 376. I slutbetänkande Nya upphandlingsregler 2 (SOU 2006:28) gjordes en omfattande genomgång av de EU-rättsliga förutsättningarna och praxis rörande miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling. 2009/10:180, s. 267 f., konstaterade regeringen att varken unionsrätten eller nationell rätt hindrar bestämmelser av den karaktären som är aktuella i Frågan gällde i stället om det var lämpligt att göra det och hur bestämmelserna, om sådana skulle införas, borde vara Mot införandet av en sådan regel, menade regeringen, kan anföras att lagstiftning inte ska användas för att ställa upp moraliska eller etiska I motiven till regeringsformen uttalas att lagbegreppet endast kan omfatta rättsregler, och att sådana regler i princip känne- tecknas av att de är bindande för myndigheter och enskilda (prop. 1973:90 s. 203). I doktrinen har dock konstaterats att det också före- kommer lagregler som är formulerade som rekommendationer, vilket brukar markeras genom användningen av ordet bör. blivit allt vanligare att en lag innehåller s.k. målsättnings- staganden som inte är rättsligt bindande utan endast anger mål för den offentliga verksamheten. Det torde dock vara svårt för riksdag och regering att finna någon annan form än författningsformen, om man vill meddela mjukare direktiv och ge dem tillräcklig publicitet. Regeringen bedömde att det finns skäl som talar för att sådana bestämmelser införs i upphandlingslagarna, inte minst mot bakgrund av den ökade betoningen av miljöaspekter [och sociala aspekter] i unions- rätten och inställning i dessa frågor. Under lagstiftningsarbetet med de nya upphandlingsdirektiven intogs från svensk sida ståndpunkten att miljöhänsyn [och sociala hänsyn] ska integreras i upphandlings- processen så att det framgår i vilken utsträckning man kan väga in sådana hänsyn i de olika faserna i upphandlingsförfarandet. Svagheten med en regel av denna karaktär är naturligtvis att den enbart är ett målsättningsstadgande. Det finns därför inte någon möjlighet att med stöd av en sådan regel kräva av upphandlande myndigheter och enheter att de ska ställa miljökrav [eller sociala krav] eller att framgångs- rikt klandra en upphandling för att sådana krav inte har ställts. Regeringen ansåg trots detta att det fanns starka skäl att skapa incita- ment för de upphandlande myndigheter och enheter som ännu inte prövar möjligheten att integrera miljöhänsyn i sina upphandlingar. Mot denna bakgrund ansåg regeringen sammanfattningsvis att en bestämmelse som framhåller vikten av att upphandlande myndigheter och enheter ställer miljöhänsyn i sina upphandlingar borde införas i och . Några remissinstanser föreslog en obligatorisk regel i upphandlings- lagarna. Enligt förslaget skulle underlåtenheten att göra en bedömning av vilka miljökrav som myndigheten eller enheten ska ställa kunna bli föremål för prövning i domstol. Det skulle emellertid enligt regeringens mening inte vara möjligt att följa upp och kontrollera om den upphand- lande myndigheten eller enheten har gjort en sådan bedömning. Med hänsyn till det anförda ansåg regeringen att en sådan bestämmelse inte borde införas i upphandlingslagstiftningen. För att skapa harmoni med redan befintliga regler i och om hur miljöhänsyn [och sociala hänsyn] får beaktas valde regeringen att utforma bestämmelsen på ett delvis annat sätt än utredningens förslag. Den föreslagna bestämmelsen var också utformad som ett målsättnings- stadgande. Den föreslogs därför tas in i det inledande kapitlet med allmänna bestämmelser. Att miljöhänsyn bör beaktas om upphandlingens art motiverar detta innebär framför allt att eventuella krav ska vara förenliga med principerna i 1 kap. 9 § och 1 kap. 24 § LUF samt att kraven i fråga är relevanta. Vidare ska sådana krav vara uppföljningsbara och kontrollerbara. Krav som inte följs upp och kontrolleras av den upphandlande myndigheten eller enheten är inte förenliga med EU- domstolens praxis, se prop. 2009/10:180, s. 269. Den upphandlande myndigheten och enheten bör ha förvissat sig om att krav som övervägs är förenliga med de allmänna principerna. För närmare redogörelser hänvisas till nämnda proposition. Myndigheters köp av bilar och bilresor De personbilar som, med vissa undantag, myndigheter under regeringen köper eller leasar ska, enligt förordningen (2009:1) om miljö- och trafik- säkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor, vara miljöbilar. Förordningen ersatte förordningen (2004:1364) om myndigheters inköp och leasing av miljöbilar. Kraven i den äldre förordningen hade successivt skärpts och bestämmelserna om miljökrav och trafiksäkerhetskrav i den nya förordningen gäller för fler kategorier än miljöbilar. Bestämmelserna gäller vid myndigheters inköp, leasing och användning av bilar samt vid upphandling av taxiresor och hyrbilar. I förordningen anges vilka kriterier som myndigheten ska ta hänsyn till vid inköpet. Enligt förordningen ska samtliga myndigheter lämna en redogörelse till Transportstyrelsen för sina inköp, sin leasing och sina upphandlingar under det föregående kalenderåret. Av Transportstyrelsens redovisning framgår att av de 238 myndigheter som finns upptagna hos som myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen lämnat sådan information. Av dessa har köpt eller leasat miljöbilar . Med miljöbilar avses personbilar som tillhör miljöklass 2005, miljöklass El eller miljöklass Hybrid enligt bilaga 1 till lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen, och som uppfyller angivna krav på utsläpp samt bränsle- och elenergiförbrukning. 7 Överväganden och förslag Det nu aktuella direktivet baseras på artikel 175.1 i fördraget om upp- rättandet av Europeiska gemenskapen, numera artikel 192.1 i fördraget om EU:s funktionssätt (EUF-fördraget). Det innebär att direktivet är ett minimidirektiv med en gemensam lägsta nivå för att uppnå de miljömål som anges i artikel 191. Medlemsstaterna får emellertid under vissa förutsättningar ha strängare regler i sin nationella lagstiftning och kan behålla eller införa strängare regler än de som följer av direktivet. Införlivandet av direktivet i svensk rätt innebär således inte att de höga svenska ambitionerna på miljö- området sänks, utan tvärtom kommer införlivandet att kunna bidra till en fortsatt allt mer ambitiös svensk miljöpolitik. Exempelvis innehåller förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndig- heters bilar och bilresor mer detaljerade regler avseende avgasrening, låga utsläpp och låg bränsleförbrukning. Kraven i förordningen, även om de endast gäller statliga myndigheter, får anses strängare än de krav som ställs i direktivet, jfr avsnitt 6.3. Förordningen ska fortsätta att gälla. Regeringens förslag: EU-direktivet 2009/33/EG bör genomföras i genom en ny lag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det bör övervägas om de krav i direktivet som anses kräva en lagreglering kan inarbetas i någon av de befintliga lagarna på upphandlingsområdet samt om de bestämmel- ser som inte kräver lagform kan inarbetas i förordningen om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Även Transport- styrelsen anser att man bör överväga om de nya bestämmelserna kan inarbetas i gällande upphandlingslagar. Transportstyrelsen påpekar vidare att det finns en klar risk att fel begås och att tillämpningen blir felaktig eftersom det är oklart i förslaget hur de olika lagarna förhåller sig till varandra. Med den valda lösningen finns det en inbyggd konflikt mellan å ena sidan lagarnas s.k. börregel om miljöhänsyn och förslagets regler som säger att man måste ta miljöhänsyn vid upphandling av bilar och viss kollektivtjänster. anser att den lagtekniska lösningen, att skriva in direktivets principer i en lag men att ta in de mer detaljerade föreskrifterna om beräkningsmetoder i en förord- ning, är väl funnen. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 11 och 13 framgår att direktivet riktar sig mot medlemsstaterna och är bindande. Det åligger medlemsstaterna att sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Direktivet innehåller regler för upphandlande myndigheter och enheter samt operatörer (se vidare 7.3). Reglerna riktar sig således till såväl statliga som kommunala myndigheter, vissa företag med statligt och kommunalt inflytande samt verksamhet som kan bedrivas av privata företag. Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, LUF, reglerar hur en upphandling ska genomföras, inte vad som ska upphandlas. Det får därför anses olämpligt att föra in de nya reglerna i gällande upphandlingslagstiftning. Regeringen föreslår därför att direktivet genomförs i en ny lag. En upplysning bör tas in i den nya lagen om att det finns bestämmelser om upphandling i respektive LUF, se vidare nedan under 7.2.2. Därigenom klargörs sambandet mellan den nya lagen och upphandlingslagarna. Enligt regeringens mening borde konstruktionen inte vålla några problem vid tillämpningen av bestäm- melserna. Regeringens förslag: Lagens syfte anges i en inledande paragraf. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 1 syftar direktivet till att främja och stimulera marknaden för rena och energieffektiva fordon och till att förbättra transportsektorns bidrag till Europeiska unionens miljö-, klimat- och energipolitik. Den nya lagen inleds med en syftes- paragraf med i princip samma ordalydelse som i direktivet. Lagrådet har ifrågasatt om paragrafen behövs och menat att den inte torde få någon betydelse för den praktiska tillämpningen av lagens bestämmelser. Regeringen delar Lagrådets åsikt att paragrafen inte torde få någon praktisk betydelse men anser, med hänsyn till lagens karaktär, att paragrafen ändå är berättigad. 7.2.2 Bestämmelser om upphandling Av ett flertal beaktandesatser framgår att direktivets syfte ska uppnås genom att på olika sätt stödja den offentliga upphandlingen av rena fordon. Av beaktandesats 5, framgår att Europeiska kommissionen har för avsikt att fortsätta sina ansträngningar för att utveckla marknader för renare, smartare, säkrare och mer energieffektiva fordon genom offentlig upphandling och genom att öka medvetenheten kring dessa frågor. Vidare framgår av beaktandesats 6 att kommissionen avser stimulera miljövänlig innovation, särskilt genom fler s.k. Euro-normer6 och genom att främja offentlig upphandling av rena fordon. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera upphandlingslagsregelverket bl.a. ur ett ekono- miskt och samhällspolitiskt perspektiv. Syftet är att utreda om upphand- lingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att förbättra miljön, [ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag], se prop. 2010/11:1, Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, Avsnitt 4 Effektiv offentlig upphandling, s. 46. Tanken är att den offent- liga upphandlingen ska kunna användas för att nå politiska målsättningar, däribland miljöhänsyn. Bestämmelserna i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, LUF, gäller vid upphandlingar enligt denna lag. Lagrådet anser att detta inte behöver komma till uttryck i en särskild paragraf. Regeringen delar Lagrådets uppfattning. 6 Euro-normer är fastställda gränsvärden för utsläpp av förorenande utsläpp från vägmotor- fordon, jfr och rådets förordning (EG) nr 715/2007 av om typgodkännande av motorfordon med avseende på utsläpp från lätta personbilar och lätta nyttofordon (Euro 5 och Euro 6) och om tillgång till information om reparation och underhåll av fordon, EUT L 171, 29.6.2007, s. 1, Celex 32007R0715. 7.3.1Köp och leasing av bilar Regeringens förslag: Lagen gäller vid upphandling, om upphand- lingen avser köp eller leasing av bilar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Transportstyrelsen menar att det skulle bli tydligare med en hänvisning till och i 3 § som innebär att den nya lagen ska tillämpas vid upphandling enligt /LUF av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster som görs av upphandlande myndigheter och enheter. Kammarkollegiet och ser positivt på att leasing inkluderas i lagen. anser vidare att det vore värdefullt om regeringen som ett nästa steg återkommer med förslag som innebär att den nya lagstiftningen även omfattar godstransporter, taxi- respektive hyrbilstjänster och trafiksäkerhetskrav samt att ytterligare samordning sker med kraven i förordningen om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Statens väg- och transportforsknings- institut, VTI anser att en komplettering av lagens omfattning skulle kunna göras med uthyrningsfordon om dessa står för en betydande del av de utsläpp som genereras av myndigheters biltransporter. Trafikanalys menar att lagstiftningen också bör omfatta upphandling av hyrbilsavtal, där den upphandlande myndigheten senare avropar avtalet för hyra av fordon eller kortare perioder. Skälen för regeringens förslag: I likhet med Transportstyrelsen anser regeringen att det tydligt bör framgå att den nya lagen gäller om upphandlingen avser köp av bilar och köp av vissa tjänster, jfr avsnitt 7.3.2. Enligt artikel 3 ska bestämmelserna tillämpas på avtal om inköp av vägtransportfordon. För att den nya lagen inte ska göra den offentliga upphandlingen otydligare, bör lagen i största möjliga utsträckning ha samma omfattning som redan gällande bestämmelser. Reglerna i , respektive LUF, omfattar inte bara köp utan även leasing, hyra eller hyrköp av varor, jfr 2 kap. 21 § och 2 kap. 24 § LUF. På liknande sätt gäller förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor såväl vid inköp som leasing av bilar. Det finns inga uppgifter om i vilken utsträckning statliga myndigheter hyr eller hyrköper bilar. Dessa förvärv torde dock dels avse kortare tids- perioder, dels utgöra en begränsad del av marknaden. Däremot är det betydligt vanligare med leasing av bilar inom den statliga sektorn. Leasing är ett slags hyra som innebär att en leasingtagare ges rätt att, på avtalade villkor , använda en tillgång mot att en avgift betalas till ett leasingbolag. Ett tidsbegränsat behov av en bil löses enkelt genom leasing: man slipper exempelvis kostnader för registrering av fordonet, fordonsskatt och försäljning vid periodens slut. Regeringen anser därför att det är rimligt att lagen, förutom köp, även omfattar leasing. En leasingperiod kan i princip vara hur lång, eller kort, som helst. I förordningen om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor definieras emellertid leasing som hyra av en bil med en Den som köper respektive säljer ett Prop. 2010/11:118 fordon ska enligt förordningen (2001:650) om vägtrafikregister anmäla ägarbytet till Transportstyrelsen. Vid leasing sker visserligen inget ägar- byte men ett leasingavtal som gäller för en bestämd tid om ska ändå anges i vägtrafikregistret. Det är därför rimligt att lagen gäller vid leasingperioder om . Däremot bör kortare leasingperioder inte omfattas. 7.3.2Tillhandahållande av vissa persontransporttjänster Regeringens förslag: Lagen ska gälla vid köp av sådana person- transporttjänster som tillhandahålls av ett kollektivtrafikföretag inom ramen för ett avtal om allmän trafik. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslogs att även tjänstekoncessioner skulle omfattas av de nya bestämmelserna. Remissinstanserna: anser att den valda lösningen för att nå kollektivtrafikföretagen är lämplig under rådande förutsätt- anser att det i förslaget är något otydligt vilka kollektiva transporter som omfattas. ser små möjligheter att utnyttja möjligheten av ett tilldelningskriterium i form av driftkostnader vid upphandling av sådana transporttjänster. detta ska rekommenderas i lag så bör det tydligare beskrivas hur ett sådant tilldelningskriterium kan se ut. 2007 arbetat med att ta in LCC-kriterier (totalkostnadsberäkningar) vid upphandling och har märkt ett stort behov av konkret hjälp för att upphandlarna ska kunna genomföra upphandlingar som innehåller sådana Förkortningen LCC står för Life Cycle Cost. stödjer förslaget i promemorian att rikta kravet mot upphandlande myndigheter i stället för operatörerna. kommun anser att det tydligare bör framgå att den föreslagna lagen enbart kommer omfatta upphandling av kollektivtrafiktjänster för trafik av allmänt intresse, dvs. vid ingående av ett avtal om allmän trafik enligt 3 kap. 3 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. anser att det är oklart om färdtjänsten betraktas som kollektivtrafik och därmed omfattas av direktivet. behöver förtydligas huruvida miljökraven ska gälla när kollektivtrafik bedrivs utanför allmän trafikplikt, det vill säga med tjänstekoncessions- Svensk Kollektivtrafik delar bedömningen i promemorian att det inte är möjligt att överföra direktivets krav till de trafikföretag som utför upphandlad trafik eftersom det saknas möjligheter till insyn och över- () anser att det vore olyckligt om inte även övrig kollektivtrafik, såsom exempelvis skolskjuts, skulle omfattas av lagen. Det skulle innebära en ytterligare fragmentiserad kravbild gällande krav på bussar, något som skulle verka starkt kostnads- är medvetet om att det över huvud taget råder osäkerhet om hur kollektivtrafiken kommer att organiseras enligt den nya lagen om kollektivtrafik och hur det kommer att fungera både med ny lag och ny kollektivtrafikmyndighet. Enligt 4 kap. 1 § lagen om kollektiv- trafik ska ett kollektivtrafikföretag, som har för avsikt att på kommersiell Prop. 2010/11:118 grund bedriva kollektivtrafik, anmäla detta till berörd regional kollektiv- Anmälan torde kunna omfatta en sträcka där upp- handlad trafik redan finns. menar att av det som framgår av förslaget inte går att förutsäga i vilken omfattning ett trafikföretag kommer att omfattas av de krav på energi- och miljöpåverkan som eventuellt ställdes när trafiken i det aktuella området upphandlades. Ett klarläggande i berört avseende vore önskvärt. I vart fall kunde en väg- ledande diskussion ha presenterats. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt artikel 3 b) ska direktivet tillämpas även vid inköp av väg- transportfordon som görs av vissa operatörer, nämligen operatörer som tillhandahåller allmännyttiga tjänster inom ramen för avtal om allmän trafik enligt och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg7 på en nivå över ett tröskelvärde som ska fastställas av medlemsstaterna och som inte överskrider tröskelvärdena i direktiven /17/EG och 2004/18/EG. I den engelska versionen av direktivet används ordet operator: operators for the discharge of public service obligations under a public service contract within the meaning of [EU:s kollektivtrafik- förordning].... På motsvarande sätt används begreppen Betreiber och opérateur(s) i den tyska respektive den franska versionen. Terminologin i EU:s kollektivtrafikförordning EU:s kollektivtrafikförordning reglerar hur behöriga myndigheter kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än den fria marknaden skulle kunna erbjuda, se prop. 2009/10:200, Ny kollektivtrafiklag, s. 28. I den svenska versionen av kollektivtrafikförordningen förekommer inte ordet operatör och följaktligen inte någon definition. I stället används kollektivtrafikföretag. I den engelska versionen av kollektiv- trafikförordningen motsvaras kollektivtrafikföretag av public service operator. I den tyska respektive franska versionen av förordningen används Betreiber eines öffentlichen Dienstes respektive opérateur de service public. 7 EUT L 315, 3.12.2007, s. 1, Celex 32007R1370. Enligt kollektivtrafikförordningen, och enligt den nya lagen Prop. 2010/11:118 (2010:1065) om kollektivtrafik som hänvisar till förordningen, avses vidare med följande uttryck. Allmän trafikplikt: krav som en behörig myndighet definierar eller fast- ställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfatt- ning eller på samma villkor.