prop · GY0365 · 2011-02-10 00:00:00 — De ska placeras på ett lämpligt och väl synligt sätt på leksaken och vara på ett språk som lätt kan förstås av konsumenten i respektive medlemsstat. Bestämmelserna som gäller varors fria cirkulation innebär i princip ingen förändring jämfört med direktiv om leksakers säkerhet. Medlemsstaterna får inte förhindra att leksaker som överensstämmer med direktivet från att tillhandahållas på marknaden inom deras territorium (artikel 12). Om en leksak följer en standard som refererats till i Europeiska unionens officiella tidning, ska den förutsättas uppfylla de säkerhetskrav som standarden omfattar (artikel 13). eller Europeiska kommissionen anser att en sådan s.k. harmoniserad standard inte uppfyller de säkerhetskrav den omfattar ska detta enligt artikel 14 tas upp i den kommitté som behandlar frågor om standarder. Av artikel 19.2 följer att om en leksak tillverkats i enlighet med en harmoniserad standard som har refererats till i Europeiska unionens officiella tidning, kan tillverkaren själv intyga att leksaken överens- stämmer med direktivets allmänna säkerhetskrav i artikel 10.2. Om det inte finns någon standard som anger hur säkerhetskraven ska uppfyllas eller om leksaken inte följer den standard som finns, ska den i stället vara typgodkänd av ett anmält organ (artikel 19.3). Enligt artikel 23 ska medlemsstaten utse en myndighet som utser provningsorgan, anmäler dessa till Europeiska kommissionen och kontrollerar att de lever upp till de krav på oberoende, kvalitetssäkring m.m. som ställs i direktivet. Av artikel 20 framgår att ett typgodkännande innebär att organet intygar att leksaken uppfyller de tillämpliga kraven i direktivet. Inför typgodkännandet görs bland annat en riskbedömning av leksaken. Därutöver innehåller direktivet regler om anmälande myndigheter och anmälda organ i artiklarna . Medlemsstaternas skyldigheter och befogenheter Medlemsstaterna ska vidta alla åtgärder som krävs för att säkerställa att leksaker enbart släpps ut på marknaden om de uppfyller de grund- läggande säkerhetskraven (artikel 10.1), bland annat genom att utföra marknadskontroll (artikel 40), allt med beaktande av den s.k. försiktig- hetsprincipen (artikel 39). Regler om marknadskontroll återfinns i artiklarna i och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackreditering och marknads- kontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 229/93. I de fall de är mer precisa gäller dessutom bestämmelserna i och rådets direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet. Enligt artikel 41 i direktivet om leksakers säkerhet kan de marknadskontrollerande myndig- heterna begära information om EG-typintyg av respektive anmält organ. Myndigheten kan också begära att organet drar tillbaka eller ser över ett EG-typintyg om leksaken det rör sig om visat sig vara farlig. Att de marknadskontrollerande myndigheterna på detta sätt får befogenheter gentemot anmälda organ är en nyhet i för den inre marknaden. När en marknadskontrollerande myndighet finner att en leksak inte uppfyller säkerhetskraven och därför vill förbjuda eller begränsa dess försäljning ska Europeiska kommissionen och de andra medlemsstaterna enligt artikel 42 förses med all tillgänglig information om åtgärden, vilka risker leksaken innebär m.m. De andra medlemsstaterna kan ifrågasätta åtgärden och kommissionen ska besluta om den är berättigad eller inte (artikel 43). Om åtgärden inte anses berättigad ska den aktuella medlems- staten dra tillbaka sitt beslut. Om åtgärden anses berättigad ska alla medlemsstater vidta åtgärder mot den farliga leksaken. Enligt artikel 44 ska en medlemsstat som bedömer att en leksak utgör en allvarlig risk underrätta kommissionen och övriga medlemsstater om detta genom RAPEX, EU:s system för snabbt informationsutbyte. Medlemsstaterna kan på formella grunder begränsa eller förbjuda tillhandahållandet av leksak som saknar CE-märke, felaktigt har blivit CE-märkt, inte åtföljs av en korrekt EG-försäkran om överensstämmelse eller vars tekniska dokumentation är bristfällig (artikel 45). En sådan åtgärd behöver inte underställas kommissionens prövning. En kommitté ska inrättas där kommissionen kan besluta om tillägg till listorna över varor som inte är att betrakta som leksaker, över farliga kemikalier och över särskilda varningar (bilaga I, del III av bilaga II respektive bilaga V till direktivet) genom föreskrivande förfarande med Prop. 2010/11:65 kontroll (artikel 46). På samma sätt kan kommissionen anta särskilda gränsvärden för kemikalier i leksaker avsedda att stoppa i munnen eller för barn . Enligt artikel 48 ska medlemsstaterna , och därefter , rapportera till kommissionen om hur direktivet tillämpas. direktiv om leksakers säkerhet ska fortsätta att tillämpas på leksaker som släpptes ut på marknaden före , dvs. efter att direktivet trätt i kraft (artikel 53). Vad gäller kemiska risker ska det äldre direktivet gälla efter att det nya direktivet trätt i kraft. ska medlemsstaterna sätta i kraft de nationella författningar som genomför direktivet. Författningarna ska tillämpas (artikel 54). För del innebär detta att de nationella bestämmelserna ska vara antagna och träda i kraft . 6 Överväganden och förslag Det nya direktivet om leksakers säkerhet riktar sig till medlemsstaterna (artikel 57). Enligt artikel 288 i fördraget om EU:s funktionssätt (EUF- fördraget) är ett EU-direktiv bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås med direktivet. En medlemsstat är inte bunden av ett direktivs terminologi eller systematik, om det avsedda resultatet kan uppnås på något annat sätt. Medlemsstaterna ska också verka för en enhetlig tolkning och tillämpning av . När det gäller direktiv som syftar till att säkerställa en väl fungerande inre marknad, bidrar en likartad tolkning och tillämpning av reglerna till att stärka konsumenters förtroende för handel över gränserna och till att erbjuda näringsidkare likvärdiga villkor på marknaden. Endast kan fastställa innebörden av unionsrättsliga regler. Direktivet om leksakers säkerhet är ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna inte får besluta om ytterligare begränsningar av leksakers fria rörlighet på den inre marknaden än de som direktivets regler medger (jfr artikel 12). Den säkerhetsnivå som fastställs i direktivets regler får inte på något sätt höjas eller sänkas på nationell nivå och de konkretiseringar av det allmänna säkerhetskravet som återfinns i direktivets bilagor får inte förändras. Enligt artikel 52 påverkar inte direktivet tillämpningen av rådets direktiv /374/EEG av om tillnärmning av medlems- staternas lagar och andra författningar om skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister16. 16 EGT L 210, s. 29 (Celex 31985L0374). rådets direktiv /95/EG av om allmän produkt- Prop. 2010/11:65 säkerhet17 fortsätta att gälla för leksaker i enlighet med artikel 1.2 i det EU-förordningar är, i enlighet med artikel 288 andra stycket i EUF- fördraget (som före Lissabonfördragets ikraftträdande motsvarades av artikel 249 andra stycket i EG-fördraget), till alla delar bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. De ska direkt tillämpas av dom- stolar och myndigheter i medlemsstaterna som gällande rätt och kan åberopas av enskilda. En EU-förordning får inte inkorporeras eller transformeras till nationell rätt. Det förekommer dock att EU-förord- ningar innehåller bestämmelser av direktivliknande karaktär som innebär en uppmaning till medlemsstaterna att anta nationella bestämmelser om en viss fråga. Existensen av en EU-förordning inom ett visst område markerar i regel att medlemsstaterna ska undvika egen lagstiftning inom området med hänsyn till principen om unionsrättens företräde och spärrverkan. Detta utesluter allt annat än rent kompletterande nationell lagstiftning. Om inte ett bemyndigande till medlemsstaterna ges i EU-förordningen får EU-förordningen inte fyllas ut eller kompletteras med mer detaljerade materiella regler inom samma område. En medlemsstat får vidare inte utfärda föreskrifter om hur en EU-förordning ska tolkas. En EU- förordning hindrar dock inte att en medlemsstat inför regler av verk- ställande karaktär. Exempelvis kan det behövas nationella regler om vilken myndighet som ska svara för tillämpningen. Även andra admi- nistrativa och processuella regler får införas. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att det finns nationella bestämmelser som gör att en EU-förordning kan tillämpas i praktiken och får genomslag. Det nya direktivet om leksakers säkerhet är det första direktivet som utformats efter den reviderade nya metoden. Metoden används för fullharmoniserande direktiv som reglerar varors fria rörlighet på den inre marknaden. Medlemsstaterna får inte hindra varors fria rörlighet inom EU om det inte följer av de sektorsspecifika regler till skydd för hälsa och säkerhet som återfinns i de olika direktiven. Direktiv enligt nya metoden ska endast innehålla grundläggande säkerhetskrav men inte föreskriva hur kraven ska uppfyllas. Till skillnad från direktiv enligt den gamla metoden innehåller direktivet därför få detaljerade krav på produkters utformning. Det ankommer på de europeiska standardi- seringsorganen (Comité Européen de Normalisation), CENELEC (Comité Européen de Normalisation Electrotechnique) och ETSI () att på uppdrag av Europeiska kommissionen arbeta fram europeiska standarder. 17 EGT L 11, , s. 4 (Celex 32001L0095). standarder är frivilliga för tillverkaren att tillämpa och innebär en Prop. 2010/11:65 presumtion för att direktivets krav är uppfyllda. innehåller därför bestämmelser om hur en bedömning av produkternas överensstämmelse med tillämpliga krav ska utföras. Produkter som uppfyller de grundläggande kraven i direktivet ska märkas med symbolen CE. Huvudregeln enligt nya metoden är att tillverkaren själv kan intyga att produkten uppfyller de krav som ställs i direktiven i fråga. I vissa fall förutsätts dock att tillverkaren har ett certifierat kvalitetssystem eller uppdrar åt ett oberoende kontrollorgan, s.k. anmält organ, att bedöma om produkten uppfyller de grundläggande kraven innan den släpps ut på marknaden. Anmälda organ är sådana som bedömts kompetenta att utföra provning, kontroll eller certifiering under ett visst produktdirektiv och som anmälts till Europeiska kommissionen av medlemsstaten. De anmälda organen konkurrerar om uppdragen i ett öppet system. Den offentliga tillsynen av att produkter följer de föreskrivna kraven sker genom marknadskontroll. 6.1.2Utgångspunkter för en ny reglering Regeringens förslag: Direktivet om leksakers säkerhet genomförs genom en ny lag om leksakers säkerhet som ersätter lag om leksakers säkerhet. Den nya lagen utformas som en ramlag och innehåller grund- läggande bestämmelser för leksakers säkerhet samt bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs. I övrigt innehåller lagen de bestämmelser om marknadskontroll, sanktioner m.m. som kräver lagform. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är i huvudsak positiva till förslaget, bland annat Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), , Kemikalieinspektionen (KemI), Strålsäker- hetsmyndigheten, , , , (Swetoy) och konsumenter. KemI anser att det inte är självklart att t.ex. nationella krav som motiveras med miljöhänsyn (och inte med hälsa/säkerhet) är förbjudna enligt direktivet, vilket har betydelse för hur nuvarande nationella regler påverkas. kan bedöma är bestämmelserna i förslaget en direkt följd av direktiv 2009/48/EG och förslaget tillstyrks. till utredningens förslag. Verket anser emellertid att de särskilda säkerhetskraven på leksaker så långt som möjligt bör återges i en förordning av regeringen. Företagarna betonar vikten av stor tydlighet i utformandet av lagens kompletterande föreskrifter. föreningen anser regleringen av kemikalier är otillräcklig eftersom den endast begränsar vissa enstaka kemikalier och riskerar att leda till att oönskade kemikalier fortsätter att användas i leksaker. föreningen inget hinder mot att behåller eller inför bestämmelser för att skydda människors hälsa och miljö t.ex. vid tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning där direktivet inte innebär en harmonisering. Därutöver anser att möjligheten att ställa mer långtgående krav även i de delar som direktivet harmo- niserar bör undersökas i detalj. anser att leksaksdirektivet bör införas direkt i svensk lag utan tillägg eller ändringar för att främja utvecklingen av den inre marknaden och undvika handelshinder och konkurrensnackdelar för handelsföretagen på den svenska marknaden. Direktivet är enligt lättläst, logiskt uppbyggt och tydligt när det gäller olika parters ansvar och uppgifter, vilket inte gäller förslaget till ny lag om leksakers säkerhet. kan därför inte tillstyrka förslaget. Skälen för regeringens förslag: Direktivet om leksakers säkerhet är ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna inte får besluta om ytterligare begränsningar av leksakers fria rörlighet på den inre marknaden än direktivets regler medger (jfr artikel 12). Den säkerhetsnivå som fastställs i direktivets regler får inte på något sätt höjas eller sänkas på nationell nivå och de konkretiseringar av det allmänna säkerhetskravet som återfinns i direktivets bilagor får inte förändras. har anfört att direktivets reglering av kemi- kalier är otillräcklig men att det inte finns något hinder mot att behåller eller inför bestämmelser för att skydda människors hälsa och miljö t.ex. vid tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning där direktivet inte innebär en harmonisering. Därutöver anser att möjligheten att ställa mer långtgående krav även i de delar som direktivet harmoniserar bör undersökas i detalj. KemI har anfört att det inte är självklart att t.ex. nationella krav som motiveras med miljöhänsyn (och inte med hälsa/säkerhet) är förbjudna enligt direktivet, vilket har betydelse för hur nuvarande nationella regler påverkas. Målet för direktivet om leksakers säkerhet är att garantera dels en hög säkerhetsnivå för leksaker för att garantera barns hälsa och säkerhet, dels en väl fungerande inre marknad genom att fastställa harmoniserade säkerhetskrav för leksaker och minimikrav för marknadsövervakning (jfr skäl 9 och 48). Vidare anges i skälen att de allmänna och särskilda kemikaliekraven i direktivet bör syfta till att skydda barns hälsa från vissa ämnen i leksaker, medan miljöproblem behandlas i annan övergripande miljölagstiftning (skäl 25). Enligt artikel 12 får medlems- staterna inte förhindra att leksaker som överensstämmer med direktivet tillhandahålls på marknaden inom deras territorium. Medlemsstaterna har således i princip inte rätt att vidta åtgärder som kan utgöra hinder för den fria rörligheten för leksaker som överensstämmer med direktivets krav, såsom exempelvis nationella bestämmelser om förbud mot vissa ämnen i leksaker. Vid genomförandet av direktiv om leksakers säkerhet gjordes bedömningen att direktivet borde genomföras genom en särskild ramlag som innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som närmare anger vilka krav i fråga om säkerhet m.m. som en leksak ska uppfylla. Därutöver skulle lagen innehålla vissa bestämmelser om tillsyn, tvångsmedel m.m. som kräver lagform (prop. 1992/93:111 s. 18 f.). ningsteknik för genomförande är vanlig när det gäller produktdirektiv Prop. 2010/11:65 som utformats enligt den s.k. nya metoden och bör användas även vid genomförandet av det nu aktuella direktivet. Att, såsom har föreslagit, genomföra direktivet direkt i svensk lag utan tillägg eller ändringar är inte lämpligt. Det nya direktivets materiella bestämmelser är mycket detaljerade och lämpar sig inte för en fullständig lagreglering. Regleringen av leksakers säkerhet bör därför i allt väsentligt ske genom myndighetsföreskrifter. En sådan reglering ger dessutom större flexi- bilitet vid behov av justeringar till följd av ändrade bestämmelser t.ex. inom ramen för ett kommittéförfarande (artikel 46). Direktivets mer grundläggande bestämmelser bör tas in i lag. Exempel på sådana grundläggande bestämmelser är det allmänna säkerhetskravet och de ekonomiska aktörernas huvudsakliga skyldigheter. Även med denna utgångspunkt kräver det nya direktivet åtskilliga ändringar av lag om leksakers säkerhet. Dessa ändringar är så omfattande att lagen bör ersättas av en ny lag om leksakers säkerhet. Direktivets första kapitel innehåller bestämmelser om syfte, tillämp- ningsområde och definitioner. Nedan föreslås att lagen inleds på motsvarande sätt. Regeringens förslag: En inledande bestämmelse i den nya lagen anger lagens syfte att skydda barns hälsa och säkerhet genom bestämmelser om krav på leksaker och hur de ska tillhandahållas. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Remissinstanserna: välkomnar förslaget att en inledande bestämmelse i den nya lagen anger lagens innehåll och syftet att skydda barns hälsa och säkerhet. I övrigt har remissinstanserna inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 1 i direktivet framgår att direktivets syfte är att fastställa bestämmelser om säkerhetskrav och fri rörlighet i gemenskapen för leksaker. I skäl 48 till direktivet preciseras syftet med direktivet ytterligare, nämligen att garantera såväl en hög säkerhetsnivå för leksaker för att garantera barns hälsa och säkerhet som en väl fungerande inre marknad. Varken direktiv eller 1992 års lag innehåller någon bestämmelse om vad syftet med regleringen är. är dock underförstått att regleringen redan då syftade till att förebygga att barn skadas genom farliga leksaker. Produktsäkerhetslagen (2004:451) är generellt tillämplig för konsu- Enligt 4 § andra stycket produktsäkerhetslagen ska dess bestämmelser om bland annat näringsidkares skyldigheter och marknadskontroll dock inte tillämpas på varor i den utsträckning det i någon annan författning som genomför ett EU-direktiv finns bestäm- melser som reglerar samma fråga och som har samma syfte. 2010/11:65 den föreslagna lagen om leksakers säkerhet har samma syfte som produktsäkerhetslagen gäller den som speciallag i förhållande till den Detta tydliggörs om syftet med den nya lagen om leksakers säkerhet anges i lagen. Den nya lagen bör innehålla en rad krav på ekonomiska aktörer som gäller både tillverkning, vidare hantering och distribution. Kraven bör bland annat avse säkerhetsnivå, information och dokumentation och ha både förebyggande och korrigerande verkan. Gemensamt för dessa krav är att de i förlängningen syftar till att skydda barn från skador. Detta övergripande syfte bör uttryckas i lagen. 6.2.2Tillämpningsområde för en ny lag Regeringens förslag: Den nya lagen tillämpas på leksaker som till- handahålls på marknaden och i offentlig verksamhet. Vad som sägs i lagen om ekonomiska aktörer gäller också den som tillhandahåller leksaker i offentlig verksamhet. Med leksak avses en vara som, helt eller delvis, är utformad eller avsedd för barn att leka med. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från lagens tillämpningsområde i fråga om vissa leksaker eller vissa varor som kan uppfattas som leksaker. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Remissinstanserna: bedömer att utvidgningen av lagens tillämpningsområde till offentlig verksamhet innebär ett förtyd- ligande i förhållande till produktsäkerhetslagen (2004:451) som kan hjälpa tillsynsmyndigheter att snabbare avlägsna bristfälliga produkter från marknaden, t.ex. i fall där det inte går att identifiera en tillverkare, importör eller distributör osv. anser att det vore önskvärt om undantaget som gäller lekplatsutrustning som finns i direktivet också införs i lagen, förslagsvis i 3 §. anser att det är positivt att förslaget omfattar dem som tillhandahåller leksaker i kommersiell samt i offentlig verksamhet. Verket anser det dock mindre tillfreds- ställande att tillhandahållande av leksaker i verksamhet som utövas av ideella organisationer och som inte har ett kommersiellt syfte faller utanför lagens tillämpningsområde. förslaget inte tillräckligt tydligt klargör omfattningen av den offentliga Att ålägga staden nya åtaganden om ett uppföljningsansvar innebär sannolikt ytterligare kostnader och enligt den statliga finansieringsprincipen ska med nya uppdrag följa finansiering och har inget att invända och är positiva till ett förtydligat ansvar rörande leksaker i offentlig verksamhet, men anser att det behöver utredas ytterligare vad förslaget om utökat ansvar inom offentlig verksamhet kommer att få för konsekvenser för kommuner och förslaget att leksaker som tillhandahålls i offentlig verksamhet ska omfattas av den nya lagen. anför att förslaget att utvidga lagstiftningen till att omfatta offentlig verksamhet troligtvis inte kommer att påverka landstingen nämnvärt med hänsyn till de regler om vite och sanktionsavgifter som landstingen redan är underkastade i och med ifrågasätter dock om kraven på spårbarhet kan komma att innebära en ökad administrativ belastning och ökade kostnader för landstingen och det hade varit önskvärt att en mer omfattande analys av de kostnadskonsekvenser som förslaget kan (Swetoy) ställer sig bakom att samma säkerhetskrav ställs på leksaker oavsett om de tillhandahålls av kommersiella aktörer eller offentliga. Föreningar som är ideella kan ha en stor kommersiell verksamhet och bör därmed omfattas av regleringen, vilket enligt Swetoy bör tydliggöras. och Konsumenter är positiva till att leksaker som tillhandahålls i offentlig verksamhet omfattas av lagen. Konsumenter om leksaker som tillhandahålls i verksamhet som utövas av ideella organisationer ska vara undantagna från den nya lagstiftningen. Skälen för regeringens förslag Tillhandahållande på marknaden och i offentlig verksamhet Tillämpningsområdet för det nya direktivets om leksakers säkerhet är, i likhet med direktiv, begränsat till tillhandahållande av leksaker i samband med kommersiell verksamhet. Detta följer av definitionen av tillhandahållande på marknaden i artikel 3 punkt 1. är utsläppta på marknaden omfattas av direktivets reglering. Med kommersiell verksamhet avses i regel också offentligt finansierad verksamhet som verkar på en konkurrensutsatt marknad. verksamhet som traditionellt uppfattas som kommersiell, såsom tillverkning av leksaker som ska säljas till konsumenter och försäljning i butik eller via postorder, torde således också t.ex. förskolor som drivs i kommersiellt syfte och privata läkarmottagningar omfattas. gränsdragningsproblematik blir emellertid inte relevant om den nya lagen omfattar tillhandahållande både i kommersiell och offentlig verksamhet. Leksaker som kommersiellt släpps ut på marknaden kan i senare led komma att tillhandahållas i såväl offentlig verksamhet som närings- verksamhet, eftersom samma leksaker som finns till försäljning i leksaksbutikerna också kan finnas på förskolan och i vårdinrättningars De leksaker som därmed tillhandahålls i offentlig verksamhet faller utanför tillämpningsområdet direktiv och lag. Detsamma gäller om en leksak skulle tillverkas inom ramen för en offentlig, icke konkurrensutsatt, verksamhet och sedan tillhandahållas Offentliga organ är således enligt direktivet inte underkastade samma skyldigheter eller samma marknadskontroll som ekonomiska aktörer i fråga om leksakers säkerhet. Leksaker omfattas av produkt- säkerhetslagen (2004:451), som gäller varor som kan komma att användas av konsumenter och som tillhandahålls i näringsverksamhet och i offentlig verksamhet (2 §). Enligt det allmänna säkerhetskravet, som kommer till uttryck i 7 § produktsäkerhetslagen, ska dessa varor De särskilda säkerhetskrav som gäller leksaker som