prop · GZ0319 · 2011-10-13 00:00:00 — För hemvärnspersonal är insatser utifrån stödförordningen frivilliga, ersättningen för insatser enligt stödförordningen är dagersättning som ligger på 72 kronor.99 Mer om detta i avsnitt 3.4 nedan. 3.3Lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning Lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning100 innehåller bestämmelser om detta stöd i form av insatser som kan innebära att militär personal använder våld eller tvång mot enskilda. Det krävs ett regeringsbeslut på förhand om tiden tillåter. Men vid brådskande fall som kan innebära fara för människors liv och hälsa, eller för omfattande förstörelse av egendom, kan begära stöd av Försvarsmakten direkt och därefter underrätta regeringen som ska pröva om beslutet att begära stöd ska ändras eller bestå.101 Försvarsmakten ska ge stöd om det finns lämpliga resurser och uppgiften inte medför synnerligt hinder i den ordinarie verksamheten.102 Endast personal som har lämplig utbildning och erfarenhet för uppgiften får medverka. När en enhet från Försvarsmakten ger stöd enligt lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning ska den stå under befäl av en militär chef. Den militära enheten och dess chef ska vara under direkt ledning av polisen.103 Försvarsmakten ska få ersättning för merkostnader som uppkommer vid stöd till polisen. Myndigheten får delta i övningar med polisen och står då för egna kostnader.104 98SOU 2001:98 s. 158 f. 99Försvarsmaktens föreskrifter om hemvärnet, beslutade , FFS 2010:2, samt uppgift från hemvärnets hemsida: . 100Terrorhandlingar definieras i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. 1011 § lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. 1022 § lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. 1033 § lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. 1044 § förordningen (2006:344) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 3.4Tjänstgöringsskyldighet samt ersättning till hemvärnspersonal Försvarsmakten kan inte beordra in hemvärnspersonal om inte höjd beredskap råder, eller regeringen har fattat särskilt beslut om detta.105 Vid kriser bygger hemvärnets medverkan på frivillighet. Regeringen har framfört att personalen i hemvärnets nationella skyddsstyrkor bör ha tjänstgöringsskyldighet även i fred, eftersom det skulle stärka hemvärnets förmåga att vara ett instrument i nationell krishantering.106 Hemvärnspersonalen får ersättning utifrån regler om förmåner för hemvärnspersonal. För hemvärnspersonal som deltar i räddningsinsatser enligt lagen om skydd mot olyckor lämnas ersättning motsvarande den ersättning som ges till deltidsanställda brandmän, det vill säga inkomstbortfall samt timersättning.107 För insatser enligt stödförordningen utgår endast dagersättning som ligger på 72 kronor.108 Det har påpekats att ersättningen vid insatser enligt stödförordningen är så låg att det ibland är svårt att rekrytera hemvärnspersonal till stödinsatser.109 Det finns exempel på när en insats klassats som räddningstjänst enkom för att slippa oklarheter och svårigheter med ersättning till hemvärnsmän och därmed riskera att de inte ställer upp.110 I samband med insatser enligt stödförordningen har det förekommit att statliga myndigheter tvingats anställa hemvärnspersonal, själva eller via bemanningsföretag, för att kunna få stöd.111 intervjuer med representanter från utbildningsförband och hemvärnsförband ger en något splittrad bild av ersättningsfrågan. Vissa poängterar att brandmannaavtal borde gälla även för insatser som inte är räddningstjänst. Detta skulle vara för att göra det möjligt för hemvärnet att möta de behov som finns i det övriga samhället. framkommer det att i praktiken är det oftast brandmannaavtalet som används vid insatser som hemvärnsförbanden gör, och frågan om lagstiftning tycks i den bemärkelsen inte bli aktuell. 1057 § hemvärnsförordningen (1997:146). 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 107För närvarande är den ersättningen för den och för varje timme därefter. Under helgdagar och nätter ökas ersättningen , enligt uppgifter från hemvärnets webbplats. 108Försvarsmaktens föreskrifter om hemvärnet, beslutade , FFS 2010:2, samt uppgift från hemvärnets hemsida: . 109Försvarsmaktens årsredovisning 2008. 110Intervju med företrädare för hemvärnet och Försvarsmakten. 111Intervjuer med företrädare för Försvarsmakten och hemvärnet. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Försvarsmakten har framfört till regeringen att ersättningarna för hemvärnspersonal behöver ses över. Försvarsmakten har påpekat att hemvärnet med sin lokala förankring är en snabbt gripbar resurs som, efter att värnpliktig personal försvinner, kan komma att bli alltmer engagerad vid krisinsatser. Därför menar att ersättningarna bör ändras så att brandmannaavtalet kan gälla även för insatser som inte är räddningstjänst.112 Försvarsdepartementet bereder frågan om hemvärnsersättningar och ett beslut i frågan kan, enligt departementet, komma att fattas . Regeringen har således ännu inte fattat något beslut i frågan. Försvarsmaktens personalförsörjning är under förändring och värnpliktssystemet är vilande. Detta innebär som nämnts tidigare en förändring av Försvarsmakten som myndighet, inklusive dess förutsättningar att bistå samhället. När stödförordningen utformades bestod Försvarsmakten av ett värnpliktsförsvar och reglerna är delvis utformade med detta i åtanke. Värnpliktiga soldater under utbildning var endast skyldiga att delta i verksamhet som kunde anses utgöra ett led i deras utbildning för krigsuppgiften. Försvarsmaktens möjlighet att använda sig av värnpliktiga vid insatser utifrån stödförordningen begränsades därför av utbildningspliktens omfattning. I den bemärkelsen påverkades Försvarsmaktens möjlighet att lämna stöd till andra. Dessutom har tillgången till värnpliktiga soldater varierat över året. De stora värnpliktsvolymer som fanns tidigare, finns att tillgå som resurs för stöd till det övriga samhället. Men den nya personalförsörjningen innebär en löpande tillgång till välutbildad personal. Anställd personals skyldighet att delta i det stöd som Försvarsmakten lämnar till andra är beroende av den enskildes anställningsavtal och yrkeskvalifikationer.113 Kostnaden för att använda värnpliktiga soldater jämfört med att använda anställda soldater är lägre. För stöd utifrån stödförordningen hamnar kostnaden på den som begär stöd från Försvarsmakten. 112Hemställan om ändringar i förordningarna om förmåner till frivilliga, hemvärnsmän respektive instruktörer inom frivillig försvarsutbildning, , HKV 16 137:70746. 113SOU 2001:98 s. 157 f. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser stöd utifrån lagen om skydd mot olyckor stannar kostnaderna dock inom Försvarsmakten. Som nämnts ovan förväntas hemvärnspersonal att bli alltmer engagerad vid krisinsatser. Regeringen tillsatte 2009 en utredning om Försvarsmaktens framtida personalförsörjning. Utredningen lämnade sitt betänkande i november 2010.114 Försvarsmakten har i granskningen påpekat att utredningen inte beaktat eventuella konsekvenser den nya personalförsörjningen kan ha avseende Försvarsmaktens uppgift att kunna stödja samhället. För räddningstjänst enligt lagen om skydd mot olyckor får ingen ersättning tas ut av Försvarsmakten. För stöd enligt stödförordningen till kommun eller enskild ska Försvarsmakten ta ut full kostnadstäckning. För stöd enligt stödförordningen till annan statlig myndighet, eller som avser helikoptertransport av skadade eller sjuka, ska Försvarsmakten ta ut avgifter. Kravet om full kostnadstäckning gäller dock inte och ersättning för merkostnader anses vara en rimlig princip.115 Intäkter ska redovisas internt av den enhet som har fakturerat avgiften, tillsammans med kostnader för insatsen.116 Ersättning för kostnader för stöd till samhället utgår från Högkvarteret till respektive enhet baserat på rapporteringen i ekonomisystemet.117 Detta betyder att det för genomförande av insatser inte har avdelats någon särskild budget, vare sig för den del som myndigheten själv ska stå för det man ska får full kostnadstäckning för.118 Enligt Försvarsmaktens Verksamhetsuppdrag budgeteras eller avdelas inga särskilda medel för uppgiften utan uppgiften löses inom ramen för de övriga försvarsuppgifterna.119 Insatschefen konstaterar i sin verksamhetsorder att för insatser planeras inga ekonomiska resurser. Uppkomna kostnader bokförs efter hand och ska regleras i Försvarsmaktens årsbokslut.120 Det betyder att det inte på förhand avsätts medel för att ge stöd till samhället. 114Personalförsörjningen i ett reformerat försvar (SOU 2010:86). 115SOU 2001:98 s.168. 116Enligt Försvarsmaktens interna verksamhetsuppdrag , uppslag 4.18, pos.1 s.6. 117Intervju med företrädare för Försvarsmakten. 118Verksamhetsuppdrag uppslag 4.18 pos. 119Verksamhetsuppdrag uppslag 4.18 pos.1, s.3,4, 7 och 8. 120C Insats verksamhetsorder (VO) 2010, C Insats beslut 005/10. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Förklaringen är enligt Försvarsmakten att det inte ska budgeteras några medel för denna verksamhet. Fakturering ska ske efter en genomförd insats beroende på vilket lagstöd som gäller. Det vore fel att i förväg budgetera för något man inte känner till.121 Försvarsmaktens stöd till det övriga samhället ges framför allt utifrån lagen om skydd mot olyckor och stödförordningen. Vid begäran om stöd ska Försvarsmakten pröva om myndigheten har lämpliga resurser och om stöd kan ges utan att den ordinarie verksamheten hindras allvarligt. Vid räddningstjänst står Försvarsmakten själv för kostnader. Vid insatser utifrån stödförordningen ska man få full kostnadstäckning, om det inte gäller stöd till andra statliga myndigheter eller sjuktransport. Räddningsledaren beslutar om vad som är räddningstjänst. Granskningen visar att gränsdragningen för vad som ska räknas som räddningstjänst ibland uppfattas som svår. När stöd ges utifrån stödförordningen får Försvarsmaktens personal inte utsättas för allvarlig risk, eller riskera att behöva använda tvång eller våld mot enskilda. Försvarsmakten har framfört till regeringen att ersättningarna för hemvärnssoldater bör ses över. Bland annat bör ersättning enligt brandmannaavtal gälla även för insatser utifrån stödförordningen, istället för endast dagersättning som gäller. Förutsättningarna för att ge stöd till samhället förändras delvis i och med att värnpliktiga ersätts med anställda soldater. Det avsätts inga medel för att ge stöd till samhället utan fakturering sker efter genomförd insats, beroende på vilket lagstöd som gäller. 121Kommentarer från Försvarsmakten vid faktagranskning av rapportutkast, . Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 4Försvarsmaktens tolkning av och förberedelser för uppgiften har beslutat att Försvarsmakten ska kunna lämna stöd till civila myndigheter. I detta kapitel redogör vi för Försvarsmaktens tolkning av denna uppgift. För att skapa förståelse för myndighetens tolkning har vi utgått från Försvarsmaktens processer i form av styrning från central till lokal nivå. Utgångspunkten är mål för det militära försvaret, i vilket ingår att skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. 4.1Försvarsmaktens centrala tolkning av uppgiften Regeringen har angett att Försvarsmakten ska kunna lämna stöd till samhället med myndighetens befintliga förmåga och resurser. Regeringen har dock inte närmare preciserat innebörden av denna uppgift i sin styrning. Vid intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet påpekas att det är upp till Försvarsmakten att avgöra i vilken utsträckning myndigheten ska förbereda sig och öva för att fungera som ett stöd till samhället. Regeringen har inte preciserat några krav på detta.122 Försvarsmaktens tolkning av uppgiften framgår av Försvarsmaktens Planerings- och budgetdirektiv (PBD)123. I dessa gör Försvarsmakten egna tolkningar kopplade till de uppgifter myndigheten ska kunna lösa. Myndighetens tolkningar bygger på vad som gått att utläsa ur regeringens och styrande dokument. När det gäller krav på förmåga har Försvarsmakten utifrån regeringens och beslut uppfattat det som att Försvarsmakten har i uppgift att med tillgängliga resurser stödja andra myndigheter och det övriga samhället vid 122Intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet. 123Detta dokument ingår i den inledande delprocessen, inrikta i myndighetens planerings- och uppföljningsprocess. PBD ska utgöra ett övergripande ställningstagande till efterfrågan på Försvarsmaktens produkter och verksamhetens inriktning. På så vis fastställer PBD förutsättningarna för och inriktningen på den efterföljande delprocessen, planera. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser kriser, katastrofer och andra händelser, inklusive bidra med stöd till polisen i samband med terrorismbekämpning. I anslutning till detta redogör Försvarsmakten för sin tolkning av dessa krav: Denna operativa förmåga är ej dimensionerande och medför därmed inga särskilda krav på beredskap, materiel, kontrakt eller avtal, dock krävs gemensam planering, träning och övning.124 Myndigheten konstaterar således att uppdraget inte ska verka dimensionerande för myndighetens operativa förmåga när det gäller beredskap, materiel, kontrakt eller avtal. Däremot påpekar myndigheten att uppdraget ställer krav på förberedelser i form av gemensam planering, träning och övning. Någon närmare precisering av vad detta innebär görs emellertid inte. Inte heller ingår någon närmare precisering av vad som avses med gemensam planering. Vidare skriver Försvarsmakten om myndighetens inriktning när det gäller militärstrategisk och operativ planering och konstaterar: Försvarsmaktens resurser ska kunna ställas till förfogande för samhällets skydd mot våld, terroristhandlingar och sabotageverksamhet, samt i övrigt kunna bidra till samhällets samlade förmåga att hantera svåra påfrestningar. Försvarsmakten ska kunna verka tillsammans med andra stater och med övriga aktörer i samhället på såväl central, regional som lokal nivå. Stödet till samhället ska inte vara dimensionerande utan hanteras med de resurser som finns tillgängliga mot bakgrund av kraven på operativ förmåga i övrigt.125 4.1.1Försvarsmakten framhåller att uppgiften är viktig Försvarsmakten använder olika kanaler, till exempel reklamkampanjer och arbetsplatsannonser, för att berätta om myndighetens olika uppgifter. I dessa uppger Försvarsmakten att myndigheten har tre uppgifter. Det rör sig om att kunna genomföra militära insatser i andra länder, skydda landet och stödja samhället vid fredstida kriser.126 På hänvisas till andra viktiga uppgifter förutom att förbereda sig för väpnad strid. Det handlar om att bevaka landets gränser och avvisa kränkningar. På webbplatsen konstateras även följande: 124Planerings- och budgetdirektiv , HKV 23 100:56360. 125Planerings- och budgetdirektiv , HKV 23 100:56360. 126Arbetsannons från arbetsförmedlingen: Vill du bli vår miljöhandläggare med HR-inriktning? samt Försvarsmaktens reklamkampanj där bland annat en bild på soldater som släckte en brand och text som visade att detta var en nationell fredstida insats. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Försvarsmakten stöder också samhället vid större kriser, som stormar, skogsbränder och översvämningar. Eller vid en katastrof som drabbar den enskilda individen, till exempel om en person försvunnit, då vi kan genomföra skallgång127 Försvarsmakten anger att myndigheten, för att klara dessa uppgifter, har en omfattande insatsorganisation, redo att agera närhelst behovet uppkommer.128 Av granskningens intervjuer med förband och hemvärn framgår också att det finns många inom myndigheten som menar att uppgiften är viktig. personer har framhållit att hemvärnet med mycket kort varsel har kunnat ställa upp med stora mängder personal. Sammantaget ger granskningen en bild av att uppgiften att kunna lämna stöd till samhället framhålls som viktig i myndighetens externa kommunikation. Även internt framhålls ofta att uppgiften upplevs som angelägen. Detta ger en bild av att uppgiften är viktig, även i relation till myndighetens övriga uppdrag. 4.1.2Två tolkningar av begreppet dimensionera Av granskningen framgår att regeringens formulering att uppgiften inte får bli dimensionerande för Försvarsmaktens verksamhet har haft stor betydelse för tolkningen av uppgiften att kunna lämna stöd till samhället. Olika företrädare för Försvarsmakten har hänvisat till att uppgiften ska kunna genomföras, men den ska inte dimensionera Försvarsmaktens verksamhet. Detta påverkar uppgiftens prioritet och i vilken utsträckning myndigheten ska vidta förberedelser. har inte kunnat urskilja någon tydlig definition av begreppet dimensionera avseende stöd till samhället. En tolkning som har framkommit är att begreppet förutom investeringar, beredskap och avtal även inkluderar förberedelser och planering. En annan tolkning har varit att snarare sätta gränsen vid investeringar i form av materiel eller strategisk placering av resurser. En genomgång av olika former av underlag från Försvarsmakten, exempelvis budgetunderlag och perspektivstudier129, visar att begreppet används frekvent. I regel åsyftas vad som ska styra utformningen av myndighetens resurser och förmågor. 127http:///sv/Om-Forsvarsmakten/. 128http:///sv/Om-Forsvarsmakten/. 129Perspektivplanering är ett strategiskt underlag som tar upp Försvarsmaktens målbild på lång sikt. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser I Försvarsmaktens perspektivplanering återfinns en definition av begreppet som lyder grundläggande och långsiktigt styrande för Försvarsmaktens utformning130. Denna definition kan i tillämpad form utläsas av exempelvis perspektivplaneringen : Beslut om större materielprojekt blir dimensionerande för dels vilken operativ förmåga Försvarsmakten kan använda, dels för vilken övrig materielanskaffning som kan realiseras.131 På samma sätt framgår av myndighetens budgetunderlag : Marinförbanden utgörs av stående förbandsenheter som har hög tillgänglighet. Förbanden är i första hand dimensionerade för operationer i närområdet.132 4.2Styrning för att ge stöd till samhället Grovt indelad består Försvarsmaktens verksamhet av två processer. Den ena handlar om att skapa operativ förmåga och den andra om att använda denna förmåga under insats. Att skapa operativ förmåga, ofta hänvisar man till myndighetens förbandsproduktion, innebär bland annat att bygga upp myndighetens insatsorganisation. Myndighetens produktion sker på myndighetens förband, skolor och centrum, under ledning av produktionschefen. Användningen av myndighetens resurser sker i olika former av insatser. Det kan röra sig om insatser i eller eller om att bistå samhället vid en kraftig storm. Även denna verksamhet sker i anslutning till myndighetens förband eller utomlands. Insatser sker under ledning insatschefen. Försvarsmakten använder begreppen produktion och produkter i sin interna styrning och ansvarsfördelning rörande myndighetens uppdrag. Med produkter avses det resultat som ska ha uppnåtts genom produktionen. Resultatansvariga chefer ska utgå från de mål som är satta i myndighetens arbetsordning.133 Försvarsmakten har sex så kallade verksamhetsgrenar134. 130Rapport från perspektivstudien , HKV 23 382:63862. 131Rapport från perspektivstudien Det militärstrategiska utfallsrummet, bilaga 1, 23 382:51673. 132Budgetunderlag , bilaga 1, 23 383: 51 394. 133ÖB 10, HKV 23 386:68997. 1341. insatser, 2. uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap, 3. Utveckling, 4 övrig verksamhet, 5. fredsfrämjande verksamhet och 6. stöd till samhället. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Verksamhetsgren 6 handlar om myndighetens stöd till samhället. För varje verksamhetsgren finns ett produktansvar och ett produktionsansvar. Produktansvarig chef ska ställa krav på produkterna så att de blir ändamålsenligt utformade. En produktionsansvarig chef ansvarar för att planera, leda och följa upp produktionen. Produktrespektive produktionsansvaret för Försvarsmaktens sex verksamhetsgrenar är fördelat mellan insatschefen, produktionschefen och chefen för ledningsstaben (LEDS).135 Inom verksamhetsgrenen insatser har insatschefen både så kallat produktionsansvar och produktansvar. Även inom verksamhetsgrenen stöd till samhället har insatschefen både produkt- och produktionsansvar. När det gäller uppbyggnaden av insatsorganisation och beredskap är ansvaret fördelat mellan insatschefen som har produktansvar och produktionschefen, som har produktionsansvar. Enligt Försvarsmaktens arbetsordning ska de verksamhetsmål som styr produkter inom olika verksamhetsgrenar redovisas i (FMUP) och i myndighetens budgetunderlag.136 I Försvarsmaktens utvecklingsplan redovisas således de mål och den inriktning som är satt för verksamhetsgrenen stöd till samhället. Det betyder att här ska framgå vilken produktion (skapande av förmåga) som ska ske för att myndighetens ska nå de mål som har fastställts för (produkten) stöd till samhället. De mål och den inriktning som redovisas handlar bland annat om att fortsätta planeringen för svår påfrestning på samhället i fred tillsammans med övriga myndigheter avsluta planeringen för stöd till samhället vi kärnteknisk olycka och påbörja sin planering för stöd till samhället vid svår väderhändelse utveckla sin förmåga att i samverkan med civila myndigheter bistå vid skydd av prioriterade samhällsfunktioner och infrastrukturer vid terrorism och sabotageverksamhet mot civila mål. Vidare ska Försvarsmakten utveckla planer för högst 10 typsituationer och vid behov teckna överenskommelser med relevanta övriga sektorsmyndigheter om hur och i vilka former stöd kan ges.137 135Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 2010:2) med arbetsordning för Försvarsmakten (FMArbO). 137Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP 2011). Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 4.2.1Uppgiften är ställd till Insats De mål som redovisas i och budgetunderlag (BU) tillsammans med regeringens regleringsbrev utgör grund för överbefälhavarens uppdrag (), som är ett beslutsdokument som ger uttryck för uppdrag och uppgifter för ett visst budgetår.138 I uppdraget till myndighetens chefer formulerades således uppdragen, med hänvisning till myndighetens olika verksamhetsgrenar. Insatschefen fick bland annat i uppdrag att leda, inrikta, genomföra och utvärdera Försvarsmaktens stöd till civil räddningstjänst enligt lagen om skydd mot olyckor. Detsamma gäller för stöd till civil verksamhet enligt stödförordningen.139 Insatschefen ska, enligt , vidmakthålla förmågan att bistå myndigheter vid skydd av samhällsfunktioner, utveckla förmågan avseende CBRN- händelser, fortsätta utveckla förmågan att ge stöd till polisen och slutligen leda, inrikta, genomföra och utvärdera stöd till räddningstjänster och stöd enligt stödförordningen.140 4.2.2Samverkan med övriga delar av samhället på central nivå Insatschefen anger mål, prioriteringar, uppgifter och resurser för Insats verksamhet i det styrande dokumentet verksamhetsorder (VO). I dokumentet avseende 2010 finns en redogörelse för vad som ska göras i enlighet med överbefälhavarens uppdrag. Det handlar till exempel om att genom gemensam planering med myndigheter och enskilda medverka i att skapa ett samhälle som kan motstå svåra påfrestningar och ett väpnat angrepp med begränsade resurser samverka med myndigheter och enskilda för att kunna samordna militära och civila resurser vid territoriell insatsverksamhet och territoriell säkerhetstjänst.141 Insats består av ett tiotal avdelningar. De mål som har angivits ovan ingår i de uppgifter som är riktade till chefen för samverkan och rustningskontroll (avdelningen kallas J9). I avdelningens uppgifter ingår bland annat att utveckla planer att samverka med civila aktörer.