prop · GZ0314 · 2011-09-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:14 om försvarets internationella materielsamarbeten Regeringens skrivelse 2011/12:14 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten ? En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten (RiR 2011:13). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som kommer att vidtas med anledning av rapporten. I likhet med konstaterar regeringen att redovisningen till av materielförsörjningsfrågor kan förbättras. Ett arbete pågår inom med att se över materielförsörjningsprocessen samt föreslå en samlad styrning av materielförsörjningen. Med anledning av avser regeringen att för de berörda myndigheterna förtydliga kraven på materielredovisningen till regeringen. Vidare konstaterar regeringen att förseningar i materielförsörjningen kan begränsa förutsättningarna för ett effektivt resursutnyttjande och att leveranssäkerheten är viktig såväl inför beslut som under pågående materielanskaffning. Med den nya inriktningen av materielförsörjningen bedömer regeringen att förutsättningarna för en förbättrad leveranssäkerhet har ökat. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten (RiR 2011:13) Ärendet och dess beredning har granskat försvarets internationella materielsamarbeten. Granskningen har redovisats i rapporten ? En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten (RiR 2011:13). överlämnade rapporten till regeringen . Granskningsrapporten finns i bilagan. Försvarsmakten och har till (Försvarsdepartementet) inkommit med kommentarer till de rekommendationer som riktats till dem i . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten (RiR 2011:13) konstaterar att försvaret har utvecklats från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Nya krav på vad försvaret ska kunna göra har därmed vuxit fram. Statsmakterna har alltmer betonat att försvarets förband ska kunna användas såväl nationellt som vid internationella insatser. Försvarets resurser, som materiel och personal, ska dessutom kunna användas med en hög grad av politisk handlingsfrihet. Försvarets användbarhet här och har kommit att betonas. Denna ändrade inriktning får återverkningar även på materielförsörjningen. De internationella materielsamarbetena utgör en del av försvarets materielförsörjning, det vill säga den process som syftar till att tillgodose det behov av materiel som följer med kraven på operativa förmågor. Materielförsörjningen ska således förse insatsorganisationen med den materiel som behövs för att förbanden ska vara komplett utrustade och användbara. har statsmakterna i allt större utsträckning kommit att betona vikten av en mer kostnadseffektiv materielförsörjning. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara internationellt samarbete. En effektiv användning av det allmännas resurser är en prioriterad fråga och granskning var därför fokuserad på att undersöka om de internationella samarbetena uppfyller sina nuvarande syften; får försvaret materiel till avtalat pris, med avsedd prestanda och ? granskning visar att det relativt ofta förekommer förseningar inom internationella materielsamarbeten. I vissa fall får dessa förseningar ekonomiska och förmågemässiga konsekvenser. Därför anser att följande åtgärder bör vidtas för att minska förseningarna i materielprojekten. Leveranssäkerheten bör i större utsträckning prioriteras av regeringen, Försvarsmakten och såväl inför beslut som under pågående materielanskaffning. Regeringen bör ta initiativ till att myndigheterna vidtar åtgärder för att tidigt identifiera risker för förseningar, bedöma deras konsekvenser och, då det behövs, fatta beslut för att säkerställa försvarets förmåga att lösa sina uppgifter. bör se över sin milstolpsuppföljning till Skr. 2011/12:14 Försvarsmakten och se till att eventuella avvikelser och kostnad, jämfört med vad som ursprungligen avtalats, tydligt framgår. Försvarsmakten och bör se över och tydliggöra användningen av livscykelkostnadsanalyser. Försvarsmakten bör se till att samtliga pågående materielprojekt har en uppdaterad livscykelkostnadsanalys, i enlighet med samordningsavtalet mellan Försvarsmakten och . Förseningar i kombination med de begränsade möjligheter som Försvarsmakten har att flytta över medel till nästkommande budgetår kan begränsa förutsättningarna för ett effektivt resursutnyttjande. Regeringen bör utreda problemets omfattning och eventuellt komma med förslag i syfte att öka effektiviteten i materielförsörjningen. Försvarsmakten och bör i större utsträckning följa upp, utvärdera, dokumentera och dra lärdom av de erfarenheter som görs i samband med större internationella materielsamarbeten. Av granskningen framgår vidare att har haft synpunkter på regeringens materielredovisning till . anser därför att regeringen bör vidta följande åtgärder. Regeringens materielredovisning till bör förbättras. En utökad redovisning av materielförsörjningen till bör ge en överblick över den materiella förnyelsen av insatsorganisationen och ge ett bättre underlag för en uppföljning av materielsystemen. Eventuella avvikelser i utvecklingen av kostnader och leveranstider bör redovisas tillsammans med en konsekvensanalys. Spårbarheten i materielförsörjningen bör öka, och rapporteringen bör innehålla en redogörelse för i vilken utsträckning de ekonomiska satsningarna på respektive materielsystem följer den politiska inriktning och de mål som lagts fast av . Dessutom kan budgetpropositionen med tillhörande investeringsplan behöva kompletteras med mer information än vad som är fallet. Detta kan i sin tur ställa krav på att försvarsmyndigheternas redovisning av materielförsörjningen i årsredovisningar och materielplaner ses över och vidareutvecklas. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringens inriktning utifrån den försvarspolitiska inriktningspropositionen (prop. 2008/09:140) är att i allt större utsträckning anskaffa färdig, standardiserad och beprövad materiel på marknaden för försvarsmateriel, i stället för att som tidigare i stor utsträckning låta utveckla materielen på egen hand. Vidare är regeringens inriktning att deltagande i internationella samarbeten som syftar till fortsatt utveckling av ny materiel bör ske restriktivt. I likhet med konstaterar regeringen att redovisningen till av materielförsörjningsfrågor kan förbättras. En utökad redovisning av materielförsörjningsfrågor till bör ge en bättre överblick över den materiella förnyelsen av insatsorganisationen och skapa ett bättre underlag för uppföljning av anskaffandet och införandet Skr. 2011/12:14 av olika materielsystem. Erfarenheten visar att stora kostnadsbesparingar kan göras genom att välja att vidmakthålla och uppgradera befintlig materiel i stället för att nyanskaffa. När nyanskaffning är nödvändig ska man i första hand anskaffa materiel som finns färdigutvecklad och beprövad på marknaden. Detta ger möjlighet till en snabbare anpassning till myndigheternas behov, eftersom volym och innehåll då bättre kan anpassas än om myndigheterna själva utvecklar materielen. Förseningar är relativt vanliga inom internationella materielsamarbeten. Regeringen kan konstatera att huvudregeln i den svenska förvaltningsmodellen är att varje myndighet ansvarar för helheten i sitt uppdrag gentemot regeringen. Myndigheterna har ett ansvar att internt fördela och prioritera sina resurser. Materielprojekt tar en stor andel av Försvarsmaktens resurser i anspråk och det finns därför ett övergripande intresse av att dessa projekt genomförs på ett effektivt sätt. Regeringen avser att följa upp hur detta görs. Enligt regeringens uppfattning handlar flera av de förseningar som uppstått vid internationella samarbeten om utveckling av materiel. Som en följd av de principer för materielförsörjningen som regeringen har beslutat kommer samarbeten som avser utveckling av materiel att minska. Framtida samarbeten kommer i stället i allt större utsträckning att handla om att hitta gemensamma lösningar för vidmakthållande och om anskaffning av färdigutvecklad och beprövad materiel. Regeringen bedömer att denna typ av anskaffningssamarbeten är mindre exponerade för risk för förseningar än samarbeten som avser utveckling av materielsystem. Det är viktigt för regeringen att det finns en fungerande relation mellan myndigheterna. Bland annat utgör samverkansavtalet mellan Försvarsmakten och en viktig del i detta. Regeringen konstaterar i likhet med att leveranssäkerheten är viktig såväl inför beslut som under pågående materielanskaffning. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser pågår ett arbete med att se över och föreslå förbättringar när det gäller regeringens styrning av materielförsörjningen. I arbetet ingår även att se över styrning och uppföljning i syfte att förbättra spårbarheten. Med den nya inriktningen av materielförsörjningen (se avsnitt 3) bedömer regeringen vidare att förutsättningarna för en förbättrad leveranssäkerhet har ökat. I budgetpropositionen tar regeringen ännu ett steg till en utvecklad redovisning till . Resultatredovisningen omfattar en mer utförlig redovisning av vilken materiel som har tillförts insatsorganisationen. Eftersom investeringsplanen har en central roll i materielförsörjningsprocessen har regeringen ytterligare ökat spårbarheten från regeringens förslag via beslut till och leverans till insatsorganisationen. propositionen redovisas bl.a. vad som är beslutat respektive beställt och vad som fortfarande är Uppställningen, inklusive den ekonomiska omfattningen av planerade investeringar, görs per stridskraft. Syftet är att ska få en större inblick i de materielobjekt som ingår i investeringsplanen och en samlad bild av investeringarna. Som ett led i ambitionen att förbättra informationen till gav regeringen i regleringsbrevet Försvarsmakten i uppdrag att lämna förslag till en förbättrad redovisning från myndigheten till regeringen. Förslaget, som inkom till (Försvarsdepartementet) , omhändertas inom ramen för pågående arbete med utveckling av styrning och uppföljning av materielförsörjningen. Regeringen anser att är slutbehandlad genom denna skrivelse. Myndigheternas synpunkter på iakttagelser Försvarsmakten och har kommenterat de rekommendationer som riktar sig direkt till dem i granskning. granskning har enligt Försvarsmakten många relevanta rekommendationer som myndigheten avser att beakta i samverkan med . Materielanskaffning bygger på välavvägda, aktiva val mellan effekt, kostnad och handlingsfrihet/tid. Av dessa faktorer har Försvarsmakten och valt att i normalfallet prioritera kostnaden. I närtid kommer Försvarsmakten och att börja omarbeta gällande samordningsavtal, där rekommendationer kommer utgöra en väsentlig del. har anfört att god resursanvändning och effektiv förvaltning är viktiga ledord för myndigheten. I Handlingsprogram 2012, där kortare ledtider, affärsmannaskap och renodling, organisation och styrning är viktiga åtgärdsområden, beaktas rekommendationer i det fortsatta arbetet. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten har granskat försvarets internationella materielsamarbeten. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Vilka aktörer har granskats? En bakgrund till området Vad kostar internationella materielsamarbeten? Ändrad inriktning på materielförsörjningen Resultat av en enkätundersökning Vad handlar pågående materielsamarbeten om? Hur många länder deltar i samarbetena? Syftet med internationella materielsamarbeten Leder samarbetena till materiel ? Håller budgeten för materielprojekten? Leder samarbetena till materiel med avsedd prestanda? Pansarskottet NLAW/Rb57 och regeringens styrning av försvarets materielförsörjning Är redovisningen tillräcklig? Försvarsmyndigheternas redovisning till regeringen Sammanfattande iakttagelser och bedömning 6 Slutsatser och rekommendationer 6.1Internationella materielsamarbeten leder inte i tillräcklig Förseningar av materielprojekten orsakas till största Brister , kostnad och prestanda får konsekvenser för ekonomi, verksamhet och förmåga En kombination av problem försvårar möjligheten att hantera brister i måluppfyllelsen Regeringens redovisning till är otillräcklig En effektiv materielförsörjning? granskar i denna . har statsmakterna i allt större utsträckning betonat vikten av en mer kostnadseffektiv materielförsörjning. En avgörande förutsättning för att åstadkomma detta anses vara genom internationellt samarbete. Det internationella samarbetet är viktigt för att tillgodose de behov av materiel som följer av kraven på operativa förmågor. Internationella samarbeten kring försvarsmateriel blir allt vanligare Internationella samarbeten kring försvarsmateriel har en bred spännvidd. De omfattar såväl forskning och utveckling som produktion och underhåll. Enligt regeringen bör möjligheter till samarbete utnyttjas om de leder till att man uppnår ett eller flera av följande resultat: tillgång till kompetens vi inte själva har möjlighet att bygga upp eller på annat sätt kan få tillgång till. Regeringen anger även att bör prioritera internationella samarbeten kring redan tillgänglig och beprövad materiel. Samarbeten som syftar till utveckling av ny materiel bör däremot minska i omfattning.1 De materielrelaterade anslagen omfattar sammanlagt , varav 10 miljarder omfattar anskaffning och 7 miljarder omfattar materielnära verksamhet. Sammantaget rör det sig alltså om stora anslag. Andelen som används i internationellt materielsamarbete förväntas öka . 2008/09:140, s. 96. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten för försvaret anger regeringen att oavsett anskaffningsform bör möjligheterna till internationellt samarbete undersökas.2 Även i budgetpropositionen anger regeringen att internationellt samarbete bör vara ett viktigt medel för att effektivisera materielförsörjningen.3 Styrs och genomförs det internationella försvarsmaterielsamarbetet effektivt? Det övergripande syftet med granskningen är att undersöka huruvida det internationella försvarsmaterielsamarbetet styrs respektive genomförs på ett effektivt sätt av regering och ansvariga myndigheter. Med effektivitet avses här måluppfyllelse beträffande försvarsmaterielens leveranstid, kostnad och prestanda. Syftet har brutits ned i följande preciserade granskningsfrågor: 1)Leder samarbetena till att produkter med avsedd prestanda och kostnad levereras ? 2)Vad orsakar avvikelser i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 3)Vilka är konsekvenserna av förekommande brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 4)Hur hanteras brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 5)Får redovisning från regeringen som möjliggör en uppföljning av beslut? För att besvara granskningsfrågorna har vi använt följande tillvägagångssätt: En enkätundersökning bland samtliga pågående internationella materielprojekt. Fallstudier av fyra långt gångna eller avslutade internationella materielsamarbetsprojekt, närmare bestämt pansarskottet NLAW, , undervattensinsatsvapensystemet TMS (Torped-Mina-Sensor) samt . Dokumentstudier och ett flertal intervjuer vid Försvarsmakten, , regeringen och har använts som underlag för granskningsarbetet. 2008/09:140, s 87. 2010/11:1, s. 47. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Internationella samarbeten blir ofta försenade granskning visar att förseningar är relativt vanligt förekommande inom internationella materielsamarbeten. I vissa fall får dessa förseningar ekonomiska och förmågemässiga konsekvenser. Internationella materielsamarbeten leder inte i tillräcklig utsträckning till leverans . Förseningarna sänker tillgängligheten på materiel, vilket medför konsekvenser för Försvarsmaktens möjlighet att lösa sina uppgifter. Detta problem ställs på sin spets nu när i allt större utsträckning deltar i internationella insatser. förefaller inte avvikelser från budgeten och materielens egenskaper vara ett lika vanligt bekymmer. Fördyringar genom ökade projektkostnader förekommer visserligen, men de utgör inte ett lika vanligt problem som förseningar. Kraven på materielens prestanda har i allt väsentligt uppnåtts eller till och med överträffats under projektens gång. Endast i undantagsfall har kraven sänkts. Det förekommer dock att leveranserna sker på ett annat sätt än enligt den ursprungliga planen, i termer av antal och funktionalitet. Förseningarna orsakas till största delen av leverantörerna. Leverantörsförseningar drabbar alla länder som deltar i internationella materielsamarbeten, men de kan vara svåra att undgå, eftersom de även drabbar nationella materielprojekt. Flera internationella materielprojekt drabbas dock även av förseningar som en följd av samarbetssvårigheter. konstaterar att försvaret i vissa fall går in i riskabla projekt, där risken för problem är högre än vid köp av på marknaden tillgänglig och beprövad materiel. Eftersom budgetramen och materielens prestanda prioriteras som projektmål leder problem inom projekten oftast till förseningar. Mot bakgrund av vad som framkommit i de fyra fallstudierna, varav samtliga rör utvecklingsprojekt, väcks frågan om försvarsmyndigheterna till fullo tagit höjd för den risk sådana projekt innebär. bör dock påpekas att regeringen i den nya materielförsörjningsstrategin framhåller att utvecklingsprojekt bör initieras först efter att alternativen upphandling eller modifiering av befintlig materiel har uttömts.4 De fyra fallstudierna som studerats i granskningen gäller utvecklingsprojekt som initierades innan materielförsörjningsstrategin formellt antogs. Brister , kostnad och prestanda får konsekvenser för ekonomi, verksamhet och förmåga. Konsekvenserna av att måluppfyllelsen brister med avseende på tid, kostnad och prestanda varierar mellan olika typer av projekt. På ett övergripande plan kan vi dock konstatera att brister i projektens måluppfyllelse kan få konsekvenser för såväl ekonomi, som för verksamhet och förmåga. 2008/09:140. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En kombination av problem försvårar möjligheten att hantera brister i måluppfyllelsen. har funnit flera problem och brister som försvårar möjligheten att effektivt förebygga och hantera brister i måluppfyllelsen: riskhantering och alternativ planering bör förbättras uppföljningen av leveranssäkerheten brister samordningen mellan myndigheter och regering bör bli bättre livscykelkostnadsanalyser används i bristande utsträckning uppföljningen av avslutade projekt brister. Erfarenheter från tidigare materielprojekt och materielsamarbeten tas inte om hand i tillräcklig utsträckning. Regeringens redovisning till är otillräcklig har kritiserat regeringens materielredovisning. Granskningen visar att regeringens redovisning till om försvarets materielförsörjning är otillräcklig. anser att det bör vara möjligt att utveckla materielredovisningen till utan att röja sekretessbelagda uppgifter. behöver i första hand ett övergripande perspektiv på operativa behov, förmågor och kostnadsutveckling, samt eventuella avvikelser från budget och plan, snarare än detaljerade uppgifter om materielprojekten. Det är inte ovanligt att internationella materielsamarbeten betraktas som en nödvändig förutsättning för svensk försvarsmaterielförsörjning. att de fördelar som finns med internationella materielsamarbeten, såsom möjligheter till kostnadsdelning, stärkta relationer till andra länder, ökad operativ effekt och förbättrad interoperabilitet, måste vägas mot en ökad risk för fördyringar, förseningar, förmågeglapp och en minskad nationell handlingsfrihet. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Leveranssäkerheten bör i större utsträckning prioriteras av regeringen, Försvarsmakten och såväl inför beslut som under pågående materielanskaffning. Regeringen bör ta initiativ till att myndigheterna vidtar åtgärder för att tidigt identifiera risker för förseningar, bedöma deras konsekvenser och, då det behövs, fatta beslut för att säkerställa försvarets förmåga att lösa sina uppgifter. bör se över sin milstolpsuppföljning till Försvarsmakten och se till att eventuella avvikelser och kostnad, jämfört med vad som ursprungligen avtalats, tydligt framgår. Försvarsmakten och bör se över och tydliggöra användningen av livscykelkostnadsanalyser. Försvarsmakten bör se till att samtliga pågående materielprojekt har en uppdaterad livscykelkostnadsanalys, i enlighet med samordningsavtalet FM-FMV. Förseningar i kombination med de begränsade möjligheter som Försvarsmakten har att flytta över medel över budgetåren kan begränsa förutsättningarna för ett effektivt resursutnyttjande. Regeringen bör utreda problemets omfattning och eventuellt komma med förslag i syfte att öka effektiviteten i materielförsörjningen. Försvarsmakten och bör i större utsträckning följa upp, utvärdera, dokumentera och dra lärdom av de erfarenheter som görs i större internationella materielsamarbeten. Regeringens materielredovisning till bör förbättras. En utökad redovisning av materielförsörjningen till bör ge en överblick över den materiella förnyelsen av insatsorganisationen och ge bättre underlag för en uppföljning av materielsystemen. Eventuella avvikelser i utvecklingen av kostnader och leveranstider bör framgå med tillhörande konsekvensanalys. Spårbarheten i materielförsörjningen bör öka, och rapporteringen bör innehålla en redogörelse över i vilken utsträckning de ekonomiska satsningarna på respektive materielsystem följer den politiska inriktning och de mål som lagts fast av . Därutöver kan budgetpropositionen med tillhörande investeringsplan behöva kompletteras med mer information än vad som är fallet. Detta kan i sin tur ställa krav på att försvarsmyndigheternas redovisning av materielförsörjningen i årsredovisningar och materielplan ses över och vidareutvecklas. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Sedan mer än har försvaret utvecklats från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Nya krav har vuxit fram på vad försvaret ska kunna genomförs en omfattande avveckling av förband, personal och materiel. Statsmakterna har alltmer betonat att försvarets förband ska kunna användas såväl nationellt som vid internationella insatser. Försvarets resurser, som materiel och personal, ska dessutom kunna användas med en hög grad av politisk handlingsfrihet. Försvarets användbarhet här och har kommit att betonas. Denna ändrade inriktning får återverkningar även på materielförsörjningen. I denna rapport granskas internationella försvarsmaterielsamarbeten.