prop · GY03137 · 2011-05-23 00:00:00 — Dessa skäl är också de vanligast förekommande i ansökningar om förlängd dispositionstid vid . Inom områdena humaniora och samhällsvetenskap förekommer de i av fallen, medan andelen ligger kring inom medicin och naturvetenskap. Vid en av de granskade institutionerna lyftes ett stort antal föräldralediga doktorander på en avdelning fram som orsak till den ökade volymen oförbrukade bidrag. Vid en annan hade flera av projekten med stora oförbrukade bidrag stannat upp på grund av sjukdom eller föräldraledighet. Men flertalet av de projekt som hade stora oförbrukade bidrag hade inte avstannat på grund av denna typ av orsaker. Varken ansökningarna om förlängd dispositionstid eller vad som har kommit fram i intervjuer tyder på att förekomsten av sjukdom och föräldraledighet har ökat . Institutionsledningens möjlighet och förmåga att planera institutionens verksamhet och bemanning förefaller utifrån granskningen påverka förekomsten av oförbrukade bidrag. 5.4.3Ledningens oro leder till försiktighet Företrädare för lärosätena återkommer i intervjuerna till att det har blivit svårare att planera verksamheten eftersom omvärlden är så föränderlig. Även om antalet studenter ännu inte har minskat långvarigt, finns en stor oro inför kommande mindre inhemska studentkullar och sviktande efterfrågan från internationella studenter. Företrädare för lärosätena uppger också att de inte vågar lita på att lika mycket externa medel som föregående år kommer in de nästföljande åren. Den prestationsbaserade delen i tilldelningen av basanslag skapar också viss osäkerhet.139 Alla de studerade fakulteterna som ingår i urvalet i fallstudien har upplevt betydande underskott och vikande studentantal under eller den undersökta perioden. I vissa fall, som vid de kemiska institutionerna och , har personalnedskärningar gjorts för att få ekonomin i balans. Prefekterna hänvisar till att de inte vill bidra till att skapa liknande problem igen genom att anställa fler forskare än vad institutionen kan bära om studentantalet går ned eller externa bidrag uteblir. Prefekterna menar att det finns en mentalitet av försiktighet, en ovana vid varsel och en oro för att uppsägningsprocessen tar . Vid både Lunds och har dock den återhållsamma inställningen till att anställa personal uppmärksammats av rektor och vissa dekaner. Institutionerna har uppmanats att nyrekrytera, särskilt eftersom många pensionsavgångar står för dörren. har i granskningen konstaterat att lärosätenas organisation är uppbyggd på ett sådant sätt att risker och förändringar i exempelvis inkomst av externa medel och efterfrågan från grundutbildningsstudenter inte fördelas på hela organisationen. I stället är det varje enskild institution eller motsvarande som i hög grad får hantera fluktuationerna. Det innebär att det är prefekterna, som med begränsad insyn i lärosätets totala ekonomiska 139 Fallstudieintervjuer 20 och 25. 61 (115) situation, får fatta strategiska beslut om exempelvis framtida bemanning. Dessa beslut baseras då på den enskilda institutionens ekonomiska situation i stället för på hela lärosätets behov och förmåga att hantera framtida risker. Under det seminarium som anordnade uttryckte ett flertal deltagare uppfattningen att decentraliseringen av lärosätenas organisation eventuellt är för utbredd och att risktagandet ligger för långt ut i organisationen. Deltagarna påpekade också att tidigare års lägre inkomster har skapat en sparmentalitet samt att det finns en ovilja att varsla och säga upp personal. Seminariedeltagarna återkom i diskussionerna till att riskbenägenheten både hos enskilda forskare och hos lärosätenas ledningar i många fall är låg. Allt detta påverkar förekomsten av oförbrukade bidrag. Med den nya redovisningsmodellen (SUHF-modellen) har prefekternas ekonomiska ansvar blivit tydligare, inte minst när det gäller att uppmärksamma behov av samfinansiering av externt finansierade projekt. Syftet med modellen är att åstadkomma en tydlig redovisning av alla kostnader på samtliga nivåer. Den började diskuteras kring 2006 och implementerades och har inneburit stora förändringar för lärosätenas sätt att redovisa sin ekonomi. Två av 29 lärosäten anser i enkäten att införandet av modellen verkat återhållande på förbrukningen av forskningsbidrag och detta har ofta kommit upp i intervjuerna med forskare och prefekter. Vid intervjuer har lärosätesföreträdare på olika nivåer återkommer man till att modellen har lett till att forskare under implementeringsfasen har försökt skjuta kostnader framåt i tiden eller varit extra sparsamma eftersom de varit osäkra på hur stora kostnaderna skulle bli med de nya påslagen för indirekta kostnader och därmed hur mycket verksamhet bidragen räcker till. Eftersom kontrakt på medfinansiering från basanslaget av indirekta kostnader inte har funnits tidigare, utom vad gäller exempelvis EU-projekt och Linnéstöd, har forskare varit osäkra på om projekten blir medfinansierade. Vid och har det också varit svårt för forskarna att få ekonomiska redovisningar löpande, eftersom påslag av indirekta kostnader och påförande av medfinansiering inte har hunnits med . Verktyg för budgetuppföljning som kan underlätta för projektledare och ekonomiansvariga finns vid , men det är osäkert i vilken utsträckning prefekter och forskare använder dessa planerings- och uppföljningsverktyg.Liknande system är under utveckling vid Lunds universitet.140 konstaterar att oron för framtiden sannolikt påverkar förekomsten av oförbrukade bidrag. Oron för framtiden och lärosätenas sätt att hantera risker inom organisationen leder till incitament att spara eller skjuta på användningen av externa bidrag. De forskningspolitiska ambitionerna har varit att konkurrensutsätta och att koncentrera forskningsmedlen till starka 140 Fallstudieintervjuer 9, 10, 15, 17 och 18. 62 (115) forskningsmiljöer och framgångsrika forskare. Vid två av lärosätena i fallstudien kunde konstatera en betydande koncentration av forskningsmedel på ett fåtal forskare. Denna koncentration förefaller ha bidragit till ökningen av oförbrukade bidrag. En stor andel av den undervisande och forskande personalen vid universitet och högskolor har olika former av tidsbegränsade anställningar. Detta gäller särskilt personal i gruppen annan forskande och undervisande personal. Deras anställningar är ofta kopplade till tillgången på externa medel och den anställde varslas om det inte längre finns externa medel. Detta förhållande, tillsammans med en vanligt förekommande önskan hos forskarna att av andra skäl dra ut på användningen av externa forskningsbidrag, ger incitament att spara medel. Sparandet leder i sin tur till oförbrukade bidrag. Granskningen visar också att forskare ofta inte omfördelar sin arbetstid när de har beviljats externa bidrag, utan att de fortsätter att i lika hög grad som arbeta med exempelvis grundutbildning. Vidare förefaller det vid de tre studerade lärosätena finnas stora svårigheter att planera lärosätets samlade verksamhet. Detta beror delvis på brister i information. Exempelvis saknas det vid många institutioner diarieförda utgående bidragsansökningar. Lärosätena brister i sitt ansvar att se till att tid för forskning frigörs. Till detta kommer att ledningen på olika nivåer inom de studerade lärosätena känner en oro och att man på många ställen är återhållsam med att anställa personal och känner en ovana inför varsel och uppsägningsprocesser. Allt detta sammantaget skapar incitament inom högskolan att spara på och skjuta på användningen av bidrag. Detta påverkar i sin tur utvecklingen av oförbrukade bidrag. Dock är det svårt att utifrån granskningen dra säkra slutsatser om hur dessa faktorer påverkat ökningen av oförbrukade bidrag. 63 (115) Med utgångspunkt från den kraftiga ökningen av oförbrukade forskningsbidrag hos universitet och högskolor har granskat om lärosätena säkerställt att de har kapacitet att ta emot beviljade forskningsmedel från externa finansiärer och garanterat att medlen används som planerat om regeringen har följt upp och säkerställt att de medel som avsatts till forskning kommit i bruk som planerat. Granskningen avser också att klargöra vad ökningen av de oförbrukade bidragen kan bero på. Oförbrukade forskningsbidrag är öronmärkta medel som ska användas i enlighet med de kontrakt som upprättas mellan forskare och lärosätet å ena sidan och forskningsfinansiären å andra sidan. De utgör ett åtagande som lärosätet har gentemot finansiären. I detta kapitel sammanfattar sina övergripande slutsatser och redovisar de rekommendationer som föranleds av granskningen. omsätts en mindre andel av de bidrag som betalas ut till forskning än vad som var fallet . Utvecklingen av oförbrukade bidrag skiljer något mellan olika lärosäten och olika forskningsfinansiärer. Exempelvis är forskningsrådens bidrag något överrepresenterade bland de oförbrukade bidragen jämfört med andra forskningsfinansiärer. På grundval av granskningen konstaterar att ökningen av oförbrukade bidrag inte enbart är en konsekvens av att tillgången på statliga medel för forskning har ökat. Andra förhållanden bidrar också till att förklara ökningen. Följande förhållanden har förändrats : en ökad koncentration av forskningsmedel på färre forskare satsningen på stora samarbetsprojekt och forskningsmiljöer anställning kopplas i högre grad till tillgång på externa bidrag ett mer tydligt ekonomiskt ansvar på institutionsnivå till följd av en ny redovisningsmodell. Vidare har funnit mer generella omständigheter inom högskolans organisation som bidrar till att användningen av forskningsbidrag ibland skjuts fram. Lärosätena har enligt myndighetsförordningen ansvar för att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt. De har också ett ansvar för att garantera att tid frigörs för forskning i enlighet med de kontrakt som ingåtts med externa finansiärer. Granskningen visar emellertid att det inte alltid sker och att uppföljningen av oförbrukade bidrag vid lärosätena kan förbättras. konstaterar också att regeringen, trots att ökningen av oförbrukade bidrag har uppmärksammats av HSV, inte utrett frågan vidare och endast delvis vidtagit åtgärder. Regeringen har i regleringsbrevet dock ställt krav på återrapportering av förbrukning av anslagsmedel för 64 (115) Regeringen har därtill givit forskningsråden mer allmänt hållna direktiv om hur råden ska följa upp beviljade bidrag. 6.1.1Ökad tillgång av externa medel för forskning och ambition att koncentrera forskningsmedel Tillgången på externa bidrag för forskning har ökat men förklarar bara en del av ökningen i volymen oförbrukade bidrag. Den regressionsanalys gjort visar att det finns en svagt positiv samvariation mellan ökade externa bidrag och volymen oförbrukade bidrag. Det är alltså så att ökningen av inbetalade bidrag för forskning i högskolan enbart till viss del förklarar ökningen i oförbrukade bidrag. I de forskningspolitiska propositionerna 2004 och 2008 har en viktig inriktning varit att åstadkomma en koncentration av de statliga forskningsmedlen genom att betydande resurser avdelats för att skapa starka forskningsmiljöer respektive att bygga upp strategiska forskningsområden. gör bedömningen att koncentrationen av forskningsbidrag har bidragit till att öka de oförbrukade forskningsbidragen. Vid en fakultet som har studerats stod av forskarna för hälften av de oförbrukade bidragen. menar vidare att det behövs mer analys av vilken kapacitet prioriterade forskningsområden har att ta emot de större satsningar som görs i samband med forskningspolitiska propositioner och vilken tid som behövs för en expansion. 6.1.2Satsningarna på miljöstöd har inburit viss fördröjning När det gäller miljöstöd är det vanligt att lärosätena behöver rekrytera seniora forskare, något som kan dra ut och därmed bidra till uppkomsten av oförbrukade bidrag. Satsningen på Linnémiljöerna 2008 hade i genomsnitt en fördröjning motsvarande , vilket inte är än vad som anses vara vanligt för mindre projektstöd med behov av att rekrytera doktorander. Fördröjning i starten av Linnémiljöerna kan endast förklara av ökningen av oförbrukade bidrag . Om samma förhållanden även skulle gälla andra miljöstöd skulle av ökningen förklaras. kan konstatera att satsningen på miljöstöd har påverkat volymen oförbrukade bidrag, men att det endast är en av förklaringarna till ökningen. 6.1.3Anställning knuten till bidrag skapar incitament att spara Undervisande och forskande personal med anställningsformer som är knutna till förekomst av externa bidrag har ökat . Det gäller framför allt kategorin annan forskande och undervisande personal som i stor utsträckning är externt finansierade visstidsanställningar. Inkomsttryggheten bland personalen har också reducerats genom att det blivit vanligare att forskare blir tillsvidareanställda men med en avgränsad arbetsbeskrivning. Det innebär att forskaren kan varslas på grund av arbetsbrist när hans eller hennes externa finansiering upphör. Därtill kan läggas att andelen forskare med en liten andel forskning på basanslag i tjänsten har ökat till följd av ökningen av befordrade professorer. 65 (115) menar att det bland högskolans forskare finns grupper som har starka incitament att skjuta fram användningen av beviljade forskningsbidrag så länge som forskaren beviljas förlängd dispositionstid från finansiären som han eller hon producerar tillräckligt med forskningsresultat för den fortsatta karriären. 6.1.4En föränderlig omvärld skapar incitament att spara Lärosätena möter en verklighet i förändring. Antalet studenter som läser vid svenska lärosäten har varierat med demografiska och konjunkturella svängningar . Vidare har andelen forskningsmedel som söks i konkurrens ökat snabbare än de direkta statsbudgetanslagen för forskning och forskarutbildning (basanslagen). Företrädare för ledningarna på olika nivåer inom lärosätena framhåller att det är nödvändigt att skapa en ekonomisk buffert med syftet att hantera framtida svängningar. De undersökningar som har genomförts visar dock inga entydiga tecken på att mer bidrag har använts när studentantalet sjunker. Den regressionsanalys som genomfört ger inget stöd för att det finns ett samband mellan svängningar i studentantal och förändringen av oförbrukade bidrag. Den personal som inte längre behövs i undervisning har inte satts in i forskning. Vidare har inte mer personal anställts i perioder då mer forskningsmedel har betalats ut. Ett skäl till den oro som finns bland ansvariga på olika nivåer inom lärosätet kan vara att prefekterna har bristande överblick över forskarnas engagemang i externt finansierade projekt. Visserligen är godkännande av projektansökningar och planering av forskningsprojekt i de flesta fall delegerade till prefekt respektive projektledare. Men till exempel vid fem av sex institutioner i fallstudien fanns inte projektplaner diarieförda, vilket kan försvåra för prefekt och studierektorer att på ett effektivt sätt planera hur uppgifter inom grundutbildning och administration ska lösas. Ett annat skäl till oron för att inte kunna finansiera institutionernas verksamhet är att man vid lärosätena anser att det är svårt och tar att säga upp personal. kan konstatera att ansvaret för risktagande ligger långt ned i organisationen. Dessutom har prefekternas ekonomiska ansvar förtydligats i och med införandet av den nya redovisningsmodellen (SUHF-modellen). Denna ger ett bättre beslutsunderlag genom att tydliggöra behov av samfinansiering av externfinansierad forskning. Ansvaret för samfinansieringen ofta har lagts på institutionsnivå. som risktagandet är decentraliserat är det på institutionerna som svängningar i studentantal och intäkter från externa bidrag märks tydligast, vilket skapar stor osäkerhet i verksamhetsplaneringen. har flera lärosäten internt fördelat sina medel ur basanslaget utifrån olika institutioners förmåga att attrahera externa bidrag. Detta gör att det finns incitament inom lärosätena att attrahera bidrag även om medel finns kvar från tidigare beviljade projekt. Dock har regeringens tilldelning av basanslag förändrats så att förbrukningen av externa bidrag (intäktsförda externa bidrag) används som kvalitetsmått som styr en viss 66 (115) omfördelning av basanslagen över åren tillsammans med indikatorer baserade på bibliometriska data. Detta innebär ett incitament för lärosätena att öka förbrukningen av de externa bidragen. 6.1.5 Outvecklade former för uppföljning Som framgår ovan finns det incitament för både forskare och ledning vid lärosätena att spara forskningsmedel . Detta gör det särskilt viktigt att följa upp hur medlen används. En stor majoritet av lärosätena beskriver att de följer upp utvecklingen av oförbrukade forskningsbidrag . Lärosätenas uppföljningar är emellertid främst inriktade mot att projekt inte ska gå med underskott. fallstudie visar också att inte alla institutioner hade implementerat uppföljningen av passiva projekt på det sätt som rutinerna föreskriver. Ansvaret för att den forskning som beviljats medel genomförs utifrån planerna läggs i hög grad på forskaren. Även finansiärerna har ett ansvar för uppföljning. och Formas anger att de följer upp projekten i slutet av kontraktstiden genom att begära in en ekonomisk och vetenskaplig redovisning. Andra finansiärer, exempelvis FAS, , och , använder sig antingen av kontrollstationer även under pågående projekt alternativt betalar bara ut forskningsmedel i den takt som forskarna har kostnader i projektet. Utöver uppföljningen spelar även finansiärernas rutiner för utbetalning av bidrag roll för förekomsten av oförbrukade bidrag på lärosätena. konstaterar att det finns ett behov av att anpassa utbetalningarna på ett sådant sätt att de passar lärosätenas planeringscykler bättre . noterar att lärosätena med stor sannolikhet har olika planeringscykler och det därför kommer att vara svårt att hitta en utbetalningsrutin som passar alla lärosäten. Förändringar i utbetalningsrutiner kan leda till att bidrag i ökande grad förblir oförbrukade hos finansiärerna snarare än hos lärosätena. menar att en sådan situation skulle vara att föredra framför dagens situation, då det skulle bidra till att synliggöra förekomsten och omfattningen av oförbrukade forskningsbidrag. Av granskning framgår att systemet med externa forskningsbidrag uppfattas som självreglerande. Om forskare inte presterar forskning av tillräckligt god kvalitet antas de inte bli beviljade nya bidrag. Därmed skulle det bli mindre viktigt med formella system för uppföljning. genomgång ger dock exempel på att forskare kan finansiera sin forskning utan regelbunden avrapportering till finansiären. Regeringen har givit forskningsråden, med undantag för , allmänt hållna direktiv om hur de ska följa upp beviljade bidrag. Råden har implementerat dessa direktiv på olika sätt. Trots att har uppmärksammat ökningen av oförbrukade bidrag har regeringen inte i styrningen av statliga forskningsråd ställt tydligare krav på råden i detta avseende. har regeringen dock i regleringsbreven till lärosätena 67 (115) begärt återrapportering av förbrukning av medel för strategiska forskningsområden. 6.1.6Tillgänglig statistik redovisar inte inbetalda forskningsmedel Lärosätenas årsredovisningar innehåller endast i begränsad omfattning information för intressenter, såsom eller forskningsfinansiärer, som önskar följa hur mycket forskningsbidrag som betalats in till lärosätena år för år. I likhet med andra statliga myndigheter har universitet och högskolor kostnadsmässig redovisning. Detta innebär att externa forskningsmedel intäktsförs först då de förbrukas. Redovisningsprincipen skapar således bristande transparens i en statlig verksamhet med en hög grad av extern projektfinansiering. Eftersom den nationella statistiken bygger på lärosätenas årsredovisningar saknas en lättöverskådlig bild av hur mycket forskningsbidrag som har betalats in till universitet och högskolor samt hur stor andel av dessa bidrag som omsatts i forskning. För det enskilda lärosätet kan framtagandet av information om inbetalade forskningsbidrag te sig som en onödig administrativ börda. anser dock att behovet av sådan statistik på nationell nivå är tillräckligt stort för att föranleda att sådana uppgifter presenteras. bedömning är att universitet och högskolor har haft svårigheter att ta emot beviljade forskningsbidrag och omsätta dem i forskning. Det betyder att ledningarna för universitet och högskolor inte säkerställt att det sammantaget funnits kapacitet att ta emot och använda beviljade externa medel i den takt som planerats. har noterat att externa medel ses som en buffert för att skapa stabilitet och balans i lärosätets organisation inför risker i form av framtida nedgångar i studentantal och en minskad förmåga att attrahera externa forskningsbidrag. kan konstatera att regeringen inte har vidtagit tillräckliga åtgärder med anledning av den kraftiga ökningen av oförbrukade bidrag. Detta gäller både analys av tillgänglig forskningskapacitet och konkreta åtgärder för att motverka utvecklingen. Regeringen har ett ansvar för att agera så att offentliga medel används på ett effektivt sätt. Enligt har regeringen inte säkrat att det funnits beredskap eller kapacitet att till fullo ta emot de ökningar av externa medel för forskningsbidrag som tillförts särskilt utpekade forskningsområden. Regeringen har inte heller följt upp om de ökade medel som tillförts har omsatts i forskning i den omfattning som de tillförts. Regeringen bör se till att inbetalade forskningsbidrag till lärosätena redovisas på ett transparent sätt så att det framöver i 68 (115) den nationella statistiken ska kunna avläsas hur högskolan över åren omsätter erhållna forskningsbidrag i pågående forskning. Regeringen bör ge de statliga forskningsråden i uppdrag att utveckla sina former för utbetalning av forskningsbidrag så att de avpassas bättre till lärosätenas planeringscykel. Vidare bör regeringen ge forskningsråden i uppdrag att förbättra återrapporteringen av hur universitet och högskolor använder beviljade externa bidrag. Lärosätena bör använda budget- och planeringsverktyg som möjliggör regelbunden och systematisk uppföljning av externa forskningsbidrag. Lärosätena bör skapa sådana anställningsformer och en sådan arbetsplanering för den undervisande och forskande personalen att tid frigörs för forskning i överensstämmelse med de kontrakt som tecknats med finansiärerna. 69 (115) , 2010, enkätundersökning om forskningens finansiering. Sammanställning av lärosätenas svar. , , Seminarium om oförbrukade forskningsbidrag i högskolan. Intervju med företrädare för . Anhållanden om förlängd dispositionstid 20042009. Självvärderingar Linnéstöd 2008. Missiv U2009/4353/F, 111-2008-7887, . Anvisningar för ekonomisk redovisning. förfrågan om utbetalningsrutiner till Formas, , , och , . Förfrågan till FAS om utbetalningsrutiner, telefonsamtal, . Ekonomisk redovisning 20042009. Internrevisionen Revisionsrapport: Förstudie Externa medel, dnr B5 296/09. Intervjuer 2010082527 och 2010-09-06-07. Verksamhetsberättelser m.m. 20042009, humanistiska och Ekonomisk redovisning 20042009. Verksamhetsberättelser m.m. 20042009, området för humaniora och teologi samt naturvetenskapliga fakulteten. 70 (115) Samlingsdokument för beslutsbefogenheter och delegationer vid . Ekonomisk redovisning 20042009. Intervjuer , 2010-04-2123, 2010-05-0506. Verksamhetsberättelser m.m., , samhällsvetenskap och teknik samt . Rutin för externa forskningsmedel. , Rektors budgetdirektiv . , Revisionsplan , UFV 2008/2106, . Betänkande 1997/98:UbU3, Högskolans ledning, lärare och organisation. för arbetsliv och socialvetenskap, Årsredovisning, 2004 2009. för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Årsredovisning, 20042009. Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Förordning (2007:1431) med instruktion för för arbetsliv och socialvetenskap. Förordning (2009:1024) med instruktion för för miljö, areella näringar och samhällsbyggande.