prop · GZ0345 · 2011-12-06 00:00:00 — Di- rektåtkomst förutsätter därför att det är fråga om offentliga uppgifter, uppgifter som omfattas av en författningsbestämmelse om uppgiftsskyldighet, eller i undantagsfall uppgifter som kan lämnas ut rutinmässigt med stöd av generalklausulen. Gällande personuppgiftsbehandlingen i verksamhet analyserade regeringen i förarbetena (prop. 2004/05:164 s. 84 f.) vilken sekretess som gäller vid informationsutbyte mellan myndigheter i brottsutredningar respektive i underrättelseverksamhet. I propositionen gjorde regeringen bedömningen att en möjlighet för att lämna ut uppgifter till övriga brottsbekämpande myndigheter genom direktåtkomst förutsatte att det infördes en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet i förhållande till övriga myndigheter. Det infördes därför en sekretessbrytande bestämmelse i 2 § förordningen (2004:791) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Denna bedömning har även haft bärkraft såvitt gäller förutsättningarna för uppgiftslämnande från polisen (prop. 2009/10:85 s. 189 f.). Regeringen konstaterar att promemorian har gjort samma bedömning vad avser möjlighet att lämna ut uppgifter. Regeringen menar i likhet med vad som anförs i promemorian att de skäl som anfördes i lagstiftningsärendena rörande och polisens personuppgiftsbehandling för att det behövs sekretessbrytande regler är av betydelse även när det gäller uppgiftslämnande från . Beredningen för rättsväsendets utveckling har övervägt det generella behovet av sekretessbrytande regler och kommit till samma slutsats. Enligt regeringens bedömning bör det därför införas vissa sekretessbrytande regler i den nya lagen. Emellertid har regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om utlämnande av personuppgifter (se vidare avsnitt 13.2 och 13.3). Det finns en särskild bestämmelse om överföring av sekretess vid direktåtkomst (11 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen). Den innebär att om en myndighet har direktåtkomst till uppgifter hos en annan myndighet blir sekretessbestämmelser som gäller för uppgifterna hos den utlämnande myndigheten tillämpliga även hos den mottagande myndigheten. Den överförda sekretessen tillämpas dock inte på uppgifter som tas in i ett beslut hos den mottagande myndigheten. Den överförda sekretessen ska inte heller tillämpas när det hos den mottagande myndigheten finns en annan primär sekretessbestämmelse än 21 kap. 1, 3, 5 och 7 §§ som skyddar samma intresse som den överförda sekretessen (11 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen). Eftersom samtliga svenska brottsbekämpande myndigheter i princip tillämpar samma primära sekretessbestämmelser innebär sistnämnda bestämmelse att bestämmelsen om över- föring av sekretess i 11 kap. 4 § får begränsad betydelse om sådana myn- Prop. 2011/12:45 digheter ges direktåtkomst till uppgifter hos . , , och Skatte- verket ska, trots sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen, ha rätt att ta del av uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga i brottsbekämpande verksamhet, om den mottagande myndigheten behöver personuppgifterna i sin brottsbekämpande verk- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt eller har inget att invända mot förslaget. ser positivt på förslaget som har avgörande betydelse för myndigheternas brottsbekämpande Skälen för regeringens förslag Sekretessgenombrott mellan de brottsbekämpande myndigheterna För att öka möjligheterna till informationsutbyte med andra brottsbe- kämpande myndigheter och för att skapa förutsättningar för att Kustbe- vakningen ska kunna medge sådana myndigheter direktåtkomst till upp- gifter som gjorts gemensamt tillgängliga i brottsbe- kämpande verksamhet behövs en bestämmelse som bryter sekretess. Frågan är då hur denna bestämmelse bör utformas. Bestämmelsen i fråga ska bl.a. möjliggöra direktåtkomst. komst saknas möjlighet att göra en sekretessprövning i varje enskilt fall och prövningen måste i stället göras i förväg. regeln måste därför tillåta ett relativt brett sekretessgenombrott. kommer den, som utvecklas närmare i det följande, att kompletteras med andra bestämmelser som innebär ett integritetsskydd. Med hänsyn till intresset av ett gott skydd för den personliga integrite- ten är ett fullständigt sekretessgenombrott mellan de brottsbekämpande myndigheterna inte acceptabelt. Även om sekretessen består gentemot allmänheten och effektivitetsaspekterna väger tungt bör någon form av begränsning i den sekretessbrytande bestämmelsen göras. Den brottsbekämpande verksamheten har delats upp mellan Kustbe- vakningen och andra brottbekämpande myndigheter. sinsemellan olika uppgifter och befogenheter och behöver därmed i viss utsträckning olika typer av information. Eftersom uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskilda kan vara mycket integritetskänsliga är det viktigt att en brottsbekämpande myndighet bara får tillgång till såd- ana uppgifter när myndigheten har behov av det för att kunna bedriva den brottsbekämpande verksamhet som just den myndigheten är ålagd enligt lag eller annan författning. Enligt regeringens bedömning bör just detta behov, på motsvarande sätt som i 2 kap. 1618 (2010:361), kunna utgöra det rekvisit som begränsar den sekretessbry- Prop. 2011/12:45 tande bestämmelsen. Eftersom den föreslagna regeln har det uttryckliga syftet att tillåta frekvent utlämnande bör behovsbedömningen kunna göras inom tämligen vida ramar. Bedömningen av vad mottagaren har behov av får göras främst utifrån myndighetens brottsbekämpande uppgifter och med utgångspunkt i det behov som typiskt sett föreligger. Personuppgifter som en myndighet allmänt sett inte behöver i sådan brottsbekämpande verksamhet som just den myndigheten bedriver bör alltså inte vara åtkomliga för den myndigheten (jfr prop. 2009/10:85 s. 192 f.). Det kan emellertid självfallet uppkomma situationer där en brottsbekämpande myndighet i ett enskilt fall har behov av uppgifter som ligger utanför det normala. Uppgifter av det slaget kan, på samma sätt som , lämnas ut efter en prövning i det enskilda fallet med stöd av andra sekretessbrytande bestämmelser. Den nu föreslagna regeln är alltså inte avsedd att innebära någon ändring i detta avseende. Vidare bör den sekretessbrytande regeln endast ta sikte på personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga (jfr 2 kap. 1618 §§ polisdatalagen och prop. 2009/10:85 s. 193) samt endast bryta vissa typer av sekretess (se vidare nedan). Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår regeringen i likhet med promemorian att en sekretessbrytande regel bör införas i den nya lagen. Den bör innebära att , polismyndigheter, , , och , trots viss närmare angiven sekretess, ska ha rätt att ta del av uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga i brottsbekämpande verksamhet, om den aktuella myndigheten har behov av uppgifterna i sin brottsbekämpande verksamhet. Vilka sekretessbestämmelser ska den nya regleringen omfatta? Frågan är då vilka sekretessbestämmelser som den sekretessbrytande bestämmelsen ska avse. Uppgifter i brottsbekämpande verksamhet omfattas vanligen av sekretess till skydd för verksamheten enligt 18 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen. Sådan sekretess gäller nära nog undantagslöst för underrättelseuppgifter och, i större eller mindre utsträckning, för de flesta pågående förundersökningar och motsvarande utredningar enligt bestämmelser i 23 kap. . Eftersom nu nämnda bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen är tillämpliga hos alla brottsbekämpande myndigheter bör det i de flesta fall inte innebära någon skada för verksamhet att lämna ut uppgifterna. Utgångspunkten är således redan enligt gällande rätt att uppgifter som omfattas av sekretess enligt de aktuella paragraferna normalt kan lämnas ut till en annan brottsbekämpande myndighet. Detta förutsätter emellertid att det är möjligt att på förhand bedöma om en viss förundersökning eller motsvarande kan lämnas ut. En sådan bedömning bör kunna göras för olika brottstyper eller olika slags underrättelseprojekt. På motsvarande sätt bör det redan enligt gällande bestämmelser vara möjligt att bedöma den risk som kan vara förknippad med att lämna ut uppgifter som är sekretessbelagda med stöd av någon annan bestämmelse i 18 kap. offentlighets- och sekretesslagen. I de fall där utlämnandet av en uppgift till en annan brottsbekämpande myndighet skulle innebära att egen verksamhet riskerar att skadas, bör direktåtkomst givetvis inte komma i fråga. I sådana fall får i stället övervägas om uppgiften kan lämnas ut med stöd av någon annan sekretessbrytande bestämmelse, exempelvis 10 kap. 2 eller 27 §§ offentlighets- och sekretesslagen. Något generellt behov av att bryta sekretessen enligt 18 kap. 1 och 2 §§ kan således inte anses föreligga och den nya sekretessbrytande bestämmelsen bör därför inte avse sekretess enligt dessa bestämmelser. Eftersom de flesta pågående eller avslutade förundersökningar som inte har lett till åtal och flertalet uppgifter i underrättelseverksamhet kringgärdas av sekretess enligt bestämmelser i 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen till skydd för enskild, krävs det sekretessprövning i varje enskilt fall när en sådan uppgift ska lämnas till en annan brottsbekämpande myndighet. Även om uppgifterna kan lämnas ut efter en sådan prövning innebär det att tid och kraft måste läggas på en prövning som normalt alltid ger samma resultat. I några utredningar (se t.ex. tidigare nämnda betänkande Ett effektivare brottmålsförfarande några ytterligare åtgärder [SOU 2005:117] och personuppgiftsbehandling, Integritet Effektivitet [SOU 2006:18]), har man pekat på att det finns ett verksamhetsbehov av att kunna bryta sekretessen enligt dåvarande 9 kap. 17 § sekretesslagen, eftersom det påtagligt skulle underlätta informationsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Den bestämmelsen har, som tidigare nämnts, delats upp på flera paragrafer i offentlighets- och sekretesslagen, varav flertalet saknar betydelse i detta sammanhang. Den sekretessbestämmelse som är av intresse är 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, som reglerar sekretessen bl.a. i förundersökningar och andra liknande utredningar och i flertalet andra register i den brottsbekämpande verksamheten. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § är tillämplig hos alla brottsbekämpande myndigheter, vilket innebär att uppgifterna har samma skydd gentemot utomstående hos den mottagande myndigheten som hos den utlämnande myndigheten. En regel som bryter denna sekretess skulle enligt regeringens bedömning förenkla informationslämnandet till andra brottsbekämpande myndigheter och bör därför införas. Med hänsyn till de vinster för brottsbekämpningen som detta skulle innebära kan enligt regeringens mening den ökade risken för integritetsintrång godtas. När det gäller behovet av sekretessgenombrott avseende andra bestämmelser i 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen har regeringen i förarbetena till polisdatalagen gjort bedömningen att det inte finns anledning att låta motsvarande sekretessbrytande bestämmelse i polisdatalagen (2 kap. 16 §) omfatta fler bestämmelser än 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. I den mån andra sekretessbestämmelser i 35 kap. är tilllämpliga får det enligt förarbetena till polisdatalagen göras en bedömning i det enskilda fallet av huruvida sekretessen hindrar att uppgifterna lämnas ut till en annan brottsbekämpande myndighet (prop. 2009/10:85 s. 195). Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning när det gäller uppgifter hos . Det är relativt vanligt att det i brottsutredningar förekommer uppgifter som omfattas av sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (tidigare 7 kap. 1 a § sekretesslagen). Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för uppgift om enskilds bostadsadress, telefonnummer och andra jämförbara uppgifter som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde, om det finns särskild anledning att anta att han eller hon eller någon närstående, kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Denna bestämmelse har införts för att säkerställa skyddet hos alla myndigheter för det som brukar kallas skyddade adresser (se prop. 2005/06:161 s. 55 f.). Detta innebär att om sådana uppgifter lämnas från en brottsbekämpande myndighet till en annan sådan myndighet har uppgifterna samma skydd gentemot allmänheten hos såväl den utlämnande som den mottagande myndigheten. Dessutom är de brottsbekämpande myndigheterna vana vid att hantera denna sekretess. Mot den nu angivna bakgrunden bedömer regeringen att uppgifter som omfattas av sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket bör kunna lämnas vidare utan hinder av sekretessen. Regeringen vill härvid påpeka att detta överensstämmer med vad som föreskrivs för polisens verksamhet (2 kap. 16-18 §§ polisdatalagen). När det gäller övriga sekretessbestämmelser till skydd för enskilda som kan aktualiseras i brottsbekämpande verksamhet, t.ex. 21 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (känsliga uppgifter om hälsa och sexualliv) och 21 kap. 5 § (uppgifter som rör utlänningars säkerhet i vissa fall) anser regeringen att den enskildes behov av skydd för sin integritet får anses väga tyngre än det behov som kan finnas av ett sekretessgenombrott som går utöver de möjligheter till utlämnande av uppgifter i enskilda fall som finns enligt gällande rätt. Det sagda innebär att den föreslagna bestämmelsen inte bör bryta sekretessen enligt alla de sekretessbestämmelser som kan vara tillämpliga i verksamhet utan endast sekretessen enligt 35 kap. 1 § och 21 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen. Som nämnts tidigare bör vidare denna sekretess bara brytas beträffande uppgifter som den mottagande myndigheten typiskt sett har behov av i sin brottsbekämpande verksamhet. En ytterligare begränsning bör vara att den sekretessbrytande bestämmelsen bara omfattar uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga inom . Bestämmelsen måste även ses mot bakgrund av hur regelsystemet i övrigt har byggts upp. För behandlingen av gemensamt tillgängliga uppgifter har regeringen föreslagit att särskilda begränsningar ska gälla, vilket bl.a. innebär att bara vissa typer av uppgifter ska vara åtkomliga vid sökning. Dessutom har det föreslagits att vissa typer av uppgifter ska markeras i syfte att det tydligt ska kunna utläsas dels om uppgifterna rör en icke misstänkt person, dels kvaliteten på uppgifterna. Uppgifter som rör brottslig verksamhet ska förses med upplysning om källans tillförlitlighet och uppgifternas riktighet i sak. Om direktåtkomst beviljas, kommer dessutom den mottagande myndighetens registerförfattning att bli tillämplig och tillgången till olika typer av uppgifter att begränsas genom behörighetsregler som gäller inom den myndigheten. Det bör också anges i kustbevakningsdatalagen att den myndighet som har medgetts direktåtkomst ansvarar för att tillgången till personuppgifter begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. regeringen att förslaget innebär att den sekretessbrytande regeln skapar Prop. 2011/12:45 förutsättningar för ett bättre informationsutbyte i brottsbekämpningen som risken för integritetsintrång beaktas. Sammanfattningsvis föreslår regeringen, i överensstämmelse med promemorians förlag, att , polismyndigheter, , , och ska ha rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga hos utan hinder av sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, om den mottagande myndigheten har behov av uppgiften i sin brottsbekämpande verksamhet. I den mån andra sekretessbestämmelser är tillämpliga får det, på samma sätt som , göras en bedömning i det enskilda fallet om huruvida sekretessen hindrar att uppgifterna lämnas ut till en annan brottsbekämpande myndighet innan uppgifterna lämnas ut eller görs tillgängliga för direktåtkomst. Sekretessbrytande regler i förhållande till andra myndigheter kan föreskrivas såväl i lag som förordning (8 kap. 1 § och 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen). Som framgått av avsnitt 13.1 finns f.n. en sekretessbrytande bestämmelse för del i förordning. Regeringen har emellertid i fråga om polisens brottsbekämpande verksamhet gjort bedömningen, mot bakgrund av polisverksamhetens särskilda natur, att andra myndigheters tillgång till uppgifter som behandlas av polisen bör regleras i lag (prop. 2009/10:85 s. 193). Detta har föranlett att ett antal bestämmelser om sekretessgenombrott har införts i den nya polisdatalagen. Eftersom regeringen eftersträvar att den nya lagen om personuppgiftsbehandling i verksamhet i så stor utsträckning som möjligt, vad avser den brottsbekämpande verksamheten, ska motsvara den reglering som valts för polisen, bör den sekretessbrytande bestämmelsen också för del tas in i den här nya lagen. Som en erinran om att sekretessbrytande bestämmelser utöver vad som anges i lagen kan meddelas genom förordning, föreslår regeringen på samma sätt som promemorian att det i lagen bör intas en upplysning som anger att regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut även i andra fall. Regeringens förslag: Om det är förenligt med svenska intressen, ska personuppgifter få lämnas till eller Europol, till en polismyn- dighet eller åklagarmyndighet i en stat som är ansluten till , eller till utländsk kustbevakning eller tullmyndighet inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), om det behövs för att myndig- heten eller organisationen ska kunna förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller beivra brott. Uppgifter ska vidare få lämnas till en utländsk myndighet eller mel- lanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en internationell överenskommelse som efter godkännande har till- I lagen ska upplysas om att regeringen meddelar föreskrifter om att personuppgifter ska få lämnas ut i andra fall. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: föreslår att Frontex får mandat att hantera personuppgifter som är nödvändiga för verksamheten ef- tersom troligen kommer att inom ramen för sin verk- samhet behöva lämna ut personuppgifter till Frontex. Skäl för regeringens förslag Möjligheterna att lämna ut uppgifter En utgångspunkt i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är att en uppgift som omfattas av sekretess inte får röjas för en utländsk myndig- Enligt 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen får en sekre- tesskyddad uppgift röjas för en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i två situationer. Den ena är när utlämnande sker i enlighet med en särskild föreskrift i lag eller förordning (8 kap. 3 § 1). är när uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myn- dighet och det enligt den utlämnande myndigheten står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas (8 kap. 3 § 2). I 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen föreskrivs att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin egen verksamhet. förarbetena är denna sekretessbrytande bestämmelse avsedd att tillämpas restriktivt (prop. 1970/80 Del A s. 465 och 494). I brottsbekämpande verksamhet är det dock i ganska stor utsträckning nödvändigt att lämna ut sekretessbelagda uppgifter för att över huvud taget kunna genomföra exempelvis förhör. I ett internationellt perspektiv är ett typiskt exempel att svenska myndigheter i samband med begäran om rättslig hjälp i en förundersökning lämnar uppgifter som omfattas av sekretess enligt 18 kap. 1 eller 2 § och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen till en utländsk åklagar- eller polismyndighet i syfte att få ett visst förhör genomfört. Om det är nödvändigt för en myndighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter för att myndigheten ska kunna full- göra sin egen verksamhet står det i regel klart att det är förenligt med svenska intressen att lämna uppgifterna. I det följande diskuteras inte sådant internationellt samarbete som sker i svenskt intresse, utan uteslu- Prop. 2011/12:45 tande samarbete i syfte att bistå andra länder i deras brottsbekämpande Enligt 33 § personuppgiftslagen (1998:204) är det förbjudet att till tredjeland, dvs. ett land utanför EU och EES-området, föra över personuppgifter som är under behandling om landet inte har en adekvat nivå för skydd av personuppgifter. Förbudet omfattar även överföring av personuppgifter för behandling i tredjeland. Frågan om skyddsnivån är adekvat ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter. Särskild vikt ska läggas vid uppgifternas art, ändamålet med behandlingen, hur länge behandlingen ska pågå, ursprungslandet, det slutliga bestämmelselandet och de regler som finns för behandlingen i det tredjelandet. Trots förbudet i 33 § är det enligt 34 § tillåtet att under vissa förutsättningar föra över uppgifter till tredjeland, men det förutsätter antingen att den registrerade gett sitt samtycke till överföringen eller att överföringen är nödvändig bl.a. för att rättsliga anspråk ska kunna fastställas, göras gällande eller försvaras eller att vitala intressen för den registrerade ska kunna skyddas. Vidare är det tillåtet att föra över personuppgifter för användning enbart i en stat som har anslutit sig till dataskyddskonventionen. Regeringen kan också enligt 35 § meddela föreskrifter om undantag från förbudet mot överföring av uppgifter till vissa stater eller till tredjeland. I avsnitt 9.3.1 har föreslagits att bl.a. reglerna i personuppgiftslagen om överföring av uppgifter till tredjeland ska tillämpas på personuppgiftsbehandling. Detta innebär alltså att en bestämmelse som föreskriver att sekretess inte hindrar att uppgifterna lämnas till en annan stat eller mellanfolklig organisation inte med automatik leder till att uppgifter får lämnas ut. Förutom att utlämnandet måste omfattas av ett tillåtet behandlingsändamål, krävs normalt att det mottagande landet eller organisationen tillförsäkrar en adekvat skyddsnivå. Utgångspunkterna för den nya regleringen Det går att urskilja tre olika situationer där informationsutbyte aktualiseras i internationellt samarbete med brottsbekämpning. Den första är där i en internationell överenskommelse, som är bindande för , har förbundit sig att tillhandahålla information av visst slag utan särskild anmodan, genom direktåtkomst eller på annat sätt. Ett exempel på det är Schengens informationssystem. Den andra situationen är där i en sådan överenskommelse har åtagit sig att genomföra en viss åtgärd eller att lämna viss information på begäran av en annan stat eller mellanfolklig organisation. Rättslig hjälp i form av förhör, som hålls på begäran av en annan stat, är exempel på det förstnämnda. Den tredje situationen är s.k. spontant uppgiftsutlämnande, där initiativet till informationsutbytet tas av den svenska myndigheten. Ett väl fungerande samarbete över gränserna förutsätter att svenska myndigheter inte bara bistår myndigheter i andra länder med svar på konkreta förfrågningar eller med rättslig hjälp i enskilda ärenden, utan även att uppgifter kan lämnas spontant i de fall där utbytet främst gagnar utländska intressen. har i olika internationella överenskommelser accepterat att medverka i sådant frivilligt informationsutbyte och har också varit pådrivande när det gäller att utveckla informationsutbytet. I promemorian gjordes bedömningen att enbart den sekretessbrytande bestämmelsen i 8 kap. 3 § 2 offentlighets- och sekretesslagen inte är tillräcklig för att ska kunna fullgöra sina internationella åtaganden. Enligt regeringens bedömning, som överensstämmer med promemorians, krävs det alltså särskilda sekretessbrytande bestämmelser i den nya lagen. Tyngdpunkten i informationsutbytet ligger på uppgifter som antingen förmedlas via eller utbyts genom Europol.