prop · GY03137 · 2011-05-23 00:00:00 — Detta innebär att universitet och högskolor som mottagare av bidrag och som arbetsgivare har ett ansvar för att se till att forskarna kan disponera egen och andra anställdas arbetstid i den utsträckning som krävs enligt kontraktet. Granskningen avser alla lärosäten som har statliga budgetanslag för forskning med undantag för de konstnärliga högskolorna och Gymnastik- och . Granskningen avser därutöver regeringens styrning. Den utveckling av oförbrukade bidrag och andra faktorer som undersöks i granskningen avser åren 20042009 samt i några fall åren 19982009. Granskningen avser inte att bedöma kvaliteten på den forskning som finansieras av forskningsbidrag vid svenska universitet och högskolor. Granskningen avser inte heller att göra en bedömning av det system som ligger till grund för fördelningen av direkta statliga anslag för forskning och utbildning på forskarnivå till universitet och högskolor. 1.4 Begrepp som används i granskningen 1.4.1Olika slag av forskningsfinansiering Universitet och högskolor svarar för merparten av den offentligt finansierade forskningen i . Finansieringen av denna forskning är tudelad genom 9 (115) att universitet och högskolor dels erhåller medel direkt från statsbudgeten, så kallade basanslag, dels i konkurrens med varandra ansöker om bidrag för forskningsprojekt hos externa finansiärer av forskning. Sådana bidrag ingår i så kallade externa medel. I samlingsbegreppet externa medel ingår forskningsbidrag, intäkter av uppdragsforskning och övriga avgiftsintäkter. Externa medel söks normalt i konkurrens mellan olika forskare och lärosäten. Medlen erhålls antingen som forskningsbidrag eller i form av avgifter som betalning för uppdragsforskning. Då medel betalas ut som forskningsbidrag, har bidragsgivaren inte rätten till resultaten som forskningen ska genomföras i enlighet med det kontrakt som upprättas. Vid uppdragsforskning har uppdragsgivaren större inflytande över verksamhetens planering, genomförande och det är uppdragsgivaren som äger resultaten. Externa medel kan tilldelas ett lärosäte av såväl offentliga som privata forskningsfinansiärer. I lärosätenas ekonomiska redovisning används begreppet oförbrukade bidrag när ett projekt som erhållit extern finansiering ännu inte har påbörjats eller inte har förbrukat de medel som varit tillgängliga . Det handlar alltså om skillnaden mellan beviljade bidrag som betalats in till lärosätet och vad som faktiskt har använts. De oförbrukade bidragen redovisas i balansräkningen, medan de bidragsinkomster som lärosätet använt i verksamheten redovisas som intäkter i resultaträkningen. De oförbrukade forskningsbidragen är bundna av kontrakt mellan lärosätet och finansiären och de utgör ett åtagande som lärosätet har till finansiären. I balansräkningsposten oförbrukade bidrag i lärosätenas redovisning kan utöver externa forskningsbidrag även ingå donerade medel som får användas till forskning, avkastning av donationsmedel samt överskott av uppdragsforskning. När externa bidrag använts för investering i utrustning som ska skrivas av , innefattas i balansräkningsposten dessutom det belopp av investeringen som vid bokslutet ännu inte skrivits av. I denna granskningsrapport kommer begreppet oförbrukade bidrag att användas och det avser då externa medel för forskning som inte förbrukats. 1.5 Metod och genomförande Det empiriska underlaget till denna granskning utgörs av: 1)statistik och sambandsanalys som belyser utvecklingen av oförbrukade bidrag och andra faktorer, 2)enkät till 29 lärosäten, 3)fallstudie med frågor om externt finansierad forskning vid tre lärosäten, 4)genomgång av ärenden om förlängd dispositionstid hos , 5)analys av ekonomisk uppföljning av de Linnéstöd som beviljades 2008, 6)intervjuer med externa forskningsfinansiärer, 10 (115) 7)intervjuer med företrädare för och , 8)seminarium för att presentera granskningens genomförande och preliminära med företrädare för universitet och högskolor. Utveckling och samband som rör forskningsbidrag, studentantal och forskarexamina behandlas för perioden 19982009. För antal universitets- och högskoleanställda fördelat på olika tjänstekategorier saknas jämförbar data . Källor har varit årsrapporter, NU-databas och () statistiska meddelanden. Med hjälp av lärosätenas årsredovisningar och den enkätstudie som har genomförts inom granskningen har oförbrukade bidrag kartlagts mer i detalj avseende storlek och utveckling för perioden 20042009. Olika variabler har ställts mot varandra för att testa vissa hypoteser om orsaker till ökningen av oförbrukade bidrag, bland annat med hjälp av den regressionsanalys som presenteras i bilaga 4. För fastprisberäkningar har SCB:s implicitindex för statlig konsumtion använts.2 En enkät har skickats ut till 29 lärosäten. Samtliga lärosäten svarade på enkäten. För vissa frågor finns ett partiellt bortfall. Se bilaga 1 för enkätens uppläggning och resultat. Syftet med enkäten var att belysa utvecklingen av oförbrukade bidrag hos lärosätena från olika finansiärer och att få lärosätenas syn på orsaker bakom utvecklingen av oförbrukade bidrag. Syftet var också att kartlägga den uppföljning av oförbrukade bidrag som görs inom lärosätena. har genomfört en fallstudie vid , och . De tre lärosätena valdes för att de har en stor volym oförbrukade bidrag och för att denna ökat . Se bilaga 2 för uppläggningen av fallstudien. För att granskningen skulle kunna fånga de olika förutsättningar för forskning som råder mellan olika forskningsområden valdes lärosäten med fler än ett vetenskapsområde. En institution vid naturvetenskaplig fakultet, eller motsvarande, och en institution vid humanistisk fakultet, eller motsvarande, valdes ut. Dessa fakulteter fanns representerade vid alla tre lärosäten. Kontakter med forskare för intervjuer och uppföljning av arbetstid valdes utifrån att de skulle ha projektbidrag beviljade för perioden 2009 och en stor volym oförbrukade bidrag i förhållande till andra forskare vid sin institution. I något enstaka fall gick inte detta att göra och då fick 2 HSV, SCB & VR (2007), Om statistiken som beskriver forskningsfinansieringen inom högskolesektorn en rapport från den forskningsstatistiska samverkansgruppen mellan , och . 11 (115) institutionerna välja ut forskare som hade flera forskningsprojekt löpande parallellt. Syftet med fallstudien var att undersöka hur ledning, förvaltningspersonal och forskare ser på förekomsten av oförbrukade forskningsbidrag och vad som orsakar fenomenet. Fallstudien syftade även till att ge en bild av hur forskare vid universitet och högskolor planerar sin arbetstid och hur arbetet med att starta projekt ser ut. Ett ytterligare syfte var att kartlägga intern uppföljning och kontroll av oförbrukade bidrag för att belysa vilken information som finns tillgänglig när det gäller uppföljning av verksamhet och ekonomi. Fallstudien har inkluderat dokumentstudier, analys av ekonomisk information och intervjuer. Dokument som har analyserats är projektplaner och projektbeslut, tjänstgöringsplaner eller motsvarande, lärosätets delegationsordning, budget samt uppföljning av budget både avseende institutionernas verksamhet och vissa särskilda forskningsprojekt. Dessutom har dokument av långsiktig strategisk karaktär studerats, såsom forskningsstrategier eller planer för framtida personalförsörjning. Vid varje fakultet och institution har forskare, ledningspersonal och administrativ personal intervjuats. Det totala antalet intervjuer vid lärosätena uppgår till 38. Intervjuerna har varit semistrukturerade. 1.5.4Genomgång av ärenden om förlängd dispositionstid hos Forskare kan anhålla om att få förlänga dispositionstiden för de forskningsbidrag de har blivit beviljade. har gjort en genomgång av anhållanden om förlängd dispositionstid hos för ämnesområdena Humaniora och samhällsvetenskap, Medicin samt Natur- och teknikvetenskap för åren 20042009. Se bilaga 3 för en utförligare beskrivning. Syftet med genomgången var att undersöka om det är fler forskare än tidigare som begär förlängd dispositionstid samt att identifiera om det förekommer skillnader mellan olika ämnesområden. valdes eftersom det är den största offentliga forskningsfinansiären.3 Totalt undersöktes cirka 800 anhållanden om förlängd dispositionstid med avseende på projekttid, beviljade medel, kvarvarande medel och orsak till anhållan om förlängning.4 1.5.5Analys av den ekonomiska uppföljningen av Linnéstöd Linnéstödet är en form av riktat forskningsstöd med syfte att skapa starka miljöer inom grundläggande forskning som utlysts av . har gjort en analys av den ekonomiska uppföljningen av de Linnéstöd som beviljades 2008. Underlaget utgjordes av de ekonomiska 3Vetenskapsrådet fördelar till grundforskning inom naturvetenskap, teknik, medicin, humaniora och samhällsvetenskap. 4Dokumenten har samlats in via som ombads ta fram dokumenten efter sina sökord och kriterier. Det är möjligt att någon anhållan har missats eller blivit dubblett, även om sådana i möjligaste mån plockats bort. 12 (115) redogörelser som samtliga 20 Linnémiljöer lämnade in till i samband med den första utvärderingen av Linnéstöd.5 Syftet var att undersöka om Linnéstöden genererat en stor volym oförbrukade bidrag initialt samt att uppskatta hur stor del av de totala oförbrukade forskningsbidragen som orsakas av Linnéstöd. 1.5.6Intervjuer med externa finansiärer För att förstå hur den externa finansieringen av högskolans forskning fungerar är det viktigt att få kunskap om vilka villkor finansiärerna ställer i samband med beviljande och utbetalning av forskningsbidrag samt hur de följer upp förbrukningen av medlen. Inom ramen för granskningen intervjuades företrädare för , , samt . Därutöver har ytterligare telefonintervjuer genomförts med sex finansiärer. I vissa fall inkom respondenterna med svar via e-post.6 Syftet med dessa intervjuer var att kartlägga om finansiärerna i ökande utsträckning betalar ut forskningsstöd i klumpsummor som sträcker sig . Några intervjuer berörde även uppföljningsrutiner. 1.5.7Intervjuer med företrädare för och har genomfört intervjuer med och . Syftet var att undersöka vad och menar är orsaker till utvecklingen av oförbrukade bidrag för forskning. inbjöd till ett seminarium för att diskutera granskningens genomförande och preliminära resultat med företrädare för universitet och högskolor, , , , , samt . Kapitel 2 beskriver forskningsfinansieringen vid universitet och högskolor och utvecklingen av oförbrukade bidrag för forskning 19982009. I kapitel 3 undersöks om det är ökad tillgång på forskningsmedel som förklarar ökningen av oförbrukade bidrag. Därefter undersöks i kapitel 4 om processen från forskningsansökan, start och avslutning av forskningsprojekt innehåller förklaringar till utvecklingen. Kapitel 5 diskuterar om ökningen av oförbrukade bidrag hänger samman med systemet för forskningsfinansiering och de arbetsvillkor som möter den forskande 5Två utlysningar har skett, 2006 och 2008, och sammanlagt 40 forskningsmiljöer har beviljats Linnéstöd. De utvalda forskningsmiljöerna erhåller . 6 Formas, FAS, , , och Kungl. 13 (115) personalen i högskolan. Kapitel 6 innehåller slutsatser och rekommendationer. 14 (115) 2Forskningsfinansiering och utveckling av Syftet med detta kapitel är att beskriva forskningsfinansieringen vid universitet och högskolor och utvecklingen av oförbrukade bidrag för forskning 19982009. Vidare beskrivs hur principerna för redovisning av högskolans intäkter för forskning påverkar den information som finns rörande inflödet av externa bidragsmedel för forskning och den nationella statistik som finns för forskningsfinansieringen. Underlag för kapitlet är statistik, årsredovisningarna för lärosäten och för statliga forskningsråd samt uppgifter som inhämtat via sin enkätundersökning. 2.1De externa forskningsbidragen har ökat mer än basanslagen Merparten av den forskning som bedrivs i utförs vid universitet och högskolor. av lärosätenas intäkter för forskning och forskarutbildning kom från olika offentliga finansieringskällor.7 Av figur 2.1 framgår att de intäktsförda medlen för forskning och forskarutbildning vid lärosätena sammanlagt uppgick till 2009. Basanslagen för forskning och forskarutbildning uppgick till , medan intäkterna av externa forskningsbidrag uppgick till . I beloppet för de externa forskningsbidragen 2009 ingår de särskilda medel som regeringen tillförde forskningen i högskolan i enlighet med forskningspolitiska proposition8 och som fattade beslut om i budgetpropositionen. Detta påverkade relationen mellan basanslag och externa forskningsbidrag. De särskilda medlen betalades ut via Kammarkollegiet och uppgick till . De ska betraktas som en del av basanslaget, men eftersom de i lärosätenas bokföring redovisats som bidrag, och därmed påverkat volymen oförbrukade bidrag i balansräkningarna, har dessa medel i granskningen förts till bidrag.9 Volymen oförbrukade bidrag kan också ha påverkats av att den s.k. högskolemomsen avskaffades 2009, dvs. att den skyldighet som tidigare fanns för universitet och högskolor att till staten betala in en avgift om av externa forskningsbidrag som erhållits från icke-statliga forskningsfinansiärer togs bort. I den forskningspolitiska propositionen gjorde regeringen bedömningen att de finansiärer som gett bidrag som omfattats av skyldigheten kommer att fortsätta att stödja forskning med motsvarande belopp och beräknade att avskaffandet av högskolemomsen innebär ett årligt resurstillskott på till forskning vid universitet och högskolor. 7 HSV (2010), Universitet&högskolor. , s. 80. 2008/09:50 Ett lyft för forskning och innovation 9 HSV (2010), Universitet&högskolor. , s. 7879. 15 (115) Basanslaget till lärosätena för forskning och forskarutbildningen har ökat i reala priser. De intäktsförda forskningsbidragen har ökat . Av figur 2.1 framgår att merparten av den sistnämnda ökningen skedde . Figur 2.1 Totala intäktsförda medel för forskning fördelat på basanslag och forskningsbidrag 19982009, mdkr pris Källa: HSV, NU-databasen; Universitet & högskolor. Anmärkning: Basanslag för forskning och forskarutbildning är redovisat exklusive de medel som regeringen beviljat lärosätena och som betalats ut via Kammarkollegiet, eftersom dessa redovisas som bidrag vid lärosätena och avser särskilda riktade satsningar. De medel som går via Kammarkollegiet är inkluderade i intäktsförda externa bidrag. 2.2Bidrag från de statliga forskningsråden och EU har ökat särskilt mycket Externa medel till forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor kommer från såväl offentliga som privata finansiärer. Viktiga offentliga forskningsfinansiärer är statliga forskningsråd: (), för arbetsliv och socialvetenskap (FAS), för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) statliga sektorsforskningsmyndigheter: Verket för innovationssystem (), , , Sida, Rymdstyrelsen m.fl. offentliga forskningsstiftelser: , , , , m.fl.10 10 skapades i samband med , då beslutade avsätta pengar i en stiftelse. I samband med utskiftningen av löntagarfonderna erhöll stiftelsen den så kallade Kulturdonationen. 16 (115) Privata forskningsfinansiärer av betydelse är bland annat , Cancerfonden samt och . Företag bidrar också till forskningsfinansieringen. Figur 2.2 visar utvecklingen 20052009 av intäktsförda forskningsbidrag vid lärosätena fördelat på olika finansiärer. Figur 2.2 Intäktsförda bidrag fördelat på finansiär 20052009, mdkr pris Källa: HSVs , årsrapporter. Det är bidrag från statliga forskningsråd och från EU som har ökat mest . Även kommuner och landsting och övriga 17 (115) forskningsfinansierande myndigheter11 sköt till mer bidrag till forskning. De svenska offentliga finansiärernas andel uppgick , vilket var mer än . Forskningsråden och forskningsfinansiering utgjorde tillsammans av de intäktsförda bidragen vid lärosätena 2009.12 fördelade och bidrog med till universitet och högskolor 2009.13 Formas och FAS forskningsfinansiering till lärosätena uppgick till 0,4, respektive samma år.14 Den vanligaste formen av forskningsstöd var projektbidrag, vilka vid uppgick till . har andra former av stöd såsom bidrag till forskningsmiljöer, forskningssamverkan och forskarskolor ökat från cirka 80 miljoner 2005 till 2009. stöd 2009 till var och Linnéstödet uppgick till 265,5 miljoner kronor.15 2.3Intäktsförda forskningsbidrag ger inte hela bilden av influtna forskningsmedel De intäktsförda forskningsbidrag som redovisas i figur 2.1 och figur 2.2 avspeglar inte den totala summan av forskningsbidrag som lärosätena har mottagit . Det beror på att universitet och högskolor, i likhet med andra statliga myndigheter, har kostnadsmässig redovisning. Detta innebär att lärosätenas intäkter och kostnader redovisas i den årliga resultaträkningen.16 För redovisningen av basanslaget för forskning innebär det inget problem, eftersom medlen intäktsförs direkt då medlen överförs till lärosätet. Bidrag däremot intäktsförs först då de förbrukas. Forskningsbidrag som mottagits men inte förbrukats omförs till balansposten Oförbrukade bidrag i avvaktan på att intäktsföras under kommande redovisningsperioder när de börjar förbrukas.17 För att få en uppfattning om hur mycket externa bidrag som har betalats ett visst år behövs således information från både resultaträkningens intäktspost och balansräkningens post Oförbrukade bidrag. Om ett bidragsfinansierat forskningsprojekt har medel kvar när projektet är slutfört, är villkoren som finansiären ställer styrande för redovisningen. Finansiären kan ställa krav på att återstående medel ska återbetalas. Om sådana villkor inte finns, kan kvarvarande medel intäktsföras och påverkar på så sätt årets kapitalförändring och ökar myndighetskapitalet. statistik över forskningsintäkter är baserad på lärosätenas redovisade intäkter enligt detta system.18 11Medel fördelade via Kammarkollegiet ingår här. 12HSV (2010), Universitet&högskolor. , tabell 11; , Årsredovisning 2009, s. 28. 13Vetenskapsrådet, Årsredovisning 2004, tabell 18 och Årsredovisning 2009, tabell V-A; , Årsredovisning 2009, VI 2010:04, s. 28. 14Formas, Årsredovisning 2009, s. 27; FAS, Årsredovisning 2009, s. 55 tabell 13. 15Vetenskapsrådet, Årsredovisning 2009, s. 22, 48 och 5253. 16Enligt 4 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 17ESV, (2005:14) Handledning erhållna bidrag och donationer, s. 9. 18HSV (2009), Högskolans ekonomi 19972007 vad har hänt?, s. 4142. 18 (115) De årliga forskningsintäkter som framgår av statistiken visar alltså omfattningen av den forskning som bedrivits , men säger inte någonting om när lärosätet erhöll de bidragsinkomster som förbrukats och inte heller något om beloppet av de bidragsinkomster som betalats in till lärosätet under redovisningsåret. Detta försvårar för externa intressenter, såsom riksdag och forskningsfinansiärer, som önskar följa den årliga utvecklingen av hur erhållna forskningsbidrag omsätts i forskning. 2.4 Oförbrukade bidrag har ökat kraftigt Summan av de belopp för oförbrukade bidrag som redovisas i lärosätenas årsredovisningar har ökat från 7,4 miljarder till 12,8 miljarder i fast pris 2009, dvs. Detta innebär att de oanvända forskningsbidragen numera uppgår till nästan samma nivå som de förbrukade forskningsbidragen. Av figur 2.3 framgår att de oförbrukade bidragen vid lärosätena ökade särskilt mycket perioden 20052009. Enbart ökade de oförbrukade bidragen med . Figur 2.3 visar också att ökningen i volymen oförbrukade bidrag inte balanseras av att det har blivit vanligare att projekt kommer i gång i förväg, eftersom upplupna intäkter har legat på ungefär samma nivå . Figur 2.3 Oförbrukade bidrag och upplupna intäkter för forskning 20002009, mdkr pris Källa: HSV, NU-databasen och uppgifter direkt från . Anmärkning: Perioden 20002009 har valts för att det finns osäkerhet i statistiken . Upplupna intäkter är sådana kostnader som uppstått i ett beviljat forskningsprojekt innan medlen har betalats in till lärosätet. En hög nivå av oförbrukade bidrag är inget nytt fenomen. uppmärksammade växande oförbrukade bidrag i samband med en granskning av Nuteks satsningar på effektivare energianvändning.19 En undersökning visade att av en satsad miljard från 2000 hade endast 19 RRV 1996:4, program för effektivare energianvändning en granskning. 19 (115) hälften börjat användas under året.20 Det som avviker från tidigare förhållanden är dock att volymen oförbrukade bidrag har ökat kraftigt under en följd av år. I lärosätenas årsredovisningar kommenteras de ökade volymerna av oförbrukade bidrag mycket sparsamt.21 I årsredovisningarna 2009 för universiteten i och konstateras allmänt att intäkterna för forskning har ökat snabbare än kostnaderna. Internrevisorerna vid några av de större lärosätena har uppmärksammat frågan om en tröghet i att omsätta forskningsbidrag i forskning vid lärosätena.22 2.5Donationer och avskrivningar har inte orsakat ökade oförbrukade bidrag Som nämnts i avsnitt 2.4 ingår i balansräkningsposten Oförbrukade bidrag förutom forskningsbidrag utbetalda från externa forskningsfinansiärer även donationer där donationsmedel och avkastning på donationsmedel får användas till forskning samt värdet av ännu ej avskrivna anläggningstillgångar som finansierats med externa medel. En ökning av oförbrukade bidrag skulle därmed kunna vara en effekt av förändringar antingen i donationsmedel eller i anläggningstillgångar som successivt skrivs av under ett antal år.23 Det saknas nationell statistik om donationer. genomgång av lärosätenas årsredovisningar har visat att några lärosäten redovisar sina oförbrukade bidrag fördelade på donationer och forskningsbidrag även om inte alla har detta återrapporteringskrav. Genomgången indikerar att volymen donationer inte tycks ha ökat nämnvärt. Snarare förefaller andelen ha sjunkit sedan 2004.24 har inte heller funnit några indikationer på att omfattningen av anläggningstillgångar som skrivs av har ökat märkbart.25 Dock har den redovisade volymen oförbrukade bidrag påverkats av att några lärosäten, såsom , gjort en omklassificering mellan myndighetskapital och oförbrukade bidrag för att skapa en mer rättvisande periodisering av förvaltnings- och lokalavgifter.26 Av genomgång framgår att inte alla lärosäten har gjort en sådan 20Martin Hällsten & (2002), Högskoleforskningens nya miljarder i (red. ), Det nya forskningslandskapet, 5. 21Se dock KTH, Årsredovisning 2008, s. 41 och , Årsredovisning 2008, s. 45. 22SLU, rektors budgetdirektiv ; , Revisionsplan , 20081217 UFV 2008/2106; , Internrevisionen Revisionsrapport: Förstudie Externa medel, Dnr B5 296/09. 23HSV (2009), Högskolans ekonomi 19972007 vad har hänt?, s. 42. 24Årsredovisningar från de 29 lärosätena 20042009. Oförbrukade bidrag som härrör från donationer där bidragen får användas för forskning redovisas separat vid , , , och , och . Donationsmedlen kan uppgå till en betydande andel av de oförbrukade bidragen, vid och vid 2009, men vid de övriga lärosätena låg andelen kring . Lunds och hade , och 14 %.Sedan 2004 har andelen donationsmedel minskat betydligt eller legat oförändrat vid dessa lärosäten utom vid . 25Se exempelvis och , årsredovisningar 20032008. Medel avsatta till anläggningstillgångar utgör av de oförbrukade bidragen vid , vilket innebär en minskning . Även vid har andelen sjunkit något. 26Se exempelvis , Årsredovisning 2005, s. 81. 20 (115) En sådan omklassificering tycks endast förklara av den totala ökningen.27 2.6 Oförbrukade medel ökar också hos vissa finansiärer Oförbrukade bidrag kan även uppkomma hos finansiären i situationer när beviljade medel för forskning inte har kunnat betalas ut i den takt som planerats. Oförbrukade bidrag hos forskningsfinansierande myndigheter innebär att de bidrag som har beviljats ännu inte blivit utbetalade till mottagare vid lärosätena.