prop · GY03125 · 2011-03-31 00:00:00 — Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttran- de över det lagförslag som återges i bilaga 6. Lagrådets yttrande återges i bilaga 7. Lagrådet har i fråga om nedskräpning framfört att den föreslagna gär- ningsbeskrivningen ger intrycket att frågan om en nedskräpningsförse- else har begåtts ska prövas med hänsyn främst till omfattningen av det område som berörs och därför föreslagit en annan utformning av bestäm- Prop. 2010/11:125 melsen. Regeringen har följt Lagrådets förslag i denna del. Regeringen har också följt Lagrådets förslag i fråga om att det är ut- trycket hantering av avfall som definieras i 15 kap. 3 § . Definitionen har dock utformats på ett annat sätt. Skälen för det redovi- sas i avsnitt 6.2. Regeringen har i övrigt följt Lagrådets förslag till ändringar (se avsnitt 6.4 och 8 samt författningskommentaren). Efter Lagrådets granskning har det uppmärksammats att det i 21 kap. 1 a § och 24 kap. 14 § finns hänvisningar till miljödomstol som förbisetts i ett tidigare lagstiftningsärende. Eftersom miljödomstol- arna byter namn till mark- och miljödomstolar innehåller propositionen förslag till följdändringar i dessa bestämmelser. Ändring- arna är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4 Bakgrund och gällande rätt Det är enligt 15 kap. 30 § förbjudet att skräpa ned utomhus på en plats som allmänheten har tillträde eller insyn till. melse som innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet skräpar ned på sådana platser kan dömas för nedskräpning till böter eller fängelse i högst finns i 29 kap. 7 § . Nedskräpning upplevs som ett ökande samhällsproblem. allvarligt inte minst eftersom nedskräpning har visat sig ha en tendens till att skapa en negativ spiral. En miljö där det finns skräp leder till mera nedskräpning eftersom det uppfattas som godtagbart att slänga skräp där. Det finns få studier som visar om skräpmängden i samhället faktiskt ökar men en metod för mätning av skräpfrekvens har tagits fram av Stiftelsen Håll Rent i samarbete med . metod mäts skräpmängden på trottoarer i de mest centrala delarna av en Det är svårt att ännu dra några säkra slutsatser om tendenserna när det gäller de mätbara mängderna skräp. endast genomförts i några av landets kommuner. undersökningar har dock visat att en stor del av befolkningen anser att nedskräpningen har ökat . Enligt regeringens uppfattning är nedskräpning ett angeläget samhällsproblem. Mot denna bakgrund är det viktigt att skapa förutsättningar för ett effektivt genomslag av nedskräpningsförbud. kan utgöras av gärningar av varierande straffvärde och däribland mindre allvarliga överträdelser som snarare har karaktären av ett allmänt hän- synslöst uppträdande än av ett handlande som på ett mera allvarligt sätt utgör ett hot mot hälsa och miljön. För att underlätta en i högre grad differentierad straffvärdesbedömning bör lindrigare överträdelser skiljas ut från nedskräpning av normalgraden och placeras i en egen straffbe- stämmelse med enbart penningböter i straffskalan. En sådan ändring av straffbestämmelser kan bidra till att förbättra effektiviteten i bekämpningen av nedskräpning och skapa förutsättningar för ett enklare Prop. 2010/11:125 sätt att lagföra den som skräpar ner. En effektiv sanktion mot nedskräpning utgör en tydlig markering från samhällets sida om nedskräpningsförbudets betydelse. Arbete mot ned- skräpning måste ske på olika sätt och det är självklart viktigt att också exempelvis arbeta med attityder och att på olika sätt skicka signaler om att det inte är acceptabelt att skräpa ner. Mot bakgrund av detta har reger- ingen gett i uppdrag att göra en satsning på minskad nedskräpning (regleringsbrevet för Naturvårdsver- ket för ). Uppdraget ska redovisas till regeringen , 2012 och 2013. Den nu gällande övergripande EU-regleringen om avfall finns i Europa- parlamentets och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (nya ramdirektivet). Direktivet ersätter och rådets direktiv /12/EG av om avfall (EUT L 114, 27.4.2006, s. 9, Celex För att förenkla unionslagstiftningen upphävdes rådets direktiv /689/EEG om farligt avfall (EGT L 377, 31.12.1991, s. 20, Celex 31991L0689) och rådets direktiv /439/EEG av om omhändertagande av spilloljor (EGT L 194, 25.7.1975, s. 23 (Celex Vissa bestämmelser i dessa direktiv fördes i stället in i det I direktivet finns definitioner av bl.a. avfall och av- Där ställs bl.a. krav på åtgärder för att avfall ska tas om hand utan fara för människors hälsa och miljön. Vidare ställs det krav på tillstånd för viss hantering av avfall och upprättande av avfallsplaner. Syftet med översynen och antagandet av det nya ramdirektivet har bl.a. varit att öka insatserna för att förebygga avfall och att ta hänsyn till pro- dukters och materials hela livscykel, och inte enbart till avfallsfasen. Syftet har även varit att klargöra centrala definitioner, t.ex. definitionen Ambitionen har även varit att minska miljöpåverkan vid han- tering av avfall samt att uppmuntra återvinning och återanvändning. I direktivet finns, utöver en ny definition av avfall, indirekta förtyd- liganden av vad som avses med avfall dels anges villkor som måste vara uppfyllda för att en restprodukt från en tillverkningsprocess ska kunna anses vara en biprodukt och inte avfall (artikel 5), dels anges villkor som ska ligga till grund för kommissionens arbete med att ta fram kriterier för att bedöma om avfall upphört att vara avfall (artikel 6). direktivet finns även en ny definition av avfallshantering (artikel 3.9), nya bestämmelser om tillståndsprövning (artikel 23) och nya bestämmel- ser om allmänhetens medverkan i utarbetandet av avfallsplaner och av- De huvudsakliga svenska bestämmelserna på området finns i 15 kap. och i avfallsförordningen (2001:1063). För att uppfylla de nya kraven föreslås ändringar i . att med stöd av befintliga bemyndiganden i göra förord- ningsändringar för de ytterligare anpassningar som krävs för att genom- föra det nya ramdirektivets krav. Regeringens förslag: En särskild straffbestämmelse som avser mind- re allvarlig nedskräpning införs. För en sådan gärning döms till penningböter. nedskräpning medför inte ansvar för brottet nedskräpning. Nedskräpningspromemorians förslag stämmer överens med reger- Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt har dock ansett att frågan behöver utredas ytterligare innan någon lagändring görs. hållit att det inte finns något underlag om problemets utveckling och omfattning samt att det inte är självklart att nedskräpning lämpar sig för ordningsbot eftersom bedömningen av brottets svårhet kan rymma svåra avvägningar det är inte okomplicerat att dra gränsen mellan nedskräp- ningsförseelse och nedskräpning. Myndigheten har också framhållit att det finns fall där skadeståndstalan kan bli aktuell och där ordningsbot då inte får föreläggas. har avstyrkt förslaget och anfört att det inte finns några skäl att genomföra det samt att förslaget inte avhjälper de gränsdragningsproblem som finns mellan straffria och straffbelagda överträdelser utan även skapar nya gränsdragningsproblem. har också framhållit att kollektiv nedskräpning inte kan innebära något avsteg från kravet att straffansvar ska bedömas indi- viduellt såvida det inte är fråga om medgärningsmannaskap samt att det är klart att inte varje nedskräpning bör föranleda straff. har tillstyrkt förslaget men ansett att det framstår som onödigt att skapa en ny paragraf för den mindre allvarliga nedskräp- ningen och att ett andra stycke i stället bör införas i 29 kap. 7 §. holms tingsrätt har inte haft någon erinran mot förslaget men ifrågasatt om åtgärden är motiverad. Tingsrätten har även anfört att gränsdragning- en mellan nedskräpningsförseelse och ringa gärningar bör få en mer ny- Vidare har tingsrätten framhållit att straffbarhet för nedskräpning som bedöms utgöra en del av en kollektiv nedskräpning kan ifrågasättas och att det finns en risk för att förslaget utvidgar det har ställt sig positiv till förslaget men ifrågasatt om ringaundantaget i förhållande till 29 kap. 7 § inte Tingsrätten har vidare ansett att avsikten om vad ned- skräpningsförseelse ska omfatta bör förtydligas så att det framgår att en straffbar gärning även omfattar områden som allmänheten har insyn till och att det möjligen bör utredas vidare om oaktsamma nedskräpnings- förseelser bör vara straffbara. effektivitetsvinster för polisen och övriga rättsväsendet samt att det är rimligt att nedskräpningsbrottet delas upp eftersom det kan vara av så i län har påpekat att nedskräpning inom skyddade områden i vissa fall måste bedömas allvarligare. styrelsen i har framhållit att undantaget från straff- ansvar kan skapa oklarheter om när gärningen är straffbelagd och när den inte är det. En nolltolerans till alla former av nedskräpning, även ringa, Prop. 2010/11:125 kan ha en pedagogisk effekt. har anfört att om en handling blir allvarligare därför att den ingår i ett kollektivt mönster så bör detta framgå av lagtexten. Effekter av den aktuella platsens beskaf- fenhet vid bedömningen av nedskräpningens svårighetsgrad bör i vart fall klargöras närmare i motiven. har anfört att den vik- tigaste åtgärden för att minska nedskräpningen är en attitydförändring på individnivå och vidare pekat på att begreppet kollektiv nedskräpning inger viss tveksamhet från straffrättslig synpunkt eftersom samma gär- ning bedöms som straffbar eller inte beroende på var den begås. kommun har ansett att det straffbara området bör utvidgas till att omfatta även ringa brott. Kommunen har vidare anfört att förslaget är otydligt i hur en kollektiv nedskräpning ska påverka bedömningen av om ned- skräpningen ska anses vara ringa eller inte. Stiftelsen har bl.a. anfört att genom att tydligt markera att det är fel att skräpa ned skapas ökade möjligheter att nå fram med attitydpåverkande kampanjer. Stiftelsen har även framhållit att det är viktigt att ta hänsyn till om det finns risk att en ringa nedskräpning kan leda till större problem. Skälen för regeringens förslag Under rubriken och gällande rätt har regeringen konstaterat att nedskräpningen i samhället måste ses som ett angeläget problem. Åkla- garmyndigheten har ansett att man bör avvakta med förslaget i detta lag- stiftningsärende, bl.a. eftersom det inte finns något underlag om proble- mets utveckling. Enligt regeringens mening finns det dock tillräcklig er- farenhet av nedskräpningsproblematiken för att skapa effektivare möjlig- heter att straffrättsligt ingripa mot nedskräpning och föreslå åtgärder för förbättringar. Det finns därför inte, enligt regeringens uppfattning, något behov av att avvakta ytterligare utredning i detta ärende. När de skilda miljörelaterade straffbestämmelser som fanns i olika miljö- lagar och i samlades i var en av utgångspunk- terna att straffbestämmelserna skulle effektiviseras och att straffen för överträdelser på miljöområdet skulle skärpas. För huvuddelen av brotten bestämdes att straffskalan skulle sträcka sig från böter till fängelse . För ett sådant förhållandevis mindre allvarligt brott som nedskräpning bestämdes det högsta straffet till fängelse . Detta mot bakgrund av att nedskräpning innebär mindre risk för skada av de intressen som miljö- balken är avsedd att skydda (prop. 1997:98:45, Del 1, avsnitt 4.31). Inför tillkomst skedde således en generell höjning av straffskalorna för miljöbrottslighet och en höjning gjordes även avseende nedskräpningsbrottet. Ett förslag att skilja viss nedskräpning från annan och sänka straffskalan för dessa gärningar till att enbart omfatta penning- böter innebär därför ett avsteg från den tidigare gjorda bedömningen av nedskräpningsbrottets straffvärde. Vid bedömningen av vilket straff ett brott bör kunna leda till, är det viktigt att ta hänsyn till vilket intresse den aktuella straffbestämmelsen är avsedd att skydda och vilka risker för detta intresse som uppstår om en gärning begås. I förarbetena till underströks särskilt att mil- jölagstiftningen omfattar intressen av stort skyddsvärde och att bestäm- melserna på miljöområdet till stor del avser att skydda våra grundlägg- ande livsbetingelser. Det finns naturligtvis stora skillnader mellan de gär- ningar som omfattas av de olika straffbestämmelserna i i fråga om vilket skyddsvärde som kan hotas och vilka skador som kan tänkas uppstå om ett brott begås. Det säger sig självt att en gärning som exempelvis ett miljöbrott som riskerar att medföra att stora naturvärden skadas oåterkalleligen har ett långt mycket högre straffvärde än ett brott riktat mot något i miljön som är mindre skyddsvärt och där risken för skador på miljö och hälsa är liten. Av rättspraxis framgår att nedskräpning inte behöver vara särskilt om- fattande för att kunna leda till straff och att domstolarna i många fall funnit att straffvärdet för lindrigare fall av nedskräpning motsvarat pen- ningböter. Exempelvis har tömning av en askkopp på en parkeringsplats ansetts vara straffbar nedskräpning och föranlett penningböter. Flera fall i praxis handlar om nedskräpning vid återvinningscentraler och liknande anläggningar. Att lämna en påse returpapper eller en s.k. kattlåda i plast utanför en återvinningsbehållare är två exempel på nedskräpning som föranlett penningböter vid prövning i hovrätt. Större mängder skräp som lämnats utanför en återvinningsstation har dock lett till dagsböter. Det är viktigt att nedskräpning även fortsättningsvis är förenat med straffansvar och att straffskalan för nedskräpning av normalgraden inne- håller såväl böter som fängelse. För nedskräpning av större omfattning och allvarligare karaktär föreslås inga lättnader i fråga om möjlig påföljd. När det gäller mindre allvarliga nedskräpningsförseelser är ett förnyat övervägande av straffvärdet dock motiverat. Det kan anses rimligt att nedskräpningsförseelser av den karaktär som det här är fråga om i på- följdshänseende närmar sig andra straffbara former av hänsynslöst upp- trädande som exempelvis förargelseväckande beteende. Därför bör en justering av straffvärdet för lindrigare former av nedskräpning göras som innebär att enbart penningböter ska utgöra påföljd för mindre allvarlig nedskräpning. En sådan straffskala motsvarar nedskräpningsförseelsers straffvärde. och har ifrågasatt be- hovet av den föreslagna ändringen mot bakgrund av att det inte finns något som hindrar att penningböter döms ut för lindrigare former av nedskräpning. Det är i och för sig riktigt att penningböter kan användas som påföljd när dagsböter ingår i straffskalan. Dagsböter utgör dock ett svårare straff än penningböter och vid den bedömning som görs av straffvärdet för mindre allvarlig nedskräpning är det lämpligt skilja denna form av nedskräpning från allvarligare gärningar och att straffskalan för den lindrigare nedskräpningen endast innehåller penningböter. Genom att införa en straffbestämmelse med enbart penningböter i straffskalan för mindre allvarlig nedskräpning skapas också förutsätt- ningar för införande av ordningsbot. Penningböter bestäms till lägst och högst . Som gemensamt straff för flera brott får penningböter bestämmas till Penningbotens storlek bestäms enligt en bedömning utifrån de allmänna reglerna i 29 kap. om straffmätning. Om ett brott omfattas av riksåklagarens föreskrifter om ordningsbot anges i föreskrifterna vilket belopp ordningsboten bestämts till. Den typ av nedskräpning som avses att enbart kunna leda till penning- böter kan lämpligen kallas nedskräpningsförseelse. För att en sådan gär- ning ska anses föreligga ska nedskräpningen ha varit mindre allvarlig. Med detta avses i första hand att det ska vara fråga om nedskräpning av den karaktär som typiskt sett utgör störande moment på allmänna ytor i samhället och som i vardagligt tal normalt beskrivs som att man skräpar ner. Platser som allmänheten har insyn till omfattas också. Främst är det fråga om visuella störningar men glasflaskor och annat skräp kan även utgöra fara för människors och djurs hälsa. Med anledning av Lagrådets synpunkter har den föreslagna straffbestämmelsen formulerats så att det tydligt framgår att en nedskräpningsförseelse avser nedskräpning som är att anse som mindre allvarlig. Små mängder bortslängda snabbmatsförpackningar, glas- och plastflas- kor, olika typer av dryckesförpackningar, engångsgrillar och andra en- gångsartiklar är exempel på nedskräpningsförseelser. Dessa typer av ned- skräpning kan ofta ses som en del av en större kollektiv nedskräpning som förfular allmänna platser. En liten förseelse som tillsammans med många andra likadana små förseelser bidrar till en nedskräpningen av en plats bör alltså kunna anses vara en nedskräpningsförseelse och föranleda penningböter. Även andra mindre mängder ofarligt skräp bör hänföras till det lind- rigare brottet. Att exempelvis lämna ett enstaka ofarligt föremål av liten storlek vid en återvinningsstation bedöms ha ett sådant straffvärde att gärningen utgör ett mindre allvarligt brott och är att betrakta som mindre allvarlig nedskräpning. Detta är också förenligt med nuvarande påföljds- praxis. Flera remissinstanser har påpekat att det kan förkomma gränsdrag- ningsproblem vid bedömningen av vad som utgör nedskräpning av nor- malgraden och nedskräpningsförseelse. För att det ska vara fråga om nedskräpningsförseelse (och inte nedskräpning av normalgraden) bör krävas att det är fråga om små mängder skräp. Om den nämnda typen av skräp placeras ut i större mängder eller någon skräpar ned i systematisk omfattning blir det fråga om nedskräpning av normalgraden. Andra typer av nedskräpning som utgörs av större föremål, stora skräpmängder eller annars är av större omfattning kan normalt inte anses utgöra nedskräp- ningsförseelse. En enstaka skrotbil som någon gjort sig av med eller skadliga föremål som slängts i en skärskilt skyddsvärd miljö är exempel på nedskräpning som inte är att anse som mindre allvarlig. Att slänga föremål som kan medföra skadliga utsläpp eller förorening av omgiv- ningen kan i stället aktualisera tillämpningen av 29 kap. 1 § . har anfört att bedömningen av brottets svårighets- grad innehåller flera svåra avvägningar och att det därför inte är själv- klart att brottet lämpar sig för lagföring genom ordningsbot. Enligt reger- ingens mening bör svårigheterna med bedömningen av nedskräpningsför- seelse dock inte överdrivas jämfört med de bedömningar som behöver göras i förhållande till andra brott och det kan även konstateras att ned- skräpning, enligt bedömning, utgör ett brott som anses vara av enkel beskaffenhet och där förundersökningen normalt ska ledas av polismyndigheten (föreskrifter och all- männa råd [ÅFS 2005:9] om ledning av förundersökning i brottmål). De avvägningar som behöver göras får ske med ledning av förarbetena men sedan också utifrån den praxis som kan förväntas växa fram. Även tidi- gare rättspraxis är användbar. När det gäller frågan om skadeståndstalan i samband med nedskräp- ning framgår det efter en genomgång av praxis att sådan talan förekommit i mindre än en femtedel av fallen sedan till- komst och att i de fall penningböter utgått för nedskräpningsgärningen skadestånd endast tycks ha varit aktuellt . Skade- ståndsanspråk kan förväntas i sådana fall där nedskräpningen inte varit av mindre allvarlig karaktär och förekomsten av sådana anspråk be- döms därmed inte vara sådan att den är ett hinder mot den nu föreslagna lagändringen. Enligt regeringens mening är det mycket angeläget att ned- skräpning kan lagföras på ett effektivt sätt och genom användningen av ordningsbot skapas bättre förutsättningar för detta. Förslaget innebär att nedskräpning som är att anse som mindre allvar- lig inte längre faller under straffbestämmelsen i 29 kap. 7 §. () har ansett att nedskräpningsförseelse borde kunna ingå som ett nytt andra stycke i den nuvarande straffbestämmelsen. Regeringen finner dock det lämpligt att placera nedskräpningsförseelse i en ny paragraf. har anfört att det möjligen bör utredas om den nya nedskräpningsförseelsen endast bör omfatta uppsåtlig brottslighet. Avsik- ten med den nu föreslagna lagändringen är inte att åstadkomma någon förändring av det straffbara området. Frågan om ändrade subjektiva rek- visit i fråga om nedskräpningsbrotten kommer därför inte att övervägas inom ramen för detta lagstiftningsärende. Det kan dock ifrågasättas om en sådan ändring som tingrätten överväger är lämplig ur effektivitets- hänseende. De gärningar som inte bör vara förenade med straffansvar eftersom de är att bedöma som försumbara får i stället, liksom tidigare, hanteras inom ramen för undantaget för ringa brott. Även i fråga om den nu föreslagna straffbestämmelsen bör ett undantag gälla för ringa gärningar. I förarbetena till anges att ringa- undantaget enbart är avsett att undanta bagatellartade förseelser från det straffbara området (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 312) och att det i många fall skulle verka orimligt om varje regelöverträdelse, hur ringa den är, skulle leda till straffrättsligt ansvar. Vid bedömningen av om en över- trädelse är att bedöma som ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln syftar till att skydda. En överträdelse kan anses ringa endast om avvikelsen från den norm som gäller varit obetyd- lig (a. prop., Del 1, s. 529 f.). kommer dessa överväganden till uttryck direkt i lagtexten (prop. 2005/06:182). I samband med den lagändring som gjordes 1970 kommenterade frågan om under vilka förhållanden nedskräp- ning kunde anses ringa (prop. 1970:157 s. 113 f.). Lagrådet framhöll att man, i likhet med , ansåg att sådana bagatellartade handlingar som att kasta bort en enstaka bussbiljett eller cigarrettfimp eller liknande i regel måste falla utanför det straffbara området. underströk man att nedskräpning ofta uppkommer som ett resultat av ett stort antal var för sig relativt oskyldiga nedskräpningar som tillsammans blir helt oacceptabla. Om en sådan kollektiv nedskräpning ska kunna motverkas måste då varje enskild nedskräpningshandling vara förbjuden och kunna straffas. I samband med förslaget till naturskyddslag och bestämmelserna om nedskräpning konstaterade att en i och för sig oskyldig handling med hänsyn till omständigheterna ändå kan vara att anse som en nedskräpning som inte är ringa, exempelvis om den utgör ett led i en allvarlig kollektiv nedskräpning. Lagrådet menade vida- re att vad som på en plats kan utgöra ringa nedskräpning på ett annat om- råde får anses vara en gärning som inte alls kan bedömas som ringa. och har haft syn- punkter på vilken betydelse det ska anses ha att en gärning är en del av en kollektiv nedskräpning. I praxis har hänsyn tagits till frågan om kol- lektiv nedskräpning vid bedömningen av om en gärning gått att bedöma som ringa eller inte. I en dom från Hovrätten för (RH 1990:17) som rörde nedskräpning på havsytan fann hovrätten att en gärning inte var att bedöma som ringa eftersom den bidrog till att den kollektiva nedskräpningen ökade och även för att nedskräpningen ut- gjorde en fara för andra båtar. I en dom från Hovrätten för (dom i mål B 205-06) hänvisade hovrätten till Lag- rådets yttrande om kollektiv nedskräpning och tog hänsyn till att det var viktigt att, för att förhindra en mera omfattande nedskräpning, allmän- heten respekterar bestämmelsen om nedskräpning och inte placerar sopor utanför återvinningsbehållare som är fulla. Hovrätten framhöll också att det var relativt vanligt förekommande att allmänheten lämnar avfall bredvid överfulla behållare eller utanför stängda avfallscentraler och fann slutligen att gärningen, som bestod i att ha lämnat en papperspåse med returpapper utanför en återvinningsbehållare, inte kunde bedömas som ringa. Bedömningen av om en gärning är straffbar eller inte ska göras utifrån vars och ens ansvar. Frågan om en gärning ska bedömas som ringa och därmed straffri måste vidare göras utifrån gärningens förhållande till den aktuella straffbestämmelsens skyddssyfte.