prop · GZ031d19 · 2011-09-20 00:00:00 — Sammansättningen av gåvobistånd och andra former av bistånd måste avgöras med hänsyn till varje lands specifika situation. Det bilaterala och multilaterala utvecklingssamarbetet kompletterar varandra och regeringen avser verka för att tydligare tillvarata och synliggöra synergier mellan dessa kanaler. Samarbetet med och genom multilaterala organisationer utgör sammanlagt drygt hälften av det samlade svenska biståndet. bidrar med obundet basbudgetstöd till såväl FN- organisationer, humanitära aktörer som multilaterala utvecklingsbanker, liksom med finansiering av dessa organisationers verksamhet på landnivå som en del av genomförandet av svenska samarbetsstrategier. har ett nära samarbete med, en viktig roll i och ett stort inflytande över dessa organisationers arbete. Globala frågor kräver globala lösningar. Multilaterala organisationer kan ofta spela en avgörande roll när det gäller att identifiera viktiga globala framtidsfrågor samt att samla länder i en diskussion om dessa och att nå samförstånd kring vad som behöver göras och genomföras. Multilaterala organisationer uppfattas därför, tack vare dessa mellanstatliga processer, av samarbetsländer som mer neutrala än enskilda bilaterala givare. Inte minst FN- systemet är genom sin universalitet ofta den aktör som är bäst skickad att föra dialog om svåra frågor. I kraft av sin storlek, finansiella resurser, särskilda mandat eller spetskompetens kan multilaterala organisationer spela en tongivande roll i policydialog och givarsamordning. Det samlade multilaterala systemets storlek och geografiska spridning gör också att det går att vara närvarande och bidra till verksamhet i långt fler länder än vad det bilaterala samarbetet kan. Multilaterala organisationer, framför allt utvecklingsbankerna och EU, står för en viktig del av finansieringen av de investeringar som görs för att skapa förutsättningar för utveckling. Organisationerna bistår med bl.a. infrastrukturinvesteringar, sektorprogramstöd och budgetstöd. utgör dessa instrument en viktig bas för policydialog med samarbetsländerna i centrala utvecklingsfrågor. Tack vare närvaro i de flesta länder kan det multilaterala systemet agera snabbt vid kriser och med relativt kort varsel öka omfattningen på sina insatser. I konflikt- och postkonfliktsituationer kan det multilaterala systemet nå fram till behövande på ett helt annat sätt än vad som i de flesta fall är möjligt för en bilateral aktör. I dessa situationer är ofta beroende av ett fungerande system av multilaterala organisationer för att kunna nå ut med exempelvis humanitärt stöd. Bilaterala aktörer har också svårt att vara fullt ut effektiva i dessa sammanhang eftersom det ofta saknas fungerande nationella institutioner att samarbeta med. Effektiviteten i biståndet blir lidande om det finns alltför många aktörer. Utvecklingssamarbete genom multilaterala organisationer har därmed en potential att minska antalet givare på landnivå och på så sätt bidra till minskad belastning på samarbetsländernas kapacitet och till ett mer effektivt bistånd. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 Strategiska val av biståndsformer i det bilaterala utvecklingssamarbetet Val av biståndsform avgörs av en rad faktorer. Det är nära kopplat till vilken typ av samarbete/biståndsrelation som har med ett land. Valet av biståndsform styrs också av vilken sektor avser stödja, vilka samarbetspartners avser samarbeta med och målen för insatsen. Olika biståndsformer kompletterar varandra och är lämpliga i olika sammanhang. Det kan handla om övergripande stöd till ett lands strategi för fattigdomsbekämpning eller till en organisations hela verksamhet, brett stöd till verksamheten inom en sektor eller ett mer avgränsat stöd till en specifik verksamhet. Utgångspunkten är att använda den biståndsform som mest ändamålsenligt och effektivt bidrar till att nå målen för samarbetet givet bedömning av risker och hur risker kan hanteras. Val av samarbetspartners och samarbetsformer ska bidra till en väl balanserad portfölj med insatser som kompletterar varandra. Generellt budgetstöd för fattigdomsbekämpning förutsätter ett stort mått av förtroende för samarbetslandets politik och är förenat med ett antal utmaningar av framför allt politisk natur, i synnerhet för en bilateral givare. Regeringen anser därför att det generella budgetstödets roll i det bilaterala utvecklingssamarbetet behöver ses över. Multilaterala aktörer, såsom och , är viktiga aktörer när det gäller budgetstöd och tillhörande policydialog. I de fall där generellt budgetstöd bedöms vara en effektiv stödform kan multilaterala organisationer ha komparativa fördelar framför bilaterala givare. När det gäller som budgetstödsgivare anser regeringen att det finns ett behov av ökad samstämmighet mellan kommissionens och medlemsstaternas kriterier för budgetstöd och stödformens hantering. lägger därför stor vikt vid den pågående översynen av budgetstöd, liksom vid arbetet inom EU med att utveckla en samordnad ansats till budgetstöd. Där så är möjligt bör det svenska biståndet tillämpa en programansats. En programansats är ett förhållningssätt i utvecklingssamarbetet baserat på principen om samordnat stöd till ett lokalt ägt program som kan tillämpas i förhållande till olika samarbetspartners och 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 Det innebär att stödet anpassas till samarbetspartnerns prioriteringar, verksamhetscykel och kapacitet och använder samarbetspartnerns system där så är möjligt. Programansatsen kräver dock att ett antal förutsättningar vad gäller samarbetspartnern är uppfyllda t.ex. förtroende för samarbetspartnerns prioriteringar. När fokus för det svenska samarbetet är en sektor ska sträva efter att ge brett stöd till programansatser på sektornivå. Ett sektorprogram kan stödjas genom en rad olika finansieringsformer, såsom budgetstöd, givargemensam pool-finansiering eller projektstöd. Valet av finansieringsform avgörs av en rad faktorer såsom sektorns specifika karaktär, typer av aktörer, bedömning av risker etc. Projektstöd bör i möjligaste mån vara del av en bredare programansats och, i den utsträckning som är möjligt, använda samarbetspartnerns system för t.ex. upphandling, redovisning, rapportering och revision. Lån, garantier och aktieinvesteringar kan vara effektiva biståndsinstrument med klara mervärden. Skälen är flera: -Instrumenten kan innebära en betydande uppväxling av biståndet och dess resultat. Med andra ord - en biståndskrona kan mobilisera en större volym marknadskrediter och privat kapital. Bistånd, som utgör en liten del av utvecklingsländernas investeringskapital, får därmed en hävstångseffekt. -Instrumenten bygger på samverkan med kapitalmarknader och kan underlätta integrationen av de fattiga länderna med dessa marknader, vilket är avgörande för dessa länders framtida finansiering av investeringar. Sker dessutom upplåningen på den lokala marknaden kan detta bidra till en utveckling av denna marknad med betydande mervärden för offentliga och privata organisationers och företags kapitalförsörjning. -Instrumenten bygger på principiellt mer likvärdiga förhållanden mellan parterna vilket kan bidra till ett bärkraftigt och hållbart ägarskap. -Instrumenten passar t.ex. för direkt samarbete med affärsdrivande verk, subnationella enheter som kommuner samt företag och kan därmed bidra till decentralisering och minskad biståndsadministrativ belastning för mottagarländernas regeringar. - Garantier kan ses som en ny generation av bistånd, som bygger på samarbete med kommersiella finansmarknader och den privata sektorn, där biståndets förmåga att ta risker utnyttjas utan att biståndet blir en aktiv aktör. Instrumenten kan också kombineras på olika vis för att få utökad effekt. Som exempel kan nämnas att kan nyttja en garantiram hos Sida för en viss typ av investeringar för att möjliggöra satsningar med hög risk men med potentiellt stora utvecklingseffekter. Stöd till projektförberedande och projektunderstödjande insatser kan bidra till infrastrukturutveckling, ekonomisk tillväxt och sysselsättning, som svensk kompetens tas tillvara. Det finns ett ökande internationellt intresse för innovativa resultatbaserade biståndsformer som innebär att bistånd utbetalas på basis av uppnådda resultat. Syftet med stödformer av typen Cash on Delivery är att skapa incitament för att förbättra resultaten i en sektor eller inom ett område. Sådant stöd utformas normalt som komplement till annan finansiering och stöd för kapacitetsutveckling. Nya resultatbaserade metoder ska i ökad grad tillämpas även i det svenska bilaterala utvecklingssamarbetet. I länder som befinner sig i en konflikt- eller postkonfliktsituation kanaliseras biståndet oftast genom multilaterala eller internationella enskilda organisationer för att sedan riktas till mer lokala aktörer. Detta beror på att kapaciteten i den mottagande staten ofta är svag, liksom att regeringarnas legitimitet ibland brister. I dessa miljöer är möjligheten att agera snabbt, liksom en fungerande internationell samordning avgörande för att nå resultat. har i detta syfte ett nära samarbete med likasinnade givare framför allt inom ramen för stöd genom freds- och statsbyggande flergivarfonder. är även drivande inom /DAC:s arbete med att finna mer strategiska sätt att planera och finansiera stöd till den här typen av länder. Parisdeklarationen om ökad biståndseffektivitet och den efterföljande handlingsplanen från (AAA) lanserades som ett svar på den ökande fragmentiseringen av biståndet på landnivå i syfte att göra det samlade internationella biståndet mer effektivt. framsteg har gjorts vad gäller ökad biståndseffektivitet, har splittringen av biståndet i vissa fall ökat. Den stora utvärdering som gjordes av Parisdeklarationen visade att mycket lite har hänt inom områdena resultat, ansvarsutkrävande och transparens. Regeringen anser därför att det krävs en tonviktsförskjutning vid genomförandet av Parisdeklarationens principer, i riktning mot dessa områden. Transparens, ansvarsutkrävande och resultat är centrala aspekter av biståndseffektivitet och ger grundläggande förutsättningar för andra delar av biståndseffektivitetsagendan. Den stora utmaningen är att öka effektiviteten i det samlade biståndet utifrån de grundläggande principerna i Parisdeklarationen, utan att fastna i de tunga administrativa och byråkratiserade processer som är ett faktum i många länder. Regeringen anser vidare att frågan om ägarskap tydligare måste kopplas till fattiga människors perspektiv på utveckling. Ägarskapsbegreppet behöver breddas och inkludera fler aktörer i samhället, inte minst i konfliktdrabbade och sviktande länder där regeringen ibland utgör en part i konflikten. Vidare är ett gynnsamt samhällsklimat för det civila samhället i samarbetsländerna avgörande bl.a. för att främja ansvarsutkrävande. Det finns, tack vare Parisdeklarationen, en bred förståelse för att anpassning till samarbetspartnerns egen verksamhetscykel och användning av samarbetspartnerns system minskar biståndets transaktionskostnader och långsiktigt kan stärka dessa system. är åtagandet om givaranpassning inte bara en fråga om teknisk kapacitet hos samarbetslandet det finns också en nära koppling till graden av partnerskap och förtroende för landets politik. Att använda sig av ländernas system är förknippat med olika typer av risker. Mer arbete behöver göras, företrädesvis gemensamt med andra givare, för att analysera och hantera risker i biståndet. Harmonisering av olika givares villkor och procedurer är en viktig beståndsdel i Parisdeklarationen. Kravet på harmonisering har dock ibland lett till en byråkratisering av biståndet och tidskrävande givarsamordning. Här behövs en mer pragmatisk och flexibel ansats. Det framtida internationella ramverket för biståndseffektivitet bör också differentieras, dvs. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 anpassas till varje lands specifika situation och varje samarbetspartners förutsättningar. Regeringens ambition är att fler nya aktörer ska erbjudas möjlighet att bidra till utvecklingssamarbetet. Härigenom kan mer kunskap, fler erfarenheter och nya idéer tas tillvara. Exempel på områden där nya aktörer kan komma att spela viktiga roller är inte minst i utvecklingen av fattiga länders näringsliv, internationell handel samt inom informations- och kommunikationsteknologi för utveckling (ICT4D). Arbetet med att möjliggöra att nya aktörer engagerar sig ska prägla hela utvecklingssamarbetet inte bara i de länder med vilka bedriver aktörssamverkan inom ramen för selektivt samarbete. Det är viktigt att ta tillvara olika aktörers kompetens på ett effektivt sätt och att rätt aktörer gör rätt saker i biståndet. Det är ytterst regeringens ansvar att säkerställa att det finns tydliga strukturer och regelverk för hur biståndet ska bedrivas. Arbetet med att utveckla dessa pågår kontinuerligt, inte minst vad gäller frågor om transparens och resultatuppföljning. När det gäller strävan att stimulera aktörer att samverka och bygga relationer som bidrar till målet för utvecklingssamarbetet och som kan leva vidare bortom biståndet har den policy för aktörssamverkan, vilken regeringen fattade beslut om 2007, lagt en grund för och givit goda erfarenheter för det fortsatta arbetet. Instrumenten för arbetet med aktörsamverkan kommer att ses över utifrån dessa erfarenheter. Näringslivet är en avgörande motor för tillväxt, innovationer, handel och investeringar. Genom samverkan med näringslivsaktörer kan bli bättre på att stimulera ett starkt och växande privat näringsliv i utvecklingsländerna. Därmed kan människor som lever i fattigdom ges större möjligheter att få sysselsättning och bidra till tillväxten. möjlighet att på ett effektivt sätt bidra till uppfyllandet av millenniemålen ökar markant om vi som statlig biståndsgivare kan arbeta tillsammans med och bättre ta tillvara den privata sektorns initiativförmåga, 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 erfarenheter, expertis och resurser. Varaktiga resultat främjas genom att utgå från ömsesidiga intressen. Om mindre, katalytiska biståndsinsatser kan mobilisera företags intresse och resurser, stärka det sociala och miljömässiga ansvarstagandet eller bidra till utvecklandet och spridandet av nya produkter och tjänster för fattiga människors behov kan utväxlingen på biståndsinsatsen bli mycket hög. Regeringen har genomfört en rad åtgärder i syfte att stärka samverkan mellan biståndet och näringslivet. Detta har bl.a. skett genom att i Sidas instruktion förtydliga vikten av samverkan med näringslivet som aktör för utveckling. Regeringens mål är att näringslivet ska fungera som en jämbördig aktör för samverkan på samma sätt som t.ex. det civila samhället, forskarsamhället och andra aktörer med en längre erfarenhet av att delta i utvecklingssamarbetet. Utgångspunkten för all samverkan är principen om obundet bistånd samt de biståndspolitiska målen och prioriteringarna. Samverkan med företag ska präglas av höga krav på att företagen tar ansvar för sociala, ekonomiska och miljömässiga effekter. Företagen ska stödja och följa riktlinjer för multinationella företag och FN Global Compacts tio principer om grundläggande arbetsvillkor, mänskliga rättigheter, miljö och antikorruption. Ansträngningar för att maximera näringslivets bidrag till utveckling och fattigdomsminskning sker dels genom stöd till privatsektorutveckling och internationell handel i samarbetsländer, dels i olika typer av samarbete med och genom näringslivet som aktör för utveckling. Detta avsnitt berör det . Som aktör för utveckling kan näringslivet ha en rad olika roller inom och utom biståndet som främjar uppfyllandet av de svenska utvecklingspolitiska målen. Företag agerar som: Leverantör av varor, tjänster och anläggningar. Rådgivare och dialogpartner genom erfarenheter från förutsättningar för och hinder mot utveckling i de länder de verkar i. Aktör med egna intressen inom ramen för sin kärnverksamhet. Samverkan med näringslivet som aktör för fattigdomsbekämpning har fått stor internationell uppmärksamhet med en aktiv utveckling av samverkansformer och instrument från olika biståndsaktörer. Som exempel åtog sig Sida, i samband med MDG-högnivåmötet i , att tillsammans med ett antal andra bilaterala givare stärka samverkan med den privata sektorn och att öka samverkan givarna emellan. Som ett led i denna förnyelse av biståndets arbetssätt fattade Sida beslut om ett program för samverkan med näringslivet, Business for Development (B4D), vilket innehåller flera olika komponenter, t.ex. Private- Public-Partnerships, och Innovativ finansiering. Sidas finansiering är av katalytisk karaktär och finansierar endast vissa delar av insatsernas kostnader. I B4D ingår också instrumentet som ska stödja utvecklingen av varor och tjänster specifikt anpassade för fattiga människors behov. Det kan också handla om att stimulera affärsmodeller som involverar fattiga människor inte enbart som konsumenter, utan även som entreprenörer, leverantörer och ägare. Stöd kan också ges för samverkan mellan civilsamhällesorganisationer och näringslivet i syfte att verka för omvandling av marknader och produktionsmetoder (market transformation) för t.ex. bomull, palmolja och fisk. Ett ytterligare instrument för samverkan är lån- och garantiinstrumenten. Genom att Sida fungerar som en brygga mellan banker, privat sektor och utvecklingsländer ges möjlighet att få stora investeringar att ännu bättre verka för fattigdomsbekämpning. Förutom att mobilisera internationellt privat och offentligt kapital bidrar lån- och garantiinstrumenten till att utveckla lokala kapitalmarknader och nyttiggöra lokalt sparande. Vid sidan av att stimulera privatsektorutveckling kan näringslivets erfarenheter och resurser i ökad utsträckning även mobiliseras inom områden som internationell handel, hälsa, miljö, klimat, energi och infrastruktur. Därigenom kan näringslivet bidra till merparten av millenniemålen. Exempelvis bör position som ledande IT-nation utnyttjas bättre inom utvecklingssamarbetet, vilket förutses innebära ett närmare samarbete med näringslivet med fokus på bl.a. att tillgängliggöra nya informations- och kommunikationsteknologier i utvecklingsländerna. För att möjliggöra innovation, metod-, kompetens- och kapacitetsutveckling för B4D och ICT4D (se nedan) har regeringen uppdragit åt Sida att avsätta särskilda medel för dessa ändamål. För att bättre ta tillvara näringslivets expertis och erfarenhet inför utformandet av biståndet, men också inom andra politikområden med bäring på global utveckling, inrättade regeringen Rådet för näringsliv och utveckling (NU- rådet). är ett forum för dialog mellan representanter från näringslivet och offentliga aktörer. utvidgas verksamheten genom att lokala NU-råd inrättas vid svenska utlandsmyndigheter i samtliga länder med vilka bedriver utvecklingssamarbete. Den privata sektorn och näringslivet såväl lokala som internationella företag har också en viktig roll att spela för att motverka korruption i utvecklingsländer. Genom ett ansvarsfullt företagande kan näringslivet bidra till ökad öppenhet och konkurrens bl.a. vad gäller upphandlingar samt en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar tillväxt. Viktiga komponenter är främjande av innovativa ansatser och samverkan i , samarbetsländer och globalt. ska fortsatt stödja arbetet för ansvarsfullt företagande, Corporate Social Responsibility (CSR). Det statliga bolaget är en viktig aktör och ett effektivt biståndsverktyg för att bidra till privatsektorutveckling, ekonomisk tillväxt och förbättrade levnadsvillkor för fattiga människor. Verksamheten är på många sätt unik inom svenskt utvecklingssamarbete genom sitt fokus på direktinvesteringar i små och medelstora företag i utvecklingsländer inklusive länder i som inte är EU-medlemmar samt (verksamheten i finansieras inte med biståndsmedel). Sedan starten har bolaget medverkat till framväxten av bärkraftiga små och medelstora företag i över 60 länder. Verksamheten har bidragit till sysselsättning, utveckling av lokala marknader, teknik- och kunskapsöverföring, förädling av råvaror och ökade skatteintäkter i företagens verksamhetsländer. Det bidrar i sin tur till förbättrade levnadsvillkor och självförsörjning för fattiga människor samt ett 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 livskraftigt inhemskt näringsliv som minskar biståndsberoendet. har förstärkt inriktningen på de fattigaste länderna och länder i demokratisk transition samt stärkt sitt fokus på . består bolagets investeringsportfölj till av företag i och till av företag i något av världens fattigaste länder. En växande andel av investeringarna sker i postkonfliktländer, såsom och . Det är i dessa länder, där det kan vara svårt att attrahera privat investeringskapital på grund av politisk risk, outvecklad infrastruktur eller svag inhemsk kapitalmarknad, som mervärde är som störst. Genom den aktiva ägarrollen, framför allt genom direktinvesteringar, kan stödja utvecklingen av företagens verksamhet och inriktning på ett ansvarsfullt företagande (CSR). Därigenom läggs grunden för bärkraftiga och välfungerande företag som till stor del bygger på fattiga människors medverkan i att skapa ekonomisk tillväxt. Det är regeringens mening att bidrag i utvecklingssamarbetet bör tas tillvara i större utsträckning i syfte att möjliggöra ekonomisk tillväxt i de fattigaste länderna. Vidare bör bolagets förutsättningar att göra affärsmässiga investeringar i särskilt utsatta områden men med potentiellt stora utvecklingseffekter, förstärkas. Mot bakgrund av detta föreslås ett treårigt kapitaltillskott till bolaget om totalt varav (se avsnitt 3.7). Den informations- och kommunikationsteknologiska utvecklingen ställer nya krav på den samlade utvecklingspolitiken. Ett effektivt och strategiskt arbete med informations- och kommunikationsteknologi för utveckling (ICT4D) förutsätter ökad samverkan med fler och nya aktörer. Frågan ska uppmärksammas genomgående och stöd ska särskilt ges till ICT- relaterade insatser med fokus på demokrati och mänskliga rättigheter liksom hälsa och utbildning. Innovativt tänkande och utveckling av nya metoder ska stimuleras och nya aktörer inkluderas i arbetet. Kvinnors och flickors tillgång till och användande av nya informations- 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 och kommunikationsteknologiska verktyg och tjänster bör särskilt lyftas fram. I arbetet för ökad demokratisering och yttrandefrihet har frågan om ICT:s betydelse aktualiserats bl.a. genom händelseutvecklingen i och . Det har i sin tur lett till ett ökat samarbete med aktörer såsom innovatörer och entreprenörer inom IT-sektorn. Det fortsatta arbetet förutsätter ökad samverkan med fler och nya aktörer. Det krävs ökad samverkan med näringslivets aktörer både i och i utvecklingsländer för att engagera, mobilisera och bättre nyttiggöra deras roll i utvecklingssamarbetet, inte minst på ICT4D- området. Diskussioner om ett sådant samarbete förs bl.a. i det ovan nämnda . Utöver att bredda aktörskretsen i biståndets genomförande ska samarbetet och samordningen mellan myndigheter såsom Sida och öka. Ett aktivt deltagande i internationella fora såsom är fortsatt viktigt. Stöd till och genom civilsamhällesorganisationer Det civila samhällets aktörer har en nyckelroll för fattigdomsminskning och en särskild betydelse och potential för att bidra till demokratisk utveckling och ökad respekt för de mänskliga rättigheterna i utvecklingsländerna. Därför genomförs en betydande del, i ekonomiska termer ca en tredjedel av det svenska bilaterala biståndet, i samarbete med civilsamhällesorganisationer i och i utvecklingsländer. Stödet genom svenska organisationer i det civila samhället ökar 2012. Regeringen lägger i policyn för stöd till det civila samhället i utvecklingsländer fast ett enhetligt förhållningssätt till det civila samhällets roll i svenskt utvecklingssamarbete. Målet för stödet är ett livskraftigt och pluralistiskt civilt samhälle i utvecklingsländer som bidrar effektivt, med ett rättighetsbaserat arbete, till minskad fattigdom i alla dess dimensioner.