prop · GY03122 · 2011-03-29 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 30 i lokförardirektivet ska medlemsstaterna fastställa nödvändiga sanktioner för överträdelser av de bestämmelser med vilka direktivet genomförs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella, icke-diskriminerande och avskräckande. Bestämmelserna ska gälla oberoende av de övriga sanktionsmöjligheter som regleras i direktivet. Härmed torde i första hand avses möjligheten att återkalla tillstånd, t.ex. förarbevis och kompletterande intyg, om kraven inte längre uppfylls. Enligt 10 kap. 1 § 2 järnvägslagen (2004:519) ska bl.a. den som av uppsåt eller grov oaktsamhet i sin verksamhet anlitar någon som inte uppfyller kraven i 2 kap. 3 § samma lag att utföra arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten, dömas till böter eller fängelse i högst . Av den senare bestämmelsen framgår att de som är sysselsatta i en infra- strukturförvaltares eller ett järnvägsföretags verksamhet ska ha god kännedom om de förhållanden, föreskrifter och villkor som gäller för verksamheten och som berör deras arbetsuppgifter. Arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten får utföras endast av den som med hänsyn till yrkeskunnande, hälsotillstånd och personliga förhållanden i övrigt anses lämplig. Straffbestämmelsens hänvisning till 2 kap. 3 § och dess yrkes- kunskapsrekvisit ger vid handen att straffansvar inte kan följa enbart på den grunden att den anlitade föraren saknar förarbevis eller komplette- rande intyg. I stället måste visas att personen i fråga inte har t.ex. det yrkeskunnande som krävs för uppgiften. Den nämnda straffbestäm- melsen i järnvägslagen kan således inte tillämpas på alla överträdelser av den nya lagens bestämmelser. Skyldigheten att inneha giltig förarbehörighet för att framföra järn- vägsfordon är den grundläggande utgångspunkten i direktivet. Ett korrekt genomförande av direktivet torde därför kräva att en sanktion införs för alla fall av anlitande av förare som saknar förarbevis eller komplette- rande intyg som ett komplement till de åtgärder som kan vidtas inom tillsynsverksamheten. För att nå överensstämmelse med hur liknande överträdelser sanktioneras i järnvägslagen bör kriminalisering användas även för överträdelser av förarbevisreglerna. Straffskalan bör även vara densamma, dvs. böter eller fängelse i högst . Den nya lagen utgår i likhet med järnvägslagen från att det i första hand är det företag som anlitar en förare som ska kontrollera att föraren har nödvändig behörighet. Ansvaret bör därför liksom i järnvägslagen läggas på verksamhetsutövaren och inte föraren för det fall föraren inte uppfyller behörighetskraven enligt lagen. Det bör således vara straffbart att med uppsåt eller av grov oaktsamhet anlita en förare i sin verksamhet som inte har erforderliga tillstånd, dvs. giltigt förarbevis och komplette- rande intyg En kriminalisering som avses skulle kunna uppnås genom en ändring av straffbestämmelsen i järnvägslagen. Någon särskild straff- bestämmelse skulle därmed inte behövas i den nya lagen. Direktivet har dock ansetts böra genomföras genom en särskild lag och inte genom ändringar i järnvägslagen. Intresset av en sammanhållen reglering av lokförares behörighet och sanktioner mot bristande efterlevnad av lagens bestämmelser talar med styrka för att lagen även bör innehålla ansvars- bestämmelser. Transportstyrelsen har ansett att man bör införa en straffbestämmelse för onykterhet och drogpåverkan hos den som framför järnvägsfordon i likhet med bestämmelsen i 10 kap. 2 § järnvägslagen. Regeringen anser dock att det är tillräckligt med bestämmelsen i järnvägslagen som är tillämplig på samtliga förare, även de som omfattas av den nu föreslagna lagen. Undantag och begränsningar i det straffrättsliga ansvaret I likhet med vad som gäller för straffbestämmelserna i järnvägslagen bör det i lagen om behörighet för lokförare införas begränsningar i det straff- Inledningsvis bör inte dömas till ansvar om gärningen är att bedöma Inte heller bör straffansvar kunna bli aktuellt om vite har dömts ut. avsnitt 5.11.3 har föreslagits att beslut om föreläggande ska kunna förenas med vite.) Något hinder att utdöma straff enbart vid det skedet att ett föreläggande har överträtts ska dock inte finnas. Om vitet dömts ut bör straff inte längre kunna vara aktuellt. göra bedömningen att det inte är möjligt att med framgång ansöka om utdömande av vite på grund av att något formellt fel har begåtts i samband med att föreläggandet meddelades. I stället kan det då bli aktuellt att använda sig av straff. Däremot kan det i en sådan situation inte komma i fråga att i ett senare skede döma ut vitet. med denna innebörd bör således införas i lagen. Lagrådet har dock ansett att den lagtext som föreslås i lagrådsremissen inte motsvarar den inne- börd som regeringen eftersträvar i skälen till bestämmelsen, och har därför föreslagit en ändring av lagtexten. förhållandet mellan straff och vite är komplicerat, bl.a. med hänsyn till att bestämmelser om förbud mot dubbla sanktioner utgår från tidpunkten för lagföringen. Regeringen avser därför att se över hur bestämmelser som reglerar hur vite och straff ska förhålla sig till varandra bör utformas, jfr prop. 2009/10:201 s. 48. I avvaktan på en sådan allmän översyn bör bestämmelser som syftar till att reglera hur vite och straff är avsedda att förhålla sig till varandra tills vidare utformas på motsvarande sätt som redan befintliga bestämmelser om detta; jfr t.ex. 38 b § skogsvårdslagen (1979:429). Regeringen väljer därför att inte följa Vidare bör särskilt anges att bestämmelser ska ha före- träde framför straffbestämmelsen i lagen om behörighet för lokförare. Det betyder att om en gärning är straffbelagd både enligt lagen om behörighet för lokförare och , ska ansvar endast dömas ut Avslutningsvis täcker straffbestämmelsen i 10 kap. 1 § 2 järnvägs- lagen, som tidigare framgått, många av de fall som kan medföra ansvar enligt den nu föreslagna straffbestämmelsen. Enligt regeringen bör järn- vägslagens bestämmelser, som tar sikte på visat bristande yrkes- kunnande, ha företräde framför den föreslagna bestämmelsen, som avser överträdelse av ett formellt kompetenskrav. För att undvika att en gärning är straffbar enligt båda lagarna bör den nu föreslagna straff- bestämmelsen göras subsidiär även till straffbestämmelsen i 10 kap. 1 § 2 Regeringens förslag: beslut ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätt. Ett beslut som meddelas enligt lagen om behörighet för lokförare eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen ska gälla , om inte något annat anges i beslutet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian anges dock att ett beslut om återkallelse inte gäller förrän det vunnit laga kraft, om inte annat anges i beslutet. Remissinstanserna: Transportstyrelsen anser att även beslut om åter- kallelser bör gälla eftersom en återkallelse syftar till att värna säkerheten i järnvägssystemet. och anser att det är oklart när en återkallelse vinner laga kraft. Kammarrätten i anser att det kan finnas skäl att överväga behov av en särskild forumregel för att underlätta den praktiska hanteringen av dessa mål. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 21.2 och 3 i lokförardirek- tivet framgår att det ska vara möjligt att överklaga tillsynsmyndighetens beslut till domstol. I gängse ordning bör således i lagen tas in en bestämmelse att tillsynsmyndighetens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Transportstyrelsen har invänt mot förslaget i promemorian att beslut om återkallelse ska gälla först efter att beslutet vunnit laga kraft om inte annat särskilt anges i beslutet. Transportstyrelsen har ansett att sådana beslut fattas av säkerhetsmässiga skäl och att det därför vore fel att avvakta laga kraft, vilket kan dröja länge, särskilt om ärendet ska hanteras i flera instanser. Även och har efter- frågat ett klargörande i saken. Regeringen delar Transportstyrelsens bedömning. Samma regel bör gälla beträffande beslut om återkallelser som för övriga beslut enligt lagen, dvs. att de ska gälla om inte annat särskilt anges i beslutet. Kammarrätten i har ansett att det bör övervägas behov av en forumregel för att underlätta handläggningen av överklagade ärenden enligt lagen. Av 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar framgår att beslut ska överklagas till den förvalt- ningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Eftersom alla aktuella beslut kan antas komma att fattas på Transportstyrelsens järn- vägsavdelning i innebär det att besluten normalt kommer att överklagas till en och samma förvaltningsrätt. Beslut rörande komplette- rande intyg som initialt fattas av förarens arbetsgivare blir, om föraren väljer att gå vidare, först föremål för s.k. tvistlösning hos tillsynsmyndig- heten. Även dessa beslut hamnar därför i samma förvaltningsrätt. Något särskilt behov av forumregler kan därför inte anses föreligga. Regeringens förslag: De lagändringar som föreslås för att genomföra direktivet ska träda i kraft . För förare som inte framför järnvägsfordon enbart i ska För förare som framför järnvägsfordon enbart i ska lagen Den som före har behörighet att framföra järn- vägsfordon inte enbart i och den som före 2013 har behörighet att framföra järnvägsfordon enbart i ska få fortsätta med det till och med utan att behöva ha förarbevis och kompletterande intyg. Detsamma ska gälla för den som påbörjar en förarutbildning före . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att förare som har behörighet att framföra järnvägsfordon vid ovan nämnda tidpunkter 2011 respektive 2013 eller som påbörjar en förarutbildning före får erhålla förarbevis och kompletterande intyg trots att samtliga krav för att erhålla sådana behörighetshandlingar inte är uppfyllda. Förarbevisregister, intygsregister och tillståndsregister ska upprättas Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att en samtliga förare i internationell trafik, dvs. såväl de som redan har behörighet som nya förare, ska ha förarbevis och Remissinstanserna: Transportstyrelsen anser att det tydligare måste anges att den som redan har behörighet när regelverket träder i kraft får fortsätta att utöva yrket utan att behöva uppfylla alla formella krav för att beviljas förarbevis, som exempelvis en gymnasieexamen eller Vidare anser Transportstyrelsen att vissa av ikraftträdande- tidpunkterna i enlighet med vad som anges i lokförardirektivet ska bestämmas med utgångspunkt från den tidpunkt registren lagts upp. Slutligen påpekar att kommissionens beslut om före- skrifter om registren (2010/17/EG) fattades , varför det är som bör gälla för upprättande av register, inte det är väsentligt att ikraftträdandet samordnas med våra grannländers införande av bestämmelserna. Rikstrafiken anser att det är svårt att tolka Skälen för regeringens förslag artikel 36.1 ska lokförardirektivet vara genomfört senast den Detta datum har redan passerat, varför det är mycket angeläget om att ett ikraftträdande kan ske . dessutom beslutat om en formell underrättelse mot för underlåtet genomförande av direktivet. Bestämmelserna som ska genomföra direk- tivet föreslås därför träda i kraft . Någon praktisk möjlig- het att beakta huruvida och på vilket sätt våra grannländer har genomfört direktivet, något som Tågoperatörerna efterlyst och som annars är önsk- värt, finns inte mot bakgrund av nämnda omständigheter. Successivt införande av de nya behörighetskraven och kontrollkraven Enligt artikel 37.23 ska direktivet genomföras successivt för olika kate- gorier av förare. Enligt artikel 37.2 a ska förare som kör i internationell trafik, dvs. inte enbart i , ha förarbevis och kompletterande intyg senast efter antagandet av kommissionens beslut (2010/17/EG) om registren, dvs. Från samma datum ska hälsokontroller och andra kontroller av förarnas kompetens börja tillämpas. Artikel 37.2 b innebär i praktiken att för övriga förare, dvs. de som enbart kör i , gäller krav på förarbevis och kompletterande intyg . Artikel 37.4 tillåter att de ovan nämnda kontrollerna får börja tillämpas från samma datum. Direktivet tillåter dock enligt artikel 37.3 första stycket att förare som vid de två nämnda tidpunkterna redan har behörighet att framföra järn- vägsfordon fortsätter med detta utan något krav på förarbevis och kompletterande intyg. I dessa fall får direktivet börja tillämpas . Förarbevis och kompletterande intyg ska innehas . Detta gäller alltså såväl förare i internationell som natio- nell trafik. I promemorian föreslås dock att förare i internationell trafik inte ska ha denna rätt, utan vara skyldiga att ha förarbevis och intyg . Enligt direktivets lydelse är det en rättighet för föraren och inte en rätt för medlemsstaten att välja huruvida föraren ska få fortsätta att köra på befintlig behörighet. Direktivet ger således inte medlemsstaten någon möjlighet att korta ner tiden. Däremot finns inget i direktivet som hindrar att förarbevis och intyg ändå utfärdas om föraren så skulle önska. Även om kraven på förarbevis och kompletterande intyg kan skjutas upp , innebär regleringen i artikel 37 att kontroller av hälsa och yrkeskunskaper ska ske . Enligt artikel 37.3 andra stycket får, när det gäller lärlingar som hade påbörjat en godkänd utbildning eller en godkänd yrkeskurs före de nämnda datumen, medlemsstaterna behörighetspröva dessa lärlingar i enlighet med befintliga nationella bestämmelser. Denna bestämmelser ger således medlemsstaten en möjlighet att låta personer med påbörjad utbildning före de nämna datumen avvakta med förarbevis och kom- pletterande intyg till . Medlemsstaten behöver dock inte utnyttja denna rätt. Förslaget i promemorian innebär att rätten utnyttjas delvis genom att ett och samma brytdatum ska användas för alla som påbörjar sin utbildning, oavsett om förarna avser att arbeta nationellt eller internationellt. En sådan lösning framstår också som mest lämplig. En utbildning för förarbevis kommer inte att vara inriktad mot eller indelad i antingen nationell eller internationell trafik, utan densamma för alla. Det är också i praktiken omöjligt för den enskilde personen att när denne påbörjar en utbildning veta om han eller hon kommer att arbeta nationellt eller internationellt. I lagen bör således införas övergångsbestämmelser som motsvarar Prop. 2010/11:122 direktivets i enlighet med det sagda. Tidpunkt för upprättande av register Enligt artikel 37.1 ska de register som ska införas enligt direktivet, dvs. förarbevisregistret, intygsregister och tillståndregister (se avsnitt 5.9.6 8), läggas upp efter det att de grundläggande föreskrifterna för dessa register har antagits. Det har redan tidigare i denna proposition redogjorts för kommissionens beslut (2010/17/EG) som således är det beslut som avses i artikeln. Beslutet antogs , varför registren, som Transportstyrelsen också påpekat, ska vara upplagda . Befintliga kunskaper och behörigheter ska kunna omvandlas Promemorians övergångsbestämmelser innehåller vissa bestämmelser om att befintliga behörigheter ska beaktas vid utfärdandet av behörigheter enligt den föreslagna lagen. Transportstyrelsen har dock påpekat att direktivets bestämmelser om detta måste komma till tydligare uttryck i övergångsbestämmelserna. Enligt artikel 37.2 c gäller att de utfärdande organen ska beakta alla yrkesmässiga kvalifikationer som varje förare redan har förvärvat så att detta krav inte föranleder onödiga administrativa och ekonomiska bördor. Behörighet att framföra lok och tåg som tidigare utfärdats till förare ska i möjligaste mån fortsätta att gälla. De utfärdande organen får dock i före- kommande fall för enskilda förare eller för grupper av förare besluta att ytterligare prov eller utbildning är nödvändig för att kunna erhålla förar- bevis eller kompletterande intyg. Bestämmelsen i direktivet är således i princip att en befintlig behörighet ska kunna omvandlas till ett förarbevis och kompletterande intyg, men att det ska vara möjligt att i enskilda fall kräva prov eller utbildning. I avsnitt 5.3.1 och 5.4.1 har föreslagits vilka grundläggande förutsättningar som ska uppfyllas för att beviljas förar- bevis och kompletterande intyg. Det är därför lämpligt att ge regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ett bemyndigande att meddela föreskrifter om att förare, som vid tidpunkterna då kraven ska börja tillämpas, se ovan, redan har behörighet att framföra järnvägs- fordon eller har påbörjat utbildning, ska få erhålla förarbevis och kompletterande intyg trots att samtliga krav för att erhålla sådana behörighetshandlingar inte är uppfyllda. Föreskrifterna kan då ange vad som krävs för att den befintliga behörigheten ska omvandlas, men också att vissa tilläggskrav (prov, utbildning, undersökning m.m.) måste göras innan en omvandling kan ske. Det bör dock erinras om att direktivets utgångspunkt är att den tidigare behörigheten att framföra lok och tåg i möjligaste mån ska fortsätta att gälla. Eventuella tilläggskrav ska således i princip vara av undantagskaraktär och övervägas noga. Regeringens förslag: Den som hos ett järnvägsföretag eller en infra- strukturförvaltare har arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten ska genomgå läkarundersökning vid behov. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Yttrar sig inte. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 4 § första stycket järn- vägslagen (2004:519) får en infrastrukturförvaltare eller ett järnvägs- företag inte tilldela någon arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten utan att denne har genomgått läkarundersökning som utvisar att det inte finns några hinder av hälsoskäl. Enligt andra stycket samma lagrum ska den som har arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten regelbundet genomgå läkarundersökning. En säker järnvägsdrift kräver dock att en läkarundersökning kan behöva göras även vid andra tillfällen än vid de planerade regelbundna undersökningarna. Kravet i järnvägslagen att läkarundersökningarna ska vara regelbundna kan då tolkas som att det inte är möjligt att kräva en läkarundersökning vid någon annan tidpunkt om behov uppkommer. En sådan tolkning och tillämpning av bestämmelsen är dock inte tillfredsställande. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket järnvägslagen får arbetsuppgifter för säkerheten utföras endast av den som med hänsyn till yrkeskunnande, hälsotillstånd och personliga förhållanden i övrigt anses lämplig. Dessa krav ska alltid vara uppfyllda. Om det finns omständigheter som pekar på att en persons hälsotillstånd inte längre uppfyller kraven för säkerheten, måste det finnas en möjlighet att kräva att personen genomgår en läkarundersökning direkt utan att avvakta en kommande planerad regelbunden sådan. Det bör också nämnas att i denna proposition föreslås att de förare som omfattas av den föreslagna lagen om behörighet för lokförare föreslås vara skyldiga att genomgå hälsokontroller, utan någon begränsning till att dessa ska vara regelbundna. Eftersom såväl den föreslagna lagen som järnvägslagen bl.a. har till syfte att värna om säkerheten vid järnvägsverksamhet finns det inga skäl att skyldigheten att genomgå läkarundersökning är olika reglerad i de båda lagarna. Bestämmelsen i 2 kap. 4 § järnvägslagen bör därför förtydligas genom att det anges uttryckligen att skyldigheten att genomgå läkarunder- sökningar även omfattar en skyldighet att genomgå sådana vid behov. Denna lagändring bör träda i kraft . 7.1Dagens reglering av utbildning och behörighet för lokförare finns ingen författningsreglerad behörighetsprövning av lokförare. Företagen sköter hanteringen på egen hand utifrån den övergripande säkerhetsregleringen i järnvägslagen (2004:519). I lagen anges att den Prop. som är sysselsatt i ett järnvägsföretags verksamhet ska ha god kännedom om de förhållanden, föreskrifter och villkor som gäller för verksamheten och som berör dennes arbetsuppgifter. Arbetsuppgifter med betydelse för säkerheten (t.ex. lokförare) får utföras endast av den som hänsyn till yrkeskunnande, hälsotillstånd och personliga förhållanden i övrigt anses En arbetsgivare får inte heller tilldela någon arbetsuppgifter med betydelse för säkerheten utan att denne genomgått läkarundersökning som utvisar att det inte finns några hinder av hälsoskäl. fastslagna i myndighetsföreskrifter. Kontrollen av att förarna uppfyller dessa kvalifikationskrav sköts i första hand av företagen själva. godkänner även företagens utbildningsplaner och kan meddela dispenser Lokförarutbildningar anordnas både internt inom järnvägsföretag och som kvalificerade yrkesutbildningar (KY-utbildningar). utbildning tar ca (4060 poäng) att genomgå, men det före- kommer även utbildningar som är kortare. Den teoretiska delen av utbildningen bekostas av allmänna medel via Myndigheten för yrkeshög- Praktikdelen, lärande i arbete (), bekostas av företagen i branschen som tar emot elever för . enskilda företag som exempelvis . De större järnvägsföretagen i branschen som och har sina egna interna Det ställs relativt hårda krav för att komma in på KY-utbildningarna. Enligt förordningen (2001:1131) om kvalificerad yrkesutbildning måste eleverna i normalfallet ha fått slutbetyg från ett nationellt eller special- utformat program i gymnasieskolan och ha lägst betyget Godkänd på kurser som omfattar av de gymnasiepoäng som krävs för ett fullständigt program. De ska vidare ha fyllt och med godkänt resultat ha genomgått hälsoundersökning och lämplighetstest. enligt uppgift av dem som genomgår dessa test som anses lämpliga för yrket. Det finns ingen författningsreglering av utbildningen, såvitt avser kvalitetskrav på utbildningsinnehållet eller liknande, förutom att det i den nämnda förordningen krävs att Myndig- heten för kvalificerad yrkesutbildning, Myndigheten för yrkeshög- skolan, vid sin fördelning av statsbidrag eller särskilda medel särskilt ska ta hänsyn till om en utbildning bedöms ha goda förutsättningar att blir genomförd med hög kvalitet och att anordnaren i utbildningsplanen anger hur utbildningen ska kvalitetssäkras. Vidare finns bestämmelser om kvalitetssäkring inom regelverket för . har ingen tillsyn över utbildningarna. Vad är syftet med den nya regleringen? Bestämmelserna om behörighet för lokförare varierar mellan de Syftet med regleringen anges i lokförardirektivet vara att skapa en enhetlig europeisk reglering på området. reglering syftar till att göra det lättare för lokförare att flytta mellan olika medlemsländer och mellan olika järnvägsföretag. Med den ökande Prop. 2010/11:122 trafiken över nationsgränserna har det ansetts betydelsefullt att man skapar ett enhetligt regelverk som gör det lättare för aktörerna att erkänna en behörighet som en förare har erhållit i ett annat medlemsland. 7.3Vilka berörs av den nya regleringen? Regleringen innebär i huvudsak att det införs krav på körkort på järn- väg. Kraven ska styrkas genom en viss utbildning och tillräcklig medicinsk status. I finns drygt 100 järnvägsföretag, knappt 500 infrastruk- turförvaltare och uppskattningsvis ca 5 0006 000 lokförare. Branschen domineras dock av ett fåtal större företag, i första hand . Infra- struktursidan domineras av myndigheten , som förvaltar det statliga järnvägsnätet. Regleringen påverkar i första hand järnvägsföretagen och, i den mån de har egna förare anställda, infrastrukturförvaltare. Dessa företag ska ansvara för viss utbildning och provverksamhet, utfärda intyg och genomföra olika kontroller av förarnas medicinska och yrkesmässiga förutsättningar. har järnvägsföretagen dock ansvaret för att lokförare har erforderlig utbildning och tillräckliga kvalifikationer för att få utöva lokföraryrket. kommer de övergripande bestämmelserna i stället tas in i den föreslagna nya lagen och formaliseras ytterligare.