prop · GY03152 · 2011-06-07 00:00:00 — Regeringens proposition 2010/11:152 Införande av hållbarhetsbesked i lagen (2010:598) om Prop. hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande 2010/11:152 biobränslen Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ett antal ändringar i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (hållbar- hetslagen, HBL). I nuvarande lydelse av HBL anges explicit vilka som är rapporterings- skyldiga. Skyldigheten att rapportera hållbara biodrivmedel och flytande biobränslen föreslås bli knuten till skattskyldigheten för biodrivmedel och flytande biobränslen enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi. De rapporteringsskyldiga ges rätt att få ett hållbarhetsbesked från tillsynsmyndigheten. Detta besked gäller som bevis för att de biobränslen som rapporteringsskyldiga levererar eller använder är att anse som hållbara. Beskedet ska kunna åberopas vid deklaration för energiskatt och koldioxidskatt och vid deklaration för elcertifikat. För att få ett hållbarhetsbesked ska den rapporteringsskyldige upprätta ett kontrollsystem som säkerställer att hans biobränslen kan anses som hållbara. En beskrivning av kontrollsystemet ska ges in till tillsynsmyndigheten. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande Ärendet och dess beredning............................................................ Rapportering av vidtagna åtgärder ................................... Definition av produktionskedja........................................ Definitionen av restprodukter .......................................... Statliga myndigheter och domstolarna............................. Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. restprodukter: material som kvarstår efter en slutförd process, vars huvudsyfte inte är att produ- cera detta material och där proces- sen inte avsiktligt ändrats för att producera materialet,produktionskedja: den produk- tionsprocess som börjar med odling av biomassan, inbegripet framställning av gödsel för odlingen, och som pågår fram till och med användningen av bio- drivmedlet eller det flytande bio- bränslet. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:598) om hållbarhets- kriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen, dels att 1 kap. 2 §, 2 kap. 15 §§ och 3 kap. 1 § samt rubriken till 3 kap. ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas fem nya paragrafer, 3 kap. 1 ae §§, av följande lydelse. I lagen används följande beteckningar med den betydelse som här anges: biomassa: den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk, skogsbruk och därmed förknippad industri inklusive fiske och vattenbruk, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall, biodrivmedel: vätskeformiga eller gasformiga bränslen som framställs av biomassa och som används för transportändamål, flytande biobränslen: vätskeformiga bränslen för andra energiändamål än transportändamål, som framställs av biomassa, avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med, restprodukter: material som kvarstår efter en slutförd process, vars huvudsyfte inte är att produ- cera detta material, säljställe: försäljningsställe för biodrivmedel där bränslet finns tillgängligt för allmänheten genom en eller flera bränslepumpar avsedda för tankning direkt i det fordon där bränslet är avsett att förbrukas, Om biodrivmedlet eller det flytande biobränslet framställs av avfall eller av andra restprodukter än sådana från jordbruk, vatten- bruk, fiske och skogsbruk avses bara den del av produktions- processen som börjar med om- händertagandet av avfallet eller restprodukterna. som hållbara ska användningen av som hållbara ska användningen av dessa bränslen medföra en minsk- dessa bränslen medföra en minsk- ning av utsläppen av växthusgaser ning av utsläppen av växthusgaser till utsläppen om fossila bränslen i till utsläppen om fossila bränslen i stället hade använts. stället hade använts. ning som ska ske avser de utsläpp ning som ska ske avser de utsläpp som uppstår under den process som uppstår under produktions- som börjar med odling av bio- av gödsel för odlingen, och som pågår fram till förbränningen av biobränslet. För att biodrivmedel och flytande biobränslen ska anses som hållbara ska användningen av dessa bränslen medföra en minskning av utsläppen av växthusgaser med i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället hade använts. För att biodrivmedel och flytande biobränslen som har producerats i anläggningar som togs i drift eller senare ska anses som hållbara ska användningen av dessa bränslen medföra en minskning av utsläppen av växthusgaser med i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället Regeringen eller den myndighet Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddelar närmare föreskrifter om hur minskningen av utsläppen av om hur minskningen av utsläppen växthusgaser ska beräknas. av växthusgaser ska beräknas. För att biodrivmedel eller flytande biobränslen ska anses som hållbara får inte dessa bränslen produceras av råvaror från mark som eller senare utgjordes av någon av följande typer av områden, oavsett om marken fortfarande har denna beskaffenhet eller ej: a) naturskog eller annan trädbevuxen mark med inhemska arter, där det inte finns några klart synliga tecken på mänsklig verksamhet och där de ekologiska processerna inte störts i betydande utsträckning, b)med stor biologisk mångfald som i avsaknad av mänsklig verksamhet förblir och som bibehåller den naturliga art- sammansättningen och sina ekologiska särdrag och processer, c)med stor biologisk mångfald som i avsaknad av mänsklig verksamhet skulle upphöra att vara och som är rik på arter och inte skadad, eller d)områden som i lag eller genom beslut av en myndighet har utsetts till naturskyddsområden. Första stycket gäller dock inte a)om det inom ett område som anges under första stycket c är nödvändigt att samla in råvaror för att bevara markens status som gräs- mark och dessa råvaror används för att producera biodrivmedel och flytande biobränslen, eller b)om produktion av råvaror till biodrivmedel och flytande biobränslen inte påverkar de syften som gäller för ett sådant område som anges under första stycket d. Regeringen eller den myndighet Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddelar närmare föreskrifter om om kriterier och geografisk räck- för de områden som anges i första vidd för de områden som anges i första stycket ac. För att biodrivmedel eller flytande biobränslen ska anses som hållbara får inte dessa bränslen produceras av råvaror från mark inom områden som eller senare har utsetts till skyddsområden för att skydda sällsynta, hotade eller utrotningshotade ekosystem eller arter, som är erkända i internationella avtal eller som ingår i förteckningar som har utarbetats av mellanstatliga organisationer eller av . Detta gäller oavsett om marken fortfarande har denna beskaffenhet eller ej. Första stycket gäller dock inte om produktion av råvaror till biodriv- medel och flytande biobränslen inte påverkar de syften som gäller för ett sådant område som anges i första stycket. Regeringen eller den myndighet Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddelar närmare föreskrifter om om kriterier och geografisk räck- för de områden som anges i första vidd för de områden som anges i För att biodrivmedel eller flytande biobränslen ska anses som hållbara får inte dessa bränslen produceras av råvaror från mark som utgjordes av någon av följande naturtyper, men som inte längre gör det när råvarorna skördas eller avverkas: a)våtmarker, varmed avses mark som eller en Prop. 2010/11:152 betydande del av året är täckt eller mättat av vatten, b)kontinuerligt beskogade områden, varmed avses markområden som omfattar mer än ett hektar med träd som är högre än och ett krontak som täcker av ytan eller med befintliga träd som kan uppnå dessa värden, eller c) markområden som omfattar mer än ett hektar med träd som är högre än och ett krontak som täcker mellan av ytan eller med befintliga träd som kan uppnå dessa värden. Första stycket gäller dock inte om ändrad markanvändning inom ett område som anges under c medför att kraven i 1 § uppfylls. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om kriterier och geografisk räck- vidd för de områden som anges i första stycket. För att biodrivmedel eller flytande biobränslen ska anses som hållbara får inte dessa bränslen produceras av råvaror från mark som var torvmark, såvida det inte visas att odling och skörd eller avverkning av råvaran inte medför dränering av tidigare odikad mark. Regeringen eller den myndighet Regeringen eller den myndighet meddelar närmare föreskrifter om om kriterier och geografisk räck- för de områden som avses. vidd för de områden som avses. a) levererar biodrivmedel till ett a) enligt 4 kap. lagen eget eller någon annans säljställe i (1994:1776) om skatt på energi är skattskyldig för bränsle som helt eller delvis utgörs av biodrivmedel inte erhållits via säljställe, eller flytande biobränsle, eller c) använder flytande biobränsle, använder flytande biobränsle som d) levererar flytande biobränsle varken utgör eller ingår i bränsle till användare i som inte som är skattepliktigt enligt lagen om skatt på energi. Den som är rapporterings- skyldig ska till tillsynsmyndigheten biodrivmedel och hållbart flytande I rapporten ska den att de levererade eller använda biodrivmedlen och flytande bio- bränslena är hållbara. korrekta och tillförlitliga. genom granskning av det system tagningens frekvens och tillför- korrekt, tillförlitligt och skyddat ett intyg avge ett utlåtande om Intyget ska av den särskilt beslut fastställa om de biodrivmedel och flytande bio- bränslen som omfattas av rappor- ten är att anse som hållbara. Regeringen eller den myndighet skrifter om undantag från rappor- meddela föreskrifter om undantag enligt första stycket. Regeringen eller den myndighet Regeringen eller den myndighet meddelar närmare föreskrifter om meddelar närmare föreskrifter om rapportering enligt andra stycket Den som är rapporterings- skyldig ska genom ett kontroll- system säkerställa att de biodriv- som ska rapporteras är att anse stickprov hos dessa Prop. aktörer säkerställa att kravet i första stycket uppfylls. kontrollsystem ska granskas av en oberoende granskare. Granskaren ska kontrollera att kontroll- systemet är korrekt, tillförlitligt och skyddat mot bedrägerier. Granskningen ska också innehålla en utvärdering av den metod för stickprov som ska ingå i kontroll- systemet och stickprovens frekvens. Dessutom ska gransk- ningen innehålla en utvärdering av de uppgifter som den rapporte- ringsskyldige har lämnat om sitt kontrollsystem. Den oberoende granskaren ska i ett intyg avge ett utlåtande om kontrollsystemet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om kontrollsystem och granskning av sådana system. Den som är rapporterings- skyldig ska till tillsynsmyndigheten ge in en beskrivning av sitt kontrollsystem tillsammans med den oberoende granskarens intyg. ska i ett särskilt beslut fastställa om den rapporteringsskyldiges kontroll- system uppfyller kraven enligt 1 a § (hållbarhetsbesked). Ett hållbarhetsbesked gäller tills vidare men ska omprövas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beskrivning av kontrollsystem samt fastställande och omprövning av hållbarhetsbesked. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om styrkande av hållbarhet hos biodrivmedel och flytande bio- bränslen. Den som har beviljats ett hållbarhetsbesked ska utan dröjs- mål anmäla väsentliga ändringar i sitt kontrollsystem till tillsyns- myndigheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om anmälningar enligt första stycket. Ett hållbarhetsbesked ska åter- kallas helt eller delvis av tillsyns- myndigheten om a)den rapporteringsskyldige eller någon som ingår i den rapporteringsskyldiges produk- tionskedja bryter mot åtagandena i kontrollsystemet på ett sådant sätt att det med fog kan antas att de biodrivmedel och flytande bio- bränslen som rapporteras inte kan anses vara hållbara, b)den rapporteringsskyldige eller någon som ingår i den rapporteringsskyldiges produk- tionskedja bryter mot åtagandena i kontrollsystemet på ett sådant sätt att hållbarheten hos de biodriv- medel och flytande biobränslen som den rapporteringsskyldige rapporterar inte kan bedömas på ett tillfredsställande sätt, eller c)det är uppenbart att de bio- drivmedel och flytande bio- bränslen som rapporteras inte kan anses som hållbara trots att åtagandena i kontrollsystemet iakttas. Återkallelse får inte ske vid ringa felaktigheter. Ett beslut om återkallelse gäller . Den som är rapporterings- skyldig ska till tillsynsmyndigheten rapportera den mängd a) hållbart biodrivmedel och hållbart flytande biobränsle, som utgör eller ingår i bränsle för vilket den rapporteringsskyldiges skattskyldighet har inträtt enligt 5 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi, och b) hållbart flytande biobränsle som avses i 1 § första stycket b och som den rapporteringsskyldige har använt. Om en rapporteringsskyldig har vidtagit sådana åtgärder som nämns i artikel 18.3 andra stycket i direktiv /28/EG ska dessa åtgärder rapporteras till tillsyns- myndigheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om rapporteringsskyldigheten enligt första och andra styckena. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att till överlämna propositionen Hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande bio- bränslen (prop. 2009/10:164). I propositionen föreslog regeringen en ny lag, Lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande bio- bränslen (hållbarhetslagen, HBL). Dessutom föreslogs smärre ändringar i lagen (2003:113) om elcertifikat och i lagen (2009:1495) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Syftet med HBL var att genomföra artiklarna i Europaparla- mentets och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG (förnybartdirektivet). Regeringens förslag antogs av (bet. 2009/10:MJU26, rskr. 2009/10:299). HBL trädde i kraft fullt ut (SFS 2010:598). I propositionen påtalades (s. vissa problem vad gäller samordningen mellan den nya lagen och lagen om skatt på energi, vilka inte hunnit lösas inom den tidsram som gällde för överlämnande av propositionen. Regeringen lovade dock att återkomma i denna del. inkom till med rapporten av hållbarhetskriterier. I rapporten lämnades förslag till lösningar av de nämnda problemen. Rapporten har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Dnr N2010/5763/E). Under beredningen i av förslagen i rapporten från skedde så stora omarbetningar av lagtexten i HBL att Promemorian Förslag till ändringar i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen med förslag till lösningar av de nämnda problemen utarbetades. Prome- lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Dnr N2010/5763/E). har remitterat Promemorian Kompletterande förfaranderegler för vissa biobränslen, dnr Fi2011/5172/SKA/S2, där förslag lämnas om ändringar i lagen (1994:1776) om skatt på energi som innebär att skattebefrielsen för biodrivmedel och flytande biobränslen villkoras av att bränslet omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt HBL. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har föreslagit två redaktionella ändringar i 3 kap. 1 a och 1 e §§, som har följts av regeringen. Regeringens förslag: Den som är rapporteringsskyldig ska upprätta ett kontrollsystem, som ska säkerställa att rapporterade biodrivmedel och flytande biobränslen är att anse som hållbara. Kontrollsystemet ska upprättas dels genom att den rapporterings- skyldige ingår överenskommelser, direkt eller indirekt, med samtliga aktörer i hela produktionskedjan, dels genom stickprov hos dessa aktörer, varigenom det säkerställs att de nämnda kraven uppfylls. Kontrollsystemet ska granskas av en oberoende granskare. En beskrivning av kontrollsystemet ska, tillsammans med ett utlåtande från den oberoende granskaren om granskningen av kontrollsystemet, ges in till tillsynsmyndigheten. På grundval av beskrivningen och den oberoende granskarens utlåtande ska tillsynsmyndigheten i ett särskilt beslut fastställa om den rapporteringsskyldiges kontrollsystem uppfyller gällande krav (hållbarhetsbesked). Ett hållbarhetsbesked ska gälla tills vidare. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om omprövning av hållbarhetsbesked. Hållbarhetsbeskedet ska gälla som bevis för att de biodrivmedel och flytande biobränslen som den rapporteringsskyldige rapporterar är att anse som hållbara. Ett hållbarhetsbesked ska återkallas helt eller delvis om vissa förut- sättningar föreligger. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om undantag från rapporterings- skyldigheten. Om ett meddelat undantag omfattar aktörer, som är skattskyldiga enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi och vars rätt att göra avdrag för skatt på biodrivmedel och flytande biobränslen enligt denna lag villkoras av att bränslena omfattas av ett hållbarhets- besked ska sådana aktörer ha rätt att få ett hållbarhetsbesked. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. () anser att ett hållbarhetsbesked inte ska kunna återkallas delvis. SEKAB, som välkomnar förslaget, efterfrågar dessutom en bestämmelse om handläggningstiden. Svenska () anser att tillsynsmyndighetens svarstid för att behandla förhandsbesked bör anges och att tiden inte bör överstiga från det att en komplett ansökan har inkommit. (), LRF Skogsägarna och noterar att den föreslagna ordningen med förhandsgodkännande av kontrollsystem innebär att tillsynsmyndigheten godkänner den rapporteringsskyldiges eget system. instanser förordar i stället en ordning där ett nationellt system kon- strueras, men utvecklar inte närmare hur detta system ska utformas. Kommerskollegiet ser en risk i att systemet med förhandsgodkännande kan komma att missgynna leverantörer i andra länder. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 17.1 c i direktiv /28/EG följer att biodrivmedel och flytande biobränslen (bio- bränslen) måste uppfylla direktivets hållbarhetskriterier för att vara berättigade till finansiellt stöd, exempelvis i form av skattenedsättningar. I propositionen Hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (prop. 2009/10:164) angav regeringen som sin bedömning att den skattskyldige därför redan vid skattskyldighetens inträde med säker- het bör veta att förutsättningarna för att beviljas avdrag i deklarationen är uppfyllda, samt att detta krav bör uppfyllas genom att den skattskyldige åberopar för , utan behov av verkets egna materiella pröv- ning, godtagbart underlag om att hållbarhetskriterierna är uppfyllda. Vidare angav regeringen att detta underlag ska avspegla förhållandena vid leveransen av bränslet, eftersom skattskyldigheten då regelmässigt inträder. Eftersom den utredning som låg till grund för regeringens för- slag inte närmare berört frågan om hur den skattskyldige, vid den tid- punkt då skattskyldigheten inträder, ska kunna visa att hållbarhets- kriterierna är uppfyllda angav regeringen som sin bedömning att detta borde utredas och att regeringen därefter skulle återkomma till med förslag i frågan. () har sedan utrett frågan och föreslår i sin rapport att tillsynsmyndigheten ska kunna lämna bindande förhands- besked om hållbarheten hos ännu inte rapporterade mängder biodriv- medel och flytande biobränsle. Systemgodkännandet föregås av en oberoende granskning. Då detta förhandsbesked enligt myndighetens förslag ska utgöra godtagbart underlag om att hållbarhetskriterierna är uppfyllda och då förhandsbeskedet föreligger då skattskyldigheten uppstår har de problem som påtalades i ovan nämnda proposition funnit sin lösning. förslag om förhandsbesked har utvecklats vidare inom och fått den innebörd som framgår av förslaget ovan. Förslaget behandlas mer ingående i författningskommentaren till de relevanta paragraferna. har i en promemoria, som remitterats, lagt fram förslag om ändringar i lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) som innebär att skattebefrielsen för biodrivmedel och flytande biobränslen villkoras av att bränslet omfattas av ett hållbarhetsbesked av den innebörd som föreslås i denna proposition. Återkallelse av ett hållbarhetsbesked bör ske, helt eller delvis, om någon i produktionskedjan bryter mot sina åtaganden i kontrollsystemet på ett sådant sätt att antingen det med fog kan antas att rapporterade bio- bränslen inte kan anses som hållbara eller hållbarheten hos rapporterade biobränslen inte kan bedömas. Återkallelse bör också ske om det är uppenbart att rapporterade biobränslen inte kan anses som hållbara trots Prop. 2010/11:152 att åtagandena i kontrollsystemet har följts. Beslut om återkallelse bör gälla så att rapporterings- skyldiga företag inte kan fortsätta att åtnjuta skattelättnad eller tilldelas elcertifikat under en eventuell överklagandeprocess. Däremot får en återkallelse inte gälla retroaktivt. heter som kan föranleda återkallelse har konstaterats torde det vara näst intill omöjligt att fastställa när dessa felaktigheter tog sin början. rättssäkerhetsskäl bör därför en återkallelse gälla för beslutet I propositionen föreslås att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om undantag från Detta bemyndigande kan bl.a. komma att användas för att undanta små aktörer som har en försumbar användning Undantaget sker då för att minska den administrativa bördan för dessa aktörer. Ett sådant undantag kan komma att omfatta aktörer som är skattskyldiga enligt LSE och vars rätt att enligt den lagen att göra avdrag för skatt på vissa biobränslen kommer att vara villkorad av att bränslena omfattas av ett hållbarhetsbesked. Om de undantas från rapporteringsskyldigheten kommer de inte att vara skyldiga att upprätta kontrollsystem och på grundval av detta vara berättigade att få ett Följden skulle bli att sådana aktörer saknar möjlighet att styrka att deras biobränslen är hållbara och därmed kunna få del av skattebefrielsen genom att göra avdrag för energiskatt och koldioxidskatt i sin punktskattedeklaration. För att undvika att denna nackdel uppstår för dessa aktörer föreslås att de ska ha rätt att få ett hållbarhetsbesked trots att de inte är rapporterings- En förutsättning är då naturligtvis att de upprättar ett kontroll- system som kan ligga till grund för ett hållbarhetsbesked. här handlar om förhållandevis små aktörer bedöms deras kontrollsystem behöva vara av tämligen enkel natur. Föreskrifter rörande detta kommer