prop · GZ0336 · 2011-11-30 00:00:00 — Vidare är det cirka en tredjedel av de granskade lärosätena som utifrån sin interna redovisning kan visa hur basanslaget för forskning använts och hur detta skiljt sig från användningen av bidrag för forskning. inget krav på lärosätena att kunna tillhandahålla denna form av redovisning. Sammantaget innebär det att redovisningen inte ger en precis bild av hur mycket av forskningen som finansieras via basanslaget och hur basanslaget används vid lärosätena. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 4Risk för att anslag inte hålls isär Syftet med detta kapitel är att undersöka om anslag kan skjutas mellan forskning och grundutbildning och om det därmed finns risk att basanslaget för forskning används på annat sätt än avsett.66 Kapitlet bygger på fallstudie och enkät, enkätundersökning om arbetstid, statistik rörande kostnadsfördelning mellan de två områdena, samt lärosätenas årsredovisningar. 4.1Anslaget för forskning får inte användas för utbildning Vardagen i högskolan kännetecknas av både forskning och undervisning. Verksamheterna bedrivs i stor utsträckning av samma personal. Grunden för lärosätenas verksamhet är två direkta anslag från statsbudgeten, det ena för grundutbildning och det andra för forskning och forskarutbildning. Användningen av dessa två anslag ska vara separerad från varandra, det vill säga lärosätena får inte använda anslagsmedel för grundutbildning till forskning eller omvänt.67 4.2Inga tecken på att medel förs från forskning till grundutbildning Studier av lärares och forskares arbetsförhållanden i den svenska högskolan vittnar om att mer administration och stor undervisningsbörda riskerar att leda till att undervisande personal måste använda forskningstid eller fritid för att 66Begreppet verksamhetsgren har tidigare använts för uppdelning i de två kärnverksamheterna. I regleringsbrevet benämns indelningen utifrån områden i stället för verksamhetsgrenar. I rapporten används både begreppet verksamhet och termen redovisningsområde. 67Regleringsbrevet avseende universitet och högskola 2011, Riktlinjer för redovisning. I enlighet med detta krav framgår i bilaga till regleringsbrevet avseende universitet och högskolor att redovisningen av verksamhetens kostnader och intäkter i årsredovisningen ska fördelas på de två områdena utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning, konstnärligt utvecklingsarbete och utbildning på forskarnivå. Undantag från detta är som har ett gemensamt anslag för utbildning, forskning och fortlöpande miljöanalys, där dock en miniminivå för anslag som ska gå till forskning och forskarutbildning specificeras i regleringsbrevet. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning utföra dessa arbetsuppgifter.68 En studie av förhållandena vid danska universitet tyder på att medel avsedda för forskning används för att täcka upp för en underfinansierad grundutbildning.69 har utifrån den bild som dessa studier ger på olika sätt undersökt om medel förs mellan forskning och grundutbildning vid svenska lärosäten. I det följande redovisas genomgång, vilken inte ger stöd för hypotesen att anslag generellt förs från forskning till grundutbildning. 4.2.1Lärosätenas årsredovisningar tyder inte på att basanslag används för grundutbildning En genomgång av lärosätenas resultat för de två områdena i årsredovisningarna visar att grundutbildningen generellt sett inte lånar anslag som är avsedda för forskning.70 Tre av 2871 lärosäten uppvisade ett ackumulerat underskott i området för grundutbildning, men sammantaget var beloppet litet ().72 Ett av dessa var som har ett gemensamt anslag för grundutbildning, forskning och fortlöpande miljöanalys och därmed får föra medel mellan verksamheterna. Vad man kan se är att nio av lärosätena har låtit forskningen gå med underskott, men även här var omfattningen på aggregerad nivå marginell ().73 Dessa lärosäten har alltså bedrivit lite mer forskning än 68SCB UF 13 , tabell 13, och s. 83; (2008:22 R), Frihetens pris ett gränslöst arbete. En tematisk studie av de akademiska lärarnas och institutionsledarnas arbetssituation. Den genomsnittliga arbetstiden var enligt denna studie ; (1998), Självbestämmande och akademisk frihet; SULF (1998), Seniora lärare: tillgång eller belastning? ; (2002), Arbetsmiljön vid svenska universitet och högskolor 2002; Li Bennich- , (2007) Has academic freedom survived? An interview study of the conditions for researchers in an era of paradigmatic change; (2010:4 R), s. 100. Enligt den senare studien var den genomsnittliga arbetstiden för professorer , och för lektorer . 69Finansministeriet (2009), s. 52 och 82. Se även (2003), En stark grundforskning i , forskningsstrategi 20052008, s. 1718. 70Utgångspunkten för uppdelningen i två anslag som redovisas separat är att underskott i ett redovisningsområde ska balanseras av överskott i samma redovisningsområde andra år. Om grundutbildningen under ackumulerar underskott, medan forskningen uppvisar överskott, kan man se det som att grundutbildningen lånar likvida medel av forskningen eftersom dessa medel annars hade kunnat användas i forskningen. Om forskningen uppvisar underskott, kan det på motsvarande sätt ses som att lärosätet lånat likvida medel från grundutbildningen eller använt andra likvida medel som exempelvis forskningsdonationer I redovisningstermer kan detta uttryckas som att disponera likviditet på räntekontot. 71Antalet lärosäten i genomgången uppgår till 28 då både och ingår (Linnéuniversitetet), som och är exkluderade på grund av att de är stiftelser. 72Två lärosäten hade uppvisat underskott i grundutbildningen , om än i minskande omfattning. 73Lärosätenas årsredovisningar 2009. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning vad de haft medel för. Vid ett par av lärosätena uppgick dock det ackumulerade underskottet i forskningsverksamheten 2009 till nästan hälften av den årliga omsättningen i detta redovisningsområde. De berörda lärosätena uppvisar vissa gemensamma drag. Det handlar om relativt små högskolor vars verksamhet, med ett undantag, huvudsakligen består av grundutbildning. Därför är det ackumulerade underskottet i forskningen ändå litet i förhållande till samtliga lärosätens omsättning. 4.2.2Lärare och forskare lägger mer tid på forskning än vad dess redovisade kostnader anger Förutom genomgången av årsredovisningarna har också undersökt om det finns tecken på överföring mellan grundutbildning och forskning utifrån en jämförelse mellan SCB:s studie av lärares och forskares arbetstid och lärosätenas kostnader för de båda verksamheterna. (Se bilaga 5.) Jämförelsen ger inga indikationer på att medel för grundutbildning skulle användas för forskning. När lärare och forskare själva redogör för vad de gör på sin arbetstid, visar det sig att de lägger ned mer tid på forskning än vad man kan förvänta sig utifrån de redovisade kostnader som forskningen har. Det är därmed inte sannolikt att basanslag för forskning används för grundutbildning på aggregerad nivå. Däremot visar jämförelsen en risk för det motsatta, det vill säga att basanslag för forskning kan användas för grundutbildning, om inte forskningens övriga kostnader är mycket lägre än grundutbildningens i förhållande till nedlagd tid. Det kan finnas incitament hos lärosätena att skjuta över kostnader till grundutbildningen i syfte att hålla forskningens indirekta kostnader nere i en strävan att attrahera externa medel.74 Detta hindrar inte att det i enskilda fall kan se annorlunda ut. I intervjuer med personal vid humanistisk fakultet eller motsvarande framkom det i fallstudien att tid finansierad med forskningsmedel kan behöva tas i anspråk till grundutbildningen.75 Vidare menar ett par lärosäten att det finns en vilja att värna kvaliteten i grundutbildningen och att hålla nere grundutbildningens indirekta kostnader. 74Se även (2011), s. 39. 75Fallstudieintervju 5,6, 29 och 30. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 4.3Oprecis redovisning innebär risk att anslag inte hålls isär Hur forskare och lärare fördelar sin tid mellan forskning och undervisning utgör grunden för hur de totala kostnaderna fördelas. Utifrån denna tidsfördelning fördelas kostnader för allt från lärosätets ekonomiavdelning till bibliotek. Lönekostnader, alternativt på vissa lärosäten löne- och driftskostnader, ligger till grund för fördelningen av indirekta kostnader av olika slag på de två redovisningsområdena. Vid lärosätena baseras vanligtvis denna fördelning inte på faktiskt nedlagd tid utan på schabloner och den arbetsplanering som görs inför ett verksamhetsår.76 har tidigare konstaterat brister i de metoder som används för att beräkna lärarnas undervisningstid och att schablonerna sällan är föremål för intern kontroll.77 Vikten av att ta fram redskap för att mäta omfattningen av arbetstid lyfts fram av , som rekommenderar svenska myndigheter tidrapportering som en central metod för kostnadsuppföljning.78 Enligt en aktuell rapport har knappt hälften av lärosätena någon form av verktyg för tidrapportering.79 Vid lärosätena som ingår i fallstudien fanns ett internt motstånd mot tidrapportering och några lärosäten har lämnat synpunkter på att kostnaderna skulle vara höga för att införa ett sådant system.80 Få lärosäten använder tidrapportering genomgående i verksamheten. Det innebär inte nödvändigtvis att lärosätena saknar uppföljning av sin fördelning av indirekta kostnader på ett övergripande plan. Exempel på att lärosätena följer upp kostnadsfördelningen finns inom en av de studerade fakulteterna Där hade en studie av schabloner och faktiskt arbetad tid genomförts som visade på en stor diskrepans mellan schablonerna och omfattningen av nedlagt arbete.81 Uppföljning av hur kostnaderna har fördelats har också föranlett korrigeringar om det visat sig att ett av områdena fått bära en för stor andel av de indirekta kostnaderna.82 (Se bilaga 3.) 76Det handlar då dels om schablonmässigt beräknad ersättning för undervisning i form av lektorstimmar, dels hur mycket tid för forskning och kompetensutveckling på basanslag som lagts in tjänsten och hur mycket externa bidrag en viss lärare/forskare förväntas förbruka för egen lön. avser planering, genomförande och efterarbete för en undervisningstimme och kan exempelvis motsvara . Antalet klocktimmar kan dock variera, både inom och mellan lärosäten. 77Riksrevisionen (2005:21), Lärares arbetstider vid universitet och högskolor. Se även remissvar inför SUHF-modellens införande (dnr 39-2007-1366), . 78Ekonomistyrningsverket (2007:15), Tidredovisning behövs i statlig förvaltning, s. 12 och 6970. 79Enligt (2011), s. 15, har 13 av 32 tillfrågade lärosäten någon form av verktyg för tidrapportering. 80Fallstudieintervju 7, 13 och 14. Fyra lärosäten har inkommit med synpunkter om höga kostnader för tidrapportering i förhållande till dess nytta , . 82Mittuniversitetet årsredovisning 2008, s. 51; årsredovisning 2008, s. 6970. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Anslagen för grundutbildning respektive för forskning och forskarutbildning ska hållas isär och den ena verksamheten får inte bekostas av den andra. Granskningen visar att det inte råder vattentäta skott mellan verksamheterna och att det finns en risk för att medel förs mellan dem. Redovisning som grundas på bemanningsplaner och schabloner i stället för på faktiskt arbetad tid innebär att kostnadsfördelningen mellan forskning och grundutbildning riskerar att bli oprecis och variera i kvalitet. Systemet med schabloner leder också till att det finns risk för att medel skjuts mellan de olika redovisningsområdena utan att detta kan utläsas ur redovisningen. Utifrån genomgången av årsredovisningarna liksom studien av tids- och kostnadsfördelning finns det inga tecken på att basanslag används för grundutbildning på aggregerad nivå. Däremot finns det risk att anslag för grundutbildning används för forskning, förutsatt att forskningens indirekta kostnader inte är betydligt lägre än grundutbildningens. Sammantaget ger redovisningen inte tillräcklig kunskap för att lärosätenas ledning ska kunna säkerställa att anslagen används på ett sätt som är effektivt och i linje med intentioner. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning I detta kapitel redogörs först för hur former, styrning och finansiering av forskarutbildningen har utvecklats. Därefter redovisas och diskuteras den kunskap som är tillgänglig om forskarutbildningens kostnader med fokus på betydelsen av finansiering via basanslaget och vad utbildningsmomentet i forskarutbildningen egentligen innehåller. Kapitlet är baserat på uppgifter i lärosätenas årsredovisningar, enkät samt intervjuer och dokument i fallstudien. 5.1Fler lärosäten har fått examenstillstånd Forskarutbildningen ska omfatta heltidsstudier, där en del utgörs av avhandlingsarbete och en del består av kursläsning. Från att ursprungligen uteslutande ha bedrivits vid universitet finns forskarutbildning vid flertalet universitet och högskolor i har ett generellt tillstånd att utfärda examen för utbildning på forskarnivå84, medan andra lärosäten har rätt att hos ansöka om examenstillstånd för utbildning på forskarnivå med viss inriktning.85 Dessutom förekommer det att lärosäten som inte själva har examenstillstånd för utbildning på forskarnivå finansierar doktorander som knyts till ett lärosäte med tillstånd att utfärda examen. Denna möjlighet har underlättats genom inrättande av forskarskolor. Därmed kan doktorander vara verksamma även vid lärosäten utan examenstillstånd, men de är då antagna vid ett annat lärosäte. I och med propositionen Forskarutbildning med profilering och kvalitet (2008/09:134) utökades möjligheten att utfärda examen på forskarnivå ytterligare genom att högskolor nu kan söka denna rätt inom vissa ämnesområden snarare än för ett helt vetenskapsområde.86 Under 83Enligt bestämmelser i 1 kap. 11 § högskolelagen (1992:1434) får examina på forskarnivå avläggas vid universiteten. 84HL 1 kap. 11 §. 85HL 1 kap. 12 §. 2008/09:134, Forskarutbildning med profilering och kvalitet, s. 5055. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 2010 fick åtta högskolor, efter prövning av , ett på detta sätt avgränsat examenstillstånd för utbildning på forskarnivå.87 5.2Ökad frihet att dimensionera forskarutbildningen har ett flertal reformer genomförts för att öka antalet doktorandexamina och råda bot på låg genomströmning i forskarutbildningen.88 satte regeringen upp kvantitativa mål för antalet avlagda examina vid lärosäten med utbildning på forskarnivå i regleringsbreven.89 Dessa mål för doktorsexamina togs bort i och med regleringsbrevet för 2011.90 Expansionen av examinationsmålen medförde inte några nya former för finansieringen av lärosätenas forskarutbildning. Statens särskilda ansvar för forskarutbildningen betonades i den utredning som tillsattes, men dess förslag föranledde inte någon förändring av anslagssystemet för forskning och forskarutbildning.91 Basanslaget utökades inte heller för att stödja expansionen. Ökade krav på studiefinansieringen har ökat genomströmningen men också inneburit ett större resursbehov för att finansiera doktorander. gäller att doktoranden från antagningstillfället ska garanteras finansiering , , , , , , och Gymnastik- och har fått tillstånd att utfärda examen för utbildning på forskarnivå inom vissa ämnesområden. 1986/87:80, Om forskning; prop. 1989/90:90; prop. 2008/09:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 16, s. 86; (2010), s. 46; (2006), Variation i volym, effektivitet och kostnader , Om måluppfyllelse se antal examina enligt , NU-databasen. I enlighet med forskningspolitiska proposition beslutade om en satsning på studiefinansiering och inrättandet av 700 doktorandtjänster . fastställdes ett mål att fördubbla examinationen av forskarutbildade , vilket också uppfylldes. För perioden 20012004 uppgick examinationsmålen sammantaget till cirka 9 200 forskarexamina fördelade på olika vetenskapsområden. Utfallet kom att bli nästan 10 700 examina och delmålen överträffades inom samtliga vetenskapsområden. därefter höjdes ambitionen med målet för antalet avlagda examina 2008 och sattes till 10 085. Också detta mål uppnåddes, men 2009 minskade antalet examina på över . 89Birgitta (1989), Forskarutbildning och politik, i (1989). Utbildnings- gången skulle planeras för i princip varje doktorand, och ett antal lärarledda kurser skulle ingå i utbildningen. Dessutom skulle handledningen förstärkas. Se även (2006). 2010/11:1, Budgetproposition , s. 133. Mål för antal examina i forskarutbildningen infördes som en följd av beslut med anledning av regeringens förslag i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 16, bet. 1997/98:UbU7, rskr. 1997/98:109). Beslutet innebar att kvantitativa examensmål skulle anges för varje universitet och högskola med rätt att utfärda doktorsexamen, utom Det beslutet upphävde i enlighet med regeringens förslag i prop. 2008/09:134, bet. 2008/09:UbU18, rskr. 2008/09:276. Regeringen valde dock att behålla examensmålen , och dessa avskaffades först i och med budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 utg.omr. 91SOU 2004:27, En ny doktorsutbildning, s. 141. För en beskrivning av utvecklingen se SOU 2007:81, Resurser för kvalitet, s. 202204. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning för hela studieperioden. Studiefinansiering i form av doktorandanställning har också blivit vanligare, vilket är dyrare än utbildningsbidrag.92 Därmed har finansiering med bidrag blivit allt viktigare för att säkra nödvändiga resurser för forskarutbildningen. har emellertid några större forskningsfinansiärer lagt om bidragsgivningen mot främst disputerade forskare, vilket lett till att färre doktorander kan finansieras.93 Ökade svårigheter att finansiera doktorander parallellt med en kortad studietid har lett till att antalet doktorander totalt sett har minskat . Vid de lärosäten som ingår i fallstudien minskade antalet doktorander med en femtedel . Nedskärningarna av antalet doktorandtjänster har varit betydande särskilt inom humaniora.94 5.3Begränsad kunskap om forskarutbildningens sammanlagda kostnader har uppskattat den totala kostnaden för forskarutbildningen till , eller av lärosätenas totala intäkter för forskning och forskarutbildning. Siffrorna kan jämföras med 1999 och en dryg fjärdedel under 1980-talet.95 De skattningar som gjordes i utredningen ny forskarutbildning (SOU 2004:27) visade att det minimibelopp som tidigare angivits för finansiering av forskarutbildning från basanslaget räckte till att finansiera ungefär hälften av de examinationsmål som satts upp Utredningen för kvalitet (SOU 2007:81) bedömde att totalkostnaden för studiefinansiering av doktorander motsvarade ungefär en tredjedel av basanslaget vid de studerade lärosätena.96 92Vetenskapsrådet (2006), s. 1521; SOU 2007:27, s. 86; Intervju med företrädare för . Om doktoranders anställning se vidare 5 kap. och 9 kap. 1 § högskoleförordningen (1993:100). Ofta beviljar externa finansiärer endast medel , vilket gör att det fjärde året behöver täckas med basanslag. Av doktoranders studiefinansiering som täcks av basanslag ska utgöras av lönemedel. Utbildningsbidrag får inte betalas ut för mer än en tvåårsperiod till en och samma doktorand. 93Fallstudieintervju 20 och 22. 94Högskoleverket, NU-databasen 20002009. Om minskad antagning av doktorander se exempelvis , humanistiska fakulteten, verksamhetsuppdrag , dnr B 1 1806/09, s. 17. Antagning av färre nyantagningar av doktorander har använts för att komma till rätta med negativa resultat . Vid området för humaniora och teologi vid har underskott i grundutbildningen lett till att basanslag för forskning och forskarutbildning inte har använts för att balansera resultatet. , Årsredovisningar för området humaniora och teologi 20062009. 95Vetenskapsrådet (2003:11), s. 19. I (2006) konstateras att det är svårt att göra korrekta skattningar av forskarutbildningens andel av de totala kostnaderna för FoU. 96SOU 2007:81, s. 204, tabell 3.4; SOU 2004:27, s. 132. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Av lärosätenas årsredovisningar framgår inte hur stora kostnaderna är för forskarutbildningen, utan dessa ingår i den samlade redovisningen för området forskning och forskarutbildning enligt de redovisningskrav som finns i regleringsbrevet. ställdes emellertid frågor i regleringsbrevet om doktoranders studiefinansiering och hur mycket som bekostades av basanslag respektive externa forskningsfinansiärer.97 Flertalet lärosäten redovisar inte kostnaderna för forskarutbildningen separat. Flera intervjuade företrädare för lärosätena har uttalat att det är svårt att skilja ut vad som är forskning och vad som är forskarutbildning, men en diskussion och ett utvecklingsarbete pågår inom sektorn. I granskning var det nio lärosäten som ur sin interna redovisning kunde ta fram information om hur mycket av basanslaget som 2009 bekostade forskarutbildning.98 Sex lärosäten redovisade hur kostnaderna som belastar basanslaget för forskarutbildningen fördelats på lön, drift, avskrivningar, lokal samt indirekta kostnader.99 Enligt enkätsvaren utgjorde de kostnader för studiefinansieringen av forskarutbildning som täcktes av basanslaget mellan . Ett ytterligare lärosäte som inte bedömde sig kunna ta fram exakta uppgifter via sitt ekonomisystem uppskattade kostnaden för forskarutbildningen till av basanslaget.100 De uppgifter som lämnades i enkäten och de intervjuer som gjorts inom ramen för fallstudien visade således stor variation, både mellan lärosäten och inom lärosäten.101 Det bör påpekas att hälften av de lärosäten som vid enkättillfället kunnat separera ut dessa kostnader inte hade examinationstillstånd för forskarutbildning. Svenska lärosäten är inte ensamma om svårigheterna att redovisa sina kostnader för forskarutbildningen. Eurydice102 konstaterade 2009 att det är svårt att se några tydliga mönster rörande hur forskarutbildningen organiseras 97Regleringsbrev för budgetåren 2005 och 2009 avseende universitet och högskolor. Detta återrapporteringskrav återkom inte i regleringsbrevet . Enligt intervju med företrädare för hade lärosätena haft svårt att lämna dessa uppgifter. Det är därför inte möjligt att utifrån lärosätenas redovisning utläsa vare sig hur mycket forskarutbildningen kostar eller hur stor andel som täcks av basanslaget. 98Tre lärosäten svarade i enkät att det inom ramen för lärosätets ekonomisystem är möjligt att separera kostnaden för undervisningsmomentet inom forskarutbildningen från övriga kostnader för forskarutbildningen. Övriga 26 lärosäten svarade att denna separering inte går att göra. Se bilaga 1. 99Två av dessa lärosäten har inte redovisat några kostnader för avskrivningar och ett av dem har inte redovisat lokalkostnader. 100Riksrevisionens enkät: Fråga 16. Ange i tabellen hur basanslaget/externa forskningsbidrag/ uppdragsforskning fördelades på forskning och forskarutbildning och fråga 18. Om redovisningssystemet tillåter, ange i tabellen hur externa forskningsbidrag fördelades på forskning och forskarutbildning . 101Se bilaga 1 om enkäten. kommer att påbörja inrättandet av en särredovisning av intäkter och kostnader i forskarutbildningen. 102Eurydice är en organisation tillhörande EU som informerar och analyserar europeisk utbildningsstatisk. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning runt om i . I en enkät som ställdes till 37 europeiska länder 2007 kunde elva redovisa kostnader för forskarutbildningen. De redovisade kostnaderna innefattar dock mycket olika saker och är därmed i princip omöjliga att jämföra. De länder som kan redovisa mer precisa kostnader verkar vara sådana som har en öronmärkt budget som går direkt till forskarutbildning. Som framgår av bilaga 4 är det svårt att ur löpande internationell statistik få fram de särskilda kostnaderna för forskarutbildning.