prop · GZ0348 · 2011-12-29 00:00:00 — När det gäller utformningen av den svenska lagstiftningen om signalspaning har överväganden gjorts kring integritetsskyddsintresset och behovet av en effektiv underrättelseverksamhet. det om att väga nyttan och effektiviteten av en signalspaningsåtgärd mot det möjliga intrång i den personliga integriteten som åtgärden kan har som uppgift att med hjälp av signalspaning kartlägga företeelser av de slag som specificerats i 1 § Det är således personer som kommunicerar kring dessa ämnen som är av intresse för myndigheten. företar sig kan ha ett underrättelsevärde och kartläggningen syftar därför till att informera uppdragsgivaren om detta. För frågan om ingrepp i den personliga integriteten är det emellertid inte syftet med signalspaningen som står i förgrunden, utan effekten av att elektronisk kommunikation kan göras tillgänglig för signalspaning och i vissa fall även behandlas av . kan det innebära ett integritetsintrång. Den lagreglerade möjligheten att signalspana i tråd som går över rikets gräns medför att ges tillgång till signalbärare som innehåller större mängder signaler än t.ex. satellitstråken. myndigheten gör ett urval ur en större trafikmängd blir förmågan att välja den försvarsunderrättelsemässigt intressanta trafiken central för frågan om konsekvenserna för den enskildes integritet. Verksamheten bedrivs på ett professionellt sätt konstaterar att kompetens- och kunskapsnivån hos personalen vid är hög och att det finns en tydlig strävan hos dem att utföra uppdraget inom de ramar som och regeringen har bestämt. Kommittén framhåller också att de personer som de talat med på myndigheten är väl insatta i sina respektive arbetsområden och har presenterat verksamheten på ett kunnigt och Kommittén anser att integritetsfrågan har en naturlig plats i verksamheten och att tjänstemännen tar integritetsskyddsfrågor på allvar. Den integritetsskyddande delen av lagstiftningen har aldrig inför kommittén beskrivits som ett hinder i verksamheten utan som en förstärkt del av den utveckling som, oavsett den nya lagstiftningen, slutsats är att verksamheten vid Försvarets radioanstalt bedrivs på ett professionellt sätt. Utifrån de redogörelser som lämnats av myndigheten och kontrollorganen har kommittén fått uppfattningen att myndigheten har genomtänkta rutiner och att åtgärder vidtas då brister uppmärksammas. Omfattningen av inhämtningen och dess konsekvenser En effektiv signalspaningsprocess strävar efter att begränsa underlaget till det som är relevant information ur ett verksamhetsperspektiv. gör att dragit slutsatsen att Försvarets radioanstalt saknar intresse av att inhämta mer trafik än vad som är nödvändigt för att utföra uppdraget. Att har god förmåga att avskilja den tillåtna och relevanta trafiken i ett tidigt skede är således centralt för att integritetsintrången ska begränsas men också för att verksamheten ska I detta avseende sammanfaller effektivitets- och Den signalspaning som bedriver handlar ofta om att inom ramen för en inriktning och ett tillstånd förutse kommande skeenden eller följa pågående skeenden i omvärlden. myndigheten med att inom samma ram söka efter information om sådant som redan har hänt. Det ligger därför i sakens natur att tillgången till signaler, liksom inhämtningen av signaler, behöver omfatta en större mängd information än den som på förhand kan bedömas relevant. Kommittén konstaterar att detta innebär att även icke relevant information kan komma att inhämtas och lagras av Försvarets radioanstalt , men att denna informationen tas bort i så gott som samtliga fall innan någon människa tagit del av den. har även rätt att använda insamlade data för I utvecklingsverksamheten inhämtas signaler främst för att få tillgång till trafikdata. Utvecklingsverksamheten har två huvudsakliga syften. Det första är att optimera användningen av den befintliga förmågan att bedriva är att ta fram nya signalspana och därigenom skapa tekniska och metodmässiga Skr. 2011/12:48 förutsättningar för framtida försvarsunderrättelseverksamhet. Den inhämtning av signaler som sker för framtida metodutveckling handlar exempelvis om att behöver skaffa sig förmåga att inhämta och bearbeta en ny typ av signal. Detta kan innebära att icke-relevant trafik inhämtas och att tjänstemän under den tekniska undersökningen av signalen kan läsa eller lyssna på meddelandeinnehållet. Inom den utvecklingsverksamhet som sker i syfte att stödja den pågående underrättelseverksamheten inhämtas trafikdata men normalt inte innehållet i meddelandet. I dessa sammanhang kan det dock ibland finnas anledning att använda uppgifter från utvecklingsverksamheten även inom underrättelseverksamheten. Möjligheten till sådan hantering ges under den i 1 kap. 6 § 4 FRA-PuL angivna förutsättningen att personuppgifter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Mot bakgrund av de beskrivna förhållandena drar slutsatsen att delar av utvecklingsverksamheten utgör en direkt nödvändig förutsättning för att ska kunna generera underrättelserapportering enligt de ändamål som anges i lagen. Skyddet för den enskildes integritet utgörs i dessa fall av att enligt 1 kap. 6 § 4 FRA-PuL prövar att uppgifterna används inom ramen för den inriktning för vilka uppgifterna har samlats in. Siuns uppdrag gör det möjligt att följa upp myndighetens tillämpning av denna bestämmelse. Sekretesskydd och personlig integritet En viktig aspekt för skyddet för den enskildes integritet är det sätt på vilket de insamlade uppgifterna behandlas. påpekar att det ligger i underrättelsetjänstens natur att upprätthålla en hög grad av säkerhet kring alla uppgifter i verksamheten. Den information som lämnats till kommittén tyder på att säkerhetsnivån är hög på och att hantering som inte följer givna instruktioner har förutsättningar att upptäckas och beivras. har i sin rapport lämnat ett antal observationer och rekommendationer angående skyddet för personlig integritet vid signalspaning. Som tidigare nämnts har signalspaning i tråd varit under uppbyggnad som granskat verksamheten. Vad signalspaning i tråd kommer att innebära för enskildas personliga integritet då denna del av verksamheten är mer utbyggd har kommittén Skr. 2011/12:48 därför inte kunnat uttala sig om. Från ett integritetsskyddsperspektiv ser dock positivt på Försvarets radioanstalts förmåga att avgränsa inhämtningen till de delar av signalbäraren där man bedömer att den intressanta trafiken finns. Därigenom minskar risken för inhämtning av för verksamheten icke-relevanta meddelanden. konstaterar kommittén att trafikvolymerna ännu inte är av den omfattning att relevanta bedömningar kan göras. Med anledning av detta anser kommittén att det framgent bör göras en uppföljning av konsekvenserna för enskildas integritet av signalspaning i tråd. Denna bör innefatta hur säkerhetsmässigt anpassar sin verksamhet till en förmodat ökande trafikmängd. Inhämtning av elektronisk kommunikation enligt signalspaningslagen innefattar både meddelandeinnehåll och trafikdata. Genom inhämtning och bearbetning av trafikdata är det möjligt för att skaffa sig en uppfattning om mellan vilka länder trafik förs på en viss signal. Trafikdata bidrar också med uppgifter som begränsar sökningarna till det som är relevant trafik. Användningen av trafikdata kan därför medföra att behovet av att inhämta och bearbeta meddelandeinnehåll begränsas. Eftersom trafikdata ger upplysningar om kommunikationen utan att ge information om innehållet i meddelandet kan inhämtningen av signaler med trafikdata sägas vara mindre integritetskänslig än inhämtning som sker för att ta del av meddelandeinnehåll. Av 2 § 2 stycket FRA-PuL följer att trafikdata kan sparas i uppgiftssamlingar för råmaterial. Informationen i dessa uppgiftssamlingar ska dock gallras . anser att det är viktigt att följa upp konsekvenserna för den personliga integriteten av en förmodad ökning av Försvarets radioanstalts trafikdatahantering. prövar i varje skede av signalspaningsprocessen om syftet med åtgärden väger tyngre än det intrång i den personliga integriteten som den kan innebära. bl.a. utifrån signalspaningslagen, de interna föreskrifterna och praxis. har dock funnit att saknar myndighetsgemensamma metoder samt tydliga och konkreta riktlinjer för proportionalitetsbedömningar. Kommittén anser därför att det finns behov av att utveckla beslutsstödet till tjänstemännen för att åstadkomma systematiska överväganden kring proportionalitet. påpekar att det vid sidan av konkreta verktyg för bedömning också är viktigt att det inom organisationen finns en ständigt pågående diskussion kring myndighetens etiska policy och vad denna innebär då den ska tillämpas i olika delar av verksamheten. Vidare anser att det krävs återkommande Skr. 2011/12:48 utbildningsinsatser som är inriktade på metoder för etiska överväganden konstaterar att har gjort flera insatser för att hantera de etiska problem som kan uppkomma i verksamheten. Det utvecklas också ständigt nytt material och nya arbetsformer som syftar till att ge personalen adekvat stöd kring etiska frågor. anser att det framgent finns behov av att följa upp de integritetsskyddande effekterna av åtgärderna som vidtagits. I signalspaningslagen är det främst tre bestämmelser som verkar integritetsskyddande vid inhämtning av signaler. Dessa är reglerna om att inhemsk trafik inte får inhämtas, att inhämtningen ska göras med hjälp av sökbegrepp som medför ett så begränsat integritetsintrång som möjligt, samt att inhämtad trafik med ett visst innehåll omgående ska förstöras. Eftersom bestämmelsen i 2 a § signalspaningslagen om förbud mot inhämtning av inhemsk trafik utgör ett från nationellt perspektiv centralt integritetsskydd anser att måste vara inriktad mot att finna tekniska metoder som säkerställer att den inhemska trafiken skiljs bort innan den når myndighetens hantering för bearbetning och analys. Det innebär att informationen i första hand inte ska nå det mänskliga ögat eller örat och att bestämmelsen om förstöringsskyldighet endast undantagsvis ska behöva tillämpas. Utifrån de uppgifter som lämnats av anger att den saknar anledning att anta annat än att myndigheten har denna utgångspunkt för sin tillämpning av den nämnda bestämmelsen. Kommittén menar dock att bör fortsätta att utveckla metoder som så långt det är möjligt säkerställer att inhemsk trafik inte inhämtas. Sökbegreppens betydelse för integriteten Enligt signalspaningslagen ska sökbegrepp utformas och användas med respekt för enskildas integritet och så att signalspaning medför ett så begränsat integritetsintrång som möjligt. Dessutom får sökbegrepp som är direkt hänförliga till en viss fysisk person endast användas om det är av synnerlig vikt för verksamheten. har beskrivit för kommittén att de sökbegrepp som används vid signalspaning i stor omfattning är direkt hänförliga till en viss fysisk person. Detta är den gängse metoden för signalspaning som har sin grund i att den kommunikation som myndigheten söker efter sker mellan individer. Utifrån denna information har dragit Skr. 2011/12:48 slutsatsen att det vid signalspaning är nödvändigt att använda sökbegrepp hänförliga till personer. Kommittén konstaterar därför att den enligt lag uttryckta mycket restriktiva möjligheten att använda sökbegrepp hänförliga till viss fysisk person inte motsvaras av de beskrivna förutsättningarna för att bedriva signalspaning. anför att sökbegrepp som är direkt hänförliga till en fysisk person betyder att inhämtningen av den ur underrättelsesynpunkt relevanta trafiken blir mer exakt och att risken minimeras för att icke-relevant trafik kommer under bearbetning. Kommittén konstaterar därför att ett stort antal välmotiverade sökbegrepp, i jämförelse med mindre specifika sökbegrepp, kan medföra ett integritetsskydd för de personer vars kommunikation saknar betydelse för försvarsunderrättelseuppdraget. har också funnit att Försvarets radioanstalts föreskrifter för sökbegreppens utformning och användning är utformade med utgångspunkt från signalspaningslagens bestämmelser. Kommittén har inte funnit något som tyder på annat än att myndigheten har skapat rutiner som innebär att integritetsskyddsintresset beaktas. Skyldighet att förstöra insamlad trafik Det är av vikt för integriteten att insamlad trafik förstörs i enlighet med signalspaningslagens bestämmelser. har funnit att det finns väl utarbetade föreskrifter och ändamålsenliga rutiner på när det gäller förstöringsskyldigheten. 5.2.3Internationellt samarbete och integritet har också övervägt integritetsaspekterna av det samarbete som har med andra länder. Myndighetens samarbete med utländska underrättelseorganisationer utgår enligt 3 § förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet från att det ska tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret och att det inte är till skada för svenska intressen. har funnit att har rutiner och regelverk som syftar till att förhindra att uppgifter som lämnas till andra länder skadar svenska intressen och att integritetsintresset beaktas. Kommittén framhåller att Siun har en viktig roll för att kontrollera att bedriver det internationella samarbetet i enlighet med tillämpliga lagar och författningar. Underrättelseskyldigheten till den enskilde Försvarets radioanstalts underrättelseskyldighet till enskilda regleras i 11 11 b §§ signalspaningslagen och utgör främst ett Av bestämmelserna framgår att om det vid Skr. 2011/12:48 signalspaning har använts sökbegrepp som är direkt hänförliga till en viss fysisk person ska den personen underrättas om detta. Vid sidan om underrättelseskyldigheten finns i 10 a § signalspaningslagen även en möjlighet för den enskilde att via Siun få kontrollerat om hans eller hennes meddelande har inhämtats i samband med signalspaning. Regleringen om underrättelseskyldighet är dock försedd med flera begränsningar och undantag och bedömning är att underrättelseskyldigheten i praktiken är mycket begränsad. anser därför att den efterhandskontroll som Siun utför på enskilds begäran utgör ett viktigare instrument eftersom denna kontroll innebär en granskningsmöjlighet från ett fristående och självständigt organ. 5.2.5Tillstånds- och kontrollfunktionernas betydelse för integritetsskyddet Det ingick inte i uppdrag att granska verksamheten vid Försvarsunderrättelsedomstolen och Siun. Kommittén har dock ändå funnit skäl att informera sig om dessa myndigheters roll för integritetsskyddet. framhåller att då det gäller offentlig verksamhet som står utanför allmänhetens insyn så utgör självständiga kontroll- och insynsorgan medborgarnas ögon och öron. Förekomsten av kontrollorgan inom försvarsunderrättelseverksamheten medför enligt kommittén att verksamheten vid kan utvecklas löpande och inte riskerar ett enkelriktat synsätt. En effektiv kontrollfunktion minskar också risken för att myndigheten blir misstänkliggjord endast på grund av sin slutenhet. slutsats är därför att Försvarsunderrättelsedomstolens och Siuns uppdrag är viktiga för att tillförsäkra att bedriver signalspaning med det integritetsskydd som krävs. Detta är också centralt för att skapa förtroende för signalspaningsverksamheten. har även övervägt betydelsen av det integritetsskyddsråd som inrättats vid . Kommittén konstaterar att integritetsskyddsrådet, trots den organisatoriska tillhörigheten till myndigheten, är ett organ som verkar självständigt. arbete har enligt kommittén bidragit till att myndigheten genomfört integritetsförbättrande åtgärder. Utöver den särskilda granskning som genomförts av Datainspektionen och den parlamentariska kommittén, har Siun också genomfört ett antal granskningar inom ramen för sin ordinarie uppgift att kontrollera försvarsunderrättelsemyndigheterna och den verksamhet som bedriver enligt signalspaningslagen. Siun har genomfört nio granskningar av verksamheten vid Skr. 2011/12:48 myndigheten, varav sju granskningar är avslutade. har Siun inte funnit anledning att lämna några synpunkter. I ett ärende som avser rapportering samt i ett ärende som avsåg sökbegrepp och i ett ärende som avser personuppgiftsbehandling har synpunkter lämnats. Det är regeringens bedömning att resultatet av Siuns granskningar stöder slutsatsen att verksamheten vid bedrivs enligt gällande lagstiftning. 6Slutsatser om signalspaning och personlig integritet Regeringen lämnade den första årliga skrivelsen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. I skrivelsen konstaterade regeringen att det finns ett regelverk som ger ett långtgående skydd för den enskildes integritet vid signalspaning. framhöll regeringen att behövdes för att fullt ut kunna bedöma lagstiftningens effekter. Under det år som förflutit sedan förra skrivelsen har Datainspektionen och redovisat sina uppföljningar av lagstiftningen ur ett integritetsskyddsperspektiv. Vidare har lagstiftningen hunnit vara i kraft och kontrollmyndigheterna har utvecklat sin granskningsverksamhet. Sammantaget ger detta ett bättre underlag för att dra slutsatser om lagstiftningens konsekvenser. De utvärderingar som Datainspektionen och gjort ger en samstämmig bild av att signalspaningsverksamheten vid bedrivs i enlighet med lagstiftningens intentioner och med respekt för den enskildes integritet. Under större delen av den tid som Datainspektionen och arbetat har inhämtningsverksamheten i tråd varit under uppbyggnad. Datainspektionen och har trots detta kunnat dra vissa slutsatser om konsekvenserna för integritetsskyddet av inhämtningen i tråd, utifrån hur bedriver sin övriga signalspaningsverksamhet. Det saknas dock praktiska förutsättningar för att kunna dra säkra slutsatser om denna inhämtningsforms konsekvenser. och Datainspektionen förordar därför en fortsatt uppföljning av verksamheten vid myndigheten. Regeringen instämmer i behovet av en fortsatt uppföljning av verksamheten. Det ingår också i Siuns uppdrag att löpande granska verksamheten vid och Datainspektionen har att granska personuppgiftsbehandlingen i myndighetens signalspaningsverksamhet. verksamheten vid med delvis olika fokus och med delvis olika metoder. Rapporten från Datainspektionen och betänkandet från uppvisar trots detta i flera fall en tydlig samstämmighet i slutsatserna om hur myndighetens verksamhet bedrivs och vilken påverkan den kan ha för den enskildes integritet. Datainspektionens sammanfattande bedömning är att frågor som har med personuppgiftsbehandling och personlig integritet att göra tas på allvar vid och att myndigheten har lagt ned mycket tid och resurser på att skapa rutiner och utbilda personalen på ett sådant sätt att risken för otillbörliga intrång i den personliga integriteten minimeras. bedömer att följer lagens intentioner samt konstaterar att integritetsskyddsfrågor har en naturlig plats i verksamheten och att personalen tar dessa frågor på allvar. Kommittén framhåller vidare att myndigheten skapat restriktiva rutiner som avser att förhindra att signalspaning sker i strid med lagen och att det pågår ett fortsatt arbete med att förfina dessa arbetsmetoder. Det generella intrycket av hur verksamheten bedrivs vid är således positivt. Det faktum att två av varandra oberoende granskningar kommer till samma slutsats tyder på att lagstiftningen fungerar som tänkt och att arbetar enligt lagstiftningens intentioner. Detta innebär att myndigheten har vidtagit åtgärder för att riskerna för otillbörligt intrång i enskildas integritet i tillfredsställande mån kan begränsas i signalspaningsverksamheten. Lagstiftningen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet är utformad utifrån en avvägning mellan behovet av att få för värdefulla underrättelser och respektera skyddet för den enskildes integritet. Detta innebär att i varje skede av signalspaningsprocessen ska pröva om syftet med en åtgärd väger tyngre än det intrång i den personliga integriteten som åtgärden kan innebära. Dessa proportionalitetsbedömningar görs bl.a. utifrån signalspaningslagen, de interna föreskrifterna och praxis. som har granskat myndighetens rutiner har funnit att saknar myndighetsgemensamma metoder samt tydliga och konkreta riktlinjer för dessa bedömningar. Kommittén anser därför att man behöver utveckla beslutsstödet till tjänstemännen för att åstadkomma systematiska överväganden kring radioanstalt har gjort flera insatser för att hantera de etiska problem som kan uppkomma i verksamheten. Myndigheten utvecklar också ständigt nytt material och nya arbetsformer som syftar till att ge personalen adekvat stöd kring etiska frågor. Kommittén anser sig dock inte kunna bedöma om pågående Skr. 2011/12:48 insatser kommer att ge önskvärd integritetsskyddande effekt eller utgör adekvat stöd för handläggarna och anser därför att det framgent finns behov av att följa upp de åtgärder som vidtagits. har redovisat till regeringen att myndigheten arbetar med att utveckla de interna regelverken och riktlinjerna samt genomför utbildningsinsatser för personalen. Myndigheten har också förstärkt avdelningen för signalunderrättelser med resurser för att bl.a. samordna tillståndsprocessen samt skapat ett s.k. policyforum. Forumet syftar till att identifiera och diskutera verksamhetsfrågor och etik- och integritetsfrågor av principiell art. Forumet ska skapa praktiska riktlinjer och verksamhetsregler för verksamheten. Inom avdelningen för signalunderrättelser finns också särskilt utsedda personer med ansvar för att vara kontaktpersoner i frågor som avser tillståndsprocessen samt stödet till kontroll- och tillsynsorganen. Regeringen ser positivt på att arbetar med att utveckla metoder och rutiner som är integritetsskyddande. Regeringen instämmer i de synpunkter som lämnat och betonar vikten av att myndighetens insatser fortsätter och att dessa följs upp. Betydelsen av att göra rätt urval En viktig aspekt av skyddet för den enskildes integritet är det sätt på vilket trafikdata väljs ut samt hur insamlade uppgifter behandlas. Den uppbyggnad av inhämtning i tråd som pågår förväntas innebära att en ökande mängd elektronisk kommunikation kommer att hanteras av . I de nya signalmiljöerna är trafiken också mer uppblandad än vad som var fallet då det främst var den militära eterburna trafiken som var föremål för signalspaning. Datainspektionen och framhåller att detta ställer högre krav än tidigare på att med olika metoder kan välja ut just de signaler som är relevanta för de förhållanden som myndigheten har till uppgift att följa samt att myndigheten har ett ansvar för att vidta särskilda tekniska åtgärder för att åstadkomma erforderligt skydd för den inhämtade kommunikationen. framhåller också att saknar intresse av att inhämta mer trafik än vad som är nödvändigt för att utföra uppdraget. I detta avseende sammanfaller således effektivitets- och integritetsskyddsintressena. anser att det mot bakgrund av osäkerheten om vad de ökade trafikvolymerna innebär, bör göras en uppföljning av konsekvenserna för den enskildes integritet av signalspaning i tråd. Som tidigare nämnts bejakar regeringen en fortsatt uppföljning av signalspaningen vid . En central del i den fortsatta teknikutvecklingen som avser genomföra bör också vara att skapa system som gör intrången i den personliga integriteten så små som möjligt. Ofta sammanfaller detta med Skr. 2011/12:48 myndighetens strävan efter ökad effektivitet i signalspaningen. Enligt signalspaningslagen ska sökbegrepp som är direkt hänförliga till en viss fysisk person endast användas om det är av synnerlig vikt för Både Datainspektionen och har dock funnit att de sökbegrepp som använder i många fall är direkt hänförliga till viss fysisk person. framhåller att den inte sett något som tyder på annat än att myndigheten har skapat rutiner som innebär att har dragit slutsatsen att det vid signalspaning är nödvändigt att använda sökbegrepp hänförliga till personer och att sökbegrepp som är hänförliga till en fysisk person betyder att inhämtningen av den relevanta trafiken blir mer exakt och att risken för att icke-relevant trafik kommer under bearbetning därmed minimeras.