prop · GZ0318 · 2011-10-14 00:00:00 — Ett gemensamt inriktningsdokument för svenskt stöd till SSR har formulerats på departementsnivå och beslutats av statssekreterare från de tre aktuella departementen. SSR är därmed ett område som har en gemensamt beslutad inriktning. innehåller allmänna riktlinjer men saknar förtydliganden i flera avseende som till exempel hur svenskt stöd ska genomföras och vad som ska räknas som SSR vilket har fått till konsekvens att myndigheterna tillämpar SSR-begreppet på olika sätt. Det är därmed svårt att följa hur det svenska engagemanget avseende SSR-insatser utvecklas samt hur mycket det kostar. Frågan om samordning lyfts särskilt fram i inriktningsdokumentet för SSR. För att hantera samordningsfrågorna bildades en SSR-grupp på departementsnivå (styrgrupp) och en på myndighetsnivå (nationell kontaktgrupp). Samverkansmekanismen har begränsningar såtillvida att varken styrgruppen eller kontaktgruppen eller de representanter som finns med i dessa har mandat att fatta beslut av strategisk karaktär avseende svenskt SSR-stöd. Svenska bidrag till internationella insatser har granskat svenska bidrag till internationella insatser. Syftet med granskningen är att bedöma förutsättningarna för ett samordnat och effektivt resursutnyttjande. En viktig utgångspunkt för att uppnå ett samordnat och effektivt resursutnyttjande är att det finns en tydlig styrning och samlad rapportering om de svenska bidragen till internationella insatser. Det handlar bl.a. om att det bör finnas information om bidragens utformning och sammansättning samt vilken nytta och resultat de förväntas bidra till respektive har bidragit till. Det handlar också om att det bör finns information om hur tilldelade resurser används, vad de totala kostnaderna för verksamheten uppgår till samt hur kostnadsutvecklingen ser ut . Ytterligare en utgångspunkt för ett samordnat resursutnyttjande är att det bör finnas förutsättningar för en väl fungerande samverkan mellan de aktörer som på olika sätt är engagerade i att utforma och genomföra svenska bidrag till internationella insatser. bedömer att regeringens styrning och rapportering av svenska bidrag till internationella insatser inte har utformats på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för ett samordnat och effektivt resursutnyttjande. Den samlade bedömningen baseras på följande slutsatser: Regeringen har inte omsatt de ambitioner som politiken ger uttryck för i en tydlig styrning eller rapportering. Avsaknaden av en tydlig styrkedja avseende mål och resultat innebär att det är oklart vad de svenska bidragen förväntas åstadkomma på plats. Det är också oklart mot vilka motiv och kriterier enskilda bidrag och insatser ska värderas. Regeringen har inte förtydligat statsmakternas intentioner om samverkan mellan svenska aktörer. Det finns varken någon ändamålsenlig struktur för samverkan eller samsyn kring hur arbetet ska bedrivas. Svenska bidrag till internationella insatser Systemet för resurstilldelning och redovisning av kostnader utgör ett hinder för god kostnadskontroll. Av regeringens rapportering och redovisning till går det inte att få fram en samlad bild av vare sig verksamhetens inriktning, omfattning, kostnader eller resultat. Det innebär att inte kan följa hur verksamheten utvecklas i förhållande till uttalade ambitioner. 7.1Höga ambitioner men ingen samlad bild av bidragen eller vad de bidrar till Regeringen har angett flera motiv och övergripande mål för svenska bidrag till internationella insatser. Regeringen har även i olika sammanhang aviserat ökade ambitioner i såväl kvalitativa som kvantitativa termer. Regeringen har dock inte omsatt dessa ambitioner i en tydlig styrkedja avseende mål och förväntade resultat för enskilda insatser för vare sig eller för de myndigheter som har att genomföra verksamheten. Det är därmed inte tydligt mot vilka motiv och kriterier enskilda bidrag och insatser ska värderas. Av regeringens rapportering till går det inte att få en samlad bild av bidragens omfattning och inriktning, eller vad de bidrar till. Det går inte heller att få fram en samlad bild av hur det svenska engagemanget ser ut i förhållande till uttalade ambitioner eller hur verksamheten utvecklas . Begränsad konkretisering av övergripande mål och motiv Regeringen har i olika styrdokument, som till exempel den nationella strategin, formulerat övergripande mål och motiv för svenska bidrag till internationella insatser. Det finns dock ingen tydlig koppling mellan dessa mål och motiv och regeringens styrning av de insatser som genomförs. Exempelvis har regeringen inte konkretiserat de mål och motiv som formulerats på övergripande nivå när det handlar om svenska bidrag till enskilda insatser eller länder. Det är därmed inte tydligt vad svenska bidrag förväntas uppnå i enskilda sammanhang. Inte ens i sådana sammanhang där bidrar med större förbandsinsatser eller omfattande civila bidrag har regeringen tydliggjort motiv och mål för det svenska engagemanget. I beslut om militära förbandsbidrag finns inte heller någon tydlig referens till de mål som formulerats för den insats som bidrar till. Regeringen har formulerat en samlad strategi för det svenska engagemanget i . Enligt regeringens mening utgör strategin ett viktigt och nödvändigt steg för svenska insatser i . ett övergripande mål men det är av allmän karaktär och utgör enligt bedömning varken grund för förtydligande styrning eller för rapportering. Svenska bidrag till internationella insatser Begränsad redovisning av nytta och resultat I avsaknad av tydliggjorda mål handlar regeringens styrning av berörda myndigheter, liksom återrapporteringskraven, huvudsakligen om vad respektive myndighet ska bidra med och inte vad bidragen i sig ska syfta till. Det är en verksamhet där målet blir att bidra. De myndigheter som bidrar med personal har en relativt omfattande intern rapportering från sin utsända personal och flera myndigheter har etablerat egna erfarenhetshanteringssystem för sin verksamhet. Dessa handlar främst om arbetsgivarmässiga och inomorganisatoriska frågor i bemanning och genomförande av insatser och uppdrag. Det finns ingen samlad erfarenhetsredovisning. har haft detta i uppdrag sedan myndigheten bildades men har inte presenterat någon sådan redovisning. De berörda myndigheterna rapporterar om denna verksamhet i sina årsredovisningar. Rapporteringskraven, och rapporteringen som sådan, varierar myndigheter emellan och handlar i stor utsträckning om omfattning och inriktning av bidragen. Sammantaget finns det relativt mycket rapportering om de svenska bidragen men lite analys av vad förbandsbidrag och personalbidrag har bidragit till. Det finns därmed begränsade förutsättningar för att aggregera information om nyttan med de insatser som genomförs. Det handlar om resultat i fält, men även om erfarenheter och nytta för deltagande myndigheter och för i stort. Ingen samlad rapportering till Trots att det finns en nationell strategi och svenskt deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande insatser finns det ingen samlad rapportering till om det svenska engagemanget. Regeringens årliga rapportering i samband med budgetpropositioner är begränsad och uppdelad på de tre utgiftsområden som finansierar verksamheten. Det går inte att utifrån regeringens rapportering till få en samlad bild av det svenska engagemangets inriktning och omfattning samt hur verksamheten utvecklas i relation till uttalade ambitioner. För militära förbandsinsatser redogör regeringen om vilka insatser som bemannas och omfattningen på de svenska bidragen, men det finns lite information om trender . I rapporteringen finns ingen koppling till regeringens aviserade ambitionsökning i termer av fördubblad förmåga eller en fördubbling av utlandsstyrkan. Den kartläggning som gjort visar att styrkan varit på samma nivå . Svenska bidrag till internationella insatser Regeringens redovisning av bidrag i form av personal återfinns endast i allmänna ordalag och är utspridd på flera utgiftsområden. rapporterar till i termer av att bemannar flertalet FN-insatser och alla EU-insatser, samt refererar till vilka myndigheter som bidrar, och vilka typer av stöd som bidragit med. Det framgår dock inte hur många personer som varit utsända eller hur fördelningen sett ut geografiskt eller per genomförande organisation. Det blir därmed oklart för hur omfattande det svenska engagemanget i form av personalbidrag är och hur det har utvecklats . Av sammanställning framgår att cirka 260 personer var utsända /11 och att utsänd civil personal från olika myndigheter har ökat i viss utsträckning . Det totala bidraget i form av personal har dock varit på ungefär samma nivå. Som en följd av hur regeringen styr denna verksamhet är rapporteringen till även begränsad vad gäller vad svenska bidrag har bidragit till, alternativt uppnått. Regeringens rapportering om de svenska bidragen kan i vissa avseenden ge intryck av att de svenska bidragen är mer omfattande till sin karaktär än vad som är fallet. Rapporteringen till om vad bidrar till är formulerad i liknande ordalag oavsett om det handlar om ett begränsat personalbidrag eller ett större förbandsbidrag. Det finns därmed ingen tydlig proportionalitet i redovisningen av det svenska engagemanget. Regeringen har påpekat att internationella insatser genomförs i komplexa sammanhang och att det handlar om en verksamhet där det är svårt att redovisa direkta samband mellan insatser, resultat och effekter. instämmer i regeringens bedömning men menar att denna utmaning inte nödvändigtvis utgör en grund för att låta bli att utveckla rapporteringen av verksamheten. Internationellt utvecklingssamarbete genomförs också i komplexa miljöer där det är svårt att redovisa resultat på kort sikt. Trots detta har regeringen ställt tydliga krav på redovisning av resultat i detta sammanhang. 7.2Mer resurser tilldelas men svårt att följa kostnaderna Tilldelade medel för finansieringen av svenska bidrag till internationella insatser har ökat . Till exempel har tilldelade och förbrukade medel för militära förbandsbidrag fördubblats. Sammantaget rör det sig om en verksamhet där medelstilldelningen för militära förbandsbidrag och bidrag i form av personal uppgick till ca . Svenska bidrag till internationella insatser Dagens system för att fördela medel och redovisa kostnader innebär att det inte finns förutsättningar för att styra verksamheten med god kostnadskontroll. Det innebär också begränsade möjligheter för att få insyn i de totala kostnaderna för verksamheten och att följa utveckling av kostnader . Tilldelning av resurser sker via tre olika utgiftsområden, tre departement och flera myndigheter. Freds-, säkerhetsfrämjande och koniktförebyggande insatser. Kommentar: , enfärgade, heldragna pilar avser medel som fördelas direkt till respektive myndighet eller departement genom anslag. , streckade pilar avser medel som fördelas via UD till myndigheter. Tunna streckade pilar avser myndigheternas bidrag till respektive land. Som framgår av bilden fördelas resurser från olika utgiftsområden i statsbudgeten via olika departement och flera myndigheter innan de når slutmålet för verksamheten i till exempel Kosovo eller . Att fördelningen går via så många kanaler kan förklaras av att det är en verksamhet som omfattar flera politikområden. innebär denna hantering att det är svårt att få en överblick över hur mycket resurser som används för svenska bidrag till internationella insatser, och annat svenskt stöd som förmedlas gentemot ett visst land. noterade revisorer att det var svårt att följa resurstilldelningen på grund av det lapptäcke av anslag som finansierar verksamheten. Det gäller särskilt för bidrag i form av sekonderad personal. Trots detta har resurstilldelningen snarare blivit mer svåröverskådlig . Det går inte att få en samlad bild av de svenska bidragen utifrån vare sig utgiftsområde, myndighet eller land. Svenska bidrag till internationella insatser Redovisning utifrån anslag visar inte hela kostnaden Utifrån dagens resurstilldelning och redovisning av kostnader är det svårt för att få en överblick över de totala kostnaderna för olika typer av bidrag. Det gäller såväl finansieringen av militära förband som finansiering av bidrag i form av personal. Dagens styrning via anslag har inte någon tydlig bäring på de totala kostnaderna för det svenska engagemanget. Det finns därmed en betydande risk att dessa underskattas. Finansieringen av Försvarsmaktens förbandsbidrag baseras på en beräkning av så kallade särkostnader som uppkommer vid internationella insatser. De kostnader som redovisas enligt anslaget för internationella insatser visar därmed bara en del av Försvarsmaktens totala kostnader för internationella insatser. Beräkningar och redovisning enligt denna modell används både i årlig beredning av statsbudgeten och i regeringens underlag inför riksdagsbeslut om enskilda förbandsbidrag. I dessa propositioner klargörs inte att kostnaderna enbart utgör så kallade särkostnader. Redovisning enligt andra modeller visar att kostnaderna för Försvarsmaktens internationella insatser är betydligt högre än de medel som tilldelas via anslag enligt särkostnadsmodellen. i vissa fall om skillnader på . Med dagens modell har beslut om finansiering av förbandsbidrag ingen tydlig koppling till de totala kostnaderna för deltagande i internationella sammanhang. När det gäller bidrag i form av sekonderad civil och militär personal går det inte att få fram de totala kostnaderna. Det finns flera anledningar till detta. Det handlar dels om att civila och militära personalbidrag finansieras från ett stort antal anslagsposter varav vissa även används för finansiering av annan verksamhet. Det handlar också om att myndigheter finansieras på olika sätt, både via regleringsbrev och särskilda beslut. Vidare finns det inga entydiga principer för vare sig finansiering eller redovisning av direkta och indirekta kostnader. Utöver svårigheten att få fram totala kostnader för verksamheten innebär det sammantaget att det inte går att jämföra myndigheternas kostnader med varandra. Det försvårar också en jämförelse mellan olika myndigheters kostnadseffektivitet då de kostnader som redovisas baseras på olika ingångsvärden. 7.3Samverkan begränsad vägledning i central fråga Regeringen har varit tydlig i sina ambitioner om vikten av fortsatt utveckling av samverkan mellan svenska aktörer, inklusive civil-militär samverkan, i internationella sammanhang. Regeringen har även lyft fram sina ambitioner vad gäller ökad samstämmighet, synergier och samlade svenska bidrag. har regeringen inte förtydligat vad detta innebär i praktiken. Svenska bidrag till internationella insatser Det finns inte heller någon ändamålsenlig struktur för samverkan, eller en samsyn kring hur arbetet ska bedrivas. Ingen samsyn kring hur samverkan ska bedrivas Regeringen betonar samverkan men har inte konkretiserat vad som avses med samverkan i olika sammanhang, hur den ska bedrivas eller syftet med att samverka. Regeringens styrning via olika policydokument ger delvis motstridiga signaler om civil-militär samverkan i fråga om när och hur det lämpligt att samverka. I försvarssammanhang betonas civil-militär samverkan medan de policydokument som regeringen formulerat för utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd snarare innehåller ett avståndstagande i relation till militära aktörer. Det kan därmed finnas behov av förtydliganden kring hur civil-militär samverkan ska bedrivas på lämpligt sätt. I den direkta styrningen av berörda myndigheter lyfts frågan om samverkan mellan svenska aktörer och civil-militär samverkan fram i varierande grad. Regeringen har inte tydliggjort vad den förväntar sig uppnå med svenska myndigheters samverkan annat än i allmänna termer. Det är inte heller tydligt på vilket sätt de berörda myndigheterna förväntas samverka. I samband med intervjuer har det framkommit att vissa personer tolkar begreppet samverkan som informationsutbyte medan andra personer menar att samverkan även bör omfatta gemensamma bedömningar, planering och genomförande. Det innebär att det finns olika förväntningar hos de berörda myndigheterna avseende vad de ska samverka kring, hur den ska genomföras och vad som ska uppnås. Den samverkan som bedrivs mellan olika myndigheter handlar huvudsakligen om informationsutbyte. Regeringen har rapporterat till om ökad samverkan men betonar att den fortsatt ska öka. Av rapporteringen är det oklart vad regeringen egentligen avser. Styrning i parallella processer begränsar förutsättningarna för samverkan och synergier Regeringen har formulerat övergripande styrdokument av såväl tematisk som geografisk karaktär men dessa ger liten vägledning kring hur svenska bidrag och stödinsatser ska samverka i ett visst sammanhang. Den konkreta styrningen av svenska myndigheters engagemang i internationella sammanhang styrs i parallella processer vilket bidrar till att begränsa förutsättningarna för tydlighet kring hur samverkan ska bedrivas och hur synergier ska uppnås. Svenska bidrag till internationella insatser De samarbetsstrategier som regeringen formulerat för svenskt engagemang i olika länder avser det bilaterala utvecklingssamarbetet. Exempelvis utgör samarbetsstrategierna för Kosovo och tydliga styrdokument för biståndets inriktning och omfattning, men ger ingen styrning avseende hur olika svenska bidrag och stöd kan samverka för att uppnå synergier. Vad gäller svenska förbandsbidrag till ISAF och KFOR innehåller regeringens direkta styrning av insatserna inte några riktlinjer avseende civil-militär samverkan eller koppling till övrigt svenskt stöd. De riktlinjer som återfinns utgår huvudsakligen från militärstrategiska utgångspunkter på taktisk och operativ nivå och handlar om att skapa förutsättningar och skydd för den militära insatsen. Svenska bidrag och andra stödinsatser till Kosovo och planeras, genomförs och rapporteras i parallella processer. Det innebär att ansvaret för att omsätta regeringens styrning är uppdelat mellan flera aktörer. Det innebär att det är oklart vem som ansvarar för att hålla samman det svenska engagemanget och för att samverkan mellan olika svenska bidrag och insatser bedrivs där så är lämpligt. I praktiken blir det upp till utsända att hitta former för hur man ska agera tillsammans. I fallet Kosovo finns det inte någon sammanhållen ansats eller strategi från svensk sida trots omfattande svenskt engagemang . Det finns inte någon formell samordnande funktion i vare sig eller Kosovo, och inte heller någon funktion med samlat uppföljningsansvar på plats. I fallet har ansvar för både säkerhet och utveckling inom ett särskilt geografiskt område (PRT MeS). Det ställer särskilda krav på gemensam ansats och samverkan mellan svenska civila och militära aktörer. finns det en sammanhållen strategi för svenskt engagemang i och en särskild civil representant med diplomatstatus på plats. Trots detta, och regeringens betoning av samverkan och synergier, styrs verksamheten fortfarande i olika processer vilket får till följd att det är oklart hur svenska bidrag och annat stöd ska komplettera varandra i praktiken. Det handlar till exempel om hur svenska biståndsresurser ska användas för att uppnå synergier. Inom Försvarsmakten finns det förväntningar på att biståndet ska kunna användas i enlighet med ISAF:s militärpolitiska strategi (COIN). De styrdokument och beslut som finns avseende svenskt utvecklingssamarbete i ger dock inga sådana indikationer. Regeringens styrning av Sida och Försvarsmakten i fallet tyder på att det finns motstridiga intressen som regeringen inte har löst ut. Det får till följd att de förtydliganden av svensk politik om civil-militär samverkan som inte har hanterats på nationell nivå i praktiken överlåts till personer som är utsända på uppdrag . Förutom att det innebär risk Svenska bidrag till internationella insatser för frustration bland de utsända personerna, som utöver andra utmaningar inom sitt uppdrag även måste hantera otydlig styrning, innebär det risk för långdragna beslutsprocesser och kortsiktiga beslut. Forum för samverkan matchar inte frågornas komplexitet Frågan om att förstärka samordningen inom i frågor som rör internationella insatser är inte ny utan olika förslag och lösningar har lyfts fram , bl.a. i form av interdepartementala samverkansgrupper för olika frågor. Efter att den nationella strategin presenterades har regeringen informerat om etablerandet av en samverkansfunktion på departementsnivå. granskning visar dock att denna samverkansfunktion endast omfattar ett antal olika tematiska grupper med representanter på olika nivåer som träffas med viss regelbundenhet för att utbyta information. Den högsta instansen som är ny utgörs av statssekreterare från , Försvarsdepartement och Funktionen saknar dock formell status, den har inget beslutsmandat och förfogar inte heller över några gemensamma medel. anser att det i praktiken inte förefaller vara någon större skillnad mellan med de samverkansgrupper som funnits i och den nya samverkansfunktion som regeringen rapporterat till om. Frågan är då också om denna funktion har någon roll utöver sedvanligt informationsutbyte mellan olika departement. Det förefaller inte heller finnas någon tydlig koppling mellan samverkan i och den verksamhet som genomförs i fält, till exempel i fallet . Internationellt förfaller liknande utmaningar vad gäller samstämmighet och samverkan ha hanterats genom mer formaliserade strukturer, genom att inrätta interdepartementala grupper med beslutsmandat och även visst gemensamt ansvar avseende resurser. Gemensamt ansvar för finansiering av vissa typer av stöd anses ha bidragit till ökad samverkan i flera avseenden. en lösning med begränsningar (FBA) bildades med utgångspunkt i att den som en mindre myndighet, med väl avgränsat uppdrag, skulle bidra till ett samordnat och effektivt genomförande av internationella insatser på både nationell och internationell nivå. Därefter har myndigheten tilldelats flera olika uppgifter med koppling till internationell konflikt- och krishantering. Spännvidden i verksamheten är stor och Rikrevisionen har konstaterat att myndigheten har vuxit kraftigt både i termer av uppdrag, verksamhet, personal och tilldelade medel . Svenska bidrag till internationella insatser Myndighetens mandat visar att FBA förväntas lösa en rad svåra frågor som hänger samman med samordning och samverkan. har myndigheten mycket begränsade förutsättningar att driva samverkan. inte ens en tydlig roll vad gäller att driva olika samverkansforum för svenska myndigheter. Det förefaller vara så att det internationella perspektivet har dominerat FBA:s verksamhet i flera avseenden och den bild som förmedlas av både myndigheten och regeringen är att myndigheten är en viktig och etablerad aktör i internationella sammanhang. Myndigheten verkar dock inte ha samma självklara status i bland svenska myndigheter. anser att fyller en funktion genom att myndigheten genomför ett antal viktiga uppgifter samt skapar förutsättningar för informationsutbyte mellan myndigheter. Den fråga som väcks handlar snarare om en obalans mellan FBA:s uppdrag och de förutsättningar myndigheten har. Det är därmed oklart om FBA svarar mot de behov och funktioner som regeringen har gett myndigheten att hantera. Mot bakgrund av redovisade iakttagelser och slutsatser föreslår ett antal åtgärder för att öka förutsättningarna för ett samlat och effektiv resursutnyttjande. Regeringen bör konkretisera mål och motiv för svenska bidrag till internationella insatser samt med viss regelbundenhet redovisa inför hur de politiska målsättningarna omsätts i praktiken och på vilket sätt verksamheten utvecklas i relation till svenska målsättningar och motiv. Regeringen bör informera om totala kostnader för svenska bidrag till internationella insatser. För att skapa förutsättningar för kostnadskontroll och effektivt resursutnyttjande bör regeringen tydliggöra såväl resurstilldelning som redovisning av kostnader för det svenska engagemanget.