prop · GZ0347 · 2011-12-20 00:00:00 — Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om brottet avsett betydande värde, varit av stor omfattning eller varaktighet eller om gärningen annars varit av särskilt allvarlig art. Straffbestämmelserna i krigsmateriellagen är subsidiära i förhållande till bestämmelserna i (28 § KML). Frågor om tillstånd enligt krigsmateriellagen prövas av . Ärenden av principiell betydelse eller annars av särskild vikt ska dock överlämnas till regeringen. Ett tillstånd enligt krigsmateriellagen får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik (1 § andra stycket KML). I förarbetena till krigsmateriellagen (prop. 1991/92:174 s. 41 f.) finns angivna riktlinjer som uttrycker principer som regeringen har lagt fast i sin praxis och som ska vara vägledande vid en tillståndsprövning enligt lagen. har tagit del av och godkänt dessa riktlinjer (bet. 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61). Tillstånd bör medges endast om det bedöms erforderligt för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärt samt det inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Tillstånd får endast avse en stat, en statlig myndighet eller en av staten auktoriserad mottagare. Tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan enligt krigsmateriellagen ska inte beviljas, om det skulle strida mot internationella överenskommelser som har biträtt, mot beslut av säkerhetsråd eller mot folkrättsliga Prop. 2011/12:47 regler om export från neutral stat under krig (ovillkorliga hinder). nämnda propositionen uttalades vidare beträffande internationella överenskommelser bl.a. (s. 49) att genom att ansluta till en internationell överenskommelse förpliktar sig regeringen att fullgöra de skyldigheter som följer av överenskommelsen. De begränsningar för svensk utlandssamverkan på krigsmaterielområdet som kan följa av en överenskommelse som har biträtt, iakttas i praktiken genom att svensk myndighet inte medger undantag från lagens förbud i berörda delar. De ovillkorliga hindren i riktlinjerna utgör således en erinran om att alltid måste fullgöra sina internationella förpliktelser. Parallellt med de svenska riktlinjerna tillämpas EU:s gemensamma ståndpunkt om regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel (2008/944/GUSP). Ståndpunkten innehåller bl.a. åtta kriterier som ska beaktas i tillståndsgivningen. Till ståndpunkten hör även en förteckning över de produkter som den omfattar (EU:s gemensamma militära lista) och en användarguide som mer i detalj anger hur ståndpunktens bestämmelser ska tillämpas. Genom regeringens proposition 2010/11:112 Genomförandet av direktiv om överföring av krigsmateriel (bet. 2010/11:UU3, rskr. 2010/11:261) görs vissa ändringar i lagen respektive förordningen om krigsmateriel. Ändringarna, som träder i kraft , är en följd av genomförandet av dels rådets direktiv /43/EG av om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen, dels den ovan nämnda ståndpunkten. Ändringarna innebär bl.a. att lagens tillämpningsområde utökas till att omfatta tekniskt bistånd samt att det införs tre typer av tillstånd generellt, globalt och individuellt. Dessutom införs i krigsmaterielförordningen bl.a. ett undantag från krav på tillstånd till utförsel för krigsmateriel som endast transiteras genom . Som nämnts ovan innehåller krigsmateriellagen stadganden om straff för överträdelser av lagens bestämmelser om bl.a. tillverkning, tillhandahållande och avtal om tillverkningsrätt beträffande krigs- materiel (2526 §§ KML). Även lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor innehåller straffbestämmelser för överträdelser av vissa förfaranden som faller under den lagstiftningen (2830 §§ LBE). framgått ovan är straffbestämmelserna i lagen om brandfarliga och explosiva varor samt i krigsmateriellagen subsidiära i förhållande till Klusterammunition används i princip endast i militära sammanhang. Detta innebär i praktiken att det enda område där klusterammunition kan tänkas komma till en legal användning är för rent militära syften inom försvaret (jfr vidare nedan). All annan användning av kluster- ammunition torde därmed i stort sett vara otillåten. För det fall någon skulle göra bruk av klusterammunition för annat än militära ändamål torde detta kunna utgöra straffbara handlingar. bestämmelserna i 3 kap. om straff för brott mot liv och hälsa kan i detta sammanhang, utöver de närmast liggande uppsåtliga brotten mord, dråp och misshandel, nämnas framkallande av fara för annan (3 kap. 9 § ). För försök eller förberedelse till mord, dråp och misshandel som inte är ringa samt stämpling till mord, dråp och grov misshandel eller underlåtenhet att avslöja sådana brott döms enligt bestämmelserna i 23 kap. . Vissa andra brott kan vidare nämnas i detta sammanhang. Den som förstör eller skadar egendom döms för skadegörelse till böter eller fängelse i högst (12 kap. 1 § ). Är brottet grovt döms för grov skadegörelse till fängelse i högst (12 kap. 3 § ). Brottet allmänfarlig ödeläggelse (13 kap. 3 § ) innefattar bl.a. att någon åstadkommer explosion och därigenom framkallar fara för annans liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av annans egendom. Straffansvar kan även aktualiseras enligt bestämmelserna i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Svensk domstol har enligt 2 kap. 3 § första stycket 7 jurisdiktion över brott för vilket minimistraffet är fängelse eller däröver, även om de begåtts utomlands. För sådana brott uppställs inget krav på att gärningen ska vara straffbar även på gärningsorten, s.k. dubbel straffbarhet. Mord, dråp, grov allmänfarlig ödeläggelse samt misshandel som är att anse som synnerligen grov faller in under denna bestämmelse. Övriga former av misshandel, grov skadegörelse eller allmänfarlig ödeläggelse av normalgraden omfattas emellertid inte av denna bestämmelse. Regleringen i har allmän giltighet och omfattar således i princip även militära handlingar. Väpnade styrkors handlande i en väpnad konflikt styrs och regleras därutöver även av den internationella humanitära rättens regler samt folkrätten i övrigt. I syfte att så långt som möjligt begränsa krigföringens verkningar har ett stort antal stater ingått ett flertal internationella överenskommelser som reglerar och begränsar medlen och metoderna för krigföring. Därutöver innehåller folkrätten även sedvanerättsliga regler på området. I syfte att uppfylla förpliktelser enligt i första hand de fyra och deras tilläggsprotokoll , lantkrigsreglementet och ett antal överenskommelser om förbud mot vissa typer av vapen har i införts ett särskilt straffstadgande enligt vilket ansvar för folkrättsbrott kan utgå. Straffansvaret omfattar även svåra överträdelser av allmänt erkända grundsatser som rör den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter. Enligt 22 kap. 6 § döms således den som gör sig skyldig till en svår överträdelse av något sådant avtal med främmande makt eller någon sådan allmänt erkänd grundsats som rör den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter, för folkrättsbrott. Lagrummet innehåller inte någon fullständig brottsbeskrivning. Som exempel på handlingar som utgör folkrättsbrott anges i lagrummet bl.a. användande av stridsmedel och stridsmetoder som är förbjudna enligt folkrätten, att anfalla civilpersoner eller den som är försatt ur stridbart skick, att inleda ett urskillningslöst anfall med vetskap om att anfallet kommer att förorsaka synnerligen svåra förluster eller skador på civilpersoner eller civil egendom eller att i andra fall godtyckligt och i stor omfattning förstöra eller tillägna sig egendom som åtnjuter ett särskilt folkrättsligt skydd. Straffet är fängelse i högst , eller vid grovt brott, fängelse i högst Prop. 2011/12:47 eller på livstid. Som särskilda skäl för att bedöma brottet som grovt anges i paragrafens andra stycke bl.a. att många människor dödats eller skadats eller att omfattande egendomsförlust uppkommit. Det bör emellertid anmärkas att bl.a. bestämmelsen om folkrättsbrott är föremål för en översyn inom ramen för det arbete som pågår inom med det betänkande som Internationella straffrättsutredningen avlämnat (SOU 2002:98). 7 Genomförande av konventionen i svensk rätt 7.1En ny straffreglering om olovlig befattning med klusterammunition Regeringens förslag: Det införs en ny straffbestämmelse om ansvar för de gärningar som omfattas av konventionen. Bestämmelsen ska omfatta den som använder, utvecklar, tillverkar, förvärvar, innehar, lagrar, överlåter, till för in eller från för ut klusterammunition. Med klusterammunition avses i lagen sådan klusterammunition samt sådana explosiva substridsdelar från spridningskapslar fästa vid luftfartyg som avses i konventionen om klusterammunition. Brottet ska benämnas olovlig befattning med klusterammunition och föras in i en ny lag om straff för olovlig befattning med klusterammunition. Straffet ska vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i högst eller på livstid. Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen väsentligt bidragit till att klusterammunition kommit att användas på ett sätt som inneburit fara för många människors liv eller hälsa. Om gärningen är att bedöma som folkrättsbrott enligt , ska ansvar enligt den föreslagna bestämmelsen inte dömas ut. Regeringens bedömning: Straffansvar bör inte införas för försök, förberedelse och stämpling till olovlig befattning med klusterammunition. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians lagförslag innehöll dock inget förtydligande om att med klusterammunition ska avses även explosiva substridsdelar från spridningskapslar fästa vid luftfartyg (artikel 1.2). Vidare har i förhållande till promemorians förslag förtydliganden om lagring samt om införsel till och utförsel från införts i straffbestämmelsen. Remissinstanserna: Hovrätten över och ifrågasätter om inte bestämmelserna borde föras in i 22 och 2 kap. . Svenska Röda Korset uttrycker tveksamhet över förslaget att välja en särskilt avpassad domsrättsregel samt en annan lösning än den som införts för brottet olaglig befattning med minor. anser organisationen borde vara att se över jurisdiktionsbestämmelserna Prop. 2011/12:47 i 2 kap. för att få en mer enhetlig lagstiftning. sationen anser även att det är viktigt att brottet olovlig befattning med klusterammunition inkluderas i den pågående beredningen inom med anledning av Internationella straffrättsutredningens betänkande (SOU 2002:98). Liknande synpunkter framförs även i ett gemensamt yttrande av sju enskilda organisationer (Amnesty , för Fred och Frihet, , Center, , och ), nedan Amnesty m.fl. Kammarrätten i har föreslagit en redaktionell ändring som innebär att lagförslagets första paragraf delas upp i två paragrafer varvid den första beskriver lagens tillämpningsområde medan den andra innehåller själva straffbestämmelsen. () menar att det är otydligt hur långt ner i utvecklingsrespektive tillverkningskedjan straffansvaret sträcker sig och menar att det är svårt att skilja på stridsdelar som ska ingå i en klusterammunition från de stridsdelar som ska användas till eldrörsutskjutna granater. konstaterar att förslaget att kriminalisera olovlig befattning med klusterammunition även torde omfatta införsel samt utförsel av dessa varor samt att straffsatserna enligt förslaget till lag om straff för olovlig befattning med klusterammunition överstiger straffsatserna enligt lagen om straff för smuggling. Verket menar att bestämmelserna i lagen om straff för smuggling därmed torde bli subsidiära i förhållande till lagen om straff för olovlig befattning med klusterammunition. Svenska Röda Korset anser att det är bra att det införs en ny straffbestämmelse om olovlig befattning med klusterammunition. Svenska Röda Korset konstaterar att det inte finns någon närmare definition av vad hjälpa (assist) i artikel 1.1 c ska anses innebära. Svenska Röda Korset hänvisar till att många organisationer och några stater anser att förbudet även innefattar ett förbud mot investeringar i företag som utvecklar eller tillverkar klusterammunition. Att direkt investera i företag som tillverkar klusterammunition, menar , är ett val att stödja produktion av sådana vapen vilket inte är i enlighet med förbudet att hjälpa. Svenska Röda Korset anser att tolkningen av begreppet hjälpa bör tydliggöras av statsparterna till konventionen samt att frågan om investeringsförbudet för svensk vidkommande bör ytterligare utredas. Amnesty m.fl., , , Kristna Råd och et anser att promemorian tydligare borde ha pekat på behovet av ett svenskt investeringsförbud i företag som utvecklar eller tillverkar klusterammunition. Amnesty m.fl. framhåller vidare att transitpassage genom eller över nationellt territorium av klusterammunition bör anses omfattas av konventionens förbud. Remissinstanserna har uttalat stöd för eller inte haft något att invända mot tillägget, i förhållande till promemorians förslag, i fråga om explosiva subsstridsdelar från spridningskapslar fästa vid luftfartyg. Skälen för regeringens förslag och bedömning Behovet av en straffrättslig reglering Artikel 1.1 i konventionen om klusterammunition innehåller ett förbud mot att använda, utveckla, tillverka, på annat sätt förvärva, lagra, behålla eller till någon direkt eller indirekt överföra klusterammunition. Förbudet innefattar även att hjälpa, uppmuntra eller att förmå någon till handlingar som konventionen förbjuder. I artikel 2.2 definieras klusterammunition. Enligt artikel 1.2 ska förbudet i artikel 1.1 även gälla explosiva substridsdelar från spridningskapslar (särskilt konstruerade behållare fästa vid luftfartyg). I konventionens artikel 9 åtar sig statsparterna bl.a. att vidta lagstiftningsåtgärder för att förhindra och bestraffa all verksamhet som är förbjuden för en stat som tillträtt konventionen. I avsnitt 6.16.3 har redogjorts för lagstiftningen på områden som har betydelse för genomförandet av konventionens förbud. Nedan görs en bedömning av hur lagstiftningen på dessa områden förhåller sig till de gärningar som till följd av konventionsåtagandet ska vara kriminaliserade. Lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor innehåller som framgår av avsnitt 6.1 långtgående krav på tillstånd för hantering av olika explosiva varor, däribland ammunition, vilket även innefattar klusterammunition. Bland annat krävs tillstånd för import, förvaring, transport och överlåtelse av explosiv vara. Lagstiftningen förbjuder dock inte hantering av sådana varor, utan innebär att varorna får hanteras om de är godkända enligt lagen och om den som vill hantera dem har tillstånd till det och i övrigt uppfyller lagstiftningens skydds- och säkerhetskrav. Konventionens krav på kriminalisering bör därför uppfyllas genom annan lagstiftning. Som framgått i avsnitt 6.2 gäller enligt krigsmateriellagstiftningen ett förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel, till vilket klusterammunition räknas, såvida inte tillstånd därtill lämnats. Överträdelser av de aktuella bestämmelserna är också straffbelagda. I och med att tillträder konventionen om klusterammunition samt förbinder sig att följa dess bestämmelser följer därav att ett ovillkorligt hinder gäller i såvitt avser tillverkning, tillhandahållande och utförsel av klusterammunition. Den svenska krigsmateriellagstiftningen innehåller således redan en tillräcklig reglering för att svara mot konventionens krav på motsvarande punkter. Krigsmateriellagstiftningen täcker dock inte alla de förfaranden med klusterammunition som förbjuds i konventionen. För att ansvar enligt de i avsnitt 6.3 redovisade brottsbalksbrotten som t.ex. mord, dråp och misshandel ska kunna dömas ut, krävs i de flesta fall att viss skadlig effekt har uppstått. Dessa bestämmelser träffar således inte alltid endast t.ex. användande eller innehav av klusterammunition. Ansvar för folkrättsbrott enligt 22 kap. 6 § kan endast komma i fråga vid svåra överträdelser av traktaträttsliga förpliktelser eller en allmänt erkänd grundsats som rör den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter. Redovisningen ovan leder sammantaget till den slutsatsen att de gärningar som ska utgöra brott enligt konventionen inte till alla delar är straffbara enligt svensk rätt. Ett tillträde till konventionen kräver således att lagstiftningsåtgärder vidtas. En ny straffreglering införs i en särskild lag Ovan har konstaterats att de gärningar som är förbjudna enligt konventionen inte till alla delar är straffbara enligt svensk rätt och att ett tillträde till konventionen således kräver att lagstiftningsåtgärder vidtas. Det bör därför införas en särskild straffbestämmelse som direkt tar sikte på de förfaranden med klusterammunition och explosiva substridsdelar från spridningskapslar som förbjuds i konventionen om klusterammunition. Motsvarande lagstiftningsåtgärder vidtogs i samband med tillträde till FN:s konvention om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen (kemvapenkonventionen), respektive om fullständigt förbud mot kärnsprängningar (provstoppsavtalet), då straffrättslig reglering infördes i 22 kap. 6 ac §§ . Det nya brottet bör benämnas olovlig befattning med klusterammunition. Konventionen om klusterammunition överensstämmer i allt väsentligt med med den skillnaden att konventionerna tar sikte på olika typer av vapen (se vidare avsnitt 4.2). I samband med att ratificerades infördes bl.a. en ny straffbestämmelse om olovlig befattning med minor och en särskild regel om svensk domsrätt (22 kap. 6 b § och 2 kap. 3 § första stycket 6 ). Lagrådet har anfört att när det införs ny lagstiftning som i sak ligger nära en redan gällande sådan är det naturligt, och angeläget, att den nya lagstiftningen så långt detta är möjligt anpassas efter den redan gällande lagstiftningens struktur och innehåll. Mot denna bakgrund har Lagrådet ifrågasatt varför en annan lösning valts i fråga om placeringen av de föreslagna bestämmelserna än vid genomförandet av . Regeringens utgångspunkt för utformningen av den lagstiftning som är nödvändig med anledning av en anslutning till konventionen om klusterammunition är att denna så långt möjligt ska anpassas till motsvarande reglering som infördes i samband med genomförandet av . Som närmare redovisas i avsnitt 7.2 finns det emellertid enligt regeringens bedömning anledning att utforma bestämmelsen om svensk domsrätt över brottet olovlig befattning med klusterammunition på ett mer begränsat sätt än vad som gäller för brottet olovlig befattning med minor. I denna del har Lagrådet inte haft några invändningar mot regeringens bedömning. I likhet med vad som föreslagits i promemorian har regeringen med anledning av hur bestämmelsen om domsrätt utformas föreslagit att denna placeras i en särskild lag och inte, som bestämmelsen om domsrätt över brottet olovlig befattning med minor, i 2 kap. . Lagrådet har i denna del ifrågasatt bedömningen att systematiken i 2 kap. skulle hindra att den föreslagna bestämmelsen om domsrätt tas in där. I denna del konstaterar regeringen att undantaget från krav på dubbel straffbarhet som finns i 2 kap. 2 § fjärde stycket omfattar en vidare personkrets än vad som föreslås gälla i fråga om domsrätt. Det skulle därför vara nödvändigt att införa ett ytterligare och mer begränsat undantag från krav på dubbel straffbarhet, vilket enligt regeringen vore mindre lämpligt av systematiska skäl. Som närmare redovisas i avsnitt 7.2 har också i andra sammanhang bestämmelser om domsrätt som avvikit från systematiken i reglerats särskilt i annan lag. Sammanfattningsvis delar regeringen bedömningen i promemorian att bestämmelsen om domsrätt bör placeras utanför . Regleringen av straffansvar bör enligt regeringen göras samlat med bestämmelsen om domsrätt. Övervägande skäl talar därför för att den samlade regleringen förs in i en särskild lag. Frågan om placeringen av ifrågavarande bestämmelser kan dock, i linje med vad Svenska Röda Korset och Amnesty m.fl. förordat, komma att övervägas inom ramen för den översyn av 2 kap. som föreslås av Internationella straffrättsutredningen (SOU 2002:98) och som är under beredning inom . I artikel 1.1 a och b i konventionen om klusterammunition anges förfaranden med klusterammunition som ska vara förbjudna enligt konventionen. Avsikten i konventionen är att i princip täcka in alla tänkbara förfaranden med klusterammunition vilka ska vara otillåtna, bortsett från de undantag som anges i artiklarna 3.6 och 3.7 i konventionen. Artikel 3.6 reglerar möjligheten att behålla eller förvärva en mindre mängd ammunition och explosiva substridsdelar för utveckling av och utbildning i tekniker i bl.a. röjning och förstöring. Artikel 3.7 reglerar möjligheten att överföra klusterammunition till en annan statspart för förstöring eller för de syften som anges i den ovan nämnda artikel 3.6. konstaterar att förslaget att kriminalisera olovlig befattning med klusterammunition även torde omfatta införsel samt utförsel av dessa varor. Det är enligt artikel 1.1 b i konventionen bl.a. förbjudet att överföra klusterammunition. Överföring omfattar enligt artikel 2.8 bl.a. den fysiska förflyttningen av klusterammunition till eller från en stats territorium. Enligt regeringen måste följaktligen även införsel och utförsel av klusterammunition omfattas av konventionens förbud. Amnesty m.fl. förordar att förbudet mot överföring även bör tolkas som ett förbud mot transport genom eller över nationellt territorium (transitpassage). Organisationerna noterar att konventionens definition av överföring inte tydliggör att transitpassage omfattas men framhåller att definitionen av överföring är identisk med motsvarande definition i och att den allmänt accepterade tolkningen av den konventionen är att den också innefattar förbud mot transitpassage. Regeringen delar inte uppfattningen att den allmänt accepterade tolkningen av skulle vara att förbudet mot överföring (transfer) också innefattar ett förbud mot transitpassage. Som organisationerna anför är transitpassage endast en transport över eller genom ett geografiskt område. Om transitpassage Prop. 2011/12:47 skulle anses ingå i konventionens förbud mot överföring skulle detta vidare enligt konventionen medföra krav på straffansvar också för den som i enlighet med artikel 1.1 c hjälper eller uppmuntrar någon att utföra en sådan passage. Mot denna bakgrund framstår det enligt regeringens mening som alltför långtgående att tolka förbudet i artikel 1.1 b mot överföring som ett förbud också mot transitpassage genom eller över nationellt territorium. Denna uppfattning torde delas av det stora flertalet parter till konventionen. Utöver de förbjudna förfarandena som anges i artikel l.1 a och b innehåller artikel 1.1 c ett förbud mot att hjälpa, uppmuntra eller förmå någon att ägna sig åt verksamhet som enligt konventionen är förbjuden för en statspart. Genomförandet av förbudet mot att hjälpa etc. i artikel 1.1 c behandlas nedan under rubriken . samman med s.k. interoperabilitet behandlas i avsnitt 7.3. Försök, förberedelse och stämpling Konventionen om klusterammunition medför inte någon skyldighet att straffbelägga de osjälvständiga brottsformerna försök, förberedelse och stämpling till brott. Folkrättsbrott, olovlig befattning med kemiska vapen och olovlig befattning med minor är inte straffbelagda på försöks-, förberedelse- eller stämplingsstadiet. därför inte skäl enligt regeringen att införa sådant straffansvar. Utgångspunkten för regleringens utformning är att det av straff- bestämmelsen tydligt ska framgå hur det straffbara området avgränsas. Detta kan lämpligen göras genom att beskrivningarna i relevanta artiklar i konventionen tas till utgångspunkt för den nya brotts- Med beaktande av kravet på tydlighet i straffrättslig reglering anser regeringen att straffbestämmelsen, till skillnad från