prop · GY03125 · 2011-03-31 00:00:00 — Att skräpa ned på en plats som är föremål för kollektiv nedskräpning innebär typiskt sett en större skada än om nedskräpningen sker på en avlägsen och undanskymd plats och medför att nedskräpningsbestämmelsens skyddssyfte motverkas i en hög- re grad än under andra förhållanden. Det kan också konstateras att den som skräpar ner på en plats som är välbesökt och som redan är föremål för nedskräpning får antas vara medveten om förhållandena på platsen. Det förhållandet att en gärning är ett led i en allvarlig kollektiv ned- skräpning är inte ensamt avgörande för om gärningen ska betraktas som ringa. Exempelvis omständigheten att ett område är särskilt skyddsvärt eftersom det innehåller höga naturvärden är en typ av område som, utan att vara föremål för kollektiv nedskräpning, kan medföra att en gärning inte bedöms som ringa. De överväganden som gjorts i samband med tidigare lagstiftningsären- den får fortfarande anses relevanta. Avsikten med förslaget i detta lag- stiftningsärende är inte att utvidga det straffbara området. former av nedskräpningsförseelser ska inte heller i fortsättningen vara förenade med straffansvar och någon oklarhet bedöms inte tillkomma, vilket Läns- styrelsen i har befarat. Det är inte lämpligt att, som kommun föreslagit, ta bort undantaget för ringa brott. All ned- skräpning omfattas visserligen av förbudet i 15 kap. 30 § men varje överträdelse av förbudet är inte sådan att den har ett straff- värde som motiverar att ett straff döms ut även om överträdelsen är klan- dervärd. Den attitydförändring som behövs för att alla människor ska avstå från att skräpa ned kan för övrigt inte heller åstadkommas genom att sanktioner omfattar alla överträdelser. gärningar ska alltså fort- farande vara straffria. har anfört att gränsdragningen i förhållande till ringa gärningar behöver få en mer nyanserad motivering. De gränsdrag- ningsfrågor som kan uppkomma är inte nya. Gränsdragningsproblema- tiken bör, enligt regeringens mening, inte heller överdrivas. I de flesta fall råder det inte några tvivel om en gärning ska betraktas som ringa eller inte. Ledning kan här också hämtas ur befintlig praxis. På välbesökta platser kan således en nedskräpningsförseelse leda till ansvar trots att förseelsen om den ses isolerad och begången i en annan omgivning skulle kunna bedömas som ringa. Att skräpa ned på en plats som redan är nedskräpad är inte en omständighet som medför att en gär- ning ska betraktas som ringa. Exempel på vad som utgör sådana bagatell- artade handlingar att de inte bör vara föremål för straffansvar kan, utöver vad som framhållits tidigare, vara att slänga ett enstaka glasspapper, ett äppelskrott eller något annat oansenligt ofarligt föremål. Enstaka föremål som kastas på väl synliga platser och som kan ses som en del av en all- varlig allmän nedskräpning är inte exempel på vad som är ringa gär- ningar. I praxis har även att kasta bort en enstaka ölburk eller ölflaska föranlett straffansvar. Att ett föremål när det slängts bort riskerar att medföra skador för miljön och människors hälsa eller har lång nedbrytningstid är vidare om- ständigheter som talar mot att det skulle vara fråga om ringa brott även om det är fråga om små mängder. har anfört att bedömningen av om ett brott är ringa eller inte ska göras genom en sammanvägd bedömning och alltså inte bara med avseende på om något är av begränsad omfattning. Tingsrätten har därför ifrågasatt förslaget att ta bort undantaget för ringa brott i för- hållande till straffbestämmelsen i 29 kap. 7 §. Regeringen konstaterar att en gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmel- sen och att det har alltså bedömts inte vara rimligt att varje regelöver- trädelse, hur ringa den än är, ska leda till straffrättsligt ansvar. En över- trädelse som är helt obetydlig bör således inte heller leda till ansvar. Bedömningen av vad som är ringa ska göras med utgångspunkt från vad som är det intresse som ska skyddas genom den aktuella straff- bestämmelsen. När det gäller nedskräpning och nedskräpningsförseelse får de anses ha ett gemensamt skyddsintresse. De allvarligare fallen av Prop. 2010/11:125 överträdelser som utgörs av nedskräpning av normalgraden innebär att skyddsintresset på ett mera påtagligt sätt åsidosatts. Om en gärning är mindre allvarlig men ändå inte obetydlig i förhållande till detta intresse, blir det aktuellt att döma ut ansvar för nedskräpningsförseelse. En gär- ning som framstår som obetydlig med hänsyn till skyddsintresset ska vara fri från ansvar. Med anledning av att nedskräpningsbrottet nu grad- indelas och lindrigare former av nedskräpning föreslås flyttas till den nya 29 kap. 7 a § finns det därför inte skäl för att undantaget för ringa brott ska omfatta 29 kap. 7 §. Hänvisningen till den bestämmelsen bör därför tas bort och en ny hänvisning till 7 a § införas i 29 kap. 11 §. Regeringens förslag: Avfall definieras som varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig Ett ämne eller föremål anses vara en biprodukt i stället för avfall om det har uppkommit i en tillverkningsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet, om ämnet eller föremålet kan använ- das direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som i in- dustriell praxis är normal, och om ämnet eller föremålet kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt god- tagbart och som inte strider mot lag eller annan författning. Ett ämne eller föremål som blivit avfall upphör att vara avfall om det har hanterats på ett sätt som innebär återvinning och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning enligt föreskrifter som meddelats av regeringen eller av den myndighet regeringen bestämmer. Avfallspromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med reger- Till skillnad från promemorians förslag innebär regeringens för- slag att bestämmelser om biprodukter och om när avfall upphör att vara avfall förs in i definitionen av avfall. Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen har anfört att, då ordet substans tagits bort från definitionen av avfall, behöver det i förarbe- tena klargöras vad som gäller för blandningar av ämnen. i , , , Vägver- ket, , , Skogsindustrierna, Teknikföreta- gen, , , Plast- och Kemiföretagen, och Svenska Energiaskor AB har anfört att det nya ramdirektivets artiklar om biprodukter och när avfall upphör att vara avfall bör föras in i 15 kap. och kopplas till avfalls- De har vidare anfört att avfallsdefinitionen utgör avfallslag- stiftningens gräns mot och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, god- kännande och begränsning av kemikalier (Reach) (EUT L 396, 30.12.2006, s. 1, Celex 32006R1907) och att medlemsstaternas möjlighet att ha olika syn på avfallsdefinitionens tillämpningsområde i det närmaste har elimi- Prop. 2010/11:125 nerats. Även Kemikalieinspektionen har anfört att det med tanke på Reach är viktigt att biprodukt och frågan om när avfall upphör att vara avfall tydliggörs och att det även är viktigt att avfallslagstiftningen får en enhetlig utformning i medlemsstaterna. Skälen för regeringens förslag I nuvarande lydelse definieras avfall som varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. I det nya ramdirektivet definieras avfall som varje ämne eller föremål som inne- havaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Det innebär att kopplingen till avfallskategorier inte längre finns kvar samt att ordet substans har utgått. Definitionen av avfall i 15 kap. miljö- balken bör ändras så att den överensstämmer med det nya direktivet. Att hänvisningen till avfallskategorier utgår har ingen betydelse eftersom de ifrågavarande kategorierna omfattar alla slags ämnen och substanser utan undantag. Att ordet substans tas bort bör inte innebära någon ändring i sak då alla substanser rimligen innehåller åtminstone ett ämne och därför ändå bör kunna omfattas av definitionen av avfall. Detsamma gäller blandningar av ämnen. Liksom nuvarande definition innebär den föreslagna definitionen att det alltid är nödvändigt att pröva innehavarens syften eller skyldigheter i fråga om att förfoga över ämnet eller föremålet, det s.k. kvittblivnings- intresset. Det kan skapa svårigheter framför allt när man vill avgöra om något blivit avfall eller upphört att vara avfall. Att ett ämne eller föremål ingår i den förteckning över avfall som kommissionen har beslutat (EGT L 226, , s. 3, Celex 32000D0532) innebär inte att det under alla förhållanden är avfall, utan ska endast anses som avfall när definitionen är uppfylld. Om något är att betrakta som avfall eller inte har betydelse för om det är avfalls- eller kemikalieregelverket som i ett visst fall ska tillämpas. Direktivets bestämmelser om biprodukter kan fylla en viktig funktion på så sätt att om ett ämne eller föremål uppfyller kriterierna för vad som kan betraktas som en biprodukt, så blir det inte nödvändigt att pröva om innehavarens förfogande över ämnet eller föremålet är att göra sig av med det i den meningen att ämnet eller föremålet måste hanteras som avfall. Det har ofta diskuterats om en restprodukt som uppkommer vid till- verkningen av en annan produkt är avfall och ska omfattas av avfalls- regelverkets krav eller ska anses som vilken råvara som helst för till- verkningen av ytterligare en annan produkt. Biprodukt är den term som i det nya ramdirektivet används för att beteckna en restprodukt som inte anses vara avfall, förutsatt att vissa omständigheter föreligger i det en- skilda fallet. Dessa omständigheter anges i artikel 5 och talar för att inne- havarens förfogande över ämnet eller föremålet bör kunna anses som ett nyttiggörande och inte som kvittblivning, men det är också omständighe- ter som talar för att det inte finns behov av att ämnet eller föremålet om- fattas av avfallsregelverkets krav. Artikeln om biprodukter ger uttryck för presumtionen att en restprodukt är avfall (dvs. den omständigheten att ämnet eller föremålet har uppkommit i en tillverkningsprocess som inte syftar till att tillverka ämnet eller föremålet talar för att innehavaren be- höver eller avser att göra sig av med restprodukten i meningen att bli kvitt den). I artikel 5.1 anges att ett ämne eller ett föremål som upp- kommer genom en produktionsprocess vars huvudsyfte inte är att produ- cera detta kan endast betraktas som biprodukt i stället för som avfall om följande villkor är uppfyllda: a) Det ska vara säkerställt att ämnet eller föremålet kommer att fortsätta att användas. b) Ämnet eller föremå- let ska kunna användas direkt utan någon annan bearbetning än normal industriell praxis. c) Ämnet eller föremålet ska produceras som en integ- rerad del i en produktionsprocess. d) Den fortsatta användningen ska vara laglig, dvs. ämnet eller föremålet ska uppfylla alla relevanta produkt-, miljö- och hälsoskyddskrav för den specifika användningen och inte leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa. Enligt artikel 5.2 kan även , på grundval av de vill- kor som ställs upp i artikel 5.1, fastställa kriterier som ska vara uppfyllda för att specifika ämnen eller föremål ska anses vara biprodukter i stället för avfall. Regeringen har möjlighet att med stöd av befintliga bemyndig- anden i 15 kap. meddela de föreskrifter om avfall eller han- teringen av avfall som kan behövas till följd av att sådana kriterier fast- ställs. När avfall upphör att vara avfall Det kan vara svårt att bedöma eller under vilka om- ständigheter ett ämne eller ett föremål som blivit avfall, och som har genomgått en återvinningshantering, upphör att vara avfall. Även i denna fråga är det nödvändigt att vid varje given tidpunkt pröva om den som vid den aktuella tidpunkten är innehavare av ämnet eller föremålet har för avsikt eller är skyldig att göra sig av med det i den mening som gör att ämnet eller föremålet är avfall. Direktivets regler om när avfall ska anses ha upphört att vara avfall kan på liknande sätt som reglerna om biprodukter underlätta bedömningen i de situationer då ett ämne eller föremål uppfyller bestämda kriterier för när ett ämne eller föremål som en gång konstaterats vara avfall ska anses ha upphört att vara avfall. I det nya ramdirektivet anges vissa villkor utifrån vilka kriterier kan tas fram för att avgöra när avfall upphör att vara avfall (artikel 6). Villkoren är att a) ämnet eller föremålet ska användas allmänt för specifika ända- mål, b) det ska finnas en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål, samt c) att ämnet eller föremålet ska uppfylla de tekniska kraven för de specifika ändamålen och befintlig lagstiftning och normer för produkter. Villkoren i artikel 6.1 riktar sig främst till unionslagstifta- ren som ska ta fram kriterier för vissa avfallsslag. Det pågår nu ett arbete inom kommissionen med att ta fram gemensamma kriterier för när vissa avfallsslag ska anses ha upphört att vara avfall. Kriterierna kommer sedan att utfärdas i förordningsform, och således få direkt tillämpning i svensk rätt. För avfallsslag där kriterier inte har fastställts på unionsnivå finns det Prop. 2010/11:125 enligt artikel 6.4 en möjlighet för medlemsstaterna att, från fall till fall, besluta att ett visst avfall har upphört att vara avfall. Den svenska lagtexten bör återspegla EU-reglerna om biprodukter och om när avfall upphör att vara avfall Utformningen av det nya ramdirektivets bestämmelser om biprodukter och om när avfall upphör att vara avfall gör det inte tydligt om de är att anse som en del av direktivets definition av avfall, eller om de utgör be- skrivningar av när ett visst ämne, föremål eller avfall inte längre träffas av de bestämmelser som gäller för avfall. I skälen för direktivet (punkt 22) sägs att det inte bör råda någon oklar- het i fråga om de olika aspekterna vid definitionen av avfall och veder- börliga förfaranden bör vid behov tillämpas dels på biprodukter som inte är avfall, dels på avfall som upphör att vara avfall. Detta talar för att be- stämmelserna är att betrakta som en del av det nya ramdirektivets defini- tion av avfall. Det är som remissinstanserna har framfört lämpligt att det nya ram- direktivets bestämmelser om biprodukter och om när avfall upphör att vara avfall kopplas till definitionen av avfall i 15 kap. . 6.2Definitionen av hantering av avfall Regeringens förslag: Hantering av avfall definieras som insamling, transport, återvinning, bortskaffande eller annan fysisk befattning med avfall, eller åtgärder som inte innebär fysisk befattning med avfall men som syftar till att avfall samlas in, transporteras, återvinns, bort- skaffas eller byter ägare eller innehavare. Avfallspromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med reger- ingens. Remissinstanserna: Gästrike Återvinnare har tillstyrkt definitionen av hantera avfall. i har anfört att hantera avfall även bör innefatta lagra avfall. , , och kommuner har anfört att den utökade definitionen av hantering av avfall medför ett utökat tillsynsarbete för kommunerna. Svenskt När- ingsliv, , Skogsindustrierna, Teknikföretagen, Svensk Han- del, , och kommun har påpekat att det är oklart om passiv förvaring är en sådan fysisk befattning med avfall som är att anse som hantering. Flertalet av dem har även anfört att det är olämpligt om passiv förvaring anses vara hantering, och att redan osäkerheten kring vad som ingår i all fysisk befattning gör denna hänvisning olämplig. har anfört att det av skälen till det nya direktivet (punkt 15) framgår att verksamhetsutövare som producerar avfall i sin verksamhet inte bör anses syssla med avfallshantering och omfattas av krav på till- stånd för lagring av avfallet i väntan på dess insamling och att det av de- finitionen hantera avfall inte framgår att tillfällig lagring i väntan på in- samling inte är insamling. Skälen för regeringens förslag: Med hantering av avfall avses enligt 15 kap. 3 § en verksamhet eller åtgärd som utgörs av insam- ling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall. Hantering är en sammanfattande benämning på alla de led i avfallshantering som regleras i balken (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 821). I det nya ramdirektivet definieras avfallshantering i artikel 3.9 som insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall, inklusive kontroll av sådan verksamhet och efterbehandling av platser för bortskaf- fande av avfall, inklusive åtgärder som handlaren och mäklaren vidtar. Enligt det nya ramdirektivet definieras handlare och mäklare så att även de som köper, säljer och förmedlar avfall utan att komma i fysisk befatt- ning med avfallet omfattas. Uttrycket hantering av avfall bör i 15 kap. definieras så att den omfattar all fysisk befattning med avfall. Även om fysisk befatt- ning med avfall huvudsakligen utgörs av insamling, transport, återvin- ning och bortskaffande av avfall bör också annan fysisk befattning som t.ex. förvaring av avfall, även passiv sådan, omfattas. Uttrycket hanter- ing av avfall bör även omfatta åtgärder som inte innebär fysisk befatt- ning med avfall, men som syftar till att avfall samlas in, transporteras, återvinns, bortskaffas eller byter ägare eller innehavare. Med en sådan lydelse görs det tydligt att även åtgärder som någon vidtar i egenskap av avfallshandlare eller avfallsmäklare omfattas av bestämmelser om han- tering av avfall i 15 kap. och i bestämmelser som meddelats med stöd av detta kapitel. I enlighet med Lagrådets förslag är det uttrycket hantering av avfall som definieras. Definitionen bör formuleras med insamling, fysisk befattning och motsvarande i konsekvens med det definierade hanter- ing. I fråga om åtgärder som inte innebär fysisk befattning med avfall bör definitionen omfatta även åtgärder som syftar till att avfall byter ägare eller innehavare. Lagrådets förslag är i denna del avgränsat till åt- gärder som medför att bytet av ägare eller innehavare faktiskt sker. En sådan snäv betydelse har inte varit avsedd och skulle försvåra möjlighet- erna att genomföra de krav i ramdirektivet som avser mäklare och hand- lare. En följd av den nu föreslagna definitionen är att tillsynen enligt 26 kap. även kommer att omfatta avfallshandlare och avfallsmäklare, vilket krävs enligt det nya ramdirektivet (artikel 34.1). Den nu föreslagna definitionen påverkar däremot inte vilka hanteringar som kräver tillstånd. Tillståndsplikten är vare sig i den svenska nationella regleringen, eller i det nya ramdirektivet, kopplad till vilka åtgärder som ska anses utgöra hantering av avfall. Även om en viss åtgärd, t.ex. förvaring eller tillfällig lagring, är att anse som hantering av avfall behöver den inte vara till- ståndspliktig. Bestämmelser om tillståndsplikt finns framförallt i 9 kap. och i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. , , och kommuner har anfört att den ändrade definitionen av hantering av avfall medför ett ökat tillsynsarbete för kommunerna, eftersom även avfallsmäklare och avfallshandlare om- fattas. Behovet av tillsyn blir dock i huvudsak beroende av omfattningen och utformningen av de regler som tas fram i fråga om skyldigheter för handlare och mäklare. Varken den utökade definitionen i sig eller fram- tida regler som specifikt gäller handlare och mäklare kan dock innebära Prop. 2010/11:125 något annat än en marginell ökning av kommunernas tillsynsuppgift. Kommunerna har enligt gällande regelverk också möjlighet att finansiera sin tillsyn genom avgifter. 6.3Skyldighet för kommunerna att informera Regeringens förslag: Bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om skyldighet för kommunerna att lämna information om hanteringen av avfall kompletteras så att det framgår att informationen även kan avse alla uppgifter som finns i avfallsplanerna. Avfallspromemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: El-kretsen har anfört att de delar uppfattningen att kommunen är bäst skickad att informera kommuninvånarna om avfall. Skälen för regeringens förslag: Av 15 kap. 8 och 11 §§ följer att kommunerna ansvarar för avfallsplaneringen och att det i varje kommun ska finnas en avfallsplan. Enligt nuvarande 15 kap. 9 § andra stycket får regeringen meddela föreskrifter om skyldighet för kommunerna att lämna information om hanteringen av avfall. Enligt arti- kel 31 i det nya ramdirektivet ska relevanta berörda parter och myndighe- ter samt allmänheten beredas tillfälle att delta i utarbetandet av avfalls- planer och i program för förebyggande av avfall. De ska dessutom få till- gång till sådana planer och program när de har utarbetats genom att de läggs ut på en officiell webbplats. Bemyndigandet bör därför komplette- ras så att det framgår att informationsskyldighet kan avse innehållet i avfallsplanerna, dvs. alla uppgifter som finns i avfallsplanerna och inte enbart de uppgifter som rör avfallshantering. Utöver hanteringen kan in- formationsskyldigheten således även avse t.ex. vilka åtgärder som kom- munen vidtar för att minska avfallets mängd och farlighet. Bemyndigan- det omfattar även en möjlighet att i föreskrifter reglera hur informations- skyldigheten ska uppfyllas. När det gäller avfallsplaner har regeringen för avsikt att meddela föreskrifter om att informationsskyldigheten ska uppfyllas i enlighet med det nya ramdirektivets krav, dvs. genom publi- cering på kommunens webbplats. Med stöd av bemyndigandet kan regeringen också meddela föreskrifter om skyldighet för kommunen att ge in kopior av sina avfallsplaner till . Regeringens förslag: Ett tillstånd att lagra, återvinna eller bortskaffa avfall ska innehålla en förteckning över de kategorier av avfall, och den totala mängd avfall, som får lagras, återvinnas respektive bort- skaffas. Tillståndet ska även innehålla uppgift om den metod för att lagra, återvinna eller bortskaffa avfall som ska tillämpas och de villkor som behövs i fråga om åtgärder för att övervaka och kontrollera att de skyldigheter som gäller för verksamheten uppfylls. Ett sådant tillstånd till förbränning av avfall som omfattar energi- återvinning ska, utöver vad som krävs , innehålla villkor om att energiåtervinningen ska ske med hög energieffektivitet. Avfallspromemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: () samt länsstyr- elserna i och har anfört att terminolo- gin bör ses över ifråga om kategorier av avfall, avfallsslag respektive avfallstyper. har anfört att kategorier av avfall i förslaget till 22 kap. 25 b § 2 bör ändras till typer av avfall. Återvin- ningsindustrierna, , , och Construction i har anfört att typer av avfall i för- slaget till 22 kap. 25 a § bör ändras till slag av avfall. Som skäl anges att med typer av avfall avses i avfallsförordningen avfallskoder ned på en sexsiffrig nivå och att tillstånd som är alltför detaljerade kan behöva omprövas med täta intervaller vilket är ogynnsamt ur ett regelförenk- lingsperspektiv. Även i län har påpekat att ett an- givande av mängder och avfallsslag i detalj i tillståndsbeslut medför ett ökat antal ärenden då anläggningarna ofta måste omprövas. har anfört att det är bra att införa krav på förteckning av typer av avfall i stället för förteckning av kategorier av avfall då det minskar risken för snäva och stelbenta tillstånd. kommun har anfört att det på ett friare sätt bör gå att genomföra det nya ramdirektivets krav såväl ifråga om att tillstånd ska innehålla en förteckning över typer av avfall som att det ska innehålla uppgift om den metod för återvinning eller bortskaff- ande som ska tillämpas. En risk med alltför detaljerade tillstånd är att en verksamhetsutövare fortsätter med samma metod i stället för att välja en ny bättre teknik.