prop · GZ0330 · 2011-11-30 00:00:00 — I enkätundersökning har det framkommit att såväl handläggare vid de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna som brottsutredare inom polisen och åklagare uppfattar att många misstankar om bidragsbrott läggs ned i olika delar av bidragsbrottskedjan och att de sällan leder till åtal. Vid , som är den enda myndighet som för statistik över antalet kontrollutredningar, uppgick antalet avslutade utredningar till drygt 20 000 . Av dessa ledde 1 071 till polisanmälningar, vilket endast motsvarar av de avslutade kontrollutredningarna. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? att av de avslutade kontrollutredningarna vid inte leder till någon polisanmälan. Utredningarna kan dock leda till en annan åtgärd, såsom indrag, återkrav eller stoppad utbetalning. Av de beslut som polis, åklagare eller domstol återrapporterar till har av bidragsbrottsärendena lagts ned.75 Av de polisanmälningar som kommer in till polismyndigheterna redovisas en del vidare till åklagare, medan andra brottsmisstankar läggs ned. Granskningen visar att av de totalt 2 800 polisanmälningar som kom in till polismyndigheterna lades ned av polisen.76 En viktig förklaring till den höga andelen nedlagda ärenden är enligt polisen svårigheter att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet i bidragsbrottsärenden.77 Det förekommer också att bidragsbrottsärenden läggs ned på grund av att kvaliteten på polisanmälningarna från de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna är dålig.78 I många fall saknas uppgift om vilken förmån det gäller, vilken period den felaktiga utbetalningen skett eller hur mycket den felaktiga utbetalningen totalt uppgår till. Det förekommer till och med polisanmälningar där endast namn och personnummer finns angivna.79 inkommer aldrig de kompletteringar som polisen begärt av den anmälande myndigheten, vilket leder till att polisen lägger ned ärendet. Att relevant information finns i polisanmälan är viktigt av flera skäl. Till exempel behöver polisen veta under vilken tidpunkt eller period det misstänkta brottet har begåtts. Det är avgörande för om brottet ska hanteras under bidragsbrottslagen eller bedrägerilagstiftningen som gäller för brott som begåtts innan bidragsbrottslagen infördes. Information om beloppets storlek är högst väsentlig eftersom det är avgörande för om brottet ska föranleda straffansvar. Information som kan tyda på att det finns en systematik i den enskildes agerande eller att falska handlingar har använts är också viktig. En sådan information kan polis och åklagare använda för att värdera brottets allvarlighet.80 77Intervjuer med i och i . 79Gruppintervju med brottsutredare vid i och Aktgranskning av ett stickprov av brottsutredningar som gjorts vid i . 80RättsPM 2010:2, utvecklingscentrum, . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? En vanlig uppfattning bland såväl brottsutredare som åklagare är också att många ärenden faller på frågan om uppsåt, eftersom de bidragsutbetalande myndigheternas, a-kassornas och kommunernas information till individerna är bristfällig eller inte dokumenterad hos myndigheten. Om myndigheten inte har dokumenterat den information den lämnat till en individ under handläggningen av ärendet blir det mycket svårt för de brottsutredande myndigheterna att bevisa att individen har fått informationen och förstått innebörden. Detta är ytterligare en förklaring till att många brottsutredningar läggs ned. Några brottsutredare menar också att lagen misstolkats av flera bidragsutbetalande myndigheter, a-kassor och kommuner på så sätt att de, framför allt tidigare, gjorde en polisanmälan så fort en felaktig utbetalning skett, trots att det inte fanns någon misstanke om brott. Av de impulser om misstänkta bidragsbrott som utretts och inte lagts ned av handläggare på en bidragsutbetalande myndighet, a-kassa, kommun eller av polis är det relativt många brottsmisstankar som läggs ned av åklagare. lade ner drygt 3 000 ärenden, vilket kan jämföras med antalet inkomna misstankar om bidragsbrott, som enligt uppgick till drygt 7 000 under året.81 Åklagare uppger, precis som brottsutredare, att det främsta skälet till att många bidragsbrottsärenden läggs ned är att brott inte kan styrkas på grund av svårigheter med att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet.82 En anledning till detta uppges vara att de bidragsutbetalande myndigheternas, a-kassornas och kommunernas information till individerna är bristfällig och att det sällan dokumenteras att individen har informerats. Uppfattningen att det finns problem med de bidragsutbetalande myndigheternas dokumentation bekräftas av utvecklingscentrum vid , som gått igenom ett flertal förundersökningar och domar på området. I genomgången av de åtal som ogillats har domstolarna i sina domskäl ofta påtalat bristande dokumentation.83 81I uppgifterna inkluderas även bedrägerier som begåtts mot innan bidragsbrottslagen infördes. Uppgifterna från om inkomna brottsmisstankar till myndigheten skiljer sig mot uppgifterna från de bidragsutbetalande myndigheterna om antalet polisanmälningar om bidragsbrott. Skillnaden beror framför allt på att uppger antal brottsmisstankar medan myndigheterna uppger antal bidragsbrottsärenden (ett ärende kan bestå av flera brottsmisstankar). 83RättsPM 2010:2, utvecklingscentrum, . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 4.5Många bidragsbrott inte upp Av de bidragsbrottsärenden som myndigheterna polisanmält och som inte läggs ned av polis eller åklagare är det långt ifrån alla som upp. har valt att använda andelen personuppklarade brott som ett mått på polisens och åklagarens arbete med att utreda och klarlägga de polisanmälningar rörande bidragsbrott som gjorts av de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna. Att ett brott är personuppklarat innebär att en person bundits till brottet och att åtal har väckts, att strafföreläggande har utfärdats eller att åtalsunderlåtelse har meddelats. polisanmäldes 9 400 bidragsbrott, som 2 989 bidragsbrott personuppklarades.84 Det innebär att andelen personuppklarade bidragsbrott i genomsnitt uppgick till . Andelen var högst för bidragsbrott mot () och lägst för bidragsbrott mot kommunerna (), ett resultat som stämmer väl överens med brottsutredares och åklagares uppfattning om kvaliteten på polisanmälningarna från de olika organisationerna. Såväl i intervjuer som i enkätundersökning har det framkommit att kvaliteten på polisanmälningarna numer är tämligen god vid , medan det fortfarande finns ganska stora brister i framför allt kommunernas anmälningar. Majoriteten av de bidragsbrott som personuppklarades ledde till åtal. För av samtliga personuppklarade bidragsbrott beslutade åklagare om åtal, för utfärdades strafföreläggande och för övriga meddelades åtalsunderlåtelse.85 har gått igenom myndigheternas statistik avseende bidragsbrottsärenden, och när vi summerar ett ärendes väg från misstanke till personuppklaring framkommer att endast en liten andel av de misstänkta bidragsbrotten upp. I nedanstående figur redovisas en uppskattning av de kontrollutredningar som utförs och som i slutändan upp. Uppskattningen bygger på uppgifter från . Övriga myndigheter har ingen information om antalet kontrollutredningar, vilket gör att motsvarande uppskattning inte kan göras för dem. 84Statistik från Brå. 85Statistik från Brå. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Uppskattning av andelen personuppklarade bidragsbrott mot 407 bidragsbrottsärenden redovisas till åklagare Statistik från visar att myndigheten gjorde drygt 20 000 kontrollutredningar . av de avslutade utredningarna ledde till polisanmälan. Enligt statistik från var andelen bidragsbrottsärenden som av polisen redovisades till åklagare (i genomsnitt för alla myndigheter). Vi antar att andelen redovisade ärenden till åklagare är lika stor för som den är i genomsnitt för alla myndigheter, det vill säga . Antalet bidragsbrottsärenden från som polisen redovisar vidare till åklagare blir då 407. Därefter antar vi att andelen personuppklarade ärenden för är lika stor som andelen personuppklarade brottsmisstankar mot , det vill säga . Det innebär att antalet bidragsbrottsärenden som personuppklaras uppgår till 159. Sammantaget innebär den grova uppskattningen att det, av de drygt 20 000 kontrollutredningar som gör med anledning av upptäckta felaktiga utbetalningar, är knappt 200 ärenden, det vill säga , som i slutändan personuppklaras.86 86 Beräkningen baseras på uppgifter . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 4.6Bristfällig återkoppling från rättsväsendet För att ett polisanmält bidragsbrott ska kunna utredas snabbt och effektivt av polis och åklagare är det, enligt förarbetena till bidragsbrottslagen, nödvändigt att polisanmälningarna från de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna är av hög kvalitet. I möjligaste mån ska de även begränsas till fall där det är tydligt att anmälan ska ske.87 Vikten av en hög kvalitet på anmälningarna är en av de viktigaste slutsatserna som lyfts fram i den utvärdering som , och gjort av Västmanlandsmodellen.88 Hög kvalitet kräver dock, enligt , god kännedom bland förmånshandläggarna om vilken information som behövs i en polisanmälan för att det misstänkta bidragsbrottet ska kunna upp och leda till lagföring. Utöver bra utbildning och riktlinjer för hur bidragsbrottsärenden ska hanteras är ett sätt att få denna kunskap en god återkoppling från polis och åklagare till anmälande myndighet. utvecklingscentrum framhåller också i en RättsPM att handläggarna genom återkoppling från polis och åklagare skulle kunna öka sin förståelse för vilka beviskrav som brottmålsutredningen måste uppfylla för att lagföring ska kunna ske.89 Enligt utvecklingscentrums rekommendationer bör åklagaren meddela beslut och domar till polisanmälande myndighet. Trots rekommendationen uppger företrädare för och i intervjuer att de sällan får någon återkoppling från de brottsutredande myndigheterna, till exempel när åtal väcks i ett bidragsbrottsärende eller när ärenden läggs ned. Utvecklingscentrum rekommenderar vidare att åklagarna anger myndighetens ärendenummer så att de kan identifiera sina ärenden. I de fall CSN och får en skriftlig återkoppling på vad som hänt i ett ärende kan de inte koppla samman rätt ärende med rätt individ, eftersom personnumret inte finns angivet. att myndigheterna ska kunna veta vilket ärende det gäller, behöver de för varje ärende ringa polisen och fråga efter personnumret. Myndigheterna uppfattar detta som onödigt tidskrävande. Företrädare för uppger även att de aldrig fått någon information om domar i sina bidragsbrottsärenden.90 och bild av bristerna i återkoppling från de brottsutredande myndigheterna överensstämmer med de uppgifter polisen lämnat i enkätundersökning. En liten andel av poliserna 2006/07:80. 88Redovisning av uppdrag avseende gemensam strategi för att bekämpa bidragsbedrägerier, dnr 43030-2007. 89RättsPM 2010:2, utvecklingscentrum, . 90Intervju med och intervju med CSN . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? () uppger att de återkopplar till myndigheterna när de redovisar ärenden vidare till åklagare alternativt lägger ned ärendet. En lika liten andel uppger att de återkopplar kvaliteten på polisanmälningarna till myndigheterna. Detta trots att många poliser anser att kvaliteten på polisanmälningarna är mycket bristfällig. Granskningen visar även att återkopplingen från åklagare till polis tycks vara bristfällig. I enkätundersökningen uppger av poliserna att de sällan eller aldrig får någon återkoppling från åklagarna när det gäller vilka beslut och domar som fattas i bidragsbrottsärenden. Åklagarna har dock en annan uppfattning, och en stor andel av dem anser att de återkopplar till polisen () och även till myndigheterna () när ärenden lagförs eller läggs ned. Företrädare för Arbetsförmedlingen och har inte uttalat sig om återkopplingen från de brottsutredande myndigheterna. Kontakten med de brottsutredande myndigheterna sker på lokal nivå, och huvudkontoren har ingen kännedom om vilken återkoppling som sker.91 4.7Arbetet med bidragsbrott är inte lönsamt vid alla myndigheter Enligt regeringsbeslut Fi 2009/2137 bör de kontrollinsatser som genomförs på myndigheter och a-kassor så långt som möjligt vara kostnadseffektiva, det vill säga insparade belopp till följd av återkrav och stoppade framtida utbetalningar bör överstiga kostnaderna för kontrollinsatserna. Inom ramen för ESV:s samverkansuppdrag ska myndigheterna tillsammans ta fram enhetliga beräkningsmodeller såväl för besparingar per välfärdssystem vid en stoppad felaktig utbetalning som för kostnaderna för kontrollinsatserna. En enhetlig modell har också tagits fram , men kommer inte att börja tillämpas vid myndigheterna förrän . Att beräkna kostnadseffektiviteten i arbetet med bidragsbrott är svårt. När myndigheterna själva i ESV:s samverkansuppdrag bedömer kostnadseffektiviteten jämför de det felaktigt utbetalda beloppet med kostnaderna för kontrollinsatserna.92 Att intäkterna överstiger kostnaderna innebär att arbetet är lönsamt, däremot behöver det inte innebära att arbetet är kostnadseffektivt. Ur ett statsfinansiellt perspektiv är det dessutom viktigt att kvoten av intäkterna och kostnaderna är så stor som möjligt. 91Intervju med Arbetsförmedlingen och intervju med . 92Med felaktiga belopp avses summan av beslutade återkrav, stoppade framtida utbetalningar och för lite utbetalat inklusive stoppad framtida för lite utbetalning. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? lönsamheten i arbetet med bidragsbrott menar att kostnaderna för arbetet med bidragsbrottsärenden bör sättas i relation till intäkterna av bidragsbrottsarbetet i form av återkrav och stoppade framtida felaktiga utbetalningar. Summan av beslutade återkrav innefattar alla upptäckta felaktiga utbetalningar där en myndighet, a-kassa eller kommun har fattat beslut om återkrav. Granskningen visar att endast en liten del av återkraven leder till att myndigheten gör en polisanmälan om misstänkt bidragsbrott. Det är framför allt de återkrav som också lett till en polisanmälan som är relevanta för att kunna beräkna statens intäkter av myndigheternas bidragsbrottsarbete. Därutöver kan utredningar om misstänkta brott, i de fall det inte kvarstår någon misstanke om att den sökande gjort något brottsligt, leda till att myndigheten ändå gör återkrav. En annan typ av intäkt som arbetet mot bidragsbrott kan resultera i är förhindrade felaktiga utbetalningar, det vill säga utbetalningar som skulle ha betalats ut felaktigt, men som myndigheten förhindrat genom kontroll. Alla myndigheter har inte uppgifter om hur stora återkrav som gjorts eller hur stora felaktiga belopp som förhindrats, i tabell 4 nedan redovisas beloppen för de myndigheter som har uppgifter. 4.7.1Arbetet är inte lönsamt på alla myndigheter För att undersöka om arbetet med bidragsbrott är lönsamt har vi när det gäller statens intäkter av bidragsbrottsarbetet tagit fram uppgifter om de återkrav som lett till polisanmälan om bidragsbrott. Vi har även tagit fram de uppgifter som finns om de felaktiga utbetalningar som förhindrats genom myndigheternas kontroller och som lett till polisanmälan. För att få fram kostnaderna för arbetet med bidragsbrott har vi bett samtliga granskade myndigheter att beräkna eller, i de fall de inte kan beräkna, uppskatta sina kostnader för arbetet med bidragsbrott i form av personalkostnader och eventuella IT-investeringar kopplade till Även kostnader för samverkan med andra myndigheter som kan kopplas till kontrollarbetet, såsom exempelvis deltagandet i ESV:s samverkansuppdrag som rör felaktiga utbetalningar i stort och där bidragsbrott utgör en del, har beräknats. Det är möjligt att en del av arbetet mot felaktiga utbetalningar som inte beror på misstanke om brott ingår i myndigheternas uppskattningar av kostnaderna eftersom det är svårt för myndigheterna att särskilja dessa. I uppskattningarna ingår däremot inte kostnaderna för det arbete med att upptäcka bidragsbrott som är integrerat i den ordinarie handläggningen. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Myndigheternas återkrav som lett till polisanmälan, förhindrade felaktiga utbetalningar som lett till polisanmälan och kostnader för arbetet med bidragsbrott (), 2010 utbetalningar som lett till När vi jämför de bidragsutbetalande statliga myndigheternas intäkter till statskassan i form av återkrav som beror på misstänkta bidragsbrott framkommer stora skillnader. Det är i princip bara och som har gjort återkrav som lett till polisanmälan, det vill säga som beror på misstanke om bidragsbrott. Återkraven som berodde på misstänkta bidragsbrott uppgick på dessa myndigheter till 153 respektive cirka 9 miljoner kronor.93 gjorde och totalt återkrav på 1 miljard respektive . Bidragsbrotten utgör således en mycket liten andel av CSN:s återkrav, medan bidragsbrotten mot utgör av myndighetens återkrav. En viktig förklaring till de stora totala återkravsbeloppen vid CSN och är att studiemedel respektive bostadsbidrag i allt väsentligt är förskotterande system, det vill säga utbetalningarna sker i förväg. Det innebär att de uppgifter myndigheterna har vid utbetalning av dessa förmåner är preliminära och kan komma att förändras . Merparten av det belopp CSN återkräver är en följd av de efterkontroller de gör mot taxeringsuppgifter. 93Försäkringskassans kontrollutredningar ; e-post från ; e-post från CSN . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? De felaktiga utbetalningar som förhindrat och polisanmält uppgick till under 2010.94 Vid CSN var motsvarande belopp . Myndigheterna beräknar besparingsbeloppet utifrån hur individen skulle ha fått förmånen om den inte hade stoppats. Eftersom studiemedel bara kan beviljas för maximalt i taget kan de förhindrade felaktiga utbetalningarna vid CSN inte sträcka sig än så.95 beviljar förmåner som kan sträcka sig över än , vilket gör att de förhindrade felaktiga utbetalningarna kan bli större än för CSN. Vidare är en del av förmåner inte tidsbegränsade. I dessa fall använder myndigheten schablonbelopp utifrån när nästa efterkontroll eller förnyad prövning av ärendet ska ske för att uppskatta den förhindrade felaktiga utbetalningen.96 Övriga granskade aktörer gör inte några bedömningar av förhindrade felaktiga utbetalningar. och kostnader för bidragsbrottsarbetet uppskattas uppgå till 75 respektive . Vidare har inte gjort några återkrav som beror på misstanke om bidragsbrott. Anledningen är att myndigheten, sedan den bildades , fram till inte bedrivit något arbete för att hantera misstankar om bidragsbrott. har i princip inte heller gjort några återkrav som beror på misstanke om bidragsbrott. I fall finns det ingen återkravsbestämmelse i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande, och storleken på de försumbara återkrav som gjorts på grund av felaktiga utbetalningar går inte att urskilja i myndighetens bokföring.97 Även om och inte har haft några intäkter i form av återkrav som beror på misstankar om bidragsbrott har myndigheterna emellertid haft kostnader för deltagande i ESV:s samverkansuppdrag. har till exempel haft kostnader för att utveckla IT-stöd för att kunna samla in statistik om felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. och uppskattar sina totala kostnader för det arbetet till respektive 717 000 kronor.98 Arbetsförmedlingen gör vissa återkrav som beror på misstanke om bidragsbrott, men dessa görs på lokalkontoren, och huvudkontoret har inte någon uppfattning om storleken på myndighetens återkrav som 94Försäkringskassans kontrollutredningar , Resultatuppföljning . 95E-post från CSN . 98E-post från ; e-post från . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? lett till polisanmälan. Myndigheten anser sig inte heller kunna göra en uppskattning av storleken på dessa återkrav.99 Vidare har Arbetsförmedlingen ingen uppfattning om vilka kostnader myndigheten har för arbetet med bidragsbrottsärenden eller samverkansuppdraget. har dock noterat att det är 14 personer från Arbetsförmedlingen som medverkar i ESV:s samverkansuppdrag. Även om dessa personer inte arbetar på heltid i samverkansuppdraget konstaterar att myndigheten därav har haft vissa kostnader för arbetet. För att kunna bedöma om arbetet med bidragsbrott är lönsamt har för och ställt återkraven som lett till polisanmälan om bidragsbrott och de förhindrade felaktiga utbetalningar som lett till polisanmälan om bidragsbrott i relation till de uppskattade kostnaderna för arbetet med bidragsbrott vid respektive myndighet. Enligt beräkning är arbetet med bidragsbrottsärenden lönsamt för och , det vill säga intäkterna till staten är högre än myndigheternas kostnader för arbetet med bidragsbrott. Eftersom övriga statliga myndigheter saknar uppgifter om förhindrade felaktiga utbetalningar har här ställt återkraven som lett till polisanmälningar i relation till kostnaderna för bidragsbrottsarbetet. Vid och överstiger kostnaderna återkraven, vilket medför att lönsamheten kan ifrågasättas. Vid saknas uppgifter om återkrav och storleken på kostnaderna och har därför inte bedömt lönsamheten i Arbetsförmedlingens arbete med bidragsbrott. har inte heller kunnat beräkna lönsamheten för arbetet med bidragsbrott vid a-kassor och kommuner, eftersom det inte finns någon sammanställning över vare sig återkrav eller kostnader för dessa aktörer.100 4.7.2 men staten tjänar totalt sett på kontrollerna Granskningen visar att de totala intäkterna till staten som är en direkt konsekvens av bidragsbrottsarbetet på de bidragsutbetalande myndigheterna uppgick till 2010. Intäkterna utgörs av återkrav som lett till polisanmälan om bidragsbrott () och felaktiga utbetalningar som förhindrats och lett till polisanmälan om bidragsbrott (). Totalt sett kostade arbetet med bidragsbrott åtminstone . För staten som helhet är arbetet med bidragsbrott därmed lönsamt. 99E-post från Arbetsförmedlingen . 100E-post från Arbetslöshetskassornas samorganisation ; e-post från Kommuner och Landsting . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Även i de fall de bidragsutbetalande myndigheternas kontroll inte leder till någon polisanmälan kan den leda till intäkter för staten i form av återkrav och förhindrade felaktiga utbetalningar. Totalt sett ledde sådana kontroller som inte ledde till polisanmälan om bidragsbrott, till att myndigheterna återkrävde 635 miljoner kronor101 och förhindrade att betalades ut felaktigt under 2010.102 De brottsutredande myndigheternas kostnader för arbetet med bidragsbrott utgör en betydande del av statens totala kostnader för arbetet. Av naturliga skäl har de brottsutredande myndigheterna emellertid inga intäkter av arbetet. Vi har därför inte gjort någon bedömning av lönsamheten för polisen respektive . Sammantaget visar granskningen att arbetet med bidragsbrott på de statliga myndigheterna totalt sett är lönsamt ur ett statsfinansiellt perspektiv. 4.7.3De misstänkta bidragsbrotten utgör en liten andel av de felaktiga utbetalningarna kan konstatera att endast en liten del av det totala återkravsbeloppet beror på misstanke om bidragsbrott. Resultatet gäller för samtliga statliga myndigheter, med undantag för där andelen uppgår till av de totala återkraven. Vid CSN utgjorde misstänkta bidragsbrott av de återkrävda beloppen.103 I resterande återkravsärenden har myndigheten således inte gjort någon polisanmälan om misstänkt bidragsbrott. En anledning till att den del av återkraven som CSN polisanmäler är liten är att en stor del av de totala återkraven är ett resultat av CSN:s kontroll av taxeringsuppgifter.104 I förarbetena framkommer att i och med att det finns en regelmässig efterkontroll av de studerades inkomster som fångar upp de felaktiga utbetalningarna och leder till beslut om återkrav bör fall av grov oaktsamhet i dessa ärenden ses som mindre allvarliga och därför inte polisanmälas.105 101Varav återkrav till följd av kontrollutredningar på utgör och är en följd av CSN:s riktade kontrollarbete. 102E-post från och e-post från CSN . 103E-post från CSN . 104E-post från CSN .