prop · GZ0333 · 2011-11-09 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:33 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella Kosovostyrkan (KFOR) Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka på högst 70 personer till förfogande för deltagande i Natos fredsfrämjande insats i Kosovo (KFOR) fram och därefter i avtagande numerär fram till utgången av . En förutsättning är att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Regeringen föreslår att det nuvarande svenska bidraget, i huvudsak bestående av samverkans- och observationsteam med regionalt ramnationsansvar för fem av dessa, avvecklas , under förutsättning att den sedan positiva utvecklingen i Kosovo fortgår. I propositionen redogör regeringen för den senaste utvecklingen i Kosovo samt för det internationella samfundets engagemang i landet, inklusive genom FN, EU, och Nato. Vidare beskrivs den internationella styrkan och redogörs för den politiska och militära utvecklingen samt redovisas överväganden för det fortsatta svenska deltagandet i KFOR-insatsen. Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Utvecklingen i Kosovo ..................................................................... Kosovos självständighet och dialogen med .......... 3.2Kosovos närmande till EU, ekonomisk utveckling och Internationella samfundets insatser i Kosovo ................................... Internationella civila kontoret ............................................ Den internationella Kosovostyrkan (KFOR) .................................... Folkrättsligt mandat för den svenska insatsen ................................ Nuvarande och fortsatt svenskt deltagande i KFOR....................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...14 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i Natos fredsfrämjande insats i Kosovo (KFOR) bestående av högst 70 personer till och med och därefter i avtagande numerär fram till utgången av , under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd (avsnitt 8). Ärendet och dess beredning antog resolution i vilken säkerhetsrådet under kapitel VII beslutade att etablera en internationell säkerhetsnärvaro i Kosovo. Regeringen föreslog i propositionen Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo (prop. 1998/99:112) att skulle medge att ställde en väpnad styrka till förfogande som ett svenskt bidrag till en internationell fredsstyrka i Kosovo (KFOR), efter en vapenvila eller fredsöverenskommelse mellan parterna i provinsen i , och efter ett beslut om en sådan styrka av säkerhetsråd eller av Organisationen för säkerhet och samarbete i (). bifalla regeringens förslag (bet.1998/99:UFöU2, rskr.1998/99:252). beslutade att utöka mandatet till att även avse medverkan i gränsnära KFOR-operationer inne i tidigare jugoslaviska republiken () (bet. 2000/01:UU12, 2000/01:161). Mandatet var inte tidsbegränsat. Regeringen föreslog i propositionen Den svenska Kosovostyrkans deltagande i den EU-ledda insatsen i Bosnien och (prop. 2006/07:51) att skulle medge att den svenska KFOR-styrkan i Kosovo vid behov får delta i Eufor i Bosnien och . biföll regeringens förslag (bet. 2006/07:UU7, rskr. 2006/07:121). att regeringen borde återkomma till med en proposition om fortsatt svenskt deltagande i fredsstyrkan i Kosovo och att det i propositionen bland annat borde ingå förslag om tidsbegränsning av mandatet och av antalet personer som omfattas av mandatet. I proposition 2008/09:72 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella Kosovostyrkan (KFOR) föreslogs att skulle medge att regeringen ställde en svensk väpnad styrka bestående av högst 540 personer till förfogande för deltagande i KFOR till och med utgången av december månad 2010, under förutsättning att det även fortsättningsvis fanns ett mandat för styrkan enligt beslut av Förenta bifalla regeringens förslag till personalram, men att begränsa mandatets slutdatum till utgången av december månad 2009 ( bet. 2008/09:UFöU2, 2008/09:153). Regeringen föreslog vidare i propositionen 2009/10:37 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella Kosovostyrkan (KFOR) att skulle medge att regeringen ställde till förfogande en svensk väpnad styrka bestående av 250 personer samt därutöver en personalram om 540 personer för oförutsedda förstärknings- och Vidare föreslog regeringen att styrkan sedan avsevärt skulle reduceras och efter , då skyttekompaniet avvecklades, uppgå till högst 70 personer till och med utgången av , under förutsättning att det även fortsättningsvis fanns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. beslutade att bifalla regeringens förslag (bet. 2009/10:10:UFöU2, 2009/10:120). (Försvarsdepartementet) anmodade Försvarsmakten att komma in med underlag om det framtida svenska bidraget till KFOR. Försvarsmakten redovisade sitt svar . Kosovos självständighet och dialogen med utsåg FN:s generalsekreterare finländaren till särskilt sändebud för förhandlingar om Kosovos framtida ledde han dessa förhandlingar med politiska representanter från och , men utan att en överens- kommelse kunde nås. ett eget förslag om Kosovos framtida status till FN:s generalsekreterare och föreslog att Kosovo skulle få självständighet under det internationella samfundets övervakning. internationell uppslutning, även om det inte vann tillräckligt stöd i FN:s antog Kosovos parlament en självständighets- förklaring som bland annat. innehöll försäkringar om att genomföra Ahtisaari-förslaget inklusive en inbjudan till fortsatt internationell Av dessa är 22 EU-medlemsländer. medlemsländer som inte har erkänt Kosovo är , , Inte heller har erkänt Kosovos självständighet. kosovoserbiska minoriteten i norra har skapat parallella styrelsestrukturer som stöds och finansieras från . sommaren och har motsättningarna i norra ökat. flerårig handelstvist mellan och Kosovo och frågan om gränskontroll har lett till oroligheter och utbrott av våldsamheter. och EU:s rättsstatsinsats i Kosovo, EULEX, bär ett stort ansvar för att upprätthålla ordning och säkerhet i området. () slog i ett yttrande till FN:s generalsförsamling fast att Kosovos självständighetsförklaring inte stred mot folkrätten. inleddes en dialog mellan och om frågor av ömsesidigt intresse. Dialogen leds av EU:s höga representant () genom dennas rådgivare (). initierades av som uppföljning till ICJ:s yttrande om Kosovos självständighet. Dialogen är avsedd att bidra till fred, säkerhet och stabilitet i regionen genom förbättrade relationer mellan och Kosovo, vilket är en långsiktig förutsättning för båda har ett flertal överenskommelser om bland annat folkbokföring, fastighetsregister, ömsesidiga erkännanden av personliga ID-handlingar, registreringsskyltar, Prop. 2011/12:33 examensbevis och universitetsdiplom samt tullstämplar. 3.2Kosovos närmande till EU, ekonomisk utveckling och regionalt samarbete Eftersom inte samtliga EU-medlemsstater har erkänt Kosovo, saknas formella möjligheter att inleda en process mot ett framtida EU- medlemskap för Kosovo. Kosovo har därför till skillnad mot övriga länder på västra inget formellt EU-perspektiv, liksom heller inget stabiliserings- och associeringsavtal med EU. Att landet ändå har ett regionalt EU-perspektiv har uttryckts i kommissionens studie om Kosovos EU-perspektiv och i efterföljande rådsslutsatser och EU har vidtagit åtgärder för att säkerställa att Kosovo inte hamnar otillbörligt efter de övriga i avvaktan på att landets Kosovo har tillgång till EU:s förmedlemskapsstöd (Instrument for Pre-Accession Assistance, IPA). För uppgår förmedlemskapsstödet till Kosovo till och omfattar bland annat stöd för minoritetsskydd och rättstatens principer. EU-stödet ska också användas för att stödja Kosovos ekonomiska utveckling samt Kosovos europeiska perspektiv och integration på . Det övergripande målet för det svenska bilaterala utvecklingssamarbetet med Kosovo är att bidra till Kosovos EU-närmande, stabilitet och ekonomiska tillväxt. bedrivit utvecklingssamarbete i Kosovo och den pågående samarbetsstrategin är inriktad på tre sektorer; miljö och klimat, utbildning, samt demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter. Årsvolymen uppgår till ca . En stor utmaning för Kosovo är landets ekonomiska utveckling. Ekonomisk tillväxt är en förutsättning för att uppnå en hållbar socioekonomisk utveckling och för ett framtida EU-närmande. har en relativt ung befolkning kombinerat med hög arbetslöshet, låg investeringsnivå samt handelsunderskott, där exporten täcker knappt tio procent av importen. Dessutom begränsas intresset för utländska direktinvesteringar i Kosovo av den bristfälliga infrastrukturen och elförsörjningen samt den fortsatta oenigheten om den nya finansieringsinstitutioner är en förutsättning för en hållbar ekonomisk Kosovo blev medlem i Internationella Förberedelser pågår inför ett Det är viktigt att betrakta Kosovo ur ett regionalt perspektiv. Deltagande i regionalt samarbete och goda grannlandsrelationer är formella krav för det fortsatta EU-närmandet. Detta kräver en för alla parter acceptabel lösning dels på hur Kosovo ska benämnas, dels formerna för dess deltagande. Detta är viktigt även med tanke på landets deltagande i (, RCC innebär möjligheter för Kosovo att utveckla ett konstruktivt och praktiskt samarbete med länderna i regionen - däribland - eftersom ett närmande länderna emellan är mycket betydelsefullt. 2011/12:33 Kosovo har en plats inom ramen för i RCC, ett faktum som accepteras av , men har valt att inte delta i RCC:s möten. 4 Internationella samfundets insatser i Kosovo Efter Natos intervention 1999 antog resolution som gav FN mandat att förvalta Kosovo. FN:s generalsekreterare utsåg en särskild representant för Kosovo med uppgift att leda arbetet och ansvara för administrationen i FN:s interimistiska uppdrag i Kosovo (Mission in Kosovo, ). Ansvaret för det internationella arbetet i Kosovo fördelades mellan FN, (), Europeiska unionen (EU), Nato och International Civilian Office (ICO). Ansvaret för rättsstatskomponenten förlades till . Sedan konstitutionens ikraftträdande ansvarar kosovanska myndigheter för administrationen av Kosovo. I områdena i norra saknar dock Kosovos institutioner inflytande. Området kontrolleras i stället av så kallade parallellstrukturer finansierade av . Mot bakgrund av påbörjades en omvandling av från att fylla en operativ roll mot en mer övergripande politisk roll. överlämnade ansvaret för rättsväsende och tull till kosovanska myndigheter och till EULEX. har operativt ansvar för Kosovos externa relationer gentemot länder och organisationer som inte har erkänt Kosovo, till exempel Europol och , samt för lokaladministrationen av norra . Personalstyrkan består av cirka 400 personer, varav drygt hälften är lokalanställda. har tidigare bidragit med personal till . Sedan ansvaret överlämnades till EULEX 2008 har det svenska engagemanget helt övergått till EULEX. EU:s rättsstatsinsats i Kosovo, EULEX Kosovo, upprättades den 4 och tog över ansvaret från FN för rättsstat och tull i Kosovo. Insatsen välkomnades av såväl Kosovo Syftet med EU-insatsen är att bistå och stödja de kosovanska myndigheterna på rättsstatsområdet, framför allt när det gäller polis- och rättsväsendet, kriminalvården och tullverksamheten. EULEX har ett antal viktiga exekutiva funktioner. KFOR har enligt sitt mandat en stödjande roll i förhållande till EULEX i synnerhet när det gäller utövandet av dess exekutiva har EULEX cirka 1 900 internationella deltar med cirka 80 personer inom områden som polis, rapportering, insatsstöd, kriminalvård och domstolsväsende. I Kosovos självständighetsförklaring inbjöds en internationell civil närvaro under ledning av en internationell civil representant (). utnämnde Internationella Styrgruppen för Kosovo (ISG) EU-diplomaten till en sådan representant. ISG uppdrog åt Feith och International Civilian Office (ICO) att säkerställa och övervaka Kosovos genomförande av statusförslag. Kontoret ger Kosovo nödvändigt internationellt stöd och huvuduppgifterna är att säkerställa Kosovos genomförande av statusförslaget och att stödja Kosovos europeiska integration. Detta genomförs genom aktiv rådgivning och stöd till Kosovos regering och minoritetsrepresentanter i nära samarbete med i synnerhet EU i form av EU:s särskilda representant, och . OSSE-missionen i Kosovo inrättades 1999 och är största fältmission med cirka 680 medarbetare. Den utgör en del av den internationella civila FN-närvaron . Fältmissionen ansvarar för institutions- och demokratibyggande verksamheter i Kosovo samt främjande av mänskliga rättigheter och rättsstaten. Efter omvandling och minskade fältnärvaro har emellertid OSSE-missionen övergått till att i högre grad innefatta observation. Missionen samarbetar även med EULEX och har nära kontakt med KFOR. 5 Den internationella Kosovostyrkan (KFOR) antog resolution genom vilken en internationell styrka under ledning av Nato upprättades för Kosovo, Kosovo Force (KFOR).. Styrkans huvuduppgift är att upprätthålla en fredlig och säker miljö i Kosovo. KFOR ska verka i nära samarbete med den kosovanska poliskåren, Kosovo () och EULEX. deltar 30 nationer i KFOR, varav 22 är Nato-medlemmar och 8 är icke-allierade. Den totala styrkan i KFOR uppgår till cirka 5 500 personer. På grund av den försämrade säkerhetssituationen i norra Kosovo, tillkommer dessutom cirka 700 personer ur Natos operativa I KFOR:s uppgifter ingår fortsättningsvis att, i enlighet med avtalet mellan EU och Nato om ömsesidigt stöd, vid behov kunna förstärka den EU-ledda militära insatsen i Bosnien och (prop. 2006/07:51, bet. 2006/07:UU7, rskr. 2006/07:121). Mot bakgrund av Kosovos självständighetsförklaring beslutade Nato i att åta sig ytterligare uppgifter för att stödja de kosovanska Uppgiften att avveckla den kosovanska skyddskåren Kosovo Protection Corps (KPC) fullgjordes . Kvarstående uppgifter är dels att stödja uppbyggnaden av ett ministerium som ska utöva civil kontroll över de kosovanska säkerhetsstrukturerna, dels att stödja etableringen och utbildningen av den kosovanska säkerhetsstyrkan, KSF. Den första uppgiften ligger under Natos internationella sekretariat medan KFOR ansvarar för den andra uppgiften. I fråga om säkerhetsministeriet, som har till uppgift att utöva civil kontroll och styrning av KSF, har den grundläggande strukturen etablerats och en minister, en vice minister, en befälhavare samt en generalsekreterare utsetts. Utbildningen av KSF pågår och säkerhetsstyrkan uppnådde initial operativ förmåga , samt bedöms kunna nå full operativ förmåga första halvan av 2012. KSF ska bestå av maximalt 2 500personer med en reserv om högst 800 personer. När styrkan når full operativ förmåga ska den a) kunna delta i krishanteringsoperationer (även utanför Kosovos territorium), b) kunna bistå civila myndigheter vid naturkatastrofer eller andra former av katastrofer, c) kunna genomföra röjning av explosiva föremål, samt d) kunna stödja civila myndigheter med räddningstjänstuppgifter. Uppbyggandet av KSF bekostas av en särskild frivilligfond, . gjorde bedömningen att det fanns politiska och militära förutsättningar för att och inleda en gradvis reducering av styrkenivåerna för KFOR. ansåg då att den allmänna politiska och säkerhetsmässiga utvecklingen i Kosovo efter självständigheten över lag hade varit positiv, och förutsåg att denna utveckling skulle fortsätta. Utplaceringen av EULEX och dess förmåga att stödja den kosovanska poliskåren sågs som en betydelsefull positiv faktor som möjliggjorde fortsatt neddragning av KFOR. Dessa styrkereduceringar genomförs via ett antal på varandra följande kontrollstationer, Transition . Övergången mellan de olika faserna förutsätter i varje enskilt fall beslut av som ska beakta både politiska och militära faktorer. Den första neddragningen genomfördes och innebar en reducering från tidigare drygt 13 000 personer till ca 10 200 personer. Efter en utvärdering av den politiska utvecklingen och säkerhetsläget i Kosovo beslutade om en andra neddragning , vilken innebar en reducering av KFOR till ca 5 500 personer. Inriktningen är att detta ska följas av en tredje neddragning då KFOR sannolikt reduceras till ca 2 250 personer. Ursprungligen hade Nato ambitionen att nå den tredje kontrollstationen . Denna process är emellertid villkorsbaserad och sker inte med automatik. Den försämrade säkerhetssituationen i norra kommer med stor sannolikhet att påverka tidpunkten för den tredje kontrollstationen. På vill man inom den kvarvarande styrkan lägga ökat fokus på stöd till uppbyggnad av Kosovos säkerhetsstrukturer samt samverkans- och observationsteam. Denna nya fas av insatsen benämns I Deterrent Presence kommer KFOR i större utsträckning än tidigare att förlita sig på Natos operativa och strategiska reservstyrkor. finns det inga beslut om hur länge den lägre styrkenivån efter den tredje kontrollstationen kan komma att upprätthållas. På kommer de militära förbanden att helt fasas ut. stödja och kan dock komma att kvarstå efter att Prop. 2011/12:33 KFOR slutfört sitt kapitel VII-mandat enligt FN:s resolution . 6 Folkrättsligt mandat för den svenska insatsen Den internationella styrkan i Kosovo (KFOR) ges i säkerhetsrådets resolution vida befogenheter att genomföra sitt uppdrag, inklusive möjligheten att bruka våld som går utöver självförsvarsrätten. Rätten att bruka våld har preciserats i insatsregler som reglerar styrkans våldsanvändning. Mandatet, som är utan tidsbegränsning, är knutet till territoriet Kosovo. I enlighet med väl etablerad FN-praxis förminskar landets självständighet på inget sätt säkerhetsrådets ansvar för internationell fred och säkerhet, inklusive dess möjlighet att vidmakthålla en internationell närvaro på Kosovos territorium. Utöver mandatet från säkerhetsrådet fanns det även samtycke för insatsen. Detta medgivande härleds ursprungligen från , vars samtycke går att utläsa ur resolution , sedermera från som övertog dess rättigheter och skyldigheter, till att nu finnas från den kosovanska regeringen. Därtill finns en överenskommelse med som ger KFOR viss möjlighet att agera över gränsen. deltagande regleras genom avtal om deltagande mellan och Nato som leder styrkan. Avtalet reglerar rättslig status för styrkans personal gentemot mottagarlandet samt det interna förhållandet mellan Nato och de stater som ingår i styrkan. 7Nuvarande och fortsatt svenskt deltagande i KFOR har deltagit i KFOR sedan styrkan inrättades 1999. Det svenska militära bidraget består av cirka 70 personer och består bland annat av samverkans- och observationsteam (LMT), militära rådgivare som stöd till uppbyggnad av Kosovos säkerhetsstrukturer (säkerhetssektorreform), stabsofficerare samt erforderliga stödresurser. Regeringen avser att fortsätta att bidra med samverkans- och observationsteam inklusive ett regionalt ramnationsansvar som har för fem samverkans- och observationsteam, stöd till uppbyggnad av Kosovos säkerhetsstrukturer, stabsofficerare i KFOR:s staber samt stödresurser. kommer, i överrensstämmelse med Natos gradvisa neddragning av KFOR som beskrivs i avsnitt 5, fortsätta reducera det svenska bidraget fram till utgången av 2013. Därmed fortsätter den utfasning av det svenska bidraget som inleddes . Denna kommer att ske under beaktande av Natos inriktning för styrkans utveckling och i nära samråd med övriga deltagande stater. I KFOR-insatsen fäster stor vikt vid att försöka bidra till att Prop. 2011/12:33 stärka kvinnors deltagande i internationella fredsfrämjande insatser. internationella arbete tillskriver FN:s säkerhetsrådsresolutioner om kvinnor, fred och säkerhet och 1820 om sexuellt våld i väpnade konflikter stor betydelse och avser verka för att dessa efterlevs. Den har ett uttalat mål att förbättra situationen för kvinnor i konflikt- och postkonfliktsituationer, bland annat genom att genomföra den nationella handlingsplanen för resolution som antog . Regeringens förslag: medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i Natos fredsfrämjande insats i Kosovo (KFOR) bestående av högst 70 personer till och med och därefter i avtagande numerär fram till utgången av , under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Skäl för regeringens förslag: Regeringens bedömning är att behovet av en internationell militär närvaro i Kosovo minskat även om det fortfarande kvarstår. Enligt FN-resolutionen har KFOR fortfarande i uppdrag att upprätthålla en fredlig och säker miljö i Kosovo. Sedan Kosovos självständighetsförklaring och utifrån den utveckling som ägt rum i Kosovo har emellertid förutsättningarna för KFOR ändrats. Det allmänna säkerhetsläget har långsiktigt förbättrats och Kosovos egen förmåga att upprätthålla lag och ordning har förstärkts. EU har fortfarande ett starkt engagemang i Kosovo, bland annat genom rättstatsinsatsen EULEX, men fortsätter Kosovopolisen i nära samverkan med KFOR och EULEX att förstärka sin kapacitet och successivt överta ansvaret för lag och ordning i landet. De kosovanska säkerhetsstyrkorna saknar emellertid kapacitet att självmant upprätthålla sina egna säkerhetsstrukturer, varför ett fortsatt stöd av KFOR och det internationella samfundet är nödvändigt. Målet med det svenska stödet bör därför vara att bidra till Kosovos säkerhet och långsiktiga kapacitetsuppbyggnad av säkerhetssektorn. Regeringen anser att en neddragning av det svenska bidraget bör ske successivt och i överensstämmelse med Natos inriktning för styrkans utveckling. För att möjliggöra en ordnad utfasning av det svenska bidraget önskar regeringen se en successiv neddragning för att avsluta den svenska insatsen. Nato har presenterat en indikativ plan för reducering där varje nytt steg föregås av en ny politisk och säkerhetsmässig bedömning och ett politiskt beslut. KFOR befinner sig i steg två, och steg tre beräknas främst beroende av den fortsatta utvecklingen av säkerhetssituationen i norra kunna genomföras . Som ett led i utfasningen av den internationella militära närvaron kommer det svenska bidraget till KFOR att minska med cirka tio personer. Detta gör det möjligt för att fortsätta upprätthålla merparten av de uppgifter som styrkebidraget har, och särskilt det regionala ramnationsansvar som har för fem samverkans- och observationsteam (LMT) samt militär rådgivning som stöd till uppbyggnad av Kosovos säkerhetsstrukturer (säkerhetssektorreform). Regeringen föreslår att nuvarande svenska styrkebidraget, med ovan nämnda inriktning, avvecklas , under förutsättning att den sedan positiva utvecklingen i Kosovo fortgår. Enligt regeringsformen 15 kap. 16 § behöver regeringen medgivande för att sända en svensk väpnad styrka utomlands, om inte detta är medgivet i lag eller följer av en internationell överenskommelse som har godkänt. Det förekommer att enheter ur Försvarsmakten sänds utomlands för att delta i internationellt arbete utan att det är fråga om en väpnad styrka i regeringsformens mening. Det är inte beväpning i sig som medför att en styrka ska ses som väpnad (jfr betänkande 1990/91:KU30, s. 60 och betänkandets bilaga A 17.3). I det aktuella fallet ska det militära bidraget i princip inte ha väpnade uppgifter inom insatsen. Styrkan är beväpnad för självförsvar. Om situationen så skulle kräva finns emellertid möjligheten för KFOR att använda den svenska styrkan till andra uppdrag inom ramen för insatsens mandat under kapitel VII. Hotbilden för den svenska personalen kommer att variera. Det är Försvarsmaktens ansvar att göra en hot- och riskbedömning för de insatser som utförs och utifrån denna bedömning vidta eventuella åtgärder.