prop · GY03116 · 2011-04-06 00:00:00 — Utredarna får avvika från denna metod i specifika fall, när detta enligt deras yrkes- mässiga bedömning i nödvändig omfattning kan motiveras, och om det är nödvändigt för att nå utredningssyftet. Kommissionen ska anta eller ändra denna metod inom ramen för olycksutredningsdirektivet med beaktande av eventuella relevanta erfarenheter från säkerhetsutredningar. Denna åtgärd, som avser att ändra icke väsentliga delar i direktivet, bland annat genom att komplettera det, ska antas i enlighet med det före- skrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 19.3. I förordning EG nr 1406/2002 anges i artikel 2 den Europeiska sjö- säkerhetsbyråns (EMSA) uppgifter. Av punkten e) framgår bl.a. att den ska underlätta samarbetet och utarbetandet av en gemensam metod för utredning av sjöolyckor i enlighet med internationellt överenskomna principer, vid tillhandahållande av stöd till medlemsstaterna vid utred- ning av allvarliga sjöolyckor och vid analys av befintliga olycks- rapporter. Bestämmelser om att undersökningar av olyckor ska följa en viss gemensam europeisk metodik saknas i svensk rätt. Metoden har utvecklats av en grupp av nationella experter () med hjälp av EMSA och i samarbete med Europeiska kommissionen. Metoden kommer att antas genom en kommissionsförordning. common accident investigation methodology pågår alltjämt och någon Prop. 2010/11:116 förordning har alltså ännu inte beslutats. Utredningen har föreslagit att det införs en bestämmelse i 7 § LUO där det anges att undersökningar av sjöolyckor enligt LUO ska följa den gemensamma metoden för utredning av sjöolyckor till sjöss som har tagits fram med stöd av artikel 2 e) i förordning EG nr 1406/2002. Lagtekniskt har förslaget utformats som en hänvisning till den kommissionsförordning som ännu inte beslutats. I syfte att undvika behov av följdändringar finner regeringen att den gemensamma metoden bör anges utan namn på förordningen. Av artikel 5.5 i olycksutredningsdirektivet följer att en säkerhetsutred- ning ska inledas så snart det är praktiskt möjligt efter det att sjöolyckan eller tillbudet till sjöss har inträffat och under alla omständigheter senast efter att sjöolyckan eller tillbudet inträffat. Motsvarande regel om tidpunkten för inledande av säkerhetsutredningen saknas i svensk rätt. Däremot föreligger bestämmelser om när utredningen ska vara slutförd i 13 § FUO, där det anges att ska slutföra undersökningen möjligt och om möjligt för olyckan eller tillbudet. Mot denna bakgrund finns skäl att införa en reglering om tidpunkten för inledandet och avslutandet av säkerhetsutredningen men det görs, liksom utredningen förslagit, lämpligen i förordning. Regeringens förslag: En befälhavares skyldighet att enligt rapportera olika förhållanden enligt sjölagen, bl.a. för inledandet av en olycks- utredning relevanta förhållanden, till föreskriven myndighet ska justeras så att den även ska gälla för befälhavare på utländskt handels- fartyg och fiskefartyg på svenskt territorium. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens, dock har befälhavare på utländskt fiskefartyg tillagts. Remissinstanserna: Transportstyrelsen menar att det behövs en lagreglerad möjlighet att underlåta en åtalsanmälan till följd av uppgift som rapporterats in till styrelsen med anledning av 6 kap. 14 § sjölagen. Detta för att inte riskera att anmälningsfrekvensen minskar på grund av rädsla för repressalier. Styrelsen har också pekat på att 20 § andra stycket FUO ger möjlighet att meddela föreskrifter även om annan rapporterings- skyldighet än det som tas upp i 6 kap. 14 § sjölagen och menat att även denna bestämmelse bör justeras på samma sätt som regeln i sjölagen. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 6 i olycksutredningsdirek- tivet följer att varje medlemsstat inom ramen för sitt rättssystem ska ålägga de ansvariga myndigheterna och/eller de berörda parterna att utan dröjsmål underrätta landets utredningsorgan om alla olyckor och tillbud som omfattas av detta direktiv. I 6 kap. 14 § sjölagen finns svenska bestämmelser om underrättelseskyldighet. Denna paragraf har följande innehåll: Befälhavaren på ett svenskt handelsfartyg, fiskefartyg eller statsfartyg skall genast Prop. 2010/11:116 rapportera till den myndighet regeringen föreskriver 1.när någon i samband med fartygets drift har eller kan antas ha avlidit eller har fått svår kroppsskada, 2.när någon ombordanställd i annat fall har eller kan antas ha avlidit eller har fått svår kroppsskada, 3.när någon i annat fall än som avses i 1 och 2 har eller kan antas ha drunknat från fartyget eller avlidit ombord och begravts i sjön, 4.när allvarlig förgiftning har eller kan antas ha inträffat ombord, 5.när fartyget har sammanstött med ett annat fartyg eller stött på grund, 6.när fartyget har övergetts i sjön, 7.när i samband med fartygets drift skada av någon betydelse har eller kan antas ha uppkommit på fartyget eller lasten eller på egendom utanför fartyget, eller 8.när förskjutning av någon betydelse har inträffat i lasten. Regeringen får föreskriva att rapportering av händelser som är av betydelse för sjösäkerheten skall ske också i andra fall än som anges i första stycket. Befälhavaren skall rapportera till Transportstyrelsen när, i anledning av en händelse som har eller kan antas ha inträffat i samband med fartygets drift, sjöförklaring skall hållas enligt 18 kap. 7 §. Bestämmelser om befälhavarens skyldigheter vid sjöför- finns i 18 kap. I 20, 21 och 25 §§ FUO finns ytterligare regler om rapporteringsskyldig- Enligt 20 § ska sådan rapportering som avses i 6 kap. 14 § första eller andra stycket sjölagen genast göras till tillsynsmyndigheten. befälhavare på ett svenskt handelsfartyg, fiskefartyg eller statsfartyg ska på begäran av tillsynsmyndigheten rapportera även i andra fall än som avses i första stycket, om en olycka eller ett tillbud har inträffat eller kan antas ha inträffat som kan vara av betydelse för sjösäkerheten. I 21 § FUO finns regler om polismyndighets skyldighet att rapportera om olyckor till bl.a. . I 25 § finns regler om tillsynsmyndigheters skyldighet att rapportera olyckor till Statens haveri- Bemyndiganden att meddela föreskrifter om rapporterings- skyldighet finns i 7 kap. 3 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förore- ning från fartyg och 7 kap. 2 § 5 FSL. Härutöver finns föreskrifter om rapportering och anmälningsskyldighet i kungörelse (SJÖFS 1991:5) om rapportering av sjöolyckor och anmälan om sjöför- (med ändringsföreskrifter i bl.a. SJÖFS 2008:33). Uttrycket berörda parter i artikel 6 i olycksutredningsdirektivet får anses innebära att en medlemsstat ska kunna ålägga bl.a. en befälhavare att utan dröjsmål underrätta landets utredningsorgan om alla uppkomna olyckor och tillbud som omfattas av direktivet. Som tagits upp ovan ska alla sjöolyckor och tillbud till sjöss inom Sveriges sjöterritorium, oavsett flagg, kunna utredas (jfr avsnitt 6.2.2 angående artikel 2.1 i direktivet). Detta innebär i sin tur att även befälhavare på utländska fartyg ska kunna åläggas att lämna underrättelser på sätt som redovisats ovan. Eftersom 6 kap. 14 § SjöL endast innehåller bestämmelser avseende befälhavare ombord på ett svenskt fartyg behöver ett tillägg göras i denna paragraf så att regeln även omfattar en rapporteringsplikt för befälhavare på ett utländskt handelsfartyg på svenskt territorium. också att befälhavare på utländskt fiskefartyg bör omfattas, däremot inte befälhavare på utländskt statsfartyg, jfr avsnitt 6.2.2. I övrigt får de svenska reglerna i sjölagen och FUO anses uppfylla olycksutrednings- direktivets krav på underrättelseskyldighet. När det gäller Transporstyrelsens synpunkt om åtalsanmälan konsta- terar regeringen att utredningen inte har lämnat något sådant förslag. Någon dylik möjlighet finns inte i anslutning till dagens lydelse av 6 kap. Prop. 2010/11:116 14 § sjölagen. Oavsett om det finns sakliga skäl för en reglering av det slag Transportstyrelsen efterlyser eller inte menar regeringen att frågan får tas upp i ett annat sammanhang än i denna proposition. När det gäller Transportstyrelsens synpunkt angående 20 § andra stycket FUO så konstaterar regeringen att den kan beaktas inom ramen för de förord- ningsändringar som kommer att ske i samband med de lagändringar som avses i denna proposition. Detta för att låta den utvidgning av befäl- havarkretsen i 6 kap. 14 § sjölagen som föreslås här också gälla för de tillbud till sjöss som tas upp i 20 § andra stycket FUO. 6.2.7Ledning av och deltagande i säkerhetsutredningar Regeringens bedömning: Olycksutredningsdirektivets bestämmelser om ledning av och deltagande i säkerhetsutredningar kräver inga lagändringar. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågorna. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 7 i olycksutrednings- direktivet innehåller regler om ledning av och deltagande i säkerhets- utredningar, bl.a. situationen att två eller flera medlemsstater är inblandande. Relevanta referenser i IMO-koden är kapitel 6.2, 7, 9, 10 och 23.4. I svensk rätt finns regler som omfattar innehållet i denna artikel i 7 § andra stycket och 4 a § andra stycket LUO samt i 8 § förordningen FUO. I den sistnämnda paragrafen regleras samarbete mellan och utländska myndigheter. Paragrafen innebär att om en olycka eller ett tillbud som berör ett fartyg ska undersökas enligt LUO så ska i fråga om samarbete med utländska myndigheter beakta den av Internationella sjöfartsorganisationen antagna resolutionen A.849(20) om det inte strider mot lag eller är olämpligt på annat sätt. Det finns också bestämmelser om vilken myndighet som ska göra undersökningen i 5 § LUO där det anges att undersökning enligt lagen ska göras av den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen får föreskriva att myndigheten får överlåta åt någon annan att göra undersök- ningen. Av 1 och 2 §§ FUO följer att det är som ska göra undersökningar av olyckor enligt LUO, såvida inte kommissionen överlåter åt någon annan att göra undersökningen. Utredningen har konstaterat att det, angående regler om och deltagande i säkerhetsutredningar, visserligen finns en hänvisning till IMO-koden i svensk rätt och därmed även till bestämmelser som reglerar samarbete med andra stater, men att det därmed inte klart framgår i svensk lag eller förordning vad som gäller i vissa situationer. Till exempel saknas i svensk rätt bestämmelser som direkt reglerar hur och när överlåtande av ledningen av undersökningen av olyckor kan ske. Den svenska regle- ringen på området kan enligt utredningens bedömning inte anses tillräcklig detaljerad för att anses motsvara bestämmelserna i olycksutredningsdirektivet respektive IMO-koden. terar att sådana regleringar under alla förhållanden inte behöver tas in i Prop. 2010/11:116 lag utan kan tas in i förordning. Utredningen har i sitt betänkande även tagit upp att det föreligger vissa skillnader mellan olycksutredningsdirektivet och IMO-koden, t.ex. i frågan om olika länder kan eller bör bedriva parallella säkerhetsutred- ningar. De av utredningen berörda skillnaderna får dock inga åter- verkningar på lagstiftningen utan kan hanteras i förordning. Av artikel 7.1 andra stycket olycksutredningsdirektivet följer att varje sjöolycka eller tillbud till sjöss ska vara föremål för endast en utredning som utförs av en medlemsstat eller en medlemsstat som ansvarar för utredningen med deltagande av andra medlemsstater som har ett väsent- ligt intresse. Inom ramen för en överenskommelse om vilken stat som ska ansvara för utredningen ska andra stater med väsentligt intresse ha samma rättigheter och tillgång till vittnen och bevis som den medlems- stat som leder säkerhetsutredningen. Med uttrycket andra stater får här anses menas andra medlemsstater i den Europeiska unionen. En bestämmelse som tydliggör att en annan medlemsstat i den Euro- peiska unionen, med väsentligt intresse, ska ha samma rättigheter och tillgång till vittnen och bevis som , samt ha rätt att få sin ståndpunkt beaktad kan tas in i förordning. Regeringen konsta- terar att en sådan reglering inte kräver att utländska undersökningsorgan självständigt ska kunna använda de befogenheter som tillkommer enligt LUO och FUO, t.ex. att begära hjälp av polisen enligt 9 § LUO. kommer ju i de aktuella situationerna att ansvara för undersökningen och kan därför själv utöva de befogenheter som tillkommer den i den mån detta kan påkallas av samarbetet. Regeringens bedömning: Kravet på att säkerhetsundersökningar genomförs under ett opartiskt och permanent utredningsorgans ansvar och andra krav enligt artikel 8.18.3 och 8.58.6 i olycksutrednings- direktivet kräver inga lagändringar. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och har tillstyrkt att görs till enda utredningsorgan i fråga om sjöolyckor och tillbud till sjöss. Försvarsmakten har angående frågan om förbud att överlåta undersökningar till andra svenska myndigheter menat att det inte bör gälla fall där ett svenskt örlogsfartyg varit involverat. sådana fall bör Försvarsmakten genomföra undersökningen varvid de föreslagna sekretessreglerna ska gälla även en sådan undersökning. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap menar att det finns nackdelar med att Transportstyrelsen inte längre skulle få möjlighet att utföra olycksutredningar bl.a. mot bakgrund av behovet av att utvinna egen kunskap inom sitt sakområde. att Transporstyrelsens utredningsenhet är snabbare och mer kostnads- effektiv än i den utredande verksamheten. Föreningen menar att har för långa handlägg- ningstider och för höga kostnader och anser därför att Transportstyrelsen bör få ett större utredningsmandat än vad utredningen har föreslagit. Skälen för regeringens bedömning Olycksutredningsdirektivet, IMO-koden och gällande rätt Av olycksutredningsdirektivets artikel 8.18.3 och 8.58.6 framgår bl.a. Medlemsstaterna ska se till att säkerhetsutredningar genomförs under ett opartiskt och permanent utredningsorgans ansvar som förfogar över nödvändiga befogenheter med hjälp av sakkunniga utredare med kompetens i frågor som rör sjöolyckor och tillbud till sjöss. genomföra säkerhetsutredningen på ett opartiskt sätt ska utrednings- organet i fråga om organisation, sin rättsliga struktur och i sitt besluts- fattande vara oberoende av varje part vars intressen kan stå i konflikt Utredningsorganet ska se till att de enskilda utredarna har praktiska kunskaper om och praktisk erfarenhet om de ämnesområden som ingår i deras normala utredningsuppgifter. dessutom sörja för att lämplig expertis är lätt tillgänglig vid behov. Utredningsorganet får även anförtros insamling och analys av data om sjösäkerhet, särskilt i förebyggande syften, om dessa aktiviteter inte påverkar organets oberoende ställning eller medför något ansvar i reglerings-, förvaltnings- eller standardiseringsfrågor. ska omgående och när som helst kunna reagera på underrättelser om en olycka och ska kunna få tillräckliga resurser för att kunna bedriva sin verksamhet på ett oberoende sätt. Organets utredare ska ha en status som garanterar deras oberoende ställning på det sätt som krävs. organet får kombinera sina uppgifter enligt direktivet med utredningar av andra händelser än sjöolyckor på villkor att sådana utredningar inte äventyrar dess oberoende ställning. Korresponderande delar av IMO- koden finns i kapitel 4, 8, 11, 15 och 16. Av 5 § LUO framgår att undersökning enligt lagen ska göras av den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen får föreskriva att myndigheten får överlåta åt någon annan att göra undersökningen. FUO har regeringen bestämt att undersökningar av olyckor eller olyckstillbud enligt 2 § LUO ska göras av , som är en oberoende och självständig statlig myndighet. Enligt 2 § FUO får , om inte annat är särskilt föreskrivet, överlåta åt någon annan att göra en undersökning. sen får avse en enskild olycka eller ett enskilt tillbud eller en viss typ av olyckor eller tillbud. En undersökning får dock inte överlåtas, om det skulle rubba tilltron till undersökningens objektivitet att den inte görs av eller om det i övrigt finns särskilda skäl till att undersökningen görs av kommissionen. Av 3 § FUO följer att olyckor eller tillbud som inte är av den art som anges i 2 § LUO ändå ska under- sökas enligt lagen, om det är påkallat från säkerhetssynpunkt att under- I den paragrafen anges också vilken myndighet som i så fall ska göra undersökningen. I olycksutredningsdirektivets inledande skäl 13 uttalas följande. av största vikt att en säkerhetsutredning av olyckor och tillbud med inblandning av havsgående fartyg, eller av andra fartyg i hamnar eller i andra begränsade havsområden, genomförs på ett opartiskt sätt för att omständigheterna kring och orsakerna till sådana olyckor eller tillbud effektivt ska kunna fastställas. Sådana utredningar bör därför genomföras av sakkunniga utredare under överinseende av ett oberoende organ eller institut med nödvändiga befogenheter så att eventuella intressekonflikter undviks. Fördelarna med att en olyckas orsaker undersöks av ett oberoende organ är att det oberoende utredningsorganet är helt fristående från de olika intressen som är inblandade i olyckan. Oberoendet minskar risken för jäv och ökar därmed undersökningens trovärdighet. Denna utgångspunkt medför argument mot att en sakansvarig myndighet såsom Transportstyrelsen på sjöfartens område ska kunna genomföra de aktuella undersökningarna. I sammanhanget kan dock påpekas att det finns utredningssituationer där den sakansvariga myndigheten är helt oberoende. Utredningen har funnit att vid en strikt tolkning av artikel 5 och 8 framgår inte, med undantag för utredning av mycket allvarliga olyckor, något direkt hinder mot att utredningar även ska kunna utföras av annan än ett oberoende utredningsorgan. Statskontoret har i en rapport (Statens verksamhet inriktning, omfattning, finansiering, 2009:22 s. 89) anfört att det alltid har ett värde att en olycka undersöks av ett oberoende organ men att det vore praktiskt ohållbart att det oberoende organet skulle utreda varenda olycka som inträffar. Vid sidan att detta kan det också hävdas att en utredningsmöjlighet för även andra myndigheter än det oberoende organet kan leda till att det svenska samhället lättare kan klara av en ojämn arbetsbelastning. Det kan t.ex. uppkomma situationer där ett antal olyckor som det finns intresse av att undersöka inträffar och det därför kan uppkomma svårigheter med att hålla de tidsramar som ställs upp i artikel 5.5 i olycksutredningsdirektivet och 13 § FUO. Stats- kontoret har i sin rapport gjort bedömningen att den roll som har , dvs. att som oberoende organ utreda allvarliga olyckor och tillbud från säkerhetssynpunkt inom samtliga samhällsområden således bl.a. inom sjöfartens område även fortsätt- ningsvis bör upprätthållas. Regeringen konstaterar att det finns starka skäl för att det ska finnas ett oberoende organ som ska göra sådana undersökningar som påkallas bl.a. av olycksutredningsdirektivet. Skälen härför är främst att ett fristående organ ökar undersökningens trovärdighet och minskar risken för intressekonflikter och jäv. I sammanhanget kan anmärkas att Statens givits rollen som ensamt oberoende undersökande organ inom området spårbunden trafik, jfr 2 a § FUO. Denna fråga bör dock för sjöfartens del, liksom för spårbunden trafik, inte regleras i lag utan i förordning. När det gäller Sveriges redareförenings synpunkt konstaterar rege- ringen att utför olycksundersökningar i de mera allvarliga fallen som typiskt sett därför torde ta att utföra, jfr 3 § i nu gällande lydelse av FUO, och att utredningen anfört goda skäl för att en oberoende myndighet utför undersökningarna. När det gäller Prop. 2010/11:116 Försvarsmaktens synpunkt kan konstateras att det bara är de undersök- ningar som inte är av så allvarligt art som anges i 2 § LUO som kan omfattas av dess egen utredande verksamhet enligt 3 § FUO. Genom detta förslag ändras visserligen 2 § på sätt som beskrivs i avsnitt 6.2.2 och 6.2.3 men det kan noteras att utredningen beträffande 3 § i FUO valt att behålla Försvarsmaktens roll när det gäller olyckor och tillbud som inte omfattas av 2 § LUO. Försvarsmaktens synpunkt torde emellertid i första hand vara rest på grund av sekretesshänsyn som behandlas i avsnitt 7.4.3. Regeringens förslag: Regleringen i LUO ska förtydligas så att det framgår att den utredande myndigheten har rätt att ta del av och granska handlingar samt ta med sig och granska föremål som kan antas vara av betydelse för utredningen. Vidare ska framgå att de bestämmelser som gäller angående under- sökning av en olycka i 712 §§ LUO ska gälla även vid en sådan preliminär bedömning som ska göras vid en allvarlig sjöolycka. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Regeringen föreslår att 9 § första stycket formuleras om i förtydligande syfte. Utredningen hade i motsats till regeringen föreslagit att ett nytt fjärde stycke i 9 § LUO av innebörd att när det är fråga om sjöolycka eller tillbud till sjöss får den myndighet som gör undersökningen, utöver vad som anges i förstatredje styckena, även ta del av och granska sådant som anges i artikel 8.4 d)f). Remissinstanserna: har framfört att det direkt efter en olycka kan vara svårt att avgöra om en brottslig gärning har begåtts varför initialt bör samverka med polisen. har ifrågasatt om utredningens förslag till 9 § LUO har den sekretessbrytande kraft som behövs för att kommissionen ska ha en ovillkorlig rätt att få ut även sekretessbelagd information från andra myndigheter. Kommissionen har hänvisat till praktiska svårigheter för myndigheten att få ut efterfrågad information från polismyndigheter och myndigheter inom hälso- och sjukvården. Skälen för regeringens förslag: Artikel 8.4 i olycksutredningsdirek- tivet innehåller regler om utredningens genomförande och har följande innehåll. Medlemsstaterna ska inom ramen för sina respektive nationella rättssystem, se till att utredarna i det egna utredningsorganet, eller det utredningsorgan åt vilket säkerhetsutredningen har anförtrotts, i tillämp- liga fall i samarbete med de myndigheter som ansvarar för den rättsliga undersökningen, erhåller eventuell relevant information för att kunna utföra säkerhetsutredningen och därför ha rätt att a)få fri tillgång till alla relevanta områden eller olycksplatser och alla fartyg, vrak eller strukturer, inklusive last, utrustning och vrakdelar, b)säkerställa upptagande av bevismaterial och kontrollerad sökning efter och bortforsling av vrak, vrakdelar eller andra delar och ämnen för undersökning eller analys, c) kräva undersökning eller analys av de föremål som avses i b, och att Prop. 2010/11:116 få fri tillgång till resultaten från sådana undersökningar eller analyser, d)få fri tillgång till, kopiera och använda all relevant information och registrerad data, inklusive VDR-data, som rör fartyg, resa, last, besättning eller andra personer, föremål, förhållanden eller omständig- heter, e)få fri tillgång till resultaten från undersökningen av dödsoffers kroppar eller från prover från dödsoffers kroppar, f)begära och få fri tillgång till resultaten från undersökningen av personer som var inblandade i driften av fartyget, och varje annan relevant person, eller från prover som tagits från sådana personer, g)höra vittnen utan att personer vars intressen kan anses hindra säker- hetsutredningen är närvarande, h)få besiktningsprotokoll och relevant information som innehas av flaggstaten, redare, klassificeringssällskap eller någon annan relevant part som själv eller genom företrädare är etablerad i medlemsstaten, i)begära bistånd från respektive stats relevanta myndigheter, inklusive flagg- och hamnstaternas besiktningspersonal, kustbevakning, sjötrafik- informationstjänst, sjöräddningstjänster, lotsar eller annan hamn- eller sjöfartspersonal. De bestämmelser i svensk lagstiftning som är aktuella i sammanhanget återfinns i 711 §§ i LUO.