prop · GY03115 · 2011-03-22 00:00:00 — Förutom att det alltid ska genomföras ett nationellt samrådsförfarande, ska det under vissa förutsättningar också genomföras ett gränsöverskridande samråd med andra regleringsmyndigheter inom EU och med kommissionen. Om kommissionen inom ramen för samrådsförfarandet inte delar PTS bedömning av den relevanta marknaden eller förekomsten av SMP-status kan den besluta att inte godta myndighetens förslag. Något beslut får då Prop. 2010/11:115 inte fattas av myndigheten. 6.2Samråd enligt artikel 7 i ramdirektivet Regeringens förslag: Om ett beslut om fastställande av relevanta marknader, identifiering av företag med betydande inflytande (s.k. SMP) och åläggande av skyldigheter om tillträde skulle kunna påverka handeln mellan staterna inom Europeiska ekonomiska samarbets- området, ska ett motiverat förslag till beslut överlämnas till behöriga myndigheter i övriga stater och Europeiska kommissionen samt även till organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec). Beslut får sedan meddelas tidigast efter det att överlämnandet har skett. Om kommissionen beslutar att inte godta ett förslag till beslut som innebär att den marknad som ska fastställas avviker från kommissionens rekommendation eller avser identifiering av ett s.k. SMP-företag, och kommissionens invänd- ningar kan tillgodoses genom att förslaget ändras, ska samråd om det nya förslaget inledas för kommissionens beslut. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: () stöder förslaget rörande samråd med Berec. Rörande bestämmelsen om förfarande då kommissionen beslutat att inte godta ett nationellt förslag menar myndigheten att förslaget inte överensstämmer med skrivningen i artikel 7.6 i ramdirektivet och att diskrepansen är onödig. Myndigheten förordar därför att lagtexten bör närma sig direktivstexten. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 7 i ramdirektivet i dess nya lydelse framgår bl.a. att de nationella regleringsmyndigheterna ska bidra till utvecklandet av den inre marknaden genom att samarbeta med varandra, kommissionen och organet för europeiska regleringsmyndig- heter för elektronisk kommunikation (Berec) på ett helt öppet sätt i syfte att säkerställa konsekvent tillämpning i alla medlemsstaterna av bestäm- melserna i direktiven. En av organets uppgifter är att bistå nationella regleringsmyndigheter vid marknadsanalyser, inbegripet att identifiera företag med betydande inflytande och lämpliga skyldigheter för sådana företag. Bestämmelser om att regleringsmyndigheten ska sända förslag rörande SMP-beslut till kommissionen och andra behöriga myndigheter i andra medlemsstater finns i 8 kap. 11 § LEK. I 8 kap. 13 § LEK finns därtill bestämmelser om att dessa utan dröjsmål också ska underrättas när beslut måste fattas skyndsamt. För att uppnå överensstämmelser med det ändrade direktivet och förtydliga behovet av samverkan med Berec ska regleringsmyndighetens skyldighet att samråda med och i vissa fall underrätta organet anges i lagen. De ovannämnda paragraferna bör därför ändras så att de även omfattar Berec. Av artikel 7.3 i ramdirektivet framgår att kommissionen, Berec och Prop. 2010/11:115 andra nationella regleringsmyndigheter inom en månad får yttra sig över vissa förslag till s.k. SMP-beslut som påverkar handeln mellan EES- staterna. I den tidigare lydelsen av direktivet fanns det en möjlighet till längre tidsfrist i vissa fall. Denna möjlighet är nu borttagen. Motsvarande möjlighet till förlängning i 8 kap. 12 § LEK bör därför utgå. I artikel 7.6 i ramdirektivet har det införts en bestämmelse där det anges en tidsfrist för regleringsmyndigheten att ändra eller återkalla ett förslag till åtgärd om kommissionen efter samråd krävt att ett förslag till åtgärd ska återkallas. Om regleringsmyndigheten inte går vidare med det förslag kommissionen inte godtagit, ankommer det på myndigheten att inom den i direktivet angivna perioden underrätta kommissionen om att förslaget dras tillbaka. Myndighetens återkallande av ett förslag är ett enklare administrativt förfarande som saknar direkta rättsverkningar för enskilda. Det saknas därför anledning att, så som PTS efterfrågat, i lagtext särskilt ange att detta ska ske. Vid ett förslag som innebär en förändrad åtgärd ska regleringsmyndigheten genomföra en förnyad samrådsprocedur i enlighet med bestämmelserna i regelverket. Den angivna tidsfristen för detta bör tydliggöras närmare i lagen. 6.3Samråd enligt artikel 7a i ramdirektivet Regeringens förslag: Om ett förslag till beslut om fastställande eller upphävande av särskilda skyldigheter har överlämnats för samråd med myndigheter i övriga EES-stater, organet för europeiska reglerings- myndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och Europeiska kommissionen, och kommissionen har meddelat att den har invänd- ningar mot åtgärderna i förslaget, ska samverkan ske med kommissio- nen och Berec i syfte att fastställa vilka åtgärder som är mest effektiva och lämpliga. I sådant fall får beslut meddelas sammanlagt tidigast fem och senast efter överlämnandet. Om det krävs för att ett förnyat samrådsförfarande ska kunna genomföras får tidsfristen förlängas ytterligare. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: () anser att det i den svenska lagen bör införas en bestämmelse som genomför artikel 7a.4 a i ramdirektivet, dvs. att det särskilt anges att regleringsmyndigheten på närmare angivet sätt får ändra eller dra tillbaka förslaget till åtgärd under det att samrådet pågår. Skälen för regeringens förslag Tidsfrister för beslut om skyldigheter för SMP-företag Av artikel 7a.1 i ramdirektivet framgår att i de fall kommissionen, inom den tidsfrist om en månad som gäller enligt artikel 7.3, uttrycker att ett förslag till skyldighetsbeslut utgör ett hinder för den inre marknaden eller hyser allvarliga tvivel huruvida förslaget är förenligt med gemen- Prop. 2010/11:115 skapslagstiftningen, ska den föreslagna åtgärden senareläggas med tre Tremånadersfristen räknas från det att kommissionen har kommit med invändningar mot förslaget. Enligt artikel 7a.5 i direktivet har kommis- sionen efter denna tremånadersfrist på sig att besluta om en rekommendation eller att återkalla sina förbehåll. ska PTS alltså avvakta med sitt slutliga beslut tills den fått kommissionens yttrande. Det innebär att PTS inte kan fatta slutligt beslut förrän kommissionen lämnat en rekommen- dation eller återkallat sina förbehåll. Eftersom denna procedur är ny måste begränsningen vad gäller PTS möjligheter att fatta beslut i väntan på yttrandet framgå av lagen. Av artikel 7a.6 i direktivet framgår att PTS har en månad på sig att fatta slutligt beslut från det att kommissionen avgett sitt yttrande. Denna tidsfrist kan dock vara längre om beslutet behöver föregås av ett nytt nationellt offentligt samråd. Också dessa förutsättningar måste framgå av lagen. I artikel 7a.5 anges att kommissionen får lämna en rekommendation eller återkalla sina förbehåll. Detta skulle kunna innebära att kommissio- nen i vissa fall inte vidtar några sådana åtgärder. Efter utgången av den tidsfrist som kommissionen har för detta, dvs. totalt , kan alltså PTS fatta beslut trots att kommissionen inte yttrat sig. Det anges inte i direktivet om ett sådant beslut ska fattas . Förklaringen är sannolikt att utgångspunkten är att kommissionen alltid lämnar en rekommendation eller återkallar sina förbehåll i de fall den tidigare uttryckt invändningar mot ett förslag till beslut. Den osäkerhet som väntan på slutligt beslut innebär gäller emellertid inte sällan mycket stora värden. Området för elektronisk kommunikation är dynamiskt och kännetecknas av stora investeringar som är av betydelse inte bara för enskilda utan också för samhället. Det finns därför motiv för att ange vad som ska gälla även i de fall då kommissionen av något skäl underlåter att lämna en rekommendation eller återkalla förbehåll. Mot denna bakgrund bör det framgå av den svenska lagstiftningen att ett slutligt skyldighetsbeslut ska fattas senast efter utgången av den månadsfrist som ursprungligen gällde för kommissionens beslut enligt artikel 7.3 i ramdirektivet. De föreslagna reglerna avser att bidra till en ökad harmonisering inom EU och förutsebarhet på den svenska marknaden, till nytta för företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationstjänster och i förläng- ningen slutanvändarna. Samarbete med Berec och kommissionen Av artikel 7a.3 i ramdirektivet framgår att Berec ska lämna ett yttrande om kommissionens meddelande rörande regleringsmyndighetens förslag till beslut från meddelandet. Av artikel 7a.4 följer att om Berec delar kommissionens invändningar ska Berec och PTS ha ett nära samarbete för att identifiera den lämpligaste och effektivaste Vidare framgår det även av artikel 7a.2 att kommis- Prop. 2010/11:115 sionen, Berec och PTS ska samverka i samma syfte. Den nyinstiftade omfattande samrådsproceduren som följer av bestäm- melserna i artikel 7a innebär krav på fungerande system för samverkan mellan PTS, kommissionen och Berec. För att proceduren ska fungera smidigt är det av största vikt att det genomförs ett omfattande arbete på europeisk nivå i syfte att utveckla system för detta ändamål. PTS bör inta en aktiv och konstruktiv roll i detta arbete. För att förtydliga behovet av samverkan och betona dess betydelse bör samverkanskravet i de fall Berec delar kommissionens invändningar anges i lagen. Regeringens förslag: Om ett förslag till beslut som rör identifiering av s.k. SMP-operatör eller åläggande eller upphävande av särskilda skyldigheter ska överlämnas för samråd med myndigheter i övriga EES-stater, organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektro- nisk kommunikation (Berec) och Europeiska kommissionen ska för- slaget upprättas och överlämnas från det senaste beslutet rörande marknaden i fråga eller inom den om högst ytter- ligare som kommissionen har godkänt. Om Euro- peiska kommissionen har antagit en ny rekommendation om relevanta produkt- och tjänstemarknader och rekommendationen rör en marknad som inte har analyserats, ska förslaget till beslut i stället upp- rättas och överlämnas från offentliggörandet av rekom- mendationen. Om förslag till beslut inte kan överlämnas inom angiven tid och orsaken till detta är att en marknadsanalys inte har slutförts, ska bistånd med slututförandet begäras från Berec. Förslaget ska då överlämnas därefter. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att bestämmel- serna och förarbetsuttalandena om de avsedda tidsintervallen i prome- sammantaget inte är tillräckligt klargörande samt att genom- förandet av artikel 16.6 i ramdirektivet och utformningen av lämpliga svenska bestämmelser bör övervägas närmare i den fortsatta bered- ningen. menar att det är påkallat med skarpare skriv- ningar om att treårsfristen måste respekteras, då PTS tagit mycket på sig med den andra generationens SMP-beslut och ett så dynamiskt område som elektronisk kommunikation måste utvärderas med tätare intervaller. efterfrågar också en tydligare reglering än den föreslagna bestämmelsen i 8 kap. 11 a § i LEK och anser att det bör anges i lagtexten att förlängning endast kan göras undantagsvis. Vidare anser bolaget att det särskilt bör tilläggas att i de fall bistånd begärs av Berec på grund av att marknadsanalysen inte slutförts ska beslutsför- slaget skickas till kommissionen . anser att det är utmärkt att det förs in i lagen att översyn av marknader och skyldigheter ska ske . För att framtida reglering ska vara verkningsfull krävs dock en total översyn av hur dagens reglering funge- Prop. 2010/11:115 rar. , som tillstyrker bestämmelsen, ser positivt på att marknadsanalyser och skyldighetsbeslut ska göras inom ett bestämt tidsintervall eftersom det innebär att SMP-besluten kan korrige- ras snabbt utifrån nya marknadsförutsättningar. Skälen för regeringens förslag I 8 kap. 6 § LEK anges att PTS fortlöpande ska genomföra SMP- analyser. I artikel 16.6 i ramdirektivet anges numera att nya marknadsanalyser ska genomföras från antagandet av en tidigare åtgärd som gäller en aktuell marknad. Undantagsvis kan förlängas med upp till om den nationella regleringsmyndigheten har delgett kommissionen ett motiverat förslag till förlängning och kommissionen inte har gjort några invändningar senast en månad före förlängningens början. I de fall kommissionens rekommendation reviderats och marknader som ingår där inte har analyserats och anmälts till kommissionen ska en marknadsanalys enligt samma artikel göras . Införandet av dessa tidsfrister har enligt skäl 48 i ändringsdirektivet ansetts nödvändigt för att ge marknadens aktörer förutsägbara reglerings- villkor. Omvänt kan det alltså konstateras att frånvaron av tidsramar skapar osäkerhet på marknaden vilket i förlängningen kan hämma investeringar och marknadsdynamik. De tidsramar som anges i artikel 16.6 i ramdirektivet bör, som före- slagits i promemorian, införas i lagen. Som flera remissinstanser påpekat finns dock skäl att förtydliga lagtexten i förhållande till promemorians förslag så att det tydligare framgår att såväl upprättande som över- lämnade av beslutsförslaget för samråd ska ske inom angiven tid. har förordat att bestämmelsen kompletteras så att det i enlighet med artikel 16.6a anges att anstånd endast kan medges undan- tagsvis. Denna regel riktar sig emellertid till kommissionen och det saknas därför anledning att genomföra den delen av artikeln i lagen. Däremot bör det av lagtexten upplysningsvis framgå att anstånd inte kan lämnas . I sammanhanget bör också nämnas att en förläng- ning av treårsfristen endast bör komma på fråga om det finns starka skäl samt att dessa skäl noggrant bör redovisas till kommissionen. Om PTS ansöker om förlängning bör detta ske innan den ordinarie fristen gått ut. Av artikel 16.6a framgår att tidsperioden kan förlängas med upp till om regleringsmyndigheten delgett kommissionen ett motiverat förslag till förlängning och kommissionen inte har gjort några invändningar senast en månad före förlängningens början. Det är oklart när i tiden den månad inom vilken kommissionen kan invända avses ligga, och olika språkversioner ger olika besked (eng. within one month of the notified extension; fr. dans le mois suivant la notification). Rim- ligen måste det i likhet med vad som anges i den franska språkversio- nen vara efter det att kommissionen delgetts ansökan om förlängning som åsyftas. Det saknas dock skäl att särskilt ange detta i Prop. 2010/11:115 lagtexten eftersom det är kommissionen som ska tillämpa dessa delar av direktivsbestämmelsen. Bistånd från Berec med SMP-analyser i vissa fall Enligt artikel 16.7 i ramdirektivet ska de nationella regleringsmyndig- heterna kunna begära och få bistånd från Berec om de inte lyckas slutföra en SMP-analys inom de tidsfrister som anges i artikel 16.6 i samma direktiv. Skälet till det är att om marknaden inte analyseras inom den fastställda tidsramen kan den inre marknaden skadas. Med Berecs bi- stånd ska ett förslag till regleringsåtgärd överlämnas till kommissionen . För att undvika att en situation uppstår där den inre marknaden skadas och för att upprätthålla en effektiv tillämpning av det aktuella regelverket bör motsvarande bestämmelse införas som innebär att PTS vid dröjsmål med analysen av en specifik marknad ska begära bistånd från Berec för att slutföra analysen. påpekat bör också tidsfristen för PTS från det att Berec lämnat det begärda stödet till myndigheten anges. Bestämmelsen ska tillförsäkra att PTS genomför SMP-analyser inom återkommande och förutsägbara tidsintervall. Detta bidrar i sig till att minska osäkerheten på marknaden, och därmed gynnas förutsättningarna för investeringar och en dynamisk marknadsutveckling. 7 Tillträde och andra skyldigheter 7.1Förpliktelse om kompatibla tjänster Regeringens förslag: En förpliktelse för den som kontrollerar tillträde till slutanvändare att mot marknadsmässig ersättning bedriva samtrafik eller vidta annan åtgärd som krävs för att säkerställa att slutanvändare kan nå varandra får även avse skyldighet att göra tjänster kompatibla med andra operatörers tjänster. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: () tillstyrker förslaget, men påpekar att betydelsen av paragrafen delvis kan sägas vara en annan än artikel 5.1a i och rådets direktiv av om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikations- nät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektivet), eftersom artikeln inte föreskriver att marknadsmässig ersättning ska utgå. Myndigheten menar att det är olämpligt att på förhand specificera vilken ersättningsprincip som ska tillämpas. IT&Telekomföretagen anser att förslaget bör förtyd- ligas med avseende på definitionen, begränsningen till endast existerande nät och tjänster samt hur det kan komma att beröra t.ex. fastighetsnät. Kommuner och Landsting (SKL) anser att förslaget är en mycket viktig ändring som kan komma att få stor betydelse i olika sammanhang, t.ex. den ökande användningen av digitala larmtjänster. Ett av huvud- problemen kring digitala trygghetslarm är enligt SKL avsaknaden av standard för överföringsprotokoll mellan larmutrustning och larmmottagning. Förbundets erfarenheter visar att operatörerna inte själva reder ut detta mellan sig utan att det är nödvändigt att staten håller i frågan. () varnar för att förslaget kan skapa otyd- lighet kring vilken typ av tjänster kompatibilitetskravet ska gälla för och hur stora förändringar som är rimliga att kräva av operatörerna. Bolaget menar att kompatibilitetskrav på marknader för mer avancerade tjänster som inte enbart handlar om grundläggande tal eller förmedling av data- paket riskerar att bli för betungande och bromsa bl.a. innovation och tjänstediversifiering. (Tele2) är av uppfattningen att ändringen inte bör genomföras. Om motsvarande problematik finns bör den i stället omhändertas inom ramen för de s.k. SMP-analyserna då specifika kompatibilitetsskyldigheter kan skräddarsys. Bolaget anser att det framstår som oproportionerligt att göra kompatibilitetskravet gene- rellt tillämpligt eftersom det skapar en oskälig börda för mindre opera- törer och kan utgöra ett allvarligt hinder för inträde på marknader. Skälen för regeringens förslag: För att elektroniska kommunikations- nät ska fungera effektivt krävs att de medger att i princip alla användare kan nå varandra. Den grundläggande regleringen för att säkerställa detta ges i 4 kap. 3 § LEK genom vilken artikel 5.1 a i tillträdesdirektivet har genomförts. I paragrafen anges att den som kontrollerar tillträde till slutanvändare får förpliktas att mot marknadsmässig ersättning bedriva samtrafik eller vidta annan åtgärd som krävs för att säkerställa att slut- användare kan nå varandra. En förutsättning för bestämmelsens tillämp- lighet är att skyldigheten krävs för att säkerställa att slutanvändarna kan nå varandra. Skyldigheterna måste enligt motiven till regeln vidare avse redan existerande nät och tjänster och ska vara proportionell med hänsyn till lagens syfte och de övriga intressen som anges i 1 kap. 1 § LEK (prop. 2002/03:110 s. 375). Artikel 5 i tillträdesdirektivet har ändrats bl.a. genom att punkten 1ab har tillkommit. I den punkten anges att de nationella regleringsmyndig- heterna, när det är motiverat och i den utsträckning som är nödvändig, ska kunna införa skyldigheter för företag som kontrollerar tillträde till slutanvändarna i syfte att göra deras tjänster interoperabla. Av skäl 65 till ändringsdirektivet framgår att det under vissa omstän- digheter är lämpligt för en nationell regleringsmyndighet att införa skyldigheter för operatörer som inte har något betydande inflytande på marknaden i syfte att uppnå mål, t.ex. att slutanvändarna kan nå varandra eller samverkansförmåga mellan tjänster. I sådana fall är det nödvändigt att säkerställa att sådana skyldigheter införs i enlighet med EU:s regel- verk och särskilt med dess anmälningsförfaranden. Enligt artikel 5.1 ab i tillträdesdirektivet ska alltså nationella re- gleringsmyndigheter ha möjlighet att införa däri preciserade skyldigheter för företag som kontrollerar tillträde till slutanvändare. Enligt 4 kap. 3 § LEK finns det möjlighet att införa skyldigheter för den som kontrollerar tillträde till slutanvändare. Mot denna bakgrund är det, såsom föreslås i promemorian, lämpligt att den nya bestämmelsen i artikel 5.1 ab genom- förs genom ett nytt andra stycke i den paragrafen. Det saknas anledning att, som PTS föreslår, göra andra ändringar i bestämmelsen. Med begreppet interoperabel avses att företagens tjänster ska vara Prop. 2010/11:115 driftskompatibla med varandra. Vi anser i likhet med promemorian att ut- trycket kompatibla tjänster är tydligare och därför bör användas i stället. Ett viktigt exempel på behovet av interoperabilitet är som framhålls av SKL digitala larmtjänster där överföring av information måste kunna ske mellan olika operatörers nät. Ett annat exempel är att operatörerna kommer att behöva anpassa sina nät för att se till att slutanvändare kan kommunicera med varandra genom olika versioner av Internetprotokollet över olika operatörers nät. I enlighet med vad som stadgas i artikel 5.1 ab ska en skyldighet åläggas när det är motiverat och i den utsträckning som är nödvändig. Syftet med ett sådant beslut ska vara att i specifika fall säkerställa att slutanvändare av elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster ska kunna nå varandra. Beslut enligt regeln bör dock inte kunna utformas som ett generellt tillämpligt krav att i varje förekommande fall vidta åtgärder för att göra tjänster kompatibla. I anledning av remissinstansernas synpunkter bör det också framhållas att PTS beslut som rör bl.a. samverkan mellan tjänster enligt artikel 5.1 tillträdesdirektivet ska främja effektivitet, hållbar konkurrens, effektiva investeringar, innovation och största möjliga nytta för slut- användarna. Samma artikel hänvisar också till de allmänna målen och regleringsprinciperna i artikel 8 ramdirektivet. Artiklarna har genomförts genom 1 kap 1 och 2 §§ LEK. Det saknas därför anledning att tro att beslut enligt artikeln, på sätt som TDC och Tele2 befarar, kan komma att bli alltför betungande eller på annat sätt verka hämmande på konkur- rensen. Regeringens förslag: De villkor för tillhandahållande och användning som en operatör får förpliktas att offentliggöra i ett referenserbjudande eller på annat sätt får inbegripa villkor som begränsar tillträde till eller användning av vissa tjänster. Skyldighet att offentliggöra referens- erbjudande ska gälla den som förpliktats att lämna tillträde till ett allmänt elektroniskt kommunikationsnät mellan en korskoppling eller likvärdig anslutningspunkt och en fast nätanslutningspunkt. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Remissinstanserna: () tillstyrker förslagen. pekar på att det som anges om genomförandet av 9.1 i tillträdesdirektivet i promemorian tyder på att avsikten har varit att bestämmelsen även ska möjliggöra uppställning av villkor som begränsar användning av applikationer, vilket dock inte framgår av den föreslagna lagtexten. Skälen för regeringens förslag Förpliktelse om specificerade uppgifter om villkor Av förarbetena till lagen om elektronisk kommunikation (prop. 2002/03:110 s. 170) framgår att syftet med skyldigheterna avseende insyn i artikel 9 i tillträdesdirektivet i stora drag är att ge aktörerna på en marknad och den myndighet som ska utöva tillsyn över densamma inblick i de nätkontrollerande företagens verksamheter för att kunna avgöra om dessa missbrukar sin dominerande ställning för att påverka marknaden och dess aktörer på ett konkurrenshämmande sätt. Insyn innebär att operatörer måste offentliggöra specificerade uppgifter om sin verksamhet bl.a. villkor och krav när det gäller samtrafik eller andra former av tillträde.