prop · GZ031 · 2011-09-20 00:00:00 — Behovet av att i detta läge upprätt- hålla tillräckliga säkerhetsmarginaler, som det nya konjunkturläget kräver utrymme för andra typer av åtgärder, innebär dock att vissa av reformambitionerna kan genomföras först senare än vad som bedömdes vara möjligt ekonomiska vårproposition. Sammantaget bedöms ett re- formutrymme om ca , varav en del avser tillfälliga satsningar för att möta ef- fekterna av nedgången, vara välavvägt . Detta innebär att finanspolitiken blir något åt- stramande mätt som för- ändring i det strukturella sparandet. Bedöm- ningen är dock att denna strategi väsentligt ökar möjligheterna att kunna hantera en betydligt mer besvärlig utveckling än den som antas i denna proposition. I en redan osäker situation bidrar det också till att hushåll och företag inte känner osäkerhet kring de offentliga finansernas hållbarhet. Det är viktigt att hushåll och företag i detta läge kan förvänta sig att finanspolitiken be- drivs på ett ansvarsfullt sätt och att det inte kommer att krävas nedskärningar i trygghetssy- stemen, välfärden eller stora skattehöjningar för att de offentliga finanserna ska vara långsiktigt hållbara. Utgiftstaket sätter en övre gräns för hur höga utgifterna får bli för varje enskilt år. Genom ut- giftstaket ges och regeringen förbätt- rade möjligheter till nödvändig kontroll och styrning över anvisade medel och över utgifts- utvecklingen. Utgiftstaket tydliggör även beho- vet av prioriteringar mellan utgiftsområden och förebygger en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Regeringens förslag till utgiftstak utgår från den aktuella prognosen för de offentliga finanserna och det finanspolitiska ramverket, som anger att utgiftstaket ska fastställas på en nivå som är för- enlig med överskottsmålet och en långsiktigt hållbar finanspolitik. De avvägningar som ligger till grund för nivån på utgiftstaket för ett nytt år beskrivs genom att taket motiveras med ut- gångspunkt i hur det förhåller sig till andra mak- roekonomiska storheter (se vidare avsnitt 4.5). Regeringen bedömde ekonomiska vårproposition att utgiftstaket borde öka med . geringen anser fortfarande att denna bedömning är väl avvägd och att utgiftstaket ger ett stabilt stöd åt överskottsmålet 2015. Förslaget till utgiftstak medför att budgete- ringsmarginalen uppgår till (se tabell 1.8). I budgetpropositionen bör budgeteringsmarginalen av osäkerhetsskäl uppgå till av de takbegränsade utgifterna eller ca i enlighet med regeringens riktlinje.13 Tabell 1.8 Utgiftstak 20112015 Miljarder kronor om inget annat anges Utgiftstak, procent av offentlig sektor, procent Källa: Egna beräkningar. Av den nu aktuella bedömningen av de takbe- gränsade utgifterna följer att det maxi- mala utrymmet för nya utgifter under utgiftsta- ket fram t.o.m. budgetpropositionen uppgår till ca , eller i genom- snitt i nya permanenta utgifter och budgetproposition t.o.m. budgeten . Denna ökning är i samma storleksordning som den genomsnittliga årliga ökningen av de takbegränsade utgifterna till följd av beslut om reformer och besparingar.14 En förutsättning för att budgeteringsmargi- nalen ska kunna tas i anspråk för reformer är att det kvarstår en tillräckligt stor marginal för att 13Enligt riktlinjen bör budgeteringsmarginalen vara av de takbegränsade utgifterna , för år t+1, för år t+2 och för t+3. 14Ökningen av takbegränsade utgifter till följd av beslut om reformer och besparingar netto, beräknas ha uppgått till i genomsnitt ca mätt i 2010-års priser. hantera att utgifterna på grund av konjunkturut- vecklingen kan utvecklas på ett annat sätt än be- räknat (se vidare avsnitt 4.1.3) Till exempel skulle det innebära väsentligt högre utgifter om volymerna i arbetsmarknadsrelaterade transfereringar inte minskade på det sätt som antas i utgiftsprognosen. Pen- sionssystemets utgifter är ett annat exempel. Se- dan ekonomiska vårproposition har pensionssystemets utgifter exempelvis reviderats ner med till följd av förändrade förutsättningar. Regeringen bedömer att överskotten i de of- fentliga finanserna växer . Om be- dömningen blir att det successivt uppstår ett reformutrymme är det rimligt att detta utrymme till viss del kan ut- nyttjas för reformer på utgiftssidan. Hur stort det potentiella utrymmet för reformer på ut- giftssidan slutligen blir begränsas av hur stor del av budgeteringsmarginalen som fram till budget- propositionen tas i anspråk av andra ty- per av utgiftsökningar, t.ex. till följd av den mak- roekonomiska utvecklingen. Oavsett vilken typ av utgiftsförändring som hypotetiskt tar budge- teringsmarginalen i anspråk till dess att det året har passerat kan inte de takbegränsade utgifterna förändras mer än budgeteringsmargi- nalens storlek. I förhållande till bedömningen av överskottet i de offentliga finanserna 2015 är budgeteringsmarginalen inte större än att utgiftstaket bedöms ge ett stabilt stöd åt överskottsmålet. Den svåra statsfinansiella situationen i främst och många euroländer, den senaste tidens turbulens på de internationella finansiella mark- naderna samt tydliga indikationer på att tillväx- ten i och euroområdet går trögt, innebär stora risker för den globala ekonomiska utveck- lingen framöver. Gemensamt för de länder som har stora problem är att det handlar om finans- marknadernas bristande förtroende för att dessa länder har förmåga att uppfylla sin åtaganden. Världen är på väg in i en ny ekonomisk nedgång där kraften och varaktigheten på nedgången är svår att bedöma. Dessa risker medför stora utmaningar för den ekonomiska politiken i . Det är centralt att finanspolitiken i denna osäkra situation inte skapar osäkerhet utan bidrar till stabilitet och upprätthåller goda säkerhetsmarginaler. Finans- krisen visade också hur snabbt osäkerhet och in- stabilitet kan uppstå i det finansiella systemet, och därmed hur skört systemet kan vara. En an- nan central uppgift för den ekonomiska politi- ken är därför att värna ett stabilt finansiellt sy- stem och väl fungerande finansmarknader. När den globala tillväxten nu mattas av riskerar många länder, till skillnad från , att gå in i en andra konjunkturnedgång med stora under- skott i de offentliga finanserna och med stats- skulder som redan initialt är långsiktigt ohåll- bara. Detta minskar kraftigt möjligheterna för dessa länder att genomföra den typ av finanspo- litiska stimulansåtgärder som vidtogs under fi- nanskrisen. För dessa länder är även möjlighe- terna att bedriva en mer expansiv penningpolitik begränsade eftersom styrräntorna redan är mycket låga, som en rad okonventio- nella penningpolitiska åtgärder redan har vidta- gits. Även om förutsättningarna för att hantera en kraftig konjunkturnedgång med finans- och penningpolitik är bättre i än i många andra länder, finns det ett par viktiga skillnader i utgångsläget nu jämfört med hur det såg ut vid ingången till finanskrisen. hade 2008 ett betydligt högre finansiellt sparande (2,av BNP jämfört av BNP 2011). Även styrränta låg på en betydligt högre nivå då jämfört med (4,75 jämfört ). Detta innebär att det möjliga fallutrymmet i såväl det finansiella sparandet som i reporäntan är betydligt mer be- gränsat nu än vid inledningen av finanskrisen. Den låga räntan i utgångsläget innebär dock att penningpolitiken är expansiv. Den stabiliseringspolitiska inriktningen ligger tills vidare fast Trots att det väntas ske en kraftig dämpning av tillväxten 2012 handlar det sannolikt inte om ne- gativa tillväxttal som under finanskrisen. Det fi- nansiella sparandet i den offentliga sektorn är därutöver lägre än i början av finanskrisen. Det bedöms därför inte finns skäl att vidta efterfrågestimulerande finanspolitiska åtgärder av samma omfattning som genomfördes under finanskrisen. Med den svaga ekonomiska utvecklingen är det dock angeläget att finanspolitiken inte blir alltför åtstramande. Riktade åtgärder bör därför vidtas för att möta avmattningen på arbetsmark- naden, främst genom arbetsmarknadspolitiken. Det är också viktigt att det finns utrymme att låta de automatiska stabilisatorerna verka fullt ut. har till skillnad från många andra länder starka automatiska stabilisatorer som väsentligt bidrar till att dämpa en konjunkturnedgång.15 Den ekonomiska kris som inleddes har aktualiserat frågan om de kommunala finanser- nas konjunkturkänslighet och risken för att kommuner och landsting genom förändringar av utgifter och skatter agerar procykliskt, dvs. på ett sätt som kan bidra till att förstärka konjunk- tursvängningar. Det kommunala balanskravet, som är en betydelsefull del av det finanspolitiska ramverket, kan förstärka detta beteende. Mot den bakgrunden har regeringen tillsatt en utred- ning (dir. 2010:29) vars uppdrag redovisades . Regeringen avser att åter- komma i frågan. Syftet är att skapa ett mer ro- bust regelverk för att motverka en procyklisk politik i kommuner och landsting. Stabiliseringspolitiska åtgärder vid en mer negativ ekonomisk utveckling I händelse av en mer negativ ekonomisk utveck- ling är det viktigt att använda erfarenheterna från händelseutvecklingen under finanskrisen . En första slutsats är att det är viktigt att ha goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finan- serna både inför och under en nedgång som ris- kerar att bli värre. Finanskrisen slog till med full kraft under senare delen av även om det hade varit en påtaglig oro på de finansi- ella marknaderna ända . visade de indikatorer som regeringen använder för att följa upp överskottsmålet att sparandet låg över den målsatta nivån. Reger- ingen bedömde dock att reformutrymmet var 15 De automatiska stabilisatorerna uppstår till följd av att skatteintäkterna minskar (ökar) och utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och vissa försörjningsstöd ökar (minskar) vid en konjunkturnedgång (uppgång). mindre än vad indikatorerna visade på, när hän- syn också togs till osäkerheten i bedömningen, riskbilden och därmed behovet av att ha säker- hetsmarginaler i de offentliga finanserna. Flera aktörer ansåg då att regeringen sparade för mycket. försämrades de offentliga finanserna snabbt och det strukturella sparandet reviderades ned kraftigt. Detta visar att det är angeläget att vid en bedömning av reformut- rymmet väga in osäkerheten i bedömningen och riskbilden. Det är mot denna bakgrund centralt att det finns utrymme att kunna vidta ytterligare stabiliserande åtgärder i en situation då ekono- min utvecklas svagare än i nuvarande prognos. Ytterligare åtgärder bör bara vidtas om de inte äventyrar förtroendet för de offentliga finan- serna. En andra slutsats är att det är centralt att noga överväga sammansättningen av de stabiliserings- politiska åtgärderna. När krisen var ett faktum kunde , tack vare ordning och reda i de offentliga finanserna, vara ett av de EU- länder där finanspolitiken mest kraftfullt kunde minska dess effekter genom att låta de automa- tiska stabilisatorerna verka fullt ut samt genom aktiva åtgärder. I budgetpropositionen konstaterade regeringen att oron på de finansi- ella marknaderna hade ökat och att en inbroms- ning i konjunkturen väntades. I propositionen föreslogs ett antal reformer som bl.a. syftade till att dämpa konjunkturnedgången. De flesta av reformerna var tidigareläggningar av permanenta åtgärder, bl.a. en förstärkning av jobbskatteav- draget. Genom att ett varaktigt reformutrymme hade säkerställts kunde regeringen genomföra ett antal strukturellt riktiga reformer som samti- digt bidrog till att hålla uppe den samlade efter- frågan, och därmed dämpa konjunkturned- gången. Efter budgetpropositionen skedde en historiskt sett kraftig avmattning i den globala ekonomin. Krisen hade nu också spridit sig till den reala ekonomin. Regeringen bedömde att detta skulle bidra till att väsentligt pressa upp ar- betslösheten i . I propositionen Åtgärder för jobb och omställning (prop. 2008/09:97), som presenterades , lade regeringen därför fram ett krispaket med främst arbets- marknadspolitiska åtgärder och införande av en skattereduktion för renoverings- och tillbygg- nadsarbeten, det s.k. ROT-avdraget. ekonomiska vårproposition för- stärktes krispaketet genom framför allt en tem- porär ökning av de generella statsbidragen till kommunsektorn. I budgetpropositionen förstärktes krispaketet ytterligare genom bl.a. ökade temporära statsbidrag till kommun- sektorn, fler åtgärder inom arbetsmarknadspoli- tiken och ett förstärkt jobbskatteavdrag. Dessa åtgärder kunde genomföras då riskerna för de offentliga finanserna bedömdes ha minskat på- tagligt. En viktig utgångspunkt för flertalet av de kris- åtgärder som vidtogs under finanskrisen var att de skulle vara effektiva mätt i antal jobb per sat- sad krona. En annan utgångspunkt var att om permanenta åtgärder vidtogs skulle det i huvud- sak vara sådana som också kunde bidra till en bättre fungerande ekonomi. En tredje ut- gångspunkt var att de temporära åtgärder som vidtogs skulle fasas ut så fort ekonomin hade återhämtat sig. En fjärde utgångspunkt var att det inte helt går att motverka en kraftig kon- junkturnedgång utan att de offentliga finanserna äventyras. Åtgärderna kan däremot bidra till att begränsa uppgången i arbetslösheten. Slutligen var det centralt för regeringen att krisens bördor skulle fördelas rättvist för att hålla samman sam- hället genom hela krisen. Viktiga förklaringar till varför effekterna av finanskrisen på den reala ekonomin inte blev lika långvariga i som i många andra länder är de genomförda åtgär- derna i kombination med att de automatiska sta- bilisatorerna tilläts verka fullt ut. Denna erfaren- het visar att det måste finnas marginaler att vidta denna typ av åtgärder vid en förvärrad ekono- misk situation. 1.5.2Utmaningar för finansiell stabilitet Finanskrisen och den fortsatta marknadsturbu- lensen visar hur starkt oro på de internationella marknaderna kan slå mot det finansiella systemet och i förlängningen ekonomi. En allvar- lig kris i det finansiella systemet kan få stora ef- terverkningar och sociala kostnader, vilket den senaste finanskrisen visade. Oron på de finansi- ella marknaderna är framför allt föranledd av en ökad osäkerhet kring skuldtyngda staters förmåga att hantera bety- dande underskott och stora skulder. Detta har skapat turbulens på marknaderna, vilket påverkar tillväxtutsikterna negativt. Den allt större finansiella sektorn och den allt djupare integrationen av de svenska och de in- ternationella finansmarknaderna medför att be- hovet av väl fungerande finansmarknader ökar. En central uppgift för den ekonomiska politiken är att värna ett stabilt finansiellt system. Staten har en omfattande uppsättning verktyg och möjliga åtgärder (se fördjupningsrutan Insatser för ett stabilt finansiellt system). Ett löpande ar- bete pågår för att ytterligare stärka den finansi- ella stabiliteten. Förstärkt stabilitet i det finansiella systemet Det finns tydliga risker som kan bidra till insta- bilitet i den svenska ekonomin. Svaga statsfinan- ser i flera EU-länder och i har skapat en stor osäkerhet på finansmarknaderna, med ökad volatilitet på ränte- och aktiemarknaden . starka offentliga finanser medför att tilltron till den svenska statens för- måga att klara sina åtaganden är stor. De svenska finansmarknaderna, och därmed den fi- nansiella stabiliteten, påverkas ändå av den inter- nationella oron. De svenska bankerna klarade finanskrisen bättre än många andra länders banker, delvis som en följd av att och regeringen beslu- tade om särskilda stödåtgärder. Trots det fanns det perioder under krisen när den finansiella sta- biliteten var hotad på grund av att situationen för vissa kreditinstitut blev prekär. har ban- kerna en förhållandevis god lönsamhet och är relativt välkapitaliserade i ett internationellt per- spektiv. Finanskrisen visade dock hur snabbt osäkerhet och instabilitet kan uppstå i det finan- siella systemet och därmed hur skört systemet kan vara. har internationellt sett ett stort bank- system i förhållande till ekonomins storlek. Detta innebär att ett fallissemang i banksektorn kan bli mycket kostsamt för staten och skatte- betalarna att hantera. De fyra svenska bankkon- cernernas sammanlagda tillgångar i och utomlands är mer än så stora som Sve- riges BNP. Nordea är den klart största koncer- nen (se tabell 1.9). Tabell 1.9 De fyra storbankernas tillgångar och kärnprimärkapital /11 Anm.: Vid konvertering av Nordeas siffror från euro till kronor har en kurs på per euro använts. Kärnprimärkapital som andel av riskviktade tillgångar. Källor: Bankernas kvartalsrapporter, . De svenska storbankerna var /11 relativt välkapitaliserade med s.k. kärn- primärkapitalgrader (inkl. golvregler) på mellan av deras riskvägda tillgångar.16 Det är höga nivåer, både i en internationell jäm- förelse och i förhållande till gällande minimikrav. En annan riskfaktor är bankernas ökade inter- nationella verksamhet. Det innebär att eventuella problem i bankernas utländska verksamheter ris- kerar att bli en börda för svenska skattebetalare. Den svenska bankerna finansierar sig i allt större utsträckning med utländsk valuta. utgjorde av bankernas totala marknadsupplåning om skuld i utländsk valuta. Det är en finansi- ering som kan vara svår att upp- rätthålla. Svenska banker är dessutom så pass sammanflätade med varandra genom sina om- fattande inbördes transaktioner att problem i en bank lätt sprider sig till andra banker. En ytterli- gare riskfaktor är att bankerna har en förhållan- devis kort löptid i sin upplåning. Vid sidan av riskbilden i banksystemet utgör hushållens förhållandevis höga skuldsättning också en risk. Hushållens samlade skulder upp- gick till , varav 2 100 miljarder avsåg bostadslån. Detta motsvarar ca 75 respektive av BNP. Det genomsnittliga hushållet i har skulder som uppgår till av den årliga disponibla inkomsten. Denna skuldkvot har sti- git oavbrutet (se dia- 16 Vid utgången av 2009 skulle vara fullt verkställt efter en treårig övergångsperiod. I och med finanskrisen ansågs de olämpligt att kapitalkraven skulle minska, varför övergången "frystes" genom s.k. golvregler. Dessa innebär att kapitaltäckningen för ett kreditinstitut under II inte får understiga av den nivå den hade varit under . Den s.k. III- överenskommelsen innebär nya kapitaltäckningsregler som föreslås gälla . Det är naturligt och rimligt att hus- hållens skuldkvot kan öka när finansmarkna- derna utvecklas och tillgången på krediter för- bättras. De senaste 15 årens kraftiga ökning i hushållens skuldsättning manar ändå till vak- samhet. Diagram 1.6 Hushållens skuld- och räntekvot Procent av disponibel inkomst Skuldkvot (t.v.) Räntekvot (t.h.) Mot denna bakgrund anser regeringen att det är viktigt att genomföra förebyggande insatser för att värna den finansiella stabiliteten. Framför allt avser regeringen att öka stabiliteten i banksyste- met genom högre kapitaltäckningskrav. Motiven för att införa högre kapitaltäckningskrav är dels att minska riskerna för fallissemang, dels att minska skattebetalarnas kostnader vid en bank- kris. De nya III-reglerna innebär högre krav på både kvaliteten och nivån på bankernas kapi- tal. Miniminivån för kapitaltäckningskravet in- nebär att det s.k. kärnprimärkapitalet, dvs. hu- vudsakligen aktiekapital och upparbetade vinster, ökas från av de riskvägda till- gångarna. Därmed blir banksystemet mer robust och motståndskraftigt vid finansiella störningar och eventuella framtida förluster. Det nya regel- verket ska fasas in under 20132018. III innehåller vidare andra regler som ytterligare stärker det finansiella systemet. Ett icke-riskvägt soliditetskrav ska införas. Syftet med detta krav är att minska de risker som kan uppkomma genom att banker och kreditinstitut har olika interna modeller för att beräkna sina risker. Ett absolut icke-riskvägt soliditetskrav blir oberoende av bankernas interna modeller genom att det använder balansräkningens siffror. Vidare ska krav på bankernas likviditetsförsörj- ning skärpas. Bakgrunden är att finanskrisen ledde till bristande likviditet hos många institut, vilket i sin tur krävde omfattande insatser från nationella centralbanker och riksgäldskontor. III-överenskommelsen innebär att ban- kerna även i kristider ska ha bättre förmåga att klara sin finansiering. har även beslutat att förlänga de s.k. golvreglerna till att gälla även efter . Det hindrar att kraven på ban- kernas och kreditinstitutens kapitaltäckning fal- ler kraftigt innan III:s högre nivåer träder in. Trots att bankerna enligt III-regelver- ket, ska ha både mer och bättre kapital i form av kärnprimärkapital är det samhällsekonomiskt motiverat att ha ett högre krav på kärnprimärka- pitalet (i relation till riskvägda tillgångar) än mi- niminivån för att bankerna ska bli mer mot- ståndskraftiga mot förluster och kriser. En kommande skärpning av kravet på kärnprimär- kapital bör i första hand riktas mot stora, sy- stemviktiga, banker. Detta motiveras framför allt av att kostnaderna för en systemkris är betydligt större än konsekvenserna av en mindre banks fallissemang. kommer att till- sammans med EU:s 26 övriga medlemsstater att börja förhandla om de regler som ska gälla som en följd av III-överenskommelsen. Det förslag som presenterade innebär en full harmonisering av ka- pitaltäckningskraven. Regeringen anser emeller- tid att det måste vara möjligt för enskilda EU- länder att lagstifta om högre kapitaltäcknings- krav, om det är motiverat för att värna finansiell stabilitet och värna skattebetalarnas pengar. Ut- fallet av dessa förhandlingar påverkar på vilket sätt kan gå vidare i frågan om att höja kapitaltäckningskraven utöver minimikraven en- ligt III. För att främja en återkommande dialog mellan staten och finansbranschen har regeringen tillsatt (dir. 2009:22). Kommittén ska fortlöpande bevaka den interna- utvecklingen och diskutera hur förut- sättningarna för den finansiella sektorn i kan förändras så att stabiliteten och effektivite- ten kan förbättras. Syftet ska vara att bidra till en ur samhällets perspektiv välfungerande och ef- fektiv finansiell sektor som inte leder till ett samhällsekonomiskt alltför stort risktagande. Arbetet i kommittén ska bedrivas 2012. Insatser för ett stabilt finansiellt system En rad aktiva insatser har gjorts för att säker- ställa att det finansiella systemet är stabilt. Till- synen av bankerna har förbättrats, bl.a. genom s.k. stresstester. Insättningsgarantin har för- stärkts. Vidare har regelverket kring bankerna stramats upp på internationell nivå. Även regel- verket för hantering av finansiella kriser och möjligheterna för myndigheterna att ingripa vid en hotande kris ses över. Slutligen ger la- gen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) regeringen ett långtgående mandat att ingripa med olika former av stöd till svenska banker och hindra allvarliga störningar i det finansiella systemet. Regeringen har ett ansvar för att regelverket för de finansiella marknaderna bidrar till finansiell stabilitet. I en alltmer komplex och globaliserad miljö har regeringen som ambition att regelver- ket kontinuerligt ska anpassas och förstärkas. Finanskrisen ledde till en insikt om att banker och kreditinstitut generellt sett hade för lite ka- pital och kapital av för dålig kvalitet i verksam- heten. Det har lett fram till en global överens- kommelse om mer strikta regler för banker som kallas III-överenskommelsen, som för Sve- riges del kommer att genomföras genom nya regler inom EU. III-överenskommelsen innebär att kra- ven på bankers och andra kreditinstituts kärn- primärkapital stiger, från av riskviktade tillgångar.17 Vidare innebär III ökade krav på kreditinstitutens likviditetsför- sörjning. Syftet är att de i kommande kriser i högre grad ska klara av sin egen finansiering och ha mindre behov av likviditetsstöd från central- banker än vad som var fallet i den senaste krisen. Det ska bl.a. säkerställas genom en längre ge- nomsnittlig löptid på bankernas finansiering.