prop · GZ0314 · 2011-09-30 00:00:00 — Försvarsmakten framhåller dock att vart och ett av dessa 56 samarbeten inte utgör enskilda projekt utan vanligtvis innehåller ett antal arbetsgrupper, inordnade i en hierarkisk organisation.31 Indelningen av arbetsgrupper baseras på aspekter som kapacitetsutveckling, forskning, materielanskaffning, affärsrelationer och försvarsgrenar och kan också variera mellan olika organisationer och olika länder. 2.2Vad kostar internationella materielsamarbeten? Kostnaderna för att bedriva internationella materielsamarbeten framstår som svåra att uppskatta, delvis beroende på att det är en verksamhet som ska genomsyra hela materielförsörjningen. Regeringen har genom ett beslut och därefter med en anmodan 2010 uppmanat försvarsmyndigheterna att redovisa kostnaderna för internationella materielsamarbeten.32 Enligt det svar som Försvarsmakten gav efter uppmaningen 2010 uppgår kostnaderna till 129 miljoner kronor.33 Siffran kan betecknas som projektens overheadkostnader och inkluderar förutom Försvarsmakten även FMV:s och FOI:s kostnader. Beräkningarna utgår från kostnaden för personal (63 årsarbetskrafter), resor, administration med mera i samband med internationella materielsamarbeten.34 30Försvarsmakten (2010) Försvarsmaktens deltagande i internationella materiel- och forskningssamarbeten per , bilaga 1, s. 2. 31Ibid., s. 1 och bilaga 1, s. 2. 32Regeringsbeslut 14 (2009) Uppdrag att redovisa förslag till prioriteringar för deltagande i internationella samarbetsgrupper samt Försvarsdepartementet (2010) Anmodan om att redovisa förslag till prioriteringar för deltagande i internationella samarbetsgrupper. 33Försvarsmakten (2010) Försvarsmaktens deltagande i internationella materiel- och forskningssamarbeten per . 34Ibid., bilaga 1. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Om man därtill lägger kostnaderna för materielprojekten ökar emellertid kostnadsramen till åtskilliga miljarder kronor. Exempelvis kan nämnas att de fyra materielprojekt som vi studerat mer detaljerat har kostnadsramar som varierar per projekt. Det rör sig således om omfattande summor som omsätts i internationella materielsamarbeten. Eventuella vinster av att delta i internationella materielsamarbeten är inte alltid lätta att mäta med någon större exakthet, såvida dessa inte utgör gemensamma upphandlingar av försvarsmateriel, eftersom alternativkostnaden för att upphandla eller utveckla försvarsmateriel som ensam nation i stället för att delta i ett samarbetsprojekt oftast blir hypotetisk. Dessutom hade åtskilliga utvecklingsprojekt inte påbörjats om det inte hade skett inom ramen för ett internationellt materielsamarbete, eftersom kostnaderna hade blivit alltför höga. Både Försvarsmakten och FMV betonar att man har en kostnadsmedveten ansats i sina internationella materielsamarbeten. anger följande: Värdet av pågående internationella samarbeten ska återkommande utvärderas med avseende på såväl uppnådda resultat som utvecklingsmöjligheter. Samarbeten som inte tillför tillräcklig nytta för insatsorganisationen ska avvecklas. Innan ett internationellt projekt påbörjas ska enligt FMV en analys göras av om den potentiella vinsten av samarbetet (i form av ökad effekt, förbättrad interoperabilitet, kostnadsdelning eller tillgång till kompetens) överstiger den prognostiserade kostnaden (i form av administration, resor, förhandlingar med mera). Även om det är möjligt att göra en uppskattning av kostnaden för samtliga de samarbeten där FMV deltar är det dock enligt FMV inte möjligt att väga kostnaderna för ett enskilt samarbete mot den tänkta vinst[en] i varje enskilt fall, med tanke på att huvuddelen av FMV:s kostnader består av arbetstid och att huvuddelen av arbetet troligtvis skulle ha genomförts utan utländsk medverkan.35 2.3Ändrad inriktning på materielförsörjningen utvecklades svensk försvarsmateriel med en svensk profil, i form av tekniska lösningar och/eller operativt bruk som gjorde det svårare för andra länder att förstå dess funktioner och användning. Detta försvårade för potentiella fiender att utveckla motmedel och motåtgärder. strider mot samarbetets principer och internationella insatsers behov av samutnyttjande och interoperabilitet. I stället gäller att europeisk och 35Försvarsmakten (2010) Förslag till prioritering för deltagande i internationella samarbetsgrupper, s. 2, underbilaga 3.2, s. 24. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Nato-länders materiel ska vara så lika som möjligt för att göra internationella insatser så tekniskt och operativt effektiva som möjligt, till exempel genom att anpassas till Natos militära standarder. Från ett traditionellt starkt politiskt stöd för inhemsk utveckling och tillverkning av stora som små materielprojekt för samtliga vapenslag har inställningen ändrats markant . Försvarsbeslutet angav mål för materielförsörjningen såsom ökad handlingsfrihet, minskade långsiktiga ekonomiska bindningar, ökad spårbarhet i beslut (det vill säga tydligare samband mellan anskaffning och behovsuppfyllelse), ökat internationellt samarbete, prioritering av vissa tekniska nischer, skyddet av inhemsk försvarsindustriell kompetens och exportstöd.36 I inriktningspropositionen 2009 anger regeringen följande inriktning av materielförsörjningen: Vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör, om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås, väljas före nyanskaffning. Nyanskaffning bör, när sådan är nödvändig, i första hand ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel. Utveckling bör genomföras först när behoven inte kan tillgodoses enligt ovan.37 Det operativa samarbetet inom och mellan Nato och EU har lett till krav på interoperabilitet för att underlätta samarbetet mellan svenska och utländska styrkor. Det innebär inte bara att anskaffa snarlik eller identisk materiel utan att också delta i utvecklandet av ny relevant teknik. nya anskaffningsstrategi betonar internationellt tekniksamarbete med länder som delar säkerhetspolitiska intressen med, och som har avancerad och relevant forskning och utveckling. Bilateralt är det framför allt med USA38, och , samt flernationellt inom sexnationsöverenskommelsen FA/LoI, inom EU samt inom den europeiska försvarsbyrån () och Nato. I enlighet med detta förespråkar regeringen i den senaste inriktningspropositionen för försvaret att det internationella samarbetet inom materiel- och logistikområdet bör öka. Vidare anför regeringen att [m]öjligheter till samarbete bör utnyttjas om de leder till att uppnå ett eller flera av följande resultat: ökad operativ effekt, förbättrad interoperabilitet, 362002 inleddes regeringens arbete med en ny materielförsörjningsstrategi. Den presenterades försvarspolitiska inriktningsbeslut, proposition 2004/05:5. utvecklats och preciserats i SOU 2005:96 och budgetproposition. Försvarsmakten och FMV antog Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning . 2008/09:140 s. 86. 38Samarbetet med bygger på avtal som senare kompletterats, t.ex. internationella överenskommelser SÖ 2006:32, 2007:63, 2008:4 och 2008:58. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten kostnadsdelning eller tillgång till kompetens vi inte själva har möjlighet att bygga upp eller på annat sätt kan få tillgång till. bör prioritera internationella samarbeten i syfte att finna gemensamma lösningar för vidmakthållande och till gemensam anskaffning av på marknaden tillgänglig och beprövad materiel. Deltagande i samarbete som syftar till utveckling av ny materiel bör minska i omfattning.39 Regeringen konstaterar att samarbete om materielanskaffning, logistik med mera sänker livscykelkostnaderna för materiel och ökar systemlikheten, vilket höjer den operativa effekten vid insatser. påpekar man att internationellt samarbete innebär en ökad komplexitet, och även kan minska den politiska handlingsfriheten, då det är svårt att dra sig ur pågående samarbeten och framstå som en attraktiv samarbetspartner. Dessutom påpekar regeringen att en tydligare prioritering bör göras av vilka typer av samarbeten bör engagera sig i. I , som presenterades , konstaterades att deltar i cirka 500 internationella samarbetsgrupper inom materielområdet, vilket ansågs vara alltför många. Mot bakgrund av detta förordade att [a]ntalet arbetsgrupper som deltar i bör [] kraftigt begränsas. Målsättningen bör enligt utredningen vara att halvera detta antal . [] Berörda myndigheter ges i uppdrag att föreslå en strategi med förslag till prioriteringar för deltagande i internationella samarbetsgrupper.40 konstaterade vidare att är det mest aktiva partnerlandet till Nato vad gäller deltagande i samarbetsgrupper inom Nato/ PFF. Uppskattningsvis deltar i cirka 200 grupper, vilket är ett stort antal också om man jämför med de största länderna inom Nato. påpekade även att det framkommit att deltagandet till stor del sker utan tydlig strategi och att deltagandet dessutom ofta sker utan instruktion och återrapportering.41 uppmanade regeringen att i samråd med FMV och FOI bland annat redovisa myndigheternas inriktning med tillhörande förslag till prioriteringar för deltagande i internationella materiel- och forskningssamarbeten.42 Försvarsmakten bedömde i sitt svar till regeringen att 2008/09:140 s. 96. 40Fö 2009:A, s. 95. 41Fö 2009:A, s. 97. 42Regeringsbeslut 14 (2009) Uppdrag att redovisa förslag till prioriteringar för deltagande i internationella samarbetsgrupper. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten de fulla konsekvenserna av att reducera, alternativt helt avbryta samarbeten är komplexa, svåröverblickbara och omfattar verksamhet vid flera myndigheter. Innan beslut om att avbryta samarbeten tas, torde det vara viktigt att noga överväga konsekvenserna av ett sådant beslut, myndighetsgemensamt och i förekommande fall i samråd med RK/Fö. Att avbryta, eller reducera samarbeten kan påverka relationen till landet, eller organisationen ifråga.43 Försvarsmakten påpekar emellertid att de negativa konsekvenserna av att avbryta materielsamarbeten bedöms bli mindre om ger en rimlig tidsmässig framförhållning på ett minskat eller helt avbrutet deltagande.44 Enligt uppgift från företrädare för Försvarsmakten ska myndigheten först se över om den efterfrågade förmågan är aktuell. Först därefter kan det vara intressant att eventuellt avbryta ett samarbete.45 FMV anser sig ha svårt att lyfta fram enskilda länder som särskilt prioriterade för samarbeten, då det inte råder någon entydig bild mellan de olika försvarsgrenarna. Behoven av internationell samverkan varierar mellan olika områden och även över tiden. FMV anser inte heller att det går att ange ett specifikt antal samarbeten som för många eller för få. Den centrala frågan bör i stället vara om samarbetet leder till att någon av de fyra målsättningarna[46] nås.47 Sammanfattningsvis anger regeringen således att möjligheter till internationellt samarbete bör sökas vid framtida materielanskaffning inom försvaret, men att en tydligare prioritering bör göras av vilka typer av samarbeten ska engagera sig i. materielsamarbeten ska vara den materielförsörjningsstrategi som fastslagits av regeringen, där vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör väljas före nyanskaffning, om detta är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås. Man bör i första hand nyanskaffa befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel på marknaden, medan utveckling av ny materiel bör genomföras först när behoven inte kan tillgodoses på annat sätt.48 Regeringen anger därutöver att deltagande i samarbeten som syftar till utveckling av ny materiel bör minska i omfattning.49 43Försvarsmakten (2010) Förslag till prioritering för deltagande i internationella samarbetsgrupper, underbilaga 3.1, s. 5. 45Försvarsmaktens yttrande över rapportutkastet, . 46Ökad operativ effekt, förbättrad interoperabilitet, kostnadsdelning eller tillgång till kompetens vi inte själva har möjlighet att bygga upp eller på annat sätt kan få tillgång till, vår anmärkning. 47Försvarsmakten (2010) Förslag till prioritering för deltagande i internationella samarbetsgrupper, underbilaga 3.2, s. 2. 2008/09:140 s. 86. 2008/09:140 s. 96. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Materielförsörjningen genomförs i en uppdragsmodell som reglerar relationerna mellan Försvarsmakten och FMV. Modellen reviderades 2009 men ska likväl tillämpas för all verksamhet mellan Försvarsmakten och FMV, såväl genomförd som pågående och planerad.50 De fyra samarbeten som ingår i denna granskning, och som redovisas i avsnitten 4.2 - 4.5, inleddes innan den nuvarande materielplaneringsprocessen fastlades. Likväl gäller dagens krav för dessa projekt. Processen beskrivs kortfattat i det följande: Förenklad karta över materielplaneringsprocessen 2.4.1Relationen mellan Försvarsmakten och FMV Utgångspunkten för materielplaneringen är insatsorganisationens behov. Försvarsmakten ansvarar för att krav på förmåga och målsättningar utarbetas och avväger materielproduktionen med en tvåårig tidshorisont.51 FMV ska på uppdrag stödja Försvarsmakten i hela planerings- och beslutsprocessen, bland annat för att säkerställa att kravdokument utformas så att inte möjligheterna att modifiera befintlig materiel eller utnyttja marknadens utbud utesluts.52 De avvägda uppdragen inom materielproduktionen ska beställas och slutligen levereras av FMV. Först formulerar Försvarsmakten för varje projekt en offertförfrågan där det ska framgå mål och syfte, uppgift, utfall , leveranstider samt villkor och handlingsregler, exempelvis rörande total ekonomi.53 I offertförfrågan ska det också framgå om uppdraget är föremål för begäran hos regeringen. 50FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009. 51Andra året beslutas endast preliminärt. 52FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009, s. 5. 53Ibid., s. 19. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Offertförfrågan besvaras av FMV genom en offert som normalt ska bygga på industriofferter. Om större avvikelser uppstår mellan offertförfrågan och offerten ska man ha en dialog med produktionsledningen (PROD MTRL) innan offerten lämnas. För att öka möjligheten till redovisning och uppföljning delar FMV upp projekten stegvis, i så kallade milstolpar.54 I dessa klargörs delleveransernas utformning, tid och kostnad. Bara när en milstolpe uppnåtts medges FMV rätten att fakturera Försvarsmakten.55 Vid längre projekt är uppdelningen i milstolpar också ett viktigt verktyg för att Försvarsmakten ska få en jämnare anslagsbelastning och för att FMV:s lånebehov ska hållas lågt. Om Försvarsmakten accepterar offerten görs en skriftlig beställning, det vill säga en överenskommelse mellan om åtaganden om prestationer, pris, villkor med mera. Om man vill ändra innehållet i en beställning måste beställningen omförhandlas. Riktlinjen är att det blir omförhandling om en milstolpe blir försenad, man vill göra förändringar rörande materielens kvantitet eller kvalitet, eller kostnaderna i en beställning bedöms avvika med mer än eller för beställningar . Vid stora utvecklingsprojekt som pågår är ofta kontraktsformen mellan FMV och industrin ett riktpriskontrakt eller incitamentskontrakt. Detta innebär att priset kan justeras ett flertal gånger under genomförandet.56 Försvarsmakten hanterar övergripande ekonomiska konsekvenser av risker. Generellt ska inte större reserver förekomma i projektplaner.57 mellan Försvarsmakten och FMV beskriver hur uppföljningen ska ske inom materielförsörjningen. Uppföljningen genomförs såväl löpande över kalenderåret som vid i förväg fastlagda skeden. Exempelvis ska FMV redovisa varje fullgjord prestation till Försvarsmakten, genom 54I offerten ska också en redogörelse av kritiska risker ingå. 55Det kan i undantagsfall godkännas fakturering då leveransen innehåller restpunkter. 56FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009, s. 24. 57Ibid, s. 24. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten milstolpsredovisning samt del- och slutfakturering.58 Försvarsmakten och FMV genomför dessutom en gemensam uppföljning av lagda beställningar och nära förestående produktion.59 En del av styrningen och uppföljningen av materielförsörjningen är att sträva mot att materielförsörjningen ska vara kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv, där livscykelkostnaden inkluderar alla statens kostnader. Det framgår av samordningsavtalet att med livscykelskostnadsanalys skapas underlag för beslut om avvägning mellan systemeffekt och kostnad. FMV ska bedöma totalkostnaden för anskaffningen, inklusive kostnader för underhåll, drift, logistik, informationshantering samt eventuella intäkter för äganderätter, utifrån materielens hela livslängd. 58FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009, s. 6. 59Ibid, s. 17. 60Ibid, s. 4 och s. 25. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 3Resultat av en enkätundersökning Kapitel 3 kretsar kring granskningsfrågorna 1 och 2: Leder samarbetena till att produkter med avsedd prestanda och kostnad levereras ? Vad orsakar avvikelser i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? De resultat som redovisas kommer från enkätundersökning till samtliga pågående internationella materielsamarbetsprojekt . I avsnitt 3.13.8 redovisas svaren på enkätens frågor. Kapitlet avslutas med sammanfattande iakttagelser och analys i avsnitt 3.9. drar med stöd av enkätundersökningen redovisas i kapitel 6, där vi besvarar granskningens revisionsfrågor. Enkäten skickades ut till projektledare på och deras motsvarigheter, materielsystemansvariga, på Försvarsmakten. Detta innebär att det finns två respondenter per projekt. Genom att samla in enkätunderlag från både Försvarsmakten och FMV försökte vi uppnå en så komplett bild som möjligt av de pågående materielsamarbetsprojekten. Med tanke på de båda myndigheternas olika roller i materielförsörjningsprocessen (Försvarsmakten som beställare och FMV som anskaffare av försvarsmateriel) bedömdes det också som värdefullt att kunna återspegla eventuella systematiska skillnader mellan respondenternas svar på respektive myndighet. Enkäten omfattar 34 unika samarbetsprojekt inom materielområdet. Svarsfrekvensen var mycket god, och samtliga 34 samarbetsprojekt har täckts in av enkäten.61 Det bör dock påpekas att i vissa fall har bara en av myndigheterna besvarat enkäten. Vidare finns ett visst internt bortfall, då samtliga respondenter inte har besvarat alla frågor i enkäten. 61Som angivits i rapportens kapitel 2 uppgår pågående internationella materielsamarbeten till 56 stycken med tillhörande arbetsgrupper och undergrupper inom olika områden. 56 samarbeten utgör emellertid inte enskilda projekt, utan innehåller vanligtvis ett antal arbetsgrupper, inordnade i en hierarkisk organisation. Indelningen av arbetsgrupper baseras på aspekter som kapacitetsutveckling, forskning, materielanskaffning, affärsrelationer och försvarsgrenar, och kan också variera mellan olika organisationer och olika länder. De projekt som inkluderats i enkäten utgör i stället pågående reella materielsamarbeten, vilka uppgick till 34 stycken vid enkätens genomförande /. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Bland de materielprojekt som inkluderats i enkäten har den övervägande andelen påbörjats ; endast tre projekt sträcker sig längre tillbaka i tiden (1985, 1997 samt 1998). En majoritet av materielprojekten kommer enligt den nuvarande planeringen att avslutas inom den närmaste tioårsperioden. Detta kan tyda på att de mycket långsiktiga bindningar och projekttider som tidigare gällt inom försvarsområdet nu är i färd med att fasas ut.62 3.1Vad handlar pågående materielsamarbeten om? Vi bad respondenterna att ange om samarbetet gällde en gemensam upphandling, utveckling av ny materiel, modifiering av befintlig materiel, teknikutveckling eller annat. Som framgår av tabell 1 nedan skiljer sig definitionerna av projekten något åt mellan de båda myndigheterna. Förklaringen till detta kan spåras i myndigheternas olika uppgifter. Som nämndes ovan beställer Försvarsmakten materiel genom FMV, som i sin tur bedömer hur den beställda materielen ska hämtas fram: antingen genom gemensam upphandling, modifiering av befintlig materiel eller genom utveckling av ny materiel. Detta innebär att ett projekt som definierats som modifiering av befintlig materiel hos Försvarsmakten kan omdefinieras som upphandling eller nyutveckling hos FMV. En annan förklaring är att det inte finns tydliga eller tillräckligt enhetliga definitioner av vilken kategori varje enskilt projekt faller inom. Vad gäller samarbetet? Vad gäller samarbetet? (7 st.) (9 st.) (16 st.) Utveckling av ny materiel (4 st.) (6 st.) (10 st.) Modifiering av befintlig materiel (5 st.) (2 st.) (7 st.) (3 st.) (3 st.) (6 st.) (13 st.) (9 st.) (22 st.) (32 st.) (29 st.) Av tabell 1 ovan framgår att kategorin Gemensam upphandling (förutom kategorin Annat) omfattar flest projekt på både Försvarsmakten (, 7 st.) och FMV (, 9 st.). Den näst största specifika projektkategorin gäller utveckling av ny materiel. Detta kan tyckas förvånande med tanke på att den 62 Noteras kan dock ett projekt med förväntat avslut , ett annat 2040. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten nya materielförsörjningsstrategin anger att utveckling ska ske i sista hand, men överensstämmer dock med principen om att i de fall då utvecklingsprojekt är aktuella ska detta ske inom ramen för internationellt samarbete. en förklaring till fördelningen av enkätsvaren är att en majoritet av projekten initierats innan materielförsörjningsstrategin formellt fastställdes. Det är därför möjligt att denna kategori av materielprojekt successivt kommer att minska . Kategorin Annat är som nämnts stor bland respondenterna på båda myndigheterna och innefattar bland annat miljö- och hållbarhetsarbete, informationsutbyte, standardiseringsaktiviteter, gemensamt nyttjande av materiel med mera. 3.2Hur många länder deltar i samarbetena? Antalet länder som deltar i samarbetsprojekten är, som framgår av tabell 2 nedan, relativt jämnt fördelat mellan bilaterala och multilaterala Även här skiljer sig dock definitionerna av projekten något åt mellan FMV och Försvarsmakten, om än i mindre utsträckning än i föregående fråga. Hur många länder deltar i samarbetet? (16 st.) (15 st.) (11 st.) (8 st.) 10 länder eller fler (5 st.) (6 st.) (32 st.) (29 st.) Materielsamarbetena skiljer sig kraftigt i ekonomisk omfattning. Det förekommer projekt med en budget , men de allra flesta är betydligt dyrare. Den totala projektbudgeten för del, inklusive eventuella revisioner, fördelar sig enligt följande: Hur stor är den totala projektbudgeten för del? En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Vid närmare analys kan konstateras att de bilaterala projekten i flera fall är större och mer kostsamma än de multilaterala projekten. Såtillvida har (21 st.) av de bilaterala projekten en budget som överstiger 100 , jämfört (12 st.) av de multilaterala projekten. Antalet medlemsländer har i de flesta fall (, eller 41 st.) inte ändrats under projektets gång. I de fall där förändringar gjorts är det främst samarbetsländer som har tillkommit (, eller 15 st.) medan (5 st.) anger att samarbetsländer har bortfallit. 3.3Syftet med internationella materielsamarbeten Syftet med internationella materielsamarbeten är ofta flerfaldigt. Såtillvida anger regeringen i propositioner och andra förarbeten ett flertal ändamål för vilka materielsamarbeten kan vara motiverade. Möjligheten till kostnadsdelning lyfts ofta fram som skäl till att delta i internationella materielsamarbeten. Ett annat syfte är att stärka relation till partnerlandet eller partnerländerna. Ytterligare syften med internationella materielsamarbeten är att uppnå en ökad interoperabilitet och systemlikhet för den färdiga materielen jämfört med andra länder, vilket underlättar genomförandet av gemensamma internationella insatser och åtaganden (prop. 2009/10:1).