prop · GY03170 · 2011-01-01 00:00:00 — Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det inte är påkallat att införa ett sådant särskilt prövningsförfarande som har föreslagit. Regeringens förslag: En certifierad transmissionsnätsoperatör ska till tillsynsmyndigheten anmäla planerade transaktioner som har betydelse för bedömningen av om transmissionsnätsoperatören uppfyller kraven på åtskilt ägande. En certifiering ska omprövas av tillsynsmyndigheten efter en anmälan från transmissionsnätsoperatören eller en begäran från Europeiska kommissionen eller om det annars finns anledning att anta att transmissionsnätsoperatören inte uppfyller åtskillnadskraven. En omprövning ska ske på i huvudsak samma sätt som en prövning av en ansökan om ny certifiering. ska återkalla en certifiering om operatören inte längre uppfyller kraven. NELGA:s förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. ska enligt förslaget på eget initiativ fortlöpande kontrollera att en certifierad systemansvarig uppfyller kraven på åtskillnad. ska ges bemyndigande att utfärda närmare föreskrifter om hur certifieringsprocessen ska gå till och hur den löpande övervakningen av de certifierade ska verkställas. Remissinstanserna har inte berört frågan särskilt. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot Skälen för regeringens förslag: Av artikel 10.3 i gasmarknadsdirektivet framgår att systemansvariga för överföringssystemet ska anmäla planerade transaktioner som kan komma att kräva en omprövning av huruvida de uppfyller åtskillnadskraven till tillsynsmyndigheten. I artikel 10.4 föreskrivs att tillsynsmyndigheterna ska kontrollera att de systemansvariga för överföringssystemet fortlöpande uppfyller kraven i För att säkerställa att kraven uppfylls ska de i följande fall Prop. 2010/11:70 inleda ett certifieringsförfarande: efter anmälan från den systemansvarige, på eget initiativ, då de får vetskap om att en planerad förändring kan leda till överträdelse av artikel 9 eller då de har anledning att misstänka att en sådan överträdelse kan ha skett, och efter en motiverad begäran från . Enligt artikel 10.5 ska tillsynsmyndigheterna fatta beslut om certifiering för anmälan eller begäran. En redogörelse för förfarandet lämnas ovan i avsnitt 22.3.1. För att en omprövning ska kunna ske enligt gasmarknadsdirektivets krav måste bestämmelser införas i om förutsättningarna för återkallelse av certifiering och förfarandet vid en sådan prövning. Vidare krävs stöd i lag för att transmissionsnätsoperatören ska vara skyldig att självmant anmäla ändrade förhållanden till tillsynsmyndigheten. Lagrådet har särskilt pekat på att det inte av direktivet framgår något annat än att bestämmelserna om förfarandet vid omprövning bör omfatta samtliga tre fall, dvs. vid anmälan från transmissionsnätsoperatören, vid begäran från och vid omprövning på tillsynsmyndighetens initiativ. Regeringen delar i huvudsak den bedömningen. Den fyramånadersfrist som föreskrivs i artikel 10.5 i direktivet är dock uttryckligen knuten till den dag då företaget kom in med anmälan eller kommissionen överlämnade sin begäran. Regeringen bedömer därför att det inte av direktivet följer att en tidsfrist ska gälla även för handläggningen av omprövningsärenden som tillsynsmyndigheten inleder om det finns anledning att anta att förutsättningarna i naturgaslagen inte är uppfyllda. Det är inte heller av andra skäl motiverat att införa en tidsfrist i sådana fall. Regeringens förslag: Europeiska kommissionen och tillsynsmyndigheten ska från en transmissionsnätsoperatör eller ett företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas få begära att få de upplysningar och få ta del av de handlingar som de anser behövas för att förutsättningarna för certifiering ska kunna bedömas. NELGA:s förslag: Överensstämmer inte med regeringens. ningen har föreslagit att ska ges bemyn- digande att utfärda närmare föreskrifter om hur den löpande över- vakningen av de certifierade ska verkställas. Remissinstanserna har inte berört frågan särskilt. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. promemorian föreslogs att och tillsynsmyndigheten skulle ha rätt att få upplysningarna och ta del av handlingarna Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot Skälen för regeringens förslag: Av artikel 10.7 i gasmarknadsdirek- tivet framgår att tillsynsmyndigheterna och Europeiska kommissionen får begära sådan information från systemansvariga för överföringssystem och företag som bedriver produktions- eller leveransverksamhet som är Prop. 2010/11:70 relevant för fullgörandet av myndigheternas och kommissionens skyldig- heter enligt artikel 10. Som Lagrådet har framhållit saknas skäl att i denna del gå längre än vad gasmarknadsdirektivet kräver. Det är därför tillräckligt att det i lagen anges att tillsynsmyndigheten och kommissionen får begära viss angiven information. 22.4Certifiering i förhållande till tredje land 22.4.1Särskilda krav i fråga om företag med anknytning till tredje land Regeringens förslag: I fråga om en person från tredje land eller ett företag som kontrolleras av eller kan antas komma att kontrolleras av en eller flera personer från tredje land ska det krävas att en certifiering inte äventyrar en trygg energiförsörjning i någon medlemsstat i Europeiska unionen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om krav för certifiering. NELGA:s förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan särskilt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: I artikel 11 i gasmarknadsdirektivet finns särskilda bestämmelser om certifiering i förhållande till tredje land. Ordningen för certifiering är i dessa fall delvis en annan än den som föreskrivs i artikel 10. Bestämmelserna avser fall där personer från tredje land kan få kontroll över ett transmissionsnät eller en TSO. I sak överensstämmer bestämmelserna helt med motsvarande föreskrifter i artikel 10 i elmarknadsdirektivet. Regeringen gör inga andra överväganden än dem som redovisats i avsnitt 11.4.1 i fråga om certifiering av stamnätsföretag, bortsett från att sannolikheten att regleringen ska får praktisk betydelse i är större när det gäller transmission av naturgas än när det gäller stamnätet för el. Regeringens förslag: Om certifiering begärs av en person från tredje land eller ett företag som kontrolleras av eller kan antas komma att kontrolleras av en eller flera personer från tredje land, ska tillsynsmyndigheten anta ett utkast till beslut i certifieringsfrågan från det att en fullständig ansökan kom in till myndigheten. ska utan dröjsmål skicka utkastet till Europeiska kommissionen tillsammans med all relevant information i ärendet. ska begära ett yttrande från Europeiska kommissionen om huruvida den verksamhet som certifieringen avser uppfyller kraven på åtskilt ägande och om en certifiering kan äventyra en trygg energiförsörjning till Europeiska unionen. ska meddela ett slutligt beslut i frågan om certifiering från det att Europeiska kommissionen har tagit emot en begäran. Om kommissionen, när den utarbetar sitt yttrande, begär in synpunkter från byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter, en medlemsstat eller berörd part, ska tiden i stället vara . NELGA:s förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot Skälen för regeringens förslag: Även i denna del kan hänvisas till motsvarande överväganden i fråga om stamnätsföretag för el (se avsnitt 11.4.2). Vissa av de bestämmelser som finns i artikel 11 avseende förfarandet bör genomföras genom förordning eller myndighetsföreskrifter (se avsnitt 22.8). Regeringens förslag: En transmissionsnätsoperatör ska till tillsynsmyndigheten anmäla omständigheter som kan leda till att en eller flera personer från tredje land får kontroll över operatören eller dennes transmissionsledningar. ska ompröva certifieringen efter en anmälan. Prövningen ska ske på samma sätt som vid en ansökan om en ny certifiering. ska återkalla en certifiering om kraven i fråga om åtskilt ägande eller försörjningstrygghet är uppfyllda. NELGA:s förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan särskilt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot Skälen för regeringens förslag: Av artikel 11.2 i gasmarknadsdirek- Prop. 2010/11:70 tivet framgår att en TSO ska underrätta tillsynsmyndigheten om even- tuella omständigheter som skulle leda till att en eller flera personer från tredjeländer får kontroll över överföringssystemet eller TSO:n. Artikeln överensstämmer med artikel 11.2 i elmarknadsdirektivet. De överväganden som redovisats i avsnitt 11.4.3 är därför tillämpliga även när det gäller transmissionsnätsoperatörer på naturgasmarknaden. Regeringens förslag: I ett beslut om certifiering ska det anges att beslutet kan komma att ändras eller upphävas efter begäran av Europeiska kommissionen. NELGA:s bedömning: Det är inte förenligt med den svenska förvaltningslagen (1986:223) och de principer som ligger till grund för svenska förvaltningsbeslut att ändra ett beslut som gynnar en enskild när detta beslut vunnit laga kraft. Remissinstansernas synpunkter har redovisats i avsnitt 14.3. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i artikel 43 i gasmarknadsdirektivet innebär bl.a. att ett beslut av den nationella tillsynsmyndigheten kan ändras eller upphävas på begäran av om det står i strid med de riktlinjer som avses i direktivet eller förordning (EG) nr 715/2009. Regeringens allmänna överväganden i denna fråga redovisas i avsnitt 14.3 och 27.3. I artikel 3.5 i förordning (EG) nr 715/2009 anges att Europeiska kommissionen får anta riktlinjer som beskriver förfarandet för tillämpningen av artikel 3.1 och 3.2. Som framgått i avsnitt 22.3 ovan gäller de aktuella bestämmelserna bl.a. förfarandet hos den nationella tillsynsmyndigheten vid en certifiering enligt artikel 10 i gasmarknadsdirektivet. Av artikel 11.10 i gasmarknadsdirektivet framgår att får anta riktlinjer där detaljer anges för förfarandet vid tillämpningen av artikel 11. Frågan om överensstämmelse med riktlinjer kan således bli aktuell när det gäller ett beslut om certifiering enligt såväl artikel 10 som artikel 11 i gasmarknadsdirektivet. För att säkerställa att tillsynsmyndigheten kan efterleva en begäran i enlighet med artikel 43 i gasmarknadsdirektivet i fråga om ett sådant beslut bör det i beslutet anges att det kan komma att ändras eller upphävas efter begäran av Europeiska kommissionen. Regeringens förslag: ska utöva tillsyn över att transmissionsnätsoperatörer följer lagens bestämmelser. ska få meddela de förelägganden som behövs för att lagen ska följas. Ett föreläggande ska få förenas med vite. NELGA:s förslag: Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten ska meddela närmare föreskrifter om hur den löpande kontrollen av den certifierade ska genomföras. Remissinstanserna har inte berört frågan om tillsyn. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslogs att tillsynen även skulle omfatta företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas. Remissinstanserna: har anmärkt att bolaget inte uppfattar att förslaget till bestämmelse om förelägganden innebär att tillsynsmyndigheten kan förelägga någon att ansöka om certifiering. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det är av vikt att det finns bestämmelser om sanktioner för det fall att verksamheten drivs utan certifiering trots att sådan bort ske. Skälen för regeringens förslag: I 10 kap. naturgaslagen finns bestämmelser om tillsyn över efterlevnaden av lagen och föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. Med hänsyn till att det i promemorian föreslås att bestämmelserna om certifiering ska föras in i en särskild lag finns skäl att även beakta behovet av tillsyn över att transmissionsnätsoperatörer följer bestämmelserna i den lagen. Det kan till en början konstateras att huvuddelen av de bestämmelser som rör avgränsningen av gasnätsverksamhet finns i naturgaslagen och omfattas av tillsynsbestämmelserna där. De bestämmelser i den nya lagen om certifiering som kan motivera att det införs bestämmelser om tillsyn och sanktioner är förbudet mot att bedriva överföring av naturgas utan certifiering och skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden till tillsynsmyndigheten. , bör utöva tillsyn över att transmissionsnätsoperatörer följer dessa bestämmelser. En effektiv tillsyn förutsätter att tillsynsmyndigheten kan meddela de förelägganden som behövs för att säkerställa efterlevanden. Förelägganden bör kunna förenas med vite. har anmärkt kan ett föreläggande inte innefatta ett krav att någon ska ansöka om certifiering. Det måste emellertid i normalfallet antas ligga i transmissionsnätsoperatörens eget intresse att ansöka. Regeringen finner inte heller i övrigt skäl att föreslå andra sanktioner än de nu nämnda. Regeringens förslag: I ärenden utan anknytning till tredje land ska följande beslut av tillsynsmyndigheten få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol: beslut att inte bevilja certifiering, beslut om villkor som meddelas i samband med att tillsynsmyndigheten avgör ärendet slutligt, beslut att återkalla en certifiering, och beslut om förelägganden. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätt. slutliga beslut i fråga om en certifiering med anknytning till tredje land ska få överklagas hos regeringen. NELGA:s förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan särskilt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har som sin uppfattning anfört att det inte ska krävas prövningstillstånd i kammarrätten. har anfört att det måste finnas en möjlighet till överprövning av ett beslut som innebär att en viss ledning inte omfattas av certifieringen. Skälen för regeringens förslag Beslut i certifieringsfrågor är av sådan karaktär att de bör kunna överklagas. Möjligheten att överklaga bör dock endast gälla beslut som går naturgasföretaget emot. I sak gäller detta till en början beslut att inte bevilja certifiering eller att återkalla en beviljad certifiering. Vidare bör beslut om villkor kunna överklagas. I den delen bör dock möjligheten att överklaga vara begränsad till att avse villkor som ska gälla efter det att har yttrat sig. Även förelägganden är av sådan ingripande karaktär att de bör kunna överklagas, oavsett om de förenas med vite eller inte. En certifiering är i praktiken ett tillstånd att bedriva överföring av naturgas i ett transmissionsnät. I samband med beslutet bör tillsynsmyndigheten ta ställning till vilka ledningar som omfattas av transmissionsnätet med hänsyn till den underrättelse som ska ske till EU- kommissionen. Transmissionsnätsoperatören är emellertid oförhindrad att bedriva överföring även i andra ledningar än dem som enligt tillsynsmyndigheten ingår i transmissionsnätet. Myndighetens ställningstagande i den delen har inte heller i övrigt rättsverkningar för transmissionsnätsoperatören. Med hänsyn till detta finns ingen anledning att, som har förordat, införa en särskild möjlighet att överklaga beslut som innebär att en viss ledning inte omfattas av certifieringen. Överklagande hos allmän förvaltningsdomstol Enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) gäller som allmän regel att beslut av förvaltningsmyndighet överklagas hos allmän förvaltningsdom- stol och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Det prövningsmyndigheten har att ta ställning till i ett certifierings- ärende utan anknytning till tredje land är framför allt om kraven på åtskilt ägande är uppfyllda. Detta är en i allt väsentligt rättslig bedömning. framstår därför som naturligt att en eventuell överprövning sker i dom- har som skäl för att det inte ska krävas prövningstillstånd anfört att antalet överklaganden lär bli begränsat och att frågan om certifiering eller villkor kopplade till certifieringen kan få betydande ekonomisk betydelse för berörd part. detta inte är förhållanden som motiverar ett avsteg från den ordning som anges i förvaltningslagen. När det gäller certifiering i förhållande till tredje land kan prövningen inte sägas vara av en i huvudsak rättslig natur. Av helt central betydelse är i stället frågan om vilken betydelse certifieringen har för försörjnings- De avvägningar som måste göras inom ramen för en sådan prövning är sådana att det bör ankomma på regeringen att pröva ett över- En rad bestämmelser i artiklarna 10 och 11 i gasmarknadsdirektivet är sådana att föreskrifter i lagform varken är nödvändiga eller motiverade. Hit hör exempelvis bestämmelser om att tillsynsmyndigheten ska underrätta i olika frågor och att tillsynsmyndighetens slutliga beslut och kommissionens yttrande ska offentliggöras tillsammans. Vidare bör det ankomma på tillsynsmyndigheten att i eller i samband med beslutet om certifiering ange vilka ledningar som ingår i det aktuella transmissionsnätet. Sådana aspekter av certifieringsförfarandet kan regleras i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen. 23.1Skyldigheten att upprätta en övervakningsplan Regeringens förslag: Skyldigheten att upprätta en övervakningsplan ska inskränkas till att avse distributionsföretag som ingår i samma koncern som företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas. NELGA:s bedömning: Överensstämmer inte med regeringens. Utredningen har föreslagit att kravet att upprätta övervakningsplan ska fortsätta gälla samtliga företag som bedriver överföring av naturgas. Företag som inte är vertikalt integrerade ska dock inte vara skyldiga att utse en övervakningsansvarig. Remissinstanserna: delar den uppfattning som framfördes i ett särskilt yttrande av experten chefsjuristen att skyldigheten för nätföretag som inte är vertikalt integrerade att upprätta övervakningsplan kan avskaffas då institutet knappast fyller någon funktion. Skälen för regeringens förslag Gasmarknadsdirektivet innehåller krav på övervakningsplan i fråga om såväl transmissionsnätsoperatörer som företag som bedriver överföring av naturgas i distributionsledningar. I fråga om transmissionsnätsoperatörer gäller kravet emellertid endast vertikalt integrerade företag. Som framgått i avsnitt 21 föreslås i propositionen att det i naturgaslagen (2005:403) ska föras in krav på åtskilt ägande av transmissionsnätsoperatörer. Någon skyldighet enligt gasmarknadsdirektivet att ålägga ett sådant företag att upprätta övervakningsplan finns därför inte. När det gäller distributionsföretagen framgår kravet på övervakningsplan av artikel 26 i gasmarknadsdirektivet, som innehåller bestämmelser om åtskillnad av systemansvariga för distributionssystemet. I artikel 26.2 finns en rad bestämmelser som ska säkerställa att distributionsföretag som ingår i vertikalt integrerade företag är oberoende av annan verksamhet med avseende på sin organisation och sitt beslutsfattande (s.k. funktionell åtskillnad). Av artikel 26.2 d framgår att distributionsföretaget ska upprätta en övervakningsplan, där det anges vilka åtgärder som vidtagits för att motverka diskriminerande beteende, och se till att det kontrolleras att planen följs. En medlemsstat får besluta att inte tillämpa artikel 26.2 på integrerade naturgasföretag som har mindre än 100 000 ansluta kunder eller levererar till små, enskilda system. Krav på övervakningsplan fanns även i artikel 13.2 d i direktiv /55/EG. Bestämmelserna svarade i stort mot vad som föreskrivs i artikel 26.2 d i det nya gasmarknadsdirektivet. kraven i denna del genom 3 kap. 9 § naturgaslagen. I den svenska lag- Prop. 2010/11:70 stiftningen har emellertid kravet på övervakningsplan utsträckts till att omfatta alla som bedriver överföring av naturgas, oavsett om det aktuella företaget ingår i samma koncern som ett företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas eller inte. I motiven till den nya bestämmelsen diskuterades möjligheten att utnyttja direktivets möjlighet till undantag (prop. 2004/05:62 s. 156). Regeringen konstaterade att ett undantag från bestämmelsen om åtskillnad i förlängningen kunde innebära att konkurrensförutsättningarna på marknaden inte blev de samma för samtliga företag. Mot denna bakgrund bedömde regeringen att det var viktigt att samtliga innehavare av naturgasledningar aktivt arbetade med att säkerställa att de i alla lägen agerade objektivt och icke-diskriminerande. Därför borde samtliga företag som bedrev överföring av naturgas omfattas av kravet på upprättande av övervakningsplan. Övervakningsplan för företag som inte är vertikalt integrerade Regeringen föreslår i lagrådremissen när det gäller motsvarande krav i elmarknadsdirektivet att skyldigheten att upprätta en övervakningsplan ska inskränkas till att avse elnätsföretag som ingår i samma koncern som företag som bedriver produktion av eller handel med el. De skäl som redovisas för förslaget i avsnitt 12.1 är i allt väsentligt giltiga även när det gäller naturgasföretag. I gasmarknadsdirektivet finns inget krav på att en transmissionsnätsoperatör som är ägarmässigt åtskilt från produktions- och leveransverksamhet ska upprätta en övervakningsplan. Med hänsyn till de nya och strängare krav på åtskillnad som föreslås när det gäller transmissionsnätsoperatörer framstår också skälen för att behålla kravet på övervakningsplan i fråga om ett sådant företag som mycket svaga. När det gäller distributionsföretag gäller gasmarknadsdirektivets krav på övervakningsplan endast vertikalt integrerade företag. Den nuvarande regleringen i 3 kap. 9 § naturgaslagen sträcker sig i detta avseende längre än kraven i såväl direktiv /55/EG som det nya gasmarknadsdirektivet. Det är också tveksamt om en övervakningsplan fyller någon praktisk funktion i fråga om företag som inte ingår i samma koncern som ett företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas. Att bibehålla den nuvarande ordningen framstår mot denna bakgrund inte som förenligt med regeringens målsättning att det ska vara enkelt att starta, driva och äga företag i . Med hänsyn till det som har sagts bedömer regeringen att kravet på övervakningsplan endast bör omfatta vertikalt integrerade företag. Regeringens förslag: Ett naturgasföretag som är skyldigt att upprätta en övervakningsplan ska utse en övervakningsansvarig, som självständigt ska bevaka att planen upprättas och följs. Företaget ska se till att den övervakningsansvarige har de befogenheter och tillgång till den information som krävs för att utföra uppdraget. Den övervakningsansvarige ska upprätta en rapport över de åtgärder som vidtagits enligt övervakningsplanen och ge in rapporten till tillsynsmyndigheten. Företaget ska offentliggöra rapporten. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten ska få meddela föreskrifter om utseende av övervakningsansvarig och dennes uppgifter. NELGA:s förslag: Överensstämmer i stora drag med regeringens. Remissinstanserna: Företagarna har anfört att det speciellt för små företag kan vara svårt att frigöra personella resurser för dessa uppgifter, som det är dyrt att anställa ytterligare en person. Skälen för regeringens förslag: Av 3 kap. 9 § tredje stycket naturgaslagen framgår att den som bedriver överföring av naturgas ska upprätta en rapport över de åtgärder som vidtagits enligt övervakningsplanen. Rapporten ska offentliggöras samt ges in till tillsynsmyndigheten.