prop · GZ0320 · 2011-10-13 00:00:00 — Figur 4.1: Relationen mellan andelen resenärer som åker med tåg och tågrestiden Relativ tågandel mot tågrestid Källa: WSP analys och strategi, Långväga persontransporter trender och brister, s. 45. Samvariationen antyder att kortare restid ökar andelen resenärer som väljer tåget som färdmedel över flyget exponentiellt. Flyg har total restid nästan oberoende av vilken stad inom landet som är resans destination. Detta beror på att en flygresa utgörs till mindre del av tiden i luften i förhållande till vänte- och transfertider. Tåget anses av många vara ett mer bekvämt färdmedel då det tillåter längre sammanhängande tillfällen att till exempel arbeta, och dessutom är tåget oftast billigare än flyg. Detta gör att resandemängden ökar drastiskt när restiderna blir direkt konkurrenskraftiga med flyget.191 De förlängda restiderna för långväga resor på stråket längs gör att tåget får svårare att konkurrera med inrikesflyget. En intention med var att möjliggöra långväga tågresor från till Mälardalen.192 Erfarenheten från befintlig snabbtågstrafik visar att upplägg med restider mellan ändstationerna är möjliga att driva. Mer omfattande snabbtågsupplägg med över sex timmars restid finns dock inte i idag.193 I likhet med regionala dagpendlingsresor konkurrerar bilen med tåget även på längre sträckor. Restiden är en viktig faktor även i detta sammanhang. För att fler ska välja tåget istället för bilen måste tågets restid väga upp att det inte är ett lika flexibelt färdmedel som bilen.194 Ett huvudsyfte med var att binda ihop kustens städer till gemensamma arbetsmarknadsregioner.195 Argumenten var att städerna längs på grund av sin skiftande arbetsmarknadssammansättning skulle vara särskilt väl lämpade för att komplettera varandras arbetsmarknader. För att det ska vara attraktivt att pendla får inte tiden att ta sig till och från jobbet vara för lång. Forskningen har visat att det finns så kallade kritiska restidsintervall. Dessa visar hur den genomsnittlige resenären upplever är rimlig för dagpendling (se figuren nedan). Om ett färdmedel har 191WSP analys och strategi (2008) s. 45. 1996/97:53 s. 193Detta gäller enligt tågnummerförteckning och tåglista , samtliga X2000- upplägg har kortare restid med undantag för viss säsongsbetonad trafik till . , 2011/ (). 194Se exempelvis Fröidh (2010), kapitel 2 . 195Banverket (1996b) s. 4, prop. 1997/98: 62 s. 84. en restid från dörr till dörr inom detta intervall kommer många att uppfatta färdmedlet som attraktivt och överväga det för resor till jobbet. Det innebär att restidsförkortningar som ligger utanför detta intervall, till exempel , spelar relativt liten roll för dagpendlarna. Det är då fortfarande för lång restid för att de flesta ska vilja använda färdmedlet för dagpendling. Figur 4.2 visar att om restidsförkortningen däremot sker så att enkelresan till jobbet hamnar kommer många att välja färdmedlet för dagpendling. Om restiden går att förkorta ytterligare kommer varje insparad restidsminut att leda till relativt sett många extra dagpendlare. Exakt var den övre smärtgränsen för den genomsnittlige pendlaren finns är mer omdiskuterat. Vissa forskare menar att smärtgränsen för de flesta dagpendlare från dörr till dörr enkel resa går vid , andra 4060 minuter.196 I en studie som genomfördes av i det område som genomkorsar pekade resultatet på att de flesta respondenter upplevde att smärtgränsen enkel resa låg vid 45 minuter.197 Nedanstående figur visar hur resfrekvensen minskar icke-linjärt med ökad restiden. Relativt små minskningar i restid inom intervallet kan leda till stora ökningar av antalet resande. Figur 4.2: Resfrekvens som funktion av restiden för inomregionala resor Källa: i R 2001:5, s. 13. 196För en översikt se LindelöwKlingvall (2009) s. 197SandowWestin (2006) s. 1. Det är tydligt att den restidsminskning som innebär har högre potential att attrahera många pendlare om restiderna mellan viktiga pendlingsrelationer är väl inom ovan nämnda intervall. I studie av restiderna på bildar de kritiska restidsintervallen en referenspunkt som pendlingsrestiderna kan jämföras med. Om tåget ska uppfattas som ett bra alternativ till att ta bilen måste dess restid med viss marginal överträffa bilens. Desto snabbare ett tåg är i förhållande till bilen desto större blir det område kring tågstationerna där resenärerna ser tåget som ett attraktivt alternativ till bilen.198 Eftersom restiderna på är markant längre än de som beräknades 1996 finns också risken att en relativt låg andel kommer använda banan för pendling. Inkluderat tiden att ta sig till stationen med viss tidsmarginal innan avgång samt tiden från ankomststation till arbete är risken att restiden för många anses vara för lång. Tabell 4.7: Restid mellan större orter längs Ådals- och 2011199 Tabellen visar att restiderna mellan flera viktiga pendlingsrelationer är långa. Restiderna ska tolkas mot bakgrund av att tågets restid är en av flera delar av resan mellan hemmet och arbetet och att tiden dörr till dörr därför är längre. Restiden mellan och är längre än motsvarande restid med bil. Detta beror på att i denna del fortfarande går längs den gamla banan i långa omvägar. Banans längd är , motsvarande del av är 52 kilometer.200 198Se exempelvis Fröidh (2003) s. 199Restiden ÖrnsköldsvikUmeå Östra är . 200Trafikverket (2010b) s. 4. En annan viktig pendlingsrelation på stråket är ÖrnsköldsvikUmeå C. Restiden är med vanligt regionaltåg. Detta innebär enligt forskningen att det finns en risk att en låg andel väljer att pendla. I så fall uteblir den eftertraktade sammankopplingen och utvidgningen av arbetsmarknaderna. 4.7.3De långa restiderna försämrar den samhällsekonomiska nyttan Längre restider på tåg minskar antalet resenärer samt de restidsvinster dessa resenärer gör. Därmed minskar också samhällsnyttan av . CTS har beräknat vad skillnaderna i de uppskattade och de faktiska restiderna kostar i utebliven samhällsekonomisk nytta, se tabell 4.8 nedan.201 Beräkningen inkluderar endast förändring till följd av förlängda resor på sträckan , det vill säga och , eftersom restiden i prognos och kalkyl är exakt lika på sträckan nedanför . De nyttoposter i en samhällsekonomisk kalkyl som påverkas av de förlängda restiderna är biljettintäkter, trafikeringskostnader, andra omkostnader och nyttor för att personer byter färdmedel från bil, buss och flyg till tåg. Den största nyttofaktorn är tidsvinster. Vissa resenärer kommer att fortsätta resa med tåg trots de förlängda restiderna medan andra kommer att välja ett annat färdmedel. Tabell 4.8: Utebliven samhällsnytta vid längre restider utifrån kalkyl 1996, prisnivå 1997-01 Förändring av beräknade effekter, Korrigering av ursprunglig beräkning -39,8 (korrigering skattefaktor II) Omkostnad (korrigering skattefaktor II) Personbil, buss och flyg -2,6 -62,1 -132,7 201 För mer information se bilaga 4. CTS kostnadsberäkning visar att förlängda restider har en starkt negativ inverkan på nyttorna med investeringen. Av tabellen framgår att de ökade restiderna motsvarar avsevärda samhällekonomiska förluster. Den vänstra kolumnen visar den minskade lönsamheten till följd av förlängda restider, vilken totalt motsvarar en årlig nyttoförlust med . Den högra kolumnen visar nyttoförlusterna för hela kalkylperioden, det vill säga en förlust på . Detta motsvarar nästan hälften av projektets totala nettonytta (3 087 av ). Som framgår av avsnitt 4.44.6 är en stor del av förlusterna en följd av att har underskattat restiderna kraftigt i sin samhällsekonomiska beräkning. Det innebär att det fanns stora nyttor i kalkylerna inför beslut som egentligen inte gick att realisera utifrån de förutsättningar som redovisades. har beräknat att huvuddelen av nyttoförlusten som redovisas ovan är en följd av underskattningar.202 Den ovanstående tabellen är sammanställd så att den är direkt jämförbar med kalkyl . Det innebär att om det ovanstående nuvärdet skulle konverteras till prisnivå skulle det vara markant högre. 4.8Ansvar för beräkning av orimliga restider Det är viktigt att klargöra hur stor del av de uteblivna restidsvinsterna som borde ha framstått som orimliga även i ett tidigt stadium. En betydande del beror på att faktorer som tågmodell och kapacitetsutnyttjande på banorna har ändrats . Restidsstudien visar att de uppskattningar av restid som gjordes inför byggandet av var alltför optimistiska, även om man utgår från de förutsättningar som gällde då. Att de tidiga prognoserna inte var realistiska stöds även av hur snabbt efter beslutet som de förväntade restiderna justerades upp, vilket framgår av avsnitt 4.8.1 nedan. I granskning om förvaltningen av de samhällsekonomiska modellerna omnämns att beräkningsförutsättningarna för restidsprognoser är en blandning av prognoser, politiska beslut, förhoppningar och partsintressen.203 Prognosförutsättningarna är ingen kvalitetssäkrad process. 202Underskattningarnas andel av nyttoförlusten utgör för snabbtågen och för regionaltågen. Beräkningen av snabbtåg bygger på att endast sträckan SundsvallUmeå avses i CTS beräkning. Total skillnad i CTS beräkning är , total skillnad som beror på underskattningar på denna sträcka är enligt beräkningar. Beräkningen av regionaltåg bygger på att CTS gör vissa justeringar av uppehållstider och uppehåll för att få jämförbara resandelänkar. Detta innebär att en skillnad återstår, varav är underskattning enligt beräkningar. 203Riksrevisionen (2010a) s. 37. En försvårande omständighet för denna granskning är att det inte går att ta fram källmaterialet till samhällsekonomiska kalkyler.204 4.8.1 visste internt att restiderna inte skulle gå att nå frångick de restider som presenterades inför beslutet om mycket snart efter att beslutet fattades. I utredningar av 19981999 framgår att de utbyggnadsförlag som föreslås inte motsvarar den i avtalet uppsatta minsta hastigheten /h för snabbtåg. Detta trots att ett alternativ innehåller ytterligare en linjerätning som inte ingått.205 Ett nytt och längre restidsmål, på sträckan SundsvallNyland (motsvarar ), sattes.206 Detta skulle möjliggöra en total restid och mellan och . Det är längre än i prop. 1996/97:53 och längre än den restid som sattes i samhällsekonomiska kalkyl 1996.207 För att klara denna längre restid krävdes även en ny linjerätning som inte ingick mellan och Västeraspby. Detta för att banan kapacitetsmässigt skulle kunna hantera de 5060 tåg som trafikupplägg förutsätter, i kombination med acceptabla restider.208 I restidsstudie framgår även att en stor del av skillnaderna uppstår på . I kalkyl redovisas en restid på totalt på sträckan mellan och . beräkningar av restider utifrån motsvarande förutsättningar visar en restid på denna sträcka som är längre än den som redovisade. En av utredare som efter beslutet uppmärksammade att man inte skulle kunna nå de restider som de samhällsekonomiska beräkningarna bygger på anger att det var obekväma fakta. Det fanns även en press att hålla nere kostnader och få upp effekter.209 Andra på har vittnat om att RNP 1996:4 har underskattat restiderna på bland annat Ådalsbanan.210 205Banverket (1999) s. 5 och s. 37. 206Banverket (1999) s. 3 och (1998d) s. 9f och s. 29. 207Banverket (1999) s. 35, (1996b), bilaga 4 s. 7 och prop. 1996/97:53 s. 91. 208Banverket (1999) s. 7. 209Intervju med före detta . 210Intervju med före detta . 4.8.2 Svårt att få tag på källmaterial har begärt att få ta del av hela underlaget till den samhällsekonomiska kalkyl som gjorde parallellt med utredningen 1996:95. beräknade många viktiga indata till prognosen som gällde för både den statliga utredningens och samhällsekonomiska kalkyler, till exempel restider och kostnadskalkyler för Botniabanan.211 Det har dock varit svårt att få tillgång till underlagsmaterial från , eftersom det i flera fall är fragmentariskt bevarat. Företrädare för har uppgett att Excelbladen med kalkylberäkningar förstördes i till följd av en övergång från stordatortill persondatormiljö. bevarade inte heller materialet i pappersform.212 Trots upprepade förfrågningar om detta har inte tagit fram underlagsmaterial om till exempel gångtidsberäkningar eller utifrån vilka antaganden godstrafiknyttorna har beräknats. har fått beskedet att det inte finns någon akt hos där underlaget till kalkyl finns bevarat.213 När öppnar för trafik kommer det i genomsnitt ta att åka mellan och och med regionaltåg mellan och . Det här är markant längre restider än vad och regeringen fick information om inför beslutet om . Ambitionen att knyta ihop regioner och att göra snabbtåget attraktivt för långväga resande blir svårare att uppnå med de längre restiderna. Dessutom minskar den samhällsekonomiska nyttan med , eftersom restidsvinsterna som utgör huvuddelen av nyttan minskar. Enligt analys av de förväntade restiderna har underskattat dessa. Till följd av förändrade förutsättningar finns det till viss del förklaringar till skillnaderna i restid mellan beräkningar och nuvarande tidtabellsrestider. analys visar dock att en 211E-post till samt e-post till . 212Riksrevisionen har även eftersökt underlaget på före detta (som genomförde arbetet med prognosen). Inte heller där finns underlaget bevarat. Intervju med före detta samt e-post från Trafikanalys . väsentlig del av skillnaden för såväl snabbtåg som regionaltåg inte beror på att förutsättningarna har förändrats utan att har gjort stora underskattningar. En stor del av denna skillnad i restid uppstår på . Trots en ny förkortning av , som inte fanns med i RNP 1996:4, motsvarar inte hastigheten på den som anges i RNP 1996:4. Sammantaget har, enligt , de prognostiserade restiderna aldrig varit realiserbara. underskattade restiderna i den samhällsekonomiska kalkylen och överskattade därmed samhällsnyttan med banan. Kort efter beslutet om gjorde nya restidsprognoser som visade på längre restider både med snabb- och regionaltåg. Beslutsunderlagens kvalitet är viktigt när beslut om stora infrastrukturprojekt ska fattas. har kunnat visa att och regeringen inte har fått rättvisande information om möjliga restider längs om byggs. Underlagen är även viktiga att spara för att till exempel uppföljningar ska kunna göras. har begärt att få ta del av underlag till restidsberäkningarna. Det har varit dock svårt att få tillgång till rätt information. Enligt är underlagen förstörda, trots att de att ska arkiveras. 5 Kostnaderna för projektet I detta kapitel beskrivs kostnadsutvecklingen för och orsaker till kostnadsökningarna. Vidare redovisas hur och regeringen har hanterat fördyringarna. Slutligen redovisas regeringens rapportering till . I kapitel 6 redogörs för den totala kostnaden för att förväntade trafikering ska fungera. 5.1Förväntad kostnad inför beslut Enligt beslut och huvudavtalet anges kostnaden för till 8 200 miljoner kronor.214 Kostnadskalkylen togs fram av Norra regionen i mitten av 1990-talet.215 har begärt att få underlaget till den ursprungliga kostnadskalkylen, men enligt finns inte dessa underlag sparade. Det tillgängliga material som finns är en tabell i samhällsekonomiska kalkyl RNP 1996:4. I denna presenteras de olika delsträckornas kostnader baserat på meterpriser, bland annat beroende på längden räls, tunnel och bro.216 Meterpriserna är hämtade från järnvägsprojekt som tidigare genomförts.217 Enligt avsiktsförklaringen ingick det i kostnadskalkylen på osäkerhetsfaktorer om . Vidare var säkerheten i beräkningarna jämförbar med andra projekt i samma planeringsfas, det vill säga innan järnvägsutredningen.218 Även i prop. 1997/98:62 anges att kan bli dyrare eftersom den exakta sträckningen inte är känd.219 214Kommunikationsdepartementet (1997b), prop. 1996/97:53. 215Intervju med före detta , intervju med före detta (a). 216Banverket(1996b), bilaga 1. 217Intervju med före detta , intervju med före detta (a), intervju med (a). 218Kommunikationsdepartementet (1997a), bilaga 1. 1997/98:62 s. Regeringen var således medveten om att kostnadskalkylen var osäker och att den skulle kunna komma att ändras. Att de uppskattade kostnaderna var osäkra bekräftas av . bildades var bolaget tvunget att bekräfta siffrorna i kostnadskalkylen, fastän att underlaget till den ursprungliga kalkylen var tunt.220 Det berodde på att bygget inte kunde starta utan att kalkylen bekräftats enligt huvudavtalet. Vid kostnadsökningar skulle avtalet ha behövt omförhandlas.221 Den kalkylavstämning som gjordes tillsammans med visade till och med på lägre kostnader än den ursprungliga kalkylen.222 Enligt företrädare för gjordes kalkylavstämningen . Bolaget var fortfarande i uppstarten och organisationen var ännu inte klarlagd. Kalkylavstämningen var mer ett politiskt beslut, då det knappt fanns någon personal på plats.223 slutkostnad är exklusive räntor och inklusive räntor i löpande priser.224 I tabell 5.1 presenteras kostnadsutvecklingen för . Vid beräkning av kostnadsavvikelser behöver kostnader som infallit räknas om till samma prisnivå för att få ett rättvisande resultat. I tabell 5.1 presenteras således olika kostnadskalkyler i respektive års priser samt prisnivå. Tabell 5.1: Kostnadsutveckling för 221Kommunikationsdepartementet (1997b). 224Intervju med , e-post från . Omräkning ger olika reslutat beroende på vilket prisindex som används. I tabellen ovan presenteras både omräkning med nettoprisindex225 (NPI) och det index som skrivits in i huvudavtal (BBAB-index). Med NPI räknas kostnadskalkylerna upp med den allmänna prisutvecklingen i ekonomin, vilket ger en kostnadsökning med 73 procent.226 Omräkning med BBAB-index exkluderar prisutvecklingen i branschen när de olika kostnadskalkylerna jämförs och fördyringen framstår som mindre än med NPI.227 redovisar även kostnadsutvecklingen omräknat med BBAB-index för att visa storleken på fördyringarna som har andra orsaker än prisutvecklingen i anläggningsbranschen. Vid en jämförelse mellan ursprunglig kostnad och slutkostnad blir det en real ökning med . tog fram en ny kostnadskalkyl, där slutkostnaden uppgick till . Enligt vd:n för var det först när bolaget hade utsett projektledare för delprojekten och börjat beräkna kostnaderna för delsträckorna som det fanns en ordentlig kostnadskalkyl.228 I bolagets rapport till regeringen, där den nya slutkostnadskalkylen är inkluderad, anger att den gällande tidsplanen är snäv. Om förseningar sker kommer det sannolikt att innebära kostnadsökningar.229 I samband med den nya kalkylen gav en oberoende expertgrupp i uppdrag att granska Botniabanan AB:s beräkningar och det underliggande materialet. Dessutom skulle expertgruppen göra en egen kalkyl baserad på successiv kalkylmetod. Expertgruppen kom fram till en slutkostnad på med 75 procents sannolikhetsgrad, som sedan blev bolagets officiella slutkostnadsprognos. Vad gäller granskningen av Botniabanan AB:s kalkyl kunde expertgruppen konstatera att bolagets kostnadsuppskattning var av god kvalitet och hade god tillförlitlighet baserat på då kända förutsättningar.230 225NPI visar utvecklingen av den del av konsumentpriserna som återstår sedan nettot av indirekta skatter minus subventioner har räknats bort. Källa: SCB. 226Enligt Botniabanan AB:s faktagranskning är det inte relevant att använda NPI för infrastrukturutbyggnad då infrastrukturprojekt har ett annat innehåll än privatpersoners konsumtion. För syn se (2010b) och (2011). 227Rikrevisionen (2011) s. 38. 229Botniabanan AB (2001) s. 5. 230Botniabanan AB (2001) s. 3. gjorde en ny kostnadskalkyl 2003 på grund av förseningar i tidsplanen för den sista etappen. Den nya totalkostnaden beräknades till i prisnivå 2003, exklusive index och finansiella kostnader. Vid översynen såg bolaget även över tidsplanen. Enligt denna skulle öppnas för trafik i augusti 2010.231 Bolaget höll kalkyl fram till invigning.232 Differensen mellan slutkostnaden på och denna kalkyl beror på indexuppräkning.233 har gjort en sammanställning av kostnadsökningarna och dess orsaker. Enligt denna finns en real ökning av kostnaderna med är miljö- och tillståndsfrågor och är relaterat till missbedömningar i kalkyler och marknadsutveckling.235 I båda dessa orsaker ingår kostnader som ett resultat av förseningar. Utan att närmare värdera Botniabanan AB:s analys av fördelningen på olika orsaker är det, enligt , uppenbart att en betydande del av kostnadsökningar kan kopplas till miljötillståndsfrågor. Det krävdes flera miljötillstånd innan kunde byggas. Flera av prövningarna tog , vilket till stor del berodde på diskussioner om kvaliteten på underlag i processerna. Mest problematisk var delsträckan mellan och och i synnerhet passagen genom . Ända från början har projektets planering varit tidsoptimistisk. Enligt den ursprungliga planen skulle banan öppnas för trafik 2006. Istället blev det flera förseningar och invigningen skedde inte förrän . 231Botniabanan AB (2005) s. 2. 232Enligt understeg den faktiska slutkostnaden budgetramen enligt det reviderade huvudavtalet (13,2 mdkr) med . Botniabanan AB:s faktagranskning . 233Botniabanan AB (2009) s. 3. Enligt summerar kostnaderna för index till . 234Denna siffra skiljer sig från beräkningar. har räknat om 8,2 mdkr. till priser (9,8 mdkr.) och jämfört denna med 13,2 mdkr. en budget som sattes 2003 och som bolaget har hållit. 235Intervju med , e-post från . Andra orsaker till kostnadsökningar är ändrade normer för järnväg, ökat resursbehov och ökade marklösenkostnader. Enligt kan hänföras till ändrade normer. Det handlar om ändrad materialstorlek i banuppbyggnad, ökat axeltryck på broar (STAX ), avvattningskrav för banan samt ett antal nya hårdare järnvägstekniska krav.236 Staten har fått stå för kostnadsfördyringar som uppstått under byggtiden.237 Detta kan, enligt och den statlige förhandlingsmannen, anses rimligt då den huvudsakliga delen av fördyringarna beror på ändrad lagstiftning och nya normer.238 har gjort en sammanställning av projektets direkta miljökostnader. Med detta avses kostnader som kan kopplas till byggandet och driften av järnvägen. Den sammanlagda kostnaden på delas upp i följande kategorier: Administrativa kostnader inkluderar bland annat personalkostnader och kostnader i samband med sakprövningar. När det gäller sakprövningar har kategorin vattenverksamhet tagit mest resurser i anspråk. Ärenden som rör har haft i juridiska omkostnader jämfört med för övriga ärenden tillsammans. -Kostnader för miljöskydd under byggtiden240 har att göra med utgifter i samband med tunnelvattenbehandling. -Kostnader för naturvård och miljöskydd under drifttiden241 Bullerskyddsåtgärder har med inneburit den största kostnaden. Kompensationsåtgärder vid har kostat , varav har avsatts för förvaltningen . 236Botniabanan AB:s faktagranskning . 237Intervju med den statlige förhandlingsmannen . 238Lindblom (2010) s. 73. 239Botniabanan AB (2010b) s. 510. 240Botniabanan AB (2010b) s. 241Botniabanan AB (2010b) s. 1215. I framställningen ovan ingår inte kostnader som har att göra med projektets försening, som till stor del var ett resultat av diskussionen om underlag i den miljöjuridiska processen. Hit räknas exempelvis kostnader för att upprätthålla organisationen , uteblivna intäkter och kostnader för att ta fram underlag för regeringens tillåtlighetsprövning.242 Det är dessa förseningsrelaterade kostnader som medfört den största fördyringen.243 De totala miljörelaterade fördyringarna av bedöms ha uppgått till exklusive räntor.244 En stor del av den summan kan härledas till problem till följd av banans dragning genom Umeälvens delta.245 Räntekostnaden för uppgår till nästan per år.246 Innan den fullskaliga trafiken startar innebär räntan en utgift som betalas som större delen av den förväntade nyttan förskjuts i samma utsträckning som det försenade öppnandet. 5.3.3Orsaker till den långdragna miljöprövningen trädde i kraft , som arbetet med järnvägsutredningar pågick. En av projektets sex järnvägsutredningar behandlades enligt den tidigare gällande lagstiftningen eftersom utredningen var så långt framskriden .