prop · GY03100 · 2011-04-13 00:00:00 — 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 8.4.3) och Börjessson, Välfärdsmysteriet - Kommunsektorns utveckling 19802005, kommuner och landsting, 2008. 127OECD, Projecting health and long-term care expenditures: what are the main drivers, Economics Department Working Paper 477, 2006. Högre priser på välfärdstjänsterna Antagandet om prisutvecklingen på välfärds- tjänster är mycket betydelsefullt i långsikts- kalkylerna. Till denna proposition har antagandet för prisutvecklingen reviderats. För att illustrera effekten av detta förändrade antagande redovisas ett scenario där deflatorn för offentlig konsumtion ökar med timlönerna. Detta scenario kallas högre pris. Scenariot visar hur känsliga kalkylerna är för variationer i antaganden samt betydelsen av att hålla nere kostnaderna genom att pressa priserna. Antagandet i scenariot högre pris innebär att företag som levererar förbrukningsvaror och kapitalvaror till offentlig sektor kan öka sina vinstmarginaler, eller att avgifterna för välfärdstjänster inte följer med kostnads- utvecklingen, dvs. att egenfinansieringsgraden sjunker. Den snabbare prisutvecklingen medför att utgifterna ökar mer än i huvudscenariot oförändrad standard och att hållbarheten försvagas. Effekten på hållbarhetsindikatorerna är stor. S2 och S1 försämras i detta scenario. Produktivitetstillväxt i offentlig sektor I huvudscenariot antas att arbetsproduktiviteten i offentlig sektor är över tiden och att verksamheterna inte effektiviseras. Om en effektivisering är möjlig är detta ett sätt att begränsa kostnadsutvecklingen. Diagram 12.16 Arbetade timmar i offentlig sektor Högre produktivitet i offentlig sektor Källor: och egna beräkningar. I scenariot högre produktivitet i offentlig sektor antas att produktiviteten i produktionen av de skattefinansierade välfärdstjänsterna ökar med Det innebär att det skulle kunna vara färre personer sysselsatta inom exempelvis vård och omsorg, men att samma antal tjänster trots det skulle kunna produceras utan att kvaliteten blir lidande. Detta förbättrar de offentliga finanserna påtagligt. ökar personalbehovet ungefär lika kraftigt i de två scenarierna. Därefter minskar antalet arbetade timmar i offentlig sektor i scenariot med ökad produktivitet medan de ökar i huvudscenariot. Diagram 12.16 visar att antalet arbetade timmar i den offentliga sektorn ökar med , jämfört om arbetspro- duktiviteten är oförändrad. De offentliga netto- tillgångarna ökar till motsvarande av BNP 2099. S2-indikatorn och S1-indikatorn förbättras med ca 1,0 respektive 0,4 procent- enheter jämfört med huvudscenariot. statsbidrag till kommunerna, vilket i sin tur innebär att kommuner och landsting kan öka konsumtionen utan att bryta mot riktlinjerna om god ekonomisk hushållning. Denna högre initiala utgiftsnivå skrivs sedan fram med demografin , dvs. utgiftsökningen antas vara permanent. Budgeteringsmarginalen är i denna proposition 57 miljarder , vilket motsvarar av BNP. Till viss del kommer de ökade utgifterna även att generera ökade inkomster eftersom vissa transfereringar är skattepliktiga. Med tanke på överskottsmålet och nivån på det finansiella sparandet 2015, är korrigeringen av startnivån mycket liten i detta scenario. blir det finansiella sparandet av BNP.128 Den permanenta utgifts- ökningen innebär att det offentliga sparandet blir lägre, S2 och S1 försämras av BNP. Mindre överskott i de offentliga finanserna 2015 Det faktum att långsiktskalkylerna utgår från ett starkt offentligfinansiellt läge har mycket stor betydelse. är det finansiella sparandet . Startpunkten påverkar nivån på det primära sparandet över hela perioden. Det offentligfinansiella sparandet 2015 skulle av flera anledningar kunna bli lägre än . Ett antagande i beräkningarna är att inga reformer, utöver de redan beslutade, kommer att genomföras . Dessutom urholkas vissa transfereringar och bidrag realt. Detta följer av att de är uttryckta i nominella termer eller i termer av basbelopp som inte höjs med automatik när ekonomin växer. Dessa antaganden leder sannolikt fram till en alltför optimistisk bedömning av det offentligfinansiella läget 2015. Det är därför inte orimligt att utgå i från att utgifterna kommer att revideras upp successivt för eller alternativt att överskottet till en del används för att minska skatteuttaget. I en alternativ beräkning, minskad budgeterings- marginal, antas detta ske genom en successiv minskning av budgeteringsmarginalerna så att den uppgår till en procent av de takbegränsade utgifterna . Utgiftstaket antas vara oförändrat. En fjärdedel av utgiftsökningen används beräkningstekniskt till transfereringar i socialförsäkringssystemet. Resterande tre fjärde- delar antas beräkningstekniskt resultera i ökade Aktiviteten på arbetsmarknaden är central för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Ju fler arbetade timmar i ekonomin desto bättre blir hållbarheten. Regeringens strategi för att höja sysselsättningen och antalet arbetade timmar redovisas i avsnitt 4. Av den nedanstående analysen framgår att detta arbete är av stor vikt för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Fler antal arbetade timmar kan uppnås på flera olika sätt. Några alternativ redovisas nedan samt ett scenario med högre produktivitet i näringslivet. Scenarierna i avsnittet utgår från huvudscenariot med oförändrad standard. väntas den återstående medel- livslängden öka med för män och med för kvinnor. Det är därför inte orimligt att den ålder då individer lämnar arbetsmarknaden, den s.k. utträdesåldern, kan förväntas öka. Till detta bidrar även att det reformerade pensionssystemet ger förbättrade ekonomiska drivkrafter att senarelägga pen- 128 De högre utgifterna har dock inte antagits påverka BNP-tillväxten eller sysselsättningen. Detta beror dels på att pensionen blir högre ju senare den tas ut, dels på att fler år i arbete ger en större pensionsrätt. Det finns således skäl att tro att både utträdesåldern och pensionsåldern blir högre och att antalet år i arbete kommer att öka, vilket ger ett större antal arbetade timmar.129 I alternativscenariot högre utträdesålder antas att utträdesåldern successivt ökar . Detta motsvarar hälften av ökningen i medellivs- längden. Den stigande utträdesåldern innebär att S2-indikatorn förbättras och att S1-indikatorn förbättras med 0,5. Det primära finansiella sparandet stärks successivt och är högre jämfört med scenariot oförändrad standard, som inte har några beteendeförändringar. Det primära spar- andet blir av BNP 2099. Ett annat sätt att öka antalet arbetade timmar i ekonomin är att sänka inträdesåldern på arbets- marknaden.130 Inträdesåldern i är hög. Det beror på ett flertal faktorer. En faktor är att studenter väntar ett eller med att påbörja högre utbildning sedan de avslutat gymnasiet. Denna utveckling påverkar de offentliga finanserna genom högre transfereringar och utgifter för utbildning, men även genom lägre skatteintäkter. Mot detta ska ställas att personer med högre utbildning har en högre produktivitet och anställbarhet, vilket höjer skatteintäkterna och sänker kostnaderna för de offentliga trygghets- systemen . En lägre inträdesålder skulle kunna uppnås om t.ex. genomströmningen i utbildningen blir snabbare eller om tiden mellan avslutad utbildning och arbete blir kortare. I scenariot lägre inträdesålder sänks den genomsnittliga 129Utträdesålder och pensionsålder är två olika begrepp. Utträdesåldern är den ålder då individen lämnar arbetskraften. Pensionsåldern är den ålder från vilken individen tar ut sin allmänna pension. Utträdesåldern sammanfaller dock med pensionsåldern för många individer. 130Inträdesåldern beräknas som den ålder då en 31-åring (som redan deltar i arbetskraften) i genomsnitt skulle haft sitt första inträde på arbetsmarknaden, om det givna årets förvärvsmönster i olika åldrar varit . Med inträde på arbetsmarknaden avses här deltagande i arbetskraften enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar. inträdesåldern gradvis med , genom en höjning av arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningsgraden i åldersgruppen . Detta medför att S2 och S1 förbättras av BNP. Som framgick av beskrivningen av den för- väntade demografiska utvecklingen i avsnitt 12.3.2 skulle antalet personer i förvärvsaktiv ålder minska utan invandring. Personer som är födda utomlands har i genomsnitt en lägre sysselsättningsgrad och en högre arbetslöshet än de som är födda i . Även om an- knytningen till arbetsmarknaden förbättras med antalet år en individ lever i kvarstår ofta en skillnad. Bland de utrikes födda var sysselsättningsgraden i åldern 61,8 pro- cent 2010, medan arbetslösheten uppgick till . Motsvarande siffror för svensk- födda var respektive . Det finns alltså en potential att höja syssel- sättningen och minska arbetslösheten genom förbättrad integration. I scenariot bättre integration antas att arbets- kraftsdeltagande och sysselsättningsgrad bland utrikes födda närmar sig nivåerna för de svenskfödda. Skillnaderna antas minska gradvis med en tredjedel . Därefter antas skillnaden bestå. Detta medför att syssel- sättningen blir högre än i scenariot oförändrad standard, och antalet arbetade timmar högre 2025. En sådan utveckling leder till att S2 och S1 förbättras av BNP. Ökad efterfrågan på fritid Erfarenheter visar på att ett ökat ekonomiskt välstånd även kan leda till en ökad efterfrågan på fritid. Detta kan realiseras genom kortare arbetsvecka, längre semester eller genom att utträdet ur arbetskraften tidigareläggs, eller inträdet senareläggs.131 Den genomsnittliga 131 Se exempelvis Zilibotti, F. Economic Possibilities for Our Grandchildren 75 Years after: A Global Perspective, Working Paper 344, , 2007. arbetstiden per person i åldern minskade med mellan och 2000-talets (se diagram 12.17).132 ökade den genomsnittliga inkomsten realt med . Om efterfrågan på fritid ökar och antalet arbetade timmar minskar leder detta till lägre skatteinkomster och därmed en försämring av hållbarheten. I ett alternativscenario mer fritid antas att den genomsnittliga arbetstiden sjunker gradvis när ekonomin växer och hushållens konsumtionsmöjligheter ökar. Medelarbetstiden, definierad som antalet arbetade timmar per sysselsatt, antas minska i jämförelse med utvecklingen i huvudscenariot utan beteendeförändringar. Som en följd av detta antagande försämras S2 och S1 av BNP. Diagram 12.17 Arbetade timmar per person i åldern 1574 år Källor: och egna beräkningar. Ökad produktivitet i näringslivet En högre produktivitetstillväxt i näringslivet innebär inte att hållbarheten automatiskt förbättras, men det leder till en ökad materiell standard och BNP per capita. I ett alternativt scenario ökad produktivitet i näringslivet antas att produktiviteten i näringslivet ökar med en tiondel mer än i huvudscenariot med oförändrad standard. Effekten på hållbarheten är Det beror på att lönerna i offentlig sektor antas följa lönerna i näringslivet. Priset på insatsvaror och kapital blir billigare relativt arbetskraft men eftersom produktionen av välfärdstjänster är mycket arbetskraftsintensiv medför de stigande lönekostnaderna en stor motverkande effekt. En högre produktivitets- tillväxt i näringslivet förbättrar därför hållbar- heten tämligen marginellt. S2 förbättras och S1 . Om produktivitetsförbättringen i stället uppstår i offentlig sektor blir effekten större. 132 Det genomsnittliga antalet arbetade timmar per person i åldern var och minskade 20002009. För att bedöma om de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara används flera indikatorer. De har olika för- och nackdelar och kompletterar därför varandra. I avsnittet nedan redogörs för dessa och hur de ska tolkas. De av Europeiska kommissionen framtagna håll- barhetsindikatorerna S2 och S1 bygger på den offentliga sektorns intertemporala budget- restriktion. Denna säger att nuvärdet av alla framtida primära inkomster, dvs. alla inkomster utom kapitalinkomster, ska vara lika stora som nuvärdet av alla framtida primära utgifter, dvs. alla utgifter utom skuldräntor, och nettoskulden i utgångsläget.133 Det är nödvändigt att budget- restriktionen är uppfylld för att de offentliga finanserna ska anses vara långsiktigt hållbara. S2 som är den vanligaste hållbarhetsindikatorn bygger på den intertemporala budgetrestrik- tionen över en oändlig tidshorisont. Den anger hur stor en budgetförstärkning eller budgetför- svagning behöver vara, om den införs permanent och omgående, för att restriktionen precis ska vara uppfylld. S2 anges som andel av BNP och ett positivt värde indikerar att det finns behov av budgetförstärkningar medan ett negativt värde indikerar hållbarhet. Även S1-indikatorn utgår från den inter- temporala budgetrestriktionen. Till skillnad från S2 är den definierad över en begränsad period. Ytterligare en skillnad är att den innehåller ett villkor på skuldens storlek vid periodens slut. Val av slutperiod och nivå på skulden kan göras utifrån vald frågeställning. 133 S2-indikatorn beskrivs i The long-term sustainability of public finances, European Economy, 4, 2006, Europeiska kommissionen. Se även promemorian Utvidgad redovisning av bedömningen av finanspolitikens hållbarhet, som finns tillgänglig på . stor en budgetförstärkning eller budget- försvagning behöver vara, om den införs permanent och omgående, för att skuldkvoten ett visst år ska uppgå till en specifik nivå. Europeiska kommissionen har valt att definiera S1 efter ett konkret mål. Bruttoskulden, definierad som Maastrichskulden, ska uppgå till högst av BNP . S1 definieras på samma sätt i denna proposition. Om man t.ex. vill analysera vad som krävs för att inte överföra tillgångar mellan generationer, kan restriktionen sättas, så att nettoskulden har samma nivå en generation senare som 2010. S1-indikatorn har fördelen att den inte påverkas av vad som kan tänkas hända långt in i oändligheten. Den kan ge en mer konkret policyimplikation för ett specifikt mål. Tolkning av S2 och S1 S2-indikatorn är ett mått på hur hållbar finans- politiken är, men dess informationsvärde är begränsat. Ett negativt S2-värde kan inte tolkas som ett mått på reformutrymmet. En avvikelse från noll i S2 betyder inte heller nödvändigtvis att en förstärkning eller försvagning bör införas permanent och omgående. Indikatorn anger att det finns en potentiell obalans som bör analyseras vidare. Att den intertemporala budgetrestriktionen ska vara uppfylld är ett krav för offentlig- finansiell hållbarhet, men det är inte tillräckligt. Ett indikatorvärde på noll säger endast att netto- skulden stabiliseras men inte på vilken nivå. Analysen bör därför kompletteras med S1 som har en tydlig koppling till skuldnivån. S2 säger inget om när i tiden eventuella obalanser uppstår, vilket är viktigt för att bedöma allvaret i situationen och eventuella policyimplikationer. Indikatorn kan delas upp på tre olika komponenter, vilket kan ge en fingervisning om när i tiden problemen uppstår. Den första komponenten är den finansiella ställningen eller nettoskuldkvoten i utgångsläget. Den andra komponenten är nuvärdet av alla framtida primära saldon och den sista är nuvärdet av alla primära saldon efter 2099. Den sista komponenten bör tillmätas minst betydelse i bedömningen. Ett mer direkt sätt att analysera när obalanserna uppstår är att analysera utvecklingen av det primära sparandet. S2 definieras över en oändlig tidshorisont. I praktiken är tillgången på information mycket begränsad för år långt fram i tiden. Befolknings- prognosen utgör den minst osäkra informations- källan, men även den blir mer och mer osäker . Små variationer i antaganden får, ackumulerat över , mycket stora effekter på resultatet. Det är därför inte förvånande att det finansiella sparandet kan nå mycket höga eller låga nivåer i beräkningarna. Detta ska inte ses som en sannolik framtida utveckling, utan just som en indikation på att finanspolitiken skulle behöva ändras om de antaganden som ligger till grund för framskrivningen blir verklighet. Framskrivningarna görs endast . Det primära sparandet efter 2099 sätts till samma värde som råder 2099. Betydelsen av framtida sparsaldon avtar visserligen gradvis i beräkningen genom en diskonteringsfaktor, men det primära sparandet 2099 och antagandet om ett oför- ändrat sparande efter 2099 är ändå betydelsefullt. I diagram 12.18 har S2 och S1 beräknats med rullande slutår, för att visa att val av slutår har betydelse. Variationen i S2 är stor medan S1 i högre grad tycks konvergera. Skillnaden beror på att S1 inte har ett oändlighetsperspektiv utan en begränsad tids- horisont. Tiden har stor betydelse i beräkningen av S2, men i S1 finns inte denna komponent. Av diagrammet kan man utläsa att om 2060 valdes som slutår i scenariot oförändrad standard skulle S2 bli -2,6 i stället för -3,. Diagram 12.18 S2 och S1 med varierande slutår i scenariot oförändrad standard -1,5 -2,5 -3,5 -4,5 Källa: Egna beräkningar. Det primära finansiella sparandet är det finansiella sparandet exklusive nettot av kapital- inkomster. Det primära finansiella sparandet är ett bra komplement till den teoretiska S2-indi- katorn. Det har stor betydelse när i tiden olika obalanser i sparandet uppstår. Ju längre fram i tiden desto större är osäkerheten i kalkylerna. Obalanser som finns i närtid i kalkylerna är mer sannolika att inträffa och utgör därmed en större anledning till att lägga om finanspolitiken, än obalanser som uppstår långt fram i tiden. Utvecklingen av det primära finansiella spar- andet kan också säga något om när problemet bör hanteras i praktiken. S1 och S2 är visserligen definierade som en omgående permanent utgifts- eller inkomstförändring, men det betyder inte att detta är rätt sättet att hantera obalansen. Ett successivt stigande primärt överskott bör mötas av successiva inkomst- minskningar eller utgiftsökningar snarare än omedelbara. I det finansiella sparandet ingår effekten av skulddynamiken, dvs. kapitalinkomster och kapitalutgifter, till skillnad från det primära finansiella sparandet. Mindre obalanser ger där allt större effekt . Det finns också gränser för hur stort den offentliga sektorns underskott får bli. Enligt stabilitets- och tillväxtpakten får underskottet mätt som finansiellt sparande i offentlig sektor inte uppgå till av BNP. Vid större konjunktursvängningar kan underskotten växa snabbt och det är därför viktigt att ha en tillräcklig nivå på sparandet för att underskottet inte ska överstiga något enskilt år. Skuldkvoten måste hålla en rimlig nivå för att förtroendet för svensk ekonomi inte ska för- sämras, vilket kan leda till negativa effekter på de finansiella marknaderna. I stabilitets- och till- växtpakten finns en övre gräns på bruttoskulden på av BNP. har inga problem med att uppfylla detta krav. S1-indikat- orn och skuldkvoten kompletterar varandra. 12.5Är finanspolitiken långsiktigt hållbar? I huvudscenariot genereras stora och ökande överskott och hållbarhets- indikatorerna S2 och S1 blir -3,4 respektive -1,av BNP (se tabell 12.4). Det betyder att det finansiella sparandet permanent kan försämras med motsvarande av BNP utan att den offentliga sektorns inter- temporala budgetrestriktion bryts. Det betyder däremot inte att ett reformutrymme på av BNP föreligger. Det är också viktigt att betona att den framtida utvecklingen mycket väl kan avvika från den i huvudscenariot. Huvud- scenariot med oförändrad standard är ett stiliserat scenario, inte en prognos med den mest sannolika utvecklingen. Tabell 12.4 S2- och S1-indikatorn -3,4 -1,7 -0,5 -1,2 -0,1 -0,8 -0,3 -1,4 Produktivitet i offentlig sektor -4,4 -2,1 -2,4 -0,8 -4,4 -2,2 -4,0 -2,2 -3,9 -2,1 -0,4 Ökade produktivitet i näringslivet -3,7 -1,8 Källor: och egna beräkningar En hållbarhetsbedömning som enbart utgår från huvudscenariot resulterar alltså i att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara med god marginal. Hållbarheten bör dock bedömas med hjälp av information från samtliga scenarier. I tabell 12.4 redovisas huvudindikatorerna S1 och S2 för samtliga scenarier, dessa kompletteras i tabell 12.6 med andra relevanta mått. I diagram 12.19 beskrivs även utvecklingen av det finansiella sparandet i samtliga scenarier. Utgångspunkten är att det är dagens finans- politik som ska bedömas utifrån ett hållbarhets- perspektiv. Då de långsiktiga kalkylerna utgår från den kortsiktiga prognosen med slutår innebär det i praktiken att det är finanspolitik som utvärderas. I prognosen finns en bedömning av utgifter och inkomster baserade på den makroekonomiska utvecklingen och beslutade reformer. Det finansiella sparandet motsvarar då av Storleken på det finansiella sparandet är beroende av bedömningen av den långsiktigt uthålliga sysselsättningsnivån, vilket bl.a. på- verkas av effekten av reformer på arbets- marknaden. Dessa bedömningar är osäkra. Om t.ex. den långsiktigt uthålliga sysselsättnings- nivån skulle vara lägre än vad som ligger i bedömningen, är även det finansiella sparandet lägre . I budgetproposition redovisades reformambitioner för mandat- perioden, men till dessa tas ingen hänsyn i prognosen. Prognoser över den ekonomiska utvecklingen är mycket osäkra, även på kort och medellång sikt, och det är därför en fördel att avvakta med beslut om reformer tills det med största säkerhet finns ett reformutrymme. Reformer som genomförs utan att det finns ett ekonomiskt utrymme kan äventyra den offentligfinansiella hållbarheten. Med tanke på att det finansiella sparandet bedöms vara högt 2015, är det sannolikt att åtminstone en del av de reformambitioner som presenterades i budget- proposition kommer att bli verklighet. Detta kommer i så fall att minska det finansiella sparandet. Då sparandet i utgångsläget har mycket stor betydelse i hållbarhetskalkylerna är det av största vikt att hänsyn tas till hur reformpolitiken i praktiken kan tänkas fort- skrida. Det innebär att hänsyn bör tas till att utgångsläget kan tänkas bli svagare än av BNP. Detta talar för att en analys baserad på huvudscenariot överskattar den långsiktiga hållbarheten. Scenariot minskad budgeteringsmarginal illu- strerar problematiken som diskuteras ovan. I scenariot antas en högre utgiftsnivå än i huvudscenariot. Omfattningen på de perma- nenta reformerna i scenariot är av BNP. Det finansiella sparandet blir då av BNP 2015 jämfört med 4,4 pro- cent i huvudscenariot. De offentliga finanserna förblir hållbara även i detta scenario, men marginalen minskar. Om utgiftsökningen komp- letterades med skattesänkningar, t.ex. i form av en höjning av jobbskatteavdraget, skulle marginalerna minska än mer. Hållbarhetsbedömningen kan betraktas som ett stresstest där dagens finanspolitik utvärderas med morgondagens befolkning. På frågan hur detta bör gå till rent praktiskt och hur dagens finanspolitik kan definieras och flyttas in finns dock inget enkelt svar. I avsnittet tillämpas därför två olika sätt att hålla det offentliga åtagandet avseende välfärdstjänster . Förutom huvudscenariots oförändrade standard utvärderas även ett scenario där väl- färdstjänsternas andel av BNP per capita hålls . I detta scenario försämras det primära sparandet successivt på lång sikt och därmed även den offentliga sektorns finansiella ställning. Finanserna förblir dock långsiktigt hållbara även i detta scenario, men med betydligt mindre marginal än i huvudscenariot. De offentliga finanserna framstår alltså som långsiktigt hållbara även när förutsättningarna varieras. Osäkerheten är stor i dessa kalkyler och det finns flera risker som kan påverka hållbar- heten på ett negativt sätt. Om dessa risker sammanfaller kan finanspolitiken bli ohållbar. Den efterfrågan på ökad standard i välfärds- tjänsterna som visas i scenariot ökad standard, leder till att hållbarheten försämras påtagligt. Det finns också en risk att efterfrågan på fritid kommer att öka framöver och därmed minskar antalet arbetade timmar i ekonomin, vilket också försämrar hållbarheten.