prop · GY03100d6 · 2011-04-13 00:00:00 — 2011/12:100 BILAGA 5 Sammanfattning och övergripande slutsatser....................................................... Förväntade effekter utifrån ekonomisk teori ..................................................... Jobbskatteavdraget och det ekonomiska utbytet av arbete................ Jobbskatteavdraget och utbytet av arbete ........................................... 3.2Teoretisk tankeram hur förväntas jobbskatteavdraget påverka den ekonomiska utvecklingen? Utbudseffekter av ett jobbskatteavdrag .............................................. 3.2.2Effekter på den varaktiga sysselsättningen, jämviktsarbetslösheten och produktionen .......................................... 3.3Andra reformer som kan förväntas bidra till att effekterna av jobbskatteavdraget uppkommer snabbare........................................... Förväntade effekter utifrån tidigare skattningar av sambandet mellan skatter, arbetsutbud och arbetslöshet ................................................................. Skattade effekter på arbetsutbud.......................................................... 4.1.1Internationella studier visar att skattesänkningar ökar 4.1.2Empiriska studier visar att skattesänkningar ökar antal arbetade Skattade effekter på arbetslöshet ......................................................... 4.3Förväntade effekter av jobbskatteavdraget utifrån tidigare 4.4Är förutsättningarna uppfyllda för att jobbskatteavdraget ska få förväntade effekter?.............................................................................. Analys av utvecklingen på arbetsmarknaden i 20072011 .................... jämfört med andra länder och givet historiska samband .................... Analys av den svenska arbetskraften 20072011 ................................ 5.2.1Arbetskraftens utveckling jämfört med den demografiska 5.2.2Arbetskraftens utveckling jämfört med konjunkturella 2011/12:100 BILAGA 5 5.2.3Varför har arbetskraften ökat mer än vad som kan förklaras av demografi och konjunktur ? 5.3Utvecklingen av sysselsättningen och medelarbetstiden Analys av sambandet mellan inkomstskatter och arbetskraftsdeltagande samt arbetslöshet på svensk makroekonomisk data ........................................... Skattade effekter på arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet ............ Data och empirisk modell ..................................................................... 6.1.3Förväntade effekter på arbetskraftsdeltagandet och arbetslöshet av jobbskatteavdraget enligt modellskattningarna .............................. 6.2Övergripande slutsatser av sambandet mellan inkomstskatter, arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet i ............................... Utvärdering av jobbskatteavdraget på individdata.............................................. Olika metoder och relaterade svenska samt internationella 7.2Utvärdering av jobbskatteavdragets effekter på äldres Metod för att identifiera effekterna av jobbskatteavdraget ................ En första analys av data ......................................................................... Skattade resultat för jämförelse mellan 64- och 66-åringar ................ 7.2.5Skattade resultat för jämförelse mellan 66-åringar födda första och sista kvartalet .................................................................................. Resultat för delurval .............................................................................. bedömningar av jobbskatteavdragets långsiktiga effekter ................... Olika bedömares beräkningar 20062011............................................ 8.3Är ex-ante-utvärderingar konsistenta med ex-post- Förväntade effekter av ytterligare steg av jobbskatteavdraget........................... Effekter av jobbskatteavdraget jämfört med andra Förväntade sysselsättningseffekter av olika skatteförändringar......... 9.2Är effekterna av ytterligare steg av jobbskatteavdraget 2011/12:100 BILAGA 5 Förändring av skatt och nettoinkomst till följd av jobbskatteavdraget för Nettovinst av att börja arbeta före och efter jobbskatteavdragets fyra steg......... Ersättningsgrad vid arbetslöshet före och efter jobbskatteavdraget ..................... Marginaleffekter och marginell nettotimlön före och efter Förväntade effekter av jobbskatteavdraget utifrån tidigare skattningar ............... Arbetskraftsdeltagande i olika grupper ...................................................... Deskriptiv statistik för variabler i modellen ........................................................... Estimerad VECM för arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet (modell 2).......... Estimerad VECM för arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet (modell 3).......... Deskriptiv statistik för 64- och 66-åringar (20042009) ........................ Deskriptiv statistik för 66-åringar födda första respektive sista kvartalet (urvalsår 20042009)............................................................................................ Skattade effekter för sannolikheten att arbeta och arbetsgrad, 64- och 66- Skattade effekter för sannolikheten att arbeta och arbetsgrad, 66-åringar födda första respektive sista kvartalet................................................................. Skattade effekter för sannolikheten att arbeta, 64-åringar jämfört med 66- åringar, år 20042009............................................................................................ Effekter av jobbskatteavdraget ................................................................................ Jobbskatteavdragets långsiktiga arbetsutbudseffekter ........................................... Jobbskatteavdragets långsiktiga arbetsutbudseffekter i olika Implicita löneelasticiteter för dem som arbetar...................................................... bedömning av jobbskatteavdragets effekter...................... Förväntade effekter på lång sikt av olika skattereformer....................................... Jobbskatteavdraget enligt gällande regler (parametrar markerade)....................... U.1 Okompenserade löneelasticiteter för män i ett urval av studier på svenska U.2 Okompenserade löneelasticiteter för kvinnor i ett urval av studier på U.3 Effekt (procentenheter) på jämviktsarbetslösheten av en sänkning av ersättningsgraden/skattekilen ........................................... 2011/12:100 BILAGA 5 Marginalskatt och genomsnittsskatt med och utan jobbskatteavdrag för en person med endast arbetsinkomster och med 2012 års Marginalskatt och genomsnittsskatt med och utan jobbskatteavdrag för en person med endast arbetsinkomster och med 2012 års Inkomstskatt som andel av inkomsten i och genomsnittet för för en ensamstående person utan barn vid genomsnittlig inkomst...... Arbetskraft och sysselsättning ................................................................................. Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad som andel av befolkningen i Utvecklingen av arbetskraften i , och euroområdet........................... Utvecklingen av sysselsättningen i , och euroområdet...................... Utvecklingen av BNP i , och euroområdet ........................................ Faktisk arbetslöshet och förväntad arbetslöshet givet BNP .................................. Faktisk arbetskraft och förväntad arbetskraft enligt demografisk Faktisk arbetskraft och förväntad arbetskraft enligt demografisk framskrivning inkl. högre utträdesålder .............................................................. 5.10 Arbetskraft och befolkning .................................................................................... 5.11 Arbetskraftsgap och sysselsättningsgap ................................................................ 5.12 Skattade konjunktureffekter i arbetskraften ......................................................... 5.13 Faktisk arbetskraft och förväntad arbetskraft enligt demografisk framskrivning inkl. konjunktur............................................................................ 5.14 Faktiskt arbetskraftsdeltagande och förväntat arbetskraftsdeltagande enligt demografisk framskrivning inkl. konjunktur...................................................... 5.15 Faktisk sysselsättning och förväntad sysselsättning enligt demografisk 5.16 Faktisk medelarbetstid och förväntad medelarbetstid enligt demografisk Skattekil och ersättningsgrad.................................................................................... Effekter av jobbskatteavdraget på arbetskraftsdeltagandet .................................... Effekt på arbetslösheten av en sänkning av ersättningsgraden med 5 Effekt av jobbskatteavdraget på arbetskraftsdeltagandet ....................................... Andel i arbete 20042009.......................................................................................... Andelen i arbete 19972009...................................................................................... Marginalskatt på arbetsinkomst med jobbskatteavdraget med markeringar för hur kurvan förskjuts vid förstärkning av de olika parametrarna (se 9.2 för identifiering av enskilda parametrar) ............................................................. Jobbskatteavdraget är den beloppsmässigt största förändringen i det svenska skattesystemet sedan 199091 års skattereform och i nettotermer något större än den successivt genomförda kompensationen för den allmänna pensionsavgiften åren 20002006.1 Jobbskatteavdraget, som infördes och som har förstärkts , medför en skattesänkning för alla som förvärvsarbetar. Det övergripande målet med jobbskatteavdraget är att öka sysselsättningen och att minska utanförskapet. Regeringen har tidigare bedömt, baserat på beräkningar, att jobbskatteavdragets fyra steg på lång sikt leder till att sysselsättningen ökar med ca 100 000 personer och att antalet arbetade timmar ökar med motsvarande ca 120 000 årsarbetskrafter. har tillkännagivit för regeringen att jobbskatteavdraget behöver utvärderas i grunden och prövas mot andra reformer som ger liknande effekt.2 I denna utvärdering analyserar vilket stöd som finns för att jobbskatteavdraget kommer att leda till en högre sysselsättning utifrån vedertagen ekonomisk teori, empiriska studier och den faktiska ekonomiska utvecklingen i . Dessutom analyseras de förväntade sysselsättningseffekterna av jobbskatteavdraget jämfört med andra reformer. Den jämförande analysen ska inte tolkas som en prioriteringsordning mellan tänkbara reformer på skattesidan. Angreppssättet i utvärderingen är brett och effekterna av jobbskatteavdraget analyseras med flera olika metoder och ur olika infallsvinklar. Effekterna studeras både utifrån nya analyser på senast tillgängliga utfallsdata och utifrån tidigare studier. De tidigare studierna är främst utvärderingar av det generella sambandet mellan 1 Storleken på kompensationen för den allmänna pensionsavgiften bedöms utifrån reformens nettokostnad där hänsyn tas till att kompensationen medförde att avdragsrätten för den allmänna pensionsavgiften togs bort. Det är även rimligt att i reformkostnaden inkludera den skiktgränsjustering som gjorts för att antalet som betalar statlig inkomstskatt inte skulle ändras. Med hänsyn tagen till detta uppskattas reformens värde 2012 till ca , att jämföra med prognosen för jobbskatteavdraget som är . 2010/11:FiU20, rskr. 2010/11:319. 2011/12:100 BILAGA 5 skatter och olika arbetsmarknadsutfall och utvärderingar av internationella motsvarigheter till jobbskatteavdraget. Även i den nya analysen på utfallsdata studeras det generella sambandet mellan skatter och olika arbetsmarknadsutfall men därutöver utvärderas även de specifika effekterna av jobbskatteavdraget. I utvärderingen finns både ett makroekonomiskt och ett mikroekonomiskt perspektiv, det vill säga effekterna studeras dels utifrån variationer mellan olika länder eller för ett land över tiden, dels utifrån variationer mellan individer inom ett land. Utvärderingen inleds med en sammanfattning av innehållet och övergripande slutsatser presenteras (avsnitt 2). Därefter redogörs för vilka effekter som kan förväntas av jobbskatteavdraget utifrån ekonomisk teori (avsnitt 3) och tidigare statistiska skattningar av sambandet mellan skatter och olika utfall på arbetsmarknaden (avsnitt 4). De två avsnitten baseras helt på resultat från forskningslitteraturen. Avsnitten fokuserar främst på effekter på arbetslösheten och arbetsutbudet, där arbetsutbudseffekterna delas upp i deltagande på arbetsmarknaden (arbetskraftsdeltagande) och i antalet arbetade timmar bland dem som arbetar. I de tre därpå följande avsnitten redogörs för egna analyser av jobbskatteavdragets effekter utifrån senast tillgängliga utfallsdata. I avsnitt 5 beskrivs på ett övergripande sätt arbetsmarknadsutvecklingen i 20072011 och huruvida denna utveckling indikerar effekter av jobbskatteavdraget. I avsnitt 6 skattas med hjälp av aggregerade data (makrodata) sambandet mellan inkomstskatter och arbetskraftsdeltagande samt arbetslöshet i . I avsnitt 7 utvärderas därefter utifrån data på individnivå (mikrodata) jobbskatteavdragets sysselsättningseffekter bland de äldre i befolkningen. I detta avsnitt redogörs även kortfattat för andra utvärderingar på utfallsdata av det svenska jobbskatteavdraget och internationella motsvarigheter. Den relativt korta tid som gått sedan införandet av det svenska jobbskatteavdraget medför att långsiktiga effekter ännu inte kan utvärderas på utfallsdata. Bedömningar av jobbskatteavdragets långsiktiga effekter baseras i stället på modeller som skattats på data från perioder före det att jobbskatteavdraget infördes. I avsnitt 8 redogörs för de bedömningar som har gjorts av jobbskatteavdragets långsiktiga effekter. I avsnittet diskuteras dessutom huruvida re- 2011/12:100 BILAGA 5 sultat från utvärderingar som baseras på data från perioder före en reforms införande generellt sett stämmer överens med resultaten från utvärderingar på utfallsdata. Utvärderingen avslutas med en jämförelse av de förväntade effekterna på sysselsättningen mellan ett ytterligare steg av jobbskatteavdraget och ett antal andra skatteförändringar (avsnitt 9). I avsnittet diskuteras även i vilken utsträckning effekterna av jobbskatteavdraget är avtagande. 2Sammanfattning och övergripande slutsatser Den direkta effekten av jobbskatteavdraget är att lönen efter skatt för i princip alla heltidsarbetande har ökat med och med för av de heltidsarbetande. Detta medför en högre disponibel inkomst för dem som jobbar, men också ökade drivkrafter att arbeta för de personer som står utanför arbetsmarknaden eller som är arbetslösa. Jobbskatteavdraget är mer generöst för dem . Därmed ges en särskild stimulans för äldre att stanna kvar längre i arbetslivet. Förväntade effekter av jobbskatteavdraget enligt ekonomisk teori En övergripande slutsats utifrån ekonomisk teori är att en reform som jobbskatteavdraget, som ökar det ekonomiska utbytet av arbete, leder till att fler deltar på arbetsmarknaden (ökat arbetskraftsdeltagande) och till ökad benägenhet att söka arbete bland de arbetslösa. För dem som redan är sysselsatta är effekten av jobbskatteavdraget teoretiskt obestämd. Jobbskatteavdraget sänker marginalskatterna för breda grupper, vilket förväntas leda till högre medelarbetstid, men förväntas lägre genomsnittsskatt leda till lägre medelarbetstid. En direkt effekt av jobbskatteavdraget är att hushållens disponibla inkomster stiger, vilket leder till att hushållens efterfrågan på varor och tjänster ökar. Den ökade efterfrågan i kombination med ökat arbetskraftsdeltagande medför att företagen kan öka produktionen och antalet anställda utan att resursutnyttjandet i ekonomin ansträngs, det vill säga utan att det uppkommer en situation med brist på arbetskraft. arbetskraftsdeltagandet och de ökade ekonomiska drivkrafterna att arbeta för arbetslösa bidrar också till att löneökningstakten temporärt dämpas samt till att de arbetslösa söker arbete mer intensivt. Detta medför i sin tur till att fler personer kommer i arbete. Sammantaget kommer därför ett jobbskatteavdrag enligt vedertagen ekonomisk teori att leda till en varaktigt högre sysselsättning genom ökat arbetskraftsdeltagande och lägre genomsnittlig arbetslöshet över en konjunkturcykel (lägre jämviktsarbetslöshet).3 Andra reformer kan bidra till att effekterna av jobbskatteavdraget uppkommer snabbare Den ökade benägenheten att arbeta kommer sannolikt främst att leda till ökat arbetsutbud i grupper där arbetskraftsdeltagandet i utgångsläget är lågt, då det i dessa grupper finns flest individer som kan gå från icke arbete till arbete. Detta gäller främst äldre, unga och andra grupper som har en svag förankring på arbetsmarknaden. har ett antal reformer genomförts för att öka arbetskraftsefterfrågan på dessa grupper, till exempel har socialavgifterna för unga och äldre sänkts och instegsjobb samt nystartsjobb införts. När utbudet av arbetskraft ökar som efterfrågan på arbetskraft ökar kan sysselsättningen öka utan att det krävs någon större anpassning av rådande marknadslöner. Det medför att sysselsättningseffekterna av jobbskatteavdraget bör uppkomma snabbare än om jobbskatteavdraget inte hade kompletterats med efterfrågestimulerande reformer. Förväntade effekter av jobbskatteavdraget utifrån tidigare skattningar av sambandet mellan skatter och arbetsmarknadsutvecklingen Det finns en omfattande litteratur som statistiskt skattar sambandet mellan å ena sidan skatter på arbetsinkomster, å andra sidan arbetskraftsdeltagande, jämviktsarbetslöshet samt arbetad tid för dem som redan arbetar. Den övergripande slutsatsen utifrån dessa studier är att sådana skattesänkningar på arbetsinkomster som liknar jobbskatteavdraget leder till ett ökat arbetskraftsdeltagande, lägre jämviktsarbetslöshet och en högre medelarbetstid. Med utgångspunkt från de skattade effekterna i dessa studier och jobb- 3 Antalet sysselsatta definieras som antalet i arbetskraften minus antalet arbetslösa. skatteavdragets utformning förväntas jobbskatteavdragets fyra steg kunna medföra att antalet arbetslösa sjunker med mellan 20 000 och 40 000 personer som arbetskraftsdeltagandet ökar med mellan 50 000 och 100 000 personer. Jobbskatteavdraget förväntas därmed kunna öka sysselsättningen med 70 000 till 140 000 personer på lång sikt. Tillsammans med den ökade medelarbetstiden innebär detta att jobbskatteavdragets fyra steg förväntas bidra till att öka antalet arbetade timmar på lång sikt med motsvarande ca 93 000 till 186 000 årsarbetskrafter.4 Internationella motsvarigheter till jobbskatteavdraget har gett positiva sysselsättningseffekter Skatteregler som mer eller mindre liknar det svenska jobbskatteavdraget finns i 17 . Det finns ett stort antal empiriska utvärderingar av dessa åtgärders effekter på sysselsättningen i dessa länder. Dessa utvärderingar indikerar att ett jobbskatteavdrag har positiva effekter på sysselsättningen och att effekterna kan vara betydande. De institutionella förhållandena och utformningen av jobbskatteavdragen skiljer sig visserligen i stor utsträckning mellan olika länder. De skattade effekterna kan därför inte direkt översättas till svenska förhållanden men indikerar ändå positiva effekter. Är förutsättningarna uppfyllda för att jobbskatteavdraget ska få avsedda effekter? Utifrån ekonomisk teori och tidigare skattningar av sambandet mellan inkomstskatter och arbetsmarknadsutfall kan jobbskatteavdraget förväntas leda till ökad sysselsättning. För att denna effekt ska kunna uppkomma i praktiken behöver dock vissa förutsättningar vara uppfyllda. För det första krävs det en grupp av individer utanför arbetskraften som har förutsättningar att söka sig in på arbetsmarknaden. Arbetskraftsdeltagandet i vissa grupper, såsom yngre, äldre och grupper med svagare ställning på arbetsmarknaden (till exempel invandrare), är lågt jämfört med andra grupper, vilket innebär att det bör finnas en potential att öka arbetskraftsdeltagandet i dessa grupper. Den andra förutsättningen för att jobbskatteavdraget ska påverka arbetskraftsdeltagandet är 4 En årsarbetskraft motsvarar . 2011/12:100 BILAGA 5 att inkomstskatterna är höga så att det finns en stor kil mellan marknadslönen före och efter skatt. hade innan införandet av jobbskatteavdraget betydligt högre inkomstskatter än genomsnittet i . Även efter införandet av jobbskatteavdraget ligger över genomsnittet. Sammantaget indikerar detta att förutsättningarna för att jobbskatteavdraget ska ha positiva effekter på sysselsättningen är uppfyllda. Allmänhetens kännedom om utformningen av skattesystemet är sannolikt i många avseenden ofullständig. Bland annat har (2009) i en undersökning visat att av allmänheten 2009 kände till jobbskatteavdraget. Effektberäkningarna som redovisas i denna bilaga beaktar detta genom att beräkningarna och modellsimuleringarna utgår från historiska samband mellan inkomstskatten och arbetsmarknadsutvecklingen. Det medför att beräkningarna som redovisas i denna bilaga utgår från antagandet att allmänhetens kännedom om jobbskatteavdraget på lång sikt är lika stor som kännedomen om den övriga utformningen av skattesystemet. Har jobbskatteavdraget redan nu bidragit till ökad sysselsättning? Arbetskraftsdeltagandet i har både i ett historiskt perspektiv och jämfört med andra länder ökat starkt . Antalet personer i arbetskraften har ökat med drygt 100 000 fler än vad som kan förklaras av den demografiska (befolkningsmässiga) och konjunkturella utvecklingen. Detta indikerar att benägenheten att delta i arbetskraften har ökat betydligt. Uppgången i arbetskraftsdeltagandet har varit bred och berört många olika grupper. Det är därför osannolikt att enbart övriga reformer, som till exempel förändringar i sjukförsäkringen, skulle kunna förklara hela den oförklarade (strukturella) ökningen av arbetskraftsdeltagandet. Även sysselsättningen i har ökat starkt jämfört med andra länder . I likhet med vad som gäller för arbetskraften har både sysselsättningen och arbetad tid för dem som redan arbetar ökat mer än vad som kan förklaras av förändringar i demografiska och konjunkturella faktorer. Sammantaget indikerar detta att det redan nu finns tydliga tecken på att jobbskatteavdraget har bidragit till en högre sysselsättning och en ökad arbetstid för de som arbetar. 2011/12:100 BILAGA 5 En ytterligare indikator som stöder att det inträffat en strukturell förändring i svensk ekonomi är att tidigare samband mellan BNP och arbetslöshet har förändrats. Arbetslösheten är betydligt lägre än vad som skulle förväntas utifrån tidigare samband mellan BNP och arbetslöshet. Det kan vara flera faktorer som har bidragit till detta, till exempel en snabbare strukturomvandling från industritill tjänsteproduktion i samband med finanskrisen. Men denna utveckling, med en temporärt hög sysselsättning i relation till BNP, stämmer även överens med de förväntade effekterna av jobbskatteavdraget utifrån ekonomisk teori. Därtill kan konstateras att det tar tid innan de totala effekterna på sysselsättningen av jobbskatteavdraget uppkommer, eftersom det tar tid innan individer, företag och samhället fullt ut har anpassat sig till de nya förutsättningarna. Vidare har den svaga efterfrågan i ekonomin , till följd av finanskrisen och den nuvarande skuldkrisen i euroområdet, medfört att det tar än normalt för ekonomin att anpassa sig till det ökade utbudet av arbetskraft. Det kommer därför att ta innan fullständiga effekter på sysselsättning och antalet arbetade timmar av jobbskatteavdraget syns i utfallsdata. Skattningar på svenska makrodata indikerar att lägre skatter leder till lägre arbetslöshet och högre arbetskraftsdeltagande I en särskild studie i utvärderingen skattas sambandet mellan inkomstskatter, arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet på svenska makroekonomiska data. Studien avser perioden 2011, vilket medför att jobbskatteavdraget ingår i skattningarna. Resultaten indikerar att lägre inkomstskatter leder till ett varaktigt högre arbetskraftsdeltagande och en lägre jämviktsarbetslöshet.