prop · GZ0357 · 2011-12-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:57 om statens styrning mot en Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar om åtgärder med anledning av , lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygs- sättning i (RiR 2011:23). Regeringen instämmer i iakttagelse att betygssättningen fortfarande inte sker på ett likvärdigt sätt. Införandet av ett nytt regelverk med bl.a. en ny skollag, nya läroplaner med kunskapskrav, obligatoriska nationella prov i fler ämnen och årskurser, en ny betygsskala, krav på fördjupade kunskaper om bedömning och betygssättning i de nya lärarexamina samt införande av lärarlegitimation där endast legitimerade lärare får sätta betyg, kommer att medföra bättre förutsättningar för en likvärdig bedömning och betygssättning. Det krävs dock ytterligare åtgärder för att säkerställa att betygssättningen sker på ett likvärdigt sätt. Regeringen kommer att fortsätta sitt påbörjade arbete med att öka måluppfyllelsen och likvärdigheten i den svenska skolan. Inom ramen för detta arbete har regeringen gett i uppdrag att kvalitetssäkra de nationella proven för att säkerställa att syftet med proven uppfylls. Regeringen har dessutom gett i uppdrag att vidta åtgärder gentemot de skolor där inspektionens rättning av nationella prov avviker i betydande utsträckning från skolans egen rättning. Regeringen anser att aviserade och vidtagna åtgärder kommer att leda till en ökad likvärdighet i betygssättningen. Åtgärderna ligger i linje med de åtgärder som föreslår. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning överlämnade , lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i (RiR 2011:23) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till . Vid beräkning av fristen ska månader inte räknas in. och har yttrat sig över rapporten (U2011/3917/). har granskat de statliga insatserna för en likvärdig betygs- sättning i . Granskningen har inriktats på att undersöka om regeringen och de berörda statliga skolmyndigheterna, dvs. och Skolinspektionen, genom styrningen av skolverksamheten, fram- tagandet av stödmaterial samt informationsinsatser om detta material gett skolhuvudmän, rektorer och lärare förutsättningar att åstadkomma en likvärdig betygssättning. I granskningen har även under- sökt om skolmyndigheterna genom uppföljning, utvärdering och tillsyn av betygssättningen har skaffat sig tillräckligt underlag för att inrikta styrningen och stödet mot en mer likvärdig betygssättning. Med styr- dokument och stödmaterial avses dels föreskrifter och all- männa råd, dels prov, diagnostiskt material och annat bedömningsstöd som har tagit fram i syfte att stödja en likvärdig betygssätt- ning. Granskningen avser frågan om de statliga insatserna är tillräckliga för att skapa förutsättningar för en likvärdig betygssättning. Granskningens iakttagelser och slutsatser grundar sig på intervjuer med representanter från och skolmyndigheterna samt företrädare för Kommuner och Landsting och , dokument- och litteraturstudier samt en enkätstudie riktad till lärare och rektorer i . granskning visar att betygssättningen fortfarande inte sker på ett likvärdigt sätt, men att det finns en viktig komponent för en tydligare styrning mot likvärdiga betyg genom ett nytt regelverk. Vilka insatser skolmyndigheterna därutöver behöver vidta riktat mot betygs- sättande lärare bör, enligt revisionens granskning, bygga på en analys av orsakerna till nuvarande brister. Särskilt viktigt är det att undersöka varför det statliga stödet inte når fram och kommer till användning i skolorna. Av granskningen framgår också att det delade ansvaret mellan stat och huvudman komplicerar styrningen och att staten inte fullt ut an- vänder sitt mandat att styra över betygssättningen och följa upp verksamheten såsom det är tänkt. Det finns också indikationer på att det råder en viss osäkerhet hos skolmyndigheterna hur långt de bör utnyttja sina respektive mandat för att styra och stödja den lokala nivån för att åstadkomma en likvärdig betygssättning. Revisionen menar att resultaten av de insatser som skolmyndigheterna gör skulle kunna användas på ett mer effektivt sätt för att få genomslag för styrningen mot en likvärdig Skr. 2011/12:57 betygssättning. Informationsutbytet mellan skolmyndigheterna kan också utvecklas så att de gemensamma erfarenheterna tas till vara och läggs till grund för styrning, uppföljning och kontroll av skolornas betygssättning. Staten bör därför bättre samordna sin styrning, uppföljning och kontroll. I granskningen har det också framkommit att stödmaterial, trots mer omfattande insatser än tidigare från sida, inte upp- levs som tillräckliga och att stödmaterialet inte heller når fram till alla betygssättande lärare. Vidare har arbetet på den lokala nivån beskrivits i granskningsrapporten även om revisionens granskning gäller genom- förandet av statens verksamheter. I rapporten anges att den lokala nivån har otillräckliga förutsättningar, eftersom det inte finns tillräckligt med tid att vare sig sätta sig in i och tillämpa stödmaterial eller föra professionella samtal inom och mellan skolor för att kalibrera betygssättningen lärare emellan. har rekommenderat regeringen att förtydliga för skol- myndigheterna hur långt de bör utnyttja sina respektive mandat för att styra, stödja och följa upp grundskolornas arbete med likvärdig betygs- sättning och renodla de nationella ämnesprovens roll som vägledande för betygsättningen genom att se över syftena och målen med proven. Vidare har rekommenderat att använda sitt mandat så att styrningen och stödmaterialet når ända fram samt att återkommande följa upp hur lärare och rektorer uppfattar och använder stödmaterialet. har även rekommenderat och Skol- inspektionen att öka sin samordning i syfte att använda de samlade resultaten av myndigheternas uppföljning och kontrollverksamhet mer effektivt. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen konstaterar, i likhet med , att revisionen inte har gjort någon egen undersökning om huruvida betygssättningen är lik- värdig. Bedömningen att betygssättningen brister i likvärdighet bygger i stället på de rapporter och undersökningar som skolmyndigheterna har gjort . Regeringen instämmer i iakttagelser att betygssättningen fortfarande inte sker på ett likvärdigt sätt och att det krävs ytterligare åtgärder för att säkerställa detta. När det gäller brister i likvärdighet i betygssättningen är, enligt Skol- verkets lägesbedömningar, ett av problemen att lärare har tolkat mål och betygskriterier olika. Detta konstaterades också i betänkandet Tydliga mål och kunskapskrav i (SOU 2007:28) där utredaren angav att mål- och resultatstyrningen blir otydlig till sin konstruktion då det finns både mål och betygskriterier som anger kunskapskraven för de olika betygsstegen. Mot bl.a. denna bakgrund beslutade om regeringens förslag till nya riktlinjer för utformningen av läro- planer för , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan att kursplanerna ska kompletteras med särskilda föreskrifter om kun- skapskrav, tillfällen för nationella kunskapskrav och ämnesprov och av- Skr. 2011/12:57 skaffande av möjligheten att sätta blockbetyg i (prop. 2008/09:87, bet. 2008/09:UbU9, rskr. 2008/09:189). Läroplanerna har trätt i kraft innevarande läsår. Regeringen fäster stor tilltro till de nya läroplanerna för och motsvarande skolformer och till att systemet med ett centralt innehåll och tydliga kun- skapskrav tillsammans ska ge bättre förutsättningar för en likvärdig betygssättning. Som också nämns i har regeringen tagit ini- tiativ till en rad ytterligare åtgärder för att stärka likvärdigheten i betygs- sättningen. En ny betygsskala med fler steg har börjat tillämpas fr.o.m. . En ny skollag (2010:800) med bestämmelser som syftar till att stärka rättvis och likvärdig betygssättning har också börjat att tillämpas fr.o.m. . Ett system med lärarlegitimation har införts där huvudprincipen är att endast legitimerade lärare ensamma får sätta betyg efter . Obligatoriska nationella prov i fler ämnen och årskurser har införts, och finns det en ny myndighetsstruktur med en tydlig ansvarsfördelning mellan myndig- heterna. Införandet av viss central rättning av nationella prov som svarar för, är en annan åtgärd som regeringen har vidtagit (U2009/4877/G). är det också obligatoriskt att ge skriftliga omdömen i alla ämnen fr.o.m. årskurs ett inom ramen för den individuella utvecklingsplanen. Det finns inget som hindrar att omdömena utformas på ett betygsliknande sätt. En annan viktig förändring är att det ställs fördjupande kunskapskrav när det gäller bedömning och betygssättning inom ramen för de nya lärar- utbildningarna. Regeringen har således tagit initiativ till en mängd åtgärder som syftar till att främja en likvärdig betygsättning. En central del av dessa åtgärder, de nya styrdokumenten för skolan, har just börjat att tillämpas av skolorna. granskning genomfördes alltså kort innan om- fattande skolreformer skulle träda i kraft och vars syften bl.a. är att stärka likvärdigheten i betygssättningen. Revisionens granskning är dock ett välkommet tillskott till de uppföljningar av en likvärdig betygssättning som har gjorts. I anslutning till införandet av de nya styrdokumenten genomför en omfattande insats för att föra ut kunskapen om de nya styrdokumenten till huvudmän, rektorer och lärare. har också presenterat Allmänna råd med kommentarer om planering och genomförande av undervisningen för , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Råden behandlar t.ex. hur lärare bör til- lämpa kunskapskraven vid bedömning och betygssättning i skolan. Införandet av de reformer som anges ovan kommer enligt regeringens mening att medföra betydligt bättre förutsättningar för en likvärdig bedömning och betygssättning. Det krävs dock ytterligare åtgärder för att säkerställa att betygssättningen i och motsvarande skolformer sker på ett likvärdigt sätt. Delat ansvar mellan stat och huvudman När det gäller granskningens resultat har påpekat att det delade ansvaret mellan stat och huvudman komplicerar styrningen och att granskningen ger indikationer på att det råder en viss osäkerhet hos skolmyndigheterna om hur långt de bör utnyttja sina mandat i fråga om styrning och stöd i förhållande till skolhuvudmännen. Detta förhållande kan ha sin grund i en osäkerhet om hur ansvaret är fördelat mellan staten och skolhuvudmännen. Enligt revisionen är detta inte effektivt och det riskerar att leda till att målen om en likvärdig betygssättning inte uppnås. Revisionen har därför rekommenderat regeringen att förtydliga för skolmyndigheterna hur långt de bör utnyttja sina respektive mandat för att styra, stödja och följa upp grundskolornas arbete med en likvärdig betygssättning och renodla de nationella ämnesproven som vägledande för betygssättningen genom att se över syftet och målen med proven. Regeringen anser att skolmyndigheternas instruktioner ger myndig- heterna det stöd de behöver för att kunna styra och stödja skolhuvudmännen. Skollagen (2010:800) ger också Skolinspektionen utrymme att arbeta förebyggande genom att, inom ramen för sin tillsyn, ge råd och vägledning (26 kap. 9 § skollagen). Det är i sammanhanget också relevant att påpeka att skollagen också numera ger möjlighet för Skolinspektionen att förena föreläggande med vite. Regeringen anser också att hur lagstiftning och instruktioner ska til- lämpas är något som myndigheterna bör utveckla genom sin tillämpning av regelverket. har i sitt yttrande över anfört att frågan om hur verkets insatser ska nå ända fram är en fråga som ständigt är aktuell för myndigheten. arbetar kontinuerligt med att utveckla arbetsformer och produkter så att de i allt högre grad ska skapa förändring i förskola, skola och vuxenutbildning. Vidare har anfört att en mer systematisk uppföljning av verkets olika bedömningsstöd naturligtvis skulle ge viktig information för utform- ningen av nya insatser, och verket kommer därför att prioritera detta. Det finns dock en begränsning i hur många målgruppsundersökningar som kan genomföra med hänsyn till de krav målgrupperna har att lämna in uppgifter om skolverksamheten. Regeringen kan och ska inte styra i detalj hur skolmyndigheterna ska arbeta gentemot den lokala nivån. Detta förhållningssätt stöds också av det som företrädare för Skolinspektionen själv har angett vid intervjuer med och som även har anförts i inspektionens yttrande över . I granskningsrapporten svarar inspektionen på frågan om hur långt myndigheten ska gå när det gäller stöd till skolor, rektorer och lärare att det är en sak som måste utvecklas via praxis. Vidare lyfter inspektionen i sitt yttrande fram att i uppdraget att granska skolor ingår numera att ge råd och vägledning inom ramen för granskningen och att regeringen inte behöver förtydliga myndighetens mandat i detta avseende. Styrning, uppföljning och kontroll Ett område som också har pekat ut i sin granskning är att staten bör samordna sin styrning, uppföljning och kontroll. revisionen skulle resultaten av de insatser som skolmyndigheterna gör kunna användas på ett mer effektivt sätt för att få genomslag för styrningen mot en mer likvärdig betygssättning. det är särskilt viktigt att det finns rutiner myndigheterna emellan för att uppmärksamma skolor som har anmärkningsvärda avvikelser mellan betygen på de nationella ämnesproven och slutbetygen i årskurs 9 och att dessa skolor bör vara föremål för ytterligare tillsyn. att verket inte har några rutiner för att uppmärksamma Skolinspektionen och Skolinspektionen har i sina yttranden anfört att de delar uppfattning när det gäller vikten av samordning i myndighetsgemensamma frågor och att de ska diskutera frågan om hur de samlade resultaten kan användas på ett mer effektivt Regeringen konstaterar att det anges i respektive skolmyndighets instruktion att myndigheterna ska samarbeta med varandra i relevanta När det gäller Skolinspektionens uppdrag om central rättning anges i uppdraget att resultat av den centrala rättningen ska kunna utgöra ett underlag för fördjupad granskning inom ramen för Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning. tydligat uppdraget och gett Skolinspektionen i uppdrag att vidta åtgärder gentemot de skolor eller huvudmän där inspektionens rättning av nationella prov resulterar i betydande avvikelser från skolans egen Skolinspektionen ska även vidta närmare åtgärder inom sin tillsynsverksamhet gentemot de skolor där det enligt statistik är stor skillnad mellan resultat i nationella prov och betygssättning. I granskningen har det även framkommit att stödmaterial, trots mer omfattande insatser från sida, inte upplevs som tillräckliga och att de inte heller når ut till de betygssättande lärarna i Detta resultat bygger på enkät som cirka 500 lärare och 200 rektorer har besvarat. De lärare och rektorer som har svarat på enkäten anser att det finns flera förklaringar till att betygssättningen inte är likvärdig. En förklaring som många lärare och rektorer framhåller är att stödmaterial inte ger tillräckligt stöd och inte är tydligt nog. Rektorerna ger generellt sett en mer positiv bild av stödmaterial än lärarna. En annan förklaring som många lärare och rektorer har framhållit är att förutsättningarna på den lokala nivån inte är tillräckliga och att det inte finns tillräckligt med tid att ta till sig och använda material. Regeringen menar att en ytterligare förklaring kan vara att det inte var ett krav i examensordningen att den enskilde studenten ska visa kunskaper inom området betyg och bedömning. Detta har inneburit att många lärare inte har fått utbildning i betygssättning. I den nya lärarutbildningen har det dock införts krav i lärarexamina på fördjupade kunskaper om bedömning Skr. 2011/12:57 och betygssättning. Detta avser de lärarutbildningar som utbildar lärare för de årskurser där betyg sätts. Som nämnts ovan bör man också hålla i minnet att de nya kurs- och ämnesplanerna samt kunskapskraven ännu inte hade börjat tillämpas vid tiden för enkät. Det förhållandet att lärare och rektorer inte tycker sig ha tillräckligt med tid att tillämpa och förstå stödmaterialet är huvudmännens ansvar. anser att det är viktigt att utvecklar sitt stödmaterial och sina vägar att sprida information ytterligare. Myndigheten bör enligt revisionens mening även göra återkommande uppföljningar av hur materialet uppfattas och används bland lärare och rektorer. har i sitt yttrande anfört att verket lägger ned omfattande resurser på att framställa olika typer av stödmaterial, exempelvis inom området bedömning och betygssättning. Information om stödmaterialet förs huvudsakligen ut via egna insatser och kanaler, framför allt genom webbplats. I samband med pågående arbete med genomförandet av de nya styrdokumenten anordnar myndigheten dessutom ett stort antal konferenser runt om i landet. Konferenserna riktar sig till alla nivåer, dvs. till huvudmän, rektorer och lärare, och anses vara en mycket viktig väg att föra ut information om stödmaterialet. har kontinuerligt utvärderat konferenserna. kommer också att anlita externa utvärderare för att granska de insatser som har gjorts för att genomföra de nya styrdokumenten. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns skäl att nu vidta några åtgärder inom just detta område. I granskningsrapporten lyfts det också fram att de nationella ämnesproven har många syften, och både och Skolinspektionen har påpekat att detta är problematiskt. Enligt bör ämnesproven ha en mer renodlad roll om man vill åstadkomma en likvärdig betygssättning. uppmanar därför regeringen att genom att se över syftena med proven skärpa provens roll att vara vägledande för betygssättningen. Regeringen vill betona att syftet med de nationella proven framgår tydligt i styrdokumenten för och motsvarande skolformer. Enligt 9 kap. 20 och 21 §§ skolförordningen (2011:185) ska nationella ämnesprov användas i de ämnen och årskurser som anges för att bedöma elevernas kunskaper i förhållande till kunskapskraven, och i årskurs 9 även som stöd för betygssättning. Regeringen har dessutom gett i uppdrag att kvalitetssäkra de nationella proven för att säker- ställa att syftet med proven uppnås (U2011/6543/S). I uppdraget ingår bl.a. att se över och förtydliga anvisningarna till huvudmännen när det gäller hantering och genomförande av de nationella proven för att säker- ställa att eleverna ges likvärdiga förutsättningar. I uppdraget ingår också att erbjuda olika former av kompetensutveckling och stöd till lärare inom området bedömning och betygssättning. Regeringen fortsätter sålunda sitt påbörjade arbete att öka måluppfyllelsen och likvärdigheten i den svenska skolan. Slutligen har anfört att det finns otillräckliga förutsättningar på den lokala nivån. En stor andel av de rektorer och lärare som har svarat på enkät anser att huvudmännen inte tar sitt ansvar för att ge lärare och rektorer tillräckliga förutsättningar att arbeta för en likvärdig betygssättning. Lärarna anser att det inte finns tid att tillägna sig och tillämpa det stöd som tar fram och att det saknas tid för professionella samtal inom och mellan skolor för att kalibrera betygssättningen lärare emellan. Vidare har Skolinspektionen funnit att det i stor utsträckning saknas ett systematiskt kvalitetsarbete på skolorna. Regeringen konstaterar, i likhet med , att skollagen har ändrats så att huvudmännens och rektorernas ansvar generellt har blivit tydligare. Rektorn har det övergripande ansvaret för den pedagogiska ledningen och huvudmannen ansvarar för att utbildningen är likvärdig. Dessa bestämmelser trädde i kraft och började tilläm- pas på utbildning fr.o.m. . Regeringen bedömer att aviserade och vidtagna åtgärder kommer att leda till en ökad likvärdighet i betygssättningen. Åtgärderna ligger i linje med de åtgärder som föreslår. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen kommer att fortsätta sitt påbörjade arbete att öka mål- uppfyllelsen och likvärdigheten i den svenska skolan. Regeringen har, som tidigare redovisats, gett i uppdrag att bl.a. se över och förtydliga anvisningarna till huvudmännen i fråga om exempelvis hante- ring och genomförande för att säkerställa att eleverna ges likvärdiga för- utsättningar vid de nationella proven. I uppdraget ingår också att erbjuda olika former av kompetensutveckling och stöd till lärare inom området bedömning och betygssättning. Syftet med de nationella proven i grund- skolan, sameskolan och specialskolan är att de ska användas för att ge information för att bedöma elevernas kunskaper i förhållande till de nationella kunskapskraven och, för de årskurser där det ges betyg, även som stöd för betygssättningen. I gymnasieskolan och vuxenutbildning på gymnasial nivå ska de nationella proven stödja en likvärdig bedömning och betygssättning. De nationella proven bidrar därmed på ett viktigt sätt till att ge underlag för en analys av i vilken utsträckning målen för utbildningen nås på skolnivå, på huvudmannanivå och på nationell nivå. För att öka likvärdigheten i bedömningen av de nationella proven har regeringen enligt vad som anförts ovan beslutat att förtydliga uppdraget om central rättning. Skolinspektion har enligt vad som nämnts ovan, getts i uppdrag att vidta åtgärder gentemot de skolor och huvudmän där inspektionens rättning av nationella prov har betydande avvikelser från skolans egen rättning. Skolinspektionen ska även närmare granska de skolor och huvudmän där det enligt statistik är stor skillnad mellan resultat i nationella prov och betygssättning (U2011/6544/GV). Regeringen avser också att aktivt följa frågan genom de rapporter och uppföljningar om likvärdig betygssättning som skolmyndigheterna genomför. Regeringen bedömer att aviserade och vidtagna åtgärder kommer att leda till en ökad likvärdighet i betygssättningen och att åtgärderna ligger i linje med vad föreslår. Frågan anses genom denna skrivelse vara slutbehandlad. Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i har granskat de statliga insatserna för en likvärdig betygssättning i . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och Skolinspektionen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser , och Skolinspektionen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Betygen brister i likvärdighet Konsekvenser av bristande likvärdighet i betygssättningen 2.5Enligt lärare och rektorer finns flera orsaker till att betygssättningen inte är likvärdig Statligt stödmaterial för en likvärdig betygssättning Regeringens styrning mot en likvärdig betygssättning Åtgärder som regeringen vidtagit styrning mot en likvärdig betygssättning