prop · GY03157 · 2011-06-28 00:00:00 — De åtgärder som vidtas i kan leda till större utsläppsminskningar än beräknat. Det skulle i så fall innebära att behovet av att köpa utsläppskrediter minskar. I köpeavtalen med tillhörande projektbeskrivning ingår en preliminär årlig leveransplan för utsläppskrediterna. Detta gäller för både bilaterala projekt och fonder. De planerade leveranserna i projektbeskrivningarna är i många fall överskattade, eftersom planerna görs i ett tidigt skede. Flera fonder presenterar i fondrapporter justerade leveransplaner för varje enskilt projekt och hur många utsläppskrediter varje enskilt projekt har levererat.183 följer inte upp hur många utsläppskrediter som har leverats jämfört med avtalade leveranser för respektive projekt. Eftersom Energimyndigheten i de allra flesta fall betalar först vid leverans anser myndigheten att det är mindre viktigt att leveranserna sker enligt avtal. har inte krävt leveranser för utsläppskrediter från projekten . Enligt myndigheten beror detta framför allt på att det har varit svårt att få tag på oberoende granskare, som kan verifiera utsläppsminskningarna.184 Dessutom har myndigheten många små projekt och transaktionskostnaderna för dessa blir relativt höga om leveranserna ska ske . Utsläppskrediter från de flesta projekten och samtliga fonder är ännu inte slutlevererade. har slutleveranser erhållits enligt köpeavtalen från tre brasilianska projekt. 183PCF, TGF och APCF. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 5.5.3Energimyndigheten tar sällan tillvara information från projekt Köpeavtalen ställer krav på att säljaren av utsläppskrediterna ska rapportera hur projektet fortlöper och om eventuella förseningar och problem som uppkommit. handläggare hinner oftast inte ta del av dessa rapporter ordentligt.185 anger också att det är viktigast att ta del av de rapporter som kommer i ett tidigt skede innan anläggningen har satts i drift och projektet har registrerats av FN. följer således inte upp rapporterna regelmässigt. Detta innebär att eventuella problem som beskrivs i rapporterna kanske inte uppmärksammas. Följden blir att myndigheten inte använder underlagen för att vidta åtgärder för att lösa de problem som har rapporterats, vilket hade kunnat bidra till en mer effektiv verksamhet. tar del av uppföljningar från projekten och vidtar åtgärder direkt om ett projekt inte följer planen. Exempelvis kan skicka ut egna tekniker för att lösa problem som har uppkommit i projekten.186 5.5.4Energimyndigheten saknar översikter och utvärderingar saknar sammanställningar över levererade utsläppskrediter per projekt och per fond jämfört med vad myndigheten har betalat för respektive projekt och fond. På förfrågan har sammanställt ett dokument om leveranser av utsläppskrediter per projekt.187 har inte heller sammanställt uppgifter om hur stor andel av utsläppskrediterna som har levererats i förhållande till hur mycket som förväntas enligt leveransplaner och avtal. Utifrån myndighetens uppgifter har beräknat att endast av leveranserna fram skett enligt avtal (se även avsnitt 3.3.5). Översikt över avbrutna projekt saknas har inte haft någon översikt över vilka projekt som har avbrutits eller orsaken till att de har avbrutits. Först när efterfrågade en översikt över avbrutna projekt, sammanställde Enligt Energimyndighetens skriftliga svar på faktagranskning har myndigheten använt sig av konsulter för att hjälpa projektägare. 187Tabell över levererade utsläppskrediter per projekt och fond, . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter ett sådant dokument.188 I dokumentet har sammanställt projekt där avtal har tecknats, men sedan avbrutits av olika orsaker. Därutöver har arbetat med ett stort antal möjliga projekt som inte har lett till köpeavtal. har lagt ned betydande arbete, resekostnader och ibland konsultutgifter i åtminstone sju projekt som inte lett till köpeavtal. Listan över avbrutna projekt som sammanställt till omfattar projekt i , , , , och . Utöver dessa har ett antal projekt avbrutits i ett tidigare skede. Någon översikt över hur många och vilka dessa är, har myndigheten inte kunnat presentera. Enligt Energimyndigheten kan det finnas risk att köpeavtal med de minst utvecklade länderna avbryts.189 har inte dokumenterat uppföljningen av avbrutna projekt, vilket innebär att erfarenheter och kunskaper om orsaker till problem inte kan tas till vara på ett systematiskt sätt. Erfarenheter och orsaker till att projekten avbrutits kan vara viktiga för effektiviteten och i arbetet med att vidareutveckla mekanismerna. Att utveckla de flexibla mekanismerna är ett av syftena med statens klimatinsatser i andra länder. Projekt har inte utvärderats har inte gjort någon utvärdering av de tre brasilianska projekten som har slutlevererat utsläppskrediter enligt köpeavtalen. Myndigheten har inte heller gjort någon utvärdering av projekt som har pågått . 5.5.5Energimyndigheten följer inte upp viktiga syften Det finns och har funnits ett antal syften och inriktningar med CDM- och JI-verksamheten, utöver klimatmålet och dess etappmål till 2020 (se avsnitt 2.2). gör ingen samlad bedömning eller utvärdering av hur verksamheten bidrar till att uppnå olika mål och syften. Exempelvis finns ingen utvärdering av på vilket sätt verksamheten har bidragit till att utveckla de flexibla mekanismerna. 5.5.6 Möjlighet till förbättrad uppföljning har arbetat med att ta fram en IT-baserad projektplattform. Plattformen ska underlätta för handläggarna att sammanställa 188Pm över avbrutna projekt daterat . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter och följa upp viktig information om projekten. Genom plattformen ska handläggarna också få påminnelser om när olika dokument från olika projekt förväntas vara klara. Plattformen var ännu inte färdigutvecklad, och fortfarande saknas en del material om projekt och fonder. arbetar också med att utveckla beräkningsmodeller för att kunna följa upp hur mycket pengar som myndigheten har kvar att teckna avtal för.190 har inte kunnat bedöma om plattformen eller de nya beräkningsmodellerna har lett till bättre uppföljning, eftersom dessa inte är färdigutvecklade. har ett eget specialanpassat IT-system, som företaget bland annat använder för att uppdatera projektportföljen.191 I detta avsnitt granskar vi i vilken utsträckning statens köp av utsläppskrediter uppfyller kravet på redovisning och rapportering. på ett tillförlitligt och rättvisande sätt192 så att , regeringen och allmänheten kan följa i vilken utsträckning målen nås och om verksamheten bedrivs effektivt?193 Det finns allmänna krav på den externa rapporteringen om den statliga verksamheten och myndigheternas verksamhet. Allmänheten har rätt till information om den statliga verksamheten enligt offentlighetsprincipen. Myndigheterna är enligt myndighetsförordningen skyldiga att redovisa verksamheten på ett tillförlitligt och rättvisande sätt.194 rapportering om verksamheten sker främst genom årsredovisningarna. Därutöver har , tillsammans med , tagit fram underlag inför utvärderingarna av den svenska klimatpolitiken 2004 och 2008 på regeringens uppdrag.195 I dessa underlag rapporterar om CDM- och JI-verksamheten. 1923 § myndighetsförordningen (2007:515). 193Enligt 1 och 2 § § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. 1943 § myndighetsförordningen (2007:515). 195Underlag till de så kallade kontrollstationerna i syfte att följa upp miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan som beslutade om 2002. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Viss översiktlig information om verksamheten finns också tillgänglig på Förutom den skriftliga rapporteringen har och så kallade dialogmöten ungefär . Representanter för och har dessutom en löpande dialog, enligt Miljödepartementet.197 är tillfreds med den rapportering regeringen har fått av om statens köp av utsläppskrediter.198 ger ingen samlad bild av verksamheten och måluppfyllelsen redogör i årsredovisningar och kontrollstation 2008 detaljerat för hur många och vilka projekt myndigheten har i sin projektportfölj. Däremot saknas det en samlad, översiktlig bild av verksamheten. har inte rapporterat i vilken grad verksamheten bidrar till att nå den tredjedel av etappmålet till 2020 som får uppnås med bidrag från utsläppskrediter, varken i årsredovisningar eller på annat sätt. Myndigheten har inte heller rapporterat i vilken utsträckning den har nått det övergripande mål som verksamheten haft : att bidra till att utveckla de flexibla mekanismerna till trovärdiga och effektiva instrument i det internationella klimatsamarbetet. På vilket sätt verksamheten bidrar till att utveckla mekanismerna redovisas inte. Det saknas även rapportering om följande: Förväntade leveranser från projekt och fonder . anger endast ett spann för hur många utsläppskrediter myndigheten förväntar sig att få utifrån de avtal som är undertecknade. Myndigheten redovisar hur många krediter den har fått det aktuella året och sammanlagt , men anger inte vad som skulle ha levererats enligt tecknade kontrakt. redogör inte för vilka projekt som avbryts, trots att myndigheten har lagt ned betydande tid och resurser, och trots att dessa projekt har redovisats i årsredovisningarna. 196På (UNFCCC) finns de officiella dokument för varje CDM- och JI-projekt som FN kräver, exempelvis projektbeskrivningar (PDD). Webbplatsen är dock svårtillgänglig. Webbplatsen ger heller ingen information om arbete med CDM och JI. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Kontrakterade medel och räntor som finns hos det nordiska miljöfinansieringsbolaget på . Medlen framstår som förbrukade i årsredovisningar. Detta föranledde en invändning från mot årsredovisning . Dessa uppgifter skulle vara av stor betydelse för att kunna bedöma vilka förutsättningar staten har att nå etappmålet till 2020 med CDM och JI och hur stora behoven av ytterligare anslag är. Enligt Energimyndigheten råder affärssekretess vad gäller prisuppgifter på enskilda projekt, ingångna avtal, riskbedömningar av projekt och årsrapporter från de fonder myndigheten har investerat i.199 Det går exempelvis inte att utläsa i årsredovisningarna vad kostnaden per utsläppskredit är för varje projekt. har efterlyst en redovisning av kostnader per projekt i årsredovisningen. redovisar dock bara de totala, aggregerade kostnaderna för förvärven och genomsnittspris per utsläppskredit. att prisinformationen per projekt omfattas av sekretess. Detta försvårar regeringens, och allmänhetens möjligheter att följa upp om myndigheten hushållar med statens resurser för verksamheten. Allmänheten har därmed svårt att få information om i vilken utsträckning statens köp av utsläppskrediter genomförs effektivt och i enlighet med målen för verksamheten. 5.6.2Regeringens rapportering till om statens köp av utsläppskrediter allt mindre omfattande Regeringen är skyldig att redovisa uppnådda mål och resultat på olika verksamhetsområden för riksdagen.200 Syftet med regeringens resultatredovisning är att ge riksdag och regering ett bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och för att lättare kunna bedöma värdet av insatta resurser i förhållande till politiskt beslutade mål.201 Redovisningen måste vara 199Energimyndigheten hänvisar till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, 31 kap. 16 §, 19 kap. 1 och 3 § § dvs. affärssekretess gäller såväl till skydd för enskilda som trätt i affärsförbindelse med myndigheten som till skydd för myndighetens egen verksamhet. 2002 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. 2010/11:MJU1 s. 55. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter rättvisande för att ska få ett fullgott beslutsunderlag och kunna följa i vilken utsträckning målen nås samt om verksamheten bedrivs effektivt.202 Regeringen har flera möjligheter att informera . lämnar regeringen en resultatredovisning för politikområdet i budgetpropositionen. Denna bygger i huvudsak på myndighetens årsredovisning. Regeringen lämnar även skrivelser till , såsom Årsredovisning för staten. Regeringen aviserade i klimatpropositionen 2009 att den ska genomföra en kontrollstation 2015 i syfte att analysera utvecklingen i förhållande till målen. Miljö- och jordbruksutskottet har vid upprepade tillfällen understrukit behovet av att regeringen löpande följer upp och utvärderar de åtgärder som görs inom klimatområdet och redovisar och analyserar de resultat som uppnåtts till riksdagen.203 Utskottet anser att analyser av redovisade resultat skulle underlättas om regeringen lämnade en egen bedömning av de olika insatserna och hur de bidrar till att nå de mål som har fastställt. Enligt utskottet bör regeringen lämna tydliga och ändamålsenliga resultatredovisningar i budgetpropositionen.204 Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp har konstaterat att resultatinformationen i budgetpropositionen för utgiftsområde 20 behöver utvecklas. Gruppen menar att det ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. Insatserna ska bidra till att uppnå fastställda mål. [] Regeringen behöver leva upp till önskemål om fördjupad resultatredovisning enligt gällande riktlinjer.205 Regeringen ger knapphändig information till Regeringen redovisar inte tydligt om statens köp av utsläppskrediter genom CDM och JI har uppfyllt de mål och syften som finns för verksamheten. På en mer övergripande nivå anger regeringen i budgetpropositionerna att målet kommer att kunna nås med de åtgärder som redovisas i klimatpropositionen 2009.206 Regeringen redovisar emellertid inte i dessa budgetpropositioner vilka resultat klimatinsatserna i andra länder har nått . 2021 och 2 § § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. 2008/09:MJU1 s. 60, bet. 2009/10:MJU1 s. 124. Se även bet. 2009/10:MJU25 s. 15. 2008/09:MJU1 s. 61. 2010/11:MJU1 s. 54. 2010/11:1 Utgiftsområde 20 s. 15, prop. 2009/10:1 Utg.omr. 20 s. 15. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Jämfört med tidigare års budgetpropositioner är regeringens redogörelser för statens köp av utsläppskrediter i budgetpropositionerna , 2010 och 2011 mindre konkreta. I de senaste årens budgetpropositioner rapporterar regeringen varken om måluppfyllelse, hur många projekt och fonder staten har ingått avtal om, hur många utsläppskrediter som levererats, framtida prognoser eller hur mycket pengar myndigheten har använt. höjs anslagen till internationella klimatinvesteringar betydligt. Årlig uppföljning av leveranser och kostnader saknas. Bara för ett enskilt år , i budgetpropositionen , har regeringen angett hur många utsläppskrediter verksamhet beräknas ge och hur mycket krediterna i genomsnitt kostar. Inte heller i klimatpropositionen ger regeringen någon översikt över hur många utsläppskrediter de statliga klimatinsatserna har genererat , eller hur mycket de sannolikt kommer att generera. Endast för deltagandet i en enskild fond, , rapporterar regeringen hur många utsläppskrediter investering väntas leda till. Årsredovisning för staten ger också knapphändig information om statens köp av utsläppskrediter. Regeringen redovisar exempelvis inte att merparten av medlen till CDM- och JI-projekt inte har använts utan endast är bundna i köpeavtal och kontrakt med fonder. möjlighet att få en samlad bild av statens köp av utsläppskrediter försvåras ytterligare av hur regeringen har redovisat vissa frågor kring medel hos Nefco i budgetpropositionen (se avsnitt 3.2.2). Regeringen redogör för bakgrunden till invändning mot årsredovisning enbart under utgiftsområde 21 Energi. Information om detta saknas under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård där anslaget för CDM och JI redovisas.207 Det är från detta anslag som myndigheten har överfört medel till Nefco. förvaltningsanslag sorterar under utgiftsområde har även tidigare iakttagit liknande problem i regeringens redovisning i budgetpropositioner. Då konstaterades att sambandet mellan olika delar av redovisningen inte framgår och att spårbarheten är svag.208 2010/11:1 utg.omr. 21 s. 46. 208Riksrevisionen (2007), RiR 2007:26, s. 21. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Här sammanfattar vi de viktigaste iakttagelserna i kapitlet. En övergripande iakttagelse är att dokumentationen av arbetet med köp av utsläppskrediter är otillräcklig och innebär att det är svårt att följa hur arbetet fortskrider och vad som är genomfört och inte. saknar nästan helt prioriteringar och förtydliganden av mål och syften. Etappmålet till 2020 saknas i interna styrdokument. uppger först att etappmålet är ett av flera mål för CDM- och JI-verksamheten. riktlinjer för arbetet med CDM och JI har varit få. Administrativa rutiner för arbetet med köp av utsläppskrediter togs fram 2006, men de flesta rutinerna har implementerats först . Exakt vilka rutiner som införts, och när, är svårt för att fastställa, eftersom myndigheten inte har dokumenterat arbetet. har inga dokumenterade riskanalyser inför beslut att köpa utsläppskrediter för perioden 20022009, med två undantag. finns viss dokumentation av myndighetens riskanalyser i så kallade due diligence-rapporter. I dessa görs emellertid ingen övergripande bedömning av de sammanlagda riskerna, av hur riskerna ska hanteras eller av politiska risker och korruptionsrisker. uppföljning av projekt har många brister. Myndigheten säkerställer inte att projekten och fonderna levererar utsläppskrediter i den takt som avtalats. Det viktigaste för har varit att teckna nya köpeavtal. Myndigheten följer inte regelbundet upp rapporter från projekten. Projekt utvärderas varken efter hand eller när de är avslutade. gör heller ingen samlad bedömning eller utvärdering av hur verksamheten bidrar till att uppnå mål och syften. En stor del av den dokumentation har efterfrågat har skapats som svar på förfrågan och fanns inte dokumenterad tidigare. Detta gäller exempelvis översikter över levererade utsläppskrediter och över avbrutna projekt. och allmänhetens möjlighet till information om och insyn i verksamheten är otillräcklig. Trots att vid upprepade tillfällen har efterfrågat mer ändamålsenlig rapportering har regeringens rapportering till blivit allt mindre omfattande. Regeringen redovisar inte om statens köp av utsläppskrediter har uppfyllt de mål och syften som finns för verksamheten. rapportering är detaljerad, men ger inte en samlad bild av verksamheten och av måluppfyllelsen. Varken i eller i regeringens rapportering framgår det att de medel som ligger hos det nordiska miljöfinansieringsbolaget på inte är förbrukade. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 6Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer har granskat statens köp av utsläppskrediter från andra länder. nationella etappmål för klimatet ska delvis nås med hjälp av sådana utsläppskrediter. slutsats är att regeringen inte har beslutat hur många utsläppskrediter som ska köpas och när. Därmed är det inte klargjort vilka utsläppsminskningar, det vill säga klimateffekter etappmålet bidrar till. Det minskar också förutsättningarna för att planera och genomföra köp av utsläppskrediter har inte säkerställt leveranser av utsläppskrediter, vilket kan leda till att effekterna av klimatinsatserna blir mindre än beräknat. Sammantaget har statens köp av utsläppskrediter inte genomförts tillräckligt effektivt och transparent, men kostnaderna kan vara lägre än för andra åtgärder. 6.1Regeringen har inte klargjort förutsättningarna för att nå etappmålet Oklart hur många utsläppskrediter som ska köpas beslutade om klimatmål till 2020. Regeringen har inte klargjort hur etappmålet till 2020 ska tolkas, vilket medför att de totala utsläppsminskningarna för att uppnå målet kan vara eller för perioden : Regeringen har inte beslutat i vilken takt etappmålet till 2020 ska nås. Regeringen har inte heller beslutat om något startår för när man kan börja tillgodoräkna sig levererade utsläppskrediter. Det innebär att regeringen inte har klargjort hur stora utsläppsminskningar etappmålet innebär och hur många utsläppskrediter som totalt får användas Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter för att nå etappmålet.209 För att kunna uppnå målet på ett effektivt sätt behöver regeringen klargöra hur målet ska tolkas. Detta är också nödvändigt för att ska få ett bra underlag för att fatta beslut om storleken på anslag för köp av utsläppskrediter. har efterlyst en plan för när utsläppsminskningarna ska ske,210 och har lämnat räkneexempel i dessa frågor till . behov av utsläppskrediter fram kan variera kraftigt beroende på vilken tolkning regeringen väljer. Valet av tolkning får stora effekter för statens utgifter och för klimatet. Behovet av utsläppskrediter kan, beroende på tolkningen av etappmålet, vara mellan cirka 6,7 miljoner och 100 miljoner utsläppskrediter (se figur 3 och 4). Utsläppskrediter 2020 samt linjära utsläppsminskningar totalt i och utanför för den icke-handlande sektorn 19902020 Miljoner ton CO2-ekvivalenter 60 Utsläppsminskningar totalt i och utanför Uppgifterna har bearbetats av . 209Behovet av utsläppskrediter påverkas även av hur utsläppen i utvecklas. Det är således inte möjligt att exakt fastställa hur stort behovet av utsläppskrediter kommer att bli. Men om inte regeringen fastställer något startår eller någon plan för hur stora utsläppsminskningarna ska vara får det stora konsekvenser för hur många utsläppskrediter som kan behövas totalt. 210Naturvårdsverket (2010). Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Ackumulerade utsläppskrediter samt linjära utsläppsminskningar totalt i och utanför för den icke-handlande sektorn 19902020 Miljoner ton CO2-ekvivalenter 60 100 miljoner utsläppskrediter 19902020 Utsläppsminskningar totalt i och utanför Källa: och . Uppgifterna har bearbetats av . Så länge regeringen inte har fastställt vilken tolkning som gäller är det möjligt att tolka etappmålet till minskade utsläpp totalt . Eftersom en tredjedel av etappmålet ska nås med hjälp av utsläppskrediter skulle det då endast behövas 6,7 miljoner utsläppskrediter totalt för perioden. Det skulle begränsa utgifterna till . Ur ett klimatperspektiv innebär en sådan tolkning att de samlade utsläppsminskningarna blir små jämfört med andra tolkningar av målet. För att belysa hur ambitiöst det nationella etappmålet till 2020 är och för att köp av utsläppskrediter ska kunna bedrivas effektivt, måste regeringen klargöra hur många utsläppskrediter som myndigheten behöver köpa . Men regeringen har inte i regleringsbrevet till nämnt detta. Regeringen har inte heller prioriterat mellan olika mål, syften och inriktningar för CDM- och JI-verksamheten. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Anslagen kan vara för höga, för låga eller rimliga Beroende på hur etappmålet till 2020 tolkas kan de totala kostnaderna för att uppnå den tredjedel av målet som får uppnås med hjälp av utsläppskrediter från andra länder enligt räkneexempel uppgå till lägst 670 miljoner och högst . Anslaget för CDM- och JI-verksamheten har totalt uppgått till . Om vi till dessa lägger de föreslagna anslagen för perioden uppgår anslagen till för perioden 20022014. I och med att tolkningen av etappmålet inte är fastställd, är det ovisst om anslagen är för höga, för låga eller rimliga. Eftersom regeringen inte har beslutat om tolkningen av etappmålet till 2020, får inte tydliga och ändamålsenliga underlag inför beslut om budget till statens köp av utsläppskrediter. En ytterligare brist på transparens gentemot gäller hur stora medel har förbrukat för köp av utsläppskrediter. har överfört pengar till det nordiska miljöfinansieringsbolaget i samband med att myndigheten tecknat avtal och i några fall investerat i fonder där inte hela insatsen betalas i Detta medför att statens pengar är låsta men inte förbrukade innan pengarna används för köp av utsläppskrediter. I väntan på att utsläppskrediter levereras och betalas skulle dessa medel kunna användas för andra ändamål.