prop · GY03157 · 2011-06-28 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:157 utomlands statens inköp av utsläppskrediter Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakt- tagelser i granskningsrapporten utomlands statens inköp av utsläppskrediter (RiR 2011:8). Vidare redovisar regeringen vilka åt- gärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning.............................................................. Kort beskrivning av CDM och JI...................................................... Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ 1 Ärendet och dess beredning har granskat statens köp av utsläppskrediter från andra länder. har redovisat granskningen i rapporten insatser utomlands statens köp av utsläppskrediter (RiR 2011:8). Granskningsrapporten finns i bilaga 1. Syftet med granskningen är att belysa i vilken utsträckning statens köp av utsläppskrediter från andra länder bidrar till att uppfylla det av beslutade nationella etapp- målet . Ett ytterligare syfte är att granska i vilken utsträckning statens köp av utsläppskrediter har genomförts effektivt, transparent och till rimliga kostnader. överlämnade rapporten till regeringen . Rapporten har remitterats till . Myndighetens remissvar finns i bilaga 2. 2 Kort beskrivning av CDM och JI Centrala element i internationell klimatpolitik CDM och JI är förkortningar för benämningarna på två av Kyotoproto- kollets tre flexibla mekanismer (den tredje är internationell handel med utsläppsrätter). Förkortningarna CDM och JI står för Clean Development Mechanism (Mekanismen för ren utveckling) respektive Joint Implemen- tation (Gemensamt genomförande). De flexibla mekanismerna gör det möjligt att genomföra utsläppsminskningar där det är mest kostnadsef- fektivt. Klimatfrågan är global och för klimatet spelar det ingen roll var utsläppsreduktionerna sker utan det viktiga är att de sker. Genom kost- nadseffektiva internationella klimatinsatser kan mer långtgående utsläpps- minskningar åstadkommas med de resurser som finns tillgängliga och mer långgående åtaganden göras. Flexibla mekanismer är centrala ele- ment i Kyotoprotokollet och var avgörande för att många av de ingående länderna skulle ratificera protokollet och därmed för att det skulle kunna träda i kraft. CDM och JI är projektbaserade och ska stimulera genom- förandet av konkreta projekt som minskar utsläppen av växthusgaser. Utsläppen kan exempelvis minskas direkt genom bränslebyte eller genom investeringar i förnybar elproduktion som ersätter elproduktion baserad på fossila bränslen. CDM: ett mångsidigt instrument CDM avser klimatprojekt som genomförs i länder som inte har kvantita- tiva utsläppsminskningsåtaganden i Kyotoprotokollet, dvs. länder som brukar kategoriseras som utvecklingsländer. syften, dels att bidra till hållbar utveckling i värdländerna, dels att bidra till utsläppsreduktioner som annars inte skulle ha ägt rum. lement till nationella åtgärder kan de länder som har kvantitativa åtagan- den i Kyotoprotokollet, s.k. , använda dessa reduktioner för att uppfylla sina åtaganden. Genom EU:s klimatpaket kan EU:s med- lemsländer även använda CDM som en del av ansträngningen för att nå utsläppsmålet . CDM innebär ett finansiellt stöd till projekten genom att certifierade utsläppsminskningar s.k. Certified Emission Reductions (CER) som pro- jektet leder till förvärvas av en köpare. CER är således utsläppsminsk- ningsenheter som utfärdas mot reella och verifierade utsläppsreduktioner. En del av de certifierade utsläppsminskningarna från CDM går till , som finansierar åtgärder för anpassning till klimatför- ändringar i utvecklingsländerna. Projektsamverkan mellan länder med kvantitativa åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Gemensamt genomförande, JI, avser projekt som genomförs i , framförallt i de s.k. övergångsekonomierna i Öst- och den forna . Antalet JI-projekt är mindre än en tiondel av antalet CDM-projekt. Det begränsade antalet JI-projekt förkla- ras till en del av att en stor del av projektpotentialen i nya EU-länder omfattas av det europeiska utsläppshandelsystemet EU ETS. Omfattande kontroll av projekt och faktiska utsläppsminskningar för godkännande Innan några utsläppsminskningsenheter utfärdas genomförs en noggrann kontroll i flera steg av både och de reduktioner som upp- nås i projektet. En oberoende tredjepartsgranskare ackrediterad av FN, kontrollerar inom ramen för en s.k. validering att projektet uppfyller reg- lerna för CDM. Kontrollen avser bland annat att reduktionerna från pro- jektet kommer att gå utöver vad som annars skulle ha skett (dvs. att ut- släppsminskningen till följd av projektet är additionell) och att värdlandet har styrkt att det bidrar till hållbar utveckling. Om tredjepartsgranskaren i samband med valideringen bedömer att projektet uppfyller kraven kan det godkännas och registreras som ett CDM- projekt av CDM-styrelsen (ett FN-organ som är högsta kontrollorgan inom CDM och som utses av parterna till Kyotoprotokollet). Efter det att projektet tagits i drift veri- fieras de utsläppsminskningar som åstadkommits av en FN-ackrediterad tredjepartsgranskare, innan minskningarna läggs till grund för utfärdande av som utsläppsminskningsenheter (CER) av CDM-styrelsen. Kontrollen för JI-projekt liknar den för CDM- projekt. hade över 3 000 CDM- projekt registrerats och ytterligare cirka 3 000 projekt var på väg in i systemet. De redan registrerade pro- jekten beräknas resultera i utsläppsminskningsenheter på koldioxidekvivalenter fram till och med och med de 3 000 CDM-projekt som befinner sig under validering eller tidigare faser av registreringsprocessen skulle volymen kunna stiga till till och med . Den volym som beräknas ha förvärvat uppskattas då uppgå till . CDM leder till inves- teringar inom förnybar energi och energieffektivisering i många utveck- lingsländer och har genererat gröna investeringsflöden på flera hundra miljarder US-dollar till utvecklingsländerna. De redan registrerade Skr. 2010/11:157 CDM-projekten uppskattas ha bidragit med investeringar på upp till 250 har EU infört långtgående begränsningar för användningen av utsläppsminskningsenheter som härrör från s.k. indust- rigasprojekt. Denna åtgärd väntas förstärka förtroendet för CDM. I av- saknad av en global klimatregim kommer enligt EU:s klimatpaket ut- släppsminskningsenheter från CDM-projekt registrerade efter 2012 en- dast att få användas inom EU om de kommer från projekt i de minst utvecklade länderna eller önationer stadda i utveckling. Särskilda bila- terala avtal mellan EU och värdländer kan också ge utrymme för använd- ning för att uppnå EU:s klimatmål. Dessa EU-beslut bidrar redan till förbättrad geografisk spridning av projekten. Dominansen för de stora avancerade utvecklingsländerna försvagas och dessa länder uppmuntras genom EU:s beslut vidta egna åtgärder utan kreditering. CDM i det fortsatta internationella klimatsamarbetet Klimatproblemet är globalt och för att kunna hejda den negativa utveck- lingen krävs internationellt samarbete. En framtida klimatregim måste ha system som omfattar dagens utsläpp, men även förmår att begränsa de framtida utsläppen i folkrika länder med snabbt växande ekonomier där utsläppen av växthusgaser ökar snabbt. CDM, JI och andra nya mekanis- mer har en viktig roll att spela i detta sammanhang. De nya mekanismer EU förespråkar föranleds av att CDM bedöms var otillräckligt för att åstadkomma de mycket stora utsläppsminskningar som industriländerna behöver ta ansvar för i utvecklingsländerna för att söka hålla tvågraders- målet inom räckhåll. Sådana nya mekanismer, som ryms inom Cancun- överenskommelsen kommer att innebära väsentligt högre ställda krav på kvantifiering och kontroll av uppnådda utsläppsminskningar än de som tillämpas i dagens klimatbistånd. Ytterligare information om CDM och JI finns bl.a. på FN:s klimat- sekretariats webbplats: iakttagelser i granskningsrapporten inriktar sig på olika aspekter på internationella klimatinsatser men också på att regeringen inte har beslutat hur många utsläppskrediter som totalt behövs för att nå etappmålet till 2020 samt att regeringens styrning och uppföljning bedöms uppvisa brister. En iakttagelse, som betecknar som viktig, dock utan att lyfta fram den i sin punktvisa sammanfattande förteckning, är att statens kostnad per utsläppskredit är lägre än för andra åtgärder för att minska utsläppen. Enligt revisionens uppskattning är den genomsnittliga kost- naden för statens förvärv av utsläppsminskningsenheter , vilket kan jämföras med priset på marknaden på och ännu högre kostnader för utsläppsreduktioner genomförda i . Revisionen lyfter fram följande iakttagelser, som här återges i direkt- citat av rapporten: Regeringen har inte fastställt i vilken takt etappmålet till 2020 bör nås. Regeringen har inte heller angett något startår för när levererade utsläppskrediter kan tillgodoräknas för att nå riks- dagens etappmål till 2020. Därmed är det oklart hur många utsläppskrediter kan behöva för att nå den tredjedel av utsläppsminskningarna som kan genomföras utanför . En konsekvens av att regeringen inte har fastställt hur många utsläppskrediter kan behöva för att nå etappmålet till 2020, är att det inte går att bedöma om anslagen är för små, för stora eller rimliga. De totala kostnaderna för att uppnå den tredjedel av etappmålet till 2020 som får uppnås med hjälp av utsläppskrediter från andra länder kan uppgå till lägst 670 miljoner och högst 10 mil- jarder kronor beroende på hur målet tolkas. Regeringens formella styrning av är svag. Regeringen har inte prioriterat mellan olika mål, syften och in- riktningar för de internationella klimatinsatserna. Dessutom har regeringens krav på formell återrapportering från Energimyn- digheten minskat , vilket har sammanfallit med att anslagen för klimatinsatser i andra länder har höjts kraftigt. Täta informella kontakter mellan och Energi- myndigheten bidrar till svag transparens i styrningen av klimat- insatserna, vilket minskar möjligheten för att kont- rollera och följa upp. När avtal om förvärv tecknats har låst av den kontrakterade köpesumman som ska betalas ut först senare, oftast på mellan sju och . Det innebär att statens anslag har varit mycket större än vad som förbrukats . Projekten och fonderna har bara levererat av samtliga avtalade utsläppskrediter med leverans . /10 var låsta hos Nefco. CDM och JI har i sig betydande risker. Det är osäkert om projekten leder till reella utsläppsminskningar. För många av de kontrakterade projekten är det dessutom osäkert om projekten kommer att leverera de avtalade utsläppskrediterna. Det beror på osäkerheter med CDM- och JI-systemet som att projekt kan vara svåra att få till stånd, att FN- processen är komplicerad och tids- ödande samt på att det inte finns något internationellt klimat- avtal efter 2012. Fram har erhållit utsläppskrediter motsvarande . Beräknade leveranser av utsläppskrediter har varit överskattade. har projekten och fonderna levererat av de utsläppsminskningar som enligt avtalen skulle ha genererats fram till slutet av 2009. har inte ansett att myndighetens främsta uppgift är att se till att utsläppskrediter levereras. Det finns en risk att även beräkningar av framtida leveranser är överskattade. I vilken utsträckning lyckas teckna nya köpeavtal är osäkert. Nya avtal måste tecknas för kommande anslag samt för att ersätta eventuellt uteblivna leveranser enligt redan tecknade avtal. saknar nästan helt prioriteringar och förtyd- liganden av mål och syften. Etappmålet till 2020 saknas i interna styrdokument. uppger först att etappmålet är ett av flera mål för CDM- och JI-verksam- heten. riktlinjer för arbetet med CDM och JI har varit få. Administrativa rutiner för arbetet med köp av utsläpps- krediter togs fram 2006, men de flesta rutinerna har implemen- terats först . Exakt vilka rutiner som införts, och när, är svårt för att fastställa, eftersom myndigheten inte har dokumenterat arbetet. har inga dokumenterade riskanalyser inför beslut att köpa utsläppskrediter för perioden 20022009, med två undantag. finns viss dokumentation av myndig- hetens riskanalyser i så kallade due diligence-rapporter. I dessa görs emellertid ingen övergripande bedömning av de samman- lagda riskerna, av hur riskerna ska hanteras eller av politiska risker och korruptionsrisker. uppföljning av projekt har många brister. Myndigheten säkerställer inte att projekten och fonderna leve- rerar utsläppskrediter i den takt som avtalats. Det viktigaste för har varit att teckna nya köpeavtal. Myndig- heten följer inte regelbundet upp rapporter från projekten. Pro- jekt utvärderas varken efter hand eller när de är avslutade. gör heller ingen samlad bedömning eller utvärdering av hur verksamheten bidrar till att uppnå mål och syften. En stor del av den dokumentation har efterfrågat har skapats som svar på förfrågan och fanns inte dokumenterad tidigare. Detta gäller exempelvis översikter över levererade utsläppskrediter och över avbrutna projekt. och allmänhetens möjlighet till information om och insyn i verksamheten är otillräcklig. Trots att vid upp- repade tillfällen har efterfrågat mer ändamålsenlig rapportering har regeringens rapportering till blivit allt mindre om- fattande. Regeringen redovisar inte om statens köp av utsläpps- krediter har uppfyllt de mål och syften som finns för verksamheten. rapportering är detaljerad, men ger inte en samlad bild av verksamheten och av målupp- fyllelsen. Varken i eller i regeringens rap- portering framgår det att de medel som ligger hos det nordiska miljöfinansieringsbolaget på närmare 400 miljoner kro- nor inte är förbrukade. har givit följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör besluta om startåret för etappmålet till 2020, i vilken takt utsläppen ska minska och hur många utsläppskrediter som högst ska tillgodoräknas för att nå målet till 2020. Det har betydelse för beslut om storleken på anslag som får användas för köp av utsläppskrediter. Eftersom det tar att erhålla utsläppskrediter från det att avtal teck- nats, bör regeringen ta fram en översiktlig plan för hur många utsläppskrediter som kan behövas för att uppnå etappmålet till 2020. En sådan plan kan justeras och uppdateras löpande . Planen kan ligga till grund för styrning av verksamheten och tilldelning av anslag. Regeringen bör tydligt redovisa hur långt staten har kommit i fråga om måluppfyllelsen, det vill säga hur många utsläppskrediter som har erhållits och hur mycket dessa har kostat. Regeringen bör säkerställa att bidrar till ökad transparens genom att i högre grad dokumentera och redo- visa arbetet öppet. Regeringen bör säkerställa att köp av ut- släppskrediter på ett effektivt sätt bidrar till etappmålet till 2020. Regeringen bör i detta syfte se till att myndigheten rapporterar om statens samlade köp av utsläppskrediter i förhållande till målet. Regeringen bör föreslå att anslagen för köp av utsläppskrediter anpassas till när köpen faktiskt äger rum och pengarna ska beta- las ut. Fram /10 har en stor del av anslagen betalats ut långt innan de förbrukats. Därmed har statliga medel låsts över . Regeringen bör utöka bemyndiganderamen så att kan använda denna i stället för årliga anslag när myndigheten tecknar köpeavtal eller fondavtal. har följande rekommendationer till : bör se till att köpen av utsläppskrediter bidrar till att uppfylla etappmålet till 2020. bör sätta upp stegvisa leveransmål för verksamheten som kan justeras och uppdateras löpande. bör tydligt redovisa i vilken grad etappmålet till 2020 har uppnåtts och hur mycket insat- serna har kostat. bör bidra till ökad transparens genom att i högre grad dokumentera och redovisa arbetet öppet. kumentation innebär ökade möjligheter att utvärdera verksam- Skr. 2010/11:157 heten och minskar risken för personberoende. bör genomföra och dokumentera ändamåls- enliga riskanalyser inför köp av utsläppskrediter. Analyserna bör beaktas vid val av projekt. bör regelmässigt begära in information från UD och Sida om korruptionsrisker och landrisker inför val av projekt. I bilaga 2 återfinns yttrande över granskningsrap- porten. 4Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen anser att de motiv och utgångspunkter som anges för en granskning är välgrundade. De internationella klimatinsatserna utgör en betydelsefull del av regeringens klimatpolitik. klimatpolitiska beslut (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300) angavs att klimatförändringarna måste mötas på global nivå och att en verkningsfull global klimatpolitik förutsätter att ansvaret inte begränsas till det nationella territoriet. Ett mål formulerades för den s.k. icke handlande sektorn i förhållande till nivå. Målet innebär att utsläppen i den icke handlande sektorn bör minska till 2020 jämfört med nivå. Detta motsvarar ca lägre nivå 2020. Utsläppsminskningarna sker genom utsläppsreduktioner i och i form av investeringar i andra EU- länder eller flexibla mekanismer som CDM. Beslutet innebar att på allvar, efter ett antal års pilotverksamhet, drog kon- sekvensen av industriländernas ansvar för åtgärder även i utvecklings- länder. Dessa länder har ofta snabbt växande utsläpp men saknar ännu formella kvantitativa begränsnings- eller minskningsåtaganden. Allians- regeringens stora satsning jämfört med den föregående regeringens pro- gram för energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser moti- verar en granskning. Bakgrunden för satsningen är en dynamisk interna- tionell skådeplats för förhandlingar och initiativ där förståelsen för behovet av effektiv samverkan mellan länderna är allmänt etablerad och formerna för sådana mekanismer genomgår en kontinuerlig utveckling. Revisionens syfte med granskningen är att belysa i vilken utsträckning statens köp av utsläppskrediter från andra länder bidrar till att uppfylla nationella etappmål till 2020. Ett ytterligare syfte har varit att granska om styrmedlet har använts effektivt och till rimliga kostnader. Regeringen anser att syftet är motiverat men att det ännu är lite för tidigt att precisera i vilken utsträckning de internationella klimatinsats- erna bidrar till att uppfylla det nationella målet. Inriktningen och omfatt- ningen av de internationella klimatinsatserna bör löpande justeras efter omvärldsutveckling och utsläppsutveckling inom landet. Regeringen lägger i sin värdering av de internationella insatsernas vikt vid såväl bi- drag till klimatmålets uppfyllande genom faktiska utsläppsminskningar som till insatsernas bidrag till hållbar utveckling. Revisionen ger utan eget ställningstagande en framträdande plats åt mer eller mindre välgrun- dad kritik mot CDM i allmänhet på dessa punkter. Likafullt säger man sig inte ha granskat om statens inköp lett till en hållbar utveckling i de länder som staten investerat i eller i vilken utsträckning valen av projekt uppfyllt de syften och inriktningar som gäller för verksamheten. Mot bakgrund av de syften revisionen angivit för sin granskning ter sig en sådan avgränsning motsägelsefull. Regeringen finner att granskningens syfte är angeläget. De avgräns- ningar som gjorts gör dock att relevansen av revisionens analys och rapportering av de internationella insatsernas bidrag till måluppfyllelsen begränsas allvarligt. Det kan dock konstateras att revisionen inte har haft några synpunkter på något av de projekt som ingår myndighetens portfölj vad gäller inriktning, bidrag till minskad klimatpåverkan eller kostnader. Revisionen har tidsmässigt avgränsat sin granskning till perioden och pekar på att det pågick pilotverksamhet. Denna pilotverksamhet som in- gick som ett element energiöverenskommelse, har dock till en del genererat krediter. Regeringen vill också påminna om att de riktlinjer för energipolitiken som den dåvarande regeringen föreslog och godkände angav att det internationella perspektivet var centralt och att samarbetet borde förutom gemensamt genomförande (JI) även omfatta mekanismen för en ren utveckling (CDM). Riktlinjerna angav också att flexibla mekanismer kunde minska åtgärdskostnader och minimera effekter på industrins konkurrenskraft, välfärd, sysselsättning och energi- försörjning. Flexibla mekanismer utgjorde enligt riktlinjerna ett komp- lement till åtgärder på nationell nivå. 2005/06:127 utgjorde insatserna en viktig del i strategin mot klimatpåverkan och enligt klimatpolitiska beslut skulle en förnyad prövning av klimatmålet och relationen till mekanismerna ske . Frågan om mekanismernas bidrag till internationellt klimatsamarbete och svenska klimatmål har således varit aktuell revisionens granskning avser. Först sedan klimatpolitiken lades fast genom beslut preciseras att klimatmålet nås med ambitiösa åtgärder, såväl inom landets gränser som genom internationellt samarbete. Revisionen identifierar en rad syften och inriktningar med klimatinsatser i andra länder. Regeringen finner att de syften som beteck- nas som FN-relaterade är bristfälligt eller felaktigt redovisade. Till en del handlar det om villkor för insatserna snarare än syften. Med kravet på att insatserna ska vara supplementära avses således enligt Marrakeshöverenskommelsen att en betydande del av ansträng- ningen att uppfylla det kvantitativa minsknings- eller begränsningsåtag- andet ska utgöras av inhemska åtgärder. Hållbar utveckling anges av revisionen vara det yttersta syftet med Skr. 2010/11:157 klimatkonventionen. Regeringen anser att klimatarbetet bör bidra till Emellertid är konventionens slutmål att, i överens- stämmelse med de relevanta föreskrifterna i konventionen, uppnå att atmosfärens koncentration av växthusgaser stabiliseras på en nivå som skulle förhindra farlig antropogen störning i klimatsystemet. Tonvikten på de olika syften som de internationella klimatinsatserna har haft varierar vilket i hög grad beror på gjorda erfarenheter och den internationella utvecklingen. Ett viktigt steg togs när regeringen föreslog och beslutade i det klimatpolitiska beslutet att skulle vara ledande genom det vi gör här hemma och inom EU och internationellt. En verkningsfull global klimatpolitik förut- sätter att ansvaret inte begränsas till det nationella territoriet. Av myndig- hetens instruktion framgår tydligt att ska verka för att målet om begränsad klimatpåverkan uppnås. redovisade regeringen en sammanhållen klimat- och energipolitik som lägger grunden för de framtida åtaganden som behövs för att bidra till att koncentrationen växthusgaser i atmosfären stabiliseras på en nivå så att 2-gradersmålet kan nås (prop. 2008/09:162). mål för klimat- och energipolitiken är: minskning av utsläppen av växthusgaser förnybar energi i transportsektorn Målet om 40 procents minskning av utsläppen av växthusgaser avser den icke handlande sektorn, dvs. de verksamheter som inte ingår i EU:s utsläppshandelssystem. Målet motsvarar en minskning med cirka 20 mil- joner ton koldioxidekvivalenter från motsvarande nivå. Målet gäller därmed t.ex. transporter, bostäder, avfallsanläggningar, delar av industrin, m.m. Målet innebär även att en tredjedel av utsläppsminsk- ningen sker i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM. beslutade i enlighet med propositio- nens förslag (bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). I propositionen angav regeringen således att en tredjedel sker med CDM eller liknande mekanismer, dvs. ca koldioxid- ekvivalenter . Regeringen specificerade dock inte i vilken takt detta skulle ske. Regeringen angav heller inget startår från vilket mål skulle utgå och har inte angivit något absolut volymmässigt golv eller tal för de internationella insatserna. I och med att etappmålet till en tredjedel sker med investeringar i andra länder anvisade kraftigt höjda anslagsmedel för detta. I budget- propositionen anslogs för internationella klimatinvesteringar (en höjning från ). Anslaget uppgick till resp. 228 miljoner kro- nor.