prop · GY0379 · 2011-03-22 00:00:00 — Den riktlinje regeringen använder är att budgeteringsmarginalen bör vara av de takbegränsade utgifterna , för år t+1, för år t+2 och för t+3 minst 3 procent.19 finns det skäl för att budgeteringsmarginalen för det tredje året inte ska vara större än att utgiftstaket har en rimligt styrande effekt för utgiftsutvecklingen. 2010/11:40. 2009/10:5. 19Riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek för det tredje året, det år för vilket ett nytt utgiftstak fastställs, ligger i linje med bedömningar som gjordes i betänkandena Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) och Stabiliseringspolitik i valutaunionen (SOU 2002:16). Utgiftstaket ska inte ses som ett utgiftsmål. 2010/11:79 kan emellertid stegvis tas i anspråk för utgiftsreformer och andra utgifter som inte är en följd av konjunkturutvecklingen i takt med att behovet av en säkerhetsmarginal minskar. Det gäller under förutsättning att utgifts- förändringarna är förenliga med överskottsmålet. För att stärka budgetprocessen på lokal nivå tillämpas ett balanskrav för kommunsektorn (8 kap. 4 § kommunallagen). Balanskravet anger att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans. Om det finns synnerliga skäl för detta kan en kommun budgetera för tillfälliga underskott. Som synnerliga skäl kan räknas en stark finansiell ställning eller om kommunen inför åtgärder som under budgetåret medför kostnader men som främjar kostnads- besparingar och god ekonomisk hushållning. Bedömningen av vad som är synnerliga skäl måste göras från fall till fall. Om en kommun eller ett landsting i efterhand uppvisar ett underskott ska avvikelsen som huvudregel återställas (8 kap. 5 a §). Fullmäktige får besluta att en reglering av ett negativt resultat inte ska göras om detta är ett sådant planerat underskott som beslutats vid budgeteringstillfället, om orealiserbara förluster i värdepapper uppstått eller om det finns andra synnerliga skäl (8 kap. 5 b §). Möjligheten att endast delvis reglera ett negativt resultat eller att reglera detta än ryms också inom begreppet synnerliga skäl enligt förarbetena.20 Det kommunala balanskravet är ett minimikrav. Kommunerna och landstingen ska även, enligt kommunallagen, ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. I förarbetena ges vissa vägledande exempel.21 Resultatet bör i normalfallet ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. I detta inbegrips hänsyn bl.a. till pensionsskulden och reinvesteringsbehovet. ska kommuner och landsting därför fastställa bland annat de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommande mål är att ett resultat som motsvarar av intäkterna från skatter och generella statsbidrag, motsvarar god ekonomisk hushållning. Kommunernas och landstingens årsredovisning ska innehålla en redovisning om huruvida balanskravet och målen för god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Det kommunala balanskravet understödjer överskottsmålet. Välskötta finanser i kommuner och landsting bidrar till att överskottsmålet nås. Regeringen följer därför noga den kommunalekonomiska utvecklingen och redovisar denna i den ekonomiska vårpropositionen och budget- propositionen. Eftersom den kommunala sektorns finanser är beroende av konjunkturen finns det en risk för att kommuner och landsting genom förändringar av utgifter och skatter agerar på ett sätt som kan bidra till att 1996/97:52, s.94. 1996/97:52, s.33. Det kommunala balanskravet kan Skr. 2010/11:79 bidra till att förstärka detta beteende. Detta är i så fall ett problem ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Regeringen har därför gett en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur procykliska variationer i kommunernas och landstingens verksamheter kan förebyggas (dir. 2010:29). Uppdraget ska redovisas . För långsiktigt hållbara offentliga finanser är det viktigt med en väl fungerande extern uppföljning av både internationella och nationella På internationell nivå sker uppföljning främst av EU men också av och medan ett antal myndigheter står för uppföljningen på Som EU-medlem förbinder sig och andra EU-länder att följa reglerna inom den s.k. stabilitets- och tillväxtpakten. reglerna är de referensvärden som tillåts för det offentliga budget- underskottet (av BNP) och den offentliga skuldsättningen (60 procent av BNP). Länderna ska också sätta upp medelfristiga mål för det finansiella sparandet som är förenliga med stabilitets- och tillväxpakten. Enligt pakten ska medlemsländerna i förebyggande syfte lägga fram stabilitets- eller konvergensprogram för att redogöra för hur de avser att uppnå eller upprätthålla sunda offentliga finanser på medellång Europeiska kommissionen granskar programmen och rådet yttrar sig Om ett EU-land överskrider referensvärdet för underskottet kan rådet på förslag från kommission besluta om att inleda ett förfarande vid alltför stora underskott. Förfarandet omfattar flera etapper, där även böter är möjliga för EMU-länder. Rådet kan även på förslag från kommissionen varna ett medlemsland om dess ekonomiska politik inte är förenlig med de allmänna riktlinjerna eller om det finns en risk för För att stärka övervakningen av den ekonomiska politiken i EU införs den så kallade europeiska terminen. huvudsakligen att granskningen av finanspolitiken (inom stabilitets- och tillväxtpakten) och strukturpolitiken (inom 2020) kommer att ske Syftet är främst att stärka förhandsdimensionen i gransknings- processen genom att rekommendationer till medlemsstaterna bättre kan inlemmas i de nationella budgetprocesserna som de nationella parlamentens roll och processer respekteras. Utöver den europeiska terminen har kommissionen föreslagit att en ny EU-process för övervakning av makroekonomiska obalanser i medlemsländerna ska införas. Denna syftar till att ge utslag för medlemsstater som riskerar att bygga upp stora makroekonomiska obalanser som kan leda till offentligfinansiella problem. kommer att baseras på en lista med indikatorer och tröskelvärden. varningsmekanismen ger utslag ska en djupare analys göras av situationen i det enskilda landet och hur denna påverkar unionen. allvarliga obalanser anses föreligga kan rådet därefter aktivera den korrigerande delen av övervakningen. Rådet kan då på förslag av kommissionen inleda ett förfarande vid alltför stora obalanser för Skr. 2010/11:79 medlemsstaten i fråga. Detta innebär att rådet riktar rekommendationer till medlemsstaten samt att krav ställs på återkommande rapportering och analys till dess medlemsstaten vidtagit tillräckliga åtgärder för att komma tillrätta med obalansen. Om förfarande vid alltför stora obalanser har inletts för ett land kommer detta dessutom att vara en förvärrande faktor i bedömningen av landet i granskningen inom stabilitets- och tillväxt- pakten. På EU-nivå tas det dessutom fram gemensamma, långsiktiga framskrivningar av de offentliga finanserna i varje land för att bedöma den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna. De offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet beaktas också i samband med utvärderingen av stabilitets- och konvergensprogrammen. Även extern uppföljning på nationell nivå är viktig för en väl fungerande finanspolitik. I finns inga automatiska sanktioner om det budgetpolitiska ramverket inte följs. Däremot är det förenat med politiska kostnader att inte följa reglerna. De politiska kostnaderna är en följd av den breda uppslutning som finns kring regelverket både i det politiska systemet och bland allmänheten. En väl fungerande extern uppföljning är viktig för att de politiska kostnaderna av att inte följa ramverket ska vara höga. Ett antal myndigheter under regeringen ansvarar för olika delar av uppföljningen av finanspolitiken på nationell nivå, t.ex. Ekonomi- styrningsverket, , politisk utvärdering och . har ett särskilt ansvar att analysera hur väl regeringen uppfyller de budgetpolitiska målen och om de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. En viktig utgångspunkt är att rådet ska granska uppfyllelsen av de av fastställda målen och inte utvärdera målen i sig. Regeringen kommenterar rådets synpunkter i budgetpropositionen. är en myndighet under med uppdrag att granska den statliga verksamheten. Regeringen ska från det att regeringen mottagit en granskningsrapport från Riks- revisionen lämna en skrivelse till med en redovisning av vilka åtgärder regeringen vidtagit eller avser att vidta med anledning av rapporten (4 kap. 18 § riksdagsordningen). Stabiliseringspolitiken har historiskt sett varit en källa till makroekonomisk instabilitet i . För att minska dessa problem har penningpolitiken delegerats till en självständig riksbank. Dessutom finns, mot bakgrund av tidigare erfarenheter, ett antal principer för finans- politiken på detta område. Nedan beskrivs dessa principer. 5.1Rollfördelningen mellan och regeringen I en ekonomi med rörlig växelkurs, som den svenska, brukar penningpolitiken anses vara mer effektiv än finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt instrument. Penningpolitiken har i delegerats till en självständig riksbank. Målet för är att i första hand upprätthålla ett fast penningvärde. har preciserat detta som ett mål för inflationen som innebär att den årliga förändringen av konsumentprisindex ska vara . som penning- politiken inriktas mot att uppfylla inflationsmålet ska den stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå en hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Detta görs genom att , förutom att stabilisera inflationen runt inflationsmålet, även strävar efter att stabilisera produktion och sysselsättning runt långsiktigt hållbara utvecklingsbanor. bedriver därmed vad som kallas flexibel inflationsmålspolitik. Det innebär inte att gör avkall på att inflationsmålet är överordnat. En penningpolitik med inflationsmål, där vikt läggs vid att stabilisera utvecklingen av realekonomin, bidrar till en balanserad utveckling även på de finansiella marknaderna. Erfarenheten visar dock att tillgångspriser och skuldsättning även med en sådan politik ibland kan utvecklas på ett sätt som inte är hållbart på . väger därför även in risker förknippade med utvecklingen på de finansiella marknaderna i räntebesluten. I vissa lägen, som under den finansiella krisen , kan dessutom reporäntan och räntebanan behöva kompletteras med andra åtgärder för att främja den finansiella stabiliteten och säkerställa att penningpolitiken får genomslag på ett effektivt sätt. Det finns situationer där finanspolitiken aktivt kan behöva stötta penningpolitiken. Nedan beskrivs på vilket sätt finanspolitiken kan och bör bidra till att stabilisera konjunkturen. Att bedriva stabiliseringspolitik med finanspolitik Finanspolitiken kan bidra till stabilisering på flera olika sätt: genom att upprätthålla långsiktigt hållbara offentliga finanser, genom aktiva åtgärder, samt genom de automatiska och semiautomatiska stabili- Finanspolitikens viktigaste bidrag till konjunkturstabilisering är att upprätthålla förtroendet för att de offentliga finanserna är långsiktigt Uppnås inte detta försvåras arbete med att Erfarenheten är att perioder med hög inflation ofta föregås av perioder med misskötta offentliga finanser. 2010/11:79 finansmarknaden, hushåll och företag förtroendet för de offentliga finanserna, kommer det även att bidra till att aktiva finanspolitiska åtgärder i stabiliseringspolitiskt syfte får mindre effekt. Med aktiv finanspolitisk åtgärd menas att det krävs ett aktivt beslut för att åtgärden ska träda ikraft. Det kan exempelvis handla om att en skatt sänks eller utgift höjs i stabiliseringspolitiskt syfte. Sådana åtgärder kan vara antingen temporära eller permanenta. Även permanenta åtgärder kan vidtas i stabiliseringspolitiskt syfte. Förutsatt att det finns ett varaktigt budgetutrymme, kan sådana åtgärder exempelvis bestå av en tidigare- läggning av strukturellt riktiga åtgärder; åtgärder som förutom att bidra till stabilisering förbättrar ekonomins funktionssätt. Det kan också handla om en fördelningspolitiskt motiverad permanent höjning av ett bidrag eller transferering. Dessa exempel visar att det vare sig är meningsfullt eller önskvärt att ta stabiliseringspolitiska beslut utan att väga in struktur- och fördelningspolitiska mål. Finanspolitiken kan också bidra till att dämpa konjunktursvängningar utan att några aktiva beslut behöver fattas, genom att skatteintäkterna automatiskt minskar (ökar) och utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och vissa försörjningsstöd automatiskt ökar (minskar) vid en konjunktur- nedgång (uppgång). Dessa konjunkturberoende offentliga utgifter och intäkter brukar benämnas automatiska stabilisatorer. Finanspolitisk stabilisering kan också bedrivas med hjälp av de så kallade semiautomatiska stabilisatorerna. Dessa är en hybrid mellan aktiva beslut och automatiska stabilisatorer. Främst är det olika typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som brukar benämnas semiautomatiska stabilisatorer; aktiva beslut fattas om dessa åtgärder men det är mer regel än undantag att volymerna i dessa åtgärder anpassas till rådande konjunkturläge. 5.2.1När ska finanspolitiken användas i stabiliseringspolitiskt syfte? Vid störningar som påverkar efterfrågeläget i ekonomin råder normalt sett inget motsatsförhållande mellan att stabilisera sysselsättningen och Det innebär att ekonomin, i normalfallet, via penning- politiken kommer att stimuleras i lågkonjunkturer och stramas åt i En viktig princip är att finanspolitiken i sådana situationer inte ska försvåra arbete med att upprätthålla en låg och stabil inflation. Finanspolitiken ska inte bedrivas procykliskt. Med detta menas att finanspolitiken inte ska spä på efterfrågan i en överhettningssituation, eller bidra till att försämra resursutnyttjandet under en lågkonjunktur (se också avsnitt 3.3.3). Vid normala efterfrågestörningar bidrar dock finanspolitiken till stabilisering via de automatiska och semiautomatiska stabilisatorerna. Om svängningen i konjunkturen beror på förändrad efterfrågan, finns det däremot som regel ingen anledning att försöka påverka efterfrågan med aktiva (diskretionära) finanspolitiska åtgärder, eftersom penningpolitiken då påverkar efterfrågan och inflationen i samma riktning. erfarenheter visar dessutom att det finns betydande problem förknippade med att försöka styra efterfrågan med aktiva finanspolitiska åtgärder vid Skr. 2010/11:79 normala konjunktursvängningar. Ett skäl till det är att finanspolitiska beslut, på grund av den politiska beslutsprocessen, ofta tar tid, vilket innebär att åtgärder riskerar att få effekt i fel konjunkturläge. Ett annat skäl till det är att det ofta är politiskt svårt att återta tillfälliga åtgärder, som därmed tenderar att bli permanenta. Det finns emellertid situationer då finanspolitiken mer aktivt kan behöva komplettera penningpolitiken. Det gäller framför allt om det uppstår svängningar i konjunkturen till följd av kraftiga utbudsstörningar (förändrat utbud av en vara eller produktionsfaktor) då det finns en målkonflikt mellan att stabilisera inflationen och sysselsättningen. Vid exempelvis negativa utbudsstörningar ökar priserna som den samlade efterfrågan sjunker (det omvända gäller vid positiva utbuds- störningar). Finanspolitiken kan också behöva komplettera penning- politiken vid stora efterfrågestörningar i de fall penningpolitiken inte ensamt förmår dämpa efterfrågebortfallet i tillräcklig utsträckning. Det gäller i synnerhet i situationer då reporäntan närmar sig noll procent. Finanspolitiken har dessutom, till skillnad från penningpolitiken, en roll att spela när det gäller att hantera specifika problem som kan uppstå i ekonomin i samband med en konjunkturnedgång. Det kan exempelvis handla om att förstärka arbetsmarknadspolitiska åtgärder av olika slag och att hantera olika fördelningspolitiska konsekvenser. Vid utformningen av stabiliseringspolitiken är det också viktigt att ta hänsyn till vad det är som orsakat konjunkturstörningen eftersom det kommer att avgöra vilka åtgärder som är lämpliga att vidta. Vid en konjunkturstörning som primärt träffar exportindustrin kan det finnas skäl att vidta andra typer av åtgärder än de som är lämpliga vid en störning som i stället primärt träffar den inhemska efterfrågan. En liten öppen ekonomi med rörlig växelkurs som kan inte med inhemska finanspolitiska åtgärder förhindra att exporten sjunker vid en global konjunkturavmattning. rörliga växelkurs kan däremot i en sådan situation bidra till att minska exportefterfrågebortfallet i viss utsträckning. Växelkursen påverkas också indirekt av penningpolitiken. En sänkning av reporäntan bidrar vanligtvis till att kronkursen sjunker, vilket i sin tur kan bidra till en dämpning av ett exportefterfrågebortfall. Vissa finanspolitiska åtgärder kan därutöver lindra konsekvenserna av de smittoeffekter en exportledd konjunkturstörning kan ha i andra delar av ekonomin. Vid störningar som i stället primärt träffar den inhemska efterfrågan, är möjligheterna bättre att parera ett efterfrågebortfall med finanspolitiska åtgärder. 5.2.2Effekten av stabiliseringspolitiska åtgärder och vikten av att värna de offentliga finanserna Erfarenheter från tidigare krishanteringar visar att det inte helt går att motverka en kraftig konjunkturnedgång med aktiva finanspolitiska åtgärder utan att de offentliga finanserna äventyras. Det beror på att de så kallade multiplikatorerna av finanspolitiska åtgärder vanligtvis är relativt Med multiplikator avses här den effekt en temporär finanspolitisk åtgärd har på . Om multiplikatorn av en temporär (ofinansierad) sänkning av skatten är 0,5 leder en sänkning av skatten . 2010/11:79 med till att BNP temporärt blir För breda efterfrågestimulerande åtgärder brukar multiplika- torerna antas ligga mellan noll och ett. En tillfällig sänkning av inkomstskatten eller tillfälliga kontantstöd till hushållen, kan förväntas ha en multiplikator kring 0,5 eller mindre.22 Det beror dels på att hushållen sparar en viss del av den temporära inkomstökningen, dels på att den ökade konsumtionen delvis består av importvaror som inte ökar svensk BNP. Offentlig konsumtion och offentliga investeringar, brukar antas ha en större multiplikator än 0,5 men inte mycket större än 1. Ser man till effekten på sysselsättningen, blir effekten än mindre. Ett vanligt antagande är att sysselsättningen ökar med procent om BNP ökar . I inledningen till den kris som inleddes bedömdes syssel- sättningen i sjunka med , motsvarande drygt 120 000 personer, . Med en multiplikator på 1 hade det finansiella sparandet under dessa förutsättningar behövt försvagas för att helt radera ut denna förväntade sysselsättnings- nedgång . Med en multiplikator på 0,5 hade försvagningen i stället behövt vara av BNP. Det bör poängteras att de försvagningar av det finansiella sparandet som dessa beräkningsexempel illustrerar, är försvagningar som krävs utöver den som sker till följd av de automatiska stabilisatorerna. Dessa räkneexempel visar att i de fall regeringen vidtar stabiliseringspolitiska åtgärder vid stora konjunkturstörningar, kan inte utgångspunkten vara att åtgärderna till fullo ska kunna återföra arbetslösheten till normala nivåer. Omsorgen om de offentliga finanserna sätter en gräns för hur stora åtgärder som kan komma ifråga. Däremot kan åtgärderna bidra till att minska uppgången i arbetslösheten, minska risken för att arbetslösheten biter sig fast och mildra konsekvenserna för särskilt utsatta grupper. Permanenta kontra temporära åtgärder För att undvika att stabiliseringspolitiken i sig blir en källa till mer långsiktiga offentligfinansiella problem, är regeringens utgångspunkt att om temporära åtgärder vidtas för att mildra en konjunkturnedgång så måste det säkerställas att de åtgärder som vidtas förblir just temporära. De stabiliseringspolitiska åtgärderna ska utformas på ett sådant sätt att de inte äventyrar att det faktiska finansiella sparandet återgår till en nivå i linje med överskottsmålet när resursutnyttjandet normaliseras. Som också konstaterades ovan, visar erfarenheter att vissa temporära stabiliseringspolitiska åtgärder som vidtas kan vara politiskt svåra att reversera. Sådana stabiliseringspolitiska åtgärder bör därför undvikas. Ytterligare en utgångspunkt är att om permanenta åtgärder vidtas för att mildra en konjunkturnedgång (detta förutsätter att det finns utrymme för sådana åtgärder), bör de i första hand avse strukturellt riktiga åtgärder som bidrar till att undvika flaskhalsproblem när konjunkturen vänder uppåt och som bidrar till att varaktigt höja sysselsättningen och 22 Osäkerheten i dessa skattningar är stor. Det finns studier som visar på såväl lägre som högre multiplikatorer. Direkt sysselsättningsskapande åtgärder - åtgärder där netto- Skr. 2010/11:79 kostnaden per bevarat/nyskapat jobb är låg i förhållande till andra åtgärder - bör prioriteras före breda kortsiktiga efterfrågestimulerande åtgärder, med oklara sysselsättningseffekter. I praktiken innebär detta att åtgärder riktade mot mer personalintensiva verksamheter bör prioriteras. Det utesluter dock inte att det vid mycket stora efterfrågestörningar kan vara berättigat att vidta vissa rena efterfrågestimulerande åtgärder. Åtgärder som på kort sikt enbart på marginalen bidrar till att stimulera den samlade efterfrågan (p.g.a. liten kortsiktig multiplikator) men som på också bidrar till att stärka ekonomins funktionssätt, kan vara motiverade i sådana lägen. Det kan i sådana lägen också finnas skäl att tidigarelägga fördelningspolitiskt motiverade permanenta åtgärder i stabiliseringspolitiskt syfte som, åtminstone på marginalen, kan bidra till att hålla uppe den samlade efterfrågan. Vid utformningen av stabiliseringspolitiken är det också viktigt att ha i åtanke att olika typer av åtgärder kräver olika ledtider. Vissa beslut tar att bereda i än andra. Vissa åtgärder ger snabbare effekt på ekonomin än andra. Det finns också åtgärder som enbart kan träda i kraft vid årsskiften. 6 Statliga ingripanden på finansmarknaderna Väl fungerande finansmarknader är avgörande för en stabil samhälls- ekonomisk utveckling och för en effektiv stabiliseringspolitik. För att statliga ingripanden på finansmarknaden ska vara effektiva är det viktigt med en tydlig rollfördelning mellan myndigheter och tydliga principer för att värna de offentliga finanserna vid sådan ingripanden. 6.1Rollfördelningen mellan olika myndigheter Regeringen har det yttersta ansvaret för att upprätthålla finansiell stabilitet. Enligt lagen (1988:1385) om riksbank har dock till uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (1 kap. 2 §). övervakar företagen på finansmarknaden och har till uppgift att bidra till att det finansiella systemet fungerar effektivt och uppfyller kravet på stabilitet. ansvarar för att vid behov ge lånegarantier och kapitaltillskott till solventa banker samt hanterar akuta stöd till banker i kris. Därtill har myndigheten ansvar för insättningsgarantin. 6.2 Principer för att värna de offentliga finanserna vid statliga ingripanden Vid finansiella kriser kan regeringen behöva vidta särskilda åtgärder för att bidra till finansiell stabilitet och därigenom förhindra att krisen kraftigt påverkar hela ekonomin. Dessa ingripanden måste ses mot bakgrund av de mycket höga kostnader som en kollaps i det finansiella systemet skulle medföra för hela samhällsekonomin. 2010/11:79 behöver vidta åtgärder, är utgångspunkten att begränsa de offentlig- finansiella konsekvenserna av detta. Det är viktigt att det är kredit- instituten själva, framför allt deras aktieägare och andra som har skjutit till riskkapital, som i första hand bär eventuella förluster. Detta minskar även problemen med överdrivet risktagande hos instituten. Statens åtgärder bör därför utformas så att statens långsiktiga kostnader hålls låga. Statens utlägg under den akuta krisen ska kunna återtas i så hög utsträckning som möjligt.