prop · GZ0318 · 2011-10-14 00:00:00 — Som en konsekvens av att det inte är tydliggjort om eller på vilket sätt svenska bidrag ska samverka sker detta endast på frivillig basis och i varierande utsträckning.159 De flesta av de svenskar som intervjuades menade att de som utsänd personal arbetar inom ramen för en specificerad insats och att det är den som styr deras arbete, inte vad andra svenskar gör inom sitt arbetsfält.160 finns det exempel på behov av mer formaliserad samverkan för informationsutbyte mellan olika typer av svenska aktörer. Till exempel uttryckte ansvarig inom Försvarsmaktens LMT-team att det skulle vara värdefullt med bättre information om det svenska bilaterala biståndet. Ett exempel på konkret samverkan mellan svenska myndigheter i Kosovo är RPS:s och Försvarsmaktens hantering och transport av vapen. 6.2Afghanistan flera utmaningar återstår har bidragit till NATOS säkerhetsstyrka ISAF . har ansvaret att leda en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad i e (PRT MeS) i norra har även bidragit med personal i form av sekonderingar till FN, EU och andra aktörer i landet. har mångårig erfarenhet av utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd till . Insatsen i avviker i flera avseenden från övrigt svenskt engagemang i internationella insatser i och med ansvaret för en regional enhet (PRT). Som ansvarig för ett PRT har i uppgift att driva insatser inom tre olika så kallade operationslinjer. De handlar om säkerhet, utveckling och samhällsstyre.162 Till skillnad från många andra PRT i har valt att ha separat styrning av de utvecklingsmässiga och de militära funktionerna.163 En separat styrning av civila och militära funktioner inom PRT kräver tydligare styrning av samverkan vilket regeringen var väl medveten 159Sektionskontoret kallar till möten men dessa är inte obligatoriska och bygger därför på ett personligt intresse. Intervjuer medrepresentanter för svenska myndigheter på plats 160Intervjuer med representanter för svenska myndigheter på plats. 161Regeringsbeslut FÖ2005/3020/MIL, Fö 2005/3050/MIL, 2005/2873/MIL: Svenskt övertagande av ledningen för ett regionalt säkerhetsteam i inom ramen för ISAF, 162PRT är Natos verktyg för Comprehensive Approach. Det utvecklades ursprungligen av för att överbrygga gapet mellan stridsinsatser och civilt ledda insatser för återuppbyggnad och utveckling. NATO tog över PRT 2006. Till skillnad mot CIMIC vars huvudsakliga syfte är att främja/stödja den militära insatsen, har PRT i uppgift att främja mer övergripande målsättningar. The United Nations and the Comprehensive Approach, DIIS 2008:14 163Fishstein, (2010) Winning Hearts and Minds? Examining the relationship between Aid and Security in Province. Svenska bidrag till internationella insatser om när tog på sig ansvaret för PRT.164 Regeringen har poängterad vikten av samverkan och synergier mellan militära bidrag och olika typer av civila insatser i Afghanistan.165 6.2.1 Samverkan betonas men parallell styrning Regeringen har tagit flera steg för ökad samverkan. har den direkta styrningen av Försvarsmakten respektive Sida bedrivits i parallella spår utan att koppla ihop respektive myndigheters uppdrag. I regeringens styrning av Försvarsmakten finns till exempel inga förtydliganden kring kopplingen till svenska civila komponenter eller biståndsinsatser. Det finns inte heller några tydliga direktiv eller rapporteringskrav kring samverkan eller resultaten därav. På motsvarande sätt saknas det en tydlig styrning av de civila delarna av PRT. beslutade UD om att tillsätta en utvecklingsrådgivare och en politisk rådgivare på PRT:t.166 Utöver att tillsätta dessa rådgivare och sedermera utöka antalet till cirka sju stycken167 så har regeringen i flera omgångar reviderat samarbetsstrategierna med så att av biståndet ska riktas till de norra provinserna i landet där PRT är förlagt.168 Regeringen tydliggör inte för Sida i vilka sammanhang eller under vilka former samverkan med Försvarsmakten ska bedrivas. Regeringen aviserar inte heller några undantag från gängse biståndshantering som kortfattat bygger på att Sida bedömer vilka insatser som mest effektivt kan bidra till att minska fattigdom.169 164Rapport från Natodelegationen citerad i rapport sidan 6. 2006/07:83.Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i , s. 10. 166Svenskt bidrag med en politisk rådgivare till en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad (PRT) inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i , UD 2005/53245/GS, samt Svenskt bidrag med en utvecklingsrådgivare till en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad (PRT) inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i , UD 2006/9893/GS, . 167Uppdrag till (Sida) om utökning av antalet utvecklingsrådgivare vid den regionala enheten för säkerhet och återuppbyggnad (PRT) i Mazar-e , Regeringsbeslut, , UD2008/35109/SP. 168Revideringen sker med motiveringen att skapa mervärde och synergieffekter mellan de svenska civila och militära insatserna genom att avsätta medel för insatser inom vissa nyckelområden. I beslutet underströks även vikten av att förberedelser för mer flexibla insatsformer påbörjades UD 2007/23267/ASO. 169I samarbetsstrategin framgår det bland annat att stödet ska präglas av flexibilitet och snabbhet men det klargörs inte vad som avses med detta. Detta tydliggörs inte heller i andra dokument. Svenska bidrag till internationella insatser har noterat att regeringen skriver att de kommer att bjuda in berörda myndigheter för att nå en överenskommelse om huvuddragen i samverkan mellan myndigheter på central nivå och i fält.170 har dock inte funnit någon sådan överenskommelse.171 Det krävs omfattande civila resurser för att arbeta i enlighet med ISAF:s fastlagda militär-politiska strategi COIN.172 Försvarsmakten har tolkat det som att de biståndsmedel som regeringen har allokerat till de norra provinserna i högre grad ska samordnas med Försvarsmaktens verksamhet,173 medan Sida anser att de inte har fått någon annan styrning av regeringen än den som finns fastställd i deras regleringsbrev, instruktion och samarbetsstrategin med Afghanistan.174 Problem vad gäller gränsdragningen mellan insatser som kan vara till nytta för civilbefolkningen men som även har militära ändamål i enlighet med COIN-strategin försvårar samarbetet.175 6.2.3 En samlad Afghanistanstrategi tog regeringen beslut om en samlad Afghanistanstrategi.176 Tanken är att strategin ska utgöra en gemensam bas för samtliga politikområden och fungera som en brygga mellan de allmänna riktlinjer som regeringen har lämnat i andra sammanhang.177 Av strategin framgår inriktningen av det svenska engagemanget och dokumentet är unikt såtillvida att regeringen anger ett gemensamt mål för samtliga svenska insatser till : engagemang ska stärka förmåga att upprätthålla stabilitet och säkerhet, demokrati och mänskliga rättigheter samt erbjuda sina invånare möjligheter att förbättra sina levnadsvillkor och en rättvis och hållbar utveckling. Vidare framgår att inom ramen för målet ovan också kan främja andra svenska utrikes- och säkerhetspolitiska, utvecklingspolitiska och nationella intressen.178 170UD 2007/23267/ASO 172Tex så tilldelades amerikanska militären för civila projekt i vilket kan jämföras med att budgeten för CIMIC-insatser på det svenska PRT uppgick varav merparten finansierades av , Fishstein, (2010) Winning hearts and Minds? Examining the relationship between Aid and Security in Province. 173Intervjuer med representanter för Försvarsmakten. 174Intervjuer med representanter från Sida. 175Intervjuer med representanter för Sida. 176Strategi för stöd till det internationella engagemanget i , . 177Strategi för stöd till det internationella engagemanget i , , s. 3. 178Ibid, s. 1 och 14. Svenska bidrag till internationella insatser Strategin innebär att regeringen har tagit ett första steg mot en samlad ansats gentemot . finns det en rad frågor som fortfarande inte har förtydligats i och med strategin, vilket försvårar såväl genomförande som uppföljning av det svenska engagemanget. Den målformulering som finns på övergripande nivå har till exempel inte omsatts i uppföljningsbara delmål. Vidare är det fortsatt oklart hur samverkan ska bedrivas och synergier ska uppnås. I strategin betonar regeringen samstämmighet och civil-militär samverkan men det saknas en närmare vägledning kring hur den ska genomföras. Enligt regeringen är det viktigt med en god förståelse hos olika myndigheter för de olika politikområdena samt för myndigheternas olika verksamheter och mandat. som synergier ska eftersträvas pekar regeringen på vikten av att upprätthålla en ändamålsenlig uppdelning baserad på myndigheternas skilda kompetenser och inte sammanblanda säkerhetsfrämjande insatser och utvecklingssamarbetet.179 6.2.4 Oklar styrning av den regionala enheten Enligt strategin ska den svenska ambassaden i utgöra ett nav för det svenska engagemanget. genomförs en stor del av det svenska engagemanget i den norra regionen inom ramen för PRT där det finns utsända med särskilt ansvar för olika frågor. Det är dock oklart hur kopplingen mellan dessa ska ske, både formellt och i praktiken. Den svenska militära chefen vid är anställd av Försvarsmakten och dessutom högsta chef för och företräder PRT i ISAF:s ledningskedja. Den militäre chefen rapporterar inte till ambassaden i . På den civila sidan har det funnits utsända rådgivare. har även en hög politisk tjänsteman som benämns civil representant (på engelska ) vid det svenska PRT.180 Det är en ledande civil funktion som organisatoriskt tillhör ambassaden i , men med placering i Mazar-e Sharif.181 Den civila representanten ska fungera som en civil motsvarighet till den militära chefen, med ansvar att leda den civila personalen som är utsänd från Sida respektive FBA. Den civila representanten och den högste militäre chefen i PRT ska verka jämbördigt med respekt för varandras olika uppdrag. Civila och militära insatser ska samordnas, när så bedöms relevant, i syfte att uppnå synergieffekter av det samlade svenska bidraget till . Ömsesidigt samråd bör ske mellan 180Regeringskanslibeslut UF2010/26154/SP rörande finansiering av tjänsten och UF2010/29439/PLAN rörande tjänstens inrättande. 181Arbetsordning för ambassaden i , . Svenska bidrag till internationella insatser den civila representanten och den militäre chefen rörande säkerhet, utveckling och samhällsstyre.182 Vad avser biståndsfinansierade insatser och andra utvecklingsrelaterade frågor är det ännu inte klarlagt vilket mandat han har.183 6.2.5 Inga redovisade resultat av samverkan Det är oklart om det finns en mer formaliserad samverkan mellan militära och civila aktörer på plats än 2006 när regeringen tillsatte de första civila rådgivarna vid PRT. Det finns inga redovisade resultat av de förväntade synergieffekterna mellan civila och militära aktörer. rapporterar Försvarsmakten att det finns gemensamma arbetsmål och honnörsord för biståndsverksamheten inom PRT.184 rapporterar Försvarsmakten att förutsättningar för ökad synergieffekt av våra militära och civila resurser inte har kunnat klarläggas.185 Enligt Sida finns det varken ett gemensamt samarbetsmål med Försvarsmakten eller gemensamt antagna honnörsord. Dessa återfinns inte heller i styrdokument för det svenska bistånd som allokeras till de norra delarna i Afghanistan.186 konstaterar att den särskilda biståndsfond om som regeringen inrättade 2008 ännu inte har utvärderats och det är oklart vilka resultat den har haft. Av intervjuer har det framkommit att den samverkan som bedrivs vid PRT huvudsakligen handlar om att civila och militära aktörer bor och verkar i samma område, informerar varandra och identifierar vilken aktör som ska göra vad.187 Det finns således ännu inte någon mer formaliserad process kring gemensamma beslut och genomförande. menar flera av de intervjuade att samverkan på plats fungerar bättre än tidigare, men de är utskickade på korta kontrakt och det framgår inte i vilket avseende som samverkan har förbättrats. Det har i granskningen varit svårt att få fram konkreta exempel på insatser, ansatser eller projekt som bygger på samverkan 182Regeringskanslibeslut UF2010/26154/SP rörande finansiering av tjänsten och UF2010/29439/PLAN rörande tjänstens inrättande. 183Utvecklingssamarbetet beslutas av Sida i förutom de särskilda medel som är avsatta och delegerade till . Dessa utgörs av tre mindre fonder varav den norra fonden, som avser ca 10 miljoner , är en. Beslut för dessa delegerade fonder fattats av ambassaden i genom Sidas utsända ambassadråd. I den nya arbetsordningen för ambassaden kommer chefen för ambassaden att vidaredelegera eventuella medel för norra till chefen för det civila kontoret. Det civila kontoret saknar arbetsordning och det är därmed inte klarlagt om beslut för insatser kommer att vidaredelegeras till Sidas utsända ambassadråd i Mazar e . 184I rapportering till Försvarsdepartementet 2008. 185Försvarsmaktens svar till Försvarsdepartementet . 186Regeringsbeslut , UD2008/35109/SP. 187Intervju med utsänd personal vid PRT samt intervjuer med representanter för Sida samt . Svenska bidrag till internationella insatser mellan civila och militära aktörer.188 En indikation på att mycket återstår för att få till stånd en fungerande samverkan på plats är att FBA ska genomföra en utbildning vid PRT med syfte att finna konkreta och praktiska förhållningssätt för en ökad samverkan mellan berörda aktörer.189 6.2.6 Samverkansgrupper i har liten koppling till fältet I den samlade strategin slås det fast att det är i som leder samordningen av det svenska stödet. För detta finns det en Afghanistansamrådsgrupp på enhetschefsnivå med deltagande av berörda gruppchefer och handläggare. Denna sammanträder med syfte att utbyta information och diskutera frågor om svenska bidrag till och verksamhet inom krishanteringsinsatserna i . intervjuer har det framkommit att samråd och samverkan, liksom i liknande samverkansmekanismer, framför allt handlar om informationsutbyte. Det finns ingen tydlig koppling till fältet i form av sammanhållen styrning eller liknande. Samrådsgruppen förefaller därmed ha haft liten direkt styrverkan på verksamheten i fält.190 6.3SSR ansats till ökad samverkan men med begränsningar Säkerhetssektorreform (SSR) är ett begrepp som lanserades . SSR handlar om att på olika sätt stödja en stats reformering eller uppbyggnad av säkerhetssektorn som är förenlig med demokratiska principer, mänskliga rättigheter och internationell rätt.191 En väl fungerande säkerhetssektor ses som en viktig förutsättning för utveckling och är ett område som fått allt större uppmärksamhet i olika internationella sammanhang . Det är även ett område som tydligt kopplar samman stöd och insatser från både civila och militära aktörer och utgör därför en verksamhet där samordning och samverkan mellan olika aktörer är viktigt. 6.3.1Gemensam inriktning men ingen enhetlighet i genomförandet beslutade statssekreterarna för , och Försvarsdepartementet om Svensk inriktning avseende säkerhetssektorreform (SSR).192 Av dokumentet framgår att 188Intervjuer med utsänd personal till PRT samt ansvariga vid berörda myndigheter. 189Uppgift enligt telefonsamtal från FBA. 190Intervjuer med representanter för Sida, utsänd Sidapersonal, Försvarsmakten. 191The DAC Handbook on Security Sector Reform, s. 20-22, 2007, . 192Svensk inriktning om säkerhetssektorreform, , , Försvarsdepartementet, daterad . Svenska bidrag till internationella insatser arbete med SSR ska utgå från de internationella riktlinjer som har formulerats av EU och DAC193, utgöra en integrerad och samlad del av en långsiktig svensk politik gentemot det aktuella landet eller regionen och att det ska kopplas samman med övriga svenska insatser samt utvecklingssamarbete för att möjliggöra högsta effektivitet.194 Dokumentet innehåller inga tydliga riktlinjer kring hur stödet ska genomföras eller vad som ska räknas som SSR.195 Flera myndigheter är på olika sätt engagerade i insatser som handlar om reformer inom säkerhetssektorn och svenska insatser finansieras via flera olika kanaler.196 Det har under granskningen visat sig vara svårt att få en samlad bild av det svenska SSR-stödet, vilket bland annat hänger samman med att det är ett brett begrepp med många aktörer men också med att det inte finns någon entydighet kring vad som ska klassificeras som SSR. Detta har fått till följd att begreppet SSR tillämpas på olika sätt av olika myndigheter och i olika sammanhang. Vilket i sin tur gör det svårt att följa både resultaten av verksamheten samt kostnaderna för det svenska engagemanget. 6.3.2 Samverkan på flera nivåer För att hantera samordningsfrågor avseende säkerhetssektorreform bildades en nationell styrgrupp för SSR med representanter (handläggare) från , och Försvarsdepartementet. På myndighetsnivå inrättades en nationell kontaktgrupp för SSR (NK-SSR) med representanter från flera myndigheter197 med uppdrag att verka för uppfyllandet av den svenska SSR-inriktningen. FBA har i uppdrag att samordna svenska myndigheter i den nationella kontaktgruppen och kallar till månatliga möten. Tanken med denna struktur var att styrgruppen skulle föreslå inriktning och uppgifter som kontaktgruppen skulle kunna genomföra 193OECD DAC and Governance; EU Concept for ESDP Support to Security Sector Reform (SSR), 2005 och Communication from the Commission to the Council of Parliament, A Concept for European Community Support for Security Sector Reform, COM (2006). 194Som exempel nämns att kan stödja en FN, EU eller Nato/Pff insats med ett mindre bidrag, eller ta ledningen för en större insats vilket skulle innebära ett mer långsiktigt engagemang. 195I inriktningsdokumentet listas ett antal kategorier men dessa är liksom /DAC:s riktlinjer relativt allmänt hållna. Problem med att definiera vad som ska räknas som SSR gäller inte bara för utan har även uppmärksammats i andra sammanhang, se t.ex. och 2009. 196Utgiftsområde 5 (internationell samverkan), utgiftsområde 6 (försvar samt beredskap mot sårbarhet) och utgiftsområde 7 (internationellt bistånd). Det är som styr vad som får finansieras med s.k. ODA-medel eller inte. Det pågår dock en internationell debatt där somliga länder vill öka möjligheterna att finansiera militär SSR-verksamhet med biståndsmedel, medan andra är mer tveksamma. 197Svensk inriktning avseende säkerhetssektorreform, , , Försvarsdepartementet, daterad . Försvarshögskolan (FHS), Försvarsmakten, RikskriminalRPS (RKP), (), Sida samt (FBA). Svenska bidrag till internationella insatser på basis av den samlade kompetens och erfarenhet som fanns inom gruppen av myndigheter.198 Utöver den nationella kontaktgruppen finns det ett nätverk av myndigheter och institutioner som träffas för att samråda kring sina respektive verksamheter inom SSR. Även detta arbete samordnas av FBA. Det går att ifrågasätta om den representation som finns i kontaktgruppen är relevant och hanterar strategiska frågor. Exempelvis förefaller det finnas begränsad kunskap i gruppen om vissa typer av SSR-stöd. Trots att SSR-stödet till Kosovo är en av Försvarsmaktens mest omfattande insatser och dessutom har pågått visste inte den nationella kontaktgruppen om stödet. Lika lite visste ansvariga Kosovo-handläggare hos Försvarsmakten om att det fanns en samverkansgrupp mellan myndigheter för att hantera SSR- frågor.199 Varken styrgruppen, kontaktgruppen eller de personer som deltar i dessa grupper har mandat att ta beslut i strategiska frågor. 6.3.3 Redovisade resultat kring samverkan inom SSR Den nationella kontaktgruppen har fått i uppdrag av styrgruppen att ta fram en behovsanalys avseende SSR i , och . Arbetet har lett till etablerandet av en SSR-tjänst i samt utveckling av ett ramverk för SSR-analys (presenterat för EU).200 Enligt FBA har arbetet i kontaktgruppen bidragit till att förbättra samordning och samverkan mellan svenska myndigheter inom området SSR.201 Deltagare i kontaktgruppen har i intervjuer bekräftat att det är värdefullt att träffas och utbyta information. har flera personer pekat på att det är relativt okomplicerat att träffas och prata, men att det troligen kommer att vara betydligt svårare att gå från koordinerat informationsutbyte och gemensamma analyser till att utforma en gemensam ansats vad gäller konkreta insatser och implementering, vilket också har visat sig i praktiken.202 198Intervjuer med företrädare för och Sida . Bekräftades även i intervju med Fö . 199Intervjuer representanter för Försvarsmakten. 200Enligt FBAs årsredovisning är det myndigheten själv som står för denna produktion utan att referera till övriga myndigheter medverkan . 201FBA Årsredovisning 2009, s. 37 202Det har t.ex. funnits olika åsikter i gruppen kring vilken myndighet (Sida eller FBA) som ska ha huvudansvaret för SSR-stöd i fält (). Styrgruppen på regeringsnivå kopplades då in för att lösa frågan men fattade inget beslut i frågan eftersom den ansåg att det var upp till att reda ut frågan eftersom de myndigheter som inte kom överens ligger under Intervju FÖ SSR personer. I fallet löstes frågan såtillvida att FBA rekryterade en person som arbetar på . Intervjuer med representanter för Sida och FBA. Svenska bidrag till internationella insatser Trots detta har regeringen rapporterat om omfattande resultat avseende SSR. Eftersom SSR är ett vitt begrepp inbjuder det till en fri tolkning av vad som kan räknas som SSR. har haft ett omfattande engagemang i Kosovo och bidrar med militära förband, sekonderingar, stöd till SSR och bilateralt utvecklingssamarbete. Det finns ingen gemensam ansats avseende svenska bidrag till Kosovo. Den landstrategi som gäller avser endast det bilaterala utvecklingssamarbetet. Kosovo är ett exempel där svenska bidrag och stödinsatser kanaliseras i parallella processer utan tydlig koppling mellan olika insatser. Det finns inte något gemensamt mål för det svenska engagemanget och inte heller något tydligt samordningsansvar på plats. Det finns personer som har en sammanhållande funktion avseende en specifik del av det svenska stödet men ingen utsedd samordningsfunktion för det samlade svenska bidraget. Den samverkan som sker mellan utsänd svensk personal baseras på frivillighet och intresse. har ett brett engagemang i med förbandsbidrag, sekonderingar, SSR-stöd och bilateralt utvecklingssamarbete. Liksom i fallet Kosovo kanaliseras stödet till i parallella processer. skiljer sig dock såtillvida att ansvarar för både säkerhet och utveckling inom ett särskilt geografiskt område (PRT MeS). Regeringen har betonat samverkan mellan civila och militära insatser och har vidtagit olika åtgärder för att förbättra samverkan och synergier mellan olika typer av svenska bidrag. Exempelvis har regeringen beslutat att av biståndet ska allokeras till denna del av landet, antalet utsända civila rådgivare har gradvis ökat och utsågs en civil representant som chef över rådgivarna på plats i PRT MeS. Ungefär beslutade regeringen om en samlad Afghanistanstrategi. Tanken var att den skulle fungera som en brygga mellan de allmänna riktlinjer som regeringen lämnat i andra sammanhang. Strategin innehåller ett övergripande mål för det svenska engagemanget och betonar samverkan men lämnar få konkretiseringar. I PRT MeS handlar samverkan mellan svenska aktörer huvudsakligen om kopplingen mellan militära insatser och svenskt utvecklingsbistånd. Enligt den bild som framkommer varierar graden av samverkan beroende på vilka representanter som är på plats. En hel del tid ägnas åt informationsutbyte och diskussioner men det förefaller vara svårt att få till konkreta synergier mellan de olika insatserna på plats. Svenska bidrag till internationella insatser och riktlinjer som respektive företrädare har att utgå från är i grunden inte helt kompatibla. I brist på tydlig styrning är det upp till de utsända att konkretisera regeringens styrning. Det finns få redovisade resultat av samverkan och synergier. Regeringen har aviserat en hög ambition vad gäller arbetet med säkerhetssektorreform (SSR).