prop · GZ0328 · 2011-11-22 00:00:00 — Den föreslagna ordningen gör det alltså möjligt för kreditgivaren att inom ramen för ett sammanhållet förfarande fullgöra dokumentations- kraven elektroniskt både i förhållande till kreditavtalet som sådant och till en eventuellt kommande handräckning. Det medför en viss admini- strativ förenkling för de berörda näringsidkarna, inte minst för de små och medelstora företagarna som kan ha svårare att hantera skilda form- krav. saknas möjlighet att ge in en ansökan om handräckning elektroniskt till . Har dokumentet upprättats och signerats elektroniskt, får alltså kreditgivaren framställa en kopia av det i pappersform och foga denna till sin ansökan. På motsvarande sätt som i fråga om kopior av pappershandlingar bör kreditgivaren åläggas att in- tyga kopians överensstämmelse med det elektroniska originalet och signaturen. Den föreslagna ordningen innebär också, som efterfrågar, att lagstiftningen öppnar för att ansökningar om handräck- ning enligt dessa bestämmelser kan ske på elektronisk väg. Avräkningen när konsumenten ångrar ett distansavtal om en finansiell tjänst Regeringens förslag: När konsumenten ångrar ett distansavtal om en finansiell tjänst, har näringsidkaren rätt till ersättning från konsumen- ten för den tillhandahållna tjänsten. Den begärda ersättningen ska stå i proportion till omfattningen av den tillhandahållna tjänsten, jämförd med den fullständiga tjänsten enligt avtalet. Kostnader som konsu- menten betalat, t.ex. ansökningsavgifter eller provision, ska alltså pro- portioneras. Distans- och hemförsäljningslagens undantag från ångerrätten för bostadskrediter ska anpassas till den motsvarande regleringen i konsu- mentkreditlagen. Promemorians förslag: överensstämmer med regeringens (se prome- s. 19 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker promemo- rians förslag eller lämnar det utan någon invändning. Bland dessa kan nämnas samtliga tillfrågade domstolar, , , och . avstyrker dock förslaget att ändra avräk- ningsregeln i samband med konsumentens utövande av ångerrätten. För- bundet anser att den nu gällande regleringen är förenlig med EG-direk- tivet om distansförsäljning av finansiella tjänster och att det inte finns några sakliga skäl för den föreslagna justeringen. Skälen för regeringens förslag Avräkningen vid utövande av ångerrätten Om konsumenten ångrar ett distansavtal om en finansiell tjänst, får näringsidkaren enligt 3 kap. 11 § första stycket distans- och hemförsälj- ningslagen (2005:59) kräva att konsumenten betalar för den del av tjänsten som har tillhandahållits enligt distansavtalet. Näringsidkaren har också rätt till ersättning för skäliga kostnader för tjänsten för tiden före det att näringsidkaren tar emot konsumentens meddelande om att avtalet frånträds men inte för tiden därefter. Av förarbetena framgår att denna rätt till ersättning tar sikte på dels kostnader som uppstått i samband med avtalets ingående, såsom uppläggnings- eller ansökningavgifter, dels utlägg, t.ex. om näringsidkaren ombesörjt en ansökan om inteckning eller lagfart för konsumentens räkning. I den mån sådana kostnader är skäliga är de ersättningsgilla fullt ut (se prop. 2004/05:13 s. 62 f. och 164 f.). Bestämmelserna är avsedda genomföra artikel 7.1 i EG-direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster. Enligt direktivregeln kan konsu- menten endast åläggas att betala för den tjänst som näringsidkaren i enlighet med distansavtalet faktiskt har tillhandahållit. Beloppet får inte överstiga ett belopp som står i proportion till omfattningen av den redan tillhandahållna tjänsten, jämförd med samtliga prestationer som före- skrivs i avtalet. Europeiska kommissionen gör gällande att det svenska genomförandet är felaktigt. Enligt kommissionen ger direktivregeln inte utrymme för någon annan ersättning än en betalning för den tjänst som faktiskt har tillhandahållits och att ordet också i den svenska lagtexten ger intryck av att ersättningen för skäliga kostnader är en separat, ytterligare grund för ersättning. Det som får uppfattas vara kärnan i kritiken är att avräk- ningsregeln ger utrymme för att vissa initiala moment i näringsidkarens prestation kan ersättas fullt ut och inte i proportion till den del av avtals- tiden som förflutit när ångerrätten utövas. Regeringen konstaterar att det ställningstagande som gjordes i sam- band med genomförandet av direktivet alltjämt framstår som befogat. När en finansiell tjänst tillhandahålls kan det förekomma att näringsidka- ren särskilt tar betalt för vissa inledande åtgärder med anledning av den efterfrågade tjänsten. En kreditgivare upprättar ett konto, utfärdar ett bankkort och bedömer bl.a. till följd av krav i lagstiftningen kreditta- garens möjligheter att återbetala krediten. För detta tas ofta en särskild uppläggningsavgift ut. På motsvarande sätt gör ett försäkringsbolag en initial bedömning av försäkringstagaren, värdet på försäkringsobjektet och risken i det aktuella fallet. För vissa sådana moment, t.ex. en värde- ring, kan det hända att en särskild avgift tas ut. Om en sådan inledande åtgärd utgör en del av den tillhandahållna tjänsten, kan näringsidkaren enligt den aktuella avräkningsregeln i distans- och hemförsäljningslagen alltså få skälig ersättning för åtgärden. Som uttalas i förarbetena kan en sådan ordning i och för sig rymmas inom direktivregelns ordalydelse. bör beaktas att flertalet medlemsstater, inklusive våra nordiska grannländer, förefaller ha utformat den nationella genomföran- deregeln på ett något annorlunda sätt och närmare i anslutning till ordaly- delsen i direktivet. Varken i eller medger de nationella avräkningsreglerna full ersättning för initiala delmoment eller utlägg som gjorts före ångerrättens utövande. I stället sker en proportionering även av sådana kostnader. Enligt regeringens mening talar intresset av ett lik- formigt och enhetligt nationellt genomförande inom EU och nordisk rättslikhet för att den svenska avräkningsregeln anpassas till vad som gäller i andra länder. Ersättningen till näringsidkaren bör stå i proportion till omfattningen av den tillhandahållna tjänsten, jämförd med den full- ständiga tjänsten enligt avtalet och således i princip utesluta en full kost- nadsersättning av sådana kostnader som uppstått i samband med avtalets ingående. En sådan justering minskar även betydelsen av hur närings- idkaren väljer att prissätta sin tjänst genom att ta ut initiala avgifter eller debitera en högre löpande avgift vilket allmänt sett är positivt. I samma riktning talar för övrigt även den senare utvecklingen inom EU när det gäller ångerrättens utformning. Sin största praktiska betydelse har distans- och hemförsäljningslagens avräkningsregel haft för konsu- mentkrediter. För distansavtal om konsumentkrediter gäller emellertid numera, i stället för direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster, konsumentkreditdirektivets regler om ångerrätt (artikel 14.5 i konsumentkreditdirektivet). Enligt dessa regler, vilka har genomförts genom 2125 §§ konsumentkreditlagen, får kreditgivaren endast tillgo- doräkna sig ersättning för upplupen ränta på kreditbeloppet för den tid som konsumenten utnyttjat krediten. som konsumenten betalat ska alltså återbetalas. Undantag gäller bara för Prop. 2011/12:28 avgifter till det allmänna som inte återbetalas. I klargörande syfte och som en konsekvens av att ångerrätten vid distansavtal om konsumentkredit regleras uttömmande i konsumentkre- ditlagen bör av lagtexten framgå att ersättningsanspråket måste vara hän- förligt till tiden innan ångerrätten utövades. Undantaget från ångerrätten för bostadskrediter bör anpassas Distans- och hemförsäljningslagens regler om ångerrätt gäller inte distansavtal om kredit som är förenad med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller som är förenad med motsvarande rätt i byggnad som inte hör till fastighet (3 kap. 2 § första stycket 3). Undan- taget motiveras huvudsakligen med att en ångerrätt skulle kunna få nega- tiva konsekvenser på denna del av kreditmarknaden och baseras på ett fakultativt undantag i det bakomliggande EG-direktivet om distansför- säljning av finansiella tjänster till konsumenter (se artikel 6.3 b) i direk- tivet och prop. 2004/05:13 s. 68). Även konsumentkreditlagen innehåller ett motsvarande undantag från bl.a. reglerna om ångerrätt för bostadskrediter. Undantagets lydelse är i det närmaste identisk med sin motsvarighet i distans- och hemförsälj- ningslagen, dock med tillägget eller liknande rätt. Tillägget har gjorts för att täcka in övriga slags hypotekskrediter, t.ex. lån med säkerhet i andel i bostadsförening (se t.ex. 4 § fjärde stycket och prop. Formuleringen av undantaget i distans- och hemförsäljningslagen bör lagtekniskt anpassas till den mer heltäckande lydelsen i konsumentkredit- lagen. Därmed säkerställs att alla i praktiken förekommande slag av bostadshypotekskrediter, även t.ex. lån med säkerhet i andel i bostads- förening, tydligt undantas från ångerrätten också enligt distans- och hem- försäljningslagen. Det bakomliggande EG-direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter hindrar inte en sådan anpassning. 6 Tjänster i offentlig verksamhet Regeringens bedömning: Regeringen har genomfört flera reformer i syfte att öka valfriheten och stärka den enskildes ställning på tjänsteområden som är offentligt finansierade, bl.a. inom hälso- och sjukvården, och skolan. Reformer- na har bl.a. inneburit större möjligheter att välja och byta utförare av tjänster. Regeringen avser att fortsätta arbeta med frågor om ökad valfrihet och konkurrens när det gäller tjänster i offentlig verksamhet. I samband med detta arbete kommer regeringen att bevaka att den enskilde får ett ändamålsenligt skydd och erbjuds de rättigheter som behövs. Skälen för regeringens bedömning: I konsumenttjänstlagen (1985:716) och annan privaträttslig lagstiftning på konsumentskyddsområdet regle- ras det civilrättsliga förhållandet mellan en konsument och en närings- idkare. Utmärkande är att näringsidkaren åtar sig att utföra en viss prestation, som konsumenten betalar för. Begreppet tjänst är brett och inrymmer ett stort antal verksamhetsområden av skilda slag. Endast ett fåtal av alla tjänster är reglerade i konsumenttjänstlagen, till skillnad från konsumentköplagen (1990:932) som gäller alla köp av lösa saker. För de tjänster som inte omfattas av konsumenttjänstlagens tvingande reglering gäller i princip avtalsfrihet och allmänna civilrättsliga principer. Detta gäller även för de tjänster där det offentliga agerar som näringsidkare, t.ex. när en kommun driver en fritidsanläggning. Av de allmänna civil- rättsliga principerna följer bl.a. att konsumenten har rätt till någon form av påföljd vid fel i den utförda tjänsten, t.ex. prisavdrag, hävning eller skadestånd. Konsumenttjänstlagen ger uttryck för flera sådana principer och ledning kan därför hämtas i den lagen också utanför dess direkta tillämpningsområde (jfr t.ex. Högsta domstolens avgörande i mål nr T 4062-09). För offentligt finansierade tjänster som åtminstone delvis innefattar myndighetsutövning, t.ex. sjukvård, äldreomsorg och utbildning, regleras i stället den enskildes rättigheter och det offentligas skyldigheter i den offentligrättsliga lagstiftningen, t.ex. hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen (2001:453) och skollagen (2010:800). Den lagstiftning- en innehåller bl.a. bestämmelser om krav på tjänsten, avgifter och tillsyn. Bestämmelserna gäller oavsett om tjänsten utförs i privat eller offentlig regi. Utöver den offentligrättsliga lagstiftningen är allmänna civilrättsliga principer i viss utsträckning tillämpliga även på tjänster som innefattar olika grader av myndighetsutövning, t.ex. rättsfallet NJA 1998 s. 656 som gällde frågan om allmän domstols behörighet att pröva en tvist om återbetalning av avgifter för barnomsorg. I rättsfallet NJA 2008 s. 642 ansågs de offentligrättsliga inslagen i ett barnomsorgsavtal inte hindra att vårdnadshavaren i enlighet med allmänna avtalsrättsliga principer underlät att betala avgift för tid när kommunen inte hade kunnat tillhandahålla en plats på förskolan på grund av strejk. behandlades i ett flertal motioner om konsumenträtt inom offentlig verksamhet. I motionerna påtalades bl.a. att den konsumenträtt som gäller för t.ex. kläder, livsmedel och semester- resor inte gäller för sjukvård, utbildning, barnomsorg eller äldreboende. Vidare framfördes att såväl valfrihet som möjlighet att hävda sin rätt mot producenten är minst lika viktig på dessa områden att man som enskild brukare av en offentlig tjänst har rätt att hävda vissa utlovade villkor skulle vara ett sätt att se till att den enskilde även i fråga om skatte- subventionerad, men avgiftsbelagd, verksamhet har en viss ställning som konsument. 2004/05:LU8, rskr. 2004/05:155) och (bet. 2005/06:LU33, rskr. 2005/06:377) tillkännagav för regeringen att det i syfte att stärka konsumenternas ställ- ning inom den offentligt finansierade sektorn borde göras en översyn av lagstiftningen för att så långt som möjligt ge bl.a. konsumenttjänstlagen, konsumentköplagen och produktsäkerhetslagen (2004:451) en enhetlig och konkurrensneutral tillämpning på de olika sektorerna i ekonomin. Regeringen konstaterar att effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet är till nytta för den enskilde. En offentlig sektor med flera ut- förare ger en större egenmakt genom att det möjliggör aktiva val. Valfri- heten bör kombineras med ett tydligt skydd för den enskilde vid utnytt- jande av olika sorters tjänster, oavsett om det handlar om tjänster som utförs i offentlig eller privat regi och oavsett om tjänsterna är offentligt finansierade eller inte. Sedan tillkännagivandena i har det genomförts ett flertal reformer när det gäller offentligt finansierade tjänster, inte minst för hälso- och sjukvården, , förskolan och skolan. Valmöjlig- heterna har utökats och ett starkare skydd för den enskilde har införts. Reformerna har syftat till att behandla offentligt finansierade tjänster lika oavsett om de utförs i privat eller offentlig regi. Reformerna är anpassade efter de särskilda förhållanden som finns på respektive område. Ett av flera exempel på reformer inom hälso- och sjukvården är skyl- digheten för landstingen enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) att organisera primärvården så att alla som är bosatta inom kan välja utförare av hälso- och sjukvårdstjänster. När ett landsting beslutat om vårdvalssystem ska lagen (2008:962) om valfrihetssystem tillämpas. Lagen om valfrihetssystem reglerar vad som ska gälla för de kommuner och landsting som vill konkurrenspröva kommunala och landstings- kommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd-, vård- och omsorgstjänster till brukaren eller patienten. Lagen underlättar för de kommuner och landsting som inför valfrihet och öppnar för privata alternativ. Centrala delar i lagstiftningen är att kommunen eller lands- tinget ska annonsera öppet efter anbudsgivare och godkänna och skriva kontrakt med alla som lever upp till de ställda kraven. Alla utförare ersätts på samma sätt och konkurrerar därmed med enbart kvalitet. Den enskilde kan fritt välja mellan alla godkända leverantörer inklusive egenregiverksamheter. Om den enskilde är missnöjd, har han eller hon möjlighet att byta utförare. Kommunen eller har dock kvar det övergripande ansvaret för verksamheten. Ett annat exempel på en reform inom hälso- och sjukvården är att vårdgarantin har lagstadgats. Om en enskild inte får vård inom , ska se till att han eller hon, utan extra kostnad, får vård hos en annan vårdgivare. Enligt den nya patientsäkerhetslagen (2010:659) ska vårdgivaren driva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete. I detta ligger en skyldighet att utreda händelser i verksamheten som medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada och att ge patienter och närstående information. Vidare har en ny myndighet inrättats, Myndigheten för vårdanalys. Myndigheten ska ur ett patient-, brukar- och medborgarperspektiv följa upp och analysera för- hållandena inom hälso- och sjukvården och tandvården. En utredning har tillsatts som ska föreslå hur patientens ställning inom och inflytande över hälso- och sjukvården kan stärkas ytterligare, bl.a. genom utökade val- möjligheter (dir. 2011:25). har också fått i uppdrag att se över regleringen kring skönhetsbehandlingar som inte faller inom begreppet hälso- och sjukvård och göra en bedömning av om nuvarande reglering är tillräcklig med hänsyn till de risker som verksamheten kan innebära för den enskilde. På område har kommunerna getts möjlighet att tillämpa lagen om valfrihetssystem. Det har också införts en möjlighet för kom- munerna att lämna kompensation direkt till en enskild, bl.a. om den enskilde inte har fått bistånd enligt socialtjänstlagen inom skälig tid eller om det finns brister i utförandet, se 2 kap. 10 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. En annan reform är att tillsynsansvaret över och hälso- och sjukvården har tydliggjorts och finns samordnat hos . har fått möjlighet att före- lägga en verksamhet att avhjälpa missförhållanden som har betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser som de har rätt till. När det gäller förskolan och skolan finns det en ny skollag (2010:800). Utgångspunkten för lagen är att lika villkor ska gälla för all offentligt finansierad verksamhet inom skolväsendet, oavsett vem som har huvud- mannaskapet. De fristående förskolorna och skolorna blir en del av skol- väsendet, vilket innebär att det gäller samma regler om övergripande mål, läroplan, lärare, kvalitetsarbete och tillsyn oavsett om förskolan eller skolan bedrivs i offentlig eller enskild regi. Syftet med reformen är bl.a. att förbättra skolväsendet och stimulera ökad konkurrens. I fråga om för- skolan avser regeringen att se över vilka ytterligare åtgärder eller incita- ment som kan riktas mot kommunerna för att fler kommuner ska erbjuda förskoleplats (se prop. 2011/12:1 utg. omr. 16 s. 43). Vidare har en särskild utredare fått i uppdrag att se över det befintliga stödet till konsumenter i form av information och vägledning samt föreslå hur stödet till konsumenterna bör organiseras och bedrivas för att bli mer ändamålsenligt, effektivt och likvärdigt för alla konsumen- ter i landet. I uppdraget ingår att föreslå lämpliga strategier och metoder för hur insatser ska utformas för att stödet ska nå fram till och användas av konsumenterna (dir. 2011:38). I promemorian Konsumenttjänster m.m. (Ds 2009:13), som arbetades fram innan flera av de nämnda reformerna hade genomförts, före- slås det en utvidgning av konsumenttjänstlagen till vissa offentligt finan- sierade tjänster. Flertalet remissinstanser anser att en sådan utvidgning av tillämpningsområdet skulle leda till en svåröverskådlig och komplicerad lagstiftning. De förordar i stället en översyn av berörd speciallagstiftning. Regeringen delar remissinstansernas bedömning att det är mest ända- målsenligt att stärka rättigheterna och skyddet för den enskilde genom ändringar i den sektorsspecifika lagstiftningen. Som framgår bedriver regeringen ett sådant arbete. I promemorian föreslås det också att konsumenttjänstlagen utvidgas till ett flertal nya privata tjänster. Även om en lagreglering naturligtvis skulle innebära en mer förutsägbar ordning och därmed viss förenkling för parterna, finns det enligt regeringens bedömning inte tillräckliga skäl att nu lagstifta på området. Det har i lagstiftningsärendet inte framkommit att det finns några egentliga missförhållanden som skulle motivera en tvingande reglering. Promemorian innehåller förslag som rör en rad olika typer av tjänster, och det är svårt att ge enhetliga regler som kan gälla för alla tjänster. Nya former av tjänster utvecklas också snabbt. Som fram- hålls inledningsvis ger konsumenttjänstlagen uttryck för allmänna civil- rättsliga principer på tjänsteområdet. Om inget annat följer av avtalet, kan konsumenten alltså göra sin rätt gällande med stöd av dessa prin- ciper. I vissa mera viktiga avseenden får lagen även anses ge uttryck för ett grundläggande konsumentskydd som inte kan åsidosättas genom avtal. Är ett avtalsvillkor på detta sätt oskäligt, kan det jämkas eller lämnas utan avseende enligt 36 § lagen (1915:218) om avtal och andra Prop. 2011/12:28 rättshandlingar på förmögenhetsrättens område. Vid bedömningen av de frågor som aktualiseras i sådana sammanhang kan de överväganden som görs i promemorian vara till god vägledning och få genomslag också utan lagstiftning. I promemorian finns det även ett förslag om att konsumentköplagens bestämmelser, med vissa justeringar, ska tillämpas på köp av film och musik på internet. Lagen torde redan vara tillämplig på vissa sådana digitala köp och i vart fall är det, som framgår av promemorian, naturligt att hämta ledning från den och tillämpa den analogt på den här typen av avtal. På grund av den snabba utvecklingen av tekniken på området är det, som några remissinstanser är inne på, dessutom svårt att få till stånd en ändamålsenlig lagreglering som håller . Med hänsyn till detta och till det pågående arbetet i frågan i Europeiska kommissionen bör det enligt regeringens bedömning inte lagstiftas på föreliggande underlag. Även frågan om huruvida tillämpningsområdet för produktsäkerhets- lagen (2004:451) bör utvidgas till tjänster som tillhandahålls i offentlig verksamhet har behandlats. I promemorian Produktsäkerhet vid offent- liga tjänster (Ds 2009:16) konstateras det att en sådan utvidgning är möjlig men att behovet är begränsat med hänsyn till befintlig special- lagstiftning. Frågan bereds och kommer att aktualiseras när produktsäkerhetslagen ses över med anledning av att det allmänna produktsäkerhetsdirektivet (2001/95/EG) revideras. Europeiska kommis- sionen förväntas presentera ett förslag till ett reviderat produktsäkerhets- direktiv . Regeringen avser att fortsätta arbeta med frågor om ökad valfrihet och konkurrens när det gäller tjänster i offentlig verksamhet. I samband med detta arbete kommer regeringen att bevaka att den enskilde får ett ända- målsenligt skydd och erbjuds de rättigheter som behövs. Till stöd för det fortsatta arbetet ska det, med utgångspunkt från vad som gjorts, göras en bedömning av vilka frågor som kan kräva fortsatt analys och på vilka områden det kan finnas behov av att vidta ytterligare åtgärder. 7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . De nya bestämmelserna i distans- och hemförsäljningslagen ska vara tillämpliga enbart på avtal som har ingåtts efter ikraftträdandet. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . I övrigt överensstämmer förslaget med regeringens (se promemorian s. 25 f.). Remissinstanserna: Ingen remissinstans har några invändningar mot promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till behovet av att an- passa avräkningsregeln i distans- och hemförsäljningslagen till genom- förandet i andra medlemsstater i EU bör lagändringarna i denna del träda i kraft utan vidare dröjsmål. Det finns inget som hindrar att ikraftträdan- det av övriga lagförslag följer samma tidplan. Förslaget är därför att Prop. 2011/12:28 samtliga lagändringar ska träda i kraft . För att balansen i redan ingångna avtal inte ska påverkas bör, i enlighet med allmänna principer på kontraktsrättens område, de nya reglerna om ångerrätten i distans- och hemförsäljningslagen bli tillämpliga enbart på avtal som har ingåtts efter ikraftträdandet. I förtydligande syfte bör det ges en särskild övergångsbestämmelse om detta. De föreslagna formkraven vid en avbetalningssäljares ansökan om handräckning för återtagande av en vara innefattar en viss förenkling jämfört med gällande rätt. Kraven föreslås utformas så att handlingar rörande handräckning som upprättats i enlighet med äldre rätt kommer att uppfylla även dessa. Det behövs därför ingen särskild övergångsregle- ring i denna del.