prop · GZ031d19 · 2011-09-20 00:00:00 — Det kan ske t.ex. via policypåverkan, förändrad lagstiftning och institutionsbyggande. Några insatser som redovisar tydliga resultat är de som kombinerat stöd till individer eller grupper av individer som agerar som förändringsaktörer med stöd till institutionsutveckling. Ett exempel på en sådan 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 insats som redovisas i avsnitt 3 i skrivelsen är det svenska stödet till barnmorskeutbildning i . Genom att specialistutbilda sjuksköterskor och integrera en specialistutbildning i obstetrik i den reguljära sjuksköterskeutbildningen har insatsen bidragit till att antalet assisterade födslar ökat och att mödradödligheten minskat. Insatser som i huvudsak riktat in sig på individer som förändringsaktörer och i mindre grad på institutioner tenderar att ha svårare att uppnå uppföljningsbara effekter. Flertalet insatser, 18 av de 20 bilaterala insatser med jämställdhet som huvudsyfte som presenteras i skrivelsen, omfattar komponenter som är inriktade på att förändra attityder i svåra motvindsfrågor, dvs. värderingsdrivna frågor som kan vara kontroversiella i internationella sammanhang som t.ex. kvinnors rättigheter och fysiska integritet samt sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR). Attitydförändring och medvetandegörande är både förutsättningar för jämställdhetsarbetet och resultat i sig. Dessa insatser tenderar att ha svårare att uppnå tydliga resultat , dels på grund av svårigheter att förändra attityder i sig och dels på grund av de svårigheter som är sammankopplade med att följa upp attitydförändringar och påvisa hur dessa i sin tur får genomslag i ett förändrat beteende. Trots att det är svårt att påvisa resultat i motvindsfrågor, avser regeringen fortsätta prioritera dessa frågor eftersom framsteg inom dessa områden är en förutsättning för fattigdomsminskning och hållbar utveckling. I skrivelsen illustreras metoden integrerade insatser med fyra exempel på insatser som har jämställdhet som delsyfte. De fyra insatserna belyser de möjligheter och problem som flertalet utvärderingar av jämställdhetsintegrering i utvecklingssamarbetet visat på. Det är t.ex. tydligt att jämställdhetsintegrering ger bäst resultat när det finns ett tydligt politiskt mandat för att prioritera frågorna. En förutsättning för att lyckas med jämställdhetsintegrering tycks också vara att arbetet baseras på en analys av mäns och kvinnors olika problem, behov, intressen och möjligheter utifrån rådande jämställdhetsnormer och strukturer. För att jämställdhetsanalyserna ska tillämpas och få genomslag i programmets utformning och framför allt i tydliga målformuleringar kring jämställdhet behöver de kontinuerligt följas upp. Detta kräver i sin tur kunniga handläggare och 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 samarbetspartners, könsuppdelad statistik och analyser av jämställdhetsintegreringens genomslag. Genomgången av insatserna visar att mycket arbete kvarstår att göra härvidlag. Flera av insatserna som redovisas i skrivelsen har uppnått resultat i form av prestationer och effekter på kort och medellång sikt. Några insatser kan även redovisa effekter på . De resultat som har uppnåtts, både i form av prestationer och effekter, är av naturliga skäl av olika karaktär och innehåll. Det är därför svårt att göra en sammanvägd bedömning eller samlad redovisning av uppnådda resultat. Skrivelsen redovisar även hur dialog används som metod för att nå resultat på jämställdhetsområdet. Fyra exempel illustrerar hur dialog har använts för att främja jämställdhet. Exemplen visar att dialog är en effektiv metod för att uppnå långsiktiga resultat i utvecklingssamarbetet. Det är dock en utmaning att formulera konkreta mål för dialogarbetet. Det kan ta att uppnå resultat och det är därför viktigt att kontinuerligt vidga utrymmet för påverkan genom en gradvis process, där de olika faserna i processen inte alltid kan förutses eller dess olika beståndsdelar kostnadssättas. När det gäller jämställdhet kan det även finnas behov av kompetensutveckling inom det specifika område som dialogen är inriktad på. Det är viktigt att dialogen är planerad, strukturerad och styrd av tydligt formulerade mål och delmål. Det är också lättare att uppnå resultat om dialogen så långt som möjligt länkas till pågående processer i landet eller inom den organisation som ska påverkas. Det är vidare viktigt att dialogen bedrivs på så hög politisk nivå som möjligt. Dialog ska om möjligt kopplas till finansiellt stöd, exempelvis budget- eller sektorprogramstöd eller insatser i projektform. Flera ambassader arbetar med årliga dialogplaner för arbetet på jämställdhetsområdet som är utvecklade inom ramen för operationaliseringen av samarbetsstrategin. Även det multilaterala utvecklingssamarbetet för att främja jämställdhet inbegriper de tre metoderna, riktade insatser, integrerade insatser och dialog. Skrivelsens redovisning av det multilaterala utvecklingssamarbetet utgår dock från respektive organisations ramverk för Dessa ramverk utgår sällan uttryckligen från de tre metoderna, varför en redovisning av de multilaterala organisationernas arbete i termer av de tre metoderna inte har gjorts. Nästan alla de organisationer som stödjer har jämställdhet som en uttalad målsättning i strategier eller övergripande styrdokument och merparten av organisationerna arbetar konkret och i hög utsträckning med frågan. är incitamenten och kompetensen för att genomgående tillämpa ett jämställdhetsperspektiv i organisationernas verksamheter ofta svaga. Exempelvis förekommer ofta brister i organisationernas genomförande av interna handlingsplaner för jämställdhet och de är i hög grad beroende av chefers och medarbetares individuella engagemang. Erfarenheter från utvecklingsbankerna visar att jämställdhetsagendan prioriteras högre när ansvaret för frågorna knyts till ansvaret för utlåningen. Framsteg på området kräver en ledning som delar synen på jämställdhetsfrågornas betydelse och som är villig och tillräckligt kraftfull för att genomdriva förändringar i en stor och ofta geografiskt utspridd organisation. Det saknas ett internationellt samförstånd kring vikten av jämställdhetsfrågor inom utvecklingssamarbetet. befinner sig ofta tillsammans med en relativt begränsad krets likasinnade länder i framkant av detta arbete, medan vissa andra länder varken ser nyttan eller behovet av ett sådant arbete. En del motarbetar t.o.m. framsteg på området. Medlemskap/ ägarkrets i de multilaterala organisationerna påverkar hur långt och snabbt man kan gå med skrivningar om jämställdhet i policyer, strategier, handlingsplaner m.m. För de fyra multilaterala organisationerna som tas upp i skrivelsen, UNFPA, , och gör regeringen den sammantagna bedömningen att organisationernas resultat på jämställdhetsområdet är goda, som en del utmaningar kvarstår. Enligt UNFPA utgör bl.a. ojämn kunskap om jämställdhetsfrågor och liten kapacitet för jämställdhetsintegrering i partnerländerna utmaningar för det fortsatta arbetet. Det är också svårt att nå resultat när det gäller sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter eftersom frågorna är känsliga i många länder. Det kan konstateras att landkontor fortsatt är i behov av starkt stöd från huvudkontorsnivå för att bygga upp den kompetens som krävs för att bidra till nationell kapacitetsuppbyggnad och resultat för flickor och kvinnor på landnivå. kan man konstatera att UNIFEM:s mindre storlek och tendens att sprida verksamheten alltför tunt inte har hindrat organisationen att nå goda resultat på projekt- och programnivå. Reformeringen av FN och Ett FN på landnivå har möjliggjort nya sätt att koordinera arbetet med jämställdhet mellan FN:s fonder och program. En fortsatt reformering av FN på landnivå, tillsammans med lanseringen av , ökar möjligheterna för de av FN:s fonder och program som arbetar med jämställdhet t.ex. både UNFPA och att få genomslag för sin verksamhet och uppnå goda resultat. landstrategier, som styr och kärnverksamhet, tar samarbetsländernas egna utvecklingsprioriteringar som utgångspunkt. För att stärka jämställdhetsarbetet ytterligare är en huvudsaklig utmaning därför att gå från givarstyrda satsningar genom särskilda fonder till en situation där mottagarländerna explicit efterfrågar projekt och program som har jämställdhet som en central dimension. Lika viktigt är dock att måste börja se främjande av jämställdhet som en central kärnverksamhet som finansieras av interna medel. Motsvarande gäller de övriga multilaterala utvecklingsbankerna. Vidare kan konstateras att samtliga av de multilaterala organisationer som granskats i skrivelsen har interna styrdokument som handlingsplaner/policyer för organisationens arbete på jämställdhetsområdet. Uppföljning av dessa dokument visar att organisationerna arbetar med jämställdhetsfrågor och jämställdhetsintegrering utifrån sina respektive förutsättningar, dvs. med utgångspunkt i respektive organisations mandat, verktyg och organisationsstruktur. Organisationerna redovisar resultat både i form av prestationer och effekter för ett specifikt program eller projekt som organisationen stödjer eller driver på egen hand. Arbetet med att aggregerat redovisa mer långsiktiga resultat på effektnivå behöver stärkas i samtliga organisationer. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 Inför avstämningen av millenniemålen 2015 kvarstår stora utmaningar vad gäller att uppnå millenniemålen om att öka jämställdheten, stärka kvinnors ställning samt att minska mödra- och barnadödligheten. För att bättre bidra till att internationella utvecklingsmål inklusive millenniemålen uppnås avser regeringen därför fortsätta fokusera sitt stöd inom de fyra områden som regeringen särskilt prioriterar på jämställdhetsområdet (kvinnors politiska deltagande och inflytande; kvinnors ekonomiska aktörskap och arbetsvillkor; sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter; kvinnors säkerhet inklusive bekämpning av alla former av könsrelaterat våld och människohandel) för att bättre bidra till att millenniemålen uppnås både vad gäller multilateralt och bilateralt bistånd. Flera slutsatser som har bäring på biståndsförvaltningens lärande och regeringens fortsatta reformarbete för att främja jämställdhetsresultat inom hela utvecklingssamarbetet kan dras av skrivelsen. De tre viktigaste är: 1.Mot bakgrund av de utmaningar som kvarstår på jämställdhetsområdet i samarbetsländerna bör utvecklingssamarbete i ännu större utsträckning präglas av ett jämställdhetsperspektiv och fokus på kvinnors och flickors rättigheter och villkor. har god kunskap och lång erfarenhet av jämställdhetsarbete. Det är ett område där det svenska biståndet har ett mervärde och där har en komparativ fördel, hög trovärdighet samt anses vara en ledande biståndsaktör och därmed kan spela en särskilt viktig roll. Regeringen avser att fortsättningsvis ge jämställdhetsfrågorna inom det svenska internationella utvecklingssamarbetet en hög politisk prioritet. Vidare avser regeringen att fortsatt ha en hög ambitionsnivå när det gäller att säkra genomslaget av jämställdhetsperspektivet i det utvecklingssamarbete som kanaliseras genom multilaterala organisationer inklusive . 2.Resultaten från insatserna som redovisas i skrivelsen är illustrativa för den samlade internationella kunskapen om hur förändringsarbete för ökad jämställdhet går till. En tekniskt väl utarbetad insats har små möjligheter att lyckas om det inte finns ett politiskt åtagande från beslutsfattare i 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 mottagarlandet som ansvarar för genomförandet. Framgång kräver en tydlig vilja och ett aktivt ägarskap hos samarbetspartners, ett långsiktigt engagemang och ökad samverkan bland givare och finansiärer, aktiva och starka förändringsaktörer på alla nivåer samt fungerande institutioner som stödjer dessa aktörer. Regeringen avser därför att fortsatt stärka arbetet med att identifiera, stödja och påverka potentiella förändringsaktörer på olika nivåer för att öka kunskap om kvinnors och flickors rättigheter och viljan till förändring vad gäller framsteg mot jämställdhet. Det innebär bl.a. fortsatt fokus på insatser för stärkt kapacitetsuppbyggnad och institutionsutveckling. är en av flera finansiärer av insatser som drivs av samarbetsländers regeringar, myndigheter, universitet, multilaterala organisationer, civilsamhällesorganisationer, tematiska fonder m.fl. Det är våra samarbetspartners som planerar, genomför och följer upp de insatser som erhåller svenskt stöd. Relevanta och väl förankrade system för uppföljning av resultat och tydliga mål är en förutsättning för att lyckas i arbetet med att främja jämställdhet och kvinnors rättigheter, villkor och roll i utvecklingsländer. Regeringen avser därför förtydliga sina mål och resultatförväntningar på detta område. Det är centralt att utveckla kapaciteten i samarbetsländerna att efterfråga och använda sig av statistisk och resultatuppföljning på ett konstruktivt sätt i deras fortsatta planering. En grundförutsättning för att kunna bidra till stärkandet av samarbetspartners uppföljningssystem är att den politiska viljan att stärka de egna systemen finns hos våra samarbetspartners. Regeringen avser att fortsätta stödja och föra dialog med våra samarbetspartners om vikten att stärka och utveckla relevanta institutioner och systematiska mål- och resultatstyrningssystem i arbetet med att främja jämställdhet. Därutöver är följande slutsatser värda att lyftas fram: - Det är viktigt att samarbeta med andra givare och biståndsfinansiärer för att undvika att ett ökat resultatfokus medför ökade transaktionskostnader för våra samarbetspartners. avser fortsatt att delta aktivt i det pågående internationella arbetet kring att förtydliga vad ett ökat resultatfokus innebär för utvecklingssamarbetet och hur det ska genomföras på bästa sätt. -Ett ökat resultatfokus innebär inte att endast fokusera på verksamhet där resultat är lätta att följa upp. Regeringen avser att fortsätta arbeta med att definiera tydliga kvantitativa mål på områden som går att mäta. Därutöver avser regeringen fortsätta utveckla kvalitativa metoder för uppföljning och bedömning av insatser som är svåra att mäta kvantitativt, utveckla riskanalys samt tydligt definiera mål och förväntade resultat av insatser i svåra landkontexter. -Sida har gjort framsteg när det gäller införandet av ett enhetligt mål- och resultatstyrningssystem och därigenom förbättrat möjligheten att redovisa resultat. Regeringen anser att Sida bör fortsätta sitt strategiska arbete på området, bl.a. genom att implementera sitt insatsuppföljningssystem samt att åtgärda bristerna i statistiksystemet. -Regeringen avser att ge uppdrag till andra myndigheter som stödjer biståndsfinansierad verksamhet att se över sina insatsuppföljningssystem och inkomma med utförligare resultatredovisningar. -De tre metoderna för jämställdhetsintegrering, dvs. riktade insatser, integrerade insatser och dialog, har sammantaget visat sig effektiva för att utforma ett bistånd inom jämställdhetsområdet av hög kvalitet. Metoderna kan användas var för sig eller i olika kombinationer för att förstärka varandra beroende på den specifika kontexten i landet eller regionen där insatsen genomförs. Regeringen avser därför att även fortsättningsvis tillämpa de tre metoderna för att främja jämställdhet och kvinnors rättigheter och roll i utvecklingssamarbetet samt att stärka kompetensutveckling i biståndsförvaltningen vad gäller hanteringen av jämställdhetsfrågor. -prioritering av jämställdhet i utvecklingssamarbetet måste i ännu högre grad preciseras i termer av inriktning, val av sektor samt identifiering av tydliga mål för insatser. -Resultatredovisningen visar att det svenska biståndet har en viktig funktion i främjandet av framsteg på jämställdhetsområdet i samarbetsländerna. Regeringen betonar inom ramen för jämställdhetsprioriteringen i biståndet vikten av att sätta tydligare fokus på kvinnors viktiga roll i livsmedelsförsörjning, jordbruk och naturresurshantering, tillgång till marknader, landrättigheter och annan egendom, mödrahälsa inom ramen för kvinnors sexuella och 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 reproduktiva hälsa och rättigheter, säkerhet samt bekämpning av könsrelaterat våld och människohandel. -Erfarenheter från de senaste årens förhandlingar inom det multilaterala utvecklingssamarbetet, exempelvis vid etablerandet av UN Women och IDA-16- förhandlingen i , visar att har fått genomslag för sitt påverkansarbete med jämställdhetsfrågor i avgörande institutionella sammanhang på global nivå. I skrivelsen konstateras dock att det saknas ett internationellt samförstånd kring vikten av att främja jämställdhet för att nå framsteg i arbetet för fattigdomsbekämpning och en hållbar utveckling. Regeringen anser därför att jämställdhet och frågor om kvinnors rättigheter och roll i utveckling ska ha en fortsatt central roll i den svenska dialogen med multilaterala organisationer inklusive EU. -bör fortsätta att aktivt arbeta för att stärka de multilaterala organisationernas mål- och resultatstyrningssystem och kontinuerligt efterfråga resultat av organisationernas verksamhet. Arbetet med att aggregerat redovisa mer långsiktiga resultat på effektnivå behöver stärkas i samtliga organisationer. -arbete med att främja jämställdhet i utvecklingssamarbetet bör även i fortsättningen ske på olika nivåer, dvs. lokalt, nationellt, regionalt och globalt och genom stöd till olika typer av aktörer, dvs. exempelvis till regeringar, multilaterala organisationer och civilsamhällesorganisationer. Regeringen avser stärka incitamenten för att den svenska biståndsförvaltningen aktivt ska främja och analysera potentiella synergier mellan insatser på olika nivåer och med olika typer av samarbetspartners. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 utvecklingsshänsyn i samlade agerande. I olika fora, bl.a. 3.5.1Globala förändringar kräver ett nytt DAC (), Det långsiktiga målet om att utrota fattigdom och förtryck är ännu långt ifrån uppnått. Vi har ett moraliskt ansvar att stödja människor i utsatthet och fattigdom. ska även fortsatt ha en ambitiös utvecklingspolitik och ett generöst bistånd. Ett sådant bistånd måste förmå anpassa sig till en föränderlig verklighet. När regeringens geografiska fokus på fortsätter att stärkas, görs det mot bakgrund av en ambition att intensifiera ansträngningarna för att nå FN:s millenniemål på en kontinent i omvandling. har i utformningen av biståndet att förhålla sig till afrikanska tillväxtekonomier, en framväxande afrikansk medelklass och en ny generation ledare som efterfrågar mer jämbördiga relationer än vad det traditionella biståndet erbjudit. dominerar fattigdomen fortfarande flertalet och afrikaners liv. Stora delar av kommer inte att till 2015 kunna uppnå de av FN uppsatta åtta millenniemålen. Särskilt är det länder i konflikt som förmörkar utsikterna att uppnå millenniemålen, men också i stabila länder finns områden med djup fattigdom och brist på utveckling. Situationen ställer krav på både afrikanska och internationella aktörer att bättre säkerställa att den ökade tillväxten också innefattar de mest utsatta människorna. I den internationella utvecklingsdebatten har fokus alltmer skiftat från bistånd till andra flöden av betydelse för utveckling. Debatten är en återspegling av en förändrad biståndsarkitektur med nya givare och andra finansiella flöden, men även en framväxande global insikt om att framtidens utmaningar är såväl globala till sin karaktär som nära sammanlänkade. Många olika politikområden påverkar fattiga länders och människors förutsättningar att utvecklas och behovet av att främja samstämmighet för utveckling växer. Regeringens samlade utvecklingspolitik uttryckt i politiken för global utveckling, PGU (Gemensamt ansvar: politik för global utveckling, prop. 2002/03:122, samt Att möta globala utmaningar skrivelse om samstämmighet för utveckling, skr. 2009/10:129) innefattar ett effektivt utvecklingssamarbete och en samstämmighetspolitik som syftar till att säkra pågår en diskussion om biståndets framtid och effektivitet, bl.a. vad gäller biståndets roll i förhållande till andra flöden, nya globala utmaningar och aktörer. Debatten har sin utgångspunkt i det vidgade utbudet av finansieringsmöjligheter för utvecklingsländer som inkluderar exempelvis inhemsk resursmobilisering, utländska investeringar, remitteringar, finansiering från framväxande ekonomier, innovativa finansieringsmekanismer och biståndets roll i förhållande till dessa. Biståndet utgör en allt mindre del av den samlade finansieringen för utvecklingsländer. I grund och botten är det en positiv utveckling. Bistånd och investeringar tillsammans med nya finansiella flöden har ökat och breddat tillgången på resurser. Den snabba ekonomiska tillväxten i många utvecklingsländer gör dem även attraktiva för utländska investerare. Många medelinkomstländer har också bättre förutsättningar att själva finansiera nödvändiga investeringar för att nå millenniemålen, inte minst genom ökad inhemsk resursmobilisering, exempelvis i form av ökade skatteintäkter. Den ekonomiska tillväxten skiljer sig åt länder emellan och kommer inte alltid de fattigaste till del. Demografiska förändringar i många utvecklingsländer medför också utmaningar i form av stora ungdomsgenerationer, hög arbetslöshet, urbanisering och en åldrande befolkning. En fjärdedel av jordens befolkning bor i konfliktdrabbade eller sviktande stater, varav merparten dessutom tillhör de fattigaste. Dessa länder uppvisar dessutom sämst resultat i ansträngningarna att uppnå millenniemålen. Biståndet till sviktande och konfliktdrabbade länder möter därutöver särskilda problem och utmaningar, vilket ställer ökade krav på flexibilitet och riskanalys. Den snabba utvecklingen vad gäller demokrati och ökad respekt för mänskliga rättigheter i och har visat på dynamiken i ett av EU:s grannskap. Den snabba utvecklingen har dels påmint oss om att stöd utifrån kan stärka länders demokratiseringsprocesser, dels vikten av flexibilitet för att stärka nya strukturer för ökad demokratisering och främjande av mänskliga rättigheter. Sammantaget innebär dessa förändringar delvis nya förutsättningar för biståndet och ett krav på ständig förnyelse. Ett väl utformat bistånd kan spela en viktig roll och bidra till att stärka förutsättningar för en hållbar utveckling, särskilt i sammanhang där annan finansiering saknas. Att definiera biståndets strategiska roll i varje enskilt land är en förutsättning för att biståndet ska kunna bidra till en hållbar utveckling. Det inkluderar även en analys av biståndet i förhållande till andra politikområden t.ex. internationell handels- eller klimatpolitik som påverkar ett lands utveckling i enlighet med politik för global utveckling (PGU). Syftet med en sådan analys är att göra den samlade politiken mer utvecklingsfrämjande för att kunna dra slutsatser kring möjligheten för biståndet att verka katalytiskt eller som komplement till vad som görs inom andra svenska politikområden. Biståndet har en viktig funktion när det gäller att finansiera eller påverka utveckling inom områden som inte i tillräckligt hög grad genererar eller attraherar andra utvecklingsresurser och därmed är finansiellt underförsörjda. I många länder, inte minst sviktande och konfliktdrabbade länder, är förutsättningarna för att generera andra utvecklingsresurser än biståndet marginella. Den egna staten är ofta oförmögen att tillhandahålla ens grundläggande samhällsfunktioner. Biståndet kan i många länder också spela en viktig roll som katalysator och komplement till andra flöden. Exempel på biståndets katalytiska och komplementära roll är lån, garantier och riskkapital men även insatser för förbättrad skatteuppbörd och fungerande kapitalmarknader. Den enskilt viktigaste förutsättningen för utveckling är dock varje lands egen politik och prioriteringar. I förhållande till detta har också och andra länder ett ansvar. Vår politik inom en rad områden, som t.ex. internationell handel, säkerhet och klimat, påverkar även fattiga länders och människors förutsättningar att utvecklas.