prop · GY0370 · 2011-03-31 00:00:00 — efter mottagandet av ett yttrande från kommissionen och därvid ta största möjliga hänsyn till kommissionens yttrande. och kommissionens yttrande ska offentliggöras tillsammans. Gasmarknadsdirektivets krav i fråga om handläggningstider när ett före- tag har ansökt om certifiering bör genomföras genom bestämmelser i lag. En ansökan om certifiering ska behandlas skyndsamt. myndigheten inte har meddelat ett beslut i frågan från det att ansökan kom in till myndigheten, ska myndigheten anses ha be- ska anmäla certifieringen till Förordning (EG) nr 715/2009 är direkt tillämplig i . föreskrivs i artikel 3.2 i förordningen kräver således ingen särskild lag- Det är emellertid lämpligt att hänvisning till bestämmelsen i förordningen införs i lagen om certifiering. Om det när de nya bestämmelserna träder i kraft finns transmissionsnäts- operatörer som inte har genomfört effektiv åtskillnad, bör de berörda koncernerna få möjligt att strukturera om verksamheten. enligt gasmarknadsdirektivet inte efterlevas fullt ut förrän För att det ändå ska vara möjligt att ansöka om certifiering i samband med att det nya regelverket träder i kraft bör ett beslut om certi- fiering kunna förenas med villkor. kunna göra certifieringen beroende av att kravet på åtskilt ägande är uppfyllt vid en viss senare tidpunkt. Även det som sägs i artikel 10.5 i gasmarknadsdirektivet om när beslutet om certifiering ska börja gälla motiverar lagstiftning. ringen ska gälla krävs därför ett slutligt beslut av tillsynsmyndigheten enligt artikel 3.2 i förordning (EG) nr 715/2009. Möjlighet att få ett förhandsbesked Prop. har väckt frågan om när och hur frågan om ett företag är en transmissionsnätsoperatör ska prövas om företaget inte självt anser sig vara det. Bolaget har föreslagit att det ska vara möjligt att få ett bindande besked från tillsynsmyndigheten i frågan om certifiering är nödvändig och att myndighetens beslut ska gå att överklaga. Som antytts i avsnitt 22.1 omfattas frågan om ett företag efterlever bestämmelserna om effektiv åtskillnad av tillsynsbestämmelserna i 10 kap. naturgaslagen. Om tillsynsmyndigheten finner att ett företag är en transmissionsnätsoperatör och inte uppfyller kraven på åtskilt ägande, åligger det myndigheten att vidta tillsynsåtgärder. I det sammanhanget måste myndigheten redovisa grunden för åtgärderna. Ytterst kan det bli aktuellt att trygga efterlevanden genom förelägganden enligt 10 kap. 3 § naturgaslagen. Ett sådant beslut kan överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det inte är påkallat att införa ett sådant särskilt prövningsförfarande som har föreslagit. Regeringens förslag: En certifierad transmissionsnätsoperatör ska till tillsynsmyndigheten anmäla planerade transaktioner som har betydelse för bedömningen av om transmissionsnätsoperatören uppfyller kraven på åtskilt ägande. En certifiering ska omprövas av tillsynsmyndigheten efter en anmälan från transmissionsnätsoperatören eller en begäran från Europeiska kommissionen eller om det annars finns anledning att anta att transmissionsnätsoperatören inte uppfyller åtskillnadskraven. En omprövning ska ske på i huvudsak samma sätt som en prövning av en ansökan om ny certifiering. ska återkalla en certifiering om operatören inte längre uppfyller kraven. NELGA:s förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Till- synsmyndigheten ska enligt förslaget på eget initiativ fortlöpande kon- trollera att en certifierad systemansvarig uppfyller kraven på åtskillnad. ska ges bemyndigande att utfärda närmare föreskrifter om hur certifieringsprocessen ska gå till och hur den löpande övervakningen av de certifierade ska verkställas. Remissinstanserna har inte berört frågan särskilt. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot Skälen för regeringens förslag: Av artikel 10.3 i gasmarknadsdirek- tivet framgår att systemansvariga för överföringssystemet ska anmäla planerade transaktioner som kan komma att kräva en omprövning av huruvida de uppfyller åtskillnadskraven till tillsynsmyndigheten. I artikel 10.4 föreskrivs att tillsynsmyndigheterna ska kontrollera att de systemansvariga för överföringssystemet fortlöpande uppfyller kraven i För att säkerställa att kraven uppfylls ska de i följande fall Prop. 2010/11:70 inleda ett certifieringsförfarande: efter anmälan från den systemansvarige, på eget initiativ, då de får vetskap om att en planerad förändring kan leda till överträdelse av artikel 9 eller då de har anledning att misstänka att en sådan överträdelse kan ha skett, och efter en motiverad begäran från . Enligt artikel 10.5 ska tillsynsmyndigheterna fatta beslut om certifie- ring för anmälan eller begäran. En redogö- relse för förfarandet lämnas ovan i avsnitt 22.3.1. För att en omprövning ska kunna ske enligt gasmarknadsdirektivets krav måste bestämmelser införas i om förutsättningarna för åter- kallelse av certifiering och förfarandet vid en sådan prövning. Vidare krävs stöd i lag för att transmissionsnätsoperatören ska vara skyldig att självmant anmäla ändrade förhållanden till tillsynsmyndigheten. Lagrådet har särskilt pekat på att det inte av direktivet framgår något annat än att bestämmelserna om förfarandet vid omprövning bör omfatta samtliga tre fall, dvs. vid anmälan från transmissionsnätsoperatören, vid begäran från och vid omprövning på tillsynsmyndig- hetens initiativ. Regeringen delar i huvudsak den bedömningen. Den fyramånadersfrist som föreskrivs i artikel 10.5 i direktivet är dock uttryckligen knuten till den dag då företaget kom in med anmälan eller kommissionen överlämnade sin begäran. Regeringen bedömer därför att det inte av direktivet följer att en tidsfrist ska gälla även för handlägg- ningen av omprövningsärenden som tillsynsmyndigheten inleder om det finns anledning att anta att förutsättningarna i naturgaslagen inte är uppfyllda. Det är inte heller av andra skäl motiverat att införa en tidsfrist i sådana fall. Regeringens förslag: Europeiska kommissionen och tillsynsmyndig- heten ska från en transmissionsnätsoperatör eller ett företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas få begära att få de upplysningar och få ta del av de handlingar som de anser behövas för att förutsättningarna för certifiering ska kunna bedömas. NELGA:s förslag: Överensstämmer inte med regeringens. ningen har föreslagit att ska ges bemyn- digande att utfärda närmare föreskrifter om hur den löpande över- vakningen av de certifierade ska verkställas. Remissinstanserna har inte berört frågan särskilt. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. promemorian föreslogs att och tillsynsmyndigheten skulle ha rätt att få upplysningarna och ta del av handlingarna Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot Skälen för regeringens förslag: Av artikel 10.7 i gasmarknadsdirek- tivet framgår att tillsynsmyndigheterna och Europeiska kommissionen får begära sådan information från systemansvariga för överföringssystem och företag som bedriver produktions- eller leveransverksamhet som är Prop. 2010/11:70 relevant för fullgörandet av myndigheternas och kommissionens skyldig- heter enligt artikel 10. Som Lagrådet har framhållit saknas skäl att i denna del gå längre än vad gasmarknadsdirektivet kräver. Det är därför tillräckligt att det i lagen anges att tillsynsmyndigheten och kommissionen får begära viss angiven information. 22.4Certifiering i förhållande till tredje land 22.4.1Särskilda krav i fråga om företag med anknytning till tredje land Regeringens förslag: I fråga om en person från tredje land eller ett företag som kontrolleras av eller kan antas komma att kontrolleras av en eller flera personer från tredje land ska det krävas att en certifiering inte äventyrar en trygg energiförsörjning i någon medlemsstat i Euro- peiska unionen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om krav för certifiering. NELGA:s förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan särskilt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: I artikel 11 i gasmarknadsdirektivet finns särskilda bestämmelser om certifiering i förhållande till tredje land. Ordningen för certifiering är i dessa fall delvis en annan än den som före- skrivs i artikel 10. Bestämmelserna avser fall där personer från tredje land kan få kontroll över ett transmissionsnät eller en TSO. I sak överensstämmer bestämmelserna helt med motsvarande före- skrifter i artikel 10 i elmarknadsdirektivet. Regeringen gör inga andra överväganden än dem som redovisats i avsnitt 11.4.1 i fråga om certifie- ring av stamnätsföretag, bortsett från att sannolikheten att regleringen ska får praktisk betydelse i är större när det gäller transmission av naturgas än när det gäller stamnätet för el. Regeringens förslag: Om certifiering begärs av en person från tredje land eller ett företag som kontrolleras av eller kan antas komma att kontrolleras av en eller flera personer från tredje land, ska tillsyns- myndigheten anta ett utkast till beslut i certifieringsfrågan från det att en fullständig ansökan kom in till myndigheten. ska utan dröjsmål skicka utkastet till Euro- peiska kommissionen tillsammans med all relevant information i ärendet. ska begära ett yttrande från Europeiska kom- missionen om huruvida den verksamhet som certifieringen avser upp- fyller kraven på åtskilt ägande och om en certifiering kan äventyra en trygg energiförsörjning till Europeiska unionen. ska meddela ett slutligt beslut i frågan om cer- tifiering från det att Europeiska kommissionen har tagit emot en begäran. Om kommissionen, när den utarbetar sitt yttrande, begär in synpunkter från byrån för samarbete mellan energi- tillsynsmyndigheter, en medlemsstat eller berörd part, ska tiden i stäl- let vara . NELGA:s förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot Skälen för regeringens förslag: Även i denna del kan hänvisas till motsvarande överväganden i fråga om stamnätsföretag för el (se av- snitt 11.4.2). Vissa av de bestämmelser som finns i artikel 11 avseende förfarandet bör genomföras genom förordning eller myndighetsföreskrifter (se av- snitt 22.8). Regeringens förslag: En transmissionsnätsoperatör ska till tillsyns- myndigheten anmäla omständigheter som kan leda till att en eller flera personer från tredje land får kontroll över operatören eller dennes transmissionsledningar. ska ompröva certifieringen efter en anmälan. Prövningen ska ske på samma sätt som vid en ansökan om en ny certi- fiering. ska återkalla en certifiering om kraven i fråga om åtskilt ägande eller försörjningstrygghet är uppfyllda. NELGA:s förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan särskilt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot Skälen för regeringens förslag: Av artikel 11.2 i gasmarknadsdirek- Prop. 2010/11:70 tivet framgår att en TSO ska underrätta tillsynsmyndigheten om even- tuella omständigheter som skulle leda till att en eller flera personer från tredjeländer får kontroll över överföringssystemet eller TSO:n. Artikeln överensstämmer med artikel 11.2 i elmarknadsdirektivet. De över- väganden som redovisats i avsnitt 11.4.3 är därför tillämpliga även när det gäller transmissionsnätsoperatörer på naturgasmarknaden. Regeringens förslag: I ett beslut om certifiering ska det anges att beslutet kan komma att ändras eller upphävas efter begäran av Euro- peiska kommissionen. NELGA:s bedömning: Det är inte förenligt med den svenska förvalt- ningslagen (1986:223) och de principer som ligger till grund för svenska förvaltningsbeslut att ändra ett beslut som gynnar en enskild när detta beslut vunnit laga kraft. Remissinstansernas synpunkter har redovisats i avsnitt 14.3. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i artikel 43 i gas- marknadsdirektivet innebär bl.a. att ett beslut av den nationella tillsyns- myndigheten kan ändras eller upphävas på begäran av om det står i strid med de riktlinjer som avses i direktivet eller förordning (EG) nr 715/2009. Regeringens allmänna överväganden i denna fråga redovisas i avsnitt 14.3 och 27.3. I artikel 3.5 i förordning (EG) nr 715/2009 anges att Europeiska kommissionen får anta riktlinjer som beskriver förfarandet för tillämp- ningen av artikel 3.1 och 3.2. Som framgått i avsnitt 22.3 ovan gäller de aktuella bestämmelserna bl.a. förfarandet hos den nationella tillsyns- myndigheten vid en certifiering enligt artikel 10 i gasmarknadsdirektivet. Av artikel 11.10 i gasmarknadsdirektivet framgår att får anta riktlinjer där detaljer anges för förfarandet vid tillämpningen av artikel 11. Frågan om överensstämmelse med riktlinjer kan således bli aktuell när det gäller ett beslut om certifiering enligt såväl artikel 10 som artikel 11 i gasmarknadsdirektivet. För att säkerställa att tillsynsmyndigheten kan efterleva en begäran i enlighet med artikel 43 i gasmarknadsdirektivet i fråga om ett sådant beslut bör det i beslutet anges att det kan komma att ändras eller upphävas efter begäran av Europeiska kommissionen. Regeringens förslag: ska utöva tillsyn över att transmissionsnätsoperatörer följer lagens bestämmelser. ska få meddela de förelägganden som behövs för att lagen ska följas. Ett föreläggande ska få förenas med vite. NELGA:s förslag: Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten ska meddela närmare föreskrifter om hur den löpande kontrollen av den certifierade ska genomföras. Remissinstanserna har inte berört frågan om tillsyn. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslogs att tillsynen även skulle omfatta företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas. Remissinstanserna: har anmärkt att bolaget inte uppfattar att förslaget till bestämmelse om förelägganden innebär att tillsynsmyndigheten kan förelägga någon att ansöka om certifiering. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: anser att det är av vikt att det finns bestämmelser om sanktioner för det fall att verksam- heten drivs utan certifiering trots att sådan bort ske. Skälen för regeringens förslag: I 10 kap. naturgaslagen finns bestämmelser om tillsyn över efterlevnaden av lagen och föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. Med hänsyn till att det i promemorian föreslås att bestämmelserna om certifiering ska föras in i en särskild lag finns skäl att även beakta behovet av tillsyn över att transmissionsnätsoperatörer följer bestämmelserna i den lagen. Det kan till en början konstateras att huvuddelen av de bestämmelser som rör avgränsningen av gasnätsverksamhet finns i naturgaslagen och omfattas av tillsynsbestämmelserna där. De bestämmelser i den nya lagen om certifiering som kan motivera att det införs bestämmelser om tillsyn och sanktioner är förbudet mot att bedriva överföring av naturgas utan certifiering och skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden till tillsynsmyndigheten. Energimarknadsinspek- tionen, bör utöva tillsyn över att transmissionsnätsoperatörer följer dessa bestämmelser. En effektiv tillsyn förutsätter att tillsynsmyndigheten kan meddela de förelägganden som behövs för att säkerställa efterlevanden. Föreläggan- den bör kunna förenas med vite. har anmärkt kan ett föreläggande inte innefatta ett krav att någon ska ansöka om certi- fiering. Det måste emellertid i normalfallet antas ligga i transmissions- nätsoperatörens eget intresse att ansöka. Regeringen finner inte heller i övrigt skäl att föreslå andra sanktioner än de nu nämnda. Regeringens förslag: I ärenden utan anknytning till tredje land ska följande beslut av tillsynsmyndigheten få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol: beslut att inte bevilja certifiering, beslut om villkor som meddelas i samband med att tillsyns- myndigheten avgör ärendet slutligt, beslut att återkalla en certifiering, och beslut om förelägganden. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätt. slutliga beslut i fråga om en certifiering med anknytning till tredje land ska få överklagas hos regeringen. NELGA:s förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan särskilt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har som sin uppfattning anfört att det inte ska krävas prövningstillstånd i kammarrätten. har anfört att det måste finnas en möjlighet till över- prövning av ett beslut som innebär att en viss ledning inte omfattas av certifieringen. Skälen för regeringens förslag Beslut i certifieringsfrågor är av sådan karaktär att de bör kunna överkla- gas. Möjligheten att överklaga bör dock endast gälla beslut som går naturgasföretaget emot. I sak gäller detta till en början beslut att inte bevilja certifiering eller att återkalla en beviljad certifiering. Vidare bör beslut om villkor kunna överklagas. I den delen bör dock möjligheten att överklaga vara begränsad till att avse villkor som ska gälla efter det att har yttrat sig. Även förelägganden är av sådan ingripande karaktär att de bör kunna överklagas, oavsett om de förenas med vite eller inte. En certifiering är i praktiken ett tillstånd att bedriva överföring av naturgas i ett transmissionsnät. I samband med beslutet bör tillsyns- myndigheten ta ställning till vilka ledningar som omfattas av transmissionsnätet med hänsyn till den underrättelse som ska ske till EU- kommissionen. Transmissionsnätsoperatören är emellertid oförhindrad att bedriva överföring även i andra ledningar än dem som enligt tillsyns- myndigheten ingår i transmissionsnätet. Myndighetens ställningstagande i den delen har inte heller i övrigt rättsverkningar för transmissionsnäts- operatören. Med hänsyn till detta finns ingen anledning att, som har förordat, införa en särskild möjlighet att överklaga beslut som innebär att en viss ledning inte omfattas av certifieringen. Överklagande hos allmän förvaltningsdomstol Enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) gäller som allmän regel att beslut av förvaltningsmyndighet överklagas hos allmän förvaltningsdom- stol och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Det prövningsmyndigheten har att ta ställning till i ett certifierings- ärende utan anknytning till tredje land är framför allt om kraven på åtskilt ägande är uppfyllda. Detta är en i allt väsentligt rättslig bedömning. framstår därför som naturligt att en eventuell överprövning sker i dom- har som skäl för att det inte ska krävas prövningstillstånd anfört att antalet överklaganden lär bli begränsat och att frågan om certifiering eller villkor kopplade till certifieringen kan få betydande ekonomisk betydelse för berörd part. detta inte är förhållanden som motiverar ett avsteg från den ordning som anges i förvaltningslagen. När det gäller certifiering i förhållande till tredje land kan prövningen inte sägas vara av en i huvudsak rättslig natur. Av helt central betydelse är i stället frågan om vilken betydelse certifieringen har för försörjnings- De avvägningar som måste göras inom ramen för en sådan prövning är sådana att det bör ankomma på regeringen att pröva ett över- En rad bestämmelser i artiklarna 10 och 11 i gasmarknadsdirektivet är sådana att föreskrifter i lagform varken är nödvändiga eller motiverade. Hit hör exempelvis bestämmelser om att tillsynsmyndigheten ska under- rätta i olika frågor och att tillsynsmyndighetens slutliga beslut och kommissionens yttrande ska offentliggöras tillsammans. Vidare bör det ankomma på tillsynsmyndigheten att i eller i samband med beslutet om certifiering ange vilka ledningar som ingår i det aktuella transmissionsnätet. Sådana aspekter av certifieringsför- farandet kan regleras i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen. 23.1Skyldigheten att upprätta en övervakningsplan Regeringens förslag: Skyldigheten att upprätta en övervakningsplan ska inskränkas till att avse distributionsföretag som ingår i samma koncern som företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas. NELGA:s bedömning: Överensstämmer inte med regeringens. Utred- ningen har föreslagit att kravet att upprätta övervakningsplan ska fort- sätta gälla samtliga företag som bedriver överföring av naturgas. Företag som inte är vertikalt integrerade ska dock inte vara skyldiga att utse en övervakningsansvarig. Remissinstanserna: delar den uppfattning som framfördes i ett särskilt yttrande av experten chefsjuristen att skyldigheten för nätföretag som inte är vertikalt integrerade att upprätta övervakningsplan kan avskaffas då institutet knappast fyller någon funktion. Skälen för regeringens förslag Gasmarknadsdirektivet innehåller krav på övervakningsplan i fråga om såväl transmissionsnätsoperatörer som företag som bedriver överföring av naturgas i distributionsledningar. I fråga om transmissionsnätsopera- törer gäller kravet emellertid endast vertikalt integrerade företag. Som framgått i avsnitt 21 föreslås i propositionen att det i naturgaslagen (2005:403) ska föras in krav på åtskilt ägande av transmissionsnäts- operatörer. Någon skyldighet enligt gasmarknadsdirektivet att ålägga ett sådant företag att upprätta övervakningsplan finns därför inte. När det gäller distributionsföretagen framgår kravet på övervaknings- plan av artikel 26 i gasmarknadsdirektivet, som innehåller bestämmelser om åtskillnad av systemansvariga för distributionssystemet. I artikel 26.2 finns en rad bestämmelser som ska säkerställa att distributionsföretag som ingår i vertikalt integrerade företag är oberoende av annan verksam- het med avseende på sin organisation och sitt beslutsfattande (s.k. funk- tionell åtskillnad). Av artikel 26.2 d framgår att distributionsföretaget ska upprätta en övervakningsplan, där det anges vilka åtgärder som vidtagits för att motverka diskriminerande beteende, och se till att det kontrolleras att planen följs. En medlemsstat får besluta att inte tillämpa artikel 26.2 på integrerade naturgasföretag som har mindre än 100 000 ansluta kunder eller levererar till små, enskilda system. Krav på övervakningsplan fanns även i artikel 13.2 d i direktiv /55/EG. Bestämmelserna svarade i stort mot vad som föreskrivs i artikel 26.2 d i det nya gasmarknadsdirektivet. kraven i denna del genom 3 kap. 9 § naturgaslagen. I den svenska lag- Prop. 2010/11:70 stiftningen har emellertid kravet på övervakningsplan utsträckts till att omfatta alla som bedriver överföring av naturgas, oavsett om det aktuella företaget ingår i samma koncern som ett företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas eller inte. I motiven till den nya bestämmelsen diskuterades möjligheten att utnyttja direktivets möjlighet till undantag (prop. 2004/05:62 s. 156). Regeringen konstaterade att ett undantag från bestämmelsen om åtskillnad i förlängningen kunde innebära att konkurrensförutsätt- ningarna på marknaden inte blev de samma för samtliga företag. Mot denna bakgrund bedömde regeringen att det var viktigt att samtliga inne- havare av naturgasledningar aktivt arbetade med att säkerställa att de i alla lägen agerade objektivt och icke-diskriminerande. Därför borde samtliga företag som bedrev överföring av naturgas omfattas av kravet på upprättande av övervakningsplan. Övervakningsplan för företag som inte är vertikalt integrerade