prop · GY03123 · 2011-04-14 00:00:00 — Det finns en bestämmelse i utlänningslagen enligt vilken eller en polismyndighet under vissa förutsättningar får fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck (9 kap. 8 § UtlL). Fotografi och fingeravtryck får enligt denna bestämmelse tas om utlänningen inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till , om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL eller om det finns grund för att besluta om förvar. Bestämmelsen i 9 kap. 8 § UtlL täcker dock inte samtliga de fall när fotografi och fingeravtryck ska tas enligt EU-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd. Regeringen anser därför att utlänningslagen bör kompletteras med en mer generellt utformad bestämmelse om fotografering och tagande av fingeravtryck. Utredningen har valt att i sitt förslag använda uttrycket ansiktsbild i stället för fotografi. För att skapa enhetlighet inom utlänningslagen anser emellertid regeringen att uttrycket fotografi bör väljas (jfr 9 kap. 8 § UtlL). Ansökningar om uppehållstillstånd görs vid svenska utlandsmyndigheter och vid . () handlägger ärenden om uppehållstillstånd för diplomater m.fl. (jfr 4 kap. 19 § UtlF). Såsom utredningen har föreslagit bör det vara dessa myndigheter som fotograferar utlänningen och tar hans eller hennes fingeravtryck. Ambassaden anser att det bör finnas en möjlighet att överlåta uppgiften att samla in biometriska kännetecken till utländska serviceföretag, eftersom det av säkerhetsskäl är nödvändigt att kunna minimera antalet besökare till ambassaden. EU-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd innehåller inga bestämmelser om samarbete med serviceföretag och det är oklart om ett sådant samarbete är förenligt med förordningen. Frågan om att använda utländska företag vid insamling av biometriska kännetecken har inte heller behandlats av utredningen. Det finns således inte förutsättningar för att lägga fram ett förslag med den innebörd som ambassaden efterfrågar. Enligt EU-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd kan fotografiet antingen tillhandahållas av den sökande eller tas vid ansökningstillfället. 2010/11:123 anser att ett fotografi tillhandahållet av den sökande inte bör godtas, eftersom det inte garanterar att fotografiet verkligen visar den sökande och risk finns att uppehållstillståndskort utfärdas med felaktiga biometriska uppgifter. Regeringen delar den uppfattningen och anser att EU-förordningen inte ger den enskilde någon rätt att tillhandahålla ett fotografi i stället för att låta sig fotograferas. Den sökande bör alltså alltid fotograferas i detta sammanhang. En utlänning som ansöker om uppehållstillstånd bör mot den angivna bakgrunden vara skyldig att låta , en utlandsmyndighet eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck. Det innebär att även en utlänning som ansöker om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd omfattas av skyldigheten att låta myndigheten fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck. För att uppfylla EU-förordningens krav kan fotografi och fingeravtryck också behöva tas i vissa fall när utlänningen inte ansöker om uppehållstillstånd. En utlänning kan t.ex. behöva förnya ett uppehållstillståndskort eller ett bevis om uppehållstillstånd som utfärdats i form av ett tillståndsmärke som infogats i utlänningens pass. Skyldigheten att låta , en utlandsmyndighet eller fotografera och ta fingeravtryck bör därför också gälla om uppehållstillståndskort ska utfärdas av annan anledning än att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd. Undantag från kravet att låta en myndighet ta fingeravtryck Fingeravtryck ska enligt EU-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd tas på personer som har fyllt . Regeringen anser att det av utlänningslagen bör framgå att skyldigheten att låta en myndighet ta fingeravtryck inte gäller barn . I EU-förordningen föreskrivs vidare att personer för vilka fingeravtryckstagning är fysiskt omöjlig ska undantas från kravet att lämna fingeravtryck. Att det är fysiskt omöjligt att ta fingeravtryck av en utlänning bör givetvis inte påverka möjligheten att få uppehållstillstånd. Det kan förekomma att det endast tillfälligt är omöjligt att ta fingeravtryck på en person (jfr artikel 1.2b i rådets förordning [EG] nr 2252/2004 av om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna och artikel 13.7 i och rådets förordning [EG] nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar [viseringskodex]). Utredningen anser att fingeravtryck under sådana förhållanden bör tas när hindret inte längre kvarstår och föreslår därför att det i utlänningslagen anges att personer som av fysiska skäl är permanent förhindrade att lämna fingeravtryck undantas från skyldigheten att lämna sådana uppgifter. Enligt utredningen kan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer inom ramen för regeringens kompetens att meddela verkställighetsföreskrifter meddela närmare föreskrifter om detta Även om mycket talar för att förordningen ska uppfattas på så sätt att hindret ska vara permanent, måste den närmare tolkningen Prop. 2010/11:123 överlämnas till rättstillämpningen och ytterst till . Regeringen anser därför att den svenska lagen inte kan föreskriva att utlänningen ska vara permanent förhindrad att lämna fingeravtryck för att omfattas av undantaget utan i stället bör följa förordningens ordalydelse. I utlänningslagen bör följaktligen undantaget från skyldigheten att låta en myndighet ta fingeravtryck utformas så att det gäller om det är fysiskt omöjligt för utlänningen att lämna fingeravtryck. 6.3Lagring av biometriska kännetecken Regeringens förslag: Ett fotografi och två fingeravtryck ska sparas i ett lagringsmedium i uppehållstillståndskortet. Fingeravtryck som inte sparats i ett sådant medium och de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotografiet ska förstöras när uppehållstillståndskortet har lämnats ut eller ärendet om uppehålls- tillstånd har avgjorts utan att utlänningen har beviljats uppehållstillstånd. Regeringens bedömning: Frågan om de fingeravtryck som ska samlas in ska registreras i ett register eller en nationell databas bör övervägas ytterligare i samband med utarbetandet av en registerlag på migrationsområdet. Utredningens förslag och bedömning: Utredningens förslag innebär att även fotografiet ska förstöras. I övrigt överensstämmer det i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens bedömning finns det starka skäl för att de personuppgifter som samlas in i samband med ansökningar om uppehållstillstånd ska få registreras i en nationell databas. Med hänsyn till det utökade grundlagsskyddet för den personliga integriteten uttrycker dock utredningen tveksamhet till hur en närmare reglering ska utformas och lämnar därför inget förslag i denna del. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Förvaltnings- rätten i , , () och ambassaden , delar utredningens bedömning att det finns starka skäl för att de personuppgifter som samlas in i samband med ansökningar om uppehållstillstånd ska få registreras i en nationell databas. Även framhåller vikten av registrering i en nationell databas. Datainspektionen och Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att de biometriska kännetecknen inte bör lagras i ett centralt register eller en nationell databas. Med hänvisning till ett avgörande från som bl.a. rör fingeravtryck framför Juridiska fakultetsstyrelsen vid att risken är överhängande att fälls för kränkning av rätten till privatliv enligt artikel 8 i om de biometriska kännetecknen lagras i en nationell databas. Vissa remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i och SKL, har synpunkter på förslaget om omedelbar förstöring av uppgifter. Förvaltningsrätten i anser att de biometriska kännetecknen vid avslag på en ansökan om uppehållstillstånd bör förstöras först när beslutet om avslag har vunnit laga kraft. regeringen bör avvakta med förslaget om omedelbar förstöring av Prop. 2010/11:123 uppgifter. Skälen för regeringens förslag och bedömning EU-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd innehåller bestämmelser om lagring av biometriska kännetecken i det enhetligt utformade uppehållstillståndet och vad de lagrade kännetecknen får användas till vid tillämpningen av förordningen (artikel 4 och 4a). Förordningen innehåller däremot inte några bestämmelser om annan lagring av de biometriska kännetecken som ska samlas in. Registrering av dessa uppgifter i en nationell databas är således inte ett krav enligt förordningen. Förordningen utgör inte heller något hinder mot sådan registrering. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket RF är fr.o.m. var och en skyddad gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet enligt 2 kap. 6 § RF är dock inte absolut. Det får begränsas i lag bl.a. enligt 2 kap. 25 § RF. För tiden längst fram t.o.m. 2015 behåller äldre föreskrifter, som innebär betydande intrång i den personliga integriteten, sin giltighet oberoende av 2 kap. 6 § andra Sådana föreskrifter får fram till dess också ändras, även om ändringen innebär att intrånget består. Som anges ovan i avsnitt 6.2 följer av 2 kap. 19 § RF att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på Nationella föreskrifter som rör lagring av biometriska kännetecken Av EU-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd framgår att ett fotografi och två fingeravtryck ska sparas i ett lagringsmedium i uppehållstillståndskortet. För att den svenska regleringen ska bli sammanhållen och begriplig bör även i utlänningslagen anges att ett fotografi och två fingeravtryck ska sparas i ett lagringsmedium i uppehållstillståndskortet. Utredningens förslag innebär att fotografiet, fingeravtrycken och de biometriska data som tas fram ur dessa ska förstöras när uppehållstillståndskortet har lämnats ut eller ansökan om uppehållstillstånd har återkallats eller avslagits. däribland , () och ambassaden , anser att det finns starka skäl för att de personuppgifter som samlas in i samband med ansökningar om uppehållstillstånd ska få registreras i en nationell databas. regeringen därför bör avvakta med förslaget om omedelbar förstöring av När det gäller fotografiet finns det redan i verksamhetsregister fotografier av utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd (jfr 4 och 6 b §§ förordningen [2001:720] om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och Prop. 2010/11:123 medborgarskapslagstiftningen, även kallad utlänningsdataförordningen). Enligt tas fotografierna med stöd av EU-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd. Fotografierna har enligt stor betydelse för verkets identifieringsarbete. Till verksamhetsregister får bl.a. , polismyndigheterna och utlandsmyndigheterna ha direktåtkomst (6 § utlänningsdataförordningen). Även får fr.o.m. ha direktåtkomst till vissa uppgifter, bl.a. uppgift om fotografi, i verksamhetsregister (6 b § utlänningsdata- förordningen). Syftet med direktåtkomst är att underlätta för personer som har fått uppehållstillstånd att få id-kort (jfr promemoria om vissa id-kortsfrågor, upprättad av ). I register över främmande staters beskickningspersonal m.m. finns också fotografier (jfr 4 § förordning [1994:1543] om personregister över främmande staters beskickningspersonal m.m.). Mot denna bakgrund anser regeringen att fotografiet inte bör förstöras. Däremot bör frågan om de fingeravtryck som samlas in ska registreras i ett register eller en nationell databas övervägas ytterligare. Dessa överväganden görs lämpligen när en registerlag på migrationsområdet utarbetas. Sammantaget anser regeringen att bestämmelsen om förstöring av uppgifter bör gälla fingeravtryck som inte sparats i ett lagringsmedium i uppehållstillstånds- kortet och de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och fotografiet men däremot inte fotografiet som sådant. (Motsvarande reglering finns i 6 a § passlagen [1978:302].) När det gäller tidpunkten då uppgifterna ska förstöras anför Förvaltningsrätten i att om grunden för ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd är att utlänningens biometriska kännetecken har återfunnits i ett tidigare beviljat uppehållstillstånd eller i en annan ansökan kan uppgifterna behövas vid prövning av ett överklagande. Förvaltningsrätten föreslår därför att uppgifterna vid avslag på en ansökan om uppehållstillstånd ska förstöras först när beslutet om avslag har vunnit laga kraft. Den situation som förvaltningsrätten tar upp bör inte kunna förekomma när det gäller fingeravtrycken och de biometriska data som tas fram ur dessa och ur fotografiet, eftersom dessa uppgifter inte är avsedda att användas för att fastställa sökandens identitet. Enligt regeringens bedömning finns det därför ingen anledning att föreskriva att uppgifterna, vid avslag på ansökan om uppehållstillstånd, inte får förstöras förrän beslutet om avslag har vunnit laga kraft. Regeringen anser att fingeravtryck som inte sparats i ett lagringsmedium i uppehållstillståndskortet och de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotografiet ska förstöras när uppehållstillståndskortet har lämnats ut eller ärendet om uppehållstillstånd har avgjorts utan att utlänningen har beviljats uppehållstillstånd. 6.4Kontroll av uppehållstillståndskortet och de biometriska kännetecknen Regeringens förslag: Vid en kontroll enligt 9 kap. 1 eller 9 § utlänningslagen är den som innehar ett uppehållstillståndskort skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck, för kontroll av att fotografiet och fingeravtrycken motsvarar det fotografi och de fingeravtryck som finns sparade i uppehållstillståndskortet. När en kontroll har genomförts, ska det fotografi och de finger- avtryck som tagits för kontrollen förstöras. Det gäller också de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen. Det förtydligas att en utlänning ska överlämna sitt pass och vissa andra handlingar till den som genomför kontrollen enligt 9 kap. 1 eller 9 § utlänningslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Särskilt förordnade passkontrollanter finns dock inte bland dem som har möjlighet att fotografera en utlänning och ta hans eller hennes fingeravtryck. Utredningen föreslår inte heller något förtydligande i 9 kap. 1 och 9 §§ UtlL. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har ingen invändning mot utredningens förslag. Förvaltningsrätten i påpekar att en av de befattningshavare som kan utföra kontroll enligt 9 kap. 1 § UtlL, en särskilt förordnad passkontrollant, inte har angetts i den bestämmelse som utredningen föreslår. Vidare anser förvaltningsrätten att det bör övervägas att i den föreslagna bestämmelsen föreskriva att uppehållstillståndskortet ska överlämnas till befattningshavaren. anser att bestämmelsen bör förtydligas så att det framgår att även innehavare av uppehållstillståndskort som utfärdats av andra EU-stater omfattas. Datainspektionen välkomnar att förslaget innehåller regler om omedelbar förstöring av fotografi, fingeravtryck och biometriska data. Skälen för regeringens förslag Enligt EU-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd får de biometriska kännetecknen i uppehållstillstånd vid tillämpningen av förordningen endast användas för att kontrollera handlingens autenticitet och innehavarens identitet genom direkt tillgängliga jämförbara kännetecken, när uppvisande av uppehållstillstånd krävs enligt nationell lagstiftning (artikel 4). I svensk lagstiftning finns krav på att uppehållstillstånd ska uppvisas dels vid de kontroller som genomförs vid gränsen, dels vid den inre utlänningskontrollen. I 9 kap. 1 § UtlL anges att en utlänning ska visa upp sitt pass för Prop. 2010/11:123 polismyndigheten vid inresa eller utresa. En utlänning ska också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av hans eller hennes rätt att resa in i och vistas i . Handlingar som ska visas upp kan t.ex. vara färdbiljetter, viseringar, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd. I den kontroll som ska göras ingår bl.a. att undersöka om handlingarna är äkta och giltiga. Regeringen får enligt 9 kap. 1 § UtlL meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att visa upp passet. Av 9 kap. 1 § UtlL framgår också att och är skyldiga att hjälpa polis- myndigheten vid kontrollen av utlänningars inresa eller utresa enligt utlänningslagen. får efter överenskommelse med polismyndigheten hjälpa till vid kontrollen. ska medverka i polismyndighetens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken. När inresekontrollen sköts av särskilt förordnade passkontrollanter, tulltjänstemän eller tjänstemän vid , ska pass och andra handlingar visas upp för dem. Om medverkar i kontroll vid inresa, ska pass och andra handlingar visas upp för tjänstemannen vid . I detta sammanhang bör nämnas att och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), även kallad gränskodexen, innehåller bestämmelser om in- och utresekontroller vid s.k. yttre gräns samt anger att en s.k. inre gräns får passeras utan att någon kontroll äger rum (jfr 6 kap. 3, 4 och 5 §§ UtlF). Behovet av författningsändringar med anledning av gränskodexen bereds i annat sammanhang inom . I 9 kap. 9 § UtlL finns bestämmelser om den s.k. inre utlänningskontrollen. En utlänning som vistas i är skyldig att på begäran av en polisman visa upp pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . ska medverka i polisens kontrollverksamhet genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. Om kontrollen utövas av , ska pass eller andra handlingar visas upp för tjänstemannen vid . Kontroll får vidtas endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll (jfr prop. 2004/05:170 s. 292 och prop. 1988/89:86 s. Nationella föreskrifter om fotografi och fingeravtryck Den kontroll av ett uppehållstillståndskort som sker vid gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen bör omfatta en kontroll av att de uppgifter som finns sparade i uppehållstillståndskortet motsvarar innehavarens uppgifter. Utlänningen bör därför vara skyldig att låta en befattningshavare som genomför kontrollen ta fotografi och fingeravtryck av honom eller henne. Själva kontrollen görs därefter genom en datorstödd jämförelse. EU-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd innehåller inga bestämmelser om fotografi och fingeravtryck för kontroll Det finns således inget hinder mot nationella Prop. 2010/11:123 föreskrifter om fotografi och fingeravtryck för kontroll av uppehålls- Regeringen anser att det i utlänningslagen bör tas in en bestämmelse om att den som innehar ett uppehållstillståndskort vid en kontroll enligt 9 kap. 1 eller 9 § UtlL är skyldig att låta en befattningshavare som genomför kontrollen fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck, för kontroll av att fotografiet och fingeravtrycken motsvarar det fotografi och de fingeravtryck som finns sparade i uppehållstillståndskortet. Förvaltningsrätten i påpekar att en av de befattningshavare som kan utföra kontroll enligt 9 kap. 1 § UtlL, en särskilt förordnad passkontrollant, inte har angetts i den av utredningen föreslagna bestämmelsen. Regeringen ser ingen anledning att inte låta en särskilt förordnad passkontrollant ha möjlighet att ta fotografi och fingeravtryck. anser att den av utredningen föreslagna bestämmelsen om fotografi och fingeravtryck för kontroll av uppehållstillståndskort bör förtydligas så, att det framgår att även innehavare av uppehållstillstånds- kort som utfärdats av andra EU-stater omfattas. Enligt regeringens bedömning är ett sådant förtydligande inte nödvändigt. Den bestämmelse som utredningen föreslår kan inte uppfattas som begränsad till att gälla innehavare av uppehållstillståndskort som har utfärdats av . Fotografi och fingeravtryck som tagits för kontroll av uppehållstillståndskort bör inte få användas för andra ändamål. När en kontroll av uppehållstillståndskortet har genomförts ska därför det fotografi och de fingeravtryck som tagits för kontrollen förstöras. Detsamma gäller de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen. Överlämnande av pass och andra handlingar Som framgått ovan ska en utlänning enligt 9 kap. 1 och 9 §§ UtlL visa upp pass och vissa andra handlingar för den som utför kontrollen. Det skulle kunna hävdas att det i uttrycket visa upp ingår att utlänningen ska överlämna pass och andra handlingar till kontrollanten för närmare granskning. Med hänsyn till att uttrycket överlämna har valts i 5 a § passlagen anser regeringen att samma uttryck bör väljas i utlänningslagen (jfr prop. 2004/05:119 s. 26). I linje med vad Förvaltningsrätten i anför bör därför bestämmelserna i 9 kap. 1 och 9 §§ UtlL ändras så att det uttryckligen framgår att handlingarna ska överlämnas till den som utför kontrollen. 6.5Skydd för personuppgifter och sekretess Regeringens bedömning: Införande av biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort medför inget behov av några andra lagändringar när det gäller skydd för personuppgifter än i fråga om förstöring av uppgifter och inte några lagändringar när det gäller offentlighets- och sekretessregleringen. Utredningens bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Endast Datainspektionen har yttrat sig särskilt i Datainspektionen anför bl.a. att det hade varit värdefullt med en närmare redogörelse för hur utlänningsdataförordningen förhåller sig till den nu aktuella personuppgiftsbehandlingen. Skälen för regeringens bedömning: De personuppgifter som behandlas i samband med uppehållstillståndskorten omfattas av och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom bl.a. personuppgiftslagen (1998:204). Som framgår av avsnitten 6.3 och 6.4 föreslås i detta lagstiftningsärende bestämmelser om förstöring av uppgifter. Regeringen bedömer att införande av biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort inte medför behov av några andra lagändringar när det gäller skydd för personuppgifter. Datainspektionen efterfrågar en redogörelse för hur utlännings- dataförordningen förhåller sig till nu aktuell personuppgiftsbehandling. Utlänningsdataförordningen gäller utöver personuppgiftslagen vid automatiserad behandling av personuppgifter i , och polismyndigheternas samt utlandsmyndig- heternas verksamhet enligt utlännings- och medborgarskaps- lagstiftningen. I förordningen regleras behandling av personuppgifter i verksamhetsregister, rättsfallsregister, landinformationsregister och fingeravtrycksregister. Som framgår ovan i avsnitt 6.3 anser regeringen att frågan om de fingeravtryck som samlas in ska registreras i ett register eller en nationell databas bör övervägas ytterligare i annat sammanhang. Fingeravtrycken ska således tills vidare inte sparas i något register. När det gäller fotografier finns det i verksamhetsregister fotografier av utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd (jfr 4 och 6 b §§ utlänningsdataförordningen). Förslagen i detta lagstiftningsärende innebär att det även fortsättningsvis kommer att tas fotografier av utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd och det ställs inte upp något hinder mot att spara dessa i verksamhetsregister.