prop · GY03160 · 2011-07-06 00:00:00 — Som framgår ovan gäller bestämmelsen endast den som har tillstånd eller certifiering, dvs. enheter som ansvarar för under- håll av godsvagnar eller enheter som frivilligt ansöker om tillstånd eller certifiering. Regeringens förslag: Den krets av verksamhetsutövare för vilka det räcker att ha ett s.k. särskilt tillstånd i stället för en licens och säker- hetsintyg, ska utvidgas till att omfatta all trafik med museijärnvägs- fordon och inte bara de som driver obetydlig trafik med museijärn- vägsfordon. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Transportstyrelsen anför att en djupare analys av begreppet museifordon och museitrafik är nödvändig. Att få fordon museiklassade och bedriva museitrafik kan innebära konkurrensfördelar eftersom detta kan innebära ett sätt att undgå vissa anpassningar till kraven på modernisering av fordon och infrastruktur. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 2.2 i järnvägssäkerhets- direktivet enligt dess lydelse enligt ändringsdirektivet 2008/110/EG utvidgas den krets av verksamhetsutövare som kan undantas från direk- tivets tillämpningsområde. Det gäller dels museifordon som används på nationella järnvägsnät under förutsättning att de uppfyller nationella säkerhetsbestämmelser, dels musei- och turistjärnvägar som har sina egna järnvägsnät. Detta innebär att dessa verksamheter får undantas från krav på sådana tillstånd som regleras i järnvägssäkerhetsdirektivet (för Prop. 2010/11:160 järnvägsföretag säkerhetsintyg). De företag som bedriver järnvägstrafik utan att omfattas av EU- regleringens obligatoriska krav ska i stället ha ett s.k. särskilt tillstånd enligt 3 kap. 4 § järnvägslagen (2004:519). Vid prövningen enligt denna bestämmelse görs en bedömning i förhållande till bl.a. den grund- läggande säkerhetsregleringen i lagen och i föreskrifter meddelade med stöd av den. Kraven får anpassas till den aktuella verksamheten. Enligt nuvarande bestämmelse får särskilt tillstånd beviljas den som inom landet utför till sin omfattning obetydlig trafik med museijärnvägs- fordon eller annan liknande materiel. föreslås den utvidgas till att gälla all museitrafik. Transportstyrelsen har i sitt remissvar efterlyst djupare analyser av vad som avses med museifordon och museitrafik. Det kan dock konstateras att det i järnvägslagen och järnvägsförord- ningen finns bemyndigande med stöd av vilka det i föreskrifter kan preciseras vad som avses med ett museijärnvägsfordon om det behövs. Vidare får kraven enligt 3 kap. 4 § järnvägslagen anpassas till vad som krävs för att den aktuella verksamheten ska kunna bedrivas på ett säkert sätt. Regeringen anser mot bakgrund härav att bestämmelsen om särskilt tillstånd bör utvidgas på det sätt som utredningen föreslagit. Register över fordon och infrastruktur Regleringen av registerhållningen i järnvägslagen Regeringens förslag: Bestämmelsen i järnvägslagen om tillsyns- myndighetens skyldighet att föra register över järnvägsfordon och järnvägsinfrastruktur ska delas upp i två paragrafer, en om ett fordons- register och en om ett infrastrukturregister. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i ansluter sig till utred- ningens bedömning att registerbestämmelsen bör delas upp i två para- Skälen för regeringens bedömning: Enligt nuvarande bestämmelse om register i 8 kap. 8 § järnvägslagen (2004:519) ska tillsynsmyndig- heten föra och ge offentlighet åt register över järnvägsinfrastruktur och Vidare ska den som bedriver verksamhet som omfattas av lagen till myndigheten lämna sådana uppgifter som behövs för att föra I det nya driftskompatibilitetsdirektivet 2008/57/EG finns två bestämmelser om register, en om nationellt fordonsregister (art. 33) och en om register över järnvägsinfrastruktur (art. 35). skiljer sig främst åt vad gäller skyldigheter att lämna ut uppgifter ur registren och offentlighållande av dessa. En skyldighet att offentliggöra registret finns enbart vad gäller infrastrukturregistret, medan det för fordonsregistret preciseras vilka som ska ha rätt att ta del av uppgifter ur Utredningen har med anledning härav föreslagit att den nuvarande bestämmelsen i järnvägslagen delas upp i två paragrafer, en för det Prop. 2010/11:160 och en för infrastrukturregistret. delar denna bedömning och föreslår att bestämmelserna utformas på det sättet. 7.2Rätt att få ut uppgifter ur det Regeringens förslag: ska, utan hinder av sekretess, lämna uppgifter ur registret på begäran av 2.järnvägssäkerhetsmyndighet, olycksutredande organ eller regleringsorgan i annat land inom EES eller i , samt 3.Europeiska järnvägsbyrån (ERA). Skyldigheten för tillsynsmyndigheten att ge offentlighet åt fordonsregistret ska slopas. Regeringens bedömning: Någon särskild bestämmelse om sekretess för uppgifter i fordonsregistret bör inte införas. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att utredningens förslag om vem som ska ha rätt att få ut uppgifter ur registret är otydligt och möjligen kan tolkas som att utlämnande av uppgifter ur fordons- registret enbart ska ske till där uppräknade mottagare. Kammarrätten delar emellertid utredningens bedömning att de uppgifter som samlas in för att föra fordonsregistret omfattas av begreppet tillsyn i 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Frågan om uppgifter om vem som är ägare till fordon ska lämnas ut eller inte bör enligt Kammarrättens bedömning lösas i rättspraxis genom tillämpning av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagstiftningen. Kammarrätten ansluter sig också till utredningens bedömning att nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 8 § järnvägslagen om offentliggörande av registren enbart reglerar annat offentliggörande än det som avses i 2 kap. tryckfrihetsförordningen Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt artikel 33 i det nya driftskompatibilitetsdirektivet (2008/57/EG) ska varje medlemsstat föra register över järnvägsfordon som är godkända på dess territorium. Registret, som ska föras av ett organ som är oberoende i förhållande till alla järnvägsföretag, ska uppfylla de gemen- samma specifikationer som preciserats genom beslut i kommittéför- farande efter förslag från den Europeiska järnvägsbyrån (ERA)11. 11 Kommissionens beslut /756/EG av om antagande av en gemensam specifikation för det som föreskrivs i artikel 14.4 och t.ex. krav på innehåll, dataformat, funktionell och teknisk uppbyggnad, Prop. 2010/11:160 arrangemang för datautbyte samt regler för inmatning och åtkomst till För varje fordon ska registret innehålla det europeiska fordonsnumret, hänvisningar till EG-kontrollförklaringen och uppgifter om utfärdande myndighet, hänvisningar till det europeiska fordonsregistret över godkända fordonstyper, uppgifter om fordonets ägare och fordonsinnehavare, begränsningar i villkoren för fordonets användning, och uppgifter om vilken enhet som ansvarar för underhållet. Registreringsinnehavaren ska anmäla eventuella ändringar av uppgifter till det . Vem som avses med registreringsinnehavaren framgår inte av direktivet. ERA anger i sin vägledning till registret att det ska anses vara fordonsinnehavaren om inte någon annan är särskilt utpekad som sådan. En sådan tolkning överensstämmer också med den svenska regleringen i myndighetsföre- skrifter. Medlemsstaterna ska också, såvitt gäller uppgifter som berör dem, i sitt fordonsregister föra in uppgifter som förts in i en annan medlemsstats fordonsregister. Även när det gäller fordon som först tas i bruk i ett tredje land och som därefter godkänns för ibruktagande inom ett land inom EES eller i ska de ovan angivna uppgifterna registreras. Om det för fordonet inte utsetts någon underhållsansvarig enhet ska denna uppgift ersättas av sådana uppgifter rörande underhållsplaneringen för fordonet som är av betydelse för järnvägssäkerheten. I artikel 33.1 c regleras vilka som ska ha tillgång till uppgifter i registret. Av bestämmelsen framgår att registret ska vara tillgängligt för nationella säkerhetsmyndigheter och undersökningsorgan som utsetts i enlighet med artiklarna 16 och 21 i järnvägssäkerhetsdirektivet. Det gäller således dels Transportstyrelsen och dess motsvarigheter i andra länder inom EES och , dels och dess motsvarigheter i dessa länder. Vidare ska registret, såvitt gäller legitima förfrågningar, vara tillgängligt för regleringsorgan, Europeiska järnvägs- byrån (ERA), järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare samt personer och organisationer som registrerar fordon eller förekommer i registret. Som framgår ovan utgår direktivet ifrån att uppgifterna inte ska vara tillgängliga för andra än dem som räknas upp i bestämmelsen. I blir emellertid utgångspunkten en annan. Här gäller offentlighets- principen som innebär bl.a. att var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar hos svenska myndigheter om sekretess inte gäller. Det inne- fattar även uppgifter i register. I nuvarande reglering av fordonsregistret i 14.5 i direktiv /48/EG och direktiv /16/EG och kommissionens beslut /107/EU om ändring av beslut /756/EG om antagande av en gemensam specifikation för det . järnvägslagen framgår att tillsynsmyndigheten ska ge offentlighet åt Prop. 2010/11:160 registret. Regleringen som härrör från EG-direktiv har avsett mer långt- gående krav än den allmänna skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar. Det har ansetts innebära en skyldighet att tillgängliggöra registret för allmänheten, vilket gjorts genom att möjliggöra sökning via myndighetens hemsida. Mot bakgrund av hur bestämmelsen nu formule- ras i driftskompatibilitetsdirektivet anser regeringen att denna skyldighet att tillgängliggöra fordonsregistret bör tas bort. Skyldigheten ska dock kvarstå vad gäller infrastrukturregistret, eftersom kravet i direktivet kvar- står i denna del. Det finns också anledning att ta ställning till om upp- gifter i fordonsregistret ska kunna hemlighållas för andra än dem som särskilt omnämns i direktivet. Rätten att ta del av uppgifter som finns i allmänna handlingar gäller enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, TF, svenska medborgare. Utländska medborgare är emellertid likställda med svenska medborgare om inte annat följer av TF eller annan lag (14 kap. 5 § TF). Det finns inte några bestämmelser som begränsar utländska medborga- res rätt att ta del av allmänna handlingar. Även juridiska personer har rätt att ta del av allmänna handlingar (RÅ 2003 ref. 83). Offentlighetsprincipen får bara inskränkas om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. skyddet för enskilds personliga förhållanden. Inskränkningar i offentlighetsprincipen ska noga anges i en särskild lag eller annan lag till vilken den lagen hänvisar (2 kap. 2 § TF). Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift oavsett om det sker genom utlämnande av allmän handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretessen innebär således dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt. Till den del sekretessen innebär tystnadsplikt medför sekretessen en begränsning av yttrandefriheten enligt 2 kap. 1 § regeringsformen. Sekretessen gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter samt inom en myndighet om där finns verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). De flesta sekretessbestämmelser innehåller rekvisit som anger sekretessens styrka, s.k. skaderekvisit. Ett skaderekvisit kan vara antingen rakt eller omvänt. Ett rakt skaderekvisit innebär att huvudregeln är offentlighet och sekretess gäller enbart om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet har den omvända utgångspunkten, dvs. det uppställer sekretess som huvud- regel. Vid ett omvänt skaderekvisit gäller således sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. En del bestämmelser innehåller ett rakt kvalificerat skaderekvisit, vilket innebär att presumtionen för offentlighet är extra stark. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut. I ett sådant fall ska de uppgifter som omfattas av bestämmelsen hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. Kommer fordonsregistret innehålla några uppgifter av personligt eller ekonomiskt känslig natur? Nuvarande reglering av fordonsregistret i järnvägslagen härrör från äldre versioner av driftskompatibilitetsdirektiven, senast ändringsdirektivet 2004/50/EG. Detta direktiv genomfördes genom propositionen Andra järnvägspaketet fortsatt EU-harmonisering av järnvägslagstiftningen (2006/07:45). I propositionen (s. 76) konstaterades utifrån vad som dittills framkommit från Europeiska järnvägsbyråns arbetsgrupper om det närmare innehållet i registret, att det inte framkommit att det skulle vara fråga om uppgifter av känslig natur, varken när det gäller personliga förhållanden eller affärsförhållanden. Bedömningen gjordes därför att det i det läget inte fanns skäl att införa någon sekretessbestämmelse för registret. ändras den grundläggande regleringen om registret i direktivet något. Enligt artikel 33.1 a och 33.2 ska för varje fordon finnas uppgifter om det europeiska fordonsnumret, hänvisningar till EG-kontrollförklaringen och vilken myndighet som utfärdat denna, hänvisningar till det europeiska registret över tillåtna fordonstyper, uppgifter om fordonets ägare och fordonsinnehavare, begränsningar i villkoren för fordonets användning, och uppgift om vilken enhet som ansvarar för underhållet. Närmare reglering av registret har antagits i gemensamma specifika- tioner som bl.a. omfattar frågor om innehåll, dataformat, funktionell och teknisk uppbyggnad och arrangemang för datautbyte och åtkomst till data (Kommissionens beslut /107/EU av om ändring av beslut /756/ EG om antagande av en gemensam specifi- kation för det ). Fråga är om någon av de ovan nämnda uppgifterna kan anses så käns- liga för enskildas personliga förhållanden eller affärsförhållanden att regeringens tidigare bedömning bör ändras. Det som varit föremål för diskussion inom på området (RISC) och Europeiska järnvägsbyrån (ERA) är uppgifterna om fordonets ägare. Det före- kommer att företag som står långt ifrån järnvägsverksamheten gör investeringar i fordon. Det kan exempelvis handla om banker och pensionsfonder. Nuvarande järnvägsreglering riktar sig till järnvägs- företag, infrastrukturförvaltare och fordonsinnehavare, dvs. nyttjaren av ett fordon. Det kan vara ägaren men det kan också vara den som hyr eller leasar fordonet, ofta ett järnvägsföretag. En annan uppgift som skulle kunna vara känslig är om exempelvis ett järnvägsföretag vill ha uppgifter om vilken fordonsflotta en viss konkurrent har. Ett flertal länder har haft invändningar mot att uppgift om ägaren ska registreras. Som grund härför har anförts att det kan vara svårt att veta vem som är ägare till ett visst fordon eftersom detta kan vara ett företag eller en person som tillsynsmyndigheten inte har någon relation till. En annan grund som anförts är att en investerare kanske inte vill att uppgifter om vilka investeringar denne gör ska offentliggöras. Det har också framkommit att de olika språkversionerna av direktivet skiljer sig åt när det gäller vilka uppgifter som ska registreras. den tyska språkversionen finns inget sådant krav. 2010/11:160 dock meddelat att den har för avsikt att återkomma i frågan men att deras inriktning är att ägaren bör registreras. Frågan är om det förhållandet att ägaren nu ska registreras bör föranleda en särskild sekretessbestämmelse med hänvisning till enskilds affärsförhållanden i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). ERA har, som framgår ovan, ansett att information om i synnerhet ägaren kan vara känslig och att tillgänglig- heten till denna information bör begränsas. Det är svårt att se att uppgifter om att man äger järnvägsfordon i normalfallet skulle anses utgöra känslig information för enskilds drifts- eller affärsförhållanden, men som kommer att utvecklas i det följande kan inte uteslutas att det kan vara så i enskilda fall. Är någon befintlig sekretessbestämmelse tillämplig på uppgifter i fordonsregistret? För register som förs av myndigheter gäller offentlighets- och sekretesslagen. Enligt 30 kap. 23 § första stycket 1 OSL gäller sekretess för statlig myndighets verksamhet som består i bl.a. tillsyn med avseende på transportverksamhet för uppgift om enskilds affärs- eller driftsför- hållanden om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, dvs. bestämmelsen är försedd med ett rakt skaderekvisit. Presum- tionen är således att uppgiften är offentlig. En förutsättning är att rege- ringen meddelat föreskrifter om saken. Regeringen har i 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641, förkortad OSF) och p. 17 i bilagan till förordningen meddelat föreskrifter med innebörden att sekretess som avses i 30 kap. 23 § OSL gäller i Transportstyrelsens tillsyns- och tillståndsverksamhet. Fråga är om bestämmelsen kan tillämpas på uppgifter som Transportstyrelsen fått för att kunna föra fordonsregistret. Av betydelse för tillämpningen av bestämmelsen är om Transportstyrelsen kan sägas begära in uppgifterna inom ramen för sin tillsynsverksamhet. När begreppet tillsyn används i offentlighets- och sekretesslagen har det en vidare betydelse än inom förvaltningsrätten. Enligt förarbetena till sekretesslagen (1980:100) åsyftas med begreppet tillsyn det område som vid tiden för den lagens införande beskrevs med ordet kontroll. Ordet tillsyn ska enligt dessa förarbeten inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion över näringslivet (prop. 1979/80:2 Del A s. 235 och 2008/09:150 s. 355 f). Från Transportstyrelsen har uppgetts att fordonsregistret har flera syften. Det ger järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare, som enligt järnvägslagen ansvarar för säkerheten i järnvägssystemet, möjlighet att kontrollera om fordon och vagnar är godkända och att en enhet med ansvar för underhåll utsetts. Det ger också medlemsstaternas tillsyns- myndigheter möjlighet att ha kontroll på att fordon som används på medlemsstaternas järnvägsnät är godkända. Registret möjliggör också att snabbt få fram uppgift om vem som är ansvarig för ett fordon som exempelvis behöver flyttas från ett uppställningsspår. har också uppgett att registret kan komma att fylla en funktion i myndig- Uppgifter som återfinns i registret ska verksamhetsutövarna inte behöva lämna in på nytt i andra sammanhang. Av Europeiska järnvägsbyråns (ERA:s) vägledningsdokument till det (Recommendation on the update of the NVR Decision ERA/REC/012010/int) framgår att registret har följande syften: information om vilka fordon som är godkända för ibruktagande, att följa upp administrativa och juridiska krav, information om inspektioner i huvudsak gällande säkerhet och fordonsunderhåll, möjlighet att få ut uppgifter om ägaren och fordonsinnehavaren, ömsesidigt erkännande av säkerhetskrav och uppföljning av en enskild fordonsindivid. Av denna redogörelse framgår att ett viktigt syfte med registret är som verktyg i myndigheternas tillsynsverksamhet. I likhet med vad utred- ningen kommit fram till anser regeringen därför att sådana uppgifter som tillsynsmyndigheten begär in för att föra fordonsregistret får anses mottagna i myndighetens tillsynsverksamhet i den mening som avses i 30 kap. 23 § OSL. Vidare måste ställning tas till om det är fråga om uppgifter om enskilds affärs- eller driftsförhållanden. Mot bakgrund av att ägare till järnvägs- fordon kan vara en investerare som utöver detta inte har någon anknyt- ning till järnvägsverksamheten görs bedömningen att det skulle kunna vara fråga om sådana uppgifter. Det kan därmed konstateras att regleringen i 30 kap. 23 § OSL kan vara tillämplig och i den mån de aktuella uppgifterna rör enskilds affärs- eller driftsförhållanden omfattas av sekretess om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna lämnas ut. Bedömningen görs därför att det inte krävs någon särskild sekretessbestämmelse om fordons- registret i OSL. Frågan om uppgifter om vem som är ägare till fordon ska lämnas ut eller inte bör, i enlighet med vad Kammarrätten i anfört, lösas i rättspraxis genom tillämpning av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagstiftningen. Direktivets krav på tillgänglighet till uppgifter i registret kräver viss reglering Som framgår ovan ska enligt artikel 33.1 c det vara tillgängligt för säkerhetsmyndigheter och undersökningsorgan, samt såvitt avser legitima förfrågningar regleringsorgan, Europeiska järn- vägsbyrån, järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare samt personer eller organisationer som registrerar fordon eller förekommer i registret. Vilka som med denna utgångspunkt ska tillförsäkras åtkomst till vilka uppgifter i registret har preciserats i bilagan till kommissionens beslut /107/EU (punkt 3.3). I den där införda tabellen har åtkomsten för de olika aktörerna graderats från 0 till 4, där 0 betyder ingen åtkomst alls och 4 betyder obegränsad konsultation och uppdatering. Bestämmelserna är utformade på ett sätt som kan tolkas som att uppgifter ur registret normalt inte ska lämnas ut till andra än de som särskilt anges. Någon uttrycklig bestämmelse med innebörden att sekretess ska gälla uppställs dock inte. Den svenska offentlighetsprincipen innebär också att dessa uppgifter är tillgängliga för envar att få ut, om uppgifterna ingår i en allmän handling och någon sekretess inte gäller. Som tidigare konstaterats gäller rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. 1 § TF svenska medborgare. Utländska medborgare är likställda med svenska medborgare i detta avseende. Även juridiska personer har rätt att ta del av allmänna handlingar. Utländska myndig- heter har emellertid inte rätt att få ta del av allmänna handlingar direkt med stöd av offentlighetsprincipen. En sådan rätt måste därför särskilt föreskrivas för att genomföra direktivets krav. I lagrådsremissen föreslogs som en sekretessbrytande bestämmelse att tillsynsmyndigheten skulle lämna ut uppgifter ur registret på begäran av vissa angivna myndigheter. En sådan skyldighet skulle således föreligga när uppgiften begärdes av eller en järnvägs- säkerhetsmyndighet eller olycksutredande organ i annat land inom EES eller i . En sådan skyldighet skulle också föreligga såvitt avsåg legitima förfrågningar från regleringsorgan, infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och personer eller organisationer som registrerar järn- vägsfordon eller förekommer i registret, allt i enlighet med vad som anges i direktivet. Lagrådet framförde dock invändningar mot bestämmelsens utform- ning. Enligt Lagrådet framgick det inte att bestämmelsens avsikt var att vara sekretessbrytande. Lagrådet ansåg att tanken snarare ledde till uppfattningen att de i bestämmelsen angivna organen, myndigheterna, företagen och personerna hade rätt att få del av uppgifter i registret. Att vissa av de i bestämmelsen uppräknade instanserna måste presentera en legitim förfrågan kunde enligt Lagrådets mening inte heller utan vidare förenas med den avsikten att registret ska omfattas av offentlighets- principen. Lagrådet ansåg därför att en naturligare ordning synes vara att de bedömningar som tillsynsmyndigheten gör när den får in en begäran om utfående av uppgifter får utföras på vanligt sätt, dvs. i enlighet med bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen utan att det särskilt anges att det måste vara fråga om en legitim förfrågan från vissa angivna organ. Om en sekretessbrytande bestämmelse ändock anses erforderlig förordade Lagrådet att lokutionen utan hinder av sekretess används.