prop · GY03148 · 2011-08-31 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:148 om redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk i Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som gjort i rapporten och transparens i budgetpropositionen ? Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk (RiR 2011:11). Regeringen instämmer i stora delar i det som framhållit avseende redovisningen av kommunsektorns finanser och uppföljningen av sysselsättningspolitiken. Regeringen har redan genomfört eller planerar att genomföra större delen av de åtgärder som rekommenderar. Regeringen instämmer däremot endast delvis i iakttagelser när det gäller uppföljningen av överskottsmålet och tillämpningen av utgiftstaket. På dessa områden avser regeringen inte att vidta några åtgärder med anledning av rekommen- dationer. 1 Ärendet och dess beredning.............................................................. 2 Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket............... 3 Uppföljningen av sysselsättningspolitiken ..................................... 4 Regeringens åtgärder med anledning av 4.1Regeringens tillämpning av det finanspolitiska Uppföljningen av sysselsättningspolitiken....................... Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för Redovisningen av finans- och Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Ärendet och dess beredning granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket. Syftet med granskningsrapporten som behandlas i denna skrivelse är att bedöma hur regeringen redovisar och följer upp finans- och sysselsättningspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen har resulterat i rapporten och transparens i budget- propositionen ? Redovisningen av finans- och sysselsättnings- politiska ramverk (RiR 2011:11), se bilagan. överlämnades av till regeringen . 2Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket ifrågasätter regeringens bedömning att uppföljningen av överskottsmålet främst bör vara framåtblickande. att ett framåtblickande perspektiv är nödvändigt som planeringsverktyg, t.ex. för att kunna ta ställning till utrymmet för framtida reformer eller behov av budgetförstärkningar. För att möjliggöra en ändamålsenlig uppföljning måste dock beslutade mål och restriktioner vara tydliga och kunna utvärderas i efterhand. Av denna anledning bör måluppfyllelsen enligt utvärderas bakåtblickande. perspektivet bygger på prognoser och kan därmed bara betraktas som en osäker bedömning av den framtida måluppfyllelsen inte som en uppföljning av målet i sig. anser att regeringen använder alltför många indikatorer vid uppföljningen och att detta försvårar granskningen. pekar på att regeringen sedan vårpropositionen 2010 använder tre olika indikatorer för att följa upp överskottsmålet. justering är det totalt fem olika mått. införs ett sjätte genom att den ojusterade och den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn vägs samman med lika vikt. regeringen inte ger någon förklaring till varför sammanvägningen sker på det sätt som görs. Regeringen ger enligt inte heller någon vägledning till hur de olika indikatorerna värderas i förhållande till Slutligen anser att kopplingen mellan det finanspolitiska ramverket och det bedömda reformutrymmet är svag. pekar på att regeringen bedömer att försvagningen av det finansiella sparandet med 2011 är väl avvägd, men inte redovisar någon beräkning av just detta belopp. menar att det därmed inte är möjligt att se hur reformutrymmet härleds och förstå vilken vikt regeringen lägger vid överskottsmålet respektive Det framgår heller inte i vilken mån Skr. 2010/11:148 övriga delar av det finanspolitiska ramverket har spelat någon roll vid bedömningen av reformutrymmet. Mot bakgrund av dessa påpekanden rekommenderar att regeringen tydligt bör skilja på uppföljningen av överskottsmålet, som bör vara bakåtblickande, och den framåtblickande planeringen för hur målet ska uppnås . En tydlig bakåtblickande uppföljning möjliggör en ändamålsenlig utvärdering. För att minska risken för en godtycklig tolkning av måluppfyllelsen bör regeringen också begränsa antalet målindikatorer och redovisa vilken vikt den lägger vid de olika indikatorerna. Regeringen bör vidare redovisa beräkningen av reformutrymme eller besparingsbehov tydligare och klargöra hur avvägningen görs mellan kravet på överskott och stabiliseringspolitiska hänsyn. 2.1.2Regeringens bedömning av iakttagelser En tydlig skillnad mellan bakåtblickande uppföljning och framåtblickande planering Regeringen delar bedömning att det bör finnas en tydlig skillnad mellan den bakåtblickande uppföljningen av överskottsmålet och en framåtblickande planering för hur målet ska nås . Regeringen anser dock att den uppföljning som görs tydligt speglar detta. Överskottsmålet följs upp i ett bakåtblickande perspektiv under en särskild rubrik i de ekonomiska vårpropositionerna, i budget- propositionerna och i årsredovisningen för staten. En bakåtblickande uppföljning av överskottsmålet görs också i samband med uppdateringen av det svenska konvergensprogrammet, som utarbetas enligt stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser. För denna uppföljning används ett genomsnitt av det finansiella sparandet för vilka det finns ett nationalräkenskapsutfall. Vid bedömningen av om detta genomsnitt är förenligt med överskottsmålet eller inte beaktas även det genomsnittliga resursutnyttjandet , uttryckt som det genomsnittliga BNP-gapet. Syftet med denna bakåtblickande uppföljning är att avgöra dels om målet har uppnåtts , dels om det har före- kommit systematiska fel i den förda finanspolitiken som kan påverka möjligheterna att målet nås genom den framåtblickande utformningen av finanspolitiken. Den framåtblickande utformningen av finanspolitiken, för vilken över- skottsmålet är en grundläggande restriktion, redovisas i ett från den bakåtblickande analysen skilt avsnitt i budgetpropositioner och de ekonomiska vårpropositionerna (se t.ex. prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 4.2.2 och prop. 2010/11:100 avsnitt 10.2.2). I dessa avsnitt finns en utförlig analys av hur det prognostiserade sparandet förhåller sig till överskottsmålet, och av om det finns utrymme för reformer eller ett behov av budgetförstärkningar. Genom att den bakåtblickande utvärderingen av om överskottsmålet nåtts och den framåtblickande analysen av om den föreslagna finans- politiken är förenlig med överskottsmålet redovisas i separata avsnitt i Skr. 2010/11:148 budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner, anser regeringen att kravet på en tydlig skillnad mellan den framåtblickande och den bakåtblickande uppföljningen är uppfyllt. Utvärderingen av överskottsmålet måste baseras på flera faktorer Enligt regeringen kan överskottsmålet, eftersom det är formulerat i termer av ett önskvärt genomsnittligt sparande över en konjunkturcykel, inte bedömas i ett framåtblickande perspektiv genom en direkt värdering av det offentliga sparandet ett enskilt år. Regeringen använder sig i stället av två indikatorer för att bedöma om det offentliga finansiella sparandet som prognostiseras i budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner förefaller vara i linje med överskottsmålet. Dessa indikatorer är det strukturella sparandet och ett sjuårigt centrerat genomsnitt för det finansiella sparandet justerat för större engångs- effekter (den s.k. sjuårsindikatorn). Vid bedömningen av sjuårsindikatorn beaktas även det genomsnittliga resursutnyttjandet, i form av ett BNP- gap, under de år som indikatorn beräknas för. Bedömningen av finanspolitikens förhållande till överskottsmålet i ett framåtblickande perspektiv tar vidare hänsyn till riskbilden och osäker- heten i de ekonomiska prognoser som med nödvändighet måste ligga till grund för bedömningen. Vidare bedömer regeringen vilken vikt det aktuella konjunkturläget och finanspolitikens långsiktiga hållbarhet ska tillmätas i förhållande till överskottsmålet när finanspolitiken utformas. Bedömningen av om den föreslagna finanspolitiken är förenlig med överskottsmålet är således komplex och måste baseras på ett antal faktorer utöver de två indikatorerna. Regeringen anser därför att indikatorernas värden måste kunna tolkas i ljuset av det rådande resursutnyttjandet och stämmas av mot andra relevanta faktorer utan att det tolkas som att ytterligare indikatorer skapas. Eftersom många faktorer kan vara av betydelse för finanspolitikens utformning, kan den slutliga värderingen av hur dessa påverkar politikens utformning inte göras genom en mekanisk formel där olika faktorer tillmäts en specifik vikt. I stället görs en sammantagen bedömning av samtliga faktorer. Denna bedömning redovisades i avsnitt 4.2.3 i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m.). Bedömningen av reformutrymmets storlek är komplex Regeringen anser att den beskrivning och analys av olika reform- utrymmespåverkande faktorer som gjorts i budgetpropositionen ger en god bild av vilka faktorer som vägts in vid bedömningen av reformutrymmet och av hur detta har gjorts (prop. Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 4.2.3). visserligen en kvantitativ viktning av de olika faktorernas betydelse och en mer matematisk härledning av reformutrymmets storlek, i stället redovisas vilka faktorer som är viktiga för bedömningen och hur dessa Skälet till att reformutrymmet inte beräknas genom att varje påverkande faktor ges ett kvantitativt värde som sedan summeras är att Skr. 2010/11:148 ett sådant tillvägagångssätt skulle ge intryck av en exakthet som inte finns i verkligheten. Det är regeringens uppfattning att reformutrymmets storlek måste bedömas från gång till gång genom att ett antal komplexa faktorer ställs mot varandra, och att denna bedömning inte kan förenklas till en entydig mekanisk formel. menar att regeringens motivering och analys av förslaget till utgiftstak successivt har utvecklats. anser emellertid att det av den redovisade analysen i budgetpropositionen inte framgår hur regeringen kommit fram till de exakta nivåerna på utgiftstaket som föreslås, utan endast att förslaget inte står i strid med övriga finanspolitiska mål. menar vidare att de föreslagna nivåerna på utgiftstaket medför att budgeteringsmarginalens storlek överstiger regeringens egen bedömning av den nödvändiga säkerhetsmarginalen på av de takbegränsade utgifterna på tre respektive . I brist på en tydligare motivering till nivån på utgiftstak finns det enligt en risk för att utgiftstaket förlorar sin funktion som ett verktyg för att uppnå det övergripande finanspolitiska målet om ett överskott om av BNP. menar vidare att det, mot bakgrund av regeringens ambitioner att sänka skatterna , inte heller är klart att utgiftstaket är förenligt med överskottsmålet. rekommenderar därför regeringen att fortsätta utveckla sin motivering till föreslagna nivåer på utgiftstaket. Analysen bör ta sin utgångspunkt i överskottsmålet och den ambition för skatteuttaget som regeringen ger uttryck för. Regeringen bör även överväga en engångsjustering nedåt av redan beslutade taknivåer när en lägre utgiftsutveckling än vad som tidigare förutsetts gör att utgiftstaket förlorar sin styrande funktion. 2.2.2Regeringens bedömning av iakttagelser Motiveringen och analysen av förslaget till utgiftstak har utvecklats . Detta arbete har fortsatt efter budgetpropositionen och redovisas i skrivelsen för finanspolitiken (skr. 2010/11:79) som överlämnades till . I skrivelsen beskriver regeringen bl.a. principerna för bedömningen av en lämplig nivå på utgiftstaket för ett tillkommande år. ekonomiska vårproposition finns en fördjupningsruta med samma tema (se prop. 2010/11:100 s. 211). Flera faktorer vid bedömningen av utgiftstakets nivå Regeringen instämmer inte i vad anfört om att motiveringen av förslaget till utgiftstak i budget- propositionen är otillräcklig. Som en del av det budgetpolitiska ramverket är det viktigt att utgiftstaket ger förutsättningar för att uppnå Regeringen anser emellertid att det även finns andra faktorer som bör vägas in i bedömningen av vad som är en lämplig nivå på utgiftstaket, t.ex. utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till potentiell BNP, utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek över tid samt utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser. Utgiftstakets nivå är vidare ett uttryck för de ideologiska värderingar som ligger till grund för den politik som bedrivs. majoriteter kommer att ha olika bevekelsegrunder till nivån på de Regeringen anser att ett beslut om utgiftstakets nivå i grund och botten är ett politiskt beslut. Det går därför inte att reducera ett sådant till en beräkning av en i förväg bestämd formel. vara vanskligt att på förhand ge olika bestämningsfaktorer olika vikt. Tabell 1: Utgiftstak 20122014 i budgetpropositionen Miljarder kronor om inget annat anges Regeringens förslag till utgiftstak Årlig förändring av utgiftstaket vid Utgiftstak, procent av BNP Utgiftstak, fasta priser Budgeteringsmarginal, procent av Strukturellt sparande i offentlig sektor, Offentliga sektorns utgifter, procent av BNP 1 Bedömd nivå för utgiftstaket ekonomiska vårproposition. måste en meningsfull utgiftsbegränsning på ett eller annat sätt utgå från den övergripande ekonomiska utvecklingen och den totala produktionen i landet. Det är därför viktigt att regeringen på ett tydligt sätt motiverar utgiftstakets nivå med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter och i hur utgiftstaket kan tillämpas för att uppnå överskottsmålet och en godtagbar nivå på det samlade skatteuttaget. ekonomiska vårproposition lämnar regeringen en bedömning av utgiftstakets nivå . Motiveringen av nivån baseras på de principer som regeringen lagt fast för bedömningen av en lämplig nivå på utgiftstaket för ett nytt år. Utgiftstakets nivå bör inte ändras efter att taket fastställts Regeringen anser att den bedömda budgeteringsmarginalen i budgetpropositionen är väsentligt större än vad som följer av den säkerhetsmarginal som minst bör upprätthållas. riktlinje bör budgeteringsmarginalen vara av de takbegränsade utgifterna , för år t+1, för år t+2 och för år t+3. Även för år t+4 (se skr. 2010/11:79 s. 28). Vidare anser regeringen att de föreslagna nivåerna på utgiftstaket för 2013 och 2014 i budgetpropositionen , som innebar en relativt långsam årlig ökningstakt, medför att utgiftstakets styrande effekt på de statliga utgifterna stärks samt att utgiftstaket i högre grad är förenligt Regeringen vill framhålla att den praxis som utvecklats är att utgiftstaket inte ändras efter att det fastställts av , vilket också var en grundtanke när utgiftstaket infördes. effekt på de statliga utgifterna ska vara densamma från det att utgiftstaket för ett nytt år fastställs till dess att det året passerat. justeras dock regelbundet av tekniska skäl. justeringar är att neutralisera effekten av vissa typer av budgettekniska omläggningar som annars skulle påverka utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna. Endast vid några enstaka tillfällen har utgiftstaket ändrats till följd av förändringar i inriktningen av budgetpolitiken och i dessa fall har utgiftstaket sänkts. efter regeringsskiftet , då det tidigare beslutade utgiftstaket Vid ett regeringsskifte är det rimligt att en ny regering ska kunna vidta förändringar i finanspolitiken. Det har emellertid aldrig inträffat att en regering på eget initiativ föreslagit en förändring av den reella nivån på ett utgiftstak vars ursprungliga nivå samma regering själv föreslagit. Det är oklart vilka långsiktiga konsekvenser, framför allt för budgetdisciplinen, som kan följa om utgiftstaket av budgetpolitiska skäl skulle justeras i större Utgiftstaket ger ett rimligt stöd för överskottsmålet Budgeteringsmarginalen utgörs av skillnaden mellan utgiftstaket och de Den växande budgeteringsmarginalen fram till 2012 var en av anledningarna till att regeringen i budgetpropositionen för 2011 föreslog utgiftstak , vars årliga ökningstakt är lägre än (se prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finans- plan m.m. avsnitt 4.5). Det medför att budgeteringsmarginalen i budget- propositionen minskar jämfört med den förhållandevis stora marginalen 2012. I en situation med krympande budgeteringsmarginal är det i första hand budgeteringsmarginalen för det , i detta fall 2014, som begränsar utrymmet för utgiftsökningar som permanent tar budgeteringsmarginalen i anspråk. Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk innebär det i regel att de bedömdes budgeteringsmarginalen i termer av BNP minska från 2,0 procent 2014, till följd av utgiftstakets långsamma antogs att de offentliga finanserna förstärks under Till exempel förväntades det strukturella sparandet i den offentliga sektorn växa från av BNP av BNP 2014. Det strukturella sparandet är relevant i detta sammanhang eftersom det i budgetpropositionen var den enda av indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet som kunde beräknas . Tabell 2: Budgeteringsmarginal i budgetpropositionen Strukturellt sparande i offentlig sektor Bedömningen av budgeteringsmarginalens och det strukturella sparandets utveckling och 2014 i budgetpropositionen , medför att budgeteringsmarginalen snabbt krymper i förhållande till det strukturella sparandet. bedömdes budgeteringsmarginalen motsvara knappt hälften av det bedömda överskottet i de offentliga finanserna 2014 i termer av strukturellt sparande. Jämförelsen bortser från att det, i enlighet med regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek, under budgetåret bör finnas kvar en marginal motsvarande av de takbegränsade utgifterna för att hantera osäkerheter i utgiftsbedömningarna. I budgetpropositionen motsvarade detta eller 0,20,av BNP . Budgeteringsmarginalen bedömdes, exklusive säkerhetsmarginal, uppgå till 1,21,av BNP, vilket är det maximala utrymme för nya planerade utgifter som utgiftstaket medger. Ett räkneexempel visar att hypotetiska utgiftsökningar av denna storlek, tillsammans med regeringens reformambitioner för skatte- politiken på av BNP, skulle innebära en försvagning av de offentliga finanserna på väsentligt av BNP (se prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 1.7.4 angående regeringens reformambitioner för skattepolitiken). Regeringen anser mot denna bakgrund att utgiftstaket som föreslogs i budgetpropositionen ger ett rimligt stöd till överskottsmålet utan att nivån på redan fastställda utgiftstak behöver ändras, trots att budgeteringsmarginalen 2014 är större än vad som följer av regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek för denna tidshorisont. Det är viktigt att poängtera att budgeterings- marginalen visar det maximala utrymmet för reformer på utgiftssidan samt att ett ianspråktagande av budgeteringsmarginalen för reformer begränsas av att det ska vara förenligt med överskottsmålet och att det finns behov av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Om det under de kommande åren successivt skulle uppstå ett visst reformutrymme är det rimligt att detta utrymme till viss del kan utnyttjas för reformer på Skr. 2010/11:148 utgiftssidan. konstaterar att redovisningen av kommunsektorns finanser har förbättrats jämfört med tidigare propositioner. Genom att kommunsektorns utveckling redovisas samlat i ett särskilt kapitel bedömer att läsaren får en god överblick över regeringens analyser och bedömningar. anser dock att framställningen kan utvecklas och förtydligas ytterligare när det gäller grunderna för prognosen och jämförelser med tidigare prognoser. anser att regeringen bör beskriva grunderna för prognosen för kommunsektorns finanser mer utförligt. Särskild vikt bör läggas vid analysen av produktivitetsutvecklingen i de kommunala verksamheterna. Redovisningen bör också omfatta en genomgång av prognosrevideringar jämfört med föregående proposition. anger i rapporten att grunderna för prognosen över den kommunala konsumtionen bygger på ett antal mer eller mindre uttalade förutsättningar. De förutsättningar som anger är: -De generella statsbidragen är nominellt oförändrade om inget annat beslutats tidigare eller föreslås i den aktuella propositionen. -Den genomsnittliga skattesatsen ändras inte. -Kommunallagens (1991:900) förbud mot underskottsbudgetering och krav på god ekonomisk hushållning ska beaktas. bedömer vidare att dessa prognosförutsättningar kan stå i konflikt med varandra om den kommunala verksamheten ska utvecklas i vad benämner önskvärd takt. En annan iakttagelse gör är att det inte framgår på vilken grund regeringens prognoser av produktivitetsutvecklingen vilar eller varför den varierat så kraftigt mellan de senaste prognoserna. 2.3.2 Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i den beskrivning som gjort av redovisningen av kommunsektorns finanser. emellertid i sina beräkningar endast aviserade förslag om statsbidrag samt kommuners och landstings aviserade förändringar av kommunala skattesatsen (medelutdebiteringen). I praktiken innebär detta att kommuner och landsting förväntas anpassa sina konsumtionsutgifter efter sina förväntade inkomster. delvis i budgetpropositionen. När det gäller förutsättningarna för prognosen vill regeringen för det första betona att grunderna i prognosen inte per automatik står i konflikt För det andra är det oklart vad avser med en önskvärd utveckling av den kommunala verksamheten. konsumtionsnivån betingad av demografin som avses bör framhållas att Skr. 2010/11:148 det är mycket svårt att uppskatta denna. konsumtionsnivå av faktorer som kvalitet och produktivitet, vilka är svåra att mäta. Regeringen presenterar inga beräkningar av produktivitetsutvecklingen Regeringen presenterar inga beräkningar av produktivitetsutvecklingen i kommunsektorn i budgetpropositionen, vilket påstår i sin rapport. Anledningen till detta är att det dataunderlag som finns att tillgå från (), och som regeringen använder i sina prognoser, inte klarar av att mäta produktiviteten på ett bra sätt. Det går alltså inte att dra några egentliga slutsatser om produktivitets- utvecklingen. Av det skälet har regeringen valt att inte redovisa några beräkningar av produktiviteten i budgetpropositionen. har valt att implicit beräkna det de benämner som produktivitet genom att jämföra regeringens prognos av utvecklingen av konsumtionsvolymen i försörjningsbalansen med regeringens prognos av utvecklingen av kostnadsvolymen. Regeringen har valt att presentera utvecklingen av både konsumtionsvolymen och kostnadsvolymen för att de delvis visar olika saker. Konsumtionsvolymen ingår i regeringens beräkningar av BNP. Kostnadsvolymen är ett mått som mer avspeglar kommuners och landstings löpande kostnader omräknade till fasta priser. Skillnaden mellan konsumtions- och kostnadsvolymen redovisas i budgetpropositionen (se prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 9.2.2). Problemen med att beräkna produktiviteten i kommunsektorn beskrivs ekonomiska vårproposition (se prop. 2010/11:100 s. 171). framhåller att regeringen sedan budgetpropositionen för 2008 beslutades har redovisat sitt arbete med att ta fram ett ramverk för Enligt har redovisningen varit relativt omfattande, i synnerhet i budgetpropositionen och i ekonomiska vårproposition, där särskilda kapitel avsatts för redovisningen av ramverket och uppföljningen av sysselsättnings- I budgetpropositionen finns emellertid varken någon redovisning av regeringens arbete med ramverket eller någon uppföljning av sysselsättningspolitiken utifrån ramverkets indikatorer. menar att regeringen inte tydligt redogjort för i vilket sammanhang denna redovisning ska ske. framhåller vidare att redovisningen av effekterna av regeringens reformer inom sysselsättningspolitiken har varierat i omfång menar att regeringen genomgående har hänvisat till att bedömningarna av reformerna baseras på forskning, dock