prop · GZ031 · 2011-09-20 00:00:00 — Kom- missionen anser att den svenska lagstiftningen strider mot EU:s mervärdesskattedirektiv efter- som den svenska lagen innehåller alltför generösa undantag från mervärdesskatt för allmännyttig verksamhet som bedrivs av ideella föreningar och registrerade trossamfund.127 gav två utredare i uppdrag att utreda frågan. i promemorian Mervärdesskatt för den ideella sektorn, m.m. (Ds 2009:58). De förändringar som utredarna föreslår skulle kunna påverka ideella föreningars situation i mervärdes- skattehänseende. Regeringen beslöt att hos kommissionen ansöka om tillåtelse att få införa en regel om s.k. omsättningsgräns för mer- värdesskatteredovisning avseende ideell sektor. Ansökan innebar att verksamheter inom ideell sektor som har en skattepliktig omsättning på högst skulle kunna undantas. Enligt ett besked från kommissionen godtas dock inte ansökan. Regeringen och kommissionen har därefter inlett en fortsatt dialog i frågan om den ideella sektorns mer- värdesskattesituation. Regeringen har lämnat syn- punkter på kommissionens s.k. grönbok om den framtida mervärdesskatten. I sina synpunkter har regeringen lyft fram betydelsen av en förmånlig behandling av ideell verksamhet och att ett nytt regelverk tydligt undantar den ideella sektorn från mervärdesskatt. Regeringen kommer att fortsätta arbeta för att finna en gynnsam lösning för den ideella sektorn. Regeringens utgångspunkt är att ideell sektor inte ska förlora ekonomiskt på eventuella förändringar av regelverket. Ideella sektorn kan även komma att påverkas av de förslag vad gäller inkomstskatt som lämnas av Stiftelse- och föreningsskatteutredningen i betänkandet Moderniserade skatteregler för ideell sektor (SOU 2009:65). Betänkandet bereds inom Finans- departementet. 127 Dnr Fi2008/4218 och Fi2008/4219. Skatt på kapitalägande kapital- och egendomsskatter De två tillkommande förslagen, som är till fördel för bidragsmottagarna och de under- hållsskyldiga, har beretts under hand med 6.13Investeringssparkonto m.m. och . 6.13.1 Ärendet och dess beredning I budgetpropositionen redovisade regeringen ett antal reformambitioner för mandatperioden på skatteområdet (prop. 2010/11:1, Förslag till statsbudget , finansplan och skattefrågor m.m. avsnitt 1.7.4). Bland dessa reformambitioner nämndes införan- det av en ny schablonbeskattad sparform benämnd investeringssparkonto. Syftet med sparformen är att förenkla för fysiska personer att spara i aktier och andra finansiella instru- ment. Regeringen bedömde vidare att det även bör göras vissa justeringar i beskattningen av kapitalförsäkring för att effektivisera beskatt- ningen av sådan försäkring och för att upprätt- hålla den skattemässiga neutraliteten. I har en promemoria utarbetats med förslag till en ny schablon- beskattad sparform, benämnd investeringsspar- konto, och förändrad beskattning av kapital- försäkring. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 8, avsnitt 1. Promemorians lagför- slag finns i bilaga 8, avsnitt 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 8, avsnitt 3. Mot bakgrund bland annat av vissa invänd- ningar från remissinstanserna rörande dels finan- siella instrument som bara handlas på en handelsplattform, dels de föreslagna reglerna för när ett konto upphör att vara ett investerings- sparkonto har i utarbetats en tilläggspromemoria med vissa komplette- rande förslag om investeringssparkontot. Lag- förslagen i tilläggspromemorian finns i bilaga 8, avsnitt 4. Även tilläggspromemorian har remiss- behandlats och en förteckning över remissinstanserna till den promemorian finns i bilaga 8, avsnitt 5. En sammanställning av remissyttrandena för vardera promemoria finns tillgänglig i lagstift- ningsärendet (dnr Fi2010/5534). I propositionen behandlas promemoriornas förslag samt ytterligare två förslag som handlar om hur schablonintäkt vid innehav av ett inve- steringssparkonto ska beaktas vid beräkning av inkomstprövade socialförsäkringsförmåner och vid beräkning av betalningsskyldighet för under- Regeringen beslutade att in- hämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 8, avsnitt 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8, avsnitt 7. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.13.2.6 och i författnings- kommentaren. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har det i propositionen gjorts en justering av be- räkningen av schablonintäkten för investerings- sparkonto och skatteunderlaget för kapital- försäkring (avsnitt 6.13.3.4 respektive 6.13.4.4). 6.13.2 En ny schablonbeskattad sparform I är det vanligt att privatpersoner sparar i finansiella instrument, såsom aktier och andelar i investeringsfonder. Många av dem som har avyttrat framför allt aktier gör fel när de ska redovisa affärerna i sina självdeklarationer. Felen är i många fall oavsiktliga och beror bland annat på att reglerna för beskattning vid avyttring av finansiella instrument är komplicerade. Felen medför i vissa fall att de skattskyldiga betalar för lite skatt och i andra fall att de betalar för mycket skatt. Det är framför allt svårigheten att hålla reda på anskaffningsutgifter i kombination med tillämp- ningen av genomsnittsmetoden som orsakar problem. Den enskilde ska inte bara hålla reda på anskaffningsutgiften för de avyttrade finansiella instrumenten utan också känna till anskaff- ningsutgiften för samtliga finansiella instrument av samma slag och sort som de avyttrade som denne innehar för att kunna använda genom- snittsmetoden på ett korrekt sätt. Med utgångs- punkt från anskaffningsutgifterna för dessa finansiella instrument ska en genomsnittlig anskaffningsutgift beräknas. Vid denna beräkning ska den enskilde även hålla reda på och ta hänsyn till förändringar i innehavet genom olika bolagshändelser, t.ex. splitar och emissioner, vilket försvårar förfarandet än mer. Vid olika bolagshändelser som utlöser beskattning, t.ex. inlösen av aktier, finns också risk för att den enskilde missar att redovisa avyttringen. Detta problem har försökt att komma till rätta med genom att tillsammans med självdeklarationerna skicka med information till ägare i bolag som löst in aktier med en uppmaning att de måste beräkna kapitalvinsten på denna avyttring. De svårigheter och problem som redovisats leder sammantaget till att skattefelet på kapi- talområdet är stort. Inom kapitalbeskattningen gäller som huvudregel att varje avyttring av aktier och andra finansiella instrument ska tas upp till beskatt- ning. Detta kan leda till inlåsningseffekter genom att sparare drar sig för att avyttra finansi- ella instrument med latenta vinster eftersom det utlöser beskattning. Detta kan i sin tur leda till att enskilda sparare inte omfördelar sitt sparande i enlighet med vad som kan anses vara ekono- miskt rationellt. Inlåsningseffekten torde dess- utom leda till att omsättningen av finansiella instrument minskar, vilket leder till sämre konkurrens på den finansiella marknaden. I propositionen och i den föreslagna lagtexten används vissa uttryck som används i samband med kontoföring och sådana tillgångar som kan finnas på ett investeringssparkonto. Deras bety- delse i propositionen och i den föreslagna lag- texten är inte tänkt att skilja sig från betydelsen enligt allmänt språkbruk och de definieras inte i lagen om investeringssparkonto. För att under- lätta förståelsen för innehållet i denna proposi- tion följer ändå nedan en redogörelse för uttryckens betydelse. I lagen om invester- ingssparkonto finns ett antal termer som defi- nieras där. De behandlas inte i detta avsnitt. Enligt huvudregeln är tillgångar som förvaras på ett investeringssparkonto föremål för scha- blonbeskattning. Med att tillgångar förvaras på ett konto, t.ex. ett investeringssparkonto, avses att tillgångarna enligt allmänna civilrättsliga och näringsrättsliga bestämmelser finns på kontot. Av allmänna principer som är tillämpliga på sparformer som civilrättsligt liknar investerings- sparkonto i det avseendet att de avser demateria- liserade tillgångar, följer att tillgångarna anses förvarade på kontot först efter att de har för- tecknats på kontot. Från och med den tidpunkt när tillgången har förtecknats, eller med ett annat ord registrerats, på investeringssparkontot förvaras alltså tillgången där. I den föreslagna lagtexten och i propositionen används uttrycken insättning och uttag uteslu- tande i förhållande till kontanta medel. Den som innehar ett konto kan t.ex. sätta in sedlar och mynt på sitt konto på ett bankkontor eller där ta ut sedlar och mynt från sitt konto. Kontoinne- havaren kan också sätta in kontanta medel på sitt konto genom att överföra dem elektroniskt från ett annat eget konto eller ta ut kontanta medel på detta sätt. En överföring av kontanta medel mellan två konton ses alltså som ett uttag från det ena kontot och som en insättning på det andra. Uttrycken insättning och uttag används såle- des inte i förhållande till finansiella instrument. Sådana instrument kan överföras från ett konto till ett annat konto. Det innebär att instrumen- ten flyttas från det ena kontot till det andra. Om enbart den omständigheten att ett finansiellt instrument flyttas från ett konto är av intresse, och inte till vilket konto det flyttas, används uttrycket att det avförs från kontot. Normalt avförs ett finansiellt instrument från ett konto för att överföras till ett annat konto. Överfö- ringen är genomförd när instrumentet är förtecknat, och således förvaras, på det motta- gande kontot. 6.13.2.3 Schablonbeskattat sparande införs Regeringens förslag: Ett schablonbeskattat sparande för vissa direktägda finansiella instru- ment, benämnt investeringssparkonto, införs. Sparande i denna sparform är frivilligt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Konkurrens- verket, , och tillstyrker förslaget. Företagarna, före- ningen, i (LO) och LO anser att en schablonskatt är obegriplig, vilket beror på att den inte bygger på någon allmän princip som t.ex. likformig beskattning, utan är ett specialfall i beskattningen av inkomster på just detta område. Vidare anser LO att svårigheten för privatpersoner att beräkna vinst eller förlust vid avyttring av aktier med hjälp av genom- snittsmetoden är begränsad. anför att den schablonbeskattning som föreslås baseras på förmögenhetens storlek och inte på den faktiska avkastningen. Skatten är därmed en förmögenhetsskatt och en sådan skatt är skadlig för samhällsekonomin. Visserligen ska invester- ingssparkontot vara frivilligt och endast omfatta vissa tillgångar, men förslaget skulle innebära etablerandet av ett system för förmögenhetsbe- skattning som lätt kan komma att utökas och modifieras. Merparten av de övriga remissinstanser som har yttrat sig i frågan anser att det är angeläget att dagens metod för beskattning av värdepapper förenklas för enskilda. Av dessa är majoriteten positiva till att ett schablonbeskattat sparande införs, men flera har synpunkter på förslagets utformning. Förvaltningsrätten i är positiv till att sparandet är frivilligt. Ekonomi- styrningsverket anför att investeringssparkontot innebär betydande förenklingar för många skatt- skyldiga. Den nya sparformen innebär dock att kapitalbeskattningen blir mer komplex när det gäller att jämföra olika sparformer. Det kan därför finnas skäl att göra en större översyn av kapitalbeskattningen. är i grunden positiv till förändringar som leder till att det blir lättare för den enskilde att göra rätt i beskattningshänseende. Frågan är dock enligt myndigheten om det föreslagna systemet med schablonbeskattade investeringssparkonton kan antas få den eftersträvade effekten att underlätta för den enskilde. Det föreslagna systemet, med uppdelningen i investeringstillgångar och konto- främmande tillgångar, reglering om hur till- gångar får föras till respektive från ett inve- steringssparkonto samt de särskilda reglerna om beräkning av kapitalunderlaget, ter sig tämligen komplicerat. Det kan dock antas att svårig- heterna för den enskilde kan komma att begrän- sas genom den föreslagna informationsskyldig- heten och den föreslagna skyldigheten att lämna kontrolluppgift. Mot denna bakgrund anser att det föreslagna syste- met ändå får godtas. Enligt är det angeläget att dagens metod för beskatt- ning av finansiella instrument förenklas för enskilda. kan dock konstatera att det remitterade förslaget i många avseenden framstår som både komplicerat och svårt för enskilda att förstå och att det därför inte kan sägas fullt ut tillgodose ambitionen att vara förenklande. Inte desto mindre innebär förslagen en klar förbättring för enskilda i jämfö- relse med det regelverk som måste tillämpas vid kapitalvinster respektive kapitalförluster. vid univer- sitet anför att den föreslagna schabloninkomst- beskattningen har både svagheter och vissa styrkor. Den mest påtagliga svagheten är att förslaget innebär att ett omfattande system för schabloninkomstbeskattning ska fungera parallellt med ett system för realisationsvinst- beskattning. Detta är ett klart avsteg från målet med likformighet i beskattningen, vilket var ett ledmotiv stora skattereform. Lag- förslaget är dessutom mycket komplicerat. konstaterar att förslaget är komplicerat och svårt att tillgodogöra sig för den enskilde, vilket möjligen något förtar de positiva effekterna av förslaget. Det är framför allt reglerna om hur finansiella instrument får föras till, respektive avföras från, kontot som framstår som tekniskt svårtillgängliga. ifrågasätter om komplexiteten verkli- gen är nödvändig. befarar att bestämmelsernas komplexitet medför att den enskilde spararen helt och hållet är i händerna på det kontoförande institutet med avseende på möjligheterna att korrekt redovisa den scha- blonmässiga inkomst som ska ligga till grund för beskattning. Det är allmänt sett en mindre lyckad lösning att reglerna är så komplexa att den enskilde, som i slutändan trots allt är ansva- rig för att självdeklarationen blir korrekt, kan antas få svårt att utan hjälp upprätta en korrekt självdeklaration. framför att förslaget innehåller ett omfattande antal regler att hålla reda på, både för kontoinnehava- ren och investeringsföretaget, vilket gör försla- get påfallande likt de krångliga regler som gäller för kapitalvinstbeskattningen. Investeringsspar- kontot bör kunna förstås och tillämpas av inve- sterare som, utan att anlita experter, ska kunna göra en egen bedömning huruvida den traditio- nella beskattningen eller investeringssparkontot utgör den bästa modellen för investerarens sparande. Investeringssparkontot skulle således behöva konstrueras enklare. Far anser att syftet med förslaget är vällovligt, men förslaget har inte fått en sådan utformning att det uppfyller kravet på enkelhet. Det föreslagna regelsystemet är mycket detaljerat och särskilda regler har utfor- mats även för situationer som torde vara mycket Även om man kan ha en viss förståelse för att lagstiftaren har som mål att åstadkomma en lagstiftning som inte leder till några oklarheter vid rättstillämpningen är det här fråga om en sådan detaljreglering att det finns risk att regelsystemet kommer att avskräcka i stället för att uppmuntra till ett schablonbeskat- tat sparande. Vill man uppnå en förenkling krävs i stället ett enklare system där lagstiftaren aktivt väljer att avstå från att reglera vissa detaljer med det uttalade syftet att genomföra en förenkling. Kammarrätten i anför att en nackdel med schablonbeskattning är att regelsystemet med nödvändighet blir komplicerat. anför att det är viktigt att det även blir enklare för den som väljer att ha kvar sitt sparande i dagens system. föreslår därför att ytterligare förslag på förenklingar övervägs. Företagarna anser att dagens system skulle kunna förenklas genom att göra den s.k. schablonregeln tillämplig på fler typer av värdepapper och höja schablonavdraget från . Förvaltningsrätten i för fram som ett alternativ till den nya schablonbeskattningen att höja den procentsats som ska ligga till grund för den schablonberäknade anskaffningsutgiften. anför att förslagets syfte att främja sparande och minska skattefelet vid försäljning av värdepapper kan tillgodoses på andra sätt än med det föreslagna investerings- sparkontot: en sänkning av kapitalinkomst- skattesatsen och en höjning av schablonanskaff- ningsvärdet för aktier och andra delägarrätter från dagens av försälj- ningspriset. () anför att för att upprätthålla neutraliteten i skattesystemet bör enskilda näringsidkare kunna placera även företagets kapital i värdepapper utan att dessa automatiskt lyfts ut ur inkomstslaget näringsverksamhet. Detta skulle kunna åstad- kommas genom systemet med investerings- sparkonto. Aktiespararna anför att det finns en klar risk för höga öppna eller dolda avgifter, när man låst in kundens tillgångar i ett avskilt konto. Till exempel kan tänkas att investeringsföretagen debiterar mycket högre courtage för affärer inom kontot, än kunden annars kunde få på marknaden. Aktiespararna ser därför ett behov av att i både denna och andra sparformer införa ett krav på en helt transparent avgiftsstruktur, för att öka jämförbarheten och främja konkurrensen. Skälen för regeringens förslag: Sparande i aktier och andelar i investeringsfonder är som nämnts i föregående avsnitt en vanlig form av sparande. Där framgår dock att dagens skatte- rättsliga reglering av fysiska personers sparande i aktier och andra finansiella instrument inte är utan problem. Till skillnad från LO anser reger- ingen att reglerna för att beräkna vinst och förlust vid avyttring är komplicerade. Det kan vara tidsödande för enskilda att göra denna beräkning och många gör fel, vilket sannolikt leder till ett skattebortfall för staten. Regleringen medför vidare en inlåsningseffekt, till nackdel för såväl de enskilda spararna som för konkurrensen på den finansiella marknaden. Ett sätt att helt eller delvis lösa dessa problem är att införa en schablonbeskattad sparform för finansiella instrument, en bedömning flera remissinstanser instämmer i. Det föreslås därför att en sådan sparform införs. Den nya sparformen bör benämnas investeringssparkonto. Schablonbeskattningen innebär att den enskilde inte beskattas utifrån faktiska inkoms- ter och utgifter på de finansiella instrumenten. I stället beskattas den enskilde för en schablon- mässigt beräknad avkastning på tillgångarna. Detta innebär bland annat att den enskilde inte behöver redovisa varje avyttring av instrumenten som ingår i den schablonbeskattade sparformen. Den enskilde behöver alltså inte beräkna eller hålla reda på sin anskaffningsutgift, vilket är en stor förenkling jämfört med dagens system. hävdar att skatt baserad på schablonbeskattning är en förmögenhetsskatt som är skadlig för samhällsekonomin. Reger- ingen ser inte den föreslagna schablonbeskatt- ningen som en förmögenhetsskatt utan som en alternativ beskattning av kapitalinkomster. Regeringen delar inte heller Svenskt Näringslivs bedömning att den föreslagna schablonbeskatt- ningen är skadlig för samhällsekonomin. Schablonbeskattningen innebär vidare att den enskilde fritt kan omplacera tillgångarna inom sparformen eftersom eventuella vinster eller förluster inte ska tas upp till beskattning. Härigenom bortfaller de skattemässiga inlås- ningseffekter som finns inom det konventionellt beskattade systemet. Omsättningen av finansi- ella instrument inom ett schablonbeskattat sparande bör vara större än inom ett konventio- nellt beskattat sparande. Ökad omsättning bör leda till ökad konkurrens på den finansiella marknaden. En schablonbeskattning innebär inte bara fördelar för enskilda aktörer utan även för staten. Denna typ av beskattning torde bli mer effektiv eftersom skattebortfallet på grund av felaktigt redovisade kapitalvinster och kapitalförluster minskar. Schablonbeskattning innebär dessutom att skatt tas ut löpande och därmed minskar de enskildas skattekredit jämfört med dagens system, där vinster beskattas först när de realise- ras. Vidare blir skattebasen för ett schablon- beskattat sparande jämnare än skattebasen för konventionellt beskattade tillgångar. finns det en schablonbeskattad sparform för fysiska personer som har stora likheter med investeringssparkonto, nämligen sparande i kapitalförsäkring. En del kapitalför- säkringar är utformade så att försäkringstagaren själv, inom vissa ramar, kan välja vilka finansiella instrument som ska ingå i försäkringen och fritt utan omedelbara skattekonsekvenser omplacera tillgångar inom försäkringen. Även om likhe- terna är stora är en avgörande skillnad jämfört med den nya schablonbeskattade sparformen att det inte är den enskilde, dvs. försäkringstagaren, utan försäkringsbolaget, som äger tillgångarna i en kapitalförsäkring. Kapitalförsäkring kan därför inte underlätta sparande i direktägda finansiella instrument. Vidare är kapitalförsäk- ring inte ett renodlat sparande eftersom den alltid innehåller ett, större eller mindre, försäk- ringsinslag. Följaktligen finns det ett behov för den i denna proposition föreslagna sparformen. Flera remissinstanser, bland annat , och , anser att förslaget är komplicerat och att det borde förenklas. Utgångspunkten för förslaget är att endast finansiella instrument som är föremål för handel på viss marknad ska få förvaras på ett invester- ingssparkonto. Motivet till detta är att schablon- beskattningen bygger på att ett objektivt mark- nadsvärde kan fastställas för tillgångarna på kontot. Med dessa utgångspunkter blir följden att tillgångar som inte längre handlas på föreskri- vet sätt ska avföras från investeringssparkontot. Detta medför, som flera remissinstanser påpe- kar, en relativt omfattande reglering av vad som ska gälla när tillgångar förs in och ut från ett investeringssparkonto. Det är dock inte orimligt att kräva av det institut som tillhandahåller inve- steringssparkontot att det kan hålla reda på vilka finansiella instrument som förvaras på kontot och huruvida de är upptagna till handel på en reglerad marknad eller handlas på en handels- plattform. Flera av bestämmelserna som reglerar hur kontofrämmande tillgångar ska hanteras kommer i praktiken endast att tillämpas i mycket få fall. För den genomsnittlige spararen kommer det att vara ovanligt att kontofräm- mande tillgångar över huvud taget hamnar på investeringssparkontot. Att en genomsnittlig sparare råkar ut för att kvalificerade andelar eller att finansiella instrument som har getts ut av ett företag i vilket denne innehar av rösterna eller kapitalet hamnar på investerings- sparkontot kommer att vara mycket ovanligt. Den omständigheten att dessa situationer är ovanliga är dock inte skäl nog för att inte reglera dem. De kan trots allt inträffa. Investeringssparkontot ska existera sida vid sida med den konventionella beskattningen av kapitalinkomster. För att schablonbeskattning av tillgångar som inte lämpar sig för sådan beskatt- ning inte ska ske är det nödvändigt med den föreslagna regleringen trots att den, vilket har påpekats av flera remissinstanser, kan anses vara komplicerad. Regeringen har eftersträvat att göra de bestämmelser som krävs så lättförståeliga som möjligt. Det är regeringens uppfattning att den föreslagna sparformen kommer att underlätta för den absoluta majoriteten av sparare och att den i vissa avseenden komplicerade regleringen endast kommer gälla ett fåtal. Det bör vara frivilligt att spara i investerings- sparkonto. Den som önskar att spara i finansiella instrument ska fritt kunna välja att göra det inom ramen för den nya sparformen, genom en kapitalförsäkring eller inom den konventionella beskattningen. Dagens regler för beskattning av sparande bör därför i princip kvarstå oföränd- rade. Avslutningsvis kan nämnas att det i och för sig, som flera remissinstanser påpekat, kan vara angeläget att förenkla skattereglerna inom den konventionella beskattningen. Inom ramen för detta lagstiftningsärende ryms dock inte att göra en allmän översyn av kapitalbeskattnings- reglerna.