prop · GY03118 · 2011-04-04 00:00:00 — Enligt 3 kap. 1 § ska lagen tillämpas på kontrakt vilkas värde uppgår till de tröskelvärden som Europeiska kommissionen beslutar. I 1 § första stycket 1 a och 1 b anges de kontrakt, varor respektive tjänster, som upphandlas av en central statlig myndighet. I 1 § första stycket 2 anges de varu- och tjänstekontrakt som avses i andra fall än under 1. Motsvarande bestämmelser i finns i 3 kap. 1 §. Tröskelvärdena fastställs av regeringen och tillkännages i Svensk Prop. 2010/11:118 författningssamling. 2010 genom tillkännagivande (2010:53) av tröskelvärden vid offentlig upphandling. Värdena för kontrakt enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 a och 1 b bestämdes då till respektive och för kontrakt enligt 3 kap. 1 § första stycket 2 bestämdes värdena till respektive . För kontrakt enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 LUF bestämdes värdena till respektive . Genom den nya lagens hänvisning till och innebär rege- ringens förslag att den nya lagen ska omfatta även upphandlingar som inte är direktivreglerade. I 15 kap. och i 15 kap. LUF finns bestämmelser som reglerar upphandlingar som inte omfattas av försörj- ningsdirektivet och det klassiska direktivet. Sådana upphandlingar är exempelvis offentliga upphandlingar som avser kontrakt vars värde understiger de tröskelvärden som anges i respektive lag, jfr ovan. Statliga myndigheter som avser att köpa ett enstaka eller några få fordon eller en tjänst där det sammanlagda värdet av upphandlingen understiger ska således tillämpa bestämmelserna i den nya lagen. Motsvarande kommer att gälla för övriga upphandlande myndigheter och enheter (t.ex. kommuner, landsting, allmännyttiga bolag, föreningar och stiftelser) där upphandlingen understiger . Vid upphandlingar under tröskelvärdena är de nya bestämmelserna för s.k. direktupphandling naturligtvis tillämpliga. Bestämmelserna infördes , jfr SFS 2010:571 och SFS 2010:572, se vidare prop. 2009/10:180, s. 285 f. Detta innebär att upphandlande myndigheter och enheter kan använda sig av ett något enklare upphandlingsförfarande. Vid upphandlingar enligt får direktupphandling användas om kontraktets värde uppgår till högst av det tröskelvärde som gäller för kommuner och landsting vid upphandling av varor och tjänster, som uppgår till , dvs. För upphandlingar enligt LUF är motsvarande belopp högst av det tröskelvärde som gäller vid upphandling av varor och tjänster som uppgår till , dvs. 7.7Köp av rena och energieffektiva bilar Regeringens bedömning och förslag: Direktivets principer för inköp av bilar införs i svensk lag. Vid upphandling av bilar ska den upphandlande myndigheten eller enheten beakta energi- och miljö- påverkan under bilens hela livslängd. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Rege- ringens förslag innebär dock en annan lagteknisk lösning. Remissinstansernas allmänna synpunkter Transportstyrelsen före- slår att förslaget ändras så att det endast blir möjligt att ange bilens energi- och miljöprestanda som en teknisk specifikation. anser att det är bra att man kan välja att beakta energi- och miljöpåverkan genom en teknisk specifikation eller via ett tilldelnings- kriterium. avstyrker förslaget med nuvarande inne- håll och omedelbar implementering. Skälen är att utvärderingsmodellen inte styr mot politiskt beslutade miljömål, den monetära utvärderings- modellen kan inte användas till alla fordon, den monetära modellen är otydlig hur man ska räkna pris på drivmedel, tekniska specifikationer och kontraktsvillkor återstår att ta fram. kommuner och landsting (SKL) stödjer syftet med EU-direktivet men anser att de krav som redo- visas i promemorian är otydliga och svåra att tillämpa. BIL anser att det i lagtexten bör tydliggöras att energi- och miljöpåverkan kan beaktas med hjälp av de två alternativa metoderna, teknisk specifikation eller tilldelningskriterium. () anser att det är bra att upphandlande myndigheter har möjligheten att ange fordonets miljö- eller energiprestanda som en teknisk specifikation i förfrågnings- underlaget. anser att användning av tekniska specifikationer är den upphandlingsmetod som mest liknar den som upphandlare i svenska myndigheter redan använder. Svensk Kollektivtrafik bedömer det som möjligt att vid trafikupphandling tillämpa de upphandlingskrav som anges i direktivet genom att använda tekniska specifikationer såsom redan rekommenderas i det branschgemensamma miljöprogrammet, medan man ser det som omöjligt att använda den föreslagna monetära modellen för energi- och miljöprestanda som tilldelningskriterier i trafik- upphandling. Användning av den monetära modellen försvåras ytter- ligare av att trafikavtal avseende kollektivtrafik ofta löper över . Svensk Kollektivtrafik efterlyser en möjlighet att använda tilldelnings- kriterier i trafikupphandlingar för att kunna skapa teknikneutrala upphandlingskrav som värderar nettoutsläpp av klimatpåverkande gaser. anser att det behövs ett förtydligande av lag- förslagets krav på att upphandlare ska beakta energi- och miljöpå- verkan ur ett perspektiv som omfattar hela fordonets användningstid. anser att vid statliga myndigheters upphandling (inköp och leasing) av lätta fordon (personbilar och lätta lastbilar upp till ) är en tillämpning av förordningen om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor tillräcklig. Detta bör tydliggöras t.ex. genom ett tillägg i förordningen om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor samt genom en text i propositionen. Vid upphandling av tunga fordon liksom av kollektivtrafiktjänster däremot, måste den nya lagstiftningen tillämpas, eftersom man inte ställer några miljökrav för dessa fordon i förordningen om miljö- och trafiksäkerhets- krav för myndigheters bilar och bilresor. Transportstyrelsen menar att statliga myndigheter ska fortsätta att tillämpa förordningen om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor för lätta fordon och att det också bör framgå i den förordningen att detta är tillräckligt, dvs. att kraven i den nya lagen därmed har beaktats också för lätta fordon. BIL anser att det är mycket viktigt att klargöra hur redan befintliga miljökrav (t.ex. förordningen om miljö- och säkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor) gäller vid denna typ av upphandling i förhållande till de föreslagna lagtexterna, exempelvis när och för vilken typ av fordon de ska gälla. betonar vikten av att bevakar och aktivt deltar i den utvärdering av den EU-gemensamma metoden som enligt artikel 10 ska ske med start . har bl.a. noterat att om upphandlaren väljer att uppfylla direktivets krav genom alternativet med tilldelningskriterier så är den EU-gemensamma metodens värdering av miljöeffekter låg jämfört med normal svensk värdering. , , BIL och lyfter fram att bör vara pådrivande för att EU- kommissionen ska ta fram en allmänt accepterad testmetod även för tunga fordon, jfr beaktandeskäl 29. Även VTI och Trafikanalys påpekar att värderingarna av de olika ämnena ligger långt under vad som används i svenska samhällsekonomiska kalkyler. Trafikanalys menar att det kan finnas skäl att ifrågasätta om det är nödvändigt att fastställa gemen- samma kostnadsintervall för samtliga EU-länder. Det är särskilt tveksamt avseende utsläpp som i första hand har en lokal miljö- och hälso- påverkan. anser att beräkningsmodellen som ska användas som underlag för tilldelningskriterier är konstruerad på ett sätt som gör att den inte kommer att spegla den verkliga driftskostnaden eftersom priset ska sättas efter den billigaste bränslet på marknaden, utan skatt, vilket är diesel även om fordonet inte kan köras på diesel. saknar dessutom en genomgång av hur el- och laddhybridfordon ska hanteras i beräkningsmodellen. påpekar också att de värden för energiinnehåll som ska användas som underlag i viss mån skiljer sig från de bränslen som saluförs i , eftersom hänsyn inte är tagen till hur stor andel biodrivmedel bensinen har. anser att det är bra att beräkningsmetoden ska utvärde- ras . Vid en sådan utvärdering är det viktigt att ha både ett upphandlar- och ett leverantörsperspektiv. konstaterar att med direktivets beräkningsmodell spelar mängden utsläpp i praktiken ingen roll för resultatet. Det som i promemorian benämns som livscykelkostnader är enligt kommunens mening (samt enligt den engelska språkversionen av direktivet) att anse som livstidskostnader. anser att bör vara pådrivande gentemot kommissionen, som i enlighet med artikel 10 i direktivet ska utvärdera metoden med start , för att utveckla metoden och få fram rättvisande och mer miljöanpassade sätt att räkna fram miljöprestanda. konstaterar att biogas och etanol- fordon värderas lågt i beräkningsmodellen. Detta överensstämmer i sin tur dåligt med EU:s, de nationella och de för del lokala klimatmålen rörande att öka andelen förnybart bränsle inom transport- sektorn. uppfattar att lagförslaget prioriterar energieffektivitet och att bilar och kollektivtrafiktjänster som drivs med förnybara drivmedel delvis kan missgynnas med den beräkningsmodell som lagförslaget innehåller. Det är därför både viktigt och bra att man avser utvärdera metoden . BIL konstaterar att när det gäller alternativet med att ange energi- och miljöprestanda som ett tilldelningskriterium tas inte hänsyn till de lägre klimateffekterna vid användning av biobränsle. Denna synpunkt bör framföras vid den planerade översynen av direktivet . Energigas är starkt kritiskt till att förnyelsebara bränslen inte har beaktats. Utsläpp av koldioxid ska specificeras för olika bränslen och värderas utifrån detta. Det är speciellt viktigt avseende biogas som är under utveckling. Lokalt producerat förnyelsebart drivmedel ska kunna väljas med visst undantag för teknikneutralitet. Energigas anser även att värde- ringen av de hälsofarliga utsläppen är för låg för att ha avsedd styreffekt i delar promemorians bedömning att den EU- gemensamma beräkningsmetoden värderar utsläpp av koldioxid och andra emissioner för lågt samt att de mindre klimateffekterna av Dessutom tar direktivet inte ställning till skillnader i koldioxidutsläpp mellan fossila och förnybara bränslen. ser också andra svagheter med beräkningsmetoden. kostnaden är dock, till skillnad från miljökostnader, en reell kostnad som upphandlare för det mesta tar hänsyn till och väger in i kalkylen vid en upphandling. Det finns således redan ett incitament för , och , , påpekar att det finns en provisorisk modell för att ange bränsleförbrukning för Modellen har utarbetats genom en överenskommelse mellan branschorganisationen (Automobile Manufacturers Association) och den internationella kollektivtrafikunionen UITP (The I de fall upphandlaren väljer att ange miljö- och energiprestanda som ett tilldelningskriterium bör användandet av den metoden tills vidare uppmuntras. en ytterligare svaghet är att beräkningsmetoden är synnerligen mekanisk önskar att regeringen tar med synpunkterna om de olika svagheterna med beräkningsmetoden när direktivet ska Svensk Kollektivtrafik för fram ett antal synpunkter, framför allt på beräkningsmodellen. Bland annat är värde- ringen av energi instabil på grund av de stora variationer i drivmedels- priser som ständigt förekommer. dessutom bestämt icke verifierade värden från fordonstillverkare efter- som det ökar risken för angivande av godtyckliga värden. Kollektivtrafik menar att det är absolut nödvändigt att använda standardi- serade testförfaranden som inte kan manipuleras och att dessa är verifie- rade av en ackrediterad och oberoende part. BR anser att det är minst sagt otydligt på vilka grunder en fordonstillverkare ska ange bränsleför- brukning och hur jämförbarheten mellan olika anbud ska säkerställas. Det är BR:s förhoppning att regeringen medverkar till att kommissionen tar fram en allmänt accepterad testmetod för tunga fordon som är rättvisande och utgår från bränsleförbrukning i förhållande till utfört Skälen för regeringens bedömning och förslag I artikel 5 anges att upphandlande myndigheter, upphandlande enheter och operatörer vid inköp av vägtransportfordon ska beakta energi- och miljöpåverkan vid drift under hela livscykeln. Den energi- och miljöpå- verkan som ska beaktas ska omfatta åtminstone a. energianvändning, b. koldioxidutsläpp, och c. utsläpp av NOX, NMHC och partiklar. I artikel 6 beskrivs den metod som ska användas, om den upphand- lande myndigheten eller enheten väljer att ange vägtransportfordons energi- och miljöprestanda som ett tilldelningskriterium. Remissinstanserna är överlag positiva till att större hänsyn tas till miljön vid upphandling och påpekar att många upphandlande myndigheter och enheter tar sådan hänsyn. Flera av remissinstanserna har emellertid lämnat kritiska synpunkter på såväl beräkningsmetoden som beräkningsvärdena: beräkningsmetoden är krånglig och de värden som används är för låga för att uppnå någon verklig miljöeffekt. delar vissa synpunkter men konstaterar att syftet med direktivet är att tillhandahålla en EU-harmoniserad beräkningsmetod. modellen kan således inte göras. Regeringens avsikt är att i en förordning närmare beskriva själva beräkningsmetoden. Regeringen föreslår att bestämmelsen i artikel 5 överförs till den svenska lagen med en språklig justering. Vid köp eller leasing av bilar ska således den upphandlande myndigheten eller enheten beakta energi- och miljöpåverkan vid drift under bilens hela livslängd, jfr 7.5.3. energi- och miljöpåverkan som ska beaktas är energianvändning, utsläpp av koldioxid, kväveoxider (NOX), icke-metankolväten (NMHC) och Tillvägagångssätt vid beaktande av energi- och Regeringens bedömning och förslag: Den upphandlande myndig- heten eller enheten ska beakta energi- och miljöpåverkan genom att i annonsen om upphandling eller i förfrågningsunderlaget ange krav på bilens energi- och miljöprestanda. Om den upphandlande myndig- heten eller enheten väljer att beakta energi- och miljöpåverkan som ett tilldelningskriterium, ska driftskostnaderna under bilens hela livslängd för energianvändning och utsläpp av koldioxid, kväveoxider, icke- metankolväten och partiklar omvandlas till ett belopp i pengar. I paragrafen ges också en upplysning om att det finns bestämmelser om tekniska specifikationer och tilldelningskriterier i upphandlings- Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Regeringens förslag innebär dock en annan lagteknisk lösning. Remissinstanserna: , VTI påpekar att det inte framgår av departementspromemorian om FFV- teknik kan utgöra en teknisk specifikation. FFV är en förkortning av Flexible Fuel Vehicle, flexbränslebilar. De kan köras på enbart bensin eller etanol eller blandningar av dessa drivmedel. saknar en tydlighet kring vilka tekniska specifikationer och nivåer på krav som ska ställas om metoden används. det hade varit bättre att peka ut en nivå, exempelvis att tillämpa nivåerna i förordningen om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar AB anser att även om upphandlarna väljer att använda sig av tekniska specifikationer som prestanda- eller funktionskrav bör en harmonisering eftersträvas, minst på nationell nivå och även en VTI anser att alternativet tilldelningskriterium inte klarar att hantera elbilar på ett meningsfullt sätt. VTI anser vidare att det finns oklarheter i texten avseende hur höga värderingar som kan väljas. Det framgår inte om 4 § ska uppfattas som att högre värderingar än de angivna skulle kunna väljas. Transportstyrelsen konstaterar att metoden med tilldelningskriterium, där påverkan omvandlas till monetära värden, innebär att energikostnaden beräknas utifrån det lägsta priset av bensin och diesel, i praktiken diesel. För en bil som drivs av biodrivmedel inne- bär det att metoden ger en missvisande bild av kostnaden eftersom bio- drivmedel än så länge är skattebefriade i . Trafikanalys tillstyrker förslaget att kostnaden för bilens energianvändning över dess livscykel beräknas före skatt. Det är svårt att se några motiv till varför det skulle vara önskvärt att eftersträva en likriktning av dessa värden, så länge som de grundläggande principerna för offentlig upphandling inte åsidosätts. AB framför att den största miljönyttan uppnås genom användning och prissättning av tilldelningskriterierna energiförbrukning och reglerade emissioner under fordonets hela livscykel för att representera fordonets miljöprestanda vid upphandlingar. AB anser att en enhetlig tillämpning av EU-direktivets tilldelningskriterier energi- förbrukning och emissioner beräknade enligt den metod som anges under fordonets livscykel bör vara ett mål och att det blir tvingande lagstiftning. AB påpekar att det finns en accepterad och etablerad standard, testcykel och metodik som tagits fram gemensamt av tillverkare, operatörer och huvudmän för att bestämma bränsleför- brukningen för bussar. Inom EU pågår ett arbete i syfte att optimera metodiken för att bestämma bränsleförbrukningen och utsläpp av CO2 och utforma en lämplig testcykel för tunga fordon, både lastbilar och bussar. Tills det pågående arbetet inom EU slutförts kan användning av tillverkarens uppgifter för bränsleförbrukning avseende lastbilar accepteras. Skälen för regeringens bedömning och förslag Den upphandlande myndigheten eller enheten ska ha möjlighet att välja mellan två tillvägagångssätt. Antingen kan den upphandlande enheten eller myndigheten välja att ange bilens energi- och miljöprestanda som en teknisk specifikation eller som ett tilldelningskriterium. Direktivet medger inte att ett av alternativen utelämnas. En upphandlande myndighet eller enhet får enligt 6 kap. 3 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , och 6 kap. 3 § lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, LUF, ange tekniska specifikationer som prestanda- eller funktionskrav, jfr avsnitt 6.2. De nu föreslagna reglerna utgör ingen ändring av gällande regler rörande tekniska specifikationer. Om den upphandlande myndigheten eller enheten väljer att ange bilens energi- och miljöprestanda som en grund för tilldelning av ett kontrakt, dvs. som ett tilldelningskriterium, kommer tillvägagångssättet att vara direktivstyrt. Densamma blir situationen när själva kollektivtransport- tjänsten ska upphandlas. Driftskostnaderna under bilens hela livslängd för energianvändning, koldioxidutsläpp och utsläpp av vissa föroreningar ska omvandlas till ett värde i pengar. Respektive driftskostnad ska beräknas med hjälp av den i direktivet särskilt angivna metoden. Beskrivning av den EU-harmoniserade beräkningsmetoden Om den upphandlande myndigheten eller enheten väljer att uppfylla direktivets krav genom tilldelningskriterier enligt artikel 5 punkt 3 b, ska den beräkningsmetod som beskrivs i artikel 6 tillämpas. Metoden går ut på att man ska beakta energi- och miljöpåverkan genom att omvandla energi- och miljöprestanda för bilens användningstid i drift till ett värde i pengar som tas med vid utvärderingen av anbuden. Avsikten är att beaktandet ska ske på ett för hela EU/EES-området mer likartat sätt, om än med vissa flexibla inslag. Det innebär bl.a. att de monetära värdena för energianvändning samt utsläpp av koldioxid och föroreningarna kväveoxider (NOX), icke-metankolväten (NMHC) och partiklar måste framräknas strikt enligt metoden och inte på något annat sätt. Däremot föreskriver inte direktivet hur eventuella andra tilldelnings- kriterier ska räknas fram eller hur olika kriterier ska viktas inbördes. I de delarna får den upphandlande myndigheten eller enheten hämta ledning i upphandlingslagstiftningen. Eftersom man i direktivet eftersträvar en harmonisering innebär metoden att värderingen av miljöeffekter ska ske inom relativt snäva intervall, desamma för upphandlande myndigheter och enheter i alla medlemsstater. I strävar man efter att låta klimat- och annan miljöpåverkan avspeglas i bränsle- och fordonsskatter. Dessa typer av skatter skiljer sig dock åt i betydande grad till såväl nivå som utformning mellan medlemsstaterna. Att utgå från bränslepriser inklusive miljö- och energiskatter skulle innebära betydande skillnader länderna emellan vilket inte är önskvärt. Sammanfattningsvis ska man enligt metoden i stället utgå från ett enhetligt bränslepris före skatt för den mängd energi som beräknas användas under bilens användningstid i drift. Till denna framräknade kostnad läggs beräknade miljökostnader för koldioxid och de nämnda föroreningarna, baserade på en i direktivet fastställd EU-harmoniserad värdering av dessa miljökostnader. Värderingen framgår av artikel 6 och tabeller i bilagan till direktivet. Energianvändningen beror av den aktuella bilens bränsleförbrukning, den aktuella bränsletypens energiinnehåll och den beräknade körsträckan . Kostnaden för energianvändningen beräknas genom att man multiplicerar bilens energianvändning per kilometer med kostnaden per energienhet och med antalet kilometer . För att man ska kunna räkna fram energianvändningen på grundval av bränsleförbrukningen, finns det omvandlingsfaktorer baserade på olika bränsletypers energiinnehåll i en särskild tabell i bilagan till direktivet. För bränsletyper för vilka det inte anges några omräkningsfaktorer i tabellen, exempelvis dimetyleter (DME), metanol och syntetisk diesel, får i stället uppgifter från respektive tillverkare användas. För att åstadkomma den eftersträvade harmoniseringen ska den beräknade energimängden kostnadssättas efter lägsta gällande pris på bensin eller diesel före skatt. Till denna framräknade energikostnad läggs sedan miljökostnader under bilens drifttid för koldioxid och kväveoxider Prop. 2010/11:118 (NOX), icke metankolväten (NMHC) och partiklar enligt direktivets värdering i angivna intervall. Metoden är resultatet av förhandlingar och kompromisser mellan EU- kommissionen, medlemsstaterna och . Den hade önskat, att metoden på ett bättre sätt hade tagit hänsyn till biobränslenas mindre klimatpåverkande effekt, likaså att kostnads- värderingen av koldioxid och föroreningar varit högre och därvid bättre speglat svenska värderingar, vilket även hade inneburit ett större incitament för renare och mer miljöanpassade fordon. Denna uppfattning delas också av ett stort antal remissinstanser. Genom förhandlingarna infördes intervall, vilket inneburit att värderingen av miljöpåverkan fördubblats jämfört med kommissionens ursprungliga förslag. Metoden ska, enligt artikel 10, utvärderas av kommissio- nen, som vid behov ska föreslå lämpliga anpassningar. Regeringen kommer att noga följa kommissionens arbete. Regeringen kommer vidare, i enlighet med beaktandesatserna 12 och 3037, att ge lämplig myndighet i uppdrag att informera om direktivet och underlätta för upphandlande myndigheter och enheter och andra berörda att tillämpa metoden, som får anses komplicerad. I samman- hanget kan nämnas att kommissionen har utarbetat två webbplatser12 för att underlätta vid tillämpningen av direktivet. En av webbplatserna kommer även att innehålla en marknadsöversikt. Vid utvärderingen av anbud ska bränsleförbrukning, koldioxidutsläpp och utsläpp av föroreningar i första hand baseras på standardiserade gemenskapstestförfaranden för typgodkännande. Till följd av Lissabon- fördraget borde testet numera kallas unionstestförfarande, men efter- som direktivet inte är ändrat kommer ordet gemenskapstestförfarande att användas tills vidare. För fordon som ännu inte omfattas av sådana testförfaranden, dvs. främst tunga fordon, ska jämförbarheten mellan olika anbud säkerställas genom allmänt vedertagna testförfaranden eller resultat från tester som utförts för den berörda myndigheten eller, i avsaknad av detta, information från tillverkaren. I beaktandesats 29 anges att standardiserade gemenskapstestförfaranden för dessa ytterligare fordonskategorier, främst tunga fordon, bör tas fram.