prop · GZ0347 · 2011-12-20 00:00:00 — promemorians förslag, uttryckligen bör omfatta även lagring samt införsel till och utförsel från . Som Lagrådet noterar innebär nämnda förtydliganden att beskrivningen av de brottsliga förfarandena något avviker från motsvarande beskrivning i den befintliga straff- bestämmelsen om olovlig befattning med minor, trots att de under- liggande konventionstexterna är identiska i detta avseende. dock inte att straffbestämmelserna ska tillämpas på olika sätt på grund av nämnda förtydliganden. För att det inte ska råda någon tvekan om att straffbestämmelsen också omfattar explosiva substridsdelar med sådant alternativt spridningssätt som enligt artikel 1.2 omfattas av konventionens förbud, bör vidare en mindre justering av lagtexten göras i förhållande till för- slaget i promemorian. Vissa förfaranden med klusterammunition och explosiva substrids- delar är tillåtna enligt artiklarna 3.6 och 3.7 i konventionen. artiklar undantas från konventionens förbud de situationer där kluster- ammunition och explosiva substridsdelar hanteras i syfte att fullfölja Sådan befattning som enligt konventionen är tillåten omfattas inte av straffansvaret, vilket också uttryckligen anges i bestämmelsens tredje stycke. Explosiva substridsdelar från spridningskapslar omnämns visserligen inte uttryckligen i artiklarna 3.6 och 3.7, men detta får hänvisas till det faktum att artikel 1.2 fördes in sent i förhandlingarna. En ändamålsenlig tolkning av konventionen medför att explosiva substridsdelar från spridningskapslar ska behandlas på samma sätt som klusterammunition, när det gäller såväl förbjuden som tillåten verksamhet. I förhållande till förslaget i promemorian bör därför i denna del en mindre justering göras dels för att tydliggöra det sistnämnda förhållandet, dels för att lagtexten ska bättre stämma överens med konventionstexten i artikel 3.6. Med de justeringar som ovan redovisats bör regleringen utformas i enlighet med promemorians förslag. Lagförslaget bör därför inte disponeras på det sätt som Kammarrätten i föreslår. Den föreslagna bestämmelsen om olovlig befattning med klusterammunition avser att träffa väsentligen samma typ av gärningar som i första hand bestämmelsen om olovlig befattning med minor enligt 22 kap. 6 b § . Till grund för respektive straffbestämmelse ligger två i allt väsentligt likadana konventioner som stadgar ett totalförbud mot dessa vapen. Skillnaden mellan det straffbara området för olovlig befattning med minor och vad som föreslås gälla för olovlig befattning med klusterammunition består huvudsakligen i att det är fråga om olika vapenslag. Det kan i sammanhanget konstateras att klusterammunition besitter sådana egenskaper att den, redan vid begränsad användning, kan orsaka skador av en omfattning som är jämförbar med de som truppminor kan åstadkomma. Enligt regeringens bedömning har därmed de gärningar som omfattas av den föreslagna bestämmelsen ett straffvärde som bör jämställas med straffvärdet för i första hand olovlig befattning med minor, men även med olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig kärnsprängning samt folkrättsbrott. För dessa brott är straffskalan fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i högst eller på livstid. På motsvarande sätt som gäller för bl.a. olovlig befattning med minor bör olovlig befattning med klusterammunition delas in i två svårhetsgrader, med en särskild straffskala för det grova brottet. Med beaktande av vad som ovan anförts framstår den angivna straffskalan som välavvägd och bör väljas även för olovlig befattning med klusterammunition. Straffet för olovlig befattning med klusterammunition föreslås därför vara fängelse i högst , eller om brottet är grovt, fängelse i högst eller på livstid. Hur brottet förhåller sig till bl.a. folkrättsbrott och tillämpningsområdet för grovt brott Som framgår av redovisningen i avsnitt 6.3 kan straffansvaret för olovlig befattning med klusterammunition i vissa fall omfatta gärningar som även kan utgöra folkrättsbrott enligt 22 kap. 6 § . Ansvar för folkrättsbrott kan komma i fråga i de fall en gärning utgör en svår överträdelse av ett traktat eller någon allmänt erkänd grundsats som rör den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter. Användning av klusterammunition kan i de flesta fall antas ske i samband med att det föreligger en väpnad konflikt. I de fall sådan användning av klusterammunition anses utgöra t.ex. ett urskillningslöst anfall enligt 22 kap. 6 § första stycket 4 , skulle den kunna anses utgöra en svår överträdelse på det sätt som avses i bestämmelsen om folkrättsbrott. På motsvarande sätt som gäller för brottet olovlig befattning med minor enligt 22 kap. 6 b § ska ansvar för olovlig befattning med klusterammunition inte dömas ut i de fall gärningen omfattas av straffansvar för folkrättsbrott. Den föreslagna bestämmelsen om ansvar för olovlig befattning med klusterammunition ska således vara subsidiär i förhållande till folkrättsbrottet, vilket uttryckligen bör framgå av bestämmelsen. När det gäller frågan om hur brottet olovlig befattning med klusterammunition förhåller sig till smugglingsbrott enligt lag (2000:1225) om straff för smuggling, har anfört att den senare regleringen torde bli subsidiär i förhållande till den föreslagna lagen. Regeringen delar denna bedömning. De gärningar som utgör brott enligt den föreslagna bestämmelsen kan vara av olika slag. Bedömningen huruvida ett brott ska anses som grovt eller inte måste som alltid göras mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter vid brottet. Som särskilda skäl att bedöma olovlig befattning med minor som grovt brott har angetts att gärningen väsentligt bidragit till att minor kommit att användas på ett sätt som inneburit fara för många människors liv eller hälsa. Enligt regeringens mening bör dessa omständigheter beaktas särskilt även vid bedömningen av om olovlig befattning med klusterammunition ska bedömas som grov. Gärningar som väsentligt bidragit till att klusterammunition kommit att användas på ett sätt som inneburit fara för många människors liv eller hälsa kan därmed bedömas som grovt brott enligt den föreslagna bestämmelsen om olovlig befattning med klusterammunition. Som ovan konstaterats kan sådana gärningar under vissa omständigheter i första hand omfattas av straffansvar för folkrättsbrott. I de fall t.ex. användning av klusterammunition skett utan att det förelegat en väpnad konflikt eller befattningen inte är att anse som en svår överträdelse enligt bestämmelsen om folkrättsbrott, kan straffansvar för olovlig befattning med klusterammunition, grovt brott, komma i fråga. Av konventionen om klusterammunition (artikel 1.1 c) följer att det ska vara förbjudet att hjälpa, uppmuntra eller på annat sätt förmå någon att ägna sig åt verksamhet som är förbjuden för statsparterna enligt konventionen. Förbudet i artikel 1.1 c är som flera remissinstanser konstaterar allmänt hållet. Bestämmelsen är i det närmaste identisk med motsvarande bestämmelse i . Vad som avses med att t.ex. hjälpa definieras inte närmare i den föreliggande konventions- texten och inte heller i . En rad olika handlingar av skilda slag bör beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kunna anses utgöra hjälp eller uppmuntran att ägna sig åt sådan verksamhet som konventionen förbjuder. I 23 kap. 4 § finns en bestämmelse om medverkan som gäller vid alla brottsbalksbrott samt de brott i specialstraffrätten för vilka fängelse är föreskrivet eller särskild föreskrift finns att medverkan ska bestraffas. Bestämmelsen blir därför tillämplig på det föreslagna brottet. Medverkansbestämmelsen kompletterar brottsbeskrivningarna i de särskilda straffbestämmelserna. Dessa har i allmänhet formulerats med tanke på det fall att en brottslig gärning utförts av en person, en förövare. Den allmänna regeln innebär att även den som medverkat i en straffbar gärning kan dömas till ansvar. I 23 kap. 4 § anges att ansvar som är föreskrivet för viss gärning inte bara ska ådömas den som utfört gärningen utan även annan som främjat den med råd eller dåd, dvs. med fysiska eller psykiska medel. Därutöver kan straffansvar för anstiftan och i annat fall för medhjälp till brottet bli aktuellt för den som inte är att anse som gärningsman men som förmått annan till utförandet. Med anstiftan avses i huvudsak att förmå annan att utföra gärningen, alltså genom psykisk påverkan orsaka den andres gärning. Medhjälp till en brottslig gärning kan bestå i ett främjande som inte uppfyller kraven för anstiftan. Artikel 1.1 c i konventionen innehåller ett förbud mot att hjälpa, uppmuntra eller förmå någon att ägna sig åt verksamhet som enligt konventionen är förbjuden. Liknande begrepp används för att beteckna ett brottsligt handlande i den allmänna medverkansbestämmelsen i 23 kap. 4 § . På motsvarande sätt som konventionens förbud mot att hjälpa etc. kan en rad olika handlingar typiskt sett utgöra brottslig medverkan med stöd av den allmänna medverkansbestämmelsen i förening med den aktuella straffbestämmelsen. I promemorian görs bedömningen att de gärningar som kan omfattas av konventionens förbud mot att hjälpa i huvudsak skulle kunna bedömas som anstiftan eller medhjälp till brott enligt 23 kap. 4 § och att någon särskild reglering därför inte är nödvändig för att uppfylla konventionens krav i denna del. En motsvarande bedömning gjordes i samband med godkännandet av (prop. 1997/98:175 s. 37). Regeringen delar denna bedömning och anser därmed att bestämmelsen i 23 kap. 4 § uppfyller de krav på kriminalisering som konventionens artikel 1.1 c. ställer. Det ankommer emellertid på domstolarna att utifrån en bedömning av de objektiva omständigheterna och gärningsmannens uppsåt i varje enskilt fall avgöra om en gärning får anses innebära en straffbar medverkan. () menar att det är otydligt hur långt ner i utvecklingsrespektive tillverkningskedjan straffansvaret sträcker sig. FOI framför att samma principiella stridsdelsutformning kan utnyttjas i flera olika system och det är inte alltid givet på förhand om en komponent ska användas i det ena eller andra fallet. I fråga om de aspekter som FOI tar upp bör noteras definitionen av klusterammunition och övriga tekniska definitioner som anges i artikel 2 i konventionen. Vidare omfattar den föreslagna kriminaliseringen inte oaktsamt handlande utan endast uppsåtliga, dvs. och införande av straffansvar föreslås inte för försök, förberedelse och stämpling avseende olovlig befattning med klusterammunition. Härigenom tydliggörs gränserna för ett straffrättsligt ansvar. Frågan om ett specifikt förbud mot investeringar Frågan om investeringar i företag som utvecklar eller tillverkar klusterammunition har behandlats av remissinstanserna. Svenska Röda Korset anser att direkt investering i företag som tillverkar klusterammunition är ett val att stödja produktion av sådana vapen vilket strider mot förbudet att hjälpa i artikel 1.1 c, samt att frågan om ett investeringsförbud för svensk vidkommande bör utredas. Organisationen pekar på att flera organisationer och några statsparter anser att förbudet mot att hjälpa även innefattar ett förbud mot investeringar i företag som utvecklar och tillverkar klusterammunition. , Amnesty m.fl., , Kristna Råd och et anser att promemorian tydligare borde ha pekat på behovet av ett svenskt investeringsförbud i företag som utvecklar eller tillverkar klusterammunition. Amnesty m.fl. framhåller att en undersökning bland nordiska och svenska investerare som publicerades visar att marknaden varit proaktiv på området och flyttat investeringar från företag som producerar klustervapen samt att ett flertal investeringsbolag redan då hade utarbetat en policy mot investeringar i klusterammunition. Detta, menar organisationerna, lägger en viktig värdegrund i arbetet mot klustervapen och det är av stor betydelse att lagstiftningen stödjer denna värdegrund. Organisationerna skulle också välkomna en översyn för att möjliggöra förbud mot andra vapentyper som är förbjudna enligt internationell rätt, t.ex. personminor. I promemorian noteras att några stater har infört lagstiftning om förbud mot investeringar i företag som utvecklar eller tillverkar klusterammunition. Det konstateras vidare att den dominerande tolkningen förefaller vara att konventionen inte förpliktar statsparterna att införa ett specifikt investeringsförbud samt att frågan inte heller berördes i samband med tillträde till , som innehåller ett motsvarande förbud mot att hjälpa. I frågan om ett specifikt investeringsförbud bör införas gör regeringen följande överväganden. Att investeringar undviks i företag som utvecklar, tillverkar eller på annat sätt befattar sig med klusterammunition kan, som flera av remissinstanserna framhåller, bidra till att uppnå konventionens syfte att förhindra användning av klusterammunition. Erfarenheterna från visar att den konventionen haft en självsanerande effekt genom att investeringsbolag inte vill förknippas med de vapen som konventionen förbjuder och därför valt att inte investera i företag som tillverkar truppminor (personminor). Det finns anledning att anta att också konventionen mot klusterammunition leder fram till motsvarande etiska investeringsstrategier. Som Amnesty m.fl. också nämner tyder mycket på att konventionen om klusterammunition redan har börjat få genomslag bland investeringsbolag. I detta sammanhang kan utöver den rapport som Amnesty m.fl. hänvisar till också nämnas en omfattande och uppdaterad rapport från IKV m.fl. om Prop. 2011/12:47 investeringar och klusterammunition (IKV , the Nederlands and Netwerk Vlaanderen, ). I rapporten får såväl svenska AP- fonder som privata investeringsbolag och banker i ett positivt omnämnande för att de undviker att investera i företag som utvecklar, tillverkar eller på annat sätt befattar sig med klusterammunition. Att införa lagstiftning som uttryckligen förbjuder alla former av investeringar i företag som är verksamma i länder som inte är anslutna till konventionen och som utvecklar, tillverkar eller på annat sätt befattar sig med klusterammunition och tillgodose kraven på rättsäkerhet är förhållandevis komplicerat. Ett förbud av sådant slag bör t.ex. också omfatta företag som äger företag med sådan tillverkning, åtminstone om det är fråga om ett majoritetsägande. Efterlevnaden av sådan lagstiftning torde vidare förutsätta kompletterande regelverk och anvisningar om vilka företag förbudet avser. Det kan i sammanhanget noteras att frågan om investeringar i företag som producerar klusterammunition togs upp av Koalitionen mot klusterammunition under Osloprocessen men att ingen av de förhandlande staterna lämnade något förslag med sådan innebörd. Någon skyldighet enligt konventionen att införa ett förbud mot att investera i företag som utvecklar eller tillverkar klusterammunition kan därför enligt regeringen inte anses föreligga. Mot bakgrund av vad som anförts ovan ser regeringen inget behov av att införa en särskild reglering avseende förbud mot att investera i företag som utvecklar, tillverkar eller på annat sätt befattar sig med klusterammunition. Artikel 9 i konventionen innebär att straffansvar ska kunna följa för handlingar som strider mot konventionens förbud i artikel 1. Som anförts tidigare gör regeringen den bedömningen att bestämmelsen om medverkan i 23 kap. 4 § uppfyller de krav på kriminalisering som konventionens artikel 1.1 c ställer. Som tidigare anförts ankommer det på domstolarna att utifrån en bedömning av de objektiva omständigheterna och gärningsmannens uppsåt i varje enskilt fall avgöra om en gärning får anses innebära en straffbar medverkan. Regeringens förslag: Det införs en särskild reglering om domsrätt över den föreslagna bestämmelsen om olovlig befattning med klusterammunition. Även om det inte finns svensk domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § döms för brott enligt den föreslagna bestämmelsen vid svensk domstol om brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i . I paragrafen införs en hänvisning till 2 kap. 5 § , som reglerar krav på tillstånd att väcka åtal i vissa fall. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset uttrycker tveksamhet över förslaget att välja en särskilt avpassad domsrättsregel samt en annan lösning än den som införts för brottet olaglig befattning med minor. Den bästa lösningen anser organisationen borde vara att se över jurisdiktionsbestämmelserna i 2 kap. för att få en mer enhetlig lagstiftning. Organisationen anser även att det är viktigt att brottet olovlig befattning med klusterammunition inkluderas i den pågående beredningen inom med anledning av Internationella straffrättsutredningens betänkande (SOU 2002:98). Liknande synpunkter framförs även i ett gemensamt yttrande av sju enskilda organisationer (Amnesty , för Fred och Frihet, , Center, , och ), nedan Amnesty m.fl. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på frågan om krav på åtalsförordnande. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 9 i konventionen om klusterammunition, liksom enligt , ska statsparterna bl.a. vidta alla rättsliga åtgärder som krävs, däribland införa straffrättpåföljd, för att förhindra och bestraffa all verksamhet som enligt konventionen är förbjuden för en statspart och som utförs av personer eller inom ett territorium som står under statspartens jurisdiktion eller kontroll. De svenska bestämmelserna om domsrätt (straffrättslig jurisdiktion) finns huvudsakligen i 2 kap. . Svensk domsrätt föreligger enligt 1 § alltid när brottet är begånget i . Även beträffande brott som begåtts utomlands finns goda möjligheter för svensk domstol att lagföra. Enligt 2 § har svensk domstol behörighet i de fall då brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning som har hemvist i landet, av en utlänning utan hemvist i landet som efter brottet blivit svensk medborgare eller tagit hemvist här eller som är dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare och finns här samt slutligen av annan utlänning som finns i landet under förutsättning att på brottet kan följa strängare straff än fängelse . Av bestämmelsens andra stycke följer emellertid en begränsning genom kravet på s.k. dubbel straffbarhet. För svensk domstols behörighet krävs således i dessa fall att den brottsliga gärningen inte var fri från ansvar på gärningsorten eller, om den begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat, att svårare straff än böter kan följa på gärningen. För utomlands begångna brott som bl.a. har en särskild anknytning till eller svenska intressen eller när det är fråga om särskilt allvarliga brott finns jurisdiktionsbestämmelser i 3 §. I dessa fall uppställs inget krav på dubbel straffbarhet, dvs. svensk domstol har möjlighet att lagföra ett brott oavsett var det har begåtts och av vem. Det ovan anförda innebär att för att fullt ut motsvara konventionens krav i detta avseende måste de svenska bestämmelserna på området kompletteras så att svenska domstolar är behöriga att döma över brott som begåtts utom riket av svenska medborgare eller av personer med hemvist i , oavsett om brottet är straffbart på gärningsorten. När tillträdde (prop. 1997/98:175, bet. 1998/99UU4, rskr. 1998/99:25) infördes en särskild bestämmelse om svensk domsrätt för brottet olovlig befattning med minor genom att brottet lades till i den uppräkning av brott som finns i 2 kap. 3 § första stycket 6 och för vilka inget krav på dubbel straffbarhet Prop. 2011/12:47 uppställs. Detta innebar en vidare domsrätt än vad som krävdes enligt (se prop. 1997/98:175, s. 38). Korset och Amnesty m.fl. har föreslagit att motsvarande reglering av domsrätten såvitt avser brottet olovlig befattning med klusterammunition borde införas. När det gäller konventionen om klusterammunition finns det emellertid enligt regeringens mening anledning att välja en annan lösning. Som angetts ovan kräver konventionen om klusterammunition inte att staterna ska kunna lagföra överträdelser oavsett var de har begåtts och av vem. Även om det kan sägas att har en vidsträckt domsrätt såvitt avser brott begångna utomlands, som delvis regleras genom kravet på åtalsförordnande enligt 2 kap. 5 § , görs här bedömningen att en domsrätt motsvarande den som gäller för brottet olovlig befattning med minor skulle bli alltför omfattande. I stället bör en mer begränsad lösning väljas som tar sikte på de brister i det svenska regelverket som har konstaterats för att fullt ut uppfylla de krav som konventionen om klusterammunition uppställer. Liknande lösningar har också valts i andra sammanhang, t.ex. lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor, lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m. samt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan allvarlig brottslighet. Regeringen föreslår därför att det införs en utifrån konventionens krav avpassad domsrättsregel som ger domstolarna behörighet avseende brott begångna av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i , oavsett om gärningen var straffbar där den begicks. Lagrådet har inte haft några invändningar mot en sådan avgränsning av domsrätten. Med beaktande av att en sådan bestämmelse i väsentliga delar avviker från den systematik som råder i 2 kap. bör bestämmelsen gemensamt med straffstadgandet placeras i en särskild lag, se avsnitt 7.1. Åtal för brott som förövats utom riket får som huvudregel väckas endast efter särskilt förordnande av regeringen eller den som regeringen bemyndigat. Detta framgår genom att det i paragrafen förs in en hänvisning till regleringen om åtalsförordnande i 2 kap. 5 § . Förbindelser med stater som inte är parter Som beskrivits under avsnitt 4.2.10 anger artikel 21 i konventionen bl.a. att en statspart under vissa förutsättningar kan delta i militärt samarbete och militära insatser med stater som inte är parter till konventionen och som kan tänkas ägna sig åt verksamhet som är förbjuden för en Amnesty , för Fred och Frihet, , Center, , , Svenska Freds- och (i ett gemensamt yttrande, nedan Amnesty m.fl.) har tagit upp frågor om sådan militär samverkan. Organisationerna anser att artikel 21.3 om s.k. interoperabilitet, mot bakgrund av förbudet i artikel 1.1 c mot att hjälpa, uppmuntra eller på annat sätt förmå någon att inlåta sig i verksamhet som är förbjuden för statsparterna enligt konventionen, lämnar några oklarheter i fråga om vad som gäller vid sådant samarbete. Organisationerna anser att det bör tydliggöras att inte avsiktligt eller medvetet får hjälpa, leda eller uppmuntra någon verksamhet förbjuden enligt konventionen i de fall bedriver gemensamma militära insatser med stater som inte är parter till konventionen. Organisationerna anser vidare att regeringen även bör klargöra att inte bör bistå med transporter, lagring osv. av klusterammunition vid militär samverkan i andra länder samt att militära övningar i inte får innehålla användning av klusterammunition eller andra vapentyper som är förbjudna under internationell rätt. Svenska Röda Korset pekar på vikten av tydliga direktiv för svensk militär personal som deltar i sådana internationella insatser samt att det vore önskvärt att göra dessa direktiv synliga även för andra än Försvarsmakten. De frågor som Amnesty m.fl. och Svenska Röda Korset tar upp berör relationen mellan konventionens förbud i artikel 1 och bestämmelserna i artikel 21 om förbindelser med icke konventionsanslutna stater bl.a. vid s.k. interoperabilitet. I det avseendet är också artikel 9 av betydelse. I artikel 9 ställs krav på att införa straffpåföljd och bestraffa all verksamhet som är förbjuden för en statspart och som utförs av enskilda eller inom territorium, under dess jurisdiktion och kontroll. Vilka författningsändringar som konventionens förbud föranleder i fråga om straffrättslig reglering behandlas i avsnitt 7.1. Med anledning av de framförda synpunkterna vill regeringen fästa uppmärksamhet vid det följande.