prop · GY03160 · 2011-07-06 00:00:00 — Mot bakgrund av vad Lagrådet anfört anser regeringen att bestämmel- sen om vilka som ska ha rätt att få ut uppgifter från registret bör omformuleras. Som framgått ovan finns ingen rätt för utländska myndig- heter att få ut uppgifter med stöd av offentlighetsprincipen. En bestämmelse om att sådana myndigheter (dvs. säkerhetsmyndigheter, olycksutredande organ och regleringsorgan i andra länder inom EES och i samt den Europeiska järnvägsbyrån) ska ha rätt att ta del av uppgifter i registret behövs därför oaktat frågan om sekretess. Denna uppgiftsskyldighet måste också utformas så att den får sekretessbrytande effekt eftersom de nämnda myndigheterna och organen har rätt att få del av bl.a. uppgiften om vem som är ägare till ett järnvägsfordon. Den uppgiften kan, som framgår ovan, omfattas av sekretess när den före- kommer i registret. Frågan är om den sekretessbrytande bestämmelsen behöver vidgas till att omfatta fler. Den uppgift som i första hand skulle kunna omfattas av sekretess är som nämnts uppgiften om vem som är ägare till ett fordon. Just beträffande denna uppgift inskränker dock genom sitt beslut om gemensam specifikation för registret (2011/107/EU) den krets som ska ges tillgång till uppgiften. således inget krav på att järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och Prop. 2010/11:160 övriga berättigade användare ska kunna få tillgång till uppgifter om vem som är ägare till ett visst fordon. Den enda instans som, utöver de utländska myndigheterna, både omfattas av EU-regleringens krav på att få ut uppgifter om vem som är ägare till ett fordon och kommer att bli föremål för en sedvanlig sekretessprövning är . En bestämmelse som ger rätt att få ut uppgifter ur registret även i händelse av att dessa uppgifter skulle anses omfattas av sekretess behövs därför. Av kommissionsbeslutet framgår vidare att innehavare, fordonspark- förvaltare och ägare ska ha rätt att få ut uppgifter ur registret om sina egna fordon. Sekretess till skydd för enskild gäller dock inte i förhållande till den enskilde själv, om inte annat anges i offentlighets- och sekretesslagen (12 kap. 1 § OSL). Någon särskild reglering om detta behövs därför inte. Sammanfattningsvis anser regeringen att det i järnvägslagen bör införas en bestämmelse om att följande myndigheter och organ ska ha rätt att på begäran och utan hinder av sekress få ut uppgifter ur fordonsregistret; , järnvägssäkerhetsmyndig- het, olycksutredande organ och regleringsorgan i annat land inom EES eller i samt Europeiska järnvägsbyrån (ERA). I övrigt gäller offentlighetsprincipen och en sedvanlig prövning enligt offentlighets- och sekretesslagen ska därvid ske vid begäran om att få ta del av uppgifterna. Den nuvarande skyldigheten för tillsynsmyndigheten att ge offentlig- het åt fordonsregistret föreslås följaktligen slopas. 7.3Undantag från krav på registrering Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om undantag från krav på registrering. Utredningens förslag: Utredningen har inte lämnat förslag av denna innebörd. Remissinstanserna: Har inte yttrat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag trafikutskott har med anledning av motionsförslag vid behandling av propositionen Behörighet för lokförare 2010/11:122 (trafikutskottets betänkande 2010/11:TU19) tagit upp frågan om möjlig- heter för undantag från registreringskraven för museijärnvägar och museijärnvägsfordon. Utgångspunkten är att det nuvarande registrerings- kravet drabbar ideella föreningar som verkar under knappa ekonomiska förhållanden och som därtill bedriver en verksamhet av allmänt intresse. Utskottet konstaterar att det finns 19 museijärnvägar, inklusive musei- spårvägar i landet. Tillsammans omsätter dessa och besöks av ca 130 000 personer . Museijärnvägarna ger därmed, enligt utskottet, en värdefull kunskap om gammal järnvägsteknik, som behålls levande med i huvudsak ideella krafter av stor betydelse såväl kulturellt som turistiskt. Utskottet konstaterar att frågan inte hanteras i propositionen, men att den berör fråga om möjligheter för undantag från EU-direktiv om utvecklingen av den gemensamma järnvägsmarknaden som den aktuella propositionen är en del av. Fordonsregister och register över järnvägsinfrastruktur behandlas i artikel 33 och 35 i driftskompatibilitetsdirektivet 2008/57/EG. Av artikel 1.3 d i direktivet får medlemsstaterna från direktivets tillämpning undanta järnvägsinfrastruktur och fordon avsedda att användas ute- slutande för lokala ändamål, historiska ändamål eller turiständamål. Utskottet går inte närmare gå in på vilka bedömningsgrunder som ska tillämpas vid en prövning av undantag från EU-direktivens tillämpnings- område, men föreslår ett tillkännagivande av innebörden att regeringen bör undersöka denna fråga utifrån juridiska, säkerhetsmässiga och andra synvinklar och återkomma till med förslag om hur undantag för bl.a. järnvägar med historiska ändamål eller turiständamål lämpligen kan regleras. Regeringen konstaterar, i likhet med trafikutskottet, att möjligheten finns att undanta museijärnvägar och museijärnvägsfordon från driftskompa- tibilitetsdirektivets tillämpning. Det gäller bland annat krav på registre- ring som regleras i direktivet. Regeringen delar också inställningen att särskilda hänsyn bör tas till museijärnvägsföreningarna och de knappa ekonomiska omständigheter dessa föreningar ofta verkar under. Från Transportstyrelsen, som ansvarar för registren, har upplysts att det av hänsyn till järnvägssäkerheten inte är lämpligt att helt generellt undanta museijärnvägsfordon från sådana krav. Det förekommer att dessa fordon är ute på det nationella järnvägsnätet och då kommer i kontakt med den vanliga person- och godstrafiken. Det kan mot bakgrund härav vara viktigt att tillsynsmyndigheten har kontroll över vilka fordon som används och då fyller registreringen en funktion. För att tillgodose utskottets önskemål och ta i beaktande järnvägssäkerhetens krav, görs bedömningen att det lämpligaste sättet att i järnvägslagen reglera frågan är genom ett bemyndigande som möjliggör för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att före- skriva om undantag från registreringskraven. Transportstyrelsen har i uppgift att bevaka järnvägssäkerheten och är den instans som är bäst lämpad att avgöra vilka verksamheter och fordon som kan undantas. Bestämmelsen bör inte inskränkas enbart till museijärnvägar och musei- järnvägsfordon utan avgränsas genom de möjligheter till undantag som följer av direktivet. Denna regleringsteknik överensstämmer också med den som införts beträffande undantag från krav på märkning av järnvägs- fordon enligt den nu föreslagna 2 kap. 22 § och 25 § punkt 9. Möjlig- heten till undantag bör gälla både för fordons- och infrastrukturregistret. Sammanfattningsvis bör normgivningsbemyndigandet i 8 kap. 10 § Prop. 2010/11:160 järnvägslagen kompletteras med en möjlighet att föreskriva om undantag Tillsyn, omprövning och straffansvar Tillsyn över certifierade enheter med ansvar för Regeringens förslag: Tillsyn över enheter med ansvar för underhåll som har certifierats av ett ackrediterat certifieringsorgan ska utövas av det organ som har certifierat enheten, när det gäller funktioner som omfattas av certifieringen. Det ackrediterade certifieringsorganet ska ha samma befogenheter som tillsynsmyndigheten i fråga om tillsyns- Ett beslut av ett ackrediterat certifieringsorgan som rör tillsyn över underhållsansvarig enhet, ska få överklagas hos tillsynsmyndigheten. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- I utredningens förslag fanns ingen särskild överklagande- Remissinstanserna: Kammarrätten i delar utredningens bedömning att de eventuella kontroller och andra tillsynsuppgifter som åvilar ackrediterade organ måste framgå av lag. ring och teknisk kontroll (Swedac) menar att utredningens förslag, som innebär att tillsyn kommer att utövas både av ackrediterade certifierings- organ och av tillsynsmyndigheten, kommer att leda till konkurrenssned- vridning till de ackrediterade certifieringsorganens nackdel. Skälen för regeringens förslag Tillsyn över enheter med ansvar för underhåll Som framgår av avsnitt 6.3.3 föreslås att den som önskar bli en certifie- rad enhet med ansvar för underhåll kan välja att vända sig antingen till ett ackrediterat certifieringsorgan för att ansöka om ett certifikat (3 kap. 12 § järnvägslagen) eller till Transportstyrelsen för att ansöka om tillstånd (3 kap. 11 § järnvägslagen). I de fall den sökande vänt sig till ett certifieringsorgan för att erhålla ett certifikat anser regeringen, i likhet med utredningen, att detta organ även ska sköta den fortsatta tillsynen över enheten i de avseenden som prövats De ackrediterade certifieringsorganen ska därvid ha samma befogenheter som tillsynsmyndigheten har vad gäller tillträde till lokaler och handlingar samt möjligheter att meddela föreläggande och Detta följer även av kommissionens förordning (EU) nr 445/2011 om ett system för certifiering av enheter med ansvar för underhåll. Av artikel 7 i EU-förordningen framgår att en certifiering av enheter med ansvar för underhåll ska innefatta ett system för kontinuerlig över- vakning av att kraven som uppställs i förordningen även fortsatt uppnås. Detta ska ske minst en gång på ett urval av de platser där enheten bedriver verksamhet. Om certifieringsorganet anser att en enhet med ansvar för underhåll inte längre uppfyller kraven ska det upprättas en förbättringsplan. Certifieringsorganet får även begränsa certifikatets giltighet eller tillfälligt dra tillbaka certifikatet. Om enheten med ansvar för underhåll trots detta inte uppfyller kraven kan certifikatet återkallas. Ett sådant beslut ska motiveras och innehålla uppgifter vart man vänder sig för att överklaga. Av artikel 6 framgår vidare att medlemsstaterna ska tillse att certifieringsorganens beslut kan överklagas. Förslaget innebär att de ackrediterade certifieringsorganen i dessa avseenden kommer att utöva myndighetsutövning. Enligt uppgift från Swedac finns inga motsvarande regleringar. I stället brukar hävdas att ackrediterade och anmälda organ ägnar sig åt rent teknisk verksamhet och inte myndighetsutövning. Deras beslut har därför inte heller ansetts överklagbara. Även om tillsynsansvaret regleras i EU-förordningen bör det i 8 kap. järnvägslagen, som innehåller bestämmelser om tillsyn, införas en särskild bestämmelse om att privata certifieringsorgan svarar för tillsynen, till skillnad från den allmänna tillsynen enligt järnvägslagen som handhas av Transportstyrelsen. EU-förordningar gäller som lag i , t.ex. järnvägslagen. Den rätt att utföra förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning som här läggs på privata rättssubjekt bör dock framgå av lagen. Av bestämmelsen bör också framgå att dessa ackrediterade certifieringsorgan har motsvarande befogenheter som Transportstyrelsen har vad gäller tillsynen i form av tillgång till lokaler och handlingar som behövs för tillsynen och meddelande av före- lägganden och förbud. För att tillgodose kraven på medlemsstaterna i artikel 6.3 i EU- förordningen och allmänna rättssäkerhetsaspekter bör det enligt rege- ringen införas en överklagandebestämmelse som innebär att ackrediterade certifieringsorgans beslut i de avseenden som här åsyftas får överklagas. Fråga är vem som är bäst lämpad att pröva överklagandena som första instans. De ackrediterade certifieringsorganen kan förväntas vara t.ex. underhållsföretag vars främsta expertis utgörs av kunskaper inom teknik och underhåll. Det framstår därför som lämpligast att deras beslut innan de hamnar i domstol prövas av en myndighet. Även om Transport- styrelsen (tillsynsmyndigheten) kommer att utföra samma uppgift som de ackrediterade certifieringsorganen vad gäller att pröva ansökningar om tillstånd för underhållsansvariga enheter, framstår Transportstyrelsen som den instans som är bäst lämpad att pröva dessa överklaganden som första instans. Transportstyrelsen kommer även direkt enligt EU- förordningen (art 9) att ha en slags generell och övergripande tillsynsfunktion över alla enheter med ansvar för underhåll. I likhet med övriga beslut som Transportstyrelsen fattar i enskilda ärenden, kommer dessa att kunna överklagas vidare till förvaltningsrätt och, efter prövningstillstånd, även till kammarrätt. EU-förordningens krav på Prop. 2010/11:160 medlemsstaterna att tillse att certifieringsorganens beslut kan överklagas till domstol, får därmed anses uppfyllt. I de fallen den som ansöker om att få bli enhet med ansvar för under- håll i stället för att vända sig till ackrediterat certifieringsorgan för att få ett certifikat, vänder sig till Transportstyrelsen för att få tillstånd, utövar myndigheten den tillsyn som framgår av EU-förordningen och de allmänna tillsynsbestämmelserna i 8 kap. järnvägslagen. Någon skillnad i tillsynens omfattning, som Swedac i sitt remissyttrande befarat, torde det därför inte bli fråga om. Regeringens förslag: ska ompröva ett beslut om att inte godkänna ett delsystem, om den sökande begär det. Begäran om omprövning ska ha kommit in till myndigheten inom en månad från den dag då sökanden fick del av beslutet. ska fatta beslut i omprövningsärendet senast efter begäran om omprövning kom in till myndigheten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i instämmer i utredningens förslag att direktivets förfaranderegler i artikel 21 punkt 7 rörande omprövning bör genomföras genom en särskild bestämmelse. Kammarrätten gör dock bedömningen att det kan vara till fördel om bestämmelsen i större utsträckning utformas i enlighet med direktivs- texten, t.ex. att omprövningsmöjligheten enbart gäller negativa beslut. Kammarrätten framhåller vidare att den valmöjlighet som utredningen menar att sökanden ska ha vad gäller att antingen begära omprövning eller direkt överklaga, bör framgå av lagtexten. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 21.7 i det nya driftskompatibilitetsdirektivet (2008/57/EG) ska en sökande som får avslag på en ansökan om godkännande av ibruk- tagande av ett järnvägsfordon kunna få beslutet omprövat av den natio- nella säkerhetsmyndigheten, i Transportstyrelsen. En begäran om omprövning ska ha kommit in till myndigheten senast efter det att den sökande mottog avslagsbeslutet. Den nationella säkerhets- myndigheten ska därefter ha på sig räknat från och med mottagandet av begäran om omprövning att antingen fastställa sitt tidigare beslut eller att ändra detta. Om avslagsbeslutet fastställs ska sökande kunna överklaga beslutet till högre instans. Fråga är om dessa bestämmelser ska anses genomförda genom redan befintliga regler i förvaltningslagen (1986:223) eller om det krävs en specialbestämmelse i järnvägslagen. Av 11 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519) följer att Transportstyrelsens beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Inom vilken tid över- klagandet ska ske regleras i 23 § förvaltningslagen (1986:223). bestämmelsen framgår att ett överklagande ska ha kommit in till den myndighet som meddelat beslutet senast efter det att den klagande fick del av beslutet. Omprövning av beslut regleras i 27 § förvaltningslagen. om en myndighet finner att ett beslut som myndigheten meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ska myndigheten ändra beslutet om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden begärt inhibition. Det förhållandet att omprövning endast ska ske i de fallen beslutet bedöms vara uppenbart oriktigt, innebär att myndigheten normalt inte är skyldig att göra någon mer ingående granskning av ett redan avgjort Vid överklagandet räcker det i allmänhet att myndigheten läser igenom överklagandet och det överklagade beslutet. genomläsning ger vid handen att utgången sannolikt bör vara en annan behöver myndigheten i allmänhet granska ärendet närmare. En andra förutsättning är att beslutet ska kunna ändras snabbt och Det betyder att omprövningsskyldighet normalt inte föreligger om det krävs ytterligare utredning i ärendet. En omprövning ska heller inte leda till att det slutliga avgörandet dröjer längre än annars eller till att förfarandet blir krångligare och dyrare. Ändringarna ska vidare kunna ske utan att nackdel för någon enskild part. Det betyder att myndigheten inte har någon skyldighet att ändra ett uppenbart oriktigt beslut om det skulle innebära att någon part får sin rättsställning försämrad. Det finns en allmän skyldighet enligt förvaltningslagen för en myndighet att i vissa fall ompröva ett beslut. En myndighet kan heller aldrig undandra sig att pröva en ny framställning om samma sak om sökanden En sökande kan således ansöka om ett godkännande av att ta ett fordon i bruk ett obegränsat antal gånger i de fall beslutet gått den Transportstyrelsen är inte heller bunden av sina tidigare Direktivets bestämmelser om den sökandes rätt att begära omprövning går utöver de begränsningar som följer av den allmänna regleringen i förvaltningslagen och till denna utvecklad praxis. Det bör därför införas en specialregel om sådan omprövning i järnvägslagen. Genom den föreslagna ordningen kommer att skapas en valmöjlighet för sökanden som fått ett avslagsbeslut att själv bestämma om denne vill begära en omprövning eller direkt överklaga beslutet till högre instans. Som Kammarrätten i framhållit bör detta framgå av Kammarrätten har vidare anfört att bestämmelsen i den svenska lagen ska återspegla direktivets ordalydelse på ett tydligare sätt än vad utredningen föreslagit. Regeringen delar i princip denna uppfatt- Prop. 2010/11:160 ning. Direktivets krav på omprövning gäller emellertid endast fordon och inte övriga delsystem. Den regleringsteknik som föreslås beträffande godkännande av fordon innebär dock att även fordon formellt godkänns i enlighet med den allmänna bestämmelsen om godkännande av delsystem i 2 kap. 13 § järnvägslagen. Det saknas praktiska skäl för att i dessa avseenden ha olika regler för prövningen av fordon och av övriga delsystem. I likhet med vad utredningen föreslagit bör därför ompröv- ningsmöjligheten gälla alla delsystem som prövas enligt 2 kap. 13 §. Det bör därför i 11 kap. järnvägslagen föreskrivas att den sökande kan begära att tillsynsmyndigheten omprövar ett beslut att inte godkänna ett delsystem eller ett järnvägsfordon. Begäran om omprövning ska ha kommit in till tillsynsmyndigheten inom efter det att den sökande mottagit avslagsbeslutet. beslut får, i den mån det går den klagande emot, överklagas hos allmän förvaltnings- domstol i enlighet med de allmänna bestämmelserna om överklagande i 11 kap. 1 § järnvägslagen. Regeringens förslag: får återkalla ett godkännande av ett delsystem om förutsättningarna för godkännandet är uppfyllda eller om delsystemet inte längre uppfyller föreskrivna krav i fråga om säkerhet eller driftskompatibilitet. Ett beslut om återkallelse får begränsas att gälla för . Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Har inte yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 21.9 i driftskompa- tibilitetsdirektivet 2008/57/EG ska en nationell säkerhetsmyndighet som har för avsikt att återkalla ett godkännande att ta i bruk ett järnvägsfordon tillämpa det förfarandet för översyn av säkerhetsintyg som avses i artikel 10.5 i järnvägssäkerhetsdirektivet (2004/49/EG) eller, i förkommande fall, förfarandet för översyn av säkerhetstillstånd som avses i artikel 11.2 i samma direktiv. Det gäller både återkallelser av godkännanden som beviljats enligt det vanliga förfarandet och godkännanden som beviljats i enlighet med bestämmelserna om att ett fordon ska anses godkänt på grund av att myndigheten inte fattat beslut inom den angivna tidsfristen (jfr ovan avsnitt 8.2). Ett beslut om godkännande att ta i bruk ett delsystem är ett gynnande förvaltningsbeslut som endast får återkallas under vissa förutsättningar. Enligt förvaltningsrättslig praxis får återkallelse ske om det finns ett återkallelseförbehåll i författning som ligger till grund för beslutet eller i själva beslutet, av hänsyn till säkerhetsskäl (exempelvis trafikfara) eller om sökanden lämnat vilseledande uppgifter som legat till grund för myndighetens beslut. Det finns i nuvarande järnvägsreglering inte några bestämmelser om när ett beslut om godkännande att ta i bruk ett delsystem eller ett fordon får återkallas. Eftersom direktivet föreskriver att ett visst förfarande ska tillämpas vid återkallelser av godkännanden av fordon bör det dock införas en utrycklig bestämmelse om detta i järn- vägslagen. Regeringen föreslår att denna bestämmelse, för att inte ge upphov till motsatstolkningar, ska tillämpas även för godkännanden av övriga delsystem. I direktivsbestämmelsen som ska genomföras hänvisas till de förfaran- den som gäller för återkallelse av säkerhetsintyg respektive säkerhetstill- stånd. Enligt dessa bestämmelser ska återkallelse ske om innehavaren inte längre uppfyller villkoren för att beviljas intyget eller tillståndet eller om detta inte utnyttjats från utfärdandet. Regleringen har genomförts i svensk rätt genom 8 kap. 5 § järnvägslagen (2004:519). Av denna paragraf framgår att återkallelse får ske om förutsättningarna för tillståndet inte längre uppfylls, tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt järnvägslagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen, eller inte följer angivna tidsfrister för att starta den verksamhet som avses i tillståndet, dvs. att ta tillståndet i bruk. Alla dessa åter- kallelsegrunder är emellertid inte relevanta när det gäller beslut av godkännanden av fordon och delsystem i stort. Ett godkännandebeslut gäller fordonets status inför driftsfasen. Efter- följande brister i underhåll eller dylikt ska angripas genom kontroller av säkerhetsintyget eller säkerhetstillståndet. Inte heller de relativt snäva tidsfrister inom vilka tillståndet måste tas i anspråk är ändamålsenliga i dessa fall eftersom fordonen har en mycket lång livslängd. Återkallelse av godkännandebeslut bör t.ex. kunna aktualiseras om användningen av ett visst fordon ändrats eller om den infrastruktur på vilken fordonet används ändrats på ett sätt som innebär att fordonet kan framföras på ett säkert sätt. Det är dock viktigt att uppmärk- samma den skiljelinje mellan den kontroll och granskning som görs inom ramen för godkännandeprocessen och den kontroll och granskning som därefter görs inom ramen för verksamhetsutövarens säkerhetsintyg eller, för infrastrukturförvaltare, säkerhetstillstånd. Vilka tillsynsåtgärder Transportstyrelsen väljer att vidta i ett enskilt fall blir fråga om lämplig- het. Myndigheten kan som alternativ till återkallelse välja att ändra godkännandebeslutet eller att ändra i villkor i detta. Det är dock viktigt att alla verksamhetsutövare behandlas lika givet att förutsättningarna är de samma. Sammanfattningsvis bör det i kap. 8 järnvägslagen införas en särskild bestämmelse som ger tillsynsmyndigheten möjlighet att återkalla godkännanden av delsystem och järnvägsfordon om förutsättningarna för godkännandet är uppfyllda eller om detta inte längre uppfyller föreskrivna krav från säkerhets- eller driftskompatibilitetssynpunkt. får även tillfälligt dra tillbaka ett godkännande genom att begränsa beslutet om återkallelsen att gälla för . Regeringens bedömning: Direktivens krav på påföljder och sanktioner tillgodoses dels genom möjligheter för tillsynsmyndigheten att meddela förelägganden och förbud och även förena dessa beslut med vite, dels genom möjligheter att återkalla godkännanden och tillstånd.