prop · GY0380 · 2011-03-16 00:00:00 — Om den (potentiellt) avgiftsskyldige efter att ha delgetts övervägande om att fatta beslut att ta ut avgift ändå anför omständigheter av mer subjektiv karaktär, bör dessa naturligen i första hand redan ha beaktas inom ramen för hel eller delvis befrielse från sanktionsavgift. Beslutsfattande myndighet bör dock inte vara förhindrad att ta hänsyn till subjektiva överväganden vid belopps- bestämningen, t.ex. för fall då befrielse inte har befunnits komma i fråga, men det ändå får anses rimligt att i någon mån beakta vissa subjektiva Prop. 2010/11:80 omständigheter, såsom de nu föreslagna. För att ytterligare tillgodose kraven på förutsebarhet bör besluts- fattande myndighet dock kunna göra beloppsbestämningen inte enbart utifrån klara och tydliga parametrar, utan även inom ramen för ett fixerat beloppsintervall eller liknande. Detta ger utrymme för viss flexibilitet, utan att beslutande myndighets bedömning för den skull blir alltför skönsmässig. Det bör ankomma på regeringen att meddela föreskrifter om hur sanktionsavgift ska bestämmas med stöd av det bemyndigande som föreslås tas in i andra stycket till den aktuella bestämmelsen. Det bemyndigande som regeringen därigenom ges är inte lika omfattande som bemyndigandet enligt förslag. Regeringen finner dock att det bemyndigande som föreslås motsvarar det behov som finns av att låta regeringen meddela närmare föreskrifter på sanktionsavgiftsområdet och att det därmed saknas skäl för att låta bemyndigandet bli mer omfattande. 7.9.5En möjlighet till befrielse från sanktionsavgift Regeringens förslag: Om överträdelsen är ursäktlig eller om det av någon annan anledning skulle vara oskäligt att ta ut sanktionsavgift, ska den vars ansvar är föremål för prövning helt eller delvis befrias från sanktionsavgift. Prövning av huruvida det finns förutsättningar för befrielse ska ske oavsett om det framställts något yrkande om detta. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens Remissinstanserna: Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt om förslagen i denna del. Skälen för regeringens förslag: Det finns fall då Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan ), vid en prövning enligt Europeiska konventionen för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan EKMR), funnit ett förfarande rörande sanktionsavgift vara att jämställa med ett Om en sanktionsavgift i ett enskilt fall faktiskt är att jämställa med en brottsanklagelse, får EKMR särskilt stor betydelse när det gäller utformningen av sammanhängande processuella regler, eftersom dess artikel 6 om rätten till en rättvis rättegång innehåller särskilda garantier som måste vara uppfyllda i fråga om brotts- I det följande utvecklas detta något ytterligare, samt redo- görs närmare för regeringens bedömning och skälen därför. Rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i EKMR innebär bl.a. att var och en ska, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag (artikel 6.1.). 6.2 innefattar den s.k. oskuldspresumtionen, som innebär att var och en som anklagas för brott har rätt att betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts. Oskuldspresumtionen förutsätter att subjektiva betingelser ska kunna bli föremål för prövning. I EKMR:s artikel 6.3 följer sedan en punktlista av minimigarantier för någon som anklagats för brott. Av praxis följer att även juridiska personer kan komma i åtnjutande av EKMR:s skydd, om än med den urskiljning som naturligen följer av att fråga är om en juridisk person. Vad avser rätten till en rättvis rättegång tillkommer de delar av denna som följer av art 6.1 och 6.3 otvivelaktigt även juridiska personer (jfr t.ex. fallen Credit and mot , dom i mål 29010/95 och mot , dom i mål 49429/99). Mot bakgrund av artikel 6 i EKMR och att det nu föreslås att ansvaret för överträdelse som kan utlösa sanktionsavgift görs strikt, finner regeringen att det bör införas en regel om rätt till hel eller delvis befrielse från sanktionsavgift. Sådan befrielse bör kunna meddelas för fall då det i och för sig framstår som rimligt att ta ut sanktionsavgift, men då över- trädelsen framstår som ursäktlig, eller det av någon annan anledning skulle framstå som oskäligt att ta ut sanktionsavgift med fullt belopp. Befrielsegrunderna får bedömas med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet. Fall i vilka befrielse kan tänkas bli aktuell är t.ex. när fråga är om rena engångsföreteelser som inte ger intryck av att vara särskilt förslagna eller kvalificerade och som inte har fått några uppenbara eller i vart fall inte avsevärda negativa konsekvenser. I detta sammanhang ska vidare tillses att sanktionsavgiften blir proportionell med beaktande av överträdelsens allvar. Rent slarv eller okunskap om regelverket bör som regel inte i sig vara befrielsegrundande, men inom ramen för befrielsegrunderna måste kunna beaktas också sådana subjektiva omständigheter som ålder, sjukdom och oerfarenhet. På så sätt kan subjektiva omständigheter såsom ursäktlig okunnighet eller missuppfattning om reglerna ändå komma att beaktas inom ramen för befrielse. Av det resonemang som förts i tidigare avsnitt följer att Swedac inte kommer att göra någon mer ingående prövning av förekomsten av befrielsegrunder. Mer ingående skönsmässigt präglade bedömningar ska som regel inte ankomma på Swedac. Om Swedac på något sätt får information som kan utgöra grund för befrielse ska denna information dock givetvis beaktas av Swedac innan den fattar beslut. Några mer ingående utredningsåtgärder från Swedacs sida torde dock normalt inte komma i fråga. I anges att det "i sakens natur ligger att en prövning av befrielsegrunder ska göras utan särskilt yrkande" (a.a.s. Regeringen delar denna uppfattning, men anser att detta bör komma till tydligt uttryck i lagen. Informationsskyldighet för Swedac avseende beslut att Regeringens förslag: Swedac ska genast informera andra som har möjlighet att vidta sanktioner mot överträdelsen om beslutad sanktionsavgift. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt om förslagen i denna del. Skälen för regeringens förslag: Som utvecklats närmare i avsnitt 7.9.3 bör dubbelsanktionering i förhållande till sanktionsavgift undvikas. Mot bakgrund av detta är lämpligt att Swedac informerar andra aktörer, som också har möjlighet att vidta sanktioner med anledning av överträdelsen, om ett fattat beslut att påföra sanktionsavgift. Det är av särskild vikt att beslutet åskådliggörs på detta sätt i tiden att den som beslutet avser fått del av beslutet och det finns ett lagakraft- vunnet avgörande. Regeringens förslag: Beslut att ta ut sanktionsavgift ska sändas till i det län där den avgiftsskyldige har hemvist eller säte. Den avgiftsskyldige ska betala in sanktionsavgiften till samma läns- styrelse från det att beslutet om sanktionsavgift vunnit laga kraft. Om sanktionsavgiften inte betalats inom den an- givna tvåmånadersfristen ska även dröjsmålsavgift tas ut, och de obetalda avgifterna ska lämnas för indrivning. Vid indrivning ska verkställighet enligt utsökningsbalken få ske. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. En påförd sanktionsavgift ska falla bort om verkställig- het inte skett från det att avgörandet vann laga kraft. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt om förslagen i denna del. Skälen för regeringens förslag: Ett beslut om sanktionsavgift kan i lagens mening vara antingen ett beslut av Swedac eller en dom av domstol. Som utvecklats vidare ovan kan ett beslut om påförande av sanktionsavgift bli mycket betungande och är vidare av nästintill straffrättslig natur. Vad avser Swedacs beslut, kan särskilt noteras att i fråga om skattetillägg uttalat starka betänkligheter mot omedelbar verkställighet av beslut om skattetillägg, med andra ord trots att beslutet inte vunnit laga kraft (se fallen Janosevic mot , samt och Vulic mot , domar i mål 34619/97 respektive 36985/97). Mot bakgrund av vad som framförts inledningsvis framstår det inte som lämpligt att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas innan det vunnit laga kraft. Beslut om sanktionsavgift ska lämnas vidare till länsstyrelse, som har Prop. 2010/11:80 att bevaka att avgörandet vinner laga kraft. Efter att så skett har läns- styrelsen att ombesörja inkassering av sanktionsavgiften och i före- kommande fall påförande av dröjsmålsavgift, samt överlämnande för indrivning. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske. Det är lämpligt att ansvarig länsstyrelse i fall då den avgiftsskyldige är fysisk person blir där denna har sin hemvist, vilket bör uttryckas på detta sätt snarare än genom hänvisning till var denna är bosatt. Lagens hänvisning till att obetalda avgifter ska lämnas för indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar och indrivningsförordningen (1993:1229) säkerställer att den sistnämnda författningens bestämmelser om betalningsuppmaning innan över- lämnande beaktas, även då överlämnande formuleras som obligatoriskt. En sådan uppmaning ska vidare innehålla information om dröjsmåls- avgift enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift, vilken regeringen finner ska få tas ut om sanktionsavgiften inte har betalats inom två- månadersfristen. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Det är brukligt att sanktions- avgifter tillfaller det allmänna och då som huvudregel i form av staten. Undantagsvis förekommer att avgiften även tillfaller en kommun, men då är oftast fråga om att kommunen även har en roll i förfarandet som hänger samman med detta, vanligen som beslutsfattare. Det finns i före- varande fall inte skäl att göra avsteg från huvudregeln att sanktionsavgift ska tillfalla staten. Mot bakgrund av i huvudsak sanktionsavgiftens ingripande karaktär och straffliknande drag är det lämpligt att en påförd sanktionsavgift bort- faller i den utsträckning verkställighet inte skett från det att beslut om sanktionsavgift vunnit laga kraft. Regeringens förslag: Beslut om sanktionsavgift ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser det föreligga behov av att ytterligare utreda om det, mot bakgrund av artikel 6 i EKMR, i sanktionsfallen borde införas en särskild reglering om rätt till muntlig förhandling i domstol. Skälen för regeringens förslag Förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser gäller generellt vid för- valtningsmyndighets, i detta fall Swedac, beslutsfattande. För prövningen i förvaltningsdomstol gäller bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Såväl förvaltningslagen som förvaltningsprocesslagen utgör subsidiär lagstiftning, vars bestämmelser får ge vika för avvikande Prop. 2010/11:80 bestämmelser i annan lag eller författning. Överklagande till allmän förvaltningsdomstol Redan av 22 a § förvaltningslagen följer att beslut av förvaltnings- myndighet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att i ett sådant fall prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätt. I linje med vad regeringen har uttalat i proposition 1997/98:101, Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m. (s. 61), bör i den nya lagen om ackreditering och teknisk kontroll tas in en bestämmelse om vilka beslut enligt lagen som får överklagas. I sammanhanget kan även särskilt noteras att förvaltningslagens överklagandebestämmelser enligt 3 § andra stycket förvaltningslagen alltid tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till domstols- prövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i Rätten till en rättvis rättegång muntlig förhandling Rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i EKMR innefattar rätten till en muntlig förhandling. Domstol får enligt EKMR endast i undantagsfall avslå ett yrkande om muntlig förhandling i mål som rör enskilds rättigheter eller skyldigheter. Muntlig förhandling i första instans får enligt praxis (jfr t.ex. fallen mot 2), dom i mål 18928/91, mot , dom i mål 38978/97, mot , dom i mål 38629/97 och Döry mot , dom i mål 28394/95) inte vägras annat än om exceptionella omständigheter föreligger, t.ex. då alla faktiska omständigheter i målet är ostridiga och då de lagbestämmelser som domstolens avgörande ska grundas på är mycket klara och entydiga. som ska göras är att bedöma de ifrågavarande omständigheternas karaktär, inte hur ofta dessa kan tänkas förekomma. inte att det endast i rena särfall kan komma i fråga att neka muntlig förhandling, däremot kan detta bli det praktiska utfallet av regelns Muntlig förhandling kan även undvaras om part avstår sin Huvudformen för förfarandet i förvaltningsdomstol är enligt 9 § Detta kommer i bestämmelsen till uttryck genom att det i första stycket fastslås att förfarandet är skriftligt. bestämmelsens andra stycke fastslås att muntlig förhandling om en viss fråga får ingå som en del i handläggningen, när så kan antas vara till fördel för utredningen, eller främja ett snabbt avgörande av målet. tredje stycket stadgas att muntlig förhandling ska hållas i kammarrätt och förvaltningsrätt om enskild som för talan i målet begär det, samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det. Domstolarnas bedömning av huruvida det ska hållas muntlig förhandling måste alltid ske med beaktande av rätten till sådan enligt artikel 6 i Fråga är om detta ingångsvärde för domstolarnas bedömnings- Prop. 2010/11:80 underlag, vad avser frågan huruvida bör hållas muntlig förhandling, är tillräckligt för att fullt ut tillgodose rätten till en muntlig förhandling enligt EKMR. I fallet mot (dom av i mål 55853/00) konstaterade att det fanns en diskrepans mellan å ena sidan hur svenska domstolar med tillämpning av 9 § förvaltningsprocesslagen nekade muntlig förhandling, samt å andra sidan att enligt EKMR detta enbart var tillåtet vid exceptionella, i förhållande till den svenska regleringen mer begränsade, omständigheter. Fallet har dock följts av ett antal avgöranden i vilka Regerings- rätten förklarat att en korrekt tillämpning av 9 § förvaltningsprocesslagen förutsätter beaktande av bl.a. artikel 6 i EKMR och att muntlig förhandling därför skulle ha hållits i det enskilda fallet (jfr t.ex. RÅ 2006 not 141, not 151 respektive not 207, RÅ 2007 not 171 och RÅ 2009 not 73). Regeringsrätten har då konstaterat att EKMR gäller som lag i och att därmed frågan huruvida muntlig förhandling bör hållas måste bedömas med beaktande av den rätt till domstolsprövning och krav på muntlig förhandling som följer av konventionen. Annan, felaktig, tillämpning av den aktuella bestämmelsen har föranlett återförvisning eller beviljande av prövningstillstånd i kammarrätt. I svensk rätts- tillämpning efter fallet har sålunda förtydligats att förvaltnings- processlagens 9 § enbart får tillämpas på ett sätt som tillförsäkrar rätt till muntlig förhandling i en utsträckning motsvarande vad som påkallas av artikel 6 i EKMR. Regeringen anser mot bakgrund därav att rätten till muntlig förhandling, som den uttrycks i 9 § förvaltningsprocesslagen, motsvarar vad som krävs enligt EKMR. Någon särreglering av rätten till muntlig förhandling utöver vad 9 § förvaltningsprocesslagen stadgar är således inte erforderlig. 7.10Särskilt om förslag till ny tvistlösningsordning Regeringens bedömning: bör det inte införas någon tvistlösningsordning motsvarande 35 § i utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning I utredningens förslag till 35 § föreslås att en tvist mellan en tillverkare och ett anmält organ som rör tolkningen av en författningsregel ska kunna hänskjutas till behörig sektorsmyndighet för beslut. Remissutfallet vad avser detta förslag har varit blandat. Några remissinstanser har varit positiva till att beslut av anmälda organ kan prövas på det sätt och i den utsträckning som utredningen föreslagit. har dock ifrågasatt om det är möjligt eller relevant att införa en möjlighet till prövning som inte alls har att göra med den tekniska bedömningen. har vidare särskilt påtalat att beslut nr 768/2008/EG är avsett att utgöra modell för framtida lag- stiftning, samt att det är lämpligare att lösa frågan om överklagande inom Prop. 2010/11:80 ramen för de rutiner som finns hos Swedac för att hantera klagomål. Det kan konstateras att förordning (EG) nr 765/2008 inte innehåller något direkt krav på att beslut av anmälda organ ska kunna överklagas. I förordningens artikel 9.4 fastslås enbart att de nationella ackrediterings- organen ska förfoga över de förfaranden som krävs för att kunna hantera klagomål riktade mot de organ för bedömning av överensstämmelse som de ackrediterat. Sådana förfaranden finns hos Swedac . I beslut nr 768/2008/EG finns däremot en bestämmelse, artikel 4.7, som fastslår att det ska finnas ett förfarande för överklagande av anmälda organs beslut. Beslut nr 768/2008/EG har beskrivits närmare ovan. Såvitt nu är av särskilt intresse kommer detta i normalfallet att tjäna som modell vid revision av sektorsdirektiv. De reviderade sektorsdirektiven kommer sedan att föranleda svenska lagstiftningsåtgärder i sektorerna, varigenom sektorslagstiftningen anpassas till direktiven i reviderad lydelse. Det är oklart i vilken utsträckning så kommer att behöva ske vad avser just rätten till överklagande. Det är vidare oklart exakt hur en sådan rätt kan komma att se ut beroende på sektor, bl.a. i vilken utsträckning bestämmelser om överklagande kan komma att sektors- anpassas. I sammanhanget kan särskilt noteras att referens- bestämmelserna i bilaga 1 till beslut nr 768/2008/EG inte innehåller någon bestämmelse som avser just möjligheten att överklaga beslut av anmälda organ. En annan oklarhet ligger i hur sektorsdirektiven kommer att genomföras i svensk sektorslagstiftning, i t.ex. de fall som det finns flera utpekade tillsynsmyndigheter beroende på vilken del av lagstiftningen som berörs. Sådan sektorslagstiftning är ibland mycket teknisk. Om än även i dessa fall skulle kunna pekas ut en enda behörig sektorsmyndighet kan ifrågasättas om det verkligen skulle anses lämpligt att denna beslutade om tolkningen av samtliga berörda författningsregler. Möjligen skulle i vissa sådana fall föredras att sektorsreglera en överklagandemöjlighet, men då mot den tillsyns- myndighet inom sektorn som rent faktiskt berörs. Mot bakgrund av den osäkerhet som råder om hur överklagande- bestämmelser kan komma att utformas, tillämpas och sektorsanpassas efter det att beslut nr 768/2008/EG börjat vinna genomslag i större utsträckning, anser regeringen det inte vara lämpligt att införa en horisontell ordning för detta. Regeringens förslag: Lagar som innehåller hänvisningar till ackrediterade och anmälda organ samt CE-märkning ska anpassas till den nu föreslagna lagen om ackreditering och teknisk kontroll. Skälen för regeringens förslag: Ett antal nu gällande lagar hänvisar till regler om ackrediterade och anmälda organ i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll samt till regler om CE-märkning enligt lagen (1992:1534) om CE-märkning. ändringar i dessa lagar för att anpassa dem till den nu föreslagna lagen Prop. 2010/11:80 om ackreditering och teknisk kontroll samt till förordningen (EG) nr 765/2008. När det gäller hänvisningar i lag till att provning eller motsvarande uppgifter ska utföras av ett ackrediterat organ enligt den nu gällande lagen om teknisk kontroll ska framöver hänvisning ske både till den föreslagna lagen om ackreditering och teknisk kontroll samt till förordningen (EG) nr 765/2008. Detta mot bakgrund av att ackreditering sker med stöd av lagen tillsammans med den bakomliggande EU- förordningen. Syftet med den föreslagna lagen är i huvudsak att komplettera förordningen (EG) nr 765/2008 efter svenska förhållanden. I EU- förordningen fastställs regler för ackreditering, marknadskontroll och CE-märkning. EU-förordningens övergripande syfte är att produkter på den inre marknaden ska uppfylla krav som tillgodoser skydd för allmänna intressen som hälsa och säkerhet som det ska säkerställas att varors fria rörlighet på den inre marknaden inte begränsas mer än vad som är tillåtet enligt unionsrätten. är i hög grad beroende av en väl fungerande utrikeshandel och huvuddelen av den svenska varuhandeln sker på den inre marknaden. Även om det är svårt att närmare kvantifiera i vilken grad EU-förordningen bidrar till att förbättra den inre marknadens funktion så är det uppenbart att förordningen kan förväntas medför positiva konsekvenser för svenska företag som agerar på den inre marknaden samt för svenska konsumenter som får tillgång till säkra och prisvärda produkter. Den nu föreslagna lagen ska få EU-förordningen att fungera på ett effektivt sätt under svenska förhållanden. 9.2 Konsekvenser för myndigheter De förslag i lagen som gäller ackreditering berör framför allt Swedac i egenskap av nationell ackrediteringsmyndighet. ackreditering ändras bestämmelserna utan att det tillkommer nya uppgifter för Swedac jämfört med vad som gäller . ska enligt lagförslaget även utse och anmäla organ i enlighet med harmoniserad unionslagstiftning samt i enlighet med avtal som EU har ingått med tredje land. Även detta är uppgifter som Swedac redan har att utföra enligt nuvarande bestämmelser. Swedac ges dock en ny uppgift att begränsa eller återkalla anmälningar för organ som inte längre uppfyller gällande krav vilket är en uppgift som ankommer på regeringen. Enligt lagförslaget ska ackreditering som huvudregel vara en förutsättning för anmälan. I normalfallet kommer därför troligen en anmälan att återkallas , eller i samband, med att ackrediteringen Prop. 2010/11:80 återkallas. Det tillkommande arbetet med att återkalla en anmälan i samband med att ackreditering återkallas får anses högst begränsat och inte medföra några större konsekvenser för Swedac. Några återkallelser av anmälningar på grund av bristande kompetens hos det anmälda organet har ännu inte skett i . De återkallelser som har före- kommit har skett på det anmälda organets egen begäran. Swedac ges även en ny uppgift att ta ut sanktionsavgifter av den som oriktigt uppger sig vara ackrediterad eller anmäld utan att så är fallet. Syftet är att komma till rätta med problemet att främst företag olovligen uppger sig vara ackrediterade eller anmälda. För Swedac är uppgiften förenad med administration kring beslutsfattandet samt arbete i samband med eventuella överklaganden av beslut till domstol. Olovligt åberopande av ackreditering är inte ett vanligt förekommande problem. Enligt tidigare uppskattning från Swedac, redovisad i SOU 2006:113, upptäcks omkring fem fall av felaktig åberopande av ackreditering. I de allra flesta av dessa fall vidtogs rättelse efter påpekande från Swedac om att agerandet är otillåtet och så kan förväntas ske även efter att ett system med sanktionsavgifter införs. Risken att råka ut för sanktionsavgift kan även förväntas ha en avskräckande effekt generellt samt öka sannolikheten att rättelse sker efter ett påpekande från Swedac. Swedacs, samt i förekommande fall länsstyrelsernas, arbete med sanktionsavgifter kommer mot denna bakgrund troligtvis inte att bli omfattande. I lagförslaget stadgas vidare om straff i form av böter för vissa former av felaktig CE-märkning vilket kan ha konsekvenser för arbetsbelastningen för polis, åklagare och domstolar. Även är vissa former av felaktig CE-märkning straffbelagda med böter enligt lagen (1992:1534) om CE-märkning. Även om straffbestämmelsen nu ändras till följd av EU-förordningens ikraftträdande förväntas ingen ökning av antalet ärenden.