prop · GY03100 · 2011-04-13 00:00:00 — För- skjutningar av detta slag redovisas som en för alla ramanslag gemensam beräkningspost be- nämnd Minskning av anslagsbehållningar, som ingår i de takbegränsade utgifterna. Myndigheternas förbrukning av anslagsbehåll- ningar och utnyttjande av anslagskrediter utgör en betydande osäkerhet i beräkningen av de takbegränsade utgifterna. I förhållande till budgetpropositionen har utgifts- prognoserna generellt justerats ner mer än anslagna medel, vilket innebär att posten Minskning av anslagsbehållningar bedöms bli lägre 2012 och lägre 2014 än beräkningen i budget- propositionen . är förändring- arna i förhållande till bedömningen i budget- propositionen marginella. En fullständig uppföljning av statens budget för sker i regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2010 (skr. 2010/11:101). Sammanfattningsvis framgår av skrivelsen att statens budgetsaldo 2010 visade ett underskott på . Utfallet för statens budgetsaldo blev högre än den prognos som gjordes i budgetpropositionen (se tabell 11.8). Inkomsterna blev högre än beräknat medan utgifter m.m. blev lägre än prognosen i budgetproposi- tionen . Skillnaden mellan prognosen i budgetpropositionen och utfallet för utgifterna kan till stor del förklaras av att nettoutlåning blev 21 miljar- der kronor lägre än beräknat. Endast hälften av lånet till och inget av lånet till betalades ut, vilket sammantaget medförde att nettoutlåningen blev ca lägre än beräkningen i budgetpropositionen . Vidare blev behållningarna på myndigheternas räntekonton högre än be- räknat. Statsskuldsräntorna blev nära högre än vad som beräknades i budget- propositionen , främst till följd av valutakursförluster och kursförluster under slutet av året. Tabell 11.8 Utfall för statens budget 2010 -0,6 -17,0 -3,0 -9,2 -27,0 -1,1 Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med sum- man. 1För jämförbarhet med statens budget redovisas utfallen enligt de gällande principerna för statens budget. 2Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. Källor: och egna beräkningar. Jämfört med den prognos för statens budget- saldo som presenterades i budgetpropositionen beräknas saldot bli nära högre 2011 (se tabell 11.9). Sedan budgetpropositionen har konjunk- turläget förbättrats. Framför allt har det inneburit att statens inkomster beräknas bli betydligt högre 20112014. beräknas budgetsaldot blir högre, år högre och högre än beräkningarna i budgetpropositionen . nettoutlåning beräknas bli högre 2011 än bedömningen i budgetpropositionen . Revideringen beror huvudsakligen på att det beräknings- tekniska antagandet om en sammanslagning av insättningsgarantin och stabilitetsfonden som har inkluderats i prognoserna sedan 2009 års ekonomiska vårpropositionen inte längre görs. Inom EU pågår ett harmoniseringsarbete avseende stabilitetsavgifter, stabilitetsfonder och insättningsgarantier. Detta kan komma att påverka den svenska lagstiftningen på området. Regeringen har tidigare aviserat att en samman- slagning av stabilitetsfonden och insättnings- garantin bör övervägas. Regeringen vill inte föregripa det pågående arbetet inom EU med förändringar på nationell nivå. Eftersom statens lånebehov inte skulle påverkas vid en samman- slagning av stabilitetsfonden och insättnings- garantin redovisades en motsvarande kassa- mässig korrigering. Denna post bedöms nu bli lägre än beräknat i budgetpropositionen . Tabell 11.9 Förändring av statens budgetsaldo 20112014 jämfört med budgetpropositionen -4,0 -6,5 -9,9 -8,3 -3,1 -4,6 -7,1 -1,3 -2,5 -3,7 -21,0 Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. Källa: Egna beräkningar. 11.4Den offentliga sektorns finanser Den offentliga sektorns finanser beräknas bli starkare än vad som beräknades i budget- propositionen . Det finansiella sparandet blev , motsvarande som andel av BNP, högre än vad som beräknades i budgetpropositionen . Inkomsterna blev högre och utgifterna lägre än beräknat. För 20112014 har sparandet reviderats upp med mellan 0,70,som andel av BNP (se tabell 11.10). Förbättringen av de offentliga finanserna beror huvudsakligen på en högre BNP-tillväxt och en bättre utveckling på arbetsmarknaden än vad som beräknades i budgetpropositionen. Det leder till högre skatteinkomster och lägre utgifter för arbetslösheten. Förstärkningen av den offentliga sektorns finansiella sparande påverkar främst staten, men även ålderspensionssystemets sparande har reviderats upp i förhållande till budgetproposi- tionen. Inkomsterna har höjts både genom högre avgiftsinkomster och kapitalinkomster, men utgifterna har också höjts till följd av ett högre balansindex. Den kommunala sektorns finansiella sparande påverkas i mindre grad än staten av högre skatteintäkter, då de kommunala konsumtionsutgifterna förutses höjas i mot- svarande grad. Tabell 11.10 Offentliga sektorns inkomster och utgifter. Aktuell prognos och förändringar jämfört med budgetpropositionen Miljarder kronor, procent av BNP. -1,3 -0,4 Finansiellt sparande i 2011 -0,3 Källa: Egna beräkningar. Den offentliga sektorns finansiella netto- ställning 2010 blev , motsvarande av BNP, starkare än vad som beräknades i budgetpropositionen. Det beror dels på historiska revideringar av statistiken, dels på de värdeförändringar som uppstod 2010 och som vanligtvis inte beaktas i prognoserna. I prognosen skrivs nettoställ- ningen fram i huvudsak med det finansiella sparandet, då de framtida värdeförändringarna är synnerligen osäkra. För prognosperioden med- för således revideringen av det finansiella spar- andet till i stort sett motsvarande revidering av den finansiella nettoställningen från nivån 2010. Den konsoliderade bruttoskulden blev högre 2010 än prognosen i budgetpropositionen , trots det högre finansiella sparandet och den lägre statsskulden. En orsak till att skulden blev högre än beräknat är att AP-fonderna ökade sina transaktioner i s.k. repor, vilket inte var förutsett i budget- propositionen. För prognosperioden 20112015 medför upprevideringen av det finansiella sparandet att skulden justerats ned jämfört med beräkningen i budgetpropositionen (se tabell 11.11). Tabell 11.11 Offentliga sektorns finansiella ställning Förändringar jämfört med budgetpropositionen Källa: Egna beräkningar. Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet 12 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet Finanspolitiken kan sägas vara långsiktigt hållbar när utgifter och inkomster över tiden är lika stora och utvecklingen av det finansiella sparandet och den offentliga skulden hålls inom rimliga gränser. En hållbarhetsbedömning baserad på det s.k. huvudscenariot visar att de offentliga finanserna med god marginal är långsiktigt hållbara. Detta scenario bygger på att befolkningen kommer att arbeta i samma omfattning som och att välfärds- systemen inte förändras. Långsiktig hållbarhet är inte detsamma som ett stort reformutrymme. Prognoser över den ekonomiska utvecklingen är mycket osäkra. Med andra antaganden kan man få helt andra resultat. Hållbarheten i årets huvudscenario är betydligt starkare än . Orsaken är främst att antagandet om pris- utvecklingen på offentlig konsumtion har ändrats. Även antagandet om en mer positiv utveckling på arbetsmarknaden bidrar till den positiva bilden. Detta motverkas i viss mån av en mindre gynnsam befolknings- utveckling. Den stora skillnaden visar att mindre ändringar av antagandena kan få stor effekt på hållbarheten. De långsiktiga kalkylerna utgår från den kortsiktiga prognosen med slutår . Även om de reformambitioner som redo- visades i budgetproposition blir verklighet är bedömningen att finans- politiken kommer att förbli hållbar. Antalet äldre i befolkningen ökar framöver när medellivslängden stiger. Detta innebär sannolikt att kostnaderna för sjukvård och äldreomsorg kommer att öka. Om standarden i välfärstjänsterna ökar kommer detta att försvaga hållbarheten. Det är viktigt med en politik som leder till en varaktigt hög sysselsättning. Ju mer antalet arbetade timmar ökar desto större utrymme skapas för standardökning i väl- färdstjänsterna eller sänkta skatter. Ett sätt att uppnå detta är att öka antalet förvärvs- aktiva år, antingen genom tidigare inträde eller senare utträde. Allt annat lika så innebär en högre pensions- ålder förbättrad hållbarhet. En förbättrad integration är ett annat sätt att öka antalet arbetade timmar. Ökad fritid innebär å andra sidan att antalet arbetade timmar minskar och att hållbarheten försämras. I detta avsnitt analyseras om finanspolitiken är långsiktigt hållbar och hur olika företeelser påverkar hållbarheten. De offentliga finanserna kommer sannolikt att sättas under stor press på grund av den stigande medellivslängden som medför att andelen äldre i befolkningen stiger. Det resulterar i att för- sörjningsbördan ökar för de yrkesverksamma. Frågan är om dagens välfärdsåtagande är möjligt att finansiera med offentliga medel även i framtiden, eller om dagens finanspolitik inte är långsiktigt hållbar. Om finanspolitiken inte är hållbar kommer de regler som styr offentliga inkomster och utgifter att behöva anpassas och det är då önskvärt att nödvändiga åtgärder vidtas . Förändringar av finanspolitiken som görs blir normalt mindre omfattande än om de skjuts på fram- tiden. En fördröjning kan leda till skuldproblem som kan framtvinga stora skattehöjningar eller kraftiga besparingar i välfärdssystemen, vilket kan bli mycket kännbart för hushåll och företag som behöver för anpassning. Pensions- reformen är ett exempel på en omfattande reform som syftar till att stärka den offentlig- finansiella hållbarheten. Den har genomförts gradvis, bl.a. för att hushållen ska kunna anpassa sig till de nya förhållandena. Den utmaning som en åldrande befolkning innebär för de offentliga finanserna kan poten- tiellt bli ännu större på grund av andra faktorer än demografin. För det första är det högst sannolikt att efterfrågan på välfärdstjänster kommer att öka mer än vad som är demografiskt betingat. Både ekonomisk tillväxt och teknologiska innovatio- ner kan leda till detta. Exempel på välfärds- tjänster som konsumeras individuellt är ut- bildning, sjukvård samt omsorg för barn, äldre och handikappade. har denna del av välfärdstjänsterna i genomsnitt ökat 0,5-1,mer än vad som är demografiskt betingat. Stigande krav på mer välfärdstjänster skulle kunna driva upp utgifterna och därmed leda till att hållbarheten försämras. För det andra är det troligt att ett växande välstånd leder till att efterfrågan på fritid ökar. Historiskt har en del av tillväxten resulterat i längre semestrar och kortare arbetsdagar snarare än högre konsumtion. Om så sker även kommer antalet arbetade timmar att minska, vilket reducerar skatteunderlaget och försämrar hållbarheten. I avsnitt 1 behandlas vad som menas med att finanspolitiken är hållbar och hur detta bedöms. Därefter följer en kort beskrivning av välfärds- åtagandet i avsnitt 2 och den förväntade befolkningsutvecklingen i avsnitt 3. I avsnitt 4 redovisas elva scenarier som beskriver hur de offentliga finanserna skulle kunna utvecklas på lång sikt under olika antaganden. Fokus ligger på välfärdstjänsternas kostnadsutveckling och strukturella förändringar på arbetsmarknaden och effekten på de offentliga finanserna. Mot bakgrund av dessa scenarier görs i avsnitt 5 en sammantagen bedömning av den nuvarande finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Av- slutningsvis redovisas i avsnitt 6 skillnader mellan bedömningen i denna proposition och den bedömning som gjordes ekonomiska vårproposition. I avsnittet finns också tre fördjupningsrutor som behandlar välfärdstjänster, hållbarhetsindikatorer och EU:s bedömning av hållbarheten. 12.1Vad menas med att finanspolitiken är hållbar? Finanspolitiken kan sägas vara långsiktigt hållbar när utgifter och inkomster över tiden är lika stora och utvecklingen av det finansiella sparandet och den offentliga nettoskulden hålls inom rimliga gränser. Skatteintäkter och övriga inkomster som följer av gällande regler ska vara tillräckligt stora för att över tiden finansiera de utgifter som följer av dagens välfärdssystem. Detta resonemang kan formaliseras som en intertemporal budget- restriktion102 för de offentliga finanserna. Om denna restriktion är uppfylld kommer den offentliga nettoskuldkvoten att stabiliseras på lång sikt. Är den inte uppfylld kommer skulden att växa okontrollerat. Budgetrestriktionen anger dock inte på vilken nivå skulden stabiliseras. Då en alltför hög offentlig skuld kan försämra förtroendet för svensk ekonomi och leda till höga räntor, beaktas även skuldutvecklingen i analysen. Dessutom får bruttoskulden inte överstiga av bruttonationalprodukten (BNP) enligt EU:s som är ansluten till. Budgetunderskottet i offentlig sektor får enligt pakten heller inte överstiga av BNP. Därför måste även det finansiella sparandet analyseras. Det primära finansiella sparandet103 visar dessutom när i tiden en eventuell obalans uppstår och är därför ett viktigt komplement i bedömningen. En obalans som uppstår i närtid 102Se fördjupningsrutan Hållbarhetsindikatorer och tolkning för en mer utförlig beskrivning. 103I det primära finansiella sparandet har nettot av kapitalinkomster och kapitalutgifter dragits från det finansiella sparandet. är att betrakta som mer alarmerande än en som uppstår först långt fram i tiden. För att bedöma om finanspolitiken är lång- siktigt hållbar görs ett antal framskrivningar av den offentliga sektorns inkomster och utgifter för en mycket , givet ett antal beräkningsantaganden. Utifrån dessa fram- skrivningar görs sedan en sammanvägd be- dömning av hållbarheten. Osäkerheten i denna typ av beräkningar är mycket stor och resultaten måste därför tolkas med stor försiktighet. Om de offentliga finanserna t.ex. visar sig vara hållbara med god marginal ska detta inte automatiskt tolkas som att ett reformutrymme föreligger . Om finanserna tvärtom visar sig vara långsiktigt ohållbara ska det tolkas som att det finns tecken på obalanser och att dessa bör utredas vidare. Resultatet i hållbarhetsbedömningarna är i stor utsträckning beroende av de antaganden som görs. Dessa antaganden styrs i sin tur i viss utsträckning av syftet med bedömningen. Syftet med den hållbarhetsbedömning som presenteras i detta avsnitt är primärt att bedöma om dagens finanspolitik är långsiktigt hållbar. Ett centralt antagande är därför att politikens inriktning och omfattning skall hållas oför- ändrad . Exakt vad detta innebär är dock allt annat än självklart och kommer därför att diskuteras ingående. Alla generationer bör behandlas lika Om dagens politik inte bedöms vara långsiktigt hållbar finns risk att en stor offentlig skuld byggs upp och övervältras på framtida generationer. Att säkerställa att så inte sker är ett av motiven till att regelbundet genomföra hållbarhetsbedömningar. är det svårt att finna motiv till en politik med stora överskott som leder till att en nettoförmögenhet ackumuleras och lämnas över till framtida generationer. Båda fallen innebär att den offentliga sektorn omfördelar resurser mellan generationer. Om inte goda skäl för en sådan omfördelning kan anses föreligga bör finans- politiken i möjligaste mån utformas så att detta undviks. En grundprincip blir då att alla generationer ska bära sina egna kostnader och behandlas neutralt av den offentliga sektorn. Temporära och permanenta variationer i befolkningssammansättningen Det är väl känt att den svenska befolknings- sammansättningen kommer att förändras och att andelen äldre ökar. De närmaste två decennierna drivs denna utveckling av två olika fenomen vars implikationer på finanspolitiken är helt olika. Dels börjar de stora årskullarna som föddes att nå höga åldrar, dels ökar medel- livslängden trendmässigt. Båda fenomenen inne- bär ökade kostnader för äldreomsorgen. Den ökande medellivslängden utgör en permanent förändring i befolkningsstrukturen, medan varierande storlek på årskullarna medför temporära variationer. har det varit ett antal s.k. babyboomar, och när åldersklasser varierar i storlek uppkommer spänningar i de offentliga finanserna. Dessa kan i princip mötas på tre sätt. För det första kan utgiftsnivån anpassas så att standarden i välfärdstjänsterna minskar när stora årskullar är i behov av vård, omsorg eller utbildning. Små årskullar kan med denna ansats erbjudas en högre standard. För det andra kan skattenivån anpassas; när utgiftstrycket är högt höjs skatterna och när det är lågt sänks de. Med denna ansats blir det gynnsamt att tillhöra en stor årskull och ogynn- samt att tillhöra en liten. För det tredje kan spänningarna pareras med variationer i det offentliga sparandet. När demografin är gynnsam ackumuleras medel genom sparande i den offentliga sektorn. När demografin är ogynnsam och andelen yrkes- verksamma minskar sänks sparandet. Ur ett likabehandlingsperspektiv framstår det tredje alternativet som mest tilltalande.104 Genom att skattesatser och välfärdsutbudet hålls och sparandet i den offentliga sektorn tillåts variera över tiden, skapas förutsättningar 104 Det kan dock vara mindre lämpligt ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. för effektivitet och neutralitet mellan genera- tionerna.105 En stigande medellivslängd som inte leder till fler år i yrkeslivet, medför högre offentliga utgifter och lägre skatteintäkter, jämfört med om yrkeslivet hade förlängts. Att möta en sådan utveckling med ett högre offentligt sparande , skulle innebära att dagens generation tvingas att bidra till framtida generationers fler antal år i pension. Kommande generationer bör rimligen hantera detta genom ett senarelagt utträde från arbetsmarknaden. Ökad efterfrågan på välfärdstjänster och fritid När ekonomin växer ökar också efterfrågan på de flesta varor och tjänster. Det gäller sannolikt även efterfrågan på fritid och de tjänster som till- handahålls av offentlig sektor. Om en ökad efterfrågan på välfärdstjänster finansieras med offentliga medel, kommer utgifterna att öka och därmed försämras hållbar- heten. Det är dock inte självklart att detta bör beaktas vid utformandet av dagens finanspolitik. Om framtida generationer väljer att ta ut en del av vinsten av produktivitetstillväxten i form av mer fritid eller en högre kvalitet på det offentliga tjänsteutbudet, bör de rimligen finansiera detta själva. 12.2Välfärdsåtagandet är omfattande i Ett grundläggande drag i den svenska välfärds- modellen är ett omfattande omfördelande system. Den innehåller välfärdstjänster som t.ex. utbildning och sjukvård, samt individuella rättig- heter som pension och ett socialförsäkrings- system med inkomstrelaterade ersättningar. Allt finansieras med skatter och avgifter. Om- fattningen är stor jämfört med många andra länder.106 105Se departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4) för en mer utförlig diskussion av dessa motiv till ett tidsvarierande överskottsmål för den offentliga sektorn. 106År 2009 motsvarade utgifterna av BNP i i , vilket kan jämföras med där de var . Offentlig konsumtion som andel av BNP motsvarade i EU- 12.2.1 Omfattningen på välfärdsåtagandet Av dessa var trans- fereringar, varav var till hus- hållen där pensioner utgjorde 8,6 procent- enheter. Offentlig konsumtion stod för (se fördjupningsrutan Väl- färdstjänsterna och den offentliga kon- sumtionen). Diagram 12.1 De offentliga utgifterna efter ändamål, 2009 Diagram 12.1 beskriver hur de offentliga utgifterna fördelades på olika ändamål 2009.107 Den största andelen av utgifterna, , användes till socialt skydd. Begreppet socialt skydd inkluderar bl.a. äldreomsorg, handikapp- omsorg, ålderspension, sjuk- och aktivitets- ersättning samt arbetslöshetsersättning. En betydande del användes också till utbildning, hälso- och sjukvård samt allmän offentlig förvaltning, som var för sig utgjorde av de offentliga utgifterna. 12.2.2 Omfördelning mellan hushållen Det offentliga åtagandet innebär att en stor del av inkomsterna omfördelas mellan hushållen. Omfördelningen sker exempelvis mellan grupper med olika inkomster, hälsostatus och 27 och i , medan den i var . I finansieras välfärdstjänster i betydligt högre grad privat. 107 Utfall på denna detaljeringsnivå finns endast . Utfallet är preliminärt. Den avgjort största delen av denna omfördelning, närmare tre fjärdedelar, sker dock över livscykeln, mellan olika ålders- grupper.108 Under sin livstid betalar en individ normalt in pengar till den offentliga sektorn under vissa perioder, för att sedan få tillbaka pengar under andra perioder. Barn, unga och framför allt äldre är nettomottagare av offentliga välfärdstjänster och transfereringar, medan yrkesverksamma är nettobetalare till den offentliga sektorn. Det är normalt sett mer effektivt att omfördela mellan hushåll med välfärdstjänster än med transfereringar, då ökade ersättningsgrader och nya transfereringssystem kan ha effekter som innebär att incitamenten till arbete försämras och därmed också skatte- inkomsterna. Diagram 12.2 Inbetalda skatter och erhållna transfereringar och offentliga tjänster i genomsnitt vid olika åldrar, 2008 Anm.: Diagrammet beskriver situationen ur individens perspektiv. Inbetalda skatter till den offentliga sektorn anges därför med negativa värden, medan erhållna transfereringar och offentliga tjänster anges med positiva värden. Källor: och egna beräkningar. I diagram 12.2 visas hur inbetalda skatter, erhållna transfereringar och konsumtion av offentliga tjänster varierar över livscykeln. Diagram 12.3 visar nettot vid olika åldrar. Under livets första konsumeras stora mängder barnomsorg och utbildning. En genomsnittlig individ är då nettomottagare från den offentliga sektorn. Från ca ökar arbetskraftsdeltagandet och därmed skattein- betalningarna, som de genomsnittliga utbildningskostnaderna minskar. och (2003), Fördelning ur ett livscykelperspektiv, bilaga 9 till (SOU 2003:110). snittlig individ blir då nettobetalare till den offentliga sektorn. Skatteinbetalningarnas stor- lek ökar med åldern och når sin högsta nivå runt . Mellan 55 och ökar utbetalningarna av bl.a. sjuk- och aktivitets- ersättning samt ålderspension. ökar även konsumtionen av sjukvård och äldre- omsorg kraftigt. En genomsnittlig individ blir nettomottagare vid ca . Diagram 12.3 Offentliga nettoutgifter per ålder, 2008 0 -100 000 -200 000 Anm.: Positiva värden betyder att kostnaden för konsumerade tjänster och erhållna transfereringar överstiger skatteinbetalningarna för en genomsnittlig individ, och tvärt om vid negativa värden. Källor: och egna beräkningar. Åldersfördelningen av de offentliga utgifterna och inkomsterna i kombination med den stigande medellivslängden förväntas sätta de offentliga finanserna under press. 12.3 Den demografiska utvecklingen och arbetsmarknaden Befolkningssammansättningen ändras konti- nuerligt. Två förändringar har dominerat . För det första har en stor del av den stora grupp av personer som föddes på 1940- talet lämnat arbetslivet och pensionerats. Resten av denna stora grupp kommer att lämna yrkeslivet. Detta har lett till att antalet pensionärer ökat och ökar. För det andra har de som är födda kring 1990, som också var stora årskullar, nått en ålder då de lämnat gymnasieskolan och gått över till arbetslivet eller högre studier. Det har inneburit att antalet elever i gymnasieskolan minskat, som efterfrågan på högre utbildning och utbudet av arbetskraft har ökat. I () befolk- ningsprognos dominerar två effekter förändringen i sammansättningen fram- över: en stigande medellivslängd och en positiv nettoinvandring. 12.3.1 Andelen äldre blir större På är det främst en fortsatt nedgång i dödligheten109 bland de äldre som påverkar befolkningens ålderssammansättning. Därmed utgör de äldre åldersgrupperna en växande andel av befolkningen. Enligt prognosen väntas denna utveckling fortsätta, om än i något långsammare takt. Dödligheten har minskat kraftigt . Diagram 12.4 visar på denna trend. 1960 1967 1974 1981 1988 1995 2002 2009 2016 2023 2030 2037 2044 2051 2058