prop · GZ0314 · 2011-09-30 00:00:00 — hållning har varit att hålla fast vid det ursprungliga kontraktet och ha en acceptans för uppkomna förseningar.149 Vid FMV framhålls att detta har varit möjligt då Försvarsmakten har accepterat förseningarna. Vid Försvarsmakten menar man dock att omständigheterna tvingade myndigheten till att acceptera förseningarna. Eftersom utvecklingskontraktet är ett fastprisavtal så har de ökade kostnaderna burits av framför allt SBD. Vidare har den tekniska valideringen blivit mer omfattande än planerat. Antalet provskott tvingades öka avsevärt för att säkerställa att kravprofilen uppnås. Valideringen har inneburit vissa förseningar, men har bekostats av industrin. Det har vidare fått en positiv effekt i och med en större kännedom om vapnets prestanda.150 Sedan den andra omförhandlingen av serieanskaffningen () mellan Försvarsmakten och FMV finns en försening i tidsplanen för leveranserna av NLAW. Då infördes också en leverans av en förserie om ett begränsat antal NLAW för prov och initial utbildning. Ursprungligen skulle inte någon förserie ha levererats innan en verifiering var genomförd, utan samtliga leveranser gällde kompletta system. Omplaneringen beror på tekniska problem hos leverantören, som krävt omverifiering, i kombination med att Försvarsmakten hade ett behov av att introducera systemet i organisationen.151 Förnyelsen av pansarskott försenades i och med att AT12 stoppades. Vidare tog det tid innan formerna för NLAW hade utkristalliserats. Sedan har ytterligare förseningar uppstått i utvecklingen av NLAW. Första leveransen av operativa NLAW-system blev försenad med och . Den slutliga leveransen planeras bli drygt försenad. Från Försvarsmaktens sida hävdas att förseningarna av NLAW har kunnat hanteras på ett godtagbart sätt genom att modifiera Rb55 (TOW) och genomföra en livstidsförlängning av detta system. Vidare har de ålderstigna systemen Rb56 och P-skott 86 kunnat användas som NLAW har utvecklats och tillverkats. På så vis ska inte något förmågeglapp ha uppstått. Däremot kan konstatera att det fanns önskningar om att använda NLAW i NBG08, men att detta tidigt fick strykas på grund av förseningarna. 149Intervju med företrädare för vid FMV, . 151FMV (2010) Slutrapport över genomförd verksamhet, utveckling Robot 57. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 4.3.5Ekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenser Av granskningen framgår att det på projektnivå inte finns någon substantiell fördyring för Försvarsmakten i utvecklingen eller beställningen av NLAW. Detta har åstadkommits bland annat genom att FMV använt fastpriskontrakt gentemot industrin och förhandlat in i avtalet att priserna inte ska räknas upp efter prisutvecklingen i samhället. Förseningarna medför såväl extrakostnader som besparingar Förseningar leder emellertid till extra kostnader för försvaret. Dels uppstår fördyringar och kostnader kopplat till personal, resor, overhead med mera vid Försvarsmakten och FMV. Förutom de rena kostnaderna menar en företrädare för på FMV att förseningar binder upp personresurser som skulle kunna ha använts för andra projekt. Detta blir en reell faktor att ta hänsyn till, särskilt eftersom myndigheten har en allt mer slimmad organisation. Vid Försvarsmakten understryks att förseningar kräver en omplanering av den övergripande materielplaneringen. En försening av ett system kan med andra ord leda till att andra system förskjuts, vilket i sin tur kan leda till fördyringar. har förseningen av NLAW förmodligen inneburit besparingar för Försvarsmakten, eftersom verksamhet med den livsförlängda robotparken är betydligt billigare än med NLAW. Exempelvis är styckkostnaden för Rb55, Rb56 eller P-skott 86 avsevärt lägre än för NLAW.152 kan inte i denna granskning redovisa vad förseningarna av NLAW har kostat. Det beror på att FMV och Försvarsmakten har svårt att redovisa förseningarnas ekonomiska konsekvenser. Förseningar särredovisas inte, utan räknas in i de totala kostnaderna för projektet. Det går att redovisa vissa extrakostnader, men det finns ingen helhetsbild av kostnaderna, som inräknar kostnader för livstidsförlängning eller modifiering av befintliga system etcetera. Utveckla eller köpa från hyllan? Såväl Försvarsmakten som FMV betonar att det inte var möjligt för att självt driva utvecklingen av NLAW. Att hitta en partner att dela utvecklings- kostnader med och att dra nytta av en större gemensam serievolym var en förutsättning för projektets överlevnad.153 Från Försvarsmaktens sida menar man att är ett tidigt exempel på att kan eller har för avsikt att egenfinansiera den materiella förnyelsen inom försvaret. 152Företrädare för menar dock att skillnaden minskar om man tar hänsyn till kostnader för underhåll med mera. 153FMV:s årsredovisning , s. 14. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Från FMV framhålls att köp av befintlig materiel medför en betydande ökad osäkerhet i prestanda. Det beror på att mycket teknisk information hålls hemlig av säljaren när ett land vill värdera olika befintliga system inför beslut om anskaffning. Eftersom säkerhetsnivåerna är okända behöver verifieringar genomföras, vilket resulterar i kostnader. När ett land däremot är med och utvecklar finns fullständig insyn i projektet. Vid utvecklingen av NLAW anser FMV att samarbetet med varit framgångsrikt och att fått stort genomslag för svenska krav på systemets prestanda. Systemet har testats på svenska förhållanden och av svensk trupp, vilket också påverkat slutresultatet till svensk fördel. Vidare påpekas vid FMV att Försvarsmakten ställer höga krav på information kring materielens prestanda, något som kostar stora belopp för FMV att ta fram genom provverksamhet och verifieringar. Dessa kostnader anses kunna vara så pass omfattande att de kan radera eller kraftigt urholka den ekonomiska vinst som kan hämtas hem genom att anskaffa materiel som redan finns på marknaden. I denna granskning har en jämförelse gjorts mellan de kostnader som betalat för att utveckla och anskaffa NLAW och en hypotetisk kostnad om anskaffat NLAW från hyllan. Detta kräver flera antaganden, bland annat att projektet skulle ha gett samma resultat, prestandamässigt och ekonomiskt, oavsett svensk medverkan. Dessutom är det osäkert vilken exportpotential som NLAW kommer att ha och vilken omfattning som royalties och export kan få för svenska staten.154 Vidare bör en analys också hantera hur en export kan påverka svensk industri och svenska arbetstillfällen. Analysen måste därför hanteras med försiktighet och ger mer en fingervisning om kostnadseffektivitet. En övergripande analys av styckkostnader för länder som köper NLAW indikerar att den ekonomiska vinsten i detta avseende kan vara begränsad. agerande har i praktiken inneburit såväl ett ökat risktagande som en tveksam ekonomisk vinst. framstår det hypotetiska alternativet, det vill säga att köpte NLAW från hyllan, som problematisk. Vid FMV påpekas att ett svenskt hyllköp av NLAW i realiteten skulle bli betydligt dyrare än vad andra länder betalat i och med den validering och provverksamhet som Försvarsmakten kräver. Det finns här exempel på hur andra länder agerar för att minska sådana kostnader, bland annat genom att ta kalkylerade risker som inte tar. 154Riksrevisionen kan emellertid konstatera att NLAW har sålts till andra länder än och . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Ekonomiska beräkningar i TTEM och livscykelkostnadsanalyser Enligt företrädare för projektet vid FMV finns en genomförd livscykelkostnadsanalys för NLAW. Analysen gjordes på FMV , det vill säga . Detta dokument har dock inte använts under den senare delen av projekttiden. Analysen är inte heller tillgänglig för den nuvarande projektledaren. Frågor som rör NLAW i ett livscykelperspektiv uppges bli hanterade av projektledaren vid FMV från fall till fall och i den mån det behövs. I projektet har frågor om exempelvis livsförlängande åtgärder och avveckling hanterats i separata studier vid FMV. Företrädare för projektet vid Försvarsmakten anser att livscykelkostnadsanalyser av hög kvalitet skulle vara ett väsentligt underlag för en effektivare materielplanering, särskilt när förseningar inom ett projekt kan få konsekvenser på andra verksamheter. Man hävdar att det visserligen tas fram livscykelkostnadsanalyser ibland, men att de görs av flera olika aktörer inom FMV och Försvarsmakten. Vidare menar man att den ekonomiska planering som görs i TTEM i regel är rudimentär och oftast saknar ett livscykelperspektiv. Vidare finns det generellt sett brister i hanteringen som gör att dessa analyser inte hålls uppdaterade efter den senaste planeringen av Försvarsmaktens behov och verksamhet. Företrädare för vid Försvarsmakten menar att det saknas bra arbetssätt och metoder som underlättar att göra livscykelkostnadsanalyser samlat och enhetligt samt kontinuerligt hålla dem uppdaterade. TMS (Torped-Mina-Sensor) var ett materielprojekt som omfattade utveckling av en ubåtsjakttorped, ett minsystem med sensornätverk samt en självständig sensorfarkost för exempelvis spaning och minsökning. Konceptet har av svenska försvaret kallats för ett undervattensinsatsvapensystem och avsågs kunna användas av ytfartyg, ubåtar och helikoptrar.155 TMS var ett materielsamarbete som inleddes och som slutligen avbröts av regeringen . I det följande redogörs för projektets utveckling och vilka beslut som ledde fram till dess avbrytande. Redovisningen i detta avsnitt skiljer sig något jämfört med de övriga fallstudierna med anledning av att TMS har avbrutits. 155 Försvarsmakten (1997) Utkast TTEM TMS. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten behövde den lätta torped som använder, Torped 45, ersättas. Torped 45 är ett system i slutet av sin livstidscykel. Systemet blev operativt 1995, genom att man satte en ny målsökare på Torped 43 , som i sin tur bygger på ärvda komponenter . Utländska torpeder hade provats, men förhållandena i är speciella. De flesta torpeder är gjorda för förhållanden som råder i oceanerna, med saltare vatten och större djup än i . I riskerar en standardtorped att slå i botten innan den har fått upp styrfart. Dessutom krävs andra målsökare och uppdatering av mållägen, vilket talar för att torpeden behöver vara trådstyrd.156 En egen utveckling av Torped 46 påbörjades, men befanns bli för dyr och avbröts därför. Behovet av ett nytt torpedsystem kvarstod emellertid, och i väntan på ett sådant livstidsförlängdes Torped 45. Ytterligare behov av en ny ubåtsjakttorped, ett minsystem med sensornätverk samt en självständig sensorfarkost för exempelvis spaning och minsökning ledde till att projekt (Torped-Mina-Sensor) påbörjades . Projektet utgjorde en sammanslagning av tre separata materielprojekt, med syftet att skapa synergieffekter mellan utvecklingsprojekten och ge en hanterlig kostnadsbild för utveckling och vidmakthållande.157 hade när samarbetet kring TMS inleddes identifierat ett liknande behov som . slöt FMV ett samarbetsavtal med . Samarbetet gällde bland annat utveckling av TMS samt prototypframtagning av ett lätthanterligt mobilt spaningssystem, kallat SURA. Kostnaden för de båda projekten skulle delas lika mellan och . När samarbetet med inleddes förväntade sig FMV att de första leveranserna av TMS till Försvarsmakten skulle inledas omkring 2010.158 befann sig i en produktdefinitionsfas och skulle enligt planeringen övergå i en utvecklingsfas . TMS beskrevs i sitt inledande skede av FMV som ett spännande och nytänkande system. Genom att utveckla en ny torped, en ny mina och en sensorfarkost sågs möjligheter till stordriftsfördelar och sänkta livstidskostnader.159 156FMV:s yttrande över rapportutkastet, . 157Försvarsmakten (1997) Utkast TTEM TMS. 158FMV (2002) FMV inleder samarbete med för utveckling av nytt vapensystem, pressmeddelande, . 159FMV (2002) FMV inleder samarbete med för utveckling av nytt vapensystem, pressmeddelande, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 4.4.2 Regeringen avbryter TMS angav regeringen i budgetpropositionen att materielanslaget totalt skulle minska med nära - 2010. För att uppnå dessa besparingar beslutade regeringen att avbryta ett antal försvarsmaterielprojekt, däribland TMS. Regeringen bedömde att kostnaderna för att utveckla TMS var höga i förhållande till den förmåga som materielsystemet skulle tillföra. Regeringen ansåg därför att alternativa vägar att tillgodose det materiella behovet borde undersökas:160 Det finns inget land som utvecklat ett materielsystem med den kombination av förmågor som planerades för TMS. Regeringen anser att det svenska försvaret ska ha ändamålsenlig materiel men det som är tillräckligt för andra länder måste också kunna vara tillräckligt för . Det är inte alltid kostnadseffektivt att ligga steget före utvecklingen i övriga världen.161 Avbrytandet av TMS befästes genom beslut av den så kallade Genomförandegruppen. Gruppen tillträdde , efter dåvarande försvarsminister avgång , och arbetade fram . Genomförandegruppen bestod av ledamöter från såväl som från . Riksdagsledamöternas roll i gruppen var framför allt att bistå med förstärkt sakkunskap i den Dessutom ansågs enda sättet att komma fram till hållbara beslut vara att alla regeringspartier deltog i överläggningarna. En intervjuperson anger att det underlättar beslutsprocessen om man i ett senare skede slipper bereda förslagen. kunde i stället partiledarna klubba de förslag som man hade enats om i gruppen.162 Genomförandegruppen hade till uppdrag att spara in på försvaret genom att avbryta, inte påbörja eller minska ett antal verksamheter kopplade till materielanskaffning, med utgångspunkt i den Genomförandegruppen utarbetade förslag på avveckling av ett femtontal materielprojekt, däribland TMS. I intervjuer med ledamöter från Genomförandegruppen framkommer att man eftersträvade att avveckla mindre materielprojekt för att på så vis undvika förmågetapp, enligt devisen om många bäckar små.163 I slutrapporten för Genomförandegruppen anges också att en utgångspunkt varit att man i så liten utsträckning som möjligt velat påverka Försvarsmaktens förmågebredd. 161Regeringen (2007) Försvarsmateriel som regeringen avser att avbryta, pressmeddelande . 162Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten [v]issa verksamheter får effekter för regeringens ambitioner avseende internationella insatser och för Försvarsmaktens operativa förmåga.164 En ledamot från Genomförandegruppen anger i efterhand att beslutsunderlagen som gruppen arbetade utifrån var kortfattade (1,5 - 3 sidor långa) och att inga riskanalyser hade gjorts. Arbetet i Genomförandegruppen var ovanligt genom att det till övervägande delen skedde utan närmare dialog med försvarsmyndigheterna. Däremot backade man från regeringens sida på några projekt i efterhand.165 Både Försvarsmakten och FMV blev emellertid inbjudna till ett gemensamt inledande seminarium. Därefter anordnades ytterligare ett mindre seminarium när Genomförandegruppen kommit närmare de slutliga besluten om nedskärningar. dock inte till några förändringar av listan över nedskärningar. En ledamot av Genomförandegruppen uppger att det kan konstateras att Genomförandegruppen öppnade upp för Försvarsmakten att komma med ändringsförslag på de föreslagna nedskärningarna, men att inga alternativ gavs. De diskussioner som fördes kring TMS i Genomförandegruppen gällde, enligt en person som var ledamot i gruppen, att även andra länder har ubåtar i bräckvatten. Man menade att utvecklingsprojektet hade pågått under mycket Åtgången på torpeder är också begränsad för ett land som inte har varit i krig , inte minst eftersom vi fiskar upp alla torpeder igen efter att ha skjutit dem. Risken med TMS var att vi skulle uppfinna hjulet på nytt. Den svenska marinen är inte så annorlunda jämfört med till exempel och som man vill göra gällande.166 I en intervju med företrädare för Försvarsdepartementet framkommer att projektet var behäftat med stora risker både tidsmässigt och kostnadsmässigt.167 I Genomförandegruppens slutrapport anges följande: I budgetpropositionen beslutade regeringen att inte utveckla systemet Torped Mina Sensor (TMS). Mot bakgrund av att mängden inplanerade medel inte har minskat i förhållande till planeringen för TMS föreslår genomförandegruppen att ambitionsnivån för verksamheten minskar och att mängden inplanerade medel reduceras.168 164Försvarsdepartementet (2008) Redovisning av projekt om effektivisering av Försvarsmaktens materielförsörjning m.m., s 1. 165Intervju med ledamot i , . 166Intervju med ledamot i , . 167Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, . 168Försvarsdepartementet (2008) Redovisning av projekt om effektivisering av Försvarsmaktens materielförsörjning m.m. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten I Genomförandegruppens förslag ingick att minska att ambitionsnivån för att utveckla och anskaffa ersättare till dagens lätta torpeder - 2018 och att reducera mängden inplanerade medel för denna verksamhet. Som skäl till detta anför Genomförandegruppen att mängden inplanerade medel för denna verksamhet inte har minskat i förhållande till planeringen för TMS som regeringen i budgetpropositionen beslutade att lägga ned.169 Den föreslagna reduktionen är 50-procentig, vilket innebär att - 2012 kommer att sparas in på materielområdet. När avslutades avbröts även projektsamarbetet med . Det fanns givetvis en besvikelse kring detta, anger en intervjuperson, men något kontrakt hade ännu inte skrivits, varför det inte blev aktuellt med skadestånd. Därtill kommer att var lead nation i projektet. TMS- projektet befann sig inte heller i någon aktiv fas, utan endast på samtalsbasis med kunskapsutbyte.170 En annan intervjuperson framhåller att det allmänt sett finns en stor förståelse mellan länder vid avbrytandet av materielprojekt. Det fortsätta arbetet med att anskaffa en ny torped I samband med att TMS avbröts 2008 frångicks även tidigare kopplingar mot funktionen som mina, funktionen för områdesförsvar och autonom undervattensfarkost (AUV) för spaning och minröjning. efter nedläggningen av TMS inriktat sig på att utveckla en ersättare för Torped 45, vilken ska kunna användas nationellt såväl som internationellt. En intervjuperson på Försvarsmakten anger att FMV gjorde marknadsundersökningar som visade att det skulle bli långt mer kostsamt att köpa torpeder som redan finns på marknaden, exempelvis Eurotorp. Förutom att en utländsk torped är dyrare i anskaffning så måste även båtarnas tubsystem och eldledningar ändras till betydande kostnader. Därtill kommer att de torpeder Försvarsmakten köper ska vara trådstyrda, det vill säga att de ska kunna styras och desarmeras enligt önskemål. Signaler skickas genom koppartråd med många kilometers räckvidd. De flesta torpeder som finns att köpa på marknaden är emellertid av modellen launch and forget, vilket innebär att torpeden inte kan påverkas när den väl är avfyrad.171 169Underrubrik till avsnittet Verksamhet där ambitionsnivån förslås (sic!) reduceras, underbilaga 1.1 s. 9. 170Intervju med ledamot i , , samt intervju med företrädare för vid Försvarsmakten, . 171Intervju med företrädare för vid Försvarsmakten, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Mot bakgrund av dessa undersökningar påbörjade FMV i samarbete med industrin () utveckling av en ny torped, kallad Torped 45D. Som svar på en framställan från Försvarsmakten om att få anskaffa en ny lätt torped172 beslöt emellertid regeringen att upphandlingen av ett nytt torpedsystem skulle konkurrensutsättas. Det är därmed inte aktuellt att göra en seriebeställning av Torped 45D i detta skede, utan möjligen efter att konkurrensupphandlingen har avslutats och kostnaden för andra torpedsystem beaktats. Utöver ansträngningarna att anskaffa en ny torped planerar Försvarsmakten anskaffning av en autonom undervattensfarkost, . Detta är en funktion som låg inom ramen för TMS. AUVMRöj är inplanerad med under den närmaste femårsperioden.173 Risker för operativa konsekvenser och ökade kostnader Intervjupersoner vid Försvarsmakten och FMV som talat med framhåller emellertid att det är komplicerat att köpa torpeder från hyllan, det vill säga färdigutvecklade torpeder som finns att köpa på marknaden. Andra torpeder är i första hand anpassade för djupa, salta vatten och inte för grunda bräckvatten. Upphandling av en färdig torped innebär att en modifiering ändå måste ske, vilket är resurskrävande, både tidsmässigt och ekonomiskt. En upphandling skulle kunna vara klar cirka 2012. Enligt de uppgifter tagit emot i granskningen finns i närtid konkreta risker för torpedförsörjningen, vilket kan få konsekvenser för förmågan. Att återigen livstidsförlänga Torped 45 blir, enligt en intervjuperson på Försvarsmakten, som att bygga en ny torped. Därtill framhåller intervjupersonen att hyllköp av torped inte blir vare sig billigare eller bättre, utan snarare tvärtom.174 På frågan om arbetet har skötts rimligt effektivt, och om läget kan anses vara godtagbart utifrån ett förmågeperspektiv, svarar en annan intervjuperson Nej, det är rent bedrövligt illa. På frågan om man har sparat något på att lägga ned TMS och ersätta med Torped 45D är svaret att det har inte blivit billigare. 172Försvarsmakten (2010) Hemställan om beslut avseende investeringsärende Anskaffning av ny lätt torped. 173FMV:s yttrande över rapportutkastet, . 174Intervju med företrädare för vid Försvarsmakten, . 175Intervju med företrädare för vid FMV, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 4.4.3 Diskussion: orsaker och konsekvenser Sammanfattningsvis framträder två skilda perspektiv i intervjuerna med företrädare för och å den ena sidan, och företrädare för Försvarsmakten och FMV å den andra. Från regeringens sida kan det spåras en trötthet över att besparingar inte görs i önskad utsträckning hos försvarsmyndigheterna, vilket också tycks vara ett skäl till att Genomförandegruppen upprättades. Därtill finns ett synsätt hos regeringen om att försvarsmyndigheterna bör nöja sig med tillräckligt god försvarsmateriel, som godkänts och används av andra länder. Utifrån denna synvinkel kan regeringens avbrytande av TMS framstå som ett kostnadseffektivt agerande. Behovet av ett nytt torpedsystem och AUV uppges emellertid kvarstå, och en utdragen upphandlingsprocess riskerar även enligt flera intervjupersoner en förmågebrist på torpedsidan. Företrädare vid FMV menar att undervatten är ett av få områden som motiverar nationella särlösningar. Förutsatt att båda dessa uppgifter är korrekta framstår emellertid regeringens nedläggning av TMS som endast kortsiktigt effektivt. Enligt intervjupersoner på försvarsmyndigheterna är det tveksamt om någon reell besparing kan räknas hem, då man är i behov av ett nytt torpedsystem och AUV. Det kan också delvis ifrågasättas i vilken utsträckning besparingseffekterna har kunnat beaktas av arbetsgruppen. I Genomförandegruppens slutrapport anges att den tillgängliga tiden för analysen har inte medgivit en genomgripande analys av vilka alternativkostnader som kan uppstå. Genomförandegruppen bedömer att det kan finnas sådana alternativkostnader men att dessa ryms inom det ökade handlingsutrymme som uppstår under de kommande åren.176 Det kan konstateras att Genomförandegruppens ursprungliga målsättning om att inte föreslå besparingar som påverkar försvarets operativa förmåga inte tycks ha fungerat när det gäller torpedsystemet, då granskningen visar att det nu finns konkreta risker av denna art. Vidare framstår de besparingar som eftersträvades med Genomförandegruppen som kortsiktiga när det gäller torpedsystemet. bör dock påpekas att en reell besparing ändå kan ha gjorts när det gäller avbrytandet av det kombinerade materielprojektet . Av intervjuerna förefaller regeringen inte i tillräckligt stor utsträckning ha förankrat sina beslut hos försvarsmyndigheterna.