prop · GY03155 · 2011-07-06 00:00:00 — I promemorian En ny lag om elcertifikat regelförenkling och en gemensam elcertifikatsmarknad med har vidareutvecklat lagförslagen i de remissbehandlade rapporterna Regel- förenkling och Gemensamt elcertifikatssystem med . Lagtexterna har också omarbetats och omdisponerats i förhållande till lagen (2003:113) om elcertifikat (nedan benämnd lag). För att uppnå ökad överskådlighet och lättillgänglighet har departementet utarbetat förslag till en ny lag om elcertifikat. Promemorians lagförslag finns i 1 EUT L 140, , s. 16, (Celex 32009L0028). Promemorian har remissbehandlats. Remissvaren finns Prop. 2010/11:155 tillgängliga hos (dnr 2010/2438/E). över remissinstanserna finns i bilaga 7. I bilaga 8 finns jämförelsetabeller där det framgår vilka bestämmelser i den nya lagen som motsvarar bestämmelser lag och vice versa. Åtgärder för att skydda elkunden mot för höga elcertifikatspriser Regeringen beslutade att ge i uppdrag att genomföra en kontrollstation av elcertifikatssystemet (dnr N2009/5780/E). I uppdraget ingick det att analysera vilka effekter en ambitionshöjning i elcertifikatssystemet skulle komma att få för de elkunder som omfattas av elcertifikatssystemet fram och därefter. Uppdraget redovisades i rapporten Konsekvenser för elkunden av en höjd ambitionsnivå i elcerti- fikatsystemet Delredovisning 2 (dnr N2010/7/E). I propositionen Höjt mål och vidareutveckling av elcertifikatsystemet 2009/10:133) föreslog regeringen ett nytt mål och nya kvotplikts- nivåer för produktionen av förnybar el som innebär en ökning med jämfört med nivå. I propositionen gjorde regeringen också bedömningen att det inte fanns ett tillräckligt besluts- underlag gällande frågan om hur exempelvis ett pristak eller andra särskilda metoder ska utformas för att hålla konsumenternas kostnader för elcertifikaten på en rimlig nivå. Regeringen beslutade mot denna bakgrund att med ändring av beslutet uppdra åt att i samråd med analysera den framtida kostnadsutvecklingen och utformningen av insatser för att motverka risken för eventuellt kraftigt höjda kostnader för konsumenterna i elcertifikatssystemet. Det nya uppdraget redovisades till () i rapporten för att skydda elkunden mot för höga elcertifikats- priser (ER 2010:27) (dnr N2010/2438/E). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 9. Rapporten har remissbehandlats och remiss- svaren finns tillgängliga hos (dnr N2010/2438/E). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 10. Lagrådets yttrande finns i bilaga 11. Lagrådet har i huvudsak haft redaktionella synpunkter på förslaget. Regeringen har i princip följt Lagrådets förslag. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 6 och i författningskommen- taren. Utöver ändringar med anledning av Lagrådets synpunkter har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissen. Lagförslagen i avsnitt 2.22.5 är av sådan beskaffenhet att regeringen bedömer att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Bakgrund till elcertifikatssystemet och skälen Prop. bakom förslaget till en ny lag infördes elcertifikatssystemet för att främja en ökad elproduktion från förnybara energikällor. Elcertifikatssystemet ersatte huvuddelen av tidigare drifts- och investeringsstöd till förnybar elproduktion. Målet inom systemet var inledningsvis att produktionen av förnybar el skulle öka med till 2010. Målet har höjts . Genom den senaste höjningen är målet att produk- tionen av förnybar el ska öka med till 2020 jämfört med nivå. Elcertifikatssystemet är ett marknadsbaserat stödsystem. Det innebär att producenter av förnybar el under vissa förutsättningar blir tilldelade elcertifikat av staten och att elleverantörer och vissa elanvändare har en skyldighet att inneha elcertifikat i förhållande till sin försäljning respek- tive användning av el (kvotplikt). På det sättet skapas en marknad för elcertifikat som innebär att förnybar el kan produceras kostnadseffektivt. Elproducenter, vilkas elproduktion uppfyller kraven i lagen om elcerti- fikat, får ett elcertifikat för varje megawattimme (MWh) el som de producerar. Elcertifikat får tilldelas för produktionen av el i högst , dock längst till utgången av . Mängden elcertifikat som ska köpas av de kvotpliktiga elanvändarna ändras i takt med att kvot- plikten successivt ändras, vilket medför en ökande efterfrågan på elcerti- fikat. Elcertifikatssystemet har genomgått flera förändringar sedan det infördes. Från början fanns exempelvis ingen tidsbegränsning för tilldel- ning av elcertifikat. Stödperioden begränsades som större delen av kvotplikten flyttades från elanvändare till elleverantörer. Nya produktionsanläggningar för förnybar el får numera tilldelas elcertifikat . Tilldelningsperioden för de produktions- anläggningar som var i drift när stödsystemet infördes upphör vid utgången av eller . Varaktiga produktionsökningar i en anläggning kan få separata femtonåriga tilldelningsperioder. De produk- tionsanläggningar som en gång fasats ut ur systemet kan kvalificera sig för en ny tilldelningsperiod ifall det har gjorts sådana investeringar i anläggningen att den kan betraktas som ny. Elcertifikatssystemet har förlängts i omgångar . 4.2Förslaget till en ny lag Elcertifikatslagen har ändrats sedan systemet infördes . Vissa ändringar har varit omfattande, exempelvis kan nämnas införandet av tidsbegränsade tilldelningar och flytten av kvotplikt från elanvändare till elleverantörer (prop. 2005/06:154). Den grundstruktur som från början fanns lag har därför till stor del försvunnit. Regelverket har förlorat sin överskådlighet och blivit svårtillgängligt. Om de förändringar som föreslås skulle föras in lag skulle Prop. 2010/11:155 komplexiteten öka ytterligare eftersom lagen redan har ett behov av omfattande redaktionella ändringar både avseende lagtextens utformning, dispositionen av paragraferna och indelningen i kapitel. Mot denna bakgrund föreslår regeringen därför en ny lag om elcerti- fikat. Syftet är att förbättra lagens struktur och överskådlighet utan att elcertifikatssystemets mål och funktionssätt förändras. I den nya lagen har paragraferna omdisponerats och indelats i nya kapitel i förhållande till lag. Vissa bestämmelser har ändrats redaktionellt, andra har flyttats över oförändrade till den nya lagen. Avsikten har inte varit några förändringar i sak utöver de förslag som presenteras nedan. Konsekvensanalysen avser i huvudsak de nya förslagen. En översyn av alla de bestämmelser som flyttats över års lag har inte genomförts. Alla bestämmelser i den föreslagna lagen har därmed inte heller konsekvensanalyserats. Genom författningskommentaren och den jämförelsetabell som finns i bilaga 8 kan man se vilka paragrafer lag som motsvarar de föreslagna bestämmelserna. 5 Nyheter i elcertifikatssystemet 5.1Stödsystem som är gemensamma med andra länder Regeringens förslag: Elcertifikat som har utfärdats för produktion av förnybar el i en annan stat ska få användas för att uppfylla kvotplikten enligt den svenska lagen om elcertifikatssystemet genom en inter- nationell överenskommelse har samordnats med elcertifikatssystemet i den andra staten. Om en gemensam elcertifikatsmarknad inrättas ska elcertifikats- registret utformas så, att ländernas elcertifikat kan överföras och annulleras elektroniskt i registret. Prisinformation ska beräknas utifrån uppgifter för den gemensamma elcertifikatsmarknaden. Förslagen i rapporten elcertifikatssystem med : Inriktningen överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Statskontoret, , , , , och Energigas har inga synpunkter. , , , , Svensk Fjärrvärme, Skogsindustrierna, Oberoende elhandlare, Plast- och Kemiföretagen, (Svebio), Hg Capital och Fred. Olssen Renewables anser att det är positivt att utvidga den svenska elcertifikatsmarknaden. Fiskeri- verket tillstyrker i huvudsak rapportens förslag. Svensk Vindenergi menar att det finns många osäkerhetsfaktorer i det föreslagna gemensamma certifikatsystemet som inte belysts i tillräckligt stor utsträckning. () betonar vikten av att avsätta tillräckligt med tid för att sätta upp de nödvändiga administrativa rutinerna och systemstöden. Sveriges Energiföreningars Riksorganisa- tion (SERO) anser att införandet av en gemensam elcertifikatsmarknad inte känns som något särskilt stort steg i att använda resurser effektivare som det skapar en del osäkerheter och sätter en, enligt organi- sationens uppfattning, relativt fungerande elcertifikatsmarknad på spel. har inte några principiella invändningar mot att införa en gemensam elcertifikatsmarknad med andra länder. Föreningen anser dock att deltagande från många länder medför att flera energi- och miljöpolitiska ska jämkas och att detta kan leda till vissa inlås- ningseffekter då det kan bli svårare att genomföra ändringar i systemet. Risken för sådana effekter medför även att hårdare krav bör ställas på den förnybara elproduktionen än inom ramen för dagens elcertifikats- system. (SSE Renewables) instämmer i bedömning att ett gemensamt certifikatsystem är gynnsamt för systemets funktionalitet på lång sikt. Enercon och Svevind anser att det finns många osäkerhetsfaktorer och anser vidare att en systemförändring som innebär utvidgning av systemet inte får framtvingas i förväg av politiska skäl enbart för att en tidigare aviserad tidtabell inte ska tillåtas spricka. () anser att och liggande förslag innebär att förutsätt- ningarna för att uppnå regeringens mål för förnybar energi försämras. Fastighetsägarna anser att regeringen lämnat besked om den gemensamma elcertifikatsmarknaden innan remisstidens utgång och finner det anmärkningsvärt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: är fortsatt positiv till en gemensam marknad men vill påtala vikten av likvärdiga ramvillkor mellan länderna och att det kan uppstå problem om det inte finns tid att färdigställa den administration som krävs för en gemensam elcertifikatsmarknad. Skogsindustrierna anser att ett gemensamt elcertifikatssystem är gynnsamt. Svebio stödjer förslag men framhåller att villkoren för investerarna inte får förändras. (E.ON) är positivt till en utvidgad elcertifikatsmarknad men understryker vikten av att en sådan marknad baseras på likvärdiga konkurrensvillkor. Skälen för regeringens förslag: och rådets direk- tiv 2009/28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upp- hävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG (förnybartdirektivet) öppnar en möjlighet för medlemsstaterna att slå samman eller delvis samordna sina nationella stödsystem. Genom ett sådant förfarande skulle en viss mängd energi från förnybara energikällor som produceras i en medlemsstat kunna beaktas vid beräkning av det övergripande nationella målet i en annan medlemsstat. Elcertifikatssystemet är ett svenskt nationellt marknadsbaserat stödsystem som syftar till att öka produktionen av förnybar el i . Elcertifikatssystemet är dock ett sådant stödsystem som skulle kunna samordnas med andra länders stödsystem inom ramen för förnybart- direktivet. En internationell handel med elcertifikat skulle bidra till en bättre fungerande marknad med högre likviditet och ökad omsättning. Därigenom skulle högre effektivitet och en ökad konkurrens för den förnybara elproduktionen skapas. Regeringen anser därför att elcerti- fikatssystemet bör öppnas upp för samarbete med andra länder. Det faktiska samarbetet föreslås utformas så att en gemensam elcertifikats- marknad etableras där elcertifikat som har utfärdats för produktion av förnybar el i en annan stat får användas för uppfyllelse av kvotplikt i Prop. 2010/11:155 . Kvotplikten kommer således även i fortsättningen att vara nationell men det blir möjligt att uppfylla den med elcertifikat från andra länder. En förutsättning för gemensamma stödsystem är att det finns en inter- nationell överenskommelse om samarbete mellan de länder som ska etablera en gemensam marknad. I avsnitt 8 och 9 behandlas frågan om en gemensam elcertifikatsmarknad mellan och . Om en gemensam elcertifikatsmarknad med en annan stat inrättas behöver elcertifikatsregistret vara utformat så att elcertifikaten som utfärdats i vardera landet kan överföras och annulleras i båda länderna. Prisinformationen som lämnas bör omfatta hela marknadens omsättning. Prisinformationen ligger till grund för beräkning av det volymvägda medelvärdet på certifikatpriset som i sin tur ligger till grund för beräk- ning av kvotpliktsavgift och sanktionsavgift. 5.2Anläggningsbegreppet definieras i lagen Regeringens förslag: En anläggning ska definieras som en elproduk- tionsanläggning med en eller flera produktionsenheter bakom samma mätpunkt. Om flera produktionsenheter för vattenkraft och vindkraft ligger i närheten av varandra och gemensamt matar in el på lednings- nätet, ska de dock kunna anses som separata anläggningar. Tidsperioden för tilldelning av elcertifikat ska vara högst och räknas från tillsynsmyndighetens godkännande av en anläggning för tilldelning av elcertifikat. Tidsperioden för tilldelning ska fast- ställas vid godkännandet. Förslagen i rapporten : Inriktningen överens- stämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har någon synpunkt i denna del. De remissinstanser som inkommit med generella synpunkter avseende regelförenkling redovisas i avsnitt 6. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har någon synpunkt i De remissinstanser som inkommit med generella synpunkter avseende regelförenkling redovisas i avsnitt 6. Skälen för regeringens förslag: Vad som ska betraktas som en anläggning i elcertifikatssystemet tydliggörs genom en definition. Anläggningsbegreppet kopplas i definitionen till mätpunkten för inmat- ning av el till ledningsnätet. Det blir den eller de produktionsenheter som ligger bakom varje mätpunkt som kommer att utgöra en anläggning i lagens mening. Så har anläggningsbegreppet tillämpats sedan elcerti- fikatssystemet infördes när det gäller flertalet energislag och anlägg- ningar. En avvikelse från det tillämpade anläggningsbegreppet finns dock lag för energislagen vattenkraft eller vindkraft. Den särregleringen anger att produktionsenheter för vattenkraft eller vindkraft ska betraktas som separata anläggningar om de ligger i närheten av varandra och gemensamt matar in el på ledningsnätet. ligger bakom samma mätpunkt ska de således betraktas som olika Prop. 2010/11:155 anläggningar. När bestämmelsen om att vissa anläggningar för produktion av el med vattenkraft skulle betraktas som separata anläggningar infördes vid elcertifikatssystemets tillkomst syftade den till att små vattenkraftanlägg- ningar, om högst 1500 kW, som var belägna i närheten av varandra och gemensamt matade in el på nätet inte skulle uteslutas från elcertifikats- systemet för att deras sammanlagda effekt översteg 1500 kW. En likadan bestämmelse infördes för vindkraft lag genom propositionen Förnybar el med gröna certifikat (prop. 2005/06:154, s. 36). Bestämmel- serna har dock medfört onödig administration för genom att exempelvis separata beslut, i olika angelägenheter som rör systemet, måste fattas för varje produktionsenhet som ska betraktas som en anläggning. har därför föreslagit i sin rapport att gällande bestämmelser om att produktionsenheter för vattenkraft och vindkraft ska betraktas som separata anläggningar endast ska tillämpas i samband med begränsningsreglerna, dvs. när tilldelningen för anlägg- ningar upphör och de fasas ut. Bestämmelsen kan då framförallt få betydelse genom att den möjliggör utfasning av produktionsenheter vid olika tillfällen beroende på drifttagningsdatum. Enligt regeringens uppfattning går det dock inte att utesluta att det finns andra situationer där det också kan få betydelse att produktions- enheter för vattenkraft eller vindkraft betraktas som separata anlägg- ningar. En mer ändamålsenlig utformning är därför en generell regel om att sådana enheter får betraktas som separata anläggningar. Myndig- heten kan då tillämpa bestämmelsen när en aktör har angivit att en enhet ska betraktas som en separat anläggning utan att belastas av den administration som bestämmelsen lag medfört. Tidsperioden för tilldelning av elcertifikat har varit begränsad till . Regeringen föreslår att tidsperioden även fortsatt ska vara . Den ändringen bör dock göras att tilldelning av elcertifikat får ske i högst från godkännandet för tilldelning av elcertifikat. Skälet är att det inom elcertifikatssystemet kan uppstå situationer där det finns behov av att räkna av tid från en beslutad femtonårig tilldelnings- period, t.ex. när varaktiga produktionsökningar, som har omfattats av anläggningens godkännande, ska få ett separat godkännande när tilldelningen upphör för resten av anläggningen. Regeringen föreslår även att tiden för tilldelning av elcertifikat ska räknas från den tidpunkt då tillsynsmyndigheten godkänner en anlägg- ning för tilldelning av elcertifikat. lag räknas femtonårs- perioden från det att tilldelningen började. Det blir en tydligare bestämmelse om utgångspunkten för tilldelningen är tillsynsmyndig- hetens godkännande. En bestämmelse om att tilldelningsperioden ska fastställas när tillsynsmyndigheten godkänner en anläggning föreslås även. Därigenom saknas skäl att införa regler som motsvarar reglerna lag om att godkännanden ska återkallas när en tilldelningsperiod har löpt, vilket förenklar de administrativa rutinerna för tillsynsmyndig- heten. Skärpta krav för el som produceras med vattenkraft Regeringens förslag: För el som produceras med vattenkraft i en anläggning som har tagits i drift första gången efter utgången av 2002 ska elcertifikat inte få tilldelas för något annat än produktionsökningar om anläggningen har en installerad effekt som är högre än 1 500 kilo- watt och elproduktionen ersätter tidigare produktion. Produktion av el med vattenkraft som sker i en anläggning som har en installerad effekt som är högre än och som endast har tilldelats elcertifikat för varaktiga produktionsökningar ska inte få en ny tilldelningsperiod för hela elproduktionen i anläggningen även om det har gjorts omfattande ombyggnader. I en anläggning som tagits ur drift före och som där- efter tagits i drift efter utgången av 2002 ska elcertifikat få tilldelas endast för produktionsökningar om det inte gjorts sådana omfattande ombyggnader eller andra investeringar att anläggningen ska anses som en ny anläggning. Möjligheten att få förhandsbesked om tilldelning av elcertifikat ska utvidgas. Ett sådant förhandsbesked ska kunna lämnas även inför ombyggnader av anläggningar som ska återupptas i drift, enligt vad som anges ovan, eller inför ombyggnader av anläggningar som under vissa förutsättningar kan få tilldelning av elcertifikat för att en lång- siktigt lönsam produktion ska upprätthållas. Förslagen i rapporten : Inriktningen överens- stämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig förslagen rörande vattenkraftens möjligheter att få tilldelning av elcertifikat. , Svensk Fjärrvärme, kraft och Jämtkraft menar dock att nuvarande regler bör gälla för sådana anläggningar som har kommit långt i investeringsprocessen. , Enercon, Svevind och SSE Renewables framhåller vikten av föreslagna lagändringar när det gäller ändringar i anläggningen som berättigar till ny tilldelning av elcertifikat. tillstyrker rapportens förslag men påpekar att utbyggnad av ny vattenkraft kan medföra skador på fiskbestånd och fiske och att det därvid inte är någon skillnad i skadehänseende mellan stor- skalig och småskalig utbyggnad. Sportfiskarna framför att deras huvud- ståndpunkt är att all vattenkraft förutom produktionsökningar i befintliga verk ska uteslutas ut elcertifikatssystemet men tillstyrker trots detta rapportens förslag under vissa förutsättningar. Älvräddarnas samorga- nisation tillstyrker rapportens förslag men anser att tilldelning av elcerti- fikat för vattenkraft bör ytterligare begränsas och i fortsättningen inte utgå till helt nya anläggningar. anser att elcertifikats- lagen bör kompletteras med bestämmelser som gynnar genomförande av nödvändiga åtgärder inom vattenförvaltningen och att ett minimikrav bör vara att verksamheterna ska ha ett tillstånd till vattenverksamhet. Kammarkollegiet har synpunkter på frågan om kopplingen mellan rätt till elcertifikat och reglering av vattenkraftproduktion. SERO framför att tiden för tilldelning av elcertifikat för vattenkraft bör utsträckas till , för övriga elproduktionsslag till och för de anläggningar som godkändes för tilldelning till . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: är positiv till förslaget. Kammarkollegiet påtalar klimatfrågans nära sammanhang med biologisk mångfald och välmående ekosystem och framför att det bör övervägas om rätt till elcertifikat ska begränsas till produktion som sker i enlighet med tillstånd och försiktighetsmått som följer av . Natur- vårdsverket föreslår att frågan om elcertifikat och miljöåtgärder i vatten- kraftverk utreds vidare, eftersom de anser att dagens regelverk inte styr på ett koordinerat sätt mot miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpå- verkan och Levande sjöar och vattendrag. anser vidare att ett minimikrav bör vara en kontroll av att elcertifikat inte lämnas till verksamheter som saknar tillstånd. Svebio stödjer förslaget om begräns- ning av rätt till elcertifikat för vattenkraft. Älvräddarnas Samorganisa- tion anser att elcertifikatssystemet inte ska gälla för ny vattenkraft i . Sportfiskarna anser att all vattenkraft förutom produktions- ökningar i befintliga verk ska uteslutas ur elcertifikatssystemet. Sport- fiskarna tillstyrker förslaget om skärpning av reglerna för att få tilldelning av elcertifikat för återupptagen drift. Skälen för regeringens förslag: Elcertifikatssystemet syftar till att öka den förnybara elproduktionen. Vid tillämpningen av lag har enstaka vattenkraftsanläggningar som rivits eller på annat sätt avvecklats och ersatts med en nybyggd anläggning vid samma fallrättighet godkänts för tilldelning av elcertifikat. Detta överensstämmer inte med de inten- tioner som fanns när regelverket infördes. Enligt regeringens uppfattning är den tillämpning som skett inte rimlig mot bakgrund av att huvudsyftet med tilldelningen av elcertifikat är att en högre andel förnybar el ska produceras. Det är i förhållande till den storskaliga vattenkraften dvs. vattenkraft med en installerad effekt som är högre än , som begränsningar för tilldelning bör införas vid ersatt produktionskapacitet. När det gäller den småskaliga vattenkraften är det viktigt att de möjlig- heter som finns att effektivisera befintliga vattenkraftverk tas tillvara. Det kan fortsatt finnas ett stödbehov för befintliga anläggningar som medför att kraven för dessa inte bör skärpas. Mot bakgrund av detta föreslår regeringen en bestämmelse om att en anläggning där el produceras med vattenkraft som är storskalig och som är tagen i drift efter utgången av 2002 inte ska kunna få elcertifikat för något annat än ökad produktionskapacitet om elproduktionen i anläggningen ersätter tidigare produktion. Det avgörande bör vara om den nya produktions- kapaciteten ersätter tidigare produktionskapacitet vid en befintlig fallrätt. Det innebär att det kommer att sakna betydelse om den gamla anlägg- ningen rivs eller behålls. Vid tillämpningen av lag har anläggningar för storskalig vattenkraft kunnat tilldelas elcertifikat för hela elproduktionen efter ombyggnad trots att de endast fått elcertifikat för produktion till följd av ökad produktionskapacitet före ombyggnaden. En sådan tilldelning är inte förenlig med syftet att öka den förnybara elproduktionen. Rege- ringen föreslår därför en uttrycklig bestämmelse som ska förhindra sådan tilldelning.