prop · GZ0310 · 2011-11-08 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:10 Ändrade regler om förundersökningsledning och Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att särregleringen av förundersökningsledarskap i 3 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare upphävs så att polismyndighet kan leda förundersökningar mot unga lagöverträdare i fler fall . Vidare föreslås att polismyndighet får behörighet att i vissa fall besluta om förundersökningsbegränsning inom ramen för sitt förundersöknings- ledarskap. Förslaget utgår från grundtanken att förundersökningsledaren ska ha ansvar för förundersökningen i dess helhet. I lagrådsremissen föreslås också att möjligheten enligt 23 kap. 4 a § första stycket 1 till förundersökningsbegränsning i de fall kostnaderna för fortsatt utredning inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse utvidgas till att omfatta brott för vilket brottets straffvärde inte överstiger fängelse . Lagändringen som avser behörighet för polismyndighet att besluta om förundersökningsbegränsning i vissa fall föreslås träda i kraft . Övriga lagändringar föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i ................... Förslag till lag om ändring i 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare................ Ärendet och dess beredning.............................................................. Utgångspunkter för en reform......................................................... Obligatorisk åtalsplikt och förundersökningsplikt ........... 5.2Undantag från obligatorisk åtalsplikt och Ansvaret för förundersökningen ...................................... Överväganden och förslag .............................................................. 6.1Behörighet för polismyndighet att besluta om Förundersökningsledning vid ungdomsbrott.................... Ikraftträdande, m.m. ....................................................................... Förslaget till lag om ändring i .............. Förslaget till lag om ändring i .............. 9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.............. Bilaga 1 Sammanfattning av SOU 2010:43........................................ Bilaga 2 Författningsförslag i betänkandet SOU 2010:43 .................. Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna (SOU 2010:43)............ Bilaga 4 Sammanfattning av SOU 2005:84 i den del det avser förundersökning mot personer ........................... Förteckning över remissinstanserna (SOU 2005:84)............ Sammanfattning av Ds 2010:9 i den del den avser särregleringen av förundersökningsledarskap i Förteckning över remissinstanserna (Ds 2010:9) ................. Bilaga 9 Lagrådets yttrande................................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ................. Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , 2.lag om ändring i , 3.lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 23 kap. 4 a § ska ha följande lydelse. 1. om fortsatt utredning skulle 1. om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt kräva kostnader som inte står i förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i betydelse och det dessutom kan händelse av lagföring inte skulle leda antas att brottets straffvärde inte till någon svårare påföljd än böter, 2. om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse i 20 kap. eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Om förutsättningar för att lägga Om förutsättningar för att lägga innan en sådan har inletts, får det innan en sådan har inletts, får det Beslut enligt denna paragraf meddelas av åklagare. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1985:13. Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 23 kap. 4 a § ska ha Lydelse enligt lagförslag 2.1 4 a § En förundersökning får vidare läggas ned 1.om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse , eller 2.om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse i 20 kap. eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt första stycket föreligger redan innan en sådan har inletts, får det beslutas att förundersökning inte ska inledas. Beslut enligt denna paragraf Beslut enligt denna paragraf att meddelas av åklagare. antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § första stycket eller om särskild Övriga beslut enligt denna paragraf meddelas av åklagare. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare2 dels att 3 § ska upphöra att gälla, dels att 11 och 12 §§ ska ha följande lydelse. I fråga om den som misstänks I fråga om den som misstänks för att ha begått brott innan han för att ha begått brott innan han eller hon fyllt skall eller hon fyllt ska åklagaren, innan beslut fattas i åklagaren, innan beslut fattas i åtalsfrågan, inhämta yttrande från åtalsfrågan, inhämta yttrande från socialnämnden i den kommun som socialnämnden i den kommun som enligt socialtjänstlagen (2001:453) enligt socialtjänstlagen (2001:453) har ansvaret för den unge, om har ansvaret för den unge, om denne har erkänt gärningen eller denne har erkänt gärningen eller det annars finns skälig misstanke det annars finns skälig misstanke att han eller hon har begått brottet. att han eller hon har begått brottet och sådant yttrande inte inhämtats inhämtas om brottet är ringa, om det är uppenbart att det finns Yttrande behöver inte inhämtas om brottet är ringa, om det är annars är obehövligt. annars är obehövligt. brott på vilket fängelse kan följa, brott på vilket fängelse kan följa, begäras senast i samband med sådant yttrande som avses i första enligt 23 kap. 18 § första stycket stycket senast i samband med enligt 23 kap. 18 § första stycket Ett yttrande enligt första stycket Ett yttrande ska innehålla en skall innehålla en redogörelse för redogörelse för vilka åtgärder som nämnden har vidtagit i har vidtagit i fråga om den fråga om den unge samt en unge samt en bedömning av om bedömning av om den unge har ett den unge har ett särskilt behov av särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller 2Senaste lydelse av 3 § 1994:1760. 3Senaste lydelse 2006:894. motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Vidare skall yttrandet innehålla en redovisning av de åtgärder som nämnden avser att vidta. Åtgärderna skall redovisas i ett ungdomskontrakt om de vidtas med stöd av socialtjänstlagen och i en vårdplan om de vidtas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna skall framgå av kontraktet eller vårdplanen. Yttrandet skall, om åklagaren begär det eller om nämnden finner det nödvändigt, även innehålla en redogörelse för den unges personliga utveckling och levnadsomständigheter i övrigt. Nämnden skall även utan samband med yttrande lämna åklagaren de upplysningar som denne begär i fråga om den unge. hon utvecklas ogynnsamt. 2011/12:10 ska yttrandet innehålla en redovisning av de åtgärder som nämnden avser att vidta. Åtgärderna ska redovisas i ett ungdomskontrakt om de vidtas med stöd av socialtjänstlagen och i en vårdplan om de vidtas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna ska framgå av kontraktet eller vårdplanen. Yttrandet ska, om undersökningsledaren eller, i de fall som avses i första stycket, åklagaren begär det eller om nämnden finner det nödvändigt, även innehålla en redogörelse för den unges personliga utveckling och levnadsomständigheter i övrigt. Nämnden ska även utan samband med yttrande lämna den som har ansvar för att inhämta yttrande de upplysningar som denne begär i fråga om den unge. I sin begäran om yttrande skall åklagaren ange inom vilken tid yttrandet skall lämnas och, om det är lämpligt, ge socialnämnden anvisningar för hur yttrandet kan begränsas. Om nämnden inte kan lämna sitt yttrande inom den föreskrivna tiden, får åklagaren medge att yttrandet lämnas . Yttrandet får lämnas muntligen vid ett sådant sammanträde som avses i 18 §, om det är nödvändigt för att hålla tidsfristen. Den som begär yttrande enligt 11 § ska ange inom vilken tid yttrandet ska lämnas och, om det är lämpligt, ge socialnämnden anvisningar för hur yttrandet kan begränsas. Om nämnden inte kan lämna sitt yttrande inom den föreskrivna tiden, får den som begärt yttrandet medge att det lämnas . Yttrandet får lämnas muntligen vid ett sådant sammanträde som avses i 18 §, om det är nödvändigt för att hålla tidsfristen. Denna lag träder i kraft . 4 Senaste lydelse 1994:1760. Ärendet och dess beredning Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att överväga förändringar i reglerna om förundersökningsbegränsning i brottmål. Utredningen, som antog namnet Utredningen om förundersöknings- begränsning, överlämnade betänkandet Förundersöknings- begränsning (SOU 2010:43). Betänkandets sammanfattning och författningsförslag finns i bilagorna 1 och 2. Betänkandet har remiss- behandlats. Remissinstanserna framgår av bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2010/5473/Å). Regeringen tillkallade en beredning med uppdrag att verka för rättsväsendets utveckling. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2003:145) fick beredningen i uppdrag att bl.a. göra en översyn av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare. Beredningen, som antog namnet Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU), överlämnade delbetänkandet En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare (2005:84). I betänkandet föreslås bl.a. att den särreglering av förundersökningsledarskapet som finns i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) upphävs. Betänkandets sammanfattning i denna del finns i bilaga 4. Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstanserna framgår av bilaga 5. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2005/8928/Å). Genom beslut gav chefen för en utredare i uppdrag att biträda departementet med en översyn av hur rättsväsendets myndigheter arbetar med ungdomar som riskerar att utveckla en vanekriminell livsstil. Utredaren överlämnade departementspromemorian Effektivare insatser mot ungdomsbrottslighet (Ds 2010:9). I promemorian föreslås bl.a. att särregleringen av förundersökningsledarskapet i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare upphävs. Promemorians sammanfattning i denna del finns i bilaga 6. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 7. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2009/10548/PO). och föreslår i en gemensam promemoria, Förundersökningsledning vid brott begångna av ungdomar mellan , ingiven till , att särregleringen i 3 § LUL upphävs (Ju2011/3962/Å). I denna proposition behandlar regeringen förslagen i betänkandet Förundersökningsbegränsning utom förslaget att införa en möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning avseende vissa personer. Detta förslag bereds vidare inom . Dessutom behandlas förslagen att upphäva särregleringen av förundersökningsledarskapet i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 8. i bilaga 9. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitten 6.2 och 6.3 samt i författningskommentaren. Utgångspunkter för en reform har antalet ärenden vid polis- och Enligt statistik från Brottsförebyggande rådet har antalet anmälda brott mot person (dvs. 37 kap. ) ökat från ca 152 2001 till bedrägeribrott (9 kap. ) ökat från cirka 42 000 till knappt Det totala antalet anmälda brott har till från 1 189 393 till 1 370 399. Utvecklingen har tvingat de brottsutredande myndigheterna att göra prioriteringar som lett till att hanteringen av vissa brott, t.ex. s.k. mängdbrott, försämrats med längre handläggningstider och låg andel lagförda brott som följd. ombudsmän, , , Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU), m.fl. har i olika sammanhang pekat på problem från effektivitets- och kvalitetssynpunkt i den brottsutredande verksamheten (se t.ex. JO-beslut, dnr 2672-2008, och SOU 2005:84). För att uppnå goda resultat vid brottsbekämpningen är det väsentligt att förundersökningarna är av hög kvalitet och slutförs inom rimlig tid. kvalitets- och tidsaspekten är avgörande för möjligheten att lagföra de brott som begås. För enskildas rättstrygghet är det betydelsefullt både att rättsväsendet i största möjliga utsträckning förmår att lagföra den brottslighet som förekommer och att handläggningstiderna är så korta När det gäller unga lagöverträdare finns det ett särskilt starkt intresse av en snabb reaktion från rättsväsendet. Det är mot den beskrivna bakgrunden angeläget att de brottsutredande myndigheterna hanterar den samlade brottsligheten strategiskt genom ändamålsenliga prioriteringar och effektiva arbetsformer. strategiskt förhållningssätt förutsätter bl.a. att kompetens och resurser utnyttjas i varje del av den brottsutredande verksamheten så att den myndighet som leder en viss förundersökning också i största möjliga utsträckning tar fullt ansvar för denna. I budgetpropositionen angav regeringen dels att inriktningen för ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan polis och åklagare bör vara att åklagarna ges större utrymme att utöva aktiv ledning av förundersökningar i komplicerade eller omfattande brottsutredningar, dels att polisen betydligt oftare bör vara förundersökningsledare i brottmålsärenden som kan anses vara av enkel beskaffenhet (prop. 2009/10:1, utgiftsområde 4, s. 26). Tankegångarna har följts upp i budgetpropositionen där regeringen bl.a. uttalar att och polisen har ett gemensamt ansvar för att på såväl central som lokal nivå uppnå en så effektiv och rättssäker fördelning av ansvaret för förundersökningsledningen som möjligt och Prop. 2011/12:10 att det i detta ligger att polisen i ännu större utsträckning bör vara förundersökningsledare när det finns förutsättningar för det (prop. 2010/11:1, utgiftsområde 4, s. 24). Även i budgetpropositionen understryker regeringen bl.a. att en ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan polis och åklagare är av stor betydelse för att resurser och kompetens ska användas på bästa sätt i brottsutredningsverksamheten (prop. 2011/12:1, utgiftsområde 4, s. 23). har regeringen genomfört betydande resursförstärkningar av rättsväsendet som omfattar såväl polis och åklagare som domstolar. Det är dock inte realistiskt att tänka sig att enbart resursförstärkningar kan mota den brottslighet som förekommer. Regeringen har därför, t.ex. inom ramen för den nationella mobiliseringen mot grov organiserad brottslighet och det s.k. mängdbrottsuppdraget (Ju2009/3950/Å), tydliggjort de förväntningar som finns om att de brottsutredande myndigheterna kontinuerligt arbetar med att utveckla arbetsformer och överväga organisationsförändringar för att kunna fullgöra sitt uppdrag när det gäller brottsbekämpning. I de senaste årens budgetpropositioner och regleringsbrev har regeringen särskilt understrukit betydelsen av en kompetensförstärkning när det gäller de polisiära förundersökningsledarna för att dessa självständigt ska kunna fullgöra sin brottsutredande uppgift (t.ex. prop. 2010/11:1, utgiftsområde 4, s. 24). Vid myndigheterna pågår till följd härav numera ett ständigt metod- och kompetensutvecklingsarbete för att bättre kunna hantera den brottslighet som finns. Vid sidan om myndigheternas ansvar för att prioritera och effektivisera sitt arbete förutsätter de höga krav på kvalitet och effektivitet som måste ställas på brottmålsprocessen dessutom att lagstiftaren i takt med samhällsutvecklingen ser till att de regler som de brottsbekämpande myndigheterna har att tillämpa är ändamålsenligt utformade och säkerställer att utredning och lagföring av brott kan ske under rättssäkra former. 5.1Obligatorisk åtalsplikt och förundersökningsplikt Svensk rätt utgår från principen om obligatorisk åtalsplikt. Av denna följer en förundersökningsplikt. Den obligatoriska åtalsplikten regleras i 20 kap. 6 § (RB) och innebär att åklagare, om inte annat är stadgat, ska väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. Utgångspunkten är att åklagaren är skyldig att väcka åtal om bevisningen vid en objektiv bedömning är sådan att en fällande dom kan förväntas i domstol. Ett rättssystem med den obligatoriska åtalsplikten som grundläggande princip avser främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutsebarhet och därmed motverka misstankar om att ovidkommande hänsyn avgör om åtal ska väckas. Förundersökningsplikten innebär en skyldighet för åklagare och polis Prop. 2011/12:10 att utreda de brott som begås. Av 23 kap. 1 § RB framgår att en förundersökning ska inledas så snart det av angivelse eller annat skäl finns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal har begåtts. En förundersökning behöver dock inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. En förundersökning behöver enligt 23 kap. 22 § RB inte heller genomföras om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter eller som har koppling till en pågående rättegång (s.k. förenklad utredning). Förundersökningens syfte är enligt 23 kap. 2 § RB att utreda vem som kan misstänkas för det aktuella brottet och om det finns tillräckliga skäl för åtal samt att förbereda målet så att bevisningen kan presenteras i ett sammanhang vid en domstolsförhandling. Om det inte längre finns anledning att fullfölja en förundersökning ska denna enligt 23 kap. 4 § andra stycket andra meningen RB läggas ned. Om någon skäligen misstänkt person inte har kunnat hittas, spår efter brottslingen inte har kunnat anträffas, den misstänkte har avlidit eller avvikit, den misstänkte är oskyldig eller det framkommer att det inte föreligger något brott så finns i regel inte någon anledning att fullfölja förundersökningen (prop. 1981/82:41 s. 33). 5.2Undantag från obligatorisk åtalsplikt och förundersökningsplikt Bestämmelsen om obligatorisk åtalsplikt i 20 kap 6 § RB innehåller ett förbehåll av innebörd att åtal ska väckas om ej annat är stadgat. undantag från åtalsplikten som avses med förbehållet är, förutom de möjligheter att lagföra lindrigare brottslighet genom ordningsbot eller strafföreläggande som följer av bestämmelserna i 48 kap. RB och de krav på särskild åtalsprövning som finns beträffande vissa brott i bl.a. , möjligheterna att underlåta åtal som framgår av bestämmelserna i 20 kap. 7 § RB och 17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL). Av bestämmelsen i 20 kap. 7 § RB framgår att åklagare, under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts, i vissa fall får besluta att underlåta åtal för brott (åtalsunderlåtelse). Åtal får underlåtas om det kan antas att det aktuella brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter, om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse, om den misstänkte begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet eller om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd. får även underlåtas i andra fall om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks (s.k. extraordinära fall). mot personer finns det utökade möjligheter till åtalsunderlåtelse enligt 17 § LUL. Reglerna om åtalsunderlåtelse i svensk rätt bygger på ställningstagandet att en processordning som innebär att åtal alltid väcks om det finns förutsättningar för det i många fall skulle uppfattas som alltför rigid och rentav stötande. Vidare saknar strafflagstiftningen den precision som behövs för att endast klart straffvärda förfaranden ska falla inom det straffbara området. Dessutom har inte något modernt samhälle kunnat frambringa resurser för att kunna beivra alla i och för sig straffbelagda beteenden som medborgarna gör sig skyldiga till, varför en viss prioritering är nödvändig (jfr prop. 1994/95:23 s. 86). Ett beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter att det är klarlagt i utredningen, t.ex. genom ett erkännande, att den misstänkte begått brottet. Beslutet motsvarar en lagföring av brottet och registreras i belastningsregistret samt kan beaktas exempelvis vid ett efterföljande återfall. och har i syfte att effektivisera brottsbekämpningen valt att söka koncentrera utred- ningsresurserna till de uppgifter som är mest angelägna genom att i större utsträckning tillämpa bl.a. reglerna om åtalsunderlåtelse. I detta syfte och till ledning för åklagarnas tillämpning utfärdade Riksåklagarens riktlinjer Förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse (RåR 2008:2). Mellan har antalet beslut om åtalsunderlåtelse ökat från cirka 21 000 till cirka 30 000. Antalet inkomna brottsmisstankar till ökade från cirka 535 800 till cirka 624 400. Andelen beslut om åtalsunderlåtelse i förhållande till det totala antalet brottsmisstankar har alltså ökat något. Reglerna om förundersökningsbegränsning i 23 kap. 4 a § RB utgör processekonomiskt motiverade undantag från plikten att genomföra en förundersökning och innebär att en förundersökning får läggas ned av resursskäl trots att det i och för sig av andra skäl finns anledning att fullfölja den. Förundersökningsbegränsning får ske i två angivna fall. Av 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB följer att en förundersökning får läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter (s.k. disproportionsfall). Bestämmelsen är i första hand avsedd för brottsutredningar som har samband med invecklade jorddelnings- eller grannelagsrättsliga förhållanden (prop. 1981/82:41 s. 34). Som typexempel anges i förarbetena brottsanmälningar angående markintrång, vissa fall av egenmäktigt förfarande, olovligt fiske och olovlig jakt, dvs. sådana fall då utredningen inte sällan kan tänkas bli synnerligen omfattande och tidskrävande. Även om förarbetena preciserar bestämmelsens tillämpningsområde till i första hand dessa kategorier av brottsutredningar slås fast att bestämmelsen kan bli tillämplig även i andra fall där det behövs tidskrävande utredningar. bestämmelsen avser innefatta är inte sådana brott som till sin natur normalt är krävande från utredningssynpunkt. Bestämmelsen är i stället avsedd för situationer när det för bedömningen i det enskilda fallet av brottslighet som normalt är relativt okomplicerad att utreda krävs omfattande och kvalificerad utredning.