prop · GZ0320 · 2011-10-13 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:20 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten och järnvägen längs hur har det blivit och vad har det kostat? (RiR 2011:22). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning.............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser................. synpunkter på granskningsrapporten ........... Regeringens åtgärder med anledning av och järnvägen längs ................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... Ärendet och dess beredning har granskat om regeringen, /och genomfört planering och byggande av på ett effektivt sätt så att ändamålen nås. Vidare har kostnaderna för att nå dessa ändamål granskats. har redovisat granskningen i rapporten och järnvägen längs hur har det blivit och vad har det kostat? (RiR 2011:22). Granskningsrapporten finns i bilagan. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . Rapporten har remitterats till . bedömning i granskningsrapporten är att framkomligheten i stråket längs kommer att ha brister under framåt, då trafikeringen av bl.a. påverkas av kapacitetsbrister på och Ostkustbanan. Vidare har enligt analys underskattat de förväntade restiderna. Enligt beräkningar motsvarar slutkostnaden på nästan prisnivå en ökning i förhållande till den ursprungliga kostnadskalkylen. konstaterar att den sammanlagda kostnaden för att ändamål ska uppnås är . drar följande slutsatser i rapporten: Intentionerna med nås inte. Den kan inte användas på det sätt som beskrivs i underlagen inför beslutet och även efter upprustning av kommer hinder i form av branta backar och sämre bärighet att kvarstå för godstrafiken. De förväntade restiderna för snabb- och regiontågstrafiken kommer inte att nås. beslutsunderlag har inte varit rättvisande då trafikupplägget inte var realiserbart och planerade restider inte uppnås. Kostnaden för trafikupplägget har blivit väsentligt högre, beroende på dels att upprustningar och ombyggnader i kringliggande nät utelämnats, dels att projekten i stråken kraftigt fördyrats. har saknat ett systemperspektiv i sin planering. För att ska fungera effektivt är den beroende av omkringliggande banor. Planeringen måste därför samordnas i möjligaste mån. har förutom den fysiska planeringen ett ansvar i den ekonomiska planeringen genom att lämna förslag till den åtgärdsplanering som regeringen beslutar om. Regeringen har inte heller haft ett systemperspektiv utan sett som ett avgränsat projekt. haft synsättet att projekten längs hänger Skr. 2011/12:20 ihop, vilket lett till en passiv styrning. heller agerat tillräckligt snabbt för att lösa problemen med upprustning när det gäller standard och kostnader. Informationen är fortfarande bristfällig. efterkalkyl av kostnaderna innehåller fel och nettonuvärdeskvoten har redovisats markant högre än den svagt positiva samhällsekonomiska kvot som har redovisat. Informationen i den långsiktiga planeringen är inte transparent när det gäller förutsättningarna för olika investeringar. Regeringen har inte förklarat för att de omkringliggande banorna påverkar trafikeringen på negativt. Också i regeringens information beträffande kostnaderna och behov av bemyndiganderam finns brister. har i granskningen konstaterat att och regeringen inte tillhandahållit ett rättvisande beslutsunderlag. Vidare har planeringen av och omkringliggande banor inte varit effektiv. Flera av de granskade underlagen togs fram , men eftersom granskningen visat att en del av de brister som fanns i underlagen kvarstår lämnar följande rekommendationer till respektive till regeringen. I rapporten har lämnat följande rekommendationer till . Utveckla definition och avgränsning av projekt. bör säkerställa att infrastrukturprojekt definieras och avgränsas så att även den totala kostnaden för att uppnå ändamålen tydligt framgår för beslutsfattaren. Utveckla analyser i åtgärdsplaneringen. bör i åtgärdsplaneringen utveckla analyserna ur ett systemperspektiv. I åtgärdsplaneringen bör konsekvenserna av olika utbyggnadsordningar av stora infrastrukturinvesteringar som är beroende av varandra tydligt framgå. Förbättra kvalitetssäkring och uppföljning. bör kvalitetssäkra underlag inför beslut om infrastrukturinvesteringar och uppföljningen efter färdigställande. Säkerställ att dokumentation bevaras. bör säkerställa att beslutsunderlag till infrastrukturinvesteringar bevaras för att uppföljningar ska kunna göras. Vidare lämnar följande rekommendationer till regeringen. Utveckla direktiven i åtgärdsplaneringen. I direktiven till åtgärdsplaneringen bör regeringen fastställa att definition och avgränsning av infrastrukturprojekt görs på ett enhetligt sätt så att även den totala kostnaden för att uppnå ändamålen framgår tydligt för beslutsfattaren. Styr mer aktivt. Regeringen bör styra mer aktivt i den Skr. 2011/12:20 fortlöpande planeringen av infrastruktur så att projekt som har sammankopplats i planeringen kan genomföras och nyttjas effektivt. 3Regeringens bedömning av iakttagelser 3.1Trafikverkets synpunkter på granskningsrapporten anför i sitt remissvar sammanfattningsvis att verket tar till sig de rekommendationer som lämnat. anför bl.a. följande. analys avser till stor del förhållanden . har genomfört flera förändringar i linje med rekommendationerna, och arbetet fortsätter. arbetar med olika former av systemanalyser för att beskriva helhet och brister i det totala transportsystemet. Det är svårt att beskriva alla konsekvenser av olika utbyggnadsordningar i det komplexa järnvägssystemet, men det är ett område som kan utvecklas till kommande planeringsomgångar. är och har alltid varit tvunget att göra geografiska och ekonomiska avgränsningar när åtgärder identifieras. Ambitionen är att för varje deletapp få ut så mycket positiva effekter som möjligt för satsade medel. Byggandet av har kostat i löpande priser, vilket motsvarar cirka 3 miljarder mer än när banan beslutades . Förändringen beror enligt på en lång miljöprövning men även på att normerna för byggande av järnväg förändrats . Även beträffande kostnadskalkyler har arbetet utvecklats bl.a. med successiva kalkyler i alla steg i projekteringskedjan och i byggandet. Detta i kombination med ett mer aktivt arbete med prognoser och riskreserver innebär att prognossäkerheten i de enskilda projekten ökat väsentligt. De nya arbetssätten ger möjligheter att ytterligare möta rekommendationen att förbättra beslutsunderlagen. har tydliga rutiner för att diarieföra material bl.a. för infrastrukturprojekt. anser att det är för tidigt att redan nu dra slutsatser om hur väl kommer att nå upp till intentionerna. är en utpräglat långsiktig satsning som måste ses i ett betydligt längre perspektiv än bara de första årens trafik. är den största järnvägsutbyggnad som gjorts i i sammans med den korta tid som gått från färdigställandet gör att det knappast är möjligt att dra slutsatser om vilka effekter banan Regeringen kan konstatera att järnvägen i stort har haft en mycket positiv utveckling sedan beslutet om utbyggnad med kraftigt ökade volymer både för gods- och persontrafiken. följd av detta är att kapaciteten i järnvägssystemet i allt större utsträck- Skr. 2011/12:20 ning är en begränsande faktor för utveckling av trafiken. trafiken leder till att de olika delarna i järnvägssystemet slits snabbare. Detta har lett till ett större fokus på drift- och underhållsåtgärder. Regeringen har därför fortlöpande höjt anslagen för drift och underhåll av järnvägssystemet som stora angelägna investeringar genomförts i hela landet. 4Regeringens åtgärder med anledning av granskning granskning berör frågor som är väsentliga i planering och utbyggnad av infrastruktur. Hit hör t.ex. beslutsunderlag, kostnadskalkyler och effekter av olika åtgärder. Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder på området. I de planeringsomgångar för infrastruktur som genomförs med mellanrum utarbetas en stor mängd beslutsunderlag av berörda myndigheter. Regeringen har de senaste planeringsomgångarna låtit genomföra oberoende granskningar av beslutsunderlagen. Granskningarna har bl.a. berört samhällsekonomiska kalkyler och kostnadsberäkningar. Ett utvecklingsarbete avsett att förbättra styrningen av stora infrastrukturinvesteringar påbörjades inom 2006. Det resulterade i att regeringen gav och i uppdrag att införa en ny modell för styrning och uppföljning av stora infrastrukturinvesteringar. Den nya styrmodellen innebar krav på systematisk riskbedömning i olika planeringsskeden i den fysiska planeringen (införande av successiv kalkyleringsmetod), krav på styrgrupper för stora projekt, mer frekvent återrapportering till , krav på utförliga objektsbeskrivningar i projektens planerings- och byggskeden samt utvecklade rutiner för val av entreprenad- och ersättningsform. Åtgärderna syftade till att minska risken för fördyringar och därmed bidra till att planeringsramarna bättre kan hållas. Regeringen förutsätter att styrmodellen kommer att utvecklas vidare inom . Regeringen kommer noga att följa den fortsatta utvecklingen. Regeringen har identifierat brister gällande produktivitetsutvecklingen inom anläggningsbranschen och med anledning av detta tagit initiativ till ett antal åtgärder. Bland annat beslutade regeringen att tillsätta (N 2009:10) med uppdrag att följa upp de statliga beställarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen (dir. 2009:92). Kommittén redovisar sitt uppdrag till regeringen löpande halvårsvis och ska lämna ett slutbetänkande . Regeringen har också gett Statskontoret i uppdrag att utveckla modeller och metoder för mätning av produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. Statskontoret lämnade förslag på ett antal mått och modeller för att kunna följa och analysera produktivitetsutvecklingen (Statskontoret 2010:19). Vidare underströk regeringen i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1, utg. omr. 22) att systematiska mätningar bör göras för att kunna följa upp och analysera produktivitetsutvecklingen på anlägg- Skr. 2011/12:20 ningsmarknaden. Statskontorets förslag kommer tillsammans med delrapportering att beredas vidare inom och utgöra underlag för en bedömning av vilka ytterligare åtgärder som regeringen kan vidta. I förordningen (2010:185) med instruktion för anges att ska redovisa produktiviteten för drift-, underhålls- och byggåtgärder inom det egna ansvarsområdet. I regleringsbrevet för anges att ska redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. Ansvaret för planering av infrastruktur var tidigare delat mellan , , och Transportstyrelsen. Bildandet av innebär att en myndighet har ansvar för planering av alla fyra trafikslagen. har också fått ansvar för utveckling och förvaltning av metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet. Regeringen avser att utveckla återrapporteringen till när det gäller de stora investeringsprojekten. Denna inriktning redovisade regeringen i beslutet om fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 20102021 (dnr N2009/6374/TE m.fl.). I beslutet beskriver regeringen kraven på löpande rapportering av framför allt de stora investeringsobjektens planering, projektering och byggande samt kostnadsutveckling. återrapportering ska specificeras avseende efterkalkyler av objektens samhällsekonomiska lönsamhet, marknads- och indexutveckling, riskbedömningar och framdriften av projekten i förhållande till åtgärdsplanen. Infrastrukturplaneringen behöver effektiviseras så att transportinfrastrukturen snabbare kan utvecklas och möta samhällets behov. Regeringen avser därför att lämna en proposition gällande nya planeringsformer för transportinfrastruktur. I det arbetet kommer bl.a. betänkande Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57), de förslag de tidigare trafikverken lämnat i ärendet och slutbetänkande Medfinansiering av transportinfrastruktur Ett nytt planeringssystem för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering (SOU 2011:49) att hanteras. Genom denna skrivelse anser regeringen att om är slutbehandlad. hur har det blivit och vad har det kostat? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . hur har det blivit och vad har det kostat? Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: hur har det blivit och vad har det kostat? har granskat om ändamål nås och kostnaderna för detta. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisor , revisionsdirektör och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. Underlaget som låg till grund för beslutet Avtal mellan stat och lokala aktörer Förväntad framkomlighet inför beslut Begränsningar till följd av teknisk standard Upprustningen av är försenad Konsekvenser av försämrad framkomlighet Ansvar för den bristande framkomligheten Avvikelser från förväntade restider för snabbtåg Orsaker till avvikelser för snabbtåg Avvikelser från förväntade restider för regionaltåg Orsaker till avvikelser för regionaltåg Konsekvenser av längre restider Ansvar för beräkning av orimliga restider Förväntad kostnad inför beslut Ansvaret för och hanteringen av kostnadsökningarna De totala kostnaderna för att trafikeringen av Ansvaret för att följdinvesteringar inte är inkluderade Norrbotniabanan: framtida utbyggnad av stråket Kommer ändamålen vara möjliga att uppnå till angiven kostnad? Prognosen bygger på ännu inte beslutade investeringar Konsekvenser i fallet Norrbotniabanan Intentionerna med nås inte beslutsunderlag har inte varit rättvisande Regeringens underlag inför beslut har inte haft ett systemperspektiv i sin planering Regeringen har inte heller haft ett systemperspektiv Informationen är fortfarande bristfällig Bilaga 1: Ordlista har granskat , ett av största infrastrukturprojekt. fattade beslut om att bygga 1997. Intentionerna var att få en effektivare trafikförsörjning i och att öka konkurrenskraften för näringslivet. Granskningen har inriktats på om ändamålen med banan kommer att uppnås samt vad kostnaderna blir för staten. Motiv: är en bana mellan och , men det är som en del av järnvägsstråket längs som dess huvudsakliga nytta uppstår. är därför beroende av omkringliggande banor för att trafikeringen ska fungera. I en förstudie till granskningen fann Rikrevisionen att har blivit försenad och dyrare än beräknat. Dessutom fanns det indikationer på att ytterligare investeringar behövs för att ska kunna nyttjas på det sätt som avsåg. Det belastar statens anslag till järnvägsinvesteringar, möjligen på bekostnad av andra projekt, eftersom fler investeringar behöver göras för att trafikeringen ska fungera. Syfte: Syftet har varit att granska om regeringen, /och har genomfört planering och byggande av på ett effektivt sätt så att ändamålen nås. Vidare har kostnaderna för att nå dessa ändamål undersökts. I syftet ingår att granska relevanta underlag både före och efter beslutet om . Genomförande: För att granska om ändamål har uppfyllts har utgått från och de kringliggande banornas framkomlighet samt restiden mellan olika orter. Termen framkomlighet syftar på banornas kapacitet att framföra ett visst antal tåg och att järnvägen ska hålla en viss teknisk standard, till exempel när det gäller godstågens högsta tillåtna vagnvikt. Utfallet när banan sätts i fullskalig trafik har jämförts med de intentioner som låg till grund för beslutet om att bygga . Både kvaliteten på underlaget inför beslutet och effektiviteten i den efterföljande planeringen har granskats. Därtill har beräkningar gjorts av hur stora samhällsekonomiska nyttor som uteblir till följd av att alla godståg i trafikupplägget inte ryms på stråket längs samt att de reella restiderna har blivit längre. Slutligen har kostnaden för att bygga och för att genomföra de investeringar på kringliggande banor, som enligt är nödvändiga för funktionalitet, analyserats och sammanställts. företrädare för /, och samt dokumentstudier av relevanta beslutsunderlag och styrdokument har genomförts. Intentionerna med nås inte. är beroende av följdinvesteringar i det omkringliggande järnvägssystemet för att fungera som avsett. I väntan på att upprustningen av ska bli klar går endast ett mindre antal regional- och godståg på . Kapacitetsbristen på Ostkustbanan minskar potential att förbättra godstransporterna mellan norra och . /2016 kommer kapacitetshöjande åtgärder att ha genomförts, men inte i en omfattning som medger trafik i önskad utsträckning. Dessutom kommer det att på omkringliggande banor fortfarande finnas begränsningar för godstrafiken i form av branta backar och sämre bärighet. De förväntade restiderna för snabb- och regionaltågstrafik kommer inte att kunna nås. Mellan och blir restiden , jämfört som angav inför beslutet om . Även för regional trafik blir det en stor skillnad mellan förväntad och faktisk restid. Beslutsunderlaget har inte varit rättvisande. har tillhandahållit ett underlag inför beslutet om som på flera punkter varit bristfälligt. Enligt beräkningar leder det trafikupplägg som förutsatte på Ostkustbanan efter invigning till så många tåg att det inte vore praktiskt realiserbart. Detta gäller även bortsett från den trafikökning som skett sedan beslutet om . borde ha kunnat förutse och redovisa detta inför beslutet om . Restiderna i beslutsunderlag var orimligt korta. Underskattningar som inte beror på ändrade förutsättningar uppgår för snabbtågen till mellan och . För regionaltågen uppgår underskattningen till mellan och . anser att storleken på underskattningarna är anmärkningsvärd, särskilt med tanke på att kort efter beslutet om kraftigt reviderade upp sina restidsprognoser. Den totala kostnaden för att förverkliga trafikupplägg kommer att uppgå till , vilket innebär att den är högre än vad som uppskattades inför beslutet om . Orsaken är dels att i sin uppskattning utelämnade nödvändiga upprustningar och ombyggnationer i kringliggande nät, dels att projekten i stråket kraftigt har fördyrats. Fördyringarna beror både på ökade samhällskrav och på underskattade kostnader. granskningar av och har tagit upp problemet med nålsögefenomenet, som innebär att trafikverken har incitament att hålla nere de uppskattade kostnaderna inför beslut om infrastrukturinvesteringar för att komma igenom beslutsprocessen. Regeringen gjorde en ansats att kvalitetssäkra underlag genom att ge en statlig utredning i uppdrag att utreda . Även om utredningen inte kom fram till samma slutsatser som menar att regeringen inte gav utredningen förutsättningar för att göra en tillräckligt självständig bedömning. Utelämnandet av nödvändiga följdinvesteringar till och fördyringarna av och har bidragit till att anslaget har urholkats. Anslaget har belastats med kostnader som har uppstått som en följd av beslutet att bygga , men som inte fanns med i underlagen inför beslutet. Det kan ha medfört att andra projekt har prioriterats ned och antingen lagts senare i åtgärdsplaneringen eller tagits bort helt. och regeringen har saknat systemperspektiv i sin planering. En orsak till att trafikupplägg inte kommer att kunna förverkligas är planering, som inte har varit effektiv. är beroende av omkringliggande banor för att fungera effektivt. Det är därför av största vikt att planeringen samordnas, det vill säga att man har ett systemperspektiv. Den fysiska planeringen av såväl kapacitetshöjande åtgärder på Ostkustbanan som upprustningen av har dock varit långsam, och har inte främjat en tidsmässig matchning av investeringarna med . Även den ekonomiska planeringen har lett till en senareläggning av projektens färdigställande. upprustas dessutom till en lägre standard än vad som gäller i stora delar av järnvägsnätet med kvarvarande branta backar för godstrafiken. Regeringens styrning har varit passiv, vilket enligt hör samman med en brist på systemperspektiv. Regeringen har inte haft synsättet att projekten längs hänger ihop och behöver samordnas. Regeringen har inte agerat tillräckligt snabbt för att till exempel lösa de problem som uppstått kring upprustning. Informationen är fortfarande bristfällig. /ska ge regeringen information om de investeringar som pågår och som har avslutats. Regeringen ska ge information om och dess fortskridande. menar att såväl /som regeringens information om och stråket längs har varit bristfällig. har utfört en efterkalkyl av kostnader. Efterkalkylen innehåller fel, vilket visar att det fortfarande finns brister i informationen till regeringen. har även studerat Norrbotniabanan, en möjlig förlängning av . I den gemensamma prognosen för åtgärdsplaneringen 20102021 ingår som förutsättning investeringar för på Ostkustbanan. Dessa har stor betydelse för Norrbotniabanans trafikupplägg, vilket regeringen inte har fått tydlig information om. Regeringens information till har varit projektinriktad och främst gällt . Regeringen har således inte informerat om att det trafikupplägg som fanns inför beslutet om inte kommer att kunna Det finns även brister i regeringens information om och dess totala kostnader. Till följd av funna brister lämnar följande rekommendationer till respektive till regeringen. Utveckla definition och avgränsning av projekt. bör säkerställa att infrastrukturprojekt definieras och avgränsas så att även den totala kostnaden för att uppnå ändamålen framgår tydligt för beslutsfattaren. Utveckla analyser i åtgärdsplaneringen. bör i åtgärdsplaneringen utveckla analyserna ur ett systemperspektiv. I åtgärdsplaneringen bör konsekvenserna av olika utbyggnadsordningar av stora infrastrukturinvesteringar som är beroende av varandra tydligt framgå. Förbättra kvalitetssäkring och uppföljning. bör kvalitetssäkra underlag inför beslut om infrastrukturinvesteringar och uppföljningen efter färdigställande. Säkerställ att dokumentation bevaras. bör säkerställa att beslutsunderlag till infrastrukturinvesteringar bevaras för att uppföljningar ska kunna göras. Utveckla direktiven i åtgärdsplaneringen. I direktiven till åtgärdsplaneringen bör regeringen fastställa att definition och avgränsning av infrastrukturprojekt görs på ett enhetligt sätt så att även den totala kostnaden för att uppnå ändamålen framgår tydligt för beslutsfattaren. Styr mer aktivt. Regeringen bör styra mer aktivt i den fortlöpande planeringen av infrastruktur så att projekt som har sammankopplats i planeringen kan genomföras och nyttjas effektivt. har granskat om ändamålen med byggandet av har uppfyllts. Resultaten av granskningen presenteras i denna rapport. är ett av största infrastrukturprojekt och har kostat att färdigställa. Banan sträcker sig från till och är . Den öppnades för trafik . beslutade att bygga och har finansierat den genom lån för att få en effektiv och kort byggtid. Syftet med är att få en effektivare trafikförsörjning i . regeringen är en länk till och en viktig förutsättning för näringslivet i norra och dess konkurrenskraft. Genom välfungerande kommunikationer ska även den regionala samverkan kunna öka.1