prop · GZ031 · 2011-09-20 00:00:00 — Om ett före- läggande att betala en ansökningsavgift inte följs ska ansökan avvisas. Utredningen föreslår vidare en bestämmelse av innebörden att i de fall föreläggande kan meddelas får komma överens med en sökande eller en godkänd gåvomottagare om ett besök hos denne eller ett annat personligt sammanträffande. Remissinstanserna: anser att den faktiska möjligheten till personligt samman- träffande i andra länder är mycket begränsad. Skälen för regeringens förslag och bedömning: En del av kontrollen av de godkända gåvomottagarna kommer att ske i samband med beskattningen eftersom vissa av de godkända gåvomottagarna måste vara inskränkt skattskyldiga. I övrigt är verket oförhindrat att kontrollera användningen av insamlade medel, redovisning, etc. bör inom ramen för sin tillsyn ha möjlighet att, när ett godkännande av någon anledning sätts i fråga och det övervägs om återkallelse bör ske, kunna utfärda de förelägganden som behövs för att verket ska kunna ta ställning till om ett godkännande ska återkallas. Utredningen har vidare föreslagit att ska ha rätt att förelägga den som ansökt om att bli godkänd gåvomottagare att komma in med ytterligare handlingar och andra uppgifter som behövs för att verket ska kunna pröva en ansökan eller en ansökan om Utredningen har även föreslagit att ska få förelägga den som inte betalar en ansöknings- eller årsavgift att betala avgiften. Det följer av allmänna principer att en ansökan får avslås om den sökande inte har kommit in med den utredning som behövs för att visa att förutsättningarna för bifall till ansökan är uppfyllda. Det behövs därför inget föreläggande att inkomma med uppgifter vid en ansökan om godkännande eller om förlängning av ett godkännande. När det gäller ansökningsavgift får avvisa en ansökan om avgiften inte betalats. När det gäller årsavgift bör obetald årsavgift utgöra grund för återkallelse utan att ett föreläggande först behöver utfärdas (se avsnitt 6.16.3.6.5 om återkallelse). Regeringen anser mot bakgrund av det nu anförda att det inte finns behov av bestämmelser om förelägganden i ytterligare situationer än då återkallelse aktualiseras. Om ett föreläggande inte följs får återkalla godkännandet (se avsnitt 6.16.3.6.5). I 3 kap. 7 § taxeringslagen (1990:324) finns bestämmelser om taxeringsbesök och i 14 kap. 6 § skattebetalningslagen (1997:483) regleras besök eller annat personligt sammanträffande. Bestämmelserna innebär att och skattskyldiga får komma överens om att träffas för att diskutera oklarheter och göra avstämningar i ett aktuellt ärende. infördes ursprungligen som ett smidigt och informellt komplement till revisionsinstitutet (prop. 1977/78:131, s. 254). Redan i förarbetena till besöksinstitutet framhölls att den omständigheten att det saknades bestämmelser om besök inte hindrade att tjänstemän och skattskyldiga träffades för att reda ut oklarheter i ett aktuellt ärende utan att det snarare var önskvärt att sådana besök kom till stånd. Skälet till regleringen var alltså inte att frivilliga besök kräver författningsstöd. Det som motiverade en reglering var i stället att det inom skatteförvaltningen fanns en osäkerhet om huruvida det var tillåtet att använda frivilliga besök för att reda ut oklarheter i ett ärende (prop. 1977/78:131, s. 149153, 158160 och 247256). är förhållandena annorlunda och förslaget i denna del framstår därför som onödigt och förvirrande i den meningen att det kan uppfattas som oklart huruvida frivilliga besök som inte omfattas av förslaget är tillåtna. Regeringen anser mot bakgrund av det nu anförda att det inte bör införas en särskild bestämmelse om personligt sammanträffande mellan och en sökande eller en godkänd gåvomottagare. Förslaget föranleder 14 § lagen om godkännande av gåvomottagare vid skattereduktion för gåva, se avsnitt 3.2. Regeringens förslag: ska återkalla ett godkännande som gåvomottagare om 1.innehavaren begär det, 2.förutsättningarna för godkännande är uppfyllda, 3.innehavaren vid ett beslut om slutlig skatt som fattats som ett godkännande gäller inte är inskränkt skattskyldig enligt bestämmelserna i 7 kap. 3, 7 eller 14 § inkomstskattelagen eller, när det gäller en svensk mottagare som är inskränkt skattskyldig enligt någon annan bestämmelse i 7 kap. inkomstskattelagen än 3, 7 eller 14 § eller en utländsk mottagare, inte skulle ha blivit inskränkt skattskyldig vid tillämpning av någon av 7 kap. 3, 7 eller 14 §, 4.innehavaren inte betalar en årsavgift, 5.innehavaren inte följer ett föreläggande, eller 6.innehavaren inte lämnar kontrolluppgifter. Om det finns synnerliga skäl, får avstå från återkallelse enligt 2, 3 eller 6. Ett beslut att återkalla ett godkännande gäller ome- delbart. Om en godkänd gåvomottagare inte längre uppfyller ett eller flera av de krav som uppställs för godkännande ska gåvomottagaren ome- delbart underrätta om detta. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innebär dock att obetald årsavgift kan leda till återkallelse först sedan ett föreläggande att betala avgiften inte följts. Remissinstanserna: Kammarrätten i anför att det i utredningens förslag inte berörs vad som händer med givarnas skattereduktion i det fall en gåvomottagare som först godkänts av får sitt godkännande återkallat men efter överklagande återfår godkännandet. En liknande problematik uppstår om en gåvomottagare godkänns först efter överklagande. Skälen för regeringens förslag: Som beskrivits i det föregående ska en sökande uppfylla ett antal krav för att kunna bli en godkänd gåvomottagare (avsnitt 6.16.3.4 6.16.3.5). Dessa krav tar sikte på att den sökande är inskränkt skattskyldig enligt 7 kap. inkomst- skattelagen (1999:1229), att ändamål eller verksamhet ska vara av visst slag, att det ska föreligga en förmåga att även i fortsättningen bli inskränkt skattskyldig samt att den sökande ska kunna hantera gåvorna på visst sätt och att det ställs vissa mer administrativt betonade krav på revisor och redovisning. Är det fråga om utländska sökande tillkommer ett krav på förbindelse att lämna kontrolluppgifter. Det ligger enligt regeringens mening i sakens natur att ett godkännande som gåvomottagare ska återkallas om de förutsättningar som legat till grund för godkännandet brister. Det kan t.ex. handla om att en insamlingsstiftelse inte uppfyller villkoren i fråga om revisor eller redovisningens beskaffenhet. Ett godkännande ska däremot inte återkallas om en gåvomottagare alltjämt uppfyller förut- sättningarna för godkännande men på ett annat sätt än vad som var fallet när godkännandet beslutades. Det betyder t.ex. att en stiftelse som vid godkännandet haft som ändamål att bedriva hjälpverksamhet bland behövande men som sedermera har bytt inriktning och i stället har som ändamål att främja vetenskaplig forskning inte ska få sitt godkännande återkallat på den grunden att det ideella ändamålet ändrats. Detsamma gäller i fråga om byte av faktiskt bedriven verksamhet (se avsnitt 6.16.3.4 om ändamål respektive faktiskt bedriven verksam- het). Det ankommer dock självklart på gåvomottagaren att vid behov visa att det alltjämt finns förutsättningar för ett fortsatt godkännande. När det gäller de inskränkt skattskyldiga stiftelserna, ideella föreningarna och registrerade trossamfunden innebär gällande rätt att om det vid ett visst beslut om slutlig skatt konstateras att de inte uppfyller ställda krav blir de inte längre inskränkt skattskyldiga och vissa inkomster blir beskattade. Om så sker saknas förutsättningar för att fortsatt vara en godkänd gåvomottagare och godkännandet ska därför i sådant fall återkallas. Beträffande utländska mottagare som inte beskattas i samt svenska mottagare som är inskränkt skatt- skyldiga enligt någon annan bestämmelse i 7 kap. inkomstskattelagen än 7 kap. 3, 7 eller 14 § ska prövningen gälla frågan om förhållandena är sådana att mottagaren skulle ha blivit inskränkt skattskyldig vid tillämpning av någon av 7 kap. 3, 7 eller 14 §. Utöver att på eget initiativ kan återkalla ett godkännande bör verket självfallet även kunna återkalla ett godkännande på begäran av den godkända gåvomottagaren själv. En godkänd gåvomottagare bör vidare vara skyldig att själv underrätta verket om för- hållandena är sådana att gåvomottagaren inte längre bör vara en godkänd gåvomottagare. Om en godkänd gåvomottagare inte lämnar en sådan underrättelse uppkommer frågan om inte gåvomottagaren borde påföras en sanktions- avgift. Denna fråga berörs i avsnitt 6.16.3.6.6. En godkänd gåvomottagare ska betala en årsavgift som ska betalas före ingången av det år avgiften avser (se avsnitt 6.16.3.6.3). Det är enligt regeringens mening självklart att en godkänd gåvomottagare som inte uppfyller denna skyldighet ska kunna få godkännandet återkallat. Som anförts i avsnitt 6.16.3.6.4 bör även underlåtenhet att följa ett föreläggande medföra att ett godkännande återkallas. En återkallelse bör gälla och utan hinder av att återkallelsebeslutet överklagats. Kammarrätten i har berört frågan om givarnas rätt till skattereduktion när en gåvomottagare som först godkänts av får sitt godkännande återkallat men efter överklagande till allmän förvaltnings- domstol återfår godkännandet eller när en gåvomottagare godkänns först efter överklagande. En grundläggande förutsättning för skatte- reduktion för gåva är att gåvan har lämnats till någon som är godkänd gåvomottagare. Ett återkallande av godkännande som gåvomottagare gäller . Det innebär att en gåva som lämnas till en mottagare efter att dennas god- kännande har återkallats inte kan ingå i underlaget för skattereduktion. Om beslutet om återkallande överklagas till allmän förvaltnings- domstol (se avsnitt 6.16.3.12 om överklagande) kan beslutet bli föremål för inhibition enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Om beslutet inhiberas kan de gåvor som lämnas som inhibitionen gäller ingå i underlaget för skattereduktion. På motsvarande sätt gäller att gåvor som lämnas innan ett godkännande har meddelats inte kan ingå i underlaget för skattereduktion eftersom de inte har lämnats till någon som vid gåvotillfället var godkänd gåvomottagare. Detta gäller oavsett om ansökan om godkännande har lämnats till eller inte. Det gäller även om ett godkännande senare beslutas, oavsett om detta beslut fattas av eller av en allmän förvaltningsdomstol. Det bör finnas en möjlighet för att i vissa situationer underlåta att återkalla ett godkännande som gåvomottagare. Det kan t.ex. vara så att en förening under ett enstaka år inte blir inskränkt skattskyldig enligt 7 kap. inkomstskattelagen men att orsaken till detta är sådan att det inte bör påverka föreningens status som godkänd gåvomottagare. Regeringen föreslår därför att får avstå från att återkalla ett godkännande om det finns synnerliga skäl. Detta undantag gäller, av förklarliga skäl, inte när återkallandet sker på initiativ av den godkända gåvomottagaren själv. Det finns inte heller skäl att låta undantaget gälla när en godkänd gåvomottagare underlåter att betala en årsavgift eller att följa ett föreläggande. Förslaget föranleder 13, 15 och 16 §§ lagen om godkännande av gåvomottagare vid skatte- reduktion för gåva, se avsnitt 3.2. Regeringens förslag: får ta ut en kontrollavgift av en godkänd gåvomottagare som inte underrättat verket om att ett eller flera av kraven för godkännande inte längre uppfylls. Kontrollavgiften uppgår till ett belopp motsvarande av värdet på de gåvor som tagits emot efter den tidpunkt då en underrättelse borde ha kommit in och till dess att frågan om återkallelse har prövats av och som är av det slaget att de ingår i givarens underlag för skattereduktion. Kontrollavgiften är dock lägst . Om värdet på de gåvor som tagits emot inte kan beräknas tillförlitligt, får uppskatta värdet till ett skäligt belopp. Kontrollavgiften tillfaller staten. Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det finns andra särskilda skäl, får helt eller delvis befria gåvomottagaren från en kontrollavgift. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förutom att utredningen uttrycker förutsättningen för skönsmässig uppskattning av värdet på mottagna gåvor som att kontroll- avgiften inte kan beräknas. Remissinstanserna: Länsrätten i län anser, framför allt med hänsyn till att det i praktiken huvudsakligen kommer att bli svenska gåvomottagare som drabbas av kontrollavgiften, att det bör övervägas om förslaget ska genomföras. Om så blir fallet anser länsrätten ett fast belopp vara det bästa alternativet. anför att det inte framgår om samma grunder som gäller för befrielse från särskild avgift enligt t.ex. taxeringslagen (1990:324) ska tillämpas för bestämmelsen om befrielse från kontrollavgift eller hur denna bestämmelse annars ska tolkas. Skälen för regeringens förslag Behovet av en sanktion Som framgår av föregående avsnitt föreslår regeringen att en godkänd gåvomottagare som inte längre uppfyller ett eller flera av kraven för godkännande ska underrätta om detta. Om en sådan underrättelse inte görs kan den situationen uppkomma att ett antal givare kan komma att få skattereduktion fast de egentligen inte borde ha den rätten, eftersom godkännandet rätteligen borde ha varit återkallat då gåvorna lämnades. Det finns därför ett behov av någon form av sanktion vid en sådan underlåtenhet. Det kan enligt regeringens mening inte komma i fråga att som en generell regel vägra en gåvogivare skattereduktion eller att ompröva en redan erhållen skattereduktion på den grunden att en underrättelse borde ha lämnats av gåvomottagaren. Den skattskyldige har lämnat en gåva till en mottagare som efter ett särskilt beslut av har blivit godkänd som gåvomottagare. De skattskyldiga måste rimligen kunna lita på att myndighetsbesluten är riktiga och att de godkända gåvomottagarna står under tillräcklig tillsyn. Det är givetvis klart otillfredsställande om en godkänd gåvomottagare mot bättre vetande fortsätter en verksamhet som innebär att gåvogivare får skattereduktion trots att de inte borde ha det. Regeringen ansluter sig därför till utredningens bedömning att en godkänd gåvomottagare, som underlåter att underrätta när det inte längre finns förutsätt- ningar för att vara godkänd, ska påföras en kontrollavgift. Härefter uppkommer frågan hur en sådan kontrollavgift bör utformas. Avgiften kan utformas som ett fast belopp eller på något sätt sättas i relation till de skattereduktions- grundande gåvor som kommer in efter den tidpunkt då underrättelse egentligen borde ha skett. Länsrätten i län har framfört åsikten att ett fast belopp är det bästa alternativet. Det är i och för sig en enkel och förutsägbar metod. Mot detta måste dock ställas det angelägna i att sanktionen i någon mån korresponderar mot den potentiella verkan av gåvomottagarens under- låtenhet, dvs. de skattereduktioner som kan komma att ges. Sambandet mellan kontroll- avgiften och felaktigt givna skattereduktioner är svagt. Situationen kan ju vara den att gåvomottagaren får ett mycket stort antal gåvor på t.ex. men att det också är det enda dessa givare ger . I sådant fall ges på grund av beloppsgränserna (se avsnitt 6.16.3.11) ingen skattereduktion alls för gåvorna. Kontroll- avgiftens syfte är emellertid inte att kompensera för felaktigt medgivna skattereduktioner utan att framtvinga en underrättelse från den godkände gåvomottagaren. Regeringen anser därför i likhet med utredningen att kontroll- avgiftens storlek ska relateras till givna gåvor. Regeringen föreslår att kontrollavgiften ska uppgå till ett belopp som motsvarar av summan av de gåvor som vid varje gåvotillfälle uppgått till (se avsnitt 6.16.3.11 om minsta beloppsgräns per gåva) och som tagits emot efter den tidpunkt då underrättelse senast bort ske och till dess att frågan om återkallelse har prövats av . Om förhållandena är sådana att det inte går att på ett tillförlitligt sätt beräkna hur många sådana gåvor som kommit in får göra en skönsmässig uppskattning och lägga ett skäligt belopp till grund för kontrollavgiften. Kontrollavgiften bör dock alltid uppgå till ett visst minsta belopp. Regeringen anser i likhet med utredningen att ett rimligt minsta belopp är . Den europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () gäller som lag i . Frågan är om den kontrollavgift som föreslås innefattar en anklagelse om brott i konven- tionens mening. Artikel 6 i innehåller bland annat bestämmelser om rätten till domstolsprövning och en rättssäker process. Enligt punkt 1 ska var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Av punkt 2 följer att var och en som har blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts. I punkt 3 anges vissa minimirättigheter som ska garanteras den som blivit anklagad för brott. Han ska utan dröjsmål, på ett språk som han förstår och i detalj, underrättas om innebörden av och grunden för anklagelsen. Han har rätt att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar. Vidare har han rätt att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde som han själv utsett. Om han saknar tillräckliga medel och rättvisans intresse kräver det har han rätt till rättegångsbiträde utan kostnad. Den anklagade har också rätt att inkalla och förhöra vittnen. Om inte den anklagade förstår eller talar det språk som används i domstolen har han rätt att utan kostnad biträdas av tolk. Begreppen brott och brottslig gärning ska ges en självständig och allmängiltig tolkning. Klassificeringen i det nationella rättssystemet har därför ingen avgörande betydelse. Europa- domstolen tillämpar i första hand tre kriterier för bedömningen av vad som är ett brott i konventionens mening, de s.k. Engel-kriterierna. Enligt dessa ska hänsyn tas till klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet (se t.ex. m.fl. mot , dom , Öztürk mot , dom 1984 och mot , dom Utgångspunkt vid bedömningen tas i hur ett visst handlande har klassificerats i nationell rätt. Om handlingen har klassificerats som ett brott i nationell rätt är den normalt att anse som ett brott även i konventionens mening. Vid sidan av klassificeringen ska emellertid även de två övriga kriterierna bedömas. Dessa är alternativa i förhållande till varandra, vilket innebär att det är tillräckligt att ett av dem är uppfyllt för att artikel 6 ska vara tillämplig. Om dessa båda kriterier sedda var för sig inte ger stöd för någon klar slutsats i fråga om förfarandets rättsliga status, kan dock den kumulativa effekten av dem ge stöd för slutsatsen att det är fråga om anklagelse för ett brott. Av betydelse för bedömningen av kriteriet gärningens natur är bestämmelsens räckvidd och syfte. Är bestämmelsen generell och riktar sig till alla medborgare och inte endast till en särskild grupp talar det för att fråga är om en brottslig gärning. Om syftet med bestämmelsen är att avskräcka och bestraffa snarare än att kompensera för skada är gärningen till sin natur normalt att anse som en brottslig gärning. Bedömningen av kriteriet påföljdens natur och stränghet görs i förhållande till den påföljd som riskeras till följd av viss gärning och inte i förhållande till den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen. En frihetsberövande påföljd talar i allmänhet för att gärningen faller in under artikel 6 medan typiska disciplinstraff såsom suspension och varning, talar för att så inte är fallet. Ekonomiska sanktioner kan falla in under artikelns tillämpningsområde. Vid utformningen av reglerna om kontroll- avgift är det ur rättssäkerhetssynpunkt av intresse om påförande av kontrollavgiften ska anses utgöra en anklagelse för brott i den mening som avses i artikel 6 i . Eftersom begreppen brott och brottslig gärning i artikeln ska ges en självständig och allmängiltig tolkning innebär den omständigheten att det enligt den svenska rätten inte är fråga om en anklagelse om en brottslig gärning inte att det är uteslutet att artikel 6 är tillämplig. Tvärtom har så ansetts vara fallet beträffande andra sanktionsavgifter. I domarna Janosevic mot och och Vulic mot (domar ) har kommit fram till att de svenska bestämmelserna om skattetillägg om- fattas av artikel 6 eftersom de är generella och deras syfte både är avskräckande och bestraffande. Regeringen har i propositionen Administrativa avgifter på skatte- och tullom- rådet, m.m. (prop. 2002/03:106) i fråga om bestämmelserna om tulltillägg som riktar sig till en begränsad krets om ca 20 000 företag dragit slutsatsen att det inte är helt säkert att skulle bedöma tulltilläggen på samma sätt som skattetilläggen. Regeringen ansåg trots detta att det fanns skäl att se till att reglerna om tulltillägg uppfyller Europa- konventionens krav. Regeringsrätten (numera ) har i avgörandet RÅ 2004 ref. 17 funnit att påförande av särskild avgift enligt lagen (2000:1087) om anmälnings- skyldighet för vissa innehav av finansiella instrument företer sådana karakteristika att artikel 6 är tillämplig på förfarandet. Anmäl- ningsskyldigheten enligt lagen om anmälnings- skyldighet för vissa innehav av finansiella instrument avser endast vissa befattningshavare och uppdragstagare i aktiemarknadsbolag och annan person som själv eller tillsammans med vissa närstående innehar aktiepost av viss storlek i sådant bolag. Avgifterna kan dock komma att uppgå till betydande belopp. Den kontrollavgift som föreslås har som syfte att avskräcka godkända gåvomottagare från att underlåta att lämna föreskriven underrättelse till när förutsättningar för godkännandet inte längre föreligger samt att bestraffa sådan underlåtenhet. Regleringen gäller generellt för den som är godkänd gåvo- mottagare. Även om sanktionen inte innefattar ett frihetsstraff kan kontrollavgiften i enskilda fall uppgå till betydande belopp (av summan av gåvomedlen efter en viss tidpunkt). Mot denna bakgrund och med beaktande av de bedömningar som gjorts i ovan nämnda domar anser regeringen, i likhet med utredningen, att reglerna bör utformas så att de rättssäkerhets- garantier som följer av artikel 6 uppfylls. Det strikta ansvar som föreslås bör för att vara godtagbart med hänsyn till och de rättssäkerhetskrav som ställs upp i övrigt nyanseras genom att en möjlighet till befrielse från avgiften införs. Det finns i den nya skatteförfarandelagen en särskild bestämmelse om befrielse från särskilda avgifter såsom bland annat kontrollavgift enligt den lagen. Den nu aktuella kontrollavgiften är dock av en annan karaktär än kontrollavgift enligt skatteför- farandelagen. Regeringen föreslår därför att denna kontrollavgift inte ska följa skatteför- farandelagens regelverk om befrielse utan att det ska finnas en särskild bestämmelse om befrielse från den. Befrielse från kontrollavgiften, helt eller delvis, ska kunna ske om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det finns andra särskilda skäl. har efterlyst en tolkning av bestämmelsen om befrielse från kontrollavgift. Ett särskilt skäl att efterge kontrollavgiften kan t.ex. vara att funnit det föreligga synnerliga skäl att avstå från återkallelse av mottagarens godkännande (se avsnitt 6.16.3.6.5 om återkallelse). Ett annat särskilt skäl kan vara att underlåtenheten berott på omständigheter utanför gåvomottagarens kontroll eller att en brist som i och för sig bort föranleda en underrättelse sedermera rättats till och det därför inte finns grund för att återkalla godkännandet. Ett annat skäl kan vara att frågan om förutsättningarna för godkännande varit fortsatt uppfyllda varit svårbedömd. Om avgiften framstår som oskäligt hög i sig med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, bör även det kunna utgöra grund för befrielse. Bedömningen av om särskilda skäl föreligger ska vara nyanserad och inte alltför restriktiv.