prop · GY0380 · 2011-03-16 00:00:00 — Med anledning av ikraft- trädandet av EU-förordningen och den föreslagna lagen om ackreditering och teknisk kontroll samt de ändringar som görs i sektorsdirektiven på grund av beslut nr 768/2008/EG kan en översyn vid tillfälle behöva göras av bestämmelser om CE-märkning i sektorslagstiftningen. I anledning av att CE-märkningslagen upphör att gälla och den föreslagna lagen om ackreditering och teknisk kontroll träder i kraft behövs även redaktionella följdändringar i andra lagar, t.ex. ändringar av nuvarande hänvisningsbestämmelser i sektorslagstiftningen. Sådana ändringar föreslås i denna proposition (se avsnitt 8). 7.9.1Grundläggande bestämmelser om sanktionsavgift Regeringens förslag: Swedac ska få besluta att ta ut en sanktions- avgift av den som oriktigt har uppgett sig vara ackrediterad eller anmäld av Swedac. Sanktionsavgiften ska få tas ut även om överträdelsen inte skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen har föreslagit att även den som agerat såsom om den blivit ackrediterad eller anmäld ska kunna påföras sanktionsavgift (då under samma förutsättningar som även regeringen nu föreslår). I denna del avviker regeringens förslag i sak från utredningens, då regeringen föreslår att enbart den som oriktigt har uppgett sig vara ackrediterad eller anmäld ska kunna bli föremål för sanktionsavgift. Remissinstanserna: Flera remissinstanser (Swedac, , , och Teknikföretagen) har angett att de ställer sig positiva till att Swedac ges en möjlighet att ta ut sanktions- avgift i förevarande fall. avstyrker att sanktionsavgift ska kunna påföras den som, utan att ha förfarit vårdslöst, endast anses ha agerat som att han eller hon var kompetensbedömd. Tingsrätten ifråga- sätter vidare om inte vite skulle vara en lämpligare sanktion. Skälen för regeringens förslag Enligt gällande rätt finns inget specifikt sätt att komma till rätta med olovligt åberopande av ackreditering. Detsamma gäller fallet då ett företag uppges vara ett s.k. anmält organ. Redan i utredningen om provning och teknisk kontroll (Öppna system för kontroll och provning. Nedan hänvisas till utredningen medelst SOU-beteckning) har dock påtalats ett behov av att kunna effektivt agera mot olovligt åberopande av ackreditering. I SOU 2006:113 påtalades att företag som saknar ackreditering på olika sätt kan komma att agera som om de vore ackrediterade. Ett av dessa sätt är givetvis att explicit hävda så vara fallet, vilket kan ske t.ex. genom användning av Swedacs ackrediteringsmärke. Ackrediterings- märket kan på detta sätt komma att användas i marknadsföring, i telefon- kataloger, på arbetsrelaterade dokument och liknande. Olovligt åberopande av ackreditering förekommer såväl inom områden där ackreditering är obligatorisk, som områden där ackreditering är frivillig. då SOU 2006:113 skrevs hade Swedac upp- skattat antalet fall av olovligt åberopande av ackreditering till cirka fem . Styrelsen hade då oftast uppmärksammats på dessa fall av någon utomstående aktör, t.ex. en konkurrent till den som felaktigt uppgett sig Prop. 2010/11:80 vara ackrediterad. När Swedac upptäckt ett fall av olovligt åberopande av ackreditering går det rent praktiskt till så att Swedac i allmänhet tar kontakt med företaget i fråga och påpekar att oriktigt åberopande av ackreditering inte får ske. I normalfallet vidtar det berörda företaget då rättelse och något formellt ärende upprättas inte hos Swedac. Det händer dock att rättelse inte vidtas, varvid Swedac måste initiera ett formellt ärende och hand- lägga fallet vidare. Vid tiden då SOU 2006:113 skrevs fanns ett tjugotal sådana ärenden registrerade hos Swedac. De vanligast förekommande ärendena rörde då företag som arbetade med kontroller av cisterner och inom kylområdet. En annan typ av då mer frekvent förekommande ärenden rörde bilverkstäder som utan korrekt ackreditering utfärdade intyg om att fordon som fått föreläggande vid kontrollbesiktning hade genomgått reparation och fått fel rättade. De överträdelser som hade upp- märksammats vid den tid som SOU 2006:113 skrevs rörde i nästan samtliga fall små företag med högst ett tiotal anställda. Cirka en fjärdedel av dessa utgjordes av tidigare ackrediterade företag, som fått sin ackredi- tering återkallad, men fortsatte verka som om så inte var fallet. Bland de ärenden som handlagts hos Swedac fanns också exempel på upprepade överträdelser; ett företag hade återkommit fyra gånger. De tjugotal överträdelseärenden som fanns registrerade hos Swedac då SOU 2006:113 tillkom avslutades på olika sätt hos styrelsen. I förekommande fall kontaktade styrelsen den myndighet eller kommun vars tillsynsområde omfattade överträdelsen i fråga. I ett fåtal fall överlämnade Swedac ärendet till RÅ för utredning om eventuellt brott, varvid denne lämnade ärendet vidare till lokal åklagarmyndighet för vidare handläggning. Därefter har Swedac även lämnat ett antal ärenden direkt till lokal åklagarmyndighet, då med förhoppningen att det skulle utredas vidare om straffsanktionering av överträdelsen var möjlig. Ingen av dessa anmälningar har dock lett till åtal och flera ärenden har avskrivits efter preskription. Vid tillkomsten av SOU 2006:113 hade Swedac även uppmärksammat ett fall av olovligt åberopande av ställning som s.k. anmält organ. Utgångspunkten för regeringens förslag - ett behov av att effektivt kunna agera mot överträdelser Oriktigt åberopande av ackreditering eller ställning som anmält organ kan medföra ett antal negativa konsekvenser. Som närmare beskrivits i tidigare avsnitt är ackreditering, och till- erkännande av ställning såsom anmält organ, en metod för formell kompetensprövning av vissa typer av verksamheter. Om föreskriven kontroll som bygger på ackreditering utförs av ett företag som inte genomgått sådan kompetensprövning, innebär detta att kontrollen inte har utförts i enlighet med berörda föreskrifter. Därmed följer en risk för att kontrollerade objekt inte lever upp till föreskrivna säkerhetskrav. Oriktigt åberopande av ackreditering, eller ställning såsom anmält organ, riskerar vidare att skada tilltron till hela ackrediteringssystemet, vilket ska beaktas i ljuset av den centrala roll som ackrediteringen spelar i hela det nationella systemet för provning och teknisk kontroll. 2010/11:80 Ackrediteringens och de anmälda organens roll har ytterligare förstärkts genom den centrala betydelse som denna tillmätts inom ramen för omfattande EU-rättslig reglering, innefattande bl.a. förordning (EG) nr 765/2008 (nedan EU-förordningen), vilken har behandlats närmare i inledande avsnitt ovan. Att det olovligen åberopas att en verksamhet är ackrediterad eller anmäld kan också påverka konkurrensförhållandena mellan organ som utför provning och teknisk kontroll på ett negativt sätt. systemet är en marknad, där de ackrediterade organen utför sina uppgifter på uppdragsbasis och på eget ansvar gentemot kunden. denna marknad ska fungera sunt och effektivt krävs att konkurrensen sker på lika villkor. Så blir dock inte fallet om företag som inte är ackrediterade eller anmälda agerar på marknaden som om de vore det. Sammantaget föreligger således starka skäl för att tillskapa en ordning innebärande att sanktioner ska kunna vidtas gentemot den som oriktigt har uppgett sig vara ackrediterad eller anmäld. Föremålet för beslut om sanktionsavgift Om någon uppger sig vara ackrediterad eller anmäld trots att så inte är fallet, ska Swedac som utgångspunkt få ta ut en sanktionsavgift från (Förslag om förfaranden för detta och fall då sådant förfarande ska vara uteslutet behandlas närmare i kommande avsnitt. Sanktionsavgift kan därvid påföras såväl fysisk som juridisk person. Swedac är såväl nationellt ackrediteringsorgan enligt förordning (EG) nr 765/2008 som ansvarig för tillsynen över ackrediterade och anmälda I linje med detta framstår det som naturligt att den första prövningen av huruvida sanktionsavgift ska tas ut i förevarande fall bör göras av Swedac. Om ansvaret för att vidta åtgärder mot överträdelser läggs på Swedac i egenskap av tillsynsmyndighet, kan också undvikas onödiga tidsutdräkter som kan uppstå då handläggare vid flera myndigheter ska sätta sig in i ett och samma ärende. Swedac, ånyo i egenskap av tillsynsmyndighet, ofta vara den instans som först uppmärksammas på överträdelser. Swedac besitter även kunskap om vilka andra myndigheter och aktörer som bör informeras, vilket är en förutsättning för en fortgående effektiv handläggning av ett överträdelse- ärende, jfr vidare nedan. Sammantaget är det lämpligt att beslut att påföra sanktionsavgift fattas av Swedac, vilken är den myndighetsaktör som har störst möjlighet till kontroll, snabb upptäckt och snabb reaktion vid överträdelse, som första Styrelsens beslut får sedan överklagas i förvaltningsrättslig ordning, se om detta särskilt avsnitt 7.9.8. Det ska noteras att frågan om beslutsfattande på flera sätt hör samman med frågan om under vilka förutsättningar det kan anses lämpligt att en myndighet som inte är domstol beslutar om sanktionsavgifter. fråga vidare längre fram i detta avsnitt. Att just sanktionsavgift väljs som sanktionsform är påkallat av flera skäl. Uttagande av sanktionsavgift kan antas utgöra en billig och effektiv sanktion, som kan vidtas effektivt utan någon större dröjsmåls- De erfarenheter som finns , av att försöka applicera rent straffrättsliga förfaranden på förevarande överträdelser, talar för att det måste till ett förfarande som är mer flexibelt och effektivt än en rent straffrättslig ordning. Sanktionsavgiften är till sin natur en administrativ sanktion som, med det nu föreslagna upplägget, får anses överlag kunna administreras snabbare och mer effektivt än vad som kan komma i fråga i ett motsvarande straffrättsligt förfarande. skäl är det ofta nödvändigt med ett skyndsamt agerande, så att tillsyns- myndigheter och allmänheten snabbt får kunskap om att en fysisk eller juridisk person inte har kompetensbedömts på föreskrivet sätt. Med beaktande av särskilt de effektivitetshänsyn som beskrivits ovan anser regeringen att en möjlighet att ta ut sanktionsavgift i jämförelse med flertalet andra ingripandemöjligheter, däribland möjligheten att vitessanktionera, framstår som den lämpligaste sanktionsformen för att komma till rätta med nu aktuella överträdelser. avgift kan appliceras som en heltäckande åtgärd, som kan vidtas mot samtliga överträdelsefall som är aktuella att reglera. sanktionsavgift som föreslås möjliggör även hänsynstaganden med beaktande av proportionalitetshänsyn, dels inom ramen för förutsätt- ningarna under vilka sanktionsavgift får tas ut, då inklusive möjlighet till befrielse, dels inom ramen för beloppsbestämning. behandlas vidare i särskild ordning nedan. Förutsättningar för beslut om sanktionsavgift Den principiella skyldigheten att betala sanktionsavgift inträder som regel när en överträdelse kan objektivt konstateras. strikt (eller objektivt) ansvar oftast är huvudregel beträffande skyldig- het att betala sanktionsavgift. Regeringen anser det saknas skäl att i detta lagstiftningsärende frångå huvudregeln. Såväl systemets effektivitet som rättssäkerheten påkallar dock att de objektiva omständigheter som utlöser en sanktionsavgift måste vara lätt konstaterbara, samt klara och tydliga för såväl tillämpande myndighet som föremålet för sanktionsavgiften och i ett vidare perspektiv Redan i prop. 1981/82:142 om ändring i (ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet) fastslog regeringen, som en av flera riktlinjer för hur bestämmelser om sanktions- avgift bör konstrueras, att en konstruktion med strikt ansvar kan anses försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt enbart om det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. såtillvida en förenklad ordning. Mer omfattande utredningsåtgärder och intrikata bedömningar i förhållande till förekomsten av subjektiva rekvisit bör ankomma på domstol. Som regeringen tidigare utvecklat talar starka skäl för att tillskapa ett effektivt system, innefattande Swedac som beslutande myndighet i första Med beaktande av ovan anförda kan detta dock inte åstad- Prop. 2010/11:80 kommas exakt på det sätt som föreslagits i . Ansvarsrekvisiten i (jfr utredningens förslag till 26 §- [] utger sig för att ha blivit det eller agerar som om den har blivit det) är sammantaget så vida att rättssäkerhetsskäl förutsätter att det sker en prövning av subjektiv insikt i det enskilda fallet. Som ovan antytts skulle en sådan prövning inte lämpligen kunna göras av Swedac, då särskilt med beaktande av de potentiellt mycket talrika och varierande situationer som skulle kunna komma under styrelsens bedömning. Enligt regeringen bör sanktionsavgift i nu aktuell bemärkelse få beslutas enbart i fall då ackreditering eller anmälan av Swedac oriktigt har uppgetts vara för handen. Detta innefattar inte enbart fall då så uttryckligen har uttalats vara fallet, utan även fall då ett agerande uppenbarligen syftat till att ge detta intryck. Denna sistnämnda kategori av uppenbara överträdelsefall innefattar t.ex. användning av Swedacs ackrediteringsmärke och fortsatt bedrivande av verksamhet som ackrediterad eller anmäld, trots att ackrediteringen eller anmälan har åter- kallats av Swedac. Såtillvida innefattas även en del ageranden i att någon oriktigt har uppgett sig vara ackrediterad eller anmäld (regeringens förslag till 23 §). Samtliga aktuella överträdelsefall är dock sådana att de svårligen kan tänkas aktualiseras, med mindre det agerats med uppsåt eller oaktsamhet. Det finns för dessa fall således en stark presumtion om att överträdelser inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Regeringen är därför av uppfattningen att de situationer som omfattas av dess föreslagna 23 § även är ägnade att regleras med tillämpning av strikt ansvar. Följaktligen ska prövningen vid beslutsfattande enbart ta sikte på huruvida lagens beslutsförut- sättningar är uppfyllda. I sammanhanget bör vidare särskilt noteras att den möjlighet som regeringen nu föreslår att påföra sanktionsavgift vid strikt ansvar även föreslås kombineras med en möjlighet till hel eller delvis befrielse från sanktionsavgift (jfr regeringens förslag till 27 §, samt vidare avsnitt 7.9.5). Detta främjar också rättssäkerheten inom ramen för det nu föreslagna systemet med strikt ansvar. 7.9.2Underrättelse om övervägande att fatta beslut om sanktionsavgift Regeringens förslag: Swedac ska få besluta att ta ut sanktionsavgift av någon endast om denne har delgetts en underrättelse om att styrelsen överväger att fatta ett sådant beslut från det att överträdelsen skett. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt om förslagen i denna del. Skälen för regeringens förslag: Som redogjorts för är ett beslut att ta ut sanktionsavgift ett ingripande och är till sin natur nästintill att jämställa med straffsanktionering. Enligt regeringens föreslagna 30 § ska vidare betalning av sanktionsavgift ske inom ramen för en två månader lång tidsfrist, räknad från förekomst av ett lagakraftvunnet Prop. 2010/11:80 beslut. Beslutsbegreppet innefattar Swedacs beslut om uttagande av avgift, likväl som en dom om motsvarande. Med bristande betalning följer sedan, enligt samma bestämmelse, möjlighet att påföra dröjsmåls- avgift och lämna ärendet vidare för indrivning, vid vilken verkställighet får ske enligt utsökningsbalkens bestämmelser. Mot bakgrund av de mycket ingripande följder som kan uppkomma av bl.a. Swedacs beslut, bör redan en underrättelse om att det övervägs att fatta ett sådant beslut delges den beslutet skulle avse. För att sanktions- avgift ska få tas ut, ska så ha skett från det att överträdelsen skedde. Om överträdelsen sker löpande ska preskriptionstiden räknas från det att överträdelsen upphörde. Vid fastställande av sanktionsavgiftens storlek får dock enbart beaktas sådana överträdelser som ägt rum innan femårsfristen, se vidare avsnitt 7.9.4. 7.9.3Sanktionsavgifter enligt föreslagen lagstiftning och sanktion enligt annan författning Regeringens förslag: Sanktionsavgift ska inte beslutas om den över- trädelse som avgiften skulle avse omfattas av vitesföreläggande eller en sanktion enligt annan författning. Sanktionsavgift ska inte heller få tas ut för en överträdelse för vilken straff har ådömts enligt annan författning. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt om förslagen i denna del. Skälen för regeringens förslag: Av skäl som utvecklats närmare ovan har regeringen valt att beivra överträdelser i förhållande till krav på ackreditering eller ställning som anmält organ genom uttagande av Vissa möjligheter att vidta sanktioner enligt annan lag- stiftning finns dock redan på områden som sådan avgift är tänkt att kunna T.ex. kan kommuner i vissa fall ta ut sanktionsavgifter från företag som saknar ackreditering, men detta till trots agerar på områden där ackreditering är föreskriven. Kommunerna har i sådant fall också möjlighet att besluta om föreläggande vid vite. I vissa fall kan det också utgöra brott om någon uppger sig vara ackrediterad eller anmäld trots att så inte är fallet. Huvudregeln vad avser utdömande av vite är att vite inte får kombineras med straff. Denna kommer sig av att det inte anses lämpligt att ingripa med både straff och en straffliknande sanktionsform såsom vite mot ett och samma förfarande. På samma sätt kan ibland flera sanktionsformer inte heller tillämpas på ett och samma förfarande. Så långt som möjligt bör undvikas dubbla ingripanden på det nu Det föreslås därför att sanktionsavgift inte ska beslutas om det agerande som avgiften avses träffa omfattas av vitesföreläggande eller en sanktion, alternativt har utdömts straff för, enligt annan I sammanhanget kan noteras att regeringen även föreslår viss underrättelseskyldighet för Swedac gentemot andra som kan komma att vidta sanktioner mot en överträdelse i fråga om vilken Swedac redan beslutat om sanktionsavgift (jfr nedan, avsnitt 7.9.6.) Även detta Prop. 2010/11:80 huvudsakligen i syfte att undvika dubbla ingripanden. Regeringens förslag: Om det finns förutsättning att ta ut sanktions- avgift ska så ske med ett belopp som bestäms med hänsyn till överträdelsens art och omfattning, vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt. Regeringen ska bemyndigas att meddela föreskrifter om hur sanktionsavgiften ska bestämmas. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens Regeringen föreslår dock att den ska bemyndigas att meddela föreskrifter om hur sanktionsavgiften ska bestämmas. Remissinstanserna: Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt om förslagen i denna del. Skälen för regeringens förslag: En överträdelse kan självfallet vara mer eller mindre allvarlig. Ansvaret för överträdelsen kan komma att åvila både fysiska och juridiska personer, vilka bedriver verksamhet i olika former, av varierande omfattning och under olika ekonomiska Mot bakgrund av dylika faktorer är det lämpligt att beloppsbestämningen sker med utgångspunkt i överträdelsens art och omfattning, vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden och övriga relevanta omständigheter. Inom ramen för den sistnämnda kategorin kan beaktas t.ex. om det är fråga om en enstaka eller en upprepad överträdelse. Om det är fråga om en löpande över- trädelse som eventuellt även skett får beaktas enbart sådana överträdelser som skett inom femårsfristen för delgivning av övervägande om sanktionsavgift (vilken då räknas från det att över- trädelsen upphörde, jfr ovan avsnitt 7.9.2. Swedacs beloppsbestämning i enlighet med regeringens förslag borde kunna göras förhållandevis enkelt. Det är inte meningen att Swedac ska vara skyldig att inlåta sig på någon mer ingående dialog med den avgifts- skyldige, eller bedriva något mer omfattande utredningsarbete att läggas till grund för beloppsbestämningen. Om den (potentiellt) avgiftsskyldige lämnar uppgifter efter att ha delgetts övervägande om att ta ut sanktions- avgift, vilka kan anses relevanta inom de bedömningsramar för belopps- bestämningen som regeringen nu föreslagit, kan Swedac beakta dessa. den utsträckning uppgifterna behöver verifieras kan så lämpligen ske genom enkla registerkontroller och liknande. Det är följaktligen inte fråga om att Swedac i någon större utsträckning ska göra några mer omfattande skönsmässiga bedömningar i aktuellt hänseende. bereds möjlighet att överklaga Swedacs sanktionsbeslut till domstol, jfr nedan avsnitt 7.9.8. Sanktionsavgifter ska vara såväl förutsebara för enskilda som enkla för en myndighet att administrera. inga närmare bestämmelser, vare sig i lag eller på förordningsnivå, om belopp, beloppsintervall eller tak för hur mycket som ska kunna tas ut i Redan i prop. 1981/82:142 om ändring i (ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet) konstaterade regeringen att avgifterna som regel fastställdes enligt vissa schabloner, som alla innefattade ett mätbart moment i aktuell överträdelse, en parameter (a. prop. s. 23). I samma proposition förordade regeringen vissa riktlinjer för avgiftssystem, varav en att bestämmelser om beräkning av sanktions- avgift skulle i all möjlig utsträckning konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i överträdelsen en parameter som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det enskilda fallet (a. prop. s. 24). Flertalet sanktionsavgiftssystem anger en klar beräkningsgrund för vilket belopp som ska utgå, i vissa fall uttryckligen och i vissa fall med tillämpning av särskilt angivna beräkningsgrunder. För det fall att sanktionsbestämmelser anger mer individuella grunder för bestämningen, liknande de som och även regeringen före- slagit, kombineras dessa i vart fall med en sådan särskilt angiven beräkningsgrund, en beloppsangivande eller beloppsbegränsande parameter. En sådan parameter kan vara t.ex. beloppsintervall, procent- satser av någon form som kopplats till överträdelsen, indexering mot prisbasbelopp eller liknande. Som minst finns ett tak för hur mycket som kan tas ut i sanktionsavgift, antingen med angivande av fast belopp, eller indirekt med angivande av procentsatser eller liknande. Konstruktionerna torde bygga på att det är svårt för någon att förutse enbart individuella parametrar, liknande de som föreslagits i utredningen, vilket gör det komplicerat för denne att överblicka avgiftshotet i stort. En renodlat individuell bedömning av det slag som Inremarknads- utredningen föreslår tvingar vidare den myndighet som ska påföra beloppet att göra väl skönsmässiga bedömningar, både vad avser de individuella beräkningsgrunderna och vilket belopp som utfallet av dessa "skäligen" bör svara mot. Om myndigheten i fråga inte är en domstol är det inte lämpligt med en så långtgående skönsmässighet i myndighets- utövningen. I de fall där beloppsbestämningen är mer skönsmässig till sin natur, t.ex. då enbart beloppstak anges, är det till synes vanligast att låta domstol besluta som första instans, i förekommande fall på talan av myndighet. Mot bakgrund av ovan anförda finner regeringen att ordningen för beloppsbestämning av ifrågavarande sanktionsavgift kan bestämmas delvis på det sätt som förordat, men måste göras tydligare och mer förutsebar. Av lagen ska framgå objektiva respektive mer subjektivt präglade bedömningsgrunder, motsvarande de som föreslagits i utredningen. I sakens natur ligger att de omständigheter som beslutande myndighet kommer att beakta till övervägande del kommer att vara objektiva, utifrån vilken sorts överträdelse det är fråga om.