prop · GZ0336 · 2011-11-30 00:00:00 — 3.1Knappt hälften av forskningen finansieras med basanslag Medel för högskolans forskning och forskarutbildning tillförs dels i form av basanslag, dels genom att externa finansiärer betalar ut medel för beviljade projekt.41 Sammanlagt uppgick de tillförda medlen i form av basanslag 2009 till . Storleken på basanslaget framgår om de intäkter av anslag som redovisas i lärosätenas årsredovisningar kombineras med de bidrag som har betalats ut via Kammarkollegiet. De senare är medel som regeringen 41Forskningsmedlen består dels av anslag direkt över statsbudgeten, dels av externa medel i form av bidrag, avgifter för uppdragsforskning samt andra avgiftsintäkter för forskning. Med externa finansiärer avses här såväl statliga och andra offentliga finansiärer som privata finansiärer. De direkta statliga anslagen för forskning över statens budget kallades tidigare fakultetsanslag. Till basfinansieringen räknas, utöver ramanslag för forskning och forskarutbildning, även övriga anslag till forskning och forskarutbildning vilka är: forskning och konstnärligt utvecklingsarbete vid vissa högskolor, ersättning för klinisk forskning, övriga anslag, liksom medel utbetalade Forskningsbidrag är externa medel som forskare sökt i konkurrens och som inte ställer krav på motprestation. Uppdragsforskning utförs på uppdrag av en extern finansiär och finansieras med en avgift. Uppdragsforskning kan exempelvis utgöras av tekniskt utvecklingsarbete och utredningar. Avgiftsintäkter för forskning kan bestå av intäkter från konferenser. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning presenterat fördelningen av efter det att tagit beslut enligt budgetpropositionen.42 När det gäller tillförda externa medel kan man inte av årsredovisningarna utläsa hur stora belopp som tillförts genom inbetalningar av medel från finansiärerna. Eftersom lärosätena använder den redovisningsmodell som gäller för statliga myndigheter avser de redovisade intäkterna från externa finansiärer de medel som förbrukats , inte de som har inbetalats. De redovisade intäkterna av bidrag påverkas dels av i vilken takt äldre bidrag omsatts i forskning, dels av i vilken mån inbetalade medel omsatts i forskning. Även om de inte avser samma sak så belyses i den officiella statistiken finansiering av högskolans forskning utifrån de två slagen av intäkter, det vill säga att inbetalade anslag summeras med förbrukade externa medel. (Se bilaga 3.) För att försöka precisera jämförelsen mellan andelen externa medel och andelen basanslag har valt ett annat tillvägagångssätt, nämligen att skatta de tillförda externa medlen för forskning.43 Med detta tillvägagångssätt uppgick den externa finansieringen av forskning och forskarutbildning till 2009 (intäkterna 2009 var ). Figur 3.1 visar hur forskningsfinansieringen utvecklats . De tillförda medlen för forskning och forskarutbildning ökade totalt i fasta priser . 42Högskoleverket (2010), s. 7980; (2007), Universitet & högskolor. , s. 69. Den forskningsfinansiering som Kammarkollegiet fördelar efter beslut av regeringen har generellt sett varit blygsam, med undantag , 2006 respektive 2009. var medlen till stor del avsedda för att finansiera pensionsavgifter för kombinationsläkare vid lärosäten med läkarutbildning. Av de som fördelades via Kammarkollegiet 2009 utgjorde 750 miljoner de extra resurser till basanslaget som regeringen beslutade om efter det att fattat beslut om anslagen enligt budgetspropositionen. 43Källa för beräkningen är NU-databas. Till beloppet av förbrukade forskningsbidrag (intäkter av bidrag) har i skattning årets förändring i oförbrukade bidrag adderats och årets förändring i upplupna intäkter subtraherats. Externa forskningsmedel som mottagits men inte förbrukats omförs i redovisningen till balansposten Oförbrukade bidrag i avvaktan på att intäktsföras under kommande redovisningsperioder när de börjar förbrukas. Upplupna intäkter är kostnader som uppstått i ett beviljat forskningsprojekt innan medlen har betalats in till lärosätet. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Tillförda medel för forskning och forskarutbildning vid svenska lärosäten 20002009, i miljarder kronor och pris Källa: , NU-databasen. Anmärkning: Tillförda medel har skattats genom att till de årliga intäkterna av bidrag lägga till förändringen i oförbrukade bidrag och i upplupna intäkter. Till basfinansieringen räknas, utöver ramanslag för forskning och forskarutbildning, även övriga anslag till forskning och forskarutbildning vilka är: forskning och konstnärligt utvecklingsarbete vid vissa högskolor, ersättning för klinisk forskning, övriga anslag, liksom medel utbetalade via Kammarkollegiet. Finansiella intäkter är inkluderade i den totala summan tillförda medel och utgjorde Utvecklingen innebär att basfinansieringens andel av högskolans forskningsfinansiering har minskat något. var andelen , jämfört 2000. basfinansieringen knappt 60 procent.44 Utvecklingen mot en minskad andel basfinansiering är allmän inom hela OECD-området. I jämförelse med , , och är den svenska basfinansieringen av högskolans forskning låg.45 Den minskande andelen basfinansiering uppmärksammades som ett problem i den forskningspolitiska propositionen 2008.46 Av den föreslagna resursförstärkningen med av statliga medel till forskning i 44Vetenskapsrådet 2003, Fakulteternas utveckling , s. 2. uppgick basfinansieringen till , och stod basfinansieringen för knappt hälften av forskningsfinansieringen. I beräkningar har korrigeringar gjorts för felrapporteringar och förändringar i definitioner och insamlingsmetod . 45Vetenskapsrådet (2007), Finansiering av forskning inom den svenska högskolan 19952006, s. 1920 och 37; (2009), s. 41. I , , och motsvarar basanslagen av lärosätenas forskningsintäkter. I och ligger dock basfinansieringen på samma nivå som eller lägre än i . 2008/90:50, s. 53. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning högskolan perioden 20092012 avsåg regeringen tillföra direkt i form av ökade basanslag. Därtill avsattes ytterligare som stöd till så kallade strategiska forskningsområden.47 Även dessa medel skulle tillföras lärosätena som direkta forskningsanslag och därmed utgöra en förstärkning av basfinansieringen. I ett första steg ökade basanslaget 2009 totalt med 766 miljoner kronor.48 3.2Basanslagets betydelse skiljer sig mellan lärosäten Lärosäten får olika mycket basanslag. Lärosätet med störst basfinansiering 2009 fick inklusive medel via Kammarkollegiet . Vid högskolor utan examenstillstånd på forskarnivå varierade anslaget mellan . Vid de konstnärliga högskolorna var anslaget ytterligare lite lägre, . Basfinansieringens betydelse skiljer sig också beroende på ämnesområde. Generellt utgör basanslaget en viktigare finansieringsform för områden som humaniora, teologi och konstnärlig verksamhet än för teknik och naturvetenskap.49 Av tabell 3.1 framgår att basfinansieringen totalt sett ökade med i fast pris. av tillskottet gick till de nya universiteten och högskolorna, vilket innebar en knapp fördubbling av dessa lärosätens sammanlagda basfinansiering. De mottog den största delen under början av perioden som en följd av utbyggnaden av den svenska högskolan. Trots att basfinansieringen relativt sett ökat mest vid de nya universiteten och högskolorna, gick av basanslaget 2009 till de äldre universiteten.50 47Högskoleverket (2010), s. 7879. 48Högskoleverket (2010), tabell 20, s. 79. 49Vetenskapsrådet (2007), s. 24. 50Högskoleverket, NU-databasen. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Fördelning av basfinansiering, andelar för år och resurstillskott tkr, pris Källa: , NU-databasen. Anmärkning: Alla lärosäten under kategorin nya universitet var inte universitet i början av perioden. ingår i och Försvarshögskolan har tillkommit. För en förteckning av vilka lärosäten som ingår i de olika kategorierna, se bilaga 2. bör noteras att även om de äldre universiteten sammantaget får mer, är basanslaget relativt sett en viktigare källa för forskningsfinansiering för de nya universiteten. Det beror på att de äldre i större utsträckning också får forskningsbidrag som beviljas av externa forskningsfinansiärer. Bland högskolorna finns inte något tydligt mönster.51 Genom att basanslaget nu till viss del ska fördelas i konkurrens sker en viss omfördelning mellan lärosätena. Å ena sidan har tilldelningen av basanslag utifrån resultatindikatorer inneburit att basanslag har omfördelats från äldre universitet till högskolor, om än på marginalen.52 Å andra sidan har införandet av strategiska forskningsområden inneburit att en handfull äldre universitet har fått dela på ett tillskott motsvarande , vilket framgår av tabell 3.2. Ungefär lika mycket har planerats att tillföras 51Vetenskapsrådet (2007), s. 2427 och 37. Basanslaget utgör en mindre andel av forskningsfinansieringen för vissa högskolor som har lyckats väl med att attrahera externa medel, i undantagsfall så lågt som en tredjedel. Vid andra högskolor kan basanslaget stå för upp till två tredjedelar av forskningsverksamheten. 52Mellan 2009 och 2010 omfördelades från äldre universitet och från nya universitet till högskolorna. omfördelades från äldre universitet till nya universitet och högskolor. Totalt fördelades enligt den nya modellen i budgetpropositionen 2009, 1 miljard 2010 och 2011. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning de utvalda miljöerna 2011 och 2012.53 En fortsatt konkurrensutsättning inom ramen för basanslaget kan leda till en ökad differentiering mellan lärosätena. Fördelning av medel för strategiska forskningsområden , i och procent Källa: Prop. 2009/10:1; Budgetpropositionen , s. 6869; prop. 2010/11:1, Budgetpropositionen , s. 170171. Anmärkning: Medel ska delas ut till övriga lärosäten som ingår som medsökande i ansökan. * = , och . 2009/10:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 16, s. 6869. Beredningen av ansökningarna gjordes genom peer-review-granskning i expertpaneler, huvudsakligen bestående av utländska bedömare. Endast ett nytt universitet () och tre högskolor (, och Försvarshögskolan) fanns med och då som medsökande. Ytterligare gick till 2010 för särskilda infrastruktursatsningar kopplade till strategiska områden, t.ex. biobanker men även till stora forskningsanläggningar såsom synkrotronljusanläggningen och . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 3.3Lärosätenas forskningsinriktningar är opreciserade Den genomgång av lärosätenas forskningsstrategier54 som gjorts inom ramen för granskningen visar att de områden som pekas ut är breda och ofta sammanfaller med dem som pekats ut i de forskningspolitiska propositionerna.55 kan de utvalda profilområdena utgöra hela ämnen, exempelvis Historia och arkeologi. kan de utgöra ännu större och ämnesöverskridande områden, exempelvis Liv, hälsa och miljö. mer specificerade områden förekommer såsom Interreligiösa relationer, Funktionell och komparativ genomik och Lärande inom matematik.56 Detta ligger i linje med vad som konstaterades i Högskolans styrning en utvärdering (SOU 2000:82), där utredarna befarade att lärosätena hade lyft fram en eller ett par för tillfället politiskt gångbara inriktningar snarare än att låta profilerna bottna i den egna verksamheten.57 Det innebär inte nödvändigtvis att forskningens inriktning vid de olika lärosätena i praktiken är likriktad. Att samma profilområden som i de forskningspolitiska propositionerna förekommer är i sig inte förvånande, eftersom lärosätenas forskningsstrategier utgjort underlag till propositionerna. kan konstateras att lärosätenas profilering enligt strategierna inte i någon större omfattning har inneburit att lärosäten valt att profilera sig så att de skiljer sig från varandra. Det framgår av tabell 3.3 att få lärosäten lämnat utförliga beskrivningar av satsningarnas inriktning och mål. De beskriver inte heller hur prioriteringar mellan olika forskargrupper ska genomföras. Som visas i tabell 3.3 har hälften av lärosätena förutom att peka ut strategiska forskningsområden också beskrivit mål och medel för olika satsningar. Fyra av dessa har mer utförliga beskrivningar.58 Övriga lärosäten har lämnat relativt kortfattade 1998/99:94. har regeringen begärt in så kallade forskningsstrategier. I uppdraget ingick att universitet och högskolor, forskningsråd m.fl. skulle lämna redovisningar av sina starka och svaga sidor, bl. a. utifrån genomförda utvärderingar och kvalitetsarbete samt ange behov och önskemål . Dessa s.k. forskningsstrategier ska innehålla analyser av nationella och internationella trender inom forskningen och hur detta eventuellt påverkar lärosätets planering. De ska också redogöra för den ämnesmässiga bredden och beskriva profilering och specialisering inom forskning och forskarutbildning. 2004/05:80, Forskning för ett bättre liv, s. 1, 12 och 6190; prop. 2008/09:50, s. 73113. Vissa inriktningar i forskningsstrategierna återkommer vid nästan alla lärosäten: medicin, hälsa och välfärd, teknik och IT, energi, klimat och hållbar utveckling samt lärande. Dessa inriktningar sammanfaller med de områden som har pekats ut särskilt i de senaste två forskningspropositionerna. I forskningspropositionen 2004 lyfte regeringen fram medicinsk forskning, teknisk forskning och forskning till stöd för hållbar utveckling som särskilt prioriterade områden. Även design- och genusforskning samt utbildningsvetenskaplig forskning omnämndes som strategiska områden. Inom området medicin pekade regeringen särskilt på vikten av forskning rörande hälsa i ett samhällsperspektiv. 56Forskningsstrategier 20092012 för 29 lärosäten. 57SOU 2000:82, s. 142. I utredningstexten hänvisas till HSV:s analys av strategidokument. 58Umeå universitet, , och . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning beskrivningar av inriktningar och hur arbetet för att genomföra dessa ska omsättas i praktiken. Att de profilerade områdena inte är nedbrutna mer i detalj i forskningsstrategierna behöver emellertid inte betyda att detta inte finns på fakultetsnivå eller en sämre kvalitet på lärosätets forskning. Det gör dock att det inte tydligt framgår av forskningsstrategin hur prioriteringar ska göras eller hur ambitionerna ska uppnås. Karaktär hos lärosätenas forskningsstrategier 20092012 Strategi beskriven med mätbara mål och med konkreta redskap för prioritering mellan områden Strategi beskriven med inslag av mål och medel Strategi som inte beskriver genomförande Strategi som formulerar mål att nå hög kvalitet i forskning men som inte pekar ut forskningsområden Källa: Genomgång av lärosätenas forskningsstrategier 20092012. Anmärkning: Linnéuniversitetet redovisas som och . 19 lärosäten angav att deras uttalade mål är att satsa på så kallade starka forskningsmiljöer och excellenta forskare. Av dessa pekade sex lärosäten särskilt ut att de avsåg att satsa på miljöer som är nya eller nydanande. 3.4Lärosätenas interna prioriteringar och omfördelningar Flertalet lärosäten fattar beslut centralt om hur basanslaget för forskning ska fördelas. Vid de flesta lärosätena är det styrelsen som fattar beslut om de övergripande budgetramarna, medan rektor beslutar om den slutliga fördelningen av basanslaget. Information om hur anslaget för forskning fördelas internt på lärosätena återfinns ofta i verksamhetsplan och budget . Två av 29 lärosäten har inte centralt fattade beslut om hur basanslaget ska fördelas.59 59Riksrevisionens enkät: Fråga 11a. Finns det vid lärosätet centralt fattade beslut om hur basanslag ska fördelas på olika ändamål? Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Den interna fördelningen av basanslaget görs vid de flesta lärosätena i form av tre delar: en fast del, en prestationsstyrd del samt en del som avsätts till särskilt prioriterade områden och andra strategiska satsningar. Tio lärosäten har en fast del, som ofta bygger på den historiska tilldelningen och lokalbehov. Den fasta delen utgör vanligen merparten av anslaget och är en på förhand bestämd fördelning mellan olika organisatoriska enheter vid lärosätet såsom olika fakulteter eller områden. Den del som fördelas utifrån prestationsmått avser att omfördela mellan vetenskapsområden och inom dem, även om förändringarna oftast sker på marginalen. Prestationsmått används vid många lärosäten för att fördela anslag inom fakulteterna.60 Det framgår av granskningen att de vanligast förekommande måtten för att fördela basanslag efter prestation sammanfaller med de indikatorer som används för tilldelning av basanslag på nationell nivå. Av figur 3.2 framgår att de vanligaste måtten är andelen externa medel, antalet vetenskapliga publiceringar och antalet examina på forskarutbildningen. Övriga mått som används är antal lärare och forskare samt tidigare genomförd forskning, exempelvis förbrukning av externa forskningsmedel. Det bör noteras att de lärosäten som har angivit denna typ av fördelning inte alltid klargör om det är fördelningen mellan eller inom vetenskapsområden som avses. Prestationsmått för intern fördelning av basanslaget 2009 Doktorsexamina Internt ansökningsförfarande Ospecicerat prestationsmått Övriga prestationsmått* Prestationsmått används ej Källa: enkät: Fråga 12. Enligt vilka grunder fördelas basanslaget mellan olika nivåer och organisatoriska enheter inom lärosätet? och bifogade underlag från lärosätena. Anmärkning: * = Mått som avspeglar genomförd forskning, antal disputerade forskare eller prestation i form av helårsstudenter. 1992/93:1, Om universitet och högskolor frihet för kvalitet, s. 75; SOU 2000:82, s. 146. Fallstudieintervju 20; , Verksamhetsberättelser, naturvetenskaplig fakultet, 20042009. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Vid några högskolor tillämpas ett internt ansökningsförfarande, där medel fördelas utifrån prioriteringar mellan enskilda forskares inlämnade projektbeskrivningar. Det kan noteras att det inte bara förekommer prestationsmått med anknytning till gängse indikatorer på kvalitet i forskningen utan också mått som syftar till att säkra forskningsanknytning i grundutbildningen61. Det förekommer exempelvis att prestationer i grundutbildningen i form av antal helårsstudenter används för fördelning av basanslaget. Elva av lärosätena har avsatt basanslag för strategiska satsningar på central nivå. Några lärosäten anger omfattningen till mer än hälften av anslaget vid lärosätet. I andra fall finns en så kallad rektorsfond för strategiska satsningar på någon procent av basanslaget. Men, som en intervjuad rektor uttryckte saken, en sådan fond kan ge tydliga signaler om vilka satsningar ledningen vill se.62 De strategiska satsningarna inom basanslaget innebär ibland särskilda profilområden. Vid ett lärosäte i fallstudien valdes dessa så att några skulle vara redan etablerade styrkeområden och några skulle vara mer oprövade men potentiellt nyskapande områden.63 Medel användes exempelvis för att rekrytera forskare till utvalda forskningsmiljöer, både välmeriterade forskare, eller yngre forskarassistenter, och särskilda infrastruktursatsningar. Det förekom även strategiska satsningar med mer allmän karaktär som för yngre forskare i form av anställningar som forskarassistenter eller meriteringsstöd respektive stöd riktade till kvinnliga forskare. Samfinansiering av större bidrag och miljöstöd var också en viktig del av ledningens strategiska satsningar.64 3.5Få lärosäten kan redovisa hur basanslaget används Varken i lärosätenas årsredovisningar eller i den officiella statistiken om högskolan redovisas hur forskningens kostnader fördelas mellan basanslaget och externa medel i form av bidrag. Det finns inte heller något krav på lärosätena att redovisa användningen av forskningsmedel uppdelat på basanslag respektive bidrag. 61I denna rapport används begreppet grundutbildning synonymt med utbildning på grundnivå och avancerad nivå. De intervjuade menade att det är olämpligt att bygga upp tilldelning av basanslag endast efter hur mycket externa medel som attraheras eftersom de anser att det är viktigt att basanslag också används till områden som är mer riskfyllda och ännu inte väckt finansiärernas intresse. 64Årsredovisningar från 29 lärosäten; fallstudieintervju 11, 14, 20, 22 och 28. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Granskningen visar att lärosätena har svårt att dela upp det som finansieras med basanslag respektive bidrag på direkta kostnader för lön, drift, avskrivningar, lokaler samt indirekta kostnader. Tio av 29 lärosäten redovisade i enkäten hur basanslaget 2009 fördelades på olika kostnadsslag och Nio av lärosätena specificerade hur kostnaderna för forskningsbidrag hade belastat olika poster samma år.65 Det är stora skillnader mellan hur basanslag och bidrag fördelas på olika kostnader, både mellan och inom lärosätena. Vid sju av nio lärosäten skiljer sig andelen av totalkostnaden för ett eller flera kostnadsslag med . Med detta menas exempelvis att lönekostnadens andel av basanslaget kan uppgå till , medan lönekostnadens andel av de totala kostnaderna av bidrag kan utgöra vid ett lärosäte. Det bör noteras att kostnader för indirekta lönekostnader inte är inkluderade här. Den stora variationen av olika kostnadsposters andel av den totala kostnaden när man jämför basanslag och bidrag kan bero på osäkerhet i siffrorna. I vissa fall är det tydligt angivet i kontrakt vad bidragen får användas till, vilket gör att exempelvis bidrag finansierar en mindre del av indirekta kostnader. En stor diskrepans kan också vara en effekt av att exempelvis basanslag förbrukas före externa medel i projekt som finansieras från flera finansieringskällor. (Se bilaga 1 och 3.) Basfinansieringen av forskning i högskolan har över åren successivt minskat i relation till andra former av finansiering. Dess andel av de tillförda medlen för forskning utgjorde . Merparten av basanslaget går till de äldre universiteten, även om första år särskilt prioriterade högskolor och nya universitet. Konkurrensutsättningen av en del av basanslaget har lett till en viss omfördelning mellan lärosätena. Tilldelningen utifrån resultatindikatorer har inneburit en begränsad omfördelning från universitet till högskolor, medan satsningarna på strategiska forskningsområden givit ett betydande resurstillskott till främst äldre universitet. 65Riksrevisionens enkät: Fråga 16. Ange i tabellen hur basanslaget/externa forskningsbidrag/ uppdragsforskning fördelades på forskning och forskarutbildning . Två av de nio lärosäten som besvarat frågan både för basanslaget och för bidrag har inte möjlighet att separera lokalkostnader från de indirekta kostnaderna. Ytterligare sju lärosäten besvarade frågan, men utan att redovisa fullständiga uppgifter. Nio lärosäten svarade att det inom ramen för deras redovisningssystem inte var möjligt att särredovisa hur man använt basanslag respektive bidrag. Tre lärosäten besvarade inte frågan. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning När det gäller den interna fördelningen inom ett lärosäte visar granskningen att nästan alla lärosäten fattar beslut centralt om fördelningen av basanslaget. Det är vanligt att den interna fördelningen till viss del bygger på prestationsmått som anknyter till de resultatindikatorer som tillämpas på nationell nivå. Inför forskningspolitiska propositioner får lärosätena i uppdrag att utarbeta forskningsstrategier. En genomgång visar att många av dessa strategier är allmänt hållna. De områden som pekas ut i strategierna är breda och sammanfaller ofta med särskilt prioriterade områden i de senaste forskningspolitiska propositionerna. Få strategier innehåller information om hur målen ska uppnås och hur prioriteringar mellan forskargrupper görs. Ur lärosätenas årsredovisningar och den officiella forskningsstatistiken framgår det inte enkelt hur mycket bidrag till forskning som har inbetalats till lärosätena av externa forskningsfinansiärer. Det framgår inte heller direkt hur mycket basanslag som förbrukats .