prop · GZ0314 · 2011-09-30 00:00:00 — Dessa samarbeten utgör en del av försvarets materielförsörjning, det vill säga den process som syftar till att tillgodose det behov av materiel som följer med kraven på operativa förmågor. Materielförsörjningen ska således förse insatsorganisationen med den materiel som behövs för att förbanden ska vara komplett utrustade och användbara. har statsmakterna i allt större utsträckning kommit att betona vikten av en mer kostnadseffektiv materielförsörjning. En avgörande förutsättning för att åstadkomma detta anses vara genom internationellt samarbete. Internationella materielsamarbeten har en bred spännvidd och innefattar såväl forskning och utveckling som produktion och underhåll. Materielsamarbeten bedrivs både bilateralt och multilateralt. Enligt regeringen bör möjligheter till samarbete utnyttjas om de leder till att man uppnår ett eller flera av följande resultat: ökad operativ effekt, förbättrad interoperabilitet, kostnadsdelning eller tillgång till kompetens vi inte själva har möjlighet att bygga upp eller på annat sätt kan få tillgång till. Regeringen anger även att bör prioritera internationella samarbeten som syftar till att vidmakthålla och gemensamt skaffa materiel som redan är tillgänglig och beprövad. Samarbeten som syftar till utveckling av ny materiel bör däremot minska i omfattning.5 För ett relativt 2008/09:140 s. 96 och prop. 2009/10:1. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten litet land som , kan internationellt materielsamarbete ge en stärkt förhandlingsposition gentemot leverantörer inom försvarsindustrin, eftersom större beställningar genomförda i samarbete med andra länder kan få en högre prioritet med snabbare leverans, och dessutom till en lägre kostnad. Antalet internationella samarbetsgrupper som medverkar i inom materielområdet har uppskattats till totalt cirka 500. Det inkluderar informations- och erfarenhetsutbyte, gemensam anskaffning och utveckling av system, kunskaps- och teknologiöverföring samt forsknings- och teknikutvecklingssamarbete.6 En stor andel av dessa samarbeten utgörs av standardiseringsgrupper och forum för diskussion och/eller erfarenhetsutbyte. Andelen reella materielsamarbeten är betydligt mindre. De uppgick enligt Försvarsmakten till 56 projekt, med tillhörande underprojekt och arbetsgrupper.7 Andelen reella internationella materielsamarbeten bör enligt regeringen öka vad gäller gemensam upphandling. Detta står också i överensstämmelse med den generella materielförsörjningsstrategi för försvaret som regeringen angav 2009.8 De materielrelaterade anslagen omfattar sammanlagt , varav anskaffning (anslag 1:3) omfattar och materielnära verksamhet (anslag 1:4) . Sammantaget rör det sig alltså om stora anslag som avsätts till materielförsörjningen inom försvaret. Andelen som används i internationella materielsamarbeten förväntas öka . I inriktningspropositionen för försvaret anger regeringen att oavsett anskaffningsform bör möjligheterna till internationellt samarbete undersökas.9 Även i budgetpropositionen anger regeringen att internationellt samarbete bör vara ett viktigt medel för att effektivisera materielförsörjningen.10 Mot bakgrund av att andelen internationella materielsamarbeten förväntas öka framstår det som angeläget att undersöka huruvida de internationella samarbetena uppfyller sina nuvarande syften; får försvaret materiel till avtalat pris, med avsedd prestanda och ? 6Fö 2009:A Ett användbart och tillgängligt försvar. Stödet till Försvarsmakten. 7Försvarsmakten (2010) Försvarsmaktens deltagande i internationella materiel- och forskningssamarbeten per , s. 1, bilaga 1, s. 2. 2008/09:140. 2008/09:140 s. 87. 2010/11:1 s. 47. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Det övergripande syftet med granskningen är att undersöka huruvida det internationella försvarsmaterielsamarbetet styrs respektive genomförs på ett effektivt sätt av regeringen och de ansvariga myndigheterna. Med effektivitet avses här måluppfyllelse beträffande försvarsmaterielens leveranstid, kostnad och prestanda. Syftet har brutits ned i följande preciserade granskningsfrågor: 1)Leder samarbetena till att produkter med avsedd prestanda och kostnad levereras ? 2)Vad orsakar avvikelser i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 3)Vilka är konsekvenserna av förekommande brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 4)Hur hanteras brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 5)Får redovisning från regeringen som möjliggör en uppföljning av beslut? Frågorna ett till fyra inriktas på materielsamarbetenas effektivitet ifråga om prestanda, kostnad och tid. Vad orsakar eventuella brister i effektiviteten, vilka blir konsekvenserna och hur hanteras brister? Fråga fem har en något annorlunda infallsvinkel. Den inriktas på hur regeringen redovisar materielförsörjningen, inklusive det internationella försvarsmaterielsamarbetet, till . De nya principerna för försvarets materielförsörjning betonar, som tidigare nämnts, vikten av en kostnadsmedvetenhet. Underhåll ska prioriteras framför nyinköp och, i de fall där nyinköp visar sig vara nödvändiga, ska upphandling av på marknaden befintlig och beprövad materiel prioriteras framför utveckling av ny materiel.11 Som nämnts ovan anser regeringen att möjligheter till samarbete bör utnyttjas om de leder till ett eller flera av följande resultat; ökad operativ effekt, förbättrad interoperabilitet, kostnadsdelning eller tillgång till kompetens vi inte själva har möjlighet att bygga upp eller på annat sätt kan få tillgång till.12 Utöver de kostnadsrelaterade fördelarna med internationellt materielsamarbete tillkommer även andra värden, som inte lika lätt låter sig prissättas, såsom en stärkt relation till de övriga samarbetsländerna. En bristande inbördes rangordning och prioritering av målen för det internationella materielsamarbete kan dock medföra en ökad otydlighet om samarbetets måluppfyllelse, såväl som svårigheter att avgöra projektens faktiska 2008/09:140. 2008/09:140, s 96. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten I den här granskningen har vi därför valt att uppehålla oss vid kostnadseffektiviteten i försvarets internationella materielsamarbeten, vilken betonas särskilt i Försvarsmaktens egen materielförsörjningsstrategi liksom i samordningsavtalet FM-FMV.13 Ett mål med granskningen är att kunna dra övergripande slutsatser om materielförsörjningen, särskilt kring förhållanden som påverkar Då materielförsörjningen är ett omfattande och komplext område har det emellertid varit nödvändigt att avgränsa frågeställningen. Regeringen har betonat att materielförsörjningen av försvaret, när så är möjligt, bör ske i samarbete med andra länder. att självständigt bekosta utveckling av omfattande materielsystem har kraftigt minskat . Granskningen uppehåller sig vid frågan om hur effektiva internationella materielsamarbeten faktiskt är, i termer av leverans samt till avtalad kostnad och prestanda. Detta relativt snäva perspektiv kan motiveras på flera sätt. För det första utifrån kostnadsmedvetenheten i den rådande materielförsörjningsstrategin, och för det andra utifrån regeringens målsättning att möjligheter till internationellt materielsamarbete ska sökas inför varje ny anskaffning av försvarsmateriel. Vidare betonas vikten av att leveranssäkerheten ökar, för att försvaret med kort varsel ska kunna genomföra olika internationella insatser. Vi har inte värderat andra motiv för att ingå internationella materielsamarbeten, såsom värdet av en ökad systemlikhet och interoperabilitet, vilket kan underlätta internationella militära insatser, eller det faktum att det internationella materielsamarbetet kan bidra till att utveckla relationerna till övriga länder i samarbetet. Dessa värden bör tas i beaktande vid en bredare värdering av inriktningen på och omfattningen av internationella materielsamarbeten. Granskningen bygger på en enkätundersökning av samtliga pågående internationella materielsamarbeten. Dessutom har fyra fallstudier genomförts av , , pansarskottet NLAW och undervattensinsatsvapensystemet TMS (Torped Mina Sensor). En jämförelse med nationella materielprojekt har inte gjorts inom ramen för denna granskning. Däremot har olika handlingsalternativ undersökts inom ramen för de fyra fallstudierna av större materielprojekt. 13 FMV/Försvarsmakten (2009) - FMV 2009. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 1.4Vilka aktörer har granskats? Flera aktörer deltar parallellt i det internationella materielsamarbetet för räkning. Förutom Försvarsmakten och () har regeringen en viktig roll. Det har även () och den i baserade försvarsindustrin. finns även () som ska främja export inom försvarssektorn till fördel för svensk försvars- och säkerhetspolitik. I granskningen har vi emellertid lagt fokus på Försvarsmakten, och regeringen. Försvarsmakten lägger beställningar på försvarsmateriel till , som i sin tur bedömer hur materielen ska anskaffas; antingen genom upphandling, modifiering eller utveckling av ny materiel. Regeringen involveras i beslut där kostnaden överstiger . Regeringen återrapporterar i sin tur till om utvecklingen inom materielförsörjningen. Regeringen kan emellertid också aktivt initiera och utveckla vissa typer av internationella materielsamarbeten som anses vara av större betydelse för , exempelvis för att utveckla relationen till ett eller flera partnerländer. I det följande beskrivs de normer och bedömningskriterier som granskningen utgått ifrån. Granskningsfrågorna ett till fyra handlar på olika sätt om huruvida materielsamarbetet bedrivs med önskat resultat och på ett effektivt sätt. Jämförelser mellan olika anskaffningsalternativ bör utgå ifrån en värdering av kostnadseffektiviteten ur ett helhetsperspektiv som förutom den direkta investeringen även omfattar kostnader för vidmakthållande och drift.14 Vidare tillämpar FMV en kvalitetspolicy som beskrivs på följande vis i myndighetens årsredovisning: De avtal som slutits med kunderna ställer krav på ett utvecklat och kvalitetssäkrat arbetssätt så att leverans kan ske med avtalad prestanda, och till rätt (avtalat) pris. I FMV:s kvalitetspolicy framhålls dessa tre områden 14 /09:140 s. 88. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten som ett mått på hög kvalitet i arbetet. Dessutom ska verksamheten bedrivas kostnadseffektivt och på ett sådant sätt att kunderna vill nyttja FMV som långsiktig partner.15 En effektiv materielförsörjning handlar, enligt vad som anges ovan, i stor utsträckning om en avvägning mellan parametrarna tid, kostnad och prestanda. Exempel på effektivitet inom materielförsörjningen kan bestå av att man i förväg vet vilka krav på materielen som man inte vill ge avkall Även förmågan att skriva bra avtal kan sägas utgöra en del av en effektiv materielförsörjning; hur får man rätt saker , till rätt (avtalat) pris? Det är också viktigt att ha en alternativ lösning, en plan B, till exempel när leveransen inte sker som planerat och behöver ersättas av alternativ. Vid sådana tillfällen riskeras dubbla kostnader, det vill säga kostnaden för såväl den försenade som den alternativa materielen. I Försvarsmaktens materielförsörjningsstrategi anges att Materielförsörjningen skall vara kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv och tillgodose kravet på ökad leveranssäkerhet. Vidare anges att [v]aror och tjänster skall levereras på avtalad tid.16 Brittiska statsrevisionen NAO17 utgår från variablerna cost, time and performance i sin återkommande granskning av större försvarsmaterielprojekt (Major ).18 I en nyligen avslutad granskning av större materielprojekt inom det danska försvaret, genomförd av danska Rigsrevisionen,19 används på motsvarande sätt variablerna tid, pris og kvalitet för att granska projektens effektivitet. Samma parametrar användes även av den norska Riksrevisjonen, när den granskade materielprojekt inom det norska försvaret.20 Slutligen kan noteras att samordningsavtalet mellan Försvarsmakten och FMV anför följande som grundläggande princip för samarbetet mellan myndigheterna: Materielförsörjningen skall vara kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv där livscykelkostnad inkluderar alla statens kostnader. Materielförsörjningen skall tillgodose de ökade kraven på leveranssäkerhet som insatsförsvarets internationella åtaganden medför. Varor och tjänster skall levereras . Den organisations- och effektbestämmande materiel som anskaffas skall ge tillräcklig effekt där val av lösningar hos länder med likartade behov skall ses som riktmärke för att utan krav på extra åtgärder säkra FM:s behov av 15FMV:s årsredovisning 2008, s. 11. 16Försvarsmakten (2007) Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning, bilaga 2, s. 3. 17National Audit Office. 18National Audit Office (2009) The Major 2009, , s. 6. 19Rigsrevisionen (2010) Beretning til Statsrevisorerne om Forsvarets inkøb af større materiel, s. 1. 20Riksrevisjonen (2005) Riksrevisjonens undersøkelse av materiellinvesteringsprosjekter i Forsvaret. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten operativ förmåga samt interoperabilitet enligt EU- eller Natostandard. Även övrig materiel skall ge tillräcklig effekt, men i avvägningen mellan kostnad, effekt och handlingsfrihet skall här främst kostnaden beaktas.21 Som framgår av ovanstående citat betonar således även Försvarsmakten och FMV vikten av en effektiv materielförsörjning och en god kostnadskontroll i sitt samarbete kring materielfrågor. lämplig utgångspunkt för granskningen, då båda myndigheterna står bakom avtalet i egenskap av beställare (Försvarsmakten) och leverantör (FMV). De mål som åsyftas i avtalet är konkreta till sin karaktär. För att operationalisera granskningens syfte, att undersöka huruvida det internationella försvarsmaterielsamarbetet styrs respektive genomförs på ett effektivt sätt av regeringen och de ansvariga myndigheterna, har formulerat en rimlighetsnorm för den tilltänkta granskningen som anger att det internationella försvarsmaterielsamarbetet ska åstadkomma upphandling eller framtagande av produkter med avsedd prestanda och kostnad som levereras . Granskningsfråga fem gäller huruvida får tillräcklig återrapportering och tillräckligt underlag från regeringen för att kunna utöva sin finansmakt inom det internationella materielsamarbetet. har påpekat brister i regeringens återrapportering. Utskottet anger i ett betänkande att man vid olika tillfällen begärt ett förbättrat underlag för sina ställningstaganden om materielprocessen. I budgetarbetet och 2008 erinrade utskottet om att regeringen tidigare redovisat för öppet i budgetpropositionen kostnaderna för större materielprojekt i s.k. objektsramar. Syftet med objektsramarna var att förbättra styrning och uppföljning av större materielinvesteringar. Utskottet understryker också behovet av att regeringen fortsätter det påbörjade arbetet med att förbättra sin materielredovisning till Vid sidan av den redan förändrade anslagsstrukturen är en utvecklad redovisning av investeringsplanen av betydelse för möjlighet att utöva sin finansmakt.22 Som framgår av ovanstående citat lyfter försvarsutskottet fram den konstitutionellt viktiga frågan om möjligheter att utöva sin finansmakt, vilket är ännu en viktig utgångspunkt för granskningen. 21FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009. 2008/09:FöU10 s. 56. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En kombination av extensiva och intensiva analysmetoder har använts för att besvara granskningens syfte och revisionsfrågor. En enkätundersökning bland ansvariga handläggare på Försvarsmakten respektive FMV har genomförts för att ge en övergripande bild av effektiviteten inom det internationella försvarsmaterielsamarbetet.23 Enkäten behandlade samtliga pågående internationella materielsamarbeten som rör konkreta materielprojekt, och den innehöll frågor om materielsamarbetets inriktning, omfattning och resultat, liksom om förekomsten av mätbara mål för verksamheten. Vidare efterfrågades uppskattningar av livscykelkostnaderna för materielprojekten, liksom orsaker till en eventuell bristande måluppfyllelse. Fallstudier har genomförts av fyra långt gångna eller avslutade materielsamarbeten. Urvalet består av två bilaterala och två multilaterala materielprojekt. Samtliga samarbeten rör kostsamma materielprojekt, som varierar i storleksordning från till . I urvalet av projekt har vi även eftersträvat en spridning mellan de olika försvarsgrenarna. Fallstudierna gäller pansarskottet NLAW, , (NH90) samt undervattensinsatsvapensystemet TMS (Torped Mina Sensor), som avbröts av regeringen. NLAW och TMS utgör bilaterala samarbeten mellan och (NLAW) respektive och (TMS), medan Meteor och utgör multilaterala samarbeten (sexnationssamarbetet respektive nordiskt samarbete). En viktig aspekt för fallstudierna är hur materielprojekten är organiserade och hur de hanteras, samt hur de utvecklats med avseende på leveranstid, kostnad och prestanda jämfört med de ursprungliga avtalen. Fallstudierna har genomförts dels genom intervjuer, dels genom en aktgranskning av relevanta besluts- dokument inom ramen för projekten.24 Granskning av utskottsbetänkanden, regeringsskrivelser och av Försvarsdepartementets skriftliga svar till om redovisningen till , har använts för att besvara frågan om regerings materielredovisning till riksdagen.25 Intervjuer har genomförts vid Försvarsdepartementet och . Revisionsledare deltog i projektgrupp fram . 23Enkäten bestod av 34 unika projekt. 24Det handlar om kravdokument såsom UTTEM, PTTEM, TTEM och TOEM samt lagda beställningar och genomförda omförhandlingar som reglerar förhållandena mellan Försvarsmakten och FMV. 25Skrivelsen efterfrågades inom ramen för en uppföljning genomförd för URA 2010 utifrån den tidigare granskningsrapporten för miljarder (RiR 2004:6) som berörde samma fråga. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Dispositionen för granskningsrapporten är upplagd enligt följande. I kapitel 2 ges en kort bakgrundsbeskrivning av försvarets internationella materielsamarbeten, deras utveckling och nuvarande inriktning. I de därpå följande tre kapitlen redovisas det empiriska material som ligger till grund för granskningen; i kapitel 3 redovisar vi resultaten av den enkätundersökning som genomförts bland pågående materielsamarbeten, i kapitel 4 redogör vi för fyra fallstudier av internationella materielsamarbeten och i kapitel 5 behandlar vi respektive regeringens perspektiv på regeringens materielredovisning till . I det avslutande kapitlet, kapitel 6, sammanfattar och diskuterar vi de slutsatser som dragits av det empiriska materialet. I kapitel 6 redovisas även rekommendationer. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Detta kapitel inleds med en grundläggande beskrivning av försvarets internationella samarbeten och hur de ingår i försvarets materielförsörjning. Syftet är att kapitlet ska ge en övergripande bild av utvecklingen på området , bland annat i termer av ekonomi och betydelse för försvaret. Kapitlet avslutas med en beskrivning av hur materielförsörjningen planeras och genomförs i relationen mellan Försvarsmakten och FMV. Avsnittet ger ledning till de efterföljande kapitlen 3 och 4, som beskriver och analyserar genomförandet av materielsamarbetena. 2.1En bakgrund till området Försvarets internationella materielsamarbeten har utvecklats och utökats i rask takt efter det slut 1989.26 Samarbeten har dock bedrivits även under tidigare årtionden. Formellt kan det moderna internationella samarbetet kring försvarsmateriel sägas ha inletts 1952. Då slöts ett bilateralt avtal med om sekretesskydd vid utbyte av hemlig militärteknisk information. Det följdes av flera avtal som fördjupade möjligheterna till samarbete och informationsutbyte. Dessa, liksom liknande avtal med andra länder, underlättade industriellt samarbete om och när det ansågs önskvärt. Avtalet med gjorde det möjligt för att köpa materiel direkt från den amerikanska regeringen och inte bara från dess industri. Det tillät också, liksom senare avtal med , och , samordnade inköp av militär materiel. Några karakteristiska drag i dessa tidiga samarbeten var att de troligen främst avsåg myndighetssamarbete, det vill säga det var de materielansvariga myndigheterna i respektive land som slöt avtal, inte industrierna. Vidare var samarbetena bilaterala; flernationellt samarbete undveks för att minska riskerna för att information, kunskap och materiel skulle spridas till obehöriga. Samarbete inom forskning och utveckling ansågs känsligt under det . Det etablerades i stället främst med och och/eller de neutrala 26 Kapitlet är delvis baserat på underlag skrivna av docent . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten länderna i , framför allt . var troligen viktigast för relevant information och tillgång till ny militärteknik medan materielsamarbetet med , inklusive export och import, var det mest utbyggda. Genom inträdet i Europeiska Unionen (EU) 1995 fick nya möjligheter att delta i EU:s växande säkerhets- och försvarspolitiska samarbete. Parallellt har Natos samarbete vidgats till att omfatta icke medlemmar genom programmet Partnerskap för Fred (PFF), inom vilket är en aktiv deltagare. Genom och det följande sönderfallet av ändrades också radikalt den tidigare öst-västliga säkerhets- och hotbilden och tidigare position mellan militärallianserna. Flernationellt försvarsindustrisamarbete accepteras även inom forskning och utveckling. Ett uttryck för den formella förändringen var det nordiska avtalet 199427 och än mer det europeiska sexnationsavtalet 2001.28 Europeiska försvarsbyrån (, ) och Nato/PFF- samarbetet anses, tillsammans med LoI/FA-samarbetet (Letter of Intent/ Framework Agreement mellan , , , , och ) utgöra grundbultar inom multilaterala samarbeten på försvarsområdet. Därtill kommer det nordiska samarbetet, som utgör ett komplement till de europeiska och euroatlantiska samarbetena och som inriktas mot rationalitetsvinster och effektivitet inom områden som produktion, utbildning och övning. Ytterligare ett syfte med det nordiska samarbetet är att det ska vara ömsesidigt förstärkande. Natos forsknings- och materielsamarbete är särskilt viktigt vad gäller standardiserings- och interoperabilitetsutveckling, och utgör det viktigaste enskilda bilaterala samarbetet för . Från ett Europaperspektiv utgör även , , och centrala bilaterala samarbetspartner.29 Försvarsmakten anger följande fyra kriterier för definitionen av ett internationellt materiel- och forskningssamarbete: 27Nordac, Nordic Armaments Cooperation, del av Nordefco, Nordic Defence Cooperation. 28Framework Agreement/Letter of Intent (FA/LoI) Avtal av . Det finns på svenska i prop. 2001/02:10 bilaga 2. 29Stödutredningen (2009) Ett användbart och tillgängligt försvar. Stödet till Försvarsmakten, s. 96; samt Försvarsmakten (2010) Förslag till prioritering för deltagande i internationella samarbetsgrupper, underbilaga 3.1, s. 1. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 1)Ett samarbete ska ha ett skriftligt avtal som tecknats av regeringen eller den regeringen bemyndigat med en eller flera nationer eller med en internationell organisation. 2)Samarbetet planeras av Försvarsmakten inom Forskning och teknikutveckling med transfer, studier, konceptutveckling eller övrig så kallad koncerngemensam forsknings- och utvecklingsverksamhet eller materielutveckling. 3)Samarbetet genomförs inom ramen för internationellt samordnad anskaffning eller vidmakthållande inom till exempel Natos myndighet eller så kallade . 4)Samarbetet ska därutöver omfatta eller avses omfatta en samarbetsperiod som överskrider ett år.30 uppgår de internationella materielsamarbetena till 56 stycken med tillhörande arbetsgrupper och undergrupper inom olika områden.