prop · GY0396 · 2011-03-17 00:00:00 — Arbetsförmedlingen och Kriminalvården har re- geringens uppdrag att samverka för att underlätta inträdet på arbets- marknaden för personer som varit föremål för åtgärder inom kriminal- vården. Myndigheterna samarbetar avseende både resurser och kompetens för att gemensamt motverka fortsatt utanförskap för denna grupp. Särskilda kvalificeringsgrunder för dessa personer har också in- förts för vissa arbetsmarknadspolitiska program och andra insatser. En av målgrupperna för nystartsjobb är t.ex. personer som har dömts till fängelse och beviljats vistelse utanför anstalt alternativt är villkorligt frigivna men ännu inte har fullgjort av prövotiden. De personer som tillhör denna målgrupp har också möjlighet att anvisas till jobbgarantin för ungdomar och jobb- och utvecklingsgarantin utan att uppfylla några andra kvalificeringskrav. Eftersom uppgifter om att någon är eller har varit föremål för åtgärder inom kriminalvården enligt nuvarande reglering inte får behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas, är Arbetsförmedlingen i princip förhind- rad att handlägga de ärenden som rör målgruppen i ärendehanterings- systemet . Redan av anvisningsbeslutet framgår ju exempelvis att personen i fråga har varit föremål för åtgärder inom kriminalvården. Datainspektionen efterlyser en redogörelse för varför det finns behov av att behandla dessa personuppgifter i en databas. anser inte att Arbetsförmedlingen har något behov av att hantera de aktuella personuppgifterna digitalt eftersom nuvarande ordning där ärendena hanteras i pappersakter fungerar bra. Regeringen anser att det finns behov av program och insatser som underlättar målgruppens möjlighet att få arbete. sker all ärendehantering manuellt i de fall där sådana personuppgifter som avses i 21 § personuppgiftslagen förekommer. Med den ärende- hanteringen som grund är det inte möjligt för Arbetsförmedlingen att göra önskvärd uppföljning av resultatet av de särskilda insatserna. Det finns ingen statistik över hur många som omfattas av insatserna eller vilken effekt de fått. Det finns alltså ingen möjlighet att bedöma om åtgärderna varit effektiva eller inte. Varken regeringen eller kan få underlag för att utvärdera regeringens politik i detta avseende. Det är därför angeläget att skapa förutsättningar för att möjliggöra tillsyn, uppföljning, utvärdering och framställning av avidentifierad statistik. Mot bakgrund av det uppdrag som Arbetsförmedlingen har att verka för denna grupps integrering på arbetsmarknaden, bör ges rimliga förutsättningar att hantera de ärenden som rör målgruppen. Insatserna för målgruppen bör också kunna följas upp och utvärderas på ett effektivt sätt. Som Kriminalvården anför, ger den föreslagna ändringen möjlighet till såväl kortsiktig som långsiktig uppföljning och återkoppling av Kriminalvårdens och Arbetsförmedlingens insatser och kan ge underlag för utveckling av arbetet med att underlätta för personerna att komma ut på arbetsmarknaden. En långsiktig uppföljning ger säkrare svar på under vilka omständigheter en person har fått och kunnat behålla ett arbete efter tiden i kriminalvård. Slutsatserna och erfarenheterna kan sedan användas för beslut om inriktning och innehåll i Kriminalvårdens och Arbets- förmedlingens insatser samt utformningen av arbetsmarknadspolitiska program. De arbetssökande som det handlar om är personer som ofta har svag förankring på arbetsmarknaden och som behöver extra stöd och hjälp för att komma in på densamma. Detta gäller även för de arbetssökande som deltar i samarbetsprojekt mellan Arbetsförmedlingen och Kriminal- vården. Om Arbetsförmedlingens resurser kan användas på ett effek- tivare sätt genom digital ärendehantering även för denna grupp arbets- sökande, kan de arbetssökande få bättre och effektivare stöd. Datainspektionen saknar en analys av konsekvenserna av ett förslag om att möjliggöra sökningar på lagöverträdelser m.m. utan begräns- ningar. Avsikten med regeringens förslag är dock inte att införa obegrän- sade möjligheter till sökningar. De aktuella personuppgifterna har definierats som ömtåliga personuppgifter enligt 14 § i Arbets- förmedlingens registerlag. Ingen förändring föreslås i detta avseende. Huvudregeln att ömtåliga personuppgifter inte får användas som sök- begrepp kommer således med den föreslagna ändringen även att omfatta uppgifter om lagöverträdelser m.m. Enligt en uttömmande uppräkning av undantag kommer i dessa fall enbart kod för arbetsmarknadspolitiskt program eller insats samt sökandekategori eller anvisningsgrund att få användas som sökbegrepp och detta endast för tillsyn, uppföljning, ut- värdering och framställning av avidentifierad statistik. Till detta kommer att det även i ärenden om etableringsinsatser enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare i vissa fall kan komma att finnas behov av att behandla personuppgifter av nu aktuellt slag. Uppgifter om att en nyanländ invandrare har varit dömd för brott eller föremål för frihetsberövande i ett annat land kan vara sådan information som Arbetsförmedlingen får från , om in- formationen är relevant för etableringsprocessen, t.ex. vid kartläggningen av den nyanländes hälsa, utbildning och arbetslivserfarenhet. Datasäkerhet och behörighetstilldelning i systemen Vid behandling av känsliga och ömtåliga personuppgifter ställs särskilt höga krav på den tekniska och organisatoriska säkerheten. är skyldig att utforma sina rutiner och system så att den samlade tillgången till och spridningen av personuppgifter blir så liten som möjligt. Därigenom kan onödiga intrång i den personliga integri- teten undvikas. Arbetsförmedlingens skyldigheter i detta avseende följer redan av bestämmelserna i 11 § i Arbetsförmedlingens registerlag och av personuppgiftslagens reglering om säkerheten vid behandling av person- uppgifter. Någon lagändring bedöms således inte nödvändig i denna del. Regeringen delar dock uppfattningen i promemorian att utökade möj- ligheter till digital behandling av känsliga och ömtåliga personuppgifter ställer högre krav på att Arbetsförmedlingen aktivt arbetar med sina interna säkerhetsrutiner och ser över principerna för behörighets- tilldelningen i systemen. Det kommer att bli än viktigare än tidigare att Arbetsförmedlingen ser till att endast de handläggare som verkligen har behov av uppgifterna har tillgång till dem och att dessa handläggare inte har tillgång till fler uppgifter än vad som är nödvändigt. Regeringen delar också Datainspektionens uppfattning att Arbetsförmedlingen har arbetat med för vida behörigheter i sina datasystem. Arbetsförmedlingen har dock inlett ett arbete med att se över behörighetstilldelningen och nuvarande arbetsmetoder och rutiner ur ett integritets- och datasäkerhets- perspektiv. Arbetsförmedlingen ska också involvera Datainspektionen i detta arbete. Målet är att Arbetsförmedlingens tekniska system, arbets- rutiner och rutiner för behörighetsdelning ska uppfylla inspektionens krav på ett fullgott behörighetssystem. Det är av yttersta vikt att Arbetsförmedlingen har sina nya system och arbetsrutiner på plats . Dessa nya system och rutiner är också en förutsättning för att Arbetsförmedlingen ska kunna övergå till ett digitalt ärendehanteringssystem. Regeringen föreslog i propositionen Borttagande av kravet på samtycke för behandling av vissa personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (prop. 2010/11:42) att Arbetsförmedlingen ska få behandla känsliga och ömtåliga personuppgifter utan att den enskilde har samtyckt till behand- lingen. Dessa nya rättsliga möjligheter att behandla känsliga och ömtåliga personuppgifter bör dock inte tas i anspråk förrän myndigheten har rutiner och tekniska lösningar på plats för att kunna garantera en fullgod datasäkerhet och ett fullgott integritetsskydd. Känsliga och öm- tåliga personuppgifter bör utan samtycke från den enskilde endast få behandlas i sådana datasystem där tillgången till uppgifterna rent tekniskt kan begränsas till de personer som behöver tillgång till dem för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. För behandling av känsliga och ömtåliga personuppgifter i andra system bör det även fortsättningsvis krävas att samtycke inhämtas från den enskilde. Regeringen har därför i förordning meddelat föreskrifter om detta samt om vilka ytterligare krav som ska ställas på Arbetsförmedlingens behörighetssystem. Efter ändringarna som gjorts enligt förslagen i prop. 2010/11:42, får Arbetsförmedlingen med nu föreslagna lagändringar möjlighet att behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m. i en databas utan den enskildes samtycke. Som beskrivits ovan kommer dock samtycke att krävas så långe det inte finns möjlighet att tekniskt begränsa åtkomsten till de handläggare som har behov av att behandla uppgifterna. Några av remissinstanserna, däribland i , uttrycker oro för att förslaget ska innebära ökade risker för att känslig information om enskilda sprids till obehöriga. Det är dock sekretess- regleringen som, tillsammans med ändamålsregleringen i Arbetsförmed- lingens registerlag, styr i vilken utsträckning personuppgifter får över- föras till andra. Denna reglering påverkas inte av nu aktuellt förslag. Det kommer alltjämt krävas att behandling av personuppgifter som syftar till att tillhandahålla uppgifter till andra myndigheter m.fl. har stöd i regleringen av de s.k. sekundära ändamålen i 5 § lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Sekre- tesskyddet för uppgifterna kvarstår också oförändrat (se avsnitt 4.7). De sekretessregler som gäller för Arbetsförmedlingens verksamhet erbjuder ett starkt skydd för de uppgifter som behandlas i en arbetsmarknads- politisk databas. Huvudregeln är att uppgifter om enskilda som behandlas hos Arbetsförmedlingen omfattas av sekretess. Uppgifter om en enskilds personliga förhållanden eller om en enskilds affärs- eller drifts- förhållanden får endast lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada (se 28 kap. 11 och 12 §§ offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Som jämförelse kan nämnas att presum- tionen är den omvända i många ärenden t.ex. hos , det vill säga uppgifterna är offentliga om det inte kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs (se t.ex. 28 kap. 1 §). Flera av de sekretessregler som gäller för verksamhet har samma konstruktion som de regler som gäller hos För- säkringskassan, dvs. det föreligger en presumtion för offentlighet. Detta gäller bl.a. i ärenden om ersättning för flyktingmottagande och i verk- samhet som avser medverkan till bosättning (se 37 kap. 3 §). Det finns dock inom ramen för verksamhet även exempel på sekretessregler som har samma konstruktion som de som gäller hos Arbetsförmedlingen (se t.ex. 37 kap. 1 §). Sekretesskyddet hos får således anses minst lika starkt som sekretesskyddet hos och . Principen att endast de personalkategorier och handläggare som har behov av uppgifterna ska ha tillgång till dem (se 11 § Arbetsförmed- lingens registerlag) syftar vidare till att förhindra spridning av uppgifter inom myndigheten till personer som inte har något berättigat intresse av att ta del av uppgifterna. Rutiner för behörighetstilldelningen och tekniska begränsningar av tillgången till uppgifterna tjänar samma syfte. Förslaget medför dock att en viss ökning av mängden personuppgifter som till sin natur är känsliga kommer att få behandlas i de arbetsmark- nadspolitiska databaserna. En ökad mängd personuppgifter innebär naturligtvis en ökad risk för otillbörliga intrång i den personliga integri- teten. Det är därför angeläget att Arbetsförmedlingen kontrollerar att regelverket följs och aktivt arbetar med att ytterligare skärpa sina interna rutiner och metoder i syfte att uppnå en fullgod datasäkerhet och ett full- gott integritetsskydd även inom nuvarande ärendehanteringssystem (). En möjlighet att behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m. och att använda sådana uppgifter som sökbegrepp i en arbetsmarknads- politisk databas måste betraktas som ett intrång i de registrerades personliga integritet. Datainspektionen anser att underlaget bör kompletteras med en analys av om fördelarna med förslaget står i rimlig proportion till intrånget ur integritetsskyddssynpunkt för att inspektionen ska kunna tillstyrka förslaget. i anser inte att Arbetsförmedlingens behov av att kunna behandla personuppgifter om lagöverträdelser digitalt i sitt ärendehanteringssystem väger tyngre än integritetsintresset. Syftet med regleringen är huvudsakligen att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för personer som varit föremål för åtgärd inom kriminalvården samt att anpassa stöd och boende för vissa nyanlända invandrare. Uppgifter om lagöverträdelser m.m. får behandlas manuellt av Arbetsförmedlingen om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen. Det är den enskilde som själv väljer om han eller hon vill upplysa Arbetsförmedlingen om sådana om- ständigheter som kan leda till en anvisning på de särskilda förutsättningar som gäller för dem som dömts för brott. Vidare utgår allt deltagande i de olika samverkansformerna mellan Arbetsförmedlingen och Kriminalvår- den på frivillighet, dvs. det är den enskilde individen som valt att delta. Arbetsförmedlingen hanterar sålunda de aktuella uppgifterna manuellt. Med anledning av myndighetens uppdrag att kontinuerligt bli mer produktiv och effektiv bland annat genom att dra nytta av informa- tions- och kommunikationsteknik finns det behov av att nu öppna en möjlighet för att hantera uppgifterna även digitalt. De uppgifter om lagöverträdelser m.m. som Arbetsförmedlingen har behov av att behandla i en arbetsmarknadspolitisk databas är dels det underlag som behövs för att bedöma om en individ kvalificerar sig till ett program eller insats som riktas till den specifika målgruppen, dels själva besluten där det framgår att en person deltar i ett sådant program eller insats. Arbetsförmedlingen kommer i dessa ärenden framförallt att behöva behandla uppgifter om att en enskild har dömts till fängelse och är beviljad vistelse utanför anstalt eller är villkorligt frigiven från ett fängelsestraff. I ärenden enligt lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare har Arbetsförmedlingen behov av att behandla de personuppgifter som påverkar bedömningen av valet av etableringsinsats och vid beslut om bosättning. Det kan inte uteslutas att en individ vid t.ex. frihetsberövande i ett annat land ådragits sig särskilda men som kan påverka en sådan bedömning. Sådana uppgifter om brott eller innehållet i domar som inte är nödvän- diga för handläggningen av ärenden hos Arbetsförmedlingen kan komma att lämnas in av den enskilde eftersom en myndighet i allmänhet inte kan påverka vilka handlingar som lämnas till den. När det gäller handlingar som upprättas av myndigheten finns det däremot utrymme att påverka innehållet i handlingen. Sådana personuppgifter som avses i 21 § person- uppgiftslagen bör i sådana fall enbart få behandlas om det är nödvändigt för handläggningen av ärendet. Om den enskilde vid kontakt med önskar styrka att han eller hon kvalificerar sig till ett program eller insats som riktas till den specifika målgruppen, bör enbart dokumentera de uppgifter som behövs för hand- läggningen. Om ärenden som innehåller sådana uppgifter som avses i 21 § person- uppgiftslagen kommer att hanteras digitalt blir det, i vart fall indirekt, möjligt att plocka fram vissa sådana uppgifter vid sökning för tillsyn, uppföljning, utvärdering och framställning av avidentifierad statistik. Vad som kommer att vara sökbart är att en person deltar eller har deltagit i ett program eller insats som har en kvalificeringsgrund som direkt eller indirekt avslöjar lagöverträdelser. Sökningsmöjligheten begränsas till att en enskild har kvalificerat sig och anvisats till ett program eller insats på den kvalificeringsgrunden att han eller hon varit i kontakt med kriminal- vården. Ett arbete med att förbättra system och arbetsrutiner för att göra Arbetsförmedlingens datahantering säker och begränsa behörigheterna till de personer som verkligen behöver ha tillgång till uppgifterna pågår. Regeringen anser att Arbetsförmedlingen både i närtid och bör ges möjlighet att använda sig av den utvecklings- och effektiviserings- potential som ligger i ett mer utvecklat ärendehanteringssystem och i en övergång till ett system med digitala akter. Regeringen anser vid en av- vägning mellan de skäl som talar för att utvidga möjligheterna till behandling av uppgifter som avses 21 § personuppgiftslagen och det ökade integritetsintrång som denna möjlighet innebär för enskilda, att det ökade intrånget står i rimlig proportion till det ändamål ändringen är Prop. 2010/11:96 avsedd att tillgodose. De begränsningar som ligger i ändamålsregleringen och den detaljerade regleringen av de uppgifter som får behandlas får, tillsammans med det skydd för uppgifterna som ges genom bestämmel- serna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen, med andra ord anses utgöra ett tillräckligt skydd för den personliga integriteten. Efter- som uppgifterna är av integritetskänslig natur bör de behandlas på samma sätt som känsliga personuppgifter. Uppgifterna bör således endast få behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas om de har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. Vid behov kan ytterligare begränsningar av möjligheterna att behandla denna typ av personuppgifter göras i förordning. 6Ändringar i Inspektionen för arbetslöshets- försäkringens registerlag Regeringens bedömning: Det finns behov av ändringar i lagen om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshets- Målsättningen är att regleringen ska utgöra en lämplig avvägning mellan intresset av skydd för enskildas personliga integritet och kravet på en effektiv och ändamålsenlig verksamhet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Arbetsförmedlingen, Inspektionen för arbets- löshetsförsäkringen, , , Arbetsgivar- verket, Statskontoret, , och är positiva till att ändringar görs. kanslern, i , , Svenska , Akademikers , Alfa-kassan och SKTFs arbetslöshetskassa har inga invändningar mot att ändringar Övriga remissinstanser har inga synpunkter eller avstår från att Skälen för regeringens bedömning: Med anledning av den reform som genomförts för personer som fått maximal tid med sjukpenning eller sjukersättning (se prop. 2009/10:45) har det uppstått behov av att utvidga de sökbegrepp som Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får använda sig av enligt lagen (2006:469) om behandling av person- uppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens registerlag anpassas och uppdateras för att förhindra att den begränsar myndighetens möjligheter att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet. Målsättningen är att den föreslagna regleringen ska utgöra en lämplig avvägning mellan intresset av skydd för enskildas personliga integritet och en effektiv och ändamålsenlig verksamhet. Utvidgning av de sekundära ändamålen Regeringens förslag: Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska uttryckligen ges möjlighet att behandla personuppgifter för att till- handahålla uppgifter till eller regeringen eller till annan för att fullgöra uppgiftslämnande i enlighet med lag eller förordning. Det ska också tydliggöras att Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen får behandla personuppgifter om det är förenligt med den s.k. finalitetsprincipen i personuppgiftslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Arbetsförmedlingen välkomnar förslaget. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen instämmer i förslaget. Migra- tionsverket, , , , , , och i tillstyrker förslaget. Justitie- kanslern, , Akademikers , , Alfa-kassan och SKTFs arbetslöshetskassa har inga invändningar mot förslaget. Kammarrätten i anser att det kan finnas skäl att för- tydliga lagtexten. anser att förslaget är obehövligt. Övriga remissinstanser, däribland Datainspektionen, har inga synpunkter på förslaget eller avstår från att yttra sig. Skälen för regeringens förslag: Lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen bygger på en uppdelning i primära och sekundära ändamål. Den angivna uppdelningen har gett upphov till tolkningsproblem vid tillämpningen. En fråga som har aktualiserats är om personuppgifter som har behandlats i enlighet med vissa primära ändamål även kan lämnas ut till andra eller om det måste finnas ett specifikt sekundärt ändamål för varje typ av utlämnande. Frågan uppkommer eftersom definitionen av begreppet behandling av personuppgifter, enligt personuppgiftslagen (1998:204), även innefattar utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter. En annan fråga har varit om personuppgiftslagens s.k. finalitetsprincip kan tillämpas vid sidan av de primära och sekundära ändamålen i lagen. Enligt finalitetsprincipen gäller som ett grundläggande krav att den personuppgiftsansvarige ska se till att personuppgifter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Det regleras dock särskilt i lagen att behandling av personuppgifter för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål inte ska anses oför- enlig med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in (se 9 § första stycket d och andra stycket personuppgiftslagen). Förhållandet mellan personuppgiftslagen och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens registerlag är reglerat så att personuppgiftslagen gäller vid behandling av personuppgifter i Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens verksamhet om inte annat följer av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens registerlag. Mot denna bakgrund uppkommer frågan om behandling av personuppgifter med stöd av personuppgiftslagens finalitetsprincip är tillåten för andra ändamål än de som uttryckligen angivits i Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens registerlag. Såsom registerlagen är formulerad skulle det kunna hävdas att regleringen av de primära respektive sekundära ändamålen i lagen är uttömmande. Med en sådan tolkning skulle personuppgifter endast få behandlas för de i lagen angivna ändamålen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen skulle därmed vara förhindrad att lämna ut uppgifter som har behandlats i enlighet med de primära ändamålen till t.ex. andra myndigheter, riks- dagen och regeringen, i andra fall än de som anges i de sekundära ända- målen. Förhållandevis ofta uppstår situationer där en behandling av person- uppgifter framstår som motiverad utifrån ett viktigt allmänt intresse, men där en sådan behandling inte kan anses ligga inom ramen för något av de i lagen angivna ändamålen. Sådana situationer och behov kan vara svåra att förutse. Det är med andra ord svårt, för att inte säga omöjligt, att på förhand täcka in alla sådana situationer med en uttömmande reglering av tillåtna ändamål. I modernare registerlagar har man därför ofta tydliggjort att uppräkningarna av i vart fall de sekundära ändamålen inte är ut- tömmande. Personuppgiftsregleringen kan vidare inte inskränka en myndighets skyldighet att lämna ut uppgifter enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (jämför till exempel 8 § personuppgiftslagen). Även när det gäller utlämnande av uppgifter mellan myndigheter bör det vara sekre- tesslagstiftningen och inte personuppgiftsregleringen som sätter ramarna för vilka uppgifter som får lämnas ut. Om de sekundära ändamålen skulle uppfattas som uttömmande reglerade i Inspektionen för arbetslöshets- försäkringens registerlag, skulle denna lag i vissa fall riskera att komma i konflikt med t.ex. 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen. Utläm- nanden som är tillåtna enligt sekretesslagstiftningen skulle begränsas av att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens registerlag inte tillåter själva behandlingen av uppgifterna.