prop · GZ031 · 2011-09-20 00:00:00 — Dessa villkorades av att det kunde säkerställas att viktiga reformer inom prioriterade välfärds- områden kunde säkras, att överskottsmålet skulle nås, att utgiftstaket skulle och att det fanns ett varaktigt reformutrymme. ekonomiska vårproposition gjorde regeringen bedömningen att en stor del av reformambitionerna för mandatperioden skulle kunna genomföras . Med hänsyn till riskbilden underströks dock att en förnyad bedömning skulle göras av reform- utrymmet i budgetpropositionen . Vid en påtagligt sämre konjunkturutveckling än den som ligger i huvudscenariot, där syssel- sättningen allvarligt riskerar att försvagas, måste det finnas utrymme att vidta ytterligare åtgärder för att stötta sysselsättningen och den ekonom- iska utvecklingen. Det måste också finnas utrymme att kunna hantera en betydligt mer besvärlig situation på de finansiella marknaderna. Sådana åtgärder kan endast vidtas om det finns tillräckliga buffertar. Det säkerställer att det finansiella sparandet kan återgå till överskott när konjunkturläget normaliseras och att utgifts- taket inte äventyras. Regeringens bedömning är att de reform- ambitioner som beskrevs i budgetpropositionen fortfarande kan genomföras . Behovet av att i detta läge upprätthålla tillräckliga säkerhetsmarginaler, som det nya konjunkturläget kräver utrymme för andra typer av åtgärder, innebär dock att vissa av reformambitionerna kan genomföras först senare än vad som bedömdes vara möjligt ekonomiska vårproposition. Sammantaget be- döms ett reformutrymme om ca , varav en del avser tillfälliga satsningar för att möta effekterna av nedgången, vara välavvägt . Detta innebär att finanspolitiken blir något åtstramande mätt som förändring i det strukturella sparandet. Bedömningen är dock att denna strategi väsentligt ökar möjligheterna att kunna hantera en betydligt mer besvärlig utveckling än den som antas i denna proposition. I en redan osäker situation bidrar det också till att hushåll och företag inte känner osäkerhet kring de offentliga finansernas hållbarhet. Det är viktigt att hushåll och företag i detta läge kan förvänta sig att finanspolitiken bedrivs på ett ansvarsfullt sätt och att det inte kommer att krävas nedskär- ningar i trygghetssystemen, välfärden eller stora skattehöjningar för att de offentliga finanserna ska vara långsiktigt hållbara. 4.3Finanspolitikens effekter på efterfrågan Förändringen i det faktiska finansiella sparandet är ett grovt mått på den offentliga sektorns effekter på efterfrågan. Förändringen kan delas in i tre bakomliggande faktorer: automatiska stabilisatorer, diskretionär finanspolitik och övriga saldopåverkande faktorer. Vid en konjunkturnedgång sjunker skatte- inkomsterna, medan utgifterna för exempelvis arbetslöshetsersättning ökar. Detta innebär att de offentliga finanserna försvagas, som efterfrågan i ekonomin hålls uppe. Det omvända gäller vid en konjunkturförstärkning. På detta sätt bidrar finanspolitiken genom de automatiska stabilisatorerna till att dämpa konjunktursväng- ningarna utan att några särskilda beslut behöver fattas. Med diskretionär finanspolitik avses den direkta effekt nya finanspolitiska åtgärder har på det finansiella sparandet. Sänkningen av mer- värdesskatten på restaurang- och cateringtjänster är ett exempel på en åtgärd som direkt påverkar det finansiella sparandet. De offentliga finanserna påverkas också av en rad andra faktorer än de automatiska stabilisa- torerna och den diskretionära finanspolitiken i statens budget. Exempel på sådana faktorer är förändringar i de offentliga kapitalinkomsterna och ränteutgifterna till följd av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder och förändringar i ränteläget, kommunala beslut som påverkar denna sektors finanser, samt övriga faktorer som BNP-tillväxtens samman- sättning, förändringar i transfereringsutgifterna på grund av förändringar av demografin och beteenden, m.m. Vad kostar en kris? Erfarenheter från finansiella kriser i och vår omvärld visar hur viktigt det är med ett starkt offentligfinansiellt utgångsläge. Vanliga konjunkturnedgångar sätter press på de offent- liga finanserna genom effekten från automatiska stabilisatorer och eventuell diskretionär finans- politik. Finansiella kriser kräver dessutom ofta räddningsaktioner riktade mot systemviktiga finansiella företag. Om inte sådana aktioner genomförs kan en icke-fungerande banksektor få en så stor dämpande effekt på handel och investeringar att den ekonomiska aktiviteten faller kraftigt. Finansiella kriser går ofta hand i hand med förändrade tillgångspriser, på t.ex. fastigheter, vilket även det kan ge en utdragen negativ effekt på den ekonomiska aktiviteten. Diagram 4.3 Den offentliga sektorns finansiella sparande i och Som ett exempel på skillnaden mellan en vanlig konjunkturnedgång och en nedgång med en samtida finansiell kris visar diagram 4.3 den offentliga sektorns finansiella sparande i och . utvecklades sparandet på ett likartat sätt, även om hade kvardröjande effekter av den tidigare bankkrisen. var dock fallet i sparandenivån mycket kraftigare i till följd av stödet till den irländska banksektorn. Mot bakgrund av den finansiella turbulens som har påverkat den ekonomiska utvecklingen är det viktigt att studera effekterna av finansiella kriser på den offentliga sektorns finanser. Detta kan göras genom en beräkning av kostnaderna för finansiella kriser som inträffat runt om i världen. visar att bankkriser inträffar med mellanrum. Även om ekonomierna har ut- vecklats och blivit mer sofistikerade har det visat sig ogörligt att undvika bankkriser. Exempelvis har de flesta länder i upplevt en eller två bankkriser fram till den senaste krisen.102 När en finansiell kris inträffat har den alltid medfört en betydande tillbakagång i landets BNP. I vissa fall har BNP-nivån återgått till den ursprungliga trenden efter krisen, i andra fall har BNP-tillväxten återhämtat sig men trenden hamnat på en lägre nivå. Båda dessa utvecklingar leder till betydande kostnader i form av förlorad produktion. För kriser utan permanent effekt på BNP uppskattas den sammanlagda förlusten i produktion i genomsnitt uppgå till motsvarande av startårets BNP. För kriser med bestående effekt uppskattas den sammanlagda förlorade produktionen uppgå till i genomsnitt av BNP. Genomsnittet för samtliga kriser beräknas till av BNP. Det handlar alltså om ett ackumulerat bortfall motsvarande åtta månaders produktion. Finansiella kriser leder till snabbt och kraftigt minskade skatteintäkter, som statens utgifter ökar till följd av automatiska stabilisatorer och kontracyklisk finanspolitik. Vidare stiger ofta räntekostnaderna till följd av försämrad kreditvärdighet och stigande risk- . Följden av detta blir en stigande skuld och än högre räntekostnader. I genomsnitt har ett lands reala statsskuld ökat efter en finansiell kris.103 Till viss del beror ökningen av statsskulden på utgifter i samband med räddningsaktioner. Upp- skattningen av kostnaderna för dessa är osäker, bl.a. då det är svårt att hitta en lämplig mätmetod och att avgränsa den relevanta tidsperioden. Den svenska bankkrisen beräknas ha kostat mellan motsvarande av BNP. Då ett bankövertagande följt av en senare försäljning i vissa fall kan vända netto- 102 Bedömningarna av krisers frekvens och kostnader i denna för- djupningsruta är hämtade från och , Annorlunda , 2010 och An assessment of the economic impact of stronger capital and liquidity requirements, 2010. 103 Utöver den direkta effekten på statsskulden kan det också finnas en uppgång i de statsgaranterade skulderna och effekter på kommunernas finanser. kostnaden till en nettointäkt ska beräkningarna tolkas mycket försiktigt. Oavsett detta medför ett bankövertagande en åtminstone temporärt stor kassamässig belastning på statens budget. Det är ännu för tidigt att beräkna kost- naderna för de pågående finansiella kriserna. Uppskattningar för några av bankkriserna pekar på räddningskostnader i storleksordningen av BNP. Sammanfattningsvis visar erfarenheterna dels att finansiella kriser är ett återkommande feno- men, dels att kostnaderna är höga när de inträf- far. Regeringen har av denna anledning inrättat en stabilitetsfond som ska uppgå till i genomsnitt av BNP. Fonden ska användas för att finansiera stöd till kreditinstitut i kris. Medel tillförs fonden genom stabilitets- avgifter som betalas av kreditinstituten. Då kostnaderna för en finansiell kris kan överstiga storleken på stabilitetsfonden om är det viktigt att statens finanser i övrigt är goda, vilket bl.a. innebär en låg statsskuld som kan tillåtas öka när nästa finansiella kris inträffar. Förändringen i det strukturella sparandet brukar användas som en indikator på finanspolitikens inriktning. Denna indikator omfattar, som fram- går av tabell 4.2, inte bara diskretionär finans- politik i statens budget utan även andra saldo- påverkande faktorer. Det kan gälla förändringar i kommunsektorns sparande, t.ex. på grund av en förändrad utdebitering, och föränd- ringar i det offentliga sparandet som beror på strukturella förändringar i ekonomin. Om förändringen i det strukturella sparandet är noll indikerar detta att finanspolitiken, bort- sett från effekten av de automatiska stabilisa- torerna, har en neutral effekt på resursutnyttjan- det i ekonomin. Om det strukturella sparandet i stället ökar eller minskar indikerar det att finans- politiken har en åtstramande respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet. Det bör understrykas att förändringen av det strukturella sparandet inte ger någon exakt bild av vilken effekt finanspolitiken har på den sam- lade efterfrågan. Effekten beror inte bara på storleken på det strukturella sparandets föränd- ring, utan också på exempelvis konsumtions- benägenheten hos de hushåll eller kommuner vars inkomster stärks av den expansiva finans- politiska åtgärden och på importinnehållet i den ökade konsumtionen. För att närmare studera de finanspolitiska åtgärdernas effekter på BNP och arbetsmarknaden krävs ekonomiska modeller. Förändringen i det strukturella sparandet ska därför endast ses som en indikator på finans- politikens effekter på efterfrågan. Tabell 4.2 Indikatorer för impuls till efterfrågan Årlig förändring, procent av BNP -0,2 -0,8 -0,2 -0,4 -0,1 -0,1 -0,5 -0,4 -0,1 -0,1 -1,3 1 Avser utgifts- och inkomstförändringar 20112015 i förhållande till av beslutade, föreslagna och aviserade reformer (se tabell 10.2). Källor: och egna beräkningar. förväntas resursutnyttjandet minska och det negativa BNP-gapet öka med motsva- rande av potentiell BNP (se den sista raden i tabell 4.2). En sådan avmattning försva- gar normalt de offentliga finanserna med mot- svarande av BNP (se rad två i tabellen). Detta är effekten av de automatiska stabilisatorerna. Något högre inkomster från kapitalvinstbeskattningen än normalt har en viss motverkande effekt. Skillnaden mellan det finan- siella sparandets förändring och nettoeffekten av automatiska stabilisatorer, engångseffekter och extraordinära kapitalvinster är förändringen av det strukturella sparandet. Förändringen av det strukturella sparandet har 2012 en något åtstra- mande effekt på ekonomin eftersom det stärks med motsvarande en halv procent av BNP. Den diskretionära finanspolitiken i statens budget (rad 6 i tabell 4.2) lämnar inget bidrag till det strukturella sparandets förändring, medan övrigtposten är åtstramande. relativt stora bidrag beror delvis på att de offent- liga inkomsterna har en starkare koppling till tillväxten än de offentliga utgifterna. Det beror bl.a. på att en del av utgifterna inte är indexerade. 4.4Uppföljning av utgiftstaket för staten Utgifterna på statens budget redovisas på 27 utgiftsområden. De utgifter som omfattas av utgiftstaket är utgifterna under utgiftsområde 1 25 och utgiftsområde 27, samt utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i de takbegränsade utgifterna eftersom och regeringen endast i begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De takbegränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel. Detta inne- bär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. Skill- naden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgörs av budgeteringsmarginalen. Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk försämras i regel de offentliga finanserna. Regeringen bedömer att budgeteringsmargi- nalen under utgiftstaket för 20112014 är till- räcklig för att hantera den osäkerhet som finns i utgiftsutvecklingen (se avsnitt 4.1.3 för en beskrivning av behovet av en budgeterings- marginal). Tabell 4.3 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak 20022014 beräknas budgeteringsmarginalen bli . Efter detta minskar mar- ginalen successivt till 2012, 2013, och . Utgifterna under utgiftstaket ökar förhållan- devis långsamt 2011. En förklaring till detta är att utgifterna i ålderspensionssystemet minskar något jämfört med , vilket beror på att den måttliga ökningstakten av inkomstindex och balanseringen i ålderspensionssystemet leder till lägre pensioner . Budgeteringsmarginalen växer därför till en jämförelsevis hög nivå 2011. Det är delvis mot bakgrund av den växande bud- geteringsmarginalen som regeringen tidigare förslagit nivåer på utgiftstaket för 20122014 vars årliga ökningstakt är lägre än . Utgiftstakets långsamma ökningstakt är en av orsakerna till att budgeteringsmarginalen dessa år minskar jämfört med den förhållandevis stora marginalen 2011. Miljarder kronor om inget annat anges. Utfall 20022010, prognos 20112014. Anm.: , se ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164). 1Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstaket för det aktuella året fastställdes . Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket till när det ursprungligen fastställdes. Efter fastställandet justerades nivån av tekniska skäl till , vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket först fastställdes till , dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket med . 2Ett ursprungligt beslutat utgiftstak justeras ofta till av tekniska orsaker. De tekniska justeringarna som redovisas här är de ackumulerade tekniska juster- ingarna . 3Utgiftstaket sänktes med i budgetpropositionen . Den förändringen av utgiftstakets nivå är inte en teknisk justering, utan en finanspolitiskt motiverad sänkning av utgiftstaket. Källor: och egna beräkningar. Budgeteringsmarginalen är trots detta större samtliga år än vad som följer av regeringens riktlinje för budgeteringsmargina- lens minsta storlek. För att en rimlig buffert för prognososäkerhet ska upprätthållas bör budgete- ringsmarginalen i enlighet med regeringens rikt- linje uppgå till minst ca 10, 15, 21 och , 2012, 2013 respektive 2014 (se vidare avsnitt 4.1.3). Det nu anförda betyder emellertid inte att det med nödvändighet finns ett utrymme för fram- tida reformer på budgetens utgiftssida. För det första medför den aktuella situationen med en krympande budgeteringsmarginal 20112014, att det i första hand är budgeteringsmarginalen som begränsar utrymmet för utgifts- ökningar som permanent tar budgeteringsmar- ginalen i anspråk. För det andra ska inte utgifts- taket ses som ett utgiftsmål. Utrymmet för reformer på utgiftssidan bestäms av regeringens bedömning av reformutrymmet i förhållande till överskottsmålet samt avvägningen mellan inkomst- och utgiftsreformer, givet begräns- ningen på utgiftssidan. För det tredje talar den negativa riskbilden för att det är extra angeläget att upprätthålla goda säkerhetsmargi- naler i de offentliga finanserna. Detta talar för bufferten för prognososäkerhet under utgifts- taket kan behöva vara större än den miniminivå som följer av riktlinjen. Diagram 4.4 Utgiftstak och takbegränsade utgifter Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter rensats från skillnader över tiden i tekniska justeringar. Källor: och egna beräkningar. Jämfört med bedömningen ekono- miska vårproposition är budgeteringsmarginalen i det närmaste oförändrad. 2014 beräknas budgeteringsmarginalen nu bli mindre än vad som beräknades ekonomiska vårproposition. Det beror bl.a. på högre utgifter inom arbetsmarknadsområdet och på de reformer som regeringen föreslår i denna proposition. Det över tiden jämförbara utgiftstaket låg 20002005 på en relativt stabil nivå på av BNP.104 År 20062008 minskade det något som andel av BNP. Under föll BNP kraftigt och både utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna steg som andel av BNP. väntas utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna falla som andel av BNP, med undantag . Att de takbegrän- sade utgifterna som andel av BNP varierar är bl.a. ett uttryck för hur de auto- matiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa konjunktursvängningar. 4.5Tekniska justeringar av utgifts- taket för staten 20112015 samt förslag till utgiftstak för staten 2015 4.5.1Tekniska justeringar av utgiftstaket Varje beslut om nivån på utgiftstaket för ett nytt år innebär att taket definieras på ett visst sätt i förhållande till de takbegränsade utgifterna. Det gäller dels vilka utgifter som omfattas av taket, dels hur dessa utgifter redovisningsmässigt är bokförda i budgeten. fastställer efter förslag i budgetpropositionen nivån på utgifts- taket för ett tillkommande år. Från det att nivån fastställts för ett tillkommande år till dess att det specifika året har passerat ska utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna vara densamma för . 104 På grund av regelbundet förekommande tekniska justeringar av utgiftstakets nivå försvåras jämförelser över tiden av utgiftstakets utveckling. För att uppnå jämförbarhet har utgiftstaket och de tak- begränsade utgifterna i diagram 4.4 korrigerats för skillnader över tiden i dessa tekniska förändringar. Utgångspunkten i diagram 4.4 är den aktuella utgiftsstrukturen och de tekniska justeringar som gäller . Utgiftstakets nivå för åren är justerat genom att den getts samma årliga ökning som det ursprungligen hade när det först fastställdes, med hänsyn tagen till eventuella reella förändringar som därefter har gjorts av den ursprungligt fastställda nivån. Över tiden jämförbara takbegränsade utgifter beräknas genom att man från den på detta sätt beräknade nivån på utgiftstaket drar bort den faktiska budgeteringsmarginalen. Under en så sker emellertid normalt budgetmässiga förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte motsvaras av ett i sak förändrat offent- ligt åtagande. Omvänt kan förändringar genom- föras som påverkar det offentliga åtagandet, men som av tekniska skäl inte påverkar de tak- begränsade utgifterna. För att utgiftstaket ska behålla den ursprungliga finansiella stramheten, och vara förenligt med överskottsmålet , måste beslutade taknivåer justeras så att budgetförändringar av detta slag neutra- liseras. Tekniska justeringar syftar till att utgiftstaket ska utgöra en lika stram begränsning för de offentliga utgifterna efter justeringen som före de förändringar som föranleder justeringen. För att föranleda en teknisk justering ska en föränd- ring inte ha samma nettoeffekt på den konsoli- derade offentliga sektorns utgifter eller det offentliga finansiella sparandet som på de takbegränsade utgifterna. Sedan utgiftstaket infördes har beslutade taknivåer justerats tekniskt . Tabell 4.4 Förslag till tekniska justeringar av utgiftstaket för staten 20112015 Utgiftstak för staten i -0,15 -0,15 -0,15 -0,15 justeringar (avrundat) Förslag till utgiftstak för 1Bedömd nivå för utgiftstaket ekonomiska vårproposition. 2Avser anslagsmedel för finansiering av befintliga lån. Anslagsmedel för årlig nyutlåning understiger , vilket enligt praxis är minsta belopp för att en budgetförändring bör föranleda en teknisk justering av utgiftstaket. Källa: Egna beräkningar. Vissa budgetförändringar som redovisas i denna proposition föranleder tekniska juster- ingar av utgiftstaket (se tabell 4.4). De tekniska justeringarna omfattar redan fastlagda nivåer för 20112014. Regeringen gjorde eko- nomiska vårproposition en bedömning av nivån för utgiftstaket . Regeringens förslag till nivå på utgiftstaket som lämnas i denna proposition tar hänsyn till de föreslagna tekniska justeringarna. Hemutrustningslån för nyanlända invandrare som omfattas av flyktingmottagandet finansieras med anslag i stället för med lån i . Det medför engångsvis ett behov av anslagsmedel på för finansiering av befintliga lån. Hem- utrustningslånet infördes , dvs. innan utgiftstaket fastställdes första gången för bud- . En övergång från lånefinansiering till anslagsfinansiering innebär att hemutrustningslånet kommer att ingå i de tak- begränsade utgifterna och att utgiftstakets nivå därför bör justeras tekniskt för effek- terna av denna omläggning. Jämställdhetsbonusen har redovisats netto som en s.k. kreditering på inkomstsidan. flyttas bonusen till föräldra- försäkringsanslaget på utgiftssidan av statens budget, varvid anslaget höjs. Utgiftstaket juste- rades tekniskt (sänktes) när bonusen infördes efter förslag i budgetpropositionen . Det är därför motiverat att justera utgiftstaket vid övergången till bruttoredovisning. De förändringar i skattelagstiftningen avse- ende 3:12-reglerna som regeringen föreslår i denna proposition beräknas påverka den kom- munala sektorns skatteunderlag negativt. Försla- get motiverar därför en höjning av anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgifts- område 25 Allmänna bidrag till kommuner. I budgetpropositionen ändrades Transportstyrelsens redovisning av avgiftsin- täkter så att de i huvudsak redovisas mot inkomsttitel och därmed inte längre disponeras av myndigheten. Med anledning av detta justera- des såväl anslaget som utgiftstaket. I budget- propositionen angavs att avgifter av transfereringskaraktär inom luftfarts- området även fortsättningsvis ska disponeras av myndigheten. I förslaget till anslaget 1:12 Transportstyrelsen under utgiftsområde 22 Kommunikationer har dock undervägs- avgiften (avgiften för flygtrafiktjänster, en route), som är av transfereringskaraktär, ingått i beräkningen av anslaget till ett belopp om . Eftersom Transport- styrelsen även fortsättningsvis disponerar intäk- terna från denna avgift bör anslaget liksom ut- giftstaket justeras ner med motsvarande belopp. I enlighet med praxis avrundas de årsvisa tekniska justeringarna till hela miljarder kronor. Sammantaget motiverar de ovan nämnda för- ändringarna att den tidigare fastställda nivån på utgiftstaket bör höjas med . De tidigare fastställda nivåerna på utgiftstaket , 2013 och 2014 samt den ekonomiska vårproposition bedömda nivån bör inte ändras av tekniska skäl, eftersom summan av de förändringar som motiverar en teknisk justering av utgiftstaket avrundas ner till . Regeringens förslag: fastställs utgifts- taket för staten inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget till följd av tekniska justeringar till . Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår i denna proposition förändringar som motiverar en teknisk justering av utgiftstaket . Regeringen föreslår därför att den tidigare fastställda nivån på utgiftstaket höjs med till . 4.5.2Utgiftstaket för staten 2015 ekonomiska vårproposition redo- visade regeringen en bedömning av utgiftstakets nivå . Även i denna proposition förlängs tidsperspektivet med jämfört med det som minst gäller enligt budgetlagen, som ett instrument för att understödja en återgång till överskott i de offentliga finanserna i linje med överskottsmålet. Regeringen föreslår således nivå på utgiftstaket för det fjärde kommande året, dvs. I tabell 4.5 redovisas regeringens förslag till utgiftstak . Regeringens förslag: fastställs utgiftstaket för staten inklusive ålderspensions- systemet vid sidan av statens budget till .