prop · GY0356 · 2011-01-24 00:00:00 — Regeringens proposition 2010/11:56 Prioritering av samhällsviktiga elanvändare Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen behandlas frågan om hanteringen av de ytterst sällsynta situationer som kräver avbrott eller begränsningar av elkonsumtionen för att balansen i elsystemet ska kunna upprätthållas. Sådana situationer kan aktualiseras först om andra åtgärder såsom utnyttjande av störnings- reserver i elproduktionen och den statligt upphandlade effektreserven visar sig vara otillräckliga för att upprätthålla balansen i elsystemet. Regeringen föreslår att dagens ordning genom vilken roterande från- koppling anvisas ska ersättas med en ordning där el i stället styrs till samhällsviktiga prioriterade elanvändare. Regeringens uppfattning är att det alltjämt ska vara en central myndig- hetshantering av de skyddsåtgärder som får vidtas när en situation med mycket allvarlig elbrist uppkommer som inte kan lösas på annat sätt än att beslut om frånkoppling måste fattas. Förslaget utgår ifrån att det även fortsättningsvis ska vara som beordrar frånkoppling och beslutar om hur den ska göras. Utgångspunkten för beslutet ska vara att säkerställa tillförseln av el till prioriterade samhällsviktiga användare. Underlaget för frånkopplingsbesluten ska tas fram inom ramen för en planeringsprocess på central, regional och lokal nivå. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreslås få bemyndigande att meddela föreskrifter om hur överföring av el till elanvändare får begrän- sas eller avbrytas. Ändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)............................... Ärendet och dess beredning.............................................................. Allmänt om skyddsåtgärder vid elbrist............................................. Styrel och behovet av prioritering av elanvändare vid Konsekvenser för myndigheter och kommuner ............... Bilaga 1 Sammanfattning av rapporten : Prioritering av elanvändare vid elbrist.......................................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857). Om systemansvaret inte kan ut- övas genom åtgärder som nämns i första stycket, får den system- ansvariga myndigheten, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra innehavare av nätkonces- sion att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare. I den utsträckning systemansvaret så medger ska begränsning och avbrytande av överföringen genomföras så att samhällsviktiga elanvändare prioriteras.Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om de åt- gärder som behövs för att öka eller minska produktionen av el enligt första stycket och för att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare enligt andra stycket. Förslag till lag om ändring i ellagen Härigenom föreskrivs att 8 kap. 2 § ellagen (1997:857) ska ha följande Den systemansvariga myndigheten får, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra elproducenter att, mot mark- nadsmässig ersättning, öka eller minska produktionen av el. Om systemansvaret inte kan ut- övas genom åtgärder som nämns i första stycket, får den system- ansvariga myndigheten, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra innehavare av nätkonces- sion att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare. I den utsträckning systemansvaret så medger skall begränsning och avbrytande av överföringen genomföras så rättvist som möj- ligt. Därvid skall, i den utsträck- ning det är möjligt, koncessions- havarens åtaganden beträffande leveranssäkerhet beaktas. Närmare föreskrifter om den systemansvariga myndighetens befogenheter enligt första och andra styckena meddelas av regeringen. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning I regleringsbrevet fick (Energi- myndigheten) i uppdrag att belysa frågan om att skapa möjligheter för att styra knappa eltillgångar till prioriterade användare utifrån ett tekniskt och juridiskt perspektiv. Uppdraget redovisades till regeringen med rapporten av el till prioriterade användare1. I regleringsbrevet fick i upp- drag att i samverkan med (Svenska kraft- nät) och andra berörda myndigheter fortsätta arbetet med att skapa möjligheter för att i fredstid skapa möjligheter att styra knappa eltill- gångar till prioriterade elanvändare. Uppdraget slutrapporterades i rapporten av elanvändare vid elbrist slutrapport från Styrel-projekt åren 200420072. Rapporten remissbehandlades och remissvaren finns tillgängliga i (dnr N2007/9432/E). I 2008 och regleringsbrev fick i uppdrag att förbereda och genomföra regionala försök och andra förberedande åtgärder, i samarbete med kommuner och landsting, , , (numera Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, MSB) och andra berörda myndigheter och aktörer, så att en första landsomfattande planerings- omgång för prioritering av elanvändare vid elbrist kan genomföras . Uppdraget har redovisats i rapporten : Prioritering av el- användare vid elbrist Slutrapport från Styrel- projekt åren 20082009. En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. Rapporten har remissbehandlats. Det remitterade lagförslaget finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finna i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Näringsdeparte- mentet (dnr N2009/9147/E). , , MSB och Försvarsmakten har under hand beretts möjlighet att lämna synpunkter på det lagförslag som lämnats till Lagrådet. Myndigheternas svar har bifogats ärendet (dnr N2009/9147/E). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har avstyrkt förslaget att ändra 8 kap. 2 § andra stycket ellagen (1997:857). Lagrådets synpunkter på lagtexten behandlas i avsnitt 5. Dessutom har Lagrådet haft synpunkter på ärendets beredning. Lagrådet anför att lagrådsremissens lagförslag endast har presenterats för ett fåtal remissinstanser. När det gäller beredningen kan regeringen anföra följande. Det förslag som finns i lagrådsremissen skiljer sig inte från rapportens förslag, varken avseende ordningen för frånkoppling, 2Energimyndigheten, ER 2007:38. att styra el till prioriterade samhällsviktiga elanvändare i stället för Prop. 2010/11:56 roterande frånkoppling eller avseende planeringsprocessen. förslag avviker från rapportens förslag när det gäller dels frågan om vem som ska besluta om en prioriteringsordning, dels frågan om hur förslaget lagtekniskt ska utformas. Regeringen behandlar dessa skillnader i avsnitt 5. Som redovisats ovan har synpunkter på både rapporten och ett utkast till lagrådsremiss inhämtats. Regeringens förslag innebär att remissinstansernas synpunkter i huvudsak tillgodoses. Regeringsformens krav på att under ett ärendes beredning inhämta behövliga upplysningar och yttranden får därmed anses uppfyllt. Som framgår ovan har även svaren vid underhandsremissen sammanställts i ärendet. 4 Allmänt om skyddsåtgärder vid elbrist EU-rättslig reglering av skyddsåtgärder vid elbrist Frågan om skyddsåtgärder vid elbrist regleras i två direktiv och en EU förordning, och rådets direktiv /89/EG av den om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar3 (elförsörjningsdirektivet), och rådets direktiv /72/EG av den om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG4 (elmarknadsdirektivet), och och rådets förordning (EG) nr 714/2009 av om villkor för tillträde till nät för gränsöver- skridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/20035. Elförsörjningsdirektivets huvudsyfte är att trygga elförsörjningen och se till att den inre marknaden för el fungerar väl. I artikel 4 hanteras frågor om nätdriftsäkerhet och i artikel 4.2 anges bl.a. att medlemsstaterna eller behöriga myndigheter ska fastställa och uppfylla mål för leveranskvalitet och nätsäkerhetsprestanda. I artikel 4.3 anges att medlemsstaterna inte ska göra skillnad på gräns- överskridande kontrakt och nationella kontrakt när skyddsåtgärder vidtas enligt artikel 24 i direktiv /54/EG och enligt artikel 6 i förordning (EG) nr 1228 /2003 (motsvaras av artikel 42 i direktiv /72/EG respektive artikel 16 i förordning [EG] nr 714/2009). 3EUT L 33, , s. 22 (Celex 32006L0089). 4EUT L 211, , s. 55 (Celex 32009L0072). 5EUT L 211, , s. 15 (Celex 32009R0714). Artikel 4.4 anger bl.a. att medlemsstaterna ska se till att minskad Prop. 2010/11:56 tillförsel i nödlägen ska grundas på i förväg fastställda kriterier i för- hållande till hur obalanser hanteras av de systemansvariga för över- föringssystemet och att alla säkerhetsåtgärder ska vidtas i nära samråd med andra systemansvariga för överföringssystem. I propositionen Genomförande av elförsörjningsdirektivet (prop. 2008/09:142) konstaterades att huvuddelen av direktivets bestämmelser redan var genomförda i svensk lagstiftning och att endast ett tillägg i ellagen avseende mål för driftsäkerhet behövde göras (8 kap. 1 a §). I författningskommentaren angavs att det dock även behövdes en annan typ av föreskrifter för att de av uppställda målen för driftsäkerheten skulle uppnås. Det som åsyftades var föreskrifter om planering och om verkställande av åtgärder enligt 8 kap. 2 § andra stycket ellagen, dvs. åtgärder vid begränsningar eller avbrytande av över- föring av el till elanvändare. Enligt uttalande i propositionen avsåg regeringen att med stöd av 8 kap. 2 § tredje stycket ellagen bemyndiga att meddela sådana föreskrifter. Ett bemyndigande för att meddela föreskrifter om hur en begränsning eller ett avbrytande av överföring av el enligt 8 kap. 2 § andra stycket ellagen ska förberedas och genomföras finns numera i 16 a § förordningen om systemansvaret för el. Några föreskrifter har inte utarbetats med stöd av bemyndigandet. Elmarknadsdirektivet 2009/72/EG ersätter och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG6. I artikel 42 i det nya elmarknadsdirektivet regleras skyddsåtgärder. Den artikeln motsvarar artikel 24 i direktiv /54/EG. Förutom att ordet energisystem har bytts ut mot kraftsystem är regleringen densamma i de båda artiklarna. I artikel 42 anges att en medlemsstat tillfälligt får vidta nödvändiga skyddsåtgärder i händelse av en plötslig kris på energimarknaden eller i fall av hot mot personers, anordningars eller anläggningars fysiska trygghet eller säkerhet eller mot ett kraftsystems integritet. Det anges vidare att sådana åtgärder ska orsaka minsta möjliga störning av den inre marknadens funktion och inte får vara mer omfattande än vad som är absolut nödvändigt för att avhjälpa de plötsliga svårigheter som har uppstått. Den berörda medlemsstaten ska utan dröjsmål anmäla åtgärderna till övriga medlemsstater och till kommissionen som får besluta att den berörda medlemsstaten ska ändra eller upphäva sådana åtgärder i den utsträckning som de snedvrider konkurrensen och negativt påverkar handeln på ett sätt som står i strid med det gemensamma intresset. Enligt artikel 37.1 t ska tillsynsmyndigheten övervaka genom- förandet av skyddsåtgärder enligt artikel 42. Någon motsvarighet till regleringen i artikel 37 finns inte i direktiv /54/EG. 6 EUT L 176, , s.37, (Celex 32002L0054). Förordning om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande I artikel 16 i förordningen regleras allmänna principer om överbelastning Det anges i artikel 16.2 att förfaranden för att inskränka handeln endast får tillämpas i nödfall när den systemansvarige för överförings- näten tvingas vidta omedelbara åtgärder och omdirigering eller motköp inte är möjliga. Alla sådana förfaranden ska tillämpas på ett icke diskriminerande sätt och utom vid fall av force majeure ska marknads- aktörer få kompensation för inskränkning av tilldelad kapacitet. Systemansvaret för el i Med systemansvar avses ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kort- siktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el. kraftnät är systemansvarig myndighet i och ska se till att det råder en balans i elnätet. Systemansvaret regleras i 8 kap. ellagen (1997:857) och i förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el. ansvarar för att nätfrekvensen normalt hålls inom det bestämda intervallet 50 ±0,. Elsystemet tål endast måttliga fall i frekvensen (högst ). Större frekvensfall leder främst till att elproduktionsanläggningar kopplas bort för att undvika att de skadas. Ellagens gällande reglering av åtgärder vid elbrist I 8 kap. 2 § ellagen regleras hur en bristsituation ska hanteras när det inte råder höjd beredskap. Enligt bestämmelsen ska åtgärder i första hand vidtas på produktionssidan. Den systemansvariga myndigheten får beordra elproducenter att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska produktionen av el. Det finns även störningsreserver i elproduk- tionen och en statligt upphandlad effektreserv som kan utnyttjas om det uppstår en ansträngd elförsörjningssituation. Om detta inte skulle räcka för att upprätthålla balansen i systemet får den systemansvariga myndig- heten beordra innehavare av nätkoncession att begränsa eller avbryta överföring av el till användare. Begränsning och avbrytande ska, i den utsträckning det är möjligt, ske så rättvist som möjligt och koncessions- havarens åtaganden om leveranssäkerhet ska beaktas. tionen Ny ellag (prop. 1996/97:136 s. 74) innebär satsen så rättvist som möjligt att roterande belastningsfrånkoppling (s.k. RoBo) ska tillämpas. Det betyder att elöverföringen avbryts till ett visst område under en begränsad tidsperiod för att sedan återupptas och avbrytas i ett annat I nämnda proposition anges även en ordning för hur bedöm- ningarna ska göras i en bristsituation. I första hand är det driftförhållan- den och eltekniska förutsättningar som avgör hur avbrotten och begräns- ningarna ska genomföras. Det andra kriteriet som anges är att avtal om leveranssäkerhet ska respekteras så långt det är tekniskt möjligt. tredje kriteriet är att avbrott och begränsningar ska ske så rättvist som möjligt, vilket innebär RoBo. Frånkoppling kan antingen göras manuellt (förbrukningsfrån- koppling, MFK) eller automatiskt (automatisk förbrukningsfrånkoppling, AFK). MFK infördes och har aldrig behövt tillämpas i landet. MFK kan tillämpas om effektbrist uppstår vid i övrigt ostörda förhållanden i nätet, t.ex. vid extremt hög förbrukning p.g.a. kall väderlek, och om produktionsförmågan då inte räcker till. Om beordrar frånkoppling ska ägare av elnät som är direkt anslutna till stamnätsstationer kunna genomföra MFK. Detta ska kunna ske i fem steg om vardera av förbrukningen, dvs. AFK kan snabbt träda i kraft om det plötsligt uppstår en brist i elförsörjningen, t.ex. på grund av ett fel som leder till att flera stora elproduktionsanläggningar måste kopplas bort. Den svenska krisberedskapens principer Det svenska krishanteringssystemet bygger, oavsett samhällssektor, på ansvarsprincipen, närhetsprincipen och likhetsprincipen. Ansvars- principen innebär att den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer också har verksamhetsansvar vid en kris. Närhetsprincipen innebär att en kris ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga. Likhetsprincipen innebär att förändringar i organisationen inte ska göras större än vad som krävs (prop. 2005/06:133, s. 51). Strukturen för krishanteringssystemet bygger på ansvarsprincipen och geografiskt områdesansvar. Principerna innebär att inom ett geografiskt område ansvarar ett områdesansvarigt organ för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder inför, under och efter en kris. Regeringen och centrala myndigheter ansvarar för ovan nämnda åtgärder på nationell nivå och samt kommunen på regional respek- tive lokal nivå (prop. 2007/08:92, s.7). Innebörden av kommunernas geografiska områdesansvar framgår av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. I lagen redovisas även kommunernas uppgifter när det gäller analys och planering. Kommuner och landsting ska analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen respektive och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Kommuner och landsting ska med beaktande av risk- och sårbarhets- analysen fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har utifrån lagstiftningen utfärdat närmare föreskrifter om kommuners och landstings risk- och sårbarhetsanalyser. Risk- och sårbarhetsanalyserna ska bl.a. innehålla en beskrivning av identifierad samhällsviktig verksamhet inom kommunens geografiska område (6 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om kommuners och landstings risk- och sårbarhetsanalyser, MSBFS 2010:6). Kommuner och landsting har även en rapporterings- skyldighet beträffande de åtgärder som vidtagits enligt lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. I förordningen (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap anges bl.a. att varje kommun ska hålla underrättad om vilka förberedelser som vidtagits inför extraordinära händelser. uppgifter vid krisberedskap och höjd beredskap regleras i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion och i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Av länsstyrelse- instruktionen framgår det att är geografiskt områdes- ansvarig myndighet och den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet. ska avseende krisberedskap vara sammanhållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Detta innebär bl.a. att under en kris lämnar stöd och koordinerar med samverkande myndigheter, organisationer och samhällsviktiga företag. Det framgår vidare att särskilt bl.a. ska upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som ska kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers krisbered- skapsåtgärder och följa upp kommunernas tillämpning av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. ska även rapportera till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap vilka beredskapsförberedelser som kommuner och landsting vidtagit och redovisa en bedömning av effekten av de vidtagna förbere- delserna samt verka för att den verksamhet som berörda aktörer bedriver inom länet avseende krisberedskap bidrar till att en grundläggande förmåga till civilt försvar uppnås. Av förordningen om krisberedskap och höjd beredskap framgår bl.a. att varje myndighet i syfte att stärka sin egen och samhällets krisbered- skap ska analysera sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Vid analysen ska myndigheten särskilt beakta situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan för- varning och situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer. Myndigheten ska också beakta att de mest nöd- vändiga funktionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet liksom förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myndig- hetens ansvarsområde. Myndigheten ska värdera och sammanställa resultatet av arbetet i en risk- och sårbarhetsanalys. De myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen, däribland länsstyrelserna, ska lämna en redovisning baserad på analysen till och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Redovisningen ska inne- fatta vilka åtgärder som planeras och en bedömning av behovet av ytter- ligare åtgärder. Det framgår även att geografiska områdes- ansvar innebär att vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, landsting och näringsliv och den nationella nivån. I elberedskapslagen (1997:288) finns bestämmelser som reglerar ansvaret för den planering och de övriga åtgärder som behövs för att tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd beredskap enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. myndighet enligt elberedskapslagen. I lagen har regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fått bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om vilka åtgärder som kan utgöra beredskaps- Av 2 § förordningen (1997:294) om elberedskap anges att beredskapsåtgärder kan avse åtgärder för att säkerställa tillförseln av el till prioriterade användare. 5Styrel och behovet av prioritering av elanvändare vid elbristsituationer Regeringens förslag: I den utsträckning systemansvaret medger, ska begränsning och avbrytande av överföring av el till elanvändare genomföras så att samhällsviktiga elanvändare prioriteras. Rege- ringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska kunna meddela föreskrifter om de åtgärder som behövs för att öka eller minska produktionen av el och för att begränsa eller avbryta över- föring av el till elanvändare. slopas regleringen i lag om att begränsning och avbrytande av överföringen ska genomföras så rättvist som möjligt och att koncessionshavarens åtaganden beträffande leveranssäkerhet ska beaktas i den utsträckning det är möjligt. Regeringens bedömning: Underlag från Styrels planeringsprocess bör vara utgångspunkt för den systemansvariga myndighetens beslut om att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare. bör, såsom myndighet med särskilt ansvar för krisbered- skapen inom ramen för det geografiska områdesansvaret, samman- ställa underlaget med prioritering av ellinjer. Kriterierna för priorite- ring bör fastställas i förväg och framgå av förordning eller föreskrifter. Rapportens förslag skiljer sig i huvudsak lagtekniskt från regeringens. I rapportens lagförslag föreslås att begreppet elbrist definieras i ellagen samt att det införs en reglering som ställer krav på innehavare av nätkoncession att delta i kommuners och länsstyrelsers planering för prioritering av elanvändare vid elbrist. Vidare föreslås att prioritering ska ske i enlighet med en av länsstyrelse i särskild ordning beslutad priori- teringsordning och att koncessionsinnehavare ges rätt att besluta om verkställighet av prioriteringsbeslut. Det föreslås också att nätmyndigheten ska granska en koncessionshavares beslut om verk- ställighet och rapportera resultatet av granskningen till regeringen. Det sistnämnda medför ett förslag om att tillsynens omfattning ska ändras. Remissinstanserna: , , , Statskontoret, Lantmäteriet, Energimarknads- inspektionen, , , Oberoende Elhandlare, , och har inget att erinra mot förslagen i rapporten. , , Trafik- verket, , Transportstyrelsen, Svensk Fjärrvärme, Svenska och Svenskt Vatten tillstyrker förslagen men har synpunkter som berör prioriteringsklasser. Kammarrätten i har inga synpunkter på förslagens syfte och inriktning men anser att de inte bör läggas till grund för lagstiftning utan väsentlig omarbetning av författningstexten och ytterligare överväganden på ett antal punkter, bl.a. avseende definitionen av begreppet elbrist och frågan huruvida det finns delegation för att fatta beslut om priori- teringsordning. Kammarrätten anser inte heller att kan ges befogenhet att besluta om prioriteringsordning innan frågan om över- klagande har utretts.