prop · GY03138 · 2011-05-20 00:00:00 — brister i riskhantering i vid bemärkelse brister i kalkylering/tidsplanering brister i metodval och metodanvändning. Dessa orsaker utgör snarare kategorier eller grupper av orsaker. I följande avsnitt beskriver vi dessa fyra kategorier av orsaker närmare. Vi går därefter in på en mer generell orsak till att många projekt får problem, nämligen brister i myndigheternas förmåga att etablera rutiner för en fungerande intern styrning och kontroll. I bilaga 4 redovisas myndigheternas svar på enkätfrågorna om orsakerna till budgetöverskridandena. Avslutningsvis i kapitlet redogör vi kortfattat för de åtgärder som regeringen vidtagit för att stärka myndigheternas förmåga att utveckla IT-stödet. 4.1Orsaker som ligger inom beställarens och projektledningens ansvarsområde Oklara mål och krav Beställaren bör34 se till att målen för projektet är tydliga och förmedlas till projektgruppen. Kraven på projektets produkter ser vi som preciseringar av målen. De väsentliga kraven ska kunna anges innan projektet startar. 33Skala: stor betydelse för budgetöverskridandet, mindre betydelse för budgetöverskridandet, ingen betydelse för budgetöverskridandet, kan inte bedömas. Flera orsaker kunde markeras. Det fanns också möjlighet att formulera andra orsaker. 34Våra utgångspunkter för redovisningen av de främsta orsakerna till överskridanden i detta avsnitt bygger på bland annat på den standard som tillämpas inom den engelska statsförvaltningen, Office of Government Commerce standard PRINCE2. Statliga IT-projekt som överskrider budget oklarhet bör en förstudie genomföras. Tillkommande krav under huvudstudien ska hanteras på ett systematiskt sätt (resursberäknas, bedömas beträffande konsekvenser om kravet inte tillgodoses samt därefter prioriteras). Brister i hantering av mål och krav är en viktig kostnadsdrivande orsak eftersom de är underlaget för projektets leveransåtagande. I inte av projekten med budgetöverskridanden hade tillkommande väsentliga interna krav på projektets produkt betydelse för budgetöverskridandet. Till detta kommer tillkommande externa krav som spelat roll för budgetöverskridandet i av projekten samt brister i hanteringen (bedömning och prioritering) av förändrade krav. Betydelsen av dessa orsaker bekräftas av fallstudierna. Brister i riskhantering i vid bemärkelse Beställaren bör se till att de väsentliga riskerna beskrivs i förstudien och att de därefter beskrivs (av projektledaren) på ett korrekt sätt i projektplanen samt att de därefter rapporteras och följs upp (av styrgruppen) under huvudstudien. Beställarens kvalitetssäkring av projekt ska också omfatta kvaliteten i riskhanteringen. Brister i riskhanteringen medför bristande beredskap för problem med exempelvis resurser, kompetens och tillgänglig teknik. Otillräcklig riskhantering kan medföra att åtgärder inte vidtas för att förebygga problem eller förhindra negativa konsekvenser av inträffade händelser under projektet. Exempel på sådana händelser är att beställaren eller projektledaren slutar sin anställning mitt under projektet. God riskhantering innebär då att det finns en reservlösning. Bristerna i förstudiens belysning av projektriskerna medför att kvalitetssäkringen i huvudstudien som också ska omfatta riskhanteringen kan sakna viktigt underlag. Detta bekräftas även av fallstudierna. Beställaren bör svara för att en första uppskattning görs av resursbehov i förstudien. Projektledaren föreslår i projektplanen en budget, tid och behov av skilda kompetenser som sedan granskas och beslutas av beställare eller styrgrupp. Brister beträffande resurskalkylering innebär att projektplan och budget brister i realism, vilket ofta medför budgetöverskridande eller ofullständiga eller försenade leveranser, vilket också framgick av fallstudierna. Statliga IT-projekt som överskrider budget Brister i metodval och metodanvändning Beställare eller styrgrupp ansvarar för att av myndigheten beslutad projektstyrningsmodell35 och utvecklingsmetod följs. Projektledaren ansvarar för att beslutade metoder för systemutveckling följs under hela projektets löptid. Myndigheterna ansåg inte att metodrelaterade brister var en lika betydelsefull förklaringsfaktor som de tidigare nämnda. I vissa fall har dock budgetöverskridanden orsakats av olämpliga metoder eller av bristande konsekvens när det gäller att följa de valda utvecklingsmetoderna. Brister i övriga åtgärder för att ge projektet goda förutsättningar Med detta avses andra åtgärder med syfte att tillförsäkra projektet goda arbetsförutsättningar. Ansvaret här faller på såväl beställare eller styrgrupp som projektledare. Beställarens eller styrgruppens förmåga att säkra tillgången på intern kompetens är den mest framträdande bristen i detta sammanhang. Brister36 i extern kompetens, samarbete, engagemang och motivation är andra viktiga orsaker som kan avse både beställarens och projektledarens sätt att styra projektet. En annan viktig faktor när det gäller att åstadkomma lyckade projekt handlar om beställarens förmåga att avväga projektets storlek37 i förhållande till tillgängliga resurser och kompetens. Granskningen visar att projektets storlek eller komplexitet haft betydelse för mer än hälften av projektens budgetöverskridanden. beställaren har tillåtit det enskilda projektet att bli större än vad som passar den kompetens som funnits tillgänglig, vilket gjort projektets uppgift alltför svår att lösa. Detta bekräftas också av fallstudierna. 35Styrmodellen beskriver bland annat ansvarsfördelningen mellan beställare, styrgrupp och projektledare, projektets indelning i faser, rutiner vid etappslut samt rapportering från projektledaren. 36Flera av dessa brister kan ses som konsekvenser av brister i riskhanteringen. Det gäller till exempel brister i tillgången på resurser och kompetenser. 37Vi ser inte tilltagande storlek eller komplexitet som en orsak på samma sätt som de ovan nämnda orsakerna. Det är i stället en faktor som ökar svårigheterna att överblicka det som ska utföras av beställare och projekt och som skärper kraven på intern styrning och kontroll. Statliga IT-projekt som överskrider budget I fallstudierna var riskhanteringen det största problemet De tre projekt vi undersökte närmare i fallstudierna kännetecknades av att vara relativt stora och verksamhetskritiska projekt för respektive Med slutliga budgetar på och budgetöverskridanden på samt förseningar på uppåt är det intressant att närmare studera vad myndigheterna bedömde att orsakerna var. drabbades projekten av flera olika typer av problem såväl i själva projektarbetet som i styrningen av projekten. Störst betydelse för dessa tre projekts budgetöverskridanden visade sig vara brister i arbetet med riskanalyser. Nyckelpersonal slutade, verksamheten omorganiserades och överordnade beslutsfattare förändrade huvudkraven på projektens leveranser. Dessa typer av händelser är exempel på risker som man ska vara förberedd på i stora projekt. I några fallstudier framgår dock att de inte lyfts fram i projekt- och ledningsgruppernas riskanalyser. Intervjuerna med de tre myndigheterna visar att riskhanteringen var otillräcklig i följande avseenden: Det blev en oklar ansvarsfördelning mellan styrgrupp, projektledare och konsulter i riskhanteringen. Både vid initieringsbeslutet och därefter underskattades komplexiteten i projekten. Det visade sig vara mer komplicerat än väntat att implementera och integrera produkterna med befintlig infrastruktur. Funktionaliteten hos inköpt programvara överskattades därför att verksamhetens krav i ett tidigt skede inte var tillräckligt tydliga och utvärderingen av programvaran inför beställningen därför blev knapphändig. I två projekt saknades initialt väl förankrade styrmodeller för projektverksamhet och en ny projektstyrningsmodell under projektens gång infördes. Det fanns brister i styrgruppens agerande på projektledarens rapporter om risker. Ingen beredskap fanns när nyckelpersoner slutade och styrgruppen hade inte gett tillräckligt stöd till projektet när det gällde att få fram nyckelkompetens internt. Det fanns brister i styrgruppens kvalitetskontroll av projektets riskhantering och kalkyler. Statliga IT-projekt som överskrider budget Fallstudierna visade i likhet med enkäten att beställarens eller styrgruppens respektive projektledarens styrning av projekten brast också i andra avseenden: Den ursprungliga budgeten var visserligen av preliminär karaktär, men innebar en grov underskattning av resursbehovet. Otydliga konsultavtal medförde oenighet (oklarhet) om omfattningen av leveranser. Samarbetssvårigheter uppstod i ett projekt utan att de hanterades . Det fanns brister i styrgruppens agerande på projektledarens rapporter. 4.2Myndigheternas arbete med intern styrning och kontroll En central förutsättning för en bra styrning av utvecklingsprojekt är att myndighetsledningen har infört en väl fungerande intern styrning och kontroll av IT-utvecklingsverksamheten. I detta ligger också att systematiskt ta till vara erfarenheter från genomförda projekt inför kommande projekt. Samtliga 73 myndigheter i enkät fick besvara frågor om den interna styrningen och kontrollen av IT-utvecklingsverksamheten, det vill säga tillämpade kontrollåtgärder såsom styrpolicyer, strategier, ansvarsfördelning, regler, modeller, metoder och stöd, och för alla projekt. Frågorna38 avsåg dels status , dels vilket förbättringsarbete som bedrevs . hade många myndigheter brister i enskilda kontrollåtgärder I enkäten ställdes frågor om ett femtontal kontrollåtgärder som bör ingå i den interna styrningen och kontrollen. Sammanställningen av bristerna i dessa enskilda kontrollåtgärder ger en intressant bild när orsakerna bakom budgetöverskridandena analyseras (se bilaga 5). Sammantaget hade många myndigheter brister i enskilda kontrollåtgärder, vilket innebar att förutsättningarna för att bedriva väl fungerande projekt inte fanns på plats. Det framgår att nästan hälften () av myndigheterna saknade en dokumenterad verksamhetsutvecklingsstrategi39 och i nästan lika 38Sammanlagt efterfrågades förekomsten av 14 kontrollåtgärder, exempelvis Beslutad modell för riskhantering i projekt. 39Betydelsen av detta dokument framgår av internationella standarder, till exempel OGC. Av dokumenten ska det tydligt framgå ledningens eller de verksamhetsansvarigas beslut om hur IT-baserad verksamhetsutveckling ska användas och vad den främst ska åstadkomma för förbättringar i myndighetens verksamhet. Det ska således finnas en tydlig koppling mellan myndighetens verksamhetsplan (se 3 § myndighetsförordningen) och verksamhetsutvecklingsstrategin. Statliga IT-projekt som överskrider budget många fall saknades även en aktuell IT-strategi. Detta har bland annat betydelse för myndighetens förmåga att ange mål och resultat (d.v.s. leveransen av produkten) för projektet. Vidare saknades flera viktiga styrinstrument med betydelse för bland annat riskhanteringen, för kalkylering av projektkostnader och för efterkalkyler av avslutade projekt. En tredjedel av myndigheterna hade vidare brister i rapporteringen till generaldirektören och styrelsen40. En lika stor andel hade inga dokumenterade regler för den löpande uppföljningen av projektkostnader eller för slutredovisning av projekt. av myndigheterna saknade beslutade regler för användning av extern granskning av projekten respektive efterkalkyl av avslutade projekt. Hälften av myndigheterna svarade att de inte hade dokumenterat flera viktiga styrinstrument med betydelse för riskhanteringen. Det gäller bland annat modeller för kalkylering av projektkostnader och modeller för efterkalkyl av avslutade projekt. Detta minskar möjligheterna för myndigheten att efter hand lära sig att kalkylera bättre. Var femte myndighet redovisade en god intern styrning och kontroll av IT-utvecklingsverksamheten Med utgångspunkt i enkätsvaren har indelat myndigheterna i tre grupper utifrån den redovisade nivån för arbetet med intern styrning och kontroll av IT-utveckling . Klassningsreglerna framgår av bilaga 6. I grupp 1 med högst en redovisad brist i sin interna styrning och kontroll av IT-utveckling återfinns (15) av myndigheterna. Med brist avses till exempel att en viss kontrollåtgärd beslutats och dokumenterats eller tillämpades men inte var dokumenterad. I denna grupp finns därmed de myndigheter som svarat att samtliga kontrollåtgärder tillämpades och var dokumenterade . I denna grupp är det två myndigheter som arbetar med att vidareutveckla kontrollåtgärder (efterkalkyl). I gruppen omfattas (11) av förordningen om intern styrning och kontroll. I grupp 2 med två-tre redovisade brister i sin interna styrning och kontroll av IT-utveckling återfinns (19) av myndigheterna. I gruppen omfattas (11) av förordningen om intern styrning och kontroll. I denna grupp anger 11 myndigheter att de arbetar med att utveckla kontrollåtgärder. 40 I de fall styrelse förekommer. Statliga IT-projekt som överskrider budget I grupp 3 med 3 eller fler brister i sin interna styrning och kontroll av IT- utveckling återfinns drygt hälften (39) av myndigheterna. I gruppen omfattas cirka hälften av myndigheterna (19) av förordningen om intern styrning och kontroll. Hälften av de 73 myndigheterna hade alltså relativt stora brister i sin interna styrning och kontroll av IT-utveckling. I denna grupp arbetade alla utom fem med att utveckla kontrollåtgärder. Användning av så kallade agila metoder för budgetering Tillkomsten och spridningen av så kallade agila metoder41 för budgetering av utvecklingsprojekt innebär att synen på vad som utgör den ursprungliga budgeten, det vill säga den som vi har relaterat budgetöverskridandena till i denna granskning, håller på att förändras. I en del projekt kan den ursprungliga budgeten ha varit en medvetet grov första uppskattning av resursåtgången. Dessa metoder tar sikte på stark användarkontakt och snabba mindre leveranser av körbara systemdelar. I sådana metoder ligger också att projektets budget från början avses uppdateras av beställaren, det vill säga revideras, vid senare tillfällen. Bland våra tre fallstudier har en av myndigheterna tillämpat detta förfarande. Detta skulle kunna innebära att en del överskridanden varit i ovanstående mening metodbetingade. Erfarenheter från projekten tas inte till vara Det vanligaste syftet med de projekt som överskridit budget är att modernisera och vidareutveckla befintliga IT-system. Trots att arbetsprocesserna som systemen ska betjäna därför är kända och trots att det finns ett visserligen äldre fungerande system att utgå ifrån uppstår ofta en hel del problem i utvecklingsprojekten. Detta visar också en av fallstudierna mer i detalj. En liknande bild framgick i granskningar 1999 och 200242. Av enkätsvar och fallstudier framgår att myndigheterna inte har ägnat uppföljning av projekten och återföring av erfarenheter från tidigare projekt tillräcklig uppmärksamhet. För merparten () av projekten hade myndigheterna inte tagit fram uppföljningsrapporter och i av projekten medförde erfarenheterna inga förändringar i de rutiner och modeller som ska tillämpas av alla projekt. 41Bland agila (ungefär lättrörliga) metoder kan nämnas Development, , DSDM, Extreme Programming (XP), Development, Pragmatic Programmer Scrum, med flera. 42Riksrevisionsverket 2002:30, IT i verksamhetsutvecklingen. Statliga IT-projekt som överskrider budget En viktig grund för erfarenhetsåterföring är att kalkyler och redovisning av projektens kostnader omfattar alla relevanta delkostnader. Granskningen visar dock att en stor andel av myndigheterna inte hade organiserat sin redovisning så att uppgifter om olika delkostnader kunde tas fram på ett enkelt sätt. Förordningen om intern styrning och kontroll förefaller ge resultat Av de 73 myndigheter som svarat på enkäten är det 41 som ska tillämpa43 förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603). Av dessa har hamnat i grupp 1 eller 2 i vår klassificering av myndigheternas interna styrning och kontroll av IT-utvecklingsverksamhet. Av dessa myndigheter arbetade med att utveckla sin interna styrning och kontroll. Av myndigheterna i grupp 3, de med flera brister i sin interna styrning och kontroll av IT-utvecklingsverksamhet, är det färre myndigheter, , som är skyldiga att följa förordningen. Av dessa myndigheter arbetade dock av (17 av 19) med att utveckla sin interna styrning och kontroll. Även om det inte är möjligt att bedöma om dessa åtgärder kommer att visa sig tillräckliga för att avhjälpa den typ av problem vi konstaterat i granskning indikerar dessa siffror att förordningen påverkar myndigheternas beteende i önskad riktning. Också de tre fallstudierna visar att problemen i projekten medfört att myndighetsledningarna insett behovet av att förbättra förutsättningarna (resurser, metoder, regler) både för enskilda projekt och i den interna styrningen och kontrollen av IT-verksamheten. Två av myndigheterna har vidtagit åtgärder för att förbättra den interna styrningen och kontrollen på . Bland åtgärderna kan nämnas ny projektutvecklingsmodell, krav på kostnads- och nyttoanalys för alla projekt och tillsättning av utvecklingsdirektör för styrning av projektportföljen. 4.3Regeringens åtgärder för att minska budgetöverskridanden i projekten Ansvaret för att bedriva IT-utvecklingsprojekt på ett sådant sätt att de leder till önskvärda resultat på ett så effektivt sätt som möjligt är Även om regeringen har delegerat denna uppgift till myndigheterna finns det dock ett flertal åtgärder som är möjliga att vidta för att påverka och underlätta för myndigheterna att åstadkomma så bra resultat som möjligt. 43 Vi avser status . Statliga IT-projekt som överskrider budget Omfattande arsenal av verktyg för att styra IT-projekt Regeringen/har ett flertal verktyg för att påverka myndigheternas hantering av sin IT-baserade verksamhetsutveckling. Vissa verktyg syftar till styrning av strategiska (för flera myndigheter gemensamma) IT-projekt medan andra avser enskilda myndigheters projekt. i reglering ställa krav på myndigheternas IT-utvecklingsverksamhet eller generellt beträffande myndigheternas interna styrning och kontroll inrätta en kommitté för att bereda frågor om regeringens styrning av myndigheternas IT-utvecklingsverksamhet (E-delegationen) ge uppdrag till extern granskning av projekt (till exempel Statskontorets granskning av projekt och Försvarsmaktens PRIOprojekt eller styrning och uppföljning, 2009:6) överta ansvar för projekt eller flytta in projekt i departementet (styrning av inom rättsväsendet) ge uppdrag till myndigheter att utveckla IT-stöd (i regleringsbrev eller annat regeringsbeslut) ställa krav på återrapportering av status för projekt i regleringsbrev, underlätta finansiering av projekt (anslag, låneram) föra en dialog med de enskilda myndigheterna medverka som observatör i styrgrupper för större eller mer strategiska projekt (till exempel i tidigare skeden av RIF- projektet). Regeringens kommunikation med myndigheterna avser främst projekten med de största budgetöverskridandena Kommunikationen mellan regeringen och myndigheterna avser främst myndigheter med projekt som haft stora budgetöverskridanden. Fem av de nio myndigheterna som hade projekt med de största budgetöverskridandena hade under ett eller haft kommunikation med 20062009 beträffande projekt. Denna dialog genomfördes i mål- och resultatdialogen eller i mera informella samtal. Fallstudierna visar att ingen av de tre myndigheterna framfört behov av någon direkt åtgärd från regeringens sida med anledning av budgetöverskridandet. Trots detta har departementen vidtagit främst följande åtgärder när det gäller fallstudiemyndigheterna De har gett i uppdrag att utveckla IT-stöd (i myndighetens instruktion). Statliga IT-projekt som överskrider budget De har ställt krav på att återrapportera status för Sjöbasis. De har fört en dialog med alla tre myndigheterna (mål- och resultatdialog och i andra informella sammanhang) om projekten. Av intervjuer med företrädare för berörda departement framgår att departementen engagerat sig i större, mer strategiska utvecklingsprojekt. IT-stödet i respektive Toposystemet i Lantmäteriet, som ingått i fallstudierna, uppfyller enligt departementen inte dessa kriterier. Likväl har de ovan nämnda åtgärderna vidtagits. Styrning av strategiska projekt Regeringen har inlett en satsning på att framöver få en koncerninriktad styrning av så kallade strategiska projekt, det vill säga sådana projekt som har en betydelse för flera myndigheter eller för staten som helhet. Det behöver inte enbart röra satsningar på e-förvaltning utan även andra satsningar till exempel på modernisering av IT-infrastruktur kan räknas in. För detta ändamål har regeringen utformat en särskild styrorganisation med en statssekreterargrupp44, en e-grupp inom , en kommitté (E-delegationen) samt samverkansområden med särskilt utpekad ansvarig myndighet. Dessa åtgärder har enligt bedömning inte haft någon betydelse för de projekt som granskningen omfattat. 44Regeringen beslutade att tillsätta en statssekreterargrupp med uppgift att stärka samordningen i vad gäller frågor som är av strategisk betydelse för utvecklingen av elektronisk förvaltning. Uppgiften är att på ett mer operativt sätt genomföra regeringens e-handlingsplan som kom 2008 och koordinera myndigheternas arbete. Statliga IT-projekt som överskrider budget 5 Slutsatser och rekommendationer granskning har inriktats mot budgetöverskridanden i myndigheternas IT-utvecklingsprojekt. Ett överskridande av budgeten gör det inte möjligt att dra någon bestämd slutsats huruvida projektet har bedrivits ineffektivt eller om verkliga fördyringar har uppstått. Skälet kan vara en orealistiskt ursprunglig budget som aldrig hade varit möjlig att hålla oavsett hur väl projektet bedrivits. Anledningen att ändå valt att granska myndigheternas förmåga att hålla projektbudgetarna är att de problem som uppstår i detta sammanhang utgör tydliga indikationer på brister i förmågan att styra och kontrollera utvecklingsverksamheten. Granskningen gör det möjligt att dra följande slutsatser. En mindre andel av projekten får problem En tredjedel av IT-projekten drar över sina budgetar. bedömer att det samlade budgetöverskridandet uppgår till . Det kan antas att denna siffra är i underkant då det inte avslutades något mycket stort projekt med åtföljande risk för större budgetgetöverskridande45. Enligt är det rimligt att anta att det samlade budgetöverskridandet för avslutade projekt ett normalt46 budgetår sannolikt ligger i intervallet . 45Betydelsen av dessa projekt kan illustreras med projekt som avbröts när totalkostnaden hunnit bli utan att ha levererat resultat. gör efter kontakter med antagandet att den ursprungliga budgeten för detta projekt var i storleksordningen . Det skulle innebära att budgetöverskridandet vid projektets nedläggning uppgick till eller . Om dessa i stället hade belastat 2009 hade detta medfört att det samlade budgetöverskridandet skulle ha förändrats från till . 46Det vill säga då även något stort IT-projekt avslutats. Statliga IT-projekt som överskrider budget Förmågan att hålla budgeten förefaller vara oförändrad jämfört med tidigare När gjorde en liknande granskning47 1999 av 215 projekt blev resultatet liknande. Vår bedömning blir att myndigheternas förmåga att hålla budget i projekten inte har förbättrats. Liknande brister hos företagens förmåga att hålla budget och tidplan redovisas i internationella studier48. De stora projekten är mer riskfyllda Medan projekten, med budgetöverskridanden, i genomsnitt överskred sina budgetar överskred de stora projekten bland dessa sina budgetar med i genomsnitt . Denna skillnad kan enligt vår bedömning främst hänföras till de ökade svårigheterna att hantera risker i de stora projekten eftersom dessa är svårare att överblicka och svårare att förstå på grund av den större komplexiteten. Konsekvenserna av budgetöverskridanden är främst myndighetsinterna Inget av de i granskningen ingående projekten har föranlett myndigheterna att begära utökat anslag.