prop · GY03100 · 2011-04-13 00:00:00 — Utgiftstaket bör inte kringgås genom att förmåner som normalt ska finansieras med anslag budgeteras och redovisas mot inkomst- titlar. Huvudprincipen ska också vara att utgifter ska bokföras det år de är avsedda att användas. Eventuella avvikelser från dessa principer ska motiveras. Enligt praxis ska det under utgiftstaket finnas en s.k. budgeteringsmarginal av en viss storlek. Denna ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat på grund av konjunktur- utvecklingen. En välordnad och stram budgetprocess är av central betydelse för att de budgetpolitiska målen ska nås. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för budgetprocessen i termer av totala utgifter. I budgetprocessen ställs olika utgifter mot varandra och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt totalt ekono- miskt utrymme som ges av utgiftstaket och överskottsmålet. Huvudlinjen är att förslag på utgiftsökningar inom ett utgiftsområde måste täckas genom förslag om utgiftsminskningar inom samma område. Av central betydelse är också att den statliga budgeten är transparent och heltäckande. Regeringens förslag till budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (den s.k. fullständighetsprincipen). Vidare är huvud- principen att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag (den s.k. bruttoprincipen). Det innebär att utgifter ska redovisas på budgetens utgiftssida, medan inkomster ska redovisas på budgetens inkomstsida. har en sammanhållande roll och ett ansvar för tidsplan, riktlinjer för budgetarbetet och processen för budget- förhandlingarna. Samtliga departement är dock ansvariga för att det finns tillräckligt underlag för att kunna göra övergripande prioriteringar mellan olika sektorer inom den offentliga sektorn och mellan olika utgiftsområden inom statens budget samt för att pröva det offentliga åtagandet. För att stärka budgetprocessen på lokal nivå tillämpas ett balanskrav för den kommunala sektorn. Balanskravet anger att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans, om inte synnerliga skäl före- Kommunerna och landstingen ska även ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Finanspolitikens viktigaste bidrag till att stabi- lisera konjunkturen är att upprätthålla för- troendet för att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Tappar finansmarknaden, hushållen och företagen förtroendet för de offentliga finanserna kommer det även att bidra till att aktiva finanspolitiska åtgärder i stabiliseringspolitiskt syfte får mindre effekt. Är finanserna inte långsiktigt hållbara försvåras arbete med att upprätthålla prisstabilitet. Erfarenheten är att perioder av hög inflation ofta föregås av perioder med misskötta offentliga finanser. Vid normala efterfrågestörningar bidrar penningpolitiken normalt sett till att stabilisera både inflationen och efterfrågan i ekonomin. Det finns då oftast inte skäl att vidta några aktiva finanspolitiska åtgärder. Finanspolitiken bidrar vid sådana störningar till konjunkturstabilisering via de automatiska och semiautomatiska stabili- satorerna. Vid större efterfrågestörningar och utbuds- störningar kan finanspolitiken aktivt behöva stötta penningpolitiken. Erfarenheter från tidigare krishanteringar visar dock att det inte helt går att motverka en kraftig konjunktur- nedgång utan att de offentliga finanserna äventyras. Däremot kan åtgärderna bidra till att uppgången i arbetslösheten begränsas, minska risken för att arbetslösheten biter sig fast och mildra konsekvenserna för särskilt utsatta grupper. De stabiliseringspolitiska åtgärderna ska utformas på ett sådant sätt att de bidrar till att det finansiella sparandet kan återgå till en nivå i linje med överskottsmålet när resursutnyttjandet normaliseras. Erfarenheter visar att vissa tempo- rära stabiliseringspolitiska åtgärder som vidtas kan vara politiskt svåra att återta. Sådana stabili- seringspolitiska åtgärder bör därför undvikas. För att undvika att stabiliseringspolitiken i sig blir en källa till mer långsiktiga offentlig- finansiella problem måste utgångspunkten vara att om temporära åtgärder vidtas måste det säkerställas att de åtgärder som vidtas förblir just temporära. Om permanenta åtgärder vidtas för att mildra en konjunkturnedgång (vilket förutsätter att det finns utrymme för sådana åtgärder), bör de i första hand avse åtgärder som bidrar till att varaktigt höja sysselsättningen och BNP. Statliga ingripanden på finansmarknaderna Väl fungerande finansmarknader är också av- görande för en stabil samhällsekonomisk utveckling och för en effektiv stabiliserings- politik. För att statliga ingripanden på finans- marknaderna ska vara effektiva är det viktigt med en tydlig rollfördelning mellan myndigheter och tydliga principer för hur de offentliga finanserna ska värnas vid sådana ingripanden. Vid finansiella kriser kan regeringen behöva vidta särskilda åtgärder för att bidra till finansiell stabilitet och därigenom förhindra att krisen kraftigt påverkar hela ekonomin. Om regeringen behöver vidta sådana åtgärder, är utgångs- punkten att begränsa de offentligfinansiella konsekvenserna av detta. Det är viktigt att det är kreditinstituten själva, framför allt deras aktie- ägare och andra som har skjutit till riskkapital, som i första hand bär eventuella förluster. Detta minskar även problemen med överdrivet risk- tagande hos kreditinstituten. I den ekonomiska vårpropositionen redovisas normalt inriktningen för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken för . I propositionen redovisar regeringen sin syn på det aktuella ekonomiska läget, redovisar de struktur-, stabiliserings- och fördelnings- politiska utmaningar som politiken står inför, gör en bedömning av lämplig nivå på utgiftstaket för åtminstone det tredje tillkommande året, följer upp de budgetpolitiska målen, gör effekt- beräkningar av åtgärder samt gör en bedömning av det aktuella reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar. Den ekonomiska vår- propositionen brukar vidare innehålla en särskild fördelningspolitisk redogörelse och en be- dömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. I budgetpropositionen presenterar regeringen konkreta politikförslag för framför allt det kommande budgetåret och lämnar förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. Dessutom lämnas en redogörelse för den ekonomiska jämställdheten. I årsredovisningen för staten följs såväl budgeten som de finanspolitiska målen upp avseende det gångna budgetåret. I såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetpropositionen görs prognoser för tre till . Prognoser ska göras med bästa tillgängliga metoder. Åtgärder som kan bedömas ha större samhällsekonomiska effekter ska effektberäknas med avseende på BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. Prognoser och effektberäkningar ska baseras på data av högsta möjliga kvalitet och ta sin utgångspunkt i det aktuella forskningsläget där så är möjligt. Bedömningarna av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet ska med jämna mellanrum kompletteras med generationsanalyser. Lång- tidsutredningar ska också göras med jämna mellanrum. Dessa är ett viktigt underlag för analysen av de framtida utmaningar som finans- politiken ställs inför. 3.2Förstärkt styrning och samordning av den ekonomiska politiken i EU Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är den ekonomiska politiken en fråga av gemensamt intresse för alla medlemsstater. Medlemsstaterna ska samordna sin ekonomiska politik inom rådet. Fördraget definierar vissa förfaranden och instrument för samordning, särskilt de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, den multilaterala övervakningen och underskotts- förfarandet. Ett medlemskap i innebär därför att medlemsstaterna medger att den nationella ekonomiska politiken samordnas. Den modell som lades fast i var att medlemsstaterna behöll sin besluts- kompetens över den ekonomiska politiken (förutom den monetära politiken för de medlemsstater som infört euron), som regler och förfaranden för samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik infördes. Samordningen utövas med icke-bindande påtryckningsmedel som rekommendationer, riktlinjer och kollegial påtryckning i enlighet med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken (art. 121 i EUF- fördraget). När det gäller stabilitets- och tillväxtpakten finns dock vissa tvingande påtryckningsmedel, men endast för . Den ekonomiska krisen visade att det fanns brister i det gemensamma regelverket för ekonomisk styrning i EU, både i dess utformning och efterlevnad. Stabilitets- och tillväxtpakten hade inte lyckats motverka stora budgetunderskott och kraftiga ökningar av de offentliga skulderna i många medlemsstater. Dessutom var det befintliga regelverket inte utformat för att förhindra att betydande makroekonomiska obalanser byggdes upp på många håll. Mot denna bakgrund fastställde en ny strategi för tillväxt och sysselsättning baserad på en förbättrad samordning av den ekonomiska politiken 2020. Strategin innehåller målinriktade insatser för att stärka EU:s konkurrenskraft, produktivitet, tillväxtpotential och ekonomiska konvergens. gav vidare sin ordförande i uppdrag att inrätta en expert- grupp med företrädare för medlemsstaterna för att undersöka vilka åtgärder som behövdes för att uppnå en förbättrad ekonomisk styrning i EU. Slutsatserna av arbetet i expertgruppen antogs av . I dessa slutsatser framhölls att de utmaningar som blivit uppenbara till följd av krisen krävde att EU förstärkte existerande regelverk och struk- turer för den ekonomiska styrningen. I samband med arbetet i expertgruppen presenterade Europeiska kommissionen ett lagstiftningspaket bestående av sex rättsakter med syftet att förstärka den ekonomiska styrningen inom EU. har redogjort för kommissionens förslag om förstärkt ekonomisk styrning i faktaprome- moria 2010/11:FPM7 samt för kommissionens tidigare meddelande inom samma område i faktapromemoria 2009/10:FPM99. Arbetet inom EU med konkreta förslag om förstärkt ekonomisk styrning och samordning har huvudsakligen fokuserat på tre områden: -den s.k. europeiska terminen med sam- ordnad granskning av finans- och struktur- politiken, -kommissionens sex rättsakter om förstärkt ramverk för ekonomisk styrning och -utveckling av mekanismer för krishantering. beslutade att introducera en ny granskningscykel för den ekonomiska politiken i EU, den europeiska terminen, som gäller . Genom den nya cykeln samordnas och integreras granskningen av medlemsstaternas struktur- politik i uppföljningen av 2020-strategin och av deras finanspolitik genom stabilitets- och tillväxtpakten. Det inledande steget i den europeiska terminen är kommissionens årliga tillväxt- rapport, som publicerades första gången . Kommissionen redogör där för sin samlade bedömning av EU:s ekonomisk- politiska utmaningar. På basis av tillväxt- rapporten och rådets diskussion enades vid sitt vårmöte om generella riktlinjer till medlemsstaterna inför rapporteringen om den nationella ekonomiska politiken . Konkret innebär den europeiska terminen att de nationella reformprogrammen och stabilitets- och konvergensprogrammen presenteras sam- . För svensk del innebär detta att dessa program baseras på beslut om budgeten för det aktuella året och på de ekonomiska riktlinjerna i den ekonomiska vårpropositionen som lämnas till . /juli antar rådet landsspecifika rekommendationer och yttranden till medlems- staterna baserade på kommissionens analys av den nationella rapporteringen. Enligt regeringens bedömning är det positivt att en integrerad granskningscykel införs där bedömningen av finans- och strukturpolitiken blir mer konsekvent och samordnas tidsmässigt. Regeringen vill betona vikten av att respektera roll i detta sammanhang och de nationella reformprogrammen respektive konvergensprogrammen kommer att baseras på propositioner som lämnas till . Lagstiftningspaketet för förstärkt ekonomisk styrning Rådet för ekonomiska och finansiella frågor träffade vid sitt möte en överenskommelse om en gemensam position avseende lagstiftningspaketet inför förhandlingar med . Denna position bekräftades av . Överenskommelsen kan sammanfattas enligt följande. -Den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten stärks genom införandet av ett utgiftskriterium där den offentliga utgiftstillväxten relateras till medelfristig BNP-tillväxt. Syftet är att medlemsstater som inte uppnått sina mål ska använda goda tider för att skapa tillräckligt finanspolitiskt manöverutrymme inför nästa ekonomiska nedgång. Om medlemsstaterna inte lever upp till reglerna kan rådet besluta om rekommendationer till medlemsstaterna i enlighet med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. För euroländer kan det bli aktuellt med en räntebärande deposition. -Den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten stärks. Det skuldkriterium som finns har de facto inte varit verkningsfullt. Genom införandet av ett bindande skuldminskningskriterium ska medlemsstater med alltför hög offentlig skuld förmås att minska den i tillfreds- ställande takt. Medlemsstater som underlåter att göra detta ska kunna bli föremål för underskottsförfarande. -Ett direktiv införs med minimikrav på nationella finanspolitiska ramverk. Syftet är att förstärka det nationella ägarskapet och skapa bättre förutsättningar för att leva upp till de gemensamma reglerna. En hög grad av flexibilitet kommer att tillåtas vid genomförandet av direktivet och olika institutionella förutsättningar i medlems- staterna kommer att beaktas. Minimikraven omfattar bl.a. statistik- och prognoskvalitet, finanspolitiska regler och en medelfristig budgethorisont. varningsmekanism ska utgöra en första vägledning inför en djupare analys av eventuella obalanser. Indikatortabellen kommer att antas senare i en separat process. Om obalanser bedöms föreligga ska ett obalansförfarande inledas där medlemsstaten i fråga får rekommenda- tioner, i enlighet med de allmänna rikt- linjerna för den ekonomiska politiken, att vidta åtgärder för att komma tillrätta med obalanserna. -Nya och tidigarelagda sanktioner införs i stabilitets- och tillväxtpakten samt i obalansförfarandet i form av två separata rättsakter. Sanktionerna gäller endast euroländer. Regeringen välkomnar överenskommelsen om lagstiftningspaketet. En förstärkning av den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten är viktig enligt regeringens uppfattning. Krisen har tydligt visat på behovet av att använda goda tider för att konsolidera statsfinanserna och skapa finans- politiskt handlingsutrymme inför nästa nedgång. Genom ett tydligt fokus på förebyggande åtgärder kan alltför stora underskott undvikas. Det föreslagna utgiftskriteriet är ett sätt att förmå EU:s medlemsstater att röra sig mot sina medelfristiga budgetmål, något som medlems- staterna förutsätts leva upp till . Regeringen välkomnar också den ökade fokuseringen på den offentliga skuldsättningen i övervakningsproceduren. Den senaste krisen har tydliggjort skuldnivåns betydelse för mark- nadernas förtroende. Det är viktigt att medlems- staterna vidtar kraftfulla åtgärder för att reducera den offentliga skulden inför nästa ekonomiska nedgång. Det är välkommet att underskotts- förfarande ska kunna inledas för medlemsstater som underlåter att minska den offentliga skulden i tillfredsställande takt. Det problematiska läget i många medlems- stater hade, enligt regeringens bedömning, -En ny process för övervakning av makro- kunnat begränsas om det hade funnits väl ekonomiska obalanser införs. Som ett komplement till den finanspolitiska över- vakningen i stabilitets- och tillväxtpakten ska den nya processen bestå av övervakning i syfte att undvika makroekonomiska obalanser. Detta föreslås ske genom uppföljning av ett antal ekonomiska variabler i en indikatortabell. fungerande nationella finanspolitiska ramverk. finanspolitiska ramverk har varit avgörande för att upprätthålla starka offentliga finanser i samband med krisen. Med nationella ramverk på plats förbättras förutsättningarna för att målen i det gemensamma regelverket ska kunna uppfyllas. Regeringen bedömer att det föreslagna direktivet inte kommer att kräva några väsentliga förändringar i det svenska ramverket. De svenska reglerna är över lag mer ambitiösa än de föreslagna minimikraven och en hög grad av flexibilitet kommer att tillåtas vid genomförandet av direktivet. Regeringen ser positivt på att införa en process för övervakning av makroekonomiska obalanser. Det står klart att stabilitets- och tillväxtpakten och andra befintliga förfaranden inte har varit tillräckliga för att förhindra att systemfarliga obalanser byggts upp. Indikator- tabellen ska fungera som en varningsmekanism. Om flera indikatorer signalerar risk för obalanser föranleder det en process med en fördjupad analys och dialog med medlemsstaten i fråga, innan beslut om obalansförfarande kan fattas. Detta innebär en rimlig utveckling av övervakningssystemet i ljuset av den genom- gångna ekonomiska krisen. Det bör framhållas att överenskommelsen om sanktioner för med- lemsstater som inte vidtar åtgärder för att korrigera makroekonomiska obalanser enbart gäller euroländer. Arbetet med att fastställa vilka indikatorer som ska ingå i indikatortabellen är ännu inte avslutat. Regeringen fäster stor vikt vid att indikatorerna är relevanta för syftet att hindra nya kriser att uppstå. Regeringens uppfattning är att sammansättningen av dessa indikatorer ska vara allsidig. enades och rådet för ekonomiska och finansiella frågor om att etablera två krismekanismer: den europeiska finansiella stabilitetsmekanismen (EFSM), som garanteras av EU-budgeten, samt den europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF), som är konstruerad som ett mellanstatlig samarbete mellan . beslutade euro- länderna om bilateralt stöd till . Efter ett omfattande förberedelsearbete godkände en upp- görelse om utformningen av en permanent kris- mekanism (ESM). ESM ska bli en internationell finansiell institution med en faktisk utlånings- kapacitet på . () ska regelmässigt delta i ESM-aktioner och utföra skuldhållbarhets- analyser. Privata långivare ska medverka i stöd- aktioner. Skuldomstrukturering kan bli aktuell. Finansiellt stöd ska utgå i form av lån och undantagsvis även i form av köp på primär- marknaderna av statsobligationer (direktköp). Räntan på lån från ESM ska vara i linje med IMF:s principer och inkludera ett påslag för risk. Beslut om stöd ska fattas med enhällighet. ESM kommer att ersätta både EFSM och EFSF . Medlemsstater utanför euroområdet kan delta vid sidan av ESM. De blir då representerade på relevanta möten i ESM:s styrande organ, de får tillgång till information i rätt tid och de konsul- teras. Bilaterala lån får samma status som lån från ESM. Enligt regeringens bedömning är ESM ett viktigt instrument för att säkra den finansiella stabiliteten. Finansiellt stöd från ESM bör alltid åtföljas av strikta villkor avseende landets ekono- miska politik och utformas så att tendenser att handla mindre försiktigt (så kallad moral hazard) minimeras. Det är mycket viktigt att ESM inte försvagar incitamenten för länder att ställa om sin ekonomiska politik genom budgetsanering och strukturreformer. ESM ska endast vara ett instrument för att hantera exceptionella situa- tioner och inte innebära ett system för långvariga och omfattande transfereringar mellan medlems- stater. Regeringen prövar frågan om eventuellt deltagande på bilateral basis i finansiella stöd- aktioner från fall till fall och utfästelser om even- tuella lån ska vara förankrade i . Den ekonomiska krisen har tydliggjort att det i en del medlemsstater har förts en ekonomisk politik som försatt dessa länder i stora svårigheter. Det är därför rimligt att förstärka möjligheterna att identifiera och vid behov korrigera obalanser som kan utgöra hot mot den ekonomiska stabiliteten i EU. Det är alltså angeläget att ett regelverk etableras som på ett effektivare sätt bidrar till att rusta EU och dess medlemsstater för nästa nedgång. En för- stärkning av regelverket är också en viktig del av den kortsiktiga krishanteringen genom att detta kan bidra till ökat förtroende för medlems- staternas ekonomier. Det är regeringens be- dömning att ett starkare regelverk för ekono- misk styrning och samordning hade kunnat dels begränsa framväxten av ekonomiska obalanser, dels innebära att många medlemsstater hade varit bättre rustade att möta krisen utan att hamna i en svårhanterlig skuldsituation. Mot denna bak- grund välkomnar regeringen överenskommelsen om lagstiftningspaketet om förstärkt ekonomisk styrning samt införandet av den europeiska terminen. Regeringen vill framhålla att utgångspunkten i arbetet med samordning och styrning av den ekonomiska politiken i EU är att respektive arbetsmarknadens parters roll ska respekteras. Regeringens bedömning är att de överenskommelser som gjorts rörande förstärkt ekonomisk styrning och samordning inte inne- bär att steg tas mot ökad överstatlighet, dvs. att nationell kompetens rörande till exempel löne- bildning och pensionssystem överförs till EU. En sådan utökad kompetens för EU kan enbart ges genom fördragsändring. Någon sådan för- dragsändring är inte aktuell.16 Regeringen kommer inte att medverka till EU-beslut som innebär förändringar av riks- dagens eller arbetsmarknadens parters respektive roller. I detta sammanhang vill regeringen fram- hålla vikten av ett nära samarbete mellan riksdag och regering för att ska kunna agera på ett kraftfullt och trovärdigt sätt i EU. Ambitionen att öka utlåningskapaciteten i EFSF och inrätta ESM har lett till starka politiska krav i vissa länder på motprestationer i form av reformer med syfte att uppnå en bättre fun- gerande valutaunion. I samband med Europeiska rådets möte lanserade och därför tankar om att bilda en pakt för konkurrenskraft. Syftet med initiativet sades vara att stödja valutaunionen, att stärka euro- ländernas konkurrenskraft och att öka konver- gensen mellan . enades vid sitt toppmöte om utformningen av vad som kommit att kallas euro plus-pakten. Även länder utanför euroområdet var inbjudna att delta. Av beslutet framgår att deltagande länder förväntas göra särskilda ansträngningar som ska vara mer konkreta och ambitiösa än vad som redan överenskommits. De gemensamma målsättningarna syftar till att: -stärka konkurrenskraften, -främja sysselsättning, -stärka hållbarheten i de offentliga finanserna samt -stärka den finansiella stabiliteten i EU. Pakten ska vara förenlig med existerande instrument för ekonomisk styrning inom EU. Samarbetsformen utgörs av en politisk överens- kommelse om målsättningarna och uppföljning sker genom granskning, erfarenhetsutbyte och politiskt tryck. Länder utanför euroområdet som önskade delta i pakten anmodades att meddela detta till Europeiska rådets möte . Av EU:s 27 medlemsländer har 23 länder valt att delta i pakten. Enligt regeringens bedömning finns det goda skäl att öka intensiteten i arbetet mot de målsättningar som ställs upp i pakten. Erfarenheten visar att länder som hamnar i kris ofta gör detta med en oförmånlig utveckling på de identifierade områdena - en svag konkurrenskraftsutveckling med kraftiga försämringar av bytesbalansen, ohållbara offentliga finanser, dåligt fungerande arbetsmarknader och en bristande stabilitet i det finansiella systemet. Detta gäller för alla EU- länder, även om behov av insatser kan sägas vara särskilt viktigt bland . Dessa särskilda behov har också uppmärksammats i Lissabonfördraget där ges rätt att själva besluta i frågor som rör dem själva. Regeringen välkomnar den höjda ambitionsnivå som euro plus-pakten ger uttryck för. föreligger dock inte förutsättningar för ett svenskt beslut om att delta i pakten. 16 Det förslag till fördragsändring som man kom överens om vid har som syfte att möjliggöra inrättandet av en permanent krismekanism.