prop · GY03121 · 2011-04-14 00:00:00 — Med kommersiella mellanhänder avses enligt artikel 2.11 en privat byrå som tillhandahåller administrativa tjänster, transportbolag eller resebyrå (researrangör och återförsäljare). Uppgiften att ta upp biometriska kännetecken får enligt viseringskodexen inte överlåtas till kommersiella mellanhänder. Samarbetet med en kommersiell mellanhand ska enligt artikel 45.2 i viseringskodexen grundas på en ackreditering av den aktuella medlemsstatens behöriga myndigheter. Behörighet att ingå överenskommelser Viseringskodexen reglerar endast möjligheten för en medlemsstat att under vissa förutsättningar ingå överenskommelser om representation och överenskommelser om samarbete med externa tjänsteleverantörer eller kommersiella mellanhänder. Kodexen behandlar däremot inte vilket organ hos en medlemsstat som är behörigt att ingå sådana överens- Att fatta beslut i viseringsärenden utgör myndighets- Även de uppgifter som kan komma att utföras av externa tjänsteleverantörer (och kommersiella mellanhänder) kan innefatta myn- Ett exempel är att externa tjänsteleverantörer kan komma att ta upp biometriska kännetecken. Det finns i utlänningslagen inte någon bestämmelse om samarbete med extern tjänsteleverantör eller En bestämmelse som bemyndigar regeringen eller, efter regeringens bestämmande, att ingå överens- kommelser med externa tjänsteleverantörer eller kommersiella mellan- händer bör därför införas i utlänningslagen. påpekat måste det innan en överenskommelse med en extern tjänsteleverantör ingås finnas tekniska lösningar som bl.a. tillgodoser kraven på datasäkerhet. Även övriga krav som kodexen ställer måste i varje enskilt fall vara uppfyllda. Eftersom de föreslagna bestämmelserna i 3 kap. 6 § tredje och fjärde styckena UtlL innebär att myndighetsutövning kan överlämnas till andra staters behöriga myndigheter och till utländska inrättningar måste beslut fattas med iakttagande av bestämmelsen i 10 kap. 8 § Detta innebär att beslut ska fattas med kvalificerad majoritet eller i grundlagsordning (10 kap. 8 § andra stycket och 6 § andra stycket regeringsformen). Förutsättningar för återkallelse och upphävande av Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för bestämmelserna i 7 kap. 1 och 2 §§ UtlL om återkallelse av visering begränsas till att avse endast återkallelse av nationell visering. En hänvisning till att det i viseringskodexen finns bestämmelser om upphävande och återkallelse av Schengenvisering införs i 7 kap. 1 § UtlL. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i denna Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 34 i viseringskodexen ska en visering upphävas om det blir uppenbart att villkoren för utfärdande av viseringen inte var uppfyllda för utfärdandet. visering ska återkallas om det blir uppenbart att förutsättningarna för utfärdandet av viseringen är uppfyllda. En visering kan också återkallas på viseringsinnehavarens begäran. Enligt 7 kap. 1 § UtlL får en visering återkallas för en utlänning som har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få visering. Därutöver får Prop. 2010/11:121 visering enligt 7 kap. 2 § UtlL återkallas, om det finns särskilda skäl för Särskilt skäl för att återkalla en visering kan vara att utlänningen redan vid inresan visar sig sakna medel för att klara sitt uppehälle eller ägnar sig åt annan verksamhet i än som förutsattes när viseringen utfärdades (prop. 1979/80:96 s. 91 och prop. 1988/89:86 s. 63). Mot bakgrund av att förutsättningarna för upphävande och återkallelse av Schengenviseringar följer direkt av kodexen ska tillämpningsområdet för utlänningslagens bestämmelser om återkallelse begränsas till att avse endast nationella viseringar. För att tydliggöra vad som gäller i fråga om upphörande eller återkallelse av en Schengenvisering bör det i 7 kap. 1 § UtlL tas in en hänvisning till att det i viseringskodexen finns sådana bestämmelser. 7.11Beslutande myndigheter vid beslut om återkallelse och upphävande av visering Regeringens förslag: Bestämmelsen i 7 kap. 8 § första stycket UtlL om beslutande myndighet vid återkallelse av visering ändras så att återkallelse och upphävande av Schengenvisering utöver vad som följer av viseringskodexen ska få beslutas av samt att återkallelse av nationell visering ska få beslutas av den myndighet som beviljat viseringen eller av . Andra stycket samma paragraf ändras så att nationell visering som beslutats av endast ska få återkallas av . Utredningen förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att bestämmelsen i 7 kap. 8 § UtlL ska begränsas till att gälla nationella viseringar. Remissinstanserna: anför att det inte skulle vara konsekvent att låta utlänningslagen innehålla uttryckliga bestämmelser om vilka myndigheter som har att besluta om visering men inte vilka myndigheter som kan besluta om återkallelse och upphävande av visering utöver nationell visering. anser att det är oklart om en polismyndighet kan återkalla eller upphäva en visering som utfärdats av en annan medlemsstat. Vidare anser att en möjlighet för en polismyndighet att i tveksamma fall överlämna en fråga om upphävande eller återkallelse till bör övervägas. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 34 i viseringskodexen ska en visering som huvudregel återkallas eller upphävas av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som utfärdade viseringen. En visering kan också återkallas eller upphävas av en annan medlemsstats behöriga myndigheter. I så fall ska den utfärdande statens behöriga myndigheter underrättas. De behöriga myndigheterna i medlemsstaterna framgår av artikel 4 i viseringskodexen. Som huvudregel ska viseringsansökningarna prövas av konsulaten. I artikel 4.2 finns en särskild bestämmelse som innebär att ansökningar vid yttre gräns får prövas av de myndigheter som ansvarar för personkontroller vid yttre gräns. Genom artikel 55 i viseringskodexen görs en ändring i gränskodexen som innebär en uttrycklig befogenhet för behöriga gränskontrolltjänstemän att i Prop. 2010/11:121 förekommande fall återkalla eller upphäva en visering. myndigheter kan också vara behöriga enligt artikel 4.4. i viserings- kodexen men då krävs nationella bestämmelser om detta. Enligt 7 kap. 8 § första stycket UtlL återkallas visering av den myndig- het som beviljat viseringen eller av . Av 7 kap. 8 § andra stycket UtlL framgår att en visering som har beviljats av endast får återkallas av . Regeringen anser liksom utredningen att det framgår direkt av viseringskodexen att såväl utlandsmyndighet som polismyndighet vid yttre gräns är behörig att återkalla och upphäva Schengenviseringar. Till skillnad från utredningen gör regeringen dock bedömningen att behörighet att återkalla och upphäva viseringar inte framgår direkt av viseringskodexen och därför måste regleras i nationell rätt. En sådan bestämmelse skulle kunna införas i förordning men eftersom övriga återkallelsebestämmelser finns i utlänningslagen bör den placeras i 7 kap. 8 § UtlL. De ändringar som regeringen föreslår i fråga om behörighet att besluta om Schengenviseringar i 3 kap. 5 § UtlL och behörighet att återkalla och upphäva Schengenviseringar i 7 kap. 8 § UtlL kommer att vara överensstämmande och endast reglera den behörighet som inte följer direkt av viseringskodexen. Detta tillväga- gångssätt ger den konsekvens i regleringen som har efterlyst. Enligt regeringens mening finns inte skäl att i lag reglera möjligheten för polismyndighet att rådfråga vid återkallelse eller upphävande av visering. Nationella viseringar bör även fortsättningsvis återkallas av den myndighet som har beviljat viseringen eller av . Nationella viseringar som beviljats av bör endast få återkallas av i enlighet med vad som gäller för åter- kallelse av viseringar utfärdade av enligt nuvarande 7 kap. 8 § andra stycket UtlL. Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för bestämmelserna i 13 kap. 10 § andra stycket UtlL, som behandlar möjligheten att utelämna skälen som ligger till grund för viseringsbeslut, begränsas till att endast avse nationell visering. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det i 13 kap. 10 § UtlL ska anges att avslagsbeslut beträffande Schengenvisering ska motiveras. Remissinstanserna: Ambassaden anser att även avslag beträffande nationella viseringar bör motiveras. Skälen för regeringens förslag: Ett beslut om avslag på en viseringsansökan ska enligt artikel 32.2 i viseringskodexen innehålla de skäl som ligger till grund för avslaget. Skäl för beslutet ska ges med hjälp av ett standardformulär i bilaga VI till viseringskodexen. Detsamma gäller enligt artikel 34.6 för beslut om återkallelse eller upphävande av visering. Av 13 kap. 10 § andra stycket UtlL framgår att skälen som ligger till Prop. 2010/11:121 grund för ett beslut om visering får utelämnas. omfattas av eller av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer utan att vara medborgare i ett EES-land eller i , ska dock beslut som går sökanden emot motiveras. Bestäm- melsen att beslut om visering inte behöver motiveras utgör ett undantag från den allmänna skyldigheten enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) att motivera beslut som går sökanden emot. Skyldigheten att motivera avslagsbeslut och beslut om återkallelse eller upphävande av Schengenvisering framgår direkt av viseringskodexen. Beträffande ansökningar där sökanden är familjemedlem till en EES- medborgare eller en medborgare i utan att själv vara en sådan medborgare följer av och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemed- lemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet) att sökanden ska ges exakt och full- ständig information om skälen till avslaget på ansökan. Det innebär enligt regeringens mening att en mer fullständig motivering än enligt standardformuläret ska lämnas i dessa fall. Då även detta torde framgå av viseringskodexen (jfr artikel 1.2) finns inte skäl att lagreglera motivering av beslut om avslag på ansökan om Schengenvisering. Utlänningslagen bör därför i fortsättningen endast reglera motiveringsskyldigheten såvitt avser nationell visering. Nationell visering beviljas av diskretionära skäl och beslut om avslag på sådan ansökan kan med vissa undantag inte överklagas (se närmare avsnitt 7.13). På grund härav bör skälen till avslagsbeslut kunna utelämnas. Av rörelsedirektivet följer som ovan nämnts att avslagsbeslut för familjemedlemmar till EES-medborgare och medborgare i som inte själva är sådana medborgare måste motiveras, vilket bör framgå av lagtexten. 7.13Rätten att överklaga beslut Regeringens förslag: Bestämmelsen i 14 kap. 3 § UtlL, som behandlar överklagande av vissa viseringsbeslut, tas bort. I stället införs en ny paragraf, 14 kap. 5 a §, som anger att en myndighets beslut om avslag på en ansökan om Schengenvisering och beslut om upphävande eller återkallelse av Schengenvisering får överklagas till en migrationsdomstol. Enligt paragrafen får vidare beslut om avslag på en ansökan om nationell visering eller återkallelse av en nationell visering för en utlänning som är familjemedlem till en EES- medborgare utan att själv vara EES-medborgare överklagas till en migrationsdomstol. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår en annan lagteknisk lösning. Remissinstanserna: , Ambassaden , Länsrätten Prop. 2010/11:121 i (numera Förvaltningsrätten i ) och VisitSweden tillstyrker förslaget att viseringsbeslut ska kunna överklagas. Länsrätten i (numera Förvaltningsrätten i ) har vissa lag- tekniska synpunkter och anser att det bör utredas vem som ska vara den enskildes motpart i vissa situationer. anser att sökanden i utlänningslagen bör tillförsäkras en rätt att överklaga samtliga förvaltningsrättsliga beslut i viseringsärenden. Ambassaden anser att även avslagsbeslut beträffande nationella viseringar bör kunna överklagas. Kammarrätten i anser att det bör klargöras om överklagandemöjligheten omfattar även de fall där en viseringsansökan endast delvis bifalles. vid anser att det finns behov av kompletterande överväganden vad gäller muntliga inslag i överklagandet. Skälen för regeringens förslag Artikel 32 i viseringskodexen behandlar beslut om avslag på ansökningar om Schengenvisering. Sådana beslut ska en sökande enligt artikel 32.3 ha rätt att överklaga. Överklagandet ska lämnas in till den medlemsstat som har fattat det slutliga avslagsbeslutet och handläggas i enlighet med den medlemsstatens nationella lagstiftning. Av artikel 34.7 i viseringskodexen framgår att en sökande även ska ha rätt att överklaga beslut om upphävande eller återkallelse av visering, om inte viseringen återkallas på viseringsinnehavarens begäran enligt artikel 34.3. Överklagande av återkallande eller upphävande av visering ska riktas mot den medlemsstat som fattade beslutet och i enlighet med den medlemsstatens nationella lagstiftning. Bestämmelserna om överklagan- de ska enligt artikel 35.7 i viseringskodexen tillämpas även beträffande ansökningar om sådana viseringar som utfärdas vid de yttre gränserna. En förvaltningsmyndighets beslut enligt utlänningslagen får överklagas endast i de fall som särskilt anges i 14 kap. utlänningslagen. När det gäller viseringar finns endast en bestämmelse om överklagande. Den avser sökande som är familjemedlem till en EES-medborgare eller medborgare i utan att själv vara EES-medborgare eller medborgare i . För sådana utlänningar föreskrivs i 14 kap. 3 § UtlL att beslut får överklagas till en migrations- domstol om beslutet innebär ett avslag på en ansökan om visering eller återkallelse av visering. Andra beslut i viseringsärenden kan alltså inte överklagas. En migrationsdomstols beslut överklagas enligt 16 kap. 9 § UtlL till Migrationsöverdomstolen. Prövningstillstånd krävs enligt 16 kap. 11 § UtlL vid överklagande av en migrationsdomstols beslut. Nya överklagandebestämmelser i utlänningslagen För att den svenska lagstiftningen ska vara förenlig med viserings- kodexen krävs kompletterande lagstiftning om överklagande. alternativ skulle vara att följa utlänningslagens nuvarande systematik där rätten till överklagande inte bara följer särskilt angivna typer av beslut utan även vilken myndighet som fattat det beslut som överklagas. ordningen föreslår utredningen. och de myndigheter som ansvarar för personkontroller vid yttre gräns att besluta i Schengenviseringsärenden följer emellertid direkt av viseringskodexens bestämmelser i artikel 4.1 och 4.2 och inte av utlän- Dessa myndigheter kommer att fatta beslut i flertalet ärenden Eftersom det inte framgår av utlänningslagen att utlandsmyndigheter och myndigheter som ansvarar för personkontroller vid yttre gräns har behörighet att besluta om Schengenvisering är det enligt regeringens mening mer ändamålsenligt att följa viserings- kodexens systematik och i lagen endast ange vilka beslut som får över- Bestämmelsen om överklagande av vissa av beslut om visering i 14 kap. 3 § UtlL bör därför tas bort och en ny bestämmelse om överklagande av beslut om Schengenvisering införas. Rätten att överklaga beslut om avslag på ansökan om visering och beslut om återkallelse eller upphävande av visering för en utlänning som är familjemedlem till en EES-medborgare eller medborgare i utan att själv vara EES-medborgare eller medborgare i följer av Mot den bakgrunden bör det av utlänningslagen framgå att denna kategori kan överklaga avslagsbeslut och beslut om återkallelse även avseende nationella viseringar. Migrationsdomstolens beslut kan överklagas till Migrationsöver- domstolen i enlighet med vad som framgår av 16 kap. 9 § UtlL. Prövningstillstånd krävs vid överklagande av migrationsdomstolens Vilka beslut får överklagas? Att avslag på viseringsansökningar samt beslut om upphävande respektive återkallande av viseringar måste kunna överklagas framgår av artiklarna 32.3, 34.7 och 35.7 i viseringskodexen. bestämmelser om sjömansviseringar som utfärdas vid den yttre gränsen. artikel 36 finns dock ingen bestämmelse om överklagande. Advokatsamfund har anfört att samtliga förvaltningsrättsliga beslut i viseringsärenden bör kunna överklagas. efterfrågat ett klargörande om rätten att överklaga även omfattar de fall där en viseringsansökan endast delvis bifalles. framgår att sökanden ska ge in en ansökan om Schengenvisering i enlighet med bilaga I till viseringskodexen. ska anges i formuläret. Om en enhetlig, en territoriellt begränsad eller en visering för flygplatstransitering ska utfärdas, för vilken tid viseringen ska utfärdas eller om ansökan ska avslås, avgörs av den myndighet som Enligt viseringskodexen ska sökande som fått avslag på sin viseringsansökan ha rätt att överklaga. Rätten att överklaga omfattar endast avslagsbeslut och inte beslut om att ansökan inte tas upp till prövning eller beslut om olika handläggningsåtgärder. Om ett beslut som innebär att sökanden beviljats visering i en annan form eller för än han eller hon önskat är att betrakta som ett beslut om avslag är en fråga om tolkning av viseringskodexen. En sådan tolkning kan inte avgöras i nationell lagstiftning utan måste överlämnas till rättstillämpningen och är ytterst en fråga för . En visering som utfärdas vid yttre gräns för sjömän i transit är en Schengenvisering och bör kunna överklagas på samma sätt som övriga sådana viseringar även om det inte framgår uttryckligen av viserings- kodexen. En Schengenvisering kan också förlängas i enlighet med artikel 33 i viseringskodexen. I artikel 33 finns inte någon bestämmelse om överklagande för det fall viseringen inte förlängs. Beslut att inte förlänga en Schengenvisering omfattas därmed inte av rätten att överklaga. Regeringen anser att en rätt att överklaga sådana beslut inte bör införas i utlänningslagen. Av artikel 34 i viseringskodexen framgår att beslut om upphävande eller återkallelse av en Schengenvisering måste kunna överklagas. Ambassaden anser att avslag på ansökan om nationell visering ska kunna överklagas. Eftersom nationella viseringar inte omfattas av viseringskodexens bestämmelser finns inget krav på att avslagsbeslut ska kunna överklagas. Vid planerad kortare vistelse som överstiger ska en tredjelandsmedborgare som huvudregel ansöka om tidsbegränsat uppehållstillstånd. Nationell visering kan beviljas av diskretionära skäl, bl.a. när förutsättningarna för beviljande av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd inte är uppfyllda. Med hänsyn till den nationella viseringens diskretionära karaktär anser regeringen inte att en rätt att överklaga beslut om avslag på en ansökan om nationell visering bör införas i utlänningslagen. Av rörelsedirektivet följer dock att avslags- beslut för familjemedlemmar till EES-medborgare och medborgare i som inte själva är sådana medborgare måste kunna överklagas. Vem är motpart? Av 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) framgår att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart i domstol. Detta innebär att en utlandsmyndighet, polismyndighet eller är den enskildes motpart när beslut om visering överklagas till migrationsdomstol. Även annan myndighet som har bemyndigats att besluta om visering enligt 3 kap. 6 § första stycket UtlL kan komma att uppträda som motpart till den enskilde i viseringsärenden. Länsrätten i har anfört att det bör utredas vem som är utlänningens motpart när ett beslut om avslag fattats av exportråd eller av en annan stats behöriga myndighet. Som angivits ovan i avsnitt 7.9 kommer organ knutet till exportråd endast att kunna bemyndigas att bevilja visering. Dess beslut kan därför inte överklagas. Om en annan medlemsstat representerar och i denna egenskap avslår en ansökan om visering ska överklagandet riktas mot den medlemsstaten. Svensk domstol kommer alltså inte att pröva ansökningar som beslutats Prop. 2010/11:121 av andra medlemsstaters myndigheter. Huvudregeln vid handläggning av mål i migrationsdomstol och Migra- tionsöverdomstolen är enligt 16 kap. 5 § första stycket UtlL att förfa- randet är skriftligt. Enligt andra stycket samma paragraf får det ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling ska enligt tredje stycket hållas i migrationsdomstol om utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. vid anser att det finns ett behov av kompletterande överväganden om hur muntliga inslag ordnas tekniskt och i vilka fall rekvisiten för muntliga inslag i migrationsdomstolen kan tänkas vara uppfyllda. De grunder som en viseringsansökan kan avslås på framgår av artikel 32 i viseringskodexen. Förutsättningarna för upp- hävande och återkallande av visering anges i artikel 34. I de allra flesta fall kommer domstolens prövning att vara inriktad på att bedöma om sökanden genom olika ingivna handlingar uppfyllt kravet för att beviljas visering. Till detta kommer att viseringsmål bör handläggas skyndsamt och att utlänningen befinner sig utomlands i avvaktan på att viseringsmålet prövas och därför inte kan infinna sig vid en förhandling i svensk domstol. Samma förhållande föreligger redan beträffande ansök- ningar om uppehållstillstånd där sökanden befinner sig utomlands. Regeringen gör bedömningen att det i viseringsmål endast i yttersta undantagsfall kan finnas skäl för muntlig förhandling i domstol. Om muntliga uppgifter i något fall behövs finns olika tekniska lösningar, t.ex. telefon- och videoförhör. Regeringen anser att det inte finns skäl att med anledning av överklagande av viseringsärenden på nytt överväga frågan om muntlighet i migrationsdomstol. Regeringens förslag: En bestämmelse som upplyser om regeringens behörighet att meddela föreskrifter om behörig migrationsdomstol för viseringsmål tas in i utlänningslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen föreslår dock ett bemyndigande i utlännings- lagen som ger regeringen rätt att bestämma vilken domstol som ska vara behörig att handlägga viseringsärenden. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Länsrätten i (numera Förvaltningsrätten i ), Länsrätten i (numera Förvaltningsrätten i ) och tillstyrker förslaget. Länsrätten i län (numera Förvaltningsrätten i ) och anser att viseringsmål bör handläggas vid samtliga tre migrationsdomstolar. Skälen för regeringens förslag: Enligt 16 kap. 1 § UtlL är de förvalt- Prop. 2010/11:121 ningsrätter som regeringen bestämmer migrationsdomstolar. förvaltningsrätter som är migrationsdomstolar och deras domsområden regleras i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. Regeringen har i flera sammanhang uttalat att koncentration av måltyper till en viss domstol som huvudregel bör undvikas (jfr t.ex. prop. 2008/09:165 s. 105). Målen bör därför hand- läggas av samtliga migrationsdomstolar, om det inte på grund av målens speciella karaktär finns anledning att låta endast en av domstolarna handlägga dem. Enligt regeringen finns det inget behov av sådan särskild kompetens vid handläggningen av viseringsmål i domstol som skulle motivera koncentration av denna måltyp till en av de tre migrations- domstolarna. För att endast en migrationsdomstol ska handlägga viseringsmål talar dock svårigheten att fördela målen mellan de tre mig- rationsdomstolarna, eftersom den absoluta merparten av besluten fattas på beskickningar utomlands som saknar naturlig geografisk koppling till någon domstol.