prop · GY03100 · 2011-04-13 00:00:00 — Anm.: Medellivslängden definieras här som återstående medellivslängd vid födseln. Källa: Egna beräkningar. I prognosen ökar folkmängden från dagens 9,4 miljoner invånare till 10,9 miljoner 2060 och 11,4 miljoner 2099. Diagram 12.5 visar hur antalet personer i olika åldrar förändras enligt prognosen. Ökningen i befolkning är främst ett resultat av att antalet personer i de äldre åldersgrupperna stiger. 109 Dödligheten mäts som antalet avlidna i en viss åldersgrupp i förhållande till samtliga personer i åldersgruppen. Diagram 12.5 Förändring i folkmängd efter ålder, 2010 2099 Källor: och egna beräkningar. I diagram 12.6 illustreras befolkningsföränd- ringarna med hjälp av så kallade yngre-, äldre- och försörjningskvoter. Yngrekvoten, dvs. antalet personer i förhållande till antalet personer , minskade kraftigt första hälft på grund av minskat barnafödande och uppgick vid utgången av . Framöver förväntas inga stora förändringar av yngrekvoten. Källor: och egna beräkningar. Äldrekvoten, dvs. antalet personer i förhållande till antalet personer , ökade gradvis fram till utgången av 2010 då den var . Till följd av en allt lägre dödlighet förväntas denna utveckling fortsätta framöver. väntas äldrekvoten ha ökat till , och 2099 till . Adderas yngre- och äldrekvoten erhålls en s.k. försörjningskvot. Den mäter antalet personer i icke-yrkesverksam ålder relativt antalet personer . Till följd av den stigande äldrekvoten har försörjningskvoten ökat . Framöver väntas försörjnings- kvoten öka ytterligare och uppgå till 2030, 2099. En kvot på 100 innebär att en yrkesverksam ska försörja en icke-yrkesverksam. 12.3.2Den arbetsföra befolkningen ökar tack vare invandringen Förutom de åldersmässiga förändringar som redovisats kommer befolkningens samman- sättning att förändras avseende ursprung. var av befolkning födda utanför landets gränser. Denna andel förväntas öka till 2060. Utöver de som är födda i ett annat land kommer en växande andel av befolkningen att vara födda i av föräldrar som invandrat. Utan invandring skulle befolkningen , , minska med 124 000 personer fram till omkring 2025 (se diagram 12.7). Diagram 12.7 Förändringen i antal personer i ålder jämfört med efter ursprung En positiv nettoinvandring gör nu att befolk- ningen i stället förväntas öka med 134 000 personer . Invandringen fortsätter att ge ett starkt bidrag fram till ca 2035. Denna utveckling, i kombination med det faktum att personer som är födda utanför gränser har en tydligt lägre sysselsättningsgrad och högre arbetslöshet, understryker betydelsen av att invandrare integreras på arbetsmarknaden. Demografin i en internationell jämförelse Sett ur ett internationellt perspektiv är den demografiska utvecklingen i relativt gynnsam. FN uppskattar att äldrekvoten i som helhet kommer att öka till 2050 (se tabell 12.1). Problematiken är tydligast i , och . Där väntas äldrekvoten öka kraftigt till mellan 64 och 2050, vilket kan jämföras Tabell 12.1 Äldrekvoter i olika länder, 2000 och 2050 Källa: FN, 2008. Hur de offentliga finanserna utvecklas framöver är starkt beroende av hur arbetsmarknaden utvecklas. påverkas arbets- marknaden av förändringar i befolkningen, strukturella reformer och av att ekonomin antas återgå till ett normalt resursutnyttjande . Strukturreformer som genomförts under denna och förra mandatperioden gör att syssel- sättningsgraden på lång sikt är högre än vad den skulle ha varit om dessa reformer inte hade genomförts. I beräkningen antas att arbetskraften och sysselsättningen utvecklas i enlighet med den demografiska utvecklingen . Det innebär att dagens arbetskraftsdeltagande i olika åldrar skrivs fram med befolkningsprognosen. Tabell 12.2 Nyckeltal för arbetsmarknaden Tusental personer i åldern respektive procent Anm.: I tabellen redovisas medan sysselsättningsmålet i EU 2020- strategin avser . Sysselsättningsgraden för överstiger i beräkningarna . Källor: och egna beräkningar. Sammantaget ökar andelen personer i åldern som deltar i arbetskraften från 2020. beräknas andelen sysselsatta öka från och arbetslösheten minska till (se tabell 12.2). är det endast demografin som antas påverka arbetsmarknaden. Sysselsättningsgraden, arbetskraftsdeltagandet och arbetslösheten varierar något över åren efter 2020. Välfärdstjänsterna och den offentliga konsumtionen Välfärdstjänsterna finansieras till största delen med skatter och till en mindre del med avgifter. Den skattefinansierade delen är den offentliga konsumtionen. Tjänsterna produceras mestadels i offentlig regi, men en växande andel produceras i privat sektor. Den långsiktiga kostnads- utvecklingen påverkas av att verksamheterna är arbetskraftintensiva och att potentialen för produktivitetsökningar därmed sannolikt är relativt blygsam. Vad är offentlig konsumtion? Offentlig konsumtion består av individuell konsumtion (sjukvård, utbildning, äldreomsorg, m.m.) och kollektiv konsumtion (adminis- tration, försvar, rättsväsende m.m.). Den individ- uella konsumtionen utgör av den offentliga konsumtionen. utgjorde konsumtionen av utgifterna, medan den i kommunerna utgjorde . Knappt en tredjedel av samtliga sysselsatta arbetar i offentlig sektor. Diagram 12.8 Konsumtionsmönster, genomsnittlig användning fördelat efter ändamål och ålder, 2006 De individuellt konsumerade välfärdstjänsterna konsumeras inte i samma utsträckning av alla personer. Det finns stora skillnader i konsum- tionsmönstren mellan olika åldersgrupper och kön. Utbildning konsumeras i första hand av barn och ungdomar, medan äldre personer kon- sumerar sjukvård och omsorg i betydligt större utsträckning än genomsnittet (se diagram 12.8). Hur har offentlig konsumtion utvecklats? Den offentliga konsumtionen steg som andel av BNP (se diagram 12.9). Ökningen finansierades med höjda skatter och därmed minskade hushållens utrymme för privat konsumtion. har den offentliga konsumtionens andel av BNP varit relativt . Trots att konsumtionsandelen inte ökat har konsumtionen i volym i genomsnitt ökat med 0,5-1,mer än vad som är demografiskt betingat. Det innebär att standarden i de offentliga tjänsterna har ökat med 0,5-1,i genomsnitt. Diagram 12.9 Offentlig konsumtion i ett historiskt perspektiv Hur beräknas den offentliga konsumtionen? Beräkningen av den offentliga konsumtionen görs i två steg. Först skrivs mängden eller volymen välfärdstjänster fram. Sedan beräknas prisutvecklingen på dessa. Antagandet om pris- utvecklingen på offentlig konsumtion har stor betydelse för utgifterna och hållbarheten. I framskrivningarna av den offentliga konsum- tionen antas normalt att det senaste konsum- tionsmönstret blir bestående . Det betyder exempelvis att tolvåriga pojkar får samma mängd utbildning som och sjuttiofemåriga kvinnor lika mycket vård och omsorg som i dag.110 Standarden antas därmed vara oförändrad. Det är dock troligt att efterfrågan på välfärdstjänster kommer att öka när vi har ekonomisk tillväxt. Den teknologiska utvecklingen skapar nya behov, vilket ytterligare ökar efterfrågan. I diagram 12.10 redogörs för hur antalet välfärdstjänster ökar när standarden är oför- ändrad. Den stigande medellivslängden medför att antalet äldreomsorgstjänster ökar med och sjukvården med till 2099. Totalt ökar offentlig konsumtion med till 2099. Diagram 12.10 Demografisk framskrivning av offentlig konsumtion Källor: och egna beräkningar. När välfärdstjänsterna produceras används arbetskraft, insatsvaror, tjänster och kapital. Priset på offentlig konsumtion beror därför på hur lönerna utvecklas samt på priset på kapital och de varor och tjänster som används. Lönerna i den offentliga sektorn antas öka i samma takt som i näringslivet. Priset på kapital antas följa priset på investeringar. Kostnaden för inköp av tjänster och insatsvaror antas följa utvecklingen av löner och konsumentprisindex. En svagare prisutveckling på kapital och insatsvaror kommer att leda till att arbetskraft i viss utsträckning substitueras mot dessa produkt- ionsfaktorer, vilket är i enlighet med den 110 Det innebär t.ex. att personaltätheten i barnomsorgen i det närmaste är oförändrad. I verksamheter där det finns en viss möjlighet att substituera arbetskraft mot kapital och insatsvaror kommer detta att ske. Som exempel skulle utbildningen kunna bli lite mindre lärartät i utbyte mot att datorer användes i lite högre grad. Arbetsproduktiviteten antas vara oförändrad i offentlig sektor till skillnad från privat sektor, där den antas stiga. Då priset på kapital och förbrukning ökar lång- sammare än lönerna kommer priset på offentlig konsumtion att öka något långsammare än lönerna. Timlönerna ökar i samma takt i båda sektorerna, viket leder till att kostnaderna per producerad enhet ökar mer i offentlig än privat sektor. Fenomenet kallas Baumols kostnads- sjuka.111 Ett resultat av produktivitetsskillnaden är att priset eller deflatorn på offentlig konsum- tion kommer att öka snabbare än den allmänna prisutvecklingen i samhället eller BNP-deflatorn, vilket följer den historiska utvecklingen. I diagram 12.11 redovisas hur den offentliga konsumtionen utvecklas som andel av BNP när standarden hålls oförändrad. Diagram 12.11 Offentlig konsumtion Källor: och egna beräkningar. 111 Problemet med lägre produktivitetsutveckling i personalintensiv tjänsteproduktion och den fördyring som detta medför i konsumtionen av dessa tjänster beskrevs först i Baumol, J. W. (1967), Macroeconomics of Unbalanced Growth: The anatomy of , , Vol. 57, No. 3. och vidareutvecklades i Baumol, J. W., Blackman, S. & , E. (1985), Unbalanced Growth Revisited: Asymptotic Stagnancy and New Evidence, , Vol. 75, No. I detta avsnitt analyseras de offentliga finans- ernas långsiktiga utveckling med hjälp av elva scenarier baserade på olika förutsättningar och antaganden.112 Samtliga scenarier bygger på att befolkningens storlek och sammansättning ut- vecklas i linje med huvudalternativet i SCB:s befolkningsprognos. Först presenteras ett huvudscenario som redovisas lite mer utförligt. Därefter följer fem scenarier som analyserar olika antaganden inom området välfärdstjänster. Avslutningsvis följer fem scenarier som analyserar effekten av alternativa antaganden om arbetsmarknaden. Beräkningarna ska inte uppfattas som prognoser, utan som stiliserade beskrivningar av hur de offentliga utgifterna och intäkterna utvecklas under olika förutsättningar. Inget av scenarierna ska uppfattas som den mest sannolika utvecklingen. Huvudscenariot oförändrad standard bygger på antaganden om oförändrat beteende på arbetsmarknaden och oförändrad politik. Detta scenario används sedan som utgångspunkt när utvecklingen i övriga scenarier diskuteras. För att ge en bild av hur beräkningarna görs, beskrivs detta scenario något mer utförligt än övriga scenarier. Med ett oförändrat beteende på arbets- marknaden avses att framtidens befolkning antas arbeta i samma omfattning som dagens. Beteendet hålls i detta avseende inom mindre befolkningsgrupper som definieras efter ålder och kön, samt i viss mån födelseland. Det sammantagna beteendet kan därför ändras om befolkningens sammansättning förändras. Antagandet innebär t.ex. att en 34-årig kvinna antas arbeta lika mycket som en 34- årig kvinna gör och äldre antas ha samma pensionsålder som , trots att medellivs- Det är dock viktigt att poängtera att ett oförändrat beteende på arbetsmarknaden inte nödvändigtvis är den mest sannolika utvecklingen. Det är endast en referens mot vilken effekten av olika typer av förändringar kan jämföras. Inom tre områden fastställs vad som menas med oförändrad politik: transfereringar, skatter och avgifter samt välfärdstjänster. Inom området transfereringar antas oför- ändrad politik betyda att de faktiska eller effektiva ersättningsgraderna hålls konstanta i de olika transfereringssystemen. I beräkningarna förutsätts därför en standardsäkring av de offentliga transfereringssystemen. För en stor del av transfereringarna finns ett regelverk som automatiskt höjer förmånerna i takt med löne- utvecklingen. Detta gäller för pensioner som räknas upp med inkomstindex, och delvis för transfereringar som ersätter inkomstbortfall, t.ex. sjuk- och föräldraförsäkringen. Trans- fereringar som saknar den här typen av automatisk standardsäkring, t.ex. barnbidrag och studiestöd, ökar i beräkningen i takt med den nominella löneutvecklingen.113 En sådan standardsäkring motverkar den urholkning som skulle ske på om beräkningarna byggde på strikt oförändrade regler. Standard- säkringen förutsätter därmed att vissa reformer genomförs i takt med att ekonomin växer. På inkomstsidan antas de implicita skatte- och avgiftssatserna vara oförändrade. Detta innebär att skatteintäkterna kommer att utgöra en andel av skattebaserna.114 Inom välfärdstjänsterna definieras en oför- ändrad politik som oförändrad standard, vilket innebär att standarden per brukare hålls (se fördjupningsrutan Välfärdstjänsterna och den offentliga konsumtionen). Det skulle kunna exemplifieras med att en 90-åring får lika många hembesök av som en 90- åring får . 112 I promemorian Fördjupad redovisning av 113 Det innebär också att taken i olika transfereringssystem höjs i takt hållbarheten på finns antaganden, beräkningsmetoder och modeller redovisade. offentligfinansiella hållbarhetsberäkningarna, som också den finns på 114 Se promemorian Utvidgad redovisning av den offentligfinansiella regeringens hemsida, finns ett mer detaljerat dataunderlag. Den offentliga sektorns inkomster Skatte- och avgiftssatser hålls konstanta efter 2015 i beräkningarna och den offentliga sektorns inkomster påverkas därefter huvudsakligen av utvecklingen på arbetsmarknaden. De primära offentliga inkomsterna115, som 2010 utgjorde av BNP, beräknas minska mar- ginellt till av BNP 2015. Därefter minskar de primära offentliga inkomsterna ytterligare något till av BNP av BNP 2099. Det höga sparandet i utgångsläget och den fortsatt goda utvecklingen av det finansiella sparandet leder till ökade tillgångar och avkastningen på dem blir omfattande . De totala offentliga inkomsterna som även inkluderar kapitalinkomster ökar kontinuerligt och når 2099 (se diagram 12.12.) Diagram 12.12 Primära utgifter och primära inkomster i scenariot med oförändrad standard Källor: och egna beräkningar. Den offentliga sektorns utgifter De primära offentliga utgifterna,116 som 2010 motsvarade av BNP, beräknas minska med till av BNP 2015. Därefter minskar de ytterligare några procentenheter till 2099. Av den inledningsvis snabba nedgången i utgiftskvoten står transfereringarna och kon- sumtionen för vardera. Mot denna stora nedgång i utgifter ska en 115Med primära inkomster avses alla inkomster utom kapitalinkomster. 116Med primära utgifter avses alla utgifter utom skuldräntor. ett högt finansiellt sparande på utgångsläget har mycket stor betydelse för resultatet i en långsiktig framskrivning. I avsnitt 12.4.2 redovisas därför ett scenario där budget- eringsmarginalen är betydligt mindre. De totala utgifterna för offentlig konsumtion minskar från av BNP 2099. Utgifterna för äldreomsorg beräknas öka från av BNP 2010 till . Konsumtionsmönstret antas inte ändras över tiden. Exempelvis antas en 75- årig kvinna använda lika mycket sjukvårds- och äldreomsorg 2099 som i dag.117 När de äldre blir fler ökar därmed kostnaderna för sjukvård och äldreomsorg. Eftersom yngrekvoten minskar något och standarden antas vara oförändrad, sjunker utgifterna för barnomsorg och utbildning från av BNP av BNP 2099. Utvecklingen ska inte ses som en prognos utan som ett stiliserat räkneexempel, när oförändrad politik definieras som oförändrad standard inom välfärds- tjänsterna (se fördjupningsrutan Välfärds- tjänsterna och den offentliga konsumtionen.) Tabell 12.3 Utvecklingen av utgifterna för välfärdstjänster i scenariot med oförändrad standard Källa: Egna beräkningar. Förändringarna i ålderspensionsutgifterna är relativt små. Pensionsutgifterna beräknas minska från av BNP 2050, för att sedan öka något till 2099. Det är 1990-talets pensionsreform som gör att uppgången i antalet äldre får en relativt begränsad effekt på pensionsutgifterna. Pen- sionsåldern antas vara i beräkningen, vilket innebär att den genomsnittliga ålders- 117 Med avses den nivån som beräknas råda 2015 enligt de utgifter som presenteras i denna proposition. pensionen blir lägre när medellivslängden ökar (se diagram 12.13).118 Premiepensionssystemet är en del av hushållens sparande enligt national- räkenskaperna, vilket innebär att premie- pensionerna inte ingår i pensionsutgifterna i diagram 12.13. Om dessa inkluderades skulle kurvan bli flackare. Diagram 12.13 Ålderspension per person Procent av genomsnittlig lön Källor: och egna beräkningar. Finansiellt sparande och den offentliga sektorns finansiella nettoställning Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn uppgick till -0,av BNP. Under 20112013 sker en gradvis anpassning mot ett normalt resursutnyttjande i ekonomin med högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Detta bidrar till att utgifterna minskar kraftigt dessa år. beräknas det finansiella sparandet uppgå till av BNP. Det primära sparandet120 sjunker fram till ca 2032, dvs. den period när den stora 1940- talistgenerationen kommer att behöva allt mer äldreomsorg. Därefter förbättras det primära sparandet och uppgår till 2099. Det höga primära sparandet bidrar till att tillgångar 118Pensionssystemets regler gör att den utbetalda pensionen minskar när medellivslängden ökar om pensionsåldern är oförändrad. 119Enligt EU:s statistikmyndighet ska sparandet i premie- pensionssystemet ses som en del av hushållens sparande i nationalräkenskaperna. beräknas den genomsnittliga premiepensionen uppgå till av den genomsnittliga statliga ålderspensionen. 120I det primära finansiella sparandet har kapitalinkomster dragits i från det finansiella sparandet. samlas och därmed genereras kapitalinkomster. Det finansiella sparandet som även inkluderar kapitalinkomster blir därför omfattande . uppgår det till (se diagram 12.14). Diagram 12.14 Finansiellt och primärt finansiellt sparande Källor: och egna beräkningar. Till följd av det starka finansiella sparandet byggs en ansenlig offentlig förmögenhet upp och den offentliga sektorns nettotillgångar ökar från motsvarande av BNP 2010, till av BNP 2099. I scenariot med oförändrad standard är S2 och S1 -3,4 respektive -1,av BNP.121 Indikatorerna visar på god hållbarhet. Men det positiva resultatet beror till mycket stor del på att utgångsläget är mycket gynnsamt (se avsnitt 12.5 för en bedömning av hållbarheten.) 12.4.2Olika kostnadsutveckling för välfärdstjänster De skattefinansierade välfärdstjänsterna är mycket centrala och betydelsefulla i kalkylerna. I avsnittet nedan analyseras därför fem scenarier där de antaganden som styr kostnads- utvecklingen inom detta område varieras. Bland annat analyseras frågor om standardökningar i 121 I fördjupningsrutan Hållbarhetsindikatorer och tolkning redogörs för S1 och S2. välfärdstjänsterna, prisutvecklingen och produk- tiviteten i sektorn. Nivån på det finansiella sparandet i start- punkten (2015) har mycket stor betydelse för resultatet i långsiktskalkyler. Detta illustreras med ett scenario med ett mindre överskott i de offentliga finanserna 2015. Det bör noteras att sparandet i utgångsläget beräkningstekniskt enbart utgår från den politik som är beslutad. I den mån som överskotten under används till reformer, t.ex. de reformambitioner som presen- terades i budgetproposition , blir spar- andet i utgångsläget lägre. Beräkningsmässigt utgår de alternativa scena- rierna från huvudscenariot med oförändrad standard och jämförelser görs med detta scenario. Kostnaderna för välfärdstjänsterna hålls oförändrade i relation till BNP Huvudscenariot oförändrad standard baseras bl.a. på ett antagande om oförändrad standard i välfärdstjänsterna. Vad som avses med oförändrad standard är dock inte självklart. Antingen kan, såsom görs i huvudscenariot, den absoluta nivån hållas så att framtida brukare tilldelas en tjänst av exakt samma kvalitet och omfattning som dagens brukare. Detta leder dock till att tjänsternas relativa värde urholkas i takt med att ekonomin växer.122 Ett alternativ är därför att låta kostnaderna per åldersgrupp växa i takt med den ekonomiska utvecklingen. Denna ansats används t.ex. av Europeiska kommissionen när medlems- ländernas långsiktiga offentligfinansiella håll- barhet bedöms.123 I scenariot oförändrad BNP-andel, indexeras kostnaden per brukare med BNP per capita i löpande pris.124 Detta medför att standarden i absoluta termer kommer att öka trendmässigt. 122Det innebär att en allt mindre andel av individens totala konsumtion kommer att utgöras av offentlig konsumtion. 123Europeiska kommissionen, : Sustainability Report 2009, , 2009. 124Kostnaden består av både pris och volym. I det aktuella scenariot skrivs kostnaden för den offentliga konsumtion fram först. Volym- utvecklingen och därmed standardutvecklingen löses sedan ut när pris- antagandet bestämts. Då befolkningens demografiska sammansättning varierar kommer även tillväxttakten i BNP per capita att variera och därmed även den absoluta standarden (se diagram 12.15.) I detta scenario ligger fokus i framskrivningen av välfärdstjänster på kostnadsutvecklingen. Varje brukare tilldelas här en andel av samhällets gemensamma resurser. Vilken standard detta medför kommer i sin tur att bero av prisutvecklingen och demografin. I scenariot med oförändrad standard är i stället standarden förutbestämd och kostnaden kommer att bero av pris och demografi. Till exempel innebär det att en 90-åring enligt huvudscenariot kommer att få lika många hembesök som en 90-åring får och i scenariot med oförändrad BNP-andel så många hembesök som budgeten räcker till. I diagram 12.15 redovisas standardökningen i detta scenario och scenariot oförändrad standard. I början av perioden ger scenariot med BNP-indexerad styckkostnad en standard- minskning. Det beror på att det demografiska trycket är som störst då. Därefter ökar standarden successivt i den takt demografin och den växande ekonomin tillåter. -0,1 -0,2 Källa: Egna beräkningar. Den högre standard- och kostnadsutvecklingen leder till att hållbarheten försvagas. Enligt S2- indikatorn med 2,9 och enligt S1 med 0,5 pro- centenheter.125 Den offentliga konsumtionen är i scenariot med oförändrad BNP-andel 125 Se fördjupningsrutan Hållbarhetsindikatorer och tolkning för en beskrivning av S1 och S2. högre 2099, än den skulle ha varit med enbart en demografisk framskrivning Ökade utgifter för vård och äldreomsorg Det tycks vara ett stabilt mönster såväl i som internationellt att den offentliga kon- sumtionen har ökat snabbare än vad som motiveras av enbart demografiska faktorer.126 Om den offentliga konsumtionen i hade vuxit i takt med demografin 19802010 skulle den ha ökat med i genomsnitt i volymtermer. I stället ökade den i genomsnitt. Det kan finnas flera anledningar till att den offentliga konsumtionen ökar snabbare än vad som kan motiveras av demografin. En förklaring är att ett ökat välstånd i sig medför högre efterfrågan på välfärdstjänster. En annan för- är att den teknologiska utvecklingen skapar nya behov, vilket leder till en ökad efterfrågan. Exempelvis kan medicinska framsteg öka trycket på att tillhandahålla nya behandlingar inom sjuk- och hälsovården.127 Oavsett vad som förklarar ökningen av den offentliga konsumtionen kommer en fort- sättning av denna utveckling att påverka håll- barheten. I scenariot ökad standard antas utgifterna för vård och äldreomsorg att öka i en sådan omfattning att den kommunala konsum- tionen växer snabbare i volym än vad som är demografiskt motiverat. I stället för att öka med , ökar den totala offentliga konsumtionen . Detta leder till en kraftigt försvagad håll- barhet, S2 och S1 försämras jämfört med scenariot oförändrad standard (se tabell 12.6). 126Se exempelvis (SOU 2008:105 s. 171), budgetpropositionen (prop.