prop · GY03160 · 2011-07-06 00:00:00 — Utredningens förslag: innebär att det i järnvägslagen införs en straffbestämmelse för den som av uppsåt eller grov oaktsamhet bryter mot bestämmelsen om att det för att få ta i bruk ett järnvägsfordon måste ha utsetts en enhet med ansvar för underhåll för fordonet (jfr 2 kap. 23 §) Remissinstanserna: ifrågasätter om det finns tillräcklig grund för att införa en straffbestämmelse och om inte andra sanktioner bör övervägas i första hand. noterar att det i förslaget till ändring i järnvägslagen (2004:519) i 2 kap. 13 l § står att fordonet inte får brukas, medan det i förslag till straffbestämmelse står använder fordon. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 32 i järnvägssäker- hetsdirektivet (2004/49/EG) ska medlemsstaterna fastställa bestämmelser om påföljder för överträdelser av nationella bestämmelser som antas i enlighet med direktivet. De påföljder som föreskrivs ska vara effektiva, proportionella, icke-diskriminerande och avskräckande. Denna bestäm- melse i grunddirektivet får anses vara tillämplig på de nya materiella bestämmelser som införs genom ändringsdirektivet 2008/110/EG. Utredningen om driftskompatibilitet och järnvägssäkerhet har övervägt om det i ändringsdirektivet finns någon bestämmelse som är av sådan betydelse att en överträdelse bör leda till straffrättsligt ansvar. Utred- ningen har funnit att överträdelse av skyldigheten att tilldela ett järnvägs- fordon en underhållsansvarig enhet är av denna dignitet och föreslagit att den som av uppsåt eller oaktsamhet använder ett fordon som inte tilldelats en sådan enhet döms till böter eller fängelse högst . I likhet med ifrågasätter dock regeringen om det här finns tillräckliga skäl för införa en ny straffbestämmelse. Redan i nuvarande reglering i järnvägslagen (2004:519) finns en rad sanktions- möjligheter, både straffrättsliga och administrativa, som omgärdar verk- samhetsutövares användning av järnvägsfordon. Som exempel på nuvarande regleringar rörande användning av järn- vägsfordon kan nämnas 10 kap. 1 § 2 järnvägslagen som stadgar att den som av uppsåt eller grov oaktsamhet använder materiel som inte upp- fyller säkerhetskraven i 2 kap. 1 § samma lag döms till böter eller fängelse i högst och 10 kap. 1 § 4 som stadgar att den som av uppsåt eller oaktsamhet använder materiel som inte har godkänts enligt 2 kap. 13 § döms till böter eller fängelse i högst . Därutöver har tillsynsmyndigheten möjlighet att ingripa genom förelägganden eller förbud som även kan förenas med vite samt genom återkallelse av tillstånd, jfr 8 kap. 4 och 5 §§. Vitesförelägganden kan i de här fallen, när det rör sig om verksamhet i företag, ofta vara mer adekvata och effektiva för att uppnå det övergripande syftet, dvs. att få lagens bestämmelser att efterlevas. Regeringen anser sammanfattningsvis att det finns tillräck- Prop. 2010/11:160 liga påföljds- och sanktionsbestämmelser i järnvägslagen och att dessa även tillgodoser EU-direktivens krav i detta avseende. Någon ny straff- bestämmelse bör därför inte införas. Regeringens förslag: Ändringarna i järnvägslagen föreslås träda i kraft . Ett godkännande av ett delsystem eller ett järnvägsfordon som meddelats enligt äldre föreskrifter ska fortfarande gälla. Vid prövning av mål eller ärenden som har inletts före ikraft- trädandet ska äldre föreskrifter gälla. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om när järnvägsfordon som vid lagens ikraft- trädande redan är tagna i bruk senast ska ha tilldelats en under- hållsansvarig enhet enligt 2 kap. 23 §. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Har inte yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt införlivandebestämmelsen i artikel 38 i driftskompatibilitetsdirektivet skulle direktivet vara genom- fört i medlemsstaternas lagstiftning . Detsamma gäller direktiv /131/EG som ändrar detta direktiv. Ändringarna i järnvägssäkerhetsdirektivet 2008/110/EG skulle på motsvarande sätt ha varit genomförda . Genomförandet i svensk lagstiftning är därför försenat och det är angeläget att detta kan ske . Bedömningen görs att detta bör kunna ske till . Genom den föreslagna lagstiftningen ska alla järnvägsfordon ha en underhållsansvarig enhet som ska vara registrerad i fordonsregistret. Att få detta på plats kan förväntas ta . Det kommer att kräva insatser från verksamhetsutövarna och tillsynsmyndigheten, som ansvarar för fordonsregistret. Det är svårt att göra bedömningen när detta arbete kan vara slut- fört. Det föreslås därför en övergångsbestämmelse i form av ett bemyndigande som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att besluta när fordon, som omfattas av regleringen, och som vid lagens ikraftträdande redan är tagna i bruk senast ska ha tilldelats en enhet med ansvar för underhåll. Lagrådet konstaterar att det i övergångsbestämmelserna till lagför- slaget i lagrådsremissen inte närmare redovisas vad som t.ex. ska gälla för sådana delsystem som godkänts enligt äldre föreskrifter eller vilka bestämmelser som ska gälla för pågående mål och ärenden enligt järn- vägslagen där handläggningen skulle kunna påverkas av att berörda bestämmelser nu ändras. Lagrådet anser därför att det kan finnas anled- ning att närmare belysa olika övergångsfrågor och i förekommande fall Prop. 2010/11:160 även komplettera övergångsbestämmelserna i lagförslaget. Regeringen anser mot bakgrund härav och vid närmare övervägande att det finns anledning att dels föreslå en övergångsbestämmelse som inne- bär att godkännande av delsystem och järnvägsfordon som beviljats före lagens ikraftträdande även fortsatt ska gälla, dels en övergångs- bestämmelse om att äldre föreskrifter ska tillämpas vid prövning av mål eller ärenden som har inletts före lagens ikraftträdande. 10.1Förslagen med anledning av det nya driftskompatibilitetsdirektivet 10.1.1Modernisering och samordning av regler De två äldre driftskompatibilitetsdirektiven för höghastighetståg respek- tive konventionella tåg slopas och innehållet i dessa slås samman i ett sammanhållet nytt driftskompatibilitetsdirektiv (2008/57/EG). Det skapas också en tydligare systematik mellan frågor som styrs av drifts- kompatibilitetsdirektivet och frågor som styrs av järnvägssäkerhets- direktivet. Syftet är att skapa ökad klarhet och överskådlighet vilket är tänkt att förenkla för branschens aktörer och därmed främja järnvägs- sektorns utveckling. Svensk lagstiftning påverkas på ett antal punkter av de nya direktiven. Påverkan på den operativa järnvägsverksamheten omfattar främst fordonsgodkännanden och fordonsmärkning. 10.1.2Regler för godkännande att ta i bruk fordon Ett av syftena bakom det nya driftskompatibilitetsdirektivet är att klar- göra och förenkla förfarandet för godkännande att ta i bruk fordon. Erfarenheterna har visat att godkännandeförfarandet på nationell nivå ofta är komplicerat och underkastat olika nationella krav som kan medföra att samma granskningar och kontroller utförs inte bara vid ett utan flera tillfällen. Detta har bedömts vara ett onödigt och kostnads- drivande dubbelarbete. Medlemsstaterna bör därför, som huvudregel, införa principen att ett godkännande ska vara tillräckligt och giltigt inom hela unionen. Detta är emellertid endast möjligt för fordon som helt överensstämmer med relevanta tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD) och som endast ska framföras på TSD- konform infrastruktur. Då det kommer att dröja länge innan detta blir en dominerande verklighet måste även principen om ömsesidigt erkännande tillämpas så långt det är möjligt . Det betyder att när ett fordon tagits i bruk i en medlemsstat bör andra medlemsstater inte åberopa nationella särbestämmelser eller införa ytterligare krav och kontroller om dessa inte är absolut nödvändiga. Den kontroll och prövning som krävs för att bevilja ett kompletterande godkännande ska begränsas så långt Den nationella säkerhetsmyndigheten, i Transport- styrelsen, ska endast granska faktorer som inte varit föremål för granskning eller som är specifika för det egna landet. Det nya drifts- kompatibilitetsdirektivet innehåller även regler för godkännande av fordonstyper och godkännande av fordon som ingår i en serie. Även dessa regler är avsedda att förenkla godkännandeproceduren. De författ- ningsändringar som föreslås med anledning av direktivet innebär att godkännandeproceduren förändras för både tillsynsmyndigheten och den som ansöker om ett fordonsgodkännande. Principen att ett fordon som godkänts i en medlemsstat ska kunna brukas i hela gemenskapen förs in i lagen. Fordon som redan är godkända i ett land ska för att bli godkända för trafik i endast prövas i de delar där det finns nationella krav. På liknande sätt ska fordon som tillhör en redan godkänd fordonstyp hanteras genom ett enkelt förfarande. TSD-kompatibla fordon som ska trafikera TSD-konform infrastruktur ska inte behöva ett kompletterande godkännande alls. Direktivets möjlighet att helt avstå från kompletterande godkännanden har emellertid inte utnyttjats i förslaget till genomförande. Det beror dels på att infrastrukturen i inte i alla delar är kompatibel med infra- strukturen i andra medlemsstater, dels på att den är av varierande kvalitet. Dessutom finns tekniska problem som ännu inte är lösta som begränsar möjligheterna att tillåta fordon att köra på den svenska infra- strukturen utan kontroll av vissa funktioner. Det kan t.ex. gälla ström- försörjningssystemets förmåga att absorbera s.k. spikar eller det faktum att olika normer för hjulsvarvning fortfarande förekommer inom gemen- skapen. Det finns även nationella krav på funktionsförmåga att ta hänsyn till. Sammanfattningsvis innebär de förändringar som föreslås att godkännandeprocessen blir mer gemenskapsanpassad och att det dubbel- arbete som kan förekomma i nuvarande system kan förväntas minska. Godkännandeprövning ska endast göras en gång och ett kompletterande godkännande ska endast omfatta nationella bestämmelser och inte sådana förhållanden som redan prövats av säkerhetsmyndigheten i ett annat medlemsland. I denna del kan arbetet både för den sökande och tillsyns- myndigheten förenklas. föreslås regler om omprövning och återkallelse av godkännanden, som kan medföra en viss ökad arbetsbörda för tillsyns- myndigheten. Även de högre ambitionerna vad gäller framtagande och översyn av tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD:er) som lyfts fram i direktivet kan förväntas leda till en ökad arbetsbörda för tillsynsmyndigheten. 10.1.3Fordonsmärkning och register över järnvägsnät och fordon Enligt driftskompatibilitetsdirektivet ska järnvägsfordon märkas med ett europeiskt fordonsnummer och godsvagnar ska därutöver även märkas med en beteckning för driftskompatibilitet. Vidare ska vissa förändringar införas om hur register över järnvägsfordon och järnvägsinfrastruktur ska hanteras. Regler för fordonsmärkning finns redan i svensk rätt genom bestämmelser i järnvägslagen samt genom dåvarande Järnvägsstyrelsens Prop. 2010/11:160 föreskrifter om registrering och märkning av järnvägsfordon (JvSFS Regleringen är baserad på de äldre driftskompatibilitetsdirek- tiven och, såvitt gäller fordon, även på beslut (2006/920/EG) om teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet Drift och trafikledning. Det nya driftskompatibilitets- direktivet (2008/57/EG) som ska genomföras innehåller skrivningar som till viss del skiljer sig från skrivningarna i de äldre direktiven. De författningsändringar som föreslås får dock inga direkta konsekvenser förrän bestämmelserna i drift och trafikledning genomförs. Den tidigare identifikationskoden kommer då att ersättas av ett europeiskt fordonsnummer. Vidare ska godsvagnar förses med en ny beteckning för driftskompatibilitet. Ändringarna kommer beträffande fordon som måste märkas om leda till kostnader av engångskaraktär. Sannolikt kommer dock det nya regelverket att utformas på ett sätt som innebär att redan märkta fordon som är i drift inte kommer att behöva märkas om. Ansvaret för fordonsmärkningen läggs på den som först ansöker om godkännande för att ta fordonet i drift. Sökande kan vara en infrastruktur- förvaltare, ett järnvägsföretag, en fordonsinnehavare, en fordonstill- verkare eller en koncessionsinnehavare med uppdrag att genomföra ett projekt. ansvarade alltid fordonsinnehavaren för märkningen. Förändringarna i registerhållningen innebär att Transportstyrelsen fortsatt ska föra register över fordon som är godkända för trafik i samt över den svenska järnvägsinfrastrukturen. Enligt direktivet ställs enbart krav på att hålla registren offentliga och tillgäng- liga beträffande fordonsregistret. Detta förhållande påverkar emellertid inte den svenska offentlighetsprincipen att den som önskar få ut uppgifter ur registret har rätt till detta om de inte är sekretessbelagda. Avsikten med förslagen till ändringar i processen för fordonsgod- kännande är att förenkla och eliminera dubbelarbete. Men inom ramen för den nya processen införs också en del nya regler som inte funnits tidigare och som kan komma att innebära merarbete för tillsynsmyndig- heten. Förändringarna i godkännandeprocessen omfattar följande punkter. Möjlighet skapas för den sökande att begära omprövning av tillsyns- myndighetens beslut om fordonsgodkännande. ska fatta godkännandebeslut inom vissa tids- frister. I annat fall ska fordonet anses godkänt. får en i lagen fastslagen rätt att återkalla ett godkännandebeslut. Ändringar av fordon som förändrar förutsättningarna för ett godkännande ska rapporteras till tillsynsmyndigheten. får möjlighet att fatta godkännandebeslut för fordonstyper och serietillverkade fordon. Krav som redan granskats av annan stat inom EES eller i ska inte granskas av tillsynsmyndigheten. får förena ett godkännandebeslut med villkor. Regel om kompletterande godkännande att ta i bruk fordon som inte Prop. 2010/11:160 överensstämmer med TSD. Transportstyrelsen utfärdar ungefär etthundra fordonsgod- kännanden. Dessa kan grovt indelas i följande tre grupper. 1.Godkännande av helt nya fordonstyper 2.Delgodkännande där en variant av ett redan godkänt fordon godkänns i de delar som avviker från grundgodkännandet. 3.Godkännande av eftermontage av säkerhetsviktiga komponenter i fordon. Vanliga exempel på sådana godkännanden är montage av ATC- eller ETCS-utrustning. arbetsbörda kommer sannolikt att öka något till följd av de nya reglerna. Det arbete som avses är dock uppgifter som ligger inom ramen för myndighetens normala verksamhet och konsekvenserna bör hanteras genom verksamhetsplanering och den årliga budgetdialogen. Från är tillsynsmyndighetens arbete inom ramen för godkännandeprocessen avgiftsfinansierat med en löpande timtaxa uppgående till /tim. När det gäller de sökandes kostnader utöver avgiften till Transport- styrelsen är dessa svårbedömda. För en normal tvåaxlig godsvagn bedöms kostnaderna uppgå till , medan kostnaden för att få ett avancerat snabbtåg godkänt kan uppgå till . I sökandens kostnader ingår det arbete som utförs av anmälda organ (EG- kontrollförklaring), spårkrafts- och bullermätningar samt mätningar av magnetfält. I vissa fall krävs även tester i klimatkammare vilka endast kan utföras i . I sökandes kostnader ingår också verifierande provkörningar och erfarenhetsdrift. Sökande har dessutom ofta betydande kostnader för insatser av egen personal. 10.1.5De nya reglerna om fordonsmärkning De nya reglerna om fordonsmärkning innebär att alla fordon ska ges ett europeiskt fordonsnummer som ersätter den nationella identifikations- koden. Godsvagnar ska dessutom förses med en märkning för drifts- kompatibilitet. De fordon för vilka det kan komma att innebära en ytter- ligare kostnad jämfört med nuvarande reglering är de som redan är drifts- satta och försedda med den äldre märkningen. För dessa kommer märkningen i vissa delar att behöva göras om. De nya märkningsreglerna kommer dels leda till visst administrativt arbete, dels visst arbete med att rent fysiskt märka om fordonen. Det administrativa arbetet omfattar arbete både hos Transportstyrelsen och hos fordonsinnehavarna. För fordonsinnehavarnas del beror naturligtvis tidsåtgången på antalet fordon som ska märkas om. Märkningen torde vanligtvis kunna samordnas med planerade verkstadsbesök, men verkstadsföretagen kommer att debitera tid för arbetet. Tidsåtgången kan uppskattas till per fordon. De dekaler som sannolikt kommer att användas vid märkningen kan förväntas kosta 150 till styck. Märkningen i sin helhet kommer därmed innebära en engångskostnad om ca för gods- vagnar och styck för övriga fordon. Det totala antalet järnvägsfordon i uppgår till ca 18 000 19 000 fordon. utgör det stora flertalet godsvagnar, 15 623 st medan antalet Prop. 2010/11:160 personvagnar detta år endast uppgick till 552 st. Om samtliga fordon ska märkas om innebär det med ovan angivna antaganden en total kostnad för innehavarna av godsvagnar på och för övriga fordonsinnehavare totalt 1,5 miljoner. 10.2Förslagen med anledning av ändringarna i järnvägssäkerhetsdirektivet De ändringar som införs i järnvägslagen med anledning av ändringarna i järnvägssäkerhetsdirektivet avser främst införande av underhålls- ansvariga enheter och certifiering eller tillstånd för enheter som ansvarar för underhåll av godsvagnar. 10.2.1 Införande av underhållsansvariga enheter Enligt de ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet som ska införlivas i den svenska lagen ska varje järnvägsfordon tilldelas en underhålls- Fordon som inte har tilldelats en underhållsansvarig enhet får inte framföras (brukas) på järnvägsnätet. De fordon som det enligt direktivet finns möjlighet att undanta från kraven ska dock undantas från kraven i den svenska lagen. Vidare föreslås att alla fysiska och juridiska personer som har kompetens och resurser att uppfylla kraven på att vara underhållsansvarig enhet ska få bli en sådan (jfr avsnitt Införandet av enheter med ansvar för underhåll bör inte innebära några nya administrativa eller ekonomiska konsekvenser för järnvägs- företag och infrastrukturförvaltare. De delfunktioner som en under- hållsansvarig enhet består av har på ett eller annat sätt hanterats redan Den nu föreslagna ordningen innebär dock att en mer stringent I praktiken kan detta komma att tvinga vissa företag att lägga ner mer arbete på underhållsstyrning vilket kan medföra ökade Omfattningen av en sådan ökning torde variera från företag För företag som dedikerat resurser för att styra underhållsfrågorna på det sätt man är skyldig att göra torde merkost- naderna bli ringa eller inga alls. Företag som inte har avsatt tillräckliga resurser för detta ändamål kan däremot hamna i en situation där resurser måste omdisponeras, bemanning utökas eller en extern enhet med ansvar för underhåll anlitas. För företag som väljer att anlita en extern enhet med ansvar för under- håll för sina fordon kommer en kostnad att uppkomma. avtal mellan det företag som åtar sig att vara enhet med ansvar för under- håll för de aktuella fordonen och järnvägsföretaget, infrastrukturför- valtaren eller den berörde fordonsinnehavaren kommer förhandlas fram. Priset på tjänsten kommer att bero på flera kommersiella faktorer som uppdragets omfattning, andra kommersiella relationer mellan leverantör och uppdragsgivare och konkurrensen på marknaden. tillkommande kostnad bör dock i normalfallet mötas av en kostnads- minskning hos det aktuella företaget eftersom de funktioner som tas över av den underhållsansvariga enheten tidigare hanterats inom ramen för den egna verksamheten. Förslaget som innebär att alla som har tillräcklig Prop. 2010/11:160 kompetens och resurser att vara underhållsansvarig enhet ska kunna utses till sådan öppnar en marknad som inte funnits. Det kan förväntas gynna järnvägsbranschen på flera sätt, bland annat genom ökat marknadsinflytande och genom att ett nytt konkurrenselement tillkommer. 10.2.2Certifiering av enheter med ansvar för underhåll för godsvagnar Järnvägssäkerhetsdirektivet föreskriver att de enheter som ansvarar för underhåll av godsvagnar ska vara certifierade genom ett ackrediterat certifieringsorgan eller genom den nationella säkerhetsmyndigheten (i Transportstyrelsen). Certifieringen ska följas upp och kontrolle- ras genom årliga granskningar och revisioner. I denna proposition före- slås att det i järnvägslagen införs en bestämmelse av innebörden att sökanden kan vända sig antingen till ett ackrediterat organ för certifiering eller till Transportstyrelsen för ett tillstånd. Certifiering av en under- hållsansvarig enhet med ansvar för godsvagnar kommer att innebära kostnader för berörda fordonsinnehavare. Detta gäller både den som väljer att vända sig till ett privat certifieringsorgan och den som väljer Transportstyrelsen, eftersom även deras verksamhet ska avgifts- finansieras. I propositionen har de undantagsmöjligheter som erbjuds i direktivet utnyttjats vilket innebär att järnvägsfordon som används i museitrafik och vagnar som enbart används på avskild infrastruktur för godsvagns- växling inte ska omfattas av kravet på enheter med ansvar för underhåll. Det har emellertid övervägts huruvida även sådana fordon skulle omfattas av kravet. I fallet museijärnvägsfordon skulle säkerhetsintresset kunna motivera ett införande av bestämmelserna, i vart fall när det gäller museijärnvägsfordon som framförs på det nationella järnvägsnätet och där kommer i kontakt med den kommersiella gods- och persontrafiken. Mot bakgrund av museijärnvägsföreningarnas relativt svaga tekniska och ekonomiska förmåga skulle ett sådant krav riskera medföra att dessa föreningars existens äventyras. De säkerhetsregler som gäller för verk- samheten har också bedömts tillräckliga. Motsvarande över- väganden har gjorts för trafik vid fristående järnvägsnät för industri- växling. Ett obligatorium avseende underhållsansvariga enheter för dessa skulle riskera att leda till att godset flyttas över till andra trafikslag. Det föreslås även att tunnelbana, spårvagnar och fordon i lokalbane- trafik undantas från kravet. Även i det här fallet har övervägts huruvida undantagsmöjligheten för sådan trafik bör tillämpas eller inte. Det kan konstateras att den tunnelbane-, spårvägs och lokalbanetrafik som bedrivs i säkerhetsmässigt eller kommersiellt inte skiljer sig från vanlig persontrafik på det nationella järnvägsnätet. ras dessutom betydligt fler passagerare i dessa system än på järnväg. företag som organiserar tunnelbane-, spårvägs- och lokalbanetrafik är stora och besitter de resurser som krävs för att snabbt kunna etablera ett system med underhållsansvariga enheter. Det undantag som här föreslås motiveras främst av att syftet med bestämmelserna om underhålls- ansvariga enheter i järnvägssäkerhetsdirektivet är att öka säkerheten och utveckla marknaden för internationell järnvägstrafik. Avskilda system som tunnelbana, spårväg och lokalbanetrafik är således inte måltavla för denna reglering. Det har i beredningen också övervägts huruvida certifieringskravet för de underhållsansvariga enheter som ansvarar för godsvagnar bör utsträckas till att omfatta alla underhållsansvariga enheter. Över- vägandena har gjorts i perspektivet av att det i direktivet anges att EU- kommissionen senast till utgången av 2018 ska bestämma om ett obliga- torium ska införas för alla. Att som enskild medlemsstat införa certifieringskrav för alla skulle skapa god beredskap och framförhållning och kanske även konkurrensfördelar för svenska företag. Valet att avstå från att föreslå en sådan reglering grundar sig dock främst i det fortfarande delvis oklara beslutsläget som gäller på Europanivå, dels ett motstånd från branschföreträdare i , samt dels på det mer generella riktlinjerna att s.k. goldplating ska undvikas, dvs. att man ska inte göra mer än vad som krävs i direktiven. Det finns heller inget som hindrar en underhållsansvarig enhet som inte omfattas av krav på certifiering eller tillstånd att på frivillig basis ansöka om detta.