prop · GY03139 · 2011-05-18 00:00:00 — i projektet hade man inte utarbetat en strategi för besparingar i förväg, projektledaren menar dock att man ständigt förde diskussioner inom projektet om besparingsåtgärder.109 Dessa besparingar finns dock inte dokumenterade eftersom det saknas efterkalkyl och uppgifter om besparingsåtgärder i projektets slutrapport.110 105Jfr , Efterkalkyler 2009, PPT-presentation på möte för Investeringsdivisionens ledningsgrupp, ; , dnr TRV 2010/61336, s. 13, 28; Intervju . 106Intervju ; Intervju ; ; Intervju . 108Se bilaga 1 Fallstudie MotalaMjölby för en fullständig redogörelse för orsakerna till kostnadsökningen. 109Intervju projekt 15 . 110Banverket slutrapport projekt 15. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 5.2.2Efterkalkyler saknas eller är ofullständiga I samband med åtgärdsplaneringen för perioden 20102021 inleddes ett arbete inom för att i efterhand rekonstruera kostnadsuppgifter om projekt som avslutats ; 12 av 27 projekt hade avslutats eller tidigare.111 Resultatet tyder på att arbete att förbättra spårbarheten i projekten inte lett till några signifikanta förbättringar i förhållande till slutsatser från 1994:112 Enligt utredare var de 27 rapporterna som projektledarna lämnat generellt sett tunna.113 Endast ett av dessa projekt gick att analytiskt följa från förstudie till slutkostnad, och bara två projekt gick att analysera från järnvägsutredning till slutkostnad.114 En förklaring som ges är att vissa av projekten befann sig i ett planeringsskede innan lagen (1995:1649) om byggande av järnväg trädde i kraft.115 Liksom rutinerna för arkivering av planeringsunderlag har rutinerna för kalkylering och redovisning sett olika ut och arbetssättet har skiljt sig mellan regionerna.116 Vidare har flera förändringar av ekonomisystemet genomförts. Det kan dock konstateras att dessa förändringar som har gjorts i syfte att förbättra systemet fått kontraproduktiva effekter eftersom projektens ekonomiska historia gått förlorad. En av de intervjuade projektledarna menar att de förändringar som har genomförts under projektets löptid inneburit att de äldre siffrorna är helt borta. Det har heller inte varit möjligt att skriva en slutrapport för hela projektet eftersom projektet har haft flera olika projektledare.117 En annan projektledare pekar på liknande problem. I detta fall har det inneburit att det endast är möjligt att följa huvudgrupper i projektets redovisning. Vid en uppföljande intervju uppgav projektledaren att han nu arbetar med att ta fram en efterkalkyl. För att göra detta måste han följa upp kostnaderna per entreprenad som upphandlats och föra över kostnader i det befintliga redovisningssystemet.118 111Banverket (2007), dnr F 07-8173/EK10, s. 7. 112RRV 1994:23, s. 56. 113Totalt ingick 32 projekt i undersökningen och 27 projekt inkom med rapport. 114Banverket, Efterkalkyler 2009, PPT-presentation på möte för Investeringsdivisionens ledningsgrupp, . 117Intervju projekt 1 och . 118Intervju projekt 34 och . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? I våra intervjuer i organisation har vi även funnit andra möjliga förklaringar till varför uppföljning och erfarenhetsåterföring länge inte kunnat prioriteras inom . Enligt Investeringsdivisionens ledning hade tidigare regioner projektorganisationer som i stort sett bara bestod av konsulter. drog slutsatsen att den höga andelen konsulter inte gynnade vad det gällde möjligheten till erfarenhetsåterföring och att bygga upp egen kompetens kring planering och genomförande av järnvägsinvesteringar. Den konsulttunga verksamheten innebar, enligt ledning, att det var svårt att följa upp projekt i efterhand eftersom mycket av kunskapen kring ett projekt var knutet till projektledaren som ofta var konsult. Vidare såg man att konsulterna hade svaga drivkrafter att dela med sig av sina kunskaper. rekryterade över 100 personer för att motverka konsultberoendet och projektorganisationen omfattar omkring 370 personer.119 5.3.2Brist på personer med rätt kompetens i planering och byggande som anställt fler projektledare påpekar intervjupersoner att det råder brist på personer med rätt kompetens för att leda projekt inom anläggningssektorn. Enligt en branschanalys finns det fram ett ackumulerat underskott på ingenjörer på cirka 900 personer. Enligt bedömning berör detta underskott tre järnvägsspecifika områden (ban, el och signal).120 Bristen på personer med rätt kompetens innebär också att det finns begränsade möjligheter att ta till vara produktionskompetens i tidiga planerings- och kalkylskeden, vilket kanske skulle kunna stärka erfarenhetsåterföring och kontinuitet mellan projektskedena.121 Detta då byggprojektledare i huvudsak används i byggprocessen.122 120Banverket Årsredovisning 2006, s. 51., 2007, s. 50 121Trafikverket (2010), Revision av järnvägsplaner. Fallstudier, utvärdering och förbättringsförslag, , rev. , dnr TRV 2010/61336, s. 14 f. 122Intervju projekt 13 , Intervju . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 5.3.3Tidspress i planering och byggande I flera projekt har vi kunnat se att tidsplanen har hög prioritet i genomförandet av järnvägsinvesteringar. Vissa projektledare pekar på tids- och kapacitetsbrist, vilket beskrivs kunna medföra att projektering och byggande forceras fram med risk för att fel begås. I ett projekt ansåg man att det inte fanns tid för att upprätta en projektplan.123 I det projekt som utgör granskningens fallstudie, MotalaMjölby, kan konstateras att det som projektet har genomförts har osäkerheter om projektets tidplan och finansiering varit stora. Dessa osäkerheter i projektet, som i stor utsträckning kan hänföras till yttre faktorer såsom de överklaganden projektet drabbats av, anges av projektorganisationen som anledningar till att en målsättning för har varit att säkra de delar där det varit möjligt att fortsätta byggnationen. I intervjuer med uppger projektledningen att de har agerat utifrån tillgänglig kunskap och att fokus har legat på att tidsplanen skulle kunna hållas.124 Projektledningen uppger att det inte hade varit möjligt att invänta alla tillstånd innan produktionen kunde sättas i gång. Mot bakgrund av det omfattande trafikflödet på sträckan har projektledningen varit tvungen att ansöka i förväg om trafikavstängning för att arbete på spåren ska kunna utföras. Projektledningen har därefter gjort stora ansträngningar för att kunna hålla tidsplanen och därmed pricka in de inkopplingstider då trafiken stängs för att möjliggöra byggande på spåret som projektet fått till förfogande.125 agerande för att säkra driften har, enligt vad erfar, fått konsekvenser för framförhållningen i planering och genomförande av projektet och beredskapen för att hantera risker. Projektledningen uppger i intervjuer med att det är möjligt att vissa risker, framför allt omvärldens krav, har underskattats.126 Att 2009 beslutar att utöka projektets riskreserv med med anledning av kvarvarande stora osäkerheter i en deletapp i projektet visar att tidigare bedömda risker troligen legat i underkant.127 123Intervju projekt 34 ; Intervju projekt 13 . 127Se bilaga 1 Fallstudie MotalaMjölby, dubbelspårsutbyggnad. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Den löpande uppföljningen och slutredovisningen är två separata processer som har haft få beröringspunkter. Projekten som fanns med i åtgärdsplanen kan av optimeringsskäl ha delats upp eller slagits samman med andra projekt, vilket innebär att projektens slutkostnad kan representera ett annat projekt än det som ursprungligen var definierat. Det faktum att ett investeringsobjekt som finns med i verksamhetsplanen kan avvika från det objekt som finns upptaget i åtgärdsplanen ställer högre krav på en löpande avstämning mot åtgärdsplanen. När så inte sker krävs det ett omfattande tolkningsarbete vid den slutliga kostnadssammanställningen med medföljande risk för felaktigheter i slutredovisningen. En grundläggande indikator på god ekonomisk styrning är att det finns tillförlitlig redovisning och systematisk uppföljning och dokumentation i verksamheten. Problem som mött i samband med insamling av kostnadsuppgifter i olika planeringsskeden samt uppgifter som har att göra med spårbarheten i projekten vad det gäller orsaker och omfattning på enskilda avvikelser, kan hänföras till organisationens hantering av projektdokumentation. Svårigheterna att spåra hela projektprocessen har tidigare konstaterats av och problemet kvarstår i avslutade projekt som granskat (se kap. 4). kan konstatera att den dokumentation som görs av projekten har varit beroende av myndighetens prioriteringar. Organisering och prioritering inom har ofta inneburit att projekten arbetat med att lösa problem som uppkommit för stunden, ibland på bekostnad av tillbaka- och framåtblickande i planering och genomförande av investeringsverksamheten. Eftersom det inte är ovanligt att olika projektledare är ansvariga för olika skeden i planering och genomförande av ett objekt har detta arbetssätt i vissa fall fått konsekvenser för möjligheterna att följa ett projekt mellan olika planeringsskeden. En risk är därmed att det får negativa konsekvenser för kontinuiteten i planerings- och genomförandeprocessen. Avsaknaden av dokumentation och data innebär att möjligheter till analys av hela projektprocessen blir varaktigt begränsade. Detta innebär att det är svårt att få fram ett bra underlag som skulle bidra till att öka effektiviteten i verksamheten och träffsäkerheten i de tidiga beräkningarna. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 6Pågående utveckling och potentiella risker I detta kapitel redovisas och kommenteras åtgärder som vidtagits för att förbättra kostnadskontrollen i större järnvägsinvesteringar under sista år. Kapitlet bygger på slutsatser från granskningar och analyser som initierat samt intervjuer och material som /tillhandahållit. Vidare har vi även undersökt förändringar i kraven på /redovisning till regeringen. I infrastrukturpropositionen 2008 skriver regeringen att [d]en ekonomiska styrningen bör förbättras och kostnadskontrollen bör stärkas.128 Dessa ambitioner innebar dock inte att regeringen i den senaste planeringsomgången på ett samlat sätt följde upp hur långt hade kommit i genomförandet av banhållningsplanen för perioden 20042015 (se kap. 2.2.3). Det finns heller inga tecken på att regeringen har utnyttjat årliga underlag för att ta fram en sådan samlad bild av investeringsläget (se kap. 3.1-3.2). Åtgärder som initierades av regeringen och sjösattes är förändringar i kraven på redovisningen och styrmodellen som infördes . 6.1.1Förändringar i kraven på redovisning har regeringen i regleringsbreven till ställt återrapporteringskrav i form av att myndigheten ska redovisa kostnadsutfallet för färdigställda investeringar (se kap. 3.1). Kraven på uppföljning av åtgärder enligt den nationella planen har för det nybildade del införts i instruktionen, dock utan de preciseringar som gällde i regleringsbreven för Banverket.129 2008/09:35, s. 92, 211. 129Förordning (2010:185) med instruktion för , 4 §. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Regeringen vill få löpande rapportering av framför allt de stora objektens planering, projektering och byggande samt kostnadsutveckling. Efterkalkyler av objektens samhällsekonomiska lönsamhet med både verkliga byggkostnader och nyttoförändringar till följd av verklig trafikutveckling ska även fortsättningsvis redovisas . ska även redogöra för marknads- och indexutveckling, större avvikelser, bedömning av risker samt framdriften av de större investeringsobjekten.130 6.1.2 Regeringsbeslut om ny styrmodell för 2008 tog 2006 initiativ till ett utredningsarbete om en ny styrmodell i och . Bakgrunden till utredningen var enligt tjänstemän vid att man ansåg att verken saknade kontroll över sina kostnader och att återkommande kostnadsökningar ledde till att åtgärdsplanerna urholkades.131 Uppdraget ledde fram till ett regeringsbeslut om att och skulle införa en ny styrmodell för styrning och uppföljning av stora132 infrastrukturinvesteringar. Att regeringen på detta sätt detaljreglerar den interna styrningen för ett verk är naturligtvis en extraordinär åtgärd, som signalerar hur allvarligt man såg på problemen med bristande kostnadskontroll i verken.133 Den nya styrmodellen började implementeras i trafikverken 2008. De huvudsakliga förändringarna som styrmodellen medför är krav på systematisk riskbedömning i olika planeringsskeden i den fysiska planeringen, införande av successiv kalkyleringsmetod, mer frekvent återrapportering till regeringen och krav på utförliga objektsbeskrivningar i projektens planerings- och byggskeden. Regeringen bedömde att åtgärderna kommer att minska risken för fördyringar och därmed bidra till att planeringsramarna bättre kan hållas.134 I samband med granskning 1985 konstaterades att det inom verkets investeringsplanering pågick ett positivt utvecklingsarbete.135 meddelade att flera nya åtgärder skulle sjösättas för att 130Regeringsbeslut , (N2009/6374/TE, N2008/8869/TE (delvis)), Fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet samt fastställelse av definitiva ekonomiska ramar för transportslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för ; Förordning (2009:236) om nationell plan för transportinfrastruktur, 10 §. 131RiR 2010:25, s. 60. 133RiR 2010:25, s. 60. 2008/09:35. 135RRV 1994:23, s. 9. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? komma tillrätta med de problem som granskningen funnit. Åtgärderna avsågs vara införda inför planeringsperioden 19982007, och omfattade bland annat likriktning av regionernas arbete med tidig planering och tillskapandet av ett system för systematisk erfarenhetsåterföring.136 Det är dock först senare hälft som ett mer omfattande förändringsarbete inletts vad gäller kostnadskontroll av järnvägsinvesteringar.137 genomförde internrevision den första granskningen av kostnadskontrollen inom investeringsverksamheten.138 På myndighets- styrelsens initiativ gjordes en uppföljande granskning 2005. Slutsatsen var då att de brister som identifierats i stora delar kvarstod och att det borde utredas vilka ytterligare åtgärder som krävs för att säkerställa en god styrning av hela investeringsprocessen. I samband med revideringen av 2004 års åtgärdsplan hade ett utvecklingsarbete påbörjats i syfte att öka träffsäkerheten i anläggningskalkylerna.139 6.2.1 Kalkyldatabas för referensvärden I samband med åtgärdsplaneringen 2004 inleddes ett arbete med att sammanfoga regionernas olika arbetssätt för kalkylering. Projektet lade grunden för den nya kalkylmodell som bygger på en motsvarande struktur för redovisning i efterkalkyler. för kalkyl avser alla planeringsskeden och syftar till att generera referensvärden för planering och diskussioner mellan projektgrupper och enheter.140 Det nya systemet togs i bruk 2008 och man kan enligt ansvarig tjänsteman nu ta ut vissa nyckeltal. Tanken är att referensvärdena ska stärka träffsäkerheten i anläggningskalkyler och i den successiva kalkyleringen (se 6.2.3).141 6.2.2 Uppföljning och avvikelsehantering Med början 2007 har flera rutiner införts som syftar till att tydliggöra orsaker till kostnadsavvikelser samt öka spårbarheten. I den månads- och kvartalsvisa rapporteringen ingår numera ett krav på att det ska anges om 136Banverket (1995), GD 94 2085/51. 137Jfr , Årsredovisning 2004, s. 48; 2005, s. 51; 2006, s. 48 f.; 2007, s. 29; 2008, s. 36 f.; 2009, s. 52 f.; (2007), dnr F 07-8173/EK10, s. 7; (2009), Internrevisionens årsrapport , s. 4, 14; (2010), Internrevisionens årsrapport , dnr F09-2444/ EK98, s. 4. 138Intervju ; , utdrag ur Internrevisionens presentation inför . 139Banverket, Årsredovisning 2005, s. 51; (2007), dnr F 07-8173/EK10, s. 7 f. 140Banverket , Framgångsfaktorer för investeringsprojekt i långsiktig plan skall hålla bedömd totalkostnad, Internrevisionen, dnr HK06-1375/EK98, s. 18; (2008), Beskrivning av kalkylblockens innehåll, . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? kostnadsavvikelsen beror på tids-, kostnads- eller innehållsavvikelser.142 infördes även en rutin för avvikelsehantering där tanken är att avvikelser gentemot verksamhetsplanen inte längre ska hanteras som reviderade startbeslut utan som avvikelsebeslut.143 I samband med införandet av denna rutin togs även en rutinanvisning fram för rapportering och hantering av avvikelser som uppstår i tidiga skeden.144 Vidare infördes rutinbeskrivningar för kvalitetssäkring av inrapporterade uppgifter.145 Inom ramen för utvecklingen av riskhantering har ambitionen varit att riskvärdering skulle bli en del av den löpande rapporteringen av projekten.146 6.2.3 Styrmodell för stora järnvägsprojekt Styrmodellen för stora projekt omfattar bland annat objektbeskrivningar, användning av successiv kalkylering och tillsättning av styrgrupper.147 Enligt regeringens instruktion ska objektsbeskrivningar upprättas för varje projekt. Objektsbeskrivningen ska tas fram i varje planerings- och Beskrivningarna ska även användas i samband med förslag om nya eller reviderade åtgärdsplaner. Objektsbeskrivningen ska bland annat innehålla information om projektets syfte, funktion, kapacitet, möjlig byggstart, omfattning, avgränsningar och restriktioner i genomförandet. Internrevisionen konstaterade dock att objektbeskrivningar som uppfyllde regeringens krav inte hade tagits fram för alla projekt 31 mars 2010.148 Successiv kalkylering innebär en högre grad av systematik i riskbedömningarna och att kalkylens kostnadsuppskattning redovisas med ett sannolikhetsbaserat kostnadsspann. Medan de traditionella kalkylerna baserades på helt ideala förhållanden, bedömer här en särskild kompetenssammansatt kalkylgrupp på ett systematiskt sätt riskerna för fel i upphandling, dåligt väder, sämre geologiska förhållanden, med mera. upplägg motsvarar, enligt uppgift, kalkylblocksindelningen som används i den nya ekonomimodellen, vilket kan möjliggöra uppföljande analyser.149 142Jfr ex. vis ; (2010), Arbetssätt för att ta fram en produktionsoptimerad investeringsportfölj, BVR 1007, dnr F08-2111/OR20, s. 3. 143Banverket (2009), Avvikelsehantering inom Investering för GD-uppdrag, BVR 2161. 144Banverket (2009), Avvikelsehantering för tidiga skeden inom Investering för GD-uppdrag, BVR 2161.1. 145Banverket (2010), Rapportera enligt anvisningar samt kvalitetssäkra rapportering, BVAKT 2182.17. 146Banverket (2010), Riskhantering för Investeringsprojekt, BVR 1311; (2009), Riskhantering beslutspunkter (Power-point), ; (2009), En förstudie i riskhantering på divisionsnivå i , . 147Regeringsbeslut , N2008/5664, bilaga 1. 148Trafikverket , dnr TRV 2010/63356 A, s. 8; , Regeringens uppdrag om styrning av stora investeringsprojekt, Utvärdering, dnr F08-9881/SA20. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? I samtliga banprojekt över 500 miljoner tillämpades successiv kalkylering inför den senaste åtgärdsplaneringen. En stor andel av berörd personal har genomgått en utbildning i metoden.150 Slutsatser från en utvärdering (2009) visar att metoden visserligen ökade projektledarnas förståelse för osäkerheter, men att det fortfarande saknades tydlighet om hur metodiken ska integreras i organisationen. Vidare ifrågasätts om metoden verkligen kan fånga de osäkerheter som finns i de tidiga planeringsskedena.151 Enligt regeringens direktiv skulle det finnas styrgrupper i samtliga stora investeringsprojekt i arbetsprocessens samtliga steg, från förstudie till slutfört investeringsprojekt. Styrgruppens funktion är bland annat att väga och värdera riskbedömningar, kostnadskalkyler och tidsplaner. Enligt egen utvärdering har styrgrupperna varit ett bra stöd för projekten.152 Internrevisionen pekade på vissa brister med rutinerna för styrgruppsarbetet. Dels menar att det kan krävas förtydliganden om vilka frågor och dokument som ska hanteras i styrgrupperna. Dels saknas rutiner för kvalitetssäkring och diarieföring av mötesdokumentationen.153 beslutade regeringen om inrättandet av en ny myndighet, , och en avveckling av och Banverket.154 Arbetet med att ensa och rutiner påbörjades i samband med Arbetet med att införa styrmodellen i den nya myndigheten pågår. Det är fortfarande oklart hur påbörjade utvecklingsarbete kommer att utnyttjas i investeringsverksamhet. Det saknas inte, och det har inte saknats, god vilja och ambitioner att utveckla kostnadskontrollen av investeringsverksamheten. De senaste årens förändringar är ett resultat av de initiativ som tagits både av regeringen och . 150Banverket , dnr F08-9881/SA20; , dnr TRV 2010/63356 A, s. 11; Intervju . 151Capgemini (2009), Tillämpning av successivmetodiken i Åtgärdsplaneringen 20102021, ; (2009), Tillämpning av successivmetodiken i Åtgärdsplaneringen 20102021, . 152Banverket , dnr F08-9881/SA20. 153Trafikverket , TRV 2010/63356 A, s. 14. 2009:75, Inrättande av den nya myndigheten . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Det är i många delar ett ambitiöst arbete med många åtgärder som syftar till att öka träffsäkerheten i projektkalkyler och stärka riskmedvetenheten i hela styrkedjan. Några av dessa åtgärder innebär också en ambitionshöjning vad gäller erfarenhetsåterföring mellan projekt och projektskeden. Genomförandegraden mellan de sjösatta åtgärderna varierar dock. Till de åtgärder som skulle kunna förbättra erfarenhetsåterföringen mellan de olika projektskedena och i de fall ett projekt har flera olika projektledare hör objektsbeskrivningarna. Med tanke på att stora investeringsprojekt ofta sträcker sig är det svårt att se att påbörjade förbättringsarbete lett till några konkreta resultat i form av bättre spårbarhet i projekten och ökad träffsäkerhet i projektkalkylerna. Det faktum att denna typ av arbete är långsiktigt innebär att det finns en risk att många av de goda initiativen går förlorade då utvecklar sitt eget system för ekonomisk styrning av infrastrukturprojekt. Regeringen tog inte initiativ till en samlad uppföljning av förra periodens åtgärdsplan inför planeringen av den nuvarande. Det är bedömning att en samlad uppföljning av åtgärdsplanen hade kunnat utgöra underlag för lärande för alla aktörer och fyllt en funktion som komplement till de prognoser och prioriteringsgrunder som redovisades i den senaste inriktningspropositionen. Regeringens beslut om styrmodell för stora projekt innebar att grunden för ett gemensamt arbetssätt mellan och slogs fast. bedömer att styrmodellen är ett steg i rätt riktning men att modellen inte är en garanti för att överrensstämmelsen mellan plankostnad och faktisk slutkostnad kommer bli bättre . Vidare anser att det är för tidigt att dra slutsatser om huruvida förändringarna i kostnadsredovisningen i enskilda projekt kommer att kunna bli tillförlitlig, jämförbar och transparent . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? konstaterar att de problem som uppmärksammades i flera granskningar av dåvarande kvarstår på flera punkter. God kostnadskontroll i en verksamhet kräver att man sammanställer uppgifter om avvikelser mellan slutkostnad och den kostnadskalkyl som låg till grund för investeringsbesluten. De sammanställda uppgifterna bör omfatta såväl kostnadsökningar som kostnadsminskningar under hela projektets löptid. Kostnadsuppgifterna bör vara tillförlitliga, transparenta och jämförbara. God kostnadskontroll innebär även systematisk uppföljning, det vill säga att man dokumenterar och analyserar tidpunkt, orsaker till och omfattning för de enskilda avvikelserna på ett systematiskt sätt för att dra nytta av dessa uppgifter i syfte att stärka träffsäkerheten i kalkyler och utveckla hanteringen av avvikelser. sammanfattande bedömning är att staten inte gjort tillräckligt för att säkerställa en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. har dock noterat att regeringen och har tagit flera initiativ som tyder på en ambitionshöjning vad gäller kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar.