prop · GY0379 · 2011-03-22 00:00:00 — Detta kan leda till en varaktigt högre arbetslöshet. Kraftiga konjunktur- svängningar och stora variationer i inflationstakten försämrar dessutom förutsättningarna för hushåll och företag att fatta rationella beslut. 2.1.4Långsiktigt hållbara offentliga finanser För att företag, medborgare och de finansiella marknaderna ska ha förtroende för finanspolitiken, måste de offentliga finanserna vara långsiktigt hållbara. En finanspolitik som inte är långsiktigt hållbar leder till offentlig skulduppbyggnad, vilket riskerar att leda till att fokus måste flyttas från politiska åtgärder som bidrar till tillväxt, välfärd och sysselsättning till skuldsanering. De svenska erfarenheterna från krisen , och den svåra statsfinansiella situation många länder i nu befinner sig i, är tydliga exempel på detta. Den offentliga sektorns finanser brukar anses vara hållbara om den offentliga sektorns så kallade intertemporala budgetrestriktion är uppfylld. Den säger att den initiala (nuvarande) offentliga nettoskulden, uttryckt som andel av BNP, ska täckas av nuvärdet3 av alla framtida årliga primära finansiella sparanden. I praktiken kan dock den inter- temporala budgetrestriktionen uppfyllas på flera olika sätt, men vissa sätt är att föredra framför andra. Exempelvis är restriktionen uppfylld om nuvarande generationer drar på sig stora skulder förutsatt att de sedan finansieras av framtida generationer. En sådan finansiering skulle dock leda till orättvisa mellan generationerna. Alternativt kan stora underskott 3 Med nuvärde avses att man i kalkylen tar hänsyn till att en krona är värd mindre än en krona . finansieras genom framtida skattehöjningar. 2010/11:79 Detta skulle dock bidra till en försämrad effektivitet i ekonomin. intertemporala budgetrestriktionen kan också uppfyllas genom att höga initiala skulder finansieras via högre inflation eller genom kraftiga uppgångar av riskpremierna som minskar värdet på utestående statsobligationer. Erfarenheten visar att en sådan finansiering i de allra flesta fall leder till stora och långvariga problem i ekonomin.4 Regeringens utgångspunkt är att finanspolitiken är långsiktigt hållbar om den utformas på ett sådant sätt att den intertemporala budgetrestriktionen är uppfylld utan att det leder till orättvisa mellan generationer, behov av framtida skattehöjningar, höjd inflation eller höjda riskpremier. 2.2Den finanspolitiska beslutsprocessen och vikten av demokratisk förankring Det finns flera olika finanspolitiska mål och medel. Det innebär att det ofta uppstår målkonflikter och avvägningsproblem som måste hanteras av det politiska systemet. I vissa fall går det att åstadkomma lösningar som ligger i linje med samtliga mål eller som åtminstone inte ger upphov till uppenbara målkonflikter. I många andra fall är det nödvändigt att göra prioriteringar mellan de olika målen, vilket kräver politiska över- väganden. De olika målen för finanspolitiken kan mot denna bakgrund inte behandlas var för sig. Stabiliseringspolitiken kan inte frikopplas från fördelningspolitiken. När regeringen föreslår stabiliseringspolitiska åtgärder, måste hänsyn även tas till fördelningspolitiska aspekter. Vissa stabiliseringspolitiska åtgärder kan vara att föredra framför andra när även fördelningspolitisk hänsyn tas. Stabiliseringspolitiken kan inte heller frikopplas från strukturpolitiken. I vissa situationer kan det exempelvis vara motiverat att tidigarelägga vissa strukturella reformer som ändå skulle ha genomförts om de i det aktuella konjunkturläget har en positiv stabiliseringspolitisk effekt. På liknande sätt kan fördelningspolitiken inte heller frikopplas från strukturpolitiken. Vid utformningen av fördelningspolitiken måste exempelvis driv- krafterna för arbete och tillväxt beaktas. Politiska beslut innebär med andra ord att avvägningar och prioriteringar måste göras och det finns inget enkelt eller entydigt svar på hur detta ska göras. De avvägningar och prioriteringar som varje regering slutligen måste göra resulterar i de bedömningar och förslag som regeringen lämnar till . Finanspolitiska beslut är således förknippade med en rad olika avvägningar och prioriteringar. Politik är en förhandling där det slutliga utfallet inte sällan är resultatet av olika kompromisser. Därför kan finanspolitiska beslut inte vara mekaniska eller i alla sina delar beskrivas utifrån ett antal principer. Det finns sedan den offentligfinansiella krisen dock en bred politisk enighet kring vikten av sunda offentliga finanser och hur det budgetpolitiska 4 Se departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4), för en utförligare diskussion om den offentliga sektorns intertemporala budgetrestriktion. ramverket ska användas för att uppnå detta. Det finns därtill hög grad av Skr. 2010/11:79 samsyn kring ett antal principer för hur stabiliseringspolitiken och åtgärder riktade till de finansiella marknaderna bör utformas. Stabiliseringspolitiken och åtgärder riktade till den finansiella sektorn har under vissa perioder varit en källa till både instabilitet och statsfinansiella problem. Det är därför viktigt att det finns klara principer på dessa områden. Vid sidan av dessa principer finns också ett antal allmängiltiga principer för öppenhet och tydlighet i finanspolitiken som kan bidra till ökad transparens och till att den förda finanspolitiken får avsedd effekt. Alla dessa principer utgör det finanspolitiska ramverket. Det är viktigt att betona att syftet med ett finanspolitiskt ramverk inte är att frånta demokratiskt valda företrädare beslutanderätt över finanspolitiken. Finanspolitiken ska för att vara legitim avspegla värderingar. Ingen kan ersätta politiska företrädare i rollen att samla upp och kanalisera värderingar. Det politiska systemet har en nyckelroll för mobilisering, debatt, kontroll och ansvarsutkrävande i samhället samt för att föra och väga samman åsikter och uppfattningar till helhetsorienterade lösningar. Förmågan att på ett för alla accepterat vis göra avvägningar och kompromisser mellan skilda intressen bidrar till att ge det politiska systemet dess legitimitet. Valet mellan olika handlingsalternativ ska därför i en demokrati göras av folkvalda politiker som i framtida val får ta ansvar för sina ställningstaganden. Genom detta får de finanspolitiska besluten en demokratisk förankring. Finanspolitiken kommer därför generellt sett att anpassas efter de aktuella parlamentariska förhållanden som bildat grund för sittande regering. Detta innebär att det varken är möjligt eller önskvärt att ersätta den politiska beslutsprocessen med mekaniska regler med bibehållen legitimitet för de fattade besluten. Det politiska systemet kan dock använda sig av lagar och principer för att nå långsiktigt hållbara offentliga finanser. De slutgiltiga besluten från riksdag och regering angående finans- politiken är således en avvägning mellan betydligt fler faktorer än de principer som det finanspolitiska ramverket omfattar. utgör dock en övergripande styråra för finanspolitiken som framför allt syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. I efterföljande avsnitt beskrivs det finanspolitiska ramverkets olika delar och hur regeringen tillämpar ramverket. Det budgetpolitiska ramverket är en del av det finanspolitiska ramverket. Det omfattar en stram statlig budgetprocess, ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav. har fungerat väl under olika regeringar. Trovärdiga budgetpolitiska mål skapar förutsägbarhet om framtiden och gör att genomförda åtgärder kan få större genomslag eftersom företag och hushåll kan förvänta sig att det budgetpolitiska ramverket kommer att respekteras även . För att skapa trovärdighet är det viktigt att det vid eventuella avvikelser vidtas åtgärder för att Det är dock svårt att i förväg precisera exakt vilka åtgärder Skr. 2010/11:79 som kommer att vidtas i händelse av avvikelser från de budgetpolitiska Det beror på att hänsyn inom finanspolitiken måste tas till en mängd faktorer som varierar från läge till läge och kommande års budget alltid är föremål för politiska förhandlingar. Regeringen anger dock i såväl budgetpropositionen som den ekonomiska vårpropositionen den inriktning på politiken som är nödvändig för att de budgetpolitiska målen ska respekteras. Nedan beskrivs det budgetpolitiska ramverket, hur regeringen tillämpar detta och hur regeringen principiellt hanterar avvikelser från de budget- politiska målen. Avsnittet inleds med en bakgrund och motivering till det budgetpolitiska ramverket. 3.1Motiv till budgetpolitiska ramverk Budgetpolitiska ramverk används i den politiska beslutsprocessen för att skapa bättre förutsättningar för att de övergripande målen för finanspolitiken ska kunna nås på ett sätt som säkerställer att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Erfarenheter av tidigare statsfinansiella kriser visar på vikten av tydliga budgetpolitiska mål och restriktioner samt en väl utformad budgetprocess för att de övergripande finans- politiska målen ska kunna uppnås. saknades tydliga mål och regler för budgetpolitiken och budgetprocessen var betydligt mindre stram jämfört med vad den är . Detta medförde att kortsiktiga överväganden fick större vikt på bekostnad av den långsiktiga hållbarheten. Ett exempel på detta är den expansiva finanspolitik som bedrevs i som kortsiktigt pressade ner arbetslösheten under den varaktigt hållbara nivån. Det skedde till priset av hög inflation, svag konkurrenskraft och offentliga underskott. Denna erfarenhet visar att det i den politiska beslutsprocessen behövs ett trovärdigt ankare för att minska risken för återkommande underskott (s.k. deficit bias). Genom budgetpolitiska mål och regler för finanspolitiken samt en stram budgetprocess främjas långsiktighet i den politiska beslutsprocessen. Detta är bakgrunden till varför ett budgetpolitiskt ramverk infördes i i kölvattnet av den ekonomiska krisen . Det fanns då en bred politisk samsyn om att det var viktigt att införa ett budgetpolitiskt ramverk för att undvika att tidigare misstag i politiken skulle upprepas. Denna samsyn finns i allt väsentligt kvar. Det finns dock en risk för att regelefterlevnaden eroderas över tiden i takt med att minnet av tidigare offentligfinansiella kriser försvagas. Ett sätt att tydligt förankra politiken kring dessa budgetpolitiska principer är att i ökad utsträckning göra det budgetpolitiska ramverket lagbundet. De sammanställningar som gjorts av erfarenheterna av budgetpolitiska ramverk i olika länder, visar att ramverk som till stora delar är reglerade i lag generellt sett är mer verkningsfulla än de som inte är det.5 De centrala delarna av det svenska budgetpolitiska ramverket är lagfästa. 5 Se bl.a. IMF (2009), Fiscal Rules Anchoring Expectations for , Staff Paper. En stram statlig budgetprocess En central del av det budgetpolitiska ramverket är den reformerade statliga budgetprocess som infördes . Reformen innebar att budgeten gjordes medelfristig och att den kom att utgå från ett uppifrån och ned-perspektiv, där olika utgifter ställs mot varandra och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket och överskottsmålet. Denna budgetprocess bidrar till att summan av alla budgetförslag inte blir större än vad som är förenligt med hållbara offentliga finanser. har här en sammanhållande roll samt ett ansvar för tidsplan, riktlinjer för budgetarbetet och processen för budget- förhandlingarna. ansvarar även för underlag i form av makroekonomiska prognoser och bedömning av reformutrymme alternativt behov av budgetförstärkningar. Budgetprocessens medelfristiga karaktär underlättar för en separation mellan diskussionen om budgetutrymme, å ena sidan, och behov och önskvärda utgifter, å andra sidan. Taket för statens utgifter fastslås av i förväg. Tidsperspektiven i de politiska diskussionerna är dock ofta kortare än så varför utgiftstrycket vanligtvis inte är lika påtagligt för det tredje tillkommande året i samband med att utgiftstaket fastslås som när diskussionerna förs om nästkommande års utgifter. Budgetprocessen regleras i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen. lämnar regeringen över den ekonomiska vårpropositionen till . Den innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken inklusive en bedömning av utgiftstakets nivå för slutåret i prognosperioden. beslut om vårpropositionens riktlinjer omsätts sedan till ett konkret årligt budgetförslag . Själva budgetarbetet koncent- reras därför till budgetpropositionen (se vidare avsnitt 7.1). gör löpande nya bedömningar av den ekonomiska utvecklingen, vilket bland annat kan leda till att delar av budgeten behöver ändras under pågående budgetår. Regeringen lämnar förslag på sådana ändringar till samlat i samband med den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. De fasta rutiner som ligger till grund för arbetet i bidrar till att främja ett effektivt och ändamålsenligt arbetssätt samt säkerställer att kan vara ett fungerande stöd för Budgetarbetet inom är inte närmare lagreglerat utan bestäms av regeringen och . är principen om gemensam beredning som regleras i 13 och 15 §§ förordningen (1996:1515) med instruktion för . föreskrivs att ett ärende som rör flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga, berörda statsråd. finansiell innebörd för staten eller andra ekonomiska konsekvenser för Skr. 2010/11:79 det allmänna ska alltid beredas med . departementet har i uppgift att tillse att det samlade resultatet av den interna budgetprocessen är förenligt med de budgetpolitiska målen. Utgångspunkten för den interna budgetprocessen inom är ett helt förslag till budget där styrårorna är utgiftstaket, över- skottsmålet och det tillgängliga reformutrymmet. Budgetprocessen startar med att konsekvensberäkningar6 för tas fram. analyserar dessa beräkningar och prövar om de beräknade inkomsterna och utgifterna gör det möjligt att nå de budgetpolitiska målen . Om målen inte kan nås tas det fram förslag på budgetförstärkningar. Samtliga departement är ansvariga för att det finns tillräckligt underlag för att kunna göra övergripande prioriteringar mellan olika sektorer inom den offentliga sektorn och mellan olika utgiftsområden inom statens budget samt för att pröva det offentliga åtagandet. har i detta arbete en sammanhållande roll och ansvarar för att bedömningarna är konsistenta mellan olika områden. Det interna beredningsarbetet av budgeten styrs även av ett antal finansieringsprinciper. Principerna är en direkt följd av beslut om utgiftstak och mål för den offentliga sektorns finansiella sparande och är viktiga för att få en långsiktig stabilitet i den statliga utgifts- utvecklingen. De budgetpolitiska målen bidrar till strama finansieringsprinciper på såväl budgetens utgifts- som inkomstsida. Huvudprincipen för statens utgifter i budgetarbetet är att utgifts- ökningar ska finansieras med utgiftsminskningar. Av detta följer att varaktiga utgiftsökningar ska finansieras med varaktiga utgifts- minskningar. Detta innebär att tillfälliga besparingar inte kan användas för att finansiera fleråriga utgiftsökningar. Vidare ska finansieringen av en reform kunna härledas till en föreslagen regeländring eller annan konkret åtgärd. Eventuella s.k. dynamiska effekter bör inte utgöra grund för finansiering. Dock bör dynamisk analys ingå som en del av beslutsunderlaget. Inkomster vid försäljning av statliga tillgångar, utdelningar eller återbetalning av statligt kapital redovisas mot inkomsttitlar och special- destineras därmed inte till finansiering av ökade utgifter inom specifika verksamhetsområden. Inkomster från försäljning av statliga bolag används för amortering av statsskulden.7 6Utgiftsprognoser för respektive utgiftsområde. 7Vid försäljning av aktier som förvärvats enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut ska dock intäkterna tillföras det konto i som är en del av den s.k. stabilitetsfonden (prop. 2008/09:61 s. 47). När medel tillförs stabilitetsfonden minskar statsskulden med motsvarande belopp. 3.2.3 Budget- och redovisningsprinciper Skr. Bestämmelser om omfattningen av statens budget finns i budgetlagen. Regeringens förslag till budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (3 kap. 3 §), den så kallade fullständighetsprincipen. Vidare ska statens inkomster och utgifter budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag (3 kap. 4 §). Det innebär att utgifter ska redovisas på budgetens utgiftssida medan inkomster ska redovisas på budgetens inkomstsida. Undantag från bruttoprincipen får göras i de fall har beslutat att inkomster får tas i anspråk för ett bestämt ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag (specialdestination). Sådana inkomster ska inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Undantaget omfattar inte inkomster av skatter utan dessa ska alltid budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar (3 kap. 6 §). I budgetlagen finns en särskild bestämmelse om att utgifter inte får budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar (3 kap. 5 §). Bestämmelsen tar sikte på sådana stöd som normalt ska finansieras med anslag och som inte har någon koppling till skattelagstiftningen vare sig i form av skattenedsättningar eller på annat sätt är en del av skattelagstiftningen utan endast redovisas som krediteringar på skattekonto. Sådana stöd betraktas i nationalräkenskapssammanhang som utgifter. Även redovisningsprinciperna är viktiga. Budgetlagen reglerar vilka principer som ska gälla för olika typer av inkomster och utgifter (4 kap. 2 och 3 §§). På inkomstsidan gäller att inkomster av skatter och avgifter ska redovisas mot inkomsttitel det budgetår som intäkterna hänför sig till, vilket betyder att skatterna och avgifterna ska redovisas det aktuella beskattningsåret. Övriga inkomster ska redovisas mot inkomsttitel det budgetår som inkomsterna hänför sig till, dvs. vid debiterings- eller faktureringstillfället. På utgiftssidan gäller att utgifter för transfereringar ska redovisas det budgetår då betalning sker och förvaltningsutgifter ska redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till och övriga utgifter ska redovisas det budgetår som utgifterna hänför sig till, dvs. i praktiken det år som fakturering eller motsvarande sker. Den kassamässiga redovisningsprincipen för transfereringar tillämpas som regel så att utbetalningen av en transferering sker det år stödet avser. Vid exceptionella omständigheter kan avsteg behöva göras från denna princip. Detta bör då motiveras av regeringen. 3.2.4Riksdagens behandling av budgeten Enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen ska tillämpa en modell för beredning och beslut om statens budget med ett tydligt uppifrån och ned-perspektiv (rambeslutsmodellen). tar i ett första steg i ett beslut ställning till utgiftsramar för de av beslutade 27 utgiftsområdena och en beräkning av inkomsterna på statens budget. Det är finansutskottet som bereder dessa. Under beredningen inhämtas yttranden från andra utskott. utformar därefter ett samlat förslag som behandlas av . I ett andra steg behandlas anslagsfrågorna för de olika utgiftsområdena i utskotten. utgiftsramarna redan är beslutade i det första steget, utgör dessa en Skr. 2010/11:79 bindande restriktion i det andra steget. Det betyder att det i detta skede bara är möjligt att föreslå ett ökat anslag inom ett utgiftsområde om detta åtföljs av ett förslag om minskning av ett annat anslag inom samma utgiftsområde. infördes, efter en infasningsperiod , ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att dels lämna ett förslag till mål för den offentliga sektorns sparande (2 kap. 1 §), dels att under budgetåret redovisa för hur målet uppnås (9 kap. 2 §). Normalt följs målet upp i den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen samt i årsredovisningen för staten. har fastställt överskottsmålet till att det finansiella sparandet ska uppgå till i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel.8 Nuvarande nivå på överskottsmålet ska upprätthållas under innevarande mandatperiod och så länge det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt.9 Motiven bakom överskottsmålet är att det ska bidra till10: 1.Långsiktigt hållbara offentliga finanser så att medborgarna, företagen och finansmarknaden har förtroende för finans- politiken. 2.Tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer även vid en politik som aktivt motverkar lågkonjunkturer. Överskottsmålet bidrar till att det finns en buffert för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att ökningen i skuldsättningen riskerar att bli ohållbar. 3.En jämn fördelning av resurser mellan generationerna. I liksom i många andra länder kommer andelen äldre i befolkningen att öka påtagligt de närmaste decennierna. Ett relativt högt medelfristigt offentligt sparande under demo- grafiskt gynnsamma år innebär att de stora generationer som kommer att efterfråga vård och omsorg själva bidrar till tjänsternas finansiering. Överskottsmålet främjar ekonomisk effektivitet genom att det skapar bättre förutsättningar för att 8Ursprungligen uppgick målet till av BNP. Efter ett beslut av att sparandet i premiepensionssystemet inte längre får räknas med i det finansiella sparandet, genomfördes en teknisk nedjustering av överskottsmålet från av BNP. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220. 2009/10:100, bet. 2009/10:FiU20, rskr. 2009/10:387. 10Se vidare prop. 2009/10:100 avsnitt 4. skatteuttaget inte ska behöva höjas eller variera över tiden till Skr. 2010/11:79 följd av den framtida demografiska utvecklingen. Långsiktigt hållbara offentliga finanser är en nödvändig restriktion för att nå de övriga motiven för överskottsmålet. Om de offentliga finanserna inte är långsiktigt hållbara tappar de finansiella marknaderna, hushåll och företag förtroendet för den offentliga sektorns förmåga att fullgöra sina åtaganden. Detta leder i sin tur till en process där det till slut kan bli svårt eller mycket dyrt för staten att låna. Mot bakgrund av erfarenheterna från den finanskris som inleddes finns därutöver goda skäl för att tillse att överskottsmålet bidrar till att det finns en buffert för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att ökningen i skuldsättning riskerar att bli ohållbar. Erfarenheten visar dessutom att det i samband med större globala konjunktur- nedgångar och vid oro på de internationella finansmarknaderna ofta är små och öppna ekonomier med egen valuta som är särskilt utsatta. Att i sådana lägen ha ett finanspolitiskt manöverutrymme i form av överskott i linje med överskottsmålet och en låg skuldkvot ger politiken styrka. Regeringen tillmäter detta motiv till överskottsmålet stor vikt. Givet att stor vikt läggs vid att överskottsmålet ska tillgodose att det finns en buffert i sparandet för att kunna möta kraftiga konjunktur- nedgångar utan risk för snabb skuldökning, bör överskottsmålet främst vara framåtblickande. Även graden av skuldsättning har betydelse för förmågan att bedriva stabiliseringspolitik. Stabiliseringspolitiken är som regel mindre effektiv vid höga skuldnivåer. I nuvarande offentligfinansiella läge med en relativt god skuldposition, är dock det centrala att inte hamna i ett läge med stora underskott med den risk för snabbt växande statsskuld som det innebär, och inte att sikta på en viss skuldnivå till en viss tidpunkt.11 Skuldens nivå måste dock givetvis beaktas när bedömningar görs av den lämpliga nivån på överskottsmålet.