prop · GZ0345 · 2011-12-06 00:00:00 — Som tidigare nämnts kan det t.ex. röra sig om efterlysningar av personer eller föremål eller konkreta förfrågningar om personer eller egendom. Sådant informationsutbyte berör främst polisen och endast indirekt . kommer emellertid det internationella samarbetet sannolikt att i ökad utsträckning ske direkt mellan myndigheter i olika länder. Det innebär att kommer att ha ett behov av att kunna direkt utbyta information med motsvarande myndigheter, t.ex. runt Ös- tersjön. För att ett sådant samarbete ska kunna fungera är det nödvändigt att den föreslagna lagen tydligt anger gränserna för vilka uppgifter som får lämnas ut. Internationella överenskommelser reglerar normalt informationsutbyte på ett visst, begränsat område. En överenskommelse avser ofta informationsutbytet mellan vissa utpekade myndigheter eller informationsutbyte avseende viss typ av brottslighet. Regleringen i den nya lagen bör så långt möjligt vara generell. Den första frågan är på vilken författningsnivå man ska reglera uppgiftslämnande till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer. Sakfrågan faller i och för sig inom regeringens restkompetens och även bestämmelser i förordning kan ha sekretessbrytande effekt (8 kap. 3 § 1 offentlighets- och sekretesslagen). Eftersom ett gränsöverskridande informationsutbyte i vissa fall kan anses innefatta ett mer betydande integritetsintrång än när utbytet sker mellan myndigheter i , kan överföringen komma att leda till ett sådant intrång som omfattas av 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. I sådana fall krävs lagstöd får åtgärden (2 kap. 20 § regeringsformen). Ett av syftena med den nya lagen är vidare att åstadkomma en tydligare reglering av förutsättningarna för uppgiftslämnandet mellan svenska brottsbekämpande myndigheter. Det framstår då som naturligt att också uppgiftslämnande till brottsbekämpande utländska myndigheter och organisationer i huvudsak regleras i lagen. Lagen bör därför innehålla de grundläggande reglerna om uppgiftslämnande, medan vissa kompletterande regler kan finnas i förordning. Vad som är särskilt viktigt att reglera i lag är dels sådant uppgiftslämnande som följer direkt av bindande internationella åtaganden, dels sådant informationsutbyte som förekommer frekvent eller kan antas förekomma frekvent . Bindande åtaganden om att lämna uppgifter Den nya lagens bestämmelse om utlämnande av uppgifter till utländska myndigheter och organisationer bör i huvudsak ha samma innehåll som för polisen (2 kap. 15 § polisdatalagen [2010:361]). Lagförslaget bör därför omfatta folkrättsligt bindande åtaganden om att lämna viss information till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation. är ett mellanstatligt samarbete på folkrättslig grund. fungerar främst som ett kontaktorgan mellan stater som är medlemmar i organisationen och som en kanal för att sprida polisiär information till ett flertal länder. Europol har en betydligt aktivare roll i det polisiära samarbetet över gränserna. Europol har som förstahandsuppgift att underlätta informationsutbytet mellan länderna och att inhämta, sammanställa och analysera information och underrättelser samt att genast informera medlemsländerna om sådant som berör dem, t.ex. upptäckta samband mellan brottsliga gärningar i olika länder. Europol bedriver underrättelse- och analysverksamhet och upprättar allmänna lägesrapporter om viss brottslighet. Europol kan också bistå enskilda medlemsländer med råd och forskning kring bl.a. utbildning, polisära metoder och brottsförebyggande arbete. Medlemsstaterna är skyldiga att lämna vissa uppgifter inom Europols verksamhetsområde till Europol, i vissa fall utan särskild anmodan. Medlemsstaterna förutsätts också kunna lämna över uppgifter till Europol spontant. Informationsutbyte med polis- och åklagarmyndigheter m.m. på begäran Informationsutlämnande sker vanligtvis med anledning av en begäran från en utländsk myndighet om viss information. I och med att varje land organiserar den brottsbekämpande verksamheten efter sina traditioner kan informationsutbyte äga rum mellan polismyndigheter, en polismyndighet och en åklagarmyndighet eller vice versa eller med någon annan utländsk myndighet som har polisiära uppgifter, t.ex. tullmyndigheter eller motsvarigheter till . Enligt den nya polisdatalagen får personuppgifter lämnas till eller Europol, eller till en polismyndighet eller åklagarmyndighet som är ansluten till , om det bl.a. behövs för att myndigheten eller organisationen ska kunna förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller beivra brott. Detta under förutsättning att det är förenligt med svenska intressen. Vidare får uppgifter lämnas till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, om utlämnande följer av en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt (2 kap. 15 § lagen och prop. 2009/10:85 s. 200 f.). Även om uppgiftslämnande inte är av samma omfattning som det som sker i polisens verksamhet, förekommer sådant och kan förmodas öka efterhand som det internationella samarbetet utvecklas. Enligt regeringens bedömning finns det därför ett behov av en sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör, i likhet med vad som gäller i polisens verksamhet, för att lämna personuppgifter i förhållande till och Europol, samt till tullmyndighet och motsvarigheter i länder som ingår i EES. har förbundit sig att på begäran lämna vissa uppgifter till andra medlemsstater genom Europolsamarbetet. Det följer således redan av den föreslagna huvudregeln att information kan lämnas på begäran av en sådan stat, men en tydlig reglering av vilken det framgår att uppgifter alltid får lämnas till medlemsstater, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda, underlättar för tillämparen. har även förbundit sig att inom ramen för samarbetet inom In- terpol lämna andra stater bistånd med information, men dessa åtaganden är inte lika långtgående som när det gäller åtagandena i förhållande till Europolsamarbetet. Likaså har förbundit sig att lämna viss information till i dess egenskap av samarbetsorganisation. Den nya lagen bör därför ge utrymme för att uppgifter kan lämnas både till en annan stat som är medlem i och till organisationen som sådan. har föreslagit att lagen också ska medge att får lämna information till Frontex, den europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid EU:s yttre gränser. Frontex behov av information från har inte berörts i promemorian och inte heller i övrigt finns något egentligt underlag beträffande denna fråga. Den har därför inte kunnat närmare övervägas inom ramen för detta lagstiftningsärende. Regeringen går därför inte fram med något förslag i denna del. Sammanfattningsvis föreslår regeringen i likhet med promemorian att en bestämmelse om utlämnande av personuppgifter införs i lagen. Den bör utformas så att det direkt framgår att personuppgifter får lämnas, om utlämnandet är förenligt med svenska intressen, till polis- och åklagarmyndigheter i stater som är anslutna till . Utlämnande bör också få ske till och Europol som organisationer. Vidare bör utlämnande få ske till utländsk kustbevakning eller tullmyndighet inom EES. Förutsättningen för att lämna uppgifter bör vara att uppgiften behövs för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller beivra brott. Ett flertal konventioner och andra internationella överenskommelser som rör brottsbekämpning och som har undertecknat, innehåller bestämmelser om spontant uppgiftslämnande. Eftersom bestämmelser om spontant uppgiftslämnande normalt hänvisar till vad som är tillåtet enligt nationell lagstiftning, brukar bestämmelser av detta slag inte betraktas som något bindande åtagande. Å andra sidan brukar det läggas stor vikt vid det spontana informationsutbytet vid utvärdering av internationella överenskommelser och deras effektivitet. har också i olika sammanhang varit pådrivande när det gäller att utöka det internationella informationsutbytet, bl.a. genom att ta initiativ till rambeslutet av om förenklat informations- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i unionens medlemsstater (2006/960/RIF). Vidare innehåller förordningen (2010:705) om internationellt polisiärt samarbete, i vilken bl.a. regleras samarbete enligt det s.k. Prümrådsbeslutet, regler som under vissa förhållanden ålägger att spontant lämna uppgifter till en myndighet i en annan stat. Om uppgifter lämnas spontant kan informationen som regel förses med villkor att den mottagande staten bara får använda den på visst sätt eller för visst ändamål. Ett sådant villkor, som är bindande för mottagaren, kan underlätta informationsutbytet i enskilda fall. Ett villkor angående Prop. 2011/12:45 användningen kan bl.a. innebära ett skydd mot att uppgifterna sprids vidare och utgör därför ett integritetsskydd för den enskilde. Om fullt ut ska kunna leva upp till sina internationella åtaganden, bör det finnas utrymme för att också spontant lämna ut information till en annan stats brottsbekämpande myndighet, om informationen är värdefull för den statens brottsbekämpning. Det krävs alltså att uppgifterna ska behövas i den mottagande statens brottsbekämpning. Ytterligare krav är att uppgiftslämnandet är förenligt med svenska intressen. Uppgifter bör således kunna lämnas till en utländsk polis- eller åklagarmyndighet, eller Europol eller till utländsk kustbevakning eller tullmyndighet inom EES, utan föregående begäran. Utlämnande i andra fall Uppgifter kan även lämnas till en utländsk myndighet eller organisation med stöd av 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen, efter en sekretessprövning i det enskilda fallet. Det kan t.ex. vara fråga om uppgiftslämnande till någon annan mottagare än de som anges i lagen eller utlämnande för något annat ändamål. Det bör tydliggöras i lagen att regeringen har möjlighet att meddela sekretessbrytande föreskrifter om utlämnande av uppgifter för andra ändamål eller till andra utländska mottagare än de som angetts i det föregående. Överföring av uppgifter till tredjeland Vid utlämnande av personuppgifter till utlandet måste också göra en bedömning av om överföringen är förenlig med bestämmelserna i 33 och 34 §§ personuppgiftslagen. Samtliga EU:s medlemsstater har tillträtt dataskyddskonventionen. Detta innebär att reglerna i 33 § personuppgiftslagen inte hindrar överföring av personuppgifter (se 34 § andra stycket personuppgiftslagen). Motsvarande gäller organisationen . När det gäller uppgiftslämnande till stater som enbart är anslutna till kan noteras att vissa av dessa stater också har tillträtt dataskyddskonventionen och således har en dataskyddsnivå som medger överföring av personuppgifter utan någon särskild bedömning. Många andra stater har också en tillräcklig dataskyddsnivå, men det kräver en bedömning i det enskilda fallet. som organisation uppfyller också kraven på tillträcklig dataskyddsnivå. Uppgiftslämnande till en polis- eller åklagarmyndighet i en annan stat som enbart är medlem i förutsätter alltså en noggrannare prövning, eftersom den utlämnande myndigheten då utöver att bedöma om det ligger i svenskt intresse att lämna uppgiften alltid måste avgöra om den andra staten har en tillräcklig dataskyddsnivå för att överföring av personuppgifter ska vara tillåten enligt personuppgiftslagen. Behandling för andra ändamål än 14.1Primära ändamål för behandling av personuppgifter i annan operativ verksamhet hos m.m. Regeringens förslag: I lagen ska det anges för vilka ändamål behandling av personuppgifter får ske i annan operativ verksamhet än den brottsbekämpande hos . Ändamålen ska delas in i primära ändamål och sekundära ändamål. De primära ändamålen ska anges uttömmande i lagen. Personuppgifter ska få behandlas om det behövs för att 1.bedriva sjöövervakning för att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten till sjöss samt bedriva den kontroll och tillsyn som är skyldig att utföra, 3.samordna civila behov av sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation till berörda myndigheter, 4.utreda och besluta i ärenden om vattenföroreningsavgift samt ta emot sådana avgifter, eller 5.fullgöra skyldigheter inom ramen för internationellt samarbete med sjöövervakning och räddningstjänst. Personuppgifter som får behandlas enligt första stycket ska få göras gemensamt tillgängliga. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås en separat bestämmelse om när uppgifter får göras gemensamt tillgängliga. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller har inget att invända mot förslaget. anser att det råder osäkerhet vilka de särskilda föreskrifter som promemorians lagförslag hänvisas till är, vilket medför att inte går att överblicka konsekvenserna av 5 kap. 1 § 1. Hovrätten och Förvaltningsrätten i uppger att det är oklart vilken funktion begreppet annan operativ verksamhet fyller i 5 kap. 1 § och hur det förhåller sig till den begränsning som följer redan av 1 kap. 2 § i lagförslaget. Kammarrätten i noterar att kan komma i kontakt med uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretessen, vilka vid en jämförelse med uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten kan vara av lika integritetskänslig art. Havs- och vattenmyndigheten tillstyrker särskilt att samordning av civila behov av sjöövervakning och förmedling av civil sjöinformation anges som primärt ändamål för behandling. Skälen för regeringens förslag I avsnitt 9.1 har regeringen redovisat sin bedömning av den föreslagna lagens tillämpningsområde. Som har framgått där kommer tillämpningsområdet att omfatta den del av operativa verksamhet i vilken det utförs personuppgiftsbehandling. Det innebär att det i lagförslaget behöver anges ändamål också för behandling som inte avser brottsbekämpning. Vad avser personuppgiftslagens (1998:204) regler om ändamål, behov av att ändamålen utformas för att ge myndigheten utrymme att använda modern teknik i sin verksamhet och de grundläggande principerna för hur den föreslagna lagens ändamålsreglering ska utformas hänvisar regeringen till det som har anförts i avsnitt 10. Den personuppgiftsbehandling som utförs i annan operativ verksamhet vid än den brottsbekämpande innefattar inte personuppgifter av lika känslig karaktär som de som behandlas i den brottsbekämpande verksamheten. Enligt regeringens mening finns det därför inte anledning att ställa upp lika restriktiva regler för den behandling av personuppgifter som sker i förstnämnda verksamhet. Självfallet ska dock de allmänna bestämmelserna i den föreslagna lagens 2 kap. alltid beaktas. Emellertid bör här, på samma sätt som för brottsbekämpande verksamhet, anges för vilka specifika och legitima ändamål som uppgifter får samlas in och hur de får vidarebehandlas. Regeringen föreslår därför, i likhet med promemorian, att den nya lagen även på detta område ska innehålla ett antal primära ändamål. De primära ändamålen bör vara uttömmande angivna. Vidare bedömer regeringen att det finns skäl att ange ett antal sekundära ändamål. Frågan om vilka de sekundära ändamålen bör vara övervägs i avsnitt 14.2. De primära ändamål för vilka ska få behandla personuppgifter bör, enligt regeringens bedömning, lämpligen indelas efter hur huvuduppgifter anges i förordningen (2007:853) med instruktion för . I enlighet härmed är de ändamål som föreslås kopplade till områdena sjöövervakning som inte bedrivs för brottsbekämpande ändamål, räddningstjänst, samordning av civila behov av sjöövervakning och förmedling av civil sjöinformation samt internationellt samarbete. Sjöövervakning för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet till sjöss, kontroll och tillsyn ska enligt 5 § förordningen med instruktion för i den utsträckning det följer av föreskrifter, och i förekommande fall efter överenskommelse med annan myndighet, bedriva tillsyns- och kontrollverksamhet i fråga om bl.a. 1.sjötrafik, sjösäkerhet och transport av farligt gods, 2.fartygs registrering och identifiering, 3.personers inresa i, utresa från och vistelse i , 4.in- och utförsel av varor, 5.fiske och därtill anknuten verksamhet, 6. jakt och annat ianspråktagande av naturresurser, 7.skydd av miljö- och naturvårdsintressen, och 8.skyddsobjekt, militära skyddsområden och tillträde för utländska statsfartyg. utövar också bl.a. tillsyn över svensk kontinentalsockel och ekonomisk zon, 6 § förordningen. ska dessutom, enligt 7 § förordningen, vara kontaktpunkt för sjötrafiken i fråga om anmälningar enligt föreskrifter om gränskontroll avseende personer och i fråga om sjöfartsskydd och fiskerikontroll enligt överenskommelse med andra myndigheter. Utöver den rena kontroll- och tillsynsverksamheten har i sin sjöövervakningsverksamhet ett generellt ansvar för att öka respekten för lagar och föreskrifter samt för att öka säkerheten till sjöss. Uppgiften kan formuleras som övervakning av den allmänna ordningen och säkerheten till sjöss. Till verksamheten räknas t.ex. allmänna övervakningsverksamhet i form av patrullering och sjösäkerhetsövervakning. Inom ramen för sådan övervakning har och dess tjänstemän samma befogenheter som tillkommer polisman, bl.a. vad gäller att ingripa mot ordningsstörningar enligt 13 § polislagen (1984:387). Till sådan verksamhet som avses här räknas inte aktiviteter som föranleds av en misstanke om brott eller brottslig verksamhet. I den utsträckning övervakningsverksamhet kan hänföras till verksamhet för att förebygga, upptäcka och förhindra brott gäller alltså de förutsättningar för personuppgiftsbehandling som behandlats i föregående avsnitt. Det är mot denna bakgrund särskilt viktigt att skilja sjöövervakningsuppdrag med brottsbekämpande syfte från myndighetens uppdrag att bedriva sjöövervakning för andra syften. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att i den egna verksamheten ska få behandla personuppgifter när det behövs för att kunna bedriva sjöövervakning för att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten till sjöss samt bedriva den kontroll och tillsyn som myndigheten är skyldig att utföra. Vad är skyldig att utföra följer av myndighetens bindande åtaganden som framgår av författningsreglering eller av avtal tecknade med stöd i författning. Dessa föreslagna s.k. primära ändamål stämmer enligt regeringens bedömning väl överens med de verksamhetsområden som verkar inom och avgränsar på ett tillfredställande sätt de regler som ska gälla för personuppgiftsbehandling inom dessa områden, med de regler för personuppgiftsbehandling som regeringen har föreslagit gälla för den brottsbekämpande verksamheten. Regeringen förslår vidare att det som primärt ändamål bör anges att får behandla uppgifter som behövs för myndighetens utövande av eller deltagande i räddningstjänst. Denna uppgift innebär enligt 11 § förordningen med instruktion för att myndigheten i enlighet med särskilda föreskrifter ska ansvara för miljörädd- ningstjänsten till sjöss i syfte att begränsa konsekvenserna av olyckor och På anmodan av räddningsledare ska också Prop. 2011/12:45 delta i sjöräddningstjänst och annan räddningstjänst och därigenom bidra till ökad sjösäkerhet, att människoliv kan räddas, att personskador begränsas och att konsekvenserna för egendom och miljö minskas. Av 4 kap. 5 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor framgår att inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon ska den myndighet som regeringen bestämmer ansvara för räddningstjänst, när olja eller andra skadliga ämnen har kommit ut i vattnet eller det föreligger en överhängande fara för detta. Ansvaret gäller dock inte vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än , och . Att är den myndighet som ansvarar för uppgiften framgår av 4 kap. 12 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. I uppgift inom miljöräddningstjänsten ingår att ha en ständig beredskap för att påbörja och leda oljebekämpningsinsatser till sjöss. ska tidigt kunna bekämpa utsläpp av farliga ämnen till sjöss. Bekämpningsinsatserna ska påtagligt bidra till att minimera konsekvenserna av olyckor och till att minska de negativa effekterna på vattenmiljön och strandzonen. ska också enligt 1 § förordningen med instruktion för ha förmåga att förebygga, motstå och hantera krissituationer inom sitt ansvarsområde. ska med andra ord ha beredskap för särskild krishantering i anledning av situationer som allvarligt påverkar samhällets funktionsförmåga eller tillgång till nödvändiga resurser. ska härvid kunna uthålligt delta i ledning och samordning av omfattande krishanteringssituationer för att minska konsekvenserna för liv, egendom och miljö vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen, som har behandlat detta uppdrag i förhållande till den föreslagna lagens tillämpningsområde i avsnitt 9.1, konstaterar att för det fall att personuppgifter behöver behandlas i denna verksamhet kommer detta i första hand att ske enligt det särskilda ändamålet räddningstjänst. Även om det vid räddningstjänst kan förekomma uppgifter av integritetskänslig karaktär så rör det sig i vart fall inte inom den typ av räddningstjänst som normalt sett bedriver inte av känsliga uppgifter av sådan omfattning att det enligt regeringen finns behov av motsvarande restriktiva regler för behandlingen som i brottsbekämpande verksamhet. Samordning av civila behov av sjöövervakning och förmedling av civil sjöinformation Ett stort antal myndigheter i arbetar regelbundet med sjöbaserad information, dvs. uppgifter som på ett eller annat sätt rör aktiviteter på svenskt vatten. De berörda myndigheterna samlar var och en för sig in verksamhetsspecifik information, som sedan utbyts med andra myndigheter i den utsträckning de behöver få tillgång till den. Detta innebär att det pågår ett omfattande informationsutbyte mellan svenska myndigheter som arbetar med sjörelaterade frågor. För att effektivisera detta informationsutbyte har fått regeringens uppdrag att samordna de civila myndigheternas behov av sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation till berörda myndig- Uppdraget följer uttryckligen av 1 § förordningen med instruktion Prop. 2011/12:45 för och har sitt ursprung i regeringens uttalanden i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30 s. 148 f.). Regeringen ansåg i det sammanhanget att de civila myndigheternas behov av sjöinformation skulle komma att öka, bl.a. avseende gränskontroll och gränsöverskridande brottslighet, men också i fråga om tillgänglighet, framkomlighet och säkerheten för sjöfarten. Regeringen framhöll också vikten av att den information som finns i olika system görs tillgänglig för sammanställning och tillhandahålls de myndigheter som behöver den. Mot denna bakgrund bedömde regeringen att borde ges ett formaliserat samordningsansvar att koordinera de civila behoven av sjöövervakning samt att förmedla denna information till berörda civila verksamheter. Regeringen har i avsnitten 6.4, 7.1 och 7.2 redogjort för hur samverkar och utbyter information med andra myndigheter. Saken utvecklas därför inte ytterligare här. Det är som har ansvaret för det tekniska systemet där information samlas in, bearbetas och lämnas ut. fungerar med andra ord som en värdmyndighet för den information som behandlas. Informationen kommer visserligen att kunna användas i operativa verksamhet, men det primära syftet med behandling av uppgifter är att samordna och förmedla information till berörda myndigheter. Eftersom verksamheten inte bedrivs enbart för egna informationsbehov utan även för att tillgodose behoven hos samtliga berörda myndigheter, omfattas verksamheten inte alltid av de ändamål som föreslagits. En uttrycklig ändamålsbestämmelse är därför enligt regeringen nödvändig. Det finns inte anledning att formulera ändamålet på annat sätt än så som uppgiften anges i förordningen med instruktion för . Regeringen konstaterar att syftet med att ange samordning av civila behov av sjöövervakning och förmedling av civil sjöinformation som ett särskilt primärt ändamål för behandling av uppgifter inte är att det inom denna verksamhet ska förekomma någon mer omfattande behandling av uppgifter om fysiska personer.