prop · GY03121 · 2011-04-14 00:00:00 — Kravet på visering i 2 kap. 3 § andra meningen UtlL kommer i praktiken att innebära ett krav på antingen Schengenvisering eller nationell visering. Detta förhållande bör framgå direkt av lagtexten. Den aktuella meningen bör därför ändras så att den föreskriver att en utlänning som reser in i eller vistas i ska ha Schengenvisering eller nationell visering, om han eller hon inte har uppehållstillstånd eller har ställning Prop. 2010/11:121 som varaktigt bosatt. Utredningen föreslår att det i 2 kap. 3 § UtlL ska införas en hänvisning till att det i viseringskodexen finns bestämmelser om Schengenvisering och till att det finns bestämmelser om nationella viseringar i 3 kap. 4 § UtlL. Eftersom det i den föreslagna 3 kap. 1 § UtlL kommer att finnas en hänvisning till bestämmelserna i viseringskodexen anser regeringen att några hänvisningsbestämmelser inte behöver införas i 2 kap. utlännings- lagen. 7.4Grunderna för beviljande av visering Regeringens förslag: Bestämmelserna i 3 kap. 1 § UtlL ersätts med en hänvisning av vilken framgår att villkoren för beviljande av Schengenvisering finns i viseringskodexen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen efterlyser en analys av om vissa formuleringar i viseringskodexen som ersätter 3 kap. 1 § 6 UtlL innebär materiella ändringar. Skälen för regeringens förslag: Villkoren för utfärdande av en Schengenvisering regleras uttömmande i viseringskodexen som även hänvisar till de inresevillkor som uppställs i gränskodexen. Någon möjlighet att ha kompletterande bestämmelser i nationell lag finns inte. Villkoren för beviljande av en visering enligt viseringskodexen ska inte heller återges i nationell lag. Den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 1 § UtlL måste därför tas bort. För att tydliggöra att det i viseringskodexen finns bestämmelser om villkor för utfärdande av Schengenvisering bör i stället i 3 kap. 1 § UtlL tas in en hänvisning till viseringskodexen. Enligt nuvarande 3 kap. 1 § 6 UtlL får en utlänning beviljas visering under förutsättning att han eller hon inte anses äventyra den allmänna ordningen, rikets säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser. Vid prövningen av om en enhetlig visering ska beviljas enligt viseringskodexen ska det enligt artikel 21.1 bl.a. fastställas huruvida sökanden uppfyller inresekraven i gränskodexen, bortsett från kravet om innehav av visering. När konsulatet kontrollerar om inresekraven enligt gränskodexen är uppfyllda ska det enligt artikel 21.3 bl.a. kontrollera att sökanden inte anses utgöra något hot mot medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet eller folkhälsa. Som Säkerhetspolisen anfört framgår inte klart hur viseringskodexens bestäm- melser i denna del förhåller sig till 3 kap. 1 § 6 UtlL. Tolkningen av viseringskodexens bestämmelser kan dock inte avgöras i nationell lagstiftning utan måste överlämnas till rättstillämpningen och är ytterst en fråga för . Enhetlig visering och bevisregeln Regeringens förslag: Bestämmelserna i 3 kap. 2 § UtlL, som bl.a. anger när en enhetlig visering ska utfärdas, tas bort. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: vid anser att bevisregeln i 3 kap. 2 § andra stycket UtlL varken motsvarar eller strider mot bestämmelserna i viseringskodexen och bör finnas kvar. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om enhetlig visering i upphävs genom viseringskodexen. Till skillnad från definierar viseringskodexen inte en territoriellt begränsad visering som en form av enhetlig visering. Enligt definitionen i viseringskodexen är en territoriellt begränsad visering en särskild typ av visering. Enligt 3 kap. 2 § första stycket UtlL ska en visering för inresa och vistelse som beviljas med stöd av 1 § utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i . Hänvisningen till har efter att viseringskodexen börjat tillämpas förlorat sin betydelse. Eftersom viseringskodexen anger förutsättningarna för utfärdande av olika typer av viseringar ska dessa förutsättningar inte anges i utlännings- lagen. Bestämmelserna i 3 kap. 2 § första stycket UtlL bör därför tas bort. I artikel 32.1 i viseringskodexen anges när en viseringsansökan ska avslås. När det gäller beviskraven sägs bl.a. att en ansökan ska avslås om sökanden inte kan styrka ändamålet och villkoren för den planerade vistelsen eller om det föreligger rimliga tvivel på äktheten hos ingivna handlingar. En annan grund för avslag enligt samma artikel är att det förekommer rimliga tvivel angående sökandens avsikt att lämna medlemsstaternas territorium när den sökta viseringen löper ut. Vid prövningen av en ansökan om enhetlig visering ska enligt artikel 21.1 i viseringskodexen särskild uppmärksamhet ägnas åt att bedöma huruvida sökanden utgör en risk för olaglig invandring eller en risk för medlemsstaternas säkerhet och huruvida sökanden har för avsikt att lämna medlemsstaternas territorium när den visering som sökanden ansökt om löper ut. I 3 kap. 2 § andra stycket UtlL finns en bevisregel som tillkom i sam- band med utlänningslag. Bestämmelsen är en kodifiering av då gällande praxis. Om det vid en samlad bedömning framstår som sannolikt att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna eller att utlänningen inte kommer att lämna eller Schengenstaternas territorium efter viseringstidens utgång, får enligt bestämmelsen en enhetlig visering inte beviljas. vid anser att formuleringen i artikel 32.1 viseringskodexen att sökanden ska styrka ändamålet och villkoren för vistelsen kommer att uppfattas som en skärpning av beviskravet vilket inte skulle motsvara den EU-rättsliga lagstiftarens avsikt och att bestämmelsen i 3 kap. 2 § andra stycket UtlL därför bör vara kvar. Ett viktigt syfte med införandet av viseringskodexen är att harmonisera medlemsstaternas handläggning av viseringsärenden. skäl 22 till viseringskodexen framgår bl.a. att anvisningar bör utarbetas Prop. 2010/11:121 för att säkerställa en harmoniserad tillämpning av kodexen på operativ Sådana anvisningar har också beslutats genom kommissionens beslut av om införande av en handledning för handläggning av viseringsansökningar och ändring av utfärdade viseringar. Regeringen som inte delar juridiska fakultetens farhåga om hur beviskravet kommer att uppfattas anser inte att det är förenligt med viseringskodexen att ställer upp nationella beviskrav. Vilka beviskrav som ska gälla vid tillämpning av viseringskodexen är en fråga om tolkning av viseringskodexens bestämmelser. Den tolkningen måste överlämnas till rättstillämpningen och är ytterst en fråga för EU- domstolen. 7.6Beslut om visering av behörig myndighet i en Schengenstat Regeringens förslag: Bestämmelsen i 3 kap. 3 § UtlL, som anger att enhetliga viseringar som utfärdats av behöriga myndigheter i en annan Schengenstat gäller i , tas bort. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i denna Skälen för regeringens förslag: Av artikel 5 i viseringskodexen framgår vilken medlemsstat som i olika situationer är behörig att pröva en ansökan om visering. Av definitionerna i artikel 2 i viseringskodexen framgår att en enhetlig visering gäller inom samtliga medlemsstaters territorium, att visering med territoriellt begränsad giltighet är giltig endast för en eller flera men inte för alla medlemsstaters territorium och att visering för flygplatstransitering är giltig för transitering genom de internationella transitområdena på en eller flera av medlemsstaternas flygplatser. För att en visering med territoriellt begränsad giltighet ska gälla i en annan medlemsstat än den utfärdande fordras att den aktuella staten medger det. I 3 kap. 3 § UtlL anges att en enhetlig visering enligt Schengen- konventionen som har utfärdats av en behörig myndighet i någon Schengenstat gäller i . En grundläggande förutsättning för en gemensam viseringskodex är att beslut som fattas av en medlemsstat gäller även i övriga medlemsstater. Mot bakgrund av att detta nu framgår direkt av viseringskodexen ska det inte regleras i utlänningslagen. Bestämmelsen i 3 kap. 3 § UtlL bör därför tas bort. Regeringens förslag: Bestämmelserna i 3 kap. 4 § UtlL, som anger förutsättningarna för att bevilja nationell visering, ändras så att det framgår att en sådan visering ska få beviljas om det finns särskilda skäl och endast än , dock högst . Bestämmelsen i samma paragraf, som anger att övriga Schengenstater ska underrättas när en nationell visering utfärdas, tas bort. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i denna Skälen för regeringens förslag: I artikel 25 i viseringskodexen regleras utfärdande av visering med territoriellt begränsad giltighet som har en giltighetstid . Bestämmelserna i 3 kap. 4 § första stycket UtlL har sin grund i artikel 16 i som reglerade territoriellt begränsade Schengenviseringar. Artikel 16 i har upphävts genom viseringskodexen. Territoriellt begränsade Schengenviseringar regleras nu uttömmande i viseringskodexen. Bestämmelserna i 3 kap. 4 § första stycket bör därför tas bort. I 3 kap. 4 § andra stycket UtlL regleras sådana nationella viseringar som brukar benämnas D-viseringar. De beviljas än , dock högst . Sådana viseringar ger endast tillstånd att resa in i och vistas i och omfattas inte av viseringskodexen. Däremot finns en bestämmelse om visering för längre vistelse i artikel 18 i . Genom och rådets förordning (EU) nr 265/2010 om ändring av konventionen om tillämpning av och av förordning (EG) nr 562/2006 vad gäller rörlighet för personer med visering för längre vistelse har bl.a. bestämmelserna i artikel 18 och 21 i ändrats. Ändringarna trädde i kraft som viseringskodexen började tillämpas . Av artikel 18 i framgår nu bl.a. att viseringar för längre vistelse ska vara nationella viseringar utfärdade av någon av medlemsstaterna i enlighet med dess nationella lagstiftning eller unionslagstiftningen och att de får ha en giltighetstid om högst . Förutsättningarna för beviljande av nationella viseringar är alltså varje medlemsstats angelägenhet i den mån gemensamma EU-bestämmelser inte beslutats. Av artikel 21 i framgår nu att innehavare av viseringar som utfärdats i enlighet med artikel 18 har samma rätt till fri rörlighet som innehavare av uppehållstillstånd. Nationell visering för längre vistelser än får enligt gällande svensk rätt endast beviljas om det finns särskilda skäl. Vid införandet av bestämmelsen om nationell visering för längre vistelser, anfördes att särskilda skäl exempelvis kunde vara att det rör sig om nära släktingar som önskar vistas här i landet för släktbesök än eller affärsbesök (prop. 2004/05:170 s. 272 f). Någon materiell ändring av förutsättningarna för att bevilja nationella viseringar av nu aktuellt slag är inte avsedd. Nationella viseringar omfattas inte av viseringskodexen. Därmed finns Prop. 2010/11:121 inte någon skyldighet att underrätta övriga Schengenstater om att en sådan visering utfärdas. Det finns inte heller av någon annan anledning skäl att införa en underrättelseskyldighet i dessa fall. Bestämmelsen i 3 kap. 4 § tredje stycket UtlL, som anger att övriga Schengenstater ska underrättas om en nationell visering utfärdas, bör därför tas bort. Regeringens förslag: Bestämmelsen i 3 kap. 5 § UtlL, som anger att beslut om visering meddelas av , anpassas till viseringskodexen. Bestämmelsen i samma paragraf, som anger att beslut om visering får meddelas av , begränsas till att endast avse nationella viseringar. Utredningens bedömning: Utredningen gör bedömningen att bestämmelserna i 3 kap. 5 § UtlL ska kvarstå oförändrade. Remissinstanserna: anser att det av utlännings- lagen bör framgå när en polismyndighet har möjlighet att fatta beslut om visering. Skälen för regeringens förslag: Viseringsansökningar ska enligt artikel 4.1 i viseringskodexen som huvudregel handläggas av konsulaten, som också ska fatta beslut med anledning av ansökningarna. Med avvikelse från huvudregeln i artikel 4.1 får enligt artikel 4.2 viserings- ansökningar vid medlemsstaternas yttre gränser prövas och beslutas av de myndigheter som ansvarar för personkontroller i enlighet med artiklarna 35 och 36. En medlemsstat kan vidare enligt artikel 4.4 i viseringskodexen begära (eng. require) att andra myndigheter än de som anges i punkterna 1 och 2 ska medverka vid prövningen av och besluten om ansökningarna. Beslut om visering meddelas enligt 3 kap. 5 § UtlL av Migrations- verket. Enligt samma lagrum får även besluta om visering. Innebörden av artikel 4.4 i viseringskodexen är att en medlemsstat kan ha nationella bestämmelser som anger att andra myndigheter än konsulat och myndigheter som ansvarar för personkontroller vid yttre gräns kan handlägga och fatta beslut i viseringsärenden. behörighet att besluta i viseringsärenden kan därmed bevaras. Av artikel 4.1 och 4.2 i viseringskodexen framgår att konsulaten och myndigheter som ansvarar för personkontroller vid yttre gräns har en självständig på kodexen grundad behörighet att handlägga och besluta i viserings- ärenden. Rätten att besluta omfattar både bifall och avslag. Det innebär att en polismyndighet vid yttre gräns har behörighet att handlägga och besluta om viseringar. har föreslagit att en bestämmelse som anger när en polismyndighet har rätt att besluta om visering ska föras in i utlänningslagen. Eftersom detta framgår av viseringskodexen bör någon motsvarande bestämmelse inte föras in i utlänningslagen. () har enligt nuvarande ordning Prop. 2010/11:121 behörighet att utfärda både Schengenviseringar och nationella viseringar. Antalet viseringar som utfärdas av är dock begränsat och avser i huvudsak nationella viseringar som utfärdas med stöd av 3 kap. 4 § UtlL. behörighet att besluta om viseringar är i och för sig förenlig med viseringskodexens artikel 4.4. Det saknas dock enligt regeringens mening anledning att ska utfärda Schengenviseringar. I de fall behöver utfärda viseringar kan nationella viseringar med giltighet överstigande . Kortare tidsbegränsade uppehållstillstånd kan också utfärdas. behöver därför endast kunna utfärda nationella viseringar. 7.9Bemyndiganden och överenskommelser om representation, m.m. Regeringens förslag: Bestämmelsen i 3 kap. 6 § andra stycket UtlL, ändras så att ett organ knutet till exportråd endast ska kunna bemyndigas att bevilja visering. Vidare ändras bestämmelsen i 3 kap. 6 § tredje stycket UtlL så att regeringen eller, efter regeringens bestämmande, ska få ingå en överenskommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myndigheter får besluta om Schengenvisering. Dessutom införs ett nytt fjärde stycke i samma paragraf enligt vilket regeringen eller, efter regeringens bestämmande, ska få besluta om samarbete med en extern tjänsteleverantör eller en kommersiell mellanhand i enlighet med viseringskodexen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag innefattar inte något bemyndigande att ingå överenskommelse med extern tjänsteleverantör eller kommersiell mellanhand. Remissinstanserna: , ambassaden och ambassaden anser att bör kunna ingå representations- överenskommelser med andra Schengenstater som även omfattar avslag på viseringsansökningar. Ambassaden , ambassaden och VisitSweden anser att det är mycket viktigt att kan ingå överenskommelser med externa tjänsteleverantörer och kommersiella mellanhänder. Ambassaden och VisitSweden påpekar att det kvarstår tekniska problem som måste lösas innan överenskommelser med externa tjänsteleverantörer kan ingås. Datainspektionen anser att det vid representation mellan medlemsstater är oklart vilket lands myndighet som har ansvaret för inhämtade uppgifter innan dessa nått behörig myndighet i den representerade medlemsstaten. Skälen för regeringens förslag Som framgår av avsnitt 7.8 kan en medlemsstat enligt artikel 4.4 i viseringskodexen begära att andra myndigheter än utlandsmyndigheter och myndigheter som ansvarar för personkontroller vid yttre gräns ska medverka vid prövningen av och besluten om viseringsansökningar. Enligt 3 kap. 6 § andra stycket UtlL får regeringen meddela föreskrifter om att ett organ knutet till exportråd har rätt att besluta om Ett sådant bemyndigande finns i 3 kap. 11 § UtlF beträffande exportråds kontor i , som innebär att kontoret får Bemyndigandet i utlänningslagen är alltså vidare än motsvarande bestämmelse i utlänningsförordningen. mening är det mindre lämpligt att ett organ som inte är en myndighet beslutar om avslag på viseringsansökningar. inskränkas till att endast omfatta beviljande av visering. Enligt artikel 8 i viseringskodexen kan en medlemsstat samtycka till att representera en annan medlemsstat som enligt viseringskodexens bestämmelser är behörig att pröva ansökan och utfärda viseringar på den En medlemsstat kan också företräda en annan medlemsstat begränsat till att endast ta emot viseringsansökningar och registrera biometriska kännetecken. Om konsulatet i den representerande medlemsstaten har för avsikt att avslå ansökan ska ansökan enligt huvudregeln överlämnas till de behöriga myndigheterna i den representerade medlemsstaten för beslut i viseringsärendet. senterande medlemsstatens konsulat kan även enligt artikel 8 bemyndigas att avslå viseringsansökningar. kommelse ska då ingås mellan den medlemsstat som representerar en annan medlemsstat och den medlemsstat som representeras. stater som saknar eget konsulat i ett tredje land ska sträva efter att ingå överenskommelser om representation i det landet. Av 3 kap. 6 § tredje stycket UtlL framgår att regeringen får ingå överenskommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myndigheter får meddela beslut om enhetlig visering. visering syftar på enhetlig visering enligt (genom viseringskodexen upphävda) artikel 10 i . Av förarbetena till 3 kap. 6 § tredje stycket UtlL framgår att bemyndigandet endast omfattar positiva beslut (prop. 1999/2000:64 s. 73 f). Regeringen kan alltså med stöd av 3 kap. 6 § UtlL överenskomma med en annan Schengenstat att den staten ska utfärda viseringar för räkning men inte att den andra staten avslår ansökningar om visering för räkning. saknar representation genom en utlandsmyndighet i många I de flesta av dessa länder finns dock någon eller några andra Schengenstater representerade. Med stöd av 3 kap. 6 § UtlL har regeringen därför ingått överenskommelser med en rad Schengenstater om att den statens behöriga myndigheter i det berörda tredje landet får meddela beslut om beviljande av enhetlig visering för räkning. För att ska kunna överlåta åt andra medlemsstater att även avslå ansökningar om visering behöver bemyndigandet i 3 kap. 6 § UtlL utvidgas. Som , ambassaden och ambassaden påpekat är det viktigt att bestämmelser införs som gör att representationsbestämmelserna i viseringskodexen kan användas fullt ut. Regeringen anser mot denna bakgrund att bemyndigandet i 3 kap. 6 § tredje stycket UtlL bör ändras så att det omfattar såväl positiva som negativa beslut i viseringsärenden. Representation är ett reguljärt inslag i som regleras i viseringskodexen. är representerat av en annan Schengenstat på 79 orter i världen och representerar andra Schengenstater på 18 orter. De överenskommelser som har ingåtts har ofta gällt en eller ett par orter vilket innebär att överenskommelserna och regeringsbesluten blivit relativt många. Nya och ändrade behov föranleder fortlöpande nya överenskommelser. Den andra Schengenstaten är ofta beredd att ingå överenskommelsen genom sitt utrikesministerium. Det finns inte någon anledning att upprätthålla ordningen med att beslut om representationsöverenskommelser i varje enskilt fall ska fattas av regeringen. I stället bör även kunna fatta sådana beslut efter regeringens bestämmande antingen genom regeringsbeslut eller genom föreskrifter i en förordning. Såsom Datainspektionen påpekat saknas det i viseringskodexen bestämmelser om vilken medlemsstats myndighet som har ansvaret för inhämtade uppgifter innan dessa nått den representerade medlemsstatens myndigheter. Av artikel 8.3 i viseringskodexen framgår dock att mottagandet och överföringen av akter vid representation ska genomföras i enlighet med relevanta uppgiftsskydds- och säkerhetsregler. Vilken medlemsstats myndigheter som är ansvariga får alltså bedömas enligt allmänna regler om behandling av personuppgifter. Externa tjänsteleverantörer, kommersiella mellanhänder, m.m. I artikel 40.2 b i viseringskodexen föreskrivs att medlemsstaterna ska samarbeta med en eller flera andra medlemsstater inom ramen för det lokala eller genom andra lämpliga kontakter i form av begränsad representation, samlokalisering eller ett gemensamt ansökningscentrum. När dessa typer av samarbete visar sig vara olämpliga kan en medlemsstat enligt artikel 40.3 som en sista utväg välja att samarbeta med en extern tjänsteleverantör. Samarbete med en extern tjänsteleverantör får endast ske under särskilda omständigheter som rör lokala förhållanden såsom att ett stort antal sökande inte gör det möjligt att organisera mottagandet av ansökningar och insamlingen av uppgifter inom rimlig tid och under anständiga förhållanden eller att det inte är möjligt att säkerställa god geografisk täckning av det berörda tredjelandet på något annat sätt. Om medlemsstaten väljer att samarbeta med en extern tjänsteleverantör ska medlemsstaterna enligt artikel 43.1 i viseringskodexen sträva efter att samarbeta med en extern tjänsteleverantör tillsammans med en eller flera andra medlemsstater utan att det påverkar reglerna om offentlig upphandling och konkurrensreglerna. Samarbetet ska enligt artikel 43.2 baseras på ett rättsligt instrument (samarbetsavtal) som ska uppfylla vissa krav som specificeras närmare i bilaga X till viseringskodexen. Av artikel 43.4 i viseringskodexen framgår att det endast är konsulaten, aldrig den externa tjänsteleverantören, som kan pröva och besluta om viseringsansökningar. Behörighet att fatta beslut under handläggningen, t.ex. om ansökan ska tas upp till prövning eller inte, kan enligt viseringskodexen inte heller överlåtas till den externa tjänsteleverantören. Den externa tjänsteleverantören får enligt artikel 43.6 i viserings- kodexen ges behörighet att utföra någon eller några av följande uppgifter. Tillhandahållande av allmän information om viseringskrav och ansökningsformulär. Information till den sökande om de styrkande handlingar som krävs, på grundval av en checklista. Insamling av uppgifter och mottagande av ansökningar (inbegripet upptagande av biometriska kännetecken) och överföring av ansökan till konsulatet. Uppbörd av viseringsavgiften. Hantering av tidsbeställning för personlig inställelse vid konsulatet eller den externa tjänsteleverantören. Insamling av resehandlingarna, inbegripet i förekommande fall ett beslut om avslag, från konsulatet och återlämnande av dessa till samarbete med externa tjänsteleverantörer har numera nått en relativt stor omfattning och förekommer på många orter. De företag som etablerat sig i branschen kan erbjuda viseringssökandena flera fördelar jämfört med ländernas myndigheter, såsom ändamåls- enliga, välbelägna lokaler och generösa öppettider. För myndigheterna kan samarbetet vara en lösning på besvärande ordnings- och säkerhetsproblem som följer med tillströmning av ett stort antal viseringssökande till kanslier med otillräckliga ytor och mottagnings- kapacitet i övrigt. Ambassaden , ambassaden och VisitSweden har anfört att det är viktigt att kan ingå överenskommelser med externa tjänsteleverantörer och att sådana överenskommelser kan vara nödvändiga för att utlandsmyndigheterna ska kunna fullgöra sina skyldigheter på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen delar denna bedömning. Medlemsstaterna kan enligt artikel 45 i viseringskodexen samarbeta med kommersiella mellanhänder när det gäller att ta emot ansökningar.