prop · GZ0330 · 2011-11-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:30 om effektiviteten i statens arbete med att motverka bidragsbrott Regeringens skrivelse 2011/12:30 om effektiviteten i statens arbete med att motverka bidragsbrott Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som vidtagits eller avses att vidtas med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning.............................................................. Brister i regeringens styrning av arbetet med Brister i myndigheternas arbete med bidragsbrott.............. Regeringens bedömning av iakttagelser................. 3.1Arbetet mot felaktiga utbetalningar och bakgrunden Iakttagelserna avseende regeringens styrning .................... Ambitionsnivå och nyanserad styrning ............. Resursförstärkningars effekter för hela Iakttagelserna avseende myndigheternas arbete................. Regeringens åtgärder med anledning av Bilaga Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning Riksrevisonen har granskat om statens arbete med bidragsbrott är effektivt och om det har blivit mer effektivt efter att bidragsbrottslagen (2007:612) infördes . Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Vad hände med de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20). Granskningsrapporten finns i bilagan. överlämnades av till regeringen . Under arbetet med skrivelsen har regeringen gett berörda myndigheter möjlighet att lämna synpunkter. övergripande slutsats i rapporten är att det föreligger flera effektivitetsbrister såväl i myndigheternas arbete med bidragsbrott som i regeringens styrning av detta arbete. gör bedömningen att det straffrättsliga systemet för bidragsbrott inte är effektivt, vilket kan minska den allmänpreventiva effekt som var regeringens huvudsakliga motiv till kriminaliseringen av oaktsamma beteenden. 2.1Brister i regeringens styrning av arbetet med bidragsbrott påtalar att de statliga myndigheterna har fått olika förutsättningar för att tillämpa bidragsbrottslagen och uppfylla kraven på kostnadseffektivitet. uttalar även att felaktiga prioriteringar har lett till mindre lönsamhet. uppskattning av de intäkter och kostnader som myndigheternas arbete med bidragsbrott leder till visar, enligt , att arbetet med bidragsbrott är mindre lönsamt vid vissa myndigheter än andra. bedömer att regeringen har gjort en felaktig prioritering som ålagt myndigheter, som i princip inte har några intäkter av bidragsbrottsarbete, att delta med stora insatser i () samverkansuppdrag. Vidare anser att antalet misstänkta bidragsbrott avviker från regeringens bedömning av brottslighetens omfattning. gör gällande att de bedömningar av det uppsåtliga fusket som tidigare gjorts, och som regeringen utgår från i sin styrning av arbetet med bidragsbrott, är anmärkningsvärt långt i från den andel av de bidragsutbetalande myndigheternas återkravsbelopp som beror på misstanke om bidragsbrott. Det finns därmed enligt en risk för att regeringens styrning baseras på en föreställning om att bidragsbrottens omfattning är större än vad den faktiskt är, vilket kan leda till felaktiga prioriteringar och en alltför hög ambitionsnivå i arbetet med bidragsbrott. lämnar mot bakgrund av iakttagelserna följande Skr. 2011/12:30 rekommendationer till regeringen: Att se över ambitionsnivån och nyansera sin styrning när det gäller varje bidragsutbetalande myndighets arbete med bidragsbrott. Att se över vilka förutsättningar myndigheterna har att tillämpa bidragsbrottslagen, innefattande att regeringen bör följa upp och se över hur lagstiftningen fungerar för de olika myndigheterna. Att tydliggöra om asylsökande ska vara skyldiga att anmäla ändrade förhållanden, och om så inte är fallet bör regeringen tydliggöra vilken straffbestämmelse som ska gälla. Ett sådant tydliggörande är även nödvändigt när det gäller enskilda som får förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen och utbetalas av Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna och kommunerna. Om regeringen avser att göra skillnad mellan de olika förmånerna i detta avseende bör det anges och motiveras. Att i sin styrning av arbetet med bidragsbrott utgå från ärendets gång i hela kedjan och analysera vilka konsekvenser en resursförstärkning hos den bidragsutbetalande myndigheten får för polis och åklagare. 2.2Brister i myndigheternas arbete med bidragsbrott Enligt blir många bidragsbrottsärenden liggande vid de olika myndigheterna i utredningskedjan. Genomströmningstiderna har dessutom ökat sedan bidragsbrottslagen infördes. Långa genomströmningstider leder enligt till risk för preskription, men också till risk för att den preventiva effekten hämmas. Det saknas vidare enligt ett lärande i utredningskedjan. menar att ett bättre lärande i utredningskedjan skulle kunna leda till ökad kvalitet på polisanmälningarna och bättre dokumentation i ärendena, vilket i sin tur kan leda till högre andel lagföring och bättre resursutnyttjande. Andelen av de misstankar om bidragsbrott som i slutändan upp är försvinnande liten enligt . Många bidragsbrottsärenden läggs ned och detta sker i flera delar av utredningskedjan. Andelen ärenden som läggs ned av de brottsutredande myndigheterna har ökat sedan bidragsbrottslagen infördes. Den viktigaste förklaringen till att många ärenden läggs ned är svårigheten att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet. anser att det är lika svårt som tidigare att bevisa uppsåt och att grov oaktsamhet tycks ha blivit minst lika svårt att bevisa. lämnar med anledning av iakttagelserna följande rekommendationer till de bidragsutbetalande myndigheterna: Att se till att förmånshandläggare har kunskap om bidragsbrottslagen. Att dokumentera den information om regelverket som myndigheten ger till de individer som ansöker om förmåner. Att säkerställa att kvaliteten på polisanmälningar om bidragsbrott är god. Att säkerställa att bidragsbrottsärenden hanteras löpande så att stora ärendebalanser undviks och preskription inte förekommer. Att föra, åtminstone grundläggande, statistik kring bidrags- Skr. 2011/12:30 brottsärenden i form av t.ex. antal polisanmälningar och återkrav som lett till polisanmälan. Att vid säkerställa att det finns en kontrollverksamhet inom myndigheten så att befintliga bidragsbrottsärenden utreds och polisanmälan görs i de fall misstanke om bidragsbrott finns. Till de brottsutredande myndigheterna lämnar följande rekommendationer med anledning av iakttagelserna: Polismyndigheterna bör förbättra återkopplingen i bidragsbrottsärenden till de bidragsutbetalande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna i syfte att ge dem bättre kunskap om vilka uppgifter en anmälan om misstänkt brott behöver innehålla för att polisen ska kunna utreda brottsmisstanken och redovisa ärendet till åklagare. bör se till att brottsutredarna har nödvändig kunskap för att kunna utreda bidragsbrott. bör förbättra återkopplingen i bidragsbrottsärenden till polismyndigheterna och till de bidragsutbetalande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna i syfte att ge dem bättre kunskap om vilka uppgifter en anmälan om misstänkt brott behöver innehålla, men också om vad som krävs för att en brottsmisstanke i slutändan ska leda till åtal. Samtliga brottsutredande myndigheter bör säkerställa att bidragsbrottsärenden hanteras löpande så att stora ärendebalanser undviks och preskription inte förekommer. 3Regeringens bedömning av iakttagelser 3.1 Arbetet mot felaktiga utbetalningar och bakgrunden till bidragsbrottslagen Regeringen anser att felaktiga utbetalningar skadar välfärdssystemens legitimitet och försämrar förutsättningarna för den framtida välfärden. Avgörande för såväl legitimiteten som finansieringen av välfärds- systemen är att utbetalning sker till rätt person i rätt tid samt att kontrollverksamheten fungerar och att felaktiga ersättningar och bidrag En rad åtgärder har därför vidtagits för att minska de felaktiga utbetalningarna och för att i olika avseenden förbättra kontrollverksamheten inom välfärdssystemen. inrättades 2005 en delegation mot felaktiga utbetalningar från trygg- hetssystemen (FUT-delegationen). bl.a. att följa myndigheternas insatser, främja samverkan, sprida goda erfarenheter, utarbeta mätmetoder och föreslå mål för att minska fusk och I delegationens slutbetänkande Rätt och riktigt, åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74) lämnades en rad förslag till regeländringar, utredningar och uppdrag till Detta föranledde regeringen att i budgetpropositionen för Skr. 2011/12:30 2009 anföra att arbetet med såväl riktade som breda insatser mot felaktiga utbetalningar ska fortsätta (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 1.6.6). Som en del av detta arbete fattade regeringen beslut om ett samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovisning av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet (Fi2009/2137). ESV fick uppgiften att vara sammankallande myndighet. Samverkansuppdraget har sin utgångspunkt i flera av de förslag som lämnades av FUT-delegationen och innehåller deluppdrag som bl.a. avser riskanalys, omfattningsstudier, statistik, kostnadseffektivitet, informationsinsatser och utökat elektroniskt informationsutbyte. Uppdraget har pågått och en sista rapport ska lämnas . Vidare ska Statskontoret genomföra en kvalificerad uppföljning av uppdraget. I uppföljningen ska Statskontoret sammanställa och bedöma de åtgärder som vidtagits och lämna förslag på fortsatta åtgärder. Uppföljningen ska redovisas till regeringen . Avsikten med den ovan beskrivna åtgärderna är i första hand att minska antalet felaktiga utbetalningar genom förebyggande arbete, samverkan mellan myndigheter och kontrollinsatser. Det är också genom sådant arbete som det stora flertalet felaktiga utbetalningar kan förhindras och återkrävas. Människors handlande styrs emellertid i hög grad av vad omgivningen anser som accepterat och inte, och även om omfattningen är oviss råder det inte något tvivel om att brott förekommer mot välfärdssystemen. Mot denna bakgrund finns det ett behov av att också påverka allmänhetens inställning till vikten av lojalitet mot systemen genom en straffrättslig sanktion vid medvetet fuskande inom välfärdssystemen. Detta var också grunden till införandet av bidragsbrottslagen (prop. 2006/07:80 s. 39 f.). Bidragsbrottslagen utgör således endast en del av det samlade arbetet mot felaktiga utbetalningar. Lagen är ett straffrättsligt komplement som också syftar till att säkra såväl finansieringen som legitimiteten i välfärdssystemen. 3.2Iakttagelserna avseende regeringens styrning 3.2.1Ambitionsnivå och nyanserad styrning Regeringen vill inledningsvis framhålla att granskning enligt rapporten avgränsats till att avse hur misstänkta bidragsbrott hanteras från det att misstanke uppstår till det att beslut i åtalsfrågan fattas. Hanteringen av bidragsbrott utgör, som regeringen tidigare påpekat, endast en del av det större arbetet mot felaktiga utbetalningar. Den aktuella avgränsningen innebär vidare att de kostnader och intäkter som lägger till grund för sina bedömningar om kostnadseffektivitet blir missvisande eftersom kostnaderna avser större insatser än bara arbetet med bidragsbrott. Regeringen instämmer således inte i bedömning att felaktiga prioriteringar har lett till mindre lönsamhet och att regeringen skulle ha gjort en felaktig prioritering som ålagt myndigheter, som i princip inte genererar intäkter till staten från bidragsbrottsarbete, att delta i ESV:s samverkansuppdrag. De kostnader som arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen medför för myndig- heterna, bl.a. i form av deltagande i nämnda samverkansuppdrag, kan enligt regeringen inte ställas mot intäkter med anledning av Kostnaderna måste i stället ses mot de effekter arbetet har haft i stort, såsom att ökad kunskap om felaktiga utbetalningar har integrerats i den löpande verksamheten på olika nivåer. medvetenhet om vikten av att betala ut rätt belopp i rätt tid till rätt person bidrar dels till ökad rättssäkerhet för dem som söker stöd, dels till legitimitet och långsiktig hållbarhet för trygghetssystemen. anser vidare att det finns en risk för att regeringen har överskattat omfattningen av brottsligheten inom välfärdssystemen. kan enligt leda till felaktiga prioriteringar och en alltför hög ambitionsnivå vad gäller arbetet med bidragsbrott. De utredningar, i form av exempelvis ESV:s omfattningsstudie, som finns på området har bl.a. haft till uppgift att bedöma värdet av de felaktiga utbetalningarna, inklusive hur stor del av detta som beror på avsiktliga fel från allmänheten. Att utifrån dessa utredningar dra slutsatser om hur stora belopp som eventuellt kommer att kunna återkrävas i anslutning till en straffrättslig prövning låter sig däremot inte Regeringen delar därför inte uppfattning att en sådan jämförelse kan ligga till grund för bedömningen av kostnadseffektiviteten i regeringens ambitionsnivå att minska de totala felaktiga utbetalningarna, vilket är huvudsyftet med regeringens arbete Den omfattningsstudie som genomförts av de utbetalande myndigheterna och som redovisades i en gemensam skrivelse 2011 (ESV 2011:11, Samverkansuppdraget mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010) visar att det fortfarande finns stora osäkerhetsmarginaler i bedömningen av hur stora de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen är. Det bedöms dock inte finnas någon annan kostnadseffektiv metod att tillgå som kan ge ett mer exakt resultat. Av det totala värdet på utbetalningarna från transfereringssystemen 2010 bedöms enligt studien sannolikt utgöras av felaktiga utbetalningar, vilket motsvarar ca 16,5 miljarder Uppskattningen har ett osäkerhetsintervall , motsvarande ca 429 miljarder osäkerheter som finns avseende omfattningen av felaktiga utbetalningar är det fråga om stora belopp både totalt och inom enskilda Regeringen har därför initierat såväl specifika som breda insatser inom området felaktiga utbetalningar. specifika insatser är den pågående utredningen av åtgärder mot fusk, oegentligheter och överutnyttjande av den statliga assistansersättningen (dir. 2011:26) samt de författningsändringar som har beslutats inom studiestödssystemet, vilka syftar till att säkerställa att de utbetalningar som görs är riktiga och att studielån återbetalas i så hög utsträckning som möjligt (prop. 2009/10:141, bet. 2009/10:UbU18, rskr. 2009/10:290 och 2010/11:113, bet. 2010/11:UbU18, rskr. 2010/11:311). breda myndighetsövergripande insatser är det tidigare nämnda samverkansuppdraget som bl.a. syftar till metoder för att redovisa det fortsatta arbetet mot felaktiga utbetalningar, ta fram statistik och öka kunskapen på området (se avsnitt 3.1). Också de regeländringar som gjorts för att möjliggöra utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter utgör exempel på breda eller myndighetsövergripande insatser (prop. 2007/08:160, bet. 2008/09:KU2, rskr. 2008/09:28). Bidragsbrottslagen utgör en viktig del av arbetet eftersom den ger en tydlig signal om att samhället inte accepterar beteenden som innebär medvetet fuskande inom välfärdssystemen. Som framgår av lagens förarbeten är dess syfte att påverka medborgarnas inställning till medvetet fuskande inom välfärdssystemen och minska utbredningen av sådant (prop. 2006/07:80 s. 40). I motsats till slutsatser visar också den senaste attitydundersökningen (ESV 2011:11, Samverkansuppdraget mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010, bilaga 5 Attitydundersökning om bidragsfusk 2010) att det omfattande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen bär resultat, bl.a. i fråga om allmänhetens syn på fusk. Undersökningen visar t.ex. att en lägre andel av de tillfrågade personerna än i en motsvarande undersökning som gjordes 2007 har en accepterande attityd till bidragsfusk. Det upplevs också att det har blivit svårare att bidragsfuska och det finns en ökad medvetenhet om myndigheternas kontrollverksamhet samt ett starkare stöd för den ökade kontrollverksamheten. Vidare har andelen personer som anser att det är acceptabelt att arbeta svart sjunkit kraftigt enligt undersökningen. Det är regeringens mening att ambitionsnivån också fortsatt ska vara hög i ett arbete som syftar till att stärka legitimiteten och den långsiktiga stabiliteten av välfärdssystemen. 3.2.2Myndigheternas förutsättningar att tillämpa bidragsbrottslagen Regeringen delar inte bedömning att myndigheterna fått olika förutsättningar att bedriva ett effektivt arbete mot bidragsbrott. Bidragsbrottslagen gäller på lika villkor för samtliga myndigheter som omfattas av lagen. Med anledning av påpekande om har regeringen i enlighet med rekommendation infört regler om att asylsökande ska vara skyldiga att anmäla ändrade förhållanden. Avseende enskildas skyldighet att anmäla ändrade förhållanden i samband med ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) är det aktuella systemet däremot till sin konstruktion sådant att ansökan vanligtvis lämnas in och ett beslut om rätt till bistånd gäller för en månad i taget. Det saknas enligt regeringen därmed anledning att införa en särskild reglering om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden. Regeringen anförde i förarbetena till bidragsbrottslagen att den har för avsikt att följa upp bidragsbrottslagsreformen när den varit i kraft (prop. 2006/07:80 s. 93). Det pågår flera projekt både inom enskilda myndigheter och på myndighetsövergripande nivå som syftar till att såväl förbättra som att följa upp arbetet med felaktiga Dessa arbeten ska utvärderas och följas upp på olika sätt. 2011/12:30 Resultaten av dessa uppföljningar kommer att utgöra grunden för inriktningen på den utvärdering av bidragsbrottslagen som regeringen har för avsikt att göra. 3.2.3Resursförstärkningars effekter för hela utredningskedjan Regeringen instämmer i påpekande att det är viktigt att se till hur de bidragsutbetalande myndigheternas arbete och resurstilldelning påverkar såväl polis som åklagare. fick en resursförstärkning för att initiera ett stort arbete med att minska de felaktiga utbetalningarna i transfereringssystemen inom sina områden. fick även en permanent resursförstärkning på . Bakgrunden till tillskottet var att antalet anmälningar om brott mot välfärdssystemen förväntades öka med anledning av bidragsbrottslagens ikraftträdande. Flera myndigheter som exempelvis Arbetsförmedlingen, polisen och Domstolar har fått tillskott för att stärka sina verksamheter, något som indirekt kan påverka myndigheternas hantering av bidragsbrottsärenden. Iakttagelserna avseende myndigheternas arbete Riksrevisonen har också lämnat synpunkter och rekommendationer rörande myndigheternas arbete avseende bidragsbrott. rekommendationer riktar sig till myndigheterna bemöter regeringen endast övergripande dessa synpunkter i detta avsnitt. rapport kommer därtill att beaktas vid regeringens uppföljning av berörda myndigheters verksamhet inom ramen för regeringens sedvanliga Regeringen instämmer i övergripande synpunkter om faran med långa handläggningstider, vikten av återkoppling mellan de olika leden i utredningskedjan, kunskap hos handläggare och brotts- Myndigheternas arbete är också ett viktigt område där regeringen följer utvecklingen. Uppföljning sker på flera sätt t.ex. genom myndighetsdialoger och återrapporteringskrav i regleringsbrev. också olika arbeten kring ärendehantering, kompetenssäkring och åter- koppling inom flera myndigheter, arbeten som regeringen avser att följa Det förekommer vidare olika former av myndighetssamverkan inom bidragsbrottsområdet, och regeringen ser positivt på sådan samverkan och på möjligheterna till att utveckla denna för att ytterligare öka kunskaperna inom utredningskedjan. Till exempel samverkar polisen, och de bidragsutbetalande myndigheterna fort- löpande med varandra. Genom sådana arbeten bedömer regeringen att kvaliteten på såväl polisanmälningar som brottsutredningar bör öka och därmed också förutsättningarna för lagföring. Vad gäller rekommendation till regeringen påtala att myndigheten påbörjade uppbyggnaden av kontrollverksamheten /11. Regeringen har för avsikt Skr. 2011/12:30 att följa den fortsatta uppbyggnaden av denna verksamhet noga, vilket också framfördes i budgetpropositionen (prop. 2011/12:1 utg.omr. 11 avsnitt 3.4). 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Som regeringen framhållit utgör bidragsbrottslagen endast en del av ett större arbete för att trygga legitimiteten och den långsiktiga hållbarheten i välfärdssystemen. Detta arbete kommer att fortgå i olika former. Det samverkansuppdrag under ESV:s ledning som utgör en del av arbetet kommer att pågå året ut för att sedan utvärderas av Statskontoret, som fått i uppdrag att sammanställa åtgärder och komma med förslag på nya. Den rapporten kommer att lämnas till regeringen . Regeringen kommer därefter att ta ställning till eventuella ytterligare insatser på området. Regeringen har genomfört de författningsändringar som efterfrågat om att asylsökande ska vara skyldiga att anmäla ändrade förhållanden. Det pågår också ett flertal utvecklings- och samverkansprojekt inom myndigheterna, vilka redovisats ovan. Regeringen kommer att följa dessa arbeten och resultaten av desamma. Arbetet avseende bidragsbrott är en del av myndigheternas ordinarie verksamhet och regeringen kommer inom ramen för den uppföljning och styrning som sker av varje myndighet att följa frågan. Med detta anser regeringen att är färdigbehandlad. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? har granskat om statens arbete med att motverka bidragsbrott är effektivt och om det har blivit mer effektivt efter att bidragsbrottslagen infördes. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , , , Arbetslöshetskassornas samorganisation, kommuner och landsting samt har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser ovanstående myndigheter samt regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen; , , , och , , , , , , polismyndigheterna och Vilka förändringar har lagen inneburit för myndigheternas arbete? Från misstanke om bidragsbrott till beslut i åtalsfrågan Försök till samverkan Västmanlandsmodellen Organiseringen av kontrollen varierar Brister i kunskapen hos handläggare, brottsutredare och åklagare Många misstänkta bidragsbrott blir liggande Vanligt att bidragsbrottsutredningar läggs ned Många bidragsbrott inte upp Bristfällig återkoppling från rättsväsendet Arbetet med bidragsbrott är inte lönsamt vid alla myndigheter Ingen tydlig effektivisering sedan lagen infördes Fokus på bidragsbrottsfrågor har ökat något Antalet polisanmälningar har ökat något Bidragsbrottsärenden tar att utreda Fler bidragsbrottsärenden läggs ned Något fler bidragsbrott upp Lönsamheten har utvecklats åt olika håll Problem med tillämpningen av lagen