prop · GY03100 · 2011-04-13 00:00:00 — Den planeras att genomföras genom ett förenklat förfarande, vilket kan användas eftersom det är fråga om en fördragsändring som inte ändrar EU:s kompetens. Förändringen gäller endast . En uppföljning av sysselsättningspolitiken 4 En uppföljning av sysselsättningspolitiken Regeringens mål är full sysselsättning. Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift sedan regeringen tillträdde 2006 har varit att öka den varaktiga sysselsättningen, främst genom ett minskat utanförskap. Läget på arbetsmarknaden är betydligt ljusare än . Sysselsättningen har redan återhämtat sig från krisen och bedöms fortsätta att öka starkt. Resurs- utnyttjandet på arbetsmarknaden är fort- farande lågt, vilket innebär att sysselsätt- ningen kan fortsätta att öka innan resursutnyttjandet blir ansträngt. Regeringen bedömer att de åtgärder som vidtagits för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt ökar den varaktiga sysselsätt- ningsgraden () med tre procent- enheter och minskar jämviktsarbetslösheten till 2020. Regeringen bedömer att den förda sysselsättningspolitiken är ändamålsenlig. Politikens inriktning ligger därmed fast. Arbetet med att öka den varaktiga syssel- sättningen och minska jämviktsarbetslös- heten måste fortsätta. Den övergripande inriktningen bör även i fortsättningen vara att öka drivkrafterna till arbete, rusta männi- skor för jobb och stärka företagandet. gärder för bättre matchning och ökad sök- aktivitet, liksom åtgärder som ökar svaga gruppers konkurrenskraft, om jobben är angelägna. 4.1Högre sysselsättning leder till ökad välfärd Den ekonomiska politiken ska bidra till en så hög välfärd som möjligt, som välfärden ska komma alla till del. Sysselsättningspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Den bidrar till högre välfärd genom åtgärder som leder till att människors kompetens och vilja att arbeta tas tillvara på bästa sätt. Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift är att öka den sysselsättningsnivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans i övrigt, dvs. det är den varaktiga sysselsättningen som ska öka. Något förenklat bidrar syssel- sättningspolitiken på två sätt till att ge högre välfärd för alla: den underlättar finansieringen av den offentliga sektorn och den minskar utanför- skapet. Den offentliga sektorns finansiering kräver en hög sysselsättningsnivå En generös och gemensamt finansierad välfärd kräver att en stor andel av befolkningen arbetar, eftersom förvärvsarbete är den viktigaste skatte- basen i ekonomin.17 När fler arbetar frigörs dessutom resurser i den offentliga sektorn efter- som utgifterna för bl.a. arbetslöshetsersättning och ekonomiskt bistånd minskar. Detta skapar i sin tur utrymme för att förbättra kvaliteten i exempelvis skolan, äldreomsorgen eller vården och bidrar till att skatteuttaget kan minskas. Eftersom alla i samhället drar nytta av de tjänster som den offentliga sektorn tillhanda- håller, så som rättsväsende, infrastruktur, barn- omsorg, utbildning och olika försäkringar vid inkomstbortfall, är det viktigt att så många som möjligt arbetar och därmed bidrar till finansie- ringen av dessa tjänster. När fler bidrar till för- sörjningen upprätthålls också viljan hos med- borgarna att bidra till den gemensamma sektorns finansiering. Argumentet att många ska bidra till finansie- ringen av den offentliga välfärden ska inte tolkas som att andra aktiviteter än arbete är utan värde för individen eller samhället i stort. Två uppen- bara exempel är utbildning och att ta hand om barn. Även om de allra flesta människor värderar offentlig välfärd positivt, värderar de också möj- ligheterna att kunna anpassa hur mycket de vill arbeta beroende på vilken fas i livet de befinner sig i. Men ju större omfattning på den offentliga välfärden som efterfrågas, desto större blir också kraven på att delta i arbetslivet. Dessutom kommer den demografiska utveck- lingen med en större andel äldre att medföra en ökad belastning på de offentliga finanserna, bl.a. genom att kostnaderna för äldreomsorg och sjukvård ökar. För att nivån på den offentligt finansierade välfärden ska kunna upprätthållas utan höjd skatt på arbetsinkomster (eller andra skatter) är det därför nödvändigt att det totala antalet arbetade timmar ökar.18 Utanförskapet är det andra viktiga skälet Det omfattande utanförskapet indikerar att betydligt fler än de som räknas som arbetslösa kan ha arbetsmarknadsrelaterade problem. För de personer som drabbas av utanförskap uppstår kostnader i form av risk för ohälsa, brist på gemenskap och den stress som kan vara förknippad med att sakna ett arbete. Att försörja sig själv skapar också ökade möjligheter för enskilda och familjer att bestämma över den egna vardagen. Utanförskapet är dessutom kostsamt för samhället, eftersom värdefull produktion och skatteintäkter går förlorade när arbetskraften inte tas i anspråk som utgifterna ökar. En varaktigt högre syssel- sättning genom ett minskat utanförskap leder därför till ökad välfärd. En uppföljning av sysselsättningspolitiken Det finns många vägar att gå för att varaktigt öka sysselsättningen och minska utanförskapet. För att bedöma vilka åtgärder som är prioriterade eller rimliga att vidta är det viktigt att ha ett väl underbyggt beslutsunderlag. Regeringen måste ha kunskap om vilka de väsentliga problemen är som bidrar till att hålla ner den varaktiga sysselsättningen. Vidare behövs information om vilka åtgärder som kan antas lösa problemen på bästa sätt. Därtill är det viktigt att veta huruvida de åtgärder som regeringen har genomfört är framgångsrika eller om politikens inriktning behöver läggas om. Regeringen anser att sysselsättningspolitiken ska bygga på en grundlig analys av dessa frågeställningar. Regeringen har därför utvecklat ett ramverk för sysselsättningspolitiken som syftar till att politiken på ett så effektivt sätt som möjligt ska bidra till varaktigt högre syssel- sättning och därmed högre välfärd. Centrala delar i arbetet med ramverket är att diskutera målen för sysselsättningspolitiken och att skapa indikatorer som tidigt identifierar väsentliga problem på arbetsmarknaden och som dessutom kan användas för att följa upp om politiken har avsedd effekt. Indikatorerna publiceras till- sammans med regeringens bedömning en gång i den ekonomiska vårpropositionen. används i detta avsnitt för att följa upp regeringens sysselsättnings- politik. 17Det är det totala antalet arbetade timmar som är av betydelse för finansieringen av den offentliga sektorn. Det totala antalet arbetade timmar kan öka dels genom att fler personer arbetar, dels genom att de som redan har ett jobb arbetar fler timmar. 18Sambandet mellan utvecklingen på arbetsmarknaden och hållbarheten i de offentliga finanserna utvecklas vidare i avsnitt 12. I detta avsnitt beskrivs utvecklingen på arbetsmarknaden . Syftet är att översiktligt beskriva de styrkor och svagheter som den svenska arbetsmarknaden uppvisar och att identifiera de mest angelägna problemen på arbetsmarknaden. 4.2.1Stark återhämtning på arbetsmarknaden t.o.m. utvecklades arbetsmarknaden mycket positivt.19 Arbetskraftsdeltagandet ökade som sysselsättningsgraden och andelen personer i arbete steg kraftigt (se diagram 4.1).20 Ökningen av andelen personer i arbete berodde till stor del på att sjukfrånvaron minskade kraftigt, främst bland kvinnor (se diagram 4.2). Även arbets- lösheten minskade , från till i årsgenomsnitt. Den gynnsamma utvecklingen berodde till en del på det goda konjunkturläget och till en del på regeringens politik. Diagram 4.1 Arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad och andel personer i arbete, 1574 år Andel personer i arbete Anm.: Säsongrensade data. Källor: och . drabbade den internationella ekonomiska krisen den svenska ekonomin med full kraft. Arbetskraftsefterfrågan föll kraftigt, vilket bl.a. visade sig i att antalet varsel om uppsägning ökade mycket snabbt (se diagram 4.3). Ökningen av antalet varsel var fullt jämförbar med situationen under 1990- talskrisen, och antalet varsel låg kvar på relativt höga nivåer även . Detta var en av flera indikationer som tydde på att krisen skulle bli djup och långvarig, samt på att arbetslösheten skulle stiga till nivåer liknande de . Arbetslösheten steg snabbt med och arbetskrafts- deltagandet sjönk. Diagram 4.2 Sjukfrånvarande, 1664 år Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Diagram 4.3 Varsel och arbetslöshet, 1574 år Varsel (vänster skala) Arbetslöshet (höger skala) Anm.: Säsongrensade data. Tre månaders glidande medelvärde för varsel, kvartalsdata för arbetslöshet. Källor: Arbetsförmedlingen, och . 19 Om inget annat anges avser statistiken arbetskraftsundersökningar () för åldersgruppen enligt internationell definition. Anledningen till att åldersgruppen används i vissa diagram är att det saknas längre tidsserier för åldersgruppen . 20 Arbetskraftsdeltagandet är antalet i arbetskraften i relation till befolkningen och sysselsättningsgraden är antalet sysselsatta i relation till befolkningen. Krisen blev dock vare sig lika djup eller långvarig som befarades . Situationen på arbetsmarknaden började stabilisera sig . Arbetsmarknaden utvecklades sedan mycket starkt och antalet sysselsatta har återgått till de nivåer som rådde före den ekonomiska krisen (se Sysselsättningsgraden är dock fortfarande lägre än före krisen till följd av att befolkningen i arbetsför ålder har ökat (se diagram 4.1). Arbetskraftsdeltagandet började öka igen . Diagram 4.4 Antal sysselsatta, 1574 år Totalt (höger skala) Anm.: Säsongrensade data. Källor: och . Det finns flera skäl till varför krisen inte fick lika allvarliga konsekvenser som först förutspåddes. För det första skedde en oväntat stark uppgång i världshandeln , vilket gav draghjälp till den exportorienterade svenska ekonomin. En stark utveckling i tillväxtekonomierna och en expansiv politik i stora delar av världen främjade uppgången i den globala efterfrågan. För det andra utvecklades den inhemska efterfrågan, framför allt hushållens konsumtion och före- tagens investeringar, oväntat starkt . Starka offentliga finanser samt regeringens stabiliseringspolitiska åtgärder och struktur- reformer har bidragit till att mildra krisens effekter på arbetsmarknaden och att stärka hushållens framtidstro och konsumtionsvilja. Till exempel har de förstärkta resurserna till kommunerna bidragit till att dämpa syssel- sättningsfallet i kommunsektorn. Vidare har de åtgärder som vidtagits inom de finansiella systemen bidragit till att upprätthålla företagens investeringsvilja. Till skillnad från krisen spreds inte den ekonomiska krisen över hela ekonomin. I viss mån kan konjunkturnedgången 2008 beskrivas som en industrikris. Inom tjänste- branscherna minskade totalt sett antalet sysselsatta knappt alls. Att krisen till stor del begränsades till industribranscherna innebar att minskningen i antalet sysselsatta var större för män (se diagram 4.4). Styrkan på arbetsmarknaden kan sammanfattas med att sysselsättningsuppgången var så snabb att arbetslösheten började falla tillbaka, trots att arbetskraftsdeltagandet ökade (se diagram 4.1 och 4.3). Den starka utvecklingen på arbetsmarknaden bedöms hålla i sig. Enligt regeringens prognoser kommer antalet sysselsatta att öka med , vilket motsvarar en ökning med drygt 320 000 personer. Arbetslösheten bedöms minska till 2015. Den starka utvecklingen på arbetsmark- naden beror både på att konjunkturen förbättras och på regeringens reformer (se fördjupnings- rutan Rapport om arbetsmarknadens funktions- sätt). I spåren av krisen har dock arbetslösheten ökat och många människor riskerar att varaktigt tappa kontakten med arbetsmarknaden. Långtidsarbetslösheten har börjat minska För att kunna dra rätt slutsatser kring den minskande arbetslösheten är det viktigt att dela upp arbetslösheten i dess beståndsdelar. Med detta menas att analysera hur många som blir arbetslösa (inflödet) och hur de är arbetslösa (varaktigheten). Därtill är det viktigt att följa vilka arbetslösa som får arbete (utflödet). Med en sådan uppdelning är det t.ex. möjligt att närmare analysera långtids- arbetslösheten. Långtidsarbetslösheten är ett särskilt allvarligt problem då erfarenheten visat att sannolikheten att komma tillbaka till arbete minskar med tiden som arbetslös. Erfarenheten visar också att arbetslöshetstiderna ökar i en lågkonjunktur och att detta är en viktig förklaring till att arbetslösheten efter en kris riskerar att bita sig fast på höga nivåer , s.k. persistens. Antalet personer som blir arbetslösa (mätt som antalet nyinskrivna arbetssökande vid Arbetsförmedlingen) har minskat (se diagram 4.5). Både ökningen av inflödet till Arbetsförmedlingen 2008 och minskningen drevs huvudsakligen av män. Antalet personer som blir nyinskrivna på Arbetsförmedlingen är , i ett historisk perspektiv, på förhållandevis låga nivåer.21 Ett visst inflöde till arbetslöshet kommer alltid att finnas eftersom det är så att gamla jobb försvinner och nya, mer produktiva jobb skapas. Ett visst inflöde till arbetslöshet beror också på att de som träder in på arbets- marknaden inte finner arbete. Diagram 4.5 Nyinskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Källa: Arbetsförmedlingen. Den senaste lågkonjunkturen bekräftar bilden att arbetslöshetstiderna förlängs i en låg- konjunktur. Diagram 4.6 visar antalet arbetslösa och personer i program med aktivitetsstöd på Arbetsförmedlingen fördelat på inskrivningstid. Antalet personer med inskrivningstider eller mer ökade kraftigt och stora delar av 2010. har antalet personer med inskrivningstider minskat. Antalet arbetslösa med arbetslöshetstider började minska , vilket är positivt eftersom det innebär en minskad risk för att människor fastnar i arbetslöshet. Antalet personer med mycket långa arbetslöshetstider () ökar dock fortfarande, vilket är bekymmersamt. Diagram 4.6 Antal kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd fördelat på inskrivningstid Anm.: Säsongrensade data. Källa: Arbetsförmedlingen. Diagram 4.7 visar andelen arbetslösa som fått osubventionerat arbete fördelat på inskrivnings- tid i arbetslöshet och program med aktivitetsstöd vid Arbetsförmedlingen.22 Av diagrammet framgår att sannolikheten att få arbete, de s.k. jobbchanserna, genomgående var på mycket låga nivåer , men att de därefter har ökat. Diagrammet visar också att jobbchanserna skiljer sig kraftigt åt mellan grupper med olika inskrivningstider. Störst sannolikhet att få arbete har gruppen med relativt korta inskrivningstider och lägst sannolikhet att få arbete har gruppen med mycket långa inskrivningstider (). I relativa termer minskade jobbchanserna mest för gruppen med inskrivningstider mellan under den ekonomiska krisen. Denna grupp har också upplevt störst ökning . 21 Omläggningar av politiken , t.ex. borttagandet av studerandevillkoret i arbetslöshetsförsäkringen, kan ha bidragit till att en mindre andel av de arbetssökande söker sig till Arbetsförmedlingen. 22 Diagram 4.7 visar antalet personer som fått ett osubventionerat arbete (exklusive nystartsjobb) aktuell månad som andel av antalet kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd närmast föregående månad. Diagram 4.7 Utflöde till osubventionerat arbete fördelat på inskrivningstid i arbetslöshet och i program med Anm.: Säsongrensade data. Källa: Arbetsförmedlingen. Skillnaderna i jobbchanser kan bl.a. förklaras av att de som skrivs in vid Arbetsförmedlingen i utgångsläget har olika förutsättningar att få ett jobberbjudande, och att det är personer med relativt sett mindre möjligheter att få ett arbete som utgör en allt större andel av gruppen med långa inskrivningstider. En ytterligare förklaring är att möjligheterna att få ett arbete minskar med tiden som arbetslös, bl.a. till följd av att individen successivt förlorar sin motivation att söka arbete, sin kompetens eller sitt yrkeskunnande. Det kan också vara så att arbetsgivare tror att personer som varit arbetslösa länge är mindre produktiva än personer med kortare arbetslöshetstider, trots i övrigt likvärdig kompetens. Diagram 4.8 visar hur arbetslösa på Arbetsförmedlingen är inskrivna innan de lämnar förmedlingen för jobb eller av annan orsak (t.ex. studier) 1996, 2001, 2004 och 2007.23 Diagrammet visar att merparten av de arbetssökande lämnar Arbetsförmedlingen rela- tivt snabbt. Den tidigare analysen har visat att det är fler personer som har förhållandevis korta än långa arbetslöshetstider (se diagram 4.6) och att jobbchanserna i genomsnitt är större för de med relativt korta tider (se diagram 4.7). Därmed kommer en majoritet av de avslutade arbetslöshetstiderna att vara relativt korta (se diagram 4.8). 23 Fördelningen av avslutade arbetslöshetstider grundar sig på alla personer som skrivs in vid Arbetsförmedlingen och som skrivs ut till jobb eller annan orsak (t.ex. studier). konjunkturlägen, men i ett starkt kon- junkturläge (2007) är en större andel av de avslutade arbetslöshetsperioderna korta jämfört med ett svagare konjunkturläge (1996). Av diagrammet framgår att en större andel av de som blev arbetslösa 2007 har avslutade arbetslöshetstider på jämfört . Det kan vara ett resultat av att jobbchanserna minskade kraftigt till följd av den ekonomiska krisen (se diagram 4.7), vilket förlängde arbetslöshets- tiderna. Diagram 4.8 Fördelning av avslutade inskrivningsperioder efter arbetslöshetstidens längd Källor: Arbetsförmedlingen och egna beräkningar. Analysen i detta avsnitt visar att antalet personer med långa inskrivningstider har ökat till följd av krisen. Det beror bl.a. på att personer med långa arbetslöshetstider hade särskilt svårt att hitta ett arbete under krisen. har dock jobbchanserna ökat avsevärt. Att långtids- arbetslösheten har ökat är bekymmersamt, särskilt med tanke på att antalet personer med långa inskrivningstider varit högt ända sedan krisen . En fortsatt viktig uppgift för politiken är därmed att motverka att fler korttidsarbetslösa blir långtidsarbetslösa och att stärka möjligheterna för personer med långa arbetslöshetstider att få arbete. På lång sikt är det utbudet av arbetskraft som bestämmer sysselsättningen. Det är därför viktigt att eftersträva ett högt arbetskrafts- deltagande, även om det temporärt kan bidra till högre arbetslöshet. Erfarenheten visar att sannolikheten att hitta ett arbete är större för en arbetslös än för en person utanför arbets- marknaden.24 leder ett ökat arbetskrafts- deltagande till att fler får jobb. Vanligtvis brukar antalet i arbetskraften falla i lågkonjunkturer, men så skedde på det hela taget inte under krisen. Arbetskraftsdeltagandet sjönk visserligen något under 20082009, men till viss del berodde det på stora pensionsavgångar i 1940-talistgenerationen (se vidare avsnitt 5.4). har arbetskraftsdeltagandet ökat, och minskningen till följd av krisen har delvis återhämtat sig. Diagram 4.9 Huvudsaklig verksamhet för personer utanför arbetskraften, 1664 år Anm.: Säsongrensade data, tre månaders glidande medelvärde. Andelen av befolkningen utanför arbetskraften som studerar ökade och har legat kvar på ungefär samma nivå (se diagram 4.9). Delvis beror detta på att färre studerande har extrajobb och därmed inte räknas som sysselsatta, delvis beror det på att fler valde att studera när sannolikheten att få ett arbete minskade under krisen. Att fler har valt att studera under lågkonjunkturen är positivt eftersom utbildning höjer individens anställningsbarhet och ökar sannolikheten att få ett jobb. Att volymerna i utbildning ökar under en lågkonjunktur är också önskvärt, då alternativet för många individer annars är arbetslöshet. Däremot är det viktigt att politiken inte bidrar till att låsa in människor i utbildning när konjunkturen vänder. Andelen personer i utbildning har endast minskat marginellt sedan arbetskraftsefterfrågan började öka (se diagram 4.9). Detta ska dock ses mot bakgrund av att många utbildningar är fleråriga och att det är stora ungdomskullar som studerar. Andelen av be- folkningen i arbetsför ålder som studerar kan förväntas minska med betydande eftersläpning. Diagram 4.9 visar också att andelen av befolkningen i arbetsför ålder utanför arbets- kraften som är sjuka och pensionärer har minskat , vilket är positivt.25 För att nå målet om en varaktigt högre sysselsättning är det viktigt att öka arbets- kraftsdeltagandet. Det är också en betydelsefull uppgift för politiken att följa hur grupperna utanför arbetskraften utvecklas. 4.2.2Hur ser utvecklingen ut för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden? Erfarenheten visar att vissa grupper, såsom unga, äldre, utrikes födda, personer med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och personer med en utbildning på högst för- gymnasial nivå, har en relativt svag förankring på arbetsmarknaden. De drabbas också hårdare än andra grupper när förutsättningarna på arbets- marknaden försämras. Av både konjunkturella och strukturella skäl är det därför särskilt angeläget att följa arbetsmarknadsutvecklingen för dessa grupper. Det bör dock påpekas att skillnaderna inom grupperna är stora, kanske särskilt inom gruppen utrikes födda. Varför har vissa grupper arbetsmarknadsrelaterade problem? Unga och utrikes födda som varit i är i en fas när de håller på att etablera sig på arbetsmarknaden (se fördjupningsrutan Arbetsmarknadssituationen för utrikes födda). Under denna fas kan det vara svårt för arbets- givare att bedöma deras kompetens eftersom de har relativt begränsad arbetslivserfarenhet eller få referenser från tidigare arbetsgivare. 24 Det är dock positivt om en person lämnar arbetskraften under en lågkonjunktur i syfte att utbilda sig eftersom produktionsbortfallet är 25 Andelen av befolkningen utanför arbetskraften som är pensionärer i lägre då än i en högkonjunktur. Utbildning ökar individens produktivitet och sannolikhet att få ett arbete. åldern har dock ökat . kombinerat med relativt höga anställnings- kostnader (lön och arbetsgivaravgifter), kan leda till att arbetsgivare är tveksamma till att rekry- tera unga och utrikes födda. Det finns flera andra förklaringar till dessa gruppers svaga förankring på arbetsmarknaden. För utrikes födda är diskriminering, bristande språkkunskaper och sämre tillgång till informella nätverk genom vilka många jobb tillsätts försvårande omständigheter. Flera av dessa pro- blem har även personer med funktionsned- sättning som står långt från arbetsmarknaden. Den höga ungdomsarbetslösheten kan även förklaras av brister i utbildningssystemet som medför att alltför många unga lämnar gymnasieskolan utan fullständiga betyg. Äldre i har en internationellt sett hög sysselsättningsgrad. Det beror främst på den relativt höga sysselsättningsgraden bland äldre kvinnor. Sysselsättningsgraden bland äldre minskar dock snabbt med stigande ålder då äldre i viss mån tenderar att lämna arbetskraften med avtalspension eller sjukersättning. De flesta tar ut ålderspension det år de fyller 65, trots att det inte längre finns någon formell pensionsålder och trots att rätten att kvarstå i anställning har höjts från 65 till . Detta avspeglar sannolikt att normer i stor utsträckning styr beteendet på arbetsmarknaden. Arbetslösheten bland äldre är låg, men de som drabbas riskerar långa tider i ar- betslöshet. Erfarenheterna från 1990-talskrisen visar att jämfört med yngre personer fick äldre personer som blev arbetslösa en betydligt svagare förankring på arbetsmarknaden och många lämnade till slut arbetsmark- naden för gott. Förklaringar till äldres relativt svaga ställning på arbetsmarknaden går bl.a. att finna i anställningskostnaderna för äldre, arbetsgivarnas attityder till äldre arbetskraft, avtalspensionssystemets utformning och normerna för utträdet från arbetslivet.