prop · GY03161 · 2011-06-28 00:00:00 — har analysverktygen för det finansiella systemet i sin helhet, medan har ansvaret för tillsyn av enskilda institut. har också sanktionsverktygen om ett finansiellt institut skulle brista i till exempel kapitaltäckning eller riskhantering. har ett klart mandat att arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Efter finanskrisen har myndigheten arbetat med att utvidga sin ekonomiska analys och tillsynen över systemrisker. konstaterar att det inte finns något uttalat lagstöd för hantering av så kallad makroprudentiell policy. rekommenderar att regeringen ser över och förtydligar och mandat och verktyg för att säkerställa finansiell stabilitet i vid mening. anser att det bör utredas om ett regelverk för makroprudentiell policy bör utvecklas och vilken myndighet som i så fall ska ha ansvaret. Regeringen anser att det är av stor betydelse att de finansiella myndigheterna dels har tydligt definierade roller och ansvarsområden i en kris, dels har väl fungerande strukturer och regler för kommunikation och samordning. Lika viktigt är det att möjligheten till ansvarsutkrävande finns. Brister samspelet och samordningen mellan myndigheterna kommer inte krishanteringen att fungera optimalt. Mellan myndigheterna , och (främst Finans- departementet) samt stödmyndigheten finns en överenskommelse om samarbete i stabilitets- och krishanteringsfrågor samt en ordning för samråd i det s.k. stabilitetsrådet. Erfarenheterna från finanskrisen visade på vikten av löpande och täta samråd för informationsutbyte och gemensamma bedömningar. På så sätt skapas en gemensam bild av situationen och åtgärder kan vidtas av myndigheterna utifrån denna bild. Mot bakgrund av behovet av en tydlig rollfördelning mellan myndig- Skr. 2010/11:161 heterna finns skäl att överväga hur aktuella myndigheters ansvars- områden för den finansiella stabiliteten förhåller sig till varandra, vilket kommer att göras av . Inom ramen för en ny tillsynsstruktur har det skapats ett nytt organ på EU-nivå för makrotillsyn, ESRB (), med uppgift att svara för en mer övergripande bevakning av stabilitet på makronivå och ge tidiga signaler om obalanser i ekonomin inklusive behov av åtgärder. Här förutses en viktig roll för bl.a. centralbankerna. ska överväga hur uppgifter för finansiell stabilitet kan tydliggöras inklusive frågan om ansvaret för stabilitet på makronivå bl.a. i förhållande till uppgifter. rekommenderar en översyn av mandat och verktyg för att säkerställa finansiell stabilitet i vid mening. En sådan översyn bör, enligt , även inbegripa innebörden av sundhetsbegreppet enligt 6 kap. 4 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. baserar sin rekommendation på att ledande personer på framhållit att den s.k. sundhetsparagrafen är så vag att den är svår att använda respektive att den är så vid att den kan utnyttjas i nästan vilka sammanhang som helst. fram- håller att det inte är rimligt att det råder ovisshet om hur lagen i detta avseende ska tolkas. Risken med den otydliga formuleringen anses vara att den antingen är ett verktyg för som inte går att använda eller medger en tillämpning som lagstiftaren kanske inte har avsett. Motiven till och innebörden av sundhetsregeln i lagen om bank- och finansieringsrörelse har behandlats i propositionen 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse Del 1, s. 280288. Därtill har bemyndigats att meddela föreskrifter när det gäller kravet på sundhet och vilka åtgärder som ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla detta krav (se 16 kap. 1 § 3 lagen om bank- och finansieringsrörelse jämför med 5 kap. 2 § 4 förordningen [2004:329] om bank- och finansieringsrörelse). har således fått ett mandat av regeringen att med utgångspunkt i lagregeln och lagmotiven Regeringen ser, mot denna bakgrund, inget behov av att nu inleda en översyn av sundhetsbegreppet. befogenheter och redskap att tidigt avvärja möjliga problem utgör den centrala förebyggande delen av en heltäckande reglering för att värna den finansiella stabiliteten. I en över- syn av hela ramverket för krishantering behöver därför det mandat och de legala medel har till sitt förfogande analyseras. 5.2Tillsyn av banker med verksamhet i flera länder Ett övergripande förhållande som alltmer påverkar krisregleringen och därför måste beaktas är att krishanteringen sällan kan ske isolerat från omvärlden. Detta följer av den finansiella sektorns gränsöverskridande företagsstruktur men också av kopplingar som normalt finns mellan olika institut. Erfarenheterna från finanskrisen har tydliggjort behovet av dels ett mer samordnat internationellt arbete för effektivare krishantering, dels mer likartade rättsliga ramverk och befogenheter för ansvariga myndigheter. Inom EU pågår ett omfattande analys- och beredningsarbete i detta syfte men även i andra globala forum, bl.a. och G20, diskuteras dessa frågor. kom G20-länderna överens om att utforma och implementera ett system för hantering av finansiella institut i kris som inte förutsätter att skattebetalarnas medel ska användas för att finansiera bankernas förluster. har därefter i ett meddelande som offentliggjordes presenterat ett förslag till ett omfattande framtida för hanteringen av banker och vissa investeringsbolag i kris, se avsnitt 4.6. Förslaget syftar bl.a. till att säkerställa ett sunt beteende på den finansiella marknaden och minska sannolikheten för att det uppstår finansiella kriser, samt minska risken för att skattebetalarna får bära de kostnader som normalt uppstår i en finansiell kris. Förslaget innehåller bl.a. åtgärder för att förbättra och förstärka tillsynsmyndigheternas befogenheter att med olika verktyg tidigt ingripa mot institut som har finansiella problem, samt skapa ett trovärdigt regelverk för att rekonstruera och avveckla systemviktiga institut. Frågor om särskilda avgifter för att finansiera statliga kostnader vid finansiella kriser diskuteras också närmare inom EU och i internationella finansiella forum. har lagt fram riktlinjer om införande av harmoniserade nationella stabilitetsfonder. Kommissionen presenterade ett förslag till omarbetat insättningsgarantidirektiv. Kommissionens ansats är att såväl de frivilliga stabilitetsfonderna och de obligatoriska insättningsgarantifondernas finansiering och användning ska harmoniseras inom EU. För svensk del kommer det internationella samarbetet i praktiken i mycket att knytas till den nordisk-baltiska regionen som utgör hemmamarknad för de större svenska bankgrupperna. Den överenskommelse om samarbete i krishanteringsfrågor som 2010 träffades mellan ländernas finansdepartement, tillsynsmyndigheter och centralbanker kan sägas utgöra ett mer detaljerat samarbetsåtagande i förhållande till det som finns inom hela EU. Inriktning av utredningsarbetet i ligger i linje med det internationella arbete och diskussioner som förs i EU, IMF och G20-gruppen om effektiv hantering av gränsöverskridande bankkriser. En effektiv hantering och reglering av institut med problem behöver ta hänsyn till de internationella aspekterna och till den gränsöverskridande verksamhet och företagsstruktur som präglar den finansiella sektorn i och internationellt. Det är nödvändigt att analysera och väga in de krav detta kan ställa på ett nationellt regelverk. Förslaget från avseende krishantering för banker innehåller åtgärder som innebär att tillsynsmyndigheterna ges utökade befogenheter att med olika åtgärder tidigt ingripa mot institut som har finansiella problem eller bedriver en alltför riskutsatt verksamhet (early intervention). Olika möjligheter för bolag inom en finansiell grupp att finansiellt stödja varandra, även över gränserna inom EU, utreds också av kommissionen. arrangerar presskonferenser i samband med att material som har anknytning till finansiell stabilitet publiceras. Det brukar få ett genomslag i media. Syftet med kommunikationen av bedömningar är att de ska få genomslag hos dem som fattar beslut inom t.ex. finansiella institut. är självkritiska avseende kommunikationen under perioden 20072009.1 Erfarenheterna har bidragit till att förbättrar kommunikationen. Utfrågningar i kan möjligen vara ett sätt att förbättra genomslaget och att informationen sprids effektivare. Det är inte ovanligt att företrädare för myndigheterna inför utskott i presenterar sin syn på finansiell stabilitet. är en oberoende myndighet under vilket innebär att regeringen inte ska påverka hur myndigheten sköter sin kommunikation. Offentliga utfrågningar om finansiell stabilitet i är en fråga för att ta ställning till. Olika regleringsområden och myndighetsfunktioner utgör viktiga delar i ett ramverk för att värna den finansiella stabiliteten. Som framgått är det av lika stor betydelse att de enskilda delarna utgör ett sammanhängande system där de finansiella myndigheterna dels har tydligt definierade roller och ansvarsområden i en kris, dels har väl fungerande strukturer och regler för kommunikation och samordning. Brister samspelet och samordningen mellan myndigheterna riskerar i sig effektiva legala ordningar att hanteras på ett icke optimalt sätt och krishanteringen i stort bli mindre effektiv. Detta framstår som särskilt viktigt i där det, utöver de sedvanliga berörda myndigheterna , Finans- inspektionen och (främst ), numera finns en särskild stödmyndighet (). Mellan dessa myndigheter finns en överenskommelse om samarbete i stabilitets- och krishanteringsfrågor samt en ordning för samråd i det s.k. stabilitetsrådet. Erfarenheterna från finanskrisen visade på vikten av löpande och täta samråd för informationsutbyte och gemensamma bedömningar. En central bedömningsfråga och grund för många av myndigheternas åtgärder är då om den finansiella stabiliteten är hotad och systemrisker föreligger. konstaterar att samordningen mellan och har fungerat väl, mycket tack vare goda personliga kontakter mellan myndigheternas handläggare och chefer. Regeringen instämmer i att samordningen inte ska vara beroende av goda personliga 1 Storbankernas och myndigheternas kommunikation under finanskrisen, rapport av Hallvarsson & för FSPOS . Goda kontakter mellan myndigheterna är avgörande och Skr. 2010/11:161 samordningen mellan myndigheterna kommer att utredas av Finans- Regeringen () och myndigheterna , och träffas löpande i stabilitets- rådet. Dessa möten sker med korta intervall under mer turbulenta perioder i den finansiella sektorn och annars mer sällan. Vid mötena förs protokoll av övergripande karaktär. Stresstester av banker, med syfte att bedöma risker och att bedöma behov av ytterligare kapital för att stärka en banks förmåga att hantera risker, har blivit ett viktigt instrument efter finanskrisen. rekommenderar att bör vara tydlig med vad stresstesterna avser att kontrollera och säkerställa att antaganden till stresstesterna återspeglar dessa risker, samt att göra stresstester baserade på olika djupa nedgångar i ekonomin vilket skulle ge en bredare information om bankernas motståndskraft. kritik och rekommendationer avseende stresstester rör främst , som är en myndighet under . Erfarenheter efter finanskrisen, från och andra länder, visar att stresstester ökar förtroendet för banksystemet. Inom EU sker gemensamt arbetet med stresstester av europeiska banker . Utöver detta stresstestar nationella myndigheter sina egna banker. Publicering av stresstestresultat på individuell banknivå är avgörande för stresstesters trovärdighet och hjälper finansiella institut att återfå förtroende på marknaden. Stresstesterna utvecklas fortlöpande och svenska myndig- heter ligger i framkant när det gäller att inkludera verkliga marknadsförhållanden och risker. Det är viktigt att testerna upplevs som tuffa, trovärdiga och så omfattande som möjligt. är det viktigt att komma ihåg att stresstester inte är en prognos över framtida förluster. Antagandena i stresstester har skärpts och kvaliteten i och trovärdigheten för testerna har därmed stärkts. Generellt verkar regeringen, och , inom sina respektive fora inom EU för att stresstesterna på EU-nivå ska bli betydligt tuffare och bättre avspegla verkliga risker. Väl fungerande finansmarknader är avgörande för en stabil samhällsekonomisk utveckling och för en effektiv stabiliseringspolitik, vilket uttrycks i regeringens skrivelse till om ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). För att statliga ingripanden på finans- marknaden ska vara effektiva är det viktigt med en tydlig rollfördelning mellan myndigheter och tydliga principer för hur de offentliga finanserna ska värnas vid sådana ingripanden. Vid finansiella kriser kan regeringen behöva vidta särskilda åtgärder för att bidra till finansiell stabilitet och därigenom förhindra att krisen kraftigt påverkar hela ekonomin. Om regeringen behöver vidta sådana åtgärder, är utgångspunkten att begränsa de offentligfinansiella konsekvenserna av detta. Det är viktigt att det är kreditinstituten själva, framför allt deras aktieägare och andra som har skjutit till riskkapital, som i första hand bär eventuella förluster. Detta minskar även problemen med överdrivet risktagande hos kreditinstituten. En reglering för effektiv krishantering är ett brett och komplext regleringsområde som berör alla myndigheter som bidrar till finansiell stabilitet. Till bilden hör de problem med oförsiktigt och överdrivet risktagande (s.k. moral hazard) som följer av att staten i slutändan alltid måste tillförsäkra en nödvändig stabilitet i det finansiella systemet. ska utreda om det ytterligare behöver förtydligas att utgångspunkten i all krishantering är att värna den finansiella stabiliteten och skattebetalarnas pengar, och om det i stödmyndighetens (dvs. ) instruktion bör skrivas in att detta är syftet. Regeringens utgångspunkt i utformandet av krisåtgärder har varit att staten inte ska ta över dåliga tillgångar utan att också överta ägandet, för att därmed kunna få del av eventuella värdeökningar. Övertagande av dåliga tillgångar undanröjer osäkerhet om risker i bankers balansräkning, men det är svårt att ha en prissättning som värnar skattebetalarnas intressen, i synnerhet i en krissituation. Därför bör dåliga tillgångar endast övertas i samband med kapitaltillskott, där även ägandet övertas. Med denna utgångspunkt utformades de svenska stödåtgärderna i samband med finanskrisen. antog en stabilitetsplan och lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen). I denna plan för finansiell stabilitet har regeringen ett mandat från att vidta nödvändiga åtgärder för att stödja det finansiella systemet. Som en del i stabilitetsplanen har en stabilitetsfond skapats, till vilken instituten betalar en årlig avgift med syfte att den finansiella sektorn ska bära sina egna kostnader för att upprätthålla finansiell stabilitet. Stabilitetsavgiften är också ett sätt att minska riskerna i bankerna, eftersom expansion genom lånefinansiering medför en ökad avgift. ska dock analysera om stabilitetsavgiften bör riskdifferentieras. Stödlagen innefattar möjligheter till tvångsinlösen av aktier i ett institut under vissa förutsättningar. En sådan förutsättning är att det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt och att institutet inte accepterar de villkor för stöd som erbjudit och för stöd till kreditinstitut funnit skäliga. En annan situation då inlösen får ske är om institutets kapitalbas understiger en fjärdedel av det lagstadgade kravet. I förarbetena till stödlagen anges vissa principer som ska ligga till grund för stödåtgärderna (prop. 2008/09:61). Det stöd som lämnas ska förenas med villkor i syfte att säkerställa att en sund incitamentsstruktur upprätthålls i vilken kreditinstitutets eget ansvar bevaras, att statens långsiktiga kostnader för stöd minimeras, att det i första hand är institutet och dess ägare som får stå för eventuella förluster samt att staten, om inte synnerliga skäl finns, ska få ersättning för sitt risktagande och del i den värdestegring i institutet som stödet föranleder. I syfte att motverka ett instituts benägenhet att engagera sig i riskfyllda verksamheter vidtas åtgärder riktade mot företagsledningens belöningssystem i samband med stödåtgärder. Staten har också, som tidigare nämnts, under vissa förutsättningar rätt att lösa in aktier i ett kreditinstitut, och därmed överta ägandet. Regeringens stabilitetspaket innebär ett tydliggörande av finanssektorns ansvar för den egna situationen. Den etablerade stabilitetsfonden, som i längden ska vara självfinansierad med avgifter från kreditinstituten, ska motsvara de långsiktiga kostnaderna för krislösningar. Kostnaderna för finansiell instabilitet internaliseras i högre utsträckning än vad som varit fallet på instituten. Detta bör i sin tur leda till minskade incitament för ett överdrivet risktagande. Regeringen har utöver detta annonserat att den ska pröva vägar för att höja kapitaltäckningskraven utöver vad som kommer att gälla enligt III. Bakgrunden är främst det svenska banksystemets storlek i förhållande till BNP och de svenska bankernas omfattande verksamhet i andra länder. Tanken bakom stödlagen, och kommande reglering i form av bl.a. ökade krav på kapitaltäckning och hantering av banker i kris, är att verka för lägre risktagande och att minska sannolikheten för finansiella kriser. I förlängningen minskar då också den statliga implicita garantin. Regelverket för krishantering togs fram under stor tidspress i samband med krisen och baserades till stor del på krislagstiftningen . Regelverket anpassades till den globala kris och brist på förtroende som genomsyrade hela det internationella finanssystemet. har därför fått i uppdrag att göra en bred översyn av stödlagen för att säkerställa att den ger tillräckliga möjligheter att på ett effektivt sätt hantera olika slag av kriser på ett sätt som värnar skattebetalarnas intressen. Bland annat behövs en översyn av de lagstadgade möjligheterna för regeringen och berörda myndigheter att genom ett stegvis agerande hantera systemviktiga institut som befinner sig i olika grad av problem, inklusive möjligheten att överta ägandet och rekonstruera och avveckla banken. En sådan översyn ska säkerställa att regeringen och de berörda myndigheterna har tillräckliga och adekvata instrument för ett sådant stegvis agerande, bl.a. genom kapitaltillskott som kan konstrueras så att ett låneinstrument konverteras till eget kapital vid vissa situationer (contingent capital). Stöd enligt stödlagen kan lämnas endast när det är påkallat för att motverka en risk för allvarlig störning i det finansiella systemet i landet (systemrisk). Kommittén ska även göra en översyn av möjligheten till att rekonstruera finansiella företag. är lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion inte tillämplig på finansiella institut. Kommittén ska överväga hur reglerna om rekonstruktion bör utformas för att skapa de bästa möjliga förutsättningarna för motiverade rekonstruktioner med Skr. 2010/11:161 hjälp av den privata sektorn och privata medel. kommittén utreda möjligheter att sätta ned icke säkerställda fordringar efter det att aktiekapitalet fullt ut skrivits ned (en s.k. bail in), och möjligheten till kapitaltillskott som kan konstrueras så att ett låneinstrument konverteras till eget kapital vid vissa situationer. Med sådana legala möjligheter kan förutsättningarna att genomföra en rekonstruktion med hjälp av den privata sektorn och privata medel öka. Det bör även långsiktigt kunna bidra till ökad marknadsdisciplin och minskat risktagande. offentliggjorde ett förslag om ett EU-ramverk för hantering av banker och vissa investeringsbolag i kris. Detta utvecklas och konkretiseras just nu inom kommissionen. Avsikten med förslaget är att säkerställa att samtliga institut kan avvecklas utan att utlösa en systemkris som hotar tillgången på grundläggande finansiella tjänster. Aktieägarna, åtminstone vissa borgenärer, och bankindustrin i stort ska bära kostnaderna för ett eventuellt omhändertagande av en bank i kris. I första hand ska en kris undvikas genom förebyggande åtgärder som stärkt tillsyn, stresstester på en regelbunden basis och krav på bankerna att i förväg tänka över och förbereda planer för vilka åtgärder som kan behöva vidtas om kris uppstår. Myndigheterna ska i samarbete med instituten upprätta avvecklingsplaner (resolution plans) för att i en krissituation kunna vara bättre förberedda på vilka åtgärder som kan vidtas med det krisdrabbade institutet. Förslaget innehåller vidare åtgärder som innebär att tillsynsmyndigheterna ges utökade befogenheter att med olika åtgärder tidigt ingripa mot institut som har finansiella problem eller bedriver en alltför riskutsatt verksamhet (early intervention). Olika möjligheter för bolag inom en finansiell grupp att finansiellt stödja varandra, även över gränserna inom EU, utreds. Förslaget innehåller dessutom ett gemensamt regelverk för att rekonstruera och avveckla systemviktiga institut som hamnar i en kris som inte gått att avvärja. För institut som bedöms som systemviktiga kan en särskild inrättad krishanteringsmyndighet, utan aktieägarnas godkännande, rekonstruera och avveckla institutet. Metoderna kan skilja sig åt beroende på aktuell situation, som t.ex. sälja hela eller delar av banken, bank-lösningar eller skuldkonvertering. Icke systemviktiga institut ska kunna avvecklas genom sedvanligt konkurs- eller likvidationsförfarande. Kommissionen har uttalat att man i ett senare skede avser se över likvidationsförfarandet för icke systemviktiga banker i syfte att nå större enhetlighet mellan medlemsstaterna. Avseende svenska bankers verksamheter i andra länder så får regeringen löpande information om vilka risker som finns genom att bevakningen av aktuella länder dels publiceras i stabilitetsrapporter och dels genom att regeringen har bevakning på utvecklingen. Bevakningen sker utöver vad som är motiverat av ländernas andel av världsekonomin och sker på grund av betydelsen för svenska banker. Regeringen får även löpande information från organisationer som IMF och avseende utvecklingen i de aktuella länderna. Bilaga 1 insatser för finansiell stabilitet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , Elmsäter- , , Hatt Regeringen beslutar skrivelsen 2010/11:161 granskning av myndigheternas insatser för finansiell stabilitet