prop · GY03100 · 2011-04-13 00:00:00 — En indikation på detta var att antalet som fick ersättning vid arbetslöshet och sjukdom samt ekonomiskt bistånd mätt som helårsekvivalenter trendmässigt hade ökat (se diagram 4.21).33 Den ekonomiska krisen förvärrade situationen ytterligare genom att många människor då slogs ut från arbetsmarknaden. Vid regeringsskiftet , efter 1990-talskrisen, hade arbetsmarknaden ännu inte återhämtat sig. Arbetslösheten hade inte återgått till de nivåer som gällde före 1990-talskrisen (se diagram 4.3). Diagram 4.21 Personer (mätt som helårsekvivalenter) som får ersättning från vissa trygghetssystem 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 Anm.: Utfall 1970-2010, prognos 2011-2015. Källa: Egna beräkningar. började sjukfrånvaron att öka för att nå historiskt höga nivåer . Antalet sjukskrivna blev fler och sjukskrivningstiderna längre, som antalet personer med sjuk- och aktivitets- ersättning fortsatte att öka successivt. 33 Med helårsekvivalenter avses det antal personer som försörjs av ett ersättningssystem med full ersättning. Exempelvis blir två personer som är sjukskrivna på halvtid tillsammans en helårs- ekvivalent. veckling skedde trots att det allmänna hälsotill- ståndet hade förbättrats. Sjukfrånvaron varierade dessutom väsentligt mellan olika delar av landet på ett sätt som ofta sammanföll med arbets- marknadsläget. Sjukfrånvaron minskade visser- ligen 20032006, men genom att fler sjukskrivna i stället fick sjukersättning (dvs. Förändringar i lagstiftningen påskyndade över- gången från sjukpenning till sjukersättning, vilket innebar att människor lämnade arbets- marknaden permanent. Vidare var vid regeringsskiftet möjligheterna till arbete ojämnt fördelade mellan olika grupper, vilket dessvärre är fallet (se avsnitt 4.2.2). Orsaker till ett växande utanförskap Det finns åtminstone tre viktiga förklaringar till den trendmässiga ökningen i utanförskapet och till att effekterna av 1990-talskrisen dröjt sig kvar. För det första minskar sannolikheten att hitta ett arbete med tiden som arbetslös. Det kan bero på att individens kompetens eller motivation att hitta ett arbete minskar med tiden eller att arbetsgivare tror att långtidsarbetslösa är mindre produktiva än andra arbetssökande med i övrigt likvärdiga meriter. För det andra är utformningen av skatter och arbetslöshets- och sjukförsäkringen betydelse- fulla. Kombinationen av höga inkomstskatter och höga ersättningsnivåer gör det mindre lönsamt att arbeta och ökar riskerna för att arbetslösa och sjuka fastnar i utanförskap. För det tredje hänger utanförskapet samman med lönestrukturen och hur flexibel den är. En alltför sammanpressad lönestruktur innebär att personer med relativt låga kvalifikationer eller som inte jobbat kan ha svårt att hitta ett jobb. Om lönestrukturen är stel innebär det t.ex. att lönerna inte anpassas till nya situationer på arbetsmarknaden, vilket i förlängningen kan leda till högre arbetslöshet och minskat arbetskraftsdeltagande. En alltför flexibel lönestruktur skulle, å andra sidan, kunna medföra att vissa jobb gav löner som var fördelningspolitiskt oacceptabla. I likhet med utanförskap kan alltför låga löner leda till ekonomiska och sociala problem både för individen och för samhället i stort. Lönestrukturen begränsar jobbchanserna för personer med låga kvalifikationer eller osäker produktivitet, t.ex. lågutbildade, unga eller utrikes födda som varit i landet. Diagram 4.22 visar sysselsättningsgrad och genomsnittlig lön för män respektive kvinnor i åldern med olika långa utbildningar. Punkterna som sammanbinds av linjerna i diagrammet motsvarar sex utbildningsnivåer, där den lägsta utbildningsnivån återfinns längst till vänster i diagrammet. Av diagrammet framgår att personer med enbart förgymnasial utbildning (punkten längst till vänster) har ungefär samma genomsnittslön som personer med yrkes- gymnasial utbildning (punkten näst längst till vänster) trots att sysselsättningsgraden är lägre för män respektive lägre för kvinnor med endast förgymnasial utbildning. För personer med högre utbildning stiger lönen med utbildningen medan sysselsättningen endast påverkas marginellt. har dragit liknande slutsatser, men för den bredare åldersgruppen 3054 år.34 Diagram 4.22 Löner och sysselsättningsgrad för kvinnor och män efter utbildningsnivå, Källor: och . En orsak till varför förhållandevis höga löner för personer med låga kvalifikationer minskar chanserna att hitta ett arbete är att företag inte vill anställa när lönekostnaderna för en person är högre än dennes bidrag till produktionen. beräkningar visar att av alla arbetslösa och av alla personer som uppburit sjuk- och aktivitetsersättning hade en förväntad 34 (2010), Lönebildningsrapporten. produktivitet35 som understeg den lägsta minimilönen på arbetsmarknaden 2008.36 resultat ska dock inte tolkas som att de som har en förväntad produktivitet som är lägre än den anställnings- kostnad som beror på minimilöner och arbets- givaravgifter är chanslösa på arbetsmarknaden. En persons produktivitet beror både på personens tidigare erfarenheter och utbildning samt på de arbetsuppgifter som personen ska utföra, dvs. matchningen mellan individen och arbetet. Resultaten antyder i stället att det kan ta för dessa personer att hitta ett arbete där deras bidrag till produktionen är större än löne- kostnaden. Ansvaret för lönebildningen ska fortsatt ligga hos arbetsmarknadens parter. Regeringen bedömer att lönebildningen fungerar väl, även om ovanstående analys indikerar att höga anställningskostnader (minimilöner och arbets- givaravgifter) för personer med låga kvalifika- tioner kan vara ett problem. Det finns i princip två sätt för den ekonomiska politiken att motverka de negativa effekterna på syssel- sättningen av höga minimilöner och en sammanpressad lönestruktur. Ett sätt är att genom lönesubventioner minska arbetsgivarnas lönekostnader för personer med låg produktivitet. Ett annat sätt är att genom utbildning och arbetsmarknadspolitiska åtgärder försöka höja produktiviteten hos de svagaste individerna så mycket att det blir lönsamt för företag att anställa dem till rådande lön. Regeringens politik, som beskrivs mer i detalj nedan, har tydliga inslag av både åtgärder som höjer produktiviteten och åtgärder som sänker arbetsgivarnas arbetskraftskostnader. Regeringen har utformat den långsiktiga sysselsättningspolitiken mot bakgrund av de orsaker till det ökande utanförskapet som redovisats i det föregående avsnittet. 35Konjunkturinstitutet använder begreppet hypotetisk lön som är den lön en person som inte jobbar skulle få om han eller hon börjar att arbeta heltid. 36Konjunkturinstitutet (2010). I rapporten uppskattas den lön som en person som inte arbetar skulle få om han eller hon började arbete. Uppskattningen baserar sig på lönestruktursstatistiken. har inneburit en kombination av åtgärder som stimulerar arbetsutbudet och arbetskrafts- efterfrågan samt förbättrar matchningen mellan arbetssökande och lediga platser. Denna kombination av åtgärder är nödvändig för att politiken så snabbt som möjligt ska få avsedd effekt på sysselsättningen. Regeringen har också vidtagit åtgärder för att särskilt öka sysselsättningen i grupper med svag förankring på arbetsmarknaden. Utbudsstimulerande åtgärder i fokus Särskild fokus har lagts på åtgärder som ökar arbetsutbudet, eftersom erfarenheterna visar att det är utbudet som på lång sikt bestämmer sysselsättningen. Den viktigaste reformen av detta slag har varit jobbskatteavdraget som har stärkt drivkrafterna till arbete genom att göra det mer lönsamt att arbeta. Andra viktiga åtgärder för att öka arbetsutbudet har varit förändringar i arbetslöshets- och sjukförsäkringen. Samman- taget har jobbskatteavdraget och förändringarna inom arbetslöshets- och sjukförsäkringen bidragit till att arbetsutbudet stärkts och att långa tider utan arbete motverkats. Reformerna inom arbetslöshetsförsäkringen och jobbskatte- avdraget har också syftat till att förbättra lönebildningen. Regeringen har vidare lagt om arbetsmark- nadspolitiken. Arbetsförmedlingen har fått ett tydligare uppdrag att förmedla arbete och de konjunkturberoende programmen har fått en tydligare inriktning mot att arbetslösa ska söka arbete. förbrukas ersättningsdagar i arbetslöshetsförsäkringen även när man deltar i arbetsmarknadspolitiska program och uppbär aktivitetsstöd. Vidare har möjligheterna att få en ny ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen, utan att uppfylla ett nytt arbetsvillkor, tagits bort. Arbetslöshetsförsäkringens roll som en omställningsförsäkring har således tydliggjorts. Dessa åtgärder förkortar arbetslöshetstiderna och ökar effektiviteten i programmen. De arbetsmarknadspolitiska resurserna riktas dessutom i större utsträckning än tidigare till dem som har störst behov. Syftet är att stärka deltagarnas produktivitet och därmed chanserna att hitta ett arbete. Regeringen har också vidtagit reformer inom det reguljära utbildningssystemet i syfte att förbättra elevernas kunskaper och därmed deras Den reformerade gymnasieskolan och lärlingsutbildningen är exempel på viktiga reformer för att motverka avhopp från gymnasieskolan och underlätta arbetsmarknadsinträdet. Kompletterande efterfrågestimulerande åtgärder är nödvändiga Åtgärder för fler och växande företag Ett gott näringslivsklimat är av central betydelse för sysselsättningen. Nya företag och en väl fungerande konkurrens bidrar till ökad för- nyelse, ökad produktivitet och effektivare produktionsmetoder. Därför bör hindren för att starta och utveckla företag vara så låga som möjligt. Regeringen har därför stärkt incita- menten att starta, driva och utveckla företag. Till exempel har regeringen infört RUT- och ROT- avdrag, slopat förmögenhetsskatten, sänkt bolagsskatten och förändrat 3:12-reglerna för fåmansföretag. Även jobbskatteavdragen för- bättrar incitamenten till företagande. Dessutom har åtgärder genomförts för att minska den administrativa bördan för företagen, nya marknader har öppnats för privata entreprenörer och möjligheterna för visstidsanställningar har vidgats. Åtgärder för att öka efterfrågan på personer som står långt från arbetsmarknaden För att de utbudsstimulerande åtgärderna snabbt ska få avsedd effekt är det också nödvändigt med åtgärder som stimulerar efterfrågan på personer som står långt från arbetsmarknaden och som har svårt att hitta arbete till rådande löne- struktur. För att stärka konkurrenskraften på arbetsmarknaden för personer som varit utan arbete finns nystartsjobb. Erfaren- heten visar att subventionerade anställningar och anställningar som på annat sätt innebär en sänkt lönekostnad för arbetsgivaren är den insats som mest ökar sannolikheten att efter insatsen få ett arbete till rådande lönestruktur. En negativ bieffekt av subventionerade anställningar är dock att de kan ge upphov till s.k. undanträngning, dvs. andra anställningar minskar när fler får löne- subventionerade anställningar. Detta är accepta- belt eftersom nystartsjobben riktas till personer som står långt från arbetsmarknaden. Nystarts- jobben leder till fler kompetenta sökanden på sikt och därmed till en varaktigt högre syssel- sättning. Regeringens satsning på grupper med relativt svag förankring på arbetsmarknaden De åtgärder som vidtagits för att stärka grupper med relativt svag förankring på arbetsmarknaden har också handlat om att stärka arbetsutbudet och att öka arbetsgivarnas benägenhet att rekrytera ur dessa grupper. För äldre är den viktigaste åtgärden för att öka arbetsutbudet det förstärkta jobbskatteavdraget för personer som är . För att öka efterfrågan på äldre arbetskraft har den särskilda löneskatten på lön och inkomst av aktiv närings- verksamhet avskaffats för personer . Vidare kvalificerar sig personer i åldern till nystartsjobb och kan få nystartsjobb i maximalt , vilket är dubbelt så än vad som gäller för personer i åldern . För utrikes födda som har fått uppehålls- tillstånd som flyktingar och anhöriginvandrare finns i instegsjobb och nystartsjobb. Regeringen har också vidtagit åtgärder för att stärka valideringen av utländsk utbildning och annan yrkeskompetens. Vidare har regeringen infört yrkesinriktat mentorskap och ett s.k. lyft för svenskundervisning för invandrare. En förbättrad integration på arbetsmarknaden är central för att öka arbetsutbudet bland utrikes födda. Regeringen har därför infört ett nytt system för att uppnå en snabbare etablering på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare. Det nya systemet, som infördes , innebär bl.a. att en statlig ersättning har införts som stärker individens incitament att delta i aktiviteter och att arbeta vid sidan av etableringsaktiviteter. Arbetsförmedlingen har också fått en tydligare roll och ett samordnande ansvar för att påskynda den nyanländes etablering. En ny aktör har införts i form av etableringslots för nyanlända. Erfarenheten har visat att det är mycket svårt att nå framgång med arbetsmarknadspolitiska program riktade till ungdomar, då de ofta leder till inlåsning och minskad sökaktivitet. Regeringen har därför, med den i sammanhanget relativt framgångsrika danska ungdomssats- ningen som förebild, introducerat jobbgarantin för ungdomar. Syftet med jobbgarantin är att unga ska få jobb eller söka sig till det reguljära utbildningssystemet. Detta ska uppnås genom en stram ersättningsnivå, aktiva förmedlings- insatser, tydliga krav, aktiveringsåtgärder och incitament till utbildning. bedömer regeringen att en väl fungerande grund- och gymnasieskola är en av de viktigaste åtgärderna för att förbättra arbetsmarknadssituationen för unga. Flera reformer inom utbildningssystemet har genomförts i syfte att förbättra studie- prestationerna och öka genomströmningen. Till exempel har åtgärder vidtagits som syftar till att stärka lärarnas kompetens och introduceras den nya gymnasieskolan. I syfte att öka arbetskraftsefterfrågan har re- geringen sänkt arbetsgivaravgifterna för unga. Egenavgifterna för unga har sänkts i mot- svarande grad. Vidare kan unga få nystartsjobb utan arbete. Regeringen har också förenklat för arbetsgivarna att anställa på tillfälliga kontrakt, vilket underlättar för unga att få ett jobb. För att få fler personer med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga i arbete har regeringen ökat resurserna till löne- bidrag och . För att ytterligare öka efterfrågan på dessa personer har regeringen höjt det maximala stödet till arbetshjälpmedel samt stödet för personligt biträde. Åtgärder för att förbättra matchningen Även åtgärder som förbättrar matchningen mellan arbetssökande och lediga platser ökar sysselsättningen. Arbetsförmedlingens tydligare uppdrag att förmedla jobb och de arbets- marknadspolitiska programmens tydligare in- riktning mot ökad sökaktivitet syftar till att förbättra matchningen. Politiken måste anpassas efter konjunkturläget Flera av regeringens långsiktiga reformer har bidragit till att förbättra arbetsmarknadens anpassningsförmåga till förändrade efterfråge- förhållanden. För att nå en så hög varaktig sysselsättning som möjligt kan det dock vara nödvändigt att anpassa politikens omfattning och inriktning efter konjunkturen. I normala konjunktursvängningar stabiliseras ekonomin bäst genom penningpolitiken och de automatiska stabilisatorerna, dvs. att statens utgifter ökar (minskar) automatiskt i låg- konjunkturer (högkonjunkturer) till följd av att t.ex. utgifterna för arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitik ökar (minskar). Erfaren- heterna har visat att diskretionära beslut om en expansiv finanspolitik ofta är ineffektiva. Risken är stor att stimulansen kommer för sent eller att det kan vara svårt att dra tillbaka utgifterna när konjunkturen vänder uppåt. Inriktningen på de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör dock variera med konjunkturläget. Vid kraftiga konjunkturnedgångar, som t.ex. under den ekonomiska krisen , finns emellertid ett stort behov av åtgärder som dämpar fallet i sysselsättningen samt åtgärder som motverkar att arbetslösheten biter sig fast på höga nivåer, t.ex. genom åtgärder som arbetspraktik och utbildningsinsatser. Uppgiften för den aktiva arbetsmarknadspolitiken är i sådana lägen, något förenklat, att säkerställa att de som drabbas av arbetslöshet behåller sin motivation och anställningsbarhet under krisen och upprätthåller sökaktiviteten på rimliga nivåer. Erfarenheten visar att det finns jobb att söka även i en kraftig lågkonjunktur och att jobbsökaraktiviteter kortar arbetslöshets- tiderna effektivt jämfört med andra typer av program.37 När arbetsmarknadsläget därefter förbättrats, och det inte längre finns något generellt behov av åtgärder för att stimulera efterfrågan på arbetskraft bör den aktiva arbetsmarknads- politiken i allt större utsträckning inriktas mot att understödja konjunkturförbättringen. Det är då rimligt att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna riktade till korttidsarbetslösa minskar i omfattning, eftersom det annars finns risk för att deltagarna minskar sin sökaktivitet och därmed sina chanser att få jobb. Sådana effekter är mer acceptabla när arbetskraftsefterfrågan är låg och konkurrensen om jobben är hög. I mer normala konjunkturlägen bör således resurserna i större utsträckning riktas till dem som är eller riskerar att bli långtidsarbetslösa och som är i behov av åtgärder för att få ett jobb. 37 För en fördjupad redogörelse för regeringens krisstrategi se 2009 och ekonomiska vårpropositioner (prop. 2008/09:100 och 2009/10:100). 4.4Har regeringens politik avsedd att relatera den faktiska utvecklingen av t.ex. Regeringen bedömer att den varaktiga syssel- sättningen ökar till följd av regeringens strukturella reformer. Detta motsvarar en ökning om ca 215 000 personer. bedöms den s.k. jämvikts- arbetslösheten38 minska till följd av reformerna . De reformer som ingår i beräkningarna är jobbskatteavdragen, reformerna inom arbets- löshetsförsäkringen, sjukförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken, RUT- och ROT- avdragen, den höjda skiktgränsen samt de generella och riktade socialavgiftssänkningarna. Dessa bedömningar utgår ifrån en större översyn som gjorts av de metoder och beräkningar som används för att bedöma hur arbetsmarknadens funktionssätt utvecklas, och som sammanfattas i fördjupningsrutan Rapport om arbetsmarknadens funktionssätt i avsnitt 4.4. Regeringens reformer bedöms få fullt genom- slag på den varaktiga sysselsättningen och jämviktsarbetslösheten 2020, även om merparten av effekterna slagit igenom till 2015. Regeringen bedömer att resursutnyttjandet kommer att vara normalt 2015 och att den faktiska (uppmätta) arbetslösheten därmed når sin jämviktsnivå detta år. Detta förutsätter dock att inga nya störningar inträffar i ekonomin. Det bör påpekas att bedömningen av effekterna av reformerna är osäkra. Detta gäller särskilt bedömningen av hur snabbt de uppstår. Det är dock viktigt att redan nu följa upp om de reformer regeringen genomför får avsedd effekt, bl.a. för att avgöra om politiken behöver kompletteras eller ändra inriktning. Det är emellertid en mycket komplicerad uppgift att särskilja effekterna av reformerna från andra faktorer som också påverkar sysselsättning, arbetslöshet eller sjukfrånvaro, t.ex. kon- junkturen eller demografiska förändringar. Det finns flera sätt att följa upp om reformerna tycks verka i rätt riktning. sysselsättningsgraden till bedömningen av hur den varaktiga sysselsättningsgraden utvecklas. Genom att jämföra de eventuella skillnaderna med andra indikatorer på konjunkturläget (resursutnyttjandet) fås en indikation på om politikens effekter verkar i rätt riktning. Ytterligare ett sätt att få indikationer på om politiken har avsedd effekt är att undersöka om politiken har genomslag mer indirekt, dvs. genom s.k. kedjor av indikatorer. Till exempel avser reformerna inom arbetslöshetsförsäk- ringen att bidra till varaktigt högre sysselsättning genom att reformerna ökar sökaktiviteten och sannolikheten att acceptera ett jobberbjudande. Genom att följa hur sökaktiviteten utvecklats får man således en indirekt indikation på hur den varaktiga sysselsättningen påverkats. I den resterande delen av detta avsnitt analyseras olika indikatorer på om politiken verkar i rätt riktning.39 38 Jämviktsarbetslösheten är den arbetslöshet som ekonomin strävar mot om inga ytterligare störningar inträffar. Denna bestäms huvudsakligen av de regler och institutioner som omgärdar arbetsmarknaden, till exempel arbetslöshets- och sjukförsäkringarnas utformning. 39 En detaljerad redovisning av regeringens reformer och satsningar inom sjukförsäkringsområdet och arbetsmarknadspolitiken finns i budget- propositionerna (prop. 2007/08:1 utg.omr. 10 samt prop. 2009/10:1 utg.omr. 10 respektive utg.omr. Rapport om arbetsmarknadens funktionssätt Varaktig sysselsättningsgrad och arbetskrafts- deltagande ger tillsammans med jämvikts- arbetslösheten och antalet arbetade timmar en övergripande bild av hur arbetsmarknaden fungerar. Arbetsmarknadens funktionssätt be- stäms huvudsakligen av utformningen av regel- verk och institutioner, t.ex. utformningen av arbetslöshets- och sjukförsäkringen. I en rapport som publiceras i samband med denna proposition redogörs för bedömningen av hur arbetsmarknadens funktionssätt utvecklas och samt för de metoder och beräkningar som används vid denna bedömning. Nedan följer en sammanfattning av rapporten.40 Bedömningar av hur jämvikten på arbets- marknaden utvecklas kan göras på många sätt och det råder ingen konsensus kring vilken metod som är bäst. Metoden innebär i korthet att jämvikten på arbetsmarknaden har bedömts med hjälp av flera ekonometriska modeller som skattar jämviktsarbetslöshetens utveckling utifrån långa tidsserier (19802006) bl.a. på den faktiska arbetslöshetens utveckling. Resultaten från skattningarna har stämts av mot viktiga indikatorer på resursutnyttjandet på arbetsmarknaden, t.ex. rekryteringstider, antalet nyanmälda lediga platser och Arbetsförmed- lingens undersökning om företagens möjligheter att hitta rätt personal. Därtill har skattningarna stämts av mot några mikrobaserade indikatorer på arbetsmarknadens funktionssätt, t.ex. lång- tidsarbetslösheten och situationen för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden. Resultaten från modellerna har vägts ihop med bedömningen av indikatorerna och nivån på jämviktsarbetslösheten 2006 bedöms vara . Det finns flera faktorer som talar för att jämvikten på arbetsmarknaden har ändrats . Regeringen har genomfört flera stora reformer som förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt. Likaså talar demografins utveck- ling med en allt högre andel unga och utrikes födda i arbetskraften samt den ekonomiska krisen för att jämvikten på arbets- marknaden har ändrats. Under dessa om- ständligheter är det svårt att skatta och prognostisera jämviktsarbetslösheten med hjälp av historiska samband eftersom det finns starka skäl att tro att sambanden ändrats. Av det skälet görs en mer ingående bedömning av hur politiken, demografin och den ekonomiska krisen påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Regeringens reformer förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt Tabell 4.3 sammanfattar bedömningarna av regeringens reformer på arbetskraften, syssel- sättningen, arbetslösheten och arbetade timmar. Sammantaget bedöms strukturreformerna på lång sikt öka den varaktiga sysselsättningen och minska jämviktsarbetslösheten . Effektberäkningarna av regeringens politik grundar sig på den forskning som finns inom respektive område. Forskningen är dock inte heltäckande och resultaten i olika studier kan ibland skilja sig åt beroende på vilken metod och vilket datamaterial som används. Det innebär att det finns en betydande osäkerhet i bedömningarna. Det har inte varit möjligt att kvantifiera effekterna av alla regeringens reformer. Till exempel effektberäknas inte de omfattande åtgärder som vidtagits inom utbildningssystemet och som sannolikt förbättrar studiepresta- tionerna och genomströmningen och därmed framtida arbetsmarknadsutfall.