prop · GY0364 · 2011-02-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2010/11:64 Regeringen överlämnar denna proposition till . I remissen föreslås två ändringar i regler om strandskydd. Det ena förslaget innebär att kommunerna i stället för får besluta om upphävande av och dispens från strandskyddet även i de fall då strandskyddsområdet är ett statligt vattenskyddsområde eller ett miljö- skyddsområde enligt 7 kap. . Förslaget stämmer överens med den övergripande inriktningen i de ändringar i strandskyddet som beslu- tades 2009 och som innebar att kommunerna fick ökad beslutanderätt i strandskyddsfrågor. Det andra förslaget innebär att en del av Ångermanälvens mynningsvik får pekas ut som ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen där lättnader i strandskyddet gäller. Det område vid mynningsviken som ingår i världsarvet och som skyddas även enligt andra be- stämmelser i kommer även fortsättningsvis att vara undan- taget från reglerna om landsbygdsutveckling. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i ........................... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:902) om Ärendet och dess beredning.............................................................. Beslutanderätten inom statliga vattenskyddsområden 4.2Möjlighet till landsbygdsutveckling vid Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................................. Förslaget till lag om ändring i ...................... 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:902) om Bilaga 1 Lagförslaget i promemorian om Remissinstanserna avseende promemorian om Lagförslaget i promemorian Beslutanderätten i strandskyddsfrågor i vissa fall .............................................. Beslutanderätten i strandskyddsfrågor i vissa fall ................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet . 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , 2.lag om ändring i lagen (2010:902) om ändring i . Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 7 kap. 18 a § ska ha följande lydel- se. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse får i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 15 §, om det finns särskilda skäl och dispensen avser 1. byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg, eller 2. ett område som skyddas enligt 2. ett område som skyddas enligt andra bestämmelser i detta kapitel andra bestämmelser i detta kapitel och skyddet har beslutats av någon än bestämmelserna om miljöskydds- annan än en kommun. och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före . 1 Senaste lydelse 2009:532. b) skyddas enligt andra bestäm- melser i detta kapitel och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun. 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:902) om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 7 kap. 18 och 18 e §§ i stället för deras lydelse enligt lagen (2010:902) om ändring i nämnda balk ska ha följande lydelse, dels att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2010:902) om ändring i nämnda balk ska ha följande lydelse. Lydelse enligt SFS 2010:902 får i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskyddet i ett område, om 1.det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, eller 2.området enligt (2010:900) avses att omfattas av en detaljplan och a) behövs för byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg, eller b) skyddas enligt andra bestäm- melser i detta kapitel än bestäm- melserna om miljöskyddsområde eller vattenskyddsområde och skyd- det har beslutats av någon annan än en kommun. Ett upphävande enligt första stycket 2 får göras endast om det finns särskilda skäl och intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. Bestämmelser om kommunens möjligheter att upphäva strandskyddet genom en bestämmelse i en detaljplan finns i 4 kap. 17 § plan- och bygg- lagen. Med område för landsbygdsut- veckling i strandnära lägen avses vid tillämpningen av 18 d § ett område som Med område för landsbygdsut- veckling i strandnära lägen avses vid tillämpningen av 18 d § ett område som 1.är lämpligt för utvecklingen av landsbygden, 2.är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strand- skyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt, 3.endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, a) i eller i närheten av tätorter, b) i ett kust- eller kustskärgårds- b) i ett kust- eller kustskärgårds- område från Forsmark till område från Forsmark till Klocke- eller från Skataudden vid Näske- från Skataudden vid Näskefjärden fjärden till gränsen mot , till gränsen mot , c)på , eller d)vid , , , Siljan, , Skattungen, eller mellan och Skattungen, om det råder stor efter- frågan på mark för bebyggelse i området, och 4. inte är ett kust- eller kustskär- 4. inte är ett kust- eller kustskär- gårdsområde från gränsen mot till Forsmark, utmed till Forsmark, utmed kust eller i från Ve- kust eller i från da vid Storfjärden till Skataudden till Skataudden vid Näskefjärden. En översiktsplan enligt 3 kap. 1 § (2010:900) ska ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett sådant område som avses i första stycket. Översiktsplanen är inte bindande. Denna lag träder i kraft den Denna lag träder i kraft den Äldre föreskrifter gäller fort- farande för ärenden som har på- 3 Ärendet och dess beredning Nya regler om strandskyddet beslutades av (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227). Merparten av lag- ändringarna trädde i kraft . Några regler om landsbygds- utveckling i strandnära lägen trädde i kraft . I två promemorior från har det föreslagits ändring- ar i de nya strandskyddsreglerna i . I den ena promemorian, , föreslogs en ändring i reglerna om strandskydd och landsbygdsutveckling. Förslaget rörde i vilken utsträckning Ångerman- älvens mynningsvik vid ska omfattas av kommunens möj- lighet att peka ut områden för landsbygdsutveckling där lättnader i strandskyddet gäller. Promemorians lagförslag återges i bilaga 1. Prome- har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissvaren finns tillgängliga i (M2009/3636/R). I den andra promemorian, , föreslogs en ändring i be- stämmelserna om vem som beslutar i strandskyddsfrågor när det berörda området även utgör ett statligt vattenskyddsområde eller ett miljöskydds- område. Det föreslogs att beslutanderätten i dessa fall flyttas från läns- styrelsen till kommunen. Promemorians lagförslag återges i bilaga 3. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Promemorian har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i (M2010/2555/R). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över två lagförslag som motsvarar de i avsnitt 2 i propositionen. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. 4.1Beslutanderätten inom statliga vattenskyddsområden och miljöskyddsområden Regeringens förslag: Bestämmelserna i 7 kap. 18 och 18 a §§ miljö- balken ändras så att kommunerna som huvudregel får besluta om upp- hävande av och dispens från strandskyddet, om strandskyddsområdet utgör ett statligt vattenskyddsområde eller miljöskyddsområde. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. kommuner, läns- styrelser och Kommuner och Landsting, har tillstyrkt eller inte haft någon invändning mot förslaget. Några remissinstanser, bl.a. Läns- styrelsen i , har pekat på möjligheten att lösa frågan med bestämmelser som ger en möjlighet att delegera beslutande- Prop. 2010/11:64 rätten inom statliga vattenskyddsområden och miljöskyddsområden till (miljödomstolen) har inte haft någon erinran mot förslaget. Miljödomstolen har anfört att ställningstagandet bygger på att 7 kap. 16 § 2 ska tolkas så att undantag från administrativt beslutade skyddsbestämmelser inte anses som tillstånd i bestämmelsens mening och att avgränsningen av 7 kap. 16 § 2 bör för- tydligas. har ansett att behovet av samordning mellan prövningar enligt reglerna om strandskydd och prövningar enligt reglerna om vattenskyddsområden är begränsat. har bedömt att det statliga allmänna intresset och behovet av samordning mellan olika kommuner inom stora vattenskyddsområden även fortsättningsvis kom- mer kunna tillgodoses med hänsyn till att länsstyrelserna även fortsatt kommer att ha ansvar för tillsynsvägledning i strandskyddsfrågor mot kommunerna och att länsstyrelserna också ska pröva kommunens dis- pensbeslut. har avstyrkt förslaget efter- som effekterna kan bli negativa på skyddade vattenresurser. Enligt före- ningen kan det räcka med att enstaka kommuner missköter dispensgiv- ning och brister i tillsyn över nya enskilda avlopp m.m. för att flera kom- muners vattenresurser ska förorenas. Skälen för regeringens förslag Konsekvenser av reglerna om beslutanderätt i vissa fall De strandskyddsregler som trädde i kraft innebär att kom- munerna som huvudregel beslutar om upphävande av och dispens från strandskyddet. har beslutanderätten endast i vissa fall en- ligt 7 kap. 18 och 18 a §§ . beslutar om upp- hävanden och dispenser bl.a. när strandskyddsområdet skyddas enligt andra bestämmelser i 7 kap. , om det andra skyddet har be- slutats av någon annan än en kommun. Det innebär att be- slutar när strandskyddsfrågan avser områden som skyddas som t.ex. ett så kallat Natura 2000-område eller som ett av bildat natur- reservat. Genom att har beslutanderätten i dessa fall har länsstyrel- sen möjligheten att samordna de prövningar som behövs enligt olika skyddsbestämmelser. Avsikten är att minska risken för motstridiga beslut (prop. 2008/09:119 s. 47). beslutanderätt gäller även när ett område skyddas som ett statligt vattenskyddsområde. Ett vattenskyddsområde kan omfatta ett stort mark- och vattenområde. Ett exempel är vattenskyddsområdet som skyddar dricksvattnet för en stor del av invånarna i län. Inom vattenskyddsområdet finns enligt uppgifter från Läns- styrelsen i cirka 40 000 fastigheter fördelade på sju kom- muner. Det finns andra vattenskyddsområden som också omfattar ett stort antal fastigheter. Den nya regleringen innebär att , i stället för kommunen, i ett förhållandevis stort antal fall som rör vattenskyddsområden beslutar i strandskyddsfrågor. Det stämmer inte överens med intentionen att öka det lokala inflytandet över strandskyddet (prop. 2008/09:119 s. 34). De nya reglerna om beslutanderätten i strandskyddsfrågor har utformats generellt i förhållande till andra skyddade områden enligt 7 kap. mil- jöbalken. Reglerna om skyddade områden har dock olika syften. Flertalet av reglerna i 7 kap. syftar till att skydda områden utifrån naturvårdshän- syn. Naturreservat, biotopskyddsområden och Natura 2000-områden är tydliga exempel på det. Dessa områdesskydd har ofta betydelse även för friluftslivets intressen. Syftet med ett vattenskyddsområde är att ge skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. Det är behovet av skydd för dricksvatten som livsmedel som har betydelse för om ett vattenskyddsområde ska bildas. Syftet är där- emot inte att ge skydd för allmänhetens tillträde till området. En konse- kvens av ett vattenskyddsområde kan vara att djur- och växtlivet skyd- das, men det är inte heller själva syftet med skyddet. Behovet av att samordna prövningar som gäller både strandskydd och ett vattenskyddsområde är begränsat. Skyddsreglerna har olika syften och bedömningarna avser i regel inte samma frågor. bedöm- ning av en fråga om undantag från skyddsföreskrifterna för ett vatten- skyddsområde bör inte ha någon betydelse för den bedömning som be- hövs i ett ärende om dispens från strandskyddet. Att ge kommunen beslutanderätten när strandskyddsområdet utgör ett statligt vattenskyddsområde skulle öka möjligheten för kommunen att samordna ärenden om bygglov och ärenden om strandskydd. Det skulle innebära fördelar för bl.a. kommunen och fastighetsägare i framför allt områden som omfattas av stora vattenskyddsområden, exempelvis . Även reglerna om miljöskyddsområde i 7 kap. 19 och 20 §§ har sin ut- gångspunkt i annat än naturvårds- och friluftslivsintressen. Ett sådant område får inrättas om det krävs särskilda föreskrifter därför att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller annars inte uppfyl- ler en miljökvalitetsnorm. Reglerna om miljöskyddsområde har tilläm- pats i mycket liten omfattning och har därför en liten praktisk betydelse i detta sammanhang. De skäl som finns för att göra en ändring i fråga om beslutanderätten i strandskyddsfrågor inom vattenskyddsområden gör sig dock gällande även för miljöskyddsområden. har avstyrkt en ändring i beslutande- rätten och ansett att effekterna kan bli negativa på skyddade vattenresurs- er. Den oro föreningen har i detta avseende delas inte av övriga remiss- instanser, utan en klar majoritet av instanserna har varit positiva till för- slaget. Föreningens synpunkter rör dock frågor om behovet av samord- ning och hänsyn till miljöskyddsintressen. Åtgärder som kräver dispens från strandskyddet kan ibland även påverka ett statligt vattenskyddsom- råde. I sådana fall kommer att uppmärksammas på frågan eftersom kommunen är skyldig att sända ett beslut om dispens från strandskyddet till . De nya reglerna i 19 kap. om statlig kontroll av strandskyddsdispenser ger en möjlig- het att överpröva dispensen. kan också initiera ett ärende enligt vattenskyddsföreskrifterna, om åtgärden skulle kräva en prövning enligt föreskrifterna för vattenskyddsområdet och fastighetsägaren inte redan har gett in en ansökan i den delen. Enligt regeringens bedömning Prop. 2010/11:64 är det i dessa situationer viktigt att kommunen och vidtar de åtgärder som behövs för att samordna de olika ärendena på lämpligt sätt. Genom en sådan samordning ges också förutsättningar för att miljö- skyddsintressena tillvaratas fullt ut. Kommunerna bör ha beslutanderätten De nya reglerna om beslutanderätten i strandskyddsfrågor innebär att kommunernas beslutanderätt begränsas mer än vad som varit avsikten med ändringarna i strandskyddsreglerna. De delegationsbeslut av länssty- relsen som gällde före innebar i själva verket att flertalet kommuner beslutade i strandskyddsfrågor även då strandskyddsområdet var ett statligt vattenskyddsområde eller ett miljöskyddsområde. Bestäm- melserna i 7 kap. 18 och 18 a §§ bör därför ändras så att kommunerna som huvudregel får besluta om upphävande av och dispens från strandskyddet även om ett strandskyddsområde utgör ett statligt vattenskyddsområde eller ett miljöskyddsområde. Förslaget innebär att det regleras direkt i lag vem som har beslutande- rätten i olika situationer. Ett alternativ skulle vara att ge en möjlighet att delegera beslutanderätten i vissa strandskyddsfrågor till kommunen. En nackdel med en sådan reglering är att den skulle avvika från den tydliga ansvarsfördelning som har eftersträvats i den nya lag- stiftningen. Remissunderlaget visar också att behovet av en sådan regler- ing får anses begränsat med hänsyn till de nya reglerna i 19 kap. miljö- balken som innebär att ska överväga om det finns skäl att överpröva ett kommunalt beslut om dispens från strandskyddet. Den fråga som miljödomstolen vid har tagit upp, som rör innebörden av bestämmelsen i 7 kap. 16 § andra punkten miljö- balken om undantag från strandskyddsförbuden för tillståndsprövade åt- gärder, bör hanteras i ett annat sammanhang. 4.2Möjlighet till landsbygdsutveckling vid Ångermanälvens mynningsvik Regeringens förslag: Bestämmelsen i 7 kap. 18 e § om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen ändras så att en del av Ångermanälvens mynningsvik, från vid Storfjärden till Klockestrand vid , under vissa förutsättningar får redo- visas som ett sådant område. Regeringens bedömning: Det område vid mynningsviken som ingår i världsarvet bör vara undantaget från reglerna om lands- bygdsutveckling. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens för- slag och bedömning. I promemorian föreslogs att gränsen för undantaget från reglerna om landsbygdsutveckling ska gå vid nära norra landfäste i stället för vid brons södra landfäste. Regeringens förslag innebär att gränsen för undantaget ska gå vid Klockestrand, någon mil innanför i mynningsvik. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft någon invändning mot förslaget. i har tillstyrkt förslaget och anfört att den formella avgränsning som finns av avser riksintresseområdet enligt 4 kap. och där ingår inte upp till . har fram- hållit att strandområdet på södra sidan av från upp till och på norra sidan av älven vidare ned till är starkt präglat av strandnära industrier och infrastruktur. kommuner har tillstyrkt förslaget. har av- styrkt förslaget i den del som rör det strandområde vid Ångermanälvens mynningsvik som sträcker sig mellan och Klocke- strand. har anfört att detta område ingår i världsarv och att området bedömts vara av riksintresse för friluftsliv och naturvård enligt 3 kap. och dessutom är av riksintresse enligt hushållningsbestämmelserna i 4 kap. . Sportfiskarna har av- styrkt förslaget och anfört att strandskyddet är skapat för att allmänheten ska ha tillgång till stränder för sitt friluftsliv, att det allmännas intresse väger tyngre än rätten för enskilda att inkräkta på strandskyddet och att besöksnäringens potential för utveckling av regionen är starkt förknippat med ett så strikt strandskydd som möjligt. Skälen för regeringens förslag och bedömning De nya reglerna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen innebär en möjlighet till lättnader i strandskyddet. I vissa delar av landet gäller sär- skilda begränsningar i möjligheten att redovisa områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen. Kustområdena är antingen helt undantagna från reglerna eller omfattas av särskilda restriktioner. Det område vid som utgör ett världsarv och som är ett riksintresse för fri- luftslivet enligt 4 kap. 2 § omfattas inte av reglerna om landsbygdsutveckling, med undantag för kuststräckan mellan Näske- fjärden och i områdets norra del. Enligt 7 kap. 18 e § första stycket 3 b går gränsen för undantaget i områdets södra del vid , söder om vid Storfjärden (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227). I departementspromemorian Stranden en värdefull miljö föreslogs ett undantag från reglerna om landsbygdsutveckling för kust- eller kustskär- gårdsområdet i från Storfjärden vid till (Ds 2008:21 s. 91 och 96). Vid den fortsatta be- redningen justerades förslaget i två avseenden. Gränsen för undantaget ändrades i den norra delen av från till Skata- udden vid Näskefjärden. I den södra delen av ändrades undantaget genom att orten fördes in i lagtexten och genom att det i författningskommentaren till 7 kap. 18 e § första stycket 4 angavs att Ångermanälvens mynningsvik omfattas av undantaget men inte de öar som ligger söder om . antog regeringens förslag. Endast en liten del av Ångermanälvens mynningsvik, från Klocke- Prop. 2010/11:64 strand på östra sidan av viken till norra landfäste nära Hornön, är en del av världsarvet . I strandområdet från Klockestrand till finns det en hel del bebyggelse, inklusive många bryggor, och en väg som går nära strandlinjen. Området är ganska exploaterat jämfört med de delar av som ligger utanför . Trots det gör regeringen bedömningen att den del av Ångermanälvens mynningsvik som ligger inom världsarvet även i fortsättningen bör undantas från reglerna som ger möjlighet till lättnader i strandskyddet. Landsbygdsutveckling i en del av Ångermanälvens mynningsvik Med undantag för den del av Ångermanälvens mynningsvik som ligger inom världsarvet kan det konstateras att reglerna som rör mynningsviken har fått en annan utformning än som varit avsikten med ändringarna i strandskyddet. Den del av viken som löper från upp till och vidare ner till vid södra landfäste ingår inte i världsarvet. Denna del har inte de höga skyddsvärden som utmärker världsarvsområdet utanför . Strandområdet längs den västra delen av mynningsviken är i själva verket kraftigt påverkat av samhällen, vägar och järnvägar. Större delen av Ångermanälvens mynningsvik har inte sådana skydds- värden att det är motiverat med ett helt undantag från reglerna om lands- bygdsutveckling. Kommunerna inom mynningsviken, dvs. och , bör ges en möjlighet att redovisa en del av viken som område för landsbygdsutveckling. Bestämmelsen om områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen bör därför ändras så att den del av viken som löper från vid Storfjärden till Klockestrand vid Ångermanälv- en får redovisas som ett sådant område. Den föreslagna ändringen inne- bär att denna del av mynningsviken i fortsättningen omfattas av den res- triktion som gäller för bl.a. kuststräckan mellan och enligt 7 kap. 18 e § första stycket 3. Det innebär att ett område för lands- bygdsutveckling får redovisas endast om området har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Regeringens förslag: Ändringarna träder i kraft . Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före Promemoriornas förslag: I promemorian om myn- ningsvik föreslogs att ändringen träder i kraft . om beslutanderätten i strandskyddsfrågor föreslogs att ändringen träder i kraft . Remissinstanserna: i har ansett det an- geläget att ändringen i fråga om beslutanderätten träder i kraft tidigare än Skälen för regeringens förslag: De föreslagna ändringarna i strand- Prop. 2010/11:64 skyddsreglerna bör träda i kraft . genom dels en lag om ändring i (7 kap. 18 a §), dels en lag om ändring i lagen (2010:902) om ändring i (7 kap. 18 och 18 e §§). Den senare lagen, som antogs av i samband med an- tagandet av den nya (2010:900), träder i kraft . De föreslagna ändringarna 7 kap. 18 och 18 e §§ omfattas av bestämmelsen om ikraftträdande i lagen (2010:902) om ändring i miljö- balken. En bestämmelse om ikraftträdandet behövs därför bara i den föreslagna lagen om ändring i . Förslaget innebär en ändring i fråga om vem som har beslutanderätten i vissa strandskyddsärenden. Det behövs en övergångsbestämmelse som klargör vilka regler som ska tillämpas i påbörjade ärenden. Äldre före- skrifter bör fortfarande gälla för ärenden som har påbörjats före ikraft- trädandet. Det betyder att ett ärende om dispens från strandskyddet inom ett statligt vattenskyddsområde som har påbörjats hos före också ska avgöras där och att avgörande får överklagas till mark- och miljödomstolen. Ett av förslagen i propositionen om strandskyddet och utvecklingen av landsbygden var att utöka kommunernas rätt att besluta om dispenser och deras ansvar för tillsynen över strandskyddsområden. Förslaget i fråga om beslutanderätten i strandskyddsfrågor som rör statliga vattenskydds- områden stämmer överens med den inriktningen och innebär ett margi- nellt minskat resursbehov för länsstyrelserna. Förslaget har i övrigt inga statsfinansiella konsekvenser. Kommunerna får något ökad beslutanderätt i strandskyddsfrågor. Det medför dock endast en mycket liten ökning av antalet ärenden. Kommu- nerna har möjlighet att själva besluta om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Förslaget bör ses som en del av den övergripande reformen och kan inte anses öka den administrativa belastningen. Enskilda och företagens administrativa kostnader Förslaget om beslutanderätten i strandskyddsfrågor stämmer överens med den övergripande reformen, som innebär att kommunerna får ökat inflytande på strandskyddsområdet. Denna förändring bedöms leda till att strandskyddet förankras bättre på lokal nivå. Förslaget påverkar inte prövningen av upphävanden och dispenser i sak eftersom den även i fort- sättningen kommer att vara beroende av förhållandena på den berörda platsen.