prop · GY03100d4 · 2011-04-13 00:00:00 — Om tjänsterna styrs av behov så ökar inte mottagarnas levnadsstandard i förhållande till dem som inte behöver och därför inte mottar motsvarande tjänst. Samma resonemang kan föras avseende grundläggande utbildning, i synnerhet den som omfattas av skolplikt. En grundprincip vid interpersonella jämförelser är, som tidigare nämnts, att den sammantagna inkomsten ska justeras för konsumtionsbehov. För de disponibla inkomsterna görs detta med en ekvivalensskala som varierar med antal hushållsmedlemmar, deras ålder och inbördes relation. När de offentliga subventionerna adderas till inkomsten är det därför naturligt att anpassa ekvivalensskalan så att hänsyn tas till t.ex. åldersspecifika skillnader i behov. I en ny studie från Eurostat35 beräknas den utjämning som uppkommer av att inkludera värdet av subventionerad utbildning och sjukvård till mellan om ingen hänsyn tas till skillnader i behov. Om en behovsjusterad ekvivalensskala tillämpas så minskar utjämningseffekten något. Större delen av utjämningseffekten kvarstår dock i de flesta länder. Behovsjusteringen utraderar helt den relativa höjningen av äldre och yngre som sker med traditionella metoder. Den utjämningseffekt som kvarstår beror på att värdet av subventionerna, givet behov, utgör en större andel av den totala inkomsten för dem med lägre inkomster. I studien analyseras även hur andelen Denna andel sjunker kraftigt om värdet av den offentliga konsumtionen räknas in och effekten tilltar, till skillnad mot effekten på Ginikoefficienten, efter behovsjustering. För minskade andelen med inkomster understigande av medianinkomsten från med ordinarie ekvivalensskala och till med en behovsjusterad skala (se diagram 1.6).37 Diagram 1.6 Andel med låg ekonomisk standard 2006 när hänsyn tas till offentlig konsumtion en internationell jämförelse Andel med inkomst av medianen i respektive land, procent Källa: Aaberge, Langørgen och (2010). För sjukvård och grundläggande utbildning finns goda skäl att betrakta åldersmässiga skillnader i konsumtionsnivå som ett utslag av åldersspecifika konsumtionsbehov. För andra tjänster, såsom t.ex. högre utbildning, ter sig detta inte lika självklart. Helst vill man kunna skilja på gruppspecifika behov och individuella preferenser. I är dessutom tillgången på data över individ- och hushållsspecifikt nyttjande av offentligfinansierade tjänster förhållandevis god. 35 Aaberge, R., A. Langørgen och P. (2010), The Impact of on , i , A. B. och E. Marlier (Eds. ), Income and Living Conditions in Europe, . 36I avsnitt 1.4 behandlas detta och flera andra olika sätt att definiera hushåll med låg ekonomisk standard. 37De redovisade värdena baseras på EU-SILC (se underbilagan) och avser 2006. Att konstruera en behovsjusterad ekvivalensskala när de konsumtionsposter som ingår är stort till antalet och varierande till sin natur är inte enkelt. Regeringen avser att noga följa den metodologiska utvecklingen på detta område och återkomma med fördjupade analyser av den offentliga konsumtionens fördelningseffekter. 1.4Hushåll med låg levnadsstandard För att på ett så effektivt sätt som möjligt kunna stötta de mest utsatta grupperna i samhället krävs god kunskap om omfattningen av och orsaken till varför människor har en låg ekonomisk standard. Vad som avses med låg ekonomisk standard är dock inte självklart och bilden av dess utbredning och utveckling beror därför i stor utsträckning på hur gruppen definieras. Det vanligaste sättet är att sätta en inkomstgräns och betrakta alla som hamnar under denna gräns som låginkomsthushåll. Resultat och slutsatser skiljer sig dock beroende på var denna gräns dras. Internationellt används ofta inkomster som understiger av medianinkomsten som mått på låg ekonomisk standard alternativt risk för fattigdom.38 Att enbart förlita sig på detta mått på ekonomisk utsatthet är emellertid problematiskt. sammanpressade inkomststruktur medför exempelvis att små förändringar av medianinkomsten kan få stor betydelse för den andel av befolkningen som definieras som ekonomiskt utsatt. I denna redogörelse utvidgas därför begreppet till att även omfatta andra definitioner av låg ekonomisk standard respektive låg levnadsstandard. Några begrepp är särskilt väsentliga att belysa när mått på låg ekonomisk standard behandlas. Två motsatspar är centrala: direkt indirekt och absolut relativ. Indirekta mått baseras på ekonomiska data över inkomster och kan förenklat sägas fånga förutsättningarna för att uppnå en acceptabel levnadsnivå. De hushåll vars inkomster faller under en viss gräns anses ha en låg ekonomisk standard. Denna gräns kan i sin tur vara absolut eller relativ. Absoluta mått innebär att det finns en på förhand bestämd gräns som inte 2010/11:100 BILAGA 3 ändras , annat än att prisnivån justeras eller att gränsen uppdateras. Måttet är absolut i bemärkelsen att gränsen definierar samma - levnadsstandard från till ett annat. Med relativa mått sätts istället gränsen i relation till den generella inkomstnivån eller levnadsstandarden i samhället. Det relativa avståndet till andra, och inte någon absolut köpkraft, lyfts ofta fram som det som avgör möjligheterna att delta i samhällsgemenskapen. Det relativa måttet speglar inkomstfördelningens utseende och utveckling, vilket föranleder att gränsen för den reala köpkraft utifrån vilken man definieras som ekonomiskt utsatt förändras från till ett annat. Direkta mått bygger istället på observationer av den faktiska levnadsstandarden. Ett motiv till att använda dessa mått är svårigheterna att identifiera människor med låg levnadsstandard enbart genom att beakta deras registrerade årsinkomster. Dessa fångar exempelvis inte upp ekonomiska resurser i form av förmögenhet, arv och liknade överföringar inom familjen eller mellan olika hushåll, och inte heller inkomster från svart arbete. Vidare finns det personer som frivilligt väljer att tillfälligt sänka sina inkomster i samband med studier, föräldraledighet eller resor i hopp om, eller med vetskap om, att högre inkomster väntar . För många näringsidkare mäter inkomststatistiken inte den ekonomiska standarden på ett bra sätt. Många menar också att utsatthet och fattigdom har fler dimensioner än knappa ekonomiska resurser. Direkta mått på levnadsstandarden kan därför komplettera de utsatthets- och fattigdomsmått som enbart bygger på inkomst. Ett centralt begrepp vid direkta studier av fattigdom är deprivation. Deprivation innebär att man saknar det som ingår i vad som allmänt uppfattas som en acceptabel levnadsstandard.39 Det är inte särskilt vanligt att människor har tillgång till allt som kan tänkas ingå i vad som ses som acceptabel levnadsstandard. Vissa brister i materiell standard kan naturligtvis finnas utan att det beror på bristande resurser. Men grundtanken är att när samma individ upplever deprivation på flera punkter kan man tala om fattigdom. Detta synsätt ligger exempelvis till 38 Låg ekonomisk standard är inte samma sak som fattigdom. I bilaga 3 till ekonomiska vårproposition (prop. 2002/03:100) behandlas fattigdomsbegreppet och dess relation till låg inkomst. 39 I vissa fall avses snarare det som ingår i allmän levnadsstandard. 2010/11:100 BILAGA 3 grund för EU:s definition över svåra brister i materiell standard (se även avsnitt 1.4.2). Vid sidan av de nämnda måtten på ekonomisk utsatthet och fattigdom existerar även vidare begrepp över begränsningar i individers handlingsutrymme och möjlighet att delta i samhällsgemenskapen. Begreppet välfärd används exempelvis som en samlingsbeteckning för olika levnadsförhållanden som är av grundläggande betydelse för människors förmåga att styra över sina liv. Begreppet innefattar centrala resurser som hälsa, utbildning, arbete, trygghet, social förankring och politiska resurser. Inom EU har även ett arbete bedrivits kring begreppet social exkludering, vilket avspeglar en förskjutning från ekonomisk fattigdom till ett bredare synsätt. En stor del av arbetet har bestått i att utarbeta olika indikatorer för att kunna mäta social exkludering på ett mer mångfasetterat sätt. Arbetet manifesteras i EU:s 2020-strategi där ett av fem mål avser att motverka social exkludering. Målet baseras inte enbart på inkomstrelaterade indikatorer på fattigdom och inkomstojämlikhet, utan även mått på svår materiell deprivation och arbetslöshet ingår. Detta kan tolkas som ett utslag för synen att dessa inkomstbaserade mått är nödvändiga och väsentliga, men inte tillräckliga för att avspegla skillnader i levnadsvillkor mellan EU-länderna, särskilt efter utvidgningarna och 2007. I kommande avsnitt belyses först olika indirekta mått på ekonomisk utsatthet och hur denna utsatthet fördelar sig på olika grupper. Därefter behandlas tidsperspektivet i ekonomisk utsatthet. Frågan om människor har låg levnadsstandard eller om de fastnar i den situationen är viktig. Risker för problem på samhälleligt och individuellt plan ökar ju människor lever med knappa resurser. Avslutningsvis redogörs i avsnitt 1.4.2 för ekonomisk utsatthet i ett internationellt perspektiv, särskilt med avseende på EU:s 2020-mål gällande social exkludering. 1.4.1Låg disponibel årsinkomst som mått på ekonomisk utsatthet Den utveckling som fångas med hjälp av ett sammanfattande mått, såsom t.ex. Ginikoefficienten, kan drivas av många olika underliggande faktorer. Ökade inkomstskillnader kan såväl bero på att de rika blivit rikare som att de fattiga blivit fattigare, eller en kombination av dessa förklaringar. Vad som händer i den nedre delen av inkomstfördelningen är dock av särskilt intresse oavsett den övergripande utvecklingen. Antalet eller andelen personer som lever i hushåll med låg ekonomisk standard följs därför regelmässigt i de fördelningspolitiska redogörelserna. I diagram 1.7 redovisas utvecklingen av andelen med inkomster av medianinkomsten år för år. Utvecklingen av andelen med låg ekonomisk standard beror i stor utsträckning på var gränsen för låg inkomst dras. Om den relativa gränsen sätts till av medianinkomsten är andelen i stort sett över större delen av perioden, men ökar och förväntas också fortsätta att öka . Om den relativa gränsen däremot sätts till har andelen med svag ekonomi ökat gradvis . Diagram 1.7 Utvecklingen av andel med låg ekonomisk standard Anm.: Utfall 1991-2009, prognos 2010-2012. Källor: och egna beräkningar. Ett alternativ till det relativa synsättet är att låsa låginkomstgränsen realt och bara justera upp den med prisutvecklingen. På så sätt skapas en absolut låginkomstgräns och den ekonomiska utvecklingen leder då i regel till att antalet med låg inkomst minskar sett över en längre period.40 I absoluta termer, dvs. om hushållens inkomstutveckling relateras till inkomstnivån 1991, ökade andelen med svag ekonomi under 1990- talets krisår och nådde en toppnivå 1996 (se diagram 1.7). Därefter minskade andelen i stort 40 Antalet med låg inkomst kan givetvis öka även med en absolut gräns om de med låg inkomst får realt minskade disponibla inkomster. Efter en tillfällig ökning 2008 förväntas andelen fortsätta att minska . De olika sätten att definiera gruppen med låg ekonomisk standard visar således två olika bilder. Det kan till stor del förklaras av att den reala inkomstökningen har varit lägre för grupper med låga inkomster än för grupper med högre inkomster.41 Det är en långsiktig utveckling som pågått sedan 1990-talskrisen. Därmed har andelen med inkomster under den relativa sextioprocentsgränsen gradvis ökat, trots att individerna i denna grupp i absoluta termer har fått det bättre. Vilka grupper är ekonomiskt utsatta? Andelen med låg relativ ekonomisk standard (av medianinkomsten) varierar med åldern (se diagram 1.8). Andelen ungdomar med låg ekonomisk standard är hög, 2009. En viktig orsak till denna utveckling är ökningen av andelen högskolestuderande, vilket har ökat etableringsåldern för många unga på arbetsmarknaden. Diagram 1.8 Låg relativ ekonomisk standard i olika åldersgrupper 2009 Andel med inkomst av medianen, procent Källor: och egna beräkningar. Även bland äldre pensionärer finns en hög andel med låg ekonomisk standard. Genomgående är andelen högre för kvinnor än för män i alla åldrar, men i synnerhet för de äldsta. Under 19912009 ökade andelen kvinnor med låg 41 Detta beror i sin tur delvis på att andelen individer som huvudsakligen försörjs av transfereringar är högre i de lägre inkomstskikten. Transfereringarna är vanligen kopplade till prisutvecklingen och växer därmed långsammare än den genomsnittliga löneinkomsten. 2010/11:100 BILAGA 3 För män ökade andelen från . Även om utvecklingen av barnfamiljernas ekonomiska standard generellt har varit positiv så har den inte kommit alla till del i samma utsträckning. Andelen barn med en ekonomisk standard som är lägre än av medianen har således ökat från 2009. Ökningen av andelen med låg ekonomisk standard enligt det relativa 60-procentsmåttet kan förklaras av ökningar i olika grupper under olika delperioder (se diagram 1.8). står en ökad andel ekonomiskt utsatta bland pensionärer för huvuddelen av den totala ökningen.42 är förklaringen i stället ökande andelar ekonomiskt utsatta bland barn och ej sysselsatta. ökar andelen även bland de sysselsatta som andelen ekonomiskt utsatta bland barn, pensionärer och ej sysselsatta fortsätter att öka. är andelen med låg ekonomisk standard i olika grupper i stort sett oförändrad. Diagram 1.9 Olika gruppers bidrag till andelen med inkomster av medianinkomsten (relativ 60) Ej Sysselsatt (vuxna) Källor: och egna beräkningar. Mätt med det absoluta 60-procentsmåttet ökade andelen med låg ekonomisk standard (se diagram 1.10). Detta berodde huvudsakligen på ökade bidrag från barn och ej sysselsatta, men i viss mån även från sysselsatta. , då den högsta nivån uppnåddes, inleddes av mins- 42 Gruppernas bidrag utgörs av produkten av andelen utsatta inom gruppen och gruppens befolkningsandel. Gruppernas befolkningsandelar förändras relativt lite varför förändringarna huvudsakligen kan tolkas som förändringar av andelen ekonomiskt utsatta inom grupperna. 2010/11:100 BILAGA 3 kande ekonomisk utsatthet. Särskilt betydande var minskningen av bidraget från barn, i synnerhet 19972001. Den ökning av andelen med låg ekonomisk standard som kan noteras 2008 beror i första hand på ett ökat bidrag från gruppen ej sysselsatta. Diagram 1.10 Olika gruppers bidrag till andelen med inkomster av medianinkomst (absolut 60) Ej Sysselsatt (vuxna) 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Källor: och egna beräkningar. Fördelningen av de ekonomiska resurserna under ett enskilt år kan ge en ofullständig bild av hur den ekonomiska välfärden fördelas. Det faktum att den ekonomiska standarden i ett hushåll är låg ett visst år behöver inte betyda att den är det . I detta avsnitt undersöks hur stor andel som fastnar i en situation med långvarigt låg ekonomisk standard och om denna grupp har ökat eller minskat över tiden. Det är angeläget att analysera då det behövs olika åtgärder för att bekämpa den långsiktiga ekonomiska utsattheten respektive den mer kortsiktiga.43 Med långvarigt låg ekonomisk standard avses här individer som vid ett givet år haft låg ekonomisk standard under minst fyra på varandra följande år.44 hade drygt en halv procent 43Ytterligare en dimension av långvarigt utanförskap är att det tycks gå i arv. Risken för marginalisering och svag arbetsmarknadsanknytning i vuxen ålder är högre för dem som växt upp i familjer med socialbidrag, i synnerhet om bidragsberoendet varit långvarigt, se , O. och A. (2007), Childhood Poverty and Labour Market Exclusion. Findings from a Swedish , , Working Paper Series; 2007:13. Se även , A. och H. Svaleryd (2011), Nitlott i barndomen familjebakgrund, hälsa, utbildning och socialbidragstagande bland unga vuxna, IFAU Rapport 2011:5. 44Det dataunderlag som används i analysen av långvarig ekonomisk utsatthet kommer från den longitudinella databasen , se beskrivning i underbilagan. av befolkningen haft inkomster som under understigit av medianinkomsten (se diagram 1.11). Motsvarande tal för det relativa 60-procentsmåttet är och för det absoluta 60-procentsmåttet . Med de relativa måtten har andelen långvarigt ekonomiskt utsatta ökat relativt kontinuerligt , med särskilt kraftiga ökningar 2008 och 2009. Med det absoluta måttet minskade andelen långvarigt utsatta i stort sett oavbrutet , då den ökade något. Diagram 1.11 Utvecklingen av andel med långvarig ekonomisk utsatthet Relativ 60 (vänster axel) Absolut 60 (vänster axel) Relativ 40 (höger axel) Källor: och egna beräkningar. Tabell 1.3 Relativa risker för långvarig ekonomisk utsatthet per kön och åldersgrupp 2009 Källor: och egna beräkningar. Bilden av vilka grupper som är långvarigt utsatta beror delvis på vilket mått som används. Individer i åldern är överrepresenterade med det relativa 40-procentsmåttet, medan de äldsta har den lägsta relativa risken för långvarig utsatthet (se tabell 1.3).45 Med det relativa 60- 45 Med relativ risk avses här gruppens andel dividerad med populationens andel. procentsmåttet är det istället de äldsta individerna, i synnerhet kvinnor, som är överrepresenterade. Enligt det absoluta måttet är det särskilt de äldsta kvinnorna och individer i åldern som uppvisar höga relativa risker för långvarigt låg ekonomisk standard 2009. 1.4.2Ekonomisk utsatthet i ett internationellt perspektiv Internationella jämförelser av ekonomisk utsatthet grundar sig oftast på förekomsten av låg inkomst. En jämförelse mellan ett antal europeiska länder 2009 visar att andelen med en inkomst av medianen (i respektive land) varierar från , andelen under halva medianen varierar från och andelen av medianen varierar från (se diagram 1.12). placerar sig bland de länder som har lägst andel med låg inkomst avseende de relativa 60-procentsmåttet. För de övriga måtten placerar sig ungefär i mitten av länderfördelningen. I EU:s 2020-strategi för att motverka social exkludering ingår, vid sidan av inkomstbaserade mått, även direkta mått på levnadsstandarden. Utöver indikatorn på risk för fattigdom, definierad som andel individer med en inkomst som understiger av den nationella medianinkomsten, ingår även mått på andelen med svår materiell deprivation samt antalet personer i åldrarna bosatta i arbetslösa hushåll. bedömdes 120 miljoner personer i EU-27 befinna sig i gruppen som var i riskzonen för fattigdom och/eller svår materiell deprivation och/eller var bosatta i arbetslösa hushåll. Målet är att minska antalet personer i denna grupp med 20 miljoner fram . Måttet på svår materiell deprivation avser att fånga frånvaron av varor och tjänster och/eller oförmågan att delta i alldagliga aktiviteter som uppfattas som socialt nödvändiga. Indikatorn definieras som att individen (betraktad inom sitt hushåll) saknar förmåga (ej beroende på individuella val av livsstil) inom minst fyra av följande nio komponenter: 1.att möta oväntade utgifter, 2.att ta en veckas semester hemifrån, 2010/11:100 BILAGA 3 3.att betala för skulder (t.ex. hypotekslån eller hyra), 4.att äta en måltid med kött, kyckling eller fisk , 5.att hålla hemmet tillräckligt varmt, 6.att ha en tvättmaskin, 7.att ha en färg-TV, 8.att ha en telefon, och 9.att äga en bil. Diagram 1.12 Andel med låg relativ ekonomisk standard 2009 i ett internationellt perspektiv Andel med inkomst under 40, av medianen i respektive land, procent Källa: , EU-SILC. Att tillhöra ett arbetslöst hushåll definieras slutligen som det antal personer bosatta i hushåll där ingen av medlemmarna i åldern arbetar eller där dessa i genomsnitt har en väldigt begränsad anknytning till arbetsmarknaden (av ett heltidsarbetande hushåll). 2010/11:100 BILAGA 3 fanns inom EU drygt 80 miljoner människor med risk för ekonomisk fattigdom. Därtill uppskattas ca 40 miljoner människor som inte var i risk för ekonomisk fattigdom vara svårt materiellt depriverade eller tillhörande ett arbetslöst hushåll. Indikatorerna fångar därmed totalt ca 120 miljoner personer. Måtten överlappar dock i liten utsträckning och endast 7 miljoner människor bor i hushåll som identifieras som socialt exkluderade enligt samtliga tre kriterier. Begreppet social exkludering kan därmed inte ses som något homogent begrepp och i vilken utsträckning man fångar ekonomisk utsatthet och fattigdom genom att summera det antal hushåll som identifieras enligt de tre kriterierna har ifrågasatts. Indikatorn över antalet arbetslösa hushåll anses exempelvis innehålla en stor mängd personer som inte kan anses fattiga i traditionell bemärkelse. Kriterierna kan även innehålla målkonflikter och åtgärder för att reducera antalet hushåll inom en indikator kan riskera att försämra situationen inom de andra indikatorerna. Att rikta fokus mot de hushåll som identifieras via två eller fler indikatorer har framhållits som väsentligt för framgångsrika insatser mot fattigdom och social exkludering.46 Vid en jämförelse av samtliga tre kriterier uppvisar sammantaget den tredje lägsta andelen av befolkningen som identifieras via något av de tre kriterierna (se diagram 1.13). har den tredje lägsta siffran över andelen med svår materiell deprivation, respektive den sjätte lägsta för arbetslösa hushåll och den nionde lägsta avseende risk för fattigdom. Resultaten är i linje med tidigare internationella jämförelser som visar att har en låg andel ekonomiskt utsatta och ligger på de absolut lägsta nivåerna beträffande fattigdomens utbredning. Den lägsta andelen materiellt depriverade finns i , och de nordiska länderna och den högsta andelen i de nya medlemsländerna, som , och . Detta avspeglar till stor del skillnader i levnadsstandard mellan länderna. Inom denna indikator är också skillnaderna mellan länderna störst. 46 , A. B., E. Marlier, F. Montaige, och A. Reinstadler (2010), Income Poverty and Income Inequality, i Atikinson, A. B. och E. Marlier (Eds. ), Income Inequality and Living Conditions in Europe, . hushåll och risken för fattigdom är dock mer spridda mellan gamla och nya medlemsstater. Graden av överlappning mellan individer som identifieras enligt de tre olika kriterierna skiljer sig även mellan medlemsstaterna. Generellt gäller dock att ju lägre köpkraftsjusterad fattigdomsgräns som ett land har, dvs. lägre levnadsstandard, ju större är korrelationen mellan ekonomisk utsatthet och materiell deprivation. Diagram 1.13 Social exkludering, totalt och uppdelat på olika indikatorer, i olika länder inom EU 2009 Källa: , EU-SILC. Uppföljningen av den antagna strategin är ännu i sin linda och den underliggande statistiken är behäftad med en rad olika metodologiska problem.47 Denna utgör dock en väsentlig måttstock vid nationella prioriteringar och beskrivningar av svensk fördelningspolitik. Regeringen avser att noga följa utvecklingen på detta område och framöver återkomma med fördjupade 47 För ytterligare information om EU-SILC, se underbilagan. analyser av utvecklingen av social exkludering i och inom EU. 2 Effekter av regeringens politik I detta avsnitt redovisas effekterna av regeringens politik på drivkrafterna till att arbeta, arbetsutbudet och inkomstfördelningen. Redovisningen avser effekterna av den samlade politiken 20062011, aviserade förändringar och reformambitioner för innevarande mandatperiod. Hänsyn har enbart tagits till de förslag som berör individers och hushålls disponibla inkomst och som är möjliga att beräkna med den använda metodiken.48 Effekterna har beräknats med hjälp av mikrosimuleringsmodellen FASIT och datamaterial avseende 2009.49 Beräkningar och framåt bygger på en prognostiserad befolknings- och inkomststruktur men på faktiska förändringar i regelsystemen. 2.1Ekonomiska drivkrafters betydelse för arbetskraftsutbudet För att finansiera och upprätthålla välfärden krävs en hög sysselsättningsgrad. Människors vilja att arbeta har en tydlig koppling till det ekonomiska utbytet av arbete. Små skillnader mellan arbetsinkomsten och inkomsten vid sjukdom eller arbetslöshet minskar de ekonomiska drivkrafterna till att arbeta.