prop · GY03165 · 2011-09-20 00:00:00 — (NSD), till vars yttrande , Svenskt Närings- liv, , Fastighetsägarna samt IT & Tele- komföretagen har anslutit sig, anser att den reglering som finns när det gäller tredjemansrevision inte är godtagbar och därför inte kan behållas i sin nuvarande utformning. Frågan, som inte har tagits upp när- mare av utredningen, bör därför utredas skyndsamt. föreningen anser för egen del att målsättningen vid en sådan utredning bör vara att tredjemansrevisionen avskaffas möjligt. ningen är bestämmelserna om tredjemansrevision inte till fullo i överens- stämmelse med proportionalitetsprincipen och strider dessutom mot artikel 8 i den europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. IT & Telekomföretagen betonar för egen del de integritetsfrågor som uppkommer när data om ett stort antal individer samlas in. också att företagens kostnader för att tillhandahålla av efter- frågad data inte är försumbara och därför i likhet med integritets- aspekterna bör övervägas noga när frågan om tredjemansrevision utreds. Något som särskilt framhålls av flera av remissinstanserna är att gällande regler, enligt remissinstansernas uppfattning, möjliggör generella kontroller, dvs. uppgiftsinsamling såsom en förberedande kontroll av andra än den som revideras även kallade fishing expeditions. Skälen för regeringens bedömning: Något förenklat innebär gällande bestämmelser att får besluta om revision hos en näringsidkare för att kontrollera om denne har fullgjort sina lagstadgade deklarations- och uppgiftsskyldigheter (vanlig revision). också besluta om revision hos näringsidkare för att inhämta uppgifter av betydelse för kontroll av någon annan än den som revideras (tredjemansrevision). Beslut om såväl vanlig revision som tredjemans- revision ska innehålla uppgift om ändamålet med revisionen. om tredjemansrevision får dock, under förutsättning att det finns särskilda skäl, utesluta uppgift om vilken person eller rättshandling Prop. 2010/11:165 som granskningen avser. Tredjemansrevision är ett mycket viktigt kontrollverktyg, inte minst i det myndighetsgemensamma arbetet mot grov organiserad brottslighet och vid utredningar av s.k. aggressiva skatteupplägg. Utredningen anser, utan närmare motivering, att bestämmelserna om tredjemansrevision bör föras över till skatteförfarandelagen utan att de ändras i sak. När det gäller att avgöra hur bestämmelserna om revisioner bör vara utformade måste skattekontrollintresset vägas mot integritets- och rättssäkerhetsintressena. Det är en svår uppgift som bör föregås av noggranna överväganden. Det beredningsunderlag som föreligger är för bristfälligt för att regeringen ska kunna utvärdera och eventuellt föreslå ändringar i reglerna om tredjemansrevision. Bestämmelserna bör därför, i enlighet med utredningens bedömning, föras över oförändrade i sak till skatteförfarandelagen. Det bör påpekas att proportionalitetsprincipen självklart gäller vid dessa revisioner. Regeringen föreslår i avsnitt 7.3 att skatteförfarandelagen ska innehålla en upplysning om att propor- tionalitetsprincipen gäller vid tillämpningen av lagen. Bestämmelsen riktar uppmärksamhet på proportionalitetsprincipen och gör det lättare för enskilda att åberopa principen i ärenden och mål enligt skatte- förfarandelagen. Upplysningen påminner om att beslut enligt denna lag alltid ska föregås av proportionalitetsavvägningar. Härtill kommer att revisioner även i övrigt är kringgärdade av särskilda bestämmelser som värnar om den reviderades rättssäkerhet. Som har nämnts ovan är tredjemansrevision ett mycket viktigt kontrollverktyg. Därför bör möjligheten till tredjemansrevision finnas kvar. Regeringen anser dock att det finns skäl att utreda utformningen av bestämmelserna för att ytterligare stärka rättssäkerheten. Bestämmelserna finns i 41 kap. 2 § andra stycket och 41 kap. 4 § andra stycket SFL. Tillsyn över kassaregister och kontrollbesök Det finns ett antal kontrollinstitut som är fristående från revisions- Dessa institut är tillsyn över kassaregister, kontrollbesök hos den som är eller kan antas vara skyldig att använda kassaregister, kontrollbesök hos den som är eller kan antas vara skyldig att föra personalliggare samt kontrollbesök för att identifiera en person som bedriver eller kan antas bedriva torg- och marknadshandel. bestämmelser finns i lagen (2007:592) om kassaregister m.m., lagen (2006:575) om särskild skattekontroll i vissa branscher och Tillsyn över kassaregister samt kontrollbesök hos den som är eller kan antas vara skyldig att använda kassaregister eller föra personalliggare är direkt kopplade till kontroll av dokumentationsskyldigheter. skyldigheter framgår av 39 kap. SFL och föreskrifter meddelade med stöd av den nya lagen. Syftet med tillsynen och nämnda kontroll- besök är att kontrollera huruvida respektive dokumentationsskyldighet Kontrollbesök hos torg- och marknadshandlare har i stället till syfte att kontrollera att handlarna är registrerade och betalar skatt. De här aktuella kontrollbefogenheterna för skiljer sig på Prop. 2010/11:165 flera sätt från revisionsinstitutet. Tillsynen och kontrollbesöken får genomgående göras oanmälda och flera besök kan göras hos samma näringsidkare. Huvudregeln vid revision är att den som ska kontrolleras ska underrättas om beslut om revision innan den verkställs. En annan skillnad är att tillsynen över kassaregister kan genomföras mot den kontrollerades vilja med biträde av polis om begär det. Om en revision behöver genomföras med tvång krävs ett beslut om bevissäkring som ska fattas av eller underställas domstol (se 45 kap. 13 och 15 §§ SFL). När bestämmelserna förs över till en gemensam förfarandelag är det viktigt med en tydlig avgränsning mellan dessa kontrollbefogenheter och revisionsinstitutet. Det gäller särskilt i fråga om de kontrollbefogenheter som inte syftar till att kontrollera om skatt har redovisats och betalats på rätt sätt, dvs. tillsynen över kassaregister samt kontrollbesök hos den som är eller kan antas vara skyldig att använda kassaregister eller föra personalliggare. Dessa kontrollbefogenheter får endast användas i syfte att kontrollera huruvida den aktuella dokumentationsskyldigheten har fullgjorts. Om syftet är att kontrollera att en uppgiftsskyldighet har fullgjorts ska kontrollen i stället ske inom ramen för revision eller genom föreläggande. För att tydliggöra skillnaden mellan kontrollinstituten tillsyn och kontrollbesök å ena sidan och revisionsinstitutet å andra sidan ges bestämmelserna om tillsyn över kassaregister och kontrollbesök i vissa branscher i ett eget kapitel i skatteförfarandelagen, nämligen 42 kap. 14Ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning Skattskyldiga har under vissa förutsättningar rätt till ersättning av allmänna medel för sina kostnader i samband med mål och ärenden hos domstolar och andra myndigheter. Bestämmelser om detta finns i lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m., benämnd ersättningslagen. Enligt 1 § ersättningslagen gäller lagen ärenden och mål om skatter, tullar och avgifter samt taxering av fastighet. Lagen tillämpas även i mål enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, benämnd betalningssäkringslagen, samt i mål om företrädar- ansvar enligt 12 kap. 6 eller 6 a § skattebetalningslagen (1997:483), förkortad SBL. I fråga om ärenden om förhandsbesked enligt lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor är ersättningslagen tillämp- lig endast om det allmänna ombudet hos har ansökt om förhandsbesked. Ersättningslagen är inte tillämplig i ärenden om prissättningsbesked enligt lagen (2009:1289) om prissättningsbesked vid internationella transaktioner eller i ärenden som ska handläggas av behörig myndighet enligt skatteavtal som avses i 2 kap. 35 § inkomst- skattelagen (1999:1229) och det avtal som avses i lagen (2004:982) om avtal mellan Exportråd och delegation i beträffande skatter på inkomst. I ersättningslagen avses med avgifter sådana avgifter som omfattas av betalningssäkringslagen. Med skatt- skyldig avses den vars skyldighet att betala skatt, tull eller avgift har varit föremål för prövning, liksom den som är eller ska anses som ägare till fastighet. Förutsättningarna för rätt till ersättning anges i 3 § ersättningslagen. Den grundläggande förutsättningen för att få ersättning är att den skattskyldige har haft kostnader för ombud eller biträde, utredning eller annat som skäligen har behövts för att ta till vara hans rätt. Därutöver krävs att någon av tre alternativa förutsättningar är uppfyllda. Den första förutsättningen är att den skattskyldige helt eller delvis vinner bifall till sina yrkanden i ärendet eller målet (punkten 1). En annan förutsättning för ersättning är att ärendet eller målet avser en fråga som är av betydelse för rättstillämpningen (punkten 2). Slutligen ska ersättning beviljas om det finns synnerliga skäl för ersättning (punkten 3). Ersättning får inte beviljas för kostnader som avser skyldigheterna att lämna deklaration eller andra uppgifter och bevara underlag för uppgiftslämnande och kontroll. Inte heller får ersättning beviljas för den skattskyldiges eget arbete, tidsspillan eller i övrigt för kostnader för sådant som den skattskyldige själv har utfört med anledning av ärendet eller målet (4 §). När ersättningen bestäms ska den minskas med annan ersättning som den skattskyldige har fått eller kan antas komma att få för samma kostnader enligt annan författning eller enligt avtal. Ersättningen får jämkas om den skattskyldige vinner bifall endast till en del av sina yrkanden. Jämkning får också ske när den skattskyldige har varit försumlig eller har orsakat att ärendet eller målet har blivit mer omfattande än nödvändigt (5 §). En framställning om ersättning ska göras hos den myndighet eller den domstol där kostnaderna har uppkommit. Framställningen ska ha kommit in innan myndigheten eller domstolen avgör ärendet eller målet. En för sent inkommen framställning får prövas endast under förutsättning att förseningen beror på något ursäktligt misstag (7 och 9 §§). Ett ersättningsbeslut som meddelas i samband med avgörandet i det ärende eller mål som kostnaderna hänför sig till får överklagas inom den tid som gäller för överklagande av avgörandet i ärendet eller målet (11 § första stycket). Ersättningen får inte betalas ut förrän ersättningsbeslutet har vunnit laga kraft mot det allmänna. En fordran på ersättning får inte överlåtas innan ersättningen får betalas ut. Detta hindrar dock inte att en sådan fordran utmäts (6 §). 14.2Ersättning ska kunna beviljas i fler ärenden och mål än Regeringens förslag: Rätten till ersättning ska omfatta samtliga ärenden och mål enligt skatteförfarandelagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 484 f.). Remissinstanserna: Kammarrätterna i och har inget att erinra mot förslaget. () tillstyrker förslaget. Utöver de nämnda remissinstanserna har inte någon instans yttrat sig särskilt över detta förslag. Förvaltningsrätten i , och utredningens förslag gällande ersättning för kostnader för biträde (här ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning) i sin helhet. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om ersättning för kostnader i ärenden och mål ska i fortsättningen ges i skatteförfarande- lagen. Ersättningslagen ska därför upphävas (se avsnitt 5.1). Skatteförfarandelagen kommer att reglera uttaget och kontrollen av de allra flesta skatterna och avgifterna. I 2 kap. 1, 3 och 4 §§ anges vilka skatter som faller utanför skatteförfarandelagens tillämpningsområde. I 2 kap. 2 § anges vilka avgifter, vars uttag inte regleras av skatteför- farandelagen, som lagen ändå ska gälla för. Det faller sig naturligt att skatteförfarandelagens bestämmelser om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning ska ha samma tillämpningsområde som själva lagen. Det bör krävas tungt vägande skäl för att frångå detta. Några sådana skäl har inte anförts mot förslaget. Inte ens de remissinstanser som avstyrker utredningens förslag gällande ersättning för kostnader för biträde har kommenterat detta förslag. Regeringen föreslår därför att rätten till ersättning ska omfatta samtliga ärenden och mål enligt skatteförfarandelagen. Det innebär att rätten till ersättning utvidgas till ärenden och mål där det inte är möjligt att få ersättning. Som exempel kan nämnas ärenden och mål om kontroll- avgifter, undantag av uppgifter och handlingar från kontroll samt ärenden och mål som gäller just rätten till ersättning. Det innebär vidare att ersättning kan beviljas för kostnader hos i sådana ärenden där verket är sökande och förvaltningsrätten är första instans även om verkets utredning leder till att en ansökan inte ges in till förvaltnings- rätten eller till att ärendet av andra skäl skrivs av. Regeringen har tidigare gjort den bedömningen att ärenden som ska handläggas av behörig myndighet enligt skatteavtal är av en sådan karaktär att de inte bör omfattas av rätt till ersättning enligt ersättnings- lagen (prop. 2009/10:17 s. 113 f.). Regeringen gör samma bedömning . Det är tveksamt om sådana ärenden är att anse som ärenden enligt skatteförfarandelagen. För att det inte ska råda någon tvekan om att nuvarande ordning ska behållas anges det dock särskilt i lagtexten att rätt till ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning inte föreligger i behöriga myndighetsärenden. Självklart ska alla ärenden och mål som omfattas av rätten till ersättning även i fortsättningen göra det. Det uppnås, när det gäller ärenden och mål enligt andra lagar än skatteförfarandelagen, genom att Prop. 2010/11:165 det i respektive lag föreskrivs att förevarande bestämmelser om ersättning gäller i ärenden och mål som handläggs enligt dessa lagar. Bestämmelserna finns i 43 kap. SFL. 14.3Tiden för begäran om omprövning och överklagande Regeringens förslag: En begäran om omprövning eller ett överklagande av beslut om ersättning, som inte har meddelats i samband med avgörandet i det ärende eller mål som kostnaderna hänför sig till, ska ha kommit in från den dag då den som beslutet gäller fick del av det. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 495 f.). Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt över detta förslag. Dock avstyrker Förvaltningsrätten i , och utredningens förslag i aktuella frågor i sin helhet. Skälen för regeringens förslag: Enligt 11 § första stycket ersättnings- lagen får ett beslut om ersättning som meddelas i samband med avgörandet i det ärende eller mål som kostnaderna hänför sig till (huvudfrågan), överklagas inom den tid som gäller för överklagande av avgörandet i ärendet eller målet. Beslutar myndigheten om ersättning efter beslutet i huvudfrågan gäller överklagandetiden i 23 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223), dvs. räknat från den dag då den som beslutet gäller fick del av det. I avsnitt 20.3 föreslås att beslut som omprövas enligt förvaltningslagen (1986:223) eller allmänna förvaltningsrättsliga principer i stället ska omprövas enligt skatteförfarandelagen. Sådana beslut ska också överklagas enligt bestämmelserna i skatteförfarande- lagen. Enligt huvudregeln i såväl 66 kap. 7 § som i 67 kap. 12 § SFL är tiden för begäran om omprövning och tiden för överklagande av beslut antingen eller . Skäl finns för enhetliga omprövnings- och överklagandetider inom skatteförfarandelagen när det gäller beslut. Ett enhetligt system minskar risken för misstag när det gäller frågan om vilken omprövnings- respektive överklagandetid som gäller i olika ärenden. Nuvarande system skapar dessutom problem för enskilda och myndigheter när det gäller att avgöra om ett överklagande av ett beslut om ersättning ska följa den i taxeringslagen (1990:324) och skattebetalningslagen gällande tiden för överklagande eller den tid som anges i förvaltningslagen. En enhetlig ordning, som minskar risken för misstag, talar alltså för att skatteför- farandelagens tidsfrister för begäran om omprövning och överklagande ska gälla också för beslut om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning som inte meddelas i samband med huvudfrågan. Omprövningstiden respektive överklagandetiden för sådana ersättningsbeslut föreslås alltså vara . Bestämmelserna finns i 66 kap. 17 § och 67 kap. 18 § SFL. Regeringens förslag: Beslutad ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning ska inte registreras på skattekontot. En fordran på ersättning ska få överlåtas innan den kan betalas ut. ska inte få kvitta en fordran på ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning mot den enskildes sammanlagda skatteskuld. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 497). Remissinstanserna: De remissinstanser som inte avstyrker förslagen om ersättning för kostnader för biträde (här kostnader för ombud, biträde eller utredning) i sin helhet tillstyrker eller lämnar förslagen om verkställighet utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Möjligheten att anlita ett ombud eller biträde har stor betydelse för rättssäkerheten. Det är därför viktigt att också den som har skatteskulder kan anlita ett ombud eller biträde när ersättning kan komma att beviljas. För att säkerställa att beviljad ersättning betalas ut till den enskilde föreskrivs därför uttryckligen i skatteförfarandelagen att beslutad ersättning inte ska registreras på skattekontot och att inte får kvitta en fordran på ersättning mot den enskildes sammanlagda skatteskuld. Av samma skäl slopas förbudet i 6 § andra stycket ersättningslagen mot att överlåta fordringar på aktuella ersättningar innan de kan betalas ut, dvs. innan ersättningsbeslutet har vunnit laga kraft mot det allmänna. Därigenom blir det möjligt för den som har rätt till ersättning att överlåta en fordran på ersättning till sitt ombud eller biträde, vilket hindrar att fordran mäts ut för den enskildes skulder. Bestämmelserna finns i 61 kap. 1 § andra stycket och 71 kap. 4 § SFL. 14.5Utredningens övriga förslag och bedömningar Regeringens bedömning: Det saknas tillräckligt beredningsunderlag för att gå vidare med utredningens övriga förslag om ändringar i reglerna om ersättning för kostnader för biträde. Utformningen av bestämmelserna om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning bör utredas. Utredningens förslag och bedömningar: Det ska inte längre krävas att den enskilde har fått bifall till sina yrkanden för att få ersättning för nödvändiga biträdeskostnader utan ersättning ska beviljas om den enskilde behöver ett biträde. Ersättningsgrunderna att ärendet eller målet har prejudikatintresse eller att det finns synnerliga skäl för ersättning tillför inte längre något och ska därför tas bort (se betänkandet s. 485 f.). Beslut om ersättningens storlek ska i likhet med fattas i samband med att ärendet eller målet avgörs. Om den som ärendet eller målet gäller begär det ska dock beslut om själva rätten till ersättning fattas tidigare. Beslut om rätt till ersättning som meddelas tidigare än i samband med att ärendet eller målet avgörs ska få överklagas direkt (se betänkandet s.490 f. och 495 f.). Ersättningens storlek ska beräknas enligt en timkostnadsnorm som Om det har behövts för att ta till vara den enskildes rätt får ersättningen avvika från (se betänkandet s. 492 f.). Det finns skäl att ifrågasätta om ersättningen för kostnader för biträde även i fortsättningen ska betalas från anslag (se betänk- andet s. 498). Förslagen leder till ökade kostnader för staten. Effekten är dock svår att beräkna. Konsekvenserna för och de allmänna förvalt- ningsdomstolarna är svåra att uppskatta (se betänkandet s. 498 f. och 725). Remissinstanserna: Företagarna, , och () välkomnar förslagen. Kammarrätten i har inget att erinra mot att enskilda ges ökade möjligheter att få ersättning för biträdeskostnader. Kammarrätten avstyrker dock förslaget om att den enskilde ska kunna få ett överklagbart förhandsbesked i ersättnings- frågan. Förslaget skulle, enligt kammarrätten, leda till en väsentligt ökad arbetsbörda för domstolarna som ett positivt förhandsbesked om rätten till ersättning riskerar att bli en falsk trygghet för den enskilde eftersom ersättningens storlek inte bestäms förrän ärendet eller målet är slutligt avgjort. Kammarrätten är inte helt övertygad om att slopandet av framgångskravet är det bästa sättet att ge de enskilda ökade möjligheter att få ersättning för sina biträdeskostnader. Liknande synpunkter lämnas av Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i . Förvaltningsrätten tillstyrker också införandet av en timkostnadsnorm. är enigt med utredningen om att en utökad möjlighet till ersättning är av godo men föreslår att den enskilde, såsom när det gäller rättshjälp och ersättning till offentlig försvarare, kan bli skyldig att betala en del av kostnaderna själv. ifrågasätter i likhet med utredningen att ersättning för kostnaderna ska betalas från anslag. Statskontoret, som anser att rättssäkerheten ökar om framgångskravet slopas, menar att statens kostnader kan öka ordentligt i anledning av förslagen. delar i stort utredningens bedömningar och förslag. Det gör också som dock anser att en timkostnadsnorm inte ska införas. anser att och de allmänna förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar inte uppfylls och att detta därför inte kan tjäna som utgångspunkt för bedömningen av rätten till ersättning för biträdeskostnader. Denna åsikt delas av Far som med tillfredsställelse noterar de förbättringar i ersättningsreglerna som utredningen föreslår. Far anser emellertid att förslagen inte är tillräckliga. Enligt Far ska, när det gäller företagsbeskattning och indirekt beskattning, rätt till ersättning föreligga om det inte är uppenbart obehövligt. menar att utgångspunkten för rätt till ersättning ska vara densamma som i tvistemål, nämligen att den som vinner tvisten ska få full ersättning för sina kostnader i målet. Näringslivets skattedelegation (NSD), till vars yttrande Handelskammare, , , Fastighetsägarna samt IT & Telekomföretagen har anslutit sig, finner att utredningens förslag bör kunna leda till klara förbättringar för många skattskyldiga och framhåller också att de allmänna förvaltnings- domstolarna i praktiken inte utövar sitt utredningsansvar. () ställer sig bakom utredningens förslag men vill att rätten till ersättning ska avgöras i två steg. I det första steget regleras den situationen att den skattskyldige helt eller delvis får bifall till sina yrkanden. Då ska ersättning alltid utgå med belopp motsvarande ombudskostnaderna i den mån dessa inte är oskäliga. I det andra steget regleras den situationen att den enskilde inte har fått bifall till sina yrkanden. Då bör, enligt LRF, ersättning beviljas om den enskilde behöver ett biträde och det är rimligt med hänsyn till frågans art eller betydelse att staten står för kostnaderna. Förvaltningsrätten i avstyrker samtliga förslag gällande förändringar i ersättningslagens regler då förslagen, enligt domstolens mening, innehåller alltför stora oklarheter. Också avstyrker utredningens förslag och förordar i stället att reglerna om ersättning lyfts ur förslaget till ny skatteförfarandelag och skyndsamt utreds och analyseras vidare. Enligt är utredningens underlag bristfälligt och består i princip bara av statistiska uppgifter. menar att svaren på frågorna om huruvida ersättning ges till rätt personkrets och för rätt slags kostnader inte kan utläsas av den undersökning som har redovisats i betänkandet. Enligt kvarstår fortfarande ett behov av en utvärdering som uppfyller rimliga krav i fråga om omfattning, underlag och detaljgranskning. Även avstyrker förslagen om rätt till ersättning för biträdeskostnader. Enligt uppfattning är konsekvenserna av det föreslagna systemet om ersättning för biträdes- kostnader ofullständigt belysta och systemets administrativa effekter outredda.