prop · GY0363 · 2011-02-02 00:00:00 — Den skillnad som finns vid prövningen av marklov respektive bygglov är inte motiverad. Reglerna om marklov bör därför kompletteras med en bestämmelse som innebär att kraven på hur tomter ska ordnas gäller vid prövningen. I promemorian föreslogs att en hänvisning görs till inte bara kraven i 8 kap. 9 och 12 §§, dvs. reglerna om hur tomter ska ordnas, utan också kraven i 2 kap. I avsnitt 4.1 redovisas regeringens bedömning i fråga om i vilka fall kraven i 2 kap. ska prövas i ett bygglovsärende. Vid pröv- ningen av ett marklov inom ett område med detaljplan bör det göras en prövning mot kraven i 2 kap. 6 § tredje stycket. Någon ytterligare hänvis- ning till krav som följer av bestämmelser i 2 kap. behövs inte eftersom kraven redan har prövats i detaljplanen. Däremot bör kraven i 8 kap. 10 och 11 §§, som i föreslagit, vara uppfyllda för att marklov ska ges. I fråga om en åtgärd utanför ett område med detaljplan bör prövningen av ett marklov avse kraven i 2 kap. och 8 kap. 912 §§ i de delar som inte har prövats i områdesbestämmelser. Alla bestämmelser i 2 kap. är inte relevanta vid en prövning av marklov. Det framgår dock av varje paragraf i 2 kap. om bestämmelserna är tillämpliga på marklov eller inte. Laga kraft för lov och förhandsbesked Regeringens förslag: Ett beslut om lov eller förhandsbesked ska del- ges sökanden och annan part, om det inte är uppenbart obehövligt, samt personer, organisationer och föreningar som har lämnat synpunk- ter i ärendet som inte har blivit tillgodosedda. Ett beslut om lov eller förhandsbesked ska kungöras genom ett med- delande i Post- och . I meddelandet ska beslutets huvudsakliga innehåll och var beslutet hålls tillgängligt anges. landet som kungörs ska senast den dag då kungörandet sker skickas till de närmaste grannarna och övriga kända sakägare. ska inte behöva delges. För kretsen övriga kända sakägare ska medde- landet inte behöva skickas, om deras antal är så stort att det skulle innebära större kostnader och besvär än vad som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med meddelandet att skicka det till var och en Tiden för överklagande ska för sökanden och andra som ska delges beslutet räknas enligt 23 § förvaltningslagen (1986:223), dvs. dag då klaganden fick del av beslutet. För de närmaste grannarna och övriga kända sakägare ska tiden för överklagande räknas från den dag som infaller efter att beslutet har kungjorts i Post- och Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regering- Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , Länsstyrel- sen i och Kommuner och Landsting, har haft invändningar mot eller lämnat andra synpunkter på förslaget. instanserna har ansett att förslaget går i rätt riktning men att det behöver ytterligare bearbetas, förtydligas eller förenklas. styrkt förslaget och ansett att den lösning som redovisats är en godtagbar avvägning mellan olika intressen. mun har framhållit att det är mycket viktigt att den nya lagen säkerställer att beslut om lov vinner laga kraft men att den föreslagna ordningen förefaller vara administrativt betungande och dessutom ställer krav på kommunen att ta ställning i svårbedömda frågor om vilka som ska delges Synpunkter har lämnats om att begreppet annan part behöver förtydligas. har ansett att den föreslagna regleringen inte ger tillräckliga Förvaltningsrätten i har bedömt att fördelarna med förslaget överväger de nackdelar det medför för de som kan vilja överklaga beslutet. Förvaltningsrätten har vidare anfört följande om vad som ska gälla om en byggnadsnämnd underlåter att höra någon som avses i 9 kap. 25 §. Sådan person eller organisation kommer då av naturliga skäl inte att lämna några synpunkter i ärendet som kan tillgodo- I enlighet med hur 41 § formulerats ska sådana aktörer inte delges beslutet, de har ju inte lämnat några synpunkter som kan bli tillgodo- En sådan underlåtelse kommer förmodligen liksom tidigare i regel att medföra att beslutet inte anses ha tillkommit i laga ordning och där- med upphävs av överinstans om det överklagas. De kommer emellertid att anses delgivna beslutet enligt 13 kap. 16 § och kan således komma att försitta såväl sina möjligheter att enligt 9 kap. 25 § lämna synpunkter på beslutet som att genom överklagande åberopa den felaktiga handlägg- ningen inför överinstans. Förvaltningsrätten har också erinrat om att möj- ligheten att ansöka om återställande av försutten tid skulle kunna aktuali- seras i ett fall där en person inte tillsänts ett meddelande om ett lovbeslut trots att personen ingår i den krets som avses i 41 b §. i har ansett att förfarandet med en kungörelse i Post- och är otidsenligt och föreslagit andra lösningar, exempel- vis att kungörelse görs i ortstidning eller på kommunens hemsida. Läns- styrelsen i har ansett att det av meddelandet till sakägare enligt 9 kap. 41 b § även bör framgå vad den som vill överklaga beslutet har att iaktta. och kommun har ansett att kungörandet i Post- och är tveksamt från demokratisk synvinkel. Got- lands kommun har invänt mot kungörelse i Post- och och anfört att om det alternativet ändå väljs bör beaktas att hur tillgäng- liga meddelandena blir i stor utsträckning avgörs av strukturen på Post- och Inrikes Tidningars webbplats, liksom hur sökmöjligheterna blir. Det är enligt kommunen väsentligt att det byggs ett system som blir gemen- samt för alla landets kommuner och att det lämpligen sker i samverkan med Kommuner och Landsting. Kommunen har vidare angåen- de förslaget om meddelande till kända sakägare anfört att det inte kan vara rimligt att ge grannar uppfattningen att de inbjuds att överklaga lov för små åtgärder som mindre tillbyggnader, tak- och fasadändringar, vissa mindre anläggningar eller för den delen helt planenliga åtgärder. Enligt kommunen innebär förslaget att kommunerna i 180 000 ärenden ska skicka meddelande till åtminstone fem grannar, dvs. närmare en miljon försändelser. rör det sig om uppskattningsvis en tiondel av detta antal. kommun har tillstyrkt kungörelse i Post- och men ansett att information också bör finnas på kommunens webbplats. har anfört att enligt 9 kap. 41 § ska beslutet delges, bl.a. dem som anges i 25 § och som inte fått sina syn- punkter tillgodosedda, och att kommunen tolkar det som att övriga som hörts i ärendet, men inte lämnat några negativa synpunkter, omfattas av 41 b § första stycket 2, dvs. genom ett meddelande. kommun har ansett att endast de som är närmast berörda ska meddelas. har föreslagit att 9 kap. 41 b § första stycket 1 kompletteras med ett undantag på samma sätt som i punkten 2, dvs. att meddelandet inte behöver skickas i brev om det finns ett stort antal grannar. Kommunen har, som ett extremfall, uppskattat att kostnaden skulle bli för att skicka ett brev som rör en av fastigheterna i kommunen, vilken gränsar till cirka 480 andra fastigheter med cirka 780 olika ägare, utan att servitut på dessa fastigheter har räknats in. Kommuner och Landsting har anfört att det är av största vikt både att reglerna är ad- ministrativt enkla att hantera och att de tillgodoser rimliga rättssäkerhets- intressen. Förbundet har i några avseenden ställt sig tveksam till den i promemorian föreslagna lösningen och föreslagit vissa justeringar när det gäller utformningen av reglerna. Förbundet har ifrågasatt att beslutet ska delges dem som är berörda av ansökningen i lagens mening och har framfört synpunkter som inte har tillgodosetts. Förbundet har också ifrågasatt att ett meddelande alltid ska skickas till de närmaste grannarna och övriga kända sakägare, eftersom det innebär en kraftigt ökad arbets- belastning och att det finns en risk för fler överklaganden. Förbundet har vidare invänt mot att rågrannarna informeras om planenliga åtgärder först efter att beslut har fattats och ansett att det finns anledning att överväga om det inte är bättre att rågrannarna underrättas om ansökningen om bygglov och att man sedan bara tillställer beslutet till dem som framfört synpunkter mot förslaget. har tillstyrkt försla- get och ansett att det på ett rimligt sätt tillgodoser både sökandens intres- se av att beslutet vinner laga kraft och att de som har rätt att överklaga inte gör rättsförluster. Skälen för regeringens förslag Frågan om hur beslut om lov och förhandsbesked ska kunna vinna laga kraft behandlas i propositionen med förslag till en ny plan- och bygglag (jfr prop. 2009/10:170, Del 1, s. 293296). Frågan om laga kraft hänger samman med reglerna om underrättelse till dem som berörs av besluten och hur tiden för överklagande ska räknas. Reglerna lag innebär att det inte finns något krav på att underrätta alla som kan ha rätt att överklaga ett beslut om lov eller förhandsbesked och att någon som har överklaganderätt kan komma att överklaga ett beslut efter beslutet. I propositionen gör regeringen bedömningen att det vore bra om samt- liga beslut om bygglov kan vinna laga kraft. ska det inte be- höva ske till orimliga kostnader för enskilda eller kommunerna. I 9 kap. 41 § i den nya lagen finns bestämmelser om hur sökanden och andra som berörs av ett beslut om lov och förhandsbesked ska underrät- tas om beslutet. En underrättelse om beslutet ska skickas i brev till sökanden och annan part, om det inte är uppenbart obehövligt, och till dem som anges i 25 § och har lämnat synpunkter i ärendet som inte har blivit tillgodosedda. Ett beslut om lov ska också kungöras genom ett meddelande i Post- och . Ett beslut ska anses ha kommit till okända sakägares kännedom för kungörelse. I 13 kap. 16 § i den nya lagen finns regler om tiden för överklagande av beslut om lov. Det anges att tiden för överklagande av bl.a. beslut om lov räknas, för alla utom för sökanden och övriga som har delgetts beslu- tet, från den dag då beslutet eller justeringen av protokollet över beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. Lagrådet framförde invändningar mot reglerna om hur tiden för över- klagande ska räknas. Att klagoberättigade personer måste bevaka kom- munens anslagstavla för att inte riskera att försitta tiden för överklagande av aktuella beslut ingav enligt Lagrådet allvarliga betänkligheter. Den lagtext som har antagits innebär visserligen att ett beslut om lov eller förhandsbesked kommer att vinna laga kraft mot alla som kan ha rätt att överklaga beslutet. Reglerna har dock inte fått en optimal utform- ning. Det finns därför skäl att på nytt överväga utformningen av reglerna om underrättelse om beslut om lov och förhandsbesked och om hur tiden för överklagande ska räknas. Regler om underrättelse om beslut och hur beslut överklagas Prop. I förvaltningslagen (1986:223) finns allmänna regler om underrättelse om beslut och hur beslut överklagas. Enligt 21 § förvaltningslagen ska en part underrättas om innehållet i ett beslut som avser myndighetsutövning mot någon enskild, om det inte är uppenbart obehövligt. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Enligt 23 § andra stycket förvaltningslagen ska ett överklagande ges in till den myndighet som har meddelat beslutet och ha kommit in dit från den dag då klaganden fick del av beslutet. Bestämmelserna i 8 kap. 27 § lag, som anger när och hur underrättelse om lovbeslut ska lämnas, innebär vissa avvikelser i förhål- lande till förvaltningslagen. Enligt 8 kap. 27 § ska sökanden alltid under- rättas. Underrättelse ska också sändas till sådan person, organisation eller förening som nämns i 8 kap. 22 § första stycket och som yttrat sig i ären- det, om det inte är uppenbart obehövligt. De som nämns i den bestäm- melsen är kända sakägare, de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt vissa organisationer och föreningar. Tillämp- ningen av 8 kap. 22 § är begränsad till åtgärder som innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser och åtgärder som ska utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan, med vissa ytterligare undan- tag. Reglerna om underrättelse i 8 kap. 27 § gäller därför inte när en åtgärd bedöms vara förenlig med en detaljplan. Många lovbeslut avser sådana fall. I fråga om tiden för överklagande hänvisas i 13 kap. 3 § lag till bestämmelserna i förvaltningslagen. Det innebär att ett överklagande ska ha kommit in från den dag då klaganden fick del av beslutet. Det kan ifrågasättas om den begränsning i kravet på underrättelse som finns i 8 kap. 27 § lag är lämplig. Varje form av inskränkning av skyldigheten att underrätta personer som tillhör den krets som har rätt att överklaga innebär viss risk för att ett överklagande kommer först . Underrättelse genom delgivning i vissa fall Även i fortsättningen bör det finnas ett krav på att skicka en underrättelse om beslutet och en upplysning om hur beslutet kan överklagas till de personer, organisationer och föreningar som nämns i 8 kap. 22 § första stycket lag och som har yttrat sig i ärendet, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan underrättelse bör också skickas till andra parter som kan finnas i en del ärenden. I ett ärende där fastighetsägaren inte är sökande kan fastighetsägaren vara sådan annan part. Det kan också gälla andra rättighetshavare, t.ex. arrendatorer. För de som tillhör denna begränsade krets bör underrättelsen ske genom delgivning. Tiden för överklagande bör enligt förvaltningslagens allmänna regel räknas från den dag då klaganden fick del av beslutet. Kravet på delgivning behövs för att säkerställa att beslutet vinner laga kraft mot dessa personer. Underrättelse till övriga sakägare finns emellertid det problemet kvar att den krets som har rätt att överklaga i många bygglovsärenden kan vara vidare än den nu Detta hänger samman med svårigheten att avgränsa vilka personer som kan anses vara så berörda av ett beslut enligt plan- och bygglagen att de har rätt att överklaga. Det skulle föra för långt att här närmare gå in på den praxis som finns i denna fråga. i lovärenden kan dock sägas vara att ägaren till en fastighet som direkt gränsar till den fastighet lovet gäller alltid anses vara sakägare. ägare till närliggande fastigheter i övrigt har rätt att klaga får bedömas med utgångspunkt i om de med hänsyn till byggåtgärdens art och om- fattning samt förhållandena på platsen m.m. kan anses särskilt berörda. Detta har inneburit att kretsen som har rätt att överklaga blivit relativt vidsträckt bl.a. runt sådana anläggningar som vindkraftverk och radio- RÅ 2010 ref. 74. Att lösa problemet genom att precisera eller begränsa den krets som ska ha rätt att överklaga i lovärenden är inte en framkomlig väg. vägar som i stället står till buds i sådana ärenden förefaller i första hand vara att i större utsträckning använda underrättelseförfaranden som dels täcker in hela den obestämda krets som kan vara berörd av beslutet, dels säkerställer att en överklagandetid börjar löpa. komplexa och ibland svårtillämpade sakägarbegrepp talar för att någon form av kungörelse av beslut behövs och att tiden för överklagande kopplas till kungörandet. Genom ett sådant förfarande bör man kunna säkerställa att beslutet vinner laga kraft inom en rimlig tid, om ingen Säkerheten för sökanden i lovärenden skulle öka avsevärt. Nackdelarna är ett förfarande som i många, kanske flertalet, fall är onödigt omständligt och som kan innebära betydande kostnader för kom- Ytterligare en nackdel är att risken för rättsförluster för sakägare kan öka om de inte får underrättelser direkt till sig utan hänvisas till att bevaka kommunala anslagstavlor, lokala tidningar eller vissa webbplat- Det har inte varit möjligt att göra några egentliga undersökningar när det gäller omfattningen av problemet med långa, obestämda tider för överklagande och därav följande osäkerheter för bygglovssökande. som antalet lovärenden totalt sett är så stort är det dock sannolikt att andelen ärenden där verkliga problem uppkommer är relativt begränsad. Det är knappast möjligt att finna en reglering av frågan om lämpliga former för underrättelse om lovbeslut som tillgodoser alla de motstridiga krav som finns. Bestämmelserna i 8 kap. 27 § lag kan ses som en flexibel reglering där det direkta kravet på att underrätta tänkbara berörda är lågt ställt. Den ordning som förekommer ibland, att kommunen underrättar en be- gränsad krets enligt lagens minimikrav och rekommenderar sökanden att själv informera också andra som skulle tänkas vilja överklaga, är uppen- bart inte lämplig. Den skapar oklarhet när det gäller myndigheters och enskildas roller och innebär ökad rättsosäkerhet. mannen, JO, har också riktat skarp kritik mot en byggnadsnämnd som handlat på detta sätt (JO:s beslut , dnr 905-1993). Ett alternativ skulle kunna vara att delge samtliga sakägare på samma Prop. 2010/11:63 sätt som sökanden. Det är inte osannolikt att ett motstånd mot det beror på att kommunen får större kostnader än vid enklare former för under- rättelse. Kommunen bör dock kunna täcka sina kostnader genom den av- gift som kan tas ut i ärenden om lov. Slutsatsen i det föregående är således att gällande regler i 8 kap. 27 § ger kommunen lämpliga möjligheter att variera formerna för underrättel- se med hänsyn till omständigheterna i olika ärenden. Situationen är ändå inte tillfredsställande för den sökande som vill vara säker på att ha ett lov som vunnit laga kraft innan bygget påbörjas. har föresla- git att det införs en skyldighet för kommunen att delge alla sakägare ett beslut om lov, om det inte är uppenbart obehövligt. Framför allt från kommunalt håll har det framhållits att förslaget ställer stora krav på re- surser och tidsåtgång. Remissinstanserna har påpekat att det problem som skulle lösas alltjämt kvarstår med kommitténs förslag, eftersom kretsen klagoberättigade sakägare är tämligen obestämd. Risken finns därför att kommitténs förslag leder till att lov börjar verkställas innan överklaganden från ännu icke delgivna sakägare inkommer. har föreslagit att kommunen i stället ska ges en skyldighet att tillkännage beslut om lov på kommunens webbplats och att beslutet på så sätt ska vinna laga kraft efter tillkännagiv- andet på webbplatsen. Förslaget har dock mött en del kritik. Det är inte lämpligt att enbart i införa en delgiv- ningsform som innebär att beslut delges genom att läggas ut på kommu- nens webbplats. I lagtextpromemorian föreslogs att det i införs en skyldighet för kommunen att, efter en begäran av den sökande, genom kungörelse enligt 16 § delgivningslagen (1970:428) underrätta okända sakägare om beslutet. På detta sätt skulle den sökande som vill kunna få ett beslut som vinner laga kraft. Även om remissinstanserna i stort har varit positiva till förslaget att beslut om bygglov bör vinna laga kraft har synpunkter framförts på förslaget i lagtextpromemorian. Kungörelse och meddelande om beslut om lov eller förhandsbesked För att beslut om lov och förhandsbesked ska kunna vinna laga kraft mot kretsen av övriga kända och okända sakägare behövs någon form av kun- görelse och att tiden för överklagande kopplas till kungörandet. Med övriga kända sakägare avses då inte sådana sakägare som tillhör den be- gränsade krets som enligt förslaget ska delges ett beslut om lov eller för- handsbesked. Enligt nuvarande bestämmelser om kungörande i Post- och Inrikes Tid- ningar kan ett kungörande göras elektroniskt. Anledningen är att Post- och numera finns på Internet. Enligt 13 § förordningen (2006:1226) om Post- och kostar en elektronisk kun- görelse . En elektronisk kungörelse i Post- och är dock inte tillräcklig som underrättelse till kända sakägare. Som en komplettering till kungörelsen bör ett meddelande om beslutet i regel också skickas till övriga kända sakägare. Det kan ofta vara naturligt att skicka meddelandet med vanlig post, men bör ett meddelande på elektronisk väg kunna godtas om det kan säkerställas att meddelandet når rätt adress. För de övriga kända sakägarna bör det vara tillräckligt att få kortfattad information om beslutets innebörd och var man kan ta del av beslutet. För att förenkla hanteringen bör kravet begränsas till det meddelande som kungörs i Post- och . Meddelandet bör skickas sen- ast den dag då kungörandet sker. Kravet på underrättelse till övriga kända sakägare är nytt jämfört med lag. Kostnaderna för att skicka meddelandet bör i de flesta fall inte vara betydande. Det som ibland är besvärligt för kommunerna är att på ett säkert sätt avgöra vem som hör till kretsen kända sakägare. Något krav på delgivning av underrättelserna bör därför inte införas. Besluten bör i stället vinna laga kraft genom en bestämmelse om att tiden för överklagande räknas från den dag som infaller efter att beslutet har kungjorts i Post- och . Med en sådan reglering är det enkelt för kommunen att skicka meddelandet i t.ex. ett brev, även om det skulle vara osäkert om mottagaren verkligen är sakägare. I det samman- hanget bör erinras om den nya bestämmelsen i 13 kap. 9 § som anger att enbart det förhållandet att någon har underrättats eller ska ha underrättats enligt lagen inte ger denne rätt att överklaga beslut om bl.a. lov och för- handsbesked. I vissa ärenden kan antalet kända sakägare som ska underrättas vara så stort att det inte är rimligt att skicka meddelandet till alla. Det kan handla om exempelvis ett byggnadsverk som påverkar utsikten för ett mycket stort antal fastighetsägare. I sådana fall är det dessutom ofta svårt att dra gränsen för vilka fastighetsägare som kan anses så berörda att de är sak- ägare. Det bör därför räcka med kungörelsen i Post- och Inrikes Tidning- ar när ett stort antal kända sakägare behöver underrättas. Även i fall när kungörelsen räcker som underrättelse till ett stort antal kända sakägare bör ett meddelande skickas till dem som normalt är mest berörda av beslutet, dvs. de närmaste grannarna. Av lagen bör därför framgå att meddelandet med kortfattad information om beslutet alltid ska skickas till ägaren eller innehavaren av en särskild rätt till en tomt eller fastighet som gränsar till den tomt eller fastighet som bygglovet eller för- handsbeskedet avser eller som skiljs åt från denna endast av en väg eller gata. Flertalet remissinstanser har ansett att förslaget i promemorian går i rätt riktning men att det behöver ytterligare bearbetas, förtydligas eller förenklas. Ingen instans har föreslagit en återgång till en reglering som innebär att besluten inte vinner laga kraft. har ansett att den föreslagna regleringen inte ger tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Den mest omfattande kritiken har dock kommit från kommuner som menat att kravet på underrättelse är administrativt betungande och att regleringen dessutom ställer krav på kommunen att ta ställning i svårbedömda frågor om vilka som ska delges respektive informeras. Enligt regeringens bedömning bör kraven på underrättelse till de när- maste grannarna och andra berörda inte begränsas. Den i promemorian valda lösningen på frågan om laga kraft för lov och förhandsbesked inne- bär en rimlig avvägning mellan de motstående intressen som finns i ett ärende om lov eller förhandsbesked, dvs. å ena sidan sökanden och å andra sidan sakägarna. Beslut i sådana ärenden kan därigenom vinna laga Prop. 2010/11:63 kraft på ett rättssäkert sätt. Den föreslagna lagtexten bör dock justeras i ett avseende. I promemo- rian föreslogs att bestämmelsen som rör underrättelse i brev till de närmaste grannarna, 9 kap. 41 b § första stycket 1, även ska gälla ägaren eller rättighetshavaren till en fastighet som skiljs åt från den fastighet som lovet avser endast av parkmark. Som kommun har påpekat kan parker vara mycket stora, vilket gör att bestämmelsen skulle ställa krav på underrättelse i brev till ett mycket stort antal fastighetsägare och rättighetshavare som inte är berörda av lovet. Definitionen av allmän plats är här av intresse. Med allmän plats avses enligt 1 kap. 4 § en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov. Parker, torg och vissa andra allmänna platser kan ha stor utbredning.