prop · GZ031d14 · 2011-09-20 00:00:00 — Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för små och medelstora företag. Vidare ska utredaren se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik. Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjligheterna att prognostisera effekterna av reformer samt att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs i EU och . Utredningen som antagit namnet (S Fi 2010:06), ska genomföra uppdraget på ett utåtriktat sätt i kontakt med berörda aktörer. Uppdraget ska redovisas . En särskild utredare, som fått i uppdrag att utreda förutsättningarna för en ökad tillämpning av innovationsupphandling i (dir. 2009:104) lämnade sitt betänkande Innovationsupphandling (SOU 2010:56). Utredningen konstaterade bl.a. att nuvarande lagstiftning inte utgör något hinder för möjligheten att upphandla innovationer, men att innovationsvänlig upphandling i högre grad borde uppmuntras. All offentlig upphandling kan och bör, enligt utredningen, bli innovationsvänlig. Med innovationsvänlig menas att upphandlingar genomförs så att nya innovativa lösningar inte utestängs eller missgynnas. Utredningen föreslår därför att ändringar görs i och som innebär att en upphandlande myndighet eller enhet bör ta innovationshänsyn i sina upphandlingar om upphandlingens art motiverar detta. Vad gäller innovationsupphandling, dvs. upphandling av i förväg okända lösningar på ett definierat problem eller behov för vilka det ibland ännu inte har etablerats någon marknad, har utredningen konstaterat att detta sker i mycket begränsad omfattning. Utredningen föreslår vidare att bör införa förkommersiell upphandling av forsknings- och utvecklingstjänster. Förkommersiell upphandling är en relativt ny upphandlingsform som ligger utanför EU-direktiven /17/EG och 2004/18/EG. Syftet med upphandlingsformen är att ge myndigheten ett instrument att finansiera ett specifikt forsknings- och utvecklingsprojekt som fyller myndighetens behov. Betänkandet har remitterats och beredning inom pågår. Nytt förslag om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet beslutade regeringen propositionen Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (prop. 2010/11:150). I propositionen föreslås en ny lag lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Bestämmelserna genomför och rådets direktiv /81/EG av om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet och om ändring av direktiven /17/EG och 2004/18/EG. Syftet med direktivet och den nya lagen är framför allt att skapa bättre förutsättningar för upphandlingar på försvars- och säkerhetsområdet av sådant materiel och sådana tjänster som är av mer känslig natur. Nyheter i förhållande till de befintliga upphandlingslagarna är främst bestämmelser om informations- säkerhet, försörjningstrygghet och underentreprenad. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Pågående arbete inom Europeiska unionen Offentlig upphandling spelar en nyckelroll i Europeiska kommissionens meddelande 2020 En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla (KOM(2010) 2020 slutlig) som en av de marknadsbaserade instrument som bör användas för att uppnå målen i strategin. Europeiska kommissionens meddelande, inremarknadsakten, innehåller tolv åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för inre marknaden (KOM(2011) 206 slutlig). Meddelandet som presenterades utgör en omarbetning och uppdatering av lagstiftningen. Offentlig upphandling utgör en av tolv nyckelåtgärder. Mot bakgrund av bl.a. dessa meddelanden arbetar Europeiska kommissionen med ett flertal åtgärder för att modernisera och förenkla regelverket för offentlig upphandling. Europeiska kommissionens utvärdering av upphandlingsdirektiven Kommissionen har genomfört en utvärdering av förfarandedirektiven och genomslaget av EU:s upphandlingspolitik. Utvärderingen har samlat in marknadsbaserade belägg för hur den nuvarande upphandlingslagstiftningen fungerar i syfte att få empiriska fakta om de områden som behöver förbättras och hur kostnadseffektiv upphandlingspolitiken har varit. Resultaten, som presenterades , utgör en del av underlaget till kommissionens pågående arbete om en modernisering av EU:s upphandlingspolitik. Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad Kommissionen presenterade grönboken om en modernisering av EU:s upphandlingspolitik (KOM (2011) 15 slutlig). utgör, tillsammans med den empiriska utvärderingen av regelverket, ett diskussionsunderlag inför kommande ändringar i upphandlingsdirektiven /17/EG och 2004/18/EG och följdes av ett öppet samråd. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 grönboken diskuteras bl.a. på vilka sätt som upphandlingsregelverket bättre kan bidra till att öka effektiviteten i de offentliga utgifterna och hur upphandlingsreglerna kan eller bör användas som verktyg för olika politiska målsättningar mot bakgrund av 2020-strategin. Regeringen ingav sitt yttrande på grönboken till kommissionen. Regeringen välkomnar översynen av regelverket och slår fast att översynen bör ske utifrån att huvudmålet för den offentliga upphandlingen ska vara den goda affären, dvs. att tillgodose de offentliga verksamheternas behov till lägsta möjliga totalkostnad. Regeringen anser att offentlig upphandling också bör främja politiska målsättningar såsom innovation och miljöhänsyn och kan främja social utveckling, om upphandlingens art motiverar detta. Vidare att offentlig upphandling är ett potentiellt effektivt styrmedel för att styra utvecklingen i en mer hållbar riktning. Regeringen har i detta sammanhang påpekat att det är viktigt att de krav som övervägs har god träffsäkerhet och inte leder till suboptimering. Regeringen har ansett att regelverket ger goda möjligheter för upphandlande myndigheter att beakta såväl miljöfaktorer som andra faktorer när de köper varor och tjänster och att specifika särregler i detta syfte därför inte ska införas. Regeringen har angett en förenkling av regelverket som en prioriterad fråga, bl.a. avser detta en ändring av bestämmelserna om viktning av tilldelningskriterierna. Regeringen har också ansett att det förhandlande förfarandet med föregående annonsering ska kunna användas i samma utsträckning som öppet och selektivt förfarande. Regeringen har vidare till kommissionen föreslagit att det inom ramen för det klassiska direktivet ska införas ett valfrihetsförfarande som ska kunna tillämpas för bl.a. sociala tjänster. Regeringen har uppmärksammat den problematik som kan uppstå när upphandlande myndigheter ställer krav som går utöver harmoniserad EU-lagstiftning eller minimistandarder och har begärt vägledning från kommissionen om hur sådana krav kan ställas. Regeringen har också begärt ett förtydligande av hur livscykelanalyser och livscykelkostnader kan beaktas i offentlig upphandling. Resultaten av samrådet och utvärderingen av regelverket har diskuteras vid en högnivåkonferens om reformering av offentlig upphandling. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Kommissionens avsikt är att lägga fram ett lagstiftningsförslag . Europeiska kommissionen har meddelat att de har för avsikt att presentera ett förslag till direktiv som rör tjänstekoncessioner. Europeiska kommissionens grönbok om e- upphandling Kommissionen tog fram en grönbok om ökad användning av e-upphandling i EU. innehåller en genomgång av de problemområden som enligt kommissionen utgör de huvudsakliga hindren för en framgångsrik övergång till e-upphandling och ett ökat gränsöverskridande deltagande i upphandlingsförfarandena, samt ett antal förslag på prioriterade områden för åtgärder på EU-nivå. I sitt svar på grönboken, lyfte regeringen fram det positiva med att driva på frågan från EU- nivå. En ökad användning av e-upphandling är centralt för att öka tillgänglighet och öppenhet inom offentlig upphandling, effektivisera administration och processer för både upphandlande myndigheter och leverantörer samt möjliggöra gränsöverskridande upphandling på den interna marknaden. Regeringens deltagande i () (dnr Fi2009/1897) som syftar till att stimulera utvecklingen av den gränsöverskridande handeln och att förenkla upphandlingsprocessen genom elektroniska förfaranden har varit framgångsrikt. ESV blev först med att ta emot e- faktura från i . anordnade en tvådagars PEPPOL konferens i . Ungefär 180 företrädare för företag, myndigheter och departement deltog. Vid konferensen behandlades bl.a. de resultat som uppnåtts och framtida planer för PEPPOL arbetet. Vidare lämnades information om pågående pilotprojekt. kommer att slutredovisas . Offentlig upphandling i avtal med länder utanför EU Omförhandlingarna av WTO:s avtal om offentlig upphandling, Government Procurement Agreement (GPA), har fortsatt , och EU presenterade ett nytt reviderat bud . Regeringen har varit pådrivande för att EU ska ta ledningen och lägga ett ambitiöst bud för att förhandlingarna ska kunna avslutas skyndsamt. Förhandlingar om offentlig upphandling ingår även i samtliga av EU:s förhandlingar om bilaterala handelsavtal. slöt EU ett frihandelsavtal med som även täcker offentlig upphandling. Avtalet förväntas träda i kraft och förbättra europeiska företags tillträde till den Sydkoreanska upphandlingsmarknaden. Europeiska kommissionen har i flera olika sammanhang, bl.a. i inremarknadsakten och i Europeiska kommissionens grönbok om modernisering av EU:s upphandlingspolitik, framfört att EU:s upphandlingsmarknad är öppnare gentemot tredje land än vad våra internationella partners upphandlingsmarknader är. Företagen i har därför begränsat tillträde till upphandlingsmarknaderna i tredje land. Den egna öppenheten ger dessutom, enligt kommissionen, EU en sämre förhandlingsposition vid internationella förhandlingar om ökat tillträde till marknaderna. Europeiska kommissionen har därför meddelat att de avser att ta fram ett lagförslag som skulle göra det möjligt att stänga EU:s upphandlingsmarknad mot länder som inte erbjuder motsvarande marknadsöppningar. Vad avser förhållandet till tredje land har regeringen i sitt svar på Europeiska kommissionens grönbok ansett att EU:s upphandlingsmarknad måste förbli öppen, icke-diskriminerande och konkurrenskraftig. Regeringen har motsatt sig införandet av regler som innebär att den europeiska upphandlingsmarknaden begränsas gentemot leverantörer från tredje land. United Nations Commission on International Trade (UNCITRAL) FN-kommissionen United Nations Commission on International Trade (UNCITRAL) har bl.a. till uppgift att arbeta fram modellagar inom området internationell handel. En modellag innehåller lagtext som stater rekommenderas föra in i sina nationella lagstiftningar i syfte att framförallt uppnå ökad harmonisering. En av dessa modellagar innehåller bestämmelser om offentlig upphandling (modellag om upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader). 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 En arbetsgrupp inom UNCITRAL har arbetat fram ett förslag till modernisering och ändringar av modellag. Förslaget har underställts Europeiska kommissionen vid dess sammanträde i . () är ett europeiskt samarbete inom offentlig upphandling. har tagit över ordförandeskapet fr.o.m. och leder arbetet inom PPN till och med utgången av 2012. , som ansvarar för det svenska ordförandeskapet, kommer bl.a. att ta upp och diskutera Europeiska kommissionens grönbok om modernisering av EU:s upphandlingspolitik. Verket kommer att hålla ett plenarmöte till vilket samtliga medlemmar och Europeiska kommissionen kommer att bjudas in. Statskontoret konstaterade i rapporten ny upphandlingsmyndighet samt promemorian Ett utvecklat upphandlingsstöd att det enligt aktörerna på marknaden finns ett stort behov av stöd inom området offentlig upphandling och att den nuvarande organisationen inte är optimal (dnr S2011/91/RU). Behovet av stöd är fortsatt stort och kommer att öka då upphandlingsfrågorna är under stark utveckling bl.a. genom påverkan från andra politiska områden. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att (dir. 2011:78) se över möjligheterna att stärka upphandlingsområdet och uppnå ökad samordning, kompetens, stöd, tillgänglighet samt synlighet genom att i första hand samordna den stödjande upphandlingsverksamheten i en befintlig myndighet. Uppdraget ska redovisas . Upphandlingsområdet är under stark utveckling. Inom Europeiska kommissionen pågår ett Regeringen följer noga och deltar i det arbete som pågår i Europeiska Regeringen är positiv till försla- gen som moderniserar och förenklar upphand- dock för avsikt att lämna ett delbetänkande lingsregelverket, men det är viktigt att bevaka att de förändringar som görs ligger i linje med de en omvärlds- och problembeskrivning samt ange vilka frågeställningar som utredningen har för ningen är ett viktigt stöd för regeringen i detta avsikt att prioritera i sitt fortsatta arbete. De stora förändringarna på upphand- Remissförfarandet kommer att ligga till grund lingsområdet kommer även att kräva fortsatta för ytterligare vägledning om rätt frågor har satsningar på ett effektivt upphandlingsstöd. Delbetänkandet kommer också att Regeringen har aktivt deltagit i det internatio- innehålla ett underlag för regeringens arbete med Deltagandet i PEPPOL har varit de förslag som Europeiska kommissionen Arbetet med ordförandeskapet i kommer att lägga fram . PPN innebär att sätter dagordningen och formatet för plenarmötet. Det finns flera viktiga frågor som kommer att behöva diskuteras i det Upphandling från statliga och kommunala företag informella nätverket under det svenska ord- förandeskapet för att utbyta erfarenheter och Kommuner och landsting får organisera sin Det svenska deltagandet i De får tillsätta de nämnder de UNCITRAL har spelat en viktig roll för att få behöver för verksamheten. De får även bilda fram ett förslag till modellag. företag för att driva verksamheter. Viktiga utredningar har presen- att kommuner och landsting tillsammans bildar terats och tillsatts och utgör ett led i regeringens företag för att driva verksamheter som de behö- arbete med att effektivisera upphandlingsregel- ver samverka kring. Rätten att fritt organisera sina verksamheter är ett grundläggande element i den kommunala självstyrelsen och var en del av 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Det främsta motivet för att använda kommunala företag för verksamhet är ekonomisk effektivitet. är också en viktig form för samverkan. Även staten bedriver verksamhet i företagsform. Regeringen har för avsikt att återkomma till med anledning av förslagen i betänkandet Offentlig upphandling från eget företag? och vissa andra frågor (SOU 2011:43). med en rad avgöranden avseende upphandling och offentlig samverkan och fler är att vänta. Regeringen följer denna rättsutveckling. Frågan om offentlig samverkan är viktig för att kunna tillhandahålla allmännyttiga tjänster effektivt. Regeringen har också valt att intervenera i ett mål som avser samverkan mellan stat och kommun i . Den elektroniska upphandlingen är viktig för effektiviseringen av den offentliga upphandlingen och målsättningen är att göra hela inköpsprocessen elektronisk. Kammarkollegiet har gjort en uppföljning av upphandlande myndigheters användning av e-upphand- ling. Resultaten i rapporten grundar sig på en enkät som riktat sig till upphandlande myndigheter. Resultatet av uppföljningen visar att av kommunerna, av landstingen och av de statliga myndigheterna använder någon form av verktyg för elektronisk upphandling. Kammarkollegiets förstudie om en framtida arkitektur för elektronisk upphandling ger vid handen att dagens lösning, där de upphandlande myndigheterna själva anskaffar upphandlingssystem på den privata marknaden fungerar väl. Det finns, enligt Kammarkollegiet, därmed inte någon anledning att inrätta en nationell upphandlingsplattform. Kammarkollegiet fortsätter nu arbetet med att öka förutsättningarna för att göra hela inköpsprocessen elektronisk bl.a. genom att aktivt medverka i det standardiseringsarbete som pågår. Ett arbete har även påbörjats med att ta fram stöd och vägledning till de upphandlande myndigheter och leverantörer som vill gå över till en elektronisk inköpsprocess. Miljö- och sociala hänsyn samt innovationer Den offentliga upphandlingen bör främja de politiska målsättningarna såsom innovation och miljöhänsyn och kan även främja sociala hänsyn om upphandlingens art motiverar detta. I betänkande (SOU 2010:56) framgår vidare att innovationsvänlig upphandling och innovationsupphandling kan stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet och effektivitet. Regeringen anser att offentlig upphandling kan vara en drivkraft för innovation och därmed bland annat bidra till förbättringar av offentliga tjänster. Satsningar på information om möjligheterna att upphandla innovationer behövs. har ett antal fall av mutor och korruption i svenska kommuner uppmärksammats i media. Korruption är ett allvarligt samhällsproblem som innebär att skattemedlen inte används på ett korrekt sätt. Regeringen gav därför Statskontoret i uppdrag att ta fram ett underlag för bedömning av förekomsten av korruption i kommuner och landsting (dnr Fi2011/2882). Syftet med uppdraget är att ta fram ett samlat underlag som ger en bild av rättspraxis, forskning och uppfattningen om förekomsten av korruption i kommuner och landsting samt kommun- och landstingsägda företag. Statskontoret ska vidare undersöka kunskapsnivån om korruption, vilka interna riktlinjer som finns i den kommunala sektorn samt hur den kommunala revisionen arbetar med att förebygga korruption. Statskontoret kommer även att analysera behovet av åtgärder som skulle kunna bidra till att minska förekomsten av korruption och belysa goda exempel på lokala åtgärder mot korruption. Uppdraget ska redovisas . Korruption, i form av mutor och bestickning, kan vara ett medel att otillbörligen inverka på beslutsprocessen vid offentlig upphandling. Sådana beteenden strider mot de grundläggande principerna för all offentlig upphandling och är föremål för effektiva rättsmedel. Pågående arbete inom Europeiska unionen Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad (KOM(2011)- 15 slutlig) innehåller en rad förslag om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling. Regeringen kommer att särskilt följa de frågor som prioriterats i yttrandet över grönboken. De avser i huvudsak förenkling av regelverket, ökade möjligheter till förhandling i det klassiska direktivet, ett förslag om valfrihetsförfarande för bl.a. sociala tjänster samt vägledning om hur krav kan ställas i en upphandling som går utöver harmoniserad EU-lagstift- ning eller minimistandarder. Regeringen föreslår, att en bestämmelse införs i direktiven som tillåter myndigheter att under pågående domstolsprövning med förhandlat förfarande utan föregående annonsering, upphandla varor och tjänster som de är skyldiga att tillhandahålla. Slutligen kommer regeringen att verka för en bibehållen öppen och icke-diskriminerande europeisk upphandlingsmarknad i förhållande till tredje land. Regeringen lyfter även, i yttrandet över grönboken, upp vissa andra viktiga och centrala frågor. Regeringen anser att det vid översynen av regelverket är viktigt att anta ett leverantörsperspektiv eftersom det största problemet vid upphandlingar i är att antalet anbud är för få. Att öka antalet anbudsgivare är sannolikt lösningen på hur offentlig upphandling kan bidra till en konkurrenskraftig europeisk ekonomi med fler och växande företag. Kommissionen uppmanas att tydligt klargöra i vilken utsträckning som offentligtoffentligt samarbete omfattas av upphandlingsdirektiven. Vidare bör det enligt regeringen klargöras hur upphandlande myndigheter kan underlätta för lokala leverantörer att delta i upphandlingsförfarandet utan att ett särskilt undantag från upphandlingsreglerna för lokala och regionala leverantörer införs. För att öka antalet innovationsupphandlingar är det av största vikt att möjligheterna till dialog ut. När det gäller riskerna för favorisering och bestickning i upphandlingsförfaranden framhåller regeringen att den bör bekämpas med 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 större öppenhet och inte genom reglering i upphandlingsdirektiven. Kommissionen har meddelat att de har för avsikt att komma med ett utkast till direktiv avseende tjänstekoncessioner . Frågan om hur en tjänstekoncession ska definieras är av stor vikt för regeringen. Av propositionen Lag om valfrihetssystem (prop. 2008/09:29 bet. 2008/09:SoU5, rskr. 2008/09:61) framgår att regeringen anser att LOV är att bedöma som en form av tjänstekoncession. För regeringen är det viktigt att de förslag som kommissionen avser att lägga fram inte begränsar de upphandlande myndigheternas möjligheter att tillämpa LOV som ett alternativ till . Regeringen är vidare angelägen om att förslagen skapar flexibilitet som de är effektiva och gynnar konkurrensen. Regeringen har därför för avsikt att aktivt delta i processen. Europeiska kommissionens grönbok om e- upphandling Med anledning av kommissionens grönbok om e-upphandling har regeringen särskilt välkomnat att kommissionen överväger att ompröva tidigare rekommendation kring användning av kvalificerade signaturer inom e-upphandling samt att kommissionen framhåller vikten av ökade insatser på standardiseringsområdet. Att medlemsstaterna får kräva att elektroniska anbud är försedda med en avancerad elektronisk signatur kan ge upphov till onödiga hinder för möjligheterna att delta i gränsöverskridande e- upphandling då medlemsstaterna kräver olika säkerhetsnivåer. När det gäller den rättsliga ramen för e-upphandling anser regeringen att EU:s gällande regelverk för upphandling i stort är relativt väl anpassat för elektroniska förfaranden. Det är dock viktigt att undanröja de rättsliga hinder som finns för användning av e- upphandling. Det är därför särskilt välkommet att det görs en översyn av direktiv /93/EG angående elektroniska signaturer. Regeringen välkomnar även översynen av fakturadirektivet 2010/45/EU som förhoppningsvis kan bidra till en mer utbredd användning av e-faktura i medlemsstaterna. Vad gäller upphandlingsdirektiven ser regeringen inte något behov av ändringar eller uppdateringar. Regeringen anser även att den viktigaste åtgärden för en ökad användning av e- upphandling är insatser riktade mot att undan- 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 röja eventuell tvekan hos upphandlande myndigheter och leverantörer att övergå till elektronisk upphandling. Det är också viktigt att e- upphandling ses som en del av det bredare arbetet med e-förvaltning som bedrivs och att kommissionen säkerställer att de åtgärder som genomförs inte utvecklas i stuprörsform. Vidare är målsättningen att åstadkomma en obruten elektronisk inköpsprocess viktig. Kommissionen fortsätter arbetet med att underlätta medlemsstaternas övergång till e- upphandling och möjliggöra för leverantörer att delta i elektroniska upphandlingar inom den inre marknaden. Ett viktigt arbete för att förbättra e- upphandlingen mellan medlemsstaterna bedrivs inom ramen för PEPPOL. Enligt kommissionen kommer det att vara viktigt att säkerställa att stödjer en övergång till e- upphandling. Utöver den fortsatta processen med att genomföra åtgärder i enlighet med grönbokens förslag har kommissionen meddelat att man avser tillsätta en informell expertgrupp som ska utfärda rekommendationer till kommissionen när det gäller utveckling och implementering av e-upphandling.