prop · GY03141 · 2011-05-19 00:00:00 — De båda trafikverken och upphörde och i stället bildades det nyinrättade Trafikverket.1 Anslagen till och har ökat med mer än inflationen och uppgick till för väg- och banhållning.2 Av detta avser cirka hälften underhåll och den andra hälften investeringar i vägar och järnvägar. Regeringen planerar ungefär motsvarande anslagstilldelning framöver, totalt för perioden 2021. Av dessa avser investeringar i huvudsak i vägar och järnvägar.3 Av budgetlagen följer krav på god hushållning med statliga resurser.4 Anspråken på ytterligare investeringar i statlig infrastruktur är stora och inte minst den senaste tidens debatt om järnvägsunderhållet indikerar stora Detta ställer stora krav på en effektiv hushållning av statliga investeringar. I den utredning som låg till grund för inrättande av angavs att produktivitetsutvecklingen inom anläggningsbranschen varit låg under många år.5 Detta påverkar de offentliga utgifterna som staten som beställare kan bidra till att produktiviteten inom anläggningsbranschen förbättras. 1Dir 2009:75, prop. 2009/10:59, Ny myndighetsstruktur på transportområdet. 2Enligt årsredovisning för staten 2009. 2008/09:35, Framtidens resor och transporter, s.78. Mer järnväg för pengarna, SOU 2009:20, särskilt s. 25. 4Lag (1996:1059) om statsbudgeten, 1§. 5Effektiva transporter och samhällsbyggande En ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. Betänkande av , SOU 2009:31. Efter viss avsaknad av krav på produktivitetsökningar har regeringen uttryckt förväntningar på produktivitetsökningar med inom trafikverkens verksamhetsområde och att den ekonomiska styrningen av investeringsprojekten bör stärkas. Kunskapen om produktivitetsutvecklingen inom trafikverkens område är begränsad. Hur stor den har varit förefaller det saknas detaljerad kunskap om.6 Väg- och baninvesteringar är enligt bedömning ett intressant område att tillämpa produktivitetsmätning på, då det finns ett tydligt resultat (meter väg, järnväg etc.) att relatera kostnaderna till. Syftet har varit att granska om regeringen, och (i det följande trafikverken) har mätt och redovisat trafikverkens produktivitet i enlighet med rimliga krav och förväntningar. Granskningen har utgått från följande revisionsfrågor: 1.Har regeringen rapporterat trafikverkens produktivitet till ? 2.Har regeringen efterfrågat produktiviteten från trafikverken? 3.Har trafikverken mätt produktiviteten? 4.Har trafikverken förutsättningar att mäta produktiviteten? 5.Har trafikverken en positiv produktivitetsutveckling? har granskat regeringens rapportering till , regeringens styrning av trafikverken, trafikverkens redovisning och trafikverkens förutsättningar för att mäta produktivitet. har även gjort en egen mätning och beräkning av trafikverkens produktivitet i investeringsverksamheten, dels med uppgifter ur trafikverkens årsredovisningar, dels med egen insamlad data. Underlagen till granskningen har hämtats ur utskottsbetänkanden, regeringens propositioner och regleringsbrev samt trafikverkens årsredovisningar, informationssystem, arkiv och ekonomisystem. Information har även inhämtats med ett trettiotal intervjuer och möten med representanter för Statskontoret, delrapport , dnr 2009/220-5. och ledning och personal samt en enkät till ett hundratal ansvariga projektledare och byggledare i ett urval av stora projekt. Cirka hälften av enkätsvaren har följts upp med frågor per e-post eller telefon, och ett tiotal projekt har besökts på plats. har bedömt regeringens och trafikverkens rapportering av produktivitet genom att söka såväl data som metoder för att beräkna produktiviteten i trafikverkens verksamhet. På detta sätt har möjligheter och problem kunnat dokumenteras på ett sätt som motsvarar vad trafikverken själva kan tänkas möta då de försöker mäta sin produktivitet. har anlitat seniora forskare och professorer vid KTH (och ), () och VTI (och ) samt , professor emeritus i statskunskap vid , vilka har lämnat synpunkter på definitioner, forskningsläge och beräkningar. har varit projektledare. , , , och har medverkat. , och har bistått som konsulter. har i granskningen betraktat produktivitet som en typ av effektivitet.7 Produktiviteten har definierats som produktionsresultatet i förhållande till kostnaden, figur 1. Figur 1 Förhållandet mellan produktivitet och effektivitet Vedung, (2009). Utvärdering i politik och förvaltning s. 144. Figurens urval och val av begrepp utesluter inte att det finns synonymer som är lika vedertagna. Insatser, insatsvaror, resurser och resursåtgång är synonymer i litteraturen till första rutan i figuren. Prestation, slutprestation, resultat och utfall är synonymer till andra rutan och mål, nytta och samhällsnytta till den tredje rutan.8 Med preciseringen att prestation avser produktionsresultatet blir produktiviteten enligt nedanstående. Vidare har i denna granskning, i vilken produktivitetsbegreppet tillämpas på trafikverken, definierat produktiviteten som mängden infrastruktur per satsad krona och år. Produktiviteten förhåller sig inverterat till styckkostnaden eller 1/styckkostnaden för prestationerna.9 har i granskningen bedömt produktiviteten definierad på detta sätt vara särskilt intressant eftersom den är en delmängd av effektivitet som myndigheten har stor möjlighet att påverka. För att styckkostnadernas utveckling ska vara ett meningsfullt mått på produktivitetsutveckling antas preliminärt att kvaliteten inte har minskat. Detta antagande kan vid behov korrigera med ett mått som avspeglar kvalitetens utveckling. val att granska produktiviteten ska inte tolkas som att produktivitet anses viktigare än kvalitet, trafikanternas överlevnad och andra krav som har anledning att styra sin verksamhet efter. Mängden infrastruktur, har i sin tur mätts i längden, ytan eller volymen av de producerade anläggningarna. Vilket av de tre (m, m2 eller m3) som använts beror på metod och verksamhet (väg, järnväg, m.m.). Även om andra mått på resursåtgången är tänkbara, såsom per anställd eller per maskin, har endast sett nackdelar med att använda annat resursmått i produktivitetskvoten än kronor. Detta gäller åtminstone i de inledande och övergripande beräkningar som bedömts lämpliga att börja 8Ekonomistyrningsverket 2009:29 Handledning Resultatredovisning s. 15 är lik figur 1 med synonymen prestation i stället för produktionsresultat men utan produktiviteten angiven. 1991, s. 54 ff. Även efter avgränsningen till kronor är det dock påkallat med ytterligare en förenkling. Inledningsvis beräknas produktiviteten i förhållande till kostnaden i löpande priser vilket innebär att den bör benämnas den nominella produktiviteten. Läsaren ges i ett senare skede möjlighet att jämföra den med flera index-serier. Indexets påverkan blir därmed transparent och produktivitetsutvecklingen kan räknas om till fasta priser i efterhand med valfritt index. Ovanstående definition på produktivitet innebär att svårbedömda aspekter av produktionsresultatet såsom livscykelkostnader, kvalitetsförändringar, trafiksäkerhet, med mera inte ingår. Denna medvetna avgränsning har varit en förutsättning för att räkna fram produktiviteten för trafikverkens verksamhet inom rimlig tid. Det finns dock anledning att utesluta många av dem även om tiden hade funnits, med argumentet att de inte ska ingå i produktivitet. De kan med framtida forskning eventuellt tillföras modellen, men det är också möjligt att dessa variabler bör förbli separata självständiga mått. Genom att inte ingå i beräkningen kan de utgöra förklaringar till den konstaterade produktiviteten, till skillnad från de variabler som ingått i beräkningen och därmed redan tagits hänsyn till. Dessa förklaringar kan mycket väl uppväga en låg produktivitet. Det är slutligen som avgör avvägningarna mellan kvalitet, uthållighet, produktivitet och liknande. Trafikmängden påverkar produktivitetsberäkningarna för delverksamheten investering om den får påverkan på det tekniska utförandet då anläggningarna projekteras och byggs. Till exempel påverkar trafikmängden normalt beläggningstjockleken och därmed anläggningens volymer då den byggs. Tillväxt i trafik därefter, som inte resulterar i en ny investering, påverkar inte investeringsproduktiviteten. Däremot är det möjligt att den påverkar det som kallade drift, det vill säga snöplogning, vägmarkeringsunderhåll och liknande, åtgärder med kort varaktighet som syftar till att hålla anläggningarna brukbara men som avgränsat bort ur de egna beräkningarna. Till exempel kan det tänkas att mycket trafik försvårar snöplogningen på ett sätt som gör att arbetsinsatsen försvåras och tar . Detta hade principiellt gett anledning till att bli inkluderat i beräkningar av produktivitet för drift.10 10De exempel på avancerade vintermodeller mm som tagit del av har varit . Det utesluter inte att även har utvecklat liknande modeller. har inte frågat efter dessa närmare eftersom drift och underhåll avgränsats bort ur granskningen. tillämpar i kapitel 4 två metoder för att beräkna produktivitet i investeringsverksamheten. I den första av dessa, metod 1, har en del ytterligare avgränsningar och förenklingar gjorts, vilket närmare beskrivs i kapitel 4. I denna rapport har prioriterat redovisning av produktivitet på en högt aggregerad nivå (de båda trafikverkens investeringsverksamhet), eftersom denna antagits vara av mest intresse för riksdag och allmänhet. I underlaget till rapporten finns produktivitetsberäkningar på mer detaljerad nivå för och andra specialister att ta del av. Anläggningsbranschen har länge ansetts ha låg produktivitet.11 lämnade den av regeringen tillsatta Produktivitetsdelegationen sitt slutbetänkande.12 I detta framhålls behovet av produktivitetsmätningar. Situationen förefaller inte nämnvärt ha förändrats. Enligt budgetlagen ska statlig verksamhet eftersträva hög effektivitet och god hushållning.13 Enligt myndighetsförordningen är myndighetens ledning ansvarig inför regeringen för verksamheten, för att den bedrivs effektivt och att den redovisas tillförlitligt och rättvisande. Myndigheterna har även ett allmänt uppdrag att utveckla den verksamhet de är ansvarig för.14 Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag reglerar hur myndigheter direkt under regeringen ska redovisa sin verksamhet. I den lydelse som gällde till 2009 angavs att myndigheten skulle redovisa och kommentera resultat i förhållande till de mål och återrapporteringskrav regeringen angett. Om regeringen inte beslutat annat skulle myndigheten redovisa och kommentera hur verksamhetsresultaten hade utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och kvalitet. gäller att myndighetens redovisning ska utgå från de uppgifter som har angetts i myndighetens instruktion, regleringsbrev och andra beslut där regeringen kan ha angett sådana krav. Resultatredovisningen ska främst avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. 11Dir 2008:90 Översyn av myndigheter och verksamheter inom transportområdet. SOU 2009:24 De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet, slutrapport . 12Produktivitetsdelegationens betänkande SOU 1991:82 Drivkrafter för produktivitet och välstånd. 13Lag (1996:1059) om statsbudgeten, 1§. 14Myndighetsförordning (2007:515), 3 och 6§§. menar att begreppet prestationer i litteraturen och i statens dokument i regel syftar på de tjänster och varor som myndigheterna producerar, vilket kan anses motsvara produktionsresultatet i figur 1. Som prestationer räknas inte pågående verksamhet, utan färdigställda tjänster och produkter som är tillgängliga för allmänheten, regeringen, andra myndigheter eller andra avnämare.15 1.5.2Övriga statsmaktsuttalanden mm beträffande produktivitet begärde 1992 att regeringen för skulle redovisa erfarenheter av budgetprocessen med förslag till modifieringar.16 I sin budgetproposition svarade regeringen att det är viktigt att skapa bättre förutsättningar för att analysera och utvärdera resultaten i offentlig verksamhet. Kraven borde skärpas vad gäller redovisning och analys av vilka resultat Intresset borde förskjutas från ambition till uppföljning och utvärdering.17 Regeringen åberopade även att () konstaterat att myndigheterna i många fall inte hade en ändamålsenlig verksamhetsindelning för resultatredovisning. Enligt verket förhindrade detta beräkningarna av kostnader för slutprestationer, vilket inneburit att nyckeltal som speglar produktivitet och styckkostnader blivit svåra att ta fram. Därutöver hade RRV konstaterat att kvalitetsmätningar och jämförelser och med andra producenter oftast inte utfördes.18 uttryckte stöd för att de statliga insatserna följs upp systematiskt och fortlöpande med anledning av att regeringen i finansplanen hade uttalat att det var centralt att myndigheterna kontinuerligt ökar sin produktivitet. Utskottet instämde i regeringens bedömning att myndigheternas redovisning av produktivitet och kvalitet för de producerade tjänsterna behövde förbättras med hänsyn till att de utgör ett viktigt redskap för och regeringens styrning och uppföljning av verksamheten.19 Med anledning av budgetpropositionen 2009 anför finansutskottet att förändringarna i riktning mot ökad verksamhetsanpassning och flexibilitet i resultatstyrningen inte får innebära att kvaliteten eller precisionen i redovisningen till försämras.20 15Ekonomistyrningsverket ESV 2009:29, Handledning Resultatredovisning s. 15. 1992/93:FiU4, rskr. 1992/93:29. 1992/93:100 bilaga 1, s. 84, 5:e st. 1992/93:100 bilaga 1, s. 88, 4:e st. 1996/97:FiU1, s. 235. 2008/09:FiU2, s. 55. rapporterade revisorer att myndigheterna hade problem med att redovisa verksamheters prestationer och att relatera prestationer till kostnader.21 Endast få myndigheter hade rättvisande redovisat styckkostnadernas utveckling över tiden, det vill säga produktivitetsutvecklingen, i resultatredovisningen. har berört frågor om produktiviteten i anläggningsbranschen, bland annat i samband med behandlingen av den senaste inriktningspropositionen för trafikens infrastruktur.22 Utskottet instämde i regeringens bedömning att anläggningsbranschens produktivitetsutveckling varit bristfällig och att staten som stor beställare bör bidra till att vända den utvecklingen. Utskottet noterade vidare att de ändrade verksamhetsformerna för trafikverkens dåvarande produktions- och konsultverksamheter bland annat syftade till lägre priser på väg- och järnvägsanläggningsområdet. anser att kraven på hög produktivitet bör tolkas som en implicit förväntan om att myndigheterna i möjligaste mån bör följa upp sin produktivitetsutveckling. Trots den långa tidsperiod som förlöpt sedan finansutskottets uttalande utan att kravet på redovisning av produktivitet återupprepats av , menar att kravet består, i den mån meningsfull mätning är möjlig, mot bakgrund av budgetlagen och de generella krav på hög produktivitet i statsförvaltningen som uttalats direkt och indirekt. verksamhet har grovt kunnat indelas i investering, underhåll och drift. Investering utgör nybyggnation eller upprustning till en högre standard. Underhåll avser större åtgärder som behöver utföras för att återställa den nedslitna anläggningen till ursprungligt skick (ny beläggning, nya belysningsstolpar etc.) Drift avser åtgärder med kort varaktighet, , som endast avser att vidmakthålla framkomlighet och annan nytta av anläggningen, till exempel borttagande av förolyckade fordon, vinterväghållning, vegetationsröjning och akut lagning av hål i vägbanan. 21Förslag till 1997/98:RR7 revisorers förslag angående resultatinformation som underlag för styrning av statlig verksamhet, s. 92. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, s. 76, rskr. Utöver huvudverksamheterna investering, underhåll och drift har funnits myndighetsutövning, övergripande administration och andra verksamheter med relativt liten andel och som inte kan inordnas i de tre huvudverksamheterna. Produktiviteten i administrationen, underhållet och driften har inte studerats i detalj inom granskningen, men förefaller ha utvecklats relativt väl, mätt med produktivitetsmåttet administrations- respektive driftskostnad per kilometer förvaltat vägnät. I har inte gjorts åtskillnad mellan underhåll och drift. I stället förekommer i redovisningen begreppet reinvesteringar mellan investering och underhåll, figur 3. Gränsdragningarna är dock sådana att det kan hävdas att reinvesteringarna motsvarar underhåll och att underhåll motsvarar driftsverksamhet. I och med sammanslagningen till ett trafikverk och den ensning av begrepp detta föranleder, har meddelat att en översyn av begreppen pågår. Kapitel 2 redogör för regeringens och trafikverkens insatser beträffande mätning och redovisning av produktivitet. Kapitel 3 utreder trafikverkens förutsättningar att beräkna produktiviteten. I kapitel 4 redovisas beräkningar av trafikverkens produktivitetsutveckling inom investeringsverksamheten med två olika metoder. sammanfattande slutsatser och rekommendationer redovisas i kapitel 5. I bilagorna redovisas fördjupningar och ytterligare material för att belysa redovisning, forskningsläge, datakällor och metoder för produktivitetsberäkningarna. 2Regeringens och trafikverkens redovisning av produktivitet I detta kapitel redogörs för vilka krav regeringen har ställt på trafikverken och den redovisning trafikverken lämnat. Vidare granskas regeringens rapportering I detta avsnitt redovisas regeringens uttalanden och förslag i budgetpropositioner , då de bedömts ha relevans för granskningen. tillämpar regeringen en enhetlig modell för beräkning av myndigheternas anslag och modellen innehåller vissa produktivitetsfrämjande inslag. För de anslag som används för löner, hyror och övriga förvaltningsutgifter räknas anslagen upp med den så kallade PLO-modellen, pris- och löneomräkningsmodellen.23 Den innebär att myndigheternas anslag generellt räknas upp med den allmänna pris- och löneutvecklingen, men med ett produktivitetsavdrag som motsvarar löneutvecklingen i den konkurrensutsatta sektorn. Regeringen anger aktuell procentsats i budgetpropositionen . tolkar förfarandet som att myndigheterna med detta anslag förväntas prestera lika mycket . För trafikverkens investeringsanslag har i stället nettoprisindex, NPI, utan produktivitetsavdrag tillämpats vid anslagsuppräkningen.24 NPI speglar den genomsnittliga nominella inflationen och uppräkning enligt detta index innebär enligt i praktiken ett produktivitetskrav på verksamhet som finansieras via dessa anslag, eftersom uppräkningen inte 1992/1993:100. 24Finansdepartementet PM daterad . täcker mer än genomsnittliga prisökningar. För att finansiera kostnader som ökar mer än NPI krävs en produktivitetshöjning i motsvarande mån för att planerad verksamhet ska kunna genomföras.25 2.1.2Höga ambitioner på produktivitetsredovisning I budgetpropositionen anförde regeringen att det är centralt att myndigheterna kontinuerligt ökar sin produktivitet. Enligt budgetpropositionen visade en rapport från Statskontoret att produktivitetsredovisningarna ännu inte hade uppnått fullgod standard.26 Regeringen framförde att årsredovisningar var bra och att den såg positivt på ambitioner att utveckla årsredovisningen till ett dokument som redovisar utförda prestationer och effekter i förhållande till uppställda verksamhetsmål, även om förmågan att redovisa resultat inom alla verksamhetsområden [ för ] ännu inte är fullt utvecklad. Regeringen meddelade även att den i kommande regleringsbrev skulle begära att och skulle vidareutveckla sin årsredovisning avseende bland annat produktivitetsutvecklingen inom olika verksamheter. 2.1.3Infrastrukturpropositioner vaga om produktivitet till 2008 Infrastrukturpropositionerna innehåller få specifika uttalanden om behovet av eller förutsättningarna för produktivitetsutveckling i byggande och underhåll av infrastruktur.27 I någon proposition finns korta avsnitt om transportsektorns eller totalekonomins produktivitetsutveckling som en förutsättning för trafikmyndigheternas verksamhet.28 Proposition 1997/98:56 innehåller ett resonemang om stöd till flygplatser och hur det ska avvecklas i takt med en förmodad produktivitetsutveckling på i flygledning och dylikt.29 Proposition 2001/02:20 innehåller ett allmänt resonemang om produktivitetsutvecklingens betydelse för allmän inkomstökning, vilket i sin tur avgör hur mycket personbilstransporterna ökar.30 1996/97:1, del 1, s. 143, 5:e st. 2008/09:93 Mål för framtidens resor och transporter, 2003/04:95 Utökade planeringsramar för väg- och järnvägsinvesteringar 20042015, prop. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter. 2005/06:160 Moderna transporter. 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling. 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. Den senaste infrastrukturpropositionen, proposition 2008/09:35, är mer utförlig än tidigare infrastrukturpropositioner utan att säga något direkt om hur anslagen ska räknas upp och hur produktivitetskrav ska behandlas i det sammanhanget. Regeringen berör hur myndighets- och bolagsstruktur påverkar produktiviteten, men analysen av produktiviteten avser snarare hela anläggningssektorn än den statliga förvaltningen. Baserat på produktivitetsförbättringar inom drift och underhåll på , gör regeringen bedömningen att produktivitetsökning är möjlig för hela anläggningsbranschen fram till 2021.31 2.1.4Regleringsbrev och mål för statlig förvaltning utgick regleringsbreven från de höga ambitioner på redovisning av förvaltningens totala kvalitets- och produktivitetsutveckling som vuxit fram, och som förefaller ha kulminerat med en utredning som rapporterades 1997.32 och Statskontoret konstaterade att många förvaltningar hade haft problem med att redovisa verksamheters prestationer och att relatera prestationer till kostnader. Rapporten innehöll även en metod med praktiska exempel på hur produktivitet kan beräknas och redovisas enligt en metod som tillämpats av . Den föreslagna redovisningen skulle ange den årliga förändringen av prestationsvolym respektive kostnader i förhållande till ett basår. Erfarenheterna av detta utrednings- och utvecklingsarbete avseende den ekonomiska styrningen av den statliga förvaltningen ledde till att ett övergripande mål för det nya politikområdet Effektiv statsförvaltning infördes . Målet var att skapa en effektiv statsförvaltning som i sin helhet kännetecknas av hög produktivitet, god kvalitet och bra service.33 Målet formulerades om 2009 och är nyckelorden för förvaltningspolitiken, innovation, samverkan, rättsäkerhet, effektivitet, service och tillgänglighet.34 2008/09:35 Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt. 32Statskontoret 1997:6, RRV 1997:11, Produktivitet och kvalitet i resultatstyrningen av myndigheterna. 2000/01:1, utgiftsområde 2. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Vaga krav på produktivitet i regleringsbrev och instruktioner till 2009 De av regeringen uttryckta kraven på och på mätning och redovisning av produktivitet har skiljt sig åt något . På ställdes konkreta krav på ökad produktivitet i produktionsverksamheten. hade krav på sig att utveckla mått för väghållningen. Det konkreta kravet på ersattes med ett krav på redovisning av produktiviteten i underhållsverksamheten. För begränsades produktivitetskravet för statlig väghållning till drift och underhåll. Produktiviteten skulle öka vid oförändrad kvalitet. Dessa eller likartade krav gällde . Båda myndigheterna fick ett övergripande krav på kostnads- och prestationsredovisning per verksamhetsgren utöver de för myndigheterna likartade mål och krav som gällde beträffande väg- och banunderhåll. fördes regeringens krav på produktivitet och effektivitet över till myndigheternas instruktion.