prop · GY03136 · 2011-05-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:136 granskning av effektiviteten i lärosätenas användning av resurser Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av lärosätena resurserna effektivt? (RiR 2011:2). Regeringen instämmer i iakttagelse att högskolans effektivitet är hög men att det finns en förbättringspotential. Vikten av att nå en hög kvalitet och utnyttja resurserna effektivt framgår av bl.a. högskolelagen (1992:1434). Med anledning av rapporten avser regeringen att förtydliga uppdrag när det gäller att följa upp effektiviteten i lärosätenas resursanvändning. Regeringen avser vidare att ge i uppdrag att utveckla metoder för att mäta effektivitets- och produktivitetsutveckling. Ärendet och dess beredning.............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens åtgärder med anledning av Bilaga 1 av effektiviteten i lärosätenas användning av resurser (RiR 2011:2) ................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning överlämnade lärosätena resurserna effektivt? (RiR 2011:2) den 14 respektive till regeringen. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till från det att regeringen har tagit emot rapporten. har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av regeringens skrivelse. har granskat hur effektivt universitet och högskolor utnyttjar sina resurser samt hur lärosätenas produktivitet har utvecklats. En statistisk metod, DEA-metoden (Data Development Analysis), har använts för att beräkna relativa effektivitetstal för 30 universitet och högskolor . Enligt granskningen har ungefär hälften av lärosätena varit fullt effektiva. Hos de övriga visar granskningen att det finns möjlighet att använda resurserna mer effektivt. För vissa lärosäten är förbättringspotentialen ganska stor, medan andra ligger nära fullt effektivt resursutnyttjande. Granskningen visar på en positiv produktivitetsutveckling . Produktivitets- utvecklingen har i genomsnitt varit . I analys mäts resursinsatsen i form av olika dimensioner av personal, studenter och övriga resurser. Prestationerna mäts i form av helårsprestationer inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå, examina på forskarnivå samt forskningsvolym i form av en indikator som mäter vetenskapliga publikationer. De omständigheter som granskningen pekar ut som möjliga orsaker till lägre effektivitet är en hög andel studenter som läser på distans eller att studenter läser fristående kurser i stället för program. Dessutom tycks lärosäten som erbjuder utbildning inom ett färre antal områden utnyttja sina resurser mer effektivt. har rekommenderat regeringen att ge , och i uppdrag att i samråd utveckla metoder för och genomföra mätningar av effektivitets- och produktivitetsutvecklingen inom högskolesektorn. Vidare har rekommenderat lärosätena att initiera ett internt utvecklingsarbete med syfte att främja ett effektivare utnyttjande av resurser. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i iakttagelser att högskolans effektivitet är hög men att det finns en förbättringspotential. inte utifrån granskningen dra några självständiga slutsatser om respektive lärosätes effektivitet utan ser granskningens resultat som en indikator på effektivitet bland flera. regeringen i iakttagelse att lärosäten med hög andel studenter på fristående kurser och särskilt i distansundervisning i genomsnitt inte tycks utnyttja sina resurser lika effektivt som lärosäten med lägre andel studenter på sådana kurser. avstått från att beakta resultaten av samverkan med det omgivande samhället i sin analys. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheternas ledningar bl.a. se till att verksamheten bedrivs effektivt. Vikten av att nå en hög kvalitet och utnyttja resurserna effektivt framgår också av högskolelagen (1992:1434). Resursfördelningen till universitet och högskolor är också utformad för att stödja detta. har regeringens uppdrag att utvärdera utbildningarnas Om en utbildnings kvalitet inte är tillräckligt hög, riskerar lärosätet att examenstillståndet återkallas eller att en viss examen inte får utfärdas för utbildningen. Regeringen har också aviserat att resultaten av resurstilldelningen till utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Fördelningen av resurser till utbildning på grundnivå och avancerad Lärosätena tilldelas resurser utifrån antalet registrerade studenter och det antal högskolepoäng studenterna uppnår. Prestationsgraden, antalet avklarade högskolepoäng per helårsstudent, varierar mellan lärosäten och mellan olika utbildningar. och särskilt sådana som bedrivs som distansstudier har lägre Detta har också slagit igenom i granskning som en sämre effektivitet. Både fristående kurser och distansundervisning fyller en viktig funktion i högskolan. fristående kurser kan för vissa studenter vara det bästa sättet att utforma sin examen eller ett sätt att få viktig vidareutbildning för nuvarande eller Fristående kurser skapar också en flexibilitet i anpassa sin verksamhet till förändrade behov. distansundervisning goda möjligheter till studier utan att studenterna behöver lämna sin bostadsort. ser regeringen med oro på att många studenter antas till kurser där de inte uppnår några När det gäller lärosätenas forskning tilldelas en stor del av medlen från externa finansiärer i konkurrens. Det betyder att forskarnas ansökningar prövas av finansiären med syfte att de främsta forskningsprojekten inom sina områden ska tilldelas medel. De anslagsmedel som universitet och högskolor tilldelas för forskning, forskarutbildning och konstnärligt utvecklingsarbete fördelas till en del utifrån respektive lärosätes vetenskapliga produktion mätt som publikationer och citeringar och förmågan att attrahera externa medel. En kritik mot en sådan fördelningsmodell är att olika forskningsområden har olika förutsättningar och traditioner när det gäller publicering i vetenskapliga För att motverka detta har regeringen valt att ge olika granskning, vilket innebär att skillnaderna mellan lärosätenas forskningsvolym blir större till förmån för de med omfattande medicinsk och teknisk forskning jämfört med om olika forskningsområden ges olika vikter. För att utveckla resursfördelningen till forskning har en utredare utsetts att utvärdera forskningskvalitet som en grund i resursfördelningen (U2010/4151/). Arbetet ska redovisas . Mätning av effektivitet är svårt, särskilt inom ett så mångfacetterat område som universitets- och högskolesektorn. Lärosätena har uppgifter inom olika områden och deras förmåga att samverka med omvärlden inom både forskning och utbildning är väsentlig. I propositionen En akademi i tiden ökad frihet för universitet och högskolor betonas att samverkan är en integrerad del av verksamheten vid universitet och högskolor (prop. 2009/10:149, bet. 2009/10:UbU23, rskr. 2009/10:337). Samverkansuppgiften i högskolelagen (1992:1432) preciserades 2009 till att även omfatta att lärosätena ska verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160). Även inom Europeiska unionen betonas samverkan mellan utbildning, forskning och innovation, den s.k. kunskapstriangeln, allt mer. Mot den bakgrunden är det viktigt att samverkansuppgiften ingår i det fortsatta arbetet för att förbättra effektivitet och produktivitet, även om inte har kunnat beakta effektivitet i relation till samverkansuppgiften och nyttiggörande av forskningsresultat i sin granskning. Friheten för lärosätena att välja strategi och inriktning är stor som förutsättningarna när det gäller möjligheten att attrahera både studenter och forskningsmedel varierar. Särskilt förutsättningarna att attrahera studenter påverkas i hög grad av konjunkturläget och den demografiska utvecklingen. Ett lärosäte måste förhålla sig till både regionala, nationella och internationella förutsättningar och de måste ges förutsättningar till en långsiktig planering för att möta dessa uppdrag. Detta gör att resurser inte fritt kan flyttas mellan olika lärosäten. Det tydliggörs genom att tar ställning till varje lärosätes anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå och för universitetens och de största högskolornas forskningsanslag. Vad som är effektivt varierar därför mellan lärosäten och . Genom att använda en statistisk modell försöker granskning med en översiktlig bild fånga vad som är en effektiv verksamhet. Eftersom modellen av naturliga skäl ger en förenklad och översiktlig bild som inte fångar alla aspekter av vad som är effektivitet, går det inte att dra för långtgående slutsatser av resultaten. Effektivitetstalen varierar också avsevärt för vissa lärosäten, vilket gör resultaten svårtolkade. Men granskning är ett välkommet tillskott bland andra utvärderingar av högskolan och den tydliggör de problem som vissa lärosäten har med en lägre prestationsgrad. I ett yttrande med anledning av denna skrivelse ställer sig tveksamt till att använda valda metod på en så differentierad verksamhet som utbildning och forskning och menar att resultaten säger lite om effektivitet i verksamheten. När det gäller regeringens åtgärder med anledning av skrivelsen framför att ansvaret för ett effektivt resursutnyttjande i första Skr. 2010/11:136 hand ankommer på lärosätenas ledningar. uppdrag till verket att följa upp effektiviteten i universitet och högskolors resursanvändning skulle kunna skapa oklara ansvarsförhållanden mellan lärosätena och verket. Regeringen vill poängtera att det är angeläget att ett arbete ständigt pågår med att öka högskolesektorns effektivitet och i det arbetet har lärosätenas ledningar det avgörande ansvaret. På så sätt kan utformningen också anpassas till varje lärosätes egna förutsättningar. Regeringen ser dock ett behov av att få en samlad bild av effektiviteten i högskoleverksamheten och det är naturligt att får i uppgift att bistå regeringen i detta. Ett sådant uppdrag påverkar på intet sätt lärosätesledningarnas ansvar. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har ett behov av att ha en samlad bild av effektiviteten i högskoleverksamheten som en del i sitt beslutsunderlag. ska följa universitetens och högskolornas resursutnyttjande i syfte att bistå regeringen med det underlag regeringen behöver för att säkerställa att högskoleverksamheten är effektiv. Den statistik och de data om ett lärosäte som samlar in ska verket använda för att bl.a. följa upp effektiviteten i lärosätenas resursanvändning. Regeringen avser att förtydliga verkets uppdrag i denna del. Regeringen avser vidare att ge i uppdrag att utveckla metoder för att mäta effektivitets- och produktivitetsutveckling. Syftet med uppdraget ska vara att hitta ändamålsenliga metoder som beskriver en så stor del av högskolesektorns uppdrag som möjligt. Uppdraget ska därför utföras i samverkan med Verket för innovationssystem för att också omfatta metodutveckling när det gäller effektivitet och produktivitet i lärosätenas uppgift att samverka med det omgivande samhället och verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta. Det är också väsentligt att fler mått än prestationsgrad beaktas i beskrivningen av utbildningen på grundnivå och avancerad nivå. Även om måtten delvis är överlappande med prestationsgraden är genomströmning och examensfrekvens andra väsentliga indikatorer på effektivitet. Uppdraget ska genomföras också i samverkan med universitet och högskolor och med andra berörda myndigheter. I uppdraget ska det också ingå att översiktligt kartlägga arbetet med att öka högskolesektorns effektivitet i andra länder. Med ett sådant uppdrag bedömer regeringen att lärosätena kan få ett verkningsfullt stöd i sitt arbete och regeringen ges tillgång till värdefullt underlag som kan vara till nytta i uppföljningen och styrningen av universitet och högskolor. Med dessa åtgärder anser regeringen att frågan är slutbehandlad. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Utgångspunkter och motiv till granskning Mål och system för resurstilldelning Två system för nationell resurstilldelning Att mäta effektivitet och produktivitet Begreppen effektivitet och produktivitet Fördelar och nackdelar med DEA-metoden Internationella studier av lärosäten Svenska av offentlig verksamhet Systematiska skillnader mellan effektiva respektive ineffektiva lärosäten Bilaga 1 Teknisk beskrivning av DEA-metoden Bilaga 2 Jämförelseobjekt för lärosäten med en förbättringspotential58 2 (59) har granskat resurseffektiviteten för 30 universitet och högskolor. Motiv: Omfattande statistik om universitet och högskolor samlas in av olika myndigheter. har denna statistik inte analyserats genom att tilldelade resurser i ett sammanfattande mått ställts mot de olika prestationer som produceras inom utbildning och forskning. Internationell forskning har visat att universitet och högskolor inte alltid använder befintliga resurser effektivt. har i en tidigare granskning av resursanvändningen i grundutbildningen konstaterat att lärosätenas ledningar saknar en samlad kunskap om hur tillgängliga resurser används. Syfte: Att belysa om universitet och högskolor använder tillgängliga resurser på ett effektivt sätt eller om det finns en potential att öka effektiviteten i resursanvändningen. Genomförande: DEA-metoden (Data Envelopment Analysis) har använts för att beräkna relativa effektivitetstal för 30 universitet och högskolor . Metoden beräknar effektivitetstalen utifrån vad som visat sig vara möjligt att åstadkomma. Detta innebär att effektivitetstalen definieras utifrån så kallad best practice. För att belysa hur resurseffektiviteten har förändrats har även produktivitetsutvecklingen beräknats. I analys mäts resursinsatsen i form av olika dimensioner av personal, studenter och övriga resurser. Prestationerna mäts i form av helårsprestationer inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå, examina på forskarnivå samt forskningsvolym i form av en indikator som mäter vetenskapliga publikationer. utgår från att de prestationer som analyseras håller en god kvalitet i högskolelagens mening. Inom ramen för granskningen har data inhämtats från , lärosätenas årsredovisningar, och . Granskningen har resulterat i följande iakttagelser och slutsatser: Hög effektivitet men det finns en förbättringspotential. beräkningar visar att när de 30 lärosätena jämförts med varandra framstår ungefär hälften av dem som fullt effektiva enligt modellen. Det finns därmed en potential för ett mer effektivt resursutnyttjande vid de övriga lärosätena. Förbättringspotentialen är inte jämnt fördelad mellan dessa lärosäten. Ett flertal ligger enligt beräkningar relativt nära ett effektivt resursutnyttjande, medan det för andra lärosäten finns en relativt stor 3 (59) Beräkningarna indikerar ett genomsnittligt effektivitetstal på 0,93, vilket innebär en förbättringspotential på beräknat på samtliga lärosäten. Produktivitetsutvecklingen har varit positiv. Enligt beräkningar har produktivitetsutvecklingen varit positiv /052007/08. I genomsnitt har produktivitetsutvecklingen för lärosätena varit . Det finns omständigheter som samvarierar med effektivitetstalen. har prövat möjliga förklaringar till varför vissa lärosäten uppvisar en lägre resurseffektivitet än andra. Analysen indikerar att lärosäten som har en hög andel studenter som läser på distans eller har en hög andel studenter på fristående kurser inte utnyttjar sina resurser lika effektivt som lärosäten med lägre andelar i dessa båda avseenden. Av analysen framgår vidare att lärosäten som bedriver utbildning inom färre områden i genomsnitt utnyttjar sina resurser mer effektivt. Rekommendation till regeringen: Ge i uppdrag till , och att i samråd utveckla metoder för, och genomföra mätningar av, effektivitets- och produktivitetsutvecklingen inom högskolesektorn. Rekommendation till lärosätena: Initiera ett internt utvecklingsarbete med syfte att främja ett effektivare utnyttjande av resurser. I satsas omfattande resurser på högre utbildning och forskning vid universitet och högskolor. uppgick lärosätenas kostnader för grundläggande högskoleutbildning till och för forskning och utbildning på forskarnivå till . var 348 000 studenter registrerade på utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ungefär 17 000 doktorander registrerade på utbildning på forskarnivå. uppgick den totala personalen till knappt 43 000 helårspersoner, varav drygt 22 000 helårspersoner var undervisande och forskande personal. I 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten anges att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. I 3 § myndighetsförordningen (2007:515) anges att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten. Ledningen ska bland annat se till att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. 4 (59) I satsas omfattande resurser på högre utbildning och forskning inom högskolan. Denna granskning studerar effektiviteten och produktiviteten för svenska lärosäten . var lärosätenas intäkter och de totala kostnaderna uppgick till 49,5 miljarder kronor.1 Av dessa intäkter och kostnader fördelades ungefär till grundläggande högskoleutbildning och till forskning och utbildning på forskarnivå. var 348 000 studenter registrerade på grundnivå och avancerad nivå vid och högskolor. Ungefär 17 000 doktorander var registrerade på utbildning på forskarnivå. uppgick den totala personalen till knappt 43 000 helårspersoner, varav drygt 22 000 helårspersoner var forskande och undervisande personal. Den övervägande delen av den grundläggande högskoleutbildningen finansieras av direkta statsbudgetanslag (), medan forskning och utbildning på forskarnivå till drygt hälften finansieras av intäkter från olika externa källor. Den externa finansieringen består till största delen av offentliga medel från statliga myndigheter, kommuner, landsting, offentliga forskningsstiftelser och EU. 1.1 Utgångspunkter och motiv till granskning I högskolelagen (1992:1434) anges att lärosätena dels ska bedriva utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå, dels ska bedriva forskning. I högskolelagen anges också att de tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att uppnå en hög kvalitet i verksamheten. Universitet och högskolor omfattas alltså av ett gemensamt övergripande regelverk. Vidare gäller att de tilldelas direkta anslag från statsbudgeten inom gemensamma system för resurstilldelning. Inom ramen för den statliga styrningen har universitet och högskolor ett betydande handlingsutrymme när det gäller att sätta samman sitt utbildningsutbud på grundnivå och avancerad nivå. Också när det gäller utbildning på forskarnivå finns ett handlingsutrymme för lärosätena som gäller dimensionering och inriktning. För högskolans forskning gäller enligt högskolelagen att forskningsproblem ska väljas fritt, forskningsmetoder ska utvecklas fritt och resultaten publiceras fritt. I lärosätenas årsredovisningar redovisar och kommenterar respektive universitet och högskola årets verksamhet i förhållande till de uppdrag som framgår av högskolelagen och regleringsbreven. samlar in omfattande statistik om den svenska högskolan inom ramen för sitt uppdrag att svara för offentlig statistik om högskoleväsendet. I denna statistik ingår såväl uppgifter om förutsättningar (resurser) i form av registrerade studenter, antagna doktorander samt personal som information 1 (2009). 5 (59) om studenternas prestationer, avlagda examina med mera. Vidare samlar verket, med utgångspunkt i lärosätenas årsredovisningar, in uppgifter om kostnader och intäkter för lärosätena. sammanställer uppgifter om den vetenskapliga produktionen i högskolan. ansvarar för insamling av statistik om forskning. Statistik om högskolans verksamheter redovisas bland annat i och i statistiska meddelanden från Statistiska centralbyrån.2 De flesta uppgifterna finns även tillgängliga i den så kallade NU-databasen som ansvarar för. har den omfattande statistik som finns tillgänglig om den svenska högskolan inte använts för att i ett sammanfattande mått undersöka sambandet mellan de tillförda resurserna och de olika prestationer som produceras inom utbildning och forskning. Statistiken används alltså inte för att samlat belysa om lärosätena använder sina resurser på ett effektivt sätt. Inom internationell forskning finns exempel på studier med syfte att undersöka effektiviteten för universitet och högskolor. Denna forskning visar att universitet och högskolor i andra länder inte alltid använder befintliga resurser effektivt.3 genomförde 2009 en granskning av resursstyrningen inom högskolans grundutbildning.4 Granskningens slutsats var att lärosätenas ledningar saknar en samlad kunskap om vad olika utbildningar faktiskt kostar och hur tillgängliga resurser används. Således finns en risk att befintliga resurser inte används effektivt. Att ställa tillförda resurser mot resultat i form av verksamhetens prestationer är, enligt , grundläggande för att uppnå en effektivare verksamhet. Detta har föranlett att genomföra en granskning av lärosätenas resurseffektivitet utifrån de uppdrag som och regeringen ålagt lärosätena. 1.2 Syfte och revisionsfråga I granskningen undersöks med hjälp av kvantitativa metoder i vilken mån det finns skillnader mellan lärosätena i resurseffektivitet. Syftet är att belysa om lärosätena använder tillgängliga resurser på ett effektivt sätt eller om det finns en potential för att öka effektiviteten i resursanvändningen. Granskningen besvarar följande revisionsfråga: Finns det skillnader mellan universitet och högskolor när det gäller resurseffektivitet, och vilka faktorer kan förklara sådana skillnader? I 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten anges att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Det innebär att har bestämt att all statlig verksamhet ska kunna bedömas utifrån kriterierna god hushållning och effektivitet. 2 Dessa statistiska meddelanden tas fram av på uppdrag av . 3 Se kapitel 4 för en forskningsöversikt. 4 (2009). 6 (59) De inledande bestämmelserna om universitet och högskolor finns i högskolelagens första kapitel. I 1 kap. 2 § anges att staten som huvudman ska anordna högskolor dels för utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, dels för forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annat utvecklingsarbete. Dessutom anges i samma paragraf att högskolorna ska samverka med det omgivande samhället genom att informera om sin verksamhet och genom att verka för att forskningsresultat kommer till nytta. I 1 kap. 3 § anges att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning. Vidare anges i 1 kap. 4 § att de tillgängliga resurserna skall utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. I 2 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434) anges att styrelsen för en högskola har inseende över högskolans alla angelägenheter och svarar för att dess uppgifter fullföljs. Det innebär att högskolans ledning är ansvarig för verksamheten i dess helhet. Styrelsen ska enligt 2 kap. 2 § högskoleförordningen (1993:100) bland annat besluta i viktigare frågor om verksamhetens övergripande inriktning och om den interna resurstilldelningen och uppföljningen av denna. Vidare ska styrelsen ha det ansvar och de uppgifter som följer av 3 § myndighetsförordningen (2007:515), nämligen att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten. Ledningen ska bland annat se till att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. Utgångspunkt för analys av resurseffektivitet för universitet och högskolor är att lärosätenas uppdrag dels är att utbilda studenter på grundnivå och avancerad nivå samt på forskarnivå, dels är att producera forskningsresultat.