prop · GY03112 · 2011-04-13 00:00:00 — Rapporten ska vid behov åtföljas av ett lagstiftningsförslag. Artikeln handlar endast om kommissionens uppföljning av EU- medlemsstaternas införlivande av direktivet och liksom utredaren anser regeringen att den inte föranleder några författningsändringar eller andra Regeringens bedömning: Artikel 18 i direktivet föranleder inte några Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Tillstyrker promemorians förslag eller lämnar förslagen utan invändningar. Skälen för regeringens förslag I punkten 1 anges att medlemsstaterna ska anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. De ska dessutom genast underrätta kommissionen om Bestämmelserna ska vidare tillämpas Det anges också att medlemsstaternas bestämmelser ska innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när Närmare föreskrifter om hur hänvisningen ska göras ska dock varje medlemsstat själv utfärda. I punkten 2 anges att medlemsstaterna till kommissionen ska överlämna texten till de centrala bestämmelserna i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv. Berörda svenska författningar bör anpassas till direktivet senast den 30 och delas med kommissionen (se mer om detta i kapitel 6 Ikraftträdande m.m.). Beträffande kravet på en hänvisning till direktivet vid offentliggörandet av de svenska bestämmelserna anges i 18 a § författningssamlingsförordningen (1976:725) att det, om en ny eller ändrad författning helt eller delvis genomför ett direktiv, ska göras en hänvisning till direktivet i den författningssamling där författningen En dylik hänvisning kommer alltså att göras i SFS. föranleder i övrigt inga författningsändringar eller andra åtgärder. Artikel 19 Ikraftträdande och artikel 20 Adressater Regeringens bedömning: Artiklarna 19 och 20 i direktivet föranleder inte några svenska författningsändringar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Tillstyrker promemorians förslag eller lämnar förslagen utan invändningar. Skälen för regeringens förslag Artikel 19 anger att direktivet träder i kraft den tjugonde dagen efter att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning, dvs. Artikel 20 anger endast att direktivet riktar sig till medlemsstaterna. Artiklarna föranleder inga författningsändringar eller andra åtgärder. Regeringens förslag: Beslut av att vägra certifiering, att återkalla en certifiering, att inte få utnyttja ett generellt tillstånd och att utförsel av krigsmateriel ur landet eller lämnande av tekniskt bistånd utanför landet enligt ett generellt tillstånd tills vidare inte får ske till en viss certifierad mottagare ska kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Regeringens bedömning: Beslut om tillstånd enligt 4, 6, 8, och 9 §§ lagen om krigsmateriel som gäller tekniskt bistånd bör inte kunna överklagas. Beslut om återkallelse av tillstånd som gäller tekniskt bistånd bör kunna överklagas. Promemorians förslag och bedömning: Motsvarar regeringens när det gäller överklagandemöjlighet vid beslut om återkallande av certifiering och beslut om att tillfälligt upphäva verkan av ett generellt tillstånd i förhållande till en viss certifierad mottagare. När det gäller överklagande av beslut att vägra certifiering föreslår promemorian dock utan närmare motivering att sådana inte ska kunna överklagas. Utredaren har inte tagit upp frågan om överklagande av beslut om tillstånd enligt KML som gäller tekniskt bistånd, beslut om återkallelse av tillstånd som gäller tekniskt bistånd eller beslut att inte få utnyttja ett generellt tillstånd. Remissinstanserna: Tillstyrker promemorians förslag eller lämnar förslagen utan invändningar. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt 23 a § KML får beslut av att återkalla ett tillstånd enligt 16 § eller att bestämma en avgift enligt 22 § överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. vid överklagande till kammarrätten. KML får inte överklagas. Beslut om vägran av certifiering bör kunna överklagas Frågan om den enskilde ska anses ha rätt att överklaga ett beslut om vägran att bevilja certifiering är främst förknippat med huruvida saken kan anses angå hans eller hennes civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6 i . för de mänskliga rättigheterna avvisade i ett beslut ett klagomål mot att ett beslut av Inspektionen för strategiska produkter enligt lagen om krigsmateriel att vägra tillhandahållandetillstånd inte får överklagas till domstol (mål nr 35178/97). Domstolen skiljer mellan det fall att en rättighet är relaterad till kriterier i en lag och det fall att ett beviljande av en förmån beror av en diskretionär prövning utan att någon egentlig rättighet är erkänd i Enligt innebär tillståndsprövningens karaktär, där i princip endast säkerhetspolitiska och utrikespolitiska faktorer beaktas och ingen hänsyn alls tas till omständigheter som rör den enskilde och dennes eventuella behov av tillstånd, att någon civil rättighet i den mening som avses i artikel 6 inte kan anses föreligga. Certifiering av en mottagare får beviljas om en mottagare anses tillförlitlig, särskilt när det gäller att följa exportrestriktioner i ett Kriterierna bedömningsgrunderna för om en mottagare ska anses vara tillförlitlig framgår av direktivet och får anses Regeringen har i avsnitt 5.1.3 under rubriken 9.2 föreslagit att inriktningen av prövningen bör författningsregleras i lag och att regeringen ges bemyndigande att föreskriva om de kriterier för prövningen som anges i direktivet. KML och KMF kommer därför att innehålla särskilda kriterier bedömningsgrunder en omständighet som tycks fästa särskilt avseende vid enligt det ovan anmärkta rättsfallet. Avgörande för om ett beslut om certifiering bör få överklagas och om någon civil rättighet som avses i artikel 6 kan anses föreligga bör dock vara prövningens karaktär. Som framgått i avsnitt 5.1.3 under rubriken 9.2 kommer enligt kriterierna i princip endast att beaktas i vad mån en mottagare är tillförlitlig när det gäller att efterleva En viktig del i prövningen av tillförlitligheten är företagets dokumenterade erfarenhet av försvarsverksamhet, där bl.a. särskilt ska kontrolleras om företaget har eller har haft tillstånd att tillverka eller att tillhandahålla krigsmateriel samt företagets tidigare efterlevnad av exportrestriktioner och om efterlevnaden varit föremål för Detta är omständigheter som rör den enskilde och dennes förmåga att klara av att anförtros den rätt som en beviljad certifiering ger. Vidare ska vid prövningen av tillförlitligheten beaktas om företaget har relevant industriverksamhet på området krigsmateriel och tekniskt bistånd inom EES, särskilt förmåga att integrera system och delsystem. 2010/11:112 Detta är också omständigheter som rör den enskilde och dennes förmåga att bedriva industriverksamhet med krigsmateriel och tekniskt bistånd. De övriga faktorerna som ska beaktas vid prövningen handlar om skriftliga åtaganden och om beskrivningar som en chefstjänsteman inom företaget får underteckna och lämna in till tillsynsmyndigheten. Genomgången av vilka faktorer som ska beaktas vid prövningen av certifiering visar således att ISP inte i första hand ska beakta säkerhetspolitiska eller utrikespolitiska faktorer utan i stället beakta omständigheter som rör den enskilde och dennes tillförlitlighet, vilken ska prövas med hänsyn till den enskildes förmågor i olika avseenden. Omständigheterna vid prövningen rör i och för sig inte i vilken mån den enskilde i sig har ett behov av certifiering. Enligt regeringens bedömning är det ändå på så sätt att prövningens karaktär är helt inriktad på den enskilde och dennes tillförlitlighet. Sammantaget gör regeringen bedömningen att det faktum att särskilda kriterier vid prövningen kommer att anges i lag och förordning och att prövningens karaktär är helt inriktad på den enskildes förmågor i olika avseenden innebär att en civil rättighet i den mening som avses i artikel 6 får anses föreligga. Vägrat beslut om certifiering bör därmed kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 23 a § KML bör ändras i enlighet med detta. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. Vissa beslut bör kunna överklagas När det gäller beslut att utförsel av krigsmateriel ur landet eller lämnande av tekniskt bistånd utanför landet enligt ett generellt tillstånd tills vidare inte får ske till en viss certifierad mottagare, att inte få utnyttja ett generellt tillstånd och att återkalla en certifiering förhåller det sig så att den enskilde redan har förvärvat en rättighet i form av ett tillstånd och en Regeringen gör bedömningen att detta därför angår en civil rättighet enligt artikel 6 . därför regeringen att dessa beslut bör kunna överklagas vid allmän 23 a § KML bör ändras i enlighet med detta. När det gäller 23 a § har Lagrådet föreslagit att ordet tillståndshavaren infogas först i punkt 3. Lagrådet om att det i paragrafen bör anges vem som genom beslut inte får utnyttja ett generellt tillstånd. Regeringen väljer dock ett annat uttryck än Lagrådet, nämligen en leverantör, eftersom det i fråga om generella tillstånd inte finns någon tillståndshavare. Det generella tillståndet får användas av varje leverantör som uppfyller de villkor som följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (se avsnitt 5.1.2 under , s. 53). Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. Beslut om tillstånd som gäller tekniskt bistånd bör inte kunna överklagas Enligt gällande rätt får andra förvaltningsbeslut enligt KML än sådana som rör återkallelse enligt 16 § eller avgift enligt 22 § inte överklagas. detta lagstiftningsärende föreslås att KML:s tillämpningsområde utökas Prop. 2010/11:112 till att omfatta tekniskt bistånd. Det föreslås således tillståndskrav enligt 4 § för verksamhet i som avser tillhandahållande av tekniskt bistånd till någon i utlandet, enligt 6 § för lämnande av tekniskt bistånd utanför landet, enligt 8 § för ingående av avtal med någon utom landet om att tillhandahålla tekniskt bistånd till någon i utlandet samt enligt 9 § för avtal om tillägg till eller ändring av avtal av det slag som kräver tillstånd enligt 8 §. Tillstånd enligt KML får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik (1 § andra stycket). Vid prövningen av tillståndsfrågan tas således inte i något avseende hänsyn till omständigheter som rör den enskilde och dennes eventuella behov av tillstånd. Med hänsyn härtill och med beaktande av ovan nämnda beslut bör således beslut om tillstånd enligt KML som gäller tekniskt bistånd inte kunna överklagas. Beslut om återkallelse av tillstånd som gäller tekniskt bistånd bör kunna överklagas Återkallelse av beslut om tillstånd enligt 16 § får enligt gällande rätt överklagas. Anledningen till detta är att den enskilde redan har förvärvat en rättighet i form av ett tillstånd. Regeringen gör bedömningen att detta därför angår en civil rättighet enligt artikel 6 . Regeringen anser därför att beslut om återkallelse av tillstånd som gäller tekniskt bistånd bör kunna överklagas vid allmän förvaltningsdomstol. Detta får redan anses framgå av 23 a § KML och någon ändring av paragrafen behövs därför inte. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. Regeringens förslag: Den gemensamma ståndpunkten föranleder den lagändringen att tillämpningsområdet för lagen om krigsmateriel utökas till att omfatta tekniskt bistånd som lämnas till länder utanför EES. Regeringens bedömning: Den gemensamma ståndpunktens kriterier för export av krigsmateriel och av tekniskt bistånd bör vid tillståndsprövningen enligt lagen om krigsmateriel även fortsättningsvis tillämpas parallellt med de svenska riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan. EU:s militära förteckning bör i huvudsak ersätta den nuvarande svenska förteckningen över vad som utgör krigsmateriel och gälla även vid utförsel till ett land utanför EES. Promemorians förslag och bedömningar: Överensstämmer med Remissinstanserna: samt Prop. anser att det ur ett demokratiskt perspektiv är problematiskt att närmare principer för prövningen av tillstånd enligt KML utvecklas genom praxis, eftersom detta lämnar alltför stort utrymme för godtycke. De avfärdar därför utredningens förslag att inte ge kriterierna i den gemensamma ståndpunkten författningsstatus och rekommenderar i stället en djupare analys. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I detta avsnitt redovisas regeringens överväganden rörande den gemensamma ståndpunktens 2008/944/Gusp krav på genomförande- åtgärder i svensk rätt. Den gemensamma ståndpunkten har antagits av rådet enligt EU- fördragets bestämmelser om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, dvs. inom ramen för EU:s dåvarande mellanstatliga samarbete i andra pelaren. Till skillnad från gemenskapsrättsliga akter, dvs. rättsakter som antogs i dåvarande första pelaren, är gemensamma ståndpunkter inte direkt tillämpliga i medlemsstaterna och de kan inte bli föremål för EU- domstolens prövning. Medlemsstaterna är visserligen folkrättsligt bundna av ståndpunkten. De förväntas vidare stödja den överenskomna politiken i en anda av lojalitet och ömsesidig solidaritet, men det finns inga rättsligt reglerade sanktioner att ta till om någon medlemsstat inte skulle följa en gemensam ståndpunkt. Ståndpunkten har därmed inte samma starka rättsliga underbyggnad som förordningar, direktiv och beslut. Genomgången av ståndpunkten visar att det befintliga svenska regelverket i stor utsträckning uppfyller den gemensamma ståndpunktens krav, men att inte uppfyller kravet på kontroll av alla de produkter och tjänster som finns på EU:s gemensamma militära förteckning. Frågan om vårt förhållningssätt till EU:s militära förteckning har även avhandlats i avsnitt 5.1.1 under rubriken 2 Tillämpningsområde och analysen i båda avsnitten talar för att förteckningen i stort sett helt bör ersätta den nuvarande krigsmaterielförteckningen. Detta föranleder vissa författningsändringar. En annan särskild fråga är om uppfyller kravet på att ansökningar om utförseltillstånd ska prövas enligt kriterierna i artikel 2 i ståndpunkten. Regeringens, liksom utredarens, uppfattning i den delen är att uppfyller ståndpunktens krav då det i praxis framgår att kriterierna ska tillämpas. I ståndpunktens ingress redovisas i huvudsak motiv till ståndpunkten som sådan samt andra internationella åtgärder på området. Den aktuella ingressen bedöms dock inte innehålla några tydliga motiv till de olika artiklarna och kan därmed endast i begränsad omfattning underlätta en tolkning av ståndpunkten. Ingressen påkallar vidare inte i sig några ändringar i de nationella reglerna. Artiklarna 1 och 12 I artikel 1 punkten 1 anges att varje medlemsstat från fall till fall ska pröva de ansökningar som kommer in om exporttillstånd för varor som finns upptagna i EU:s gemensamma militära förteckning, omnämnd i artikel 12, mot bakgrund av kriterierna i artikel 2. Av artikel 1 punkten 2 framgår att följande ska ingå i de ansökningar om exporttillstånd som avses i punkten 1: ansökningar om licenser för fysisk export, bl.a. sådana som gäller licenstillverkning av krigsmateriel i ett tredjeland, ansökningar om förmedlingslicenser, ansökningar om transiterings- eller omlastningslicenser samt ansökningar om licenser för immateriell överföring av programvara och teknik, t.ex. genom elektroniska medier, fax eller telefon. I medlemsstaternas lagstiftning ska det vidare anges i vilka fall det krävs exporttillstånd med avseende på dessa ansökningar. I artikel 12 anges att medlemsstaterna ska se till att deras nationella lagstiftning möjliggör kontroll av exporten av all teknik och materiel på EU:s gemensamma militära förteckning. Det anges också att denna ska utgöra referenspunkt för medlemsstaternas nationella förteckningar men inte ersätta dem direkt. I 6 § KML föreskrivs krav på tillstånd för utförsel av krigsmateriel, vilket inkluderar export till tredje land. Lagen är enligt dess 1 § tillämplig på sådant som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel. Den materiel som därmed avses finns förtecknad i en bilaga till KMF, se 1 §. Produkterna i bilagan delas upp i kategorierna krigsmateriel för strid, övrig krigsmateriel och produkter/ämnen för vilka deklarationsskyldighet föreligger enligt 25 § KMF. Enligt 1 a § KML är det ISP som prövar frågor om tillstånd, förbud och undantag i enskilda fall. Om ett ärende har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt ska ISP med eget yttrande lämna över ärendet till regeringens prövning. 1 § andra stycket KML anger vilken inriktning som prövningen av ansökningar om tillstånd till bl.a. utförsel av krigsmateriel ska ha. I paragrafen föreskrivs att tillstånd enligt lagen får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. Närmare principer för prövningen har lagts fast i regeringens och ISP:s praxis och finns dels i de svenska riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan, dels i den nu aktuella gemensamma ståndpunkten. De svenska riktlinjerna har inte författningsstatus, eftersom de inte är avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen (prop. 1995/96:31, s. 23). Riktlinjerna har dock redovisats för och godkänts av i propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, bet. 1992/93:UU1). Att de svenska riktlinjerna och kriterierna i ståndpunkten ska användas vid ISP:s prövning har bekräftats av regeringen genom I det senaste regleringsbrevet för ISP ska i sin prövning av tillståndsärenden på krigsmaterielområdet tillämpa både de strikta svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och de riktlinjer som framgår av rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av militär teknik och krigsmateriel. ISP ska tydliggöra beslutens förenlighet med de svenska riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten. Härutöver finns det i 9 § KMF ett undantag som anger att en enskild person för personligt bruk vid utresa från utan tillstånd enligt lagen om krigsmateriel får föra med sig handeldvapen och ammunition till vapnet, om han enligt vapenlagen (1996:67) är berättigad att inneha vapnet här i landet och vapnet ska återinföras. I samma paragraf anges att ytterligare bestämmelser om utförsel av handeldvapen m.m. finns i vapenlagen. I 11 kap. 1 § d vapenlagen anges bl.a. att regeringen får meddela föreskrifter om att tillstånd ska krävas för överföring av skjutvapen och ammunition från till ett annat land. Sådana föreskrifter har meddelats i 6 kap. vapenförordningen och enligt bestämmelserna där krävs det tillstånd bl.a. för att föra över ett skjutvapen till ett annat land inom EU. KML ställer krav på tillstånd för alla de exportåtgärder som räknas upp i artikel 1. Lagen är dock tillämplig endast på de produkter som finns upptagna i bilagan till KMF. I avsnitt 5.1.1 har avhandlats direktivets krav på genomförandeåtgärder och där, i övervägandena avseende artikel 2, finns en utförlig genomgång och motivering till varför regeringen anser att ett genomförande av såväl direktivet som den gemensamma ståndpunkten, kräver att den svenska krigsmaterielförteckningen ersätts av EU:s gemensamma militära förteckning. Sammanfattningsvis kräver direktivet att ansökningar om tillstånd kan prövas mot EU:s gemensamma militära förteckning när det gäller överföring av krigsmateriel och lämnande av tekniskt bistånd inom unionen, medan ståndpunkten kräver samma sak när det gäller export av krigsmateriel och tekniskt bistånd till tredje land. I övrigt hänvisas här endast till genomgången i regeringens överväganden avseende artikel 2 i direktivet. Även när det gäller konsekvenserna av att den svenska krigsmaterielförteckningen föreslås ersättas av EU:s gemensamma militära förteckning hänvisas till samma avsnitt. Utredaren konstaterar att i SOU 2005:9, KRUT Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel () gjordes en genomgripande analys av hur de svenska riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan förhåller sig till EU:s uppförandekod för vapenexport och där föreslogs också en sammansmältning mellan de två dokumenten. föreslog också modernare svenska riktlinjer. kom vidare fram till att det saknades tillräckliga skäl att föreslå att de nya riktlinjer som utredningen föreslog skulle få författningsstatus. Utredaren konstaterar till att börja med att det ligger utanför uppdraget att på nytt överväga frågan om en modernisering av riktlinjerna. Utredaren konstaterar när det gäller ståndpunktens krav att ansökningar om utförseltillstånd ska prövas mot kriterierna i ståndpunkten att så redan sker och att detta framgår av praxis samt att det följer av ISP:s regleringsbrev. Utredaren konstaterar vidare att det är ett medvetet val av tidigare regeringar och att de svenska riktlinjerna inte har förlänats författningsstatus. Detta då de inte är avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen. Utredaren föreslår därför att inte heller den gemensamma ståndpunktens kriterier bör förlänas författningsstatus. samt anser att det ur ett demokratiskt perspektiv är problematiskt att närmare principer för prövningen av tillstånd enligt KML utvecklas genom praxis, eftersom detta lämnar alltför stort utrymme för godtycke. De avfärdar därför utredningens förslag att inte ge kriterierna i den gemensamma ståndpunkten författningsstatus och rekommenderar i stället en djupare analys av denna fråga. När det gäller Svenska Freds- och samt Kristna Fredsrörelsens synpunkt att det ur ett demokratiskt perspektiv är problematiskt att närmare principer för prövningen av tillstånd enligt KML utvecklas genom praxis eftersom detta lämnar alltför stort utrymme för godtycke konstaterar regeringen följande. finns en rådgivande nämnd i exportkontrollfrågor (se prop. 1984/85:82). Den dåvarande regeringen ombildade nämnden till () i samband med inrättandet av ISP 1996 (se prop. 1995/96:31). Samtliga riksdagspartier är representerade i EKR. höll EKR sju sammanträden. ISP:s generaldirektör redovisar till EKR fortlöpande samtliga utförselbeslut avseende export och håller rådet informerat om inspektionens verksamhet på exportkontrollområdet. Ärenden i EKR behandlas på ett tidigt stadium innan en konkret affär är aktuell. Eftersom det skulle vara kommersiellt skadligt för exportföretagen om deras avsikter blev kända innan en affär kommit till stånd, är diskussionerna i rådet inte offentliga. En uppgift för rådet är att uttolka riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan, till ytterligare vägledning för ISP. Ledamöterna ges full insyn i handläggningen av utförselärenden. Avsikten med det svenska systemet med EKR, som vid en internationell jämförelse är unikt på så sätt att företrädare för de politiska partierna i förväg får tillfälle att diskutera tänkbara exportaffärer, är att skapa en bred förankring av exportkontrollpolitiken och att främja kontinuitet i den förda politiken. EKR ersätter inte i sådana ärenden som regeringen enligt regeringsformen ska överlägga med om. Utöver den parlamentariska insyn som finns i form av EKR konstaterar regeringen att den överlämnar en skrivelse till om strategisk exportkontroll. I skrivelsen redovisas det gångna årets aktiviteter på exportkontrollområdet. Även den utveckling som har skett genom att den gemensamma ståndpunkten (tidigare uppförandekoden för vapenexport) numera tillämpas parallellt tillsammans med de svenska riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan har nämnts i skrivelserna (se t.ex. skr. 2009/10:114 s. 8). Sammantaget säkerställer detta system enligt regeringens bedömning en sådan parlamentarisk insyn i tillämpningen av KML att praxisutvecklingen inte kan anses vara problematisk utifrån ett