prop · GY03113 · 2011-04-13 00:00:00 — Det är angeläget att utbildningar håller en hög kvalitet. Såsom framgår ovan föreskrivs det i högskoleförordningen att omfattningen av en högskoleutbildning ska anges i högskolepoäng där heltidsstudier under ett normalstudieår motsvarar 60 högskolepoäng. Enligt nuvarande bestämmelser i studiestödslagen kan en studerande enbart beviljas studiemedel för den tid då den studerande bedriver studier på minst halvtid. När avsteg görs från detta är det enligt regeringens mening viktigt, såsom och Naturvetarna har anfört, att det finns en fastställd nedre gräns för antalet veckor som studier bedrivs för att studiemedel ska kunna få lämnas under ett normalstudieår, trots att studierna bedrivs under ett färre antal veckor. Regeringen anser att studier om 60 högskolepoäng bör bedrivas under ett normalstudieår för att studiemedel mot- svarande 40 veckors studier ska kunna lämnas. Regeringen bedömer, trots det som Teknologkåren vid har anfört, att är en lämplig nedre gräns för när studiemedel ska kunna lämnas för motsvarande 40 veckors studier. Det är viktigt att en nedre tidsgräns bestäms så att inte lärosätena förkortar sina utbildningar ytterligare. Enligt regeringens bedömning bör således studierna på ett utbild- ningsprogram totalt omfatta 60 högskolepoäng och bedrivas under ett normalstudieår för att studiemedel för motsvarande 40 veckors studier ska kunna lämnas. Endast utbildningar som har haft det aktuella upplägget före bör omfattas Huvudprincipen i studiestödssystemet ska även fortsättningsvis vara att en studerande kan beviljas studiemedel enbart för sådan del av studietid som omfattas av den kursplan eller motsvarande som gäller för utbildningen. CSN och lärosätena bör därför tillsammans finna en form för att de problem som har uppkommit i fråga om de ovan beskrivna och redan befintliga utbildningarna inte ska uppstå när nya utbildningar inrättas. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att förändringarna bara bör gälla vid högskolestudier på utbildningsprogram som före har haft ett upplägg som innebär att ett normalstudieår motsvarar men minst . Flertalet remissinstanser har påpekat att det är olyckligt att begränsa förslaget på ett sådant sätt. Regeringen anser dock, såsom har redovisats, att detta är nödvändigt för att inte skapa incitament för flera lärosäten att förkorta sina utbildningar. Vidare anser regeringen i likhet med den bedömning som gjordes i promemorian om en ökad flexibilitet att bestämmelsen bör gälla enbart för studier på utbildningsprogram där studierna är sammanhållna på ett annat sätt än vad som är fallet för den som bedriver studier i form av fristående kurser. CSN bör få meddela föreskrifter om vilka utbildningar som ska omfattas Det finns behov av att meddela föreskrifter om vilka utbildningar som ska omfattas av den nya bestämmelsen om vilken tid studiemedel kan lämnas för. Regeringen bedömer att det är lämpligt att CSN får meddela sådana föreskrifter. De berörda lärosätena besitter kunskap som CSN eventuellt inte har och det är därför, som exempelvis och har anfört, angeläget att sådana föreskrifter tas fram efter samråd med berörda lärosäten. Vid framtagandet av föreskrifterna kan en utgångspunkt för CSN vara att de utbildnings- program där studier om 60 högskolepoäng har bedrivits under mindre än 40 men minst under ett normalstudieår och där de studerande . 2010/11:113 på grund av detta har fått återkrav ska omfattas av En del remissinstanser, bl.a. CSN, och , har uttryckt farhågor för att detta innebär att förekomsten av återkrav för studerande på ett visst utbildningsprogram är en förutsättning för att programmet ska kunna omfattas av undantaget. Det är dock inte regeringens avsikt. Regeringen anser att även andra utbildningsprogram som har ett sådant upplägg bör kunna komma i fråga för att omfattas av undantaget, även om studerande på det programmet av någon anledning inte har drabbats av sådana återkrav som har beskrivits ovan. Ett antal remissinstanser har uppfattat den beskrivna regleringen så att den endast bör tillämpas i fråga om utbildningsprogram vid vissa tekniska högskolor. Enligt regeringens bedömning bör dock bestämmelsen tillämpas även i fråga om andra lärosäten som har utbildningar som utformats på det beskrivna sättet. För att säkerställa att den beskrivna förändringen av bestämmelserna får avsedd effekt avser regeringen att följa upp effekterna av förändringen. 6 Förbättrad återbetalning av studieskulder 6.1Återbetalning sker enligt tre olika lånesystem Cirka 1,4 miljoner personer har lån hos CSN. Låntagarnas sammanlagda studieskuld uppgick till . Det är ett avsevärt belopp som i storlek motsvarar av bruttonationalprodukt . Skulden avser samtliga lån- tagare, dvs. såväl de som fortfarande studerar och som ännu inte har påbörjat sin återbetalning som de som har avslutat sina studier och påbörjat återbetalningen. CSN administrerar återbetalning av studielån enligt tre olika återbetalningssystem som avser återbetalning av studielån och som har lämnats enligt följande tre olika lånesystem. Studielån (lån beviljade mellan den Annuitetslån (lån beviljade efter ). Bestämmelserna om återbetalning av studielån tagna efter finns i studiestödslagen (1999:1395). Enligt ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till denna lag gäller den äldre studiestödslagen (1973:349) fortfarande i fråga om studiestöd som avser tid före . infördes genom lagen (1988:877) om ändring i (1973:349). bestämmelserna till denna ändringslag ska den äldre studiestödslagen i dess äldre lydelse fortfarande tillämpas i fråga om studiestöd som avser tid före . Den äldre studiestödslagen tillämpas således fortfarande enligt två olika lydelser som avser de två äldre återbetalnings- systemen. Studerande som tar nya studielån får sina lån i form av annuitetslån enligt bestämmelserna i den nuvarande studiestödslagen (1999:1395). Det är således endast inom detta lånesystem som antalet låntagare växer, medan antalet låntagare i de äldre systemen minskar allt- eftersom lån enligt de systemen slutbetalas eller avskrivs. En låntagare kan ha flera lån beroende på när låntagaren har studerat med studiemedel. Antalet lån översteg antalet låntagare med 230 000 . De allra flesta, 793 000 låntagare, har lån i annuitets- systemet. Relativt många låntagare, 608 000, har lån i studielånesystemet. är det också så många som 235 000 låntagare som har lån i det äldsta lånesystemet. Det är lån tagna , alltså . Återkrav av studiestöd avser fordringar som uppkommit till följd av att lån eller bidrag som har betalats ut för studier ska betalas tillbaka på grund av att mottagaren inte har haft rätt till studiestödet. Återkrav av studiestöd sker inom både studiemedel och studiehjälp och ska som huvudregel betalas tillbaka . Orsaker till felaktiga utbetal- ningar kan t.ex. vara att den studerande avbryter sina studier, minskar sin studieomfattning eller har en högre inkomst än vad han eller hon har meddelat till CSN. Studiemedel betalas ut i förskott. Det innebär att den studerande vid ett studieavbrott ofta redan har studiemedel även för tiden efter avbrottet. Detta medför att beslut om återkrav är relativt vanliga inom studiemedelssystemet och att återkraven kan avse även större belopp. Studiehjälp betalas ut i efterskott och omfattar oftast lägre belopp i förhållande till studiemedel. Återkraven av studiehjälp avser således oftast små belopp. Den totala återkravsfordran uppgick till . betalades av återkraven in. Detta motsvarar av den totala återkravsfordran. Bland de som får återkrav betalar hälften in beloppet direkt, medan betalar efter en påminnelse eller genom en överenskommelse om en betalningsplan. Resterande av återkraven blir föremål för indrivningsåtgärder. Det är av stor betydelse att CSN har aktuella adresser till samtliga personer som CSN har en utestående fordran på så att myndigheten kan nå dem med årsbesked, inbetalningsavier och annan information. Det är Prop. 2010/11:113 särskilt viktigt i fall där de återbetalningsskyldiga låntagarna och åter- betalningsskyldiga för återkrav inte sköter återbetalningen och indriv- ningsåtgärder måste inledas. Som nämnts ovan administrerar CSN åter- betalning av studielån enligt tre olika återbetalningssystem. Detta gör att CSN:s behov av aktuella adresser även omfattar låntagare som har bevil- jats studielån enligt den äldre studiestödslagen. Det kan inte heller ute- slutas att det finns återbetalningsskyldiga för återkrav som har beslutats enligt samma lag. CSN behöver därför ha tillgång till aktuell adress även till dessa studiestödsmottagare. De adressuppgifter som CSN har tillgång till varierar i kvalitet beroende på om låntagarna eller de återbetalningsskyldiga för återkrav är bosatta i eller bosatta utomlands. Om låntagaren eller den åter- betalningsskyldiga för återkrav är bosatt i , får CSN löpande uppdaterade adressuppgifter från folkbokföringsdatabas. När det gäller låntagare eller återbetalningsskyldiga för återkrav som är bosatta utomlands har CSN inte någon möjlighet att automatiskt få adressuppdateringar och det finns inte heller någon skyldighet för lån- tagaren eller den återbetalningsskyldiga för återkrav att lämna aktuell adress till CSN. Det innebär i praktiken att CSN:s möjligheter att nå de som är bosatta utomlands ofta är begränsade i förhållande till vad som gäller för låntagare som är bosatta i . saknade CSN adresser till omkring 19 000 låntagare, inklusive ett mindre antal återbetalningsskyldiga för återkrav. Av dessa 19 000 personer med okänd adress antas flertalet vara bosatta utomlands. har de återbetalningsskyldiga låntagarna med okänd adress en sammanlagd skuld på . betalade dessa låntagare av de årsbelopp som de skulle ha betalat . Detta innebär att det med tiden finns en risk för att studieskulder av betydande belopp preskriberas. CSN har intensifierat sitt arbete med att eftersöka adresser. För att underlätta detta viktiga arbete anser regeringen att det är nödvändigt att förändra regelverket på detta område och tydliggöra den enskildes skyldighet att lämna uppgift om sin aktuella adress till CSN. 6.3.1Skyldighet att lämna uppgift om aktuell adress Regeringens förslag: En låntagare som inte har sin aktuella adress registrerad i folkbokföringsdatabas ska lämna uppgift om adressen till CSN. Även i fråga om återkrav av studiestöd ska en åter- betalningsskyldig som inte har sin aktuella adress registrerad i folkbok- föringsdatabasen lämna uppgift om adressen till CSN. Den som är återbetalningsskyldig för studielån, studiemedel eller åter- krav enligt den äldre studiestödslagen (1973:349) och som inte har sin aktuella adress registrerad i folkbokföringsdatabasen ska lämna uppgift om adressen till CSN. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , Statskontoret, Riksgälden, , Mitt- , , universitets- och högskoleför- Prop. 2010/11:113 bund och , har inte något att invända mot regeringens förslag. ombudsmän () kan inte utan vidare tillstyrka förslaget. I fråga om utredningens bedömning om att en sanktionsavgift inte bör införas anser JO att det inte går att bortse från risken att avsaknaden av sanktion ger signal om att bestämmelsen är verkningslös för det fall skyldigheten inte efterlevs. Bestämmelser som innefattar en skyldighet för den enskilde men som kan förväntas sakna reell betydelse bör enligt JO normalt sett inte införas. Förslaget bör därför enligt JO övervägas vidare med syfte att finna andra vägar att komma till rätta med det pro- blem som avsaknad av adressuppgift innebär. Statskontoret ställer sig generellt tveksam till att det införs bestämmelser där det saknas möj- lighet till sanktion vid underlåtenhet att efterleva bestämmelserna, efter- som det då finns en uppenbar risk för att bestämmelserna inte får den effekt som eftersträvas. Statskontoret framhåller dock att det i detta fall kan vara motiverat att införa en skyldighet att lämna aktuell adress till CSN mot bakgrund av att det kan ha ett visst signalvärde. Vidare medför förslaget enligt Statskontoret inte någon extra kostnad för staten. CSN tillstyrker förslaget, men anser att det därutöver bör införas en bestämmelse om administrativ avgift för de låntagare som varken uppfyller uppgiftsskyldigheten eller följer sin betalningsskyldighet. CSN föreslår vidare att storleken på denna avgift ska uppgå till en procent av låntagarens skuld. Förvaltningsrätten i föreslår att ytterligare överväganden görs när det gäller möjligheten att införa sanktioner. Studentråd tror att avsaknaden av påföljd vid underlåtenhet att lämna adressuppgift gör att den föreslagna lagändringen blir verkningslös och avstyrker därför förslaget. Kammarrätten i anser att det primära syftet med en skyldighet att lämna aktuell adress torde vara att fungera som handlings- direktiv för den enskilde och utkrävandet av ansvar i det enskilda fallet framstår därvid som ett underordnat intresse. Kammarrätten anser i och för sig att det borde vara fullt möjligt att sanktionera bestämmelsen om uppgiftsskyldighet men menar att en sanktion inte framstår som nödvändig för att man ska uppnå det avsedda syftet med bestämmelsen. menar att det hade varit värdefullt om utredningen hade uppmärksammat hur skyldigheten att lämna uppgift om sin adress sam- verkar med offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) när det gäller adressuppgifter som hos andra myndigheter är sekretessbelagda. Skälen för regeringens förslag En skyldighet att lämna aktuell adress behövs Det finns en generell uppgiftsskyldighet för låntagare enligt 4 kap. 26 § studiestödslagen. Där föreskrivs att låntagaren ska lämna CSN de uppgifter som är av betydelse för återbetalning av studielån. Detta inne- bär en generell skyldighet för de återbetalningsskyldiga att besvara frågor från CSN som är av betydelse för återbetalning. I det här sammanhanget avser begreppet låntagare personer som kommer att återbetala eller redan återbetalar studielån. Det finns ingen motsvarande generell uppgiftsskyldighet för per- soner som utan att vara låntagare har fått studiestöd felaktigt eller med ett för högt belopp och därmed är föremål för återkrav av studiestöd. Per- soner som är föremål för sådana återkrav av studiestöd benämns i det följande återbetalningsskyldiga för återkrav. Av 25 § folkbokföringslagen (1991:481) framgår att vid flyttning inom ska den som flyttar inom anmäla flyttningen till , eller det postbefordringsföretag som regeringen bestämmer. Vidare framgår av 27 § folkbokföringslagen att den som är folkbokförd och avser att flytta till utlandet ska anmäla detta till eller senast före utresan. En sådan anmälan ska enligt 28 § samma lag innehålla bl.a. uppgift om adress i utlandet. Denna skyldighet är, till skillnad från skyldigheten att anmäla adressändring inom , inte straffsanktionerad (jfr 43 § folkbokföringslagen). CSN får fortlöpande information från folkbokförings- databas när en studerande, låntagare eller återbetalningsskyldig för åter- krav ändrar sin folkbokföringsadress. Det finns dock inte någon tydlig bestämmelse som reglerar skyldighet för en låntagare eller den som är återbetalningsskyldig för återkrav att fortlöpande lämna sin aktu- ella adress till CSN om han eller hon flyttar utomlands. Regeringen anser att bestämmelserna i folkbokföringslagen och studiestödslagen inte är tillräckliga för att säkerställa att CSN alltid har tillgång till aktuell adress till en låntagares eller återbetalningsskyldig för återkrav. Med aktuell adress avses den adress där låntagaren eller den återbetalningsskyldiga för återkrav har sitt boende och kan nås per post som sänds till honom eller henne. Regeringen föreslår därför att en lån- tagare eller återbetalningsskyldig för återkrav som inte har sin aktuella adress registrerad i folkbokföringsdatabasen ska vara skyldig att lämna uppgift om adressen till CSN. Skyldigheten att lämna aktuell adress syftar ytterst till att undvika att låntagare eller återbetalningsskyldiga för återkrav som missköter åter- betalningen kan undkomma att betala på grund av att CSN saknar aktuell adress till dem. När det gäller låntagare kan det inte förutses vid ut- låningstillfället att en låntagare kommer att missköta återbetalningen, och därmed är det nödvändigt att samtliga låntagare, såväl som , omfattas av skyldigheten att lämna adressuppgifter. Skyldigheten ska gälla alla låntagare och återbetalningsskyldiga för återkrav En skyldighet att lämna aktuell adress bör dock inte begränsas till att omfatta bara låntagare eller återbetalningsskyldiga för återkrav som flyttar utomlands eller befinner sig utomlands, utan den bör omfatta alla låntagare eller återbetalningsskyldiga för återkrav. Skälet till detta är att trots tillgången till uppgifter ur folkbokföringsdatabasen kan det saknas aktuella adressuppgifter till låntagare även inom . För att den föreslagna förändringen ska få önskvärd effekt är det av Prop. 2010/11:113 stor betydelse att den nya bestämmelsen införs för dels befintliga och nytillkommande låntagare, dels befintliga och nytillkomna återbetal- ningsskyldiga för återkrav. Regeringen föreslår därför att skyldigheten att lämna uppgift om aktuell adress till CSN ska gälla för alla studiestöds- fordringar, även de från de äldre lånesystemen, som uppkommit före det att den föreslagna bestämmelsen har trätt i kraft. Eventuella sanktioner om skyldigheten inte efterlevs Utredaren har övervägt om det bör införas en sanktion för en låntagare som inte uppfyller sin skyldighet att lämna aktuell adress. Utredaren hade flera invändningar mot att införa ett sanktionsförfarande. En svårighet är att fastställa från vilken tidpunkt en eventuell sanktion bör inträda och ett annat är delgivningen av beslut om sanktion. För att kunna utdöma en sanktion krävs det att låntagaren kan delges, och om CSN inte har någon aktuell adress till låntagaren faller hela sanktionsförfarandet. Utred- ningens slutsats var att det inte är möjligt att införa en effektiv sanktions- möjlighet för en underlåtenhet att lämna aktuell adress till CSN. Med anledning av remissinstansernas synpunkter i fråga om en sank- tionsmöjlighet anser regeringen att det finns skäl att ytterligare se över om, och i sådana fall hur, den föreslagna bestämmelsen bör sanktioneras vid underlåtenhet att lämna aktuell adress. Det kan också finnas skäl att närmare överväga CSN:s förslag om att införa en administrativ avgift för de låntagare som varken följer uppgiftsskyldigheten eller följer sin betal- Regeringen anser dock, liksom flera av remissinstan- serna, att syftet med den föreslagna bestämmelsen är att den ska fungera som en handlingsregel för den enskilde och dessutom ha ett visst Regeringen anser därför att det redan nu bör införas en bestämmelse om skyldighet att lämna aktuell adress. I fråga om synpunkt om hur uppgiftsskyldigheten förhåller sig till offentlighets- och sekretesslagen när det gäller adressuppgifter som är sekretessbelagda hos andra myndigheter kan det inledningsvis konstateras att de föreslagna bestämmelserna inte innebär någon ändring i sak när det gäller sekretesskydd för sådana adressuppgifter som CSN har tillgång till. Uppgifter om en persons namn och adress är normalt sett harmlösa uppgifter som inte är föremål för någon sekretess. het har därför som regel inte någon skyldighet att särskilt kontrollera om sådana uppgifter skyddas av sekretess. för CSN finns dock i 28 kap. 9 § offentlighets- och sekretesslagen, som anger att sekretess gäller hos CSN i ärenden om studiestöd för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. anges i 21 kap. 3 § samma lag att sekretess gäller för uppgift om bl.a. en enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upp- lysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denna kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt Prop. 2010/11:113 men om uppgiften röjs. Enligt 21 kap. 5 § samma lag gäller sekretess också för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlän- ningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlän- ningar. Uppgifter som CSN hämtar in från folkbokföringsdatabasen är normalt sett offentliga. Enligt 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen gäller dock sekretess för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i verksamhet som avser folkbokföring, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. I de fall kan bedöma att ett utlämnande av uppgifterna i folkbokföringsdatabasen kan orsaka men för den enskilde kan en markering för särskild sekretessprövning s.k. sekretessmar- kering sättas för personens uppgifter i folkbokföringsdatabasen, jfr 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen. När personuppgifter som omfattas av en sådan sekretessmarkering lämnas över till CSN får myn- digheten information om att markeringen finns. Myndigheten får däri- genom en indikation på att utlämnande av uppgifterna bör föregås av särskild sekretessprövning inom ramen för de sekretessbestämmelser som är tillämpliga i CSN:s verksamhet. När det gäller sådana adressuppgifter som låntagare och återbetalnings- skyldiga ska lämna till CSN enligt de föreslagna bestämmelserna får CSN av naturliga skäl inte någon motsvarande information om sekretess- markering. Det får i stället förutsättas att den som lämnar adressuppgifter till CSN enligt de föreslagna bestämmelserna uppmärksammar myndig- heten på att det finns sådana omständigheter som medför att hinder för att lämna ut uppgifterna kan föreligga på grund av sekretess enligt bestämmelserna i 28 kap. 9 § eller 21 kap. 3 eller 5 § offentlighets- och sekretesslagen. Preskriptionslagen (1981:130) är tillämplig på alla slags fordringar, även offentligrättsliga fordringar, om något annat inte är särskilt föreskrivet. Enligt 2 § första stycket preskriptionslagen är huvudregeln att en fordran preskriberas efter tillkomsten, om inte preskriptionen avbryts Av samma paragraf andra stycket framgår dock att när det gäller fordringar mot en konsument är preskriptionstiden , om ford- ringen avser en vara, tjänst eller annan nyttighet som en näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet har tillhandahållit konsumenten för huvud- sakligen enskilt bruk. Den treåriga preskriptionstiden gäller dock inte fordringar som grundar sig på löpande skuldebrev. Enligt uttalanden i förarbetena är en fordran på återbetalning av studiemedel underkastad den allmänna tioårspreskriptionen om inte särskilda preskriptionsbestämmelser gäller (prop. 1979/80:119 s. 92). finns dock inte några särskilda preskriptionsbestämmelser på studiestöds- Prop. 2010/11:113 området. Enligt praxis uppkommer statens fordringar som avser återbetalning av studiemedel i och med utbetalning av studiemedlen i fråga och pre- skriberas om preskriptionsavbrott inte sker från uppkomsten av fordran (se Kammarrätten i dom, , mål nr 1453-2001). Enligt 5 § preskriptionslagen kan borgenären avbryta preskriptions- tiden dels genom att gäldenären får ett skriftligt krav eller en skriftlig erinran om fordringen, dels genom att talan väcks mot gäldenären vid domstol, hos exekutiv myndighet eller i skiljeförfarande, konkursför- farande eller förhandling om offentligt ackord. För att ett preskrip- tionsavbrott ska ha ägt rum ska kravet eller erinran ha kommit gälde- nären till handa. har lättat på beviskravet för när en försändelse med preskriptionsavbrytande verkan ska anses ha mottagits av gäldenären (NJA 2007 s. 157). Detta innebär att om borgenären har en aktuell adress till gäldenären kan en fordran utan någon större svårighet hållas vid liv under en obegränsad framtid.