prop · GZ0347 · 2011-12-20 00:00:00 — I denna artikel behandlas statsparters relationer med stater som inte är part till konventionen och möjligheten för en statspart att under vissa förutsättningar delta i militärt samarbete med en stat som inte är part till konventionen, s.k. interoperabilitet. I artikel 21.1 åläggs statsparter att uppmuntra stater som inte är parter till konventionen att ratificera, godta, godkänna eller ansluta sig till konventionen. Statsparter ska också enligt artikel 21.2 underrätta regeringarna i stater som inte är part till konventionen och som åsyftas i artikel 21.3 om sina förpliktelser enligt konventionen, främja konventionens normer samt göra sitt yttersta för att förmå stater som inte är parter till konventionen att inte använda klusterammunition. I artikel 21.3 klargörs att statsparterna, utan hinder av bestämmelserna om konventionens förbud i artikel 1, kan delta i militärt samarbete och militära insatser med stater som inte är parter till konventionen och som kan komma att engagera sig i aktiviteter som är förbjudna för en statspart. I artikel 21.4 föreskrivs dock att sådant deltagande inte innebär någon rätt för statsparter att i dessa situationer utveckla, tillverka eller på annat sätt förvärva klusterammunition. Inte heller ger det någon rätt att själv lagra, överföra eller använda klusterammunition. Det förtydligas också att det inte ger någon rätt att uttryckligen begära att klusterammunition används i situationer där statsparten ensam styr över valet av den ammunition som används. I denna artikel anges att FN:s generalsekreterare är konventionens depositarie. I denna artikel anges att konventionens text är lika giltig på FN:s sex officiella språk (arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska). Regeringens förslag: godkänner konventionen om Regeringens bedömning: Någon deklaration, i enlighet med artikel 18, om provisorisk tillämpning bör inte lämnas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. tar dock inte upp frågan om deklaration om provisorisk Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, med undantag för () som uttrycker viss tveksamhet, antingen välkomnar ett svenskt tillträde till konventionen eller framför Försvarsmakten gör inget direkt uttalande i frågan om ett svenskt tillträde till konventionen. Flera organisationer, Amnesty , för Fred och Frihet, Kristna Fredsrörelsen, Center, Svenska , , Svenska Freds- och (i ett gemensamt yttrande, nedan Amnesty m.fl.), , Svenska Röda Korset, och Kristna Råd, understryker sammanfattningsvis konventionens betydelse för att förhindra en fortsatt användning av klusterammunition och för att komma till rätta med de svåra humanitära konsekvenser som klusterammunition fört med sig i länder där sådan ammunition har tar särskilt upp att förekomsten av kluster- ammunition, på samma sätt som minor, försvårar barns skolgång, lek och fritid samt att användandet av klusterammunition också utgör ett direkt hot mot barns liv och överlevnad samt ökar deras utsatthet i Amnesty m.fl. betonar särskilt, med hän- visning till FN:s säkerhetsråds resolution (2000) om kvinnor, fred och säkerhet, de särskilda svårigheter som gäller för kvinnor i länder där klusterammunition har använts. Flera av organisationerna ser mycket positivt på inkluderandet av bestämmelser om stöd till drabbade och om internationellt bistånd och samverkan samt framhåller att det är viktigt för konventionens genomslag att åtagandena efterlevs. understryks vidare att en bred anslutning är viktig för att konventionen ska få genomslag och betonar att i enlighet med artikel 21.1 har en skyldighet att verka för att fler stater ansluter sig. nämnda remissinstanserna, bl.a. Svenska Röda Korset, efterlyser en redogörelse för hur avser att bedriva ett sådant arbete. hänvisning till artikel 18 föreslår organisationen och även Kristna Råd att i samband med ratificeringen gör en förklaring om provisorisk tillämpning av artikel 1 i avvaktan på konventionens ikraftträdande för svensk del. Några av organisationerna bl.a. Amnesty m.fl. och Svenska Röda Korset tar också upp vissa oklarheter de ser i olika åtaganden i konventionen, särskilt i förhållande till förbudet i artikel 1.1 c att hjälpa, uppmuntra eller förmå någon att ägna sig åt verksamhet som är förbjuden enligt konventionen, samt betonar att klargöranden i dessa avseenden från statsparterna är viktiga för att konventionens syfte ska kunna uppnås (se vidare redogörelsen av remissinstansernas synpunkter i avsnitt 7.1 och 7.3). m.fl. framhåller också att det är viktigt att statsparterna regelbundet ser över kriterierna i definitionen av klusterammunition i artikel 2.2 c för att försäkra sig om att de är tillräckliga för att skydda FOI menar att frågan om ett tillträde är komplex och att ett svenskt tillträde kan vara olyckligt då detta omöjliggör framtida nyttjande av en verkansprincip som är att föredra om man vill bekämpa mål med utsträckning över en yta eller en volym samt minimera riskerna för tredje part. FOI uttrycker vissa farhågor för att definitionen av klusterammunition i konventionen riskerar att motverka en utveck- ling mot mindre och mer verkansprecisa vapen. FOI bekräftar att många äldre typer av klusterammunition har dålig träffprecision och tillför- litlighet men framhåller att många små stridsdelar i stället för en stor gör det möjligt att anpassa graden av verkan mer precist till målets beskaffenhet och därigenom undvika den öververkan som en unitär stridsdel skulle ge. FOI pekar vidare på vissa gränsdragnings- problem i definitionen av klusterammunition, och då särskilt i relation till inre och yttre vapenlast hos luftfartyg. FOI framhåller att otydlig- heten kan betyda att små flygande plattformar med egen vapenlast, vilka inte omfattas av förbudet, kan bli föremål för FOI anför att detta är sannolikt en icke förutsedd effekt som över tiden kan komma att inverka negativt på Försvarsmaktens insats- förmåga, då små flygande plattformar utgör en potentiellt viktig (SOFF) biträder förslaget att ska tillträda konventionen och instämmer också i promemorians motivering för ett tillträde. anser dock att det är sannolikt att förtroendet för konventionen och dess bruk kan kräva verkningsfulla ersättningssystem utan de icke önskade följdeffekter som vissa typer av klustervapen kan ge upphov till. Skälen för regeringens förslag och bedömning De senaste årens krig och konflikter i , , Kosovo och har riktat uppmärksamheten på de stora humanitära problem som klusterammunition kan orsaka. med ofta förödande konsekvenser för civila i en lång rad konflikter över hela världen ända sedan . Fattiga människor, kvinnor, barn, äldre personer, personer med funktionsnedsättning och andra med särskilda skyddsbehov kan vara mycket utsatta på grund av svårigheter att avlägsna sig från riskfyllda områden där klusterammunition har Länder som och är svårt drabbade av kluster- Kännetecknande för mycket av den klusterammunition som finns i lager i många länder är att den är föråldrad och otillförlitlig. Sådan ammunition sprider en mängd explosiva substridsdelar över ett stort område. Det stora spridningsområdet gör det svårt att begränsa attacken mot militära mål. Det allvarligaste problemet är erfarenhetsmässigt de många substridsdelar som inte exploderar som avsett när de träffar marken utan i stället blir liggande kvar som s.k. blindgångare. Dessa kan fortsätta att döda och lemlästa civila långt efter konflikternas slut. De hotar civila, de förhindrar transporter och tillträde till städer, byar och skolor liksom användning av jordbruksland och andra resurser. De utgör en belastning på drabbade länders ofta begränsade sjukvårdsresurser och skapar allvarliga hinder för återvändande, återuppbyggnad och utveckling efter det att strider upphört. Konventionen om klusterammunition bedöms få stor humanitär betydelse. Som bl.a. Amnesty m.fl., Svenska Röda Korset och Kristna Råd framhåller innehåller konventionen viktiga och långtgående bestämmelser i flera avseenden. Konventionen förbjuder utöver användning även bl.a. lagring, tillverkning och överföring av klusterammunition. Genom förbudet mot överföring av klusterammunition försvåras fortsatt spridning. Vidare föreskrivs att lagerhållen klusterammunition ska förstöras och lämningar efter ammunition röjas och förstöras inom fastställda tidsgränser. Konventionen ställer krav på att bereda dem som drabbats av klusterammunition sjukvård, rehabilitering och stöd för social och ekonomisk integrering i samhället. Bestämmelser i konventionen uppmanar till internationellt samarbete och bistånd för röjning och förstöring av klusterammunition samt för stöd till de drabbade. Såväl i konventionens inledande avsnitt som i flera av artiklarna uppmärksammas de särskilda svårigheter som kvinnor, barn respektive personer med funktionsnedsättning som drabbats av klusterammunition ofta ställs inför. I fråga om t.ex. behovet av att anpassa stödåtgärder görs en viktig referens till FN:s säkerhetsråds resolution (2000) om kvinnor, fred och säkerhet. Också FN:s säkerhetsråds resolution (2005) om barn och väpnade konflikter lyfts fram i konventionen. Det är viktigt att fler länder som är stora tillverkare och exportörer av klusterammunition ansluter sig till konventionen. Konventionen föreskriver att statsparter ska verka för en så bred anslutning som möjligt. (), som uttrycker viss tveksamhet i fråga om ett tillträde till konventionen, har tagit upp två potentiella framtida risker för vapenproduktionsutvecklingen som myndigheten anser att konventionens definition av klusterammunition skulle kunna medföra. Den första aspekten som FOI tar upp handlar om framtida möjligheter att utveckla ammunition med många små stridsdelar. Frågan anknyter till de viktspecifika krav som finns intagna i definitionen av klusterammunition i artikel 2.2. Den andra aspekten FOI tar upp anknyter till bestämmelsen i artikel 1.2 som förtydligar att konventionens förbud även ska tillämpas på explosiva substridsdelar som är särskilt konstruerade för att spridas eller frigöras från spridningskapslar fästa vid luftfartyg. ( se vidare avsnitt 4.2.3). En av kärnfrågorna i förhandlingarna av konventionen var just hur klusterammunition skulle definieras. Begreppet klusterammunition omfattar rent tekniskt en mängd olika vapentyper som alla har den egenskapen att de består av ammunition i form av en slags behållare som innehåller mer än en substridsdel. Erfarenhetsmässigt är det den klusterammunition som sprider substridsdelar över ett större område som gör det vanskligt att upprätthålla den internationella humanitära rättens distinktionsprincip. Vidare har erfarenheten från olika konflikter också visat att klusterammunition kan efterlämna ett stort antal s.k. blindgångare i form av oexploderade substridsdelar. Det avgörande för den svenska förhandlingspositionen var att nå enighet om en definition som bemästrar de humanitära problem som förknippas med klusterammunition, framför allt i form av lämningar av s.k. blindgångare. Syftet var att i enlighet med Oslodeklarationen uppnå ett förbud av klusterammunition som orsakar oacceptabla skador för civilbefolkningen. Vägledande för den svenska hållningen var att söka upprätthålla en balans mellan militära och humanitära intressen i en strävan att få flertalet av de stater som tillverkar, innehar och använder klusterammunition att ansluta sig till ett framtida regelverk. Den strikta definition av klusterammunition som man till slut kom fram till under förhandlingarna är så utformad att egentligen all den klusterammunition som använts och som visat sig skapa oacceptabel skada omfattas av förbudet i artikel 1. I artikel 2.2 definieras även sådan ammunition som genom sin precision och målsökning inte har de kännetecken som gör mycket av den tillgängliga klusterammunitionen problematisk utifrån ett såväl humanitärt som humanitärrättsligt perspektiv och som därmed inte omfattas av förbudet. Som redogörs för i avsnitt 4.2.3 ledde också förhandlingarna fram till att konventionens förbud, genom ett särskilt tillägg i artikel 1.2, också omfattar explosiva substridsdelar med ett alternativt spridningssätt. Den luftfartygsburna ammunitionen i fråga kom på så sätt att inkluderas i konventionens förbud i syfte att förhindra att förbudet mot klusterammunition skulle kunna kringgås. I linje med vad SOFF framhåller är det sannolikt att förtroendet och genomslaget för konventionen kan kräva verkningsfulla ersättningssystem utan de icke önskade följdeffekter som i regel är förknippade med klusterammunition. Att definitionen av klusterammunition även tillgodoser syftet att också kunna undanta ammunition som har egenskaper för att undvika en urskillningslös effekt över en yta samt att förbudet i artikel 1.2 inte visar sig omfatta icke avsedd typ av ammunition är därför, som FOI framhåller, angeläget. På samma sätt som gäller för utvecklingen av andra frågor om konventionens syfte och tillämpning som bl.a. Amnesty m.fl. tar upp är detta frågor som noga får bevakas och följas vid expertmöten och intersessionella möten samt vid kommande statspartsmöten och översynskonferenser. Skulle det därvid visa sig att det finns behov av förtydligande av någon konventionsbestämmelse föreskrivs i artikel 13 en särskild procedur för ändringar av konventionen. Mot bakgrund av vad som ovan anförts i fråga om konventionens betydelse och som också den övervägande majoriteten av remissinstanser understryker är det angeläget att tillträder konventionen. Regeringen får inte ingå för riket bindande överenskommelse utan godkännande om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket ska besluta, eller i annat fall om överenskommelsen är av större vikt (10 kap. 3 § regeringsformen). Av genomgången i avsnitt 7.1 och 7.2 följer att tillträdet till konventionen föranleder förslag till en ny lag om straff för olovlig befattning med klusterammunition. Regeringen föreslår därför att ska godkänna konventionen. Arbetet med att verka för en bred anslutning till konventionen I artikel 21.1 föreskrivs att varje statspart ska uppmana stater som inte är parter i konvention att ratificera, godta, godkänna eller ansluta sig till den, med målet att få alla stater att ansluta sig. Några remissinstanser däribland Svenska Röda Korset efterlyser en redogörelse för hur avser att bedriva ett sådant arbete. I denna fråga vill regeringen inledningsvis framhålla att det, som Svenska Röda Korset m.fl. remissinstanser understryker, är angeläget att verka för att konventionen får en så bred anslutning som möjligt. För att konventionen ska bli effektiv är det viktigt att den vinner bred anslutning särskilt bland de stater som innehar, tillverkar och exporterar klusterammunition och också bland de stater där denna ammunition har kommit till användning . En bred anslutning är viktig även ur förtroende- och säkerhetsskapande synpunkt; stater kommer sannolikt att finna det lättare att avstå från en typ av vapensystem när ett relativt stort antal andra stater accepterar att göra detsamma. är ett av de länder som varit internationellt särskilt pådrivande för att få ökad fokus på frågor rörande motverkandet av klusterammunitionens användning och skadeverkningar, bl.a. inom arbetet avseende vapenkonvention (se vidare avsnitt 4.1). Det arbetet kommer att fortsätta drivas framåt, utifrån de åtaganden gör som statspart inom konventionen om klusterammunition. kommer således att inom ramarna för samarbetet inom FN och andra internationella organisationer, exempelvis Organisationen för säkerhet och samarbete inom (), framhålla de humanitära vinsterna av en universalisering av konventionen om klusterammunition och uppmana utomstående stater att ansluta sig. Arbetet kommer att också att bedrivas genom olika former av bilaterala kontakter. Erfarenheterna från arbetet med universaliseringen av t.ex. visar vidare att sådant arbete ofta med fördel bedrivs av personer med höga uppdrag inom konventionens ram (ordföranden för statspartsmötena osv.). Den verksamhet som stödenhet (Implementation Support Unit, ISU) bedriver har också varit viktig i detta avseende. I arbetet med att bedriva upplysningsverksamhet om konventionen har stödenheten anordnat regionala seminarier där statsparter sammanförts med stater som står utanför konventionen. Det har lett till erfarenhetsutbyte och uppmuntrat till bredare anslutning. En motsvarande stödenhet kommer att etableras för konventionen om klusterammunition. Europeiska kommissionen har, liksom bilateralt, lämnat ekonomiska medel till Ottawa- Prop. 2011/12:47 konventionens stödenhet. kommer att verka för ett motsvarande stöd till ISU:n för konventionen om klusterammunition. kommer också att inom det europeiska samarbetet driva på för att EU ska fortsätta stödja biståndsinsatser och organisationer som främjar ett anslutande till konventionen om klusterammunition eller som på olika sätt verkar i konventionens anda. kommer också att nationellt, genom biståndet, stödja detta slag av insatser. Frågan om provisorisk tillämpning Artikel 18 i konventionen föreskriver en möjlighet att, i samband med bl.a. ratificering, göra en förklaring om provisorisk tillämpning av artikel 1. Svenska Röda Korset och Kristna Råd anser att bör göra en sådan förklaring. Organisationerna har inte anfört något särskilt skäl för att en sådan förklaring bör lämnas. Artikel 18 om provisorisk tillämpning hänvisar endast till det allmänna åtagandet för en statspart i artikel 1 att inte använda, utveckla, tillverka, på annat sätt förvärva, lagra, behålla eller till någon direkt eller indirekt överföra klusterammunition samt att inte heller hjälpa, uppmuntra eller förmå någon att ägna sig åt verksamhet som enligt konventionen är förbjuden för en statspart. Endast två stater, och , har lämnat förklaringar om provisorisk tillämpning. uppfyller det allmänna åtagande som följer av artikel 1. En förklaring om provisorisk tillämpning ändrar inte de tidsramar som konventionen lägger fast för förstöring av innehav av klusterammunition. Angående dessa tidsramar se vidare avsnitt 7.4 där det också redovisas att förstöringsprocessen för del redan har inletts. Inte heller påverkar en förklaring tidpunkten för den rapporteringsskyldighet som föreskrivs i artikel 7. Konventionen trädde i kraft . För del kommer därför konventionen i enlighet med bestämmelserna i artikel 17 att träda i kraft efter deponering av det svenska ratifikationsinstrumentet. Sådan deponering förutsätter, som redogjorts för tidigare, att har godkänt konventionen. Utifrån de tidsramar som gäller för behandlingen av detta lagstiftningsärende i m.m. kommer därför konventionen att kunna träda i kraft för del . Mot bakgrund av ovan nämnda skäl kan inte regeringen se något egentligt mervärde med att vid ratificering av konventionen lämna en förklaring om provisorisk tillämpning. En sådan förklaring bör därför inte lämnas. De följande avsnitten (6.16.3) innehåller en redovisning av huvuddragen i lagstiftning på områden som har betydelse för genomförandet av konventionens förbud mot klusterammunition. I övrigt redovisas gällande rätt i anslutning till regeringens överväganden i avsnitt 7.17.6. Lagstiftningen om explosiva och brandfarliga varor Lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (LBE) trädde i kraft och ersatte lagen (1988:868) med samma namn (prop. 2009/10:203, bet. 2009/10:FöU6, rskr. 2009/10:380). Lagen innehåller bestämmelser om hantering, överföring och import av brandfarliga och explosiva varor. Syftet med lagen är att hindra att sådana varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd (olycksförebyggande), att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor (skadeförebyggande) samt att förebygga obehörigt förfarande med varorna (brottsförebyggande), se 1 § LBE. Lagen innehåller endast de mera grundläggande skyddsprinciperna. Detaljutformningen av bestämmelserna på området meddelas på myndighetsnivå med stöd av bemyndiganden i lagen och därtill anknuten förordning, främst av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Bestämmelserna gäller även för Försvarsmakten. Med hantering i lagen avses, förutom tillverkning och bearbetning, bl.a. förvaring, transport, omhändertagande, destruktion och överlåtelse samt därmed jämförliga förfaranden (5 § LBE). Begreppet hantering är brett. Export ingår inte i begreppet hantering, däremot krävs tillstånd för att hantera en brandfarlig eller explosiv vara som ett led i exporten (prop. 2009/10:203 s. 68). Regeringen har i förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor meddelat föreskrifter i anslutning till lagen. Lagen innehåller ett generellt tillståndskrav för att hantera, överföra eller importera explosiva varor. I 16 § LBE föreskrivs att den som hanterar, överför eller importerar explosiva varor ska ha tillstånd till det. Kravet på import- eller överföringstillstånd avser dock inte Försvarsmakten, (), () eller . Myndigheten för samhällsskydd och beredskap prövar vissa av tillståndsfrågorna, bl.a. såvitt avser tillstånd för Försvarsmakten, FMV, FOI och (18 § LBE). Frågor om tillstånd till hantering och överföring av explosiva varor i övriga fall prövas av kommunen. Tillstånd för tillverkning av sådana explosiva varor som räknas som krigsmateriel enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel får enligt 15 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor endast meddelas den som fått tillstånd enligt den lagen eller den som i den lagen har undantagits tillståndsplikt. kan förena ett tillstånd med villkor. Enligt bestämmelserna i 28 och 29 §§ LBE kan den som bryter mot aktsamhetskravet (6 §) eller reglerna om tillståndspliktiga förfaranden (16 §) dömas till böter eller fängelse i högst . Om brottet mot tillståndsplikten (16 §) är att anse som grovt kan fängelse i lägst och högst utdömas. Därtill straffbeläggs vissa gärningar för vilka kan dömas till böter. Straffbestämmelserna i är subsidiära i förhållande till viss annan strafflagstiftning och ansvar enligt LBE ska inte utdömas om gärningen är straffbar enligt eller enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Lagen (1992:1300) om krigsmateriel (KML) avser vapen, ammunition och annan för militärt bruk utformad materiel (1 § KML). I förordningen (1992:1303) om krigsmateriel har regeringen närmare angivit vilka slag av materiel som ska omfattas av lagens bestämmelser. I en bilaga till förordningen finns ammunition och sådana stridsdelar samt substridsdelar som kan omfattas av konventionens definition av klusterammunition upptagna under förteckningen över krigsmateriel för strid (mom. , , ÖK 23 d och ÖK 24 c). Enligt lagen om krigsmateriel gäller ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel. För att vidta något av de nämnda förfarandena med avseende på krigsmateriel krävs tillstånd. Svenska myndigheter som inte är affärsverk omfattas dock inte av förbuden mot tillverkning och tillhandahållande. Dessa myndigheter lyder emellertid under regeringen och för dem kan regeringen direkt föreskriva vad som ska gälla. Med tillhandahållande förstås i lagen försäljning, upplåtelse, utbjudande mot vederlag, lån, gåva eller förmedling (2 § KML). Svenska myndigheter, företag samt personer bosatta i får inte heller utomlands tillhandahålla krigsmateriel (4 § KML). Även avtal som innebär upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt till någon i utlandet och avtal om att tillsammans med annan i utlandet utveckla krigsmateriel kräver tillstånd (78 §§ KML). Enligt 25 § KML döms den som uppsåtligen bryter mot nämnda bestämmelser till böter eller fängelse i högst , eller, om gärningen begåtts av oaktsamhet, till böter eller fängelse . Är brottet att bedöma som grovt döms enligt 26 § KML till fängelse i lägst och högst .