prop · GZ0345 · 2011-12-06 00:00:00 — I promemorian anförs att det förhållandet att olika uppgifter inom brottsbekämpningen av organisatoriska, historiska eller andra skäl är uppdelade och ligger på skilda myndigheter, inte nödvändigtvis innebär att det uppstår större risker från integritetssynpunkt med direktkopplingar mellan myndigheterna än vad som skulle ha varit fallet om all brottsbekämpande verksamhet låg hos en och samma myndighet (jfr prop. 2004/05:164 s. 87). Regeringen kan dock konstatera att vittgående möjligheter till direktåtkomst kan öka riskerna för intrång i den personliga integriteten. Typiskt sett innebär direktåtkomst att uppgifter blir tillgängliga för fler personer och att den ursprungliga myndighetens möjligheter att kontrollera användningen av uppgifterna minskar. Det är mot den bakgrunden som regeringen på motsvarande sätt som promemorian föreslår att särskilda regler ska gälla vid direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet. Regeringen konstaterar vidare, i likhet med promemorian, att direktåtkomst förekommer mellan de brottsbekämpande myndigheterna. De brottsbekämpande myndigheterna måste kunna bedriva sitt arbete effektivt, något som flera remissinstanser framhållit. Modern teknik ökar möjligheterna att skapa överblick och samordning i det brottsbekämpande arbetet och att utnyttja tillgänglig information på ett effektivt sätt. Det är angeläget att dessa möjligheter kan utnyttjas. De brottsbekämpande myndigheterna har ofta behov av att på ett snabbt och enkelt sätt få omedelbar tillgång till information genom direktåtkomst i stället för att på begäran få del av viss information. Verksamhetsskäl talar således för att ge de brottsbekämpande myndigheternas möjlighet till direktåtkomst. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att samtliga brottsbekämpande myndigheter har ett behov av att kunna få direktåtkomst till uppgifter som behandlas av i aktuell verksamhet. 12.3.5Direktåtkomst för svenska brottsbekämpande myndigheter Regeringens förslag: , polismyndigheter, , , och ska kunna medges direktåtkomst till personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Direktåtkomsten får endast avse personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga. En myndighet som har medgetts direktåtkomst ansvarar för att tillgången till personuppgifter begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller har inget att invända mot förslaget. Havs- och vattenmyndigheten påpekar att myndigheten har ett betydande behov av uppgifter från brottsbekämpande verksamhet. Om direktåtkomst inte kan medges är det av största vikt att uppgifterna kan lämnas ut på medium för automatiserad behandling med föreskrifter om att mer än enstaka personuppgifter får lämnas ut till myndigheten. ställer sig frågan om de myndigheter som nämns i 4 kap. 7 § inte kan vara verksamma inom t.ex. en liten myndighetsgränsövergripande projektgrupp med stöd av modern teknik t.ex. en projektplats om materialet inte först görs tillgängligt för en vidare krets. Skälen för regeringens förslag Bör övriga brottsbekämpande myndigheter kunna medges direktåtkomst till uppgifter i brottsbekämpande verksamhet? Regeringen har i det föregående konstaterat att de brottsbekämpande myndigheterna ofta har ett påtagligt behov av att få direktåtkomst till den information som andra brottsbekämpande myndigheter behandlar. En möjlighet till direktåtkomst skapar bättre förutsättningar för ett framgångsrikt brottsbekämpande arbete. För en sådan möjlighet talar också kostnads- och säkerhetsskäl. Det är inte kostnadseffektivt att myndigheter avsätter resurser för att manuellt administrera ett informationsutbyte när behovet av ett sådant utbyte kan konstateras redan på förhand. Mot det nu sagda måste emellertid integritetsskyddsintresset vägas. In- tegritetsaspekterna måste tillmätas en central betydelse vid bedömningen av i vilken omfattning myndigheter bör kunna medges direktåtkomst till uppgifter i varandras verksamhet. I de databaser och register som förs av brottsbekämpande myndigheter finns det ofta stora mängder personuppgifter. Många av dessa kan vara av känslig karaktär. För den enskilde kan enbart det förhållandet att omfattande uppgifter om hans eller hennes förhållanden samlas in och bevaras uppfattas som ett intrång i den personliga integriteten. Ju fler personer som har omedelbar tillgång till sådana uppgiftssamlingar, desto mera påtagligt torde intrånget uppfattas av den enskilde. Direktåtkomst kan också minska den personuppgiftsansvariga myndighetens möjligheter att kontrollera den vidare användningen av uppgifterna. Dessa förhållanden utgör i sig skäl för en restriktiv hållning i fråga om direktåtkomst till uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. En viktig aspekt vid den avvägning som här måste göras är sekretesskyddet för uppgifterna hos den mottagande myndigheten. Om sekretesskyddet hos den mottagande myndigheten är lika långtgående som sekretesskyddet hos den utlämnande myndigheten, behöver ett utlämnande av uppgifterna genom direktåtkomst inte innebära någon ökning av integritetsriskerna i förhållande till allmänheten. En annan viktig aspekt är hur uppgifterna sprids och används inom den mottagande myndigheten. Om användandet av uppgifterna inom den mottagande myndigheten kan begränsas till en liten krets personer, innebär detta givetvis mindre integritetsrisker än om uppgifterna ges en vid spridning. En tredje betydelsefull aspekt är vilka bestämmelser om informationssäkerhet (exempelvis system för behörighet, loggning och tillsyn) som gäller hos den mottagande myndigheten. Om det finns en hög informationssäkerhet hos den mottagande myndigheten, så att det kan garanteras att informationen når endast dem som har rätt till den, inger naturligtvis system för direktåtkomst mindre betänkligheter från integritetssynpunkt än vad som annars hade varit fallet. Vad först gäller sekretessregleringen kan det konstateras att denna i princip ger samma skydd för uppgifter i brottsbekämpningen hos samtliga brottsbekämpande myndigheter. Myndigheterna omfattas således av bl.a. bestämmelserna om skydd för brottsbekämpningen i 18 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och bestämmelserna om skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i sådan verksamhet, som regleras i 35 kap. samma lag. finns det också en särskild bestämmelse, 11 kap. 4 §, om överföring av sekretess vid direktåtkomst. Om en myndighet har elektronisk tillgång till en annan myndighets upptagning för automatiserad behandling och en uppgift i denna upptagning är sekretessreglerad hos den andra myndigheten, blir sekretessbestämmelsen tillämplig också hos den mottagande myndigheten. Detta gäller dock inte om uppgiften ingår i ett beslut hos den mottagande myndigheten. Det finns även en särskild bestämmelse om vad som gäller vid konkurrens mellan den överförda sekretessen och den sekretess som är direkt tillämplig hos den mottagande myndigheten, 11 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen. Vad sedan gäller tillgången till uppgifterna hos den mottagande myndigheterna har regeringen i likhet med promemorian föreslagit att en enskild tjänsteman inom ska ges tillgång endast till sådana uppgifter som han eller hon behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen bedömer att motsvarande begränsning bör gälla hos de myndigheter som genom direktåtkomst får tillgång till personuppgifter som behandlar. En särskild bestämmelse om detta bör införas i lagen. Det är inte rimligt att ska ha ansvar för den interna tillgången till uppgifter hos andra myndigheter efter det att uppgifter överlämnats dit genom direktåtkomst. En möjlighet till direktåtkomst behöver alltså inte innebära att annat än en begränsad krets av tjänstemän eller enbart en viss tjänsteman hos den mottagande myndigheten får tillgång till uppgifterna. Vad slutligen gäller informationssäkerhet i samband med direktåtkomst anser regeringen att det ankommer på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela särskilda föreskrifter om detta. En sådan bestämmelse finns numera för polisens del i 3 kap. 8 § polisdatalagen. Om de brottsbekämpande myndigheterna ska ges möjlighet till direktåtkomst till varandras uppgifter, bör den myndighet som beslutar om dylik åtkomst vara skyldig att försäkra sig om att den mottagande myndigheten har en acceptabel säkerhetsnivå, exempelvis vad gäller system för utlämnande av behörighet, för tillsyn och för loggning av transaktioner. Det kan i sammanhanget noteras att den tekniska utvecklingen fortlöpande ger bättre möjligheter att begränsa åtkomsten till olika uppgifter och att i efterhand genom bl.a. loggningsuppgifter kontrollera hur åtkomsten har utnyttjats. De ökade integritetsrisker som en möjlighet till direktåtkomst kan medföra kan alltså motverkas genom bestämmelser av annat slag, såsom bestämmelser om sekretess, om tillgång till uppgifter och om informationssäkerhet. Övervägande skäl talar därför enligt regeringen för att den föreslagna lagen bör tillåta att övriga brottsbekämpande myndigheter ges direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet. Hur bör direktåtkomsten avgränsas? En första förutsättning för att en myndighet ska kunna ges direktåtkomst till uppgifter i verksamt bör enligt regeringens mening vara att uppgifterna är gemensamt tillgängliga hos . Även om myndighetsöverskridande samarbete äger rum i mindre grupper, vilket reflekterat över, innebär informationsutbytet att uppgifter som behandlas av blir tillgängliga utanför det sammanhang där de ursprungligen har behandlats. Det är då ur ett integritetsperspektiv rimligt att de särskilda, mer begränsande reglerna om gemensamt tillgängliga uppgifter, exempelvis kravet på särskilda upplysningar och sökbegränsningar, alltid tillämpas. Direktåtkomst bör således endast medges för uppgifter som är gemensamt tillgängliga. Ytterligare en förutsättning för att direktåtkomst ska kunna medges bör vara att den myndighet som beslutar om sådan åtkomst försäkrar sig om att den mottagande myndigheten har en acceptabel säkerhetsnivå, exempelvis vad gäller system för utlämnande av behörighet, tillsyn och för loggning av transaktioner. En annan förutsättning bör vara att en enskild tjänsteman ska få ha direktåtkomst endast till sådana uppgifter som han eller hon behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Frågor av detta slag regleras lämpligen i förordning eller myndighetsföreskrifter. Regeringen föreslår sammanfattningsvis, vilket överensstämmer med promemorians förslag, att de brottsbekämpande myndigheterna, dvs. , polismyndigheter, , , och ska kunna medges direktåtkomst till personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet, dock att direktåtkomsten endast bör få avse personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga. Den myndighet som har getts möjlighet att få direktåtkomst till uppgifter har ansvaret för att tillgången till personuppgifter begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Det ankommer på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter som rör direktåtkomst m.m. Som utvecklats har brottsbekämpande myndigheter ett påtagligt behov av att få tillgång till varandras uppgifter. Havs- och vattenmyndigheten är inte en brottsbekämpande myndighet och regeringen finner inte att de behov myndigheten hänvisar till är av sådan karaktär att direktåtkomst till personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet bör medges. 12.3.6Direktåtkomst för utländska myndigheter m.fl. Regeringens bedömning: Det behövs inga föreskrifter om att en utländsk myndighet, Europol eller en mellanfolklig organisation ska få medges direktåtkomst till uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot regeringens be- Skälen för regeringens bedömning: Det ökade internationella samarbetet när det gäller brottsbekämpning aktualiserar frågan om elektronisk informationsöverföring till myndigheter i andra länder och internationella organisationer. De argument som regeringen har anfört i det föregående angående behovet av att utifrån integritetsskyddsskäl iaktta restriktivitet när det gäller att medge direktåtkomst gör sig naturligtvis i än högre grad gällande i fråga om åtkomst för utländska myndigheter och andra organ. En svårighet med direktåtkomst är ju att den kan minska den personuppgiftsansvariga myndighetens möjligheter att kontrollera den vidare användningen av uppgifterna. finns en stor del av information i automatiserad form. Regeringen konstaterar att det sker ett utbyte av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet, om än utlämnandet inte har samma omfattning eller är lika frekvent som i polisens verksamhet. Som regeringen har framhållit i det föregående är det av stor vikt att det regelverk som gäller på området så långt som det är möjligt utformas på ett likartat sätt. Vidare förutser regeringen en fortsatt utveckling av informationsutbytet, framför allt inom EU. Enligt 2 kap. 21 § polisdatalagen meddelar regeringen föreskrifter om att en utländsk myndighet, Europol eller en mellanfolklig organisation får medges direktåtkomst till personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet, om detta är nödvändigt för att fullgöra en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt eller om det följer av en EU-rättsakt. I motiven till polisdatalagen hänvisar regeringen till att det s.k. Prümrådsbeslutet bl.a. innehåller bestämmelser som ålägger medlemsstaterna att tillåta direktåtkomst till vissa uppgifter i och fingeravtrycksregister och att det går att förutse en fortsatt utveckling av informationsutbyte framför allt inom EU. Om direktåtkomst till vissa uppgifter skulle komma att regleras i EU-rättsakter som inte kräver godkännande menar regeringen att det framstår som naturligt med en bestämmelse som kan täcka behovet av reglering av detaljfrågor även i sådana fall (prop. 2009/10:85 s. 183 f.). När det gäller uppgifter menar regeringen emellertid i likhet med promemorian att restriktivitet bör iakttas vad avser direktåtkomst för utländska myndigheter. Oaktat den flexibilitet som skulle kunna uppnås genom att regeringen ges möjlighet att meddela föreskrifter om direktåtkomst på motsvarande sätt som gäller för polisens brottsbekämpande verksamhet, ifrågasätter regeringen behovet av en sådan bestämmelse när det gäller brottsbekämpande verksamhet. Detta bl.a. mot bakgrund av att varken för några nationella register av det slag som finns hos polisen eller har ett Prop. 2011/12:45 sådant utbyte med utländska myndigheter bl.a. inom den brottsbekäm- pande verksamheten som polisdatalagens bestämmelse tar sikte på (se prop. 2009/10:85 s. 183 f.). Sammanfattningsvis gör alltså regeringen den bedömningen, vilken överensstämmer med promemorians, att något behov för regeringen att meddela föreskrifter om att en utländsk myndighet, Europol eller en mellanfolklig organisation ska få medges direktåtkomst till uppgifter i brottsbekämpande verksamhet inte finns. Regeringen föreslår med andra ord inte någon bestämmelse som motsvarar 2 kap. 21 § polisdatalagen. Regeringens förslag: De grundläggande reglerna för sekretess- genombrott ska regleras i lagen. I lagen ska det tas in en upplysning om att regeringen meddelar kompletterande bestämmelser. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller har inget att invända mot försla- Skälen för regeringens förslag Sekretess i den brottsbekämpande verksamheten Sekretess till skydd för intresset av att förebygga och beivra brott regle- ras i 18 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). gäller, i större eller mindre utsträckning, för förundersökningar och mot- svarande utredningar enligt 23 kap. (18 kap. 1 §) och som regel för underrättelseuppgifter (18 kap. 2 §). melser till skydd för enskild som tidigare fanns i 9 kap. 17 § sekretessla- gen har delats upp på flera paragrafer och finns nu huvudsakligen i 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen, som reglerar sekretess till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga och beivra brott. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen skyd- dar enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. fattar bl.a. uppgifter i utredning enligt bestämmelserna om förundersök- ning i brottmål (punkten 1), användning av tvångsmedel (punkten 2), registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen (punkten 3), annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, en polismyndighet, , , och (punkten 4), register som förs av enligt polisdatalagen eller som annars behandlas där med stöd av den lagen (punkten 6) eller misstankeregistret (punkten 7). Brottsanmälningar omfattas också av sekretessen. Sekretessen gäller endast om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men. För beslut att väcka åtal eller att inte inleda eller lägga ned en förundersökning gäller inte sekretessen (35 kap. 6 §). Sekretessen upphör också normalt om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal (35 kap. 7 §), men i en förundersökning förekommer det ofta uppgifter om t.ex. andra brott som den misstänkte har begått eller om personer som inte berörs av åtalet. För sådana uppgifter upphör sekretessen inte, om uppgiften uppenbart saknar betydelse i målet (35 kap. 7 § punkten 2). Om åtal inte väcks kvarstår också sekretessen. Därför är det mycket vanligt att det förekommer kvarstående sekretess till skydd för enskild i förundersökningar och andra brottsutredningar. När en förundersökning eller annan motsvarande utredning inleds gäller som regel sekretess enligt både 18 kap. 1 eller 2 § och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Sekretessen enligt 18 kap. minskar efter hand och brukar normalt upphöra senast i samband med att åtal väcks. Enligt 35 kap. 2 § gäller sekretess för uppgift i en anmälan eller utsaga av enskild i förhållande till den som anmälan eller utsagan avser, om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Bestämmelser om sekretess för vissa andra av polisens register än de som regleras i 35 kap. 1 § punkterna 6 och 7 finns i 35 kap. 3 och 4 §§. I 3 § regleras sekretessen för belastningsregistret. I 4 § regleras sekretessen för bl.a. register över strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot (punkten 1) och uppgift hos som rör brott eller den som har misstänkts, åtalats eller dömts för brott, om uppgiften har lämnats dit för databehandling inom rättsväsendets informationssystem i ett annat register än som avses i 1 § (punkten 2). Några sekretessbrytande bestämmelser som tidigare fanns i 9 kap. 17 § sekretesslagen finns nu i 35 kap. 810 §§. Sekretess mellan brottsbekämpande myndigheter Ansvaret för brottsbekämpningen i är, som redan framgått, organisatoriskt uppdelat mellan flera myndigheter. Gemensamt för dessa är att sekretess i större eller mindre utsträckning gäller för åtskilliga av de personuppgifter som behandlas inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten. När uppgifter ska lämnas mellan myndigheterna måste därför hänsyn tas till bl.a. offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Enligt 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen får uppgifter för vilka sekretess gäller inte röjas för andra myndigheter, om inte annat framgår av lagen (eller lag eller förordning till vilken lagen hänvisar). När uppgifter ska lämnas mellan myndigheter måste därför hänsyn tas till sekretesslagstiftningen. Motsvarande begränsning gäller vid uppgiftslämnande mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, när dessa är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Det är två kriterier som är vik- Prop. 2011/12:45 tiga vid bedömningen av om det är fråga om olika verksamhetsgrenar. Den ena är om verksamheterna tillämpar samma eller olika sekretessregler. Det andra är om verksamhetsgrenarna är åtskilda rent organisatoriskt (prop. 2008/09:150 s. 356 f.). I detta sammanhang ska nämnas att inte har några självständiga verksamhetsgrenar. Det finns ett antal bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som möjliggör utbyte av uppgifter mellan myndigheter utan hinder av sekretess. Av 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen framgår att sekretessbelagda uppgifter får lämnas från en myndighet till en annan om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen, som är avsedd att tillämpas restriktivt, medger inte sekretessgenombrott på den grunden att den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i sin verksamhet. Ytterligare sekretessbrytande bestämmelser finns i 10 kap. offentlighets- och sekretesslagen. I 10 kap. 28 § första stycket föreskrivs bl.a. att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Uppgifter kan vidare, med vissa undantag, lämnas ut med stöd av 10 kap. 1926 §§, när uppgifterna behövs för olika i paragraferna angivna ändamål inom brottsbekämpningen, bl.a. förundersökning. Enligt 10 kap. 27 §, den s.k. generalklausulen, gäller som huvudregel att en uppgift får lämnas ut till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Be- dömningen av om uppgiften kan lämnas ut görs av den myndighet som innehar uppgiften, utom i de fall där utlämnandebestämmelsen har konstruerats så att uppgiften alltid ska lämnas ut om det begärs. Av stor betydelse i sammanhanget är vidare bestämmelsen i 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen, som innebär att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna ut uppgifter i den mån hinder inte möter på grund av sekretess eller arbetets behöriga gång. Det innebär att om en myndighet begär att få del av uppgifter från en annan myndighet och någon av de ovan nämnda sekretessbrytande bestämmelserna är tillämplig, så ska uppgifterna lämnas ut. Detsamma gäller givetvis om de begärda uppgifterna är offentliga. Bestämmelsen kan sägas motsvara allmänhetens rätt att få tillgång till handlingar genom offentlighetsprincipen, men utlämnandeskyldigheten är mer vidsträckt och omfattar alla typer av uppgifter som myndigheten förfogar över. Förhållandet mellan direktåtkomst och sekretess En bestämmelse om direktåtkomst reglerar endast tillåtligheten av ett visst tillvägagångssätt för utlämnande av personuppgifter. En sådan bestämmelse har alltså inte någon sekretessbrytande effekt; den är inte att se som en uppgiftsskyldighet enligt 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (se bl.a. prop. 2004/05:164 s. 83 och 2006/07:46 s. 80). Möjligheterna för t.ex. en myndighet att vid informationsutbyte med en annan myndighet överföra uppgifter genom att medge den myndigheten direktåtkomst till uppgifter som behandlas automatiserat be- gränsas därför inte sällan av bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. Eftersom direktåtkomst innebär att den mottagande myndigheten fritt kan avgöra vilka uppgifter inom ramen för den beviljade direktåtkomsten den vill ta del av, blir uppgifterna att anse som utlämnade i och med att direktåtkomst medges. Det spelar i det avseendet ingen roll om den mottagande myndigheten faktiskt tar del av en viss uppgift eller inte. En myndighet kan därför inte tillåta en annan myndighet direktåtkomst till uppgifter som den senare myndigheten inte med säkerhet skulle ha rätt att ta del av vid en sekretessprövning (prop. 2007/08:160 s. 73).