prop · GY03167 · 2011-09-13 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:167 - tema jämställdhet och kvinnors roll för utveckling Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen är en del i regeringens arbete för att förbättra styrningen och resultatredovisningen inom det svenska internationella Årets skrivelse är avgränsad till det tematiska området jämställdhet och kvinnors roll för utveckling, ett av tre prioriteringar som regeringen fastställde i budgetpropositionen 2007/08:1). I budgetpropositionen (prop. 2010/11:1) bekräftade regeringen att prioriteringen ligger fast. Inledningsvis förs en diskussion om vad ett ökat fokus på resultat innebär för utvecklingssamarbetet. Därefter redogör regeringen för hur arbetar för att främja jämställdhet inom utvecklingssamarbetet samt för resultat, lärdomar och slutsatser från denna verksamhet. Jämställdhet har varit en viktig tvärfråga i utvecklingssamarbete och har en central position i politik för Det huvudsakliga tillvägagångssättet för att främja jämställdhet i det svenska utvecklingssamarbetet är att all verksamhet ska Jämställdhetsintegreringen sker i praktiken genom tre metoder: 1) riktade insatser som direkt syftar till att förbättra kvinnors villkor och främja jämställdhet, 2) integrerade insatser där hänsyn tagits till kvinnors situation och jämställdhet men som har ett annat huvudsyfte och 3) dialog med samarbetspartners. av resultat från det bilaterala utvecklingssamarbetet utgår från dessa tre Redovisningen av resultat från det multilaterala utvecklingssamarbetet omfattar en redogörelse för fyra multilaterala organisationer som är eller har varit viktiga för att främja jämställdhet och kvinnors roll i utveckling i ett globalt perspektiv. Att redovisa biståndets resultat .......................................... Metod och material .......................................................... Jämställdhet och kvinnors roll för utveckling................................. Jämställdhet i samarbetsländer.......................... 2.2Det svenska utvecklingssamarbetet inom 2.2.3Komplementaritet mellan det bilaterala och det Den tematiska prioriteringens genomslag ....... 2.2.5Regeringens styrinstrument för att främja 2.2.6Genomslag i biståndsförvaltningens och Sidas Resultat från det bilaterala utvecklingssamarbetet.......................... 20 insatser vars huvudsyfte är att främja jämställdhet ..... 3.1.1Kvinnors politiska deltagande och inflytande .32 3.1.2Kvinnors ekonomiska aktörsskap och 3.1.3Sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter .39 3.1.4Kvinnors säkerhet inklusive bekämpning av könsrelaterat våld och människohandel .......... Övriga strategiska jämställdhetsinsatser ......... 3.1.6Sammanfattande bedömning av resultatet av 20 insatser vars huvudsyfte är att främja Insatser vars delsyfte är att främja jämställdhet ............... Kvinnors politiska deltagande och inflytande .56 Kvinnors ekonomiska aktörskap och 3.2.3Sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter .58 3.2.4Kvinnors säkerhet inklusive bekämpning av könsrelaterat våld och människohandel .......... Sammanfattande bedömning av resultatet av fyra insatser vars delsyfte är att främja Exempel på dialog för att främja jämställdhet ................. Bilateral dialog: och ....... Dialog med multilaterala organisationer: och /WTO ................ Sammanfattande bedömning av resultat gällande 4 Resultat från det multilaterala utvecklingssamarbetet .................... Svenskt samarbete med UNFPA .................... Redovisning av resultat för att främja Sammanfattande bedömning av resultat......... Svenskt samarbete med ................... Redovisning av resultat för att främja Sammanfattande bedömning av resultat......... Svenskt samarbete med UNIFEM .................. Redovisning av resultat för att främja Sammanfattande bedömning av resultat......... Svenskt samarbete med ........... Redovisning av resultat för att främja Sammanfattande bedömning av resultat......... 5 Sammanfattning och slutsatser....................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 106 Fattigdom är fortfarande ett av de största hindren för utveckling, både för individer och samhällen. Arbetet för en hållbar och rättvis utveckling i världen kräver samverkan mellan länder och aktörer. internationella utvecklingssamarbete är en del av ett globalt samarbete där samstämmighet, arbetsfördelning och samordning blir allt viktigare. Det internationella utvecklingssamarbetet är ett av flera verktyg som använder för att stödja och stärka den komplexa process som kan skapa förutsättningar för en positiv utveckling i omvärld och därigenom bidra till målet för politik för global utveckling (PGU), att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Den verklighet som det svenska internationella utvecklingssamarbetet verkar i är under ständig förändring. Nya aktörer tillkommer, länder tar avgörande steg i utvecklingen och får nya roller i samarbetet. bedriva ett effektivt utvecklingssamarbete behöver vi ständigt anpassa arbetsmetoder och innehåll till de förändringar som sker för att leva upp till målet för svenskt utvecklingssamarbete, att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor och målet för reformsamarbetet med , att bidra till stärkt demokrati, rättvis och hållbar utveckling samt närmande till EU och dess Sedan tillträdet den föregående mandatperioden har regeringen bedrivit ett omfattande förändringsarbete där biståndets resultat har stått i fokus inom både det bilaterala och det multilaterala utvecklingssamarbetet. Denna skrivelse är en del i regeringens arbete för att förbättra styrningen och resultatredovisningen inom det svenska utvecklingssamarbetet. Skrivelsen är regeringens främsta medel för att redovisa resultat av utvecklingssamarbetet till . Det arbete som inletts på Sida för att stärka arbetet med mål- och resultatstyrning och därigenom möjligheten att följa upp och redovisa resultat har kommit långt . förutsättningarna för att redovisa resultat av de insatser stödjer Som regeringen har påpekat i tidigare års skrivelser är det inte ändamålsenligt att lämna en heltäckande redovisning av verksamheten I årets skrivelse redovisas resultat av bilaterala och multilaterala utvecklingssamarbete inom den tematiska prioriteringen jämställdhet och kvinnors roll i utveckling. Jämställdhetssituationen varierar i samarbetsländer. länder och inom vissa områden som t.ex. utbildning och politiskt deltagande har det gjorts framsteg. kvinnors rättigheter en motvinds och värderingsdriven fråga i många Detta innebär att utvecklingen på området är öjämn det gäller inte minst sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR). Inför avstämningen av millenniemålen 2015 kvarstår det fortfarande stora utmaningar vad gäller att uppnå millenniemålen relaterade till att öka jämställdhet, att stärka kvinnors ställning samt att minska mödra- Skr. 2010/11:167 och barnadödlighet. har avsatt en procent av prognostiserad BNI för internationellt bistånd. uppgår den så kallade biståndsramen till . uppgick det faktiska utfallet till (rapporterat till DAC), vilket motsvarar av BNI (bruttonationalinkomsten). Att redovisa biståndets resultat Ett ökat fokus på resultat är en prioriterad fråga inom det internationella utvecklingssamarbetet och resultatfrågan utgör en central del i dialogen Flertalet stora bilaterala och multilaterala givare går mot tydligare resultatstyrning och redovisning som de ställer krav på ökad transparens och ansvarsutkrävande. inklusive som är en stor och resursstark organisation, brottas med liknande svårigheter och utmaningar som i strävan att uppnå ett ökat fokus på resultat. biståndseffektivitet är en förutsättning för att åstadkomma en gemensam syn hos givare och samarbetspartners på vad resultatstyrning innebär för deltar aktivt i det pågående internationella arbetet med resultatuppföljning och hur det ska genomföras på bästa sätt. Den komplexa process som leder till en uthållig utveckling kan inte skapas av bara bistånd, men biståndsinsatser måste genomföras så att förutsättningarna för en uthållig utveckling stärks. en blygsam del av de totala finansiella flödena till utvecklingsländerna (handel, utländska investeringar, kommersiella lån och remitteringar). Rätt använt kan dock biståndet ha en strategisk roll för utveckling genom att komplettera andra finansiella flöden och politiska beslut. Utgångspunkten är att biståndsmedel ska användas på bästa sätt för att bidra till minskad fattigdom i världen. Att följa upp, redovisa och analysera resultat utgör en viktig del i bedömningen av biståndets En förutsättning är dock att det finns en medvetenhet om och acceptans för att det förekommer olika sätt att följa upp och redovisa resultat och att olika typer av verksamheter inom biståndet kräver olika typer av resultatanalyser. Syftet med resultatstyrning och redovisning är att blicka bakåt ett eller för att kunna bedöma utfallet av arbetet och ta tillvara värdefulla erfarenheter och lärdomar i den fortsatta planeringen av verksamheten. Resultatinformationen utgör en viktig del inför framtida politiska prioriteringar och beslut om bistånd och dess genomförande. Resultatstyrning innebär att mål anges och att resultatet följs upp och jämförs med målen. För att kunna arbeta på ett systematiskt sätt övergripande mål som ofta är på så måste övergripande mål brytas ner på uppföljningsbara delmål. Uppföljningen kan vara både kvantitativ och kvalitativ och ofta behövs en kombination av båda för att kunna beskriva och analysera hela resultatbilden. I vissa fall går resultatet att mäta i konkreta kvantitativa termer, i andra fall går det att påvisa ett samband mellan verksamhet och utfall och i vissa fall går det enbart att konstatera att verksamheten har haft en indirekt påverkan. Möjligheten att följa upp effekter på kort, medellång och lång sikt skiljer sig åt mellan olika insatser. Det är t.ex. relativt enkelt att följa upp kortsiktiga effekter av vaccinationsprogram. Det är betydligt svårare att analysera långsiktiga effekter av ett stöd till en kvinnorättsorganisation i det civila samhället när det gäller förändringar i kvinnors faktiska politiska inflytande i ett visst land eftersom det handlar om gradvisa attitydförändringar. För att svara på frågan hur svenska biståndsmedel bör användas för att göra största möjliga nytta är det också viktigt att i så stor utsträckning som möjligt dra generella slutsatser om vad som fungerar bra och vad som fungerar mindre bra. Den verksamhet som får stöd genom det svenska utvecklingssamarbetet är dock heterogen och bedrivs i ett stort antal länder med skilda förutsättningar. En rad externa faktorer som inte kan styra över samverkar med och påverkar verksamheten. Därför är de specifika förutsättningar och omständigheter som ger goda respektive mindre goda resultat i enskilda insatser sällan om någonsin möjliga att upprepa på exakt samma sätt i andra sammanhang. Däremot är dock exempel på goda och mindre goda resultat från implementeringen av konkreta insatser värdefulla, bl.a. för biståndsförvaltningens lärande och framtida planering av verksamheten. Trots dessa utmaningar är det viktigt att fullföljer ambitionen att följa upp och redovisa effekter på kort och medellång sikt, eftersom det är strävan att uppnå sådana effekter som driver utvecklingssamarbete. Det är i detta sammanhang viktigt att bli bättre på att analysera och förstå vilka insatser som leder till förväntade effekter och vilka som inte gör det och varför. Genom systematiska bedömningar av och jämförelser mellan resultaten av olika insatser kommer förutsättningarna förbättras för att kunna göra detta. Bilden nedan illustrerar förväntade resultat av en jämställdhetsrelevant insats på olika nivåer, dvs. direkta prestationer och effekter på kort, medellång och lång sikt. Bild 1.1: Exempel på resultat på olika nivåer Vilka långsiktiga föränd- Vad önskar vi uppnå? ringar strävar vi efter? Effekter på kort och medellång sikt Ökad användning av vätskeersättning för att hantera diarré hos barn Minskad dödlighet hos barn Regeringens arbete med att stärka resultatuppföljning och resultatstyrning inom utvecklingssamarbetet har operationaliserats genom att UD och Sida skapat nya modeller, system och rutiner för att identifiera, samla in och följa upp relevant information för att sedan analysera och agera på den. Stärkt fokus på resultat inom det svenska utvecklingssamarbetet är ett omfattande och fortlöpande arbete. Förståelsen för och kvalitén på resultatredovisningen har utvecklats. Flera insatser som tas upp i skrivelsen redovisar resultat i form av effekter på kort och medellång sikt och några insatser redovisar även effekter på . I den fortsatta ambitionen att bli bättre på att redovisa resultat är det viktigt att den finansierande myndigheten eller organisationen (Sida) systematiskt analyserar och bedömer resultatrapporteringen från samarbetspartnern samt jämför den med annan rapportering genom exempelvis landportföljanalyser eller tematiska portföljanalyser. Oberoende utvärdering och forskning är också viktiga komplement till den vanliga uppföljningen av insatser. Regeringen anser att länken mellan utvärderingar som analyserar de långsiktiga effekterna av viss verksamhet och den pågående kortsiktiga uppföljningen av varje insats måste stärkas. Resultat är nära sammankopplat med transparens och ansvarsutkrävande. Genom att vara transparenta med biståndsflöden och resultat förbättrar vi även förutsättningarna för att utkräva ansvar både i och i våra samarbetsländer. Samarbetspartners system för uppföljning är avgörande Det är viktigt att understryka att oftast är en av flera finansiärer av insatser som drivs av andra länders regeringar, myndigheter, universitet, frivilligorganisationer m.fl. Det är våra samarbetspartners som planerar, genomför och följer upp de insatser som erhåller svenskt Kvaliteten på resultatrapporteringen skiljer sig därmed åt beroende på hur väl fungerande system samarbetspartnern har för uppföljning samt på tillgången till statistik. I många av samarbetsländer är förutsättningarna att redovisa resultat svåra på grund av bristande kapacitet, undermålig statistik m.m. Rapporteringen är därför många gånger knapphändig med betoning på aktiviteter och prestationer snarare Regeringen anser att starka institutioner och uppföljningssystem i våra samarbetsländer är en förutsättning för att kunna erhålla bättre och med samarbetspartners och andra givare för att utveckla bättre metoder för att följa upp och analysera både kortsiktiga och långsiktiga effekter. ger bl.a. stöd för att bygga upp samarbetsländernas egna statistikmyndigheter samt stärka inhemska myndigheters förmåga att efterfråga, hantera och följa upp resultatinformation. Det är viktigt för att ska kunna bidra till samarbetspartens egen kapacitet och kompetensutveckling som möjligheterna att följa upp resultatet av den verksamhet som får svenskt stöd förbättras. verktyg och metoder som fungerar bäst sker också med andra givare och inom det multilaterala samarbetet. En grundförutsättning för att kunna bidra till stärkandet av samarbetspartners uppföljningssystem är att den politiska viljan att stärka de egna systemen finns hos våra Resultatredovisning på jämställdhetsområdet präglas av ett antal De verktyg som står till buds för att analysera jämställdhetssituationen i olika länder är samtliga beroende av vilken specifik omständighet eller faktor, eller vilka dimensioner av relationerna mellan könen man väljer att ha fokus på eller vill förstå. existerande index och indikatorer ger var och en en begränsad bild eftersom de vanligen fångar upp vissa dimensioner av jämställdhetsproblematiken men inte andra. Ytterligare en aspekt är att de vanligen inte visar på skillnader varken inom länder eller mellan olika grupper av kvinnor eller olika grupper av män i samhället. Ett antal s.k. sammansatta index för uppföljning och analys av kvinnors och flickors villkor har utvecklats . index är en sammanvägning av ett fåtal utvecklingsvariabler aggregerade på landnivå, t.ex. FN:s utvecklingsprograms (UNDP) nya index för att mäta bristande jämställdhet mellan könen (Gender Equality Index, GII). GII presenterades i 2010 och tillämpas för att rangordna länder med utgångspunkt i frånvaron av framsteg på grund av skillnader mellan könen i fråga om reproduktiv hälsa, mediainflytande och deltagande på arbetsmarknaden. Ett exempel på ett index som istället fokuserar på formella och informella normer och sociala faktorer som driver könsdiskriminering och ojämlikhet mellan kvinnor och män är Social Institutions and Gender Index () som utvecklas av med bidrag från , och 2007 2012. inkluderar flera faktorer och bakomliggande sociala normer kopplade exempelvis till rörelsefrihet, preferens för söner, arv och äganderätt, tidigt äktenskap och våld mot kvinnor och flickor i syfte att fånga komplexitet i olika jämställdhetssituationer och synliggöra de maktrelationerna mellan könen som sociala institutioner och sedvänjor kan skymma. i samarbete med utvecklar ett index för att mäta kvinnors ekonomiska möjligheter (Womens Economic Opportunity Index, WEOI). En slutsats som kan dras från dessa index är att länder med höga nivåer av könsdiskriminering uppvisar en sämre ekonomisk utveckling samt lägre nivåer nationellt vad gäller hälsa, utbildning och välstånd allmänt sett. Även om indexen inte är perfekta bidrar de till förståelse av hur situationen för jämställdhet ser ut på landnivå och vilka de huvudsakliga utmaningarna är. kan exempelvis kompletteras med landprofiler och information från de databaser och nätbaserade kunskapsresurserna och som också skapats av . Informationen kan användas i landanalyser och kan vägleda inriktningen på utvecklingssamarbetet med ett visst samarbetsland, valet av sektorer och utformningen av projekt och program. Arbete pågår med att vidareutveckla och jämställdhetsindikatorer för tillämpning i policyuppföljning för bättre resultatmätning. Ett sätt att bedöma biståndets effektivitet är att väga uppnådda resultat mot de finansiella kostnaderna för verksamheten. Kostnadseffektivitet är ett mått som kan användas för att analysera värdet av en insats. Det är dock ett relativt mått som säger något först vid en jämförelse. Det kan antingen vara en jämförelse mellan samma insats eller en jämförelse mellan två insatser. Det är dock viktigt att beakta att likartade insatser i t. ex. olika länder inte går att jämföra rakt av, utan den specifika kontexten måste beaktas. Genom att sytematiskt följa upp och redovisa kostnader så kan man dock göra vissa jämförelser mellan insatser och dra viktiga lärdomar inför fortsatt verksamhetsplanering. Kostnader och kostnadseffektivitet kan följas upp på flera plan och på olika sätt, bl.a. biståndsförvaltningens kostnader för att planera, hantera och implementera insatser samt samarbetslandets kostnader för att genomföra verksamheten. På samma sätt som det kan vara mer eller mindre svårt att redovisa konkreta resultat av en verksamhet kan det vara mer eller mindre svårt att påvisa nyttan av en viss verksamhet. Det är exempelvis relativt lätt att räkna ut om det har blivit mer effektivt att dela ut preventivmedel från till ett annat, dvs. kostnaderna har minskat för att dela ut samma antal preventivmedel eller har man nått ut till fler personer för samma kostnad. Det kan dock vara svårare att följa upp kostnaden av att en insats har lyckats påverka attityden till användningen är det andra faktorer utanför insatsen Skr. 2010/11:167 som påverkar resultatet och därmed också den totala kostnaden. En uppföljning av kostnader utgör dock ett viktigt bidrag i bedömningen av vad som fungerar och vad som inte fungerar inom ett visst område och i bedömningen av var insatser kan utgöra ett mervärde och var vi har en komparativ fördel. Genom att följa upp resultat och kostnader som möjligheten till ansvarsutkrävande och transparens ökar, stärks förutsättningarna för att dra lärdomar för den fortsatta verksamheten och därmed kanalisera svenska biståndsmedel till områden där de kan göra mest nytta. I resultatskrivelsen har regeringen i möjligaste mån redogjort för totalkostnaden samt andel för en viss insats. Regeringen anser att Sida och andra myndigheter bör göra ytterligare ansträngningar för att redovisa kostnader och bedöma dessa i relation till resultat som uppnås. har ett stort intresse av att följa upp kostnader och effektivitet i multilaterala organisationers verksamhet. arbetar bl.a. genom organisationernas styrelser för en mer fokuserad verksamhet samt ökad kostnadskontroll och transparens. I den multilaterala kontexten är det mest meningsfullt att jämföra kostnadseffektiviteten i en specifik organisation , snarare än att på ett generellt plan försöka jämföra kostnadseffektiviteten i två olika organisationer. I det senare fallet spelar olika organisationers olika mandat, geografiska inriktning m.m. in i alltför stor utsträckning för att möjliggöra en meningsfull jämförelse. Vad innebär ett ökat resultatfokus för den verksamhet stödjer? Det faktum att det kan vara svårt att följa upp resultat och effekter ska inte leda till slutsatsen att enbart borde koncentrera sitt stöd till områden där det är relativt lätt att följa upp resultat. Regeringen är medveten om att ett fokus på endast kvantitativa resultat riskerar att leda till att utvecklingssamarbetet styrs mot sådan verksamhet som lätt går att mäta kvantitativt. Regeringen anser därför att de mål som definieras för den verksamhet vi planerar att stödja bör övervägas noga. Övergripande mål på för en insats måste brytas ner på uppföljningsbara delmål, oftast en kombination av kvantitativa och kvalitativa resultat. Det bör också framgå tydligt hur vi ska följa upp förväntade resultat av verksamheten och vid insatsens slut. Denna ansats är särskilt viktig när det gäller uppföljningen av arbetet i svåra landkontexter som t.ex. konfliktdrabbade länder och länder med svaga styrelseskick eller med svåra frågor som t.ex. SRHR. I sådana frågor kan det ta mycket att uppnå önskade resultat, men där företräder en värdegrund som vi anser är central för fattigdomsminskning och hållbar utveckling. En förutsättning för att kunna följa upp insatserna av sådan verksamhet är att realistiska mål och ambitioner fastställs. De mål som fastställs tidigt i en insatsprocess bör kunna justeras allteftersom insatsen genomförs och anpassas till omständigheter som inte kunde förutses vid insatsens början. Svaga institutioner, korruption och politisk instabilitet förekommer i varierande utsträckning i många av de länder som ger bistånd Riskanalys och en grundlig bedömning av riskerna är därför en viktig Skr. 2010/11:167 komponent inför varje insatsbeslut. Skrivelsen bygger till stora delar på underlag från Sida och Information om de multilaterala organisationerna och deras resultat baseras på offentligt tillgänglig rapportering från dessa Redovisningen av resultat omfattar det bilaterala och det multilaterala Redovisningen från det bilaterala utvecklingssamarbetet utgår från regeringens tillvägagångssätt för att främja jämställdhet, dvs. verksamhet ska jämställdhetsintegreras. praktiken genom tre metoder: 1) riktade insatser som direkt syftar till att förbättra kvinnors villkor och främja jämställdhet, 2) integrerade insatser, där hänsyn tagits till kvinnors situation och jämställdhet men som har ett annat huvudsyfte och 3) dialog med samarbetspartners (se vidare avsnitt För riktade insatser görs en fördjupad redovisning och analys av resultat av ett urval av insatser genomförda av Sida. integrerade insatser och dialog illustreras verksamheten med fyra Exemplen speglar såväl bredden av verksamhet som de skillnader som finns vad gäller förutsättningar hos samarbetspartner. Regeringen gör en samlad bedömning av insatserna för respektive arbetssätt i varje avsnitt. I avsnitt 3.1, redovisas resultat av 20 slumpmässigt utvalda bilaterala