prop · GY03100 · 2011-04-13 00:00:00 — Regeringen avser utifrån översynen av sjukförsäkringsreformen att återkomma med förslag på följande större justeringar för att säkerställa reformens intentioner: 1.Utifrån en granskning av de befintliga undantagen från sjukförsäkringens tids- gränser bedömer regeringen att en justering är nödvändig vid den bortre tidsgränsen. Inriktningen är därför att sjukpenning på den s.k. fortsättningsnivån ska kunna betalas ut för ytterligare dagar om det på grund av den försäkrades sjukdom skulle vara oskäligt att inte göra så. Undantagen vid övriga tidsgränser bedöms fungera väl. Regeringen avser att fortsatt noga följa tillämpningen för att säkerställa att undantagen fungerar som avsett. 2.Personer som lämnar tidsbegränsad sjukersättning och som saknar sjuk- penninggrundande inkomst (SGI) ska vid sjukdom kunna få sjukpenning i särskilda fall som motsvarar den ersättning dessa personer har haft i aktivitetsstöd i arbets- livsintroduktionen (), dvs. 3.Personer som lämnar tidsbegränsad sjuk- ersättning, saknar SGI och har varit berättigade till bostadsstöd (BTP) ska vid övergång till fortsatt kunna erhålla ett bostadsstöd som också tar hänsyn till försörjningsbörda. Stödet ska kunna utgå i . Bostadsstödet ska även kunna bibehållas om dessa personer beviljas sjukpenning i särskilda fall enligt punkt 2 ovan. 4.Många av de personer som lämnar sjukförsäkringen har en särskilt svag förankring på arbetsmarknaden. För att öka möjligheten för dessa personer att närma sig arbetsmarknaden i avser regeringen att föreslå medel för ytterligare 3 000 platser inom arbets- marknadspolitikens insatser för personer med nedsatt arbetsförmåga. För att ytter- ligare öka möjligheterna till återgång i arbete kommer åtgärder även att vidtas för att öka kvaliteten inom . 5.Ytterligare resurser bör satsas för att stärka de individuella och tidiga rehabiliterings- insatserna inom sjukförsäkringen. Syftet är att fler ska få rehabilitering tidigare. I det arbetet är det viktigt att handläggningen av sjukpenningärenden sker på ett kvalitets- säkert sätt och att handläggarna på får tillräcklig kompetensutveckling och metodstöd. Den enskilde måste även få nödvändig information och stöd från Försäkrings- kassan och Arbetsförmedlingen i sjukfallets tidiga skeden, både före dag 90 och mellan dag 90 och 180. Förstärkta rehabiliterings- insatser ska kunna erbjudas från dag 365 i sjukfallet. Dessa insatser ska ske i samverkan mellan , hälso- och sjukvården samt . Det förstärkta samarbetet kommer även att minimera risken för att personer faller mellan stolarna. Satsningen på förstärkt rehabilitering delfinansieras genom en omdisponering av befintliga medel avsatta för företagshälsovård. 6.Tilltron till sjukförsäkringen behöver stärkas. Ett arbete bör därför inledas där det bl.a. ingår att stärka förtroendet för och myndighetens beslut i sjukförsäkringsärenden. I detta arbete bör möjligheten prövas att inrätta personliga lotsar i sjukförsäkringen till stöd och rådgivning för den enskilde i överklaganden. Förtroende och legitimitet byggs i många led och det är fler aktörer än som måste bidra. I grunden bygger det på väl fungerande beslutsprocesser som på ett korrekt sätt förmår väga samman medicinska och försäkringsmässiga bedömningar. Detta kan omfatta ökad grad av kollektivt beslutsfattande samt ytterligare användning av kompletterande medicinska utredningar. Regeringen anser att det är viktigt att ersättningen i såväl arbetslöshetsförsäkringen som sjukförsäkringen ger incitament för personer att återgå i arbete. Denna fråga är föremål för översyn i den parlamentariska kommittén om hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet (dir. 2010:48). Regeringens bedömning är att de nya reglerna för sjukersättning fungerar väl. Regeringen avser fortsatt att noga följa tillämpningen för att säkerställa att det nya regelverket fungerar som avsett. Utöver justeringarna ovan avser regeringen föreslå vissa mindre ändringar av mer teknisk karaktär. Regeringen avser att återkomma med förslag i budgetpropositionen . ska bli ett av världens bästa länder att starta, driva och utveckla företag i. Fler och växande företag skapar nya jobb. behöver fler kvinnor och män som ser entreprenörskap och företagande som ett självklart val. Företagens roll är central för utveckling av innovationer, ett dynamiskt näringsliv och en långsiktigt hållbar tillväxt. Strukturomvandling som leder till högre produktivitet kan ofta härledas till företagens förmåga att kombinera innovation med kunskaper om olika marknader. Regeringen arbetar kontinuerligt med att förbättra förutsättningarna för redan existerande företag och med att underlätta tillkomsten av fler och växande företag. Ett antal viktiga strukturella åtgärder har genomförts. Bland annat har förmögenhetsskatten avskaffats och bolagsskatten, arbetsgivaravgifterna och egen- avgifterna sänkts. Även jobbskatteavdraget förbättrar incitamenten till företagande. Dessutom har åtgärder genomförts för att minska den administrativa bördan för företagen. Detta arbete fortsätter. Vidare har nya marknader öppnats för privata entreprenörer och möjligheterna för visstidsanställningar har vidgats. För att förstärka tryggheten för företagare har regeringen genomfört ett antal förändringar i de sociala trygghetssystemen. Regeringen har också genomfört riktade åtgärder för att uppmuntra och stimulera till ökat företagande bland kvinnor och satsat på ungas entreprenörskap inom utbildnings- området. I syfte att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för i första hand unga och utrikes födda har regeringen aviserat mindre justeringar i arbetsrätten. Regeringen vill introducera två särskilda anställningsformer för lärlingar. Därutöver ska arbetsgivarnas kostnader vid tvist om uppsägning begränsas och ges ett tydligt uppdrag att informera företagare om rådande regler om arbetsrätt och kollektivavtal. En av regeringens reformambitioner är att sänka mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster. En sådan skattesänkning kan bidra till ökad varaktig sysselsättning, inte minst för unga och personer med utländsk bakgrund. För att upprätthålla ett internationellt konkurrensraftigt företagsklimat har regeringen tillsatt en bred utredning som ska se över företagsbeskattningen. Syftet är att utforma beskattningen så att investeringar, innovationer, produktivitet, sysselsättning och välfärd gynnas. Enligt flera internationella bedömare, däri- bland , är näringslivsklimatet gott i . Indikationer på detta är en god tillväxt, en välutbildad arbetskraft och god förmåga att ta till sig ny teknik. Regeringens arbete med dessa frågor kommer kontinuerligt att drivas vidare för att bibehålla och förstärka konkurrenskraft och tillväxtförutsättningar. Därför sjunker jämviktsarbetslösheten i Regeringens viktigaste mål är full sysselsättning, dvs. att öka den varaktiga sysselsättningen. Politiken har därför huvudsakligen inriktats på åtgärder som varaktigt minskar sjukfrånvaron och arbetslösheten samt ökar arbetskrafts- deltagandet. Till följd av regeringens politik bedöms jämviktsarbetslösheten minska väsentligt de närmaste åren.9 Politik för minskad jämviktsarbetslöshet Regeringens politik består av en kombination av utbuds- och efterfrågestimulerande åtgärder samt åtgärder som förbättrar matchningen på arbetsmarknaden. De viktigaste åtgärderna som regeringen har vidtagit för att stimulera utbudet av arbetskraft och minska jämviktsarbets- lösheten är jobbskatteavdraget samt förändring- arna i arbetslöshetsförsäkringen. Sammantaget har dessa reformer bidragit till att utbudet av arbetskraft stärkts och att långa tider utanför arbetsmarknaden motverkats. Regeringen har också lagt om arbets- marknadspolitiken och riktar i större ut- sträckning än tidigare resurserna till dem som är i störst behov av stöd. För att dessa utbudsstimulerande åtgärder snabbt ska leda till ökad sysselsättning och minskad jämviktsarbetslöshet har regeringen också vidtagit åtgärder som stimulerar efter- frågan på personer som står långt från arbets- marknaden. För att stärka konkurrenskraften på arbetsmarknaden hos personer som varit utan jobb har nystartsjobb införts. De åtgärder som vidtagits för att stärka ställningen för vissa grupper på arbetsmarknaden, t.ex. unga, äldre och utrikes födda, är till stor del inriktade på att öka arbetsgivarnas benägenhet att rekrytera ur dessa grupper genom sänkta anställningskostnader. Unga och äldre kan få nystartsjobb utan jobb. Regeringen har också sänkt arbetsgivaravgifterna 9 Jämviktsarbetslösheten är den arbetslöshet som ekonomin går mot om inga ytterligare störningar inträffar. Denna bestäms huvud- sakligen av de regler och institutioner som omgärdar arbetsmarknaden, t.ex. arbetslöshets- och sjukförsäkringarnas utformning. Jämvikts- arbetslösheten kan också sägas vara den arbetslöshet som ekonomin varierar runt i normala konjunkturcykler, dvs. den motsvarar ungefär den genomsnittliga arbetslösheten under en konjunkturcykel. för unga och äldre. Utrikes födda som fått uppehållstillstånd som flyktingar och anhörig- invandrare har möjlighet att få instegsjobb och nystartsjobb. Till följd av regeringens politik bedöms jämviktsarbetslösheten minska väsentligt , som den varaktiga sysselsättningen ökar. Bedömningen är att de reformer som genomförts minskar jämvikts- arbetslösheten med och ökar sysselsättningsgraden med i åldersgruppen . Den demografiska utvecklingen bidrar till en ökad jämviktsarbetslöshet och lägre potentiellt arbetskraftsdeltagande. Däremot bidrar det oförändrade taket i arbetslöshetsförsäkringen till att jämviktsarbetslösheten blir lägre. Den ekonomiska krisen bedöms inte få några bestående effekter på jämviktsarbetslösheten, framför allt på grund av att krisen var relativt kortvarig och att dess effekter på arbets- marknaden var relativt begränsade. Dessutom har regeringen vidtagit en rad åtgärder för att motverka att arbetslösheten biter sig fast på höga nivåer . Sammantaget bedömer regeringen att jäm- viktsarbetslösheten sjunker från 2015.10 Denna bedömning visar att regeringens politik får stort genomslag och att det därför finns skäl att fortsätta reformarbetet. Den svenska arbetslösheten i ett europeiskt perspektiv En jämförelse av jämviktsarbetslösheten i med jämviktsarbetslösheten i andra europeiska länder med liknande välfärdssystem kan ge en indikation på hur mycket det är möjligt att minska jämviktsarbetslösheten i . En fullständig jämförelse av arbetsmarknaden i olika länder bör dock också beakta skillnader i arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad, vilket inte görs här. För att jämföra jämviktsarbetslösheten i med den i andra länder används den genomsnittliga arbetslösheten under en tio- 10 För en mer detaljerad redovisning av regeringens bedömning av hur arbetsmarknadens funktionssätt utvecklas, se avsnitt 4. Det är inte en fullt ut rättvisande jämförelse, men den genomsnittliga arbetslös- heten kan antas ungefär motsvara nivån på jämviktsarbetslösheten. har arbetslösheten i i genomsnitt legat något , vilket är lågt i ett europeiskt perspektiv. var dock arbetslösheten ännu lägre i ett antal andra europeiska länder. var den genomsnittliga arbetslösheten i , , och om- kring . Dessa länder har i stort liknande välfärdsystem och är likt relativt små öppna ekonomier. Flera av dessa länder hade en betydligt högre arbetslöshet än . Strukturella reformer på arbetsmarknaden har i dessa länder bidragit till att den genomsnittliga arbetslösheten över konjunkturcykeln har minskat betydligt. Diagram 2.9 Arbetslösheten i olika länder Procent av arbetskraften, 1574 år Kan jämviktsarbetslösheten sjunka ytterligare? Med regeringens reformer bedöms jämvikts- arbetslösheten, och därmed också den genom- snittliga arbetslösheten, sjunka till 2015. Det är mycket lågt i ett internationellt perspektiv, men som visats ovan finns det fortfarande länder med en lägre genomsnittlig arbetslöshet än . Sammantaget tyder jämförelsen mellan och de andra länderna på att det finns goda möjligheter att med strukturreformer ytterligare sänka jämviktsarbetslösheten och varaktigt höja sysselsättningsgraden i . Dagens höga nivå på långtidsarbetslösheten och skillnaderna i arbetsmarknadsutfall mellan olika demografiska grupper samt mellan olika utbildningsgrupper är ytterligare indikationer på detta (se avsnitt 2.4). En närmare kartläggning av goda exempel och åtgärder som länder med långvarigt lägre arbetslöshet vidtagit kan ge värdefull kunskap till regeringen i dess strävan att utforma åtgärder som ytterligare sänker jämviktsarbetslösheten i . Det är framför allt efter 1990-talskrisen som haft en högre genomsnittlig arbetslöshet. Till skillnad från många andra europeiska länder föll arbetslösheten i tillbaka till låga nivåer efter ekonomiska kriser. arbetslöshetsnivå förblev mycket låg i ett europeiskt perspektiv. Detta ändrades i samband med krisen . Enligt de flesta bedömare steg jämviktsarbetslösheten betydligt i samband med 1990-talskrisen, då arbetslösheten steg till historiskt höga nivåer. Trots en förbättrad konjunktur låg arbetslösheten kvar på höga nivåer. Den starka konjunkturen bidrog till att arbetslösheten föll tillbaka, men till en nivå som ändå var betydligt högre än före 1990-talskrisen. 2.5Utmaningar för den finansiella såväl internationellt som i . Det finansiella systemet har en central roll i ekonomin genom att möjliggöra betalningar, hantera finansiella risker och ta emot sparande som kan lånas ut till hushållens och företagens investeringar. Finanssektorn har dock historiskt ofta varit en källa till makroekonomiska problem både i och globalt. Om det finansiella systemet inte fungerar oavsett om det beror på faktiska problem eller en upplevd stor risk för framtida problem fungerar inte heller ekonomin. Vid finansiell instabilitet får företag och hushåll inte i tillräcklig utsträckning tillgång till krediter. Den senaste finanskrisen har tydligt visat de stora negativa konsekvenser som instabilitet i den finansiella sektorn kan få för produktion, sysselsättning och offentliga finanser. Att utforma och upprätthålla ett väl fungerande regelverk för den finansiella sektorn är därför en central uppgift, såväl nationellt som internationellt. Även om regeringen har det yttersta ansvaret för att upprätthålla finansiell stabilitet har ett antal myndigheter ansvar för olika områden. har till uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Finans- inspektionen övervakar företagen på finans- marknaden och har till uppgift att bidra till att det finansiella systemet fungerar effektivt och uppfyller kravet på stabilitet. ansvarar för att vid behov ge lånegarantier och kapitaltillskott till solventa banker. Vidare hanterar akut stöd till banker i kris. Därtill har myndigheten ansvar för insättningsgarantin. Regeringen genomförde under framför allt och flera åtgärder för att hantera finanskrisen, återställa det finansiella systemets funktion och upprätthålla kredit- givningen. Bland annat infördes ett garanti- program riktat mot banksystemet med en ram om och ett kapital- tillskottsprogram med en ram om . En ny stabilitetsfond, vars syfte är att bära kostnaderna för eventuella stödåtgärder riktade mot den finansiella sektorn, inrättades 2008. Utöver statens engagemang i banksystemet har insatser gjorts för att öka tillgången på krediter för företagen. De finansiella marknaderna har efterhand börjat fungera allt bättre året uppvisar svenska banker lägre kredit- förluster och god intjäningsförmåga. Den finansiella stabiliteten bygger på att det finns ett förtroende mellan aktörer i det finansiella systemet, även i tider av oro. Det är därför av vikt att regelverk utformas så att förtroendet kan upprätthållas även under kraftig marknadsoro. Det är i nuvarande läge viktigt att överväga förebyggande åtgärder för att minska riskerna för instabilitet i det finansiella systemet. ska kunna gå före andra länder i att säkra ett robust finansiellt system. Det finns ett antal områden som står i fokus för dessa överväganden. 2.5.1Risker med en stor finansiell sektor En stor banksektor i förhållande till BNP är förknippad med risker. och är exempel på länder som fick problem när deras banksektorer expanderade och blev mång- dubbelt större än deras BNP. När kreditförluster sedan uppstod blev dessa så stora att staterna inte längre kunde gå i god för bankerna. I detta sammanhang är det viktigt att notera att tillhör en grupp av länder med relativt stor banksektor. De svenska bankkoncernernas sammanlagda tillgångar i och utomlands är drygt fyra gånger så stora som BNP (se diagram 2.10). En av anledningarna till att de svenska banktillgångarna är relativt stora i jämförelse med andra länder är att bostads- finansieringen i i huvudsak ligger på bankernas balansräkningar. Inhemskt har de svenska bankerna ökat sin exponering, framför allt gentemot hushållen. Enligt () finans- räkenskaper hade banker och bostads- finansieringsbolag tredje kvartalet 2010 ute- stående lån till svenska hushåll på och till icke-finansiella företag på . Utlåningen till hushåll och företag uppgick till av BNP. Av hushållens lån kom , eller två tredjedelar, från bostadsfinansierings- företag. Lånen till företagssektorn har legat stabilt kring av BNP . Däremot har lånen till hushållen ökat markant, från av BNP 2009. har i genomsnitt legat på , men har sjunkit till strax . Det är dock fortfarande ett historiskt sett högt tillväxttal. Utmaningen är att utforma regelverk för bankerna som ger en väl fungerande kreditgivning för både hushåll och företag utan att stora finansiella risker uppstår. Diagram 2.10 Banktillgångar i förhållande till BNP i respektive land Anm.: I ett lands banktillgångar inkluderas landets bankkoncerners samtliga tillgångar, dvs. både tillgångar inom och utom landet. , , , , , och har banktillgångar som understiger av BNP. Källor: , och Schweiziska . 2.5.2Risker med bankernas internationella expansion Internationaliseringen av de svenska bankerna kan påverka den finansiella stabiliteten både positivt och negativt. För det första innebär internationaliseringen en ökad exponering mot nya länder och branscher. Bankernas förändrade makroekonomiska exponering innebär att deras resultat och finansiella styrka i allt högre grad påverkas av den ekonomiska utvecklingen utanför . Detta kan både öka och minska den totala risken beroende på risknivån i de länder som det sker investeringar i. För det andra kan bankernas riskprofil förändras genom verksamheternas ökade komplexitet när det gäller styrning och kontroll av risk. För det tredje är det viktigt att beakta att stabiliteten i det svenska banksystemet inte bara påverkas av svenska bankers expansion utomlands, utan även av att utländska banker etablerar sig på den svenska marknaden. Svenska bankers inträde i de baltiska länderna är ett exempel på en snabb regional expansion. Svenska banker tog snabbt stora marknads- andelar i dessa länder och ökade därmed sitt Genom att ekonomierna i regionen växte kraftigt, med växande obalanser som följd, ökade riskerna. Bland annat ökade utlånings- volymerna i årstakt 2005-2007. I exempelvis fyrdubblades lägenhetspriserna på bara . Andra tecken på hög risknivå var att utlåningen skedde i utländsk valuta och att löneökningstakten låg på , som länderna hade fast växelkurs. Sammantaget steg riskerna kontinuerligt fram tills dess att de materialiserades i samband med den finansiella krisen. Att problemen inte blev större för de svenska bankerna berodde inte minst på att de baltiska ekonomierna är relativt små i förhållande till BNP. En stor del av finansieringen av de svenska bankkoncernernas tillgångar i utländska dotterbolag och filialer sköts centralt via moder- eller dotterbanker i . Det innebär att om ett kapitaltillskott skulle behövas i en dotterbank i ett annat land kopplas det direkt till moder- banken i . Denna typ av finansiering har ökat över tiden. Att stora svenska banker har dotterbanker i ett globalt nätverk kan få omfattande konsekvenser för de svenska bankerna även om kreditförluster uppstår i ett annat land. Bankernas förmåga att själva absorbera finansiell oro kan dock öka i och med internationaliseringen av verksamheten, i synnerhet om störningar främst sker på enskilda marknader och inte globalt. Den stora bank- sektorn medför att höga krav måste ställas på bankerna och de myndigheter som utövar tillsyn över dem. Det är av särskilt stor vikt att internationaliserade banker är välkapitaliserade. Svenska banker tillhör tillsammans med banker baserade i , och de bättre kapitaliserade bankerna. En lärdom från den senaste finansiella krisen är dock att även om banker är relativt väl- kapitaliserade kan detta förhållandevis snabbt förändras. 2.5.3Risker med den snabba ökningen i hushållens skuldsättning Den finansiella krisen föregicks av att priserna på flera olika slags tillgångar, däribland fastigheter, steg kraftigt , som skuld- sättningen ökade. När fastighetspriserna, som drivits upp av en ansvarslös kreditgivning, började falla i var krisen ett faktum. Även i har fastighetspriserna stigit kraftigt (se diagram 2.11). Framför allt har lägre bolåneräntor och ökad real disponibelinkomst, men även ändrad beskattning av fastigheter, påverkat hushållens möjligheter att bära en större skuldbörda och påverkat prisutvecklingen positivt. Parallellt har de svenska hushållens skuldsättning ökat stadigt för att ha passerat de tidigare toppnoteringarna . Skuldsättningen, mätt som hushålls- sektorns samlade skuld i förhållande till dess totala disponibla inkomst (skuldkvoten), uppgår till . För att minska riskerna förknippade med den stigande skuldsättningen införde nya allmänna råd för utfärdandet av bostadslån som innebär att nya bolån inte bör överstiga av bostadens marknads- värde. Diagram 2.11 Fastighetsprisindex, riket En hög skuldsättning skapar en utsatthet hos hushållen för såväl volatilitet i räntan som åt- stramningar i kreditutbudet. Prisförändringar på bostäder kan få stora konsekvenser för den real- ekonomiska utvecklingen genom hushållens konsumtion. En indikator på hushållens förmåga att bära sin skuld är deras ränteutgifter efter skatt som andel av den disponibla inkomsten (räntekvoten). har skuldkvoten ökat, medan räntekvoten minskat (se diagram 2.12). Det beror framför allt på sänkta räntenivåer till följd av att omläggningen av den penningpolitiska regimen inneburit lägre och stabilare inflation. I kölvattnet av krisen pressades dessutom räntorna ned till historiskt sett mycket låga nivåer. Samman- taget har kostnaderna för hushållens skuldsätt- ning minskat, trots att skuldkvoten har ökat. Diagram 2.12 Hushållens skuldkvot och räntekvot Procent av disponibel inkomst Skuldkvot (t.v.) Räntekvot (t.h.) Källor: och . Fördelningen av skuld och ränteutgifter har betydelse för den finansiella stabiliteten För att bedöma hushållens framtida möjligheter att bära de löpande ränteutgifterna av en större skuldbörda är det lämpligt att studera dels hur utgifterna har sett ut historiskt relativt dagsläget, dels hur utgifterna kommer att se ut vid ett högre ränteläge. Av dagens hushåll saknar netto- ränteutgifter, som få har mycket höga ränteutgifter. beräknas av hushållen ha ränteutgifter före skatteavdrag som överstiger av deras disponibla inkomst (se diagram 2.13). Det är en markant lägre nivå än 1994, då av hushållen betalade räntor som översteg 25 pro- cent av deras disponibla inkomst. En annan stor skillnad 2012 jämfört med är att en högre andel av hushållen kommer att ha ränteutgifter. Om hänsyn tas till både ränteutgifter och ränteinkomster kommer det att vara fler, och mätt i termer av enbart ränteutgifter ca 10 procent- enheter fler. En bidragande förklaring till den högre aggregerade skuldsättningen är alltså att fler hushåll har skulder, och inte enbart att de belånade hushållen har lånat större belopp. Detta torde inte medföra en ökad risk för finansiell instabilitet.