prop · GZ0351 · 2011-12-20 00:00:00 — Hovrätten för västra ifrågasätter om ett återfående av återlämnad gravrätt kommer att ha en sådan omfattning i praktisk tillämpning att en rättslig reglering är påkallad. instämmer i utredningens förslag att den som är nära anhörig bör kunna återfå en återlämnad gravrätt. anser att utredningens förslag angående rätten att återfå en återlämnad gravrätt även borde gälla när upplåtaren inte hittar någon gravrättsinnehavare som vill förnya gravrätten, när dödsboet inte anmäler en ny gravrättsinnehavare och gravrätten därigenom upphör samt när gravrätten förverkas. i konstaterar att antalet tvister kring begravningsfrågor ökar och att en del av förklaringen kan vara nya familjekonstellationer där efterlevande saknar nära relationer till varandra. Utredarens förslag är bra ur den aspekten. Skälen för regeringens förslag: Vid gravrättsinnehavarens död finns detaljerade bestämmelser om vem gravrätten ska övergå till. Situationen är däremot annorlunda om en gravrätt återlämnas medan gravrättsinnehavaren är i livet. Någon undersökning av om andra släktingar skulle kunna vara intresserade av att överta gravrätten görs då inte. Gravrättsinnehavaren återlämnar graven till upplåtaren, vilket leder till att gravrätten upphör. I bland förekommer det att någon som har fått vetskap om att en gravrätt har återlämnats vänder sig till upplåtaren och vill bli gravrättsinnehavare för den återlämnade graven. Någon uttrycklig bestämmelse om rätten att få återuppta en återlämnad gravrätt finns inte . Då det inte kan uteslutas att någon ur den personkrets som vid en gravrättsinnehavares död har rätt att överta gravrätten kan vara intresserad av att återuppta gravrätten, bör en sådan möjlighet föras in i lagen. Rätten att ansöka om att få återuppta en återlämnad gravrätt bör dock inte vara oinskränkt i tiden. I begravningslagen finns en bestämmelse om att en gravrätt som ska anses återlämnad på grund av gravrättsinnehava- rens död ska hållas fredad under från senaste gravsättningen. 2011/12:51 Bestämmelsens ordalydelse ger inte något stöd för att fredningstiden gäller även i de fall då en gravrätt återlämnas medan gravrättsinnehavaren är i livet. I praktiken tillämpas bestämmelserna dock ofta så att fredningstiden gäller även i dessa fall. Detta bör dock klargöras i lagen. Om någon vill ansöka om att få återuppta en återlämnad gravrätt så bör det ske inom fredningstiden. Efter ansökan prövar upplåtaren om gravrätten ska återupptas och upplåtas till sökanden eller sökandena. Rätten till ny upplåtelse bör förbehållas samma personkrets som en gravrätt kan gå över till efter gravrättsinnehavarens död, dvs. någon som genom släktskap eller på annat sätt har en nära anknytning till den tidigare gravrättsinnehavaren eller till någon som är gravsatt inom gravplatsen. Om flera skulle ansöka om att återfå gravrätten och de är överens om att alla vill vara gravrättsinnehavare så är det inte något som hindrar att flera blir gravrättsinnehavare. Är de inte överens bör turordningsreglerna i 7 kap. 23 § begravningslagen kunna tillämpas analogt. Om en gravrättsinnehavare återlämnar en gravrätt och sedan ångrar sig när han eller hon får veta att en släkting har övertagit gravrätten har den tidigare gravrättsinnehavaren inte någon möjlighet att ansöka om att återfå gravrätten. Det bör inte införas någon skyldighet att efterforska om det finns någon släkting som vill överta gravrätten. Däremot kan det vara lämpligt att upplåtaren på gravplatsen markerar att gravrätten har återlämnats. På så sätt kan eventuella släktingar få kännedom om återlämnandet och höra av sig till upplåtaren med frågor samt få information om tillvägagångssätt för att ansöka om att få överta gravrätten. Det bör betonas att i de fall gravrätten återupptas och övergår till en ny innehavare ska det göras enligt de regler som gäller för återupptagandet. 7 Begravnings- och kyrkoavgift Regeringens förslag: Begravningsavgiften för dem som är medlemmar i ska vara fristående från kyrkoavgiften. Begravningsavgiften ska beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, både för dem som är och för dem som inte är medlemmar i . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker Skälen för regeringens förslag: Alla som är folkbokförda i är skyldiga att betala en inkomstrelaterad begravningsavgift (9 kap. 1 och 3 §§ begravningslagen). För medlemmar i räknas begravningsavgiften in i kyrkoavgiften (9 kap. 2 § andra stycket begravningslagen samt 2 § lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund). I praktiken finns en uppgift på skattsedeln där det framgår hur stor andel av kyrkoavgiften som utgörs av begravningsavgift. Bestämmelserna om att begravningsavgiften ska räknas in i kyrkoavgiften för medlemmar tillkom som ett led i statkyrkareformen. Mot bakgrund bl.a. av att begravningsverksamhetens intäkter och kostnader ska särredovisas framstår bestämmelserna inte längre som ändamålsenliga. En separation av begravningsavgiften från kyrkoavgiften skulle på ett tydligt sätt markera att begravningsverksamheten är helt fristående från kyrkans övriga verksamhet. Det skulle också göra det lättare att jämföra begravningsavgiftens storlek för medlemmar och icke-medlemmar. Från sida har det framförts önskemål om att en separation bör göras av begravningsavgiften från kyrkoavgiften. Som skäl för det har bl.a. anförts att det händer att personer som begär utträde från tror att de i och med det även slipper att betala begravningsavgiften eftersom den ingår i kyrkoavgiften. kyrkomöte anförde mot den bakgrunden att det vore bättre om begravningsavgiften behandlades på samma sätt för alla skattskyldiga. Kyrkomötet uppdrog därför åt kyrkostyrelsen att hos regeringen verka för att lagstiftningen ändras så att begravningsavgift för kyrkotillhöriga inte ska räknas in i kyrkoavgiften utan behandlas på samma sätt för alla skattskyldiga (Kyrkostyrelsens skrivelse samt motion 2005:7 och 2005:31, betänkande 2005:3 samt Kyrkomötets beslut i protokoll ). För att åstadkomma denna förändring bör 9 kap. 2 § andra stycket begravningslagen upphävas. Vidare bör 2 § lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund upphävas. En justering av vissa bestämmelser i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m.m. och i skatteförfarandelagen (SFS 2011:1244) behöver också göras som en följd av att de nämnda bestämmelserna upphävs. Vid en separation av begravningsavgiften från kyrkoavgiften är det lämpligt att ha ett gemensamt system för fastställande av begravningsavgifter. fastställer Kammarkollegiet begravningsavgiftssatsen för begravningsavgift för icke-medlemmar vilket framgår av 2 § förordningen (1999:729) om begravningsavgift. För medlemmar i fastställs avgiftssatsen för kyrkoavgiften, som inkluderar begravningsavgiften, av huvudmännen. Om regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ges möjlighet att besluta om avgiftssatsen skulle det inte längre finnas risk för att det fastställs olika begravningsavgiftssatser för medlemmar och icke-medlemmar. Uppgiften att föreskriva en begravningsavgiftssats för varje huvudman bör även fortsättningsvis ligga hos Kammarkollegiet. Till följd av detta finns något behov av att Kammarkollegiet ska rapportera avgiftssatserna till , som sedan ska rapportera till . Av förenklingsskäl bör därför Kammarkollegiet rapportera avgiftssatserna direkt till . Vidare finns inte något behov av att lämnar de ytterligare uppgifter till som behövs för att beräkna, debitera, redovisa och ta in avgifterna. Huvudmännen bör även fortsättningsvis ha ett avgörande inflytande på avgifterna genom att avgiftssatsen fastställs på förslag av huvudmännen. För att åstadkomma denna föreslagna förändring bör 9 kap. 4 § och 14 §§ begravningslagen omformuleras. Begravningsavgifterna fastställs med utgångspunkt i de faktiska kostnaderna för begravningsverksamheten, något som medför att avgiftssatsen varierar mellan olika huvudmän. Begravningsavgiften betalas till den huvudman inom vars förvaltningsområde den avgiftsskyldige är folkbokförd. Utredningen föreslog att avgiftssatsen för begravningsavgiften ska vara densamma inom en kommun. Enligt utredningen skulle det vara ett första steg i en omorganisation inom som ska resultera i en verksamhet med en begravningshuvudman per kommun. Bakgrunden till förslaget var att utredningen ville uppnå ett mer rättvist system där begravningsavgiften inte varierar inom en kommun. Varje huvudman sätter sin avgift så att det täcker deras utgifter för begravningsverksamheten. Huvudorsakerna till variationerna i begravningsavgiften är befolkningsunderlaget och skatteunderlaget. I detta sammanhang bör noteras att har föreslagit att församlingsbegreppet ska utmönstras ur folkbokföringen, SOU 2009:75. Utredningens förslag innebär att personer inte längre genom folkbokföringen kommer att kunna hänföras till en viss församling. Om förslaget genomförs kommer det att påverka förfarandet vid uttag av både begravnings- och kyrkoavgifterna. Utredningens förslag bereds vidare inom . Det är eftersträvansvärt att effektivisera och se över begravningsverksamheten. arbetar aktivt med att se över sin egen organisation och tillsatte 2008 den s.k. med det övergripande syftet att skapa bästa möjlig förutsättningar för församlingarna att fullgöra sina grundläggande uppgifter. lämnade sitt betänkande Närhet och samverkan, utredningar 2011:2. I detta betänkande föreslås en förenklad organisation och ledning för landets församlingar. förslag kan komma att få inverkan på enheterna för både begravningsverksamhet och begravningsavgift. Förslaget ska nu remissbehandlas. har föreslagit att de föreslagna förändringarna bör träda i kraft . Regeringen vill inte mer än nödvändigt föregripa eget arbete. Detta med respekt för det principbeslut som beslutade om med anledning av propositionen 1995/96:80 om Ändrade relationer mellan staten och . Regeringen följer dock utvecklingen i denna fråga med stort intresse. Regeringens förslag: ska ansvara för tillsynen över För att fullgöra sitt tillsynsansvar ska läns- styrelsen få rätt att inspektera verksamhet och på begäran få de upp- lysningar samt ta del av de handlingar och annat material som behövs Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har kom- menterat förslaget är positiv till att länsstyrelsernas tillsynsansvar tydlig- görs m.m. kyrkliga samfällighet och framför att tillsyn helt och hållet bör utövas genom begravnings- ombuden eftersom det känns naturligt och förslaget att länsstyrelserna ska ha en egen tillsynsverksamhet verkar överdrivet särskilt som ombudens kvalifikationer skärps. Många remissinstanser, däribland , Länsstyrelserna i , och , , stifts domkapitel, Bollnäs-Ovanåkers kyrkliga samfällighet, kyrkliga sam- fällighet, och Föreningen chefer har kommenterat förslaget att koncentrera länsstyrelsernas till- synsverksamhet till ett fåtal länsstyrelser. En majoritet är positiv till en Några instanser, däribland , stift, , länsstyrelserna i , och och krematorieförbund lyfter i sammanhanget fram frågan att det är viktigt att länsstyrelserna tilldelas tillräckliga resurser för tillsynsverk- Vissa instanser, bl.a. Kammarkollegiet, kyrkliga samfällig- heterna i , , och samt församling vill gå ännu längre, genom att lägga all verksamhet på en länsstyrelse alternativt på Kammarkollegiet. utredningens analys om att begravningsverksamheten är en sådan verk- samhet som är lämplig att koncentrera för att få en enhetlig tillämpning och upprätthålla kompetensen, men anser inte att den fördelning av resurser mellan sju länsstyrelser, som utredningen föreslår, är tillräcklig för att upprätthålla den kompetens och enhetlighet som är önskvärd i Kollegiet anser vidare att tillsynen över begravningsverk- samheten måste förbättras och att tillsynsuppdraget och övrig verksamhet bör flyttas över till Kammarkollegiet, eftersom kollegiets verksamhet har sådana tydliga beröringspunkter med detta uppdrag. anför att då utredningen konstaterar att Kammarkollegiet i dag har ansvaret för flera olika begravningsfrågor är det naturligt att utbildningsansvaret för begravningsombuden också åvilar Kammarkolle- i anser även att det ska införas krav på årliga inspektioner av begravningsombuden. De remissinstanser som är negativa till förslaget om att koncentrera verksamheten, exempelvis stift, , , kyrkliga samfällighet och Domkyrkoför- samling, pekar främst på vikten av lokalkännedom och de speciella för- Prop. 2011/12:51 hållanden som råder på vissa håll i , t.ex. i . stifts principiella uppfattning är att länsstyrelserna bör åläggas det fulla ombuds- och tillsynsansvaret, dvs. en avveckling av systemet med lekmän som begravningsombud och lägger uppdraget att vara allmänhetens begravningsombud på länsstyrelserna. Stiftets uppfattning är att det underlag beträffande begravningsombuden och deras verksamhet som utredningen har tagit fram, entydigt visar att systemet med begravningsombud bör avskaffas. Vid en sådan reform bör arbetsinsatsen för varje länsstyrelse bli tillräckligt stor för att bibehålla begravningsfrågorna vid samtliga länsstyrelser. En fördel med detta skulle vara en bättre närhet mellan länsstyrelserna och huvudmännen. Skälen för regeringens förslag utövar länsstyrelserna tillsyn över begravningsverksamheten genom att de utser begravningsombuden, följer deras verksamhet samt tar emot och granskar deras årsberättelser. Vidare kan länsstyrelserna, om ett begravningsombud inte fullgör sin uppgift på ett tillfredsställande sätt, entlediga ombudet (52 § begravningsförordningen). Utöver den tillsyn som länsstyrelserna utövar genom ombuden har i förarbetena till begravningslagen också framhållits att länsstyrelserna har ett eget ansvar för att begravningsverksamheten sköts enligt lag. Enligt förarbetena följer tillsynsansvaret indirekt av länsstyrelsernas möjligheter att vid vite förelägga en huvudman att fullgöra sina skyldigheter enligt begravningslagen. Vidare följer att systemet med begravningsombud således inte ska ses som en ersättning för länsstyrelsernas övergripande tillsynsansvar utan som en förstärkning av detta. Något skäl att, utöver systemet med begravningsombud, förstärka eller förtydliga länsstyrelsernas tillsynsansvar förelåg inte enligt regeringen (prop. 1998/99:38 s. 129 ff.). har i rapporten förenlig med religionsfrihet och demokratisk styrning? (RiR 2006:7) granskat huruvida länsstyrelserna bedriver sin tillsyn över begravningsverksamheten i enlighet med kraven i begravningslagen och begravningsförordningen. konstaterade i rapporten att det finns skillnader i hur länsstyrelserna hanterar sina åligganden, men att inte någon kan sägas göra det på ett tillfredsställande sätt. Länsstyrelserna gör med få undantag ingen egen prövning av kommunernas förslag till ombud. Berättigade frågor rörande jäv eller kompetens om de föreslagna ombuden riskerar därför att inte bli ställda. Även länsstyrelsernas granskning av ombudens årsberättelser brister i flera avseenden. De inkomna årsberättelserna gås igenom på ett mycket summariskt sätt och även om årsberättelserna saknar svar på de frågor som ställs begärs inga kompletteringar. Det betyder att länsstyrelserna inte utnyttjar årsberättelserna för att följa ombudens verksamhet och inte heller för att skapa sig en bild av begravningsverksamheten i länet. Även i övrigt tar länsstyrelserna sällan kontakt med de ombud vilkas årsberättelser tyder på att de inte fullt ut genomför de uppgifter som begravningslagen och begravningsförord- ningen ålägger dem. Länsstyrelserna följer normalt inte heller upp de fall där ombuden riktar kritik mot huvudmännens sätt att sköta verksamheten. Ombuden är särskilt ålagda att underrätta om det finns anledning att anmärka på verksamheten. En annan slutsats som drar i rapporten är att länsstyrelserna inte bedriver någon egen tillsyn av begravningsverksamheten i de avseenden som ombuden har att bevaka. Redan genom begränsade egna tillsynsinsatser hade länsstyrelserna kunnat få både en tydligare bild av begravningsverksamheten och ett gott underlag för att bedöma hur deras stöd till och dialog med ombuden behöver utvecklas. Inom ramen för det arbete som har legat till grund för rapporten - dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter (Fi 2008/3093) fick länsstyrelserna möjlighet att kommentera . Länsstyrelserna framförde då att, såvitt avser begravningsombudens verksamhet och länsstyrelsernas tillsyn däröver, så får beskrivning anses utgöra en i stort sett korrekt beskrivning av de förhållanden som rådde då granskningen utfördes. Däremot ifrågasattes uppfattning att länsstyrelserna ska utöva tillsyn på två sätt, dels genom ombuden, dels genom egen tillsyn. Länsstyrelsernas uppfattning är att länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten i huvudsak utförs genom begravningsombuden. Vidare framfördes att det bland länsstyrelserna generellt råder en viss frustration över att länsstyrelsernas tillsynsansvar över begravningsverksamheten i såväl lagstiftning som förarbeten är tämligen otydligt formulerat. Visserligen kan, ansågs det, länsstyrelsernas rätt att förelägga vite i någon mån tolkas som att länsstyrelserna indirekt har ett allmänt tillsynsansvar. Så länge annat inte anges torde det dock vara upp till varje länsstyrelse att avgöra hur tillsynen ska utövas. Slutligen angavs att några mer långtgående tillsynsinsatser får anses uteslutna i avsaknad av uttryckligt lagstöd. Samhället har ett ansvar för att begravningsverksamheten fullgörs på ett tillfredställande sätt. Människor har, oavsett om de är medlemmar i eller inte, rätt att förvänta sig att begravningsverksamheten sköts enligt gällande regelverk. För att kunna garantera detta är det av största vikt att det finns en tillförlitlig och väl fungerande tillsyn över verksamheten. Utredaren har övervägt om ansvaret för tillsynen över begravningsverksamheten bör läggas på en annan aktör än länsstyrelserna, i första hand på Kammarkollegiet. Länsstyrelsernas verksamhet på begravningsområdet innefattar dock en stor mängd frågor, inte bara tillsynsfrågor utan även tillståndsfrågor, t.ex. tillstånd till spridning av aska. Hos länsstyrelserna har byggts upp en kompetens vad gäller dessa frågor. Mot den bakgrunden, och med hänsyn tagen till de förtydliganden och förändringar som föreslås, anser regeringen att tillsynsansvaret för begravningsfrågor bör ligga kvar hos landets länsstyrelser. Det finns inte någon uttrycklig reglering av länsstyrelsernas tillsynsansvar när det gäller begravningsverksamheten. Från länsstyrelsernas sida har framhållits att tillsynsuppdraget är oklart formulerat. länsstyrelserna råder också en viss osäkerhet när det gäller omfattningen av tillsynsuppdraget, inte minst i förhållande till begravningsombuden. Regeringen delar uppfattningen att länsstyrelsernas tillsynsuppdrag är otydligt formulerat. Klart är dock att länsstyrelserna har ett allmänt tillsynsansvar och att lagstiftarens avsikt aldrig har varit att begravningsombuden skulle utgöra en ersättning för länsstyrelsernas ansvar. Detta framgår tydligt av förarbetsuttalanden (prop. 1998/99:38 s. 129 ff.). Begravningsombudens uppgift är att granska hur huvudmannen tar till vara de personers intressen som inte tillhör (10 kap. 1 § begravningslagen). Den granskning som utförs av ombuden ska således göras utifrån det perspektivet. Hur huvudmannen i övrigt sköter begravningsverksamheten, t.ex. gentemot medlemmar i , har ombudet inte någon anledning att granska. Ombudens skyldighet att underrätta om det finns anmärkningar mot församlingens sätt att sköta begravningsverksamheten (10 kap 5 § begravningslagen) måste också ses mot bakgrund av deras uppdrag, dvs. vilkas intressen begravningsombuden är satta att ta till vara. Den omständigheten att begravningsombuden inte har riktat någon anmärkning mot en viss huvudmans sätt att sköta begravningsverksamheten kan därmed inte tas till intäkt för att det inte skulle finnas något behov av ytterligare tillsyn av huvudmannen. Det bör också nämnas att det i och kommuner, där kommunerna är huvudmän, inte finns några begravningsombud. Länsstyrelserna har ändå ett tillsynsansvar över begravningsverksamheten. Mot bakgrund av de otydligheter som , utredaren och länsstyrelserna själva har pekat på finns anledning att i begravningslagen förtydliga att har ett ansvar för tillsynen över begravningsverksamheten. Detta övergripande ansvar kvarstår även om ett begravningsombud har förordnats. Begravningsombuden bör ses som ett komplement till länsstyrelsernas tillsynsansvar och inte som en ersättning för detta ansvar. bör ha kvar ansvaret också på de områden som begravningsombuden granskar. Länsstyrelserna bör kunna använda begravningsombuden för att få information om hur begravningsverksamheten utförs för dem som inte är medlemmar i . Det slutliga ansvaret för att se till att en viss uppgift fullgörs enligt gällande regler bör däremot alltid ligga hos länsstyrelserna. Hur ska länsstyrelserna utöva tillsyn? Utredningen konstaterar att i den mån det förekommer tillsynsinsatser från länsstyrelsernas sida utöver begravningsombudens verksamhet så är den händelsestyrd. Det betyder att om länsstyrelserna inte får några indikationer på att det förekommer problem hos en viss huvudman så utövas ingen tillsyn från länsstyrelserna. Anmärkningar från begravningsombuden är ett sätt för länsstyrelserna att få kunskap om problem som föreligger hos någon huvudman. Anmärkningar från begravningsombuden är dock mycket ovanliga och begravningsombudens granskning sker endast utifrån perspektivet hos dem som inte tillhör . Länsstyrelserna kan därför inte bara förlita sig på ombuden för att få information om begravningsverksamheten. Den händelsestyrda tillsynen kommer även i fortsättningen att vara den Prop. 2011/12:51 viktigaste delen i länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten. Tillsynen bör dock inte enbart initieras efter anmärkningar från ombuden. inspektioner och besök kan vara ett sätt att skaffa sig insyn i en verksamhet. Ett annat sätt kan vara att skicka ut enkäter med frågor till huvudmännen för att på så sätt identifiera problemområden eller upptäcka var det kan finnas ett behov av att gå vidare med t.ex. en tillsynsåtgärd. En hel del kontakter med huvudmännen kan också skötas via telefon och e-post och dessutom finns möjligheten att begära in handlingar per post. i har anfört att det bör införas krav på årliga inspektioner av begravningsombuden. Enligt regeringens uppfattning saknas skäl att ställa krav på årliga inspektioner av ombudens eller huvudmännens verksamhet. Däremot bör det i begravningslagen klargöras att länsstyrelserna har rätt att inspektera verksamhet som står under deras tillsyn samt att på begäran få de upplysningar, handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Det ankommer sedan på varje länsstyrelse att bestämma inom vilka intervaller inspektioner ska ske. Regeringen kommer att på förordningsnivå närmare precisera vilka uppgifter som ingår i länsstyrelsernas tillsynsansvar. Proposition 2011/12:31 Ändring av viss länsstyrelseverksamhet beslutade regeringen proposition 2011/12:31 Ändring av viss länsstyrelseverksamhet. I propositionen redovisar regeringen sin bedömning att viss länsstyrelseverksamhet, däribland begravningsfrågor, bör koncentreras till ett färre antal länsstyrelser i syfte att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser, såväl ekonomiska som personella. Ett ytterligare syfte är att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet. Avsikten är att berörda uppgifter ska koncentreras till 7 länsstyrelser. Vilka länsstyrelser som verksamheten kommer att koncentreras till kommer att regleras på förordningsnivå. Förslagen föreslås träda i kraft .