prop · GZ0345 · 2011-12-06 00:00:00 — Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning än vad regeringen har gjort tidigare, vad avser verksamhet. Regeringen konstaterar att regleringen av verksamhet och närmare precisering av myndighetens uppgifter inte är en fråga för detta lagstiftningsärende, varför Havs- och vattenmyndighetens synpunkter om gränsdragning mellan verksamhetsområdena inte närmare kommer att behandlas här. Tillhandahållande av information till andra brottsbekämpande myndigheter Det är från brottsbekämpningssynpunkt angeläget att samhällets samlade resurser används på ett så rationellt och effektivt sätt som möjligt. En väl utvecklad samverkan mellan de olika myndigheterna som har ett ansvar för brottsbekämpningen ger goda förutsättningar att bekämpa nationell och internationell brottslighet. Att brottsbekämpande myndigheter bör samverka framstår därför som självklart liksom att en sådan samverkan förutsätter möjligheter till ett effektivt utbyte av information. Ett väl fungerande informationsutbyte skapar förutsättningar att se kopplingar mellan brottslighet inom skilda myndigheters ansvarsområden. Det är Prop. 2011/12:45 därför viktigt att den moderna teknikens möjligheter kan tas till vara för Så bör t.ex. möjligheterna att få tillgång till underrättelseinformation genom direktåtkomst förbättras. De risker för intrång i den personliga integriteten som direktåtkomst och andra former av elektroniskt informationsutbyte kan ge upphov till och hur dessa risker bör hanteras diskuteras i avsnitt 12. Enligt regeringens bedömning bör det därför i den nya lagen uttryckligen anges att de uppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet får behandlas för att tillhandahålla information som andra brottsbekämpande myndigheter behöver i sin brottsbekämpande verksamhet. Motsvarande bestämmelser finns i lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, i förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet och i den nya polisdatalagen. Tillhandahållande av information till utländska brottsbekämpande myndigheter eller organisationer måste kunna behandla personuppgifter i den utsträckning det behövs för att fullgöra internationella åtaganden. Det kan exempelvis vara fråga om översändande av uppgifter till internationella organisationer. Likaså måste kunna utföra sådan behandling som krävs för att lämna upplysningar till en utländsk myndighet om vilka åtgärder som har vidtagits i med anledning av utländsk information. Eftersom det internationella informationsutbytet förutsätter att uppgifter i vissa fall kan lämnas utan föregående förfrågan från en annan stat, bör det vara möjligt att behandla och lämna ut uppgifter även om detta endast är ett allmänt åtagande enligt en viss överenskommelse och inte ett åtagande enligt en internationellt bindande överenskommelse. Regeringen föreslår mot den bakgrunden att det i lagen tas in en bestämmelse om att uppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. Tillhandahållande av information till annan verksamhet inom För att ska kunna fullgöra arbetsuppgifter som faller utanför den brottsbekämpande verksamheten behöver myndigheten i vissa fall ha tillgång till uppgifter som har samlats in för brottsbekämpande ändamål. Uppgifter som behandlas inom den brottsbekämpande verksamheten behöver alltså i viss utsträckning kunna tillhandahållas till annan verksamhet inom . Som anförs i promemorian inger en generell möjlighet att använda information, insamlad för brottsbekämpande ändamål, i annan verksamhet hos vissa betänkligheter från integritetssynpunkt, bl.a. därför att det skulle kunna leda till en omfattande spridning av information. Den omständigheten att kan ha ett behov av att få del av information i den brottsbekämpande verksamheten bör enligt regeringen, och vad som angavs i promemorian, inte föranleda ett rutinmässigt tillhandahållande av sådana personuppgifter. Möjligheten att få tillgång till uppgifter av denna karaktär bör alltså förbehållas situationer i vilka det tydligt kan identifieras ett starkt behov i verksamheten. Enligt regeringens bedömning, i likhet med promemorians, finns det ett sådant behov för vad avser att använda personuppgifter som samlats in i den brottsbekämpande verksamheten dels i ärenden som rör vattenföroreningsavgift när det behövs för att utreda och besluta i sådana ärenden, dels när bedriver all tillsyn och kontroll som myndigheten är skyldig att utföra enligt lag eller förordning, t.ex. kontroll enligt utlänningslagen (2005:716) och tillsyn enligt förordningen (2006:311) om transport av farligt gods. Ett överlämnande av personuppgifter från denna typ av brottsbekämpande verksamhet till annan verksamhet vid myndigheten, främst för att inrikta kontroll- och tillsynsverksamheten, sker regelmässigt. Regeringen föreslår därför att personuppgifter som har samlats in och behandlas i brottsbekämpande verksamhet även ska få behandlas i nu nämnda ärenden om detta är nödvändigt. Däremot anser regeringen, trots vad anfört, att det inte i detta lagstiftningsärende har visats att ett sådant starkt och frekvent behov finns att använda de aktuella personuppgifterna i den räddningstjänst som bedriver att detta bör anges som ett sekundärt ändamål i lagen. Det sagda hindrar emellertid inte att uppgifter kan behandlas för att tillhandahålla information till i ett enskilt fall, efter en prövning av att ett sådant ändamålet inte är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in. Tillhandahållande av information till myndigheter i vissa andra fall Det finns även vissa andra fall där personuppgifter bör få behandlas av för utlämnande. måste ha möjlighet att behandla personuppgifter, om det behövs för att fullgöra författningsenliga förpliktelser att biträda en annan svensk myndighet. Regeringen föreslår att en bestämmelse om detta tas in i den nya lagen. En effektiv brottsbekämpning förutsätter samverkan inte bara mellan myndigheter som har till uppgift att bekämpa brott utan även mellan brottsbekämpande myndigheter och andra myndigheter. Sådan myndighetssamverkan förutsätter utbyte av information. bör därför ges möjlighet att behandla uppgifter för att tillhandahålla information till andra än brottsbekämpande myndigheter, när syftet är att samverka mot brott. Informationen bör få tillhandahållas om utlämnandet kan vara till nytta för den brottsbekämpande verksamheten. Begreppet samverkan kan omfatta flera olika former av samarbete. Exempel på samverkan är samarbetet mellan polisen, , och vid gränskontroll. Enligt 10 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till regeringen eller . Det bör därför i den nya lagen anges att personuppgifter får behandlas, om det är nödvändigt för att tillhandahålla information till och Prop. 2011/12:45 regeringen. Det bör även anges att uppgifter får behandlas för att lämnas ut till annan, om enligt lag eller förordning är skyldig att tillhandahålla sådan information. En motsvarande bestämmelse finns i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet och i polisdatalagen (2010:361). Med annan avses i sammanhanget såväl myndigheter som enskilda. Med skyldighet att lämna ut uppgifter avses dels uppgiftsskyldighet enligt 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen, dels andra författningsreglerade skyldigheter att lämna ut uppgifter. Enligt 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Den bestämmelsen får anses innefatta en sådan skyldighet att lämna uppgifter som avses i den här föreslagna bestämmelsen (jfr prop. 2009/10:85 s. 121). Uppgiftsskyldighet gentemot enskilda finns bl.a. i regleringen av förundersökningsförfarandet. anser att en motsvarande bestämmelse som återfinns i polisdatalagen med möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om behandling av personuppgifter för att tillhandahålla information till konkursförvaltare och för att tillhandahålla information om efterlysta personer, bör införas i den nya lagen. En sådan bestämmelse finns inte i nuvarande regelverk för . Regeringen konstaterar att konkursförvaltare har en lagstadgad skyldighet att underrätta allmän åklagare om en gäldenär misstänks för visst brottsligt förfarande. Ett sådant samband som finns mellan konkursförvaltare och polisiär verksamhet finns däremot inte för del. Vare sig i fråga om tillhandahållande av information till konkursförvaltare eller då det gäller efterlysta personer anser regeringen att det i detta lagstiftningsärende finns underlag som utvisar att har behov av att regeringen meddelar föreskrifter på det sätt angett. Emellertid kan konstateras att det trots detta är möjligt att behandla dylika personuppgifter i ett enskilt fall, under förutsättning att ändamålet inte är oförenligt med det ändamål, för vilket uppgifterna samlades in. 11Gemensamt tillgängliga uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten 11.1Uppgifter som får göras gemensamt tillgängliga i brottsbekämpande verksamhet 11.1.1Förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet Regeringens förslag: I arbete som avser att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet ska sådana personuppgifter få göras gemensamt tillgängliga som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet som antingen innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver, eller som sker systematiskt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller har inget att invända mot förslaget. Datainspektionen anför att behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet är särskilt känslig ur integritetssynpunkt varför det närmare bör belysas vilka konkreta behov har av att kunna behandla sådana uppgifter, vilken typ av brottslig verksamhet det är som avses, vilka problem skulle uppkomma om sådan behandling inte fick ske och vilka konkreta effektivitetsvinster det är som förutses. Skälen för regeringens förslag Den brottsliga verksamheten måste vara av allvarligare slag Regeringen har i avsnitt 9.2 redogjort för de utgångspunkter och förslag som bör gälla vid behandling av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga. I det sammanhanget har regeringen berört det faktum att behandling av gemensamt tillgängliga uppgifter medför särskilda risker för intrång i den enskildes personliga integritet. Det är därför av vikt att begränsa möjligheterna till sådan behandling till de fall där behovet av att göra informationen gemensamt tillgänglig är mera påtagligt. En första fråga är om den brottsliga verksamhet som underrättelsearbetet avser måste vara av allvarligare slag för att personuppgifter ska få göras gemensamt tillgängliga. Enligt lagen om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet får uppgifter behandlas om de ger anledning att anta att verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller brott som sker systematiskt, har utövats eller kan komma att utövas (12 § första stycket 1). Sedan tillkomsten av lagen om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet och remitteringen av betänkandet SOU 2006:18 om personuppgiftsbehandling har emellertid ny registerlagstiftning på det brottsbekämpande området tillkommit, främst den nya polisdatalagen. I propositionen som föregick den lagen (prop. 2009/10:85 s. 132 f.) kom regeringen, efter ingående överväganden kring om gränsen skulle sättas vid ett eller fängelse, till ett annat resultat än vad som gäller enligt lagen om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Regeringen konstaterade därvid att, om gränsen drogs vid ett i stället för vid fängelse, så innebär det bl.a. att polisen får större möjlighet att behandla personuppgifter i underrättelseverksamhet angående brott som regleras inom specialstraffrätten. Av tradition har många sådana brott en annan straffskala än brottsbalksbrott. är det fråga om brott som kan drabba enskilda brottsoffer mycket hårt och som av det skälet bör kunna beivras effektivare. Vidare påpekades det faktum, att ju mindre allvarlig brottslig verksamhet det är fråga om desto mindre är som regel behovet av att sprida uppgifter, och att polisen ansvarar för att tillgången till uppgifter begränsas till den personal som behöver ha tillgång till dem för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att det i verksamhet för att förebygga, förhindra och upptäcka brott skulle vara möjligt att göra uppgifter gemensamt tillgängliga när den brottsliga verksamheten innefattar brott med fängelse i straffskalan. Regeringen anser, i likhet med vad som angetts i promemorian, att det inte finns anledning att frångå denna bedömning i detta lagstiftningsärende. verksamhet med att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet omfattar i stor utsträckning brott som regleras inom specialstraffrätten och som har fängelse i straffskalan. För att effektivt kunna bedriva nämnda verksamhet och upprätthålla ett fungerande samarbete med polisen och andra brottsbekämpande myndigheter, har därför ett behov av att göra uppgifter gemensamt tillgängliga när den brottsliga verksamheten innefattar brott med fängelse i straffskalan. Som konstaterades i ovannämnd proposition minskar som regel behovet av att sprida uppgifter ju lindrigare brottsligheten är. Även vid brott med fängelse i straffskalan finns givetvis behov av särskilda skyddsregler för att upprätthålla skyddet för den personliga integriteten. Regeringen kommer att lämna en redogörelse för sådana skyddsregler nedan. Med beaktande av dessa skyddsregler anser regeringen att behov av att göra uppgifterna gemensamt tillgängliga uppväger risken för intrång i den personliga integriteten. I arbete som avser att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet ska således sådana personuppgifter få göras gemensamt tillgängliga, som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet och som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller därutöver. Därmed omfattas bl.a. sådana brott som sjöfylleri och fiskebrott enligt fiskelagen (1993:787). Betänkandet Med fiskevård i fokus en ny fiskevårdslag (SOU 2010:42) tar bl.a. upp straffbestämmelser på fiskets område. Betänkandet behandlas i . Det förekommer även brottslighet där fängelse inte ingår i straffskalan för det enskilda brottet, men där verksamheten kan misstänkas ske systematiskt. Det kan t.ex. röra sig om en person som för in en mindre mängd cigaretter, vilka hade fått införas om de var avsedda för privat bruk. Personen i fråga gör dock så frekventa resor att den totala mängden infört gods ger anledning att anta att det inte är för privat bruk utan för återförsäljning som införseln sker, s.k. myrtrafik. Ytterligare exempel på brottslighet som sker systematiskt och där har behov av att behandla personuppgifter är ringa brott mot lagen (2006:263) om transport av farligt gods, tjuvfiske i ekonomiska zon och befälhavare som vid upprepade tillfällen använder fartyg i strid med förbud enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Enligt regeringens mening talar intresset av en effektiv brottsbekämpning för att bör kunna göra även personuppgifter, som har samband med misstänkt brottslig verksamhet som sker systematiskt, gemensamt tillgängliga. Regeringen föreslår att en sådan bestämmelse införs i den nya lagen. En motsvarande ordning gäller för och polisen. Regeringen anser att enhetlighet bör råda mellan de brottsbekämpande myndigheterna för att underlätta samverkan. För det fall inte skulle få göra ifrågavarande uppgifter gemensamt tillgängliga riskerar samverkan mellan myndigheterna att ta betyd- ligt i anspråk. Förutsättningarna för att vidta åtgärder försvåras också och vidare ökar risken att brottsliga beteenden överhuvudtaget inte upptäcks. Effektivitetsvinster uppnås genom att i ett tidigt skede kan stävja ett brottsligt förfarande och förhindra de skadliga effekterna av ett sådant. Som Datainspektionen poängterat är behandling av nu aktuellt slag särskilt känslig ur integritetssynpunkt och nedan behandlas regeringens förslag till utformning av skyddsregler. Sammanfattningsvis anser regeringen att behov, effekterna för den brottsbekämpande verksamheten och samverkan i denna uppväger risken för intrång i den personliga integriteten. Uppgifterna måste antas ha samband med den brottsliga verksamheten En annan fråga är vilka personuppgifter som bör få göras gemensamt tillgängliga och därefter behandlas gemensamt. Det är en självklarhet att uppgifter om brottsmisstankar och om de personer som är misstänkta för delaktighet i brottslig verksamhet ska få behandlas. Även uppgifter om den som inte kan misstänkas måste emellertid kunna få behandlas. Som exempel kan nämnas uppgifter om den som har informerat om den misstänkta brottsliga verksamheten, uppgifter om en juridisk person som äger ett fartyg med hjälp av vilket den misstänkt brottsliga verksamheten bedrivs och uppgifter om anhöriga eller andra som genom sitt samröre med den misstänkte kan vara av intresse i underrättelsearbetet. Som förutsättning för att uppgifter av detta slag ska få behandlas bör dock gälla att uppgifterna har en koppling till misstänkt brottslig verksamhet. Förslaget innebär att det i vissa fall kommer att vara möjligt att göra uppgifter om personer som inte själva är misstänka för vare sig ett konkret brott eller för att delta i viss brottslig verksamhet gemensamt tillgängliga. Att sådan behandling bör omgärdas av särskilda bestämmelser till skydd för den enskildes integritet är självklart. Det behövs bl.a. bestämmelser som förhindrar omotiverad spridning. Frågan är då hur sådana skyddsregler lämpligen bör utformas. I lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet anges att personuppgifter av det nu diskuterade slaget får behandlas endast i ett ärende som rör viss preciserad brottslighet (12 § första stycket 2 och andra stycket). Dessutom uppställs den begränsningen att endast de som arbetar med ärendet ska få ha direkt tillgång till uppgifterna. Be- gränsningar av detta slag skulle dock enligt regeringens uppfattning i oproportionerligt hög grad komma att begränsa möjlighet att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Det är inte ovanligt att samma personer är inblandade i flera olika brottsliga aktiviteter som pågår i skilda delar av landet vid en och samma tidpunkt. Om endast de som arbetar med det ärende där en viss uppgift har kommit fram ges tillgång till uppgiften, kommer det normalt inte att vara möjligt att upptäcka sambanden med brottsliga aktiviteter som bedrivs på andra håll. Sådana samband kan utgöra grunden för en brottsmisstanke mot en person som förekommer som kringperson i flera utredningar om likartad brottslig verksamhet. De särskilda risker för intrång i den personliga integriteten som detta skulle kunna innebära bör kunna motverkas genom bl.a. begränsningar i möjligheterna att genom sökning få fram särskilda Prop. 2011/12:45 slag av uppgifter. Regeringen återkommer till den frågan i avsnitt 11.3. Dessutom bör det beträffande uppgifter som görs eller har gjorts gemensamt tillgängliga alltid framgå huruvida en person är misstänkt eller inte samt för vilket närmare slag av brottslig verksamhet som behandlingen sker, vilket utvecklas i avsnitt 11.2. Av stor betydelse i detta sammanhang är också den allmänna bestämmelse som regeringen har föreslagit i avsnitt 9.4 om att endast de personer som behöver uppgifterna för sitt arbete får ges tillgång till dem. Regeringen anser, vid en avvägning mellan intresset av en effektiv brottsbekämpning och enskildas intresse av skydd för den personliga integriteten, att det integritetsintrång behandling innebär, med beaktande av de integritetsskyddsregler som föreslås i fråga om inte misstänkta personer, vägs upp av de effektivitetsvinster som kan göras om tillåts göra uppgifterna gemensamt tillgängliga i verksamheten. Uppgifter om personer som har samband med brottslig verksamhet utan att vara misstänkta bör därför kunna behandlas gemensamt inom även utanför ett visst ärende. Samma ordning kommer att gälla för polisens del (jfr 3 kap. 2 § polisdatalagen och prop. 2009/10:85 s. 136 f.). 11.1.2Utreda och beivra brott Regeringens förslag: Personuppgifter i ärenden om utredning eller beivrande av brott ska få göras gemensamt tillgängliga. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens mening finns det ett uppenbart behov för att kunna göra uppgifter som behandlas för att utreda och beivra brott gemensamt tillgängliga för de tjänstemän som arbetar med utredningen. Att sådana uppgifter kan göras gemensamt tillgängliga är också en förutsättning för att direktåtkomst ska kunna ges till åklagare, som ofta leder förundersökningar. ringens uppfattning finns det inte anledning att ställa upp något krav på att det ska vara fråga om utredning av allvarligare brott för att sådan behandling ska vara tillåten. Av lagen bör det således framgå att samtliga uppgifter som förekom- mer i ett ärende som avser utredning eller beivrande av brott får göras Samma förutsättningar bör gälla för som för polisen, att uppgifter som förekommer i ett ärende om utredning eller beiv- rande av brott ska få göras gemensamt tillgängliga. ligger även i linje med den reglering som gäller för i dag där åtkomsten till personuppgifter i kustbevakningsdatabasen, där nyss nämnda uppgifter behandlas automatiserat, är förbehållen de perso- ner som p.g.a. sina arbetsuppgifter behöver ha tillgång till uppgifterna, 1113 §§ förordningen (2003:188) om behandling av personuppgifter Dessutom försvåras möjligheten att i ett annat sammanhang utnyttja uppgifter som behandlas inom ramen för en utred- Prop. 2011/12:45 ning om endast de personer som arbetar med ett ärende får ha direkt tillgång till uppgifterna. I en brottsutredning kan det vara av avgörande betydelse att uppgifter snabbt kan inhämtas från andra brottsutredningar, så att det blir möjligt att bedöma om det finns några samband mellan utredningarna. Uppgifter i en förundersökning måste således kunna göras gemensamt tillgängliga för andra än för dem som arbetar med förundersökningen. Regeringen vill i sammanhanget framhålla att det i de flesta fall endast är fråga om att göra vissa typer av uppgifter tillgängliga för andra än dem som arbetar med en viss förundersökning, inte att göra hela förundersökningen tillgänglig. Det förhållandet att det öppnas en möjlighet att göra uppgifter om utredning av brott gemensamt tillgängliga innebär naturligtvis inte någon skyldighet att göra det. Uppgifter i vissa förundersökningar av särskilt känsligt slag bör sannolikt över huvud taget inte göras tillgängliga för andra än dem som arbetar med förundersökningen. I vilken utsträckning möjligheten bör utnyttjas överlämnas till att bestämma i det enskilda fallet. 11.1.3Uppgifter i det internationella samarbetet Regeringens förslag: Uppgifter i det internationella samarbetet ska få göras gemensamt tillgängliga i brottsbekämpande verksamhet, om det krävs för att fullgöra den aktuella förpliktelsen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot Skälen för regeringens förslag: En särskild fråga är hur man ska se på möjligheten att göra uppgifter gemensamt tillgängliga när det gäller Regeringen anser att man i princip bör kunna utgå från samma kriterier i det arbetet, som vid personuppgiftsbehandling för nationella behov. internationella kontakter är inte lika omfattande som