prop · GY03157 · 2011-06-28 00:00:00 — Genom att tidigt höja anslaget aviserade regeringen att en betydande volym av utsläppskrediter för att nå målet på ett trovärdigt sätt behövs. Omfattningen av internationella insatser för att nå etappmålet Regeringen har i regleringsbrevet till speci- ficerat att myndigheten ska redovisa hur klimatinvesteringar kan utnytt- jas så att klimatmålet kan nås på ett kostnadseffektivt sätt. redovisning gavs i myndighetens årsredovisning och ett särskilt komplement till denna redovisning presenterades i en separat rapport. Regeringen har även uppdragit åt myndigheten att redovisa hur interna- klimatinvesteringar bidrar till att uppfylla klimatmålet. Rapporten rörande uppdraget kommer att ligga till grund för regeringens vidare beredning och bedömning av hur stora insatser behöver göra i utvecklingsländerna och vilket antal utsläppskrediter som behövs för att uppnå etappmålet. avser att återkomma till i denna fråga. Revisionens har iakttagit att varken startår eller takten för att uppnå etappmålet är angiven i det klimatpolitiska beslutet. I likhet med vad som gäller för målet 20082012 har ingen utsläppsbana lagts fast. Eftersom delmålet för 20082012 utesluter mekanismer så kommer krediter från sådana mekanismer att avräknas mot utsläppen tidigast för . En annan av revisionens tolkningar att användningen av mekanismer bara skulle ske punktvis för framstår också som ogrundad. hav uppgår till omkring 13 miljoner utsläppsminskningsenheter vilket är dubbla den volym som uppskattats komma att behövas för . Den osäkerhet som revisionen anger genom att peka på dessa extrema tolkningar liksom osäkerhetsintervallet för anslagsbehovet, nämligen lägst 670 miljoner och högst framstår som starkt Med utgångspunkt i den faktiska utsläppsutvecklingen och att regeringen avser att återkomma om ytterligare och fortsatt finans- iering av det pågående och viktiga arbetet med insatser för internationella klimatinvesteringar torde mål ligga inom räckhåll. påverkas naturligtvis av oljepriser, konjunkturutveckling och andra för- En avstämning av klimatpolitiken görs vid kontroll- I och med att ambitionsnivån kraftigt har ökat behöver uppföljningen utvecklas och det är viktigt att redovisningen är så transparent som möj- ligt dock med hänsyn tagen till gällande sekretessregler. är också kopplad till den sammanlagda volym krediter som bedöms behövas för att uppnå målet, något som regeringen avser återkomma till. Regeringen instämmer således delvis i iakttagelser när det gäller behovet av en tydligare redovisning av uppnådda resultat. Ingen allsidig bedömning av CDM refererar utan eget ställningstagande ett antal kritiska punkter rörande CDM. Revisionen anger att dess syfte med sammanställ- ningen inte är att göra en allsidig bedömning av CDM. Regeringen noterar att revisionen inte haft för avsikt att göra en allsidig bedömning av CDM och inte heller tar ställning till de kritiska synpunk- ter man likafullt redovisar. Regeringen anser att en strävan efter allsidig- het hade varit värdefull. Den kritiska synpunkter som refereras är av generell natur och revisionen gör inte gällande att de har relevans för Tvärtom framhåller revision att man inte granskat bidrag till hållbar utveckling och andra syften. Uppslutning kring förbättrat CDM Revisionen har noterat att de flesta parterna i klimatförhandlingarna, är överens om att CDM ska fortsätta efter 2012. Även är för en fortsättning. Regeringen anser att CDM är ett central element i det inter- nationella klimatsamarbetet. CDM behöver ytterligare förbättras bl.a. när det gäller att säkerställa additionalitet och regional fördelning. Det är också en del av energimyndighetens uppdrag att genomföra föredömliga projekt och verka för en förändrad geografisk spridning av projekten. Kravet på förbättring drivs oavbrutet av och EU i de internatio- nella klimatförhandlingarna. Den insyn, som säkerställer för CDM-processen beträf- fande dokumentation, övervakning, och beslut, är en viktig förutsättning för en kontinuerlig kritisk granskning av mekanismens funktion av industribranscher, miljöorganisationer och andra intressenter. Sådan granskning väcker förslag och beslut om förbättringar av mekanismens funktion. CDM etablerades mycket snabbt efter att ha inkluderats i Kyotoprotokollet med de första registrerade projekten 2005 och en ökning till över 3 000 projekt . En stor del av den kritik revisionen refererar till exempelvis rörande den centrala frågan om utsläppsminsk- ningarnas additionalitet, avser CDM- projekt från . har bedömningsmetoder, granskning och resurser löpande förstärkts. Ett utflöde av denna process är att andel projekt som genomgår fördjupad granskning har ökat från . Härigenom säkerställer CDM-styrelsen att projekten innebär faktiska utsläppsminskningar. Sekretariat resurser har ökat och kraven för ackreditering av s.k. obero- ende granskare har gradvis skärpts. Granskningsprocessen allt mer effektiv Revisionen anger utan att ta ställning till sakförhållandet att administra- tionen av CDM är dyr och ineffektiv. Regeringen anser att det är av stor vikt att administrationen är effektiv och tillförlitlig Efter de inledande åren har CDM-processen genomgått en omfattande effektivisering genom ett förbättrat utnyttjande av förstärkta resurser och tillvaratagande av de erfarenheter som vunnits. Regeringen anser att den noggranna granskning och process som behövs för att säkerställa CDM:s syften och då främst additionaliteten medför betydande transaktionskostnader. Jäm- fört med de utsläppsminskningar som åstadkoms och jämfört med alter- nativkostnader i industriländer framstår dock dessa kostnader som låga. En beräkning av anger ett intervall mellan och per utsläppsminskningsenhet, vilket kan jämföras med ett pris per enhet kring på marknaden. Ett kontinuerligt arbete sker i syfte att underlätta för småskaliga CDM- projekt, vilket skulle gynna de minst utvecklade länderna. De oberoende granskarna genomgår för att erhålla behörighet en omsorgsfull ackrediteringsprocess, som syftar till att säkerställa deras oberoende och integritet. menar att CDM och JI i sig har betydande risker. utom vikten av att projekten leder till reella utsläppsminskningar, som behandlats ovan, anser revisionen att osäkerhet råder om projekten leve- rerar de avtalade utsläppsminskningarna. enligt revisionen på att projekten kan vara svåra att få till stånd, att processen är komplicerad och tidsödande samt på att det inte finns något internationellt klimatavtal efter 2012 . Regeringen delar uppfattningen att osäkerhet eller risk rörande CDM- investeringar föreligger i värdländer liksom för andra investeringsprojekt Det är en osäkerhet som adresseras löpande genom strävanden till bättre investeringsklimat men också t.ex. genom att Myndigheten hanterar denna risk genom att certifierade utsläppsminskningsenheter till övervägande del betalas förs vid leverans av färdiga krediter. Den osäkerhet som består i att inte alla projekt blir godkända är ett uttryck för att en omsorgsfull kontroll genomförs för att säkerställa att projekten uppfyller de krav som ställs. Aktörerna i CDM-systemet, pro- jektutvecklare, granskare och kontrollanter genomgår löpande en läropro- cess som innebär att inslaget av subjektivitet elimineras och att en förut- sägbar sållning sker av projekt. Omsorgen om systemets syften och ökade resurser har inneburit mer omfattande och systematisk granskning. Högt ställda krav på insyn och kontroll i CDM-processen kan inte åsido- sättas även om de innebär att processen tar tid och kompliceras. för att förenkla processen pågår löpande, vilket bidrar till att minska osäkerheten på denna punkt. Osäkerheten om hur ett internationellt avtal efter 2012 ser ut föreligger förvisso trots parternas ansträngningar. Att det inte skulle finnas något internationellt klimatavtal efter 2012 är dock en villfarelse. ventionen och Kyotoprotokollet består. Likaså EU:s ensidiga klimatmål Osäkerheten rörande de internationella förutsättningarna för möjligheter till förvärv av krediter är begränsad och ska inte överdrivas. Flertalet parter är överens om att CDM bör bestå och EU har för sin del dragit slutsatsen att CDM kan fungera även utan nya kvantitativa åtaganden enligt Kyotoprotokollet. mer tillkommer även inom ramen för EU:s klimatpaket. hetens utsikter att teckna nya avtal ter sig gynnsamma mot bakgrund av att den internationella situationen snarare kännetecknas av brist på efter- frågan än avsaknad av projekt. Myndighetens program och förvärv bidrar till att överbrygga den osäkerhet som förhandlingsläget innebär. heten har till revisionen uppgivit att av förväntade leveranser Resterande del utgörs av försenade projekt eller kommande leveranser med visst förutsatt bortfall. Kostnader för utsläppsminskningar och kostnadseffektivitet Den viktigaste iakttagelsen enligt revisionen i kapitel 4 i dess rapport är att statens kostnad per utsläppskredit är lägre än för andra åtgärder att Revisionens skattning av de genomsnittliga kostna- derna uppgår till per utsläppsminskningsenhet medan genomsnittet på andrahandsmarknaden uppgår till motsvarande per enhet. Kostnaden för att göra motsvarande utsläpps- minskningar i har enligt revisionen åtminstone på kort sikt varit högre. Regeringen betraktar denna iakttagelse som mycket viktig. Slutsatsen som kan dras är att myndighetens klimatinsatser i andra länder även i en internationell jämförelse kännetecknas av en hög grad av kostnadseffekti- vitet, som är en viktig princip i klimatkonventionen. Härtill kommer att CDM också bidrar till teknik- och kunskaps- överföring, hållbar utveck- ling i värdländerna samt finansiering av anpassningsåtgärder mot klimat- förändringar i utvecklingsländerna. Även om det är svårt att göra rättvisande jämförelser mellan olika kost- nadsuppskattningar får regeringen konstatera att revisionen på denna för syftet centrala punkt för åtgärdskostnader i endast redovisar en ytterst summarisk, bakåtblickande och bristfällig analys. Vad som krävs är istället en jämförelse med kostnader för ytterligare åtgärder i den icke handlande sektorn. Anpassning av bemyndiganderam och anslagsnivå Anslagen för köp av utsläppskrediter bör enligt revisionen anpassas till när köpen faktiskt äger rum och pengarna ska betalas ut. Fram till års- skiftet 2009/10 har en stor del av anslagen betalats ut och anslagen skrivits avlångt innan de förbrukats. Därmed har statliga medel låsts över . Regeringen delar i huvudsak bedömning på denna punkt. tidigare kritik mot myndighetens avskrivning av anslagsmedel för internationella klimatinsatser som inte förbrukats har föranlett revisionen att rekommendera regeringen att utöka bemyndigan- deramen. Med anledning av påpekandet från avser reger- ingen att, såsom tidigare aviserat, se över hanteringen av anslagsmedlen för internationella klimatinvesteringar. Regeringen kommer i budgetpro- positionen att presentera ett förslag till långsiktig lösning som tar hänsyn till den i tiden ofta utsträckta betalningen för insatserna. Ett första steg togs i vårändringsbudgeten . Revisionens iakttagelser rörande riktlinjer, rutiner, riskhantering, uppföljning, redovisning, rapportering och utvärdering. Revisionen rapporterar en rad iakttagelser med avseende på myndighe- tens interna hantering av sitt uppdrag. Vissa iakttagelser är på detaljerad nivå eller rör själva granskningsprocessen. Myndigheten bemöter och avfärdar till stor del de invändningar revisionen riktar mot myndigheten i sitt remissyttrande överrapporten (se bilaga 2). Det gäller t.ex. prioriter- ingar och rutiner för projekt- och riskhantering. Regeringen noterar att myndigheten uppgivit till revisionen att ett strategidokument upprättats 2009 och att rutinerna för förvärv är under revision och vidareutveckling. Till saken hör att regelverket för CDM kräver en noggrann och sträng rutin för initiering, validering, registrering av projekt samt rapportering övervakning och certifiering av utsläppsminskningar. bestämmer i hög grad också myndighetens interna rutiner och den rele- Skr. 2010/11:157 vanta dokumentationen har befunnits vara i ordning. fullföljts och de krav FN ställer tillgodoses. När det gäller riskhantering anser revisionen att arbetet har förbättrats och är mer systematiskt . delar bedömning att den interna dokumentationen om projektrisker tidigare varit otillräcklig men att detta åtgärdats . Beträffande uppföljning av projekten anser revisionen att den är otillräcklig. gör enligt revisionen heller ingen samlad bedömning eller utvärdering av hur verksamheten bidrar till att uppnå mål och syften. Regeringen anser att en uppföljning av projekten är en viktig del i myndighetens uppdrag. har i ett komplement till årets årsredovisning (Sve- riges CDM- och JI- program. Rapport 2010:ER 2011:02) utvecklat sin uppföljning av projekten, måluppfyllelsen och rapporteringen. Av denna rapport framgår bl.a. levererad och förväntad volym utsläppsminsknings- enheter. portfölj uppskattades ge utsläppsminskningsenheter. Regeringen har uppdragit åt myndigheten att redovisa hur dess verksamhet bidra till att det klimat- politiska målet uppfylls och kommer att med utgångspunkt i myndighe- tens rapporter se över bl.a. uppföljning. Revisionen finner också att och allmänhetens möjlighet till insyn är otillräcklig. och att resultatredovisningen i budgetpropositionen som bygger på myndigheternas årsredovisning behöver utvecklas. Reger- ingen noterar att komplettering till årsredovisningen är ett värdefullt bidrag till en sådan utveckling liksom informations- skriften CDM- och JI-program. Information kan också hämtas om enskilda projekt på klimatkonventionens, UNFCCC:s hemsida. En förbättrad information är viktig för en vidare förståelse av klimatpoliti- kens internationella karaktär. Regeringen har också för avsikt att ytter- ligare förbättra informationen om de internationella klimatinsatserna till och även till allmänheten. Beträffande den formella styrningen av har reger- ingen i enlighet med den s.k. styrutredningens förslag minskat antalet mål och redovisningskrav i regleringsbreven. Uppgifter av långsiktig karaktär överfördes till instruktionen för myndigheten. Regeringen angav budgetproposition att dess fortsatta arbete med att utveckla resultatstyrningen kommer att inriktas mot att myndighetsstyrningen ska bli mer långsiktig och strategiskt orienterad. Mängden återrapporterings- krav i regleringsbreven har därför begränsats. En ökad vikt har lagts på dialog med myndigheterna. 5Regeringens åtgärder med anledning av rekommendationer rekommendationer till regeringen med anledningen av granskningen kan i stort sammanfattas i tre delar: Regeringen bör besluta om startåret för etappmålet till 2020, i vilken takt utsläppen ska minska och hur många utsläppskrediter som högst ska tillgodoräknas för att nå målet till 2020. Regeringen bör ta fram en plan för detta. Regeringen bör tydligare redovisa och säkerställa en förbättrad och mer transparent rapportering och dokumentation av inne- hav, förvärv och kostnader för utsläppskrediter. Regeringen bör föreslå att anslaget anpassas så att hänsyn tas till att betalningarna för de internationella klimat- insatser löper fram i tiden och att bemyndiganderamen utökas. har givits i uppdrag av regeringen att redovisa en analys av hur internationella klimatinvesteringar bör fördelas över tiden så att etappmålet till 2020 kan nås på ett kostnadseffektivt sätt. Utgångspunkten är att resulterande minskningar utgör en del av den svenska måluppfyllelsen. I uppdraget ingår också att redovisa hur myn- digheten avser att bidra till att förbättra mekanismernas effektivitet samt att redovisa hur dess projekt bidrar till hållbar utveckling. Regeringen avser att återkomma till om det samlade behovet av klimatinvesteringar för att uppnå etappmålet till 2020. Mål och styr- medel utvecklas och åtgärder sätts på plats följs upp fortlöpande utifrån kunskap om klimatförändringar och möjligheter att vidta åtgärder. En kontrollstation genomförs 2015. Regeringen avser att utveckla återrapporteringen till på det nu aktuella området. Regeringen avser därför att uppdra åt Energimyn- digheten att lämna förslag på hur återrapporteringen kan förbättras med avseende på måluppfyllelse och transparens. Regeringen avser också att fördjupa den löpande dialogen med myndigheten med utgångspunkt i revisionens rekommendationer till myndigheten och myndighetens remissyttrande. Regeringen avser att föreslå att bemyndiganderamen utökas så att kan använda denna i stället för årliga anslag när myndigheten tecknar köpe- eller fondavtal. Ett första steg ha tagits i vår- ändringsbudgeten där föreslås få en utökad bemyndiganderam. Det aviseras också att regeringen i budgetproposi- tionen avser att presentera ett förslag till långsiktig hantering av anslag och bemyndiganden, som bättre avspeglar betalningarnas fördel- ning över tiden. statens köp av utsläppskrediter är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . statens köp av utsläppskrediter Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: - statens köp av utsläppskrediter har granskat statens köp av utsläppskrediter från andra länder. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsdirektör och revisionsledare har medverkat vid den slutliga handläggningen. Granskningens bakgrund och inriktning hanterar statens köp av utsläppskrediter Syfte med granskningen och revisionsfrågor Mål och syften med statens köp av utsläppskrediter Syften och inriktningar med klimatinsatser i andra länder etappmål till 2020? Förutsättningar för att nå målet Anslag och överföring av medel Är kostnaderna rimliga för statens köp av utsläppskrediter? Kostnader för köp av utsläppskrediter 5Genomförs statens köp av utsläppskrediter effektivt och transparent? Att identifiera mål och uppgifter Regeringen har inte klargjort förutsättningarna för att nå etappmålet Kostnaderna kan vara rimliga men effektiviseringar är möjliga Statens köp av utsläppskrediter genomförs inte tillräckligt Bilaga 1 Klimatpolitik globalt och inom EU Alternativa tolkningar av och räkneexempel för etappmålet Tabeller över förväntade leveranser Bilaga 5 Skattning av kostnader har granskat statens köp av utsläppskrediter från andra länder. nationella etappmål för klimatet ska delvis nås med hjälp av sådana utsläppskrediter. övergripande slutsats är att regeringen inte har beslutat hur många utsläppskrediter som ska köpas och när. Statens köp av utsläppskrediter har inte genomförts tillräckligt effektivt och transparent, men kostnaderna kan vara lägre än för andra åtgärder. Motiv: Klimatförändringen och dess hot mot samhällen är global. Statens köp av utsläppskrediter är en viktig del av den svenska klimatpolitiken. utsläppskrediter har betydelse för om kommer att kunna nå det nationella etappmålet om utsläppsminskningar på i den icke-handlande sektorn jämfört med . En tredjedel av utsläppsminskningen ska nås genom köp av utsläppskrediter från andra länder. har dessutom beviljat kraftigt ökade anslag som får användas för köp av utsläppskrediter. Verksamheten är komplicerad och förknippad med risker och osäkerheter. Syfte: Syftet med granskningen är att belysa i vilken utsträckning statens köp av utsläppskrediter från andra länder bidrar till att uppfylla etappmål . Ett ytterligare syfte är att granska i vilken utsträckning statens köp av utsläppskrediter har genomförts effektivt, transparent och till rimliga kostnader. Vad vi har granskat: Granskningen gäller statens köp av utsläppskrediter . Utsläppskrediterna kommer från så kallade CDM- och JI-projekt som syftar till att minska utsläpp av växthusgaser. Det kan ske genom att exempelvis bygga vindkraftverk i stället för ett kolkraftverk. För de medel som satsas i projekten kan staten tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i . har huvudansvaret för att köpa utsläppskrediter för statens räkning, både direkt från projekt i andra länder och indirekt genom investeringar i Fram hade tecknat avtal om köp av utsläppskrediter från 33 CDM- och JI-projekt och från 5 klimatfonder till ett samlat värde av . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Granskningen har mynnat ut i följande huvudsakliga slutsatser och iakttagelser: Regeringen har inte klargjort förutsättningarna för att nå etappmålet till 2020 Oklart hur många utsläppskrediter som ska köpas. Enligt regeringens klimatproposition uppgår de utsläppsminskningar som genomförs i andra länder till . Detta motsvarar en tredjedel av den totala utsläppsminskning på som ska uppnås . Hur stora utsläppsminskningar som ska ske genom köp av utsläppskrediter från andra länder har regeringen däremot inte beslutat. Regeringen har inte heller fastställt något startår för när man kan börja tillgodoräkna sig levererade utsläppskrediter eller hur stora årliga utsläppsminskningar som får uppnås med klimatinsatser i andra länder. Det medför att det är oklart hur många utsläppskrediter som totalt kan behövas för att nå etappmålet till 2020. Behovet av utsläppskrediter kan, beroende på tolkningen av etappmålet, vara lägst cirka 6,7 miljoner och högst 100 miljoner. Därmed är det inte klargjort vilka utsläppsminskningar, det vill säga klimateffekter, etappmålet bidrar till. Anslagen kan vara för höga, för låga eller rimliga. Eftersom regeringen inte har klargjort hur stora utsläppsminskningar som får ske med hjälp av utsläppskrediter från andra länder för perioden , går det inte att avgöra om anslagen är för höga, för låga eller rimliga. Staten kan totalt behöva lägst cirka 670 miljoner och högst för köp av utsläppskrediter, beroende på hur målet tolkas. får därmed inte ett tydligt och ändamålsenligt underlag inför beslut om anslag till statens köp av utsläppskrediter. Kostnaderna kan vara rimliga har uppskattat kostnaderna för statens köp av utsläppskrediter. Kostnaderna för styrmedlet kan bedömas vara rimliga jämfört med andra kända klimatåtgärder: kostnaderna för köp av utsläppskrediter är lägre än om staten hade köpt krediter på andrahandsmarknaden. Åtminstone i ett kortsiktigt perspektiv kan det också vara billigare att köpa utsläppskrediter än att genomföra utsläppsminskningar i . Men det finns möjligheter för att arbeta mer effektivt än och därmed bidra till en ökad måluppfyllelse. Statens köp av utsläppskrediter genomförs inte tillräckligt effektivt och transparent Etappmålet till 2020 beaktas inte tillräckligt. Genom att regeringen inte har fattat beslut om hur stora utsläppsminskningar etappmålet innebär, minskar förutsättningarna för att planera och genomföra köp av utsläppskrediter effektivt. Etappmålet till 2020 finns inte med i några av interna styrdokument som avser CDM- och Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Myndigheten har uppgett att etappmålet till 2020 är ett av flera mål för CDM- och JI-verksamheten. under granskningen har dock uppgett att etappmålet inte är att betrakta som ett mål för verksamheten. Risker och osäkerheter beaktas inte tillräckligt. har inga dokumenterade riskanalyser inför beslut att köpa utsläppskrediter för perioden 20022009, i 13 av 15 projekt.