prop · GZ0318 · 2011-10-14 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:18 om svenska bidrag till internationella insatser Regeringens skrivelse 2011/12:18 om svenska bidrag till Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten till internationella insatser (RiR 2011:14). Regeringen instämmer i många avseenden med i dess iakttagelser av bidrag till internationella insatser. Regeringen har redan genomfört eller har för avsikt att genomföra flera åtgärder som berör. I skrivelsen redovisas de åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning.............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens åtgärder med anledning av bidrag till internationella insatser, Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... Ärendet och dess beredning har granskat regeringens styrning av svenska bidrag till internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området. har redovisat granskningen i rapporten till internationella insatser (RiR 2011:14). Granskningen finns i bilagan. överlämnade gransknings- rapport till . har lämnat synpunkter på bedömning av den egna myndigheten. Denna skrivelse har tagits fram för att redogöra för regeringens åtgärder med anledning av rapporten. har granskat svenska bidrag till internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området. Syftet med granskningen har varit att bedöma förutsättningarna för ett samordnat och effektivt resursutnyttjande när det gäller svenska bidrag till internationella insatser. utgångspunkter för granskningen har varit de ambitionsökningar som regeringen gett uttryck för avseende svenskt deltagande i internationella insatser och stöd till länder i kris och konflikt, inte minst så som de uttrycks i regeringens skrivelse Nationell strategi för svenskt deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet (skr. 2007/08:51) som ställde sig bakom 2008. Granskningen har fokuserat på regeringens hantering av svenska bidrag men även hur de berörda myndigheterna har hanterat verksamheten. Regeringen har formulerat övergripande mål och motiv för svenska bidrag till internationella insatser. finner dock att det saknas en tydlig koppling mellan dessa mål och motiv och regeringens styrning av de insatser som genomförs samt att målen och motiven i sig saknar konkretisering. menar att det inte är tydligt vad svenska bidrag förväntas uppnå i enskilda sammanhang eller mot vilka kriterier det svenska engagemanget ska värderas och att regeringens styrning av berörda myndigheter huvudsakligen handlar om vad respektive myndighet ska bidra med och inte vad bidragen i sig skall syfta till. saknar en samlad rapportering till av det svenska engagemanget och hur det ser ut i förhållande till uttalade motiv och ambitioner samt hur verksamheten utvecklas . anser att regeringens rapportering är alltför begränsad vad gäller redovisning av resultat. Det system för resurstilldelning och redovisning som används begränsar, enligt , möjligheterna för att få insyn i de totala kostnaderna för svenska bidrag och hur kostnaderna utvecklas , samt hur de fördelas per utgiftsområde, myndighet eller land. Myndigheterna har, noterar , olika förutsättningar för sin medverkan i internationella insatser utifrån hur myndigheterna styrs och var de rekryterar personal samt finansiering. Resurstilldelning för Skr. 2011/12:18 Försvarsmaktens anslag 1:2 Fredsfrämjande förbandsinsatser baseras på särkostnadsmodellen, vilket innebär att anslaget utformats för att finansiera de extrakostnader som uppkommer vid internationella insatser. Regeringen betonar vikten av samverkan mellan svenska aktörer, inklusive civil-militär samverkan, i internationella sammanhang. anser dock inte att regeringen har förtydligat vad detta bör innebära i praktiken. saknar såväl en struktur för samverkan som samsyn kring hur arbetet ska bedrivas. De samverkansfunktioner som har etablerats matchar enligt bedömning inte frågornas komplexitet och de saknar formell status och mandat att fatta beslut. Enligt uppfattning sker samverkan framförallt i syfte att utbyta och överföra information och den erfarenhetshantering som sker mellan myndigheter har i huvudsak fokus på arbetsgivarfrågor och borde breddas. har också granskat styrningen av svenska myndigheters engagemang i internationella sammanhang och anser att styrningen sker i parallella processer vilket man menar begränsar förutsättningarna för tydlighet kring hur samverkan ska bedrivas och hur synergier ska uppnås. Enligt finns det motstridiga intressen som regeringen inte har löst ut vilket leder till att civil-militär samverkan i praktiken överlåts till personer som är utsända i fält. I konstateras att det inte finns några tydliga riktlinjer inom biståndsområdet som styr inriktningen på samverkan och synergier mellan utvecklingssamarbetet och internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området. konstaterar att policyn för säkerhet och utveckling samt policyn för humanitärt bistånd är de två policydokument som tydligast kan kopplas till civil krishantering och svenska bidrag till internationella insatser. Dessa dokument anses dock ge liten operationell vägledning och snarare belysa utmaningar och risker i denna typ av samverkan. har även belyst mandat och förutsättningar att driva samverkan. anser att saknar de formella förutsättningarna att vara den samordnande kraft som regeringen har avsett. Det är, enligt , oklart om svarar mot de behov och funktioner som regeringen har gett myndigheten att hantera. Mot bakgrund av ovan redovisade iakttagelser och slutsatser föreslår ett antal åtgärder för regeringen för att öka förutsättningarna för ett samlat och effektivt resursutnyttjande. Regeringen bör konkretisera mål och motiv för svenska bidrag till internationella insatser samt med viss regelbundenhet redovisa inför hur de politiska målsättningarna omsätts i praktiken och på vilket sätt verksamheten utvecklas i relation till svenska målsättningar och motiv. Regeringen bör informera om totala kostnader för svenska bidrag till internationella insatser. För att skapa förutsättningar för kostnadskontroll och effektivt resursutnyttjande bör regeringen . 2011/12:18 tydliggöra såväl resurstilldelning som redovisning av kostnader för det För militära förbandsbidrag bör regeringen pröva särkostnads- modellens roll i samband med riksdagsbeslut då den endast visar en del av de totala kostnaderna för Försvarsmaktens deltagande i internationella insatser. För bidrag i form av personal handlar det framför allt om att vidta åtgärder för att etablera en tydligare modell för resurstilldelning till de myndigheter som bidrar med personal. Regeringen bör i sin styrning klargöra när och hur samverkan mellan svenska aktörer ska bedrivas eftersom behovet av svensk samverkan varierar mellan olika situationer. Regeringen bör pröva andra modeller eller funktioner för att säkerställa samverkan över departementsgränser och mellan myndigheter. En sådan funktion bör ha ett tydligt mandat och beslutsbefogenheter. Regeringen bör se över styrningen av de berörda myndigheterna samt aktuella policydokument så att dessa är samstämmiga och inte ger motstridiga signaler. Regeringen bör i sammanhanget pröva ändamålsenligheten och effektiviteten i nuvarande utformning av mandat och verksamhet. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Verksamhet med särskilda förtecken Regeringen instämmer i många avseenden med i dess iakttagelser av bidrag till internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området. Det förtjänar dock poängteras att verksamheten bedrivs med särskilda förtecken: De flesta myndigheter involverade i internationella insatser har andra huvudsakliga uppgifter än att delta i krishanteringsinsatser. De internationella insatserna, i synnerhet bidragen till EU:s civila insatser, har utvecklats kraftigt . Detta har skett som insatserna blivit mer omfattande, både i storlek och uppdrag verksamheten bedrivs i länder som genomgår eller just genomgått konflikter och kriser. Förändringar kan komma snabbt och kraven på flexibilitet är stora. Genom att bidra med civil och militär personal bidrar inte bara till fred, säkerhet och utveckling i ett specifikt land, utan också till att stärka t.ex. EU och FN. Regeringen instämmer också i uppfattning att en mer samlad bild av bidrag bör kunna presenteras för . Frågan försvåras dock av att anslagsstrukturen bygger på att verksamhet är mycket omfattande. Insatsernas syften, mål och mandat Det är angeläget att målsättningar och motiv för de svenska bidragen till internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området Målen med militära förbandsbidrag framgår av de propositioner som regeringen lägger fram för innan beslut fattas om att skicka en väpnad styrka utomlands. understrykas att såväl civila som militära insatser har mål fastställda i och med de mandat och styrdokument som tas fram för dem. fram av de organisationer och institutioner (FN, Nato, EU eller ) som leder insatserna. deltar aktivt i utarbetandet av dessa. Möjligheterna att påverka mål och mandat och insatsernas styrdokument varierar dock i de olika organisationerna/institutionerna och beror på i vilken utsträckning ställning i respektive organisation/ institution ger utrymme för sådan påverkan. I EU är med och beslutar om mandat för varje enskild insats, medan så inte är fallet i till exempel FN där detta är en fråga för säkerhetsrådet. engagemang syftar ytterst till att värna respekten för ett antal universella normer och värden, såsom demokrati, mänskliga rättigheter, jämställdhet, mänsklig värdighet och utveckling. återspeglas i ett antal globala deklarationer och konventioner samt resolutioner antagna av . Till detta kommer regeringens politik såsom den uttrycks till exempel i den årliga utrikesdeklarationen, Politiken för global utveckling samt propositioner och skrivelser i synnerhet Nationell strategi för svenskt deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet (skr. 2007/08:51). Vidare vägleds bedömningar av mål och mandat för insatser av ett antal policydokument och handlingsplaner, däribland dem som gäller säkerhet och utveckling, jämställdhet och kvinnors rättigheter och roll, demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter liksom den nationella handlingsplanen för genomförande av resolution om kvinnor, fred och säkerhet. Med grund i dessa dokument är viktiga principer för bedömningar av enskilda insatsers mandat bland annat att insatserna ska ha en bred ansats, utgå från ett starkt lokalt ägarskap, ske som del av en rationell rollfördelning mellan olika aktörer, stödja en demokratisk utveckling samt respekt för mänskliga rättigheter, inte minst kvinnor och barns rättigheter, vara kapacitetshöjande för värdlandet, ha goda förutsättningar att nå resultat och ha ett 1325- Det ligger dock i krishanteringens natur att varje situation är unik och att principerna måste tillämpas med hänsyn tagen till de specifika omständigheter som råder i det enskilda fallet. Regeringen instämmer i iakttagelser om att rapporteringen till inte innehållit en tydlig analys av bidragens utveckling och koppling till den aviserade ambitionshöjningen när det gäller militära förbandsbidrag. svenska militära förbandsbidrag i de propositioner som regeringen lägger fram för inför förlängning av en insats. militära förbandsbidrag redovisas även i budgetpropositionen. pekar i sin rapport på att det militära engagemanget inte Skr. 2011/12:18 har ökat sett till antalet utsända, trots högre kostnader. stor del på de högre krav som ställs framför allt i när det gäller att skydda de svenska väpnade styrkorna genom till exempel skyddade fordon och olika specialförmågor för att kunna stödja de afghanska säkerhetsstyrkorna. Vad gäller ambitionen för militära insatser vill regeringen poängtera att målsättningen, enligt inriktningsbeslut , är att Försvarsmakten ska ha en förmåga att över tiden hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt. Beslut om att delta i enskilda insatser måste dock prövas utifrån de behov som uppstår och de förfrågningar som får från internationella organisationer (FN, EU, och Nato). Regeringen instämmer inte i iakttagelser om att dagens anslagsstyrning inte har någon tydlig bäring på de totala kostnaderna för svenska förbandsbidrag. Genom särkostnadsmodellen har den finansiella styrningen av insatser förtydligats och beslutsunderlaget för förbättrats. Beräkningar och redovisning enligt denna modell används i den årliga beredningen av statsbudgeten och i regeringens underlag till riksdagsbeslut om enskilda förbandsbidrag. I och med särkostnadsmodellen redovisar kostnaderna på ett likartat sätt som andra länder. Det är viktigt att skilja på var medlen kommer ifrån (finansiering) och hur medlen används (förbrukning). Uppföljningen av totalkostnad för hur medlen förbrukas vid insatser görs hos Försvarsmakten genom skärningar som går över flera anslag. Forum för samverkan och samordning Frågan om samverkan har varit och förblir angelägen och central i styrning av de svenska bidragen till internationella insatser. Formellt sker samverkan genom löpande gemensamma beredning av alla beslut. Genom strategiska samtal mellan de involverade departementen nås en gemensam bild om mål och medel för kris- hanteringen. De berörda myndigheterna ges möjlighet att lämna synpunkter inte minst inom ramen för en kontinuerlig dialog mellan och dessa myndigheter. Regeringen har inrättat en samverkansfunktion inom för att stärka samverkan i samband med internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området och för att bidra till mer effektiva och samordnande svenska insatser. Samverkansfunktionen sammanträder huvudsakligen på statssekreterarnivå. Därutöver sammanträder tjänstemän på andra nivåer i olika forum. Särskilda samråd äger också rum med berörda myndigheter. Ett exempel på detta är den samrådsgrupp som bjuder in till och där såväl representanter för departement som myndigheter deltar. Andra samråd kan ske på tematisk eller geografisk basis, till exempel för , och . Det är regeringens bedömning att dessa olika forum för samverkan är ändamålsenliga. har enligt instruktion och regleringsbrev att bidra till nationell samverkan för ett samordnat och effektivt genomförande av internationella insatser samt att samverka med berörda myndigheter och organisationer för att utveckla arbetssätt och metoder för samordnade och effektiva internationella insatser inklusive former för multifunktionell och civil-militär samverkan. Regeringen instämmer i att mer kan göras i form av i synnerhet rent praktisk samordning, till exempel för att samordna besök av svenska representanter, att organisera sammankomster för svenskar som arbetar med likartade frågor men för olika organisationer liksom för att förbättra informationsutbytet med berörda ambassader. Det bör dock påpekas att de utsända svenskarna utgör en del av den organisation som står för insatsen och står under respektive insats befälskedja. Det ökade antalet komplexa kriser i världen har bidragit till en ökad efterfrågan på breda insatser som omfattar såväl militära, politiska, utvecklingsinriktade och humanitära aktörer som aktörer ur rättssektorn. Samverkan mellan civila och militära aktörer i olika typer av freds- och statsbyggande insatser är ofta en förutsättning för en effektiv insats. Sådan civil-militär samverkan är dock inte okomplicerad. Med civil-militär samverkan avser regeringen att civila och militära aktörer ska sträva efter samma övergripande mål och ha god kännedom om varandras medel för att uppnå det målet. Det kan ske genom styrning, informationsutbyte eller samverkan. Syftet med civil-militär samverkan är att de militära respektive civila återuppbyggnadsinsatser som görs i ett land eller en specifik region ska vara ömsesidigt förstärkande delar av samlade stöd för säkerhet och utveckling i den aktuella regionen/det aktuella landet. De mest centrala dokumenten som berör civil-militär samverkan är relevanta propositioner, regleringsbrev för berörda myndigheter, skrivelser, i synnerhet Nationell strategi för svenskt deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet (skr. 2007/08:89) samt policydokumenten Policy för säkerhet och utveckling (2010) och Policy för humanitära bistånd (2010). följer därutöver internationella överenskommelser och principer och definitioner från () för vad som kan klassificeras som bistånd (). Det innefattar även principer för hur biståndet kan göras mer effektivt, bland annat genom överenskommelser i Parisdeklarationen och handlingsplanen från Accraöverenskommelsen. Dessutom finns internationella koncept och riktlinjer som gäller för insatser i de organisationer till vilka bidrar med civil och/eller militär personal. Syftet med de båda policydokumenten är att på en övergripande nivå slå fast mål och inriktning för svenskt humanitärt bistånd och bistånd relaterat till säkerhet och utveckling. Målgruppen för policydokumenten är berörda svenska aktörer. Deras verksamhet utgör vanligtvis en del av en större internationell insats. Den samordning som avses i policy- dokumenten rör därför svenskt bistånd i ett bredare internationellt sammanhang och då främst med internationella aktörer och andra givare. Regeringen understryker att det är viktigt att hålla isär utvecklings- Skr. 2011/12:18 samarbete och humanitärt bistånd samt insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området. Dessa utgör olika biståndsformer och har därmed olika förutsättningar för en eventuell samverkan med militära aktörer. Den humanitära policyn är tydlig vad gäller samverkan mellan militära och humanitära aktörer och ger inte motstridiga signaler i förhållande till andra policydokument. Även policyn för säkerhet och utveckling slår fast att olika aktörers roller och mandat måste hållas isär. Däremot finns inget som förhindrar informationsutbyte dem emellan. Av bland annat Nationell strategi för svenskt deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet (skr. 2007/08:51) samt i skrivelsen Att möta globala utmaningar skrivelse om samstämmighet för utveckling (skr. 2009/10:129) framgår att regeringen vill se en ökad civil-militär samverkan. Ett exempel på detta är regeringens beslut att inrätta en senior civil representant i Mazar-e (). ska en övergång ske till en civil ledning för de samlade svenska insatserna i norra . En översyn av strategin för utvecklingssamarbetet med (20092013) ska genomföras , bland annat i syfte att titta närmare på hur olika politikområden bidrar till utveckling i . Regeringen instämmer med i att civil-militär samverkan kan komma att tillämpas på olika vis av relevanta aktörer. Utgångspunkten är dock alltid regeringens målsättningar med det svenska deltagandet i varje enskild insats, och de behov av civil-militär samverkan som följer av dessa mål. Varje myndighet som deltar i en insats har att bidra till civil-militär samverkan utifrån dess särskilda uppdrag och kompetens. Dessa aktörer styrs av olika lagar, regler, policyer, regleringsbrev, instruktioner och regeringsbeslut som tillsammans med regeringens inriktning av bidragen till krishantering sätter ramverket för i vilken utsträckning civil-militär samverkan kan ske. Detta möjliggör flexibilitet och innebär att samverkan måste ske aktörs- och insatsspecifikt. Samarbetsstrategierna utgör i första hand ett styrinstrument för de insatser som finansieras över biståndsanslaget. Dessa insatser bereds och beslutas av Sida. Strategierna hanterar inte annat svenskt stöd, och inte heller sådant som finansieras över andra delar av biståndsanslaget. Varje strategi ska innehålla ett avsnitt om samstämmighet som sätter Sidas bistånd i relation till andra politikområden och stöd till det aktuella landet. Syftet med detta är att göra den samlade politiken mer utvecklingsfrämjande och att dra slutsatser kring möjligheten för biståndet att verka katalytiskt eller som komplement till dessa faktorer eller ansträngningar för utveckling inom andra politikområden. Regeringen bedömer att detta avsnitt borde kunna nyttjas bättre för att teckna en helhetsbild av det svenska engagemanget i det aktuella landet. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har för avsikt att konkretisera mål och motiv för svenska bidrag till internationella insatser. I uppdragen till myndigheterna kommer regeringen precisera att syftet med de svenska bidragen är att bidra till de mål som ställts upp för respektive insats. vill regeringen poängtera att internationella insatser inte får ske på bekostnad av myndigheternas möjlighet att fullgöra sina kärnuppgifter och uppnå de mål regeringen angett för myndigheternas kärnverksamhet i . För de militära insatserna bör motiv och mål tydligare kunna lyftas fram i de propositioner som avser att en svensk väpnad styrka ska kunna sändas till ett annat land. En skrivelse om den civila krishanteringen är under utarbetande i syfte att inför redovisa de politiska målsättningarna för och omfattningen av deltagande i sådana insatser. Regeringen anser att samarbetsstrategiernas avsnitt samstämmighet för utveckling bättre bör kunna beskriva bilden av engagemang i ett land, inklusive krishanteringsresurser, utan att strategiernas omfång ökar. Det ger möjlighet att sätta biståndet i en större, samlad kontext och regeringen avser att se över denna möjlighet. Regeringen avser att utveckla informationen till för att bättre kunna ge en samlad bild av omfattningen och lokaliseringen av samt kostnaderna för de svenska bidragen till internationella insatser. Detta görs med början i budgetpropositionen och kommer att utvecklas ytterligare. Ett mer effektivt och resultatinriktat bistånd är prioriterat av regeringen, liksom att resultat redovisas på ett tydligt och transparent sätt. Sedan tillträdet 2006 har regeringen stärkt resultatstyrningen och uppföljningen av den verksamhet som det svenska biståndet stöder. Utöver vad rekommenderar har regeringen därför för avsikt att också skärpa kraven på resultatredovisning för de internationella krishanteringsinsatser som bidrar med civil personal till. Detta är en del av den samlade översynen av biståndet och arbetet för att förbättra styrningen och resultatredovisningen inom det svenska biståndet. Vidare förbereds en mer systematiskt uppföljning av myndigheternas genomförande av regeringens uppdrag att bidra med personal till insatserna, bland annat genom ett förbättrat prognosarbete. Återredovisningskraven från myndigheterna bör, genom krav i regleringsbreven, kunna utvecklas och göras mer lika. I det arbete kan erfarenheter från det bilaterala och multi-bilaterala utvecklings- samarbetet nyttjas. Genom så kallade dimensioneringsbeslut, som har använts , ger regeringen de myndigheter för vilka omfattningen av bidragen till internationella insatser inte styrs genom regleringsbrev (, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt ) en tydligare styrning och utökad framförhållning för rekryteringen av personalbidrag. Regeringen avser även vidta åtgärder för att stärka samordningen av rättsväsendets myndigheter när det gäller deras medverkan i Regeringen bedömer att en allt Skr. 2011/12:18 större efterfrågan på personal till dessa insatser kräver att formerna för det internationella deltagandet utvecklas och att myndigheternas olika delar stärks var för sig men även inbördes utan att detta inverkar menligt på den nationella verksamheten. Regeringen har inte för avsikt att ompröva särkostnads- modellen. Regeringen bedömer att det inte är motiverat att ompröva samverkansfunktionen, eftersom denna funktion på statssekreterarnivå är relativt nyinrättad och bör få verka innan andra modeller eller funktioner prövas.