prop · GY03157 · 2011-06-28 00:00:00 — Beroende på tolkningen kan staten antingen ha behov av att köpa fler utsläppskrediter eller inte. Behovet av utsläppskrediter beror även på hur de inhemska utsläppen utvecklas. Om utsläppen blir lägre än väntat minskar behovet av utsläppskrediter i motsvarande grad. 3.1.4Oklart hur många utsläppskrediter som finns till förfogande Det är oklart hur många utsläppskrediter som kommer att finnas till förfogande för att uppnå etappmålet till 2020. En mindre del av de utsläppskrediter som har köpt har redan använts till klimatkompensation. administrerar och några myndigheters klimatkompensation för utsläpp av växthusgaser orsakade framför allt av flygresor i samband med tjänsteresor. och myndigheterna köper utsläppskrediter som har levererats till från CDM- projekt i projektportfölj. För att verkställa klimatkompensationen och bidra till minskade utsläpp ska utsläppskrediterna sedan annulleras. har annullerat utsläppskrediter som den har köpt för myndigheternas räkning. Men de utsläppskrediter som köpt för att klimatkompensera har inte annullerats utan är sparade på ett särskilt konto i det ().67 De utsläppskrediter som är annullerade i syfte att klimatkompensera kan inte användas för att uppnå etappmålet till 2020. 67 Intervju med . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter I är det inte uttryckligt rättsligt reglerat vem som är innehavare av statens utsläppskrediter som finns på konton i . konstaterade i rapporten Vad är utsläppsrätter värda? att en sådan reglering finns i , som i likhet med har myndigheter med omfattande självständighet.68 I rapporten uppmärksammades även att regeringen inte heller har bestämt hur stor andel av utsläppskrediterna som ska användas, sparas, säljas eller annulleras. 3.2Anslag och överföring av medel Här granskar vi om anslagen för köp av utsläppskrediter kommer att räcka för att uppnå etappmålet, med utgångspunkten att staten får nå en tredjedel av etappmålet till 2020 med hjälp av utsläppskrediter. Eftersom det finns alternativa tolkningar av etappmålet till 2020 är det emellertid oklart hur stora anslagen bör vara för att åstadkomma måluppfyllelse. Vi pekar dessutom på att har fört över stora delar av anslaget till miljöfinansieringsbolaget . 3.2.1Oklart om anslagen är för stora, för små eller rimliga Beroende på hur etappmålet till 2020 tolkas kan anslagen för köp av utsläppskrediter antingen vara för stora, för små eller rimliga. har fått anslag för att köpa utsläppskrediter från andra länder.69 Av tabell 2 framgår anslagsutvecklingen . Anslaget för köp av utsläppskrediter har ökat kraftigt , framför allt . En nyhet i regleringsbreven är vidare att regeringen har angett ett maximalt belopp på för kostnader knutna till insatser för att förvärva utsläppsenheter. Anslaget för klimatinsatser var 2009 det näst största sakanslaget hos vars huvudsakliga verksamhet och förvaltningsanslag sorterar under . som anslagen har höjts har regeringen inte ställt några krav på återrapportering om verksamheten i regleringsbreven. 68Riksrevisionen (2009), RiR 2009:21. 69Åren 19982001 var anslaget varav fick disponeras av för klimatinsatser i andra länder. Energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser. Från benämns de Insatser för internationella klimatinvesteringar. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Utvecklingen av anslag och dess användning för Anslaget Insatser för internationella klimatinvesteringar 20022010 (miljoner kr) Insatser för internationella klimatinvesteringar (disponibelt för ) Varav avsatt för utgifter till annat än köp av utsläppskrediter Källa: för . *) I anslaget ingår totalt som gäller handel med utsläppsrätter. Dessutom är disponibla för . Regeringen har beräknat anslaget till 446,2 miljoner kronor.70 I budgetpropositionen föreslås ytterligare anslag på totalt för 2013 och 2014.71 Totalt uppgår anslagen då till för perioden 20022014. underlag inför budgetpropositionen grundar sig på en försiktig skattning utifrån pm om behovet av utsläppskrediter för att nå etappmålet till 2020.72 I pm:et skriver att det finns olika sätt att räkna på men det är tydligt att det nationella målets en tredjedel genom insatser i andra länder skulle ge 2009/10:1 utg.omr. 2010/11:1 utg.omr. Se även avsnitt 3.1.1. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter utrymme för avsevärt mer utsläppsreduktionsenheter från andra länder än vad nuvarande anslag omfattar. Om man vill nå upp till den nivå som nationella målet antyder så innebär det årliga statliga förvärv av utsläppsreduktionsenheter på en nivå som är dubbel mot dagens, givet oförändrade priser.73 Anslagen för perioden uppgick till . Detta inkluderar för två fonder som tidigare ansvarade för, och Multilateral Carbon . Av de totala anslagen disponerar för insatser för internationella klimatinvesteringar. har myndigheten fått använda högst för andra utgifter än för köp av utsläppskrediter. Det gäller exempelvis utgifter för: information och stöd till svenska företag deltagande i vissa fonder kostnader knutna till insatser för att förvärva utsläppsenheter kostnader för att förbereda, utarbeta och utveckla underlag för bilaterala överenskommelser med värdländer med mera kostnader för planering, uppföljning, utvärdering, utbildning och kompetensuppbyggnad i mottagarländerna. Av det totala anslaget på , disponeras till handel med utsläppsrätter och av . Av de återstående får 16 miljoner användas till utgifter för annat än köp av utsläppskrediter. 3.2.2Staten har låst pengar långt i förväg har fört över pengar till det nordiska miljöfinansierings- bolaget, , och fram /2010. Pengarna har överförts när myndigheten har tecknat avtal om köp av utsläppskrediter. Nefco sköter sedan utbetalningar direkt till projekten och fonderna när senare får leveranser av utsläppskrediter eller när fonderna rekvirerar medel. När Energimyndigheten har tecknat avtal om förvärv, har myndigheten låst av köpesumman för sju eller tio år.74 I de flesta fall betalas utsläppskrediterna enligt köpeavtalen först vid leverans. Utsläppskrediterna levereras endast på sju eller . 73Pm från till daterat . 74För vissa projekt i köper utsläppskrediter , det vill säga i praktiken än . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter att statens anslag har varit betydligt större än vad som förbrukats . Projekten och fonderna har bara levererat av samtliga avtalade utsläppskrediter som ska levereras fram till 2020.75 Merparten av de låsta pengarna behöver alltså inte betalas ut förrän . I praktiken har låst köpesumman genom att de har fört över pengar till Nefco när ett avtal om CDM- och JI-projekt har tecknats. Även vid inträdet i nya fonder, när inte alla pengar betalas i förskott till fonden, har överfört en del av sin andel till Nefco. Till en viss del utnyttjas också bemyndiganden. Anslag i form av kontrakterade medel, som ännu inte har använts, finns reserverade på ett konto hos Nefco. Nefco verkställer utbetalningarna efter instruktion från . Detta sker oftast vid leverans, det vill säga först efter att utsläppskrediterna har verifierats av en oberoende kontrollör. Nefco sköter även andra utbetalningar som exempelvis transaktionskostnader.76 hade låsta hos Nefco.77 I anslagsredovisning framgår överföringen till Nefco som en transferering. Därmed är anslaget enligt anslagsredovisningen förbrukat. har inte redovisat detta i sin balansräkning. Detta är inte rättvisande enligt revisionsberättelse för årsredovisning 2009. Enligt 16 § anslagsförordningen (1996:1189) gäller för användning av anslagsmedel som grundregel till exempel: En myndighet ska avräkna utgifter för transfereringar mot anslag det budgetår då betalningarna sker. I till om myndighetens årsredovisning 2009 rekommenderar Energimyndigheten att efterfråga ett förtydligande från regeringen att myndigheten har rätt att avräkna anslaget Insatser för internationella klimatinvesteringar vid överföring till Nefco.78 pågår en diskussion mellan , , och om hur anslaget ska hanteras i framtiden.79 75Många projekt har kontrakterats . Flertalet av dessa har ännu inte registrerats hos FN och därmed inte kunnat leverera utsläppskrediter. De kontrakterade summorna är emellertid låsta. 76Transaktionskostnaden är de externa kostnaderna som är relaterade till projektet under hela dess livscykel som till exempel registrerings-, validerings- och certifieringskostnader. 77Riksrevisionens revisionsberättelse för avseende . 78Riksrevisionens revisionsrapport för avseende . 79Se även prop. 2010/11:1 utg.omr. 21 s. 46. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Kontot hos Nefco genererar också ränteintäkter från vilka Nefcos administrativa kostnader dras. Dessa ränteintäkter har inte heller redovisat i balansräkningen. Det är inte beslutat vad dessa ränteintäkter ska användas till.80 För att bedöma om det finns förutsättningar för att nå etappmål till 2020 genom att delvis använda utsläppskrediter är det viktigt att ta hänsyn till de osäkerheter som finns med köp av utsläppskrediter och hur hanterar dessa osäkerheter. Ytterligare en faktor är de brister forskare och intresseorganisationer har framfört att CDM har. CDM är trots många osäkerheter ett etablerat och utbrett sätt att minska utsläppen. Fram till har 2 609 CDM-projekt registrerats av , CDM-styrelsen. Projekten förväntas minska utsläppen med . Vid det senaste klimatmötet i var alla länder förutom överens om att CDM ska fortsätta efter 2012. 3.3.1Osäkert om projekten alltid leder till reella utsläppsminskningar Köp av utsläppskrediter är i grunden en riskfylld verksamhet.81 En anledning är att de utsläppsminskningar CDM- och JI-projekten ska leda till är hypotetiska: För att FN ska godkänna CDM- eller JI-projekt måste projektägare eller projektutvecklare visa att minskningarna av utsläpp blir större om projektet genomförs än om det inte hade realiserats.82 Det kräver att man för varje CDM- och JI-projekt beräknar hur stora utsläppen skulle ha varit om projektet inte hade blivit av, det vill säga att man bedömer projektets additionalitet.83 Detta innebär en grundläggande osäkerhet eftersom man jämför projektets förväntade utsläpp med hur man antar att det skulle ha sett ut om projektet inte hade genomförts. För JI-projekt finns inget intresse av att överskatta mängden utsläppskrediter eftersom JI innebär en omfördelning av utsläpp mellan två länder med skyldigheter att minska utsläppen. För CDM-projekt finns däremot en risk att 81Prototype (2001), s. 27. 82Fores Studie 2009:5, s. 23; Pm från daterat . 83Den hypotetiska beräkningen kallas en referensbana och projektets additionalitet bedöms utifrån denna. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter mängden utsläppskrediter överskattas.84 Anledningen är att CDM innebär en omfördelning mellan ett land utan utsläppsförpliktelser till ett land med sådana förpliktelser (se rutan Kritik mot CDM). CDM-systemet hanterar denna osäkerhet genom att kräva en oberoende granskning av projekten och beräkningar av de förväntade Därefter kontrollerar CDM-styrelsen projektens additionalitet innan den fattar beslut om att eventuellt registrera projekten. Innan utsläppskrediter kan utfärdas undersöker en ny oberoende kontrollör hur stora de faktiska utsläppen har varit jämfört med beräkningen av den hypotetiska utsläppsbanan. Trots detta kontrollsystem hävdar kritiker att additionaliteten kan ifrågasättas för av alla registrerade CDM-projekt.85 Det finns best practice metoder, som Gold Standard, som ska säkerställa att alla projekt bidrar till reella utsläppsminskningar (additionalitet) och hållbar utveckling i värdländerna. Gold Standard är en oberoende standard utvecklad av bland andra Världsnaturfonden (WWF). Den certifierar projekt efter att de är registrerade och verifierade av FN som ett sätt att ytterligare garantera att CDM- och JI-projekt reducerar koldioxid och bidrar till en hållbar utveckling. Fram till var av alla registrerade CDM- och JI-projekt godkända enligt Gold Standard. är inget av de projekt som köper utsläppskrediter från godkända enligt denna standard.86 bedömer att de genom att välja projekt inom förnybar energi och energieffektivisering ger ett konkret bidrag till hållbar utveckling i utvecklingsländer. Myndigheten uppger att de har den tekniska kompetens som krävs för att välja föredömliga projekt och gör därför bedömningen att den extra kostnad som är förknippad med ansökan om Gold Standard inte är motiverad.87 84Energimyndighetens och (2007), ER 2007:28, s. 86. 86Enligt ska ansöka om certifiering enligt Gold Standard för de 14 vindkraftsprojekt som har ingått avtal om och där ska köpa av de utfärdade utsläppskrediterna. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter CDM har kritiserats av forskare och intresseorganisationer för ett antal brister. De flesta anser dock att CDM som system bör bestå, men förbättras. Syftet här är inte att göra en allsidig bedömning av CDM, utan att summera en del av kritiken. tar inte ställning till argumenten. CDM och JI garanterar inte minskade utsläpp Additionalitetskriteriet ska garantera minskade utsläpp. Detta ska de oberoende kontrollörerna säkerställa och FN kontrollera genom CDM-styrelsen och övervakningskommittén för JI. Problemet är att additionalitet är baserat på en analys av hypotetiska utsläppsminskningar, vilket innebär att det i praktiken är omöjligt att veta om ett projekt faktiskt leder till minskade utsläpp (2009). Vissa forskare hävdar att FN godkänner projekt som inte leder till reella utsläppsminskningar, det vill säga att de inte är additionella (Michaelowa & Purohit ; 2007). Om projekt som inte är additionella ändå godkänns av FN, leder dessa projekt till ökade snarare än minskade utsläpp. En uppskattning baserad på 93 projekt anger att additionaliteten kunde ifrågasättas i av de projekt som FN hade godkänt och registrerat (2007). Rivers menar att eftersom fler än en tredjedel av alla registrerade CDM-projekt redan var färdigbyggda när de registrerades, är detta i sig ett bevis för att projekten inte är additionella (International Rivers refererad i ). Vissa typer av CDM-projekt har problem med så kallat utsläppsläckage. Enligt en studie från har av de utfärdade utsläppskrediterna från CDM-projekt som syftar till att destruera lustgas (N2O) i industrin inte gett några reella utsläppsminskningar. Stora delar av industrin har fasat ut av användningen av lustgas utan ekonomisk kompensation. Men en del industriprocesser har flyttat från i-länder till länder som och för att etablera CDM-projekt och få pengar för att förstöra lustgas. CDM har därmed i dessa fall orsakat utsläppsläckage och lett till ökade i stället för minskade utsläpp globalt (Kolmuss och 2010). CDM har begränsad effekt på hållbar utveckling Forskare pekar på att CDM ofta inte leder till hållbar utveckling (Erion 2007; 2007; Sutter & Parreño 2007). CDM har snarare lett till att industrialiserade länder kan köpa billiga utsläppskrediter än till hållbar utveckling i värdländerna. Eftersom värdländerna själva definierar kriterierna för vad som bidrar till hållbar utveckling, sätter de låga krav på hållbar utveckling för att få projekt godkända som CDM- projekt och därmed skapa ett gynnsamt investeringsklimat (2007; Sutter & Parreño 2007; Nussbaumer 2009; 2009; m.fl. 2011). I praktiken har mycket få projekt avvisats av värdlandets officiella projektmyndighet för att inte bidra till hållbar utveckling (Alexeew m.fl. 2010). Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Forskare hävdar att det ofta är en konflikt mellan additionalitet och hållbar utveckling (2007; Sutter & Parreño 2007; Alexeew m.fl. 2010). Baserat på empiri från 40 indiska CDM-projekt hävdar et al. (2010) att vindkrafts-, vattenkrafts- och biomassaprojekt ofta bidrar till hållbar utveckling, men att sannolikheten att de är additionella är lägre. Sannolikheten är större att energieffektiviseringsprojekt inom industrin är additionella, men dessa bidrar inte lika mycket till hållbar utveckling. Den geografiska spridningen av CDM-projekt är svag och begränsar CDM- mekanismens effekt på hållbar utveckling globalt. , , och hade av alla godkända CDM-projekt (CDM-watch). Administrationen av CDM är dyr och ineffektiv FN:s additionalitetstester är ineffektiva och tidsödande. Processen med att granska om projekt verkligen är additionella tar en stor del av CDM-styrelsens begränsade tid och medför att registreringsprocessen blir utdragen, är relativt dyr och innebär dessutom att utfallet är osäkert (2009). Arbetet i den FN-tillsatta CDM-styrelsen har inte fungerat effektivt. Styrelsen fattar alla beslut om registrering och styrelsen blandar sig ofta i enskilda projekt (2009). Det tar därför ofta över innan ett CDM-projekt är godkänt och registrerat. Ett fåtal oberoende granskningsinstitut () är godkända av FN och verksamma på den globala CDM-marknaden. Dessa är antingen överbelastade eller saknar tillräckliga resurser för att ge fullständiga analyser av projekten. Det bidrar i sin tur till att det tar att få ett projekt godkänt och registrerat i FN-systemet (2009). De oberoende granskarna betalas av projektutvecklarna. Granskarna har därmed ekonomiskt intresse av att godkänna projekt, även om de inte leder till hållbar utveckling eller inte är additionella, för att få ett gott rykte bland värdländer, konsulter och köpare (2010). Undersökningar visar att de oberoende kontrollörerna godkänner många projekt som inte uppfyller FN:s kriterier och som slutligen inte godkänns av FN (CDM-watch). Transaktionskostnaderna i CDM-cykeln är så stora att små projekt har svårt att täcka sina kostnader. Kostnaderna för att utveckla en projektbeskrivning (PDD) och för att betala de oberoende granskarna är lika stora för små som för stora projekt. Många potentiella CDM-projekt blir därför aldrig av. 3.3.2Osäkert om projekten blir av Köp av utsläppskrediter i andra länder är också riskfyllt eftersom de projekt investerar i oftast inte är färdigutvecklade när beslut fattas om att teckna avtal. Det är mer riskfyllt att investera i ett projekt som är i ett tidigt utvecklingsstadium än i ett projekt som är nästan färdigt eller redan Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter registrerat.88 Ett projekt kan verka lovande på papperet, men kan vara svårt att genomföra i praktiken. Osäkerheterna ligger dels på politisk och institutionell nivå, dels på projektnivå. I länder där CDM eller JI inte är etablerade mekanismer kan det uppstå problem på politisk nivå som gör att projekt är svåra att genomföra. har exempelvis inte haft fungerande besluts- och godkännandeprocesser för JI , vilket var en av orsakerna till att planerade projekt i inte blev av.89 I mindre utvecklade länder kan det finnas politiska risker som demokratisk instabilitet eller interna konflikter som gör projekten extra osäkra. Det finns även en risk att den anläggning som ett projekt ska uppföra inte kommer till stånd av ekonomiska, tekniska eller andra skäl. Därutöver finns det också en risk att projektet inte godkänns av den nationella projektmyndigheten och därför inte går vidare till FN för slutligt godkännande. Enligt Energimyndigheten kan flera av de projekt myndigheten har ingått avtal med komma att avbrytas.90 uppger att den hanterar denna risk genom att för flertalet av de bilaterala projekten betala först vid leverans av utsläppskrediter.91 Detta gäller emellertid inte för flertalet av de fonder myndigheten deltar i. 3.3.3Osäkert om projekten blir godkända och registrerade En central fråga vid val av projekt bör vara om projektet kan uppfylla de krav som ställs för att bli registrerat av FN. Även projekt som är så gott som färdigutvecklade kan få problem med registreringen eller bli försenade om exempelvis beräkningarna av hur stora utsläppsreduktioner projektet kommer att bidra till är för optimistiska. föranledde av alla CDM-projekt som inkommit till CDM-styrelsen en förnyad granskning av styrelsen eftersom det var osäkert om kriterierna var uppfyllda. Av dessa blev aldrig godkända eftersom de inte uppfyllde FN:s krav.92 Godkännandeprocessen för CDM- och JI-projekt är dessutom tidskrävande. De FN-tillsatta styrelserna fattar alla beslut om registrering och går ofta in och granskar enskilda projekt. Processen med att granska om projekt verkligen är additionella tar en stor del av CDM-styrelsens begränsade tid och medför att registreringsprocessen tar och att utfallet är osäkert.93 88Energimyndigheten och (2007), ET2007:29, s. 88. 89Pm från framtagen till daterat . 91Enligt skriftliga svar på faktagranskning . 92Webbplatsen till CDM-watch . 93Fores Studie 2009:5. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 3.3.4Osäkert hur ett klimatavtal ser ut Kyotoprotokollet sträcker sig , och finns inget internationellt regelverk om bindande utsläppsminskningar för tiden . Det finns vissa osäkerheter kring regelverket för CDM efter 2012, men det är klart att CDM kommer att fortsätta. Det är däremot osäkert om JI kommer att bestå efter 2012. Det innebär att det finns vissa risker med att ingå köpeavtal om utsläppskrediter som ska levereras efter 2012. Bland annat är det osäkert om utsläppskrediter från länder som kommer att kunna användas för att nå internationella klimatmål efter 2012. I avvaktan på en global uppgörelse har EU åtagit sig att minska utsläppen av växthusgaser med till 2020 jämfört med nivåer. Om det inte finns något globalt klimatavtal efter 2012 får stater och företag inom EU bara använda utsläppskrediter från projekt som är registrerade eller från projekt i minst utvecklade länder och små östater med u-landsstatus för att nå EU:s klimatmål till 2020.94 Det finns däremot inga begränsningar på vilka utsläppskrediter får använda för att nå det nationella etappmålet till 2020. 2009 regeringens klimatproposition som understryker att satsningar företrädesvis bör ske i , och . I propositionen betonas det att det är angeläget med projekt i minst utvecklade länder och små östater med u-landsstatus.95 I en utredning beskrev olika möjligheter att inkludera CDM och JI i ett nytt klimatavtal efter 2012. bör utgångsposition i förhandlingarna vara att varianter av projektbaserade mekanismer ska inkluderas i ett nytt avtal.96 har emellertid inte kommenterat hur myndigheten hanterar de speciella risker som perioden innebär, när myndigheten väljer projekt och investerar i fonder. har poängterat behovet av att visar tilltro till ett internationellt avtal efter 2012 där CDM och JI ingår genom att fortsätta att köpa utsläppskrediter i andra länder.97 Regeringen ser positivt på deltagande i framtidsfonden Future , som enbart köper utsläppskrediter för perioden efter 2012.98 94EU:s energi- och klimatpaket . De minst utvecklade ländernas totala utsläpp uppgår till av de globala utsläppen. 2008/09:162 s. 110. 96Energimyndigheten (2006), ER 2006:39. 98Miljöminister i pressmeddelande från . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter deltar i fonden med . I informationen om fonden beskrivs att deltagandet är spekulativt och att alla fonddeltagare måste vara beredda på att förlora alla medel de investerat i fonden, eftersom det ännu inte finns något avtal efter Kyoto.99 Fonden erbjuder projekten förskottsbetalningar. uppmanade alla framtida fonddeltagare att göra egna riskanalyser inför ett eventuellt beslut att gå in har under granskningen uppgett att den inte har gjort någon sådan analys, och har inte tagit del av någon riskanalys.100 I samband med faktagranskningen anger emellertid att analyser har gjorts.101 Myndigheten har dock inte dokumenterat dessa riskanalyser. Den kommersiella aktören är en av de största på CDM-marknaden. anser att statliga aktörer har en roll att spela på den osäkra CDM- marknaden . menar att stater mer aktivt borde ta den risk det innebär att teckna avtal efter 2012. Företaget jämför marknaden med den osäkerhet som rådde på CDM-marknaden i början, 20042005, då privata aktörer var försiktiga med att investera i CDM och JI.