prop · GZ0336 · 2011-11-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:36 basanslaget för forskning och forskarutbildning Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av av basanslaget för forskning och forskarutbildning (RiR 2011:21). Regeringen instämmer i iakttagelse att det inte finns något som tyder på att anslaget för forskning och forskarutbildning används felaktigt av universitet och högskolor. Regeringen kan inte utifrån granskningen dra slutsatsen att det krävs några större förändringar i uppföljningen av hur anslagen för forskning och forskarutbildning fördelas eller används. Regeringen anser att det finns skäl för universitet och högskolor att utveckla beskrivningen av hur anslagen för forskning och forskar- utbildning används. Vidare ser regeringen positivt på det arbete som universitet och högskolor bedriver för att redovisa kostnader för utbildning på forskarnivå. När det gäller frågan om resursfördelning för forskning och utbildning på forskarnivå avser regeringen att återkomma i den forsknings- och innovationsproposition som är planerad . Ärendet och dess beredning.............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens åtgärder med anledning av om användning av basanslaget för forskning och forskarutbildning........................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning överlämnade ningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning (RiR 2011:21) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till från det att regeringen har tagit emot rapporten. Tidsfristen inkluderar inte månaderna . har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av regeringens skrivelse. har granskat användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor. Syftet med granskningen har varit att undersöka om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning innebär ett effektivt resursutnyttjande och om anslaget används i enlighet med de intentioner som har gett uttryck för. Granskningen har genomförts genom studier av statistik, årsredovisningar och forskningsstrategier samt en enkät riktad till 29 lärosäten, en fallstudie vid tre lärosäten och intervjuer med företrädare för och andra berörda myndigheter. Anslaget för forskning och forskarutbildning ska enligt bland annat ge lärosätena möjlighet att agera självständigt och fatta strategiska beslut om långsiktiga inriktningar och prioriteringar om forskning och forskarutbildning. anser att det finns flera faktorer som riskerar att leda till att basanslagen för forskning och forskarutbildning inte kan användas enligt dessa intentioner. Det handlar bland annat om bristande underlag om verksamheten, t.ex. att kunskap saknas om vad forskarutbildningen kostar, att kostnaderna för forskning inte kan delas upp på olika kostnadsslag och att det kan finnas en risk att anslagen för grundutbildning respektive forskning och forskarutbildning blandas samman. anser också att långsiktiga åtaganden av samfinansiering av forskning innebär en finansiell risk liksom en risk att beslut om basanslagets användning fattas på bristfällig grund. Granskningen visar också att vissa lärosäten har ett begränsat utrymme att uppfylla andra intentioner med basanslaget än samfinansiering och finansiering av utbildning på forskarnivå. övergripande slutsats är att det inte finns något som tyder på att basanslaget för forskning och forskarutbildning skulle användas felaktigt av lärosätena, men påpekar att regeringen borde behöva mer kunskap om hur basanslaget används än vad som är fallet . har rekommenderat regeringen följande. Regeringen bör överväga om systemet för fördelningen av basanslaget är väl avvägt i relation till målet att varje universitet och högskola ska ha förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om sin forskning och att värna lärosätets integritet gentemot Skr. 2011/12:36 sina samarbetspartner. Regeringen bör utifrån en analys av incitament och risker utveckla sin uppföljning av hur de statliga medlen för forskning fördelas och förbrukas . Vidare har rekommenderat universitet och högskolor att utveckla sin interna redovisning så att den ger bättre underlag för att bedöma risker, prioritera och följa upp basanslagets användning. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i iakttagelse att det inte finns något som tyder på att anslaget för forskning och forskarutbildning används felaktigt av universitet och högskolor. Regeringen kan inte utifrån granskningen dra slutsatsen att det krävs några större förändringar i uppföljningen av hur anslagen för forskning och forskarutbildning fördelas eller används. Utgångspunkten för granskning är att anslaget för forskning och forskarutbildning har flera sinsemellan motstridiga mål att uppfylla. Utöver det uppenbara ändamålet att anslaget ska användas för forskning och utbildning på forskarnivå, pekar på att anslaget även ska ge lärosätena möjlighet att agera självständigt och fatta strategiska beslut om långsiktiga inriktningar och prioriteringar samt bidra till att lärosätena kan hävda sin integritet gentemot sina samarbets- partner. Regeringens uppfattning är att universitet och högskolor ska ha en stor grad av självbestämmande över sin verksamhet och vara fria att fatta strategiska beslut utifrån de förutsättningar som ges av regering och riksdag. Det är regeringens uppfattning att universitet och högskolor i mycket hög grad fattar beslut om användningen av anslaget för forskning och forskarutbildning utifrån dessa principer. anser att lärosätenas årsredovisningar och den officiella statistiken inte ger en precis bild av hur mycket av forskningen som finansieras via anslaget för forskning och forskarutbildning. Regeringens uppfattning är att det inte finns några skäl till att kostnaderna för lön, drift, avskrivningar och lokaler ska kunna delas upp mellan det som anslagsfinansieras respektive bidragsfinansieras. Det primära är att universitet och högskolor med sina egna prioriteringar och bedömningar strävar mot att åstadkomma en forskning av hög internationell kvalitet. Huruvida denna är finansierad av direkta anslag, bidrag eller en blandning av anslag och bidrag, är underordnat detta. Samfinansiering avser dels sådana medel som skjuts till när de externa forskningsmedlen inte finansierar forskningsprojekt fullt ut, dels sådana medel som krävs som medfinansiering av vissa finansiärer. Sam- finansiering är i många fall en förutsättning för att viss forskning ska komma till stånd, eller bedrivas i större omfattning, och kan ha stor positiv effekt på möjligheterna att bedriva forskning vid ett lärosäte. Genom införandet av universitets- och högskoleförbunds redo- visningsmodell för indirekta kostnader har lärosätenas kontroll över forskningsprojektens totala kostnader ökat och den del av forsknings- projekten som finansieras med anslagsmedel gjorts tydligare. Vilka samfinansierade projekt ett lärosäte väljer att delta i, måste vara upp till respektive lärosätes prioriteringar och strategiska beslut. Det innebär bland annat att regeringen inte bör ha synpunkter på hur stor andel av anslaget för forskning och forskarutbildning som ett lärosäte väljer att använda för samfinansiering. Regeringen instämmer i att samfinansiering i vissa fall kan göra verksamheten svårplanerad, men instämmer inte i att långsiktiga åtaganden av samfinansiering utgör en risk att universitet och högskolor fattar beslut på bristfälliga grunder. Verksamheten vid universitet och högskolor präglas i stor utsträckning av en decentraliserad besluts- struktur. Det är vanligt att anslagen för forskning och forskarutbildning fördelas internt och att en mottagande enhet också har ett ansvar för att planera verksamheten utifrån de givna förutsättningarna. Detta leder till att beslut om användningen av anslag för forskning och forskarutbildning kan fattas långt ut i organisationen, och regeringen förutsätter att dessa beslut fattas utifrån kunskapen om vilka medel som är långsiktigt uppbundna. pekar på att få lärosäten kan redogöra för kostnaderna för utbildning på forskarnivå. Enligt utgör kostnaderna för utbildning på forskarnivå mellan en tredjedel och hälften av anslagen för forskning och forskarutbildning. Kostnaderna för utbildning på forskarnivå är i viss utsträckning svåra att uppskatta på grund av den nära kopplingen till forskningen. Sedan granskning har arbetet med att enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag utveckla mått för verksamhetens prestationer avseende kostnader och volymer fortsatt. Det pågår för tillfället bland annat ett arbete vid universitet och högskolor att ta fram en modell för beräkning av kostnader för utbildning på forskarnivå. Regeringen ser positivt på detta arbete. Regeringen instämmer delvis i att det kan finnas skäl för universitet och högskolor att utveckla beskrivningen i årsredovisningarna av hur anslagen för forskning och forskarutbildning används. Det kan t.ex. handla om kostnaderna för utbildning på forskarnivå eller andra prioriteringar som lärosätet väljer att göra. Regeringen har angett att verksamheten vid universitet och högskolor ska redovisas uppdelad på utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå. Något krav på att redovisa verksamhetens kostnader uppdelade på olika finansiärer finns inte. Det finns därmed inget skäl för universitet och högskolor att redovisa någon uppdelning av anslaget för forskning och forskarutbildning på olika kostnadsposter. Universitet och högskolors uppgifter är enligt högskolelagen (1992:1434) dels att anordna utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, dels forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annat utvecklingsarbete. Därutöver ska universitet och högskolor samverka med det omgivande samhället och verka för att forskningsresultat kommer till nytta. Statliga anslag för verksamheten vid universitet och högskolor tilldelas i två delar: anslaget för grundutbildning och anslaget för forskning och forskarutbildning. Verksamhetens kostnader ska som angetts ovan redovisas på utbildning Skr. 2011/12:36 på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på Trots denna finansiella uppdelning är utbildning och forskning till stor del en integrerad verksamhet vid universitet och högskolor. Detta är positivt och ska inte begränsas av redovisnings- tekniska skäl. Det är inte önskvärt att det ska råda vattentäta skott mellan utbildning och forskning. Det är dock viktigt att universitet och högskolor kan redovisa sin verksamhet ekonomiskt enligt de bestämmel- ser som regeringen har angett. Att ett visst mått av schabloner används vid fördelningen av kostnader mellan utbildning och forskning är oundvikligt i en så pass integrerad verksamhet som den vid universitet och högskolor, och kan inte vara avgörande för kvaliteten och effektiviteten i den totala verksamheten. I forsknings- och innovationspropositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160) presenterade regeringen införandet av två indikatorer för tilldelning av lärosätenas anslag för forskning och forskarutbildning. De två indika- torerna är dels möjligheten att attrahera externa medel, dels resultatet i form av publiceringar och citeringar. De ligger till grund för tilldelning av nya resurser och för omfördelning av av de befintliga basresurserna. Regeringen angav också att den hade för avsikt att noga följa och utvärdera effekterna av det nya systemet. Regeringen gjorde också bedömningen att det skulle vara önskvärt att fördelningen av direkta anslag även bygger på utvärderingar av kvaliteten inom olika forskningsområden. Regeringen aviserade i propositionen avsikten att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna för att utveckla en sådan modell. En utredare har därför fått i uppdrag att lämna förslag på hur utvärdering av forskningskvalitet kan användas som ett komplement för tilldelning av resurser till universitet och högskolor (dnr U2010/4151/). I uppdraget ingår också att utreda hur bedömningar av lärosätenas samverkan med omvärlden ska kunna ingå i resurs- tilldelningssystemet. Regeringen avser att återkomma i denna fråga. Utöver detta ser regeringen inga övergripande skäl att överväga om fördelning av anslaget för forskning och forskarutbildning bör omprövas. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har generellt en god bild av användningen av anslagen för forskning och forskarutbildning. Det finns likväl skäl för universitet och högskolor att utveckla beskrivningen av hur anslagen för forskning och forskarutbildning används. Universitet och högskolor ska i åter- rapporteringen i årsredovisningen utgå från de övergripande mål för verksamheten som finns i högskolelagen (1992:1434). I detta bör det ingå att ge en djupare bild av forskningsverksamheten. Regeringen ser positivt på det arbete som universitet och högskolor bedriver för att redovisa kostnader för utbildning på forskarnivå. Regeringen avser att återkomma i frågan om resursfördelning för Skr. 2011/12:36 forskning och utbildning på forskarnivå i den forsknings- och innovationsproposition som är planerad . Med detta anser regeringen att frågan är slutbehandlad. om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning har granskat om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning innebär ett effektivt resursutnyttjande och om anslaget används i enlighet med de intentioner som har givit uttryck för. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för 29 lärosäten, och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Vidare har lärosäten och andra berörda givits tillfälle att diskutera granskningen vid ett seminarium på . Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen samt universitet och högskolor. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisionsråd , revisor , revisionsledare , revisionsdirektör och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , , , , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , , , , , , , , , , Högskolan på , , , , , och . Granskningsobjekt, avgränsningar och begrepp Regeringens styrning och uppföljning av basanslaget Basanslaget ska användas till mycket Forskningspolitiska vägval och regeringens styrning Regeringens uppföljning av basanslaget Basanslagets betydelse för forskningens finansiering Knappt hälften av forskningen finansieras med basanslag Basanslagets betydelse skiljer sig mellan lärosäten Lärosätenas forskningsinriktningar är opreciserade Lärosätenas interna prioriteringar och omfördelningar Få lärosäten kan redovisa hur basanslaget används 4 Risk för att anslag inte hålls isär Anslaget för forskning får inte användas för utbildning Inga tecken på att medel förs från forskning till grundutbildning Oprecis redovisning innebär risk att anslag inte hålls isär Fler lärosäten har fått examenstillstånd Ökad frihet att dimensionera forskarutbildningen Begränsad kunskap om forskarutbildningens sammanlagda kostnader Basanslaget står för hälften av doktoranders studiefinansiering Utbildningsmomentet i forskarutbildningen varierar En grov uppskattning av de sammanlagda kostnaderna kunskap om samfinansiering med forskares tid Ett steg närmare full kostnadstäckning Varierande behov av att samfinansiera lokaler och indirekta kostnader Samfinansiering ett åtagande för framtiden 7En samlad bild av lärosätenas förutsättningar att leva upp till intentioner Lärosätenas utrymme för prioriteringar Incitament och risk i forskningsfinansieringen Regeringen har en begränsad bild av basanslagets användning Enkät till 29 lärosäten om basanslagets användning Urval av fallstudie vid tre lärosäten Begränsad kunskap om forskarutbildningens kostnader även i andra länder Jämförelse mellan tidsanvändning och redovisade kostnader för forskning och grundutbildning har granskat användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor. I bedrivs forskning utanför företagen i huvudsak vid universitet och högskolor. uppgick den statliga basfinansieringen i form av direkta statsanslag för forskning och forskarutbildning till , vilket motsvarade cirka av lärosätenas forskningsfinansiering. Regeringen har lagt ett stort ansvar på universitet och högskolor att besluta om basanslagets användning och interna fördelning. För att basanslaget för forskning och forskarutbildning ska kunna användas effektivt är det viktigt att det finns kunskap om kostnader och hur forskningsmedlen används vid lärosätena. Syftet med granskningen är att undersöka om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning innebär ett effektivt resursutnyttjande och om anslaget används i enlighet med de intentioner som har givit uttryck för. Granskningen har delats upp i tre delområden: hur basanslaget faktiskt används, regeringens styrning och uppföljning samt lärosätenas styrning och uppföljning. Granskningen avser regeringen och lärosäten som har statliga anslag för forskning med undantag för de konstnärliga högskolorna och Gymnastik- och . Det empiriska underlaget till granskningen utgörs av statistik och andra kvantitativa data med avseende på forskningsfinansiering, en enkät riktad till 29 lärosäten, officiell statistik, årsredovisningar, forskningsstrategier och en fallstudie vid tre lärosäten. Därtill har intervjuer genomförts med företrädare för och andra berörda myndigheter. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Forskningen i högskolan finansieras både av direkta anslag och av externa medel. Externa medel söks i konkurrens och skapar en potential till förändring av forskningens inriktning. Den kan ske antingen från forskarsamhället om det är forskarinitierad forskning eller utifrån om det handlar om riktade satsningar för att svara mot upplevda behov i samhället. Utöver de krav som generellt ställs på forskningen har basanslaget en särskild roll att fylla. Det ska ge universitet och högskola förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om sin forskning och att värna lärosätets integritet gentemot sina samarbetspartner. Anslag kan föras mellan forskning och grundutbildning Vardagen i högskolan består av både forskning och grundutbildning och de båda verksamheterna bedrivs i stor utsträckning av samma personal. Anslagen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå (grundutbildning) och anslaget för forskning och utbildning på forskarnivå (forskarutbildning) ska hållas isär, och den ena verksamheten får inte bekostas av den andra. fallstudie antyder att lärare vid institutioner inom humanistisk fakultet kan behöva ta tid avsedd för forskning i anspråk för grundutbildning. En genomgång av årsredovisningar ger dock inte stöd för att grundutbildningen generellt skulle ta mer resurser i anspråk än vad som avsatts, eftersom endast ett par lärosäten hade ett ackumulerat underskott i utbildningsverksamheten och omfattningen var mycket begränsad. Den analys av förhållandet mellan arbetad tid och kostnadsfördelning som genomförts på aggregerad nivå tyder inte heller på att basanslaget skulle användas till annat än forskning och forskarutbildning. Den tid för forskning respektive undervisning som forskare och lärare vid lärosätena rapporterar till SCB tyder på att forskningens egentliga indirekta kostnader antingen är betydligt lägre än grundutbildningens, eller att det finns en risk att grundutbildningen får bidra till en del av forskningens indirekta kostnader. En överföring av medel är möjlig eftersom det med dagens redovisning inte går att säkra att det är vattentäta skott mellan verksamheterna. Vid lärosätena baseras redovisning av kostnader huvudsakligen på planerad tidsåtgång och inte faktiskt arbetad tid. Om planerad tid skiljer sig från den arbetade tiden i praktiken, innebär detta en omfördelning av kostnader mellan grundutbildning och forskning. Granskningen har inte gått in på om överföring sker och i vilken mån detta korrigeras efter att lärosätena gjort interna uppföljningar. Osäkerheten i underlaget för redovisningen innebär en risk att anslag används på annat sätt än som avsett. Sammantaget finns det behov att utveckla den interna redovisningen av hur anslagen används för att lärosätenas ledningar ska få tillräcklig kunskap för att kunna säkerställa att användningen av de olika anslagen hålls isär. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Oklart vad forskarutbildningen kostar Verksamheten inom forskarutbildningen är väl integrerad med övrig forskning men den är också en del av det statliga utbildningssystemet. En grov skattning av hur stor andel av basanslaget som utgörs av kostnader för forskarutbildningen har genomförts i granskningen. Den tyder på att mellan en knapp tredjedel och hälften av basanslaget i genomsnitt går till forskarutbildning. Andelen synes vara betydligt högre vid högskolor och nya universitet än vid de äldre universiteten. Granskningen visar att den del av forskarutbildningen som finansieras via basanlag i genomsnitt motsvarar utbildningsmomentet och eventuellt ytterligare av doktorandtiden. I praktiken är dock variationen i utbildningsmomentets omfattning Det varierar mellan ett eller och innehållet kan innefatta kursläsning på forskarnivå, avancerad nivå eller deltagande i konferenser m.m. Många lärosäten saknar kunskap om vad en så betydande verksamhet som forskarutbildningen kostar och därmed även om hur stor andel som är beroende av finansiering via basanslaget. Detta försvårar för lärosätenas ledningar att fatta väl grundade beslut om dimensioneringen av forskarutbildningen. Samfinansiering binder upp framtida resurser Samfinansiering har av regering och riksdag angivits som ett användningsområde för basanslaget. Den förkommer både i form av att indirekta kostnader och lokalkostnader täcks med basanslag och genom att forskares tid finansierad med basanslag ställs till förfogande. Samfinansiering beslutas ibland av lärosätenas ledningar i form av stöd till större forskningsmiljöer och kan ingå som en del av lärosätenas så kallade strategiska satsningar. Beslut om samfinansiering tas dock oftast längre ut i organisationen. I och med implementeringen av den så kallade SUHF-modellen har universitet och högskolor tagit ett stort steg framåt när det gäller förutsättningar att bedöma behovet av samfinansiering på grundval av den interna redovisningen. har regeringen ställt krav på återrapportering om hur omfattande den beslutade samfinansieringen är. Denna rapportering redovisar samfinansiering av forskningens indirekta kostnader och direkta lokalkostnader. Omfattningen av samfinansiering i form av forskares tid finns det däremot inte någon samlad bild av.