prop · GZ0323 · 2011-10-25 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2011/12:23 om samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av Riks- revisionens granskningsrapport av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Ett (o)lösligt problem? (RiR 2011:17). Regeringen instämmer delvis i iakttagelser när det gäller genomförda satsningar och kvarstående samordnings- och sam- verkansproblem. Det går dock inte att bedöma utfallet av vissa av de åt- gärder som regeringen redan genomfört för att förbättra samverkan, efter- som åtgärderna har gällt och det i vissa fall ännu saknas utvärderingar. Regeringen avser att påbörja ett internt arbete som syftar till att för- djupa analysen av stöd och samordning av insatser till barn och unga med funktionsnedsättning. Vidare avser regeringen att ge i uppdrag att i samråd med , ta fram och löpande uppdatera en nationell guide med information om de stöd som barn med funktionsnedsättning kan få samt vilka huvudmän som ansvarar för respektive stöd. Regeringen avser också att ge i uppdrag att inhämta åsikter och erfarenheter från barn och unga med funktionsnedsättning i syfte att på ett metodiskt sätt undersöka och sam- manställa hur barn och unga med funktionsnedsättning upplever sin situ- ation och det stöd de får. Vidare avser regeringen att ge i uppdrag att genomföra en tematisk analys av levnadsvillkoren för unga med funktionsnedsättning, bl.a. när det gäller utbildning, fritidsverksamheter, föreningsliv och arbetsmarknad. Ärendet och dess beredning.............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens åtgärder med anledning av av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning (RiR 2011:17) ................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning överlämnade av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning ett (o)lösligt pro- blem (2011:17) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av gransk- ningsrapporten ska lämnas till från det att regeringen har tagit emot rapporten. har granskat om offentliga aktörers samordning av stöden till barn och unga med funktionsnedsättning kan göras mer effektiv inom ramen för de medel som satsas på området1. Eventuella samordnings- problem som kan uppkomma i samband med inträdet i vuxenlivet berörs inte. Den huvudsakliga bedömningsgrunden för granskningen är att de aktörer som stöder barn och unga med funktionsnedsättning ska sam- verka och samordna sig så att de unga och deras familjer ska kunna ha ett så normalt liv som möjligt. Bedömningsgrunden utgörs av lagar och föreskrifter som reglerar stödet samt regeringens och inten- tion om jämlika levnadsförhållanden. I granskning redo- visas följande iakttagelser: -många satsningar men samordningsproblem kvarstår -aktörerna har fortfarande samverkansproblem -föräldrar bär fortfarande ett tungt samordningsansvar -kompletterande åtgärder behövs -godtyckliga bedömningar ytterligare ett problem som kräver lös- konstaterar att riksdag och regering under vidtagit åtgärder för att underlätta för berörda familjer. Flera av de åtgärder som regeringen har vidtagit går inte att bedöma utfallet av eftersom de förekommer sparsamt, gällt eller för att ut- värderingar saknas. anser vidare att mångfalden av huvudmän och aktörer försvårar samverkan och bidrar till problem och förvirring hos alla in- blandade. Ingen har heller en helhetsbild över individens situation och det saknas tillgång till aktuell och heltäckande information om vilka stöd som finns och vilken huvudman som ansvarar för respektive stöd. För- äldrar och berörda aktörer uppger att offentliga aktörer inte samordnar stödinsatserna till barn med funktionsnedsättning på ett sätt som under- 1 Med stöd avser stöd som ges av landstingen, dvs. habilitering, rehabili- tering, hjälpmedel, sjukvård samt tolktjänster. Vidare avser stöd som ges av kommunerna, dvs. insatser enligt lagen (1993:387), om stöd och service till vissa funktions- hindrade förkortad LSS, insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), resurser i skola och förskola, hjälpmedel i skolan samt färdtjänst. Vidare avser i sin rapport stöd som staten ansvarar för som vårdbidrag, assistansersättning, bilstöd och tillfällig föräldrapenning. lättar för berörda familjer. Följden blir att samordningsansvaret ligger Skr. 2011/12:23 hos föräldrarna, vilket kan vara en bidragande orsak till att de är sjuk- skrivna i större utsträckning och har svårare än andra föräldrar att hävda sig på arbetsmarknaden. anser att det ska vara möjligt att åstadkomma förbätt- ringar genom att pröva nya vägar som kompletterar befintligt stöd för samverkan och framhåller att det bör prövas vad det skulle ge för prak- tiskt resultat med en åtgärd som innebär att det finns en särskild person som samordnare av stöd. I granskning har det framkommit synpunkter på att likvärdiga fall bedöms olika vid beslut om stöd. Begreppet normalt föräldraansvar som handläggare hänvisar till i samband med bedöm- ningen av rätt till stöd verkar tolkas på olika sätt av olika aktörer. Det saknas enligt vägledning eller ett beslutsstöd. har rekommenderat regeringen följande. -Regeringen bör starta en försöksverksamhet med samordnare. Deras uppgift ska vara att underlätta samverkan mellan aktörer i syfte att förbättra samordningen av stödet för familjer med barn med funktionsnedsättning. Utvärderingen bör kunna utgöra under- lag för beslut om att eventuellt permanenta verksam- heten och sprida den nationellt. -Regeringen bör ge i uppdrag att i samråd med be- rörda myndigheter och andra relevanta aktörer ta fram och löpande uppdatera en nationell guide som innehåller övergripande informa- tion om de stöd som barn med funktionsnedsättning kan få samt vilka huvudmän som ansvarar för respektive stöd. -Regeringen bör ge i uppdrag att i samarbete med ta fram en vägledning som ska tjäna som diskus- sionsunderlag och beslutsstöd då begreppet normalt föräldraansvar används i bedömningarna av rätt till stöd och insatser. Riksrevisio- nen har rekommenderat följande. -bör inom ramen för sin tillsyn granska att avtal mel- lan offentliga huvudmän och privata utförare innehåller villkor om samverkan. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer delvis i iakttagelser när det gäller satsningar och kvarstående samordnings- och samverkansproblem. Det är dock viktigt att inledningsvis erinra om att frågan om effektiv samord- ning och samverkan är komplex och inbegriper flera samhällsnivåer och flera huvudmän, däribland landsting och kommuner med egna politiska församlingar, omfattande lagstiftning, svåra bedömningar och avväg- ningar om vilka åtgärder som är bäst lämpade för den enskilde. Riks- revisionens granskning pekar på ett antal områden där det finns indika- tioner på problem. Regeringen avser att göra en djupare analys av sam- ordningsproblemen än vad som ryms i föreliggande granskning bl.a. för att kunna beakta hur åtgärder som vidtagits har bidragit till att förbättra samordningen. Regeringen instämmer i iakttagelse att det för vissa av de genomförda åtgärderna inte går att bedöma utfallet eftersom de gällt och då det i vissa fall ännu saknas utvärderingar. Den reglering i hälso- och sjukvårdslagen och i SoL som trädde i kraft och som avser kommuners och landstings skyldigheter i fråga om gemensam individuell planering och gemensamma överens- kommelser om samarbete är ett exempel på sådana åtgärder (prop. 2008/09:193). Det gäller även en ny bestämmelse i SoL som har införts för att förtydliga att socialnämnden ska erbjuda stöd för att underlätta för personer som vårdar en närstående som är långvarigt sjuk, äldre eller som stöder en person som har funktionsnedsättning (prop. 2008/09:82). Ett barns vårdnadshavare har enligt ett ansvar för att barnets behov av bl.a. omvårdnad och tillsyn blir tillgodosedda. I denna pro- position framhålls att insatser till bl.a. anhöriga som frivilligt vill ge vård eller stöd måste utvecklas. Förslaget syftar inte till att tvinga anhöriga eller andra personer att utföra mer vård eller stöd utan till att underlätta för dem som av fri vilja utför sådana insatser. Regeringen har avsatt medel till kommunerna och 2010 för genomförande av åtgärderna samt för utvecklingsarbete. har regeringen överfört för det ökade åtagandet från befintliga medel inom äldrepolitiken till anslaget för kommunalekonomisk utjäm- ning. Vidare finns det i LSS föreskrifter om att den enskilde ska erbjudas att en individuell plan med beslutade och planerade insatser ska upprättas i samråd med honom eller henne när en insats enligt denna lag beviljas (prop. 2009/10:176). Andra exempel på regler som tillkommit är nya tillsynsorganisa- tion och regeländringar som syftar till att förstärka den sociala tillsynen. fördes tillsyns- och tillståndsverksamhet enligt SoL och LSS över från länsstyrelserna till och samordnades med tillsynsverksamhet över hälso- och sjukvården. Som framhåller går det ännu inte att se de totala effek- terna av de regeländringar som trätt i kraft så sent som . Det är angeläget att i bl.a. sin tillsynsverksamhet nog- grant följer hur dessa regler i LSS och SoL tillämpas i praktiken och återför dessa erfarenheter till regeringen. framhåller också att regeringen gjort många andra sats- ningar för personer med funktionsnedsättning under de senaste decen- nierna med syfte att minska problemen med brister i samverkan och samordning. I propositionen Samverkan mellan kommuner och landsting inom vård- och omsorgsområdet (prop. 2002/03:20) har det konstaterats att planeringen och utformningen av stödet samt samordningen måste ske på ett sådant sätt att anhöriga, vänner och närstående samt personer som gör insatser inom frivilligorganisationer kan avlastas sin roll som sam- ordnare och lots i kontakterna med myndigheterna och i stället få ägna sin tid åt att vara just anhörig, vän eller närstående. granskning indikerar dock att samordningen i prakti- ken inte fungerar helt tillfredsställande trots vidtagna åtgärder. Det bör i detta sammanhang erinras om att regeringen, utöver de gene- rella åtgärderna för att förbättra samverkan, också genomfört en rad sär- skilda åtgärder som riktas till barn och unga. Föräldrastödsstrategin bör därvid särskilt nämnas. Föräldrastödsstrategin Nationell strategi för ett utvecklat föräldrastöd en vinst för alla presenterades av regeringen . Strategin är en del av regeringens samlade långsiktiga sats- ning för att främja hälsa och att förebygga ohälsa bland barn och ungdo- mar. Den är tänkt att dels inspirera kommuner och landsting att utveckla stöd och hjälp till föräldrar i deras föräldraskap, dels utgöra ett praktiskt stöd i det organisatoriska planerings- och utvecklingsarbetet. Strategin erbjuder en definition av föräldrastöd och ett övergripande mål samt tre delmål. Föräldrastöd definieras som en aktivitet som ger föräldrar kunskap om barns hälsa, emotionella, kognitiva samt sociala utveckling och/eller stärker föräldrars sociala nätverk. Strategins över- gripande mål är att alla föräldrar ska erbjudas föräldrastöd under barnets uppväxt mellan . Delmålen består av ökad samverkan kring för- äldrastöd mellan aktörer vars verksamhet riktar sig till föräldrar, hälso- främjande arenor och mötesplatser för föräldrar samt ökat antal föräldra- stödsaktörer med utbildning i hälsofrämjande metoder och generella evidensbaserade föräldrastödsprogram. och 2010 gav regeringen i uppdrag att fördela totalt 140 miljo- ner kronor i stimulansbidrag till ett urval kommuner som i samarbete med ett forskningslärosäte ska utveckla föräldrastödet i enlighet med definitionen av föräldrastöd i strategin och dess mål och delmål. Kommuner som avser att främja samverkan om föräldrastöd med andra kommuner har särskilt beaktats. Majoriteten av de sammanlagt 16 kom- muner som fått medel har andra kommuner som samverkanspartner. Detta innebär att ytterligare 72 kommuner berörs av stimulansmedlen. Försöksverksamheten ska pågå till och med . fick därutöver i uppdrag att bilda en samver- kansgrupp för föräldrastöd. Gruppen ska vara ett stöd i institutets upp- drag att sammanställa och sprida kunskap om generellt förebyggande föräldrastödjande modeller, metoder och program. Statens folkhälso- institut har också fått i uppdrag att skapa ett dialogforum för kommuner och idéburna organisationer kring föräldrastöd. Forumet ska syfta till att utbyta erfarenheter och att ta vara på och sprida goda exempel på det lokala utvecklingsarbetet som gäller föräldrastöd. Slutligen har institutet fått i uppdrag att utveckla och ansvara för ett webbaserat system som erbjuder kommuner en möjlighet till att göra öppna jämförelser avseende föräldrastöd enligt strategins definition på föräldrastöd, dess mål och delmål. Uppdraget ska genomföras i samråd med Kommuner och Landsting. beslutade regeringen att komplettera det generella föräldrastöd som utvecklas inom ramen för Nationell strategi för föräld- rastöd med ett riktat föräldrastöd. fick i uppdrag att fördela till ett eller två lärosäten som bedriver relevant forskning och som i samarbete med en kommun ska utveckla, följa upp och utvärdera riktat föräldrastöd. Projekt där goda förutsätt- ningar finns för att utveckla föräldrastödet till föräldrar till barn med psykisk eller fysisk funktionsnedsättning ska särskilt beaktas. och urval av lärosäte har skett i samverkan med för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Försöksverksamheten ska pågå . Första rapporten om hur uppdraget fortlöper ska vara regeringen till handa . I budgetpropositionen för (prop. 2010/11:1) aviserade reger- ingen att ett kunskapsstöd ska utvecklas till förmån för personer, före- trädesvis barn och unga, med flera omfattande funktionsnedsättningar och stora medicinska behov. Syftet med kunskapsstödet är att det ska kunna underlätta kunskapsinhämtning, erfarenhetsutbyte och nätverks- kontakter. har haft i uppdrag att summera kunskapsläget och behovet av ett nationellt kunskapsstöd samt att föreslå en lämplig modell för uppbyggnad av detta stöd. konstaterar i sin uppdragsredovisning att behovet av stöd är stort (S2011/5589/FST). uppskattar målgruppens storlek till cirka 7 000 personer i alla åldrar med en kombination av utvecklingsstörning och flera om- fattande funktionsnedsättningar. Dessa personer finns spridda över hela landet, vilket gör att många myndighets- och verksamhetsföreträdare endast möter ett fåtal barn och vuxna och därigenom saknar möjlighet att bygga upp nödvändig kvalificerad kunskap och kompetens. Regeringen gav mot denna bakgrund Nationellt Anhöriga i uppdrag att utveckla ett nationellt kunskapsstöd till föräldrar och anhö- riga till personer, företrädesvis barn och unga, med en kombination av flera omfattande funktionsnedsättningar och omfattande medicinska be- hov. Stödet ska utgå från behoven hos personer, företrädesvis barn och unga, som har en kombination av utvecklingsstörning, svåra kommunika- tionssvårigheter, rörelsehinder, dövhet eller synskada i kombination med omfattande medicinska behov. Kunskapsstödet ska utvecklas i sam- verkan med berörda huvudmän. I budgetpropositionen för (prop. 2010/11:1) beräknas en fort- satt satsning för ett kunskapsstöd. Regeringen aviserade och . Under förut- sättning att regeringen avsätter medel i budgetpropositionerna för , 2013 och 2014 och att antar regeringens förslag, kom- mer uppdrag ges att besluta om och fördela medel till Nationellt Anhöriga . Reger- ingen har för avsikt att utnyttja de erfarenheter som projekten inom För- äldrastödsstrategin kan ge. Föräldrastödsstrategin inriktas mot bl.a. de problem med samverkan som redovisas i Riksrevisonens rapport och de erfarenheter som kan vinnas inom denna strategi kan, tillsammans med resultaten av övriga uppdrag och åtgärder som redan genomförts, utgöra utgångspunkter för det fortsatta arbetet. Regeringen instämmer i iakttagelse att föräldrar fort- farande bär ett stort samordningsansvar. Granskningen visar att trots genomförda lagändringar får många anhöriga till barn och unga ta ett stort ansvar för att samordna insatser. Dessutom är det problem i de fall dessa anhöriginsatser leder till att föräldrarnas anknytning till arbets- marknaden försämras och deras ekonomiska situation påverkas negativt. Som nämnts har regeringen inom detta område vidtagit särskilda åtgärder för att förbättra situationen för föräldrar och anhöriga till personer, företrädesvis barn och unga, med kombination av flera och omfattande funktionsnedsättningar och omfattande medi- Vidare pågår inom Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) ett projekt som syftar till att undersöka i vilken utsträckning vård- bidraget kompenserar föräldrar för det inkomstbortfall som uppstår när föräldern vårdar sitt barn. Detta görs genom att undersöka den ekono- miska situationen för föräldrar och hushåll som får vårdbidrag. I projek- tet undersöks både föräldrarnas individuella arbetsinkomster, hur för- äldrarna delar arbetsutbudet mellan sig och hushållets disponibla in- komst. Även andra möjliga effekter kommer att undersökas, som t.ex. risken för separation och sjukskrivningsmönster för föräldrar i hushåll med vårdbidrag i förhållande till föräldrar i hushåll utan vårdbidrag. ISF ska redovisa sin utvärdering . Det är således betydelse- fullt att i detta sammanhang även beakta resultatet av ISF:s granskning. Som nämndes arbetar regeringen brett för att stärka kvaliteten och tillgängligheten i vård, service och omsorg och det pågår många processer för att styra utvecklingen mot ökad kvalitet. Det handlar om öppna jämförelser för att stimulera konkurrens, utveckling av data och indikatorer, ökad valfrihet och mångfald, satsningar på evidens och be- prövad erfarenhet i , att främja användning av kvalitets- register och nationella riktlinjer, utvidgning av , forskning, utbildningssatsningar, förstärkt tillsyn, att främja samverkan m.m. Reger- ingen har i propositionen Personlig assistans och andra insatser åt- gärder för ökad kvalitet och trygghet (prop. 2009/10:176) ett särskilt barnperspektiv. I LSS finns en bestäm- melse om att när åtgärder rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas. Barnet ska få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter. Hänsyn ska tas till barnets ålder och mognad. Regler har också införts om att registerkontroll ska genomföras av den personal som utför vissa stöd- och serviceinsatser åt barn med funktionsnedsättning. För- slaget innebär att den som bedriver verksamhet enligt LSS och utför in- satser åt barn inte ska få anställa någon i verksamheten om inte utdrag ur register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister har kontrollerats. Regeringen gav Handisam i uppdrag att i samarbete med Handikappförbunden och i samråd med samla er- farenheter och sprida information om metoder och strategier för hur barn och ungdomar med funktionsnedsättning ska kunna påverka beslut som rör dem själva. Handisam ska redovisa genomförandet av konferensen på oss! samt de åtgärder som gjorts för att kunna sprida kunskaper och erfarenheter från projektet . Senast ska Handisam slutredovisa uppdraget i sin helhet. Regeringen delar inte iakttagelser att bedömningar sker godtyckligt. Det finns i Riksrevisonens granskning inte tillräckligt underlag för ett generellt konstaterande att bedömningar inom t.ex. kom- munernas socialtjänst och assistansersättning skulle ske godtyckligt. Däremot finns det rapporter som visar på problem och svårigheter när det gäller säkerhet och enhetlighet vid beslut om insatser enligt t.ex. SoL, LSS samt socialförsäkringsbalkens regler om assistans- ersättning. Som exempel kan nämnas rapporter från som inom sin sociala tillsyn redovisat problem som hänger samman med de förutsättningar som handläggarna inom LSS-verksamheter har för att genomföra sina uppgifter. För att öka säkerhet och enhetlighet i bistånds- beslut kan det finnas behov av att bl.a. förbättra beslutsfattarnas kompe- tens och utveckla ledningsfunktioner m.m. Regeringen har tagit initiativ för att öka säkerhet och enhetlighet vid beslut om olika insatser inom funktionshindersområdet. Regeringen beslutade att ge i uppdrag att ta fram ett informationsmaterial som kan användas av arbetsgivare som underlag i deras bedömningar av vilka kunskaper och erfarenheter som kan behövas för arbete inom verksamheter som ger stöd, service och omsorg till personer med funktionsnedsättningar. Uppdraget ska redovisas . Bakgrunden till uppdraget är bedömningen att avsaknad av relevant utbildning kan innebära att det blir svårare att få genomslag för t.ex. utveckling av nya och effektiva metoder. Detta kan påverka både effektiviteten i omvårdnaden och säkerheten och kvaliteten för den enskilda brukaren. lämnade till regeringen en rapport om resultatet av regeringsuppdraget att tillsammans med Försäkrings- kassan ta fram ett vetenskapligt baserat instrument för att bedöma behov av personlig assistans. Regeringen ska enligt ett tillkännagivande från redovisa sina överväganden och eventuella beslut till med anledning av rapporten. För att öka säkerhet och enhetlighet i beslut om stöd till den enskilde beslutade regeringen att ge i uppdrag att följa upp sina lokala försäkringscenters beslut om assistansersättning för personlig assistans enligt 9 a § LSS. ska till reger- ingen rapportera hur arbetet med enhetlighet i beslut som gäller såväl grundläggande behov som andra personliga behov avseende personlig assistans utvecklas. Om fann att åtgärder behöver vidtas för att öka rättssäkerheten och enhetligheten i besluten, skulle för- slag till sådana åtgärder lämnas. lämnade sin rapport till regeringen . Regeringen ska enligt ett tillkänna- givande från redovisa sina överväganden och eventuella beslut till med anledning av rapporten. har i sina kommentarer till rap- port betonat att vägledning skapas genom rättspraxis efter domstols- prövning i samband med överklaganden. Kommunernas beslut med an- ledning av LSS, som är en rättighetslag, kan efter överklagan överprövas av förvaltningsdomstol. Uppkommer brister i handläggning kan detta hanteras inom ramen för tillsynsverksamhet. I granskning har det framkommit att uttrycket nor- malt föräldraansvar, som handläggare hänvisar till i samband med be- dömningen av rätt till stöd, verkar tolkas på olika sätt av aktörer. Vid bedömningen av barns rätt till assistansersättning har det länge en- ligt praxis beaktats vad som omfattas av det normala föräldraansvaret enligt . Bedömningen har gjorts på så sätt att det endast är hjälpbehov som går utöver vad som är normalt för ett barn i ifråga- varande ålder som ska läggas till grund för bedömningen av behovet av personlig assistans. Denna praxis har kommit till uttryck genom en ny bestämmelse, som trädde i kraft . Bestämmelsen klar- gör att när behovet av personlig assistans bedöms för ett barn ska det bortses från det hjälpbehov som en vårdnadshavare normalt ska till- godose enligt med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter (51 kap. 6 § socialförsäkringsbalken). Det är Skr. 2011/12:23 ännu för tidigt att bedöma vilka effekter detta tydliggörande fått för 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen avser att påbörja ett internt arbete som syftar till att fördjupa analysen av stöd och samordning av insatser till barn och unga med funktionsnedsättning. I detta arbete ska följande belysas: -En bedömning av hur stödet fungerar och även om det finns regionala och lokala skillnader i stödets tillgänglighet, omfattning, kvalitet och samordning. -Regelverkets tillämpning med avseende på den aktuella gruppens förutsättningar och behov samt en bedömning av enhetlighet och säkerhet i tillämpningen av gällande regler.