prop · GY03139 · 2011-05-18 00:00:00 — Kostnadsuppgifterna bör kunna spåras i ekonomisystem samt till beslut och händelser kring ett projekt som föranlett kostnadsavvikelser. Det bör vidare finnas transparenta underlag till kostnadsredovisningen av avslutade järnvägsprojekt i årsredovisning. Som ett led i en utvecklad uppföljning och en förbättrad dokumentation bör överväga någon form av procedur vid överlämnandet mellan projektledare där projektets status, dess prognos och risker redovisas. Närmare om stora järnvägsinvesteringar: Genom de transportpolitiska målen och inriktningsplaneringen beslutar om inriktningen på det transportpolitiska området samt om de ekonomiska ramarna . I den senaste inriktningsplaneringen beslutade om att anslå till infrastrukturinvesteringar. Det är regeringen som slutligen fastställer vilka investeringar som ska genomföras. Det är / ansvar att ta fram underlag till regeringens beslut om prioriterade /ansvarar sedan för planering, byggande och drift av det statliga järnvägsnätet. Relevanta ställningstaganden från : Regeringen presenterade den transportpolitiska propositionen Framtidens resor och transporter - infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35). I propositionen påtalar regeringen problemen med bristande kostnadskontroll i trafikverken som bland annat riskerar att leda till senareläggningar av planerade investeringsobjekt. Regeringen anser därför att kostnadskontrollen bör förbättras och att den av beslutade planeringsramen ska respekteras. I sitt ställningstagande understryker utskottet att medelstilldelningen bör ske i överensstämmelse med planeringsramen och välkomnar därför de åtgärder regeringen vidtar i syfte att förbättra den ekonomiska styrningen och stärka kostnadskontrollen av projekten (bet. 2008/09:TU2). Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? har granskat förutsättningarna för kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Resultaten av granskningen presenteras i denna rapport. De statliga investeringarna för att utveckla och underhålla infrastrukturen i landet är en omfattande post i statsbudgeten. beslutade att ställa till förfogande för åtgärder i inom transportinfrastrukturen . Inom infrastrukturområdet pågår en omfattande omreglering, omorganisering och konkurrensutsättning av verksamheter i syfte att effektivisera resursutnyttjandet och öka samhällsnyttan av infrastruktursatsningar. ambition är att genom ett flertal granskningar undersöka om regeringen och trafikmyndigheterna står väl rustade för att garantera en samhällsekonomiskt klok användning av infrastrukturmedlen. granskningar har pekat på brister i kostnadskontroll. konstaterade i en rapport att underskattade projektens framtida kostnader i tidiga planeringsskeden. bedömde att kostnadsunderlaget ofta var bristfälligt och omöjliggjorde en systematisk uppföljning av kostnadsutvecklingen och analys av hela planerings- och genomförandeprocessen.1 I sitt svar till redogjorde för en rad åtgärder för att komma till rätta med problemen.2 1RRV 1994:23, Infrastrukturinvesteringar en kostnadsjämförelse mellan plan och utfall i 15 större projekt inom och , s. 25, 27 f., 32, 51, 56. 2Banverket (1995), Åtgärder med anledning av RRV:s rapport en kostnadsjämförelse mellan plan och utfall i 15 större projekt inom och , GD 94 2085/51. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? I en rapport pekar på betydande brister i beslutsunderlagen för järnvägsinvesteringar. För att förbättra beslutsunderlagen föreslogs en mer systematisk uppföljning av investeringsprojektens kostnader. En av slutsatser var att det krävdes bättre rutiner för dokumentation och arkivering.3 jämförde planerade och faktiskt påbörjade järnvägsinvesteringar och konstaterade att det finns avvikelser i en mycket stor andel av projekten. En av rekommendationerna i rapporten var att budgetutfallet borde kunna följas upp och beskrivas så att överensstämmelsen mellan budgetförslag, definitiv budget och utfall kunde följas på objektsnivå.4 I en förstudie till granskningar om kostnadskontroll i stora väg- respektive järnvägsinvesteringar har funnit indikationer på att flera av problemen kvarstår. årliga revision bedömer att interna styrning och kontroll förbättrats , men att styrning och uppföljning av stora investeringsprojekt hör till de områden där risk för väsentliga fel är stora.5 Syftet med granskningen har varit att bedöma om regeringen och har säkerställt en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Granskningen inriktas därmed på principerna för den ekonomiska redovisningen samt förutsättningar för att identifiera och hantera kostnadsavvikelser. I 1 § budgetlagen (1996:1059) anges att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Begreppet kostnadskontroll har inte närmare preciserats av statsmakterna men en del i begreppet ligger nära definitionen för ekonomisk styrning. Med ekonomisk styrning menas att verksamheten planeras med hänsyn till förväntade 3RRV 1982:1168, Investeringar vid , och beslutsunderlagen och statsmakternas styrning, s. 29 f., 38 f. 4RRV 1978:1359, SJ:s investeringsplanering. 5RiR, Strategi-PM, ÅA:02:01-01, . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? förhållanden och att det finns beredskap för att hantera och parera oväntade händelser. I det ingår även att följa upp och utvärdera verksamheten.6 En grundförutsättning för att god kostnadskontroll ska kunna uppnås är tillförlitlig och rättvisande redovisning i all offentlig verksamhet, vilket regleras i myndighetsförordningen (2007:515). I förordningen om årsredovisning och budgetunderlag (2010:605) anges att kraven på en myndighets årsredovisning bland annat är att den ska ge en rättvisande bild av verksamhetens kostnader.7 har för tolkning av förordningen angett fem principer av särskild vikt för myndigheternas resultatredovisning: tillförlitlighet, relevans, jämförbarhet, begriplighet och transparens.8 Regeringen har i den senaste propositionen för infrastrukturinriktning uttryckt en ambition att förbättra den ekonomiska styrningen och stärka kostnadskontrollen i investeringsprojekt.9 Detta var också något som välkomnades av riksdagen.10 Ovan angivna normkällor har varit utgångspunkter i bedömningen av den ekonomiska styrningen och kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar. Ett genomgående krav är god dokumentation. Detta bidrar bland annat till att väsentliga händelser och beslut i investeringsprojekten ska kunna spåras och att en ändamålsenlig uppföljning av enskilda järnvägsprojekt och investeringsverksamheten kan genomföras. Uppföljning och erfarenhetsåterföring är nödvändiga för god hushållning och ett aktivt effektiviseringsarbete. Detta innebär att det som kan ha betydelse för utgången av investeringsprojekt ska dokumenteras. Vidare bör även andra uppgifter, däribland beslut och åtgärder som vidtagits i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse, dokumenteras. 1.3.2Att bedöma kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar bedömer att kostnadskontroll i en verksamhet kräver att det ska finnas en tillförlitlig, jämförbar och transparent ekonomisk redovisning sammanställd så att avvikelser mellan faktiska och budgeterade kostnader synliggörs att det ska finnas en systematisk uppföljning och dokumentation med information om tidpunkt för och orsaker till kostnadsavvikelser. 6Regeringen anger denna definition i Budgetproposition för , prop. 1997/98:1. 7Förordning om årsredovisning och budgetunderlag (2010:605) 2 kap. 6 §. 8ESV 2002:14, Effektiv resultatredovisning. Varför vissa myndigheter är bättre än andra på att redovisa resultat i årsredovisningarna, s. 16. 2008/09:35, Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, s. 92. 2008/09:TU2, Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, s. 75. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? En tillförlitlig redovisning av kostnadsavvikelser innehåller information om både kostnadsökningar och kostnadsminskningar. Redovisningen av slutkostnaden ska kunna följas upp och beskrivas så att överensstämmelsen mellan budgetförslag, definitiv budget och utfall kan följas på objektsnivå. Det ska vidare vara möjligt att följa upp ett objekts kostnadsutveckling för analys av hela planerings- och genomförandeprocessen. har försökt följa upp och beskriva ett antal stora järnvägsinvesteringar utifrån överensstämmelse mellan budgetförslag, definitiv budget och utfall. För detta ändamål har granskat beräkningar för årsredovisning och genomfört intervjuer med projektledare. Vidare har även olika representanter för och intervjuats. Vi har även studerat projektdokumentation, styrdokument, granskningar och utvärderingar. har utgått från de projekt som för åren 20052009 behandlat i årsredovisningar under rubriken för objekt som öppnats för trafik under det gångna året.11 Sammanlagt handlar det om 38 För alla 38 projekt begärde vi in uppgifter från gällande budgetförslag (plankostnad), definitiv budget (startbeslut) och utfall (slutkostnad). Uppgifter som begärdes in var: Beräknad kostnad i stomnätsplan 19942003 samt projektets fas i plan Beräknad kostnad i stomnätsplan 19982007 samt projektets fas i plan Beräknad kostnad i åtgärdsplan 20042015 samt projektets fas i plan Beräknad kostnad vid byggstart Uppföljd kostnad efter genomförande Utöver detta begärde vi även in utlagda kostnader för projekten och i löpande priser. Detta för att möjliggöra beräkning av projektens kostnader med olika prisindex. 11 , Årsredovisning, 2005, s. 38; 2006, s. 34; 2007, s. 25; 2008, s. 33; 2009, s. 15. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? För att få en djupare förståelse för projekten kompletterades ett urval av nio av dessa projekt, som hade en slutkostnad per projekt på över 500 miljoner, med en enkätundersökning och intervjuer med byggprojektledarna. har därtill genomfört en fallstudie av ett pågående projekt som har blivit dyrare än vad som planerats. Syftet med fallstudien har varit att få en uppfattning om hur kostnadsavvikelser i pågående projekt hanteras. 1.4.2Kostnadskontroll i stora väginvesteringar Granskningen har genomförts parallellt med granskningen av kostnadskontroll i stora väginvesteringar med revisionsdirektör som projektledare.12 Detta har inneburit att analyser gjorda i avsnitt 3.2 i hög grad överensstämmer med de som gjorts i granskningen av väginvesteringar. Vidare har vissa textavsnitt från den tidigare publicerade rapporten kunnat användas i föreliggande rapport. Det gäller skrivningar i avsnitt 2.5 kapitel 7 och 8. Den tidsperiod som granskas när det gäller kostnadsredovisning är 2005 till 2009. Avseende regeringens och styrning och uppföljning av stora järnvägsinvesteringar har vi granskat tidsperioden till då det nya inrättades. I rapporten omnämns för enkelhetens skull den granskade organisationen , även då intervjuer och materialinsamling skett efter . rekommendationer riktas däremot till . Granskningen omfattar främst stora järnvägsinvesteringar, som avser projekt överstigande . Analyser i kapitel 3 omfattar även projekt överstigande . Proaktiva åtgärder för att minska kostnadsnivån i investeringar, bland annat genom val av entreprenad- och ersättningsformer, har inte granskats här. avser att i en kommande granskning behandla upphandling i väg- och järnvägsinvesteringar. Granskningen omfattar inte löpande styrning och riskhantering av investeringsprojekt även om detta berörts i fallstudien. 12 RiR 2010:25, Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? I kapitel 2 ges en bakgrund till och beskrivning av planeringsprocessen för investeringar i järnväg, dess aktörer och förutsättningar. En utgångspunkt är de problem och risker som behandlats i senare års utredningar och i forskning på området. I kapitel 3 behandlas redovisning och regeringens rapportering till . Förutom att vi här beskriver redovisningskraven problematiseras principerna och användningen av verkets redovisning av kostnadsutveckling. I kapitel 4 undersöks möjligheterna att fastställa tidpunkt, orsaker och omfattning för kostnadsavvikelser i stora järnvägsinvesteringar. I kapitel 5 granskas förutsättningarna för planering och genomförande av stora järnvägsinvesteringar i syfte belysa problem och svagheter i arbete. I kapitel 6 bedöms pågående utvecklingsarbete som initierats av regeringen och för att förbättra den ekonomiska styrningen i stora järnvägsinvesteringar. I kapitel 7 sammanfattas granskningen i slutsatser och i kapitel 8 finns rekommendationer som riktas till regeringen och . I bilaga 1 återfinns granskningens fallstudie, MotalaMjölby, dubbelspårsutbyggnad, i sin helhet. I bilaga 2 finns sammanställning av kostnadsutveckling i stora järnvägsprojekt som avslutats . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 2 Planering och byggande av järnvägar I detta kapitel beskriver vi översiktligt infrastrukturområdets centrala aktörer och planeringsprocesser. En utgångspunkt är de många problem och risker som behandlats i senare års utredningar. I avsnitt 2.32.4 belyses några av de risker för kostnadsavvikelser som påtalats av bland andra och i forskningen på området. Genom de transportpolitiska målen och inriktningsplaneringen beslutar om inriktningen på det transportpolitiska området samt om de ekonomiska ramarna . beslutar även om budgetpropositionen och fördelar därmed trafikverkens årliga anslag. har givit regeringen bemyndigande att i åtgärdsplaneringen lämna planeringsdirektiv till berörda infrastrukturmyndigheter samt att inom den ekonomiska ram som beslutar bestämma hur mycket medel som ska avsättas till enskilda infrastrukturinvesteringar.13 Det är regeringen som slutligen fastställer vilka investeringar som ska genomföras. Regeringen har därmed ett stort inflytande över prioriteringen mellan investeringar. Regeringens prioritering sker i första hand utifrån samhällsekonomisk lönsamhet men även andra principer, däribland fördelningsmässiga överväganden, har betydelse.14 har ansvar för planering, byggande och drift av det statliga järnvägsnätet, vilket innebär att utveckla och förvalta det statliga järnvägsnätet.15 En central uppgift för är att ta fram underlag för och regeringens beslut i samband med den ekonomiska infrastrukturplaneringen. 2008/09:35; bet. 2008/09:TU2. 2008/09:35. 15Förordning (2007:1027) med instruktion för , 2-3 §§. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 2.2Ekonomisk planering av infrastrukturen Den ekonomiska planeringen är uppdelad i två delar: inriktningsplanering som följs av åtgärdsplanering. I praktiken går dock dessa planeringsprocesser in 2.2.1Inriktningsplaneringen lägger fast planeringsramarna Inriktningsplaneringen inleds med att regeringen ger olika myndigheter i uppdrag att utreda angelägna frågor inom transportinfrastrukturområdet.16 Utifrån det underlag som kommer in överlämnar regeringen en inriktningsproposition för transportinfrastrukturen till . Propositionen lägger fast de transportpolitiska målen, de ekonomiska ramarna samt transportpolitikens inriktning för . I den senaste inriktningsplaneringen beslutade om att anslå till infrastrukturinvesteringar för planeringsperioden 20102021.17 Efter beslut om en ny planeringsram för infrastrukturinvesteringarna påbörjas åtgärdsplaneringen. Regeringen lämnar då planeringsdirektiv till ansvarig myndighet att ta fram förslag till åtgärder på det statliga järnvägsnätet, som ska ingå i den nationella åtgärdsplanen. I uppdraget ingår att beräkna investeringseffekter i termer av samhällsekonomisk lönsamhet.18 Såväl regering som riksdag har upprepade gånger slagit fast att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara en viktig princip när prioriteringen av investeringar görs.19 De kostnadsberäkningar som utgör underlag för beräkning av den samhällsekonomiska lönsamheten är den så kallade anläggningskostnaden för projekt. I anläggningskostnaden exkluderas produktionsstöd, det vill säga kostnader för förstudie, utredning, marklösen samt beställning och uppföljning.20 2008/09:35. 2008/09:35; prop. 2008/09:1, Budgetpropositionen ; bet. Utgiftsområde 22 Kommunikationer. 18Regeringsbeslut N2008/8698/IR; N2008/8869/IR (delvis)), Uppdrag att genomföra åtgärdsplaneringen inför fastställandet av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional infrastruktur. 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. 2008/09:35; bet. 2008/09:TU2. 20Banverket, , , Transportstyrelsen (), Gemensamma utgångspunkter och arbetssätt i åtgärdsplaneringen. Underlagsrapport till Förslag till Nationell plan för transportsystemet, s. 14. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? I enlighet med regeringens direktiv presenterar myndigheten sitt förslag på investeringssatsningar och andra infrastrukturåtgärder för regeringen. När en ny åtgärdsplan upprättas ska, enligt regeringens senaste direktiv, varje objekt som förekommit i tidigare planer omprövas med hänsyn till sin samhällsekonomiska lönsamhet, såvida bindande avtal med entreprenör inte tecknats.21 Om en väsentlig avvikelse behöver göras från planen ska enligt förordningen (2009:236) om nationell plan ett förslag till ändrad åtgärdsplan lämnas till regeringen för beslut.22 Efter att förslaget till åtgärdsplanen remissbehandlats av berörda myndigheter fastställer regeringen prioriterade åtgärder för transportinfrastrukturen. De åtgärder som åtgärdsplanerna utpekar genomförs sedan i den takt som medel anvisas i statsbudgeten genom de årliga budgetanslagen. 2.2.3Förändringar av det ekonomiska planeringssystemet Den ekonomiska planeringen har av flera bedömare kritiserats för att brista i flexibilitet både på lång och på medellång sikt. Regeringen skriver i direktiven till att den bristande flexibiliteten [g]ör det svårt att möta förändrade förutsättningar.23 I framhåller utredaren att processen med de rullande, överlappande tio- till tolvåriga planerna har gjort systemet svåröverskådligt. Ett ytterligare problem med dagens konstruktion är enligt att betydande delar av de planer som fastställs är låsta av pågående projekt och långt framskridna planer på start av objekt som beslutats i annan ordning.24 I samband med Närtidssatsningen som genomfördes avsatte regeringen 10 miljarder i syfte att tidigarelägga väg- och järnvägsinvesteringar som hade försenats i den senaste åtgärdsplanen.25 I pekar utredaren även på att de långsiktiga planerna inte har följts upp i sin helhet av regeringen. Utredaren framhåller vikten av systematisk uppföljning för att få en samlad kunskap om effektiviteten i de planer och de åtgärder som statsmakterna beslutat om.26 I årsredovisning har en stråkvis uppföljning av investeringsvolymen gjorts, som ger en bild av hur stor del av åtgärdsplanen som har genomförts.27 21Regeringsbeslut N2008/8698/IR; N2008/8869/IR. 22Förordning (2009:236) om nationell plan 10 §. 2008:90, Översyn av myndigheter och verksamheter inom transportområdet, s. 6. 24SOU 2009:31, Effektiva transporter och samhällsbyggande en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. slutbetänkande, s. 117. 10 miljarder till vägar och järnvägar i hela landet. 26SOU 2009:31, s. 131. 27Banverket, Årsredovisning 2005 s. 36; 2006 s. 32; 2007 s. 33; 2008 s. 40; 2009 s. 12. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Regeringen gav trafikverken i uppdrag att med utgångspunkt i förslagen i ta fram ett gemensamt förslag till nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen. Trafikverken överlämnade slutrapporten till nytt planeringssystem för I förslaget ingår bland annat ett tydliggörande av osäkerheter i projektens kalkyler och att föreslagna projekt ska underställas klara kvalitetskriterier för att komma i fråga för startbeslut.28 Den fysiska planeringsprocessen för järnvägar regleras i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). Banlagen föreskriver en planeringsprocess som är uppdelad i förstudie, järnvägsutredning, tillåtlighetsprövning i de fall det rör större järnvägsprojekt och järnvägsplan.29 I banlagen finns ett flertal hänvisningar till (1998:808) som innebär att bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar ska tillämpas i den fysiska planeringen. Det innebär att en järnvägsinvesterings effekter utifrån miljöhänsyn ska beskrivas och sedan prövas i olika led av och regeringen.30 Därtill är den fysiska planeringsprocessen reglerad i (1987:10). Planeringen måste ta hänsyn till riktlinjerna i kommunala översiktsplaner för användningen av mark- och vattenområden. En järnvägsanläggning får inte byggas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser.31 Dagens planeringsprocess innebär inte bara att planeringen genomförs i flera steg utan att den också påverkas av att en rad olika aktörer ges möjlighet att påverka processen genom miljö- och planlagstiftningen. Den fysiska planeringen har även den varit föremål för debatt. Kritiken har främst gällt att ledtiderna i planeringsprocessen i många fall varit alltför långa.32 I en skrivelse till regeringen i samband med revideringen av framtidsplanen 2007 skrev att [d]en fysiska planeringsprocessen blir allt mer tids- och resurskrävande. Fler och djupare utredningar måste genomföras för miljö- och tillståndsprövningar.33 utredningar har 28Banverket (2010), Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet, , (N2010/1648/TE), s. 40. 29Lag (1995:1649) om byggande av järnväg, kap. 2. 31Plan- och bygglagen (1987:10) kap. 5. 32SOU 2010:57, Effektivare planering av vägar och järnvägar. huvudbetänkande, s. 101. 33Banverket (2007), Orsaker till kostnadsfördyringar på investeringsobjekt inom infrastruktur, , dnr F 07-8173/EK10, s. 2. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? också pekat på att överklagandemöjligheten i flera olika lagsystem ofta leder till dubbelprövning, som i sin tur kan leda till osäkerhet om vad som gäller och skapar en oförutsägbarhet i planeringsprocessen.34 2.3.1Förändringar av det fysiska planeringssystemet Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommitté med uppdrag att effektivisera planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur. I direktivet till utredningen ger regeringen kommittén i uppdrag att föreslå ändringar i banlagen i syfte att effektivisera planeringsprocessen genom exempelvis kortare ledtider och bättre samverkan och samordning mellan involverade aktörer.35 I utredningen som presenterades föreslås bland annat att den fysiska planeringen av vägar och järnvägar utformas som en sammanhållen process som enligt utredaren skulle effektivisera planeringsprocessen.36 I samband med den senaste åtgärdsplaneringen uppdrog regeringen till () att ansvara för samordning av kvalitetssäkringsprocessen gentemot trafikverken.37 uppdrag har haft till syfte att stödja de planeringsansvariga genom att säkerställa att gemensamma modeller och metoder används på ett likartat sätt. På uppdrag av regeringen genomfördes även en oberoende granskning av planeringsunderlagen. Denna granskning var i första hand inriktad på de samhällsekonomiska kalkylerna och den samlade effektbedömningen.38 Av framgår att fokus i den externa kvalitetssäkringen har legat på att analysera och bedöma trafikverkens kvalitetssäkringsprocess på en övergripande nivå medan granskning av underlag och kalkylernas kvalitet har legat utanför uppdrag.39 2009:16, Effektivisering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur. 36SOU 2010:57, s. 133. 37Regeringsbeslut (N2008/8698/IR, N2008/8869/IR (delvis)), Uppdrag att genomföra åtgärdsplaneringen inför fastställandet av nationell trafikslagövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur, . 38PWC och TØI (2009), Oberoende granskning av kvaliteten i planförslagen, , s. 15. 39SIKA 2009:4, Infrastrukturplanering i ständig förbättring. Del 1, s. 8. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?