prop · GZ0310 · 2011-11-08 00:00:00 — Det ska alltså vara fråga om insatser som lagstiftaren normalt inte kan anses ha förutsett för att utreda aktuell typ av brottslighet (Fitger, . En kommentar på Internet). I förarbetena understryks vikten av att disproportionsregeln inte utnyttjas slentrianmässigt utan att det i varje särskilt fall prövas om det finns skäl att lägga ned förundersökningen. Skäl som enligt förarbetena kan tala för en förundersöknings fortsatta bedrivande trots att kostnaderna i och för sig är oproportionerliga i förhållande till sakens betydelse är angelägenheten ur allmän synpunkt att genom ett domstolsavgörande klargöra ett osäkert rättsläge eller hänsynen till målsägandens ställning. Av 23 kap. 4 a § första stycket 2 RB följer att en förundersökning får läggas ned om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Någon motsvarande allmän möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning om man kan förvänta sig en åtalsunderlåtelse enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns inte. Det har nämligen förutsatts att en förundersökning och ett beslut om åtalsunder- låtelse i allmänhet har en särskild betydelse som varning för en ung person som begår brott (prop. 1981/82:41 s. 21, prop. 1984/85:3 s. 26). Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt reglerna om förundersökningsbegränsning föreligger redan innan förundersökning har inletts, får det enligt 23 kap. 4 a § andra stycket RB beslutas att förundersökning inte ska inledas. Bestämmelsen om förundersökningsbegränsning i motiverades då den infördes med att polis och åklagare skulle få bättre möjligheter att använda sina resurser till att utreda allvarlig brottslighet (prop. 1981/82:41 s. 1). Det föredragande statsrådet framhöll att bestämmelsen ger möjlighet att lägga ned en förundersökning av det skälet att förundersökningens fullföljande skulle föra med sig kostnader eller arbetsinsatser som ter sig oproportionerliga eller meningslösa när man sätter dem i relation till den samhällsreaktion som kan komma ifråga för brottsligheten (a. prop. s. 18). Regeringen uttalade att även om inget fall i teorin är omöjligt att utreda är det närmast självklart att verkligheten sätter en gräns för vilka insatser som kan göras för att utreda ett brott (prop. 1994/95:23 s. 96). Principen om förundersök- ningsplikt borde därför, enligt vad regeringen då anförde, tolkas på det sättet att den innebär en skyldighet att inleda utredning endast då det ligger inom det rimligas gräns att anta att en utredning kan leda till att saken blir uppklarad och någon kan lagföras för brottet. Till skillnad från beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter ett beslut om förundersökningsbegränsning inte att skuldfrågan är klarlagd. I stället ska en hypotetisk bedömning av åtalsfrågan göras under antagande att förundersökningen avslutats och skuldfrågan klarlagts. skuldfrågan inte måste utredas kan de brottsutredande myndigheterna i . 2011/12:10 ett tidigt skede avbryta utredningsarbetet med stöd av reglerna om förundersökningsbegränsning. Från processekonomisk synpunkt är förundersökningsbegränsning därför av särskilt stor betydelse (prop. 1984/85:3 s. 20). Även om ett beslut om förundersökningsbegränsning kan fattas när som helst under en pågående förundersökning blir skälen att driva förundersökningen vidare starkare ju mindre som återstår att utreda. Detta innebär också att målsägandens och den misstänktes eventuella intressen av att undersökningen fullföljs väger allt tyngre ju färre åtgärder som återstår att vidta (Fitger, . En kommentar på Internet). I Riksåklagarens riktlinjer Förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse (RåR 2008:2) understryks betydelsen av att möjligheterna till förundersökningsbegränsning konsekvent tas till vara och att det är viktigt för att resursbesparingen ska bli störst möjliga att ett beslut om förundersökningsbegränsning fattas så snart som förutsätt- ningar för det föreligger. Mellan har antalet beslut om förundersök- ningsbegränsning ökat från knappt 30 000 till cirka 41 000. Antalet inkomna brottsmisstankar till ökade från cirka 535 800 till cirka 624 400. Andelen beslut om förundersökningsbegränsning i förhållande till det totala antalet brottsmisstankar har alltså ökat från till . I likhet med övriga beslut i åtalsfrågor fattas beslut om åtalsunderlåtelse av åklagare. Åklagare är enligt 23 kap. 4 a § tredje stycket RB vidare ensamt behörig när det gäller beslut om förundersökningsbegränsning. Detta gäller även om en polismyndighet leder förundersökningen. Skälet för åklagares exklusiva behörighet i detta fall är att beslut om förundersökningsbegränsning anses vara ett preliminärt ställningstagande i åtalsfrågan. Inför beslutet görs en prognos om det framtida utfallet av en utredning som ännu inte har genomförts i förhållande till en förväntad påföljd. Dessa prognoser har ansetts kräva en sådan juridisk och processtrategisk kompetens som endast åklagare besitter. Om en polismyndighet leder förundersökningen måste myndigheten alltså vända sig till åklagare för avgörande av frågan om den ska begränsas eller inte. I förarbetena framhölls att det får förutsättas att kontakterna mellan myndigheterna i dessa frågor sker snabbt och formlöst (prop. I 10 § åklagarförordningen (2004:1265) finns en särskild behörig- hetsregel för beslut om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket RB, s.k. extraordinära fall, och beslut om förundersökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB, s.k. disproportionsfall, som innebär att endast riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare är behöriga att fatta De särskilda behörighetsreglerna anvisar den restriktivitet i Prop. 2011/12:10 tillämpningen som lagstiftaren avsett beträffande dessa typer av beslut liksom den enhetlighet i praxis som eftersträvades då reglerna infördes. I samband med att kretsen av behöriga beslutsfattare för de extraordinära fallen utvidgades från ursprungligen enbart riksåklagaren till vad som gäller angav departementschefen som bakgrund bl.a. att det beträffande övriga fall av åtalsunderlåtelse eftersträvats att besluten ska fattas av den åklagare som handlägger målet för att undvika onödig omgång (prop. 1984/85:3 s. 44). Departementschefen underströk sam- tidigt att någon ändring av den dittillsvarande restriktiva tillämpningen inte avsågs med behörighetsutvidgningen. Ett beslut att inleda en förundersökning fattas, enligt 23 kap. 3 § RB, av en polismyndighet eller en åklagare. Om det är en polismyndighet som har inlett förundersökningen och det rör sig om en sak som inte är av enkel beskaffenhet ska förundersökningsledningen övertas av åklagare så snart någon är skäligen misstänkt för brottet. Åklagaren ska också i annat fall överta ledningen när det är påkallat av särskilda skäl. bedömningen av frågan om särskilda skäl ska anses föreligga spelar polis och åklagares kompetens en viktig roll (Fitger, . kommentar på Internet.). I delbetänkandet En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare (2005:84) uttryckte Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) principen för ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare som att den kvalificerade resurs som åklagarna utgör är begränsad och därför i stort sett inte ska behöva tas i anspråk för förundersökning vid utredning av de s.k. mängdbrotten utan att polisen i stället ska sköta dessa på egen hand (a. bet. s. 167 f.). Den närmare definitionen av vad som utgör brott av enkel beskaffenhet anges på myndighetsnivå i föreskrifter och allmänna råd om ledning av förundersökning i brottmål (ÅFS 2005:9, senast ändrad genom ÅFS 2011:4), det s.k. fördelningscirkuläret, som med stöd av 3 § förordningen (2004:1266) med instruktion för meddelats av i samråd med föreskrifter i (RPSFS 2005:11, FAP 403-5, senast ändrad genom RPSFS 2011:3). Av 4 § i fördelningscirkulär framgår att de brott som anges i en till cirkuläret fogad bilaga i regel ska anses vara av enkel Bland dessa brott finns misshandel, olaga hot, stöld, bedrägeri, skadegörelse och våld mot tjänsteman. undantag från katalogen över brott som anses vara av enkel beskaffenhet. Det gäller t.ex. brott som innefattar våld eller hot mot närstående och s.k. Vid sidan av polis- och åklagarmyndighet har även och , inom vissa i lag angivna områden, befogenhet att leda får enligt 19 § lagen (2000:1225) om straff (smugglingslagen) fatta förundersökning beträffande smugglingsbrott och andra brott som avses i 1 § smugglingslagen, bl.a. brott enligt lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter samt lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror. får enligt 7 a § lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning inleda förundersökning om brott som avses i 20 kap. 4 eller 5 § sjölagen (1994:1009). Enligt 4 § lag (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg får besluta om att inleda förundersökning om brott mot förbud som gäller enligt 2 kap. 2 § första stycket eller mot 2 kap. 4 § eller mot en föreskrift som har meddelats med stöd av 2 kap. 2 § andra stycket eller 2 kap. 3 §. Både och får dessutom besluta att inleda förundersökning om brott som avses i 1 § lag (2008:322) om och befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. I de fall eller har befogenhet att leda förundersökning gäller de befogenheter och skyldigheter som undersökningsledaren har enligt för dessa myndigheter. Om saken som förundersökningen rör inte är av enkel beskaffenhet ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet eller om det annars är påkallat av särskilda skäl. Den närmare definitionen av vad som utgör brott av enkel beskaffenhet anges när det gäller på myndighetsnivå i föreskrifter och allmänna råd om fördelningen av mål mellan allmän åklagare och tullåklagare samt om deposition av böter (ÅFS 2005:23, senast ändrad genom ÅFS 2007:9). De brott som anges vara av enkel beskaffenhet är sådana brott som förskyller böter om situationen ändå inte är sådan att ärendet ska handläggas av åklagare. När det gäller förundersökning mot personer finns en särreglering av förundersökningsledarskapet i 3 § LUL som innebär att förundersökningen alltid ska ledas av åklagare om den unge är skäligen misstänkt för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse . Som exempel på brott med en sådan straffskala kan nämnas misshandel, olaga hot och stöld, dvs. brott som om de begås av en person normalt har en polisiär förundersökningsledare. Som skäl för att införa en särreglering anfördes att processrättsliga kunskaper och erfarenhet av bevisvärdering, liksom av brottmåls- processen i övrigt, samt den möjlighet att kontinuerligt följa utredningen och därmed snabbt kunna fatta beslut i åtalsfrågan som följer med förundersökningsledarskapet talade för att åklagare bör leda förundersökningarna i ungdomsmålen. Det framhölls också att åklagares utbildning och erfarenhet gör dem mer lämpade att avgöra i vilken utsträckning det krävs ytterligare utredning för att säkra bevisning för en fällande dom och att fatta beslut om att avgränsa förundersökningen (prop. 1994/95:12 s. 58 f.). Förundersökningsledaren har, enligt vad som framgår av 1 a § för- undersökningskungörelsen (1947:948), ansvar för förundersökningen i dess helhet. Förundersökningsledaren ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Av 23 kap. 4 § andra stycket RB följer att en förundersökning ska bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. En förundersökning mot Prop. 2011/12:10 den som inte har fyllt och som gäller brott som kan följas av fängelse ska enligt 4 § LUL bedrivas med särskild skyndsamhet. Förundersökningsledaren ansvarar alltså för att de prioriteringar som sker inom ramen för en förundersökning leder till en effektiv och rättssäker handläggning. En åklagares förundersökningsledarskap är personligt vilket innebär att varje enskild åklagare under tjänsteansvar beslutar självständigt inom ramen för sitt förundersökningsledarskap. Vid polismyndigheterna är behörigheten att leda en förundersökning delegerad till ett antal anställda vid respektive myndighet. Av 3 kap. 6 a § polisförordningen (1998:1558) följer att polismyndighet inte får överlämna åt någon annan än en polisman att avgöra eller leda handläggningen av ärenden som enligt ska skötas av en polismyndighet, dvs. Det framgår vidare att polismyndigheten vid fördelning av ärenden ska se till att dessa fördelas mellan de anställda efter deras kvalifikationer. ska beakta vad som krävs för att upprätthålla kvalitet och säkerhet i handläggningen och se till att effektivitet och snabbhet i verksamheten främjas. Myndigheten ska också beakta i vilken utsträckning handläggningen kräver särskild kompetens, utbildning eller erfarenhet. ska myndigheten se till att ärendena inte handläggs av personal som är mer kvalificerad än vad ärendet kräver. Med utgångspunkt i denna reglering har de 21 polismyndig- heterna i landet valt olika lokala delegationsbestämmelser. När det gäller polismyndighets beslut inom ramen för brottsutredningsarbetet anses det följa av åklagares befogenhet enligt 23 kap. 3 § RB att överta en förundersökning från polismyndighet om det finns särskilda skäl för det att åklagare kan överpröva ett beslut som fattats av polismyndighet. Om en person vill ha en ny prövning av en polismyndighets beslut i en förundersökning ska ärendet därför överlämnas till åklagare för prövning. 6 Överväganden och förslag 6.1Behörighet för polismyndighet att besluta om förundersökningsbegränsning Regeringens förslag: ska inom ramen för sitt förundersökningsledaransvar vara behörig att besluta om förundersökningsbegränsning i de fall det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § eller om särskild åtalsprövning. Detsamma ska gälla beslut att inte inleda förundersökning i motsvarande fall. Beslut om förundersökningsbegränsning såvitt avser åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket ska dock alltid meddelas av åklagare. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom två tillstyrker eller Prop. 2011/12:10 har inte någon erinran mot förslaget. universitet avstyrker förslaget och anför att förundersökningsbegränsning är, eller bör vara, kopplad till åtalsunderlåtelse och därför till åklagares befogenheter. menar att det faktum att det är åklagare som beslutar om förundersökningsbegränsning utgör en viss garanti för en enhetlig rättstillämpning. Flera remissinstanser, bl.a. Hovrätten för , och , understryker vikten av att polismyndigheterna ytterligare höjer kompetensen för att kunna fatta beslut om förundersökningsbegränsning. föreslår att polismyndigheternas behörighet begränsas i de s.k. vårdfallen till de brott där det inte är föreskrivet stängare straff än fängelse . ifrågasätter om det är lämpligt att överlåta åt polismyndighet att fatta beslut om förundersökningsbegränsning avseende de s.k. samtidighetsfallen. Skälen för regeringens förslag Reglerna om förundersökningsbegränsning infördes för att polis och åklagare skulle få bättre möjligheter att använda sina resurser till att utreda allvarlig brottslighet (prop. 1981/82:41 s. 1). Reglerna innebär att förundersökningsledaren utifrån processekonomiska hänsyn ska ställa sig frågan om ett anmält brott bör utredas eller inte. Eftersom ett beslut om förundersökningsbegränsning inte förutsätter att skuldfrågan är utredd finns det skäl att ställa denna fråga efter att ett brott har anmälts. Det förutsattes att polismyndighet i förundersökningar som de leder via en formlös kontakt uppmärksammar åklagare på frågan om förundersökningsbegränsning när det finns fog för detta (a. prop. s. 35). Utredningen konstaterar att en stor andel av besluten om förundersökningsbegränsning fattas först i slutskedet av en förundersökning eller till och med efter det att polismyndigheten har redovisat ett färdigt förundersökningsprotokoll till . Det betyder att polismyndigheten i dessa fall lägger ned mer eller mindre omfattande utredningsresurser på ärenden som inte kommer att leda till lagföring. Det innebär också att handläggningstiden för ärendet blir längre än den skulle kunna vara. Den genomsnittliga tiden från det att brottsanmälan upprättades till dess att ett beslut om förundersök- ningsbegränsning fattades var enligt utredningen november 2008oktober , dvs. Denna tid kan jämföras med den genomsnittliga handläggningstiden för samtliga ärenden som var . Av samtliga beslut om förundersökningsbegränsning avser beslut att lägga ned en förundersökning och resterande beslut att inte inleda en förundersökning. Uppgifterna stöder alltså slutsatsen att många beslut om förundersökningsbegränsning fattas först sedan förundersökningen pågått . anger att orsaken till att beslut om förundersöknings- begränsning fattas så sent är, vid sidan om faktorer som hör samman med organisations- och styrningsfrågor, att kontakterna mellan polis- och åklagarmyndigheter i frågor om förundersökningsbegränsning inte sker så snabbt och formlöst som förutsattes. För att en åklagare ska kunna ta ställning till en fråga om förundersökningsbegränsning måste han eller hon formellt ta över förundersökningsledarskapet. En överflyttning av ett ärende från en polismyndighet till en åklagarkammare och i vissa fall tillbaka igen kräver, som utredningen påpekar, en betydande admi- Eftersom det totala antalet beslut om förundersöknings- begränsning uppgår till cirka 41 000 kan man utgå från att överflyttningen av ärenden mellan myndigheterna innebär en avsevärd administrativ belastning. Efter att ärendet flyttats över till en åklagarkammare och lottats till en enskild åklagare måste åklagaren avsätta tid till att läsa in ärendet och fatta beslut. enkätundersökning riktad till polisiära förundersökningsledare som utredningen genomfört framgår att det enligt förundersökningsledarna ofta tar att få tillbaka ett ärende som har skickats till åklagare för ställningstagande i fråga om förundersökningsbegränsning. En konsekvens av en sådan fördröjning är att den polisiära förundersökningsledaren kan vara tvungen att läsa in ärendet på nytt då det återkommer till myndigheten. Dessutom har handläggningstiden för ärendet fördröjts på grund av en enda förundersök- Med det arbetstryck som råder vid polis- och åklagarmyndigheterna är det enligt regeringen heller inte realistiskt att sådana informella underhandskontakter mellan polis och åklagare som förutsattes då bestämmelsen infördes kan tas så snart en fråga om När regleringen om förundersökningsbegränsning infördes var uppfattningen att polismyndighetens befogenhet att lägga ned en förundersökning i de fall det fanns en skäligen misstänkt för brottet var begränsad (prop. 1981/82:41 s. 16). Bedömningen var att ett beslut att lägga ned en förundersökning mot en skäligen misstänkt person motsvarade en prövning av åtalsfrågan och att det därför var åklagare som skulle fatta sådana beslut. Det är mot bakgrund av bl.a. detta som man bör förstå departementschefens uttalande att beslut om förundersökningsbegränsning är av sådan beskaffenhet att de alltid bör åklagare (a. prop. s. 25). förundersökningsbegränsning infördes har den polisiära förundersök- ningsledarrollen genomgått kompetensutveckling och förstärkts. begränsningar för polismyndigheten när det gäller befogenhet att lägga ned en förundersökning som myndigheten själv leder finns, vid sidan av beslut om förundersökningsbegränsning, inte längre och detta gäller oavsett om förundersökningen rör en skäligen misstänkt person eller inte. Utvecklingen innebär att polismyndigheterna inom ramen för sitt förundersökningsledaransvar numera avgör kvalificerade bevisvärderingsfrågor för att bedöma om brott kommer att kunna styrkas för det fall ytterligare utredningsåtgärder vidtas. Förväntningarna från statsmakterna på den fortsatta kompetens- utvecklingen inom polisorganisationen har kommit till i bl.a. de styrdokument som anger inriktningen för De polisiära förundersökningsledarna . 2011/12:10 förväntas i likhet med åklagare att ta ett helhetsansvar för de förundersökningar de leder och driva dessa självständigt och aktivt Inom ramen för det s.k. mängdbrottsuppdraget (Ju2009/3950/Å) gav regeringen och gemensamt i uppdrag bl.a. att vidta åtgärder för att inom sina respektive ansvarsområden långsiktigt säkerställa kompetens, beslutsbefogenheter och ansvarstagande i varje del av den brottsutredande verksamheten. Som en följd av de krav som ställts från statsmakterna har kompetens- nivån inom polismyndigheterna höjts. Både och förklarar i sina remissvar att de är införstådda med den vidare kompetensutveckling som kommer att krävas vid polismyndigheterna för det fall utredningens förslag genomförs. Som nämns i avsnitt 5.3 kan åklagare överpröva polismyndighets samtliga beslut inom ramen för brottsutredningsarbetet. Överprövning kan ske både på initiativ av en enskild person eller på initiativ av en åklagare. Regeringen anser mot bakgrund av det som anförts, i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser, att det är lämpligt att polismyndigheterna nu ges behörighet att i vissa fall besluta om förundersökningsbegränsning inom ramen för sitt förundersöknings- ledarskap. En sådan befogenhet möjliggör för polismyndigheterna att ta ett helhetsansvar för de förundersökningar de leder och därmed kan undersökningsledarna bedriva ett sammanhållet förundersökningsarbete, vilket gynnar såväl kvaliteten som effektiviteten i det arbete de bedriver. Frågan om behovet och lämpligheten av en motsvarande befogenhet för undersökningsledare vid eller har inte ingått i utredningens uppdrag. Regeringen avser dock att återkomma i denna fråga. Utredningen drar slutsatsen att behörigheten för polismyndighet att besluta om förundersökningsbegränsning bör vara begränsad och behovsanpassad. Bland annat med hänvisning till hur vanligt förekommande de olika typerna av beslut är och därmed hur stora effektivitetsvinster som kan förväntas följa av en förändrad behörighetsreglering föreslår utredningen att polismyndighet ska vara behörig att besluta om förundersökningsbegränsning om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse eftersom det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter (det s.k. bötesfallet), den misstänkte begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet (det s.k. samtidighetsfallet) eller psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd (det s.k. vårdfallet). Dessutom föreslår utredningen att polismyndighet ska få befogenhet att besluta om förundersökningsbegränsning om det kan antas att åtal inte kommer att ske till följd av bestämmelser om särskild åtalsprövning. En följd av utredningens förslag är att åklagare ska ha fortsatt ensam behörighet att fatta beslut enligt den s.k. disproportionsregeln (23 kap.