prop · GY03116 · 2011-04-06 00:00:00 — inte redan innehåller en reglering som svarar mot direktivets Utredningen har efter en genomgång av befintliga sekretessbestäm- melser (motsvarande avsnitt 7.2.4 i denna proposition) gjort bedöm- ningen att både olycksutredningsdirektivet och IMO-koden ställer krav på införande av nya sekretessbestämmelser i svensk rätt. Enligt artikel 9 i direktivet ska uppgifter i en säkerhetsutredning som avser såväl själva utredningen som identiteten på vittnen liksom känslig och privat information om personer som är inblandade i olyckan eller till- budet bara tillgängliggöras för säkerhetsutredningssyften, om inte be- hörig myndighet beslutar att ett röjande av uppgifterna är av övervägande allmänintresse. Av artikel 14 i direktivet följer dock att en slutrapport från en olycksfallsutredning ska offentliggöras. Vidare ska enligt artikel 10 medlemsstaterna, i nära samarbete med kommissionen, upprätta en permanent samarbetsstruktur. Av artikel 10.3 f) framgår att medlems- staternas utredningsorgan inom ramen för denna samarbetsstruktur ska fastställa sekretessregler, med hänsyn till nationella bestämmelser, för utbyte av bl.a. vittnesmål och databehandling, även i förbindelser med tredjeländer. Någon primär sekretessbestämmelse som gäller till skydd för Statens undersökande verksamhet som sådan finns inte i OSL. Som framgår av avsnitt 6.2.9 får visserligen bestämmelsen i 11 kap. 1 § OSL om överföring av sekretess till tillsynsverksamhet anses vara tillämplig i Statens verksamhet. Som nämnts i avsnitt 7.2.3 kan dock en bestämmelse om överföring av sekretess bara tillämpas på uppgifter som en myndighet får från andra myndigheter, inte på uppgifter som myndigheten får direkt från enskilda. Denna bestäm- melse är därför inte tillräcklig för att täcka upp de sekretessbehov som finns i Statens verksamhet när myndigheten t.ex. håller förhör med enskilda. När det är fråga om sekretess till skydd för enskilda gäller enligt 9 § OSF och p 100 i bilagan till OSF sekretess i utredning enligt LUO och FUO dels för uppgift om enskildas affärs- och driftförhållanden, dels för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som trätt i affärsförbindelse eller liknande med den som är föremål för myn- dighetens verksamhet. Denna sekretessbestämmelse kan visserligen bli tillämplig på vissa uppgifter som kan bli aktuella i en undersökning av en sjöolycka eller ett tillbud, t.ex. uppgifter om betalande passagerares per- sonliga förhållanden. Även uppgifter om anställda och andra enskilda kan dock behöva omfattas av sekretess. Exempelvis skulle en sjöolycka kunna bestå i att ett fartyg kolliderar med en kaj och skadar personer som står där, varvid känsliga uppgifter om dessa personer kan komma att ingå i utredningen utan att det finns möjlighet att skydda dem. Vidare finns det inga sekretessbestämmelser i som kan täcka upp det sekretessbehov som kommer att finnas med anledning av det inter- nationella samarbete som förutskickas i artikel 10 i direktivet. Sammanfattningsvis delar regeringen utredningens uppfattning att det behöver införas nya sekretessbestämmelser för att leva upp till de krav som ställs i olycksutredningsdirektivet. I IMO-koden finns mer detaljerade bestämmelser om sekretess i kapitel 13 och 23. När det gäller kapitel 13 ska dock beaktas att även om de bestämmelserna finns i kodens tvingande del och därmed är tvingande när det gäller den utredande statens skyldighet att skicka ett utkast till utredningsrapport till en stat med väsentligt intresse i utredningen, så är Prop. 2010/11:116 det enligt koden valfritt för stater som har ett sådant väsentligt intresse att ställa upp de garantier som avses i bestämmelserna. Bestämmelserna i kapitel finns vidare i kodens rekommenderande del och är därför inte är bindande för . Utredningen har föreslagit ett antal nya sekretessbestämmelser i offent- lighets- och sekretesslagen. Med hänsyn till lagens struktur (se avsnitt 7.2.1) har utredningen föreslagit att bestämmelserna ska placeras dels i lagens fjärde avdelning, som innehåller sekretess till skydd för allmänna intressen, dels i lagens femte avdelning som innehåller bestämmelser om sekretess till skydd för enskilda. Dessa förslag behandlas nedan i avsnitt 7.4.13. När det gäller Statens synpunkt kan regeringen konstatera att det framstår som otillfredsställande att det kommer att gälla olika sekretessordningar för de olika delarna av LUO:s tillämp- ningsområde. Regeringen konstaterar att det finns skäl att i ett annat sammanhang överväga att införa en sekretessordning som är så likartad som möjligt för de olika delarna av LUO:s tillämpningsområde, med den reservationen att det på luftfartsområdet redan införts vissa särskilda regleringar om sekretess (se den av kommissionen nämnda EU- förordningen samt prop. 2006/07:110, Rapportering av händelser inom civil luftfart m.m., s. 34 ff). 7.4.1En ny sekretessbestämmelse till skydd för undersökningar av sjöolyckor och tillbud m.m. Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som avser undersökningar av sjöolyckor eller tillbud till sjöss eller preliminära bedömningar av allvarliga sjöolyckor enligt lagen om undersökning av olyckor, om det kan antas att syftet med en sådan undersökning eller bedömning motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Sekretessen ska även gälla för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet för att biträda nämnd verksamhet. Sekretessen ska inte gälla för uppgift som tagits in i en slutlig rapport om undersökning enligt lagen om undersökning av olyckor. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- Utredningen har dock föreslagit att sekretessen ska gälla med ett Remissinstanserna: har menat att det kan finnas anled- ning att överväga behovet av att använda ett omvänt skaderekvisit. rätten har hänvisat till att 15 kap. 1 och 2 §§ om utrikes- och försvarssek- retess och 18 kap 1 § om förundersökningssekretess till skydd för det all- männa innehåller raka skaderekvisit samt att det omvända skaderekvisitet i 35 kap. 1 § om förundersökningssekretess till skydd för enskilda moti- veras av ett speciellt skäl. har i och för sig inget att Prop. 2010/11:116 invända mot att det införs ett starkt sekretesskydd. Med beaktande av det starka sekretesskydd som föreslås bör dock enligt en annan sekretessbrytande bestämmelse, utöver den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 kap. OSL, övervägas för det fall uppgifter i en olycksunder- sökning behövs i en förundersökning om brott. har fram- fört att utredningens lagförslag inte innebär att sekretess kan gälla för all- männa handlingar som finns hos en myndighet innan de lämnats till . Verket menar att detta borde vara fallet. Transportstyrelsen har lämnat en liknande synpunkt och hänvisat till sin roll som informationsmottagare enligt 6 kap. 14 § sjölagen och 20 § FUO. Transportstyrelsen har därvid framhållit rapporteringsreglerna i 6 kap. 14 § sjölagen ska fullgöras till styrelsen och mot den bakgrunden ställt sig frågande till varför skydd för uppgiftslämnares identitet och för uppgift som lämnats av enskild inte gäller också hos styrelsen. Skälen för regeringens förslag Sekretess till skydd för Statens undersökande Utredningen har bl.a. mot bakgrund av artikel 9 i olycksutrednings- direktivet, föreslagit att sekretess ska gälla i Statens verksamhet för uppgift i undersökning av sjöolycka eller tillbud till sjöss eller preliminär bedömning av allvarlig sjöolycka enligt lagen om under- sökning av olyckor, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med undersökningen eller bedömningen motverkas eller den framtida verksamheten skadas. har anfört att det kan finnas anledning att överväga utredningens val av skaderekvisit och har pekat på att bl.a. bestämmelserna om utrikes-, försvars- och förundersöknings- sekretess i 15 kap. 1 och 2 §§ samt 18 kap. 1 § OSL är försedda med raka skaderekvisit samt att det omvända skaderekvisitet i 35 kap. 1 § OSL har införts av särskilda skäl. När det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen ska det alltid göras en avvägning mellan sekretess- intresset och insynsintresset (prop. 1979/80:2, Del A, s. 75 f.). för att införa en sekretessbestämmelse anses väga tyngre än insyns- intresset kommer avvägningen mellan sekretessintresset och allmän- hetens intresse av insyn normalt till uttryck genom att sekretessbestäm- melsen förses med ett skaderekvisit. Om insynsintresset anses väga tyngst införs en presumtion för offentlighet, vilket innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde får hemlighållas endast om det kan antas att en viss angiven skada inträffar om uppgiften lämnas ut, dvs. bestämmelsen är försedd med ett s.k. rakt skaderekvisit. de fall sekretessintresset anses väga tyngst införs en presumtion för sekretess, dvs. ett omvänt skaderekvisit. Detta innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att en viss i bestämmelsen angiven skada inträffar. Enligt artikel 9 i olycksutredningsdirektivet ska uppgifter som avses i artikeln inte tillgängliggöras för andra ändamål än säkerhetsutrednings- syften, om inte behörig myndighet i medlemsstaterna beslutar att ett röjande av uppgifterna är av övervägande allmänintresse. Med hänsyn till att en sekretessprövning enligt tryckfrihetsförordningen ska göras varje gång en uppgift i en allmän handling begärs ut får ett införande av en bestämmelse med ett skaderekvisit anses förenligt med direktivet. Offentlighetsprincipen ger uttryck för att det alltid finns ett allmänin- tresse av insyn i myndigheters verksamheter. När det gäller uppgifter, som inte kan antas motverka en utredning av en sjöolycka eller ett tillbud till sjöss eller en preliminär bedömning av en allvarlig sjöolycka eller skada Statens framtida verksamhet, finns det således ett övervägande allmänintresse i att lämna ut uppgiften. Regeringen anser därför att bestämmelsen till skydd för under- sökande verksamhet, som har varit inne på, bör omfattas av ett rakt skaderekvisit. Det är i första hand som i varje enskilt fall kommer att avgöra om skaderekvisitet är uppfyllt beträffande en viss uppgift eller inte. Utredningen har vidare föreslagit att sekretessbestämmelsen till skydd för undersökande verksamhet ska kombineras med dels en bestämmelse om sekretess i verksamhet hos annan myn- dighet för att biträda i dess undersökande och bedömande verksamhet, dels en bestämmelse om överföring av sekre- tess. s.k. biträdessekretessen blir tillämplig hos den biträdande myndigheten både på uppgifter som myndigheten får från Statens haveri- kommission och på uppgifter som den biträdande myndigheten avser att lämna till . Bestämmelsen är utformad med bestämmelsen i 18 kap. 3 § OSL som förebild. Som framgår av avsnitt 7.2.4 kan med stöd av sistnämnda bestämmelse sekretess upprätthållas för t.ex. en myndighets utredning till grund för en åtalsanmälan eller ett obduktionsutlåtande även innan uppgifterna har kommit åklagare eller polis till del. På motsvarande sätt innebär nu föreslagen bestämmelse, förutsatt att skaderekvisitet är uppfyllt, att sekretess kan upprätthållas för uppgifter som en myndighet överlämnar till för att utgöra underlag för en prövning om huruvida en undersökning eller preliminär bedömning ska inledas. Detta innebär att bestämmelsen t.ex. kommer att omfatta uppgifter som andra myndigheter får avseende sjöolyckor och tillbud och som dessa myndigheter har skyldighet att i sin tur rapportera till (se avsnitt 6.2.6). Vidare blir bestämmelsen tillämplig både på det utkast till slutlig rapport som skickar ut för synpunkter och på de syn- punkter som den mottagande myndigheten avser att lämna avseende ut- kastet. Bestämmelsen blir också tillämplig om t.ex. begär ett utlåtande av en offentliganställd expert. I den mån behöver biträde av en enskild kan sekretessbelagda uppgifter lämnas ut till denne med ett sekretessförbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL. Genom ett sådant förbehåll uppkommer en tystnadsplikt, som är straffsanktionerad i 20 kap. 3 § . Den av utredningen föreslagna bestämmelsen om överföring av sekretess har motiverats med att kan behöva lämna uppgifter i en olycksundersökning till andra myndigheter, t.ex. i syfte att dessa ska bistå utredningen på visst sätt. I ett sådant fall kommer dock den s.k. biträdessekretessen att bli tillämplig. Det kan dock vara så att kan vara tvungen att lämna över vissa upp- gifter till polisen av annat skäl än att begära polisens biträde (se nedan). Med anledning härav kan det finnas skäl att införa en bestämmelse om överföring av sekretess. En bestämmelse om överföring av sekretess gäller dock bara i ett led, dvs. sekretessen överförs bara till den myn- dighet som tar emot uppgiften från . Om den mottagande myndigheten därefter lämnar uppgiften till en tredje myndighet överförs inte sekretessen till den tredje myndigheten. Polisen kan dock ha behov av att lämna uppgifter, som polisen mottagit av , vidare till en åklagare. Av denna anledning anser regeringen att man i stället för att kombinera en bestämmelse om sekretess som gäller i Statens verksamhet med en bestämmelse om överföring av sekretess, bör välja den lösningen att sekretessbestämmelsen konstrueras så att den gäller för uppgift som hänför sig till nu aktuell verksamhet hos . En sådan konstruktion innebär att sekretessen gäller för uppgiften även om den lämnas till andra myndigheter i flera led (jfr 18 kap. 1 § OSL). Sekretessbestämmelsen utgör således en primär sekretessbestämmelse hos alla de myndigheter där uppgiften befinner sig. Uppgifter i slutlig rapport Som nämns ovan anges i artikel 14 i olycksutredningsdirektivet att utred- ningar enligt direktivet ska offentliggöras i en rapport. I bilaga 1 till direktivet finns närmare regler om vilka uppgifter rapporten ska inne- hålla, bl.a. anges att rapporten varken bör hänvisa till vittnesmål eller koppla ihop någon som nämns i rapporten med någon som har vittnat under säkerhetsutredningen. I kapitel 23.3 i IMO-koden anges att under- sökningsmaterialet bör inkluderas i den slutliga rapporten, eller dess bilagor, endast om det är relevant (pertinent) för analysen av sjöolyckan eller tillbudet till sjöss. Med anledning härav har utredningen föreslagit dels att sekretess inte ska gälla för uppgifter som upptas i en slutlig rapport om undersök- ningen, dels att 13 § FUO (som bl.a. anger att rapporter om tillbud inte ska ange inblandade personers namn) ska kompletteras med ett nytt andra stycke där det anges att de uppgifter som IMO-koden definierar som delar av undersökningsmaterialet ska anges i slutrapporten endast om det är väsentligt för analysen av olyckan eller tillbudet. Regeringen delar utredningens bedömning att det bör göras undantag från sekretessen för uppgifter som tas in i den slutliga rapporten, även om undantaget rent lagtekniskt bör utformas något annorlunda än vad utredningen föreslagit. Undantagsbestämmelsen bör inte hänvisa till en särskild regel i FUO utan direkt till LUO. Däremot delar regeringen inte utredningens uppfattning om att det bör införas en författningsföreskrift om att undersökningsmaterial ska anges i slutrapporten endast om det är väsentligt för analysen av olyckan eller Ordet väsentligt innebär ett högre krav på att uppgifter ska få tas in i rapporten än ordet relevant. Det får vidare anses ligga i sakens natur att endast relevanta omständigheter ska tas in i rapporten. Sekretesstidens längd varierar beroende på vilket skyddsintresse som har För uppgifter om rikets utrikes förhållanden gäller en sekretesstid (15 kap. 1 § OSL). längsta sekretesstiden för uppgifter som ingår i en förundersökning i brottmål och vars röjande kan skada bl.a. den brottsutredande verksam- heten (18 kap. 1 § OSL). Utredningen har mot denna bakgrund föreslagit att sekretessen ska gälla som längst när det gäller uppgifter som omfattas av den föreslagna sekretessbestämmelsen till skydd för Utredningen har föreslagit att de nu behandlade sekretessbestämmel- serna, som gäller till skydd för Statens verksamhet avseende undersökningar av sjöolyckor eller tillbud till sjöss eller preliminära bedömningar av allvarliga sjöolyckor, ska placeras i 17 kap. OSL, som innehåller bestämmelser om sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Som framgår av avsnitt 6.2.9 anser regeringen att Statens haverikommis- sions verksamhet enligt LUO får anses utgöra tillsyn i den mening det begreppet har enligt tryckfrihetsförordningen och OSL. därför utredningens uppfattning att de nu aktuella bestämmelserna bör placeras i 17 kap. OSL. Möjligheter att lämna uppgifter ur en olycksutredning till en polismyndighet samt sekretess hos domstol har anfört att det av utredningen föreslagna sekre- tesskyddet är av sådan styrka att en annan sekretessbrytande bestäm- melse än den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL bör övervägas för det fall uppgifter i en olycksundersökning behövs i en förundersökning Enligt generalklausulen hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse sekretessen ska synpunkt aktualiserar en frågeställning som inte har lyfts fram av utredningen, nämligen frågan vilka möjligheter det kommer att finnas att lämna uppgifter som kommer att omfattas av den föreslagna sekretessen hos till polisen samt, i förlängningen, vilken sekretess som kommer att gälla för dessa uppgifter om de lämnas över till en domstol av en åklagare i samband med att åtal Dessa frågor har betydelse bl.a. mot bakgrund av kapitel 23.2 och 24 i IMO-koden. Som nämnts i avsnitt 7.1.2 följer av kapitel 24.1 i koden att om en person är skyldig enligt lag att lämna uppgifter i en olycks- utredning som är komprometterande (incriminating) för personen själv bör uppgifterna, så långt det är möjligt enligt nationell rätt, förhindras att användas som bevis i en tviste- eller brottmålsprocess mot personen i fråga. Kapitel 23.2 innehåller en rekommendation om att det ska gälla viss sekretess hos domstol. Direktivet har inte någon bestämmelse som motsvarar kapitel 24.1 i IMO-koden. I direktivets inledande skäl 10 sägs att medlemsstaterna bör, inom ramen för sina rättssystem, skydda vittnesutlåtanden efter en olycka och hindra att de används för andra syften än säkerhetsutredningar, i syfte att undvika diskriminerande åtgärder eller vedergällningsåtgärder mot vittnen på grund av deras deltagande i utredningarna. I direktivets artikel 1.2 anges att medlemsstaterna ska se till att utredningsorganet inte avstår från att lämna en fullständig rapport om orsakerna till sjöolyckan eller tillbudet av den anledningen att man av resultatet kan dra slutsatser om ansvars- eller skuldfrågan. I direktivets inledande skäl 8 anges vidare att det bör tas hänsyn till IMO-koden. Artikel 9 i direktivet, som rör sekretessfrågan, är mycket mer summariskt formulerad än kapitel. 23.1 och 2 i IMO-koden. I koden finns två bestämmelser om sekretess som tar sikte på dels utredare som utför en olycksundersökning (23.1), dels den aktuella domstolsinstansen (23.2). I direktivet finns bara en bestämmelse (artikel 9). Enligt den bestämmelsen ska medlemsstaterna se till att vissa uppgifter inte offentliggörs för andra ändamål än säkerhetsutredningssyften (jfr kapitel 23.1 i koden), om inte behörig myndighet beslutar att ett röjande av uppgifterna är av övervägande allmänintresse (jfr kapitel 23.2. i koden). Begreppet behörig myndighet definieras inte i direktivet. Det kan dock konstateras att det används två olika begrepp i artikel 9 respektive artikel 8 (behörig myndighet respektive utredande organ). Regeringen konstaterar till en början att enligt 9 § första stycket LUO får hålla förhör med den som antas kunna ge upplysningar av betydelse för utredningen samt ta med sig och granska handlingar och föremål som kan antas vara av sådan betydelse. Om sådana uppgifter som inhämtar omfattas av den sekretess som föreslås i detta kapitel kan, som har påpekat, den s.k. generalklausulen bli tillämplig. Därutöver kan även den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 24 § OSL vara tillämplig. Enligt den bestämmelsen hindrar sekretess inte, med vissa här irrelevanta undantag, att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till bl.a. en polismyndighet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. Sedan sistnämnda bestämmelse infördes har den s.k. generalklausulen, när det gäller uppgifter om begångna brott, främst betydelse för brott som kan antas föranleda bötespåföljd. Om någon av dessa sekretessbrytande bestäm- melser är tillämpliga och polisen begär att få ta del av uppgifter med stöd av bestämmelsen i fråga är enligt 6 kap. 5 § OSL skyldig att lämna uppgifterna till polisen. Om Statens undersökning inte kan fullföljas på annat sätt får enligt 9 § andra stycket LUO begära att en polismyndighet lämnar den hjälp som behövs vid För polismyndighets utredning gäller då bestämmelserna om förundersökning i 23 kap. i tillämpliga delar. Av förarbetena till LUO framgår att detta innebär att polisen vid behov, trots att brottsmisstanke inte föreligger, kan hämta och kvarhålla en person för förhör och i övrigt vidta de åtgärder som detta kapitel ger utrymme för. Om misstanke om brott uppstår får polisen även tillgripa tvångsmedel enligt 2428 kap. under de förutsättningar som anges där. Detta ansågs dock så självklart att Lagrådet inte ansåg att detta behövde framgå av lagtexten (prop. 1989/90:104 s 39 f.). Enligt 10 § LUO får den myndighet som gör en undersökning enligt den lagen begära att vittnen eller sakkunniga hörs vid domstol eller att någon föreläggs att tillhandahålla handlingar eller föremål. Om en undersökning enligt LUO pågår parallellt med en förunder- sökning ska enligt 8 § LUO undersökningen enligt denna lag genomföras i samråd med den som enligt 23 kap. RB leder förundersökningen av det inträffade. Som nämnts ovan följer av kapitel 24.1 i IMO-koden att om en person är skyldig enligt lag att lämna uppgifter i en olycksutredning som är komprometterande (incriminating) för personen själv bör uppgifterna, så långt det är möjligt enligt nationell rätt, förhindras att användas som bevis i en tviste- eller brottmålsprocess mot personen i fråga. Av praxis följer att rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i den europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () innefattar att en person som är misstänkt för brott inte ska behöva belasta sig själv. Denna s.k. passivitetsrätt innebär att den misstänkte inte ska behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material. Passivitetsrätten kan dock börja göras gällande för den enskilde först efter att den s.k. anklagelsetidpunkten har inträtt. Regeringen har tidigare gjort bedömningen att anklagelsetidpunkten i vart fall måste anses uppnådd för en myndighets brottsanmälan till åklagare (prop. 2004/05:164 s. 104). Med anledning av ovanstående finns det bestämmelser i tullagen (2000:1281) och taxeringslagen (1990:324) av innebörd att om det finns anledning att tro att en person har begått brott så får personen i fråga inte föreläggas vid vite att med- verka i en utredning som har samband med den gärning som brotts- misstanken avser (10 kap. 4 § tredje stycket tullagen och 3 kap. 6 § andra stycket taxeringslagen). Av fallet mot (Europadom- stolens beslut ) framgår dock att det inte kan anses strida mot artikel 6 i att uppgifter som begärts in av en icke misstänkt person under sanktionshot och som i sig ger upphov till misstanke om brott, används i en brottsutredning avseende det aktuella brottet.