prop · GZ0331 · 2011-11-16 00:00:00 — av finansieringen sker genom bidrag från andra myndigheters anslag och från EU och återstoden ge- nom avgifter och övriga ersättningar. Länsstyrelserna har sammanlagt omkring 4 500 årsarbetskrafter, varav ca 660 hos den största () och ca 107 hos den minsta (). 4.2 Koncentration av länsstyrelsernas kärnverksamhet 4.2.1 ställningstaganden i fråga om koncentration Regeringen har i olika sammanhang uttalat att sam- ordningen mellan länsstyrelserna bör öka och att möjligheten att koncent- rera viss verksamhet bör undersökas. Önskemål om detta har uttryckts i olika styrdokument, bl.a. i länssty- relsernas regleringsbrev, i budgetpropositioner och i kommittédirektiv. I propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7) uttalade regeringen att en mer koncentrerad ärendehantering och flexibel uppgiftsstruktur kan övervägas i olika frågor, t.ex. genom att viss ärendehantering koncentreras till vissa länsstyrelser. I den av behandlade propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10FiU:38, rskr. 2009/10:315) gör regeringen bedömningen att de förslag på koncentration av viss länsstyrelseverksamhet som lämnas i promemorian Koncentration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28) bör genomföras och att denna koncentration bör göras konsekvent till samma Utöver detta gjorde regeringen även bedömningen att en koncentration av viss länsstyrelseverksamhet som bedrivs inom sektors- områden, och som ibland är delad mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheter, stärker förutsättningarna för att bibehålla den för- valtningspolitiska idén om en samlad länsförvaltning. myndigheters kontakter med länsstyrelserna bör även bli enklare. hänsyn till att länet inte längre utgör indelningsgrund för ett stort antal sektorsområden är det väsentligt att verksamhet inom länsstyrelserna kan organiseras med beaktande av denna utveckling. bör dock ske med hänsyn till verksamhetens art. Vidare bör förutsätt- ningarna för att respektive länsstyrelse ska kunna fullfölja sitt samlade åtagande beaktas vid en koncentration av verksamheter. åtagandet består exempelvis av samordningsuppgifter och att länsstyrel- serna med sin bredd av verksamhetsområden kan väga olika sektorsvisa intressen mot varandra och därigenom bidra med ett statligt helhetsper- En koncentration av vissa länsstyrelseverksamheter innebär att länsstyrelserna framöver i ökad grad kommer att skilja sig åt vad gäller omfattning och uppgifter. Det är dock av fortsatt betydelse att det i varje län finns en länsstyrelse som företräder regeringen och staten. styrelserna är i kraft av sin länsbaserade organisation särskilt lämpade till att utgöra statens primära kontaktlänk gentemot kommunerna i respek- tive län. I propositionen Stiftelser frågor om registrering och tillsyn, m.m. (prop. 2008/09:84) uttalade regeringen att det ibland påtalats att stif- telsetillsynens omfattning och innehåll varierar mellan de enskilda till- synsmyndigheterna. Enligt regeringens bedömning fanns det övervägan- de skäl som talar för att tillsynsmyndigheternas verksamhet enligt stif- telselagen och tryggandelagen bör koncentreras till ett färre antal myn- digheter. Regeringen föreslog därför att verksamheten skulle koncentre- ras till ett färre antal länsstyrelser än , då en centralisering till endast en myndighet ansågs innebära ett alltför stort avsteg från principen om att enskilda ska ha tillgång till en myndighet inom rimligt avstånd. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2008/09:CU17, rskr. 2008/09:186). trädde föränd- ringar i bl.a. stiftelselagen (1994:1220) och stiftelseförordningen (1995:1280) i kraft. Ändringarna syftar till att få till stånd en mer effektiv och enhetlig tillsyn över stiftelser. Ändringarna i stiftelseförordningen innebär att länsstyrelserna i , , , , , och pekas ut som tillsynsmyndigheter. I den av behandlade propositionen om Mark- och miljödomstolar (prop. 2009/10:215, bet. 2009/10:JuU27, rskr. 2009/10:364) gjorde regeringen bedömningen att tillståndsprövningen av de s.k. B-verksamheterna ska koncentreras. I budgetpropositionen (prop. 2010/11:1) framhöll regeringen att en ständig översyn och anpassning av länsstyrelsernas verksamhet och fördelning av uppgifter är nödvändig. Detta med anledning av att bredden på länsstyrelsernas verksamhet berör flera sektorsområden, vilket gör länsstyrelserna exponerade för förändringar, dels i den egna verksamheten, dels i form av ändringar i andra myndigheters verksam- heter. Vidare framhåller regeringen att flera utredningar har pekat på behovet av att se över länsstyrelsernas organisation för att minska sår- barheten, effektivisera verksamheten och anpassa länsstyrelserna till en förändrad regional ansvarsfördelning. Genom att samla ansvaret för en viss verksamhet till ett färre antal länsstyrelser är det möjligt att åstad- komma högre effektivitet i användningen av ekonomiska och personella resurser. En koncentration innebär vidare att förutsättningarna för en likartad behandling och ett likartat arbetssätt i länsstyrelserna ökar. En sådan koncentration bör ske med hänsyn till verksamhetens art och länsstyrelsernas förutsättningar att fullfölja sitt samlade åtagande. Rege- ringen vill betona att en noggrann avvägning alltid måste göras från fall till fall över lämpligheten att koncentrera en verksamhet. Det kan röra verksamhetens behov av lokal närvaro men även andra aspekter kan vara styrande för vilka länsstyrelser som ska utföra en verksamhet. Frågor om koncentration har behandlats av olika utredningar om länssty- relserna och deras verksamhet. uppmärksamma- de i sitt betänkande Det ofullständiga pusslet (SOU 2004:14) möjligheten till koncentration av en verksamhet inom länsstyrelseorganisationen till en eller ett fåtal länsstyrelser som en viktig utvecklingsmöjlighet. Mot bakgrund av ovanstående gav regeringen i uppdrag åt samtliga länsstyrelser att kartlägga och analysera bl.a. den koncentration av verk- samhet mellan länsstyrelserna som finns , med tyngdpunkt på den administrativa stödverksamheten. I uppdraget ingick att lämna förslag till bl.a. koncentration av verksamheter. i län hade ett sammanhållande ansvar för uppdraget och redovisade detta till regering- en i en rapport (dnr Fi2005/2459). I rapporten konstatera- des bl.a. att uppdrag att ta hänsyn till regionala förhållan- den, att göra helhetsbedömningar och att vara en dialogpartner för kom- muner sätter gränser för hur koncentration av kärnverksamheten kan utvecklas. Det konstaterades vidare att det finns verksamheter som är avståndsoberoende, som inte kräver att den enskilde besöker länssty- relsen och som därför skulle kunna koncentreras till några länsstyrelser. Även efter att promemorian Koncentration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28) överlämnats till regeringen har frågan om koncentration av viss länsstyrelseverksamhet analyserats ytterligare. gav regeringen länsrådet vid i i uppdrag att följa upp och att inom ramen för befintlig lagstiftning föreslå förbättringar av länsstyrelsernas tillsynsverksamhet. Syftet var att åstadkomma en effektivare och tydligare tillsyn inom olika verksamhetsområden (Fi2008/3093). dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter, föreslås att delar av länsstyrelsernas tillsynsverksamhet ska koncentreras till färre länsstyrel- ser än 21, i syfte att stärka rättsäkerheten och att förbättra möjligheterna att utnyttja knappa resurser. I betänkandet Den svenska administrationen av jordbruksstöd (SOU 2009:7) lämnas förslag i syfte att skapa en framtida svensk organisation av jordbruksadministrationen som är kostnadseffektiv, skapar goda förut- sättningar för styrning av resurser och som även kan fungera vid en even- tuell förändrad framtida regional samhällsorganisation. Utredningens slutsats är att den optimala lösningen är en organisation inom ramen för en myndighet, . Med hänsyn till pågåen- de diskussioner om den regionala samhällsorganisationen, inklusive länsstyrelsernas roll, förordar utredningen dock en organisa- tion som bygger på såväl som länsstyrelserna, men där verksamheten inom länsstyrelserna koncentreras till förslagsvis sju länsstyrelser. beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att ge förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan göras tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig (dir. 2009:62). I upp- draget ingår att se över om de statliga myndigheternas geografiska indel- ning bör regleras eller på annat sätt hanteras. Översynen omfattar även länsstyrelsernas organisation och hur länsstyrelsernas ansvar att samord- na olika samhällsintressen och andra statliga myndigheters insatser kan stärkas. Utredarens förslag ska beakta pågående förändringar inom den statliga förvaltningen. För del skulle en sådan förändring kunna utgöras av en koncentration av viss verksamhet till ett fåtal läns- styrelser. Uppdraget ska redovisas . Med koncentration avses åtgärder i regel författningsändringar för att samla ansvaret för en viss verksamhet till ett mindre antal länsstyrelser. Koncentration innebär att dessa länsstyrelser fullgör verksamheten även i andra län än det egna. Denna form av koncentration förekommer inom flera områden. Bland dessa kan nämnas tillstånd för och tillsyn över kampsportsmatcher (i län), ärenden avseende dispens från äktenskapshinder för personer som inte är folkbokförda i (i ), tillsyn över åtgärder mot pen- ningtvätt (Länsstyrelserna i , och län), förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (Länsstyrelserna i Norr- bottens, , , och ), samt tillsyn över stiftelser (i , Östergöt- lands, , , , och Norrbot- tens län). 4.2.4Skäl för befintlig koncentration Utöver att det har ansetts som mer kostnadseffektivt att koncentrera en uppgift till en eller ett fåtal länsstyrelser har bland annat nedanstående motiv funnits när regeringen, och i vissa fall , har valt att koncentrera vissa uppgifter inom länsstyrelseorganisationen. I ett flertal fall har koncentration valts därför att den aktuella uppgiften inte har någon specifik länsanknytning. Det gäller då i regel handlägg- ning av olika myndighetsuppgifter som rör fysiska personer som inte är folkbokförda i eller juridiska personer som inte har sitt säte här. En annan sorts länsoberoende uppstår när får ansvar för en uppgift med en regional indelningslogik som avviker från länsin- delningen. Det är t.ex. fallet i fråga om de s.k. vattenmyndigheterna som finns vid fem länsstyrelser. Dessa fem finns vid länsstyrelserna i , , , och , se 22 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruk- tion. Dessa har skapats till följd av en indelning av i fem vatten- distrikt, som i sin tur utgår ifrån s.k. avrinningsområden (5 kap. 10 § ). En annan form av länsoberoende uppstår när det objekt som uppgiften avser sträcker sig över länsgränser, men där det av olika skäl bedömts som onödigt att flera länsstyrelser delar på uppgiften. Det är t.ex. fallet ifråga om skötsel av ett flertal nationalparker, där några länsstyrelser också ansvarar för skötsel även i andra län som parken omfattar. Detta gäller t.ex. Färnebofjärdens nationalpark som omfattar , och vars skötsel i ansvarar för, se 3 § nationalparksförordningen (1987:938). I flera fall av myndighetsutövning har det bedömts att likformigheten i hanteringen av uppgiften skulle kunna bli lidande vid en hantering av flera olika myndigheter. Behovet av en enhetlig praxis var t.ex. ett av de bärande argumenten för att koncentrera tillsynen över stiftelser till sju länsstyrelser (i , , , Västra , , och ) samt uppgif- ten att pröva tillstånd för kampsportsmatcher till en myndighet (Länssty- relsen i län). Låg volym och komplexa ärenden I flera av fallen av koncentration rör det sig om uppgifter som är mycket begränsade till sin omfattning. Benägenheten att välja koncentration tycks öka om uppgiften dessutom kräver speciell kompetens. t.ex. det huvudsakliga argumentet för att koncentrera uppgiften att pröva dispenser från äktenskapshinder för sökande som inte är folkbokförda i I förarbetena till ändringen i anges (prop. 2003/04:48 s. 23): De dispensärenden där sökanden inte är folkbokförd i landet är relativt få, men aktualiserar frågor som kräver viss erfarenhet av Handläggningen av dessa ärenden bör därför vinna på att samlas till en länsstyrelse. Även i fråga om prövningen av tillstånd till kampsportsmatcher gjordes bedömningen att den nödvändiga kompetensen kunde bli svår att upp- rätthålla om uppgiften fördelades på flera myndigheter. Vad har motiverat valet av länsstyrelse? Vissa länsstyrelser har blivit mottagare av koncentrerade uppgifter i större utsträckning än andra. Detta gäller särskilt i Stock- holms län, i den meningen att det är den länsstyrelse som oftast pekas ut. är flertalet uppgifter som koncentrerats dit mycket begränsade till sin omfattning. Ofta har koncentrationen motiverats av en logik som inneburit att riks- dagen eller regeringen beslutat att koncentrera en uppgift till en viss länsstyrelse, bl.a. just därför att den redan har en omfattan- de verksamhet och därmed hög kompetens inom området. På så vis hade t.ex. i ansvaret för flera uppgifter inom trafikområdet, som flyttats över till Transportstyrelsen. gällde koncentration av stiftelser ansåg regeringen att koncentrationen inte fick utgöra ett alltför stort avsteg från principen om att enskilda ska ha tillgång till en myndighet inom rimligt avstånd dvs. bör finnas spridda över hela landet. Utgångspunkten för vilka länsstyrel- ser som bör tilldelas uppgifterna var att de länsstyrelser som har den mest omfattande tillsynsverksamheten också har störst förutsättningar för att använda och komplettera befintlig kompetens. Det kan dock i något eller några fall finnas anledning att göra avsteg från denna huvudprincip. ifrån dessa utgångspunkter koncentrerades stiftelsetillsynen till länssty- relserna i , , , , , Prop. 2011/12:31 och . 5 Koncentration av viss länsstyrelseverksamhet 5.1 Syftet med koncentration av viss länsstyrelseverksamhet Syftet med koncentration av viss länsstyrelseverksamhet är att åstad- komma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser, såväl ekonomiska som personella. Ett ytterligare syfte är att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet. I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt definieras kravet på rättssäkerhet som att förvaltningen ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällan- de lagar och andra författningar samt att enskilda ska ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Förutsägbarhet och likabehandling är också viktiga delar av rättssäkerheten. I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas. Kravet innebär att statsförvaltningen utnyttjar skattemedel ändamålsenligt och att den inte använder mer resurser än vad som krävs för att uppnå avsedda resultat med tillräckligt god kvalitet. Varje myn- dighet har att sträva efter en hög effektivitet men bör beakta statens samlade effektivitet (prop. 2009/10: 175, s. 29 ff). Regeringen vill i sammanhanget understryka att förändringar av läns- styrelseorganisationen genomförs kontinuerligt genom att verksamheter flyttas till och från länsstyrelserna. kan det finnas skäl att genom- föra verksamhetsflyttar till en länsstyrelse eller fler beroende på verk- samhetens karaktär. Den flexibla verksamhetsfördelningen mellan läns- styrelserna tar sin utgångspunkt i att säkerställa en väl fungerande rätts- säkerhet och att åstadkomma en högre effektivitet samt en mer rationell användning av resurser, såväl ekonomiska som personella. Regeringens bedömning: När följande kriterier är uppfyllda är förut- sättningarna goda för att uppnå syftet med koncentration: - att det finns ett behov av likformigt utförande, - att sambandet med kärnverksamhet är begränsat, att verksamheten har en begränsad betydelse för uppdrag enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen, - att besöksfrekvensen är låg, - att behovet av externa besök är begränsat, - att behovet av lokalkännedom är begränsat, samt - att verksamheten har en liten omfattning och hög komplexitet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller kom- menterar inte förslaget särskilt. kommun anser att kriterierna är relevanta och väl motsvarar syftet med koncentration, dvs. högre effektivitet och säkerställd rättssäkerhet. 2011/12:31 remissinstanser, däribland i , anser att krite- rierna inte fångar in alla aspekter. Exempelvis behöver inte ett ja på frågan låg besöksfrekvens betyda att en koncentration inte påverkar invånarna i länet. Den valda metoden kan, enligt , också ge ett felaktigt intryck av att samtliga faktorer har samma värde i samman- vägningen, vilket de ingalunda har. Skälen för regeringens bedömning I promemorian anförs att det kan vara motiverat att koncentrera en verk- samhet som har: -ett behov av likformigt utförande, jämfört med en verksamhet som bör anpassas efter länets förutsättningar, -ett begränsat samband med kärnverksamhet, jämfört med en verksamhet som har starka samband med kärn- verksamhet, -en begränsad betydelse för uppdrag enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen, jämfört med en verksamhet som har stor betydelse för uppdrag, -en låg besöksfrekvens, jämfört med en verksamhet som har hög besöksfrekvens, -ett begränsat behov av externa besök, jämfört med en verksamhet som kräver många externa besök, -ett begränsat behov av lokalkännedom, jämfört med en verksamhet som har stort behov av lokalkännedom, samt -en liten omfattning och hög komplexitet, jämfört med en verksamhet som har stor omfattning och låg komplexitet. Regeringen bedömer, i likhet med vad som framförs i promemorian, att dessa kriterier är väl lämpade att användas som utgångspunkt vid en analys av en verksamhets lämplighet för koncentration och där syftet är att uppnå ökad effektivitet och stärkt rättssäkerhet. Vilka kriterier ska vara uppfyllda? I promemorian anges att några kriterier bör väga tyngre än andra när det gäller att avgöra om en verksamhet lämpar sig för koncentration, nämli- gen följande: -verksamheten ska ha ett behov av likformigt utförande; dvs. det bör inte vara en verksamhet som ska anpassas efter länsspecifika förutsättningar, -verksamheten ska ha ett begränsat samband med övriga kärnverksamhet, samt att -verksamheten ska ha begränsad betydelse för uppdrag enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen, dvs. ska verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. ifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. utveckling och noga följa tillståndet i länet samt underrätta regeringen . 2011/12:31 om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. ska vidare ansvara för de tillsynsuppgifter som eller regeringen har ålagt den. Länsstyrelseverksamhet som ska anpassas efter länsspecifika förutsätt- ningar bör inte hanteras utanför länet. Även verksamheters förhållande till övriga uppdrag sätter gränser för vad som bör koncent- reras. Att flytta verksamhet som har stor betydelse för övriga uppdrag är ofta inte heller resurseffektivt, eftersom kompetens och kunskaper an- vänds till andra uppgifter. Regeringen delar bedömningen i promemorian att dessa kriterier ska väga tyngre än andra när det gäller att avgöra om en verksamhet lämpar sig för koncentration. Vilka kriterier bör vara uppfyllda? Även om ovan nämnda kriterier uppfylls, bör ytterligare kriterier tillgo- doses för att en verksamhet ska lämpa sig för koncentration. -en låg besöksfrekvens på , -ett begränsat behov av lokalkännedom, samt -ett litet behov av externa besök. Dessa kriterier kan ges en något lägre betydelse av följande skäl. En hög besöksfrekvens på talar visserligen mot en koncentra- tion, men säger ingenting om behovet av besök. Det kan t.ex. handla om att besöken består i att hämta en blankett. I verksamheter där det personliga mötet med handläggare helt saknar betydelse går detta att kompensera med hjälp av e-, telefoni- och kundtjänster. Ett stort behov av lokalkännedom talar även emot en koncentration. går detta behov att tillgodose när verksamheten inte är alltför omfattande genom att en länsstyrelse konsulterar en annan, använder sig av hjälpmedel som t.ex. karttjänster genom geografiska informations- system (GIS) eller på annat sätt skaffar sig nödvändig lokalkännedom. Även ett stort behov av externa besök talar mot en koncentration. kan andra kriterier, t.ex. en ökad likformighet, tala så starkt för en koncentration att det är godtagbart att avstånden ökar för länsstyrel- sens tjänstemän, även om det naturligtvis finns en gräns för hur mycket de bör tillåtas öka. Regeringen bedömer, i likhet med vad som framförs i promemorian, att det generellt sett är mer angeläget att koncentrera en verksamhet som har liten omfattning och hög komplexitet. För en sådan verksamhet ökar sårbarheten hos den enskilda , som det kan vara svårt att bedriva den likformigt och resurseffektivt med ansvaret för uppgiften spridd på ett stort antal myndigheter. Regeringen anser, i likhet med bedömningen i promemorian, att även ovanstående kriterier bör vara uppfyllda för att en verksamhet ska lämpa sig för koncentration. Mått på effektivitet och rättssäkerhet De ovan angivna kriterierna kan användas för att pröva om en verksam- het är lämplig att koncentrera, utifrån syftet med koncentration, dvs. åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av Prop. 2011/12:31 resurser, såväl ekonomiska som personella, samt att säkerställa en väl Regeringen anser, i likhet med i , att även om samtliga kriterier uppfylls måste det inte med nödvändighet innebära att syftet med koncentration uppfylls eller att det är lämpligt att koncentrera. Att hitta tillförlitliga mått på och göra beräkningar av om effektivitet (både i betydelsen kostnadseffektivitet och ändamålsenlighet) och rätts- säkerhet ökar vid koncentration är vanskligt. Regeringens bedömning är dock att en koncentration, utifrån ovanstående kriterier, stärker förutsätt- ningarna för en förbättrad effektivitet och ökad rättssäkerhet. Ovan nämnda kriterier har delvis en inbördes rangordning och denna kan för det första variera mellan olika verksamheter. Inom viss verksamhet är kravet på likformighet och rättssäkerhet så tungt vägande att krav på kostnadseffektivitet och andra värden får stå tillbaka. Inom andra verk- samheter kan förhållandena vara annorlunda, varför rangordningen av kriterierna kommer att vara en annan. För det andra beror prioritetsordningen på vilket perspektiv som bör styra denna, t.ex. förvaltningsperspektivet eller medborgarperspektivet. Ur ett medborgarperspektiv är det sannolikt viktigast att ha närhet till uppgiften, om den kräver besök på , och att enskilda får en rättssäker och likformig behandling av hög kvalitet oavsett var i landet han eller hon bor. Ur ett förvaltningsperspektiv väger t.ex. frågan om uppgiftens betydelse för uppdrag enligt instruktionen san- nolikt tyngre än vad den gör ur ett medborgarperspektiv. Att inbördes rangordna de olika kriterierna är därför vanskligt och delvis beroende av vilket perspektiv som väljs som utgångspunkt. Även om samtliga krite- rier är uppfyllda innebär det inte med nödvändighet att syftet med kon- centration uppfylls eller att det är lämpligt att koncentrera. Regeringens sammanfattande bedömning är att om ovan nämnda krite- rier är uppfyllda, är förutsättningarna goda för att uppnå syftet med en koncentration. 5.3 Analys av verksamheter utifrån kriterierna för koncentration Anmälan som grund för förvärv av svenskt medborgarskap ska normalt göras hos . För den som är medborgare i , , eller ska anmälan dock göras hos i det län där den sökande är folkbokförd.