prop · GY03101d2 · 2011-04-14 00:00:00 — Nollkupongräntor och andra upplupna räntor och orealiserade valutakursförändringar redovisas till exempel på olika sätt i statens budget och i resultaträkningen. var motsvarande belopp i utgifter på statens budget, jämfört med i nettokostnad i resultaträkningen, dvs. en skillnad på . Redovisning och riskanalys av statliga garantier och krediter 5 Redovisning och riskanalys av statliga krediter och garantier Ett statligt garantiåtagande innebär att staten går i borgen för någon annans betalningsåtagande, vilket leder till en finansiell risk för staten. Generella regler för hanteringen av statliga garantier finns i lag och förordning. Den nya budgetlagen (2011:203) trädde i kraft , med vissa övergångsbestämmelser som trädde i kraft först . Detta innebär att den redovisning som här görs i allt väsentligt vilar på den tidigare regleringen i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). Dessutom finns det garantier som regleras i särskild lagstiftning. Enligt budgetlagen får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer. En garantiavgift ska tas ut som motsvarar statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte beslutar annat. Avgifterna sätts in på konton hos , i bank eller placeras i värdepapper. Avgifterna ska täcka förväntade kostnader för garantierna, vilka består av förväntade förluster (eller eventuella återvinningar) i de fall garantitagaren inte kan fullgöra sina förpliktelser samt administrationskostnader. Garantiverksamheten förväntas på så sätt vara självfinansierad på lång sikt. Denna princip för garantigivning kallas för den statliga garantimodellen. Exempel på stora garantiåtaganden som omfattas av garantimodellen är exportkreditgarantier och kreditgarantier för infrastrukturprojekt. att besluta om att undanta specifika garantier från modellen. Vid sidan av budgetlagen finns garantier som regleras i särskilda lagar. Avgifterna för sådana garantier är vanligen angivna direkt i lag och sätts ofta på andra grunder än att de ska täcka de förväntade kostnaderna. Insättningsgarantin, investerarskyddet och bankgarantiprogrammet är exempel på garantier som hanteras utanför garantimodellen. Den nya budgetlagen innebär en rad ändrade och nya bestämmelser som bland annat berör statliga garantier och statlig utlåning med kreditrisk. Den största skillnaden inom detta område är en modell för den statliga utlåningen som innebär att garanti- och kreditgivning kommer att behandlas enligt samma principer, dvs. en gemensam statlig garanti- och kreditmodell. I anslutning till den nya budgetlagen har regeringen fattat beslut om en ny förordning, förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Förordningen innehåller mer enhetliga och detaljerade bestämmelser av garantigivning och utlåning med kreditrisk. I samband med att den finansiella krisen tilltog beslutade och regeringen om åtgärder för att trygga det finansiella systemet. Flera av dessa åtgärder gällde garantier och ledde till en väsentlig ökning av statens garantiåtaganden. Även var statens garantiåtaganden förhållandevis stora. Programmet för garantier av bankers värdepappersupplåning, som tillkom , har förlängts vid flertalet tillfällen och löpte fram till då det stängdes för nyteckning. har inga nya garantier ställts ut och alla institut har lämnat garantiprogrammet. Dock har några av instituten fortfarande kvar garanterade skuldförbindelser inom ramen för programmet. Oron för kreditförsörjningen till företagssektorn i krisens spår gjorde att höjde ram för garantigivning 2009 och 2010. Utställda exportkreditgarantier och utfästelser var även på en hög nivå. Statens garantiportfölj ökade med ca och uppgick till vid utgången av 2011, jämfört med 1 471 miljarder . Störst av åtagandena är insättningsgarantin (per ) följt av kreditgarantier () om tillförsel av kapital inklusive övriga garantier uppgår till sammanlagt . Tabell 5.1 Statliga garantiåtaganden och utfästelser Garantier om tillförsel av 2, 16, 1Åtagandet för Insättningsgarantin avser . 2För investerarskyddet saknas uppgifter om storleken på de skyddade tillgångarna. 3Avser såväl bundna som obundna utfästelser. 4Det finns två kapitaltäckningsgarantier för vilka inte några värden uppskattats eftersom garantierna är obegränsade till tid och belopp. 5Åtagandet för pensionsgarantier avser . I beloppet ingår inte de två utestående kapitaltäckningsgarantierna till och , eftersom dessa åtaganden inte kan beloppsbestämmas. Även för investerarskyddet saknas det uppgifter om storleken på statens åtagande. Utöver dessa utfärdade garantier finns det utfästelser om nya garantier på , i huvudsak i form av exportkreditgarantier. Garantierna hanteras av fyra myndigheter: (), (), () samt (Sida). Garantikapital till internationella finansieringsinstitut hanteras av men redovisas av . Diagram 5.1 Garantiåtaganden 20072011 I tabell 5.1 redovisas en sammanställning av de garantier och utfästelser som regeringen och myndigheterna utfärdat. Garantierna motsvarar de garantiförbindelser som redovisas i balansräkningen. Utfästelserna omfattar såväl bundna som obundna. I tabell 5.2 redovisas en sammanställning över av beslutade garantiramar respektive utfärdade garantier. För EKN och Sidas garantier ingår i utfallsbeloppen i tabell 5.2 utöver garantier även bundna och hälften av de obundna utfästelserna. Skillnaderna i totalbelopp mellan tabell 5.1 och 5.2 förklaras främst av att garantikapital, grundfondsförbindelser och affärsverkens garantier ingår i tabell 5.1 men inte i tabell i 5.2. Finanskrisen ledde till både nya och utökade garantiramar och därmed större volymer av utfärdade garantier. Regeringen beslutade en ram för bankgarantiprogrammet, som tillkom med stöd av lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut, om . Den maximala ramen halverades till och programmet är stängt för nyteckning. För övriga garantigivning finns ramar för enskilda projekt och några mindre program. höjde ramen för EKN:s garantigivning från till . beviljade senare en ytterligare ökning till från . Det finns en särskild ram på för EKN:s investeringsgarantier. Den totala ramen för Sidas garantiåtaganden är . BKN får ställa ut kreditgarantier för ny- och ombyggnad av bostäder till ett belopp om högst inklusive tidigare gjorda åtaganden. För BKN:s övriga verksamhetsgrenar finns ramar på lägre belopp. Tabell 5.2 Garantiramar och utfärdade garantier Garantier till insättare i utländska instituts filialer i Sverige2 Garantier till banker m.fl. för skuldförbindelser3 Kreditgarantier till företag inom fordonsindustrin för lån i EIB för omställning till grön teknologi m.m.4 Kreditgarantier till Konsortiets upplåning Nordiska investeringsbanken, garantier för projektinvesteringslån5 Nordiska investeringsbanken, garantier för miljöinvesteringslån5 2, 16, 22, 24 Exportkreditgarantier (garantier och utfästelser) därav för s.k. SLV-garantier (stipulated loss value-garantier avseende export av civila flygplan). därav biståndsgarantier (garantier och utfästelser) därav fristående garantier och utfästelser Kreditgarantier för ny- och ombyggnad av bostäder7 Kreditgarantier för avlösen av kommunala borgensåtaganden8 1Åtagandet för insättningsgarantin avser . 2Garantin innebär endast en möjlighet att skydda dessa filialer och den är en följd av finanskrisen. 3Bankgarantiprogrammet är en följd av finanskrisen. 4Garantierna är en följd av finanskrisen och konjunkturnedgången. 5Avvikelsen från posten Internationella åtaganden i tabell 5.1 beror på garantiåtagandet till Dom Shvetsii på . 6I beloppet ingår garantier, samtliga bundna utfästelser och hälften av de obundna utfästelserna, vilket förklarar skillnaden mot tabell 5.1. 7Såväl garantier för färdigställda fastigheter som för fastigheter . 8Total ram för kreditgarantierna är inklusive avlösen av kommunala borgensåtaganden på . * För investerarskyddet saknas uppgifter om storleken på de skyddade tillgångarna I följande avsnitt presenteras de olika garantityperna. Som tidigare nämnts hamnar de flesta garantier inom garantimodellen. Flera av de beloppsmässigt största garantierna, exempelvis insättningsgarantin och bankgarantierna, hanteras dock utanför garantimodellen. Syftet med insättningsgarantin är ett starkt konsumentskydd för allmänhetens insättningar och att bidra till stabilitet i det finansiella systemet. Garantin infördes i och baseras på ett EU-direktiv. Motsvarande garanti finns i övriga EU-länder och även i flera länder utanför EU. De institut som omfattas av insättningsgarantin betalar en avgift till staten. höjdes det maximala ersättningsbeloppet för den svenska insättningsgarantin. Förändringen var en anpassning till som innebär att ersättningsbeloppen inom EU ska vara oavsett land. var det maximala ersättningsbeloppet , dock . Regeringen har också möjlighet att ställa ut garantier för att insättare i ett utländskt instituts filial i ska få ersättning motsvarande vad som skulle ha betalats ut i institutets hemland. Detta kan bli aktuellt om det finns risk att garantiåtagandet inte kan uppfyllas inom det utländska systemet och att det bedöms medföra störningar i det svenska finansiella systemet. De garanterade insättningarna uppgick till per . Erfarenheter från den finansiella krisen har gjort att ett omfattande arbete pågår på EU-nivå för att uppdatera och förändra regelverket för insättningsgarantin. En ökad harmonisering inom EU ska ytterligare stärka konsumentskyddet samt bidra till att förstärka den finansiella stabiliteten. Inga ersättningsfall avseende insättningsgarantin inträffade . Eftersom garantin ligger utanför garantimodellen och avgiften bestäms på andra grunder finns det ingen värdering av statens ekonomiska risk i insättningsgarantin. Avgiften regleras i lagen (1995:1571) om insättningsgarantin. När en kund anlitar ett , försäljning eller deponering av värdepapper är institutet skyldigt att hålla kundens värdepapper skilda från sina egna. Om institutet trots detta inte kan lämna ut kundens egendom vid en konkurs, t.ex. därför att det efter konkursen inte går att klargöra vad som är kundens respektive institutets tillgångar, har kunden rätt till ersättning. Ett ersättningsfall förutsätter därmed en konkurs i kombination med grovt slarv eller brottslig handling hos institutet. Ersättningsbeloppet är maximalt per kund och institut. Inga nya ersättningsfall inträffade . har dock arbetat vidare med ett tidigare ersättningsfall värdepappersbolaget () och har tagit in avgifter för de uppkomna kostnaderna. Dessa avgifter kan dock behöva justeras då det slutliga utfallet av ärendet ännu inte är helt klart. För investerarskyddet betalar de institut som omfattas av skyddet en årlig administrativ avgift. Ersättningsfall som uppstår finansieras i efterhand av samma institut. Den vanligaste formen av enskilda garantiåtaganden är kreditgarantier. Dessa innebär att staten tar på sig hela eller delar av kreditrisken vid bankers upplåning eller för finansiering av investeringar i exportaffärer, infrastruktur, bostäder etc., men överlåter själva kreditgivningen till andra långivare. Garantiprogram för att underlätta bankernas upplåning beslutade regeringen med stöd av lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut om ett garantiprogram för att underlätta bankernas och bostadsinstitutens upplåning under den rådande globala finanskrisen. Det syftar till att ge bättre förutsättningar för företag och hushåll som behöver låna pengar. Garantiprogrammet är en direkt följd av den finansiella krisen och löpte efter flera förlängningar fram till . Garantiprogrammet ger banker, bostadsinstitut och vissa kreditmarknadsbolag möjlighet att avtala med staten om garantier för en del av sin upplåning. Garantin innebär att institutet, mot en riskbaserad garantiavgift, kan avtala med staten om en garanti för refinansiering av förfallande lån under en viss löptid. För varje utfärdad garanti betalar institutet en avgift till staten. Prissättningen följer regler som fastställts på EU-nivå. Avgifterna förväntas täcka kostnaderna för eventuella förluster som uppstår på grund av garantierna. Den totala beloppsgränsen för garantiprogrammet var inledningsvis men regeringen beslutade att halvera beloppsgränsen till . gick , och med i programmet. gick Bostadsfinansieringsaktiebolag (), , och () med. I samband med förlängningen av programmet valde och att inte förlänga avtalen. begärde aldrig att få några garantier utställda. Övriga institut lämnade garantiprogrammet . Alla institut med undantag för och har dock fortfarande skuldförbindelser som är garanterade inom ramen för programmet. har inga nya garantier ställts ut. hade de utestående garantierna minskat till från . Regeringen beslutade att stänga programmet för nyteckning . Utestående garantier löper dock tills de garanterade lånen förfaller. I diagram 5.2 visas hur omfattningen beräknas att avta kontinuerligt , under förutsättning att inga nya garantier ställs ut och att de utestående garantierna behålls löptiden ut. Diagram 5.2 Omfattningen av bankgarantiprogrammet EKN har i uppdrag att främja svensk export genom att erbjuda konkurrenskraftiga exportkreditgarantier och investeringsgarantier. Efterfrågan på exportkreditgarantier ökade kraftigt för att nå rekordnivå . För att möta efterfrågan utökades ramen för exportkreditgarantier till . höjdes ramen till . Finanskrisen och den pågående lågkonjunkturen har haft stor inverkan på företagens möjligheter att genomföra exportaffärer och få riskskydd. Ökningen i efterfrågan på EKN-garantier gäller i lika hög grad för små som för medelstora och stora företag. utfärdade EKN nya offerter för och garantier för . Det är den största garantigivningen i EKN:s historia, bortsett från de tillfälliga lösningar i form av rörelsekreditgarantier som EKN erbjöd och . Offertgivningen gick dock ner med jämfört med . Minskningen förklaras till stor del av att möjligheten att teckna rörelsekreditgarantier upphörde . Engagemanget i form av garantier och offerter var fördelade på 136 länder. De femton länder där EKN har störst riskexponering svarade vid utgången av året för av den totala riskexponeringen. Därav utgjorde exponeringen mot företag i drygt en tredjedel. Den stora exponeringen på svenska företag uppstod under finanskrisen då EKN tillfälligt erbjöd rörelsekreditgarantier till stora företag. Av de nya garantier som utfärdades täcker drygt hälften risker i affärer i , , och , en fjärdedel risker i affärer på och i länder inom OSS9 samt en fjärdedel risker kopplade till företag i och andra . Den genomsnittliga risken i portföljen har ökat något till följd av att återhämtningen på de finansiella marknaderna kom av sig . Telekombranschen stod för och försvarsindustrin stod för av de utestående offerterna och garantierna . Skadeutbetalningarna minskade till jämfört med . En u-kreditgaranti är en exportkredit som staten garanterar och subventionerar genom Sida. Garantierna har fram t.o.m. ställts ut till projekt som Sida bedömt kommer att få betydande utvecklingseffekter i berörda länder och som inte kan bära kostnaderna för en normal finansiering på kommersiella villkor. EKN administrerar u-kreditgarantierna på uppdrag av Sida. Sidas totala engagemang av u-kredigarantier inklusive utfästelser uppgick till . Inga nya utfästelser för u- kreditgarantier kommer att utfärdas till följd av förordning (2009:320) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete. Förordningen trädde i kraft . Enligt de nya reglerna ska Sida i stället kunna kombinera utvecklingslån med garantier. Inga skadeersättningar avseende u-kredit- garantier har utbetalats . I och med införandet av förordningen om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete får Sida besluta om finansiering med utvecklingslån och garantier (lånebistånd). Sida får därmed ställa ut fristående garantier för risker i samband med transaktioner på marknaden. 9I Oberoende staters samvälde (OSS) ingår de republikerna i det forna exklusive de baltiska staterna och . Vid utgången av 2011 hade Sida totala engagemang för fristående garantier om totalt . Engagemanget består av sex garantier som uppgår till totalt samt utfästelser på . Administrationen av fristående garantier har förts över från Sida till EKN. har finansierats genom att Konsortiet emitterat obligationer på kreditmarknaden. Svenska staten genom och danska staten genom garanterar solidariskt denna upplåning som var . bemyndigade regeringen att ställa ut statliga kreditgarantier till företag inom fordonsindustrin för upptagande av lån i Europeiska investeringsbanken (EIB). Garantierna gäller för omställning till grön teknologi m.m. inom en ram av . Regeringen gav uppdraget att förhandla med () om kreditgarantier för lån i EIB. meddelade den potentiella köparen Koenigsegg att man inte tänkte genomföra köpet. därefter påbörjades förhandlingar med en ny köpare, holländska . slutfördes försäljningen av till Spyker och skrev avtal om en kreditgaranti för lån om högst (ca ) hos EIB. I samband med en fastighetsförsäljning sänktes garantiramen till . Då försattes i konkurs infriades garantin och löste Saabs lån på motsvarande och fick en fordran på motsvarande belopp på Saabs konkursbo. tecknade ett avtal om en statlig kreditgaranti för ett projektlån om högst från EIB. Vid utgången av 2011 var av detta belopp garanterat. Den ökade efterfrågan på bostadskreditgarantier, som direkt kunde härledas från marknadsoron, har mattats av. Det gällde inte minst för de garantier som BKN fick möjlighet att ställa ut . Även kreditgarantier avseende färdigställda fastigheter minskade i jämförelse med föregående år. minskade den totala garantistocken något och uppgick till . Stocken omfattar nu knappt 1 300 garantier. BKN tillhandahåller även förvärvsgarantier, vilka är till för grupper som har svårt att få tillträde till bostadsmarknaden. BKN föreslog 2010 att förvärvsgarantierna bör avvecklas. Anledningen till förslag om avveckling är främst att förvärvsgarantierna i sin nuvarande omfattning inte har gett avsedd effekt och att någon ökad användning inte är trolig. De internationella åtagandena på gäller främst garantier för utlåning från Nordiska investeringsbanken (NIB) till enskilda projekt i flera länder. Detta görs genom NIB:s projektinvesteringslån och miljöinvesteringslån. Risken i garantiåtaganden för NIB:s projektinvesteringslån har minskat till följd av att NIB avsatt medel i en kreditriskfond, vilken tas i anspråk innan garantin kan åberopas. Staten har tidigare haft garantiprogram för att främja sysselsättningen inom lantbruk och glesbygd men programmen är stängda för ny garantigivning. Det finns fortfarande kvar ett antal kreditgarantier inom dessa program på relativt små belopp. Garantier om tillförsel av kapital I stället för att staten ger ett direkt kapitaltillskott till ett företag kan garantier ställas ut där staten åtar sig att under vissa omständigheter tillskjuta kapital. En sådan garanti är en relation mellan två parter: företaget och staten som utfärdare av garantin. Men garantin skyddar i praktiken tredje part, dvs. företagets långivare, kunder och andra intressenter. En kapitaltäckningsgaranti innebär att staten åtar sig att ovillkorligen tillskjuta kapital till ett bolag i ett utsatt läge. Eftersom det inte går att ange en gräns för hur stort kapitalbehov ett bolag kan ha eller när det ska inträffa, är dessa garantier obegränsade och belopp. De är mycket svåra att prissätta på ett tillförlitligt sätt och är därför problematiska ur ett riskperspektiv. De kapitaltäckningsgarantier som finns kvar är till två statliga bolag inom infrastrukturområdet: och . En grundfondsförbindelse liknar kapitaltäckningsgarantin, men åtagandet är begränsat i belopp och oftast även . har sådana åtaganden på tillsammans till och Fonden för den mindre skeppsfarten. beslutade att bemyndiga regeringen att avskaffa grundfondsförbindelsen till AB vilket gjordes . har medlemsåtaganden i nio internationella finansieringsinstitut (, Europeiska investeringsbanken, Nordiska investeringsbanken med flera). Åtagandena består av inbetalt kapital och garantikapital. Garantikapitalet innebär att svenska staten, precis som de övriga medlemsländerna, förbinder sig att under vissa omständigheter tillskjuta ett bestämt kapitalbelopp till instituten utöver det kapital som direkt betalat in. Åtagandena var vid utgången av 2011. Finansieringsinstituten är exponerade mot landspecifika risker, till stor del i länder med relativt hög kreditrisk. Men instituten är prioriterade långivare med god kapacitet att hantera kreditförluster. De har även en konservativ syn på kreditgivning. Åtagandena bedöms därför ha en relativt sett låg risk. Dessutom är det praxis att medlemsstaterna utökar andelen inbetalt kapital i stället för att infria garantikapitalet. Mot den bakgrunden har beslutat att ingen garantiavgift ska utgå för garantikapitalet, dvs. det tillhör den grupp av garantier som är undantagna från garantimodellen. finns en garanti som innebär en rätt för att ta upp lån hos inom en begränsad ram. Denna ram, som från början var , minskar med vilket innebar att den upphörde vid slutet av 2011. Garantier för pensionsåtaganden ska trygga upparbetade avtalspensioner för de som var anställda i statliga myndigheter som bolagiserats, t.ex. , Akademiska hus AB och . I vissa fall har de aktuella delarna av företagens (de tidigare myndigheternas) pensionsskulder tryggats direkt genom statliga garantier. I andra fall finns försäkringar hos PRI Pensionsgaranti, som sedan garanteras indirekt genom en efterborgen från staten. åtagande är , varav Posten står för den större delen. Posten har fonderat den största delen av sina pensionsåtaganden i en pensionsstiftelse. Pensionsgarantierna har en varierande risk. Riskerna bedöms totalt sett som små på grund av den goda genomsnittliga kreditvärdigheten hos bolagen, tillgängligt buffertkapital hos PRI Pensionsgaranti och en konservativ placeringspolicy hos . 5.1.3Förväntade kostnader i statens samlade garantiportfölj Som ett mått på risken för garantiåtaganden som hanteras enligt garantimodellen värderar myndigheterna löpande de förväntade förlusterna. Myndigheterna gör avsättningar för de förväntade kostnaderna på skuldsidan i sina balansräkningar, som består av förväntade förluster samt administrativa kostnader för att hantera garantierna. Insättningsgarantin, investerarskyddet och bankgarantierna regleras inte av budgetlagen utan i särskild lagstiftning. Det görs därför varken någon värdering eller avsättning för den förväntade förlusten. Avgifterna för bankgarantierna förväntas överstiga de förväntade kostnaderna enligt beräkningar.10 För dessa garantier är det också mycket svårt att beräkna den förväntade kostnaden och sannolikt behöver riskerna 10 Se PM Riksgäldens åtgärder för att stärka stabiliteten i det finansiella systemet, (Dnr 2011/2006), . uppskattas utifrån andra angreppssätt och metoder än de som används för garantier som regleras av budgetlagen och förordningen om krediter och utlåning. Det finns flera anledningar till varför det är svårt att beräkna den förväntade kostnaden för exponering som staten har mot den svenska finanssektorn. Den största orsaken är att statens exponering mot svensk finanssektor inte är begränsad till varken utestående belopp eller ramar. Oavsett garantier eller inte så behöver staten förhindra finansiell instabilitet. Risken kan därför inte härledas från dessa utestående garantivolymer. I avsnitt 5.4 förs en mer utvecklad diskussion angående detta. I tabell 5.3 redovisas avsättningar för förväntade kostnader för de garantier som hanteras enligt den statliga garantimodellen. I tabellen framgår också hur avsättningarna står i relation till respektive ansvarig myndighets totala åtaganden samt hur avsättningarna förändrats .