prop · GZ0314 · 2011-09-30 00:00:00 — I avtalet ingick en option för samarbetande länder att i ett senare skede lägga beställningar på serieleveranser till ett fördelaktigt pris.108 Utvecklingen av Meteor genomförs i ett internationellt samarbete mellan och fem andra nationer. Samarbetet är det första konkreta materielprojektet som utvecklats inom ramen för LoI-samarbetet. Arbetet styrs genom ett MoU- avtal, som ländernas regeringar har skrivit på.109 En projektgrupp (IJPO) inom den brittiska försvarsmaterielmyndigheten (DE&S) företräder de övriga länderna i upphandlingen av Meteorsystemet.110 105FMV (2000) rekommendation. 2001/02:1. 107Intervjuer med företrädare för Meteor vid Försvarsmakten och . 108Intervjuer med företrädare för Meteor vid FMV . 109Ett bemyndigande om att genomföra förhandlingar om ett MoU utfärdades av regeringen . Källa: Prop. 2001/02:1. 110Projektet leds av ett International Joint Programme Office (IJPO) som finns inrättat hos DE&S i . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Meteorkontraktet undertecknades av DE&S och huvudleverantören . Den gemensamma delen av kontraktet omfattar utveckling av Meteorsystemet och underlag för certifiering.112 I har utvecklingen av Meteor och den partiella integrationen hanterats som en samlad beställning. En offertförfrågan från Försvarsmakten till FMV skickades ut , vilket var MoU hade avtalats. Huvudleverantör för den partiella integrationen på är . En slutrapportering av arbetet ska göras . I beställningen utelämnas dock en rad uppgifter som måste hanteras innan systemet kan betraktas som slutlevererat och operativt. Serieleveranser ingick inte, ej heller integration på som innebär operativ status. på dessa beslut anses från företrädare för projektet på FMV vara ett rimligt förfarande. I detta fall innebar den valda strategin inte ökade kostnader för serieanskaffningen. Vidare fick FMV bättre förutsättningar för att utvärdera olika alternativ inför ett beslut om serieanskaffning. Det bedömdes också finnas tid för en slutlig integrering, så att något förmågeglapp inte skulle uppstå mellan ingående och utgående robotsystem.113 I offerten från FMV, som är underlag för beställningen, betonades vikten av att utreda modellerings- och simuleringsstöd. Vidare förutsattes att Försvarsmakten ställde ett antal resurser till förfogande för projektet, exempelvis flygplan (och SK60), mark- och testutrustning, personal och simulatorer. beslutades om en svensk anskaffning av serietillverkade Meteor. Den svenska beställningen går via Försvarsmakten och FMV till brittiska DE&S som samordnar upphandlingen mot industrin. Projektet är planerat att löpa och framåt.114 I projektet ingår också slutlig integration på . 111Huvudleverantör är det samägda fransk-engelsk-italienska företaget (Matra-BAe ). MBDA företräder ett industrikonsortium som består av () tillsammans med MBDA UK, MBDA , MBDA och Inmize . Därtill finns ett stort antal underleverantörer i medlemsländer. 112Certificate of Design (CoD). 113Intervju med företrädare för Meteor vid FMV . 114FMV (2005) Milstolpsrapportering avseende MS 323 METEOR, samt kompletterande uppgifter från företrädare för Meteor vid FMV . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 4.2.2Uppföljning av tid, kostnad och prestanda Uppföljningen av projektets leveranstid har inriktats mot utvecklingsdelen av Meteor. När det gäller seriebeställningen av Meteor till det svenska försvaret har beslut om anskaffning fattas relativt (), och de planerade leveranserna till har än så länge inte försenats. I uppföljningen har vissa centrala milstolpar följts upp. Av särskild betydelse i projektet är när roboten uppnått Certificate of Design (CoD), det vill säga när designen för Meteor slås fast. Fram till att denna rapport slutfördes har projektet utveckling och partiell integration av Meteor omförhandlats , med anledning av leveransproblem. Uppföljningen visar att flera centrala milstolpar för utvecklingen har förseningar på mellan . Enligt uppgift från FMV är detta kopplat till bristen på Eurofighterplan för provverksamhet. En mindre försening (2 månader) av en milstolpe orsakades av att FMV underskattade tidsåtgången för att analysera IJPO:s underlag. Men framför allt finns förseningar när roboten ska ha uppnått CoD. Här rör det sig om en försening på mellan 26 och 36 månader.115 Detta är enligt FMV helt kopplat till bristen på Eurofighterplan för provverksamhet. Bristen på Eurofighterplan har enligt FMV medfört att hade utvecklingen av Meteor fördyrats avsevärt.116 Merkostnaden för är dock avgränsad.117 De svenska fördyringarna är kopplade till de personalkostnader med mera som uppstår för förseningen. inte upparbetade kostnader på FMV nått planerad omfattning, varför extrakostnaden kan anses ha blivit något lägre. ökade kostnadsramen på grund av dyrare integrationskostnader i , vilket medförde omförhandlingar av avtalet mellan Försvarsmakten och FMV. I övrigt finns inga prognostiserade kostnadsökningar.118 115Förseningen redovisas som ett tidsspann, beroende på att milstolpsplaneringen justerades tidigt efter beslut om att delta i utvecklingen av Meteor. 116Den senaste omförhandlingen mellan Försvarsmakten och FMV genomfördes . Orsaken var försening i milstolpsleverans från FMV, kopplat till den uteblivna utprovningen av Meteor på . Källa: FMV (2005) Milstolpsrapportering avseende MS 323 METEOR, FMV (2010) Meteor utveckling och integration, årsrapport . 117FMV (2010) Meteor utveckling och integration, årsrapport . 118Intervju med företrädare för Meteor vid FMV . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Sammantaget har projektet utveckling och partiell integration totalt sett fördyrats. Företrädare för projektet vid FMV framhåller dock att fördyringen inom partiell integration inte innebär någon fördyring av projektet i sin helhet. I förhandlingen med om partiell integration bestämdes en kostnadsram för en slutintegration på , som inkluderar kostnaderna för partiell integration. Denna ram har inte förändrats, vilket innebär att kostnader för slutintegrationen ska ha minskat med motsvarande kostnadsökning för partiell integration.119 Med tanke på att svensk medverkan i Meteor är ett mångmiljardprojekt framstår kostnadsökningen för svensk del som blygsam. Vad gäller anskaffningen av Meteor så planerades det i materielplanen in en ramreservation för serieanskaffning av ny radarjaktrobot. Denna ram behövde emellertid kraftigt justeras när analyser av behov och kostnader för serieanskaffning pekade på ökade kostnader. Beslutet om serieanskaffning är taget och finns inga ändringar för leveransernas genomförande eller kostnad. Det finns uppgifter som pekar på vissa negativa prestandajusteringar inom . Tidigt i processen, , aviserade Försvarsmakten en justering av måldokumentet för missilen (PTTEM). Detta berodde på att systemet inte uppfyllde ett visst svenskt krav som rörde robotens prestanda.120 Detta är en följd av att samarbetet med andra länder innebär att hänsyn måste tas till andra länders flygvapensystem och de begränsningar som ligger däri. Från FMV:s sida framhålls dock att den slutliga prestandan inte påverkas av denna eftergift. rapporterade FMV att det fortfarande fanns ett antal tekniska risker med utvecklingen av Meteor. Av kända tekniska risker bedömdes bara en kunna påverka projektet. Övriga risker ansågs vara tekniskt hanterbara, även om gemensam syn på hur kostnader skulle fördelas i vissa fall saknades.121 kan konstatera att det tog innan samarbetet nådde fram till ett konkret avtal. Eftersom Meteor bygger på ny teknik krävdes en omfattande riskhantering, vilket tog tid. Oklarheter i offerten, nationella tilläggskrav och tolkningsproblem av kontraktsutkastet samt nationella 119Intervju med företrädare för Meteor vid FMV . 120Försvarsmakten (2002) Beställning av verksamhet inom MS 323. 121FMV (2010) Meteor utvärdering inför anskaffning av radarjaktrobot. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten ekonomiska svårigheter medförde också att utvecklingsavtalet, i sin helhet, försenades. Brittiska statsrevisionen konstaterade att , det vill säga perioden - 2002, försenades på grund av förseningar vid kontraktsskrivningen.122 kom senare att drabbas av ytterligare förseningar. Orsaken är att det huvudsakliga provflygplanet för utvecklingen, , inte har kunnat användas som planerat. Trots att är operativt framgår att länderna som använder inte har lyckats att leverera plan för provverksamhet med Meteor. Skälen till detta har inte utretts inom ramen för denna granskning. Utvecklingen av Meteor har väsentligt påverkats av val att på egen hand förbereda för Meteor. Genom bestämdes att det europeiska stridsflygplanet skulle vara huvudsakligt provflygplan vid utvecklingen av Meteor. föreslog att också skulle ingå som provflygplan i projektet, med vissa delade kostnader. Det svenska förslaget kunde därför betraktas som en form av riskreducering av projektet. De andra deltagarna var dock inte beredda att finansiera ytterligare ett provflygplan. valde då att bekosta en förberedande integration av roboten på , parallellt med utvecklingen av Meteor, så att ett finns tillgängligt för robotprov. konstaterade i en rapport att ursprungliga ambition om riskreducering i stället hade medfört ett ökat svenskt åtagande med höjt svenskt risktagande.123 Problemen med medförde visserligen vissa förseningar av integrationen på . uppstod nya möjligheter att utöka den svenska provflygverksamheten.124 I och med att rekonstruerades 2008 gavs en större roll, med nya beställningar till från projektkontoret i Det antal robotar som ska serieanskaffas är enligt företrädare för materielsystemet vid Försvarsmakten acceptabel men, enligt nuvarande behovsanalys, i nedre gränsen av behovet. Dock finns möjligheten att efter hand, om behovet ökar, lägga ytterligare order på serieanskaffning.126 122National Audit Office (2002) Major 2002. 123Riksrevisionen (2004) Materiel för miljarder, s. 97 - 98. 124FMV (2009) Meteor utveckling och integration. 125Inom projektet benämns omstruktureringen som realignment. 126Intervju med företrädare för Meteor vid Försvarsmakten, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Ursprungligen fanns en målsättning om att Meteor skulle vara operativt på Jas 2010.127 Denna målsättning formulerades 2002, det vill säga vid ingåendet i . Denna målsättning reviderades inför beslutet att serieanskaffa Meteor (). ska vara initialt operativ 2015 respektive fullständigt operativ med Meteor 2018.128 Sett utifrån tidpunkten då dagens bestyckning av troligen börjar falla för åldersstrecket, förefaller inte förseningarna inom utvecklingen av Meteor medföra några allvarliga konsekvenser ur ett förmågeperspektiv. Däremot finns inte någon större mån för ytterligare förseningar. Om dagens planering hålls kommer det således inte att uppstå någon övergångsperiod där är bestyckat med en föråldrad radarjaktrobot eller saknar adekvat beväpning. 4.2.5Ekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenser Uppföljningen av Meteor pekar på att fördyringen inom projektet, för svensk del, planeras bli förhållandevis begränsad. Fördyringen är kopplad till ökade personalkostnader med mera när samarbetsprojektet försenats utanför påverkan. Detta innebär en total kostnadsökning i projektet på , vilket måste betraktas som ett mycket gott utfall. Företrädare vid FMV framhåller en noggrann projektuppföljning som framgångsfaktor i detta fall.129 Utveckla eller köpa från hyllan? Ur ett svenskt samhällsekonomiskt perspektiv framstår utvecklingen inom Meteor som en god affär. Problemen med att få fram har spelat svenska intressen i händerna. På FMV påpekar man att svensk industri har vunnit betydande belopp på de beställningar som fått när provverksamheten utökats med . Enligt ansvariga för Meteor vid FMV har utvecklingen också medfört att de svenska kostnaderna för en slutlig integration på delvis har finansierats av Eurofighterländerna. Det totala värdet har emellertid inte klarlagts vid FMV.130 tidigare farhågor, om att det svenska agerandet ökat det ekonomiska åtagandet och höjt svenskt risktagande, har med andra ord visat sig inte bli verklighet.131 Snarare har det ökade risktagandet varit en förutsättning för att projektet har kunnat framskrida utan ytterligare förseningar och fördyringar. Det har också medfört fler kontrakt till svensk industri. 127Försvarsmakten (2002) PTTEM för ny radarjaktrobot. 128Intervju med företrädare för Meteor vid Försvarsmakten, . 129Intervju med företrädare för Meteor vid FMV, . 130Intervju med företrädare för Meteor vid FMV, . 131Riksrevisionen (2004) Materiel för miljarder. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Ur ett snävare försvarsbudgetsperspektiv finns indikationer på att den valda strategin, det vill säga att vara med och utveckla Meteor, är betydligt dyrare än ett direkt hyllköp av färdigutvecklade Meteorsystem. , i och med deltagandet i utvecklingen, fått en rabatterad köpoption för serieanskaffning. Enligt en bedömning vid FMV kan extrakostnaden uppgå till . Om vi däremot bortser från utvecklingskostnaderna och värderar de alternativ som finns på marknaden framstår Meteor, ur ett svenskt perspektiv, fortfarande som ett dyrare system, men med hög prestanda. Enligt FMV kan dock en anskaffning av det alternativa systemet AIM 120c inte anses vara varken operativt eller ekonomiskt försvarbart. Dessa jämförelser bör dock vägas mot de operativa fördelar som följer med att delta i samarbetet, med total insyn i systemet och möjlighet att påverka utvecklingen. Vid FMV och Försvarsmakten framhålls att vid köp av befintlig materiel får kunden endast begränsad information om systemets prestanda. Egen verifiering är inte fullt möjlig, eftersom säljaren äger rätten att filtrera testresultaten. Vidare är det svårare att modifiera ett befintligt system som svenska staten inte har ägarandel i, med ökad risk för fördyringar. konstaterar att många länders försvarsmakter materielförsörjer genom köp av befintlig materiel. Vidare har bland annat använt utländska robotsystem på , vilket innebär att detta förhållande är något som svenska försvaret har en vana att leva med. Ekonomiska beräkningar och livscykelkostnadsanalyser i TTEM En genomgång av måldokumenten för Meteor (PTTEM och reviderat PTTEM ) visar på brister vad gäller redovisade ekonomiska kalkyler. Det TTEM som låg till grund för ingåendet i (2002- 04-12) saknar redovisad ekonomisk kalkyl och livscykelanalys. Endast ett kort konstaterande finns att medel för utveckling av Meteor finns inom föreslagen objektsram. Inga siffror anges. Inför beslutet om anskaffning av Meteor genomfördes en revidering av PTTEM. Även detta dokument har uppenbara brister vad gäller redovisning av ekonomiska kalkyler. Det saknas redovisad kostnadskalkyl för kostnader inom ramen för anslag 1.1, det vill säga kostnader koppade till utbildning, förråd, infrastruktur, driftsunderhåll, dokumentation etcetera. Dock anges i en not att dessa kostnader beräknas bli lika de för Rb99. Kommande kostnader anges , trots att systemets livslängd planeras vara . Vidare kan konstateras att tidigare kostnader, det vill säga , ingår inte i kostnadskalkylen trots att de är relativt sett mycket omfattande. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten När det gäller livscykelkostnadsanalyser har en sådan genomförts på FMV.132 Analysen sammanställdes i särskild ordning i ett dokument.133 Analysen gjordes inför ett beslut om serieanskaffning. gjordes en så kallad Astoranalys, som hanterar en prognostiserad verksamhet med Meteor. Astoranalysen utgör underlag för beräkningar av underhållskostnader med mera. konstaterar att trots genomförd livscykelkostnadsanalys vid FMV kvarstår brister vad gäller den redovisade ekonomiska kalkylen i det styrande dokumentet för materielprojektet (PTTEM). 4.3Pansarskottet NLAW/Rb57 NLAW är ett bärbart vapen avsett att användas mot stridsvagnar och lättare fordon, byggnader och befästningar. Vapnet har utvecklats av (). I benämns vapnet Robot 57 (Rb57) eller NLAW.134 Roboten programmeras med en bana genom skyttens målföljning innan skott. Kvarvarande materiel efter skott behandlas som skrot. Som ett led att förnya och utveckla pansarskottsparken sökte Försvarsmakten att hitta ersättande materielsystem. Ett arbete inleddes med ett nytt pansarvärnsvapen (AT12). Flera faktorer ledde dock till att Försvarsmakten avbröt utvecklingen av detta vapen. Ekonomiska skäl vägde tungt, så även vapnet som ansågs bli för otympligt för att vara taktiskt användbart.135 Projektet gjorde en omstart, med målsättningen att utveckla ett annat vapen som bättre svarade mot de svenska behoven. Kontrakt med industrin som redan var uppbundna för utvecklingen av AT12 dirigerades till det nya pansarvärnsvapnet. Dock uppstod finansieringsproblem även för det nya vapnet. Med dåvarande ägarstruktur var en eller flera samarbetspartner en förutsättning för att överhuvudtaget kunna genomföra utvecklingen av vapnet. En möjlig partner var , som också var intresserat av ett nytt pansarskott. SBD och FMV gick då samman för att försöka vinna den brittiska upphandlingen. 132Intervju med företrädare för Meteor vid FMV, . 133Intervju med företrädare för Meteor vid Försvarsmakten, . 134Storbritannien definierar roboten som NLAW (New genereration Light Anti-armour Weapon). 135Intervju med företrädare för vid FMV, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten SBD vann upphandlingen i konkurrens med två andra system genom att kunna erbjuda ett system som vid beställningstidpunkten hade högre teknisk mognad och en väl definierad teknisk prestanda.136 Den brittiska försvarsmaterielmyndigheten beställde utveckling och serietillverkning av en första serie med ett bestämt antal vapensystem. FMV bidrar enligt avtalet med ekonomiska medel i utvecklingen.137 NLAW levereras av SBD tillsammans med brittiska underleverantörer.138 valde att vänta med ett beslut om serieanskaffning. Jämfört med att från början lägga en order om serieanskaffning bedömdes en avvaktande hållning inte leda till några fördyringar. På så vis gavs Försvarsmakten en ökad flexibilitet i materielförsörjningen och ökade möjligheter att anpassa anskaffningen efter omvärldsförändringar och NLAW-systemets slutliga prestanda. Vidare kan nämnas att valde att inte samarbeta med om utbildningsmateriel, då det tidigt visade sig skilja i utbildningsmetodik och krav. Utvecklingen av NLAW är därmed ett bilateralt samarbetsprojekt mellan och . Ett så kallat Memorandum of Understanding (MoU) reglerar bland annat projektets finansiering, informationsutbyte och samarbetsformerna mellan och Storbritannien.139 Avtalet fastställde att DPA fick ansvaret för det gemensamma kontraktet mot leverantören, varpå DPA fungerar som en agent åt FMV. Förutom fullständig insyn i vapensystemet och en royalty på framtida försäljning medförde samarbetet en option för serieanskaffning till det svenska försvaret. 2005 löste ut sin köpoption och beställde ett antal serietillverkade NLAW. Värdet av beställningen uppgick till cirka 500 miljoner kronor.140 I den första beställningen mellan Försvarsmakten och FMV ingick förutom seriebeställningen av ett antal NLAW också viss utbildningsmateriel som ansågs täcka ett initialbehov. Vidare ingick inte utvärderingsutrustning, fordonsinstallationer med mera i den ursprungliga beställningen. 136Uppgifter från företrädare för , . 137Intervju med företrädare för vid FMV, . 138FMV (2005) Nytt pansarvärnssystem till försvaret, pressmeddelande nr 20, . 139FMV (2005), PROTEC, nr 3, s. 18. 140FMV (2005) Nytt pansarvärnssystem till försvaret, pressmeddelande. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 4.3.2Uppföljning av tid, kostnad och prestanda efter att och hade beställt utveckling av NLAW fortlöpte arbetet utan några större problem. Brittiska statsrevisionen () konstaterar i sin Major 2005 att NLAW inte var försenat och hade en kostnadsökning motsvarande av den totala budgeten.141 efter att kompletterat med en beställning av serieproducerade NLAW (2005) uppstod emellertid tekniska problem som medfört förseningar av de planerade leveranserna till såväl den svenska som den brittiska armén.142 Som en följd av förseningarna har beställningen mellan Försvarsmakten och FMV av serieproducerade NLAW omförhandlats två gånger och utvecklingsbeställningen har omförhandlats . I ett tidsperspektiv har utvecklingsprojektet , som beställdes av Försvarsmakten med planerad slutleverans , blivit kraftigt försenat. Enligt den senaste planeringen kommer utvecklingen av NLAW att avslutas , vilket innebär en försening på fyra år.143 Beställningen av NLAW-system är planerad att genomföras i flera delleveranser. Av uppföljning framgår att första delleveransen av NLAW har försenats , det vill säga och . Den slutliga leveransen prognostiseras bli drygt 3 månader När väl NLAW levereras så planeras det alltså ske i betydligt snabbare takt än vad som först planerades. Fullt operativa NLAW har börjat levereras till såväl det brittiska som det svenska försvaret. hade inte drabbats av några större avvikelser vad gäller kostnader. Utfallet för utvecklingsbeställningen blev i stället lägre än den ursprungliga beställningen av Försvarsmakten.144 141National Audit Office (2005) Major 2005. 142Defense , Anti-armor weapon delayed, . FMV (2005) Nytt pansarvärnssystem till försvaret, pressmeddelande. rapporterade den engelska statsrevisionen en försening . Källa: Comment: UK MoD major projects report 2008, , , s. 30. 143FMV (2010) Slutrapport över genomförd verksamhet, utveckling Robot 57. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten () och () kompletterades den initiala beställningen med en utökad anskaffning av bland annat utbildningsmateriel och hållare till fordon. Värdet på beställningen har därmed skrivits upp.145 Kostnaden för ett bestämt antal NLAW har vidare inte påverkats i omförhandlingarna mellan Försvarsmakten och FMV. Detta kan förklaras dels av att FMV har ett fastpriskontrakt mot industrin, dels av att FMV krävde att prisindexnivån skulle låsas nivå när industrin fick problem att leverera enligt den ursprungliga planen.146 Totalkostnaden för leveranser av NLAW-system är således i princip oförändrad över hittillsvarande projekttid. Enligt uppgifter från FMV och Försvarsmakten har NLAW en hög måluppfyllelse, sett till prestandakraven i UTTEM och TTEM.147 Detta ska dock tolkas med vetskap om att dessa prestandakrav har formulerats med god kännedom om vad industrin har lyckats leverera. Det finns med andra ord en möjlighet att kravprofilen för NLAW teoretiskt har kunnat anpassas efter vad systemet i verklighet kan prestera. Dock har inte gått vidare i denna fråga, utan nöjer sig med att konstatera att FMV bedömer att måluppfyllelsen vad gäller prestanda är god. Enligt uppgifter från FMV orsakades förseningarna främst av en underskattning av tekniska problem och av svårigheter relaterade till att projektet var utspritt på flera underleverantörer i och i . var denna spridda arbetsfördelning en förutsättning för projektets finansiering.148 Enligt uppgifter från FMV har ställt tuffa krav på industrin att leverera enligt avtalet, trots de tekniska problemen. DPA har använt sig av ett system för upphandling, Smart Procurement, som betonar vikten av leveranssäkerhet. För att hantera förseningarna har SBD valt att planera om och lägga processer parallellt med varandra. Exempelvis inleddes produktionen innan all utveckling var genomförd. Detta har i sin tur ökat riskerna i projektet. I slutändan har emellertid DPA varit tvungna att omförhandla avtalen, med eftergifter vad gäller leveranstid. 145Enligt senaste beställning mellan FM-FMV (). 146Intervju med företrädare för vid FMV, . 147Intervju med företrädare för vid FMV, . 148Intervju med företrädare för vid FMV, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten