prop · GZ0320 · 2011-10-13 00:00:00 — Denna konsult anlitades även av Botniabanegruppen för deras arbete med att få att besluta om Botniabanan.353 Konsulten kom fram till slutsatsen att kostnaderna för skulle bli lägre än vad hade redovisat.354 I utredarens betänkande användes inte konsultens kostnadsbedömning utan kostnadsuppskattningar. Regeringen gjorde i och med utredningen en ansats att kvalitetssäkra underlagsmaterial. Men som förutsättningarna såg ut kunde inte utredaren göra en tillräckligt självständig bedömning. 6.5.5 Regeringens åtgärder för tydligare beslutsunderlag Regeringen har vid ett flertal tillfällen poängterat att ett tydligt beslutsunderlag är centralt för att kunna göra ett bra åtgärdsval.355 Enligt tidigare granskningar av har dock inte åtgärderna för att få ett tydligare beslutsunderlag varit tillräckliga.356 Enligt en granskning av finns det brister i förvaltningen av de samhällsekonomiska analyserna, vilket påverkar beslutsunderlagens kvalitet och jämförbarhet. Enligt granskningen bör regeringen ha känt till bristerna i förvaltningen och därmed i beslutsunderlagen utan att ha genomfört tillräckliga åtgärder.357 I åtgärdsplaneringen 20102021 genomfördes en oberoende granskning av planeringsunderlagen. Granskningen var i första hand inriktad på de samhällsekonomiska kalkylerna och samlade effektbedömningarna.358 Kvalitetssäkringen gällde dock inte kostnadskalkylerna, vilka är en viktig del av beslutsunderlagen.359 6.5.6 Regeringens styrning av infrastrukturinvesteringar Regeringen fastställer vilka investeringar som ska genomföras i den långsiktiga planeringen. prövar regeringen den långsiktiga planen i samband med /kvartalsredovisning inom den så kallade styrmodellen.360 gav regeringen i uppdrag att lämna in underlag inför regeringens prövning av åtgärdsplanen. 353Andersson (2004) s. 186 och s. 216. 354SOU 1996:95, material från utredningens arkiv. 2001/02:20 s. 122. 356Riksrevisionen (2010a), (2011). 357Riksrevisionen (2010a) s. 61. 358PWC och TØI (2009) s. 15. 359Riksrevisionen (2011) s. 68. 360Se (2011) s. 58 för mer information. fanns inga särskilda krav på prövning av projekten i åtgärdsplaneringen. Däremot har fått särskilda uppdrag om standard och kostnader. I åtgärdsplanen för 19982007 signalerade att skulle komma att kosta istället för . I fastställelsen av åtgärdsplanen reviderade regeringen tillbaka denna kostnad till . gav regeringen i uppdrag att ta fram en rapport om standard samt upprustning av banan på olika kostnadsnivåer. återrapporterade till regeringen . Slutsatserna visade att en rationell upprustning av skulle Även denna kostnad var enligt före detta projektledare en underskattning av de reella kostnaderna. Enligt företrädare för vidtogs inga åtgärder i samband med . Rapporten utgjorde ett underlag till åtgärdsplaneringen 20042015.361 2006 fick i uppdrag att revidera åtgärdsplanen 20042015 på grund av de kostnadsökningar som uppstått. I den reviderade planen var det tydligt att det fanns stora problem med kostnadsökningar och förseningar. I den reviderade planen ger ett förslag som skulle innebära att fortskridande skulle stoppas om inte medel tillfördes. Dessutom skulle upprustningen av Ostkustbanan senareläggas. Regeringen fastställde inte den reviderade planen och vidtog inte heller några åtgärder direkt efter att ha tagit emot revideringen. Detta innebar att inte fick mer medel till förfogande. I budgetpropositionen begärde regeringen särskild finansiering till för att upprustningen skulle kunna färdigställas.362 6.5.7 Regeringens rapportering till Regeringen ska rapportera till i vilken grad insatta resurser har bidragit till uppfyllelsen av fastlagda mål. I rapporteringen om har regeringen beskrivit att banan är viktig för transportnätets funktion, bland annat på grund av nya resmöjligheter och lägre kostnader för att transportera gods.363 Regeringens rapportering har inte gällt hur stora kostnaderna är för staten för att trafikupplägg ska fungera effektivt, inklusive alla följdinvesteringar. Regeringen redovisade kostnadsutveckling i budgetpropositionen , då regeringen begärde särskild finansiering för projektet.364 2008/09:1 utg.omr. 2008/09:35 s. 83. 2008/09:1 utg.omr. 1996/97:53 gav regeringen information om att kostnaderna för att trafikeringen på skulle fungera som avsett beräknades uppgå till prisnivå. Detta inkluderade nybyggnation av och upprustning av . Kostnaden för var dock kraftigt underskattad. Dessutom krävs, enligt , ytterligare följdinvesteringar för att få en fungerande trafikering. Den sammanlagda kostnaden för att ändamål ska uppnås är . har inte informerat regeringen om att fler följdinvesteringar än skulle krävas för att ändamålen med ska nås. I den statliga utredningen om gjordes en ansats att inkludera fler följdinvesteringar, men även i denna underskattades kostnaderna. har analyserat kostnadsutvecklingen för och kan konstatera att den huvudsakliga orsaken till kostnadsökningarna är att den ursprungliga kostnadskalkylen var orealistisk, en så kallad glädjekalkyl. Enligt granskning har syftet med upprustningen av banan inte förändrats som kostnaderna ökat markant. Kort efter beslutet om framkom att upprustningen av skulle vara långt mer kostsam än vad som tidigare beräknats. skulle det bli en lägre standard än tänkt, med längre restider och vagnviktsbegränsande lutningar. Enligt flera företrädare för har det även efter beslutet om funnits en press att hålla nere uppskattade kostnader. En orsak till detta kan vara att i åtgärdsplanen för 19982007 satte en plankostnad på . Denna ändrade dock regeringen i fastställelsen till och gav i uppdrag att lämna in en rapport om och dess kostnader. I regeringsrapporten kom fram till att upprustningen av banan skulle uppgå till minst Regeringen gav dock ingen återkoppling på rapporten. Det här skapade en osäkerhet hos om finansieringen av projektet och hur mycket upprustningen egentligen skulle få kosta. Inför beslutet om argumenterade emot den statliga utredningens sätt att koppla vissa följdinvesteringar och dess kostnader till . Kort efter beslutet, i efterföljande åtgärdsplanering, inkluderades även i motsats till vad tidigare sett behov av investeringar på Ostkustbanan och sträckan SöderhamnKilafors. Även i den samhällsekonomiska kalkylen för 1999 var SöderhamnKilafors inkluderad. Likväl argumenterade 2001, till synes motsägelsefullt, för att den totala kostnaden för fortfarande var . och C inkluderades inte i den samhällsekonomiska kalkylen för . Även här kom kort efter beslutet om byggande av fram till att den gamla bangården inte skulle vara tillräcklig för trafik och att det således förelåg behov av ytterligare följdinvesteringar. har följt upp kostnader årsredovisning. Inte heller i uppföljningen har inkluderat kostnaderna för /C, trots att det är en förutsättning för trafik. I uppföljningen har även andra fel gjorts vilket medföljt att den faktiska nyttan övervärderats. Enligt är nettonuvärdeskvoten 0,45, vilket kan jämföras med Rikrevisionens beräknade nettonuvärdeskvot på 0,09. Vad gäller kvaliteten på underlagen inför beslutet om har regeringen inte i tillräcklig utsträckning kvalitetssäkrat underlag. Genom utredningen om hade regeringen möjlighet att göra en oberoende granskning av . Istället angav regeringen i direktiven till utredningen att åtgärdsplan och därmed kostnadsuppskattningarna för projekten var en utgångspunkt för utredningen. har regeringen visserligen efterfrågat tydligare och bättre kvalitet på beslutsunderlag. En tidigare granskning av har dock kunnat visa att regeringen inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att förbättra kvaliteten på underlagen. Regeringen har informerat om det avgränsade projektet , däremot inte om att intentionerna med banan inte kan infrias eller om att kostnaderna för att trafikeringen ska fungera är långt högre än vad som ursprungligen angavs. 7Norrbotniabanan: framtida utbyggnad av stråket I detta kapitel redovisas iakttagelser kring den möjliga fortsättningen på Ostkustbanan, och : Norrbotniabanan. har i denna rapport visat att ändamål hotas av förlängda restider samt bristande framkomlighet (se kapitel 34). Därutöver har kostnaderna ökat inom projektet och i kringliggande projekt. Eftersom granskningen av har genomförts ur ett systemperspektiv har även iakttagelser gjorts kring en möjlig framtida utbyggnad av stråket. Ändamålen med Norrbotniabanan liknar de som har angetts för . Tanken är att knyta städer till varandra med snabb järnväg för att möjliggöra daglig pendling och sammanknytning av arbetsmarknader. Den nuvarande Stambanan genom övre går genom inland, vilket gör det svårt att uppnå konkurrenskraftiga restider för persontrafik mellan kustens städer. Vidare ska Norrbotniabanan utgöra en parallell bana till Stambanan genom övre för att öka kapaciteten för godstransporter på järnväg. Banans närhet till kustens industrier, genare sträckning samt mindre branta backar förbättrar transportekonomin.365 Norrbotniabanan började utredas av till följd av ett regeringsuppdrag , då banan definierades som sträckan mellan och . I återrapportering ingick en grundläggande utredning av banan, inklusive trafikupplägg samt en samhällekonomisk bedömning. Det ingick även en rekommendation att avvakta vidare utredningar av banan, möjligen med erfarenheter från trafikeringen av Botniabanan.366 Dessutom 365Banverket (2005a) s. 5 samt intervju med (b). 366Banverket (2003d) s. fanns inte ekonomiskt utrymme i den åtgärdsplan som planerades för perioden 20042015. Efter att vidgat anslagsutrymmet i planen kom dock första etappen av Norrbotniabanan () med i planen 2004 2015. I revideringen av denna åtgärdsplan 2007 hade många projekt fördyrats, och de projekt som inte hade startats och låg i slutet av planen kunde inte längre rymmas. Ett av dessa projekt var första etappen av Norrbotniabanan.367 7.1.2Norrbotniabanan är inte med i åtgärdsplanen för 20102021 I den nuvarande planen för 20102021 är Norrbotniabanan inte inkluderad. Enligt projektledaren beror detta på att projektet i sin helhet är stort och kostsamt.368 Därför är framtiden för den fortsatta utbyggnaden av stråket längs oviss. Dock pågår järnvägsutredningar och på flera delsträckor är dessa redan färdigställda. I åtgärdsplanen för 20102021 fanns även ett uppdrag att utreda möjligheterna för medfinansiering av Norrbotniabanan.369 Flera samhällsekonomiska kalkyler har gjorts av projektet. Den första gjordes 2003 i samband med rapporten till regeringen. Denna avsåg sträckan medan de efterföljande kalkylerna avsåg sträckan UmeåLuleå. kalkyl var nettonuvärdeskvoten mellan -0,2 och -0,3.370 Efter genomförandet av förstudien och vid revideringen av åtgärdsplanen 20042015 gjordes en ny kalkyl 2007. Denna visade en nettonuvärdeskvot på +0,14.371 Slutligen gjordes en kalkyl 2009 inför den nuvarande åtgärdsplanen 20102021. Denna resulterade i en nettonuvärdeskvot på +0,01.372 7.2Kommer ändamålen vara möjliga att uppnå till angiven kostnad? har studerat underlaget för framkomligheten, restiderna och kostnaderna även för Norrbotniabanan. Genomgången fokuseras på det underlag som regeringen hade att ta ställning till inför planeringsomgången 20102021, främst åtgärdsplanen och Norrbotniabanans samhällsekonomiska kalkyl. 367Banverket (2007c) s. 20. 368Banverket m.fl. (2009a) samt intervju med (b). 369Intervju med (b). 370Banverket (2003d) s. 30. 371Banverket (2007b) s. 6 samt , /Norrbotniabanan//Samhallsekonomi-Norrbotniabanan/ (). 372Banverket m.fl. (2009c) s. 4. I Norrbotniabanans kalkyl antas att 1520 av de godståg som tidigare gick på Stambanan genom övre istället ska gå på Norrbotniabanan och fortsätta längs med kusten på . Det antas vara samma godståg som de som omleds från stambanan i trafikupplägg. 3 framgår dock att det kommer att bli svårt att rymma den godstrafik som var tänkt på . Även när den nuvarande mötesstationsutbyggnaden på Ostkustbanan står klar kommer inte alla de tänkta godstågen att rymmas.373 Eftersom och Norrbotniabanan delar i stort sett samma godstågsupplägg påverkas dessa på samma sätt av kapacitetsbrister på Ostkustbanan. Restiderna i den senaste samhällsekonomiska kalkylen (2009) redovisas i en underlagsrapport. Av denna framgår att den antagna restiden mellan och är och . Den fortsatta resan till tar och . Totalt mellan och tar resan och 38 minuter.374 I de restidsstudier som har gjort i kapitel 4 framgår att restiden mellan och med nuvarande infrastruktur knappast kommer kunna understiga och . Detta förutsatt ett antal förändringar, bland annat byte till snabbare typ av snabbtåg. De faktiska restiderna för snabbtågen mellan och vid trafikstart på är och . Den långväga snabbtågstrafiken antas inte få samma roll på Norrbotniabanan som på då avståndet och restiden till är lång. Långväga snabbtågstrafik är därför inte ett av de angivna ändamålen med banan. Eftersom ett omfattande snabbtågsupplägg ingår i trafikupplägget och har en stor mängd resenärer i den samhällsekonomiska kalkylen () är det ändå viktigt att uppmärksamma orsaken till den ovan nämnda De längre restiderna på omkringliggande banor kan påverka resandemängderna på Norrbotniabanan negativt.375 Kostnaden för Norrbotniabanan var i den senaste samhällsekonomiska kalkylen i prisnivå 2010.376 Kostnaden har beräknats med successiv kalkylering med en sannolikhet på . Den första kostnadskalkylen som låg till grund för att ha med en deletapp i åtgärdsplanen 373Banverket (2008c) s. 30. Resultatet är beräknat med tio mötesstationer till skillnad från de sju som byggs. 374Banverket (2009b) s. 7. 375Banverket (2009b) s. 11. 376Banverket m.fl. (2009c) s. 4. 20042015 beräknades till 14,818,i prisnivå 2010 beroende av val av alternativ.377 Det kan konstateras att inget beslut om bygge av hela banans längd ännu har fattats. Ur den synvinkeln är det en fördel att mer precisa kostnadsuppskattningar har kunnat göras i takt med att projektet har framskridit genom förstudie- och järnvägsutredningsskedet. har tillfrågats om kringliggande projekt som kan tillkomma till följd av ett eventuellt bygge av Norrbotniabanan. Norrbotniabanan uppger att den situation som inträffade med godsbangården i inte ska kunna upprepas. Norrbotniabanan har även bättre förutsättningar än inom vad gäller redan tillgängliga bangårdar, det mesta som behövs finns redan på plats i de städer som banan passerar.378 Vad gäller andra kringliggande projekt är Norrbotniabanan i stort sett beroende av samma banor som , det vill säga de projekt som har diskuterats i kapitel 3 och 6. 7.3Prognosen bygger på ännu inte beslutade investeringar I Norrbotniabanans samhällsekonomiska kalkyl ingår korta restider och stor framkomlighet söderut som förutsättning. har konstaterat att detta beror på de icke beslutade investeringar som ingår i senaste nationella prognos. 7.3.1Prognoser i den nationella åtgärdsplaneringen Alla samhällsekonomiska kalkyler för infrastrukturprojekt som ingår i åtgärdsplaneringen bygger på en nationell prognos (senast BAS 2020). Prognosen är en förutsägelse av hur framtiden kommer att se ut vid åtgärdsplanens slut. I detta fall vid . I prognosen ingår uppskattningar om till exempel bensinpriser, skatter och ekonomisk utveckling. När prognosen skapas måste en uppskattning göras av vilken infrastruktur som kommer att finnas vid prognosåret. antar dels att påbörjade projekt kommer att vara klara, dels inkluderar icke beslutade eller påbörjade projekt som verket anser rimligen kommer att vara färdigställda vid planens slut. 377Banverket (2003d) s. 2. Kostnaden är omräknad års prisnivå till prisnivå med NPI. Hänsyn tagen till prisutvecklingen i anläggningsbranschen blir kostnaden 20,326,priser. 378Intervju med (b). Den förutsättning som påverkar de långväga restiderna och kapaciteten för godstrafiken i BAS 2020 är att ingår för utbyggnad av dubbelspår på sträckan HudiksvallSundsvall samt partiella dubbelspår på sträckan HudiksvallGävle.379 Det innebär att har antagit att den nuvarande flaskhalsen på Ostkustbanan ska vara löst vid . Investeringen på Ostkustbanan är den största icke beslutade investeringen som ingår i BAS-prognosen. 7.4Konsekvenser i fallet Norrbotniabanan har i denna granskning inte bedömt rimligheten i antagandena om framtida infrastrukturutbyggnad i 2020-prognosen. Granskningen har inriktats på hur konsekvenserna av antagandena har redovisats till regeringen, som i de flesta fall fattar beslut om enskilda projekt i åtgärdsplaneringen. Konsekvenserna blir flera om investeringarna enligt prognosen (på Ostkustbanan) inte skulle genomföras innan Norrbotniabanan står färdig. Restiderna för resenärer söder om till resmål längs Norrbotniabanan skulle försämras med cirka 45 minuter.380 Därutöver är det sannolikt att godstrafikupplägget inte kan realiseras i sin helhet med tanke på den högt belastade Ostkustbanan. Att utbyggnad av Ostkustbanan är en förutsättning som ingår i prognosen är således viktig kunskap för att Norrbotniabanans ändamål ska kunna realiseras. Att kunna leda godståg längs Norrbotniabanan och vidare längs stråket är en central del av banans syfte. I den samhällsekonomiska kalkylen för Norrbotniabanan finns inga resonemang kring hur den nämnda prognosförutsättningen kan påverka projektets lönsamhet. Det finns en risk för lägre nyttor om utbyggnaden inte sker i den ordning som förutsatts i ovanstående åtgärdsplanering, men detta diskuteras inte i kalkylens känslighetsanalys.381 I den övriga dokumentationen till den nuvarande åtgärdsplanen beskrivs inte heller de i prognosen antagna investeringarnas påverkan. I fotnot anges att icke beslutade investeringar har använts av prognostekniska skäl.382 381Banverket m.fl. (2009c) s. 382Banverket m.fl. (2009a) s. 25. I en bilaga till en promemoria daterad förslaget till nationell plan noteras de investeringar som antas i prognosen. Resonemang kring effekter av dessa antaganden förs inte. m.fl. (2009b) s. I samtal med företrädare för Norrbotniabanan framgår att man ur ett samhällsekonomiskt perspektiv inte anser att situationen på Ostkustbanan har något att göra med Norrbotniabanan. Detta beror på att problemet redan finns och därmed redan påverkar , och Ostkustbanan.383 Projektchefen för håller dock med om att någon ytterligare åtgärd behövs på Ostkustbanan för att Norrbotniabanan ska fungera som tänkt. Om det är dubbelspår eller partiella dubbelspår är inte klarlagt. Det finns inte angivet i Norrbotniabanans samhällsekonomiska kalkyl eller i den nuvarande åtgärdsplanen att en stor investering på Ostkustbanan är en förutsättning för kalkylen. Det finns således ingen information till regeringen om att underlaget om Norrbotniabanan egentligen förutsätter både investeringar på Ostkustbanan och Norrbotniabanan (totalt ) för att lönsamhetskvoten ska gälla och för att ändamålen ska kunna uppnås på det sätt som har angetts. redovisar inte heller tydligt vilken utbyggnadsordning som anses effektivast ingen analys av alternativa utfall har gjorts.384 Detta medför en risk för att beslut fattas som leder till stora oförutsedda kostnader, alternativt att ändamålen med Norrbotniabanan inte nås. I underlaget om Norrbotniabanan inför den nu gällande åtgärdsplanen ingick ett trafikupplägg som inte var realiserbart utifrån tillgänglig och beslutad infrastruktur. Utifrån detta perspektiv är de angivna långväga restiderna för korta och framkomligheten för den angivna godstrafiken för liten för att rymmas längre söderut. De förutsättningar vad gäller infrastruktur som antas i åtgärdsplaneringen kan få stora konsekvenser för utfallet i de samhällsekonomiska kalkylerna. Förutsättningarna är också avgörande för om ändamålen kommer att kunna uppnås. har inte redovisat att prognosen som Norrbotniabanans kalkyl bygger på förutsätter att investeras på Ostkustbanan för att den angivna nyttan och de angivna ändamålen ska kunna uppnås. har inte redovisat vilka konsekvenserna blir av olika utbyggnadsordningar längs stråket. 383Intervju med (b). 384Den enda antydan om ställningstagande finns i inriktningsunderlaget till nuvarande planomgång där det framgick att investeringar på Ostkustbanan då fanns i en investeringsnivå som låg före byggstarten av Norrbotniabanan. (2007a) s. 8 Slutsatser och rekommendationer är ett av största infrastrukturprojekt. fattade beslut om att bygga 1997. Intentionerna med banan var att få en effektivare trafikförsörjning i och att öka konkurrenskraften för näringslivet. har granskat om staten har genomfört planering och byggande av så att ändamålen nås. Vidare har kostnaderna för att nå dessa ändamål undersökts. Kapitlet innehåller slutsatser samt rekommendationer till och regeringen. 8.1Intentionerna med nås inte Den har hög standard men kan inte användas på det sätt som beskrevs i underlaget inför beslutet om . I väntan på att upprustningen av ska bli klar går endast ett mindre antal regional- och godståg på . Enligt intentionerna skulle förutsättningarna för godstrafiken förbättras vad gäller transportekonomi och antalet tåg. har emellertid kunnat visa att kapacitetsbristen på Ostkustbanan minskar möjligheten att förbättra godskapaciteten mellan norra och genom att leda om Först 20152016 kommer kapacitetshöjande åtgärder att ha genomförts, men inte i en omfattning som medger trafik i önskad utsträckning. Dessutom kommer det på omkringliggande banor fortfarande att finnas begränsningar för godstrafiken i form av branta backar och sämre bärighet. De förväntade restiderna för snabb- och regionaltågstrafiken kommer inte att kunna nås. Mellan och är restiden jämfört med de som angav inför beslutet om . Även för regional trafik är det en stor skillnad mellan förväntad och faktisk restid. har därmed inte blivit den bana som beslutade om. har i beräkningar visat att begränsningarna i den tänkta godstrafiken och de längre restiderna leder till avsevärda uteblivna samhällsekonomiska nyttor. granskning visar även att kostnaderna för att trafikupplägget ska fungera och nyttorna infrias uppgår till . Denna siffra inkluderar de följdinvesteringar som behövs för att ska fungera som avsett och kan jämföras med den som angavs inför beslutet om . har funnit följande brister i hanteringen av och omkringliggande banor: beslutsunderlag har inte varit rättvisande. har inte haft ett systemperspektiv i planeringen. Regeringen har inte haft ett systemperspektiv, vilket har lett till passiv styrning. 8.2Banverkets beslutsunderlag har inte varit rättvisande har enligt inte i tillräcklig utsträckning agerat som företrädare för allmänintresset. har tillhandahållit ett underlag inför beslutet om som på flera punkter varit bristfälligt. Det har inneburit oförutsedda kostnader för staten samt att samhällseffekter i form av korta restider och konkurrenskraftig godstrafik har överdrivits. Det har också resulterat i att den samhällsekonomiska lönsamheten har blivit högre än vad som var realistiskt.385 För att få igenom projektet har det funnits incitament för att inte ge beslutsfattarna ett rättvisande underlag. 8.2.1Trafikupplägget var inte realiserbart För att trafikeringen av ska fungera som avsett måste även omkringliggande banor hålla en viss standard. Enligt beräkningar kräver det trafikupplägg som förutsatte på Ostkustbanan efter invigning så många tåg att det inte vore praktiskt realiserbart. Detta gäller även bortsett från den trafikökning som skett på Ostkustbanan sedan beslutet om . I underlaget inför beslutet redovisade inte att det fanns behov av att förbättra kapaciteten på Ostkustbanan. Även utan dagens mer utvecklade metoder för kapacitetsberäkning borde dock ha kunnat förutse att det rörde sig om ett för stort antal tåg på den aktuella sträckan. 385Det gäller även, om än i mindre utsträckning, för den statliga utredningen (SOU 1996:95) om , eftersom den i flera avseenden förlitade sig på samma underlagsmaterial. 8.2.2 Planerade restider uppnås inte ändamål bygger bland annat på att restiderna förkortas avsevärt för att möjliggöra effektiv snabb- och regionaltågstrafik.