prop · GZ039 · 2011-09-20 00:00:00 — De anordnas framför allt för utländska lärare samt för läkare, sjuksköterskor och tandläkare med en högskoleutbildning från tredjeland. Länsstyrelserna har ett uppdrag att samordna mottagandet av nyanlända, där den kommunala undervisningen i svenska för invandrare och yrkessvenska numera ingår. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Det tar för många utlandsfödda som bosätter sig i att etablera sig på arbetsmarknaden. Trots att enligt den internationella studien (MIPEX)1 bedöms ha goda förutsättningar när det gäller nyanlända utlandsföddas tillgång till arbetsmarknaden blir utfallet ändå att mediantiden från folkbokföring till sysselsättning för samtliga kommunmottagna vuxna är för män och för kvinnor. Ett snabbare inträde på arbetsmarknaden är lönsamt såväl för den enskilda individen som för samhället.2 I finns det drygt 375 000 utlandsfödda personer som har någon form av eftergymnasial utbildning.3 är det fler personer med eftergymnasial utbildning i åldrarna som kommer till än som lämnar landet. Det innebär att antalet utlandsfödda med en utländsk eftergymnasial utbildning ökar med mellan 4 500 och 10 000 personer . Dessa personer har utbildning särskilt inom områdena teknik, ekonomi, humaniora, naturvetenskap, konstnärliga områden och medicin.4 För att utlandsfödda akademiker ska kunna etablera sig på den svenska arbetsmarknaden behövs flera olika satsningar så att individens kunskaper och yrkesskicklighet ska komma samhället till godo. Den som kommer till med en högskoleutbildning behöver få veta hur vägen fram till etablering på arbetsmarknaden ser ut och också ha möjlighet 1MIPEX är ett index som mäter förutsättningarna för statliga insatser, bl.a. lagar mot diskriminering, på integrationsområdet i 31 länder i och utanför EU. Det består av 148 indikatorer inom 7 områden: Rörlighet på arbetsmarknaden, , Utbildning, Politiskt deltagande, Bosättning, Medborgarskap och Antidiskriminering. Det mäter dock inte utfallet av ovan nämnda insatser. MIPEX leds av och () och finansieras av ; se . 2009/10:60 Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering egenansvar med professionellt stöd s. 32 och 143. Se även kapitel 7. 3Avser personer som är 2009. Av dessa hade drygt 146 000 en eftergymnasial utbildning som är kortare än , 212 000 minst en treårig eftergymnasial utbildning samt 17 000 en forskarutbildning. Uppgift om utbildningsbakgrund saknas för av de inrikes födda och för av de utrikes födda. SCB Befolkningens utbildning, . 4Högskoleverket (2010). Universitet & högskolor - (2010:10 R), s. 65. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning att försörja sig under den tiden. Arbetsgivare i behöver få veta vilka kunskaper och färdigheter som utländska högskoleutbildningar ger. Inom vissa yrken krävs prövningar av kunskaper och bevis om behörighet. I vissa fall kan det behövas kompletterande högskoleutbildning inom det område som den utländska utbildningen avser eller praktiktjänstgöring. Generellt behövs också utbildning i svenska språket. Statistik från SCB visar att utlandsfödda akademiker i högre utsträckning än infödda akademiker är arbetslösa, arbetar deltid, saknar tillsvidareanställning och är överkvalificerade i de anställningar de har. Av statistiken framgår även att av de utlandsfödda akademikerna har fått sin utländska högskoleutbildning bedömd av någon svensk behörig myndighet.5 Även efter 10 - i arbetar endast drygt hälften av alla utrikesfödda med eftergymnasial utbildning i ett yrke som kräver en sådan utbildning.6 Statistiken ger således tydliga indikationer på att den akademiska kompetens som personer med utländsk utbildning har inte utnyttjas fullt ut. som det finns många arbetslösa och överkvalificerade utlandsfödda akademiker finns det ett stort behov av kvalificerad arbetskraft (bland annat läkare och ingenjörer) på arbetsmarknaden för att klara av att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och klara den framtida kompetensförsörjningen.7 Kommande stora pensionsavgångar och generationsväxlingen på arbetsmarknaden förutsätter att utlandsföddas kompetens tas till vara bättre än vad som är fallet . Det gäller i synnerhet för akademiker med i utlandet avslutad högskoleutbildning och ofta mångårig arbetslivserfarenhet. För att personer som har en examen från ett annat land ska kunna etablera sig på den svenska arbetsmarknaden krävs sammanhållna och samordnade insatser från myndigheter och kommuner. Det bör ske på kortast möjliga tid i en rättssäker och förutsägbar process. Det handlar om att varje enskild persons utbildning och yrkeskunnande ska kunna möta behoven på den svenska arbetsmarknaden. har valt att granska vägarna till arbetsmarknaden för akademiker med utländsk utbildning med särskilt fokus på vissa yrkesområden och ett urval av de statliga insatserna på utbildningsområdet. 5SCB Temarapport 2009:4. Arbetsmarknaden för högutbildade utrikesfödda en jämförelse mellan personer födda i annat land än och personer födda i . Uppgifterna i statistiken har samlats in via post- och webbenkäter. 6Svenskt Näringsliv och (2010). Arbetsmarknad och integration, s. 19-21. 7Högskoleverket (2010). Högskoleutbildningarna och arbetsmarknaden (2010:1 R), s. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Granskningen syftar till att undersöka om statens insatser inom utbildningsområdet är ändamålsenliga och effektiva, samt om insatserna underlättar etableringen på arbetsmarknaden för akademiker med utländsk utbildning. I granskningens syfte har ingått att identifiera de hinder som finns på utbildningsområdet för en snabbare etablering inom ett urval kvalificerade yrken för akademiker med utländsk utbildning, orsakerna till dessa hinder samt effekterna för individ och samhälle. Granskningen har utgått ifrån följande övergripande revisionsfråga: Är de statliga insatserna inom utbildningsområdet ändamålsenliga och effektiva i syfte att möjliggöra att akademiker med utländsk utbildning kan etablera sig på svensk arbetsmarknad i enlighet med sin utbildningsnivå? 1.3.1Många olika insatser för akademiker med utländsk utbildning Granskningen omfattar de insatser som statliga myndigheter genomför för att personer som avslutat en högskoleutbildning i ett annat land ska kunna etablera sig på den svenska arbetsmarknaden och få användning av sin kompetens.8 Granskningen avser såväl regeringens styrning och uppföljning som genomförandet av verksamheterna. De statliga insatserna ser olika ut beroende på inom vilket yrkesområde den akademiska kompetensen ska användas. Dessutom genomför staten vissa generella insatser. Om den utländska högskoleutbildningen gäller så kallade reglerade yrken som kräver till exempel legitimation eller ett behörighetsbevis krävs en prövning. Det gäller till exempel för att en svensk läkar- eller sjuksköterskelegitimation eller ett svenskt lärarbehörighetsbevis ska utfärdas med en utländsk högskoleutbildning som grund. Inom andra områden genomförs statliga insatser för att underlätta etableringen på den svenska arbetsmarknaden genom till exempel kompletterande högskoleutbildningar och bedömningar av utländska högskoleutbildningar. Staten genomför också genom länsstyrelserna insatser för att samordna kommunernas svenskundervisning för invandrare. 8Bland dem som omfattas av de granskade insatserna finns även en mindre andel infödda svenskar med i utlandet avslutad högskoleutbildning, som vill få den bedömd för att till exempel få legitimation för att kunna arbeta som läkare eller sjuksköterska i . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 1.3.2Flera olika myndigheter ansvarar för insatserna är behörig myndighet för läraryrket och bedömer även högskoleutbildningar som leder till oreglerade yrken i . bedömer avslutade utländska högskoleutbildningar inom de 21 reglerade yrken som finns inom hälso- och sjukvårdsområdet.9 Utöver detta har 9 myndigheter och andra aktörer ansvar för att, inom det reglerade yrkesområdet, bedöma behörigheten för ytterligare 10 reglerade yrken.10 I enlighet med EU:s direktiv om erkännande av yrkeskvalifikationer11 (det så kallade yrkeskvalifikationsdirektivet) ska det i varje medlemsstat finnas en kontaktpunkt som ska hänvisa till rätt behörig myndighet för reglerade yrken. I har utsetts till kontaktpunkt för direktivet. Granskningen har avgränsats till att omfatta statliga insatser genomförda huvudsakligen . De insatser inom utbildningsområdet som har granskat berörs i huvudsak inte av beslut om den nya lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, som trädde i kraft den 1 december 2010.12 Granskningen gäller ett urval av de statliga insatserna inom utbildningsområdet.13 Vi har valt att granska vägen till svensk läkarrespektive sjuksköterskelegitimation samt lärarbehörighetsbevis. av dessa yrken är att de bedöms vara, eller komma att bli, bristyrken i 9Dessa är: apotekare, arbetsterapeut, audionom, barnmorska, biomedicinsk analytiker, dietist, kiropraktor, logoped, läkare, naprapat, optiker, ortopedingenjör, psykolog, psykoterapeut, röntgensjuksköterska, sjukgymnast, sjukhusfysiker, sjuksköterska, receptarie, tandhygienist och tandläkare. 10Följande organisationer är behöriga för följande yrken (inom parentes): Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (brandskyddskontroll), (elinstallatör), (fastighetsmäklare), Kammarkollegiet (auktoriserad tolk och auktoriserad translator), Transportstyrelsen (trafiklärare), (veterinär), i (väktare), (advokat) och (näringsintyg). 11Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EG av om erkännande av yrkeskvalifikationer. 12Lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Lagen innebär att Arbetsförmedlingen, som inte omfattas av granskning, får ett tydligare ansvar för nyanländas arbetsmarknadsetablering . Många nyanlända omfattas dock inte av den nya reformen. Det gäller bl.a. anhöriginvandring som sker . 13Därutöver finns det andra statliga insatser på utbildningsområdet. En person med utländsk högskoleutbildning som till exempel vill läsa vidare på en svensk högskola kan få hela eller delar av sin utländska utbildning tillgodoräknad av den högskola som personen sökt till. Om en person med utländsk högskoleutbildning vill påbörja en ny högskoleutbildning, är det Verket för högskoleservice som bedömer personens gymnasieutbildning. Dessa insatser ingår inte i granskning. Det gör inte heller validering av högskoleutbildningar. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Sverige.14 Inom de valda yrkesgrupperna fokuseras särskilt på personer med högskoleutbildningar från länder utanför EU/EES/(så kallade tredjelandsländer) då dessa inte omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet. Vi har även granskat bedömningen av utländska högskoleutbildningar som inte kräver legitimation eller motsvarande för att få utövas i . Granskningen av de kompletterande högskoleutbildningarna har fokuserat på förutsättningarna för utbildningarna och genomförandet av dessa. Däremot har det inte ingått att bedöma arbetsmarknadsutfallet för deltagare i kompletterande utbildningar för akademiker med utländsk bakgrund, då detta omfattas av ett regeringsuppdrag till universitet.15 Någon prövning av myndigheternas bedömningar och beslut har inte gjorts i granskningen. granskning omfattar regeringen, , samt universitet och högskolor16 med särskilt uppdrag från regeringen att anordna kompletterande högskoleutbildningar för personer med avslutade utländska högskoleutbildningar. Granskningen omfattar också länsstyrelsernas regionala samordning av den kommunala undervisningen i svenska för invandrare och yrkessvenska, med särskilt fokus på målgruppsanpassad svenskundervisning för invandrade akademiker. Med utländska/utrikes födda/utlandsfödda akademiker avses personer födda i ett annat land än med en minst tvåårig eftergymnasial utbildning på universitets- eller högskolenivå, som har avslutats med en examen. inrikes födda/infödda akademiker avses personer födda i med samma 14Enligt Arbetsförmedlingens prognos finns det ett antal yrken där det råder stor brist på sökande. Bland dessa yrken finns läkare, vissa typer av sjuksköterskor (t.ex. distrikts-, operations- och röntgensjuksköterskor) samt vissa typer av lärare (förskollärare, gymnasielärare/yrkesämnen och specialpedagoger). (2010) Var finns jobben? 15Regeringen gav i uppdrag att utvärdera arbetsmarknadsutfallet för deltagare i kompletterande utbildningar för akademiker med utländsk utbildning. Uppdraget ska redovisas . 16Göteborgs universitet, , , , , , och . omfattas inte av detta uppdrag men ingår i redogörelse eftersom högskolan i likhet med och anordnar så kallad aspirantutbildning för akademiker med utländsk utbildning. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning definition av utbildningsbakgrund som ovan. Gruppen utländska/utrikes födda/utlandsfödda akademiker kan i sin tur delas in i två grupper: personer med utbildning från EU/EES/Schweiz17 respektive personer med utbildning från tredjeland (det vill säga alla länder utanför EU/EES/). har beslutat om ett mål för integrationspolitiken: lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.18 Enligt regeringen19 ska målet främst uppnås genom generella insatser som når ut till hela befolkningen, oavsett födelseland eller etnisk bakgrund. Dessa ska vid behov kompletteras med riktade insatser. Åtgärder som riktar sig till utlandsfödda som grupp ska bara förekomma har uttalat att personer som kommer till med examen på högskolenivå och kvalificerad yrkeserfarenhet är en stor tillgång för det svenska samhället samt att det är viktigt att dessa personer snabbt kommer ut på arbetsmarknaden, för både individens och samhällets skull. har vidare uttalat att det är värdefullt om etableringen kan ske inom områden som dessa personer har utbildning för och nämnt möjligheten till komplettering av den utländska utbildningen som ett sätt att underlätta inträdet på den svenska arbetsmarknaden.21 har dock inte definierat vad snabbt innebär. För bedömning av utländska högskoleutbildningar finns det en tidsgräns som anger när ett komplett ärende ska vara slutfört. Tidsgränserna utgår från konventionen om erkännande av bevis avseende högre utbildning 17Följande länder ingår i EU: , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . I EES ingår , och . Även räknas till denna grupp länder. 18Målet beslutades av (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155). 2009/10:233 Egenmakt mot utanförskap redovisning av regeringens strategi för integration s. 4. 20Enligt 7 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska en etableringsplan med riktade insatser som omfattar högst 24 månader utformas tillsammans med den nyanlände. 2007/08:AU1 s. 85, rskr. 2007/08:72. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning i (den så kallade Lissabonkonventionen, SÖ 2001:46) när det gäller handläggningen av ansökningar om utlåtande, och från förordningen (1999:1421) om behörighetsbevis för lärare med utländsk utbildning när det gäller handläggningen av ansökningar om behörighetsbevis för lärare. Någon liknande tidsgräns finns inte för bedömningar i ärenden som avser svensk läkar- eller sjuksköterskelegitimation. Regeringen har emellertid i proposition 2008/09:175 Gränslös kunskap framfört att vägen till legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildningar från tredjeland måste vara förutsägbar, rättssäker och inte allt för lång. Regeringen har även i budgetpropositioner betonat att det måste bli enklare, snabbare och mer ändamålsenligt att visa upp de faktiska kunskaper och erfarenheter som en person besitter, till exempel genom att personen i fråga får sin utbildning värderad när han eller hon kommer till Sverige.22 Enligt regeringen är det angeläget att de erfarenheter, kunskaper och formella kvalifikationer som människor tillägnat sig genom utländsk utbildning tas till vara i utbildningssystemet och på arbetsmarknaden i Sverige.23 Enligt 2 § förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken ska myndigheterna inom ramen för de tillgängliga resurserna ge likvärdig service till alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund samt eftersträva att alla berörda nås av information om verksamheten. Myndigheterna ska i det sammanhanget uppmärksamma att detta kan kräva särskilda åtgärder för nyanlända invandrare. I förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om bland annat allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt 7 § ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Myndigheterna ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och även på andra sätt underlätta för den enskilde att ha med dem att göra (7 §). För samverkan mellan myndigheter finns även bestämmelser om att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten (6 §). Enligt regeringens bedömning innebär detta att även myndigheter som inte har något direkt ansvar för bedömning av utländsk utbildning bör kunna vägleda en person till rätt instans.24 2006/07:1 utg.omr. 14 s. 33. 2010/11:1 utg.omr. 16 s. 75. 2008/09:175 s. 68. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Mot bakgrund av vad riksdag och regering i olika sammanhang har framfört om att vägen till etablering på arbetsmarknaden för akademiker med utländsk utbildning är rimligt kort, förutsägbar och rättssäker anser att de statliga insatserna är ändamålsenliga och effektiva om följande kriterier är uppfyllda: Regeringens styrning av ansvariga myndigheter är sammanhållen och de insatser som är departementsövergripande är samordnade. I detta ingår att tilldelade medel används för avsedda ändamål. Det finns en tydlig ansvarsfördelning och samverkan mellan de myndigheter som har ansvar för att bedöma utländska akademikers utbildningar och anordna kompletterande högskoleutbildningar för denna målgrupp. Informationen till målgruppen om vilka insatser som finns och vilka myndigheter som ansvarar för bedömningen av olika utländska högskoleutbildningar är tydlig. Det är också tydligt för en person som avser att ansöka om till exempel legitimation vilka krav som ställs och vilket underlag den ansvariga myndigheten behöver för att kunna fatta beslut. Handläggningstiderna hos de myndigheter som har ansvar att bedöma utländska högskoleutbildningar är korta och arbetet bedrivs på ett resurseffektivt och rättssäkert sätt. Regeringen följer löpande upp att ansvariga myndigheter implementerar fattade beslut inom respektive myndighets ansvarsområde och vidtar vid behov åtgärder för att systemet ska vara ändamålsenligt och effektivt. Inom ramen för granskningen har aktgranskningar genomförts på två myndigheter: och (se bilaga 2). Som grund för aktgranskningarna har beställningar av registerdata från de två myndigheterna gjorts. omfattat alla ärenden som har avslutats - . omfattade därmed 9 253 ansökningar om utlåtande (ärendetyp 51) och 1 258 ansökningar om behörighetsbevis Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning för lärare (ärendetyp 53).25 För har registerbeställningen omfattat alla ansökningar om läkarrespektive sjuksköterskelegitimation som avslutats under ovan nämnda tidsperioden. Beställningen omfattade 2 312 ansökningar om läkarlegitimation från sökande utbildade i EU/EES/och 479 ansökningar om läkarlegitimation från sökande utbildade i tredjeland. Beställningen omfattade också 678 ansökningar om sjuksköterskelegitimation från sökande utbildade i EU/EES/och 180 ansökningar om legitimation från sjuksköterskor utbildade i tredjeland. Med utgångspunkt från registerbeställningarna har ett urval akter granskats, utvalda genom ett obundet slumpmässigt urval.26 På har aktgranskningen omfattat 100 ansökningar om utlåtande och 100 ansökningar om lärarbehörighetsbevis. Båda dessa ärendetyper har omfattat personer utbildade såväl inom som utanför EU/EES/. På har 104 läkarakter och 34 (totalundersökning) sjuksköterskeakter granskats för personer med utbildning från länder utanför EU/EES/och för vilka legitimation har utfärdats. Syftet med såväl registerbeställningarna som aktgranskningarna har varit att kartlägga handläggningsprocesserna, beskriva vilka som ansöker och vilka utfall som ansökningarna leder till samt kartlägga tidsåtgången såväl för processerna som helhet som för olika delmoment. har även genomfört en enkätundersökning vid 9 universitet och högskolor som anordnar kompletterande högskoleutbildningar för personer med avslutade utländska högskoleutbildningar.27 Enkätundersökningen, som genomfördes , innehöll frågor om utbildningarnas utformning, genomförande och dimensionering samt om information och marknadsföring. Samtliga lärosäten besvarade enkäten. 25Vid sidan av ärendetyp 51 och 53 finns ytterligare en ärendetyp, 54. Ärendetyp 54 omfattar sökande med lärarutbildning, som söker en generell bedömning och inte en behörighetsprövning. Det är ingen skillnad i handläggning mellan ärendetyp 51 och 54 utan båda kan utmynna i ett utlåtande. Ärendetyp 54 är inte medtagen i granskning. 26Riksrevisionen har anlitat statistikkonsulten för urval, analys och sammanställning av beskrivande tabeller. En undersöknings resultat är alltid behäftat med en viss osäkerhet på grund av olika osäkerhetskällor som uppstår i undersökningen (se bilaga 2). En osäkerhet uppstår när man generaliserar från urvalet till en totalmängd, varför en viss försiktighet bör iakttas vid denna typ av generaliseringar. 27Göteborgs universitet, , , , , , och . omfattas inte av detta uppdrag men ingår i redogörelse eftersom högskolan i likhet med och anordnar så kallad aspirantutbildning för akademiker med utländsk utbildning. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Vidare har en enkätundersökning genomförts riktad till samtliga länsstyrelser om deras regionala samordning av den kommunala undervisningen i svenska för invandrare och yrkessvenska, med särskilt fokus på målgruppsanpassad svenskundervisning för invandrade akademiker. Samtliga länsstyrelser har besvarat enkäten, som skickades ut . 1.7.3Ekonomisk analys, intervjuer och dokumentstudier har låtit konsulter genomföra en analys av samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter av en snabbare etablering inom ett urval kvalificerade yrken för utländska akademiker.28 Analysen har baserats på uppgifter från registerbeställningarna från och . Se kapitel 7 samt bilaga 6 för en beskrivning av metoden och resultatet. har vid ett flertal tillfällen under granskningens gång genomfört intervjuer med såväl handläggare som chefer på och . Intervjuer har också genomförts med företrädare för , samt Integrations- och jämställdhetsdepartementet29. Därutöver har information samlats in genom dokumentstudier. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av , , och (projektledare). I kapitel 2 redogörs för bedömning och prövning av utländska högskoleutbildningar. Kapitel 3 behandlar prövning av utländska läkar- och sjuksköterskeutbildningar. I kapitel 4 redogörs för de kompletterande högskoleutbildningarna, medan kapitel 5 behandlar länsstyrelserna och svenska för invandrade akademiker. Kapitel 6 redogör för myndigheternas samarbete kring de statliga insatserna och kapitel 7 för samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter av en snabbare arbetsmarknadsetablering. Kapitel 8 innehåller slutsatser och rekommendationer. 28Analysen har genomförts av () vid Linnéuniversitetet. 29Den avvecklades Integrations- och jämställdhetsdepartementet. Ansvaret för integrationspolitiken flyttades över till . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 2Högskoleverkets bedömning och prövning av utländska högskoleutbildningar bedömer utländska högskoleutbildningar som avslutats med en examen och som leder fram till ett så kallat oreglerat yrke eller en lärarexamen. I detta kapitel redogör vi för uppdrag och hur bedömningarna går till.