prop · GY03100 · 2011-04-13 00:00:00 — Utvecklingen i kan jämföras med utvecklingen i många andra länder där inhemsk efterfrågan dämpas av finanspolitiska åt- stramningar, en svag arbetsmarknad och problem på bostadsmarknaden. Den dämpade efterfrågan medför att konjunkturåter- hämtningen i både EU och går långsammare än i . Den globala konjunkturåterhämtningen fortsätter, om än i lugnare takt än , vilket bidrar till en fortsatt stark exporttillväxt i . Den ökade produktionen innebär att resursutnyttjandet i företagen successivt stiger. I kombination med bl.a. god lönsamhet och låga räntor medför detta att företagen kommer att öka investeringarna i god takt . Sammantaget bedöms BNP stiga 2011 och 2012 (se tabell 2.1). Konjunkturåterhämtningen medför att resurs- utnyttjandet väntas normaliseras i ekonomin som helhet . bedöms resursutnyttjandet i ekonomin som helhet vara normalt och BNP öka i linje med potentiell BNP. Procentuell förändring om annat ej anges Utfall 2010, prognos 20112015 -3,8 -1,9 -0,7 -0,1 Arbetslöshet, äldre def.8 1Förädlingsvärde till baspris per arbetad timme, kalenderkorrigerad. 3Andel av arbetskraften . 4Procent av potentiell BNP. 5Timlön enligt konjunkturlönestatistiken. 7Antal s.k. reguljärt sysselsatta , dvs. exkl. sysselsatta i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, som andel av befolkningen i denna åldersgrupp. 8Antal arbetslösa exkl. heltidsstuderande arbetssökande som andel av arbetskraften exkl. heltidsstuderande arbetssökande, s.k. öppen arbetslöshet. Källor: , , och egna beräkningar. Diagram 2.1 Svensk BNP Procentuell förändring respektive miljarder kronor Miljarder kronor per kvartal (höger skala) Anm.: BNP i fasta priser, referensår 2009. Kvartalsvärdena är säsongrensade. Källor: , och egna beräkningar. Den starka produktionsökningen och den tilltagande optimismen i näringslivet bidrar till stigande sysselsättning och allt mer positiva anställningsplaner. Sysselsättningen i tjänste- sektorerna vände upp och har fortsatt att öka. Inom industrin började både produktionen och sysselsättningen stiga . I takt med att efterfrågan och produktionen stiger fortsätter sysselsättningen och antalet arbetade timmar att öka i framför allt tjänstesektorn. Sammantaget bedöms antalet sysselsatta stiga med omkring 320 000 personer som en följd av konjunkturåterhämtningen, regeringens politik samt av att antalet personer i arbetsför ålder ökar. Den starka sysselsättningsuppgången medför att arbetslösheten faller tillbaka. Nedgången hålls dock tillbaka eftersom arbetskraften fortsätter att växa av samma skäl som sysselsättningen stiger. 2015 (se diagram 2.2). starkt utan att resurs- utnyttjandet på arbetsmarknaden blir ansträngt, är framför allt att regeringens reformer förbättrat arbetsmarknadens funktionssätt. Regeringen har genomfört reformer inom bl.a. arbetslöshetsförsäkringen, sjukförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken som tillsammans med jobbskatteavdraget ökar incitamenten att delta i arbetskraften och söka jobb samt förbättrar matchningen på arbetsmarknaden. Detta bidrar till en högre varaktig sysselsättningsgrad och lägre jämviktsarbetslöshet (se fördjupningsrutan Därför sjunker jämviktsarbetslösheten i ). Arbetskraftskostnaderna ökar i måttlig takt i linje med avtalsnivån i den centrala avtalsrörelsen och till följd av det svaga resursutnyttjandet. I takt med att resurs- utnyttjandet ökar bedöms dock lönerna öka något snabbare 20122015. för- väntas fortsätta höja reporäntan 20112013 i takt med att inflationstrycket och resursutnyttjandet stiger. Procent av arbetskraften, 1574 år Källor: , och egna beräkningar. Osäkerheten är stor avseende den framtida konjunkturutvecklingen och den långsiktigt hållbara tillväxttakten i ekonomin. Jämfört med bedömningen i budgetpropositionen har riskbilden förskjutits i positiv riktning. Sammantaget bedöms riskbilden vara balanserad, dvs. sannolikheten för en sämre respektive bättre utveckling bedöms vara ungefär lika stor. Det är möjligt att återhämtningen går snabbare än i huvudscenariot. Framåtblickande indikatorer för både hushållen och företagen är mycket positiva och om dessa förväntningar realiseras kan återhämtningen bli ännu starkare. Det finns då en risk för att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden blir ansträngt. Vidare finns en risk kopplad till hushållens skuldsättning och bostadspris- utvecklingen. De analyser som genomförts visar att de risker som högre räntor medför vid dagens skuldkvot är små. Problem skulle dock kunna uppstå om hushållens skuldsättning fortsätter att öka snabbt . Om utlåningsexpansionen ökar ohållbart mycket riskerar det att leda till en framtida abrupt kreditåtstramning och tillgångsprisfall, vilket riskerar att fördjupa nästa lågkonjunktur. är det möjligt att konjunktur- återhämtningen i och i omvärlden på kort sikt dämpas om oroligheterna i norra och tilltar i sådan grad att bl.a. produktionen och priset på olja påverkas kraftigt. Även jordbävningen, och kärnkraftsolyckorna i kan dämpa den globala konjunkturåterhämtningen. Även om risken har minskat för att återhämtningen dämpas av fortsatt finansiell marknadsoro kvarstår de underliggande problemen med mycket svaga offentliga finanser i många länder. Det kan leda till förnyad oro på de globala finansmarknaderna och till stora finansieringsproblem för många länder. , som är en liten exportberoende ekonomi och har en stor finansiell sektor med banker som är verksamma i många länder, kan påverkas kraftigt negativt av en sådan utveckling. Den höga offentliga skuldsättningen i många länder innebär också att utrymmet för finanspolitiska stimulanser riskerar att bli begränsat i framtida lågkonjunkturer. Dessa faktorer bidrar till att nästa lågkonjunktur kan bli djupare än normalt. Vidare råder det stor osäkerhet om vilken effekt finanskrisen har haft på den långsiktigt hållbara produktionsnivån. I huvudscenariot antas att en relativt stor del av fallet i produktiviteten i samband med finanskrisen är permanent. Om produktivitetsfallet i större ut- sträckning beror på en temporär störning kommer den potentiella BNP-nivån att vara högre än vad som förutses i huvudscenariot. Detta innebär att svensk ekonomi skulle kunna växa snabbare än vad som bedöms utan att flaskhalsar på arbetsmarknaden uppstår. 2.3Stigande överskott i de offentliga finanserna ger reformutrymme Den offentliga sektorn har gått igenom den djupa ekonomiska nedgången utan stora underskott i det finansiella sparandet. var underskottet av BNP och 2010 av BNP, vilket är betydligt mindre än regeringens tidigare bedömningar.1 Till skillnad från de flesta andra EU-länder var inte föremål för det s.k. under- skottsförfarandet inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten och förväntas inte heller bli det 2011-2015. I ett EU-perspektiv har synnerligen goda offentliga finanser (se diagram 2.3). Diagram 2.3 De offentliga finanserna i EU-länderna 2010 Anm.: Se appendix 4.1 ekonomiska vårproposition för förklaring av länderförkortningar. hade 2010 ett finansiellt sparande på -32,och en konsoliderad bruttoskuld på av BNP. Den fortsatta ekonomiska återhämtningen bidrar till att det finansiella sparandet beräknas visa överskott. Överskottet ökar därefter successivt för att uppgå till av BNP 2015. Det finansiella sparandet stärks till följd av att utgifterna minskar i förhållande till BNP, som inkomsterna ökar i takt med BNP. Staten står för förstärkningen av den offentliga sektorns finanser. Ålderspensions- systemets sparande sjunker mot noll . Kommunsektorn redovisar ett litet negativt finansiellt sparande, men ett positivt resultat enligt de redovisningsprinciper som gäller för det kommunala balanskravet.2 Det finansiella sparandet för 20112014 har reviderats upp med av BNP jämfört med prognosen i budgetpropositionen . Revideringen är ett resultat av att utvecklingen i svensk ekonomi nu bedöms bli starkare, med högre tillväxt och lägre arbetslöshet. En starkare lönesummeutveckling ger ökade intäkter från skatt på arbete, som högre privat konsumtion och investeringar ger ökade intäkter från mervärdesskatt, och bättre utsikter för företagen ger ökade bolagsskatteintäkter. Den konsoliderade bruttoskulden uppgick till av BNP 2010, vilket kan jämföras 1 Detta beror dels på att nedgången i första hand drabbade den export- beroende industrin, och därmed påverkades viktiga skatteunderlag som sysselsättningen och hushållens efterfrågan i mindre utsträckning än befarat, dels på att utgifterna i vissa transfereringssystem blev lägre av mer strukturella skäl (se vidare avsnitt 10). 2 Skillnaderna mellan finansiellt sparande och resultat härrör i huvudsak från hur inkomster och utgifter periodiseras. I finansiellt sparande tas exempelvis hela utgiften för en investering upp, medan resultatet endast påverkas av avskrivningskostnaden. med referensvärdet inom EU på av BNP. Skulden beräknas minska till av BNP 2015. Detta beror främst på överskotten i det finansiella sparandet. Det beror också till mindre del på det hittillsvarande beräknings- tekniska antagandet om försäljning av statens aktieinnehav (se avsnitt 6.2.2). Tabell 2.2 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser Utfall 2010, prognos 20112015 -0,3 Källor: och egna beräkningar. 2.3.1Ökat utrymme för nya åtgärder Som finanskrisen visat är ordning och reda i de offentliga finanserna en avgörande förutsättning för att hantera de utmaningar som finans- politiken ställs inför i en svår ekonomisk situation. I ekonomiska kriser är det alltid svårt att bedöma varaktigheten och djupet i den ekonomiska nedgången. Det finns därför skäl att ha resurser kvar för att kunna möta en sämre utveckling än väntat. Även nästa lågkonjunktur ska kunna mötas utifrån överskott i de offentliga finanserna. Återgången till överskott i de offentliga finanserna har därför högsta prioritet. Bedömningen är att detta kommer att kunna åstadkommas, som det kommer att finnas ett utrymme för nya åtgärder både och för åren därefter. Utrymmet för nya åtgärder bestäms utifrån den analysram som presenterades ekonomiska vårproposition. Enligt den ska en avstämning göras både mot de budgetpolitiska målen och mot konjunkturläget. osäkerheten i bedömningen beaktas och hänsyn tas till den aktuella riskbilden.3 Ett utrymme för permanenta reformer uppstår bara om det sker en förbättring av det offentligfinansiella sparandet utöver målet som är varaktig, dvs. om förbättringen beror på strukturella faktorer. En del av förbättringen av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn framöver beror på att konjunkturen förstärks. Eftersom en sådan konjunkturell förbättring av det finansiella sparandet är temporär kan den inte användas till att finansiera permanent högre utgifter eller lägre skatter. Bedömning av reformutrymmet utifrån indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet För att följa upp överskottsmålet, och bedöma reformutrymmet på ett systematiskt sätt, använder regeringen tre indikatorer. Utifrån ett bakåtblickande tioårigt genomsnitt av det finansiella sparandet görs först en bedömning av om det har funnits några systematiska fel i finanspolitiken de gångna åren som kan påverka möjligheten att nå överskottsmålet . Vid denna bedömning beaktas också det genomsnittliga konjunkturläget under den aktuella bakåtblickande perioden. Med detta som utgångspunkt görs sedan en framåt- blickande bedömning av reformutrymmet utifrån det strukturella sparandet och den s.k. sjuårsindikatorn. Det strukturella sparandet justerar det finansiella sparandet för konjunktur- läget mätt med BNP-gapet. Det illustrerar hur stort det finansiella sparandet skulle vara om konjunkturläget vore normalt. Sjuårsindikatorn är ett glidande medelvärde av det finansiella sparandet det angivna året samt de tre åren före och efter det angivna året. Indikatorn beaktar på så vis till viss del konjunkturläget eftersom det är ett genomsnitt . Eftersom dessa år inte nödvändigtvis består av lika många hög- och lågkonjunkturår justeras indikatorn också för detta, vilket görs via medelvärdet för BNP-gapet . Den tioåriga bakåtblickande indikatorn uppgår till av BNP, dvs. något under nivån på överskottsmålet. Avvikelsen är dock liten, vilket indikerar att finanspolitiken har varit väl avvägd i 3 Se vidare skrivelsen för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). förhållande till överskottsmålet. Om hänsyn tas till det genomsnittliga resursutnyttjandet har det finansiella sparandet i genomsnitt överstigit överskottsmålet något. Regeringens bedömning är att detta inte pekar på några stora systematiska fel i finanspolitiken bakåt i tiden som bör påverka måluppfyllelsen framöver. Prognoserna visar att det strukturella sparandet förväntas uppgå till av BNP 2012 för att därefter stärkas väsentligt fram (se tabell 2.3). enbart utifrån det strukturella sparandet skulle detta således tyda på ett relativt stort reformutrymme och åren därefter. Bedömningen av det strukturella sparandet är dock mycket osäker. Konjunktur- cyklerna kan vara asymmetriska, vilket gör att det strukturella sparandet, som regeringen mäter det, i så fall överskattar måluppfyllelsen.4 Det finns dessutom flera olika metoder för att mäta det strukturella sparandet som tenderar att ge olika resultat (se fördjupningsrutan Alternativa bedömningar av det strukturella sparandet). Ett annat problem är att BNP, och därmed även synen på det strukturella sparandet, revideras i efterhand. Det är inte ovanligt att revideringar uppgår till eller mer. Om revideringar av denna storlek skulle ske även för bedömningen av det strukturella sparandet skulle det med facit i hand inte finnas något reformutrymme alls . För 20132015 bedöms dock marginalerna i det strukturella sparandet i förhållande till överskottsmålet vara större, förutsatt att prognosen står sig. Även här finns dock skäl att vara försiktig i bedömningen av det strukturella sparandet eftersom erfarenheten är att detta ofta överskattas i ekonomiska uppgångar, som sparandet underskattas i nedgångar. Sjuårsindikatorn ligger drygt en halv procentenhet över överskottsmålet, medan den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn ligger betydligt högre än överskottsmålet 2012, i från- varo av nya åtgärder. På grund av osäkerheten i måtten, och risken för en asymmetrisk konjunkturutveckling, bör viss vikt även läggas vid den ojusterade sjuårsindikatorn. 4 Huruvida konjunkturcyklerna är asymmetriska eller inte är i första hand en mätteknisk fråga. Vissa metoder, däribland de som regeringen och använder, resulterar ofta i att BNP-gapet inte är noll i genomsnitt. tagen bedömning är ändå att sparandet ligger högre än vad överskottsmålet 2012 fordrar. enbart utifrån indikatorerna för avstämning mot överskottsmålet bedöms det uppkomma ett reformutrymme som sedan ökar successivt åren därefter. Tabell 2.3 Finansiellt sparande samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet Procent av BNP respektive potentiell BNP Utfall 2010, prognos 20112015 -0,3 -3,8 -1,9 -0,7 -0,1 -1,4 -1,8 -1,9 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet multiplicerat med elasticiteten 0,55. Källor: och egna beräkningar. Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till riskbilden Bedömningen utifrån indikatorerna är osäker. Även om riskbilden nu bedöms vara balanserad är det viktigt att det finns goda säkerhets- marginaler i de offentliga finanserna . Det finns givetvis en risk för att sparandet i genomsnitt blir högre än målsatt om regeringen alltid vid bedömningen av målavvikelsen lägger in en säkerhetsmarginal som buffert mot att det offentliga sparandet kan bli lägre än väntat. Erfarenheterna visar dock att konjunkturcyklerna ofta är asymmetriska, vilket gör att nedgångar i det finansiella sparandet i regel sker i snabbare takt än under motsvarande uppgångar. Det kan motivera en viss asymmetrisk hållning vad avser risken för att sparandet blir lägre än väntat. indikerade exempelvis alla de använda indikatorerna att sparandet låg över den målsatta nivån. Flera aktörer ansåg då att regeringen sparade mer än vad överskottsmålet krävde. Regeringen ansåg dock att reformutrymmet var mindre än den utifrån indikatorerna mekaniskt beräknade avvikelsen från överskottsmålet när hänsyn också togs till osäkerheten i bedömningen, riskbilden och behovet av att ha goda marginaler i de offentliga finanserna. De offentliga finanserna försämrades snabbt under 2009 på grund av den globala konjunktur- nedgången varpå både det faktiska och strukturella offentliga sparandet reviderades ned kraftigt. Detta exempel visar att det är angeläget att, precis som regeringen då gjorde, väga in osäkerheten i bedömningen och riskbilden vid utvärderingen av överskottsmålet. Regeringens hållning är att det är mer ansvarfullt att i efterhand korrigera ett för högt varaktigt sparande genom att genomföra angelägna struktur- och välfärdsreformer, än att tvingas till nedskärningar om de negativa riskerna skulle realiseras. Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till konjunkturläget som det är centralt att relativt snabbt nå upp till överskott i de offentliga finanserna är det viktigt att väga av takten med hänsyn tagen till konjunkturläget. Finanspolitiken ska inte vara onödigt åtstramande om det finns lediga resurser i ekonomin. De stimulansåtgärder regeringen genomförde under framför allt 2010 bidrog till att dämpa krisens effekter på efterfrågan och sysselsättningen. De strukturreformer som regeringen genomfört har också bidragit till en bättre fungerande arbetsmarknad under krisen. Avgörande för krishanteringen har också varit att i utgångsläget hade så pass stora överskott i de offentliga finanserna att de automatiska och semiautomatiska stabilisatorerna kunde tillåtas verka fullt ut utan att underskotten blev besvärande höga.5 När många andra länder har varit tvungna att sanera sina offentliga finanser har kunnat möta krisens verkningar med en kraftfull stimulanspolitik. Allt detta har bidragit till att sysselsättningsfallet inte blev så stort som befarades i inledningen av finanskrisen. Det har också bidragit till att 5 De automatiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa konjunktur- svängningar genom att skatteintäkterna automatiskt minskar (ökar) och utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och vissa försörjningsstöd automatiskt ökar (minskar) vid en konjunkturnedgång (-uppgång). De s.k. semiautomatiska stabilisatorerna är en hybrid mellan aktiva beslut och automatiska stabilisatorer. Främst är det olika typer av arbets- marknadspolitiska åtgärder som brukar benämnas semiautomatiska stabilisatorer, dvs. aktiva beslut fattas om en stor del av dessa men det är mer regel än undantag att volymerna i dessa åtgärder anpassas till rådande konjunkturläge. minska risken för att arbetslösheten biter sig fast på höga nivåer. Regeringens bedömning är att det inte finns anledning att vidta några ytterligare åtgärder för att stimulera efterfrågan. Resursutnyttjandet bedöms normaliseras , vilket innebär att det tvärtom blir viktigt att se till att finanspolitiken inte bidrar till överhettning. ska inte de offentliga finanserna stärkas så mycket att det bidrar till att motverka konjunkturåterhämtningen innan ekonomin och sysselsättningen nått upp till sina normala (potentiella) nivåer igen. Regeringens slutsats är att det reformutrymme som bedöms uppkomma i första hand bör användas för att genomföra angelägna strukturreformer. Sådana reformer kan på kort sikt bidra till att snabba på återgången till ett mer normalt resursutnyttjande, som de genom att förstärka ekonomins utbudssida bidrar till att förlänga konjunkturuppgången och till en ännu bättre fungerande ekonomi på . Samlad bedömning av reformutrymmet inför budgetpropositionen Regeringens samlade bedömning är att det uppstår ett visst reformutrymme som sedan ökar successivt . Reformutrymmet bedöms nu bli något större än vad som bedömdes i budget- propositionen . Prognoser är dock alltid osäkra. Även om riskbilden förskjutits i positiv riktning sedan budgetpropositionen , och bedöms vara balanserad, finns skäl att ha en marginal för negativa risker som, om de realiseras, kan komma att påverka de offentliga finanserna negativt. I budgetpropositionen gjordes bedömningen att det mot bakgrund av de sammantagna risker som förelåg behövdes en säkerhetsmarginal på av BNP i förhållande till överskottsmålet. Regeringens bedömning är att behovet av en säkerhets- marginal nu har minskat något till följd av den mer balanserade riskbilden. Det är emellertid viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme inte intecknas på förhand, utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. Därutöver talar konjunkturläget för att det reformutrymme som uppstår i första hand bör användas för strukturellt riktiga åtgärder som förbättrar ekonomins funktionssätt. återkommer med en preciserad bedömning av reformutrymmet i budgetpropositionen . Regeringen har för avsikt att, under förutsättning att viktiga reformer inom välfärds- och utbildningsområdet kan säkras och givet att det ekonomiska läget tillåter, genomföra viktiga delar av de skattesänkningar som aviserades som reformambitioner i budgetpropositionen . De reformambitioner som regeringen aviserade i budgetpropositionen betingades av att det skulle uppstå ett varaktigt reformutrymme. Detta gäller fortfarande. Först när det är säkerställt att överskottsmålet nås, utgiftstaken och ett varaktigt reform- utrymme uppstått, kommer reformer att föreslås. Samtliga resonemang om inriktning på eventuella reformer i efterföljande avsnitt är därför avhängiga att ett faktiskt reformutrymme uppstår. Utgiftstaket sätter en övre gräns för hur höga utgifterna får bli ett enskilt år. Genom utgiftstaket ges och regeringen förbättrade möjligheter till kontroll och styrning över anvisade medel och över utgifts- utvecklingen. Utgiftstaket tydliggör även behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden och förebygger en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Regeringens bedömning av utgiftstaket tar sin utgångspunkt i den aktuella prognosen för de offentliga finanserna och det finanspolitiska ramverket som anger att utgiftstaket ska fastställas på en nivå som är förenlig med överskottsmålet och en långsiktigt hållbar finanspolitik. Regeringens avväganden som ligger bakom bedömningen av nivån på utgiftstaket för ett nytt år tydliggörs genom att det motiveras med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter (se vidare avsnitt 10.4). Budgeteringsmarginalen 2014 överstiger regeringens riktlinje för den lägsta nivån för budgeteringsmarginalens storlek.6 Det talar för att utgiftstakets ökningstakt 2015 ska vara förhållandevis låg för att budgeteringsmarginalen ska minska något jämfört med . beräknas de offentliga finanserna förbättras i snabb takt. Bedömningen är att det uppstår ett visst reformutrymme som sedan ökar successivt , givet att prognoserna står sig. Osäkerheten är emellertid stor om de offentliga finansernas utveckling och reformutrymmets storlek . Eftersom bedömningen av nivån på utgiftstaket redan nu anger en övre gräns för utgiftsnivån, bör risken för en väsentligt annorlunda utveckling av de offentliga finanserna vägas in i bedömningen. Regeringens bedömning är att utgiftstaket bör uppgå till , vilket innebär en ökning med jämfört med . I förhållande till 2014 minskar budgeteringsmarginalen något. Tabell 2.4 Utgiftstaket 20112015 Miljarder kronor om inget annat anges Utgiftstak, procent av Källa: Egna beräkningar. Det är viktigt att poängtera att budgeterings- marginalen visar det maximala utrymmet för reformer på utgiftssidan samt att ianspråk- tagandet av budgeteringsmarginalen för reformer begränsas av att det ska vara förenligt med 6 Enligt riktlinjen bör budgeteringsmarginalen vara av de takbegränsade utgifterna , för år t+1, för år t+2 och för t+3. överskottsmålet och av att det finns behov av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Utgiftstaket omfattar större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet.