prop · GY03138 · 2011-05-20 00:00:00 — Den svenska marknaden för outsourcing uppgick till . Av den omsättningen stod det privata näringslivet för (19,7 miljarder) och den statliga sektorn för (1,2 miljarder). Av kostnaderna för den statliga sektorns outsourcing stod de affärsdrivande verken och de statliga bolagen för och myndigheterna för . Forskning, teori och praktik3 säger att korrekt utförd outsourcing kan vara ett effektivt sätt att både öka kvaliteten och sänka kostnaderna i olika verksamheter. Detta gäller i högsta grad IT-verksamhet där exempelvis skalfördelar, specialisering och spetskompetens kan vara viktiga faktorer för att få till en effektiv och rättssäker verksamhet. växer kraven på myndigheterna att de ska leverera god service till medborgare och företag. Med tanke på de stora kostnaderna för IT-verksamhet i staten och kraven på service och en rättssäker hantering bör varje myndighet ta ställning till hur den egna IT-verksamheten ska bedrivas på mest effektiva sätt. Ett led i detta ställningstagande är att utvärdera om man ska producera de IT-resurser som verksamheten har behov av på egen hand eller om man ska köpa hela eller delar av IT-resurserna på marknaden. Ett sådant ställningstagande kan representeras av en så kallad sourcingstrategi. 2Tieto, IT-sourcing i offentlig sektor 2010. 3Se exempelvis Managing Successful IT Outsourcing Relationships av och Solli- (2006). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? kostar IT i statliga myndigheter och bolag skattebetalarna uppskattningsvis 20 - och det är därmed den tredje största kostnadsposten i myndigheternas förvaltningsanslag näst efter löner och lokalkostnader. IT är också ett viktigt medel för att öka kvaliteten i servicen till medborgarna, och regeringen har tydligt uttalat att utvecklingen av e-förvaltningen står högt på den förvaltningspolitiska agendan. Innovation och förnyelse är ofta nämnda drivkrafter för outsourcing, och det hänger bland annat samman med att organisationer som outsourcar IT-verksamhet tvingas se över och genomlysa sina processer och arbetssätt, vilket stimulerar till nytänkande. Outsourcing av IT-verksamhet kan vara ett viktigt medel för att uppnå såväl lägre kostnader för IT-verksamheten som bättre service till medborgare. Detta genom att IT-verksamheten blir mer samordnad och standardiserad om myndigheterna köper beprövade lösningar på marknaden än om man utvecklar system och lösningar själva. Outsourcing kan också vara ett medel för att öka flexibiliteten i verksamheten och därmed minska riskerna. Att själv producera och försörja verksamheten med IT-kapacitet kan vara förenat med betydande risker. Man riskerar till exempel att den egna kompetensen blir omodern och att de IT-system man själv äger inte svarar mot de krav som finns i omgivningen. Att outsourca IT kan vara ett sätt att övervältra riskerna på specialiserade IT-leverantörer som kan hantera riskerna bland annat tack vare stordrift och vidd i verksamheten. Att outsourcing är bra i teorin, om rätt förutsättningar föreligger, betyder inte att effekterna av outsourcing alltid är positiva. Det finns därför all anledning att pröva om det är förenat med risker att producera IT inom myndigheten eller inte och därmed förhålla sig sunt skeptisk till outsourcing. Det betyder dock inte att myndigheterna inte ska pröva om outsourcing kan vara ett medel för att effektivisera och minska riskerna i IT-verksamheten. En fråga som varje myndighet därför ska ställa sig är om den egna organisationen ska tillhandahålla den IT som verksamheten behöver eller om man ska köpa hela eller delar av IT-kapaciteten från en extern leverantör. Att göra ett rationellt övervägande om man ska producera IT själv eller låta någon annan leverera den IT man behöver är en komplex process och innefattar flera moment. Om myndighetsledningen inte överväger outsourcing så kan myndigheten inte veta om verksamheten utförs på mest effektiva sätt. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Svenska myndigheter står vid en jämförelse för en mindre andel av marknaden för outsourcing än vad myndigheter utomlands gör. Varför det är så är svårt att entydigt svara på eftersom det finns en mängd möjliga förklaringar till varför myndigheter avstår från att ens pröva sourcingfrågan4. har efter en genomförd förstudie fått indikationer på att flera myndigheter inte övervägt och prövat om outsourcing kan vara ett medel för att öka effektiviteten och minska risken i IT-verksamheten prövat och kommit fram till att outsourcing skulle kunna öka effektiviteten i verksamheten men av olika anledningar inte genomfört outsourcingen inte gjort en fullgod analys men ändå har outsourcat delar av IT-verksamheten. Det finns inga krav på myndigheterna att outsourca hela eller delar av sin IT-verksamhet. Däremot finns det i lag och förordning tydligt markerat att myndigheter ska bedriva sin verksamhet effektivt och att de ska hushålla med statens medel. En logisk konsekvens då är att myndigheter bör pröva om man ska producera den IT man behöver själv eller om någon annan aktör kan göra det på ett mer effektivt sätt. har mot bakgrund av ovanstående genomfört en granskning som syftar till att undersöka om myndigheterna gjort rimliga prövningar om de själva ska producera den IT-kapacitet myndigheten behöver eller om de ska outsourca hela eller delar av IT-verksamheten, och vilka möjliga förklaringar det finns till att myndigheterna inte prövar eller genomför outsourcing av IT-verksamheten. Granskningens revisionsfrågor lyder: 1.Har myndigheterna gjort rimliga prövningar om de ska producera den IT de behöver själva eller om de ska lägga ut hela eller delar av IT- verksamheten på en extern leverantör? 2.Vilka förklaringar finns det till att myndigheterna inte gör prövningar i sourcingfrågan? 3.Har regeringen gjort vad den kan för att underlätta för myndigheterna att ta ställning i sourcingfrågor? 4IT-Sourcing hur man på bästa mest effektiva sätt försörjer verksamheten med den IT man har behov av. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? De utgångspunkter som har använts i granskningen är nedan angivna lagar och förordningar som pekar på att myndigheterna ska sörja för hög effektivitet, god hushållning, följa gällande rätt, utveckla sina verksamheter samt minimera riskerna i sina verksamheter5: a.1 § lagen (1996:1059) om statsbudget enligt vilken det framgår att staten ska eftersträva hög effektivitet och god hushållning i sin verksamhet b.3 § myndighetsförordningen (2007:515) enligt vilken det framgår att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. c.6 § myndighetsförordningen (2007:515) enligt vilken det framgår att myndigheten fortlöpande ska utveckla verksamheten och verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. d.Enligt 3 § förordning (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering framgår att varje myndighet ska identifiera vilka risker för skador eller förluster som finns i myndighetens verksamhet. Myndigheten ska värdera riskerna och beräkna vilka kostnader som staten har eller kan få med hänsyn till dessa risker. Resultatet ska sammanställas i en riskanalys. Varje myndighet ska vidta lämpliga åtgärder för att begränsa risker och förebygga skador eller förluster. Det rättsliga ramverket bildar utgångspunkterna för vår granskning. Mot bakgrund av de effektivitetskrav som ställs på statsförvaltningen bör varje myndighet göra ett rationellt övervägande om att antingen själv producera den IT som behövs eller att outsourca hela eller delar av IT-verksamheten till en extern part. För att kunna besvara våra revisionsfrågor kommer vi att utgå från att myndigheter, för att kunna hävda att de strävar efter att bli effektivare och minska riskerna i IT-verksamheten, bör ha prövat om outsourcing är ett medel för att uppnå högre effektivitet och minskad risk. För att kunna göra ett rimligt ställningstagande i sourcingfrågan bör varje myndighet 5Det bör dock observeras att formellt sett inte omfattas av myndighetsförordningen. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 1.ha god kännedom om sin egen IT-verksamhet a.veta vilka IT-system som inte kan outsourcas på grund av till exempel myndighetsutövning eller samhällsintresse. b.veta vad IT-verksamhetens olika delar kostar 2.ha tagit fram en sourcingstrategi 3.ha analyserat vilka olika effekter ett ställningstagande kring intern respektive extern produktion av IT får för verksamheten. Listan är inte fullständig eftersom olika verksamheter har olika behov. Punkterna bör dock varje myndighet ha tagit sig igenom för att kunna säga att man genomfört en rimlig prövning i sourcingfrågan. Det viktiga är att varje myndighet gör en prövning utifrån den myndighetens behov och krav och att den prövningen är adekvat sett till verksamhetens art. I detta avsnitt redogörs för hur har gått till väga för att besvara revisionsfrågorna, det vill säga vilka metoder och angreppssätt som använts i granskningen. För att kunna besvara revisionsfrågorna har dels använt kvalitativa metoder som intervjuer, workshop och studier av vad andra har sagt inom fältet, dels kvantitativ metod i form av en enkätundersökning som skickats ut till 95 stycken myndigheter. Denna kombination av metoder har bland annat hjälpt oss att problematisera flera intressanta aspekter av fenomenet outsourcing i staten. En strävan har varit att åstadkomma en metodologisk triangulering som bidrar till en fördjupad förståelse av problemet. I syfte att belysa fenomenet outsourcing i staten brett har en enkätundersökning genomförts som riktats till 95 stycken myndigheter, dels de 70 stycken största med avseende på IT-kostnader, dels 25 stycken mindre, slumpmässigt utvalda, myndigheter. De större myndigheterna har stora IT- budgetar som motiverar deras medverkan i denna typ av undersökningar. Eftersom det organisatoriska beteendet i outsourcingfrågor kan skilja sig åt mellan mindre och större myndigheter riktades enkäten också till ett antal mindre myndigheter. Enkäten bestod av 50 stycken frågor kring outsourcing som formulerats utifrån de problembeskrivningar som kommit fram under förstudien, relevant litteratur och i diskussioner med experter inom olika områden. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Kvaliteten på de enkätsvar som inkom varierade mellan olika myndigheter. Samtliga fakta som finns redovisade i denna granskningsrapport har dock varit föremål för faktagranskning, och alla myndigheter har fått möjlighet att revidera eller korrigera de uppgifter de lämnat som svar på de frågor som ställts Enkäten gav relevanta svar på många av frågeställningarna. För att skapa ytterligare förståelse och för att komplettera enkäten genomfördes också fyra stycken fallstudier vid olika myndigheter. Myndigheterna var , , i och . Fallstudierna baserades på intervjuer, platsbesök och inläsning av dokument. De fyra fallen valdes ut utifrån ett antal olika kriterier: Fallen skulle på något sätt vara intressanta och innehålla olika aspekter av outsourcing i staten. Det skulle vara praktiskt möjligt att genomföra studier av de utvalda fallen. Fallen skulle bidra till att öka förståelsen för problem kring outsourcing i staten. Fallstudierna bidrar till att besvara revisionsfrågorna genom att öka förståelsen för hur beslut om outsourcing fattats, hur ledningsprocesser kring IT och outsourcing fungerat och varför outsourcing används på de olika sätt som vår studie visar. Fallstudierna är därmed deskriptiva och förklarande. En byggsten i kvalitetssäkringen av resultaten i denna granskningsrapport har varit en workshop som ägde rum . Deltagarna i workshopen representerade de myndigheter som varit objekt i granskningen men också leverantörssidan, universitets- och högskolevärlden samt andra med viktiga kopplingar till outsourcing i staten. Deltagarna i workshopen ställdes inför ett antal påståenden och alla fick chansen att kommentera de olika påståendena. Påståendena utgjordes av resultaten av analys och sålunda embryon till granskningsrapportens slutsatser och rekommendationer. Vid diskussionerna kom i vissa fall ny information fram och i relevanta fall redovisas den i empirikapitlet som iakttagelser och då anges detta. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Denna granskning avgränsas till outsourcing kopplad till effektiviteten i myndigheternas IT-verksamhet. Syftet med att avgränsa granskningen till outsourcing av IT är: IT har stor betydelse för utvecklingen av den statliga förvaltningen. IT-kostnaderna är den tredje största kostnadsposten hos myndigheter varför det borde finnas stor effektiviseringspotential. IT-verksamhet lämpar sig för outsourcing och är vanligt förekommande inom privat sektor. Tillgången på empiriskt material är god. Granskningsrapporten är disponerad enligt följande. I kapitel två följer en beskrivning av bakgrunden till studien. I kapitlet sätts granskningen in i ett större sammanhang. I kapitlet diskuteras också outsourcing som begrepp och några definitioner tas upp. I kapitel tre redovisas iakttagelser från enkäten och fallstudierna. I kapitel fyra presenteras en redogörelse för vad regeringen har vidtagit för åtgärder för att underlätta för myndigheterna att ta ställning i sourcingfrågan. I kapitel fem följer rapportens slutsatser och rekommendationer. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 2.1Starkt förändringstryck på statsförvaltningen Den svenska statsförvaltningen har varit under ett starkt förändringstryck . Antalet anställda har minskat från nära 500 000 till omkring 230 0006. Detta har främst skett genom avregleringar av offentliga monopol, bolagisering av flertalet affärsverk och delegering av statlig verksamhet till kommunerna. Antalet myndigheter har minskat från närmare 1 400 till omkring 400 (exklusive utlandsmyndigheterna), bland annat som ett resultat av att ett tiotal myndighetskoncerner omvandlats till så kallade en-myndigheter. Förändringstrycket på den svenska statsförvaltningen kommer från flera håll och kopplingarna till de förvaltningspolitiska målen Enligt den förvaltningspolitiska propositionen 20107 ska de förvaltningspolitiska målen formuleras enligt följande: En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete. Detta ställer också krav på de medel som ska användas för att uppnå målen enligt propositionen. Det kräver till exempel att förvaltningsmyndigheterna har rätt sorts produktionsresurser i form av kompetenta medarbetare och adekvat teknologi, främst IT, till sitt förfogande. är van att leva och verka i förändringstider men utvecklingen inom olika områden tyder på att trycket på omställning och förnyelse blir ännu tuffare . Verksamhetsutveckling, kostnadseffektivisering och flexibilitet är fortsatt några av ledstjärnorna för statsförvaltningen och drivkrafterna bakom omställningen är flera: 6Regeringens proposition 2009/10:175. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? generella effektiviseringskrav på offentlig sektor teknikutvecklingen som medför att sätten att producera, processa och kommunicera information förändras. En konsekvens av detta är att statsförvaltningen kommer att få ett högre tryck på sig att effektivisera sin verksamhet när resurserna krymper. Ytterligare en konsekvens för statsförvaltningen är att det blir svårare att få tag i kompetent personal när den stora 40-talistkullen går i pension. blir också en alltmer integrerad del av EU med allt vad det innebär i form av anpassning och förändring. blir svensk ekonomi i allt högre utsträckning integrerad i den globala ekonomin och med lättrörligheten för kapital därav mer och mer påverkad av skeendet i andra delar av världen. Teknikutvecklingen i sig är en stark förändringsdrivare då den ger nya möjligheter till att kommunicera, producera och bearbeta information. Den ovan beskrivna utvecklingen medför att den svenska statsförvaltningen måste arbeta effektivare och anpassa sig till omvärldens förändringar. Det finns olika sätt att anpassa sig och det handlar om att arbeta smartare, utnyttja tekniken bättre och få ut mer av varje satsad skattekrona. 2.2IT ett viktigt medel När det gäller att utnyttja IT bättre har svensk statsförvaltning en hel del att göra och det bör finnas stor potential att utveckla och effektivisera verksamheten genom IT. Hela det pågående arbetet med att utveckla e-förvaltningen handlar om att arbeta smartare och effektivisera processer och organisationer genom bättre användning av IT i verksamheten. Regeringen har uttalat att den vill se ökad samordning och standardisering av IT-resurser inom statsförvaltningen. 8Enligt befolkningsstatistik har befolkning ökat med drygt en miljon invånare. Ett mått som ofta används för att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av befolkningsutvecklingen är den demografiska försörjningsbördan. Den beräknas som relationen mellan antalet personer i arbetsför ålder () och summan av befolkningen som ligger utanför detta åldersintervall (och ).. har vi en försörjningsbörda på 0,70, vilket betyder att 100 personer ska försörja 70 unga och gamla. Omkring har försörjningsbördan ökat till 0,8, vilket betyder att varje hundratal yrkesarbetande ska försörja ytterligare tio personer. Försörjningsbördan som härrör från unga förväntas vara . Det är försörjningsbördan som härrör från de äldre som ökar. kring 2030 kostar de äldre mer än de yngre (Statistisk årsbok 2010). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? mellan myndigheter i transfereringssystemen9 visar exempelvis att det finns brister i myndigheters informationsutbyte med varandra. Utbyten av information sker i hög utsträckning fortfarande manuellt och det finns stor effektiviseringspotential i ett bättre informationsutbyte mellan myndigheterna. Varje myndighet ställs inför valet att själv producera den IT-kapacitet myndigheten behöver eller att låta någon annan göra det. För att kunna fatta ett bra beslut krävs ett omfattande underlag kring den egna verksamheten och vad omvärlden har att erbjuda. Att analysera sin egen verksamhet, att förstå vilka behov verksamheten har, att ställa rätt krav och räkna på konsekvenser av olika utfall kräver hög beställarkompetens hos myndigheter, vilket gör att beslutet att göra själv eller att köpa på marknaden är komplext och riskabelt. ger den snabba utvecklingen inom IT nya möjligheter. 2.3Vad är outsourcing? ställs organisationer inför överväganden om man ska köpa eller själv producera delar av verksamheten eller funktioner som ingår i organisationens processer. Att betala externa organisationer för att sköta delar av verksamheten brukar benämnas outsourcing. På svenska ligger begreppet utkontraktering närmast till hands att använda men i denna framställning föredrar att tala om outsourcing eftersom det är ett vedertaget och etablerat begrepp även i svenska språket. Inom forskning kan man hitta olika definitioner av outsourcing och dessa är ofta knutna till en viss teoribildning. Ang och Cummings10 definierar outsourcing som Organizing for resources in an open and networked form medan exempelvis Barthélemy11 definierar det som Entrust information technology activities to a third party. och Costa12 definierar outsourcing som Passing IT functions previously performed inhouse to outside contractors. Det finns naturligtvis flera13 definitioner av outsourcing men kortfattat handlar det om att en organisation lägger ut en funktion eller en del av verksamheten till en annan organisation. används begreppet offshoring för att beteckna fenomenet när en organisation flyttar exempelvis produktion av varor eller tjänster, utveckling eller drift av 9Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem Har möjligheter till effektivisering utnyttjats? (RiR 2010:18). 10I och (2006). 13Den som önskar en bredare genomgång av olika definitioner av outsourcing rekommenderas att titta i Managing Successful IT Outsourcing Relationships av och (2006). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? IT-system till en organisation i ett annat land. Inom den offentliga sektorn förekommer outsourcing av olika typer av verksamheter: IT: Vissa organisationer outsourcar hela eller delar av sin IT-verksamhet. Det kan handla om drift, utveckling, hårdvara och support. Stödprocesser eller -funktioner: Att outsourca olika stödprocesser eller -funktioner i en verksamhet är vanligt. Det kan röra sig om vaktmästeri, reception, kopiering, personalrestaurang eller transport. Kärnprocesser: Inom sektor outsourcas ibland kärnverksamheter såsom förskolan, skolan, vårdinrättningar, sjukhus, tunnelbanan, pendeltågen, etc. Begreppet Business Process Outsourcing (BPO) används ibland som benämning när hela affärsprocesser outsourcas. Outsourcing kan bidra till ökad specialisering, fokus på kärnverksamheten och tillgång till kompetenta leverantörers resurser. Men har kritiska röster höjts för att outsourcing inte är en universallösning på allehanda organisatoriska effektivitetsproblem. Forskning visar att beslut om outsourcing ibland grundas på ofullständiga analyser där orealistiska förväntningar om kostnadsbesparingar varit pådrivande14. I detta avseende är outsourcing i staten ett problem, eftersom potentiellt negativa effekter sällan belysts i analyserna. är förändringar i arbetsfördelningen mellan organisationer viktiga för dynamiken i samhällsekonomin, så i detta avseende är outsourcing en möjlighet för statliga aktörer. Kunskapen om outsourcingens möjligheter och risker för staten måste bli bättre för att besluten om att outsourca viss verksamhet ska kunna underbyggas bättre. En allmän tilltro till outsourcingens välsignelser kombinerat med att balansräkningen behöver bantas är otillräckliga motiv för beslut med så långtgående strategiska konsekvenser15. Det omvända förhållandet gäller naturligtvis också: Om det är effektivt att outsourca viss verksamhet eller vissa funktioner inom staten, vad kan det då finnas för grund att inte outsourca dessa funktioner eller verksamheter? 14Gadde, ; Outsourcing ett hot mot fungerande nätverk? (i , (red)); Marknadsorientering Myter och möjligheter; Liber 2008. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 2.4Att pröva vad som är lämpligast att göra det själv eller att låta någon annan göra det?