prop · GZ031d2 · 2011-09-20 00:00:00 — Mot denna bakgrund föreslås fler platser till yrkesvuxenutbildningen, varav en del föreslås bli öronmärkta till unga. Vidare föreslås åtgärder för att höja kvaliteten i jobbgarantin för ungdomar. Regeringen har därtill aviserat att den avser att införa två nya anställningsformer för unga, lärlingsanställning och lärlingsprovanställning, för att underlätta inträdet på arbetsmarknaden. En förhållandevis stor del av de sysselsatta inom restaurangbranschen är unga. Det förslag som läggs fram i denna proposition om sänkt mervärdeskatt från till på restaurang- och cateringverksamhet kan därmed bidra till att öka arbetstillfällena och minska arbetslösheten, särskilt bland unga. Sysselsättningspolitiken och åtgärderna för att förstärka deltagandet på arbetsmarknaden bland unga och andra grupper med svag förankring på arbetsmarknaden behandlas närmare i avsnitt 1.6. Regeringen har noterat att flera länder dock inte har fått rekommendationen att reformera sina lönebildningssystem. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att kommissionen har en övervakande roll avseende den ekonomiska utvecklingen och den ekonomiska politiken samt att sysselsättningspolitiken är av gemensamt intresse. kan det konstateras att ramverken för arbetsmarknaden är olika i olika länder. I är lönebildningen en fråga för arbetsmarknadens parter. Regeringen vill framhålla vikten av att respektive arbetsmarknadens parters roller respekteras i arbetet med samordning och styrning av den ekonomiska politiken i EU. har till uppgift att utvärdera måluppfyllelsen och inriktningen på finanspolitiken samt bedöma om finanspolitiken bidrar till en uthållig hög tillväxt och sysselsättning. Rådet ska också granska om grunderna för den ekonomiska politiken är tydligt presenterade i de ekonomiska propositionerna. Vidare ska rådet bedöma kvaliteten i regeringens underlag och beräkningsmodeller samt verka för en ökad samhällsdebatt om den ekonomiska politiken. lämnade sin årliga rapport till regeringen (Svensk finanspolitik 2011). I följande avsnitt redovisas rådets huvudsakliga synpunkter i korthet tillsammans med regeringens kommentarer till dessa. anser att de starka offentliga finanserna beror på både de stora överskotten före finanskrisen och på en anmärkningsvärt liten försvagning under krisen. Regeringen delar denna bedömning. Beräkningarna av det strukturella sparandet anser att regeringen vid uppföljningen av överskottsmålet har börjat fästa större vikt vid beräkningen av det strukturella sparandet, som ska visa budgetutfallet i ett normalt konjunkturläge. Rådet menar att beräkningarna av det strukturella sparandet har stora brister och behöver förbättras. Regeringen anser inte att den fäster större vikt vid det strukturella sparandet . Det framgår tydligt i de ekonomiska propositionerna att regeringen gör en samlad bedömning av reformutrymmet inför nästkommande budgetår utifrån flera olika indikatorer, med hänsyn tagen till osäkerheten i bedömningen och riskbilden. Det strukturella sparandet är en av flera indikatorer som används och dess vikt vid bedömningen av reformutrymmet har inte ökat över tiden. Det finns inte någon vedertagen metod för att beräkna det strukturella sparandet. Alla metoder har sina styrkor och svagheter. Osäkerheten i hur det strukturella sparandet beräknas är en av orsakerna till varför regeringen använder flera indikatorer inte bara strukturellt sparande vid uppföljningen av överskottsmålet. Som framgår av fördjupningsrutan Alternativa bedömningar av det strukturella sparandet ekonomiska vårproposition (prop. 2010/11:100 s. 197) har regeringen tillbaka arbetat med att analysera olika metoder för att beräkna det strukturella sparandet. Detta arbete fortsätter framöver. anser att regeringen bättre bör förklara hur reformutrymmet uppstår. Det skulle enligt rådet ge väljarna större möjligheter att väga de skattesänkningar och utgiftsökningar som reformutrymmet används till mot finansieringen av dessa. När det gäller rådets förslag till en ny metod för att precisera hur reformutrymmet uppstår menar regeringen att denna metod är tveksam. Utgångspunkten för överväganden om reformutrymmet måste vara regeringens prognos för den makroekonomiska utvecklingen och den politik som är beslutad av . föreslår en metod som innebär att regeringen ska särredovisa en fiktiv utveckling för ett antal utgifter som är baserade på något annat än de beslut som tidigare fattats av . Eftersom det krävs riksdagsbeslut för att förändra utgifterna skulle en sådan metod innebära att riksdagsbeslut föregicks. Det kan därför i högsta grad ifrågasättas om detta leder till ökad transparens och ökad budgetdisciplin. Regeringen anser att uppföljningen av överskottsmålet fungerar väl och ser ingen anledning att ändra metod för denna. Efter kritik från och har regeringen gjort en rad förtydliganden av hur uppföljningen sker. Det görs exempelvis års ekonomiska vårproposition en tydligare uppdelning mellan en bakåtrespektive framåtblickande analys. När det gäller rådets återkommande kritik att regeringen använder för många indikatorer vid uppföljningen av överskottsmålet menar regeringen att detta förfarande är motiverat eftersom överskottsmålet är definierat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Eftersom konjunkturläget inte kan mätas entydigt använder regeringen flera olika indikatorer som kompletterar varandra, och gör en samlad bedömning av måluppfyllelsen utifrån dessa indikatorer. Vidare vill regeringen framhålla vikten av att väga in osäkerheten i det ekonomiska läget, som kan vara olika stor vid olika tillfällen, vid utvärderingen av överskottsmålet. Regeringen lägger stor vikt vid att tydligt redogöra för alla de faktorer som den tar hänsyn till vid den samlade bedömningen av måluppfyllelsen för överskottsmålet. anser att det finns en risk för att reformer av den storleksordning som regeringen överväger ekonomiska vårproposition kan bidra till att konjunkturuppgången blir alltför stark. Rådet menar att den finanspolitiska disciplinen kan hotas om både stora utgiftsökningar och skattesänkningar kommer till stånd. Regeringen vill framhålla att även om prognoserna ekonomiska vårproposition visade på en betydligt starkare ekonomisk utveckling än de prognoser som görs i denna proposition antogs det då fortfarande finnas ledig kapacitet i ekonomin, som uppföljningen av överskottsmålet visade på ett reformutrymme. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det var förenligt med dåvarande prognos av konjunkturläget att presentera vissa reformambitioner. Därtill bedömdes de stora reformambitionerna i form av en utökning av jobbskatteavdraget och sänkt mervärdesskatt för restaurang- och cateringtjänster leda till en högre potentiell produktion och sysselsättning. Det är vidare viktigt att poängtera att regeringen tydligt angav att ett slutligt ställningstagande till de redovisade reformambitionerna skulle göras i budgetpropositionen . Som redovisats tidigare i denna proposition har reformutrymmet reviderats ned jämfört med bedömningen ekonomiska vårproposition och regeringen har därför valt att skjuta på vissa av reformambitionerna. anser att utgiftstaket bör revideras ned om regeringen genomför de skattesänkningar som aviserades ekonomiska vårproposition. Om inte taket sänks, bör inte skattesänkningarna genomföras. Regeringen vill framhålla att den praxis som utvecklats innebär att utgiftstaket inte ändras efter att det fastställts av , vilket också var en grundtanke när utgiftstaket infördes. Utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna ska vara densamma, från det att utgiftstaket för ett nytt år fastställs till dess att det året passerat. Utgiftstakets nivå justeras dock regelbundet av tekniska skäl. Syftet med tekniska justeringar är att neutralisera effekten av vissa typer av budgettekniska omläggningar som annars skulle påverka utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna. Det har aldrig inträffat att en regering på eget initiativ föreslagit en förändring av den reella nivån på ett utgiftstak, om samma regering själv föreslagit denna nivå. Det är oklart vilka långsiktiga konsekvenser, framför allt för budgetdisciplinen, som kan följa om utgiftstaket av budgetpolitiska skäl skulle justeras i större utsträckning . I budgetpropositionen bedömdes budgeteringsmarginalen 2014 motsvara knappt hälften av det bedömda överskottet i de offentliga finanserna i termer av strukturellt sparande. Det strukturella sparandet bedömdes uppgå till av BNP. Budgeteringsmarginalen, exklusive säkerhetsmarginalen, bedömdes uppgå till 1,21,av BNP, vilket är det maximala utrymme för nya planerade utgifter som utgiftstaket medgav. Ett räkneexempel visar att hypotetiska utgiftsökningar av denna storlek, tillsammans med regeringens reformambitioner för skattepolitiken på av BNP (se prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 1.7.4), skulle inneburit en försvagning av de offentliga finanserna på väsentligt av BNP.174 Regeringen anser mot denna bakgrund att den nivå på utgiftstaket som föreslogs i budgetpropositionen ger ett rimligt stöd till överskottsmålet utan att redan fastställda nivåer på utgiftstak behöver ändras, trots att budgeteringsmarginalen 2014 är större än vad som följer av regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek för denna tidshorisont. anser att regeringen inte har åtgärdat den bristfälliga redovisningen av de offentliga investeringarna och kapitalstocken. Rådet anser att dessa bör redovisas för i en särskild skrivelse eller i ett återkommande kapitel i de ekonomiska propositionerna. Regeringen delar rådets syn att det vore önskvärt att förbättra redovisningen av de offentliga investeringarna. Regeringen arbetar därför kontinuerligt med att förbättra redovisningen av dessa i de ekonomiska propositionerna. Detta arbete kommer att fortsätta framöver. anser att regeringen avsätter för små resurser till finanspolitiska hållbarhetskalkyler. Rådet menar att det utan ordentliga generationanalyser inte går att bedöma hur fördelningen mellan generationer påverkas av överskottsmålet och olika skatte- och utgiftsförändringar. Regeringen vill framhålla att det pågår ett utvecklingsarbete i med syfte att utveckla hållbarhetskalkylerna och möjliggöra generationsanalyser. 174 Användningen av strukturellt sparande i detta räkneexempel ska inte tolkas som att regeringen lägger större vikt vid den indikatorn än tidigare vid uppföljningen av överskottsmålet eller bedömningen av reformutrymmet. Överskottsmålet och reformutrymmet stäms av med flera indikatorer där en samlad bedömning görs med hänsyn tagen till bl.a. osäkerheten i bedömningen och riskbilden. I detta räkneexempel används strukturellt sparande enbart för att illustrera att det föreslagna utgiftstaket ger stöd åt överskottsmålet. anser att det behövs ett starkare ramverk för finansiell stabilitet. Rådet menar att ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter är alltför diffus. Antingen bör få ett tydligt ansvar eller också bör ett finansiellt stabilitetsråd inrättas. för finansiell stabilitet har kontinuerligt utvecklats och även regeringen ser ett behov av fortsatt utveckling av detta. Regeringen delar också bedömningen att det mot bakgrund av behovet av en tydlig rollfördelning mellan myndigheterna finns skäl att överväga ansvarsområde för den finansiella stabiliteten i förhållande till det ansvar har. (dir. 2011:6) ska därför analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan , , och (främst ) samt möjligheten till ansvarsutkrävande. ska överväga hur uppgifter för finansiell stabilitet kan tydliggöras inklusive frågan om ansvaret för stabilitet på makronivå, bl.a. i förhållande till uppgifter. Även EU:s olika arrangemang för stabilitet inklusive nya tillsynsstrukturer ska beaktas i det sammanhanget. Kommittén ska vidare se över de verktyg som och har i sin stabilitetsfrämjande roll och vid behov föreslå författningsändringar. Uppdraget ska slutredovisas . Bedömningen av den framtida arbetsmarknadsutvecklingen anser att regeringens optimistiska bedömning om den framtida arbetsmarknadsutvecklingen inte är orimlig. Rådet framhåller dock att osäkerheten är mycket stor. Regeringen delar rådets uppfattning att bedömningar av den framtida utvecklingen på arbetsmarknaden och effekter av regeringens reformer är behäftade med stor osäkerhet. Det ligger i sakens natur och beror bl.a. på att kunskapen kring politikens effekter på arbetsmarknaden inte är fullständig. Det är dock alltjämt viktigt att redovisa sådana beräkningar för att t.ex. tydliggöra behovet av stabiliseringspolitiska insatser och bestämma det långsiktiga reformutrymmet i statsfinanserna. Det pågår ett ständigt utvecklingsarbete i i syfte att förbättra metoderna för att bedöma arbetsmarknadens funktionssätt. anser att regeringen nu är mer öppen än tidigare om jobbskatteavdragets lönedämpande effekter. Rådet menar att ytterligare jobbskatteavdrag sannolikt har positiva sysselsättningseffekter, men att argumenten för höjda avdrag blir svagare ju större avdrag som införts. Regeringen vill peka på att den analys som redovisas ekonomiska vårproposition indikerar att den sammanlagda löneanpassningen, givet de bedömda sysselsättningseffekterna av jobbskatteavdraget, förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen och sänkningen av socialavgifterna, är liten (prop. 2010/11:100 s. 96). Regeringen bedömer att jobbskatteavdraget enskilt minskar reallönenivån före skatt med . Nettoeffekten av regeringens reformer för lönerna efter skatt bedöms vara en ökning om till följd av den inkomstförstärkning som jobbskatteavdraget innebär. Regeringen vill peka på att de analyser som gjorts inom visar att ytterligare jobbskatteavdrag skulle ha positiva effekter på arbetsutbud och sysselsättning.175 Beräkningarna visar även att ytterligare jobbskatteavdrag inom ett förhållandevis stort intervall inte har en avtagande effekt på arbetsutbudet. Den främsta orsaken till att effekterna i stort väntas vara lika stora som vid tidigare förändringar av jobbskatteavdraget är det alltjämt stora potentiella arbetsutbud som finns hos dem med svag anknytning till arbetsmarknaden. har tillkännagivit för regeringen som sin mening att jobbskatteavdraget behöver utvärderas och dessutom prövas mot andra reformer som ger liknande effekt (bet. 2010/11:FiU20, rskr. 2010/11:319). Regeringen välkomnar utskottets tillkännagivande. 175 Se departementspromemorian Arbetsutbudseffekter av ett förstärkt jobbskatteavdrag och förändrad statlig inkomstskatt (Ds 2010:37). arbete har inletts och regeringen avser att återkomma till i frågan. anser att arbetslöshetsförsäkringen bör reformeras. Rådet menar även att de differentierade avgifterna bör avskaffas om den nuvarande frivilliga försäkringen bibehålls. Vidare anser rådet att det finns starka principiella skäl för en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Regeringen anser att utgångspunkten för en modern välfärdsstat bör vara att alla med fast förankring på arbetsmarknaden ska vara berättigade till inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning. I syfte att stärka människors trygghet och stabiliteten på arbetsmarknaden bör en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring därför införas. Regeringen har tillsatt den parlamentariska kommittén om hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet för att se över hur sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna långsiktigt kan förbättras för att bli sammanhållna, balanserade och hållbara, samt bidra till långsiktigt högre sysselsättning (dir. 2010:48). Regeringen vill införa en allmän obligatorisk inkomstförsäkring vid arbetslöshet. När utredningen lämnat sitt förslag kommer regeringen att ta ställning till när och hur en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring kan införas. Reformer inom arbetslöshetsförsäkringen ska även fortsättningsvis syfta till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och motverka en varaktigt hög arbetslöshet. anser att skattesystemet allt mer har avlägsnat sig från de bärande principerna i skattereformen. Rådet menar att en del förändringar har varit befogade medan andra inte varit det. Enligt rådet leder allt för många särlösningar till godtycke och en total översyn av skattesystemet bör därför genomföras. Regeringen delar rådets synpunkt att det kan finnas problem med särlösningar, men vill peka på att särlösningar införts för att öka effektiviteten i ekonomin. Detta gäller t.ex. jobbskatteavdraget. Regeringen menar i det avseendet att enkelhet inte alltid är ett självändamål utan att strukturellt riktiga åtgärder bör genomföras även om de innebär särlösningar. Det är dock viktigt att nya särlösningar är väl motiverade och bereds noga för att undvika godtycke. anser att ett slopande av värnskatten ger större samhällsekonomiska vinster än höjd skiktgräns för statlig skatt och ytterligare jobbskatteavdrag. Rådet menar att det leder till fler arbetade timmar och förstärker drivkrafterna för högre utbildning. Enligt regeringen är jobbskatteavdraget en mer effektiv åtgärd för att öka sysselsättningen. skulle slopad värnskatt och en höjd skiktgräns för statlig skatt leda till fler arbetade timmar samt stärkta drivkrafter för utbildning och företagande. Höjd skiktgräns sänker marginalskatten kraftigt för en relativt stor inkomstgrupp. Vidare måste fördelningspolitiska aspekter vägas in. anser att regeringens utbildningsreformer sannolikt inte är tillräckliga. Rådet menar att regeringen har identifierat rätt utmaningar men har allt för stor tilltro till effekten av normbildande signaler. Enligt rådet behöver mer göras för att uppnå de utbildningspolitiska målen. Regeringen vill peka på att det pågår ett långsiktigt arbete för att höja kvaliteten i utbildningssystemet. Regeringen har sedan den tillträdde beslutat om en rad konkreta reformer inom utbildningsområdet. Som exempel kan nämnas att lärarnas kompetens stärks genom ett omfattande lärarlyft och en reformerad lärarutbildning. Ledarskapet i skolan stärks vidare genom en ny rektorsutbildning. En yrkeslegitimation för lärare och förskollärare införs. För att förbättra basfärdigheterna genomförs bl.a. en särskild satsning i att läsa, skriva och räkna för årskurserna 1-3, och undervisningstiden i matematik utökas. I denna proposition föreslår regeringen ytterligare åtgärder för att stärka utbildningssystemet. Ett stort antal av dessa insatser sammanfaller med rådets förslag. Tyngdpunkten ligger på att fortsatt stärka lärarnas kompetens och läraryrkets attraktionskraft. Regeringen föreslår därför en karriärutvecklingsreform med utvecklingssteg för yrkesskickliga lärare inom grund- och gymnasieskolan. Syftet är att premiera de bästa lärarna. Utvecklingsstegen med eventuella behörighetskrav ska beskrivas i skollagen. Beslut om vem som ska anställas samt om ansvarsområden och arbetsinnehåll fattas av arbetsgivaren. En given utgångspunkt för denna reform är att lönesättningen för lärare är en fråga för parterna. Reformerna innebär inte en övergång till statlig lönepolitik. Anställningsvillkoren beslutas i sedvanlig ordning av arbetsgivaren och av parterna. För att genomföra reformen krävs samförstånd mellan staten och Kommuner och Landsting. Vidare satsar regeringen bl.a. på en utvidgad och förbättrad utvärdering av utbildningssystemet, på att göra informationen om olika skolor och dess resultat mer tillgängliga och relevanta samt på en ytterligare kvalitetssatsning på de nationella proven. Regeringen anser att det är naturligt och önskvärt att den politiska viljeinriktningen och de politiska prioriteringarna formuleras i termer av mål, och att dessa mål underställs för beslut. I 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) finns det därför en bestämmelse som anger att regeringen i budgetpropositionen ska redovisa de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. har för samtliga utgiftsområden beslutat om ett eller flera mål. Resultaten inom varje utgiftsområde analyseras och redovisas med hjälp av resultatindikatorer eller andra bedömningsgrunder som beskriver hur resultaten utvecklas i förhållande till målen. Regeringen strävar efter att kontinuerligt utveckla resultatstyrningen i syfte att tydliggöra kopplingen mellan budgetförslagen och de resultat som uppnås. Regeringen anser att även myndigheternas resultatredovisningar fortsatt bör utvecklas. Myndigheterna har genom förändringar i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag fått ett större ansvar för att utforma resultatredovisningarna, där verksamhetens resultat i förhållande till myndighetens grundläggande uppdrag ska redovisas och kommenteras. Regeringen bedömer att resultatstyrningen utvecklas i rätt riktning, men vill framhålla att den noga följer utvecklingen av myndigheternas resultatredovisning. 12.2.2 Den finansiella styrningen I budgetpropositionen redogjorde regeringen för den översyn som en utredare hade genomfört av lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Efter detta har beslutat om en ny budgetlag (2011:203) som trädde i kraft (prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177). Den nya budgetlagen innehåller flera viktiga ändringar. Principerna för hur statens inkomster och utgifter ska budgeteras har förtydligats och stramats upp. Statens utlåning till företag, stater m.fl. har reglerats på samma sätt som statens garantigivning. Den ordning som har tillämpats i fråga om förvärv av aktier eller kapitaltillskott har lagfästs. Det innebär att regeringen, med vissa undantag, inte får förvärva aktier eller göra kapitaltillskott utan att ha inhämtat godkännande. I lagen finns mer omfattande bestämmelser om innehåll, avgränsning, uppställningsformer och vissa grundläggande principer avseende årsredovisningen för staten. Slutligen har lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning upphävts och i stället har bestämmelserna förts in som ett kapitel i den nya budgetlagen. Med anledning av den nya budgetlagen har regeringen beslutat om nya och ändrade förordningar inom det ekonomiadministrativa området vilka trädde i kraft . Bestämmelserna om utlåning i budgetlagen är nya och förutsätter ändrade principer för hantering av förväntade förluster som avser studielån som lämnas enligt studiestödslagen (1999:1395) och en översyn av finansieringen av hemutrustningslån för nyanlända invandrare som omfattas av flyktingmottagandet. Regeringen gav () i uppdrag att dels ta fram en modell för beräkning och avsättning av förväntade förluster för studielån, dels utreda förutsättningar och konsekvenser av att hemutrustningslån finans- ieras genom anslag i stället för genom lån i . CSN har avrapporterat båda uppdragen (dnr U2011/1382 och A2011/2009). Enligt budgetlagen får endast utlåning för vilken den förväntade förlusten är låg finansieras med lån i . För hemutrustningslån beräknas den förväntade förlusten ligga i genomsnitt på . Som en följd av bestämmelserna i budgetlagen föreslås i denna proposition att hemutrustningslån fr.o.m. finansieras med anslag i stället för med lån i (se utg.omr. 13 avsnitt 8.2.1). Frågan om ändrade principer för hantering av förväntade förluster som avser studielån bedöms ha stora finansiella konsekvenser för anslagsbelastningen och bereds i . Övergångsbestämmelserna till budgetlagen innebär att lagens bestämmelser om avgiftsuttag för garantier och lån ska börja tillämpas fr.o.m. . I avvaktan på resultatet av beredningen föreslår regeringen att övergångsbestämmelserna till budgetlagen ändras så att 6 kap. 4 och 5 §§ budgetlagen, i fråga om studielån som lämnas enligt studiestödslagen (1999:1395), ska tillämpas först fr.o.m. (se utg.omr. 15 avsnitt 2.1 och 3.8.3). Den nya budgetlagen förutsätter vidare att en invärdering görs av statens utestående garantier och lån för att säkerställa att tillgångarna på reservkontona motsvarar de förväntade förlusterna i garanti- och utlåningsverksamheten. Formerna för en sådan invärdering bereds i . 12.2.3Rätt utbetalningar från välfärdssystemen