prop · GY03109 · 2011-04-12 00:00:00 — En remissammanställning finns tillgänglig i ärendet (dnr Fi2009/4017). I denna proposition behandlar regeringen i huvudsak de frågor som är aktuella i anledning av de ändringar som har gjorts i direktivet 2009/14/EG. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas i avsnitt 4.6, 5.1, 6, 8 och i författningskommentaren. Vidare har på inrådan av Lagrådet gjorts vissa omdisponeringar av lagtexten. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissen. Följdändringar med anledning av Lissabonfördraget I propositionen föreslås vissa mindre ändringar i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i samt i lagen (2005:405) om försäkringsförmedling. föreslagna lagändringarna är av redaktionell karaktär och i övrigt av Prop. 2010/11:109 sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Insättningsgarantisystemet, som infördes genom lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, omfattade inledningsvis kunders insättningar i banker och vissa värdepappersbolag samt, efter ansökan, motsvarande utländska företag med filial i . När lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF) trädde i kraft gavs även kreditmarknadsföretag möjlighet att ta emot inlåning från allmänheten. I och med detta utsträcktes insättningsgarantin till att gälla även sådana företag. Målsättningen med insättningsgarantin är att bidra dels till konsumentskyddet genom att garantera allmänhetens insättningar upp till ett visst belopp, dels till stabilitet inom det finansiella systemet. Garantin syftar dock framför allt till att skydda enskilda och företags spar- och transaktionsmedel. Till grund för regleringen ligger och rådets direktiv /19/EG av om system för garanti av insättningar (insättningsgarantidirektivet). Huvudkomponenterna i direktivet utgörs av en definition av vad som avses med insättning, regler om lägsta garanterade belopp och informationsbestämmelser. Av direktivet framgår att garantisystemet ska kunna betala ut ersättning till en insättare från den dag då antingen de behöriga myndigheterna eller en rättslig myndighet konstaterat att en insättning hos en bank eller annat kreditinstitut är indisponibel för insättaren. Den svenska insättningsgarantin innebär att kunders såväl fysiska som juridiska personers insättningar i banker, kreditmarknadsföretag och i de värdepappersföretag som har Finans- inspektionens tillstånd att ta emot kunders medel på konto, skyddas vid konkurs. Mot bakgrund av de svenska reglerna om obestånd valdes att endast en domstols beslut om att försätta ett institut i konkurs ska kunna leda till att garantisystemet får tas i anspråk. Enligt 2 § punkten 3 lagen om insättningsgaranti definierades en insättning som omfattades av garantin som ett nominellt bestämt tillgodohavande som är tillgängligt för insättaren med kort varsel. Med uttrycket kort varsel avsågs insättningar på konton där uppsägningstiden inte översteg en månad (prop. 1995/96:60 s. 55 f). Om insättaren har rätt att när som helst ta ut pengar mot en avgift, omfattades kontot under vissa förutsättningar också av garantin. Ersättningen per kund och institut fastställdes till maximalt inklusive upplupen ränta per den dag ersättningsrätt inträder. Garantin finansieras genom avgifter från de som omfattas av insättningsgarantisystemet. Om ett institut inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti, ska garantimyndigheten (fram t.o.m. och därefter ) underrätta . Inspektionen kan då förelägga institutet att vidta rättelse och, om rättelse inte vidtagits från föreläggandet, besluta att garantin inte längre ska gälla för insättningar som görs hos institutet. De institut som omfattas av insättningsgarantisystemet är skyldiga att informera bl.a. om huruvida insättningar som görs hos institutet omfattas av garantin eller inte. Åsidosätts informationsplikten kan ingripandemöjligheterna i mark- nadsföringslagen (1995:450) tillämpas. har till uppgift att handlägga frågor enligt lagen om insättningsgaranti och lagen (1999:158) om investerarskydd. Detta innebär i huvudsak att myndigheten beslutar om de årliga avgifterna för systemet, förvaltar avgiftsmedlen, samarbetar med företrädare för utländska garantisystem samt hanterar ersättningsfall. Instituten är enligt lagen om insätt- ningsgaranti skyldiga att lämna de uppgifter som garantimyndigheten behöver för att fastställa de avgifter som ska erläggas till myndigheten. Med anledning av den tilltagande oron på de finansiella marknaderna överlämnade regeringen en proposition (prop. 2008/09:49 Utvidgning av insättningsgarantin) till med förslag till ändringar i bl.a. lagen om insättningsgaranti. I propositionen föreslogs att den svenska insättningsgarantin från och med skulle utvidgas till att omfatta fler bankkonton och att rätten till ersättning enligt garantin skulle höjas . beslutade i enlighet med förslagen i propositionen (bet. 2008/09:FiU14, rskr. 2008/09:16). Genom de beslutade ändringarna har en ny insättningsdefinition införts i lagen om insättningsgaranti. Enligt den nya definitionen omfattar begreppet insättning alla tillgodohavanden som avser inlåning på konto, oavsett om medlen finns på ett transaktionskonto eller inte och oavsett om beloppen är nominellt bestämda eller inte. Regeringen konstaterade dock i propositionen att begreppet inte omfattar inlåning inom ramen för individuellt pensionssparande (IPS), annat pensionssparande eller försäkrings- sparande. påbörjades ett arbete på EU-nivå med att stärka det skydd för insättare som följer av insättningsgarantidirektivet. Arbetet har resulterat i att insättningsgarantidirektivet har ändrats genom Europa- parlamentets och rådets direktiv /14/EG av om ändring av direktiv /19/EG om system för garanti av insättningar, vad gäller täckningsnivån och utbetalningsfristen (ändringsdirektivet). Ändringarna innebär bl.a. en harmonisering av täckningsnivån till , att fristen för att konstatera att en insättning är indisponibel förkortas och att fristen för utbetalning av ersättning förkortas från . Höjningen till har införlivats i svensk rätt och trädde i kraft . Inom ramen för detta lagstiftningsärende behandlas bl.a. de bestämmelser i ändringsdirektivet som ännu inte har införlivats. (Custodia) fick tillstånd att bedriva finansieringsrörelse och , när lagen om bank- och finansieringsrörelse trädde i kraft, kunde bolaget ta emot insättningar från allmänheten. Custodias verksamhet omfattade huvudsakligen inlåning från allmänheten, fakturabelåning och kreditgivning i form av reverslån. meddelade bolaget en varning på grund av brister i rapporteringen, otillåtna stora exponeringar och brister i kapitalbasens storlek. beslutade att återkalla Custodias tillstånd att bedriva finansieringsrörelse, eftersom en granskning visade att det fanns brister i bolagets rutiner för intern styrning och kontroll samt i bolagets kredithantering. Inspektionen gjorde bedömningen att bolaget inte förmådde bedriva finansieringsverksamhet på ett sunt sätt och att prognosen för bolaget inte var god. Det fanns enligt inspektionen inte tillräckliga skäl för att stanna vid en varning och därför återkallades tillståndet. Vidare beslutade inspektionen att återkallelsebeslutet skulle gälla . beslut om återkallelse överklagades till länsrätten som meddelade inhibition, dvs. förordnade att det överklagade beslutet tills vidare inte skulle gälla. överklagade inte länsrättens beslut om inhibition. Eftersom överklagade beslut inte längre gällde kunde Custodia fortsätta att driva finansieringsverksamhet. avslog länsrätten Custodias överklagande. Detta medförde att inspektionens beslut att återkalla tillståndet stod fast och att det tidigare inhibitionsbeslutet upphörde att gälla. Custodia överklagade länsrättens beslut till kammarrätten som meddelade prövningstillstånd men avslog Custodias yrkande om inhibition. Custodia kunde således inte bedriva tillståndspliktig verksamhet ärendet behandlades av kammarrätten. försattes bolaget i konkurs. Fram till dess hade Custodia avvärjt konkurs genom att betala ut insatta medel till de insättare som lämnat in en ansökan om konkurs eller vänt sig till . Från det att Custodias tillstånd återkallades av till dess att den dåvarande kunde sända ut de första preliminära beräkningarna om ersättning till insättarna förflöt över . Flertalet ersättningar betalades dock ut inom den tremånadersfrist efter konkursen som lagen föreskriver. Ytterligare utredningsarbete återstod dock beträffande vissa insättningar och var av den omfattningen att den i lagen om insättningsgaranti angivna handläggningstiden inte kunde hållas. Nämnden ansökte därför hos länsrätten om att tidsfristen för utbetalning av ersättning från garantin skulle förlängas , vilket också beviljades. försattes kreditmarknadsbolaget () AB i konkurs på bolagets egen begäran. återkallade bolagets tillstånd att driva finansierings- rörelse. fick så gott som samtliga insättare i bolaget ersättning från insättningsgarantin. försattes /S, en dansk filial i , i konkurs. omfattades av den danska insätt- ningsgarantin och ersättningen betalades därför ut från den danska Garantifonden. hade ansökt om och beviljats att också få omfattas av den svenska insättningsgarantin. Kompletteringen innebär att den svenska garantin täcker upp mellan- skillnaden om det maximala ersättningsbeloppet i skulle vara lägre än i . Ny alternativ ordning för insättningsgarantins inträde Prop. Regeringens bedömning: De förändringar som följer av ändrings- direktivet nödvändiggör att en ny alternativ ordning för insättnings- garantins inträde införs i svensk rätt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 1.1 i ändrings- direktivet (som ändrar artikel 1.3 i insättningsgarantidirektivet) har behörig myndighet när det konstaterats att en insättare inte fått en förfallen insättning utbetald på det sätt som följer av de rättsliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga på sig att konstatera om betalningsinställelsen beror på skäl direkt förknippade med institutets finansiella ställning och att oförmågan att betala tillbaka insättningen inte endast är tillfällig. Om dessa förutsättningar föreligger innebär detta att insättningen konstaterats indisponibel i direktivets mening, varvid garantin ska träda in. Enligt lagen om insättningsgaranti inträder insättningsgarantin när en domstol fattar beslut om att försätta ett institut i konkurs. Motsvarande gäller om en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningar hos ett bankföretag, vars filial här i landet omfattas av det svenska garanti- systemet, är indisponibla. För att ett företag ska försättas i konkurs krävs enligt 1 kap. 2 § konkurslagen (1987:672) att företaget är på obestånd, dvs. inte rätteligen kan betala sina skulder och denna oförmåga inte endast är tillfällig. Regeringen konstaterar att den bedömning av institutets finansiella förmåga som föreskrivs i direktivets artikel 1.3 starkt påminner om de rekvisit som ställs upp i konkurslagen för att ett företag ska försättas i konkurs. Det är dock uppenbart att de svenska obeståndsreglerna inte kan tillämpas på ett sätt som garanterar att en sådan bedömning kommer till stånd från den tidpunkt då det konstaterats att en insättare inte har fått sina insatta medel utbetalda på erforderligt sätt. I normalfallet torde det snarare handla om veckor eller ibland månader. Den gällande lagstiftningen för insättningsgarantins inträde kan således inte behållas om de krav som föreskrivs i ändringsdirektivet avseende tidsfristen för ett sådant konstaterande som föreskrivs ska kunna uppfyllas. Lagstiftningen måste därför ändras så att fristen för att konstatera att en insättning är indisponibel väsentligt förkortas. 4.3Beslut om insättningsgarantins inträde Regeringens förslag: får till uppgift att konstatera om en insättare inte har fått en insättning utbetald enligt de rättsliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga samt att besluta om garantin ska träda in. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att en helhetsbedömning ska göras vid bedömningen av om betalningsoförmågan inte endast är tillfällig. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. vid anser att bör vara den myndighet som konstaterar utebliven utbetalning och indisponibilitet. Enligt fakulteten framstår detta som naturligt och praktiskt med hänsyn till roll som garantimyndighet, medan det förefaller vara en onödig omgång att gå via . anser att det är lämpligt att myndigheten åläggs uppgiften att besluta om garantins inträde, eftersom myndigheten utövar tillsyn över institutet ifråga och därmed har inblick i dess verksamhet. , till vilkens yttrande har anslutit sig, anser att kravet på rättssäkerhet inte i tillräcklig grad har beaktats vid utformningen av utredningens förslag. Förslaget innebär en mycket ingripande åtgärd för det institut som beslutet riktar sig mot. Ytterligare överväganden bör därför göras beträffande de rättssäkerhetsaspekter som förslaget aktualiserar. anser att utgångspunkten bör vara att insättningsgarantin ska utlösas när det behövs för att skydda insättarna. I andra fall bör använda sig av de ordinära sanktionerna enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse. Vidare anser att ett beslut om att låta insättningsgarantin inträda per automatik också bör medföra en återkallelse av verksamhetstillståndet. Skälen för regeringens förslag För att kunna uppfylla de krav som följer av ändringsdirektivet är det nödvändigt att i svensk rätt införa en ny alternativ ordning för insättningsgarantins inträde utöver konkurs. En behörig myndighet behöver därmed utses och åläggas uppgiften att dels konstatera att en insättare inte har fått insatta medel utbetalda enligt de rättsliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, dels för att besluta om garantin ska inträda. Tidsramen för att konstatera att en insättning är indisponibel har genom ändringsdirektivet förkortats . Detta innebär mycket höga krav på att myndigheten snabbt kan sätta sig in i frågan och göra en bedömning. är den myndighet som utövar löpande tillsyn över instituten. I denna roll som tillsynsmyndighet har inspektionen en god inblick i ett institutets verksamhet och finansiella ställning. Finans- inspektionen har också i sin löpande tillsyn erforderliga befogenheter och möjligheter i övrigt att skaffa sig en sådan inblick. Enligt regeringens mening har , som vid anser vara den lämpligaste myndigheten, inte samma möjlighet som att på ett tidigt stadium få en inblick i ett instituts verksamhet och finansiella ställning. Det ingår inte heller i nuvarande uppgifter att utöva löpande tillsyn över instituten, vilket är en nödvändighet för att kunna göra bedömningen av om insättningsgarantin ska träda in. Att i sin egenskap av garantimyndighet är ansvarig för utbetalningen innebär inte per automatik att myndigheten ska utses till behörig myndighet i nu aktuellt avseende. Enligt regeringens mening är den myndighet som får anses bäst lämpad att ges uppgiften att konstatera utebliven betalning och indisponibilitet. Det kan dock tänkas att det uppstår praktiska situationer om en insättare som inte fått ut sina medel i stället vänder sig till med information om att man inte fått ut sina pengar. Om en insättare vänder sig till garantimyndigheten med sådan information är det dock lätt för garantimyndigheten att informera om vad som inträffat och hänvisa insättaren till den behöriga myndigheten. Utebliven betalning och indisponibilitet Enligt insättningsgarantidirektivets artikel 1.3 i är en insättning som förfallit till betalning men inte betalts ut av ett kreditinstitut enligt de rättsliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, att betrakta som indisponibel i direktivets mening om [d]e behöriga myndigheterna i fråga har konstaterat att kreditinstitutet i fråga och av skäl direkt förknippade med institutets finansiella ställning, verkar sakna förmåga att kunna återbetala insättningen och att denna oförmåga inte endast är tillfällig. Det första steget i den systematik som direktivet ställer upp är att den behöriga myndigheten ska konstatera att en insättaren inte har fått sina insatta medel utbetalda. Det andra steget som uppställs är att konstatera indisponibilitet i direktivets mening. Det är således , som behörig myndighet, som vid sin prövning måste bedöma om förutsättningarna i artikeln är uppfyllda. Utredningen har i sitt betänkande valt att ställa upp följande förutsättningar för att garantin ska kunna träda in: 1) att en klar och förfallen insättning inte har återbetalats, 2) att skälen till detta är direkt förknippade med institutets finansiella ställning, och 3) att Finans- inspektionen bedömer att institutets oförmåga att betala inte är tillfällig. Att det rör sig om en klar och förfallen insättning som inte har återbetalats bör inte utgöra något problem för att fastställa. Den andra punkten avser att sortera bort de fall där den uteblivna utbetalningen berott på exempelvis tekniska hinder eller rena misstag. Begreppet institutets finansiella ställning bör dock tolkas i vidsträckt mening. Exempelvis bör inkluderas situationer där osäkerhet råder kring institutets finansiella ställning och där utbetalningar stoppats av den anledningen av institutet eller av en eventuell likvidator. När det gäller den tredje förutsättningen har utredningen ansett att ändringsdirektivet ger utrymme för en mer ändamålsenligt tolkning och i sitt betänkande valt att gå utöver direktivet. Utredningen menar att det bör finnas en möjlighet för att genom en helhets- bedömning av institutets framtida oförmåga att infria sina förpliktelser fatta beslut om att insättningsgarantin ska träda in även i ett fall där institutet faktiskt hunnit betala tillbaka insättningen. valda lösningen ställer därmed inte upp något krav på att betalningsoförmågan faktiskt ska vara för handen vid tillfället för bedömning. Med utredningens förslag finns därför en möjlighet att fatta beslut om att insättningsgarantin ska träda in även i ett fall där institutet faktiskt hunnit betala tillbaka insättningen. anser att kravet på rättssäkerhet inte i tillräcklig grad har beaktats vid utformningen av utredningens förslag. Enligt innebär förslaget en mycket ingripande åtgärd för det institut som beslutet riktar sig mot. Regeringen delar bedömning att ett beslut om garantins inträde är en ingripande åtgärd, och som i praktiken sannolikt kommer att medföra stora problem för institutet. Det är därför av stor vikt att rättsäkerheten för instituten tillvaratas som insättarnas skydd enligt insättningsgarantin säkerställs. Regeringen anser därför, i motsats till utredningen, att direktivets artikel 1.3 i bör tolkas mer bokstavligt. För att inte helt opåkallat utlösa insättningsgarantin är det därför viktigt att institutets betalningsoförmåga också föreligger vid tillfället för bedömning. En central fråga i sammanhanget illustrerades av Custodia-fallet. Eftersom en konkurs enligt svenska regler in i sista stund kan undvikas genom att borgenären i fråga får sitt krav tillgodosett, kunde Custodia uppskjuta hotet om konkurs (och därmed även garantins inträde). Under större delen av de som passerade från beslutet om tillståndsåterkallelse till konkursbeslutet hade insättarna problem att få tillgång till sina medel; i ett flertal fall var det de allra mest påstridiga insättarna som med hjälp av hot om konkurs eller genom ansökningar om betalningsföreläggande lyckades förmå bolaget att skaffa fram pengar för att kunna betala ut en viss insättning. Att insättare under en icke oansenlig tidsperiod tvingas till sådana långtgående åtgärder för att få tillgång till sina medel är enligt regeringens mening oacceptabelt, inte minst ur konsumentskyddssynpunkt. Det kan visserligen finnas en risk för att ett institut, i likhet med Custodia, sätter i system att rulla problemen framför sig. Om det skulle visa sig att ett institut vid upprepade tillfällen misslyckats med att utan dröjsmål betala ut insättningar på insättares begäran oavsett om institutet efter hand lyckats skaffa fram pengarna har i sin roll som tillsynsmyndighet möjlighet att ingripa enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden. Koppling till återkallelse av verksamhetstillstånd anser att ett beslut om att låta insättningsgarantin inträda per automatik också bör medföra en återkallelse av verksamhetstillståndet. Den föreslagna systematiken för garantins inträde innebär att frågorna om tillståndsåterkallelse respektive garantins inträde frikopplas från varandra. Regeringen anser att frågan om garantins inträde ska styras av huruvida insättarna har tillgång till sina medel eller inte oberoende av om institutet har ett verksamhetstillstånd eller har fått det återkallat. De båda frågorna ska betraktas som två helt skilda rättsliga procedurer den ena handlar om huruvida insättare har vederbörlig tillgång till sina medel, medan den andra handlar om en helhetsbedömning av huruvida Prop. 2010/11:109 institutets verksamhet bedrivs på ett tillräckligt sunt sätt för att få fort- Ett beslut om garantins inträde torde i praktiken dock i de allra flesta fall innebära att institutets tillstånd återkallas, eftersom betalningsproblem av den aktuella arten i regel är en mycket tydlig indikation på att institutet har betydande problem. Regeringen delar emellertid inte bedömning att ett beslut om garantins inträde per automatik bör leda till tillståndsåterkallelse. En återkallelse av verksamhetstillståndet är en mycket ingripande åtgärd för ett institut. Enligt regeringens mening är det därför ur rättsäkerhetssynpunkt nödvändigt att göra en individuell bedömning av återkallelsefrågan. 4.4Särskilt om rätten att ta emot och betala ut insättningar i samband med garantins inträde Regeringens bedömning: Det ersättningsbelopp som respektive insättare är berättigad till fastställs först när beslutet om garantins inträde vinner laga kraft. Av rättssäkerhetsskäl bör det inte införas något generellt förbud mot att ta emot eller betala ut insättningar i avvaktan på lagakraftvinnandet. Det bör anses tillräckligt att har befogenheter att i det enskilda fallet med stöd av lagen om bank- och finansieringsrörelse besluta om sådant förbud. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: ser ett behov av förtydligande kring situationen när garantin har trätt in per ett visst datum men där institutet fortfarande får ta emot nya insättningar som omfattas av insättningsgarantin. Enligt uppstår en problematik om det visar sig att institutet inte heller kan återbetala de nya medel som har satts in. En fråga som inställer sig är huruvida det i en sådan situation ska krävas ett nytt beslut om garantins inträde från sida för att ska kunna betala ut ersättningar avseende de insättningar som har gjorts mellan det första och andra beslutet. Skälen för regeringens bedömning: Beslutet om att garantin ska träda in har ingen rättslig koppling till institutets verksamhetstillstånd. Detta medför att en särskild problematik kan aktualiseras för det fall att beslut om att garantin ska träda in fattas under det att institutet fortfarande har kvar sitt verksamhetstillstånd. Det är teoretiskt möjligt att institutet även efter att fattat sitt beslut har rättsliga möjligheter att ta emot (och betala ut) insättningar, precis som vilket institut som helst.