prop · GZ0314 · 2011-09-30 00:00:00 — Fallet Helikopter14 visar på en bristande helhetssyn, då den påbörjade avvecklingen av inte saktades ned eller avbröts i takt med att försenades. Visserligen finns en gräns för vilken leveranssäkerhet som kan garanteras i förväg i ett utvecklingsprojekt, då en sådan säkerhet alltid har ett pris. Det väcker också frågan om vilken risk för En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten bristande förmåga vi är beredda att ta, om ett materielsamarbete blir mindre framgångsrikt. Inte desto mindre framstår vikten av en helhetssyn och alternativ planering som väsentlig inom materielområdet, där omkostnaderna i många fall är mycket höga. 6.4.2 Uppföljningen av leveranssäkerheten brister Sammantaget tyder det empiriska underlaget från granskningen på att Försvarsmakten, FMV och regeringen systematiskt underskattar riskerna för bristande måluppfyllelse vad gäller leveranstid. Av de tid, kostnad och prestanda är det tidsaspekten som oftast nedprioriteras. Den höga andelen förseningar har även uppmärksammats av Försvarsmaktens internrevisorer, som påpekar att det saknas rutiner för att identifiera, styra och administrera tidskritiska projekt eller projekt som av andra skäl har hög risk. Projekt av denna typ måste uppmärksammas på ett tidigt stadium och ges erforderlig resurstilldelning, uppmärksamhet, styrning och stöttning.210 I en annan granskning av internrevisorerna, rörande , konstateras att förseningar som var ett faktum inte Slutsatsen är att kommunikationen har skett i olika spår eller stuprör vilket gör att helhetssyn och överblick blivit lidande.211 En liknande, mer generell slutsats, kan dras för redovisningen av materielförsörjningen i stort. Mot bakgrund av den höga andelen förseningar, och problemen med att hantera dessa, menar att uppföljningen inte verkar fungera som avsett. 6.4.3 Samordningen mellan myndigheter och regering bör bli bättre Både Försvarsmakten, FMV och regeringen har ansvar för internationella materielsamarbeten. Det är inte alltid som myndigheterna och regeringen har haft en gemensam syn på prioriteringar inom materielförsörjningen. Detta kan exemplifieras av hanteringen av och när TMS lades ned. Mot bakgrund av de iakttagelser som gjorts i anslutning till granskningens övriga frågor, framstår det som om försvarsmyndigheterna och regeringen har vissa samordningsproblem vad gäller att hantera avvikelser inom måluppfyllelsen i materielprojekten. Förseningarna ställs på sin spets när försvaret behöver göra insatser och materielen behöver finnas tillgänglig vid ett givet datum. 210Försvarsmakten (2010) Granskning av modifiering och anpassning av . 211Ibid., bilaga 1, s. 20. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 6.4.4Livscykelkostnadsanalyser används i bristande utsträckning inom försvarsmyndigheterna Förseningar innebär att Försvarsmakten kontinuerligt måste se över och eventuellt revidera sin verksamhetsplanering och planeringen av För att kunna göra en effektiv planering krävs bland annat livscykelkostnadsanalyser som hanterar samtliga aspekter av ett materielsystem, exempelvis utbildning, förråd, infrastruktur, driftsunderhåll och dokumentation. Detta är vitalt för den totala systemsamordningen och kostnadsbilden. I granskningen har det dock framkommit att användningen av livscykelkostnadsanalyser har stora brister. Enligt företrädare för materielförsörjningen på Försvarsmakten försvårar detta en effektiv planering. Enkäten visar att endast hälften av de nu pågående materielprojekten har gjort någon livscykelkostnadsanalys, trots att dessa ska göras i samtliga projekt enligt Försvarsmaktens och FMV:s samordningsavtal.212 Detta förhållande framstår som något förvånande med tanke på myndigheternas övergripande krav på kostnadskontroll och en god resurshushållning. Enligt de intervjuer som genomförts tycks det finnas en motsättning mellan ledningens perspektiv att genomförandet av livscykelkostnadsanalyser är mycket viktigt, och de ansvariga för materielprojekten, som anser att livscykelkostnadsanalyser är mycket komplicerade och omöjliga att genomföra på ett korrekt sätt i ett tidigt skede av projektet. 6.4.5 Uppföljningen av avslutade projekt brister Materielprojekt pågår ofta , har omfattande budgetar och knyter upp stora resurser inom myndigheterna. Materielförsörjningens effektivitet är avgörande för Försvarsmaktens förmåga att lösa sina uppgifter. Detta ställer enligt stora krav på att myndigheterna följer upp och utvecklar sitt arbetssätt utifrån de erfarenheter som kontinuerligt görs på projektnivå, exempelvis genom uppföljning och utvärdering av avslutade materielprojekt och samarbeten. Inom försvarsområdet kallas detta ofta för lessons learned. Enligt de uppgifter som tagit del av görs emellertid inte systematiska utvärderingar av framgångsfaktorer och fallgropar i de granskade projekten, trots att projekten i många fall är mycket kostsamma och i flera fall blivit försenade. Intervjuer indikerar också att Försvarsmakten i vissa fall framstår som försiktig i sin kritik av FMV som förhandlare. 212 FMV (2009) SAMO FM FMV 2009. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 6.5Regeringens redovisning till är otillräcklig Avsnitt 6.5 besvarar granskningsfråga 5: Får redovisning från regeringen som möjliggör en uppföljning av beslut? slutsats är att redovisningen är otillräcklig och att det bör vara möjligt att utveckla materielredovisningen till utan att röja sekretessbelagda uppgifter. behöver i första hand ett övergripande perspektiv på operativa behov, förmågor och kostnadsutveckling, samt eventuella avvikelser från budget och plan, snarare än detaljerade uppgifter om materielprojekten. 6.5.1Riksdagen saknar förutsättningar att utöva sin finansmakt har kritiserat regeringens materielredovisning, som man anser utgör ett otillräckligt underlag för beslutsfattande.213 Även om materielredovisningen har förändrats , visar granskningen att det återstår en del att göra för att uppnå en ökad transparens, och därigenom tillgodose förutsättningar att utöva sin finansmakt. betonar i sitt betänkande med anledning av inriktningspropositionen214 att man inte är tillfreds med regeringens genomförda förändringar av rapporteringen och pekar på behovet av fortsatta åtgärder för att förbättra inflytande över materielförsörjningen. Av intervjuer med riksdagsledamöter och tjänstemän vid framgår att de objektsramar som tidigare användes av regeringen vid materielredovisningen gav en bättre helhetsbild av såväl materielprojekten, som projektens förväntade slutkostnad, än de årliga investeringsplaner som regeringen nu använder. Därtill efterlyser man från sida mer utförlig skriftlig information om försvarets materielförsörjning. Regeringen framhåller å andra sidan att man under har arbetat med att förbättra materielredovisningen till riksdagen.215 Regeringen rapporterar till genom en kombination av budgetpropositioner, inklusive investeringsplaner och muntliga föredragningar. I budgetpropositionen för 2006216 redovisades exempelvis om spårbarheten mellan materielanskaffning och operativ effekt. Detta menade regeringen svarade mot det som efterfrågat med anledning av proposition 2008/09:FöU10 s. 56. 2008/09:140. 215Följande avsnitt baseras i stor utsträckning på en skriftlig redogörelse från till (2010) Underlag för FÖ svar på RiR uppföljning . 2005/06:1. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 2004/05:5 Vårt framtida försvar.217 Därtill framhåller man att i samband med budgetpropositionen 2006 även getts ett större inflytande över materielförsörjningen, genom att godkänna utveckling och anskaffning av specifika materielobjekt. I den följande budgetpropositionen, , föreslogs vidare en ny anslagsstruktur och en förtydligad redovisning av beställningsbemyndigandet samt spårbarheten mellan materielanskaffning och stridskrafternas förmågeutveckling.218 och regeringen har således delade åsikter om redovisningen av materielförsörjningen. noterar att materielredovisningen är uppdelad på skriftliga och muntliga redovisningar, vilket kan bidra till att alltjämt anser att redovisningen är otillräcklig. konstaterar att materielrapporteringen inte är tillräckligt sammanhållen, systematisk och innehållsrik för att kunna utgöra ett tillräckligt beslutsunderlag för . Regeringens rapportering, och myndigheternas öppna rapportering genom årsrapporter och budgetunderlag, ger ett mycket begränsat, eller inget underlag alls, för att följa upp materielförsörjningen vad gäller ekonomi och resultat på materielsystemnivå. Enligt är det bekymmersamt att redovisningen av materielförsörjningen, vilket omfattar , är så stängd för offentlig insyn och uppföljning. anser att det bör finnas möjligheter att redovisa materielförsörjningens utveckling utan att röja sekretessbelagda uppgifter. behöver i första hand ett övergripande perspektiv på operativa behov, förmågor och kostnadsutveckling, samt eventuella avvikelser från budget och plan, snarare än detaljerade uppgifter om de enskilda materielprojekten. En utökad redovisning av materielförsörjningen till bör ge en överblick över den materiella förnyelsen av insatsorganisationen samt underlätta uppföljningen av materielsystemen. Vidare bör eventuella avvikelser i kostnadsutvecklingen framgå, liksom en redogörelse över huruvida de ekonomiska satsningarna på respektive materielsystem följer den politiska inriktning och de mål som lagts fast av riksdagen.219 Det bör därmed finnas en struktur för rapporteringen som möjliggör uppföljning och utvärdering. Redovisningen av kostnadsaspekter, exempelvis totalkostnader för enskilda materielsystem, bör särskilt förbättras. 2004/05:FöU4, rskr. 2004/05:143. 2006/07:1. 219I detta avseende finns skäl att lyfta fram Genomförandegruppens slutrapport (Redovisning av projekt om effektivisering av Försvarsmaktens materielförsörjning m.m.) som bland annat berörde just redovisningen till . Skrivelsen är angelägen inte minst eftersom Genomförandegruppens ledamöter bestod av representanter både från försvarsutskottet och från . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Därutöver kan budgetpropositionen med tillhörande investeringsplan behöva kompletteras med mer information än vad som är fallet. I detta sammanhang utgör den rapportering som tidigare gjordes av de så kallade objektsramarna ett gott exempel på vad som är möjligt att rapportera utan att någon sekretess röjs. För att underlätta arbetet för regeringen att utveckla redovisningen till behöver eventuellt försvarsmyndigheternas redovisning av materielförsörjningen i årsredovisningar och materielplan ses över och vidareutvecklas. 6.6En effektiv materielförsörjning? Granskningen visar att materielfrågorna är komplexa till sin karaktär och att en avvägning behöver göras från fall till fall om vilket tillvägagångssätt som är mest effektivt för att anskaffa materielen: modifiering, upphandling eller utveckling, med eller utan internationellt samarbete. Beslut om enskilda materielsystem behöver avvägas mot ett helhetsperspektiv. Utvecklingsprojekt är ofta förenade med höga fasta kostnader och ett visst mått av risktagande. har utvecklingsprojekt fördelen att deltagarländerna får en mer detaljerad information om den färdiga materielen. Vid upphandlingsprojekt begränsas informationen som lämnas ut av leverantören, vilket innebär att man som upphandlande land måste göra egna kontroller (verifieringar) av materielen. Sådana utprovningar kan bli kostsamma och medföra att den sammantagna kostnaden för materielsystemet ökar, trots att styckkostnadspriset för materiel som köps från hyllan från början varit lägre. Upphandling av på marknaden befintlig materiel kan därmed, enligt vad som framkommit vid de intervjuer som genomfört, visa sig bli ännu dyrare som alternativ. Behovet av att ha ett helhetsperspektiv vid anskaffning av materiel beror också på att flera materielsystem ingår i en större, samlad plattform. Om man byter ut delar av plattformen kan det medföra att hela systemet i förlängningen måste ses över, med de extrakostnader det innebär. Detta förhållande lyfts också fram i Försvarsmaktens materielförsörjningsstrategi.220 I vissa fall är leverantörernas överlevnad kopplad till att de får förnyade beställningar, vilket också kan äventyra den samlade plattformen av ett visst materielsystem ifall detta inte sker. Trots att alternativ materiel från hyllan kan förefalla billigare i ett kortsiktigt perspektiv, bör alltså även det långsiktiga perspektivet tas i 220 Försvarsmakten (2007) Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten beaktande vid beslut om materielanskaffningar. Detta är angeläget inte minst eftersom försvarsindustrin i flera avseenden fungerar på andra villkor än andra marknader. hanterar detta på ett annat sätt än många andra länder, genom att man tydligt konkurrensutsatt den nationellt baserade försvarsindustrin. bör det hållas i åtanke att försvarsindustrin i många andra länder fungerar enligt en annan logik, och att nationella särintressen därmed tillgodoses på ett sätt som inte skulle ske på andra marknader. Vid internationella materielsamarbeten finns det, som konstaterats, ett flertal fördelar i form av möjligheter till kostnadsdelning, utökad interoperabilitet och samarbetsbyggande med andra länder. framgår det såväl av enkätresultaten som av fallstudierna att åtskilliga fallgropar kan uppstå inom ramen för internationella samarbeten. Förutom den uppenbara svårigheten att jämka ihop olika länders och enas om samma typ av produkt, kan förseningar inträffa som en följd av politisk styrning, samarbetssvårigheter m.m. Svårigheterna bör dock inte överdrivas; alltjämt är det leverantörsförseningar som är den största orsaken till förseningar inom internationella materielsamarbeten, och detta drabbar givetvis även nationella materielprojekt. Emellertid framstår det som viktigt, inte minst utifrån enkätresultaten, att det finns tydliga motiv och incitament för att ingå internationella materielsamarbeten. Det är inte ovanligt att internationella materielsamarbeten betraktas som en nödvändig förutsättning för svensk försvarsmaterielförsörjning. konstaterar dock att de fördelar som finns med internationella materielsamarbeten, såsom möjligheter till kostnadsdelning, stärkta relationer till andra länder, ökad operativ effekt och förbättrad interoperabilitet måste vägas mot en ökad risk för fördyringar, förseningar, förmågeglapp och en minskad nationell handlingsfrihet. 6.6.1 Stort behov av uppföljning och utvärdering Naturligtvis är det övergripande målet att materielförsörjningen ska löpa enligt plan, så att försvaret får tillgång till den materiel som behövs. En central förutsättning för effektivitet är användandet av milstolpar, alltså de avstämningspunkter eller leveranser på projektnivå som innebär att fakturering medges. Försvarsmaktens drivkrafter är att ta emot leveranser av användbar materiel enligt plan samt att kunna planera budgeten för materielförsörjningen i stort. En restriktion i detta sammanhang är att Försvarsmakten saknar möjlighet att flytta medel mellan budgetår, vilket i sig skapar ett starkt motiv för att milstolpsfaktureringen går enligt plan. När förseningar inträffar kan ett omfattande planeringsbehov uppstå för att man så effektivt som möjligt ska kunna fylla upp materielbudgeten med andra beställningar. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten behäftat med svårigheter, och risken är stor för att resurser utnyttjas ineffektivt, särskilt mot bakgrund av att användningen av livscykelkostnadsanalyser är så bristfällig. FMV å sin sida är beroende av att faktureringen kan hämtas hem, för att finansiera myndighetens verksamhet och betala de utgående fakturorna till försvarsindustrin. Till detta ska adderas att materielanskaffningen är ett synnerligen slutet system för insyn och revision, till största delen på grund av sekretesskäl. Även regeringen har gett uttryck för att det är svårt att få tillgång till adekvata underlag. Detta förhållande tillsammans med de problem vi har konstaterat i denna granskning, väcker frågor om behovet av en utomstående uppföljning och utvärdering av materielförsörjningen, bland annat med syftet att den ska stå i samklang med de rådande principerna på området. Det arbete som gjordes av genomförandegruppen kan ses som ett sätt att granska och prioritera materielförsörjningen. Även om insatsen kan ha varit välbehövlig, finns det dock som tidigare nämnts iakttagelser som tyder på att genomförandet inte var fullt ut så effektivt som avsågs. 6.6.2 Liknande resultat i och Mot bakgrund av de resultat som framkommit i granskningen kan det ifrågasättas om bristerna inom den svenska materielförsörjningen utmärker sig i något avseende jämfört med andra länder. systerorgan i och har granskat den norska respektive den danska materielförsörjningen utifrån samma parametrar (tid, kostnad och prestanda) som använts som utgångspunkt för denna granskning. Även om tillvägagångssätten varierar något kan det noteras att andelen förseningar inom materielförsörjningen är stor även i dessa länder. Danska Rigsrevisionen konstaterar i sin granskning att en tredjedel av de större danska försvarsmaterielprojekten har försenats.221 Förseningarna anges bero på leverantörsförseningar, ändrade krav på den färdiga materielen under pågående projekt och interna organisatoriska orsaker. Man konstaterar även att det danska försvaret generellt prioriterar kostnadsaspekten och materielens prestanda på bekostnad av leverans . På motsvarande vis framhåller norska Riksrevisjonen i en granskning att 15 av 19 granskade materielprojekt inom det norska försvaret har försenats med , varav 7 projekt har leveransförseningar på mer än 4 år.222 I mer än 221Rigsrevisionen (2010) Beretning til Statsrevisorerne om Forsvarets indkøb af større materiel. 222Riksrevisjonen (2005) Riksrevisjonens undersøkelse av materiellinvesteringsprosjekter i Forsvaret. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten hälften av projekten anges leverantörsrelaterade problem vara orsaken till förseningarna. Även det norska försvaret uppges i fredstid prioritera kostnad och prestanda före leverans . Resultaten från de norska och danska granskningarna av respektive länders materielförsörjning liknar därmed resultaten som framkommit i denna granskning. När det gäller leverantörsförseningar tycks inte behandlas annorlunda jämfört med andra mindre länder. Prioriteringen av kostnad och prestanda före tid överensstämmer också med de synsätt som återges från och . Det har framhållits att acceptansen för leveransförseningar i svenskt hänseende är resultatet av en arbetskultur som funnits : har Försvarsmakten och FMV varit vana vid och accepterat att leveranser blir försenade vilket ingår som en komponent genom förskjutningsplanering. Ansvaret till förseningar brukar fördelas mellan Försvarsmakten, FMV och industrin. är förseningar/förskjutningar önskvärda för att härigenom parera förbrukningen av det årliga materielansl aget till Försvarsmakten. Ofta får inte förseningar drastiska konsekvenser. En helt ny situation uppstår när utrustning måste [finnas klar] för användning ett fastställt datum. Nya förutsättningar för anskaffning kräver förändrad materielprocess, attityder och förhållningssätt.223 Prioriteringen av kostnad och prestanda före leverans kan, som berörs i citatet ovan, bli ett problem för ett försvar som ska kunna vara tillgängligt här och för insatser såväl i som internationellt. En motsättning tycks därmed finnas mellan å ena sidan beslut om försvarets nya roll som ett insatsförsvar och å andra sidan det faktiska synsättet inom försvarsmyndigheterna, där tidsaspekten alltjämt ges en lägre prioritet jämfört med kostnad och prestanda. Detta framgår inte minst av de enkätresultat som redovisas i denna rapport, där av respondenterna bedömer leverans som mycket viktigt, jämfört med leverans till avsedd kostnad () och leverans med avsedd prestanda ().224 Detta synsätt kan möjligtvis tolkas som en eftersläpning från det gamla invasionsförsvaret, där en förskjutning av leveranstidpunkten oftast inte medförde några allvarligare konsekvenser. Inom det nya insatsförsvaret riskerar emellertid försenade materielleveranser att få långt större konsekvenser, vilket talar för att leveranssäkerheten bör ges en större betydelse vid den framtida materielplaneringen. 223Försvarsmakten (2010) Granskning av modifiering och anpassning av HKP10, bilaga 1, s. 17. 224Tabell 5, avsnitt 3.4. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten granskning visar att förseningar är relativt vanligt förekommande inom internationella materielsamarbeten. I vissa fall får dessa förseningar ekonomiska och förmågemässiga konsekvenser. Därför anser att följande åtgärder bör vidtas för att minska förseningarna i materielprojekten: Leveranssäkerheten bör i större utsträckning prioriteras av regeringen, Försvarsmakten och FMV såväl inför beslut som under pågående materielanskaffning. Regeringen bör ta initiativ till att myndigheterna vidtar åtgärder för att tidigt identifiera risker för förseningar, bedöma deras konsekvenser och, då det behövs, fatta beslut för att säkerställa försvarets förmåga att lösa sina uppgifter. FMV bör se över sin milstolpsuppföljning till Försvarsmakten och se till att eventuella avvikelser och kostnad, jämfört med vad som ursprungligen avtalats, tydligt framgår. Försvarsmakten och FMV bör se över och tydliggöra användningen av livscykelkostnadsanalyser. Försvarsmakten bör se till att samtliga pågående materielprojekt har en uppdaterad livscykelkostnadsanalys, i enlighet med samordningsavtalet FM-FMV. Förseningar i kombination med de begränsade möjligheter som Försvarsmakten har att flytta över medel över budgetåren kan begränsa förutsättningarna för ett effektivt resursutnyttjande. Regeringen bör utreda problemets omfattning och eventuellt komma med förslag i syfte att öka effektiviteten i materielförsörjningen. Försvarsmakten och FMV bör i större utsträckning följa upp, utvärdera, dokumentera och dra lärdom av de erfarenheter som görs i samband med större internationella materielsamarbeten. Av granskningen framgår att har kritiserat regeringens materielredovisning. anser mot bakgrund av denna granskning att regeringen bör vidta följande åtgärder: Regeringens materielredovisning till bör förbättras. En utökad redovisning av materielförsörjningen till bör ge en överblick över den materiella förnyelsen av insatsorganisationen och ge ett bättre underlag för en uppföljning av materielsystemen. Eventuella avvikelser i utvecklingen av kostnader och leveranstider bör framgå med en tillhörande konsekvensanalys. Spårbarheten i materielförsörjningen bör öka, och rapporteringen bör innehålla en redogörelse för i vilken utsträckning de ekonomiska satsningarna på respektive materielsystem följer den politiska inriktning och de mål som lagts fast av . Därutöver kan budgetpropositionen med tillhörande investeringsplan En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten behöva kompletteras med mer information än vad som är fallet. Detta kan i sin tur ställa krav på att försvarsmyndigheternas redovisning av materielförsörjningen i årsredovisningar och materielplanen ses över och vidareutvecklas. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten ESV (2005) Styrningen av försvaret till Justitiekanslern (2003) Regeringens uppdrag till Justitiekanslern att granska berednings- och beslutsprocessen avseende vissa utlåtanden och yttranden av Försvarsmakten En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten SOU 2005:96 En effektiv förvaltning för insatsförsvaret SOU 2010:50 Försvarsmaktens helikopterresurser (2009) Ett användbart och tillgängligt försvar Stödet till Försvarsmakten, Fö 2009:A