prop · GY03141 · 2011-05-19 00:00:00 — Året efter angav regeringen att särskilt skulle verka för att effektiviteten i underhållsarbetet ökade.35 infördes att särskilt skulle se till att produktiviteten och effektiviteten i investerings-, drifts- och underhållsverksamheterna ökade.36 I instruktionen till det nybildade anges att det dels ska verka för att produktiviteten och effektiviteten på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar, dels att ska redovisa produktiviteten för drifts-, underhålls- och investeringsåtgärder inom det egna ansvarsområdet.37 De krav på redovisning av produktivitet som kan utläsas av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag utvecklas av i dess handledning till resultatredovisningen. 35Förordning (2007:1027) med instruktion för . 36Förordning (2008:1380) med instruktion för . 37Förordning (2010:185) med instruktion för . 38Ekonomistyrningsverket, Handledning Resultatredovisning, ESV 2009:29, s. 18. I anslutning till kostnad per redovisad prestation skulle det kunna bli aktuellt att redovisa produktivitet. Men det är sällan som ett sådant nyckeltal ensamt kan ge en rättvisande bild av resultatet. Ofta behöver information om produktivitet kombineras med information om kvalitet för att redovisningen ska bli fullständig. Dock är det inte alltid som användbar information om prestationernas kvalitet kan tas fram, åtminstone inte på ett enkelt och billigt sätt. I och för sig kan det vara ett uttryckligt rapporteringskrav från regeringen att redovisa produktivitet. Myndigheten bör likväl ha bildat sig en uppfattning om vilken information som kan förmedlas med hjälp av ett sådant nyckeltal. Tillförs tillräcklig information? Frågan bör ställas för alla begränsade nyckeltal och mått. I fotnot tillförs: Förutom risken för att redovisningen av något begränsat inte ger en rättvisande bild kan redovisningen bli ett problem även för verksamheten. På sidan 27 kommenterar att med tillförlitlighet menas att resultatredovisningen i allt väsentligt är fullständig och neutral. Informationen bör vara fullständig i bemärkelsen att det inte finns något väsentligt utanför redovisningen som myndigheten håller för sig själv. En neutral redovisning innebär att informationen inte vinklas. Myndigheten får exempelvis inte välja ut endast de data som bekräftar en hypotes; hypotesen ska ha en chans att bli förkastad på grund av redovisade data. Med tillförlitlighet menas också att resultatredovisningen motsvarar de krav på noggrannhet som är vedertagna för de mät-, klassificerings- och analysmetoder som används. Noggrannheten bör med andra ord kunna variera med olika metoder.39 2.1.6 Statskontoret och 1997 och Statskontoret utredde, som tidigare nämnts, i en gemensam rapport /97, på uppdrag av , tillämpningen av produktivitets- och kvalitetsredovisning i den statliga förvaltningen. ingick som en av de elva myndigheter som hade studerats fördjupat. Ett av kriterierna för att väljas ut var att verksamheten i fråga inte var alltför omöjlig ur produktivitetsmätningssynpunkt.40 Den föreslagna redovisningen skulle ange den årliga förändringen av prestationsvolym respektive kostnader i förhållande till ett basår. Figur 4 visar ett exempel hämtat från kriminalvården. 39Ekonomistyrningsverket, Handledning Resultatredovisning, ESV 2009:29, s. 27. 40Statskontoret 1997:6, RRV 1997:11, Produktivitet och kvalitet i resultatstyrningen av myndigheterna. Figur 4 Prestationer och kostnader i kriminalvården. Källa: Statskontoret 1997:6 (1997:11). Med definitionen på produktivitet som används i denna rapport, och med reservation för att rapportförfattarna menat annorlunda, blir produktiviteten prestationerna dividerade med kostnaderna. I figur 5 visas produktiviteten med ett exempel från skatteförvaltningen. Figur 5 Produktivitet i skatteförvaltningen Källa: Statskontoret 1997:6 (1997:11). Regeringen tillsatte 2009 den så kallade vars uppdrag är att genomföra en uppföljning och analys av de statliga upphandlarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden inom anläggningsbranschen.41 gavs även Statkontoret i uppdrag att utveckla modeller och metoder för att mäta produktivitet med mera inom anläggningsbranschen. I en delrapport redovisade Statskontoret ett förslag till hur man kan spegla produktiviteten och arbetsproduktiviteten för anläggningsbranschen med hjälp av de uppgifter som samlas in av och ett förslag till hur skulle kunna förbättra sina uppgifter.42 I slutrapporten redovisade Statskontoret vilka åtgärder man bedömt att staten bör vidta för att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen.43 Bland annat lanseras en schablonberäkningsmetod för produktivitetsberäkning. Den bygger på att uppgifter där förädlingsvärdet per anställd i tre stora bygg- och anläggningsföretag vägs samman med förädlingsvärdet per anställd i mindre företag som arbetar enbart med anläggning. Det viktigaste förslaget gäller att ska ta fram indikatorer för att mäta produktivitet och ta fram information som möjliggör även mer avancerade analyser. I detta avsnitt behandlas hur och redovisat produktivitetsutveckling inom ban- och väghållning 19912009. 2.2.1Allt mindre precist i årsredovisningar I årsredovisningarna för 19951998 redovisade Vägverket à-priser för investeringar, underhåll och drift.44 Kategoriindelningarna av investeringarna varierade dessa år, men infördes kategorierna motorväg, bredväg/fyrfältsväg, normal väg, smal väg och gångcykelväg, som i huvudsak bestått ända tills . För dessa kategorier har redovisat à-priser med tidsserier . började redovisa ett sammanvägt mått för produktiviteten exklusive investeringar, se figur 6. 41Dir 2009:92 och PM , dnr N2010/10/2009:9. 42Statskontoret dnr 2009/220-5. 43Statskontoret 2010:19, Att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen. 44Vägverkets årsredovisning 1995 s. 24, 26 och 27. utvecklingen var baserad på de av drift och underhåll där à-priser fanns beräknade. Investeringarna ansågs enligt årsredovisningen vara för få och ofta inte möjliga att jämföra år . Sammanvägd produktivitet, kostnad och prestationer inom del av drifts- och underhållsverksamheten. årets redovisning är produktiviteten omräknad priserenligt driftindex. Källa: årsredovisning 2001 s. 62. Figur 6 utgör exempel på hur produktiviteten inom drift och underhåll redovisades i årsredovisningar 19992001. Huvudsakliga orsaker till förändringarna mellan åren kommenterades, utom , då det hade funnits anledning och möjlighet att kommentera den uppåtgående kurvan med positiva orsaker. utgick produktivitetsdiagrammet för drift och underhåll och ersattes av styckkostnadstabeller för de delar av underhållet (belagd väg och grusväg) som regeringen begärt återrapportering av. angav 2002 kort att målet om att produktiviteten för drift och underhåll ska öka hade uppfyllts.45 angavs att det fanns problem att mäta produktivitetsutvecklingen och att det därför pågick ett utvecklingsarbete för att skapa nya mått som eventuellt skulle implementeras 2005. angavs att de bristfälliga mått för produktivitetsberäkningar som hade förekommit skulle åtgärdas under 45 årsredovisning 2002 s. 61. I årsredovisningarna angavs att de mål som uppsatts om utveckling av produktiviteten för drifts- och underhållsverksamheten endast delvis hade uppnåtts.46 utvecklades ett nytt mått för drift och underhåll av Vägverket.47 Modellen låg till grund för att bedöma produktivitetens utveckling 20052008. Enligt denna har ökningen mellan åren varit och därmed har målet om ökning av produktiviteten uppfyllts 20062008. I årsredovisningarna redovisades produktivitetsutvecklingen för ett antal delverksamheter (belagda vägar, broar, grusvägar, färjor och vinterdrift) med begreppen positiv eller negativ utveckling. På denna lägre delnivå bedömde att brounderhåll underskridit, medan övriga klarat kravet. 2.2.2Svårt att jämföra produktivitet i årsredovisningar Regeringen har ställt varierande krav på återrapportering från av produktivitet och effektivitet i hela eller delar av verksamheten. redovisade underhållskostnader per spårmeter. Att kostnaderna minskat tolkades av 1992 och 1993 som ett resultat av både ökad produktivitet och minskande resurser för underhåll. Åren 19951999 redovisades olika övergripande och specifika produktivitetsuppgifter för underhåll. redovisade till exempel produktivitet för tågklarering med måttet kronor per spårkilometer, vilket täckte av verksamheten i de dåvarande trafikledningsområdena. Denna redovisning för tågklarering fortsatte till 2004 varefter verksamheten integrerades med . redovisade 1997 även produktivitetsutvecklingen för de delar av produktionsverksamheten som utfördes inom de dåvarande bandistrikten och industridivisionen. Redovisningen omfattade av dessa organisationsdelars verksamhet och resultatet blev en ökning . Produktiviteten skulle enligt regleringsbrevet redovisas för minst hälften av produktionsverksamheten och målet var ökning . På grund av omorganisation av produktionsverksamheten kunde motsvarande redovisning inte jämföras med föregående års. 46Vägverkets årsredovisning 2004 s. 17, 2005 s. 16. 47Vägverkets årsredovisning 2006 s. 42. redovisades produktiviteten för underhåll i form av kostnaden per tågkilometer respektive kostnad per spårkilometer. Produktiviteten inom verksamhetsgrenen Produktion redovisades med bland annat en internationell jämförelse. utvecklades redovisningen av produktiviteten för underhåll enligt denna modell. Produktiviteten redovisades och analyserades i termer av livscykelkostnader per spårkilometer. Livscykelkostnaderna hade minskat , vilket enligt berodde på minskad anslagstilldelning. Produktivitetsredovisningen för verksamhetsgrenen Produktion bestod av ett stort antal nyckeltal för olika delar av verksamheten i enlighet med det förändrade återrapporteringskravet i regleringsbrevet. redovisades produktiviteten på samma sätt som 2000, men lämnade en mindre utförlig redogörelse för produktiviteten inom underhåll då de fleråriga uppgifter som beräknats enligt en internationellt baserad modell utgick trots att mål och återrapporteringskrav var oförändrade. Åren 20032005 hade årsredovisningarna samma struktur som 2002 i frågan om produktivitetsredovisning. hade kraven på återrapportering minskats i regleringsbrevet i och med att endast kostnader per spårkilometer och trafikvolym skulle redovisas i förhållande till målet om ökad effektivitet i underhållet. valde dock att redovisa även de kvalitetsaspekter som verket redovisat tidigare. Åren 20062009 förfinades redovisningen av effektiviteten i underhållet med en uppdelning av trafiken på nya bankategorier. Enligt var dock denna redovisning inte produktivitetsmått. Åren 20072009 innehöll redovisningarna även de kvalitetsfaktorer som nämnts ovan och fördjupade kvalitetsredovisningen med olika kompletterande uppgifter. I samband med förändringar av produktivitets- och effektivitetsdefinitioner har ofta bakåt räknats om med den nya definitionen. Skillnaderna mellan uppgifterna i olika årsredovisningar har i samband med dessa nya beräkningar uppgått till , vilket minskar tillförlitligheten i uppgifter om produktivitetsutvecklingen. En fördjupad studie av redovisning av produktivitet i banunderhåll återfinns i bilaga 1. 2.2.3Nya försök att mäta produktivitet 20052010 Enligt har och , delvis tillsammans med , den senaste bedrivit projektet Tillståndsrelaterad redovisning av väg- respektive järnvägskapital. Betydande resurser har nerlagts inom båda verken för att hitta en modell som bidrar till att öka både produktiviteten och effektiviteten inom investeringar och underhåll. Att man inte nått ända fram i dessa projekt beror enligt till stor del på den komplexitet som är kopplad till produktivitetsmätning inom området. har inlett ett arbete med att utveckla produktivitetsmått. Till grund för detta ligger bland annat Statskontorets rapport om mätning Att mäta produktivitetsutvecklingen inom anläggningsbranschen, 2010:19. Arbetet är indelat i 3 perspektiv: Kortsiktigt starta mätningar av övergripande nyckeltal utifrån de förutsättningar som finns i form av systemstöd etc. pågår datainsamling bland annat via de enkäter som används inom (Förnyelse I Anläggningsbranschen) och som kompletterats med ytterligare produktivitetsmått. Utveckla ett system som på ett effektivt och kontinuerligt sätt stödjer mätning av produktivitet. Projektets syfte och mål är att förstärka den interna kompetensen och förbättra transparensen mellan de digitala systemen vilket menar bör leda till ökade möjligheter för effektiv produktionsmätning. 2.3Bristande rapportering i budgetpropositionerna I budgetpropositioner 19972009, har regeringen redovisat produktivitetsutvecklingen endast för underhållet av vägar samt effektiviteten för banunderhållet. Regeringen har sällan redovisat sin syn på och produktivitetsutveckling i det bedömningsavsnitt som budgetpropositionerna innehåller.48 Regeringen förmedlar trafikverkens redovisningar av produktivitet och kvalitativa omdömen till utan att analysera och bedöma dem i budgetpropositionerna. I några fall ger de kvalitativa uttalanden som hämtats ur redovisning en relativt entydig bild av en negativ produktivitetsutveckling (kostnaderna har ökat, förseningarna har ökat trots att trafiken minskat och så vidare). Regeringen uppmärksammar dock inte om detta och regeringen föreslår inga åtgärder för att höja produktiviteten, till exempel i analys och slutsatser beträffande verksamhet 2005.49 2006/07:1 utgiftsområde 22, s. 59 Analyser och slutsatser. 49Prop 2006/07:1 utgiftsområde 22, s. 55 (underlaget) jämfört med s. 59 (regeringens analys). I budgetpropositionerna uttrycker regeringen höga krav och förväntningar på statsförvaltningens produktivitet, men i senare budgetpropositioner och infrastrukturpropositioner konkretiseras inte dessa ambitioner i produktivitetskrav för och . Den utveckling av produktivitetsredovisningen som kan spåras ur regeringens återrapporteringskrav i regleringsbreven har främst gällt trafikverkens drift och underhåll. Några motsvarande utvecklingskrav har regeringen enligt bedömning inte ställt på redovisningen av produktivitet i investeringsverksamheten. redovisade sammanvägd produktivitet för drift och underhåll i procent åskådliggjort i diagram 19992001, men har efter 2001 övergått till att rapportera icke-kvantifierat och utan sammanvägning på lika högt aggregerad nivå. Detta återspeglar dock i huvudsak de sänkta kraven i regleringsbreven. har ett enda år, 1997, lämnat en produktivitetsredovisning som ger en uppfattning om produktivitet även inom delar av investeringsverksamheten. Övriga år har redovisat endast produktiviteten i underhållet, och då med mått som ändrats vissa år och därmed försvårat jämförelser av utvecklingen mellan åren. I den del av budgetpropositionerna som utgör en rapport till beträffande trafikverkens verksamhet, med regeringens analys och slutsatser, omnämns i regel inte trafikverkens produktivitet, ej heller med de etablerade begreppen prestationer, volymer och kostnader, även när underlaget som redovisats av trafikverken enligt bedömning har gett anledning att påtala en negativ produktivitetsutveckling. och regeringen har 20052010 gjort nya försök att mäta produktivitet. bygger detta arbete på den rapport publicerade 2010.50 50 Statskontoret 2010:19, Att mäta produktivitetsutvecklingen inom anläggningsbranschen 3Trafikverkens förutsättningar för produktivitetsberäkningar I detta kapitel redovisas de hinder mött, och som därmed kan förväntas bli tvunget att hantera, för att mäta produktiviteten i trafikverkens investeringsverksamhet. Underlaget för dessa iakttagelser är den information som lämnats per telefon, i e-post och vid platsbesök och intervjuer på huvudkontor, regionkontor och projektkontor . har genomfört en omfattande sökning efter forskning och utredningar som levererar förslag till hur produktivitet i anläggningsinvesteringar ska mätas och beräknas. Många av de identifierade arbetena har viss anknytning till produktivitetsmätning, men inget har vid närmare betraktelse visat sig innehålla uppmätta värden eller metoder applicerade på investeringar i väg och järnväg. I de fall produktivitet och dess mätning behandlats har det varit inriktat huvudsakligen mot byggbranschen och inte anläggningsbranschen. Det fåtal studier som ägnats åt produktivitetsmätning för väg- och järnvägsområdet har fokuserat på att skapa problemformuleringar och inte på att ange användbara metoder och lösningar. har således konstaterat att den kunskapslucka trafikverken nämnt som en starkt bidragande orsak till frånvaron av produktivitetsmätningar till viss del är korrekt. Bristen på tillämpad forskning, även internationellt, kring produktivitetsmätningsmetoder och uppmätt produktivitet i investeringsverksamhet ger stöd för påståendet att produktiviteten i deras investeringar har varit svår att mäta. kan emellertid konstatera att trafikverken inte själva förefaller ha tagit initiativ till en sådan forskning. forskningsämnesrubrik med tydlig anknytning till produktivitetsmätning i trafikverkens investeringsverksamhet kunde identifieras vid sökningen i trafikverkens databaser över forskningsprojekt . underlag för dessa bedömningar återfinns mer detaljerat i bilaga 2. 3.2Oklara riktlinjer för kostnadspålägg Den viktigaste kostnaden vid investeringar är den direkta produktionskostnad som betalas ut till den entreprenör som bygger anläggningen. Till denna kostnad kommer indirekta kostnader i form av planering, marklösen, projektledning och liknande. uppger att dessa kostnader uppgår till . Hur och när dessa kostnader belastar projekten saknas det enhetliga och tydliga rutiner för. De har i denna gransknings beräkningar av produktiviteten schablonmässigt lagts till vägverksprojektens uppgivna kostnader, men inte på , då hävdat att alla pålägg redan är inräknade i projektens redovisning. I entreprenadkontrakten finns ofta ett villkor att entreprenören får extra ersättning för kostnadsstegringar motsvarande branschens kostnadsutveckling enligt det s.k. E84-indexet. Det finns risk för att indexuppräkning görs på flera nivåer och ändå används som förklaring till att produktiviteten avtagit, trots att den redan inkluderats i beräkningarna. Vilket antagande man gör om vilken indexuppräkning (inflationsjustering) som är relevant påverkar i högsta grad produktivitetsberäkningarna. har tidigare anmärkt på trafikverkens oöverskådliga användning av indexreglering i två publicerade granskningar.51 51Riksrevisionen, RiR 2010:25, Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? och RiR 2011:6, Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 3.3Bristande rapportering av kostnaderna Projektkontorens uppfattning om vad projektet har kostat har i en del fall skiljt sig stort från vad som står i årsredovisningen. I en del fall uppgår skillnaden till betydligt mer än vad som förklaras av rimliga kostnadspålägg för indirekta kostnader och indexuppräkning, särskilt inom . I figur 7 motsvaras varje punkt av ett projekt. Projektets öppnandeår åskådliggörs på den horisontella axeln. Avvikelsen i uppfattningen om vad kostnaden varit framgår på den vertikala axeln. Om projektkontor och huvudkontor är eniga hamnar punkten på 100-procentslinjen. Om projektkontoret anser att det var dyrare hamnar punkten över och om projektkontoret anser att det var billigare hamnar den under 100 procentlinjen. har inte utrett närmare vad orsakerna till skillnaderna är och utesluter inte att felen tar ut varandra. Det viktigaste i just denna granskning var inte de absoluta kronbeloppen, och inte heller att granska årsredovisningen i detta avseende, utan att kostnad och fysiska entreprenaddata var väl kopplade och avsåg samma anläggning. Den konstaterade osäkerheten om kostnaden skapade problem för i produktivitetsberäkningarna eftersom kostnaden ingår i produktiviteten (km/kr). Då endast projektkontoren hade en uppfattning om vad som levererats fysiskt, valdes deras uppgifter beträffande kostnaderna i första hand. Det bedömdes fördelaktigt att i möjligaste mån hämta kostnadsuppgifterna från samma källa. Dessutom delades projekten då så var möjligt i delentreprenader för att öka antalet observationer och därmed öka precisionen i de statistiska bearbetningarna. Denna detaljering återfanns inte i årsredovisningen, utan var beroende av kostnadsuppgifterna från projektkontoren. Figur 7 Förhållandet mellan projektkontorens uppfattning om projektkostnaden och den uppgift som står i årsredovisningarna. I figur 7 har den kostnad projektkontoret angivit dividerats med den som står i årsredovisningen. Om projektet kostat enligt projektkontoret och enligt årsredovisningen blir kvoten . Om det kostat 600 enligt projektkontoret och 400 enligt årsredovisningen blir den i figur 7. kan konstatera att det finns mycket dokumentation, både fysiskt och digitalt, men att den på grund av brist på ingångar och sammanställningar är svår att tillgodogöra sig. Det är svårt att få fram vad som producerats i ett visst projekt, det vill säga de anläggningsdata som en viss projektkostnad ska hänföras till. Såväl digitala som fysiska arkiv har saknat en struktur som skulle ha gjort det möjligt att återfinna rätt dokumentation utan projektledares hjälp. Det har varit svårt att urskilja vilket dokument som är det slutgiltiga (eller det senaste om projektet ej är avslutat). Garantiperioden för entreprenören innebär att projektet inte kan avslutas fullt ut förrän efter öppnandet för trafik. Då görs normalt en garantibesiktning av projektet. Vid den är det en fördel om handlingarna finns samlade. Därefter fördelas handlingarna i järnvägsprojekt på de berörda bandelarna. Därmed blir det mycket svårt att analysera projekten. Även inom de fem åren är det svårt för utomstående eller verksledningen att följa upp projekten. Ofta befann sig underlagen hos projektledarna. Detta verkar ändamålsenligt men framgår inte av de skrivna rutinerna, vilket försvårar uppföljningen. I ungefär vart tionde projekt, omfattande sammanlagt, har trafikverken inte kunnat redovisa vad som blev utfört utöver vad som framgår av projektnamnet (dubbelspår ort Aort B etc.). Tekniska data om anläggningarna finns med hög detaljeringsgrad hos entreprenörerna under pågående projekttid (av naturliga skäl, annars skulle projekten inte gå att genomföra), men tas inte alltid till vara av . I stället återskapas underlagen med lägre detaljering i samband med trafiköppnandet. Informationen om till exempel den exakta placeringen av vägkanter och liknande, som entreprenören på grund av samordningen mellan underentreprenörer och den teknik som använts känner till, sparas inte. Den ersätts av att en ungefärlig mittlinje, som är tillräcklig för NVDB52 och statistiska ändamål, mäts in på nytt. Det är möjligt att den högre detaljeringsgraden som finns i produktionsfasen kan vara användbar för mer precis produktivitetsmätning. Därmed inte sagt att det är ändamålsenligt att registrera allt i ett projekt. Trafikverken har enligt projektledarna haft en praxis att tekniskt kunnande och den tekniska uppföljningen av projekten ska köpas in externt. Trafikverkens egna tekniska kompetens har därmed minskat. Processen har påskyndats av generationsväxlingar . I årsredovisning av investeringsverksamheten anges inte någon variabel som möjliggör kvantitativ jämförelse av projekten och i många fall har /inte kunnat besvara frågor om entreprenadens tekniska innehåll och omfattning utan hjälp av inhyrda konsulter. I flera fall har, som ovan visats, regionadministrationens och den centrala administrationens uppfattningar om totalkostnaderna för projekten divergerat som kunskapen om helhetsbilden inte längre finns kvar inom verket trots att garantiåtaganden återstår. Vid två intervjuer med projektledare framkom att vid erfarenhetsåterföringsmöten som anordnas under och efter projekten närvarade ofta bara de som själva deltagit i projektet.