prop · GZ0318 · 2011-10-14 00:00:00 — Försvarsmakten rapporterar om i sina årsredovisningar är kortfattad och saknar underbyggande resonemang. Det är bland annat oklart på vilket sätt insatserna bidrar till ökad förmåga och vad som egentligen avses med operativ effekt. Exempelvis skriver Försvarsmakten i årsredovisningen att den ökade nationella samordningen mellan Försvarsmakten och andra myndigheter samt internationell samverkan avseende bistånds-/ utvecklingsarbete och polisiär utveckling har ökat den operativa effekten. Det är oklart vad dessa bedömningar baseras på eftersom Försvarsmakten inte gör några separata utvärderingar av sin verksamhet i fält.41 39Den svenska kontingenten i innehåller också s.k. samverkansteam som där går under benämningen MOT Military Observational Teams. Utöver de krav på redovisning som anges i regleringsbreven har funnit ett dokument med krav på återrapportering av de svenska förbandsinsatserna från regeringens sida. Svenskt deltagande i , regeringsbeslut, FÖ2004/71/MIL, . 41De svenska militära cheferna skriver slutrapporter som framför allt innehåller information om sådant som ingår i den svenska chefens huvudansvar, dvs. personal och arbetsmiljöfrågor, utrustning och materiel, eventuella svårigheter på campen samt en ekonomisk redogörelse. Rapporterna har inte till uppgift att svara på hur väl kontingenten har löst sin uppgift eller vilka resultat som har uppnåtts med den svenska närvaron. Svenska bidrag till internationella insatser Regeringens årliga rapportering till innehåller bedömningar om att verksamheten vid de internationella insatser där svensk förband deltagit har genomförts med bra resultat samt att insatserna har bidragit till ökad säkerhet och stabilitet.42 har rapporteringen av enskilda insatser kompletterats med korta omdömen som till exempel att den svenska styrkan bedöms ha god effekt i insatsområdet.43 Vidare redovisas Försvarsmaktens och regeringens bedömning att organisation, utrustning, och bemanning av utlandsstyrkan i stort har svarat mot de krav som ställs.44 Regeringen redogör ibland även för hur Försvarsmaktens förmåga att samverka med civila aktörer har sett ut. Regeringen rapporterade följande: Det svenska bidraget till ISAF har gett erfarenheter av nära samverkan mellan militära och civila insatser i stödet till de afghanska myndigheterna.45 Exakt samma mening återkommer i propositionen året efter. skriver regeringen att det är dess strävan att förbättra samverkan mellan civila och militära aktörer.46 Att samverkan mellan civila och militära aktörer måste förbättras och utvecklas återkommer regeringen till . skriver regeringen att Försvarsmakten samverkar med andra svenska myndigheter, främst Sida, och att samverkan har fördjupats under året.47 Regeringen förklarar inte på vilket sätt samverkan har fördjupats. Det är huvudsakligen i budgetpropositionerna som regeringen i korthet redovisar utvecklingen avseende svenska förbandsinsatser. De specifika propositioner för ISAF och KFOR som regeringen presenterat för innehåller inga bedömningar av vad bidragen har uppnått i termer av resultat eller effekter. 2.5Finansiering av militära förbandsbidrag När regeringen fått bemyndigande att delta med en väpnad styrka i en insats uppdrar regeringen åt Försvarsmakten att ställa en sådan styrka till förfogande. beviljar ett högsta belopp som Försvarsmakten får använda för sitt deltagande. Förbandsbidrag finansieras från utgiftsområde 6, anslag 1.2 Fredsfrämjande förbandsinsatser som Försvarsdepartementet ansvarar 42Snarlika skrivningar i prop. 2005/06:1, 2006/07:1, prop. 2008/09:1, 2009/10:1 43Exempel Kosovo tex.prop. 2009/10:1 utg.omr. 6. och angående prop. 2009/10:1 och 2010/11:1 utg. omr. 2009/10:1 uo 6, prop. 2010/11:1 utg. omr. 6, prop. 2005/06:1. 6, prop. 2006/07:1. 6, prop. 2009/10:1. Svenska bidrag till internationella insatser för.48 Kostnaderna49 för en insats beror bland annat på längden på insatsen, vilken uppgift som ska lösas, geografiskt avstånd från samt vilken typ av förband som sätts in. 2.5.1Ökad tilldelning via anslag för internationella insatser De medel som anslår för fredsfrämjande truppinsatser har ökat . Anslagsökningen motsvarar en fördubbling jämfört med . Förbrukade medel på anslag har ökat i motsvarande grad.50 I diagrammet nedan redovisas hur mycket medel som har tilldelats enligt anslaget för fredsfrämjande förbandsinsatser samt hur mycket av medlen som har utnyttjats. Diagram 2 Tilldelning av anslagsmedel för internationella insatser och utfall (mkr) Källa: Försvarsmaktens årsredovisningar 2001-2009, budgetpropositionerna . Tilldelade medel i tabellen innehåller inte anslagssparande från föregående år eller omdisponerade medel, och därav följer att utfallet är högre än tilldelade medel . 48Anslaget benäms ibland fredsfrämjande förbandsinsatser och ibland internationella insatser. har i denna granskning valt att använda benämningen internationella insatser. 49Begreppet kostnader kommer användas konsekvent i det här kapitlet för att beskriva utfall mot anslag, även om det som redovisas som utfall avsåg utgifter. att använda kostnader konsekvent är att förenkla läsningen. Förändringen skedde i och med införandet av kostnadsmässig anslagsavräkning inom staten 2009 (bet. 2008/09:FiU15, rskr. 2008/09:30). Kostnadsmässig anslagsavräkning betyder att myndigheternas förvaltningsutgifter från och med ska avräknas mot anslag det år till vilket kostnaden hänför sig. (i statlig redovisning 2010:32). har inte tagit hänsyn till inflation och de siffror som anges avser därför löpande priser. 50Anslaget har dock inte sett likadant ut över tiden och kostnader har förts mellan olika anslag och anslagsposter vilket gör det svårt att jämföra tilldelningen över tiden. Svenska bidrag till internationella insatser Ökningen ligger i linje med de ambitionshöjningar vad gäller de militära bidragen till internationella insatser som regeringen har aviserat.51 Vad gäller de specifika insatserna i Kosovo och har gjort en beräkning som baseras på Försvarsmaktens årliga redovisning av kostnader för svenska förbandsbidrag från det att insatserna började . För perioden uppgår förbandsbidraget till Kosovo till en kostnad av nästan och bidraget till till drygt 5,5 miljarder kronor.52 Sammantaget uppgår de redovisade kostnaderna på anslaget för de internationella förbandsinsatserna till under perioden 2001-2010.53 De totala kostnaderna är dock större då detta anslag inte omfattar alla kostnader för militära förbandsbidrag till internationella insatser. 2.5.2Kostnader för internationella insatser särredovisas har kostnaderna för internationella insatser särredovisats. Modellen och anslagsfördelningen för internationella insatser har varierat över tiden men gemensamt har varit att de kostnader som uppstår när Försvarsmakten deltar med militära förband har budgeterats och redovisats separat. tillämpar regeringen en särskild modell, den så kallade särkostnadsmodellen, för beräkning av anslaget (tidigare anslagsposten) för fredsfrämjande insatser. Särkostnadsmodellen bygger på en uppdelning mellan olika kostnader och i korthet handlar det om att endast de kostnader som blir aktuella vid en internationell insats ska redovisas. Exempel på sådana kostnader är lönetillägg vid utlandsuppdrag, förbandsrekognoseringar, inspektionsresor, materieltransporter, ledighetsresor, anpassad materiel, kost, avveckling av camp, hemkomstverksamhet och erfarenhetsseminarium. Till detta kommer även grundlön för reservofficerare, beredskapskontrakterad personal och särskilt rekryterad personal (för detaljerad översikt se bilaga 1). inför försvarsbeslutet och i budgetpropositionen 2007. I inledningen av den nationella strategin för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet lyfter regeringen även fram det faktum att ambitionshöjningen inom området bl.a. tagit sig uttryck i en ökning av resurserna för förbandsinsatser. 52Redovisade utfall för Kosovo (2001 tom 2009) respektive (2003 tom 2009) inklusive kostnader för uppbyggnad av Camp Northern Lights enligt anslag/anslagspost fredsfrämjande insatser. Baserat på Försvarsmaktens årsredovisningar 2001 t.o.m 2009. 53År infördes särkostnadsmodellen vilket gör att det inte är helt rättvisande att jämföra mellan åren innan och efter dess. Trenden att tilldelade medel har ökat kvarstår dock oavsett särkostnadsmodellens införande. Svenska bidrag till internationella insatser De större kostnadsposter som inte räknas som särkostnader utgörs av löner för tillsvidare anställd personal som är utsänd, samt kostnader för den personal som utför lednings- och sambandsuppgifter som genomförs i , bland annat för de personer vid högkvarteret som arbetar med Försvarsmaktens internationella insatser.54 Inte heller den utbildning som förbanden genomför på sitt hemmaförband räknas, utan enbart den specifika missionsförberedande utbildning som sker på Livgardet i anslutning till att förbandet ska skickas iväg. Samtlig materiel införskaffas och avskrivs av grundorganisationen och belastar därmed inte heller den internationella insatsen.55 Uppdelningen kan förefalla enkel och tydlig men innehåller i praktiken vissa gränsdragningsproblem som rör vilka kostnader som ska belasta anslaget för internationella förbandsinsatser. har även tidigare konstaterat att Försvarsmakten har problem med sina underlag för beräkning i enlighet med särkostnadsmodellen.56 2.5.3Riksdagens beslut om förbandsbidrag avser endast särkostnader I samtliga propositioner som har tagit ställning till om svenska militära förbandsbidrag till internationella insatser har även fattat beslut om förväntade kostnader för insatsen . I dessa propositioner klargörs inte att kostnaderna enbart utgör så kallade särkostnader. Att de internationella insatserna är mer omfattande i finansiella termer än vad som redovisas är tydligt. Som Försvarsmakten själva uttrycker det i årsredovisningen : För att kunna genomföra internationella insatser, vilka utgör av Försvarsmaktens verksamhet, krävs ett omfattande arbete i . Detta görs inom ramen för förbandsverksamheten i form av exempelvis utbildning, övningar, rekrytering och förrådshållning.57 2.5.4Flera kostnadsberäkningar för internationella insatser Särkostnadsmodellen utgör inte den enda redovisningen av Försvarsmaktens kostnader för internationella insatser. I rapporteringen till redovisas även sådana kostnader som uppstår för internationella insatser men som belastar andra anslag. Dessa två uppgifter skiljer sig åt. 54Enligt intervju arbetar ca 200-300 personer på Försvarsmaktens högkvarter med uppgifter som relaterar till internationella insatser. Dock inte på heltid. 55Utlandsstyrkan belastas enbart med driftkostnader och underhåll samt kostnader för att återställa materielen till ursprungligt skick. Underlag från Försvarsmakten. 56Se rapportering från årlig revision om årsredovisningarna 2007 och 2009. 2-3/5, Dnr 32-2007-0835; DÅR Rapport 2009 s. 5/6, Dnr 32-2009-0559-1; Löpande granskningsrapport s. 3-4/5, Dnr 32-2009-0559-2 57Försvarsmaktens årsredovisning 2009, s. 13. Svenska bidrag till internationella insatser I tabellen nedan redovisas dels kostnader i enlighet med anslaget internationella insatser, dels kostnader i enlighet med Försvarsmaktens verksamhetsgren internationella insatser. Redovisning av Försvarsmaktens anslagsförbrukning (mkr) Förbrukade anslagsmedel enligt anslag 1.2 Förbrukade anslagsmedel enligt verksamhet Internationella insatser (inkl. anslag 1.1 Förbandsverksamhet) Anslagspost 6:1.2 ( 2007 och 2008) och anslag 1:2.1 (2009 och 2010) Källa: Förbrukade anslagsmedel Prop. 2010/11:1, Prop. 2009/10:1, Prop. 2008/09:1. Av tabellen framgår att kostnaderna för verksamhetsgrenen är avsevärt större än de som redovisas på det särskilda anslag som avser internationella insatser. Det handlar om skillnader i miljarder kronor. Utöver dessa två redovisningar som regeringen presenterar till redovisar Försvarsmakten i sin årsredovisning även kostnader för internationella insatser i enlighet med myndighetens produktredovisning (se bilaga 2). En jämförelse mellan de siffror som redovisas i enlighet med särkostnadsmodellen för anslaget internationella insatser (6:1.2) och de kostnader som Försvarsmakten presenterar i enlighet med produktredovisningen visar också på stora skillnader. Differensen uppgår till drygt två miljarder , knappt en miljard 2009, drygt fem miljarder och drygt två miljarder 2007.58 Samtliga tre uppgifter kan anses ge en bild av hur mycket de internationella insatserna har kostat utifrån olika perspektiv, men visar på svårigheten att få klarhet i vad det svenska engagemanget i internationella insatser faktiskt kostar. 58I årsredovisningen presenterade Försvarsmakten kostnader för internationella insatser på i tabell 3 i huvuddokumentet, utgifter för samma verksamhet på i tabell 4 i samma dokument och direkta utgifter på i bilaga 4 Försvarsmaktens årsredovisning 2007, iakttagelserna framförda i årlig revisionsrapport, Svenska bidrag till internationella insatser Produktredovisningen skulle kunna vara en mätare om totala kostnader men som har påtalat är den fördelning av kostnader som görs inom produktredovisningen inte rättvisande.59 Vid intervjuer på Försvarsmakten framkom att det fortfarande kvarstår problem med fördelningen av materialkostnader.60 Detta innebär att de kostnader som redogörs enligt produktredovisningen inte kan sägas vara fullt ut rättvisande. Både Försvarsmakten och Försvarsdepartementet anser att produktredovisningen inte fullt ut går att använda sig av eftersom uppgifterna som presenteras i enlighet med denna inte är tillförlitliga.61 Regeringen har i flera sammanhang aviserat en tydlig ambitionsökning isåväl kvalitativa som kvantitativa termer. Tilldelade medel för internationella insatser har fördubblats . Antalet utsända personer i svenska förbandsbidrag har dock inte ökat imotsvarande utsträckning utan ligger, med något undantag, på en relativt jämn nivå. Det finns flera politiska motiv för att bidra med svenska militära förband till en internationell insats. finns det inga tydliga formuleringar iunderlagen till riksdagsbeslut om varför bidrar eller vad det svenska bidraget förväntas uppnå i mer konkreta termer. Det finns inte heller några tydliga referenser till de mål som har formulerats av den organisation som leder den militära insatsen. Den rapportering som Försvarsmakten presenterar är framför allt inriktad på att redovisa närvaro och förmågeutveckling. Regeringens årliga rapportering till innehåller kortfattade bedömningar som till exempel att verksamheten har genomförts med bra resultat, att insatserna har bidragit till ökad säkerhet och stabilitet samt att organisation, utrustning och bemanning svarar mot de krav som ställs. Det är dock oklart vad dessa bedömningar baseras på. 59År 2007 framfördes i en promemoria ställd till Försvarsmakten att de materielkostnader som uppstår vid internationella insatser och som är betydande inte avskrivs på ett rättvist sätt. Årlig revision PM 2007, Dnr 32-2007-0835, s. 2-3. framfördes i rapport ställd till Försvarsmakten att personalkostnaderna som redovisades om internationella insatser sannolikt var för låga då enbart de direkta lönekostnaderna för utlandsstyrkan och NBG uppgick till ett högre belopp än de i produktredovisningen angivna beloppen. Årlig revision, rapport Dnr 32-2008-0655-3, s. 3. tog upp synpunkter på att internationella insatser redovisades med positiva utfall på kostnader för materiel vilket gav sken av att insatserna haft intäkter istället för kostnader för materiel. Årlig revision, rapport Dnr 32-2009-0559, 61Årsredovisningarna 2007-2009 se även ÅR rapport s 3/10, Dnr 32-2008-0655-3 Svenska bidrag till internationella insatser Regeringen har betonat ökad samverkan mellan civila och militära aktörer men har inte förtydligat hur Försvarsmakten ska öka samverkan med svenska civila myndigheter som agerar på plats. Regeringen har rapporterat till att Försvarsmaktens förmåga till civil-militär samverkan har ökat, men att den även fortsättningsvis måste öka. Detta visar att regeringen har högre ambitioner för verksamheten än hur den ser ut . är det oklart vad bedömningarna baseras på och vad som måste öka för att uppnå god samverkan. som det finns ett särskilt anslag för beslut om resurser till internationella insatser är det oklart vad de totala kostnaderna uppgår till. Det hänger bland annat samman med att den särkostnadsmodell som används endast visar de extra kostnader som uppstår i samband med en internationell insats. Beräkningar i enlighet med denna modell används både i den årliga beredningen av statsbudgeten och i regeringens underlag inför riksdagsbeslut om enskilda förbandsbidrag. I Försvarsmaktens redogörelse till regeringen om kostnader för internationella insatser redovisas även i enlighet med beräkningsmodellen produktredovisning. En jämförelse mellan de kostnader som presenteras i produktredovisningen och de som redovisas i anslagsredovisningen visar på väsentliga skillnader i utfall. Svenska bidrag till internationella insatser Svenska bidrag till internationella insatser 3Bidrag i form av civil och militär personal bidrar med ett stort antal militärobservatörer, poliser och civila experter, så kallade sekonderingar, till olika internationella insatser som genomförs inom ramen för FN, EU, eller annat bilateralt eller multilateralt organ. Insatsernas karaktär varierar och kan innefatta bland annat medling, rådgivning, förhandlingsstöd, övervakning, utbildning, förtroendeskapande åtgärder eller stärkande av rättsstaten. Det kan även vara personal som ska hantera administrativa funktioner så som löner och personalfrågor samt tekniker av olika slag. Gemensamt för personalbidragen är att de består av enskilda individer som arbetar utifrån uppdrag som har formulerats av den organisation som leder insatsen.62 ansvarar för att besluta vilka insatser som ska prioriteras, i vilken omfattning ska bidra samt för rekrytering av personal som svarar mot formulerade krav. Bidrag i form av civil och militär personal till internationella insatser hanteras av flera myndigheter som i sin tur är underställda tre olika departement; , och . har en särskild roll då det är detta departement som beslutar om inriktning, omfattning och finansiering av de svenska personalbidragen. Sammantaget är ett stort antal personer inom olika myndigheter engagerade i att rekrytera personal och bemanna olika tjänster.63 62Processerna för hur bemanningen går till skiljer sig mellan olika organisationer. Som exempel kan nämnas att FN vanligtvis efterfrågar bidrag med personal till sina insatser i generella termer medan EU skickar ut listor med specifika uppdragsbeskrivningar i form av så kallade Call for Contributions. 63För att hantera förfrågningar om bidrag från internationella organisationer och prioritera mellan politiska önskemål och myndigheternas kapacitet att hitta rätt personal finns en så kallad Beredningsgrupp för personalärenden. Denna grupp har bestått av representanter på gruppchefsnivå från både och myndigheter. uppgift från sammanträder gruppen månatligen med syfte att behandla aktuell rekrytering och sekonderingsärenden till civila krishanteringsinsatser, inklusive militärobservatörer. Beredningsgruppen har funnits i olika former . Jfr SOU 1999:29. /11 har ansvaret för gruppen förts över till . Enligt uppgift från FBA kommer gruppen att ha samma grundläggande roll som tidigare men kommer delvis arbeta enligt nya former. Svenska bidrag till internationella insatser 3.1Motiv och utgångspunkter för personalbidrag Det finns en rad motiv och utgångspunkter för det svenska engagemanget i form av personalbidrag till internationella insatser. Som framgått tidigare är det framför allt utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar och prioriteringar som ska vara styrande för svenskt deltagande i internationella insatser.64 I grunden handlar ett beslut om svenskt engagemang om hur bedömer en aktuell situation, men det kan även finnas intresse från svensk sida att visa solidaritet eller engagemang visavis den organisation som leder den internationella insatsen. Ett engagemang från svensk sida kan även handla om att svara på en internationell förväntan på om att bidra. Andra utgångspunkter att beakta är att har en uttalad ambition att vara en lojal bidragsgivare och ha ett brett geografiskt engagemang.65 Regeringens uttalade ambitionsökning är inte lika tydlig som när det gäller militära förbandsbidrag men regeringen har bedömt att efterfrågan på svensk expertis är stor. Regeringen har slagit fast att svenska bidrag i form av stöd från rättsväsendet måste öka för att tillgodose de internationella behoven.66 Vidare finns det en ambition om att ska bemanna av EU:s civila krishanteringsinsatser. När det gäller bemanning med militära observatörer baseras prioriteringarna bland annat på att vill visa engagemang i FN samt att visa engagemang för internationella insatser där inte bidrar med militära förband. Flexibilitet bedöms i dessa sammanhang vara viktigt för att snabbt ska kunna svara på de behov som uppkommer.67 breda ansats till deltagande i internationella insatser har resulterat i att /2011hade 232 civila personer och 27 militärobservatörer utsända till ca 30 olika insatser fördelade på cirka 20 olika länder i världen. Sammanlagt var 259 personer utskickade via sju olika myndigheter. För en detaljerad översikt av de svenska personalbidragen se bilaga 3. 2007/08:51 samt en intern interdepartemental promemoria som formulerades . Intern interdepartemental promemoria PM UD och FÖ, daterad , slutlig version daterad . 2007/08:51, s. 20. Svenska bidrag till internationella insatser 3.2Flera myndigheter bidrar med personal Bidrag i form av personal hanteras av flera myndigheter. Försvarsmakten, RPS, MSB och FBA är involverade i personalbemanningen. har allt fler myndigheter engagerats. Exempelvis bidrar även , , , och Kriminalvården med personal till olika insatser. 3.2.1Svårt få fram en översikt över myndigheternas bidrag Det är svårt att få fram en översikt över omfattningen och inriktningen på svenska personalbidrag samt hur engagemanget utvecklats . FBA har i uppdrag att till redovisa antalet utsända civila personer. Denna översikt ger en bild av läget vad gäller civil personal . är det för en utomstående betraktare inte helt lätt att få en bild av hur det svenska engagemanget ser ut i sin helhet, hur det ser ut på årsbasis eller hur det förändras . Det är bland annat svårt att i efterhand göra en sammanställning utifrån myndigheternas årsredovisningar på grund av att myndigheterna redovisar sitt deltagande på olika sätt.68 Som en konsekvens går det inte heller att utifrån dessa redovisningar göra en jämförelse mellan myndigheterna. För att få en bild av hur berörda myndigheters bidrag har sett ut har gjort en översikt av utsänd personal baserad på sammanställningar samt Försvarsmaktens årsredovisningar. Av tabellen nedan framgår antalet utsända personer från olika myndigheter i december åren 2008 - 2010.69 68Exempelvis redogör RPS och FBA för antalet sekonderade medan MSB redogör för sin internationella verksamhet som helhet, utan att urskilja sekonderingarna. Försvarsmakten redogör för antalet utsända, men det är oklart om det rör sig om årsarbetskrafter eller det totala antalet utsända personer. 69Tabellen är inte helt rättvisande eftersom den visar antalet civila utsända en viss månad medan Försvarsmaktens utsända baseras på årsredovisningarna. Svenska bidrag till internationella insatser Tabell 2: Utsänd personal per myndighet i december år 2008-2010 Källa: Sammanställningen baseras på FBAs rapporteringen till UD om utsända Civil personal i freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande åtgärder, samt Försvarsmaktens årsredovisningar 2008-2010. Av tabellen framgår att antalet utsänd civil personal från de aktuella myndig- heterna har ökat .