prop · GZ0323 · 2011-10-25 00:00:00 — Det är viktigt att uppdraget att samverka är tydligt och förankrat. Problem med gränsdragningar mellan olika förvaltningar inom kommunen kan delvis lösas genom tillsyn enligt tjänstemän på . Personer som exempelvis ansöker om insatser enligt LSS har rätt att få ett beslut om de har rätt till insatsen. Får de inget beslut utan i stället hänvisas till en annan förvaltning som handlägger ärenden enligt SoL så är det något som kan granska. Eftersom kommunen enligt SoL har det yttersta ansvaret för dem som vistas i kommunen, kan det även i ett akut skede hända att kommunen måste bevilja insatser i avvaktan på att en annan huvudman övertar ansvaret. Om en kommun avslår en ansökan med hänvisning till att en annan kommun eller en annan huvudman har ansvaret, kan ansvarsfrågan prövas rättsligt av en förvaltningsdomstol. Enskilda människor kan också initiera tillsyn inom genom anmälan till Socialstyrelsen.182 Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Incitamenten för samverkan saknas De aktörer vi talat med nämner också att ett prestationsbaserat ersättningssystem leder till att incitamenten att samla de olika kompetenserna kring ett barn försvagas. Ett exempel är att teamet får en pinne vid hembesök hos ett barn. Om tre handläggare samordnar sig och gör besöket tillsammans blir det en pinne i stället för tre, trots att det är bättre både för familjen och för aktörerna att samordna besöket. Flera aktörer har också uppgett att det är problematiskt att privata aktörer saknar villkor om samverkan i sina uppdrag. Det leder till att de inte prioriterar samverkan då en sådan kan vara tidskrävande och på kort sikt olönsam för den egna verksamheten. Tjänstemän på anser att detta inte bör vara ett problem eftersom kommunerna har ansvar för att även upphandlad enskild verksamhet bedrivs på ett sätt som överensstämmer med lagstiftningen. Tjänstemännen anger vidare att tillsynsuppgift omfattar även den enskilda verksamheten, både den som har tillstånd enligt LSS och SoL att bedriva verksamhet och enskilda som bedriver verksamhet enligt avtal med kommunerna utan att behöva tillstånd. Ytterligare ett samverkanshinder är enligt flera aktörer att samverkan ofta är personbunden. I olika verksamheter kan det finnas väldigt engagerade personer som driver fram samverkan, men då dessa slutar tar inte efterträdarna över arbetet och samverkan minskar. Några av de verksamhetschefer som vi har intervjuat anser att det tyvärr krävs ett personligt engagemang för att driva samverkan. En annan chef påpekar att om reglerad samverkan saknas så är det lättare att avstå från att samverka. 4.3.1Förslag på lösningar som prövats i praktiken Individuella planer har tidigare i avsnitt 3.2.2 beskrivits ur föräldrarnas synvinkel. Även aktörerna har erfarenheter av dessa planer. har tidigare framfört att en individuell plan enligt LSS ger ett tydligare samordningsansvar och bättre förutsättningar för förändring och problemlösning.183 Trots detta visar undersökningar som gjorts att det är få barn som har en individuell plan enligt LSS, och att det bland annat kan bero 183 (2002) Individuell plan på den enskildes villkor, slutrapport. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning på bristande samverkan.184 Dessutom finns en rad faktorer som gör att det är svårt att samordna individuella planer som personer med funktionsnedsättning har.185 En utredare som för räkning har undersökt användandet av individuella planer anser att det för att planen ska fungera krävs att alla såväl brukaren som aktörerna tycker att planen är lika viktig. Om planen inte är förankrad på alla nivåer i en organisation kan det innebära ett hinder för den enskilde att få en plan.186 Företrädare för anser att den individuella planen kan utgöra ett instrument för samverkan, men att det inte används i den grad som vore möjlig. SKL anser att det finns för många olika planer inom olika områden.187 De aktörer som har talat med anser att individuella planer kan vara både positiva och negativa, beroende på vems perspektiv man utgår ifrån. För den enskilde är planen bra anser de. Aktörerna träffar varandra, vilket gör det lättare att arbeta åt samma håll. Aktörerna anser att om en individuell plan användes mer skulle föräldrarna avlastas ett antal möten och dubbelarbetet för aktörerna skulle också kunna undvikas. Däremot framför aktörerna att en individuell plan enligt LSS inte utgör ett samordningsinstrument eftersom de olika aktörerna fortfarande behöver upprätta egna planer på en mer detaljerad nivå som är anpassad till det egna uppdraget. En intervjuad chef utryckte följande: Ska det vara en plan så ska det vara en huvudman som gör rubbet. Alla brukare vill inte heller ha en individuell plan enligt LSS säger de aktörer intervjuat. Dessutom anser aktörerna att planen ägs av individen och det är upp till honom, henne eller vårdnadshavare att bestämma vilka som ska kallas till möten och ingå i planen. Det innebär att aktören inte kan bestämma eller påverka vilka som ska samverka kring den individuella planen. Aktörerna för också fram att samverkan är något som måste komma tidigare än planen eftersom man måste ha en diagnos innan man ens får en LSS-insats.188 Den individuella planen medför också ett stort arbete på handläggarnivå där den tyngsta delen hamnar på kommunala handläggare. Det har bidragit till att handläggarna är kritiska till den lagförändring som trädde i kraft och som innebär att alla som får minst 2009/10:166 Uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitik och grunden för en strategi framåt. 185Socialstyrelsen (2007) Gemensam planering på den enskildes villkor. 188Detta avser personkrets 1 och 2 men inte personkrets 3 i LSS, se bilaga 1. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning en LSS-insats ska erbjudas en plan. Det upplevs inte som meningsfullt för handläggarna att upprätta en plan för en person som kanske inte har något egentligt behov av en plan. Chefer vi talat med ser positivt på lagändringen, men förstår handläggarnas oro för merarbete. har framfört att det kanske finns en övertro på vad man kan åstadkomma med individuella planer.189 SKL ställde sig positivt till förslaget om att individuell plan ska erbjudas den enskilde. Eftersom lagändringen relativt trätt i kraft känner inte företrädare för närmare till hur kommunerna ser på lagändringen. SKL anser att kommunerna troligtvis inte upplever det som en ny fråga eller ett nytt sätt att arbeta. Om kommunen redan följer den bindande föreskriften om samverkan i rehabilitering och habilitering190 har kommunen redan ett etablerat arbetssätt som kan appliceras även här.191 Avsaknaden av samverkansavtal för att formalisera samverkan kan leda till att samverkan inte kommer till stånd. samverkansavtal i kommunerna och kommit fram till att flertalet kommuner saknade avtal som reglerar insatserna för barn med gränsöverskridande behov, dit barn med funktionsnedsättning kan räknas. Av de avtal som fanns reglerade merparten samverkansformer mellan huvudmän. ansåg att om dessa avtal speglar hur väl utvecklad samverkan är, kan det finnas anledning till oro, eftersom enbart 43 kommuner (motsvarar ) uppger att de tecknat samverkansavtal. hade 15 av dessa kommuner svarat bra eller mycket bra på frågan om hur avtalen fungerade. Många av de kommuner som inte hade avtal var dock intresserade av att upprätta samverkansavtal.192 För barn och unga med psykisk ohälsa uppgav av kommunerna i öppna jämförelser 2010 att de har samverkansavtal med andra relevanta aktörer inom ett eller flera viktiga områden.193 De aktörer som träffat har olika erfarenheter av samverkansavtal. Vissa tycker att avtal kan underlätta samverkan och ge aktörerna mandat att samverka. kan handläggarna känna att de borde kunna samverka även utan avtal. En handläggare menar också att avtal kan vara personbundna. De hålls vid liv tills någon slutar. 192Socialstyrelsen (2005) Nationell kartläggning av samverkansavtal kring barn och unga med funktionshinder. 193Socialstyrelsen (2011) Lägesrapport Hälso- och sjukvård och socialtjänst. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Aktörerna är ense om att om man ska ha ett samverkansavtal ska det vara på en övergripande nivå och att av avtalet ska tydligt framgå vem som har samverkansansvaret. Om det är förankrat uppåt blir det lättare för tjänstemännen att mötas kring individen, och legitimitet för samverkan skapas därmed nedåt i organisationen. Tjänstemän vid delar denna syn och anser att det är viktigt att ha en plattform att utgå ifrån. En sådan finns enligt tjänstemän vid redan i befintlig lagstiftning. Ett antal aktörer nämnde de så kallade BUS-avtal194 som de har erfarenheter Några var positivt inställda till avtalen medan andra inte var det. En aktör framförde att avtalet missgynnade kommunerna i relation till , medan en annan aktör hade erfarenheten att avtalet tvingade fram samverkan mellan aktörerna, och det ledde till att man sedan kunde fortsätta att mötas i samverkansgrupper trots att avtalet inte var förnyat. Inom finns det också särskilda barnplaner, men erfarenheterna av dessa planer är inte goda då det anses vara mycket svårt att vara barnlots och samordna allt. är positivt inställd till och anser att det är ett bra sätt att reglera fram samverkan. De aktörer som deltog vid BUS-mötena hade alla mandat att fatta beslut. I kapitel 2 nämns en rad exempel på åtgärder som har syftat till att skapa förbättringar för personer med funktionsnedsättning och deras familjer. Vissa av exemplen rör lösningsförslag på samordningsproblem. En del av lösningsförslagen har hunnit utvärderas, medan andra, exempelvis modellområdesprojektet, ännu inte avslutats och därmed inte går att uttala sig om. Gemensamma nämnder skulle enligt regeringen skapa formella förutsättningar för att fördjupa samverkan under en politisk ledning och med gemensam finansiering.195 Det är få kommuner och landsting som har valt att inrätta en gemensam nämnd. Enligt material från SKL fanns det 2007 tre gemensamma nämnder inom sjukvårdsområdet och fem gemensamma nämnder inom sjukvårds- och omsorgsområdet.196 Förklaringen till att det inte finns fler gemensamma nämnder inom dessa områden kan vara att det inom medborgarnära service (förskola, skola samt vård och omsorg) är svårt att göra effektivitetsvinster genom att inrätta en gemensam nämnd. Effektivitetsvinster kan åstadkommas i verksamheter som är lättare att 194BUS står för Barn, Ungdom, Samverkan. Avtal som syftar till att samordna insatser kring barn och ungdom som behöver särskilt stöd. 2002/03:20. 196SKL (2009) Kommunala samverkansformer. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning organisera över ett större geografiskt område.197 Ytterligare en förklaring skulle kunna vara att med en gemensam nämnd lämnar en aktör över ansvaret för verksamhet till en annan aktör. Om det är verksamhet som kostar mycket skulle det kunna vara känsligt för en kommun att lämna över ansvaret för skötseln av verksamheten men fortfarande ha betalningsansvaret.198 fördes ansvaret för tillsynen av och verksamhet enligt LSS över från länsstyrelserna till . förändrades tillsynsroll från en mer stödjande till en mer kontrollerade roll.199 Det har dock visat sig att tillsyn brustit. Myndigheten har inte klarat av sin tillsyn av olika boende och institutioner fullt ut beroende på personalbrist och för att reformen krävt ett stort utvecklingsarbete. Enligt bidrar kravet att genomföra tillsyn av olika boenden och institutioner till att man inte kan prioritera områden där det inte finns samma krav.200 4.3.2Andra lösningsförslag våra intervjuer Hur underlätta samverkan mellan nuvarande aktörer? På frågan om vad staten kan göra för att underlätta samverkan svarar flera av de aktörer som har träffat att en huvudman som både beviljar, utför och finansierar samtliga insatser vore bra. Aktörerna poängterar dock att de är medvetna om att det inte är ett rimligt alternativ eftersom verkligheten är alltför komplex och ingen aktör är beredd eller kapabel att ta ett sådant ansvar. De reformer som genomförs inom handikappområdet upplevs även som mycket positiva. Som en aktör från habilitering utryckte det: Man vill ändå inte tillbaka till omsorgsnämnden då det var vi som ägde barnen och hade allting. påpekar aktörer från både och kommunen att en huvudman för exempelvis personlig assistans skulle lösa en del samverkans- och samordningsproblem. Flera representanter från anser att staten borde ansvara för personlig assistans och assistansersättning. Frågan om förstatligande har tidigare tagits upp i slutbetänkande201. 197Sveriges Kommuner och Landsting (2007) och gemensamma nämnder, Studie utförd på uppdrag av Kommunala kompetensutredningen. 199Material från hemsida: Från stöd till kontroll så förändras tillsynen. 200Artikel , mejl från inkommen (). 201SOU 2008:77 Möjlighet att leva som andra. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Regeringen har dock uttalat att det nuvarande huvudmannaskapet för stöd och service inte ska ändras.202 Aktörerna anser att en gemensam budget kan underlätta på nivå. Med en gemensam budget skulle de ekonomiska incitamenten att försöka skjuta över ansvaret för stöd till andra förvaltningar minska. Ett mer långsiktigt tankesätt skulle kunna främjas. har en liknande uppfattning och menar att en förbättrad samverkan mellan aktörerna kan ge en bättre användning av samhällets resurser, trots att det på kort sikt är resurskrävande att bygga upp denna samverkan.203 direktiv och mandat uppifrån kan behövas för att samverka. Ett exempel på detta kan vara tydliga styrdokument som inte motsäger andra verksamheters inriktning. Ett annat exempel är att kommunerna tydliggör de olika förvaltningarnas mandat. Det är viktigt att ge signaler till verksamheten att man ska samarbeta och poängtera att samverkan tar tid. Samverkan behöver formaliseras på chefsnivå och kompetensen som krävs för att kunna samverka måste uppdateras kontinuerligt. Det krävs kunskap om varandras verksamheter och varandras yrkesroller. Det krävs också att rollerna är tydliga och att det finns en ansvarig med mandat att fatta beslut om vem som ska ansvara för samverkan och vad den egna organisationen ska ha för roll. Aktörerna nämner också att geografisk närhet till varandra gagnar samverkan. Att staten på ett aktivare sätt informerar verksamheter vid förändringar av exempelvis lagar och regler efterfrågas också, likaså att kommunernas ekonomi inte belastas mer än vad som kan anses vara Det ska inte enbart vara kommunerna som bekostar samverkan. Privata aktörer behöver få tydliga uppdrag att samverka. Om ersättningen är prestationsbaserad anser aktörerna att även samverkan ska löna sig. Trots att samverkansansvaret ska ligga hos aktörerna tycker de att föräldrarna har ett ansvar att samarbeta med dem. En särskild samordningsansvarig person Frågan om var samordningsansvaret av insatser till personer med funktionsnedsättning ska ligga har bland annat diskuterats av och i samband med det gemensamma arbetet med att ta fram föreskrifter om samverkan inom rehabilitering och habilitering. I första förslag skulle det finnas en samordningsansvarig i varje landsting som skulle vara samordningsansvarig för kommun och landsting. SKL stödde inte förslaget eftersom de ansåg att det inte skulle fungera. Frågan om vilket mandat den ansvarige skulle ha var svår och dessutom ansåg SKL att det inte 2009/10:176 Personlig assistans och andra insatser åtgärder för ökad kvalitet och trygghet. 203Socialstyrelsen (2011) Lägesrapport Hälso- och sjukvård och socialtjänst. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning blir flexibelt om en viss aktör alltid ska hålla i samordningen. och enades i stället om formuleringen att vid ett samverkansmöte får någon som är ansvarig för samordningen utses.204 De företrädare för stat, kommun och landsting som har intervjuat har olika uppfattningar om var ansvaret ska ligga. Enligt några av dem bör ansvaret för samordningen finnas hos flera olika aktörer. Vissa hade åsikten att alla som kommer i kontakt med barnet ska ha ett gemensamt samordningsansvar. Andra anser att ansvaret för att starta samverkan kan ligga hos den aktör som först kommer i kontakt med individen och identifierar ett behov av samverkan och samordning av insatser. Det hindrar inte att ansvaret sedan kan övertas av en annan aktör om det passar bättre. Var samordningsansvaret ska ligga beror enligt flera aktörer på vad ärendet handlar om. kuratorer eller kommunens LSS-handläggare nämndes som exempel på personalkategorier som skulle kunna ha samordningsansvaret. I en studie som rör förhållandena i ett enskilt län nämns att kuratorerna tidigare hade en sådan roll men att detta ansvar numera har glidit över till LSS- handläggarna och . I studien diskuteras om ansvaret är något som aktörerna har kompetens och möjlighet att utföra.205 Även tjänstemän på anser att tydliga ansvarsroll för barn med funktionsnedsättning försvann i och med att LSS infördes. När kommunerna tog över ansvaret hade de inte den resursbas som hade.206 Enligt de aktörer vi har mött finns också nu landstingskuratorer som i viss mån har en roll som samverkansansvariga men det är oklart hur vanligt det är. De olika aktörer som vi har intervjuat är alla överens om att ingen aktör vill ha rollen som samverkansansvarig eftersom den är så krävande. Aktörerna delar därför föräldrarnas uppfattning om att en fristående person som sköter samordningen, även utanför kontorstid, kan behövas. se att en sådan försöksverksamhet startar. Modellen med personligt ombud207 som finns för personer med psykisk funktionsnedsättning skulle kunna användas där det behövs anser de. En person som sköter samordningen skulle enligt aktörerna avlasta föräldrarna, men även kunna samordna olika förvaltningar med varandra och se till att ärenden hamnar på rätt bord. En aktör uttrycker att även när 204Intervju , intervju SKL . 205Åkerström , Rapport från FoU-Jämt 2004:3. 207Persoliga ombud har prövats inom psykiatrin och har i en studie visat sig både förbättra livet för de personer som får ett ombud samt sänka kostnaderna för samhället genom att skapa goda förutsättningar för ett bättre och effektivare resursutnyttjande kring personer med psykisk funktionsnedsättning. Se , i län (2006) Det lönar sig Ekonomiska effekter av verksamheter med personligt ombud samt avsnitt 4.2.1 i denna rapport. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning föräldrarna får stöd så har de många kontakter. En samordningsansvarig skulle då kunna hjälpa föräldrarna. En slags spindel i nätet efterfrågas, som vet vad som gäller och vad föräldrar och aktörer måste göra. Aktörer uttrycker det som att det måste finnas någon som samordnar samverkan. Nationell guide och kunskapscenter En nationell guide som innehåller information om olika stödformer och vilka huvudmän som tillhandahåller stödet upplevs som både bra och dålig av de aktörer vi träffat. Aktörerna anser att om sådan guide ska finnas måste den hållas uppdaterad och vara övergripande. Tas en guide fram ska staten, exempelvis , ansvara för den. En aktör för fram att det kanske borde ges ett direktiv till kommunerna om vad som ska stå på deras hemsidor eftersom det kan se väldigt olika ut. Man nämner också att ett nationellt skulle kunna vara bra för att inhämta kunskap. I budgetpropositionen anges att kommer att få i uppdrag att dels samla in kunskap om personer med flera och omfattande funktionsnedsättningar samt omfattande hälsoproblem, dels föreslå hur nuvarande stöd på nationell nivå kan vidareutvecklas. Stödet ska utformas med bibehållen ansvarsfördelning och på ett sätt som möjliggör att kostnaden för verksamheten långsiktigt ska kunna bäras av de landsting och kommuner som behöver det.208 Samtliga aktörer som har träffat anser att stödet till barn och unga med funktionsnedsättning inte är organiserat så att Stödet ges av flera olika aktörer med olika uppdrag, olika mandat och olika förutsättningar för att samverka. Att stödet är utlagt på flera olika huvudmän försvårar samverkan och skapar förvirring hos alla inblandade. Skilda budgetar bidrar till samordningsproblem både inom och mellan huvudmän. Huruvida mer eller mindre lagstiftning behövs för att lösa problemen med samverkan och samordning råder det delade meningar om. Stora hinder för samverkan mellan aktörerna är tidsbrist, okunskap om andra aktörer, olika budgetar, oklara befogenheter, otydligt uppdrag, att samverkan inte är förankrad i hela organisationen och i övrigt dåliga förutsättningar för att kunna samverka. Ett annat hinder är prestationsbaserade ersättningssystem som försvagar incitamenten att samverka. 2010/11:1, utgiftsområde 9. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Individuella planer enligt LSS kan fungera bra för den enskilde enligt aktörerna. Själva upplever de att planerna medför mycket arbete och att de inte alltid är meningsfulla att upprätta. Planerna garanterar inte heller samverkan. Det är oklart om en individuell plan enligt LSS kan fungera som samordningsinstrument. Huruvida samverkansavtal är ett instrument som kan förbättra samverkan råder det delade meningar om. Privata aktörer saknar villkor för samverkan i sina avtal, vilket aktörer inom offentlig verksamhet upplever som problematiskt. verkar offentliga aktörer sakna kunskap om att villkor om samverkan kan ingå i avtal med privata aktörer. Lösningsförslag som dagens aktörer och föräldrar föreslår skiljer sig inte från tidigare förslag. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning en kalkyl av samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter 5.1En lösning som kompletterar befintlig samverkan Av granskningen framgår att regering och riksdag har gjort många satsningar som bland annat syftat till att både förbättra samverkan mellan aktörerna och samordningen av insatser. De föräldrar och aktörer som har intervjuat menar att både berörda familjer och offentliga aktörer tjänar på en bra samverkan. Vinsten ligger främst hos individen enligt aktörerna, men även organisationerna tjänar på att det behövs färre utredningar och möten alla får samma information, man får en bättre helhetssyn och arbetstid kan sparas in. Brist på samverkan kan orsaka konflikter inom och mellan organisationer, vilket kostar arbetstid, frustration och leder till att familjen inte får det den behöver. om man inte samverkar. Även om nätverksmöten kan ta tid när de genomförs så ger de mer tillbaka i form av ökad samsyn säger många av dem vi talat med. Trots alla satsningar och trots att alla är överens om vikten av en väl fungerande samverkan, vittnar både föräldrar till funktionshindrade barn och inblandade aktörer fortfarande om brister i samverkan och samordning av insatserna. Samverkan ses som något självklart men i praktiken krävs både kunskap om hur man samverkar och förmåga att driva den . Det krävs också att alla inblandade från utförare av insatser ända upp till den politiska ledningen är överens om dess vikt. Att samverka är att ingå i en pågående process och ett arbetssätt i ständig utveckling, vilket ställer höga krav på de berörda verksamheterna. Det innebär en oupphörlig utmaning för organisationerna. Det finns ett regelverk som styr samverkan men dess implementering är en process som tar tid. Det långsiktiga målet är att genom denna process åstadkomma de vinster som både föräldrar och aktörer är överens om att en välfungerande samverkan kan generera. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Det långsiktiga arbetet kan behöva kompletteras med ytterligare insatser. Föräldrar till funktionshindrade barn behöver avlastas sin samordningsbörda även på kort sikt. Oavsett vilken insats som diskuteras i detta avsnitt, ersätter den inte ansvaret för samverkan som enligt regelverket vilar på berörda huvudmän och aktörer.