prop · GZ0336 · 2011-11-30 00:00:00 — Oförbrukade bidrag och beviljade men ännu inte inbetalade bidrag i projekt där forskningens fulla kostnader inte är täckta innebär framtida åtaganden om samfinansiering. Det går inte att ur lärosätenas interna redovisning få samlad kunskap om hur mycket av lärosätenas resurser som är intecknade på detta sätt. Den skattning som har gjort utifrån volymen oförbrukade bidrag indikerar att det framtida samfinansieringsbehovet motsvarar cirka en tredjedel av dagens myndighetskapital. Utöver detta kan medel vara intecknade i form av samfinansiering Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning av beviljade bidrag som ännu inte har betalats ut. Framtida resurser kan också vara intecknade kommande år i form av löften om forskningstid finansierad med basanslag till bidragsfinansierade projekt. genomgång tyder på att lärosätena har bristande kännedom om i vilken utsträckning morgondagens basanslag eller dagens myndighetskapital är intecknade på detta sätt. Sammantaget innebär förekomsten av medel som har intecknats , men som inte framgår av redovisningen, en finansiell risk liksom en risk för att beslut om basanslagets användning fattas på bristfällig grund. Svårt att följa upp vad basanslaget används till Av lärosätenas externa redovisning är det svårt att avgöra hur mycket forskningsmedel som har betalats in och förbrukats vid ett lärosäte . Det finns heller inga krav på att lärosätena ska kunna redovisa hur basanslaget används och om det skiljer sig från användningen av bidrag. Ett utvecklingsarbete för att den interna redovisningen ska ge ett bättre informationsinnehåll pågår vid flera lärosäten. Vid en stor andel av de granskade lärosätena kunde information dock inte tas fram ur redovisningen fördelat på olika kostnadsslag eller på forskning och forskarutbildning. Många lärosäten saknar system i den interna redovisningen som ger kunskap på övergripande nivå om de åtaganden som har gjorts för framtiden. Detta gör det svårt att se hur stor buffert som lärosätet har för andra framtida satsningar. Sammantaget torde det vara svårt för lärosäten och regering att följa upp basanslagets användning, eftersom forskningsverksamheten redovisas utan att särskilja finansieringsform. Därmed torde det också vara svårt att kunna säkerställa att basanslaget används effektivt och i enlighet med intentioner. Vissa lärosäten har svårt att uppfylla syftena med basanslaget Lärosätena har olika förutsättningar för att kunna leva upp till de olika intentioner som knutits till basfinansieringen av högskolans forskning. Merparten av basanslaget går till de äldre universiteten, även om första år särskilt prioriterade högskolor och nya universitet. Tilldelningen utifrån resultatindikatorer har inneburit en begränsad omfördelning från universitet till högskolor, medan satsningarna på strategiska forskningsområden har givit ett betydande resurstillskott till främst äldre universitet. Utifrån skattningar finns det vid några högskolor ett begränsat utrymme att uppfylla andra intentioner med basanslaget än samfinansiering av bidragsfinansierad forskning och forskarutbildning. Vid några lärosäten, främst högskolor med examenstillstånd på forskarnivå, kan huvuddelen av basanslaget gå till att täcka dessa kostnader. De äldre universiteten har däremot större utrymme att kunna säkra exempelvis forskningsanknytning av grundutbildning och egna långsiktiga satsningar. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Incitament och risk i forskningsfinansieringen Systemet för forskningsfinansiering är uppbyggt så att förmågan att attrahera externa medel påverkar tillgången till andra medel både på nationell nivå och på lärosätesnivå. Det kan vara svårt för lärosäten att tacka nej till medel även om ett omfattande samfinansieringsbehov begränsar ett lärosätes ledning att styra verksamheten. i kombination med att lärosätena i sin redovisning saknar en överblick över framtida intecknade medel innebär en finansiell risk och att lärosätena kan få svårt att värna sin integritet. Regering och riksdag har givit lärosätena ett stort handlingsutrymme när det gäller användningen av basanslaget. Den ökade friheten har inte föranlett omfattande återrapporteringskrav eller uppföljning av hur basanslaget används. Regeringen följer upp högskolans forskning på en övergripande nivå även om mer specifik återrapportering har tillkommit . Med början 2009 har regeringen ställt krav på redovisning av beslutad samfinansiering, och ska lärosäten som tilldelats anslag för strategiska forskningsområden redovisa hur mycket som har förbrukats. I granskning har det framkommit att det inte alltid går att utläsa ur lärosätenas årsredovisningar hur basanslaget i praktiken används vid universitet och högskolor. Eftersom basanslagets användning inte följs upp, finns enligt en risk att regeringen saknar kunskap för att effektivt kunna styra tilldelningen av basanslag och att följa upp om de intentioner som har haft med basanslaget uppnås. Rekommendationer till lärosätena: Lärosätena bör utveckla sin interna redovisning så att den ger bättre underlag för att bedöma risker, prioritera och följa upp basanslagets användning. Rekommendationer till regeringen: Regeringen bör överväga om systemet för fördelningen av basanslaget är väl avvägt i relation till målet att varje universitet och högskola ska ha förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om sin forskning och att värna lärosätets integritet gentemot sina samarbetspartner. Regeringen bör utifrån en analys av incitament och risker utveckla sin uppföljning av hur de statliga medlen för forskning fördelas och förbrukas . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Direkta statliga anslag motsvarar knappt hälften av universitets och högskolors totala intäkter för forskning. uppgick det direkta anslaget för forskning och forskarutbildning till sammanlagt . I denna summa ingår utöver ramanslag för forskning och forskarutbildning, ersättning för klinisk forskning, som tilldelas lärosäten med läkar- respektive tandläkarutbildning, och konstnärligt utvecklingsarbete. Dessutom ingår statsanslag till vissa forskningscentra vid lärosätena och forskningsmedel utbetalade via Kammarkollegiet. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning I bedrivs forskning utanför företagen i huvudsak vid universitet och högskolor. uppgick det direkta anslaget för forskning och forskarutbildning (basanslaget) till sammanlagt . Denna basfinansiering motsvarade knappt hälften av lärosätenas totala intäkter för forskning. Under har basfinansieringens roll för högskolans forskning minskat, både i och i OECD-området i stort. Därmed har den andel av forskningen som externfinansieras ökat. Det betyder att det till stor del är statliga forskningsråd, stiftelser, företag och andra organisationer som bekostar forskningsverksamheten inom högskolan. Eftersom de externa forskningsmedlen inte alltid täcker forskningsprojektens alla kostnader, uppstår ett behov att samfinansiera1 med basanslag. I den forskningspolitiska propositionen konstaterades det att utvecklingen hade medfört att de direkta anslagen, till forskning som svenska lärosäten själva disponerar, har minskat. Mot den bakgrunden fattade beslut om en betydande förstärkning av basfinansieringen av högskolans forskning. minskade regeringen styrningen genom att öka lärosätenas frihet att fördela basanslaget inom lärosätet. Den förändrade styrningen lägger ett stort ansvar på universitet och högskolor att prioritera och leda en mångskiftande verksamhet. För att basanslaget för forskning och forskarutbildning ska kunna användas effektivt är det viktigt att det vid de olika lärosätena finns en övergripande bild av hur forskningsmedlen används. har därför granskat hur basanslaget för forskning och forskarutbildning används samt hur regering och lärosäten styr och följer upp dess användning. 1Då basanslaget täcker delar av externfinansierade projektkostnader kallas det omväxlande samfinansiering, medfinansiering eller motfinansiering. I denna granskningsrapport används termen samfinansiering. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Syftet med granskningen är att undersöka om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning innebär ett effektivt resursutnyttjande och om anslaget används i enlighet med de intentioner som har givit uttryck för. Granskningen har delats upp i tre delområden: hur basanslaget faktiskt används, regeringens styrning och uppföljning samt lärosätenas styrning och uppföljning. Granskningen har följande revisionsfrågor: Har regeringen säkerställt att basanslaget används på det sätt som avsetts? Har lärosätena säkerställt att basanslaget används på det sätt som avsetts? Inledningsvis studeras regeringens styrning och uppföljning av basanslagets användning. Här beskrivs och analyseras vilka användningsområden och gränser för användningen som har pekat ut, eventuella målkonflikter eller uttalade prioriteringar mellan olika mål, regeringens styrning och uppföljning. Därefter undersöks hur basanslaget fördelas till och inom lärosätena. Här beskrivs och analyseras hur lärosätenas ledning styr användningen av basanslaget, vilka prioriteringar som görs, vilket utrymme som finns för prioriteringar. Slutligen undersöks hur basanslaget faktiskt används vid lärosätena. Här beskrivs och analyseras huruvida basanslaget för forskning och forskarutbildning används till grundutbildning, hur mycket av forskarutbildningen som finansieras med basanslag, hur mycket av basfinansieringen som används till samfinansiering. Basanslaget utgör grunden för finansieringen av forskningen i högskolan. Det ska skapa förutsättningar för långsiktighet och för forskningens frihet genom att bidra till att lärosätena kan hävda sin integritet gentemot sina samarbetspartner.2 2008/09:50, Ett lyft för forskning och innovation, s. 23. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning I 1 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434) slås de allmänna principerna för forskningens frihet fast, det vill säga att forskningsproblem fritt får väljas, forskningsmetoder fritt får utvecklas och forskningsresultat fritt får publiceras. har betonat att staten har ett särskilt ansvar för att garantera denna frihet genom att det i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen fastslås att forskningens frihet är skyddad genom bestämmelser som meddelas i lag.3 Motiveringen var att forskning är av en sådan natur att dess resultat inte alltid kan förutsägas samt att det är genom fritt sökande efter kunskap som forskningen kan bidra till samhällets utveckling.4 Enligt 1 § lagen om statsbudgeten (1996:1059) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statlig verksamhet. Regeringen är enligt 44 § redovisningsskyldig inför . Enligt 45 § ska redovisningen ge en rättvisande bild av verkligheten.5 Av detta följer enligt att regeringens rapportering till ska vara transparent och tillförlitlig med information om både insatser och utfall. Lärosätena beslutar själva hur basanslaget fördelas internt. Det innebär att ett lärosätes ledning ansvarar för att basanslaget används så att det möter de intentioner som har ställt sig bakom. Myndighetsförordningen (2007:515) föreskriver att en myndighets ledning ansvarar för att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar med statens resurser. I 2 kap. 2 § första och andra styckena i högskoleförordningen (1993:100) anges att styrelsen bland annat ska besluta om högskolans organisation och säkerställa att det vid lärosätet finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.6 Detta innebär enligt att styrelsen ska säkerställa att myndighetens organisation är utformad så att verksamheten kan kontrolleras på ett betryggande sätt. För att kunna styra verksamheten mot de mål som statsmakterna har satt upp behöver lärosätesledningarna göra prioriteringar. Det förutsätter att resursanvändningen följs upp för att ge underlag för framtida beslut och att det finns interna system som visar hur resurser används för olika ändamål. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 191 angående 2 kap. 18 § regeringsformen, bet. 2010/11:KU4. SOU 2008:125, betänkande. En reformerad grundlag, s. 458460. 1998/99:94, Vissa forskningsfrågor, bet. 1999/2000:UbU3, rskr. 1999/2000:9. 5Budgetlagen (2011:203) börjar gälla , vilket innebär att lagen (1996:1059) om statsbudgeten då upphör att gälla. Innehållet i 1 § lagen om statens budget återfinns i 1 kap. 3 § budgetlagen. Innehållet om redovisningen inför återfinns i 10 kap. 12 §§. 2 § första stycket 2 högskoleförordningen (1993:100). I kap 2. första stycket 1 anges att styrelsen beslutar om högskolans organisation. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Användningen av basanslaget påverkas bland annat av de bidrag för forskning som universitet och högskolor beviljas av externa forskningsfinansiärer. har riksdag och regering uttalat att bidragsfinansierad forskning ska ha full kostnadstäckning. Det har i praktiken visat sig vara svårt att följa.7 Följden har blivit att indirekta kostnader för bidragsfinansierad forskning där de externa medlen inte räckt till för full kostnadstäckning de facto har belastat basanslaget. I och med den forskningspolitiska propositionen 2008 tog ställning för att basanslaget får användas för samfinansiering av extern forskning men betonade att statliga myndigheter vid extern finansiering av forskningsprojekt framöver bör bidra med sin del av de indirekta kostnaderna. Det innebär att anslagsmedel får tas i anspråk för samfinansiering av projekt eller liknande verksamhet inom ramen för universitets och högskolors verksamhetsområde om ändamålet för anslaget inte hindrar detta.8 Utöver basanslaget, som utgör basfinansieringen för forskningen, tilldelas universitet och högskolor anslag över statens budget för grundutbildning, det vill säga för högre utbildning på grundnivå och på avancerad nivå.9 Medel från det ena anslaget får inte användas för de områden som gäller det andra anslaget.10 I högskolelagen stadgas i 1 kap. 3 § att verksamheten vid universitet och högskolor ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning. Därmed följer krav på att grundutbildningen ska vara forskningsanknuten, vilket bland annat säkras genom att lärare i högskolan kan tilldelas tid för forskning inom ramen för sin tjänst.11 finns det ett krav på att anslagen hålls isär. 7När det gäller uppdragsforskning är de externa medlen avgiftsintäkter och då gäller enligt avgiftsförordningen (1992:191) ett krav på full kostnadstäckning. Därmed får medel från basanslaget inte användas för samfinansiering. 2008/09:50, s. 63 och 66, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. 9Undantag från detta är som har ett gemensamt anslag för utbildning, forskning och fortlöpande miljöanalys, där dock en miniminivå finns för anslag som ska gå till forskning och forskarutbildning som specificeras i regleringsbrevet. 10Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor, Riktlinjer för redovisning. I enlighet med detta krav framgår i bilaga till regleringsbrevet avseende universitet och högskolor att redovisningen av verksamhetens kostnader och intäkter i årsredovisningen ska fördelas på de två områdena utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning, konstnärligt utvecklingsarbete och utbildning på forskarnivå. 1992/93:170, Forskning för kunskap och framsteg, s. 57, skrevs forskningsanknytning in som en viktig del i forskningspolitiken genom att säkra resurser till lärares forskning och utvecklingsarbete. Av högskoleförordningen framgick tidigare i 4 kap. 3 § första stycket att en högskola ska besluta om i vilken omfattning lärarna vid högskolan ska ha hand om utbildning, forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete och administrativt arbete. Vidare framgick av bestämmelsen att högskolan därvid ska sträva efter att lärare ur alla lärarkategorier undervisar inom utbildning på grundnivå eller avancerad nivå. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 1.3Granskningsobjekt, avgränsningar och begrepp Granskningen behandlar den statliga basfinansieringen av högskolans forskning. Därmed anknyter den till regeringens utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Granskningen avser regeringen samt de 16 universitet och högskolor som har ett anslag på statens budget för forskning och forskarutbildning liksom tio av de högskolor som via ett samlingsanslag för forskning och konstnärligt utvecklingsarbete tilldelas medel för forskning. Vidare omfattas som har ett gemensamt anslag för forskning, utbildning och fortlöpande miljöanalys, samt stiftelsehögskolorna tekniska Granskningen avser inte de konstnärliga högskolorna, Gymnastik- och eller i av högskolans finansiering studeras för perioden 20002009. Beräkningar av basanslagets användning som redovisas i granskningen baseras på uppgifter . Granskningen avser inte att bedöma kvaliteten på den forskning som utförs vid svenska universitet och högskolor. Den avser inte heller att belysa resultat av basanslaget i form av forskarexamina, framstående forskarmiljöer eller publicerad forskning. Genomgående i denna framställning används begreppen: forskning och forskarutbildning istället för forskning och utbildning på forskarnivå, grundutbildning istället för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, och samfinansiering för det som även kan benämnas medfinansiering eller motfinansiering. 12Urvalet av lärosäten gjordes i samband med den gemensamma enkät som genomfört inom de bägge granskningarna Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor (RiR 2011:3) och basanslagets användning. De lärosäten som ingår är: , , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , , , , , , , , , , Högskolan på , , , , , och . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Det empiriska underlaget till granskningen utgörs av statistik och andra kvantitativa data med avseende på forskningsfinansiering, enkät riktad till 29 lärosäten, årsredovisningar och forskningsstrategier från universitet och högskolor, fallstudie vid tre lärosäten, intervjuer med (), och (), intervjuer med företrädare för , (), () och (), fokusgrupp med företrädare för forskningsfinansiärerna , och , seminarium om granskningens preliminära iakttagelser med företrädare för universitet och högskolor samt andra intressenter. Företrädare för , 29 lärosäten som ingått i enkätstudien och har fått tillfälle att faktagranska och lämna synpunkter på utkastet till slutrapporten. Av de 29 lärosätena har 18 inkommit med synpunkter.13 1.4.1Statistik och andra kvantitativa data Finansiering av forskningen vid universitet och högskolor har studerats utifrån statistik från och , framför allt för perioden 20002009.14 För fastprisberäkningar har SCB:s implicitindex för statlig konsumtion använts.15 Tilldelning av forskningsmedel med fördelning på olika vetenskapsområden och finansiärer, samt lärares och forskares arbetstid har undersökts från 2007 och framåt.16 13Uppsala universitet, , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , , , , och har inkommit med synpunkter på faktagranskningsutkast. 14Startpunkten 2000 har valts eftersom datakvaliteten var sämre gällande uppgifter om oförbrukade bidrag och upplupna intäkter. Data ingår i skattningarna för förändringen från till ett annat. Uppgifterna om oförbrukade bidrag och upplupna intäkter har använts för att skatta relationen mellan lärosätenas basanslag och extern forskningsfinansiering. 15HSV, SCB & VR (2007), Om statistiken som beskriver forskningsfinansieringen inom högskolesektorn, en rapport från den forskningsstatistiska samverkansgruppen mellan , och . 16Högskoleverket, NU-databasen; (2010:4 R), Lärares och forskares arbetstid en studie baserad på statistik; SCB UF 13 . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Eftersom uppgifter om användningen av högskolans basfinansiering för forskning i många fall saknas på nationell nivå har skattningar gjorts för att kunna diskutera resursanvändning, samfinansiering och forskarutbildningens kostnader. lönestatistik fördelad på olika personalkategorier vid lärosätena har använts för att skatta kostnader för forskning och grundutbildning.17 Uppgifter om forskningens indirekta kostnader vid olika lärosäten har hämtats från (2011), SUHF-modellen i verkligheten, SUHF. För en internationell utblick över vad forskarutbildningen kostar har statistik använts från (), Doctoral programmes in Europes universities: achievements and challenges, vilken presenteras i bilaga 4. En enkät har tillställts 29 lärosäten. Syftet med enkäten har varit att ta reda på hur beslut om forskningssatsningar finansierade av basanslaget tas vid lärosätena, vad som prioriteras och hur basanslaget fördelas på kostnader för forskning, forskarutbildning och samfinansiering.18 1.4.3Lärosätenas årsredovisningar och forskningsstrategier Årsredovisningarna 2009 för de granskade lärosätena har använts för att få en bild av samfinansieringen av externfinansierad forskning och eventuella forskningssatsningar som lyfts fram. Årsredovisningar har också använts för att studera redovisningsområdenas kapitalförändring och ackumulerade De forskningsstrategier som lärosätena ska ta fram på regeringens uppdrag har undersökts med avseende på hur områden, mål, prioriteringar och uppföljning redovisas.19 Tre lärosäten valdes ut för en fallstudie för att belysa den interna fördelningen av basanslaget inom ett lärosäte samt för att få underlag för analysen av hur basanslaget används i termer av forskarutbildningens kostnader, omfattningen av samfinansiering och lärares möjlighet att bedriva forskning med finansiering av basanslaget. 17Se bilaga 5. 18I enkäten ingick även frågor med anknytning till granskning av oförbrukade forskningsbidrag, webbenkät Oförbrukade forskningsbidrag och basanslagets användning. Samtliga lärosäten svarade på enkäten, men på en fråga är det interna bortfallet betydande. I samband med enkäten ombads lärosätena att bifoga dokument som redogjorde för beslutsfattande och prioriteringar i samband med fördelningen av basanslaget inom lärosätet. Se bilaga 1 för enkätens uppläggning och resultat. 1998/99:94 uppdrog regeringen åt universitet och högskolor att redovisa sina forskningsstrategier. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning De tre lärosätena är , och . Strävan var att inkludera både ett lärosäte med en stor andel externfinansierad forskning och litet basanslag () och större traditionella universitet som tilldelas en stor andel av de totala basanslaget för forskning och forskarutbildning (och ).20 Inom de tre lärosätena valdes två fakultetsområden (eller motsvarande). Dessa områden skulle exemplifiera högskoleforskning med hög andel externfinansierad forskning och forskning som är mer beroende av basanslaget för forskning. Fallstudien har omfattat dokumentstudier, analys av redovisningsinformation och intervjuer. Dokument som har analyserats är forskningsstrategier, lokala arbetstidsavtal, verksamhetsberättelser och forskningsbudgetar m.m. Vid varje fakultet och institution har forskare, ledningspersonal och administrativ personal intervjuats. Det totala antalet intervjuer vid lärosätena uppgår till 38. Intervjuerna har varit semistrukturerade. Se bilaga 2 för en beskrivning av fallstudiens upplägg. 1.4.5Intervjuer med företrädare för och andra berörda myndigheter har genomfört intervjuer med företrädare för och om statistikproduktionen med avseende på forskningsfinansiering och lärares arbetstid. För att få en fördjupad bild av hur regeringen styr forskning genom tilldelningen av basanslag och genom de krav som ställs på lärosätenas redovisning har företrädare för och intervjuats. Intervjuerna har varit semistrukturerade. 1.4.6 Fokusgrupp och seminarium