prop · GY03157 · 2011-06-28 00:00:00 — I detta avsnitt granskar vi i vilken utsträckning har en god intern styrning där mål och uppgifter är tydligt definierade och operationali- serade. Mål och uppgifter ska definieras främst utifrån myndighetens instruktion och regleringsbrev. En väl definierad målbild är en förutsättning för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt och uppfylla målen. 131Kraven är baserade på myndighetsförordningen (2007:515), förordningen för intern styrning och kontroll (2007:603), på handledning för intern styrning och kontroll (ESV 2009:38), samt en jämförelse med andra aktörer som bedriver en likartad verksamhet. omfattas inte av förordningen för intern styrning och kontroll (2007:603), men enligt ESV:s handledning för intern styrning och kontroll (ESV 2009:38, s. 3) kan handledningen vara ett stöd för alla myndigheter som omfattas av myndighetsförordningens generella krav på att säkerställa att den interna styrningen och kontrollen fungerar betryggande. 1323 § myndighetsförordningen (2007:515). 133Enligt 1 och 2 § § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 5.2.1Viktigast för att teckna kontrakt Etappmålet till 2020 innebär att en tredjedel av utsläppsminskningarna för den icke-handlande sektorn ska ske med hjälp av utsläppskrediter från projekt i andra länder.134 har uppgett att etappmålet till 2020 är ett av flera mål för CDM- och JI-verksamheten. under granskningen har myndigheten uppgett att etappmålet knappast är att betrakta som ett mål för CDM- och JI-verksamheten. Myndigheten menade då att målet är att uppnå en viss utsläppsminskning till 2020 och att det inte finns något mål för hur mycket av utsläppsminskningen som får ske med hjälp av CDM.135 Kvantifierade etappmål riskerar enligt myndigheten att begränsa statens handlingsutrymme på ett negativt sätt.136 Det viktigaste är enligt att teckna köpekontrakt.137 Detta ska ske mot bakgrund av de syften och inriktningar för köp av utsläppskrediter som regeringen har angett.138 Som framgått har regeringen i regleringsbreven inte prioriterat mellan olika syften och inriktningar. har inte heller dokumenterat någon prioritering mellan olika mål, syften och inriktningar. Det finns inga dokumenterade operationaliseringar av dem i strategidokument. har i samband med faktagranskning angett att myndigheten vid avstämningar med regeringen har begärt förtydliganden av regleringsbreven. menar vidare att uppfyllande av bördefördelningen i EU:s energi- och klimatpaket är överordnat övriga mål som finns i regleringsbreven.139 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU:28, rskr. 2008/09:300. 135Enligt skriftliga svar på faktagranskning : Myndigheten anser att det finns flera mål för CDM- och JI-verksamheten, bland annat att uppnå det nationella klimatmålet till 2020. har påpekat att det inte finns ett volymmål i regleringsbrev för perioden . Enligt Energimyndighetens skriftliga svar på faktagranskning : etappmål till 2020 vad gäller leverans av utsläppskrediter ingår som en del i mål.Det är knappast att betrakta som ett mål.Målet är att uppnå en viss utsläppsbegränsning . Finns ett MÅL avseende hur mycket av detta som ska vara från CDM?. 137Enligt skriftliga svar på faktagranskning har uppföljning av projekt haft lägre prioritet jämfört med arbetet att identifiera, granska, förhandla om och teckna avtal med nya projekt och fonder. Enligt Energimyndighetens skriftliga svar på faktagranskning är fokus för myndigheten både att teckna köpeavtal och att säkerställa leveranser. 139Enligt skriftliga svar på faktagranskning . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter I följande styrdokument berörs mål, syften och inriktningar för CDM- och Enligt instruktionen ska verka för att energipolitiska mål till 2020 och målet om begränsad klimatpåverkan uppnås.140 I myndighetens interna strategidokument tas inte etappmålet till 2020 upp. Där återges andra mål, syften och inriktningar enligt den senaste klimatpropositionen.141 har också en strategisk plan , men i denna anges bara fyraprocentsmålet för minskade utsläpp 20082012 som mål, vilket inte berör CDM och JI.142 har inte haft det nationella etappmålet till 2020 i fokus när myndigheten arbetar med att köpa utsläppskrediter.143 Men myndigheten uppger ändå att mål, syften och inriktningar som de uttrycks i propositioner och regleringsbrev är direkt styrande för förvärvsverksamheten.144 I detta avsnitt granskar vi om har etablerat riktlinjer och rutiner som bidrar till att säkra förutsättningarna för att nå verksamhetens mål. Enligt 4 § myndighetsförordningen ansvarar ledningen i en myndighet för bland annat delegering av beslutanderätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten. I detta ingår att upprätta regler och rutiner för förvaltningen.145 5.3.1Få riktlinjer i komplex verksamhet har haft få riktlinjer för arbetet med köp av utsläppskrediter. Allmänna riktlinjer för arbetet vid klimatenheten finns delvis i verksamhetsplanerna. Där anges viktiga uppgifter och mål för det påföljande året i enlighet med regleringsbreven. Verksamhetsplanerna är emellertid så 1401 § förordningen (2007:1153) med instruktion för . 141Internt strategidokument för CDM- och JI-arbetet, pm daterat . 142Strategisk plan 20062010 ur (fastställd ). 145Se även ESV:s handledning. Intern styrning och kontroll. ESV 2009:38, s. 9. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter generella att de inte ger några konkreta riktlinjer för hur arbetet med köp av utsläppskrediter ska genomföras. I verksamhetsplanen står det till exempel: Fokus för delområdet är att utveckla projektportföljer för CDM- och JI-projekt och därigenom aktivt bidra till utvecklingen av dessa mekanismer.146 Det framgår dock inte närmare på vilket sätt verksamheten ska bidra eller vilka aspekter som bör prioriteras. För perioden 20022006 saknas det för CDM- och JI-verksamheten andra interna styrdokument än den årliga verksamhetsplanen för enheten samt vissa delegeringsdokument.147 Delegationsordningarna anger att beslut om att ingå förvärvsavtal alltid fattats av generaldirektören efter föredragning. Detsamma gäller beslut om överföring av medel till det nordiska miljöfinansieringsbolaget strategiska plan 20062010 innehåller övergripande riktlinjer för hela , men berör inte specifikt klimatenhetens arbete med köp av utsläppskrediter. Klimatenhetens strategidokument beskriver uppgifter som ska vägleda och förklara arbetet inom CDM/JI-programmet. Strategidokumentet fastställer att ska satsa på att hitta projekt inom de minst utvecklade länderna och små önationer med u-landsstatus. Vidare beskrivs bland annat etablerandet av en stödfunktion med ansvar för utbetalningar och uppföljning av avtal. 5.3.2Rutiner för köp av utsläppskrediter implementeras sent tog fram en rapport som beskriver administrativa rutiner för arbetet med köp av utsläppskrediter. Här beskrivs en stödfunktion för administration av utbetalningar, ansvarsfördelning samt rutiner och kriterier för arbetet med CDM- och JI-projekt.149 Rutinerna gäller främst processen fram till att köpeavtal är skrivna och inte hur projekten ska följas upp, utöver hur utbetalningar ska skötas. Arbetet med fonder beskrivs inte. 146Energimyndighetens verksamhetsplan 2005, s. 32. 147Riksrevisionen efterfrågade dokument gällande styrning ; med delegeringsdokument avses lista (avstämd med ) över personers medverkan och bemyndiganden att fatta beslut om fonder och projekt. Detta är medel som överför till Nefco så snart myndigheten skriver på ett nytt köpeavtal eller fondavtal. Nefco betalar ut medlen på begäran när projekten har levererat utsläppskrediter eller enligt avtal med fonderna. 149Energimyndighetens administrativa rutiner daterad . Enligt rapporten var syftet att skapa effektiva och kvalitetssäkrande rutiner för arbetet med CDM- och JI-projekt. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter För CDM- och JI-verksamheten gäller även särskilda process- och dokumentationskrav enligt FN. Dessa krav är inarbetade i de skriftliga rutinerna . Det har tagit att implementera rutinerna och vissa har inte alls införts.150 Exakt vilka rutiner som genomförts, och när, är emellertid svårt att fastställa eftersom dokumentation av arbetet saknas. Stödfunktionen som beskrivs 2006 etablerades först under 2009.151 konstaterar att inga projektakter följer rutinerna. har granskat samtliga akter . Exempelvis saknar myndigheten dokumenterade riskanalyser och så kallade due diligence-rapporter fram , trots att det enligt rutinerna alltid ska göras inför val av projekt. Rutinen att leveranser av utsläppskrediter till ska ske gäller inte heller. I stället får myndigheten leveranser endast på sju eller . Enligt Energimyndigheten är flertalet av rutinerna i dokumentet nu under revision och vidareutveckling. Till exempel har myndigheten utvecklat en IT-baserad projektplattform som är på väg att implementeras.152 När det gäller övriga administrativa rutiner har hänvisat till de som gäller för den tidigare systemavdelningen.153 Av dessa framgår hur ofta beslutsmöten ska hållas på avdelningsnivå, rutiner kring diarieföring av dokument med mera. Dokumentet innehåller inga specifika rutiner för köp av utsläppskrediter. De administrativa rutinerna på avdelningsnivå fastställer att Energimyndig- heten, liksom alla myndigheter, är enligt sekretesslagen skyldig att diarieföra allmänna handlingar, oavsett om de är offentliga eller hemliga.154 Enligt rutinerna för systemanalysavdelningen ansvarar varje handläggare för att allmänna handlingar diarieförs omgående. Detta har inte tillämpats för projekt vid klimatenheten. De diarieförs först när myndigheten bedömer att det är värt att gå vidare med projekten.155 151Internt strategidokument för CDM- och JI-arbetet, pm daterat . 153E-post från ; Administrativa rutiner för systemanalysavdelningen daterad . 154Administrativa rutiner för systemanalysavdelningen daterad , s. 9. 155E-post från ; Administrativa rutiner . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 5.3.3Syften och inriktningar i propositioner utgör kriterier för köp uppger att kriterier för köp av utsläppskrediter framgår av propositioner och regleringsbrev.156 Dokumenterad prioritering mellan dessa kriterier saknas. Därmed saknas vägledning om hur myndigheten ska göra avvägningar mellan olika syften, som till exempel satsning på minst utvecklade länder eller kostnadseffektivitet. uppger att den har fört en kontinuerlig dialog med kring satsningar på projekttyper, värdländer och fonddeltagande (se även kapitel 3).157 har tidigare tagit fram interna dokument som beskriver kriterier för val av projekt och fonder. , under den så kallade pilotfasen för gemensamt genomförande, tog med konsulthjälp fram förslag till detaljerade kriterier och arbetsordning för CDM- och JI- projekt.158 Dessa gäller inte längre, enligt . Nyare kriterier för projektval finns i de administrativa rutinerna , men enligt är dessa inte styrande.159 I strategidokumentet anger att arbetet med att hitta lämpliga projekt bland annat bedrivs genom kontakt med Andra kanaler för att finna projekt är genom nätverk och genom deltagande på mässor. Valen av projekt påverkas till stor del av kontakter och erbjudanden.160 I detta avsnitt granskar vi i vilken utsträckning gör riskanalyser inför förvärv och medverkan i fonder i syfte att nå ökad måluppfyllelse genom att beakta och vid behov vidta åtgärder för att minska riskerna. Förutom de grundläggande strukturella osäkerheter med CDM och JI som vi beskrivit i kapitel 3, finns det en rad andra risker med köp av utsläppskrediter i andra länder. Dessa risker kan vara tekniska, rättsliga, finansiella, och knutna till miljö, politik och samhälle. Riskanalyser behövs för att bedöma om det är värt att förvärva krediter från det enskilda projektet och för att kunna ge en 158Rapport om kontakter och samarbete på klimatområdet; dnr 00983865. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter realistisk skattning av hur många utsläppskrediter som projekten kan förväntas leverera. Även inför beslut att investera i fonder bör analysera riskerna och besluta hur dessa ska hanteras. 5.4.1Dokumenterad, systematisk riskhantering saknas 20022009 har inte haft någon dokumenterad, systematisk riskhantering. uppger att myndigheten alltid har gjort riskanalyser, men inte alltid skriftligt. fanns enbart två färdigställda riskanalyser.161 Dessa gjordes av konsulter 2003 inför beslut att köpa utsläppskrediter från de 2 JI-projekt myndigheten har i sin projektportfölj. För de återstående 12 CDM-projekten som hade ingått enskilda köpeavtal med , fanns inga skriftliga riskanalyser inför köpeavtal.162 På grund av bristen på skriftlig dokumentation har det inte varit möjligt för att granska vilka riskanalyser har gjort innan myndigheten har beslutat sig för att försöka få köpeavtal om utsläppskrediter i enskilda projekt. Oklart om risker identifieras och värderas Enligt Energimyndigheten görs riskbedömningar fram tills myndigheten undertecknar köpeavtal.163 Riskerna hanteras på två sätt enligt myndigheten, dels genom att olika villkor skrivs in i köpeavtal och fondavtal, dels genom att utsläppskrediterna från projekt huvudsakligen betalas vid leverans.164 Exempelvis har i en del avtal skrivit in möjligheten att avbryta avtalet om av de genererade utsläppskrediterna levereras. I arbetet med riskanalyser ingår att göra platsbesök för att se att anläggningen finns och att den verkar fungera.165 Enligt Energimyndigheten inkluderar riskanalyserna följande:166 Politiska risker Landrisker CDM-specifika risker 161I färdigställde två due diligence-rapporter för projekt som myndigheten hade ingått avtal med . 162Utöver dessa projekt har tillsammans med , ett av , ingått avtal om att köpa av utsläppskrediterna i 15 vindkraftsprojekt i . förvaltar dessa projekt och ska även göra riskanalyser. Vi har inte tagit del av dessa analyser. 164Enligt skriftliga svar på faktagranskning . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Teknikrisker Legala risker Finansiella risker Miljörisker och sociala risker Rutinerna fastställer att myndigheten ska göra en begränsad riskanalys i form av en due diligence, innan beslut fattas om att gå vidare med ett projekt till förhandling.167 De första due diligence-rapporterna färdigställde först . De gällde två CDM-projekt som myndigheten ingick köpeavtal om . uppger att riskbedömningar tidigare kunde ingå som en del i interna pm eller som del av den muntliga presentation som gjordes på möten. Sådana pm finns oftast, men . De innehåller sällan någon riskanalys av faktorerna ovan. Analyserna, i de fall de finns, värderar inte heller hur stora riskerna är eller vilka konsekvenserna skulle bli om riskerna inträffar. För avbrutna projekt projekt där har försökt få till stånd avtal om köp av utsläppskrediter men inte lyckats saknas helt Det gäller åtminstone ett tiotal projekt. I vissa fall har försökt få till stånd köpeavtal innan projekten har avbrutits (och ).168 Enligt en av rapporter har JI-projekt bedömts som mer riskabla än motsvarande CDM-projekt. Det handlar främst om landanknutna och politiska risker.169 I de två riskanalyserna som gjordes av konsulter inför besluten att köpa utsläppskrediter från myndighetens två JI-projekt (i och ) var emellertid inte landrisker och politiska risker centrala. I fallet var analysen enbart inriktad på marknadsrisker. Regeringen har understrukit att ett ökat samarbete bör ske mellan och Sida. Samarbetet kan bland annat innebära att bör inhämta råd från Sida när det gäller samarbeten i utvecklingsländer [].170 Enligt Energimyndigheten har myndigheten inte något regelbundet utbyte av information med Sida om exempelvis landanalyser.171 I vissa fall använder myndigheten landanalyser som exempelvis 167Sidorna 11 och 14 i administrativa rutiner daterad . 168Pm från framtaget till om avbrutna projekt daterat . 169Energimyndigheten (2006), ER 2006:39, s. 36. 2005/06:127 s. 144. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter , och har tagit fram. Enligt Energimyndigheten har dessa mer relevanta erfarenheter än Sida när det gäller näringsliv och affärsverksamhet i de aktuella länderna.172 UD har ibland rådfrågats om det på en övergripande politisk nivå finns något som talar emot att engagerar sig i CDM-projekt i ett visst land.173 Inga riskanalyser inför beslut att investera i fonder har investerat totalt i fem fonder . Fonderna förvaltas av olika utvecklingsbanker. Inför besluten att gå med i fonderna finns det i de flesta fall korta pm som beskriver fondens inriktning och hur den stämmer överens med prioriteringar vad gäller projekt och fonder.174 Det finns däremot inga dokumenterade analyser av vilka risker staten tar genom att gå med i fonderna. Två fonder som har investerat i, Multilateral Carbon och Testing Ground Facility, har haft problem med att få projekt. Risken utgörs i dessa fall av att leveranser av utsläppskrediter uteblir som myndighetens anslag är bundna i avtal med projekt och fonder som sträcker sig över . Andra, som exempelvis och , betalar oftast projekten i förskott, vilket även innebär en risk att förlora pengar om projekten inte skulle komma till stånd. arbete med riskkontroll och riskbedömning har blivit mer systematiskt . ska alla projekt bedömas utifrån olika riskfaktorer och dokumenteras skriftligt. har en mall för projektbedömning, där det ingår att analysera och bedöma risker, en så kallad due diligence. Bedömningarna görs efter genomgång av dokument och platsbesök. Handläggarna analyserar risker både på övergripande nivå och på projektnivå, enligt Energimyndigheten.175 diligence är en metod för att samla in och analysera information om ett företag inför ett företagsförvärv eller andra strategiska förändringar. Den är i första hand ett beslutsunderlag för ledningen i det köpande företaget, i andra 172Enligt skriftliga svar på faktagranskning . Efter granskningen, , har uppgett att den har gjort förfrågningar till UD om , , med mera. Vidare meddelade myndigheten då att den har tagit ambassadkontakter i bland annat , , , , och . har inte tagit del av någon dokumentation om detta. 174Vi har inte erhållit några dokument som behandlar beslut inför att gå med i Europeiska investeringsbankens fond Multilateral Carbon . 175Intervju med och . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter hand ett stöd i förhandlingarna mellan köpare och säljare. Det vanliga inom affärsverksamhet är därför att rapporten finns innan köpeavtal skrivs på.176 Riskanalyserna har brister och görs i efterhand Fram till hade färdigställt tre due diligence- rapporter. I dessa redogör myndigheten kort för projektrisker och systemrisker. Informationen grundas till stor del på uppgifter från projektägare och projektutvecklare, men även på egna platsbesök. Landrisker, politiska risker eller risk för korruption nämns inte i någon av analyserna. gör ingen värdering av projekten baserad på analysen eller utifrån sannolikheten för att riskerna kommer att inträffa. Det är oklart vilka åtgärder anser att den bör vidta på grundval av analysen eller hur riskerna påverkar slutförhandlingen om köpeavtal. Det kan bero på att myndigheten gör företagsbesiktningarna i en sen fas i förvärvsprocessen och oftast färdigställer dem efter att köpeavtalet redan är påskrivet. i ett av fem fall hade tagit fram en due diligence-rapport innan köpeavtalet skrevs under. i de övriga fyra fallen inte har färdigställt sina riskanalyser innan avtal skrevs under kan risker ha blivit förbisedda och möjligheten att påverka priset i avtalen ha minskat.177 5.4.3Riskanalyserna sämre än i flera fonder Vi presenterar här hur två av de större CDM- och JI-fonder som har tecknat avtal med arbetar med riskanalyser och riskhantering. Presentationen syftar till att ge en bild av vad som kan vara rimligt att kräva av när det gäller analys och hantering av risker. och arbetar systematiskt med riskbedömningar och kopplar riskbedömningarna till förväntad leverans av utsläppskrediter. , där har deltagit , gör riskanalyser som inkluderar 13 riskkategorier, fördelat på två typer av huvudrisker: CDM-specifika risker och projektrisker. CDM-specifika risker rör FN-reglerna för CDM-projekt, som exempelvis vilka beräkningsmetoder som får användas för att skatta utsläppsminskningar. Projektriskerna är till exempel finansiella och tekniska risker. För varje enskild risk ges alla projekt ett värde på en skala från 0 till 5, där 0 indikerar låg eller ingen risk och 5 indikerar 176Riksrevisionen (2010), RiR 2010:2. 177Energimyndigheten har emellertid i några avtal skrivit in en retroaktiv hävningsrätt () om väsentliga brister i projekten framkommer efter signering av avtal och innan projektgranskningen färdigställts. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter bedömer att om ett projekt har högsta risk i en kategori, finns det risk att det inte kommer att levereras några utsläppskrediter från projektet, beroende på vad det är för risk.178 Fonden har utarbetat ett sannolikhetsindex för varje projekt som indikerar hur många procent av de kontrakterade utsläppskrediterna som sannolikt kommer att levereras. Sannolikhetsindexet baseras på projektets riskvärde. Risken ändras över tiden och minskar ju längre fram i projektcykeln ett projekt ligger. Riskanalyserna uppdateras kontinuerligt. Mot bakgrund av sannolikhetsindex och hur många krediter som levererats från projektet, beräknar fonden sannolikheten för att projektet kommer att leverera det avtalade antalet utsläppskrediter. , som administreras av Asiatiska , gör liknande riskanalyser. Fonden analyserar varje projekt mot bakgrund av typ av projekt och vilka problem som ofta uppstår med denna typ av projekt, förutom de specifika risker och problem som finns i det enskilda projektet. För alla projekt gör fonden sedan en riskanpassad bedömning av sannolikheten för att projektet ska leverera de avtalade utsläppskrediterna. Här granskar vi i vilken utsträckning systematiskt och regelbundet följer upp och bedömer de investeringar den gjort i projekt och fonder. Genom uppföljningen kan myndigheten öka förutsättningarna för att målen nås genom att vidta åtgärder om projekt och fonder inte fungerar på det sätt som var avsett. 5.5.1Energimyndigheten använder lite tid till uppföljning En mindre del av arbete sker efter att myndigheten upprättat köpeavtal. skrev följande: Den största delen av det interna arbetet i form av analytiskt arbete utfaller i första steget av projektcykeln då projektet utformas och köpeavtal upprättas. Därefter följer ett arbete av löpande uppdatering av projektstatus samt utbetalningar.179 Enligt Energimyndigheten har uppföljning av projekt haft lägre prioritet jämfört med arbetet att identifiera, granska, förhandla om och teckna avtal med nya projekt och fonder.180 Myndigheten menar att den har och även 178Prototype (2007), 3: Risk Assessment. 179Energimyndighetens administrativa rutiner daterad . 180Enligt skriftliga svar på faktagranskning . Enligt Energimyndighetens skriftliga svar på faktagranskning är fokus för myndigheten både att teckna köpeavtal och att följa upp. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter fortsättningsvis kommer att ha fokus på att hitta lämpliga projekt och fonder.181 lägger däremot ned av sitt arbete på fasen efter att de har tecknat köpeavtal.182 I arbetet som följer ingår dagliga uppdateringar av projektportföljen. Systemet ger även varningar om förseningar uppstår. är, som kommersiell aktör, ekonomiskt beroende av leveranser av utsläppskrediter på kort sikt och har därmed starka incitament att följa upp och säkerställa att leveranser av utsläppskrediter sker enligt avtal. 5.5.2Energimyndigheten följer inte upp leveranser kommer att ha behov av att köpa utsläppskrediter för att nå etappmålet till 2020. Det är därför viktigt att följer upp hur stora leveranserna är och förväntas bli från olika projekt och fonder.