prop · GZ0352 · 2011-12-29 00:00:00 — Denna visar att underlagen är bristfälliga och att ESV sällan haft invändningar mot myndigheternas prissättning. Några av de granskade myndigheterna har sällan eller aldrig haft samråd med ESV trots att detta ska ske. Regeringen har vidare haft möjlighet att reglera tjänsteexportverksamheten i instruktioner och regleringsbrev. konstaterar dock att av de granskade myndigheterna har någon form av krav på att särredovisa sin tjänsteexportverksamhet. är att flera av myndigheterna som inte särredovisar, eller har krav på sig att göra så, är stora tjänsteexportörer räknat i absoluta tal. bedömning är också att den bristfälliga styrningen har inneburit att myndigheter kunnat göra lite som de velat. De har själva tolkat och redovisat vad de ansett vara tjänsteexport. Granskningen visar att en majoritet av myndigheterna inte återrapporterar tjänsteexporten till ansvarigt departement utöver årsredovisningen. En övergripande konsekvens av den bristfälliga styrningen och att återrapportering inte efterfrågats är att omfattningen av tjänsteexporten är okänd. Avvikelser från full kostnadstäckning leder till ineffektiv resurshushållning Arvodesnivåerna i tjänsteexportverksamheten varierar kraftigt och flertalet av de myndigheter som ingått i granskningen har inte kunnat presentera några timarvoden. konstaterar att flera myndigheter inte har säkerställt att full kostnadstäckning nåtts, vilket är ett grundläggande krav för att uppnå konkurrensneutralitet. Avsteg från full kostnadstäckning kan i sin tur ha lett till att förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden snedvridits. Det är en rimlig utgångspunkt att myndigheter oavsett andra omständigheter ska prissätta sina tjänster med full kostnadstäckning. Avsteg från denna princip ska ha särskilt bemyndigande. Vid en prisnivå lägre än full kostnadstäckning riskerar statliga anslagsmedel att användas för att subventionera tjänsteexporten, och därmed användas för något annat än vad som avsågs. Om myndigheterna å andra sidan sätter prisnivån för högt riskerar medel att förbrukas i större omfattning än väntat hos köparen, som i de flesta fall är Sida. bedömning är att detta sammantaget leder till ineffektiv resurshushållning inom staten. En grundläggande begränsning för tjänsteexporten är att den inte bör konkurrera med privata inhemska aktörer. Den varierande prissättningen och de obefintliga återrapporteringskraven försvårar, för att inte säga omöjliggör, för regeringen att följa upp till vilken grad detta efterlevts. Det finns därmed risk för en ineffektiv konkurrenssituation. Sammantaget gör bedömningen att regeringen inte har tillräckliga underlag för att kunna förse med en rättvisande bild av den statliga tjänsteexporten. riktar följande rekommendationer till regeringen: Formulera mål för tjänsteexportverksamheten och efterfråga återrapportering Tjänsteexporten bedrivs utan tydliga mål för vad verksamheten bör leda till. rekommenderar att regeringen utarbetar mål för inriktningen på statens tjänsteexport. Vidare bör regeringen efterfråga återrapportering, vid sidan av årsredovisningen, av de tjänsteexporterande myndigheterna. Återrapporteringen kan bestå av tjänsteexportens omfattning, finansiering samt interna och externa effekter. Utökad roll för ESV i samråd och uppföljning av tjänsteexporten Myndigheter ska samråda med ESV om de avgifter som de avser att ta ut men kvaliteten i och frekvensen av samråden varierar. ESV har inget ansvar för att påminna de myndigheter som inte samråder om avgifter att de är skyldiga att göra så. ESV är också ansvarigt för sammanställningen av den statliga tjänsteexporten. Trots att denna redovisning är behäftad med brister finns det ett värde i att en myndighet ansvarar för att sammanställa information om tjänsteexportverksamheten. rekommenderar därför regeringen att se över ESV:s uppdrag och överväga att ge det utökat ansvar vad gäller samråd kring avgifter för tjänsteexporten samt statistiksammanställning. få en mer rättvisande bild av tjänsteexportens omfattning samt efterlevnaden av intentioner. Tjänsteexport definieras av som prestationer som inom och utom landet utförs åt utländsk avnämare. Ett stort antal svenska myndigheter bedriver verksamhet som kan klassas som tjänsteexport. Verksamheten innefattar bland annat stöd och kapacitetsuppbyggnad hos myndigheter i andra länder och kurser för utländska deltagare inom myndigheternas verksamhetsområden. Enligt omfattade myndigheters tjänsteexport . Enligt avgiftsförordningen bör tjänsteexport bedrivas med full kostnadstäckning om inget annat uttryckts. Konkurrenslagen stipulerar att myndigheter inte ska bidra till snedvriden konkurrens på marknaden. Regeringen har även i den förvaltningspolitiska propositionen klargjort att myndigheter endast ska exportera unik kompetens samt inte konkurrera med inhemska privata aktörer. har granskat statens tjänsteexport som bedrivs av myndigheter. Med tjänsteexport avses, enligt (), prestationer som inom och utom landet utförs åt utländsk avnämare.1 Tjänsteexport kan till exempel utgöras av rådgivning, uppdragsverksamhet samt data-, IT- och telefonitjänster. Definitionen ovan begränsas till själva utförandet, eller prestationen, och berör inte finansiering. uppfattningen att huruvida verksamheter är att betrakta som tjänsteexport inte är avhängigt av hur finansieringen sker. Begreppet förvaltningsexport används också för att beskriva myndigheters tjänsteexportverksamhet, och i denna rapport används begreppen synonymt. Flera faktorer gör att området är relevant för att granska. För det första berör granskningen principiellt viktiga konkurrensfrågor, vilka även understrukits i den senaste förvaltningspropositionen som uttryckligen fastslog att tjänsteexporten inte bör konkurrera med inhemska privata aktörer. Förvaltningspropositionen betonade vidare att myndigheters tjänsteexport bör bedrivas inom ramen för myndigheternas kärnverksamhet och baseras på deras unika kompetens. I förvaltningspropositionen pekar regeringen på att styrningen av tjänsteexporten brister och att regelverket är otydligt. En historisk tillbakablick visar också på att dessa brister har existerat . Tjänsteexporten tycks ha styrts av tradition (att myndigheterna ägnat sig åt det ) och av den vid tiden rådande diskussionen. Under förstudien har det framkommit brister inom flera områden hos myndigheters tjänsteexport, till exempel att den kan påverka myndigheternas anslagsbehov och riskerar att hindra privata aktörer på marknaden. Därtill har det konstaterats att tjänsteexporten inte har varit en angelägen fråga för regeringens styrning och efterfrågan på återrapportering från myndigheterna till har generellt sett varit låg. Syftet med granskningen är därmed att ge en tydligare bild av omfattningen av myndigheters tjänsteexport samt förutsättningarna för effektivitet i styrningen av denna. Granskningen kommer att besvara följande revisionsfrågor: Hur bedriver myndigheter sin tjänsteexport? Ger regeringens styrning av myndigheters tjänsteexport ett adekvat underlag för att kunna förse med rättvisande information? Granskningens bedömningsgrunder är: 1.3.1Lagen (1996:1059) om statsbudgeten I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Med statens verksamhet avses sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen.2 behandlade regeringens uttalande om den statliga tjänsteexporten: Myndigheters möjligheter att exportera sitt förvaltningskunnande i samverkan med andra aktörer bör tas till vara. Styrningen av myndigheternas tjänsteexport bör utvecklas. Statliga myndigheter bör inte agera i konkurrens med inhemska privata aktörer. Statlig tjänsteexport bör bedrivas inom ramen för myndighetens kärnverksamhet inom områden där myndigheten besitter en unik kompetens, som regeringen bedömer att marknaden inte kan tillhandahålla i önskvärd grad och som inte innebär att privata aktörers exportmöjligheter påverkas negativt. Kravet på lönsamhet för tjänsteexport som bedrivs med stöd av särskilt bemyndigande av regeringen har ersatts med det ekonomiska målet full kostnadstäckning.3 2Lagen (1996:1059) om statsbudgeten, som är upphävd i samband med att budgetlagen (2011:203) började gälla . Bestämmelser med motsvarande innehåll finns i budgetlagen (2011:203). 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 1.3.3ESV:s definition av tjänsteexport Med tjänsteexport avses prestationer som inom och utom landet utförs åt utländsk avnämare.4 Eftersom samtliga granskade myndigheter bekräftat att de utgår från ESV:s definition av tjänsteexport kommer den att utgöra en grund för kommande bedömningar. 1.4.1Tjänsteexportförordningen (1992:192) och avgiftsförordningen (1992:1991) Enligt 3 § tjänsteexportförordningen skulle en myndighet bedriva tjänsteexportverksamheten utifrån en fastlagd marknadsstrategi och med krav på lönsamhet. Ett ekonomiskt mål på minst full kostnadstäckning gällde då för tjänsteexporten.5 Tjänsteexportförordningen upphörde att gälla vid utgången av september månad 2010.6 Av 5 § avgiftsförordningen framgår bland annat följande: En myndighet får bestämma storleken på andra avgifter än de som avses i 4 § endast efter särskilt bemyndigande från regeringen. Om regeringen inte i anslutning till bemyndigandet har föreskrivit något annat, ska avgifter beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning).7 Myndigheten får när det gäller tjänsteexport bestämma avgiftens storlek så att full kostnadstäckning uppnås.8 1.4.2Konkurrenslagen (2008:579) Av 3 kap. 27 § konkurrenslagen framgår bland annat följande: Staten, en kommun eller ett landsting får förbjudas att i en säljverksamhet som omfattas av 1 kap. 5 § första stycket tillämpa ett visst förfarande, om 4Ekonomistyrningsverket (2009) Avgifter 2009 (ESV 2010:11). Om avgiftsbelagd verksamhet i staten. 5Kommentaren till 3 § Regeringens förordnandemotiv (1992:4). 6Förordningen (2010:434) om upphävande av tjänsteexportförordningen (1992:192). 75 § avgiftsförordningen (1992:191). För tiden gällde enligt 5 § avgiftsförordningen (1992:191) följande: Om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten beslutats, ska avgifter beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. För avgifter som tas ut enligt 4 § får myndigheten själv, inom ramen för full kostnadstäckning, besluta om grunderna för avgiftssättningen, om inte regeringen har beslutat något annat. 8Ekonomistyrningsverket (2011) EA 2011. (2011:14). allmänna råd till nuvarande lydelse av 5 § tredje stycket avgiftsförordningen (1992:191). detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt.9 1.5Metod, genomförande och avgränsningar Samtliga myndigheter som rapporterade tjänsteexport samt myndigheter som erhållit medel från Sida överstigande inkluderades. Det innebar att populationen bestod av såväl stora som små myndigheter. Initialt identifierades genom dessa kriterier 31 myndigheter.10 En enkät ställdes till samtliga 31 myndigheter. I enkäten ställdes frågor om hur myndigheten definierar och motiverar tjänsteexport, tjänsteexportens omfattning och bemanning samt hur tjänsteexporten förhåller sig till kärnverksamheten. Enkäterna innehöll förtryckta myndighetsspecifika uppgifter, se bilaga 1 för ett exempel. Efter genomgång av enkätsvaren beslutades att Internationella programkontoret, samt skulle exkluderas från den efterföljande analysen. Dessa tre myndigheter kom med i urvalet eftersom de erhållit stora medel från Sida, dock visade det sig att dessa medel kanaliseras vidare till tredje part till exempel som stöd och stipendier. Granskningen har sålunda omfattat totalt 28 myndigheter. En beskrivning av dessa återfinns i bilaga 2. Vidare har regleringsbrev och instruktioner för myndigheterna granskats i syfte att kartlägga hur styrningen av tjänsteexporten ser ut. Riksdagstryck och annan dokumentation, såsom underlag för avgiftssamråd mellan myndigheterna och ESV samt tidigare genomförda förvaltningsexportutredningar, har En utgångspunkt för regeln är att den ska lösa de konkurrensproblem som uppstår vid säljverksamhet och som inte kan lösas med tillämpningen av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete i 2 kap. 1 § konkurrenslagen och förbudet mot missbruk av dominerande ställning i 2 kap 7 §, bl.a. konkurrensproblem som uppstår till följd av ensidigt förfarande av en offentlig aktör som inte kan sägas ha en dominerande ställning på marknaden. En annan utgångspunkt för bestämmelsen är att den ska göra det möjligt att ta hänsyn till andra allmänna intressen än konkurrensintresset som kan motivera förfarandet eller säljverksamheten (prop. 2008/09:231 s. 33, bet. 2009/10:NU8, rskr. 2009/10:84). 10Arbetsförmedlingen, , , , Internationella programkontoret, , , , , Lantmäteriet, Linnéuniversitetet, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , Patent- och registreringsverket, , , , , , , , dramatiska högskola, , , , , , , och . har även träffat sju departement som är ansvariga för tjänsteexporterande myndigheter liksom representanter för Sida, , ESV samt . har också tagit del av projektredovisning från Sida. Slutligen har revisorer vid den årliga revisionen vid kommenterat granskningen med dess iakttagelser, slutsatser och rekommendationer. Det har omfattat 33 årliga revisorer som arbetar med de 28 myndigheter som ingått i granskningen. Granskningen har inte berört effekterna av tjänsteexporten, till exempel huruvida verksamheten har bidragit till att uppnå mål med politik för global utveckling. Vidare har granskningen inte heller studerat i vilken mån kunskapen som genererats inom tjänsteexporten överförts till myndigheterna som helhet eller om tjänsteexporten har varit en dörröppnare för svenska företag som vill etablera sig utomlands. I kapitel 2 ges en bakgrund till myndigheters tjänsteexport inklusive dess omfattning och styrning. I kapitel 3 presenteras de iakttagelser som gjorts under granskningens gång. Slutligen redogörs i kapitel 4 för granskningens slutsatser och rekommendationer. 2Bakgrund till myndigheters tjänsteexport Statens tjänsteexport har varit föremål för flera studier och utredningar . Det första arbetet grundades på att det märktes en ökad efterfrågan på svenska konsulttjänster, från såväl lågsom höginkomstländer.11 En statlig utredning tillsattes därför för att analysera förutsättningarna för en samverkan av den konsultverksamhet som staten bedriver i utlandet i egen regi eller genom helägda eller delägda bolag och att lämna förslag till lämpliga åtgärder. En utgångspunkt bör härvid vara att åtgärderna i första hand ska syfta till att öka exporten av konsulttjänster från de statliga affärsverken och myndigheterna12. Utredningen utmynnade i tjänsteexportpropositionen (1980/81:171) som uppmuntrade tjänsteexport, och motiven var bland annat ekonomiska man ville förbättra den negativa bytesbalansen. Tjänsteexporten ansågs också främja svensk export i allmänhet. publicerade () rapporten statlig tjänsteexport. Den konstaterade att huvuddelen av den statliga tjänsteexporten skedde med Sida som finansiär. Det var alltså inte tal om något större inflöde av kapital från utlandet. En anledning till att tjänsteexporten inte växte, konstaterade RRV, var att myndigheterna brast i sin förmåga att agera kommersiellt. Detta var en direkt följd av att Sida utgjorde den största, och ibland enda, köparen av tjänster. De myndigheter som RRV granskade angav också ofta personalpolitiska snarare än kommersiella mål som huvudmotivet till tjänsteexporten. RRV konstaterade vidare att tjänsteexporten i vissa fall ledde till svårigheter i avvägningen av resursanvändning i förhållande till myndighetens kärnverksamhet. Tjänsteexportverksamheten riskerade därmed att påverka myndighetens ordinarie verksamhet negativt.13 11Gustafsson, , Tjänsteexport: från bistånd till marknad. Scores rapportserie (2010:2). 12SOU 1980:23 Statligt kunnande till salu. 13Riksrevisionsverket (1990) Biståndsfinansierad statlig tjänsteexport. Utredningen kring export av statligt förvaltningskunnande som publicerades konstaterade att en ökning av förvaltningsexporten var önskvärd. konstaterade utredningen att de ekonomiska motiv som ursprungligen var centrala för tjänsteexporten vägde förhållandevis lätt. Tjänsteexportens bidrag till bytesbalansen var fortsatt litet då huvuddelen alltjämnt finansierades av Sida. I stället lyfte utredningen fram andra motiv som viktiga, då främst förvaltningspolitiska, säkerhetspolitiska, biståndspolitiska och utrikespolitiska skäl. Utredningen betonade även konkurrensproblematiken och konstaterade att statliga bolag och myndigheter ibland konkurrerar med privata aktörer. Utredningen konstaterade vidare att principen om full kostnadstäckning i tjänsteexporten inte tillämpades fullt ut, och att statliga bolag och myndigheter därmed i vissa fall subventionerade tjänsteexporten något som borde undvikas.14 Konkurrensfrågan i tjänsteexporten har varit mycket levande och har lyfts fram i ytterligare rapporter från och . visade 2004 på tre huvudproblem när offentliga aktörer agerar på en konkurrensutsatt marknad: sammanblandning av myndighetsuppgifter och näringsverksamhet, olika former av offentliga subventioner och slutligen problem förbundna med vidareutnyttjande av information och kompetens från myndighetsrollen.15 ESV poängterade 2007 att myndigheter, när de verkar på en konkurrensutsatt marknad, måste vara noggranna med att sätta sina priser så att full kostnadstäckning nås. Myndigheten riskerar annars att snedvrida konkurrensen.16 Privata konsultföretag har haft synpunkter på konkurrenssituationen inom tjänsteexporten, och då främst den tjänsteexport som finansieras av Sida. Konsultindustrin menar att färre och färre uppdrag upphandlas av Sida och att tjänsterna i stället i allt större utsträckning köps av andra myndigheter och enskilda organisationer.17 Export av statligt förvaltningskunnande. 15Konkurrensverket (2004) Myndigheter och marknader tydligare gräns mellan offentligt och privat. 16Ekonomistyrningsverket (2007) Styrning av statliga myndigheters tjänsteexport. 17Affärsconcept (2008) Utredning om konkurrensneutralitet i Sidas upphandlingar. 2.1.1Riksdagens behandling av den statliga tjänsteexporten behandlade regeringens uttalande om den statliga tjänsteexporten: Myndigheters möjligheter att exportera sitt förvaltningskunnande i samverkan med andra aktörer bör tas till vara. Styrningen av myndigheternas tjänsteexport bör utvecklas. Statliga myndigheter bör inte agera i konkurrens med inhemska privata aktörer. Statlig tjänsteexport bör bedrivas inom ramen för myndighetens kärnverksamhet inom områden där myndigheten besitter en unik kompetens, som regeringen bedömer att marknaden inte kan tillhandahålla i önskvärd grad och som inte innebär att privata aktörers exportmöjligheter påverkas negativt.18 har flera motiveringar formulerats för statens tjänsteexport. Tjänsteexporten kan bidra till bytesbalansen samt vara en dörröppnare för svenska exportföretag utomlands. Utrikes- och biståndspolitiska motiv Tjänsteexporten kan användas för att upprätthålla goda relationer med andra länder och undvika konflikter. Den statliga tjänsteexporten kan också ses som en del av uppfyllandet av målen för politik för global utveckling, och för vissa myndigheter är detta explicit uttryckt i deras regleringsbrev och instruktioner. Svensk förvaltning är i behov av utbyte med andra länder för att lära sig fungera på den internationella arenan. Detta blir allt viktigare i takt med att internationaliseringen tilltar och EU-kontakterna ökar. Tjänsteexport inom myndigheter kan vara ett sätt att bygga internationella nätverk. Tjänsteexporten kan vara ett sätt att utveckla kunskapen hos myndighetens medarbetare och därmed också myndigheten i stort. Möjligheter till internationellt arbete kan också bidra till att myndigheten uppfattas som en mer attraktiv arbetsgivare. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Styrningen av tjänsteexporten sker på flera olika nivåer. När det gäller regeringens styrning av enskilda myndigheter är det främst i regleringsbrev och instruktioner som styrning av tjänsteexport behandlas. Vidare har alla myndigheter genom 4 § 10 avgiftsförordningen ett generellt bemyndigande att bedriva tjänsteexport av mindre omfattning eller av tillfällig natur. För att bedriva tjänsteexport av större omfattning och varaktig karaktär behöver myndigheterna stöd av ett särskilt bemyndigande från regeringen.19 Detta ges normalt i myndighetens instruktion eller regleringsbrev och omfattar vanligen tjänsteexport som är förenlig med myndighetens verksamhetsområde och uppdrag. har synen på regleringsbrev som styrinstrument ifrågasatts. menade att bör ägna mindre kraft åt den rutinmässiga, löpande och ettåriga styrningen av enskilda myndigheter. Istället bör mer kraft ägnas åt den övergripande strategiska styrningen.20 Det skulle i realiteten innebära att mindre vikt läggs vid styrning via regleringsbrev och att instruktionerna istället får ökad betydelse. Det är dock än så länge oklart vilket genomslag styrutredningens rekommendationer fått för utformningen av myndigheters instruktioner och regleringsbrev. Enligt ESV är det ekonomiska målet för all tjänsteexportverksamhet, såvida inget annat mål beslutats, full kostnadstäckning.21 Med full kostnadstäckning menas att verksamhetens samtliga direkta och indirekta kostnader, , ska täckas av avgiftsintäkter. Vad som ska inräknas i indirekta kostnader är dock inte helt självklart, men normalt ingår den avgiftsbelagda verksamhetens del av kostnader för till exempel ledning, administrativt stöd, lokaler, porto, telefoni samt personalvård.22 Avvikelser från full kostnadstäckning kan innebära både underprissättning och överprissättning. Å ena sidan innebär ett för lågt avgiftsuttag, under full kostnadstäckning, en överhängande risk att tjänsteexporten hos myndigheter subventioneras med resurser avsedda för myndighetens ordinarie verksamhet, vilket innebär att statliga resurser tas i anspråk för något annat än vad som avsågs och att det hindrar privata aktörer att agera på marknaden för tjänsteexport. Å andra sidan kan för höga avgiftsuttag också leda till ett ineffektivt resursutnyttjande av en statlig myndighets, i de flesta fall Sidas, anslag eftersom det täcker en annan statlig myndighets merkostnader för 19Se 5 § avgiftsförordningen (1992:191), prop. 2009/10:175 samt 1 § tjänsteexportförordningen (1992:192). Att styra staten regeringens styrning av sin förvaltning. 21Ekonomistyrningsverket (2011) EA 2011 (2011:14). Enligt ESV:s allmänna råd till 5 § avgiftsförordningen. Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet. 22Ekonomistyrningsverket (2001) Sätt rätt pris! (2001:11). Detta innebär därmed en risk för att den beställande myndigheten uppger att den har ett större behov av anslagsmedel eftersom den betalar för mer än själva tjänsten. utgjorde tjänsteexportförordningen ramverk för de myndigheter som hade särskilt bemyndigande att bedriva tjänsteexport. Denna förordning upphävdes dock . I tjänsteexportförordningen stipulerades till exempel specifika krav på myndigheterna vad gäller redovisningen av tjänsteexporten: Myndigheten ska i årsredovisningen lämna en separat resultatrapport över samtliga kostnader och intäkter i tjänsteexportverksamheten.23 Myndigheterna skulle också, förutom intäkter och kostnader, inkludera en bedömning av tjänsteexporten i årsredovisningen. ESV rekommenderade regeringen att upphäva tjänsteexportförordningen i syfte att förenkla och förtydliga styrningen av myndigheters tjänsteexport. I och med upphävandet av förordningen finns inte lika långtgående krav på att myndigheter redovisar omfattningen eller utfallet av sin tjänsteexport.