prop · GZ0336 · 2011-11-30 00:00:00 — Regeringen får en överblick över lärosätenas förutsättningar att fullfölja sitt uppdrag och eventuella problem i de årliga budgetdialogerna med lärosätena.150 Utöver dessa har regeringen i lärosätenas regleringsbrev i viss omfattning ställt upp återrapporteringskrav som gällt basanslagets användning. Information som bidrar med underlag för regeringens samlade bild är: vetenskaplig produktion i form av publiceringar och citeringar i referee-granskade tidskrifter, volym externa medel fördelat på finansiär som förbrukas vid olika lärosäten, antal disputerade lärare i högskolan, lärosätenas verksamhetsmässiga resultat för forskning och forskarutbildning i årsredovisningarna, volym av lärosätena beslutad samfinansiering, lärosätenas forskningsstrategier, och hur mycket av anslaget till strategiska forskningsområden som har förbrukats. 149Se exempelvis fallstudieintervju 22. 150Intervju med företrädare för . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning , 2005 och 2009, fick regeringen utifrån det särskilda återrapporteringskravet för forskarstuderandes studieförsörjning också information om hur stor andel av basanslaget som används för detta syfte. Utifrån denna information torde det vara svårt för regeringen att få en tillräckligt bra bild av verksamheten och om lärosätenas ledningar har tillräcklig information om hur anslaget används i realiteten och därmed har förutsättningar att använda basanslaget effektivt och värna sin integritet gentemot externa samarbetspartner. De skattningar som har gjort tyder på att det inte finns utrymme för att vid alla lärosäten uppnå alla de intentioner som satt upp för användningen av basanslaget. Vid högskolorna tycks huvuddelen av basanslaget gå åt för finansiering av forskarutbildning och samfinansiering, medan basanslaget för universiteten ger större utrymme för egna prioriteringar bredvid den forskning som beviljas medel av externa finansiärer. Med större utrymme inom basanslaget blir det möjligt att satsa på uppbyggnad av egeninitierad forskning vid dessa lärosäten. Betoningen av externa medel i forskningsfinansieringssystemet inrymmer risker, bland annat eftersom det inte är möjligt att från alla externa finansiärer bli beviljade medel så att samtliga kostnader täcks. Det kan vara svårt för lärosäten att tacka nej till medel även om ett omfattande samfinansieringsbehov begränsar ett lärosätes ledning att styra verksamheten. Om lärosätet har en stor volym oförbrukade bidrag finns risk att en inte försumbar andel av framtida basanslag eller nuvarande myndighetskapital är uppbunden för samfinansiering. Lärosätenas redovisning av fördelningen av kostnader mellan forskning och grundutbildning baseras inte på faktiskt nedlagd tid. Detta gör att anslag kan föras mellan verksamheterna och det kan ske åt båda håll. På aggregerad nivå finns dock inga indikationer på att medel förs från forskning till I kombination med incitament som finns inbyggt i systemet att hålla redovisade indirekta kostnader för forskningen låga finns det dock en risk att kostnader förs över till grundutbildningen. Enligt ger regeringens uppföljning inte en övergripande bild av om basanslaget används som avsett och inte heller om det finns incitament och risker som behöver beaktas. Uppföljningen ger inte heller tillräcklig information om och i vilken mån lärosätena har förutsättningar att uppfylla intentioner. Därmed är det svårt för regeringen att få en god bild av lärosätenas olika förutsättningar, och en grund för att bedöma om basanslaget används effektivt och som avsett. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Basfinansieringen för forskning till universitet och högskolor uppgick till . Ett betydande ansvar har lagts på lärosätena och deras ledningar att avväga och prioritera mellan olika användningsområden för dessa medel. Detta ställer krav på lärosätenas ledningar att inte bara fördela ut medlen inom organisationen utan också att styra mot uppställda mål för hög kvalitet i forskningen, en väl dimensionerad forskarutbildning, en fungerande forskningsanknytning av grundutbildningen på grundnivå och avancerad nivå och att hävda lärosätets integritet gentemot olika samarbetspartner inom forskningsverksamheten. Basanslaget svarar numera för av de tillförda medlen för forskning i högskolan. Detta är en avsevärt lägre andel än vad som var fallet i början av 1990-talet.151 Utvecklingen mot en lägre basfinansiering av högskolans forskning är generell inom OECD-området, men i , och har den gått längre än i många andra länder. En stor andel av forskningen finansieras således med medel från offentliga och privata forskningsfinansiärer. Eftersom de externa finansiärerna inte alltid bidrar till forskningsprojektens samtliga kostnader, uppstår ett behov av samfinansiering. I den forskningspolitiska propositionen konstaterades det att utvecklingen hade medfört att de statliga medel som svenska lärosäten själva disponerar har minskat. Med anledning av detta har granskat användningen av basanslaget som är det direkta anslag universitet och högskolor tilldelas för forskning och forskarutbildning. I detta kapitel sammanfattar inledningsvis sina övergripande slutsatser med utgångspunkt i de två revisionsfrågorna och redovisar därefter de rekommendationer som följer av granskningen. 151Här jämförs basanslaget med de totala intäkterna för forskning där hänsyn tagits till volymen oförbrukade bidrag och upplupna bidrag för att skatta de totala inbetalade forskningsmedlen. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 8.1.1Har lärosätena säkerställt att basanslaget används på det sätt som avsetts? Enligt mening finns det på övergripande nivå inte något som tyder på att basanslaget skulle användas felaktigt av lärosätena. framgår det av granskningen att få lärosäten kan redovisa hur basanslaget används fördelat på olika syften eller kostnadsslag. Det kan finnas incitament för felaktig användning, och därmed risker, vilket ställer krav på bättre redovisning. När kunskapen om hur anslaget används delvis bygger på schabloner och är alltför översiktlig, blir det svårt för lärosätenas ledningar att säkert veta vilka användningsområden anslaget räcker till i ett kort och ett längre perspektiv. Granskningen visar också att vissa lärosäten har svårt att få basanslaget att räcka till annat än kostnader för delar av forskarutbildningen och samfinansiering av bidragsfinansierade forskningsprojekt. sammantaget att det finns risk för att basanslaget inte kan användas tillräckligt effektivt och i enlighet med intentioner. Basanslaget för forskning och forskarutbildning får användas för forskning men inte för grundutbildning. På aggregerad nivå finns inte indikationer på att anslaget för forskning används för grundutbildning. Endast enstaka lärosäten uppvisar underskott i grundutbildningen, och omfattningen är mycket liten. Bristen på kunskap om hur lärares och forskares arbetstid faktiskt fördelas på grundutbildning respektive forskning gör dock att det inte går att avgöra om medel skjuts mellan de båda verksamheterna. Detta i kombination med att det kan finnas incitament att skjuta över kostnader på grundutbildningen, för att hålla indirekta kostnader låga för att attrahera externa medel, skapar en risk att högskolans resurser inte används på det sätt som beslutats av . Av granskningen framgår att lärosätena har svårigheter att ta fram separata uppgifter om hur basanslaget används och att lärosätena inte heller har krav på sig att göra detta. Få lärosäten kan ta fram underlag som belyser forskarutbildningens kostnader. Likaså saknas det vid lärosätena en god överblick över det samlade behovet av samfinansiering och (såväl när det gäller indirekta kostnader, direkta lokalkostnader som forskartid i tjänsten). Ett skäl är att lärosätena i sin interna redovisning inte gör åtskillnad mellan externt finansierad verksamhet och den som finansieras av direkta anslag. Det gör att lärosätenas ledningar riskerar att sakna viktig beslutsinformation vid avvägningar mellan olika användningsområden för basanslaget. I sammanhanget bör det påpekas att det finns lärosäten som i sin redovisning skiljer på externa medel och basanslag. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning I och med implementeringen av den så kallade SUHF-modellen har universitet och högskolor tagit ett stort steg framåt när det gäller förutsättningar att med hjälp av sin interna redovisning ta fram relevant beslutsinformation. I redovisningen kommer indirekta kostnader att på ett tydligt sätt fördelas ut på olika kostnadsbärare. Därmed blir det möjligt att på ett mer tydligt sätt avläsa behov av samfinansiering med medel ur basanslaget för att täcka indirekta kostnader och direkta lokalkostnader för den forskning som pågår inom lärosätet. bedömer ändå att lärosätenas ledningar vidare behöver utveckla redovisningen för att kunna använda basanslaget effektivt och styra mot de mål som har satt upp. Det kan handla om avsaknad av system och/eller rutiner för att kunna ta till vara viktig information som talar om för lärosätenas ledningar hur behovet av samfinansiering ser ut på både kort och lång sikt. Lärosätenas ledningar behöver information som ger dem kunskap om finansiella åtaganden i form av ännu inte utförd forskning som lärosätet antingen redan fått medel för (oförbrukade bidrag), medel som forskningsfinansiärer beviljat och som ska utbetalas , eller i form av att forskare ska skjuta till forskningstid finansierad med basanslag till externt finansierade projekt. Dessa åtaganden innebär att såväl basanslag kommande år som medel i lärosätets myndighetskapital de facto är intecknade, fastän detta inte framgår med de ekonomisystem som tillämpas . Perioder med ökande extern finansiering och en ökande volym oförbrukade bidrag innebär att vissa lärosäten redan har en stor andel framtida medel intecknade. Om denna information saknas, föreligger det en risk att lärosätenas ledningar inte har ett tillräckligt beslutsunderlag för att ta väl avvägda beslut som ger en effektiv verksamhet och styr mot de målsättningar som ligger bakom basanslaget. Lärosätenas långsiktiga ekonomi och deras integritet gentemot samarbetspartner är omständigheter som behöver vägas in när lärosätena bygger upp sina system för redovisning av hur basanslaget används. 8.1.2Har regeringen säkerställt att basanslaget används på det sätt som avsetts? Enligt torde regeringen behöva mer kunskap om hur basanslaget används än vad som är fallet . Genom det handlingsutrymme som lärosätena har givits finns det anledning för regeringen att med jämna mellanrum följa upp och skaffa sig en överblick över resultatet av lärosätenas prioriteringar i förhållande till intentioner. Risker för målkonflikter, kostnader för forskarutbildning liksom lärosätenas ekonomiska åtaganden på lång sikt genom samfinansiering bör följas upp och ligga till grund för regeringens fortsatta inriktning av forskningspolitiken. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning har lärosätena ett betydande handlingsutrymme när det gäller användningen av de medel som ställs till förfogande för basfinansiering av forskning. Regeringen har delegerat till lärosätena att ansvara för prioriteringar mellan olika användningsområden, dimensionering av forskarutbildning och grundutbildningens forskningsanknytning. Detta utrymme vidgades ytterligare i och med den forskningspolitiska propositionen 2008. Handlingsutrymmet för lärosätena har i mycket liten grad varit förenat med återrapporteringskrav ställda på lärosätenas årsredovisningar. Expansionen av forskarutbildningen och styrdes av examinationsmål för lärosäten med examenstillstånd för forskarutbildning. Expansionen av forskarutbildningen synes ha beslutats och genomförts utan djupare analys av resursbehov eller kostnadsutfall i förhållande till basfinansieringen. Det innebär att forskarutbildningen i hög grad är beroende av bidrag. Forskarutbildningen utgör det tredje och sista steget i systemet för den högre utbildningen. Regeringen har inte uppgifter om utbildningsmomentets omfattning och hur stor del av basanslaget som går till utbildning. Regeringen har därmed inte kunskap om vad som blir konsekvenserna om externa finansiärer inte har intresse av att finansiera ett omfattande utbildningsmoment. Regeringen har inte heller krävt in återrapportering för att kunna analysera i vilken mån högskolelärares tid för egen forskning bidrar till forskningsanknytningen av grundutbildningen. Det kan inte på ett enkelt sätt utläsas hur mycket externa forskningsmedel som under ett verksamhetsår har inbetalats till ett lärosäte eller hur mycket av anslaget som har förbrukats. Detta försvårar regeringens möjligheter att analysera tendenser när det gäller i vilken takt som tillförda medel omsätts i forskning. Det är också svårt att ur lärosätenas externa redovisning avgöra hur mycket av myndighetskapital eller framtida anslag som är intecknade i form av olika kontraktsbundna åtaganden. Enligt ger regeringens uppföljning inte en övergripande bild av om basanslaget används som avsett eller om det finns incitament och risker som behöver beaktas. slutsats blir att ett omfattande behov av samfinansiering och finansieringen av forskarutbildningens utbildningsmoment i stort sett torde förbruka hela basanslaget vid vissa högskolor med examenstillstånd på forskarnivå. En inte obetydlig andel av framtida basanslag eller nuvarande myndighetskapital är också uppbunden i åtaganden om samfinansiering. Därmed torde dessa lärosäten ha svårt att leva upp till de övriga intentioner som regering och riksdag knutit till basanslagets användning. Regeringens kunskaper om lärosätenas framtida ekonomiska åtaganden är inte tillräckliga för att kunna bedöma finansiell risk och lärosätenas förmåga att uppfylla intentioner för basanslagets användning. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning noterar att regeringen i samband med förändringar som beslutades i och med forskningspolitiska proposition nu har vidtagit åtgärder för att hantera problemen kring tolkning och tillämpning av den generella princip för full kostnadstäckning av externfinansierad forskning i högskolan som uttalade . Samfinansieringen har synliggjorts som ett användningsområde för basanslaget. Vidare ställer regeringen i regleringsbreven till de tre statliga forskningsråden och nu tydliga krav på att full kostnadstäckning ska uppnås inom ramen för de medel som ställs till förfogande för forskningsprojekt i högskolan. Regeringen har efterfrågat mer återrapportering. I reglerings- breven , 2010 och 2011 har regeringen begärt in årlig information om omfattningen av samfinansieringen av indirekta kostnader för den externfinansierade forskningen. Vidare finns krav på återrapportering av förbrukningen av anslag som tilldelas för så kallade strategiska forskningsområden. Regeringens uppföljning av forskningen sker dock huvudsakligen på en övergripande nivå där återrapporteringen rörande basanslaget är begränsad. Detta gör att regeringen inte får en tillräckligt utförlig bild av vilka risker som finns inbyggda i systemet och hur basanslaget i realiteten används. påverkar möjligheten att återrapportera till om basanslaget används på ett sätt som gör att alla de syften som har givit uttryck för också tillgodoses. sammanfattande bild är att eftersom basanslagets användning inte följs upp mer specifikt finns det en risk för att regeringen och lärosätena inte har tillräcklig kunskap om hur mycket av framtida anslag som är intecknade för samfinansiering. Vidare finns en risk att kostnader skjuts mellan forskning och grundutbildning, eftersom fördelningen av direkta och indirekta kostnader på de båda redovisningsområdena bygger på schabloner. Lärosätenas redovisning har tillkommit för att ge information för olika Många av dessa syften uppfylls, men granskningen visar dels att redovisningen i sig inte hindrar att kostnader skjuts mellan verksamheter, dels att den sammantaget inte ger tillräcklig information om risker för lärosätets ekonomiska hållbarhet . Det innebär också att det blir svårt att följa upp om lärosätena har levt upp till intentioner för basanslagets användning och att bedöma lärosätenas finansiella risktagande. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Rekommendationer till lärosätena: Lärosätena bör utveckla sin interna redovisning så att den ger bättre underlag för att bedöma risker, prioritera och följa upp basanslagets användning. Rekommendationer till regeringen: Regeringen bör överväga om systemet för fördelningen av basanslaget är väl avvägt i relation till målet att varje universitet och högskola ska ha förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om sin forskning och att värna lärosätets integritet gentemot samarbetspartner. Regeringen bör utifrån en analys av incitament och risker utveckla sin uppföljning av hur de statliga medlen för forskning fördelas och förbrukas . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning , 2010, enkätundersökning om forskningens finansiering. Sammanställning av lärosätenas svar. , , Seminarium om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning. remissvar inför SUHF-modellens införande (dnr 39-2007-1366), . Intervjuer med företrädare för och . Intervju med företrädare för . Intervju med företrädare för . Intervjuer med företrädare för och . Fokusgrupp med företrädare för . Fokusgrupp med företrädare för . Fokusgrupp med företrädare för Formas . Intervju med företrädare för . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Ekonomisk redovisning 20042009. , Delegations- och attestordning GU . E-post, , . Intervjuer 2010-08-2527 och 2010-09-0607. Projektbudgetar och kontrakt, . Verksamhetsberättelser och årsredovisningar 20042009, humanistiska och naturvetenskapliga fakulteterna. Ekonomisk redovisning 20042009. , Forskningsguide och vissa anvisningar. Resursfördelning för LS 2010/574. Samlingsdokument för beslutsbefogenheter och delegationer vid Verksamhetsberättelser och årsredovisningar 20042009, området för humaniora och teologi samt naturvetenskapliga fakulteten. Ekonomisk redovisning 20042009. Intervjuer , 2010-04-223, 2010-05-0506. Verksamhetsberättelser m.m., , samhällsvetenskap och teknik samt . Rutin externfinansierad verksamhet, / EA. Intervju med företrädare för . , lönestatistik 2007. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Betänkande 2010/11:KU4, Regeringsformen. Forskningsstrategier 20092012 för 29 lärosäten. Förordning 2000:605, om årsredovisning och budgetunderlag. Förordning 2000:606, om myndigheters bokföring. Proposition 1978/79:119, Om vissa frågor rörande forskning och forskarutbildning. Proposition 1986/87:80, Om forskning. Proposition 1988/89:65, Om formerna för högskolepolitiken. Proposition 1989/90:90, Om forskning. Proposition 1991/92:44, Om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildning av . Proposition 1992/93:1, Om universitet och högskolor, frihet för kvalitet. Proposition 1992/93:37, Om ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m. Proposition 1992/93:170, Forskning för kunskap och framsteg. Proposition 1992/93:171, Forskning i frontlinjen. Proposition 1993/94:100, Förslag till statsbudget för /95. Proposition 1993/94:177, Utbildning och forskning. Proposition 1996/97:141, Högskolans ledning, lärare och organisation. Proposition 1997/98:1, Budgetproposition . Proposition 1998/99:94, Vissa forskningsfrågor. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Proposition 2000/01:3, Forskning och förnyelse. Proposition 2004/05:80, Forskning för ett bättre liv. Proposition 2008/09:50, Ett lyft för forskning och innovation. Proposition 2008/09:134, Forskarutbildning med profilering och kvalitet. Proposition 2009/10:1, Budgetproposition . Proposition 2009/10:18, Ett förenklat elektorsförfarande. Proposition 2009/10:80, En reformerad grundlag. Proposition 2010/11:1, Budgetpropositionen . Regleringsbrev för budgetåren 19982011 avseende universitet och högskolor m.m. Regleringsbrev för avseende för arbetsliv och socialvetenskap. Regleringsbrev för avseende för miljö, areella näringar och samhällsbyggande. Regleringsbrev för avseende Verket för innovationssystem inom utgiftsområde 24 Näringsliv. Regleringsbrev för avseende . SCB UF 13 . SCB UF 13 . SCB UF 13 . Årsredovisningar från 29 lärosäten 20042009. Akademikernes Sekretariat (2009), Bindinger på universiteternes basismidler til forskning. , (2001), Kontrovers och koncensus: vetenskap och politik , rapport, 9935104273. Nya Doxa: . (2005), Starka forskningsmiljöer?, i (red.) I den absoluta frontlinjen En bok om forskningsstiftelserna, konkurrenskraften och politikens möjligheter. Nya Doxa: . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning , Li (2007), Has academic freedom survived? An interview study of the conditions for researchers in an era of paradigmatic change. , (1998), Självbestämmande och akademisk frihet. , (2007), Adoption of the Innovation System Concept in . Studies in Economic History: . (2007:15), Tidredovisning behövs i statlig förvaltning. (2006:28), Flerfinansierad verksamhet. (2010:32), i statlig redovisning. EUA (2007), Doctoral programmes in Europes universities: achievements and challenges. (2009), Higher Education in Europe 2009: Developments in the (2009), Analyse af universiteternes og sektorsforskningsinstitutionernes finansiering og organisering. Gadd, (2005), Autonomi och effektivitet i det svenska högskolesystemet. förlag: Åbo. (2006:3R), Högre utbildning och forskning 19452005 en översikt. (2007:33 R), Universitet & högskolor. (2008:19 R), Universitet & högskolor. (2010:10 R), Universitet & högskolor. (2008:22 R), Frihetens pris ett gränslöst arbete. En tematisk studie av de akademiska lärarnas och institutionsledarnas arbetssituation. (2009:3 R), Högskolans ekonomi 19972007 vad har hänt? , och (2007), Om statistiken som beskriver forskningsfinansieringen inom högskolesektorn en rapport från den forskningsstatistiska samverkansgruppen mellan , och . (2010:4 R), Lärares och forskares arbetstid en studie baserad på statistik. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning , (2011), SUHF-modellen i verkligheten. , (1989), Sektoriell forskning och utveckling. Ett diskussionsunderlag, BVN Skriftserie 1989:1. , (1989), Forskarutbildning och politik, i (1989), Universitet och samhälle. Om forskningspolitik och vetenskapens samhälleliga roll. , Bo (2001), Motsträviga myndigheter: sektorsforskning och politisk styrning . Studies in Arts and Science: . Premfors, (1986), Svensk forskningspolitik, Högskole- och forskningspolitiska studier. (2005:21), Lärares arbetstider vid universitet och högskolor. (2011:3), Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor. , (odaterad), Svensk forskningsfinansiering: inriktning och styrning. Slaughter, (2004), Academic Capitalism and the New Markets, State, and Higher Education. University Press: , . Slaughter, . (1997), Academic Capitalism. Politics, Policies and . University Press: , . SOU 1995:121, , regeringen och forskningen. Några drag i svensk forskningspolitik . SOU 1998:128, Forskningspolitik. SOU 2000:13, Att spränga gränser. SOU 2000:82, Högskolans styrning en utvärdering. SOU 2004:27, En ny doktorsutbildning -- kraftsamling för excellens och tillväxt. SOU 2007:81, Resurser för kvalitet. SOU 2008:125, betänkande. En reformerad grundlag. (2002). Arbetsmiljön vid svenska universitet och högskolor 2002. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Stenius, Per, et al. (2008), First Evaluation of the Institute Stevrin, (1978), Den samhällsstyrda forskningen. SULF (1998), Seniora lärare: tillgång eller belastning?, SULF:s skriftserie; 17. (2003), Fakulteternas utveckling . (2003), En stark grundforskning i . forskningsstrategi 20052008, Rapport 2003:11. (2003), Forskning och forskarutbildning.