prop · GY03137 · 2011-05-23 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:137 forskningsbidrag vid universitet och högskolor Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av forskningsbidrag vid universitet och högskolor (RiR 2011:3). Regeringen instämmer delvis i iakttagelser men vill särskilt betona betydelsen av lärosätenas övergång till nya redovisningsprinciper för indirekta kostnader som en förklaring till ökningen av oförbrukade bidrag. Regeringen avser att ge i uppdrag att i samverkan med för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, för arbetsliv och socialvetenskap, Verket för innovationssystem samt universitet och högskolor utveckla rutinerna för utbetalning av forskningsstöd, så att de bättre anpassas till lärosätenas planeringar. Vidare avser regeringen att ge lärosätena i uppdrag att utveckla universitetens och högskolornas redovisning av bidragsmedel. Ärendet och dess beredning.............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens åtgärder med anledning av forskningsbidrag vid universitet och högskolor (RiR 2011:3)........................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning överlämnade brukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor (RiR 2011:3) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till från det att regeringen har tagit emot rapporten. har granskat den ökning av oförbrukade forsknings- bidrag hos universitet och högskolor som skett 2009. På grundval av granskningen har konstaterat att ökningen av oförbrukade bidrag inte enbart är en konsekvens av att tillgången på statliga medel för forskning har ökat. Enligt har också andra förhållanden bidragit till att förklara ökningen. Följande förhållanden har förändrats : en ökad koncentration av forskningsmedel på färre forskare, satsningen på stora samarbetsprojekt och forskningsmiljöer, anställning kopplas i högre grad till tillgång på externa bidrag, och ett mer tydligt ekonomiskt ansvar på institutionsnivå till följd av en ny redovisningsmodell. har också funnit mer generella omständigheter inom högskolans organisation som bidrar till att användningen av forskningsbidrag ibland skjuts fram. Enligt finns det brister i regeringens, forskningsrådens och lärosätenas uppföljning av den externt finansierade forskningen i högskolan. Enligt har regeringen inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att motverka ökningen av oförbrukade bidrag för forskning i högskolan. har rekommenderat regeringen följande. Regeringen bör se till att inbetalade forskningsbidrag till lärosätena redovisas på ett klart och tydligt sätt så att det framöver i den nationella statistiken ska kunna avläsas hur högskolan över åren omsätter erhållna forskningsbidrag i pågående forskning. Regeringen bör ge de statliga forskningsråden i uppdrag att utveckla sina former för utbetalning av forskningsbidrag så att de avpassas bättre till lärosätenas planeringscykel. Vidare bör regeringen ge forskningsråden i uppdrag att förbättra återrapporteringen av hur universitet och högskolor använder beviljade externa bidrag. har rekommenderat lärosätena följande. Lärosätena bör använda budget- och planeringsverktyg som möjliggör regelbunden och systematisk uppföljning av externa forskningsbidrag. Lärosätena bör skapa sådana anställningsformer och en sådan arbetsplanering för den undervisande och forskande personalen att tid frigörs för forskning i överensstämmelse med de kontrakt som Skr. 2010/11:137 tecknats med finansiärerna. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer delvis i iakttagelser när det gäller ökningen av oförbrukade forskningsbidrag hos universitet och högskolor. Oförbrukade bidrag uppstår då forskningsbidrag inte används av ett universitet eller en högskola i samma takt som bidraget betalas ut från en forskningsfinansiär. redovisar ett flertal skäl till detta. Forskningsprojekt kan sällan startas när forskningsmedel beviljas och betalas ut. Nya forskningsmiljöer måste kanske byggas upp och forskare rekryteras. Utrustning m.m. måste också ofta upphandlas. Det är därför naturligt att bidragen inte alltid hinner användas i den takt de betalas ut. Det är också väsentligt för kvaliteten i forskningen att de förberedelser som behöver göras innan ett forskningsprojekt kan startas får göras på bästa sätt. Det kan finnas många skäl till att forskningsprojekt tar än planerat. Även forskare kan bli sjuka eller vilja vara föräldralediga. Andra uppgifter för forskaren, t.ex. undervisning, kan för få högre prioritet. Det är också naturligt att forskare och forskargrupper vill säkra sin finansiering för för att på så sätt kunna koncentrera sig på sin forskning. Oförbrukade bidrag har dock inget egenvärde och det är väsentligt att de hålls på en nivå som kan motiveras utifrån de krav som ställs för att bibehålla och stärka en forskning av hög kvalitet. Det är viktigt att forskningsfinansiärer och universitet och högskolor upprättar rutiner och rapporteringssystem som ger förutsättningar för att resurserna utnyttjas effektivt. Det kan i fråga om oförbrukade bidrag vara av betydelse hur regler för förseningar och rapporteringsregler utformas. Det är också viktigt att lärosätena i sin interna styrning följer upp de oförbrukade bidragen och styr och reglerar forskningsprojekt för att säkra en hög forskningskvalitet som en effektiv användning av lärosätets resurser uppnås. Den viktigaste förklaringen till att de oförbrukade medlen har ökat är att de externa medlen till forskning har ökat avsevärt. Förbrukningen av externa medel har ökat med till . har dock framhållit att ökningen av oförbrukade bidrag inte fullt ut kan förklaras med ökningen av bidrags- medel. Regeringen instämmer i revisionens iakttagelse att de förändringar som har gjorts när det gäller bl.a. de externa medlens inriktning kan förklara att de oförbrukade medlen ökat. Vid de flesta lärosäten har antalet studenter ökat avsevärt . Takbeloppen har utökats med tillfälliga platser och söktrycket har varit stort till följd av stora ungdomskullar och en svag arbetsmarknad för ungdomar. många forskare delar sin tid mellan forskning och utbildning, är det rimligt att mer tyngd läggs på utbildning i av stor efterfrågan på utbildningsplatser. Detta kan också ha påverkat de oförbrukade medlens storlek. har framfört att brister i lärosätenas personalplanering kan försena forskningsprojekt. Om så är fallet, är det naturligtvis viktigt att berörda lärosäten tar ställning till vilka åtgärder som kan minska sådana problem. En faktor som inte fullt ut har behandlat är de förändringar i styrningen och redovisningen av forskningsprojekt som genomförts. Genom införandet av den s.k. SUHF-modellen för redovisning av indirekta kostnader har lärosätenas kontroll över forskningsprojektens totala kostnader ökat och den del av forsknings- projekten som finansieras med anslagsmedel gjorts tydligare. Som revisionen framfört kan detta ha inneburit en ökad försiktighet i förbrukningen av externa medel. Övergången till SUHF-modellen har också inneburit att forskningsprojektens indirekta kostnader bokförs löpande och inte som tidigare vid projektstart. Detta får till följd att förbrukningen av externa medel övergångsvis minskar och att de oförbrukade bidragen övergångsvis ökar när redovisningsprinciperna ändrats. avklingar denna övergångseffekt och de oförbrukade bidragen bör då minska. Detta är en faktor som troligen kan förklara en inte oväsentlig del av ökningen av de oförbrukade bidragen. Enligt finns det brister i redovisningen av de oförbrukade bidragen och revisionen har rekommenderat regeringen att ge forskningsråden i uppgift att förbättra redovisningen av hur beviljade medel används. Det är naturligtvis viktigt att forskningsfinansiärernas redovisning speglar deras verksamhet, men i detta fall anser regeringen att frågor om redovisning av oförbrukade medel först och främst bör avspeglas i lärosätenas årsredovisningar. kommer dock att införa en ny modell för återrapportering av bidrag både under och efter avslutad bidragsperiod i samband med att ett nytt IT-stöd införs på myndigheten. Den nationella statistiken över lärosätenas ekonomi bygger på information från lärosätenas redovisningssystem. Det finns i lärosätenas årsredovisningar ingen samlad redovisning av inbetalade respektive förbrukade medel. Det är viktigt med en tydlig redovisning av lärosätenas verksamhet, och information om utvecklingen av bidragsmedlen är en betydelsefull del av denna redovisning. För lärosätets interna styrning är även informationen om hur mycket forskningsmedel lärosätet beviljats av betydelse. Denna information påverkar den framtida personalplaneringen och budgeteringen av den framtida användningen av lärosätets basresurs till forskning och forskarutbildning till den del anslaget används till att samfinasiera forskningsprojekt. Bra kunskap om framtida intäkter i verksamheten är också en förutsättning för att de budgetunderlag som lämnas till regeringen ska kunna användas som beslutsunderlag. Det är därför viktigt att det arbete som pågår bland universitet och högskolor med att utveckla styrning och uppföljning av forskningsmedel fortsätter. Regeringens åtgärder med anledning av Regeringen avser att ge i uppdrag att i samverkan med för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, för arbetsliv och socialvetenskap, Verket för innovationssystem samt universitet och högskolor utveckla rutinerna för utbetalning av forskningsstöd, så att de bättre anpassas till lärosätenas planeringar. Vidare avser regeringen att ge lärosätena i uppdrag att utveckla universitetens och högskolornass redovisning av bidragsmedel. Med dessa åtgärder anser regeringen att frågan är slutbehandlad. av oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor (RiR 2011:3) Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor Begrepp som används i granskningen Forskningsfinansiering och utveckling av oförbrukade bidrag De externa forskningsbidragen har ökat mer än basanslagen Bidrag från de statliga forskningsråden och EU har ökat särskilt mycket Intäktsförda forskningsbidrag ger inte hela bilden av influtna forskningsmedel18 Oförbrukade bidrag har ökat kraftigt Donationer och avskrivningar har inte orsakat ökade oförbrukade bidrag Oförbrukade medel ökar också hos vissa finansiärer 3Sambandet mellan ökad tillgång på forskningsmedel och Tillgången på forskningsmedel förklarar bara en mindre del av ökningen Oförbrukade bidrag varierar mellan lärosätena Oförbrukade bidrag från statliga forskningsråd har ökat mer Några forskningsråds bidrag används långsammare Vanligare med ansökan om förlängd dispositionstid hos Oförbrukade bidrag effekter av projektstart och uppföljning Lärosätenas uppföljning kan påverka uppkomsten av oförbrukade bidrag Finansiärernas uppföljning kan påverka uppkomsten av oförbrukade bidrag Oförbrukade bidrag och forskningens villkor i högskolan Inriktningen på forskningspolitiken bidrar till oförbrukade bidrag Forskarnas arbetsvillkor ger incitament att spara Andra arbetsuppgifter trots beviljade forskningsmedel Parallella verksamheter och bristande information skapar planeringsproblem 58 2 (115) Bilaga 1 Enkät om forskningens finansiering Fallstudie av forskningens finansiering vid tre lärosäten Genomgång av anhållanden om förlängd dispositionstid Statistisk analys av samband mellan oförbrukade bidrag och 3 (115) har granskat den kraftiga ökningen av oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor med fokus på perioden 2009. I lärosätenas årsredovisningar redovisas i balansräkningen under rubriken bidrag sådana bidragsmedel för forskning som lärosätet tagit emot av externa forskningsfinansiärer men som ännu inte omsatts i forskningsverksamhet. Volymen oförbrukade bidrag har i reala termer ökat från 1998 till 2009. De oanvända medlen motsvarade förbrukning av externa bidrag. I granskningen har sökt att klarlägga om det hos universitet och högskolor finns omständigheter som gör att externa bidrag inte omsätts i forskning i den takt som planerats. Syftet är också att undersöka om lärosätena säkerställt att de har kapacitet att ta emot beviljade forskningsmedel från externa finansiärer och om de garanterat att medlen används som planerat samt att undersöka om regeringen har följt upp och säkerställt att de externa medel som avsatts för forskning i högskolan kommit i bruk som avsetts. Granskningen avser regeringen samt alla lärosäten som har statliga budgetanslag för forskning med undantag för de konstnärliga högskolorna och Gymnastik- och . Underlag för granskningen är statistik som belyser utvecklingen av oförbrukade bidrag, forskningsfinansiering, studentantal och anställda inom högskolan. Därtill har en enkätundersökning ställd till 29 lärosäten genomförts. Undersökningen har fördjupats med intervjuer och dokumentstudier vid tre lärosäten. Uppgifter har även tagits in från forskningsfinansiärer och . Granskningens genomförande och preliminära resultat har diskuterats med företrädare för universitet och högskolor vid ett seminarium hos . granskning visar att en mindre andel externa bidrag hade omsatts i forskning 2009 jämfört . Detta gäller framför allt bidrag från forskningsråden. förbrukades av de bidrag som betalades in till lärosätena från under . hade förbrukningen sjunkit till av de inbetalade bidragen. Vidare har volymen oförbrukade bidrag ökat vid statliga forskningsråd. Därtill ansökte 2009 en större andel forskare med bidrag från om förlängd dispositionstid än 2004. 4 (115) INTE ENBART EN FÖLJD AV ÖKAD TILLGÅNG PÅ FORSKNINGSMEDEL granskning visar att den kraftiga ökningen av oförbrukade bidrag inte enbart är en följd av ökad tillgång på externa medel för forskning utan det finns andra omständigheter hos lärosätena och finansiärerna som bidragit till ökningen av volymen oförbrukade bidrag. FORMERNA FÖR TILLDELNING AV FORSKNINGSBIDRAG genomgång visar att en ökad koncentration av forskningsmedel till ett fåtal forskare kan ha bidragit till ökningen i volymen oförbrukade bidrag. Vid ett av de lärosäten som undersökt svarade av forskarna för hälften av de oförbrukade bidragen. Vissa forskare är generellt sett mer framgångsrika i att dra till sig extern forskningsfinansiering och de kan då ha svårt att förbruka bidragen i den takt som planerats enligt kontrakten med finansiärerna. har det förekommit utlysningar av externa medel med avsikt att stärka uppbyggnaden av starka forskningsmiljöer, s.k. miljöstöd. Det innebär ibland behov av att rekrytera seniora forskare, vilket kan ta tid. undersökning visar att bidrag i form av Linnéstöd förklarar av ökningen i totala oförbrukade bidrag . Om övriga miljöstöd kan antas fungera på samma sätt, kan miljöstöden förklara av ökningen av oförbrukade bidrag. INCITAMENT INOM HÖGSKOLAN ATT SPARA Inom ramen för granskningen har konstaterat att det inom högskolan finns incitament för forskare och för institutioner både att attrahera mycket forskningsbidrag och att spara genom att ibland skjuta på förbrukningen av erhållna forskningsbidrag. En anledning till detta är att vissa forskares anställning är beroende av externa bidrag. En annan är behovet av att hantera de risker som är förenade med fluktuationer i tillflödet av externa medel och i studentefterfrågan i grundutbildningen. Andelen undervisande och forskande personal som är visstidsanställda har legat runt en tredjedel. Antalet anställda med behov av att söka externa bidrag för att finansiera sin anställning har ökat . Kategorin annan forskande och undervisande personal, som inte regleras i högskoleförordningen, har ökat , som den undervisande och forskande personalen totalt har ökat . Det har också blivit vanligare att den interna tilldelningen av lärosätenas basanslag för forskning påverkas av hur mycket externa bidrag som olika institutioner erhållit. Detta skapar incitament på institutionsnivå att attrahera mer bidrag än vad man kan omsätta enligt plan. Prefekter och institutionsledning har stort ansvar för att hantera effekter av förändringar i inkomst från externa bidrag och grundutbildningsstudenter. Därtill har prefektens ansvar för indirekta kostnader som måste täckas med basanslag blivit tydligare i och med införandet av den nya redovisningsmodellen. Detta kan ge ytterligare incitament till sparsamhet. Lärosätenas rutiner för åtgärder som ska vidtas i de fall som bidragsfinansierade projekt har en markant låg förbrukning av medel 5 (115) indikerar att ledningen för lärosätena ofta inte har prioriterat att försöka motverka ökningen av oförbrukade bidrag. Därtill kommer att de riktlinjer som de statliga finansiärerna har att förhålla sig till rörande uppföljning av lämnade bidrag är allmänt formulerade i instruktioner och regleringsbrev. Vissa av de statliga forskningsråden följer, till skillnad mot andra finansiärer, endast upp användningen av bidrag vid projekttidens utgång. Enligt framträder en bild av att det inom högskolan finns ett antal incitament att spara forskningsmedel som tillsammans är betydande. I kombination med brister i uppföljningen har detta bidragit till ökningen av oförbrukade forskningsbidrag . kan konstatera att regeringen inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att motverka ökningen av oförbrukade bidrag som granskats, trots att 2007 uppmärksammade den kraftiga ökningen av oförbrukade bidrag. Regeringen har inte säkerställt att den nationella statistiken på ett lättillgängligt sätt redovisar hur mycket externa forskningsbidrag som betalas in till lärosätena. Detta försvårar för att bedöma i vilken omfattning som anslag för extern finansiering av högskolans forskning förbrukas. I forskningspolitiska förslag till redovisas sällan bedömningar av hur stor kapacitet ett prioriterat forskningsområde har att ta emot forskningsmedel. På grundval av granskningen riktar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör se till att inbetalade forskningsbidrag till lärosätena redovisas på ett transparent sätt så att det framöver i den nationella statistiken ska kunna avläsas hur högskolan över åren omsätter erhållna forskningsbidrag i pågående forskning. Regeringen bör ge de statliga forskningsråden i uppdrag att utveckla sina former för utbetalning av forskningsbidrag så att de avpassas bättre till lärosätenas planeringscykel. Vidare bör regeringen ge forskningsråden i uppdrag att förbättra återrapporteringen av hur universitet och högskolor använder beviljade externa bidrag. På grundval av granskningen riktar följande rekommendationer till lärosätena: Lärosätena bör använda budget- och planeringsverktyg som möjliggör regelbunden och systematisk uppföljning av externa forskningsbidrag. Lärosätena bör skapa sådana anställningsformer och en sådan arbetsplanering för den undervisande och forskande personalen att 6 (115) tid frigörs för forskning i överensstämmelse med de kontrakt som tecknats med finansiärerna. I satsas omfattande resurser på forskningen vid universitet och högskolor. Enligt användes 2009 för forskning och forskarutbildning. De direkta anslagen för forskning och forskarutbildning över statsbudgeten uppgick detta år till 12, . Därtill kom den forskningsfinansiering som beviljas av externa finansiärer, dvs. av forskningsråd, forskningsstiftelser och andra organisationer. Merparten av dessa s.k. externa medel erhålls i form av bidrag. uppgick högskolans förbrukning av forskningsbidrag till 13,2 miljarder. Forskningsbidragen är öronmärkta medel som är avsedda för ett specifikt forskningsprojekt och kan inte användas till annan verksamhet än forskningsprojektet. Störst bland de externa forskningsfinansiärerna är . De externa medel för forskning som förbrukats ett visst år framgår av lärosätets resultaträkning i form av intäktsförda forskningsbidrag. De forskningsbidrag som inbetalats till lärosätet men som inte har förbrukats intäktsförs inte utan redovisas i stället i lärosätets balansräkning under posten Oförbrukade bidrag. fanns oförbrukade bidrag hos universitet och högskolor. 7 (115) har betydligt mer forskningsbidrag betalats in till universitet och högskolor från externa offentliga och privata forskningsfinansiärer än vad som har förbrukats i deras forskning. Detta har lett till att volymen oanvända forskningsbidrag har ökat kraftigt, något som har uppmärksammats av sedan 2007.1 Volymen oförbrukade bidrag hos universitet och högskolor har ökat från 1998 till 2009. Omräknat i reala termer innebär detta en ökning på . Ökningen har varit särskilt kraftig . Utvecklingen har lett till att det vid universitet och högskolor vid slutet av 2009 fanns oanvända medel för forskning som motsvarade ungefär ett helt års förbrukning av externa forskningsbidrag. Detta har föranlett att granska de oförbrukade forskningsbidragen vid universitet och högskolor samt att undersöka vad som kan förklara att en mindre andel av de medel som tillförs från forskningsfinansiärerna omsätts i forskning än . Den försening av forskningsprojekt som är orsaken till att oförbrukade bidrag uppkommer behöver inte få konsekvenser för kvaliteten på forskningen. Däremot kan en ökad volym oförbrukade bidrag tyda på ineffektivitet i finansieringssystemet och skapa en risk att det blir mindre forskning utförd än vad som planerats och finansierats. 1.1 Syfte och revisionsfrågor Granskningen fokuserar på ökningen av oförbrukade bidrag för forskning 20042009. Syftet med granskningen är att söka förklaringar till utvecklingen av oförbrukade bidrag, undersöka om det inom universitet och högskolor finns omständigheter som gör att externa bidrag inte omsätts i forskning som planerat, undersöka hur regeringens styrning påverkat utvecklingen av oförbrukade bidrag. Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Har lärosätena säkerställt att de har kapacitet att ta emot beviljade forskningsmedel från externa finansiärer och garanterat att medlen används som planerat? Har regeringen följt upp och säkerställt att de medel som avsatts till forskning kommit i bruk som planerat? 1 HSV (2008), Universitet&högskolor. , tar upp oförbrukade bidrag. Ökningen i ett längre perspektiv belyses i HSV (2009), Högskolans ekonomi 19972007 vad har hänt?. 8 (115) anser att en ökning av statliga medel för forskningsfinansiering inom rimlig tid bör leda till att omfattningen av högskolans forskning expanderar. En utveckling där det successivt tar allt att omsätta forskningsbidrag i verksamhet är enligt mening tecken på bristande effektivitet. Likaså finns det skäl att ifrågasätta effektiviteten i resursanvändningen om det visar sig finnas stora skillnader mellan lärosäten och forskningsfinansiärer när det gäller den takt som beviljade externa medel omsätts i forskning. Enligt 1 § lagen om statsbudgeten (1996:1059) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statlig verksamhet. Av denna lag följer även att regeringens rapportering till bör motsvara krav på transparent och tillförlitlig information om insatser och utfall. bör ges god information om hur de medel som avsätts för extern finansiering av forskning i högskolan används. Myndighetsförordningen (2007:515) föreskriver att en myndighets ledning har ansvar att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar med statens resurser. Myndighetsledningen ska också se till att myndighetens organisation är utformad så att verksamheten kan kontrolleras på ett betryggande sätt. Statliga forskningsfinansierande myndigheter har ansvar för att forskningsbidrag som beviljas och betalas ut kan omsättas i forskning i rimlig tid och för att beviljade utbetalade bidrag följs upp mot kontraktsvillkoren. När forskningsbidrag har beviljats och betalats ut har lärosätet och forskaren ingått ett kontrakt med finansiären om att viss forskning ska genomföras .