prop · GY0379 · 2011-03-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:79 Regeringens skrivelse 2010/11:79 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogörs för ramverket för finanspolitiken. Det finanspolitiska ramverket omfattar ett antal principer som finanspolitiken utformas efter och som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Vissa av dessa principer regleras i lag, medan andra utgår från den praxis som gradvis utvecklats sedan den statsfinansiella krisen . Skrivelsen syftar framför allt till att sammanfatta det finanspolitiska ramverket. Därigenom kan förtroendet stärkas för att utformningen av finanspolitiken är långsiktigt hållbar och att den redovisas på ett transparent sätt. Detta stärker förutsättningarna för att finanspolitiken får avsedd effekt. Skrivelsen ska ses som ytterligare ett led i regeringens arbete med att stärka det finanspolitiska ramverket och som en institutionalisering av detta ramverk. Skrivelsen inleds med en beskrivning av de övergripande målen för den ekonomiska politiken och vilken roll det finanspolitiska ramverket har i den politiska beslutsprocessen. Därefter följer en beskrivning av det budgetpolitiska ramverket och principer för hur regeringen tillämpar detta, samt principer för öppenhet och tydlighet i finanspolitiken. Skrivelsen innehåller också viktiga principer för hur finanspolitiken bör utformas utifrån ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits vid hanteringen av både 1990-talskrisen och finanskrisen som inleddes , redogörs också för principer för statliga ingripanden på de finansiella marknaderna. Dessutom beskrivs den externa utvärderingen av finanspolitiken. Syftet med skrivelsen........................................................................ Det finanspolitiska ramverkets roll i den politiska besluts- Långsiktigt hållbara offentliga finanser 2.2Den finanspolitiska beslutsprocessen och vikten av Det budgetpolitiska ramverket........................................................ Motiv till budgetpolitiska ramverk................................... En stram statlig budgetprocess......................................... Budget - och redovisningsprinciper ................. behandling av budgeten ............... Motiven till överskottsmålet ............................ Principer för bedömning av avvikelser från Principer för hantering av avvikelser från Nivån på utgiftstaket ....................................... Tekniska justeringar av utgiftstaket ................ Det kommunala balanskravet........................................... Rollfördelningen ......mellan och regeringen Att bedriva ..........stabiliseringspolitik med finanspolitik När ska finanspolitiken användas i 5.2.2Effekten av stabiliseringspolitiska åtgärder och vikten av att värna de offentliga finanserna .... Statliga ingripanden på finansmarknaderna.................................... Rollfördelningen mellan olika myndigheter..................... 6.2Principer för att värna de offentliga finanserna vid Öppenhet och tydlighet................................................................... Innehållet i ekonomiska propositioner och skrivelser...... Den ekonomiska vårpropositionen.................. Ändring av budgeten ...................................... Årsredovisningen för staten............................ Redovisning av skatteutgifter ......................... 7.1.6Riskanalyser av statliga garantier och 7.2Effektberäkningar, prognoser och tillgång till data av hög kvalitet ................................................................. Finanspolitikens långsiktiga hållbarhet ........................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..46 I denna skrivelse beskrivs och preciseras det finanspolitiska ramverket. omfattar ett antal principer som finanspolitiken utformas efter och som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Vissa delar av ramverket är reglerade av lagstiftning, medan andra utgår från den praxis som utvecklats sedan den statsfinansiella krisen . De centrala delarna i det finanspolitiska ramverket kan sammanfattas i följande punkter: Det finanspolitiska ramverkets roll i den politiska beslutsprocessen Finanspolitikens övergripande mål är att skapa så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning (genom strukturpolitiken), en välfärd som kommer alla till del (genom fördelningspolitiken) och ett stabilt resursutnyttjande (genom stabiliseringspolitiken). Med hållbar tillväxt menas att ekonomisk tillväxt inte får åstadkommas med oacceptabla effekter på miljön, klimatet eller människors hälsa. En grundförutsättning för att finanspolitikens övergripande mål ska kunna nås, är långsiktigt hållbara offentliga finanser. Finanspolitiken omfattar flera olika mål och medel. De målkonfliker som uppstår måste hanteras av de folkvalda i . Beroende på sammansättning kommer finanspolitikens utformning att variera över tiden. Därför kan finanspolitiken i sin helhet inte vara mekanisk eller beskrivas utifrån en uppsättning principer. Det finns dock ett antal grundläggande principer som finanspolitiken bör följa för att vara långsiktigt hållbar och transparent. Dessa principer utgör tillsammans det finanspolitiska ramverket. En central del av det finanspolitiska ramverket är det budgetpolitiska ramverket. Det budgetpolitiska ramverket omfattar ett överskottsmål för den offentliga sektorns sparande, ett utgiftstak för statens primära utgifter och ålderspensionssystemets utgifter kombinerat med en stram statlig budgetprocess samt ett kommunalt balanskrav. Regeringen är enligt budgetlagen (2011:203) skyldig att lämna ett förslag till mål (överskottsmål) för den offentliga sektorns sparande. har fastställt överskottsmålet till att det finansiella sparandet ska uppgå till i genomsnitt av bruttonational- produkten (BNP) över en konjunkturcykel. Nuvarande nivå på överskottsmålet ska upprätthållas under innevarande mandatperiod och så länge det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt. Överskottsmålet följs i huvudsak upp framåtblickande för att bedöma ett reformutrymme eller behov av budgetförstärkande åtgärder. Eftersom konjunkturläget inte går att mäta entydigt följs överskottsmålet upp med flera olika indikatorer. Dessutom beaktas vid uppföljningen osäkerheten i bedömningen, risken för att utvecklingen blir en annan än prognostiserad samt möjligheten att konjunkturcykeln kan vara asymmetrisk. Utifrån dessa faktorer görs en samlad bedömning av reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkande åtgärder. Avvikelser från överskottsmålet ska korrigeras. Detta kan dock inte göras mekaniskt. Vid en bedömning av när och hur en avvikelse ska korrigeras, måste en samlad bedömning göras utifrån såväl stabiliserings-, fördelnings- som strukturpolitiska utgångspunkter. Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå ett utgiftstak för det tredje tillkommande året. En viktig funktion hos utgiftstaket är att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. Nivån på utgiftstaket bör även främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Utgiftstaket bör inte kringgås genom att förmåner som normalt ska finansieras med anslag budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Huvudprincipen ska också vara att utgifter ska bokföras det år de är avsedda att användas. Eventuella avvikelser från dessa principer ska motiveras. Praxis är att det under utgiftstaket ska finnas en så kallad budgeteringsmarginal av en viss storlek. Denna ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat på grund av konjunkturutvecklingen. En välordnad och stram budgetprocess är av central betydelse för att de budgetpolitiska målen ska nås. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för budgetprocessen i termer av totala utgifter. I budgetprocessen ställs olika utgifter mot varandra och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt totalt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket och överskottsmålet. Huvudlinjen är att förslag på utgiftsökningar inom ett utgiftsområde måste täckas genom förslag om utgiftsminskningar inom samma område. Av central betydelse är också att den statliga budgeten är transparent Regeringens förslag till budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens Skr. 2010/11:79 lånebehov (den s.k. fullständighetsprincipen). principen att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag (den s.k. brutto- principen). Det innebär att utgifter ska redovisas på budgetens utgiftssida medan inkomster ska redovisas på budgetens inkomstsida. har en sammanhållande roll och ett ansvar för tidsplan, riktlinjer för budgetarbetet och processen för budget- förhandlingarna. Alla departement är dock ansvariga för att det finns tillräckligt underlag för att kunna göra övergripande prioriteringar mellan olika sektorer inom den offentliga sektorn och mellan olika utgiftsområden inom statens budget samt för att pröva det offentliga åtagandet. För att stärka budgetprocessen på lokal nivå tillämpas ett balanskrav för den kommunala sektorn. Balanskravet anger att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans, om inte synnerliga skäl föreligger. Kommunerna och landstingen ska även ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Finanspolitikens viktigaste bidrag till att stabilisera konjunkturen är att upprätthålla förtroendet för att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Är de inte det försvåras arbete med att upprätthålla prisstabilitet. Erfarenheten är att perioder av hög inflation ofta föregås av perioder med misskötta offentliga finanser. Tappar finansmarknaden, hushåll och företag förtroendet för de offentliga finanserna, kommer det även att bidra till att aktiva finanspolitiska åtgärder i stabiliseringspolitiskt syfte får mindre effekt. Vid normala efterfrågestörningar bidrar penningpolitiken normalt sett till att stabilisera både inflationen och efterfrågan i ekonomin. Det finns då inte skäl att vidta några aktiva finanspolitiska åtgärder. Finanspolitiken bidrar vid sådana störningar till konjunktur- stabilisering via de automatiska och semiautomatiska stabilisatorerna. Vid mycket stora efterfrågestörningar och utbudsstörningar kan finanspolitiken aktivt behöva stötta penningpolitiken. Erfarenheter från tidigare krishanteringar visar dock att det inte helt går att motverka en kraftig konjunkturnedgång utan att de offentliga finanserna äventyras. Däremot kan åtgärderna bidra till att uppgången i arbetslösheten begränsas, minska risken för att arbetslösheten biter sig fast och mildra konsekvenserna för särskilt De stabiliseringspolitiska åtgärderna ska utformas på ett sådant sätt att de inte äventyrar att det finansiella sparandet återgår till en nivå i linje med överskottsmålet när resursutnyttjandet normaliseras. Erfarenheter visar att vissa temporära stabiliseringspolitiska åtgärder som vidtas kan vara politiskt svåra att reversera. Sådana stabiliseringspolitiska åtgärder bör därför undvikas. För att undvika att stabiliseringspolitiken i sig blir en källa till mer långsiktiga offentligfinansiella problem måste utgångspunkten vara att om temporära åtgärder vidtas måste det säkerställas att de åtgärder som vidtas förblir just temporära. Om permanenta åtgärder vidtas för att mildra en konjunkturnedgång (detta förutsätter att det finns utrymme för sådana åtgärder), bör de i första hand avse åtgärder som bidrar till att varaktigt höja sysselsättningen och BNP. Statliga ingripanden på finansmarknaderna Väl fungerande finansmarknader är också avgörande för en stabil samhällsekonomisk utveckling och för en effektiv stabiliserings- politik. För att statliga ingripanden på finansmarknaden ska vara effektiva är det viktigt med en tydlig rollfördelning mellan myndigheter och tydliga principer för hur de offentliga finanserna ska värnas vid sådana ingripanden. Vid finansiella kriser kan regeringen behöva vidta särskilda åtgärder för att bidra till finansiell stabilitet och därigenom förhindra att krisen kraftigt påverkar hela ekonomin. Om regeringen behöver vidta sådana åtgärder, är utgångspunkten att begränsa de offentligfinansiella konsekvenserna av detta. Det är viktigt att det är kreditinstituten själva, framför allt deras aktieägare och andra som har skjutit till riskkapital, som i första hand bär eventuella förluster. Detta minskar även problemen med överdrivet risktagande hos kreditinstituten. I den ekonomiska vårpropositionen redovisas normalt inriktningen för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken för . Praxis är att regeringen i denna redovisar sin syn på det aktuella ekonomiska läget, redovisar de struktur-, stabiliserings- och fördelningspolitiska utmaningar som politiken står inför, gör en beräkning av lämpligt utgiftstak för det tredje tillkommande året, följer upp de budgetpolitiska målen, gör effektberäkningar av åtgärder samt gör en bedömning av det aktuella reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar. Praxis är därtill att den ekonomiska vårpropositionen innehåller en särskild fördelnings- politisk redogörelse och en bedömning av de offentliga finansernas Skr. 2010/11:79 långsiktiga hållbarhet. I budgetpropositionen presenterar regeringen konkreta politikförslag för framför allt det kommande budgetåret samt lägger förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. Dessutom lämnas en redogörelse över den ekonomiska jämställdheten. I årsredovisningen för staten följs såväl budgeten som de finanspolitiska målen upp avseende det gångna budgetåret. I såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetpropositionen görs prognoser för tre till . Prognoser ska göras med bästa tillgängliga metoder. Åtgärder som kan bedömas ha större samhällsekonomiska effekter ska effektberäknas med avseende på BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. Prognoser och effekt- beräkningar ska baseras på data av högsta möjliga kvalitet och ta sin utgångspunkt i det aktuella forskningsläget där så är möjligt. Bedömningarna av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet ska med jämna mellanrum kompletteras med generationsanalyser. Långtidsutredningar ska också göras med jämna mellanrum. Dessa är ett viktigt underlag för analysen av de framtida utmaningar finanspolitiken ställs inför. Efter den ekonomiska krisen har genomfört en rad viktiga institutionella förändringar inom såväl finans- som penningpolitiken. Penningpolitiken har delegerats till en självständig Riksbank i syfte att uppnå en låg och stabil inflation och därmed i förlängningen också en stabil ekonomisk utveckling. För att förbättra förutsättningarna för en långsiktigt hållbar finanspolitik har ett finanspolitiskt ramverk gradvis införts. Regeringen vidtog under den förra mandatperioden ett antal åtgärder för att stärka det finanspolitiska ramverket. blev utgiftstaket och överskottsmålet obligatoriska. Som ett led i arbetet med att öka transparensen i finanspolitiken och förbättra möjligheten till extern uppföljning och utvärdering, inrättade regeringen ett finanspolitiskt råd. Regeringen har också arbetat aktivt med att gradvis förbättra redovisningen av finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna. ekonomiska vårproposition förtydligade regeringen hur reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar fastställs, med utgångspunkt från det finanspolitiska ramverket (prop. 2008/09:100). I samma proposition förtydligade regeringen också sin syn på rollfördelningen i stabiliseringspolitiken och efter vilka principer stabiliseringspolitiken bör bedrivas. Där presenterade regeringen även riktlinjer för skattepolitiken som därefter kommenterats löpande i efterföljande budgetpropositioner. Regeringen har också stegvis förbättrat redovisningen av effektberäkningar av nya reformer avseende bl.a. effekter på BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. Därtill har regeringen förbättrat redovisningen av hur bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet görs. ekonomiska vårproposition (prop. 2009/10:100) förtydligade även regeringen sin syn på motiven för överskottsmålet och dess nivå utifrån dessa motiv. Vid sidan av detta har regeringen också arbetat aktivt med att förbättra de interna beredningsprocedurerna i i syfte att ytterligare stärka budgetprocessen. Det finns skäl att fortsätta arbetet med att stärka det finanspolitiska ramverket. I den akademiska litteraturen förespråkas att finanspolitiken i ökad utsträckning bör dra lärdomar från det arbete flera centralbanker, däribland den svenska , genomfört det för att tydliggöra efter vilka principer penningpolitiken bedrivs.1 Bakgrunden till detta är att forskning och praktiska erfarenheter visat att ökad transparens i penningpolitiken och förståelse för hur agerar, ökar penningpolitikens effektivitet. Tillit till att penningpolitiken kommer att nå sina mål skapas av att agerande och effekterna av detta agerande kan förutses av hushåll, företag och finansiella marknader. Det finns goda skäl att tro att detta förhållande även gäller för finanspolitiken. Denna skrivelse ska ses som ett led i att ytterligare öka transparensen i finanspolitiken. 1 Se exempelvis Leeper, M. (2009) Anchoring Fiscal Expectations, CAEPR Working Paper No. För ett exempel på hur penningpolitiken tydliggjorts, se Riksbank (2010), Penningpolitiken i . allt till att sammanfatta det finanspolitiska ramverket och därigenom Skr. 2010/11:79 stärka förtroendet för att utformningen av finanspolitiken är långsiktigt hållbar och att den redovisas på ett transparent sätt. Den syftar också till att i vissa delar precisera ramverket och regeringens tillämpning av det. Givet att det finns bred politisk förankring av det finanspolitiska ramverket kan det bidra till att minska osäkerheten om den framtida utformningen av de delar av finanspolitiken som ramverket omfattar. Detta bidrar också till att minska osäkerheten om inriktningen på dessa delar av finanspolitiken vid regeringsskiften. Det finanspolitiska ramverket kan på så vis bidra till en stabilare makroekonomisk utveckling och minska risken för att finanspolitiken blir en källa till instabilitet. syftar även till att öka trovärdigheten för att uppfyller kraven i EU:s samt i det kommande EU-direktivet om nationella budgetpolitiska ramverk. Flera delar av det finanspolitiska ramverket regleras av föreskrifter i regeringsformen, riksdagsordningen, kommunallagen (1991:900) och budgetlagen (2011:203). För att tydliggöra vilka delar av ramverket som är lagbundna, anges i texten de relevanta lagrummen. Skrivelsens övriga delar kan ses som en institutionalisering av delar av den praxis som gradvis utvecklats inom finanspolitiken . Skrivelsen kan därmed ses som en sammanfattning av både lagstadgade regler och praxis. Regeringen kommer fortlöpande att följa upp efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket i den ekonomiska vårpropositionen och i årsredovisningen för staten.2 Syftet med det finanspolitiska ramverket är att det ska vara en övergripande styråra för politiken. Men sättet att bedriva finanspolitik kan behöva utvecklas över tiden i takt med att nya erfarenheter nås och politiken får nya förutsättningar. Det kan också bli aktuellt att komplettera det finanspolitiska ramverket med andra delar av finanspolitiken än de som omfattas av denna skrivelse. Innehållet i skrivelsen kommer därför behöva revideras ungefär en gång per mandatperiod. I samband med sådana revideringar ska det tydligt redovisas hur det finanspolitiska ramverket reviderats och vilka motiven är till dessa förändringar. Under beredningen av skrivelsen har synpunkter inhämtats från , , , och . 2 Detta kommer att ske års ekonomiska vårproposition. Det finanspolitiska ramverkets roll i den Även om det finns goda skäl att öka transparensen i finanspolitiken, och i detta arbete lära från penningpolitiken, är det viktigt att betona att det finns betydande skillnader mellan finans- och penningpolitiken som med nödvändighet gör att beskrivningarna av de principer efter vilken respektive politik bedrivs kommer att se väsentligt olika ut. Den finanspolitiska beslutsprocessen är betydligt mer omfattande och komplex än penningpolitiken. Det beror framför allt på att finans- politiken har fler mål och medel än penningpolitiken. Det faktum att finanspolitiken omfattar många olika mål och medel gör att det vare sig är möjligt eller önskvärt att frånhända det politiska systemet besluten över finanspolitiken, vilket varit möjligt med penningpolitiken. Det finanspolitiska ramverket syftar till att bidra till att de beslut som fattas om finanspolitiken i inte har ett för kortsiktigt fokus med respekt för nödvändigheten av att kunna anpassa finanspolitiken efter rådande förhållanden. Nedan beskrivs de övergripande målen för finanspolitiken och vilken roll det finanspolitiska ramverket har i den politiska beslutsprocessen. Finanspolitikens övergripande mål är att skapa så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning, en välfärd som kommer alla till del och ett stabilt resursutnyttjande. En viktig förutsättning för att dessa mål ska kunna nås är långsiktigt hållbara offentliga finanser. Om de offentliga finanserna inte är långsiktigt hållbara tappar den finansiella marknaden, hushåll och företag förtroendet för den offentliga sektorns förmåga att fullgöra sina åtaganden. Ett mål för den samlade ekonomiska politiken och finanspolitiken är att öka den långsiktiga tillväxten. Det åstadkoms genom en väl utformad strukturpolitik som bl.a. skapar goda drivkrafter för arbete och företagande. En hög sysselsättning bidrar, förutom till hög produktions- kapacitet, till att individens och samhällets kostnader för utanförskap och utslagning minskas. Ett högt antal arbetade timmar är också en förutsättning för att den offentliga sektorns åtaganden ska kunna finansieras utan att skattebelastningen på den arbetande befolkningen blir för hög. Detta är särskilt viktigt då andelen äldre i befolkningen ökar. Strukturpolitiken ska vidare användas för att bidra till en hög produktivitetstillväxt i ekonomin och för att korrigera för så kallade marknadsmisslyckanden inom vissa områden, bl.a. när det gäller miljö och hälsa. Ekonomisk tillväxt ska vara hållbar, dvs. inte åstadkommas till priset av oacceptabla effekter på miljön, klimatet eller människors hälsa. Målet för politiken är också att den generella välfärden ska förbättras för alla medborgare. Det åstadkoms genom fördelningspolitiken som bidrar till att BNP-tillväxten kommer alla till del. Fördelningspolitiken verkar dels genom att skatte- och transfereringssystemet gör att de disponibla inkomsterna blir mer jämnt fördelade än inkomsterna före skatt, dels genom subvention av offentligt tillhandahållna tjänster, som exempelvis sjukvård och barnomsorg. Fördelningspolitiken omfördelar också inkomster över livscykeln, bl.a. genom ålderspensionssystemet. Finanspolitiken ska också, via stabiliseringspolitiken, vid behov bidra till att stabilisera konjunkturen. Omfattande konjunktursvängningar är kostsamma genom att de har en negativ effekt på investeringar, produktivitet och sysselsättning. Eftersom stora investeringar i allmänhet inte kan tas tillbaka tenderar de att minska när osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen ökar. En kraftig lågkonjunktur slår dessutom ut produktivt kapital (maskiner och byggnader) när företag går i konkurs. Perioder med hög arbetslöshet riskerar att leda till lägre kompetens och därmed sjunkande produktivitet hos de som blir arbetslösa.