prop · GY03100d6 · 2011-04-13 00:00:00 — observerar internationellt konkurrensutsatta företag att det verkar gynnsamt att producera i och ökar därför sin produktion och sysselsättning i . De ökade incitamenten att arbeta för arbetslösa och de temporärt lägre lönekraven medför således att arbetslösheten kan bli lägre och sysselsättningen högre utan att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden blir ansträngt eller att inflationen stiger. Sammantaget medför detta att jobbskatteavdraget enligt vedertagen ekonomisk teori kommer att leda till ett varaktigt högre arbetskraftsdeltagande och en lägre arbetslöshet i genomsnitt över en konjunkturcykel (dvs. en lägre jämviktsarbetslöshet). Hur det tar innan jobbskatteavdraget leder till ökad sysselsättning och en lägre arbetslöshet beror framför allt på hur snabbt individer och företag ändrar sitt beteende, löneflexibiliteten i ekonomin samt den penningpolitiska responsen. Vidare kommer det aktuella konjunkturläget åren efter jobbskatteavdragets införande påverka hur det tar innan de fulla effekterna av jobbskatteavdraget syns i utfallsdata på arbetsmarknaden. Under en högkonjunktur uppkommer sannolikt effekterna betydligt snabbare än under ett normalt konjunkturläge, eftersom de som träder in på arbetsmarknaden till följd av jobbskatteavdraget snabbt får ett jobb om det inledningsvis råder brist på arbetskraft. Det omvända förhållandet gäller under en lågkonjunktur. Effekter på lång sikt (ny steady state) På kort och medellång sikt leder den ökade tillgången på arbetskraft och den temporärt lägre löneökningstakten till att företagen ökar antalet anställda snabbare än kapitalstocken, eftersom tillgången på arbetskraft och kostnaden för att anställa är lägre. Det medför att produktionsökningen till större del än normalt uppkommer genom att öka antalet anställda. I takt med att arbetslösheten faller till sin nya jämviktsnivå och tillgången på ledig arbetskraft minskar kommer företagen även att öka sina investeringar så att kapitalstocken ökar i takt 2011/12:100 BILAGA 5 med att produktionen ökar. Under rimliga antaganden är kapitalavkastningen mellan olika länder densamma på lång sikt.12 I en liten öppen ekonomi som den svenska kommer kapitalavkastningen därför att anpassas till kapitalavkastningen utomlands. En tillfälligt högre kapitalavkastning, till följd av jobbskatteavdraget, leder till en större kapitaluppbyggnad för att kapitalavkastningen ska bli densamma i som i utlandet. Det leder till att produktivitetstillväxten blir högre och således även att löneökningstakten blir högre (lönen bestäms på lång sikt av produktiviteten enligt ekonomisk teori). Individens lönenivå före skatt bör därför inte påverkas på lång sikt i någon större utsträckning av införandet av jobbskatteavdraget. Det vill säga på lång sikt tillfaller huvuddelen av jobbskatteavdraget arbetstagarna. Sammanfattningsvis, på lång sikt leder ett jobbskatteavdrag till ett högre varaktigt arbetskraftsdeltagande, lägre jämviktsarbetslöshet, högre varaktig produktion, ungefär samma reallön före skatt och högre varaktigt reala disponibla inkomster (pga. lägre skatt samt att det är fler som jobbar och får lön). 3.3Andra reformer som kan förväntas bidra till att effekterna av jobbskatteavdraget uppkommer snabbare Den totala effekten av jobbskatteavdraget och hur det tar innan ekonomin fullt ut har anpassat sig till en ny jämvikt beror på de institutionella förhållandena som t.ex. hur lönebildningen fungerar. Det finns även teoretisk och empirisk evidens för att olika reformer kan komplettera varandra, vilket innebär att effekten av jobbskatteavdraget även beror på vilka andra reformer som har införts och hur den övergripande institutionella miljön ser ut. Att reformer kompletterar varandra och reformpaket har potentiellt större effekt på jämviktsarbetslösheten än enskilda reformer indikeras 12 Enligt vedertagen teori kommer reallönen på lång sikt bestämmas helt av det internationella kapitalavkastningskravet om följande tre förutsättningar är uppfyllda: 1) Produktionen karakteriseras av skalavkastning. 2) Kapitalägare ser kapital som de äger i hemmaekonomin och kapital som de äger i utlandet som perfekta substitut. 3) Varor som produceras i olika länder är perfekta substitut. 2011/12:100 BILAGA 5 bland annat av resultaten i Bassanini och (2009). En viktig mekanism för att jobbskatteavdraget ska leda till ökad sysselsättning är att löneökningstakten temporärt dämpas så att företagens incitament att anställa ökar som efterfrågan i ekonomin ökar. En förutsättning för att sysselsättningseffekterna av jobbskatteavdraget ska uppkomma snabbt och att effekterna blir stora är därför att löneflexibiliteten är stor. En stor del av de förväntade sysselsättningseffekterna av jobbskatteavdraget är att incitamenten att arbeta ska öka bland äldre, yngre och bland grupper som har en svag förankring på arbetsmarknaden (t.ex. invandrare och arbetslösa). I de svagare grupperna finns det dock en överrepresentation av personer med låg eller svårbedömd produktivitet, varför anpassningar av företagens lönekostnader kan vara nödvändiga för att företagen ska rekrytera från dessa grupper i stor utsträckning. En sådan anpassning av lönekostnaderna kommer dock sannolikt ta , eftersom har en sammanpressad lönestruktur och en låg löneflexibilitet. Ett antal reformer har, mot denna bakgrund, genomförts efter 2006 för att öka efterfrågan på arbetskraft. Bland annat har socialavgifterna för unga och äldre sänkts som instegsjobb och nystartsjobb har införts. Sammantaget bidrar dessa reformer till att det blir betydligt mer lönsamt för arbetsgivaren att anställa yngre och äldre samt personer som har en svagare förankring på arbetsmarknaden. Vidare har de generella nivåerna på socialavgifterna sänkts för att öka efterfrågan på arbetskraft. När utbudet av arbetskraft ökar som efterfrågan på arbetskraft ökar kommer sysselsättningen att öka utan att det krävs någon större anpassning av rådande marknadslöner före skatt. Enligt den bedömning som regeringen redovisade ekonomiska vårproposition är löneanpassning till följd av jobbskatteavdrag och sänkta socialavgifter mycket begränsat och reallönenivån bedöms i princip vara densamma som i avsaknad av dessa reformer. Sammantaget medför detta att reallönerna efter skatt stiger med jämfört med om reformerna inte genomförts.13 har även omfattande utbildnings- och arbetsmarknadspolitiska satsningar genomförts för att förbättra matchningen och öka konkurrenskraft. Vidare har bolagsskatten sänkts för att öka lönsamheten för att investera och starta företag i . Sammantaget bidrar dessa reformer till att institutionella förhållanden har förbättrats. Det medför att sysselsättningseffekterna av jobbskatteavdraget bör uppkomma snabbare och den totala sysselsättningseffekten kan, i alla fall i ett medelfristigt perspektiv, bli större än om de genomförda reformerna för att öka efterfrågan på arbetskraft och förbättra de institutionella förhållandena inte hade genomförts. 4Förväntade effekter utifrån tidigare skattningar av sambandet mellan skatter, arbetsutbud och arbetslöshet Som beskrevs i föregående avsnitt visar ekonomisk teori att en skattesänkning på arbetsinkomster likt jobbskatteavdraget förväntas leda till ett ökat arbetskraftsdeltagande och lägre jämviktsarbetslöshet. Däremot är det utifrån ekonomisk teori oklart hur den arbetade tiden för dem som redan arbetar påverkas. Det finns en omfattande empirisk litteratur som skattar sambandet mellan skatter på arbetsinkomster och utfall på arbetsmarknaden.14 Effekten på arbetskraftsdeltagande och arbetade timmar har framför allt analyserats utifrån en mikroekonomisk ansats, där skillnader mellan individer inom ett land beaktas (heterogen arbetskraft). Det finns en omfattande litteratur som utifrån individdata studerar förändringen av arbetsutbudet till följd av specifika skattereformer (se avsnitt 4.1). Effekten på arbetslöshet skattas däremot huvudsakligen utifrån en makroekonomisk ansats (d.v.s. genom att studera skillnader mellan länder och/eller för ett land över tiden), vilket innebär att den fångar effekter utöver individens sökbeteende (se avsnitt 4.2). 13 För en detaljerad beskrivning av den förväntade löneanpassningen, se 14 Se exempelvis (2011a), Immervoll et al. (2009), Causa (2008) (2011), s. 6770. och Bassanini och (2006) för litteraturöversikter. Med utgångspunkt från den empiriska litteraturen och jobbskatteavdragets utformning är det möjligt att beräkna förväntade effekter på arbetsmarknadsutfall. Avsnittet 4.3 presenterar beräkningar av sådana förväntade effekter. Avslutningsvis analyseras om förutsättningarna är uppfyllda i praktiken för att de förväntade effekterna av jobbskatteavdraget ska uppkomma i (avsnitt 4.4). 4.1Skattade effekter på arbetsutbud Få områden inom den moderna nationalekonomin har varit föremål för så mycket empirisk forskning som sambandet mellan avkastningen på arbete och arbetsutbud för olika grupper. Den dominerande ansatsen har varit att, med utgångspunkt från en ekonomisk modell, skatta individers preferenser för avvägningen mellan fritid och konsumtion. Det finns även en omfattande empirisk mikrolitteratur som studerat hur olika förändringar i skatte- och transfereringssystemet har påverkat arbetsutbudet. Den övergripande slutsatsen är att en sänkning av skatt på arbete påverkar arbetsutbudet positivt. Effekten varierar dock för olika grupper, exempelvis tenderar kvinnor och familjer att påverkas i större utsträckning än män och ensamstående. Litteraturen skattar sambandet både mellan skatt på arbete och arbetskraftsdeltagandet, den s.k. extensiva marginalen (se avsnitt 4.1.1), och mellan skatt på arbete och arbetade timmar för de som redan arbetar, den s.k. intensiva marginalen (se avsnitt 4.1.2). De flesta studier visar att deltagandebeslutet tycks vara mer känsligt för ändrade incitament än beslutet om antal arbetade timmar. 2011/12:100 BILAGA 5 skatt på inkomster från arbete jämfört med andra inkomstslag av särskilt intresse.15 Merparten av denna litteratur är analyser av hur ensamstående mödrars arbetsutbud påverkades av olika skattereformer i under 1980- och 1990-talet.16 I de flesta studier görs detta genom att titta på skillnader i arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningsutveckling mellan ensamstående mödrar och ensamstående kvinnor utan barn eller mellan ensamstående mödrar med olika antal barn. Det finns ett omfattande empiriskt stöd för att den amerikanska motsvarigheten till det svenska jobbskatteavdraget har haft positiva effekter.17 och (2001) beräknar att av ökningen av arbetskraftsdeltagandet bland ensamstående mödrar i kan tillskrivas införandet av jobbskatteavdrag. För kvinnor med låg utbildningsnivå var effekten från jobbskatteavdraget ännu större. och (2004) uppskattar att jobbskatteavdraget var den viktigaste förklaringen till ökningen av arbetskraftsdeltagandet för ensamstående mödrar . Eissa och Liebman (1996) finner att arbetskraftsdeltagandet för ensamstående kvinnor med barn ökade mer än för ensamstående kvinnor utan barn. Även i denna studie var effekten markant högre för de med lägre utbildning. (2002) jämför familjer med olika antal barn och finner även de betydande effekter på arbetskraftsdeltagandet från jobbskatteavdraget, andelen i arbete ökade med mellan mer för tvåbarnsfamiljer än för enbarnsfamiljer.18 Liknande effekter har påvisats för det engelska systemet, 4.1.1Internationella studier visar att skattesänkningar ökar arbetskraftsdeltagandet Internationellt finns en omfattande empirisk mikrolitteratur som studerat sambandet mellan arbetskraftsdeltagande och förändringar i skatte- och transfereringssystemet. I samband med en utvärdering av jobbskatteavdraget är de studier som analyserar förändringar som innebär lägre 15Sådana skatteregler finns i 17 ((2011a)). 16Det amerikanska jobbskatteavdraget har funnits och är begränsat till barnfamiljer och personer med låga inkomster. Systemet är betydligt mer komplext än det svenska, det måste ansökas om och ges inte löpande utan som en klumpsumma i samband med deklarationen (Eissa och Hoynes (2006)). 17Detta trots att många som är berättigade inte tar del av skattereduktionen till följd av det krångliga regelverket (et al. (2006)). 18Övriga studier som analyserar skattereformerna i inkluderar bl.a. Dickert et al. (1995), Eissa & Hoynes (1998) och (1998). För en utförligare genomgång av litteraturen, se t.ex. (1999), (2000), Eissa, Kleven & Kreiner (2004) och Immervoll et al. (2007). 2011/12:100 BILAGA 5 se t.ex. Brewer och Browne (2006) respektive (2006). Det finns även exempel på studier som analyserar arbetskraftsdeltagande och skatter för andra länder än och och andra grupper än ensamstående mödrar, se t.ex. Meghir & (2008), Aaberge et al. (2000) och van Soest et al (2002). Immervoll et al. (2009) sammanfattar den internationella empiriska litteraturen och drar slutsatsen att deltagandebeslutet tycks vara mer känsligt för ändrade incitament än beslutet om antal arbetade timmar. För att jämföra resultaten mellan olika studier brukar en s.k. deltagandeelasticiteten beräknas. Den mäter den procentuella förändringen av arbetskraftsdeltagandet när nettovinsten av att arbeta jämfört med att stå utanför arbetskraften ökar med en procent. Sammantaget indikerar den empiriska litteraturen att en realistisk deltagandeelasticitet för en representativ individ ligger runt 0,2. För kvinnor, ensamstående föräldrar och individer med potentiellt låg inkomst är deltagandeelasticiteten högre, någonstans i intervallet 0,31,0. För män mellan är elasticiteten lägre än 0,2. Det finns inte tillräckligt underlag för att på basis av svenska studier dra några långtgående slutsatser om deltagandeelasticiteten i . Det finns några svenska studier som skattar arbetsutbudsmodeller för att simulera hur arbetskraftsdeltagandet för ensamstående mödrar påverkas av förändringar i det samlade skatte- och bidragssystemet. , Pylkkänen & (2007) fann positiva effekter för ensamstående mödrar av en reform bestående av lägre skatter, lägre socialbidrag och maxtaxa i barnomsorgen och (2003) simulerade betydande effekter för samma grupp av sänkta skatter och sänkt socialbidragsnorm. Även vid makroekonomiska studier finner man ett negativt samband mellan skatt på arbete och arbetskraftsdeltagande. Det finns ett fåtal makroekonomiska studier som analyserar sambandet mellan genomsnittlig skattekil och arbetsutbud i . Skattekil definieras i dessa studier som skillnaden mellan arbetsgivarens bruttokostnad och vad den anställde har kvar netto efter att skatter och avgifter är betalda.19 I studier av arbetade timmar per capita 19 Skattekilen innehåller ibland även indirekta skatter. eller per person i arbetsför ålder redovisas viss evidens för ett negativt samband mellan den genomsnittliga skattekilen och arbetad tid ((2004); Alesina et al. (2005); , (2008)). och (2011) finner ett signifikant, negativt samband mellan skattekil och arbetsutbud20 och de visar att den största delen av effekten uppstår genom att arbetskraftsdeltagandet ökar. Studien indikerar dock att effekten är mindre i de nordiska länderna än för ett genomsnittligt OECD-land. I den empiriska litteraturen finns alltså stöd för den ekonomiska teorins hypoteser att sänkt skatt på arbete leder till ett högre arbetskraftsdeltagande. Sammantaget indikerar mikrolitteraturen att den genomsnittliga deltagandeelasticiteten är ca 0,2, vilket innebär att arbetskraftsdeltagandet förväntas öka med när nettovinsten av att arbeta ökar . 4.1.2Empiriska studier visar att skattesänkningar ökar antal arbetade timmar De första svenska empiriska studierna av arbetsutbud och beskattning genomfördes med data . Utbudet av arbetade timmar har därefter studerats med varierande metoder och data. Tabell U1 och tabell U2 i Underbilagan sammanfattar resultaten från ett antal studier som använt svenska data för att analysera sambandet mellan skatter och arbetade timmar. och var studierna starkt metodorienterade. Mycket av forskningen handlade om att utveckla ekonometriska metoder för att kunna hantera icke-linjära skatter. Utvecklingen kan karakteriseras i termer av en strävan att göra modellerna mer realistiska. Exempelvis bidrog skattningar av familjemodeller till att mäns och kvinnors arbetsutbud kunde ses i ett sammanhang, något som gjorde det möjligt att studera hur kvinnors arbetsutbud reagerar på mäns löneförändringar och vice versa. har fokus delvis förskjutits till hur man lämp- 20 Arbetsutbud definieras i studien som andelen av potentiella timmar som faktiskt arbetas och det beräknas genom att beräkna totalt antal arbetade timmar dividerat med befolkning i arbetsför ålder () gånger tid vid heltidsarbete. ligen bör utforma skatte- och transfereringssystemet för att stimulera ett ökat arbetskraftsdeltagande, och därmed ett minskat bidragsberoende, för utsatta grupper. För att jämföra resultat mellan olika studier brukar man normera dem med hjälp av elasticitetsberäkningar. Den okompenserade löneelasticiteten är ett mått på procentuella förändringen i arbetstimmar när timlönen efter skatt ökar med en procent. Måttet återspeglar totaleffekten på arbetade timmar av en förändring i nettotimlönen, dvs. summan av substitutions- och inkomsteffekten.21 Tabell B1 visar de skattade elasticiteterna för män. Trots olikheter i utgångspunkter, data och skattningsmetoder finns det en viss samstämmighet i skattningarna. Elasticiteterna ligger i flertalet studier i intervallet 0,050,10. De förhållandevis låga elasticiteterna för män kan möjligen antyda att skatter har negligerbara beteendeeffekter. Det finns dock anledning att vara försiktig med sådana slutsatser. Effekterna på arbetade timmar kan vara begränsade, men individer kan även ändra beteende på en rad andra marginaler, t.ex. utbildningsval, benägenheten att göra karriär, skatteplanering etc. Dessa val påverkar den beskattningsbara inkomsten snarare än arbetade timmar. Jämfört med de klassiska löneelasticiteterna så har de studier som analyserar hur skatter påverkar beskattningsbar inkomst i regel funnit något större elasticiteter, i storleksordningen 0,200,40 (se t.ex. Selén (2002), (2004) och (2007)). Tabell B2 visar de skattade löneelasticiteterna för kvinnor. Här är samstämmigheten betydligt mindre. Skattningarna i svenska, och även i utländska, studier tenderar dock att påvisa större löneelasticiteter för kvinnor än för män. I de svenska studier som redovisas i tabellen ligger elasticiteterna i intervallet 0,000,75, med en viss koncentration i intervallet 0,100,40. Vidare tenderar elasticiteterna att vara något lägre i mer sentida studier, i intervallet 0,100,20, vilket är konsistent med resultat från internationella litteraturen som indikerar att kvinnors löneelasticiteter tycks ha fallit relativt kraftigt över 21 Även s.k. kompenserade löneelasticiteter redovisas ibland, men då har inkomsteffekten eliminerats så att elasticiteten enbart speglar substitutionseffekten. 2011/12:100 BILAGA 5 tid (Blau & (2005) och Heim (2007)). Heim (2007) uppskattar att löneleasticiteten för gifta kvinnor i har fallit , från 0,36 till 0,14. För att få en mer fullständig bild av hur skatter påverkar arbetsutbudet bör även inkomstelasticiteten beaktas. Inkomstelasticiteten är ett mått på den procentuella förändringen av antalet arbetstimmar när en persons icke arbetsrelaterade inkomst ökar med en procent. De skattade inkomstelasticiteterna tenderar att vara mycket små i svenska studier, någonstans mellan -0,05 och 0,00, och ofta så oprecist skattade att de inte är signifikant skilda från noll. De empiriska studierna indikerar sammantaget att effekten av sänkt skatt på arbete är positiv, men mindre än effekten på den extensiva marginalen. Elasticiteten för män ligger i flertalet studier i intervallet 0,05 0,10, medan den för kvinnor är något högre, i intervallet 0,100,20. 4.2Skattade effekter på arbetslöshet Sambandet mellan skatter på arbetsinkomster och arbetslöshet skattas i litteraturen huvudsakligen utifrån en makroekonomisk ansats. Med en makroansats fångas effekter utöver individers sökbeteende, vilket innebär att även effekter via lönebildningen inkluderas. Litteraturen finner att lägre skatt på arbetsinkomster relativt andra inkomstslag samvarierar med lägre arbetslöshet. De empiriska makrostudierna består huvudsakligen av panelstudier av . Studierna varierar dock vad gäller urval, tidsperiod, metod och specifikation. Panelstudier av denna typ möjliggör en analys både av hur nivån på inkomstskatten och förändringar av den påverkar arbetsmarknadsutfall samt skillnader mellan olika länder. De fångar därmed ett genomsnittligt samband mellan inkomstskatt och arbetslöshet. Utöver makrostudier för paneler av OECD- länder beskriver avsnittet även makrostudier av svensk lönebildning och arbetslöshet. Avslutningsvis redovisas den mikroekonomiska litteraturen. Empiriska makrostudier av arbetslöshet och inkomstskatter består vanligtvis av en ekvation på reducerad form, där arbetslöshet är beroende variabel och institutionella faktorer är förklarande variabler tillsammans med övriga kontrollvari- 2011/12:100 BILAGA 5 Denna generella specifikation är förenlig med ett flertal teoretiska arbetsmarknadsmodeller, t.ex. matchningsmodeller (Pissarides (2000)) och lönesättnings- och prissättningsmodeller (Layard et al. (1991)). De flesta studier inkluderar både ersättningsgrad och skattekil som förklarande variabler. Enligt ekonomisk teori påverkar skatt på arbete arbetslösheten på lång sikt om det påverkar värdet av att arbeta relativt andra inkomstslag (se avsnitt 3). Det innebär att det framför allt är ersättningsgraden som bör fånga effekten av en skatteförändring som jobbskatteavdraget. Utöver ersättningsgrad och skattekil inkluderas vanligtvis fackföreningarnas förhandlingsstyrka, lönebildningens centraliseringsgrad, arbetsrättslagstiftning, arbetsmarknadspolitik och minimilöner samt variabler för att kontrollera för konjunkturella variationer (såsom BNP-gap). Genom att kontrollera för cykliska faktorer fångar skattningarna sambandet mellan de institutionella faktorerna och jämviktsarbetslösheten. Vanligtvis inkluderas även tids- och landspecifika effekter. I tabell U3 i underbilagan sammanfattas resultaten från ett representativt urval av studier där arbetslöshet är beroende variabel och bl.a. skattekil och ersättningsgrad är förklarande variabler. Effekten av en förändring beskrivs i termer av en s.k. kvasielasticitet, som visar med hur många procentenheter arbetslösheten förändras när ersättningsgraden eller skattekilen ökar med en procentenhet. Det finns inget entydigt sätt att mäta ersättningsgrad eller skattekil och studierna använder flera olika mått. Ersättningsgraden motsvarar olika varianter av att mäta genomsnittlig ersättning vid arbetslöshet i relation till tidigare inkomst. Vanligtvis används ett genomsnitt för två inkomstgrupper och tre familjesituationer. Studierna skiljer sig dock med avseende på om ersättningsgraden mäts före eller efter skatt och om ersättningen relaterar till enbart första året med ersättning eller för flera olika arbetslöshetslängder. Ersättningsgraden före och efter skatt samvarierar i hög utsträckning22 och det är därför rimligt att tro att de olika studierna fångar ett generellt samband mellan ersättningsgrad och arbetslöshet. Skattekilen avser vanligtvis det genomsnittliga skatte- 22 Bassanini och (2009) rapporterar en korrelationskoefficient på 0,71. trycket och inkluderar inkomstskatt och sociala avgifter som andel av den totala arbetskostnaden. Vissa studier inkluderar även indirekta skatter i måttet på skattekil. Majoriteten av studier finner ett robust samband mellan högre ersättningsgrad och högre arbetslöshet (Scarpetta (1996); Elmeskov et al. (1998); Daveri & Tabellini (2000); Nunziata (2002); Nickell (2005); Bassanini & (2006) och (2009); (2009); Europeiska kommissionen (2011)).