prop · GY03143 · 2011-05-17 00:00:00 — Regeringens proposition 2010/11:143 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas ett förslag till lag om flygplatsavgifter, som syftar till att genomföra och rådets direktiv /12/EG om flygplatsavgifter. Direktivets bestämmelser träffar den flygplats som har den största passagerarmängden i landet, samt andra flygplatser där antalet resande överstiger fem miljoner. I dagens läge är det bara som uppfyller dessa kriterier. I korthet innebär lagen att det ska ske fortlöpande samråd mellan flyg- platsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna (flygbolagen), samt att sådant samråd ska vara obligatoriskt när flygplatsens ledningsenhet överväger att höja sina avgifter eller förändra grunderna för uttaget av avgifterna. En part som inte är nöjd med förändrade avgifter kan hänskjuta frågan till Transportstyrelsen som ska pröva om förändringen är godtagbar eller inte. De förändrade avgifterna får inte börja tillämpas förrän Transportstyrelsen meddelat ett interimistiskt eller slutligt beslut i saken. Transportstyrelsens slutliga beslut ska i sin tur kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det föreslås också en ändring i luftfartslagen (2010:500). Ändringen innebär att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Transport- styrelsen får ingå avtal med ett annat land om att tillsynen över svenska luftfartyg ska utövas av det andra landet. Avtal ska också få ingås om att tillsynen över luftvärdigheten och luftfartygsunderhållet ska utövas av det andra landet. beslut om ändringen bör mot denna bakgrund fattas med iakttagande av bestämmelserna i 10 kap. 8 § rege- ringsformen. Lagarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om flygplatsavgifter................................... 2.2Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500).......................................................................... 3 Ärendet och dess beredning............................................................ 4 EU-direktivet, en genomgång och överväganden........................... Kort om direktivet............................................................ Hur flygplatsavgiftsdirektivet ska genomföras m.m. ....... Samråd och rättsmedel ..................................................... Den oberoende tillsynsmyndigheten och tvistlösning...... Rapportering och översyn ................................................ 5 Ändringar i luftfartslagen (2010:500)............................................. Hänvisning till lagen om flygplatsavgifter....................... 5.2Avtal om överlämnande av tillsynsuppgift till annat Förslaget till lag om flygplatsavgifter .............................. 7.2Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500)........................................................................ Direktiv /12/EG ............................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om flygplatsavgifter, 2.lag om ändring i luftfartslagen (2010:500). 2.1Förslag till lag om flygplatsavgifter Härigenom föreskrivs följande1. 1 § Denna lag genomför och rådets direktiv /12/EG av om flygplatsavgifter. 2 § Lagen gäller för den flygplats som har det högsta antalet passa- gerarrörelser, och för de flygplatser där den årliga trafiken uppgår till över fem miljoner passagerarrörelser. 3 § Transportstyrelsen ska utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen () offentliggöra vilka flygplatser som enligt 2 § omfattas av lagen. Undantag för vissa avgifter 4 § Lagen gäller inte 1.avgifter som tas ut som ersättning för flygtrafiktjänster för flygning på sträcka, 2.avgifter som tas ut som ersättning för sådana marktjänster som anges ibilagan till lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser, eller 3.avgifter som tas ut för att finansiera assistans till passagerare med funktionshinder och passagerare med nedsatt rörlighet enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 av om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet2. 5 § I denna lag avses med flygplats: varje markområde som är särskilt inrättat för landning, start och manövrering av luftfartyg, inbegripet de närliggande anläggningar som kan behövas för flygtrafiken och för service till luftfartygen, samt de anläggningar som behövs för de kommersiella luftfartstjänsterna, flygplatsens ledningsenhet: den enhet som tillsammans med annan verksamhet eller självständigt administrerar och förvaltar flygplatsens eller flygplatsnätets infrastruktur, och samordnar och kontrollerar den verksamhet som bedrivs av aktörerna på flygplatsen eller inom flygplats- nätet, 1Jfr och rådets direktiv /12/EG av om flygplatsavgifter (EUT L 70, , s. 11, Celex 32009L0012). 2EUT L 204, 26.7.2006, s. 1 (Celex 32006R1107). flygplatsanvändare: varje fysisk eller juridisk person som med flyg Prop. 2010/11:143 transporterar passagerare, post eller gods, till eller från den berörda flyg- flygplatsavgift: en avgift som tas ut till förmån för flygplatsens ledningsenhet och som betalas av flygplatsanvändarna för utnyttjandet av sådana faciliteter och tjänster som uteslutande tillhandahålls av flyg- platsens ledningsenhet och som avser landning, start, belysning och parkering av luftfartyg samt hantering av passagerare och gods, flygplatsnät: en sammanslutning av flygplatser som utsetts som flyg- platsnät av Transportstyrelsen och som drivs av samma ledningsenhet. 6 § Flygplatsens ledningsenhet ska utforma flygplatsavgifterna så att alla flygplatsanvändare behandlas på ett likvärdigt sätt. En differentiering av avgifterna får dock förekomma om det sker med hänsyn till frågor av allmänt och generellt intresse. De kriterier som används för en sådan differentiering ska vara relevanta och objektiva samt redovisas på ett öppet sätt. 7 § Om en flygplats, som omfattas av denna lag, ingår i ett flygplatsnät får det införas ett gemensamt avgiftssystem för dessa flygplatser. Ett sådant gemensamt avgiftssystem ska redovisas på ett öppet sätt. 8 § Flygplatsens ledningsenhet ska samråda med flygplatsanvändarna om flygplatsavgifterna och kvaliteten på de tjänster som flygplatsen tillhandahåller. Samråd ska äga rum minst en gång om inte annat har överenskommits vid det senaste samrådet eller följer av ett avtal mellan flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna. Vid samrådet får flygplatsanvändarna representeras av företrädare för eller sammanslutningar av flygplatsanvändare. 9 § Flygplatsens ledningsenhet ska inför varje samråd enligt 8 § informera flygplatsanvändarna om vilket underlag som har använts för att fastställa systemet för flygplatsavgifter eller nivån på avgifterna. Informationen ska åtminstone omfatta 1.en förteckning över de olika tjänster och infrastrukturer som till- handahålls i utbyte mot de flygplatsavgifter som tas ut, 2.en beskrivning av den metod som används för att fastställa flyg- platsavgifterna, 3.en redovisning av den övergripande kostnadsstrukturen för de faciliteter och tjänster som flygplatsavgifterna avser, 4. en redovisning av inkomsterna av de olika avgifterna och den Prop. 2010/11:143 sammanlagda kostnaden för de tjänster som de omfattar, 5.en redovisning av offentlig finansiering av de anläggningar och tjänster som flygplatsavgifterna avser, om sådan förekommer, 6.prognoser om situationen vid flygplatsen såvitt avser avgifter, flyg- trafikens utveckling och planerade investeringar, 7.en redovisning av den faktiska användningen av flygplatsens infra- struktur och utrustning , och 8.en prognos om det förväntade resultatet av alla större planerade investeringar när det gäller deras effekt på flygplatskapaciteten. 10 § Flygplatsanvändarna ska före varje samråd enligt 8 § informera flygplatsens ledningsenhet om sina 2.prognoser om sammansättningen och den planerade användningen av sin flotta, 3.utvecklingsprojekt som avser den berörda flygplatsen, och 4.behov som avser den berörda flygplatsen. 11 § Flygplatsens ledningsenhet ska samråda med flygplatsanvändarna innan planer för nya infrastrukturprojekt slutgiltigt fastställs. Samråd vid förändringar av flygplatsavgifterna 12 § När flygplatsens ledningsenhet överväger en förändring i systemet för flygplatsavgifter eller nivån på avgifterna, ska den till flygplats- användarna lämna över förslag till sådana ändringar samt skälen för de föreslagna ändringarna senast ändringarna föreslås träda i kraft. Förslagen får dock lämnas senare om det finns synnerliga skäl. Dessa skäl ska i så fall redovisas för flygplatsanvändarna i samband med att ändringsförslagen sänds till dem. Innan flygplatsens ledningsenhet fattar beslut om flygplatsavgifter ska de synpunkter som flygplatsanvändarna fört fram beaktas. 13 § När flygplatsens ledningsenhet fattar ett sådant beslut om flyg- platsavgifter som avses i 12 §, ska de flygplatsanvändare som deltagit i samrådet underrättas om beslutet. Ett beslut om ändring av flygplatsavgifter ska offentliggöras. Flyg- platsens ledningsenhet bestämmer hur detta ska ske. 14 § En flygplatsanvändare som får ta del av uppgifter som avses i 9 § eller den som inom flygplatsens ledningsenhet får ta del av uppgifter som avses i 10 § får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon under uppdraget eller i sin tjänst fått veta om enskildas ekonomiska förhållan- den. I det allmännas verksamhet tillämpas offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i stället för första stycket. 15 § Om flygplatsens ledningsenhet och företrädare för eller sammanslutningar av flygplatsanvändarna avser att ingå ett servicenivå- avtal om kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls vid flygplatsen, får förhandlingar om detta ingå i de samråd som avses i 8 §. I servicenivåavtalet ska det fastställas vilken servicenivå som ska tillhandahållas av flygplatsens ledningsenhet. Därvid ska beaktas det system för flygplatsavgifter som tillämpas eller nivån på avgifterna och den servicenivå som flygplatsanvändarna är berättigade till i utbyte mot de avgifter som betalas. 16 § Flygplatsens ledningsenhet får tillhandahålla skräddarsydda tjänster genom att variera kvaliteten och omfattningen av enskilda flyg- platstjänster, terminaler eller delar av terminaler, eller avsätta en terminal eller en del av en terminal för särskilt ändamål. Nivån på flygplatsavgifterna får differentieras utifrån kvaliteten på och omfattningen av flygplatstjänster som varieras enligt första stycket eller andra objektiva och öppet redovisade skäl. När flygplatsens lednings- enhet fastställer sådana differentierade flygplatsavgifter ska den beakta vad som föreskrivs i 6 § om icke-diskriminering. 17 § En flygplatsanvändare som vill utnyttja tjänster enligt 16 § ska ha rätt att få detta. Om flera flygplatsanvändare vill utnyttja skräddarsydda tjänster ska tillgången fastställas utifrån relevanta, objektiva, öppet redo- visade och icke-diskriminerande kriterier, som fastställs av flygplatsens ledningsenhet. 18 § Varje part som berörs av ett beslut om flygplatsavgifter som avses i 12 § får hänskjuta tvister om sådana beslut till Transportstyrelsen. 19 § Den som vill hänskjuta en tvist enligt 18 § ska göra det till Transportstyrelsen räknat från den dag då flygplatsens ledningsenhet har offentliggjort ändringsbeslutet. I sin begäran om prövning ska parten ange vilket beslut som den hänskjutna tvisten gäller och de omständigheter som åberopas. 20 § När en tvist om ett beslut om flygplatsavgifter har hänskjutits enligt 18 § får beslutet inte börja tillämpas förrän Transportstyrelsen har prövat ärendet. När Transportstyrelsen har fått en hänskjuten tvist om ett beslut att behandla ska Transportstyrelsen fatta ett interimistiskt beslut om huruvida ändringen ska träda i kraft eller inte, om inte ett slut- ligt beslut kan fattas . 21 § Transportstyrelsen ska fatta slutligt beslut i ärendet så snart som Prop. 2010/11:143 möjligt och senast från det att ärendet inleddes. Transportstyrelsen får förlänga , om det finns synnerliga skäl. I ett beslut om förlängning ska skälen för förläng- ningen anges. 22 § Vid prövningen ska, under förutsättning att omständigheten åberopats enligt 19 §, särskilt beaktas följande: 1.om bestämmelserna om samråd i 812 §§ har iakttagits på ett godtagbart sätt, 2.hur en beslutad prishöjning förhåller sig till utvecklingen av konsumentprisindex, och 3.hur flygplatsens ledningsenhet har offentliggjort ett beslut om ändring av flygplatsavgifter enligt 13 § andra stycket. 23 § Transportstyrelsens slutliga beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. 24 § Ett beslut enligt denna lag som har meddelats av Transport- styrelsen eller av en domstol gäller , om inte något annat har bestämts. 25 § Flygplatsens ledningsenhet och Transportstyrelsen ska samarbeta med Europeiska kommissionen när denna ska sammanställa en rapport om tillämpningen av direktiv /12/EG enligt artikel 12.1 i direktivet, och när det i övrigt kan behövas vid tillämpningen av denna lag. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) Prop. Härigenom föreskrivs i fråga om luftfartslagen (2010:500) dels att 12 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 6 kap. 18 a §, av följande lydelse. I lagen (2011:000) om flyg- bestämmelser om avgifter. Den myndighet som regeringen bestämmer utövar tillsyn över att bestämmelserna i 18, 10 och 11 kap. och de föreskrifter som meddelats med stöd av dessa bestämmelser följs. Tillsynsåtgärder får även vidtas stickprovsvis. Regeringen får meddela föreskrifter om att den myndighet som avses i första stycket får anlita någon annan vid tillsynen. I den utsträckning det behövs för tillsyn enligt första stycket ska där avsedd myndighet och annan som myndigheten anlitar för tillsynen ges tillträde till luftfartyg, flygplatser, anläggningar, lokaler och andra objekt. Denna rätt omfattar inte bostäder. Regeringen eller, efter rege- ringens bemyndigande, Transport- styrelsen får ingå avtal med annat land om att tillsynen över svenska luftfartyg samt tillsynen i övrigt över luftvärdigheten och luft- fartygsunderhållet ska utövas av det andra landet. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning och rådets direktiv /12/EG av om flygplatsavgifter föreskriver att medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktivet . Direktivet finns som bilaga 1. för antagandet av direktivet var de största flygplatserna här i landet delar av myndigheten . bolagiserades statens flygplatser och de drivs av . Denna förändring påverkar sättet på vilket direktivet kan genomföras. Inom upprättades en promemoria med förslag till genomförandet av direktivet. Promemorians lagförslag finns med som bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. Med hänsyn till den korta remisstiden erbjöds remissinstanserna att lämna sina synpunkter muntligen vid ett remissammanträde . De som närvarade vid remiss- sammanträdet lämnade också skriftliga svar. En remissammanställning finns tillgänglig inom (dnr N2011/1490/RS). Lagrådet har yttrat sig över lagförslagen i den lydelse de har enligt bi- laga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter. Dessa behandlas nedan i avsnitt 4.2 och 4.12 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4EU-direktivet, en genomgång och överväganden och rådets direktiv /12/EG om flygplatsavgifter (flygplatsavgiftsdirektivet) har tillkommit för att det har framförts olika former av klagomål från främst flygbolagen om att priserna för att utnyttja en flygplats varierar stort mellan de olika flyg- platserna utan att servicenivån varierar på motsvarande sätt. I flygplatsavgiftsdirektivet återfinns bestämmelser om dels regel- bundna samråd mellan flygplatsens ledningsenhet och flygplats- användarna (de flygbolag som använder den aktuella flygplatsen), dels särskilda samråd mellan samma parter när ledningsenheten överväger att förändra sina avgifter. Avgifterna kan ändras främst på två sätt. Det vanligaste sättet är att beloppen ändras. Ett annat sätt är att man justerar principerna för beräkningen av avgifterna. Inför samråden ska såväl flygplatsens ledningsenhet som flygplats- Prop. 2010/11:143 användarna lämna viss information till motparten. i flera fall betraktas som förtrolig. Flygplatsens ledningsenhet ska särskilt motivera de ändringar som blivit ifrågasatta. Om någon av parterna vid ett samråd om ändrade avgifter inte är nöjd med slutresultatet ska parten kunna hänskjuta frågan till en oberoende tillsynsmyndighet, som ska pröva om ändringen är godtag- bar eller inte. I flygplatsavgiftsdirektivet finns också bestämmelser som öppnar möjligheter för ett eller flera flygbolag att förhandla sig till en högre eller lägre servicenivå än den som erbjuds som standard. Flygplatsanvändarna kan också förhandla med flygplatsens ledningsenhet om att ta fram ett serviceavtal som lägger fast den servicenivå som alla användarna ska kunna räkna med. Om en flygplats ledningsenhet driver flera flygplatser ska det vara möjligt att ha ett gemensamt avgiftssystem för dessa. Europeiska kommissionen ska ställa samman en rapport om tillämpningen av flygplatsavgiftsdirektivet samt en bedömning av i vilken omfattning direktivets mål har uppnåtts. I samband med framtagandet av flygplatsavgiftsdirektivet fördes tämligen omfattande diskussioner om på vilka flygplatser som direktivets bestämmelser skulle vara tillämpliga. Till slut enades man om att det ska vara bindande för alla flygplatser inom gemenskapen med en årlig trafik med över fem miljoner passagerare, samt på den största flygplatsen i varje medlemsland. 4.2Hur flygplatsavgiftsdirektivet ska genomföras m.m. Regeringens förslag: Flygplatsavgiftsdirektivet ska genomföras genom en ny lag, lag om flygplatsavgifter. Den nya lagen ska vara tillämplig på den största flygplatsen här i landet samt på andra flygplatser som har en årlig trafik med över fem miljoner passagerarrörelser. Transportstyrelsen ska , utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen () offentliggöra vilka flygplatser som lagen är tillämplig på. I lagen ska också anges tre typer av avgifter som ska vara undantagna från lagens tillämpning. Det gäller ersättningar för flygning på sträcka och terminaltjänster, ersättningar för marktjänster enligt lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser samt avgifter som finansierar assistans till passagerare med funktionsnedsättning. Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att det bör tydliggöras att med kommissionen avses Europeiska kommissionen. SAS och Svenska Flygbranschen anser att lagen bör vara tillämplig på flera flygplatser respektive alla flygplatser som är öppna för kommersiell trafik. SAS framför ett önskemål om en pedagogisk inledning som förklarar varför lagen har tillkommit. Skälen för regeringens förslag: I artikel 1.1 i flygplatsavgiftsdirek- tivet anges att genom direktivet fastställs gemensamma principer för uttag av flygplatsavgifter vid gemenskapens flygplatser. Redan i punkt 2 begränsas omfattningen av direktivet. Där slås fast att det bara ska tillämpas på den flygplats i varje medlemsstat som har det högsta antalet passagerarrörelser, samt på varje flygplats där den årliga trafiken uppgår till över fem miljoner passagerarrörelser. Av artikelns punkt 3 framgår att medlemsstaterna ska offentliggöra en förteckning över de flygplatser på deras territorium som omfattas av direktivet. En sådan förteckning ska grunda sig på uppgifter från kommissionen () och den ska uppdateras . I artikelns punkt 4 anges vissa avgifter som inte ska omfattas av direk- tivets bestämmelser. ersättning för flygtrafiktjänster en route och terminaltjänster i enlig- het med kommissionens förordning (EG) nr 1794/2006 av om ett gemensamt avgiftssystem för flygtrafiktjänster (EUT L 341, 7.12.2006, s. 3, Celex 32006R1794), avgifter som tas ut som ersättning för marktjänster enligt bilagan till rådets direktiv /67/EG av om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen (EGT L 272, 25.10.1996, s. 36, Celex 31996L0067), och avgifter som tas ut för att finansiera assistans till passagerare med funktionshinder och passagerare med nedsatt rörlighet enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet (EUT L 204, 26.7.2006, s. 1, Celex 32006R1107). Av artikelns punkt 5 följer att varje medlemsstat ges rätt att tillämpa kompletterande lagstiftningsåtgärder om dessa inte strider mot direktivet eller andra relevanta bestämmelser i gemenskapslagstiftningen med avseende på flygplatsers ledningsenheter. Detta kan exempelvis omfatta godkännande av avgiftssystem eller avgiftsnivåer, inklusive avgifts- metoder som är grundade på stimulansåtgärder eller prisbegränsning. Bestämmelserna i flygplatsavgiftsdirektivet är ingående, men ska i praktiken bara tillämpas på en flygplats. Att föra in bestämmelserna i luftfartslagen (2010:500) skulle göra lagen mera svåröverskådlig än den är , och lätt leda till misstolkningar. Regeringen bedömer det därför vara lämpligast att flygplatsavgiftsdirektivet genomförs genom en ny lag om flygplatsavgifter. För att genomföra punkt 2 ska lagen vara tillämplig på den flygplats i som har det högsta antalet passagerarrörelser samt på andra flygplatser där den årliga trafiken uppgår till över fem miljoner passagerarrörelser. Tillämpningsområdet bör framgå av den nya lagens 2 §. Det kan ha ett pedagogiskt mervärde att inledningsvis som 1 § informera läsaren om att lagen har tillkommit för att genomföra ett EU-direktiv, så som SAS har föreslagit. En liknande bestämmelse finns exempelvis i 1 § lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och TV-signaler, och i 1 § andra stycket förordningen (2008:142) om ekodesign i fråga om förkopplingsdon till lysrör. Frågan om flygplatsavgiftsdirektivets bestämmelser bör göras tillämp- lig på flera flygplatser än de som är obligatoriska enligt direktivet låter sig inte besvaras utan att frågan blivit föremål för en ingående analys. Någon form av avgränsning skulle sannolikt behöva göras eftersom ett antal av de kommersiellt öppna flygplatserna här i landet har en Prop. 2010/11:143 begränsad verksamhet, och för vilka ett formaliserat samrådsförfarande m.m. framstår som alltför omfattande. Regeringen avstår därför att föreslå en utvidgning av tillämpningsområdet. Beträffande punkt 3 bör det ankomma på Transportstyrelsen att offentliggöra vilka flygplatser som lagen ska vara tillämplig på. Detta föreslås framgå av 3 §. Offentliggörandet innebär ingen självständig prövning, utan ska endast grunda sig på uppgifter som lämnas av kommissionen (). I detta sammanhang kan nämnas att det endast var som hade passagerar- rörelser som översteg fem miljoner, som flygplatsen är den flygplats som har det högsta antalet passagerarrörelser. På andra plats återfinns som hade 4 129 467 passa- gerarrörelser. På tredje plats kommer med 2 507 772 passagerarrörelser (källa Transportstyrelsens webbplats). Undantagen i punkt 4 bör räknas upp i 4 § den föreslagna lagen. Här kan också påpekas att det finns en svensk avgift, avgiften för säkerhets- kontroll av passagerare och deras bagage som inte nämns i direktivet. Denna avgift fastställs av Transportstyrelsen, och faller utanför lagens tillämpningsområde. Punkt 5 är inte aktuell för svenskt vidkommande, och det föreslås därför inget genomförande. Regeringen har vid utformningen av 13 §§ beaktat Lagrådets synpunkter.