prop · GZ0345 · 2011-12-06 00:00:00 — har framhållit att det finns ett behov av att inom ramen för det internationella samarbetet kunna ge utländska myndigheter direktåtkomst till vissa uppgifter som behandlas i den icke brottsbekämpande verksamheten. Regeringen anser också att det är möjligt att se ett behov av en sådan reglering. Som regeringen har framhållit i tidigare avsnitt är det internationella samarbetet av stor betydelse och en stor del av verksamhet är av sådan karaktär att den är helt beroende av samverkan med myndigheter i andra länder. Samarbetet tar sig olika uttryck och bedrivs i varierande former. En viktig del är de mekanismer som byggts upp inom EU, men också samarbetet med tredjeland t.ex. inom Baltic Sea Region (BSRBCC) är av stor betydelse. De uppgifter som kan vara aktuella att tillgängliggöra genom direktåtkomst för utländska myndigheter handlar främst om fartygs namn, position, kurs och fart kompletterad med information om iakttagelser, jämte uppgifter från förhandsanmälningar. De personuppgifter som kan komma i fråga är främst sådana som endast indirekt kan hänföras till en fysisk person, framförallt sådana uppgifter om fartyg som kan användas för kontinuerlig uppdatering av en gemensam lägesbild. När det gäller den typen av uppgifter konstaterar regeringen att det sker ett omfattande informationsutbyte dock inte genom direktåtkomst. Som framgår av avsnitt 12.3.6 har regeringen bedömt att det inte finns tillräckliga skäl för att öppna möjlighet för regeringen att föreskriva om direktåtkomst för utländska myndigheter på det brottsbekämpande området. När det gäller den icke brottsbekämpande verksamheten är emellertid omständigheterna annorlunda. Det är till största delen fråga om uppgifter som inte är personuppgifter. De kategorier av personuppgifter som behandlas utanför brottsbekämpningen är dessutom av väsentligt mindre känslig karaktär. Vidare är den verksamhet som bedriver, utöver den brottsbekämpande, av sådan art, variation och omfattning att det finns anledning till att ha en större flexibilitet såvitt avser direktåtkomst till uppgifter som behandlas. Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med promemorian, att övervägande skäl talar för att ge svenska myndigheter möjlighet att ha direktåtkomst till personuppgifter i annan verksamhet hos Kustbevak- Prop. 2011/12:45 ningen än den brottsbekämpande. Direktåtkomsten bör dock endast avse personuppgifter som behandlas enligt de primära ändamålen och som har gjorts gemensamt tillgängliga samt får inte avse känsliga personuppgifter. Även utländska myndigheter bör få ges möjlighet till direktåtkomst. Självklart måste det vid bedömningen av om direktåtkomst ska tillåtas beaktas om staten i fråga har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifter och vilken informationssäkerhet i övrigt som tillhandahålls där. Frågan är då hur direktåtkomsten bör regleras. Direktåtkomst till uppgifter hos annan myndighet innebär särskilda risker från integritetssynpunkt, eftersom den utlämnande myndigheten inte har möjlighet att i varje enskilt fall ta ställning till om de eftersökta uppgifterna bör lämnas ut. I brottsbekämpande verksamhet behandlas integritetskänsliga uppgifter och därför har i avsnitt 12.3.5 föreslagits en bestämmelse i lagen där det framgår vilka myndigheter som är aktuella för att medges direktåtkomst. När det däremot gäller uppgifter i övriga verksam- heter kan det inte anses nödvändigt att det av lag uttryckligen framgår vilka myndigheter som kan få direktåtkomst. I dessa verksamheter be- handlas inte uppgifter av känslig karaktär om enskildas personliga förhål- landen i samma utsträckning som i den brottsbekämpande verksamheten. Vidare gäller, särskilt i fråga om informationsutbytet inom Kustbevak- ningens samordning av sjöövervakning som inte sker i brottsbekämpande syfte och förmedling av sjöinformation, att myndighetsstrukturen i fram- tiden kan komma att ändras. Likaså kan förutsättningarna för det inter- nationella samarbetet förändras. Det kan därför med kort varsel behöva ske förändringar av vem som ska få ha direktåtkomst. grund bör det i lagen upplysas om att regeringen meddelar bestämmelser om vilka myndigheter som får ha direktåtkomst till uppgifter som be- handlas i icke brottsbekämpande verksamhet. gäller direktåtkomst för utländska myndigheter bör, när så är aktuellt, regeringen i förordning ange inom vilka etablerade samarbetsformer t.ex. gemenskapsmekanismer som direktåtkomst får medges. ringen meddelar föreskrifter måste regeringen förhålla sig till bestämmel- sen i 2 kap. 6 § 2 stycket regeringsformen. Föreskrifterna får alltså inte innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten. åtgärd kräver författningsändring på lagnivå (2 kap. 20 § regeringsfor- Därmed upprätthålls skyddet för den personliga integriteten vid Utlämnande av uppgifter i andra fall I fråga om uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten föreslår rege- ringen särskilda bestämmelser om uppgiftsskyldighet och utlämnande. Dessa bestämmelser föreslås kompletteras med en bestämmelse som anger att regeringen meddelar föreskrifter om att personuppgifter får lämnas ut även i andra fall. När det gäller personuppgiftsbehandling för de ändamål som behandlas Prop. 2011/12:45 i detta kapitel bedömer regeringen emellertid att det, till skillnad från vad som föreslås gälla för den brottsbekämpande verksamheten, inte finns anledning att införa särskilda bestämmelser i lag om uppgiftsskyldighet och utlämnande. Uppgifterna är av varierande karaktär och gemensamt för dem är att de i huvudsak är mindre integritetskänsliga än sådana som behandlas i den brottsbekämpande verksamheten. Särskilda sekretessbrytande bestämmelser kan dock behövas även i dessa verksamheter, i syfte att underlätta informationsutbytet mellan myndigheter på såväl nationell som internationell nivå. I den föreslagna lagen bör upplysas om att regeringen har möjlighet att meddela sådana bestämmelser i förordning (se vidare författningskommentaren till 5 kap. 6 §). Regeringens förslag: Sekretess med så kallat omvänt skaderekvisit ska, i likhet med vad som gäller för övriga brottsbekämpande myndigheter, gälla i verksamhet som avses i kustbevakningsdatalagen med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet med hänsyn till intresset av att förebygga och beivra brott. En sekretessbrytande bestämmelse ska införas när det gäller uppgiftsutlämnande som motsvarar vad som gäller för polisen, och . Regeringens bedömning: Skydd för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i brottsbekämpande verksamhet omfattas av 35 kap. 1 § 4 p offentlighets- och sekretesslagen. Någon ytterligare sekretessbestämmelse behövs inte. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning Informationsutbyte i den brottsbekämpande verksamheten Regeringen har i det föregående pekat på att ett effektivt brottsbekämpande arbete kräver goda förutsättningar för samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Förutsättningarna för utbyte av information kan emellertid påverkas av olika faktorer, t.ex. möjligheterna för de brottsbekämpande myndigheterna att utbyta personuppgifter genom direktåtkomst, vilka sekretessregler som är tillämpliga och hur dessa är utformade eller vilket konkret behov en myndighet har av att få tillgång till personuppgifter i verksamheten. Enligt regeringens mening är utgångspunkten för ett effektivt brottsbekämpande samarbete att myndigheter som har liknande uppgifter inom det brottsbekämpande området bör omfattas av likartade eller jämförliga regler. Det förekommer informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna och dessa har tillgång till varandras databaser och register i den utsträckning offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), personuppgiftslagen (1998:204) och olika registerförfattningar tillåter det. För att på bästa sätt ska kunna fullgöra sina uppgifter har dock myndigheten ett behov av utökat och tekniskt utvecklat samarbete och informationsutbyte med såväl andra brottsbekämpande myndigheter som övriga samverkande myndigheter. Intresset av ett gott samarbete och goda möjligheter att utbyta information måste emellertid alltid ställas mot intresset av skydd för den personliga integriteten. Tanken bakom såväl offentlighets- och sekretesslagstiftningen som personuppgiftslagen och annan lagstiftning som reglerar behandlingen av personuppgifter är behovet av att kunna skydda den enskildes personliga integritet. När information ska utbytas måste hänsyn tas till om och i så fall i vilken grad sekretess gäller för de aktuella uppgifterna. Regeringen konstaterar att nu gällande sekretessbestämmelser innebär att möjligheterna till informationsutbyte i viss mån begränsas. är det viktigt med ett effektivt sekretesskydd för känsliga uppgifter. För att underlätta samverkan med andra myndigheter på det brottsbekämpande området föreslår regeringen vissa ändringar som presenteras i det följande. Sekretess till skydd för verksamheten Enligt 18 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess bl.a. för uppgifter i polismyndighets, , eller verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Vidare framgår av 18 kap. 2 § samma lag att sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till underrättelseverksamhet som avses i bl.a. 3 § polisdatalagen (1998:622), 2 § lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar eller sådan verksamhet som avses i 7 § 1 lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Vissa ändringar kommer att ske i bestämmelsen då polisdatalagen (2010:361) träder i kraft . Tillämpningsområdet är emellertid i huvudsak detsamma som tidigare (prop. 2009/10:85 s. 301). gällande polisdatalag innehåller de särbestämmelser som utöver personuppgiftslagen behövs vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet för att förebygga brott m.m. I lagens 3 § finns vissa definitioner, bl.a. av begreppet underrättelseverksamhet. Lagen avgränsar på så sätt inom vilken polisverksamhet automatiserad behandling av uppgifter i underrättelseverksamhet får förekomma. Med underrättelseverksamhet avses i detta sammanhang dels polisverksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning, dels annan verksamhet som hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till sådan underrät- telseverksamhet om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Andra stycket i 18 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen innebär att den sekretess som gäller för polisens underrättelseverksamhet även gäller för sådan verksamhet hos och . Vad som i verksamhet avses med underrättelseverksamhet definieras i 2 § lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. När det gäller verksamhet avses i 18 kap. 2 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen verksamhet enligt 7 § 1 lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Härmed avses verksamhet som utförs för att förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. I samband med att sistnämnda lag infördes utmönstrades begreppet underrättelseverksamhet. Sekretessen har i 18 kap. 1 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen avgränsats med ett omvänt skaderekvisit för uppgifter som hänför sig till underrättelseverksamhet, såväl hos polisen som hos och . Det innebär att uppgifter i myndigheternas underrättelseverksamhet inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. behandling av personuppgifter i myndighetens verksamhet med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som sker med stöd av personuppgiftslagen och förordningen (2003:188) om behandling av personuppgifter inom , omfattas inte av bestämmelserna i 18 kap. 2 § andra stycket om sekretess i underrättelseverksamhet. Härvid får i stället 18 kap. 1 § andra stycket 2 offentlighets- och sekretesslagen tillämpas, som anger att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till åklagarmyndighets, polismyndighets, , eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Avgränsningen av sekretessen i 18 kap. 1 § skiljer sig från regleringen i 18 kap. 2 § på så sätt att sekretessen endast gäller om följden av att uppgifterna lämnas ut kan antas bli att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Sekretesskyddet är här således utformat med ett rakt skaderekvisit som inte ger ett lika starkt skydd som det omvända skaderekvisitet i 2 §. Regeringens målsättning är att behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet, eller verksamhet med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, ska få en motsvarande reglering i lag som gäller för polisen, och . Mot bakgrund härav framstår det som naturligt att den sekretess som gäller för polisens, och underrättelseverksamhet ska gälla även för sådan verksamhet hos . Regeringen föreslår därför att ett tillägg med denna innebörd görs i 18 kap. 2 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen. I enlighet med vad som gäller för behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet och vad som gäller enligt den nya polisdatalagen, föreslås i lagen om personuppgiftsbehandling i verksamhet inte någon definition av begreppet underrättel- I 18 kap. 2 § andra stycket offentlighets- och sekretessla- Prop. 2011/12:45 gen bör därför, på motsvarande sätt som för polisen och för , införas en regel som anger att sekretess gäller i sådan verksamhet för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som anges i den nya lagen. I sak innebär detta att all underrättelseverksamhet inom brottsbekämpande verksamhet, oavsett hur uppgifterna behandlas, omfattas av sekretess enligt andra stycket. I 35 kap. 10 § offentlighets- och sekretesslagen finns en sekretessbrytande bestämmelse som medför att uppgifter utan hinder av sekretess får lämnas ut enligt vad som föreskrivs i lagen (1998:621) om misstankeregister, polisdatalagen, lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar och lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet samt i förordningar som har stöd i dessa lagar. Bestämmelsen ger bl.a. en möjlighet att lämna ut uppgifter till andra stater och till enskilda. Eftersom förslaget till ny lag innehåller bestämmelser om uppgiftsskyldighet bör bestämmelsen, såsom anförts i promemorian, kompletteras så att motsvarande sekretessbrytande reglering gäller även för brottsbekämpande verksamhet. Sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur Sekretessreglerna i 18 kap. 14 §§ offentlighets- och sekretesslagen gäller till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande arbete. I 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen finns korresponderande regler om sekretess till skydd för enskildas intressen, bl.a. beträffande uppgifter i register som förs i olika brottsbekämpande myndigheters verksamhet. I bestämmelsen begränsas sekretessen, precis som i 18 kap. 2 §, genom ett omvänt skaderekvisit. I 35 kap. 1 § första stycket 4 finns en bestämmelse om sekretess som, utan att direkt hänföra sig till förundersökning eller tvångsmedel i brottmål m.m., gäller i åklagarmyndighets, polismyndighets, , , eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Genom bestämmelsen blir det möjligt att hemlighålla uppgifter som mera allmänt hänför sig till de uppräknade myndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Sekretess gäller vidare för uppgifter som förekommer i vissa register, bl.a. sådana register som förs av enligt polisdatalagen (35 kap. 1 § första stycket 6 offentlighets- och sekretesslagen). I brottsbekämpande verksamhet förekommer emellertid inte någon registerföring som kräver särskild reglering. Den behandling av personuppgifter som sker här omfattas av den redan befintliga sekretessregleringen i 35 kap. 1 § första stycket 4 som redogjorts för ovan. Det saknas därför anledning att införa någon ytterligare sekretessbestämmelse. 16 Bevarande och gallring När stora mängder uppgifter om enskilda personer samlas hos myndigheter uppstår oundvikligen integritetsrisker, i synnerhet som dagens teknik tillåter att avancerade sammanställningar av information görs på ett enkelt sätt. En metod att minska integritetskänsligheten är att se till att uppgifter som inte längre behövs för en myndighets verksamhet avlägsnas från myndighetens databaser eller register. För att uppnå detta krävs bestämmelser om gallring av uppgifter eller bestämmelser som föreskriver begränsningar i möjligheten att behandla uppgifterna i myndigheternas verksamhet. Med gallring avses att handlingar eller uppgifter sorteras ut och förstörs. När det gäller gallring av elektroniska upptagningar innebär det normalt att viss information raderas från databäraren, dvs. det fysiska underlaget. Den egentliga informationen som finns på ett elektroniskt medium behöver dock inte förstöras för att det ska vara fråga om gallring i traditionell mening. Material kan gallras genom att den elektroniskt lagrade informationen överförs till en pappersutskrift, varefter den raderas från det elektroniska mediet. Vid utformningen av gallringsbestämmelser måste det beaktas att vissa uppgifter behöver bevaras för framtiden för att offentlighetsprincipen inte ska bli verkningslös. Uppgifter får i princip aldrig gallras i sådan omfattning att det äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något av de tre huvudändamålen med arkivverksamheten. Även efter en genomförd gallring måste arkiven kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, rättsskipningens och förvaltningens behov samt forskningsbehov. Det går alltså inte att undantagslöst föreskriva att samtliga uppgifter ska gallras när de inte längre behövs för verksamheten. Tvärtom behövs en avvägning mellan integritets- och offentlighetsintresset. föreskrivs i 2 kap. 18 § tryckfrihetsförordningen att grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar ska meddelas i lag. Bestämmelser om bevarande och gallring finns framför allt i arkivlagen (1990:782) men även i författningar som reglerar behandling av personuppgifter. Handlingsoffentligheten bärs upp av arkivsystemet, som innebär att allmänna handlingar ska bevaras i arkiv. Enligt 3 § arkivlagen ska myndigheters arkiv bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Allmänna handlingar får enligt 10 § samma lag gallras, men vid gallringen ska det beaktas att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 §. Enligt 14 § arkivförordningen (1991:446) får statliga myndigheter gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av , eller enligt särskilda gallringsföreskrifter i lag eller förordning. Arkivlagens utgångspunkt är att allmänna handlingar ska bevaras. Syftet med arkivering är att spegla verksamheten som den såg ut då den pågick. Att uppgifter arkiverats hindrar inte att uppgifterna på samma sätt som tidigare är sökbara och tillgängliga i verksamheten. Gallring enligt föreskrifter görs för att begränsa arkivens omfattning och för att arkiven inte ska tyngas av handlingar som saknar påtagligt informationsvärde, dvs. gallring görs av både ekonomiska skäl och hanteringsskäl. Gallring görs även för att skydda den enskildes integritet. Sådana föreskrifter finns vanligtvis i de författningar som reglerar myndigheters personuppgiftsbehandling, s.k. registerförfattningar. Som gallring räknas enligt föreskrifter förstöring av allmänna handlingar och uppgifter i allmänna handlingar (se t.ex. 2 kap. 1 § RA-FS 2003:3). All överföring av uppgifter som medför informationsförluster för användaren betraktas därmed också som gallring. Överföring till annan databärare räknas enligt som gallring om överföringen medför informationsförlust, förlust av sökmöjligheter eller förlust av möjlighet att fastställa informationens autenticitet. Offentlighets- och sekretesskommittén gav i betänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97 s. 73) en liknande beskrivning av gallring i elektronisk miljö. Regeringen konstaterar att gallringsbestämmelserna i den nya lagen bör syfta till att skydda den personliga integriteten för personer vilkas uppgifter behandlas automatiserat. När information överförs från elektronisk form till pappersform måste detta skydd anses ha uppnåtts och uppgifterna anses gallrade. Varje mindre förändring av den elektroniskt lagrade informationen, t.ex. ändrade sökmöjligheter, kan emellertid inte anses utgöra gallring enligt den nya lagen. Uppgifter kan inte heller anses gallrade enbart genom att de överförts till ett annat datamedium för digital arkivering, eftersom uppgifterna då fortfarande kan bli föremål för olika slag av sammanställningar. Innebörden av de gallringsbestämmelser som föreslås bör vara att uppgifter inte längre ska vara digitalt åtkomliga i verksamheten efter utförd gallring. Uppgifter bör anses gallrade även om de fortfarande förekommer i säkerhetskopierat material (prop. 2009/10:58). I personuppgiftslagen (1998:204) saknas uttryckliga regler om gallring. Däremot anges i 9 § första stycket att personuppgifter inte får bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. anges i 8 § andra stycket personuppgiftslagen att myndigheternas bevarande av allmänna handlingar inte hindras av lagen. Personuppgiftslagens reglering innebär alltså i den meningen en prioritering av intresset att bevara allmänna handlingar framför integritetsskyddsintresset. En sådan ordning medges också genom punkt 72 i ingressen till dataskyddsdirektivet, som anger att direktivet gör det möjligt att vid genomförandet av bestämmelserna i direktivet ta hänsyn till principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar. I förordningen (2003:188) om behandling av personuppgifter inom finns en bestämmelse om gallring. I 24 § förordningen föreskrivs att personuppgifter ska gallras när de inte längre behövs med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Vidare anges att personuppgifter som behandlas i den brottsbekämpande verksamheten ska gallras senast efter det att behandlingen inleddes. meddela föreskrifter om att personuppgifter får bevaras för historiska, Prop. 2011/12:45 statistiska eller vetenskapliga ändamål. 16.2Gallring av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet 16.2.1Allmänt om bevarande och gallring Regeringens förslag: Personuppgifter ska inte få bevaras än vad som behövs för något eller några av de ändamål som anges i det kapitel i lagen som reglerar behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Denna generella bestämmelse om längsta tid för bevarande ska kompletteras med särskilda bestämmelser i lagen som anger tidpunkter för när uppgifter senast måste gallras eller inte längre får behandlas i den brottsbekämpande verksamheten. I lagen ska det finnas en bestämmelse som upplyser om att regeringen meddelar föreskrifter om digital arkivering. Regeringens bedömning: Personuppgifter som inte längre får behandlas för brottsbekämpande ändamål och som bevaras automatiserat för arkivändamål bör avskiljas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.