prop · GY03118 · 2011-04-04 00:00:00 — Regeringens proposition 2010/11:118 Miljökrav vid upphandling av bilar och vissa Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag till en ny lag om miljökrav vid upphand- ling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster. Lagen avser att genomföra och rådets direktiv /33/EG av om främjande av rena och energieffek- tiva vägtransportfordon. I den nya lagen föreslås att upphandlande myndigheter och enheter vid köp och leasing av bilar ska beakta den energi- och miljöpåverkan som är kopplad till driften under hela använd- ningstiden. Energi- och miljöpåverkan kan ges ett värde i pengar som tas med vid utvärderingen av anbuden. Om denna metod används ska beräk- ningen av kostnaderna, som är kopplade till fordonets livslängd, följa de regler som anges i direktivet. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om miljökrav vid upphandling av bilar och Ärendet och dess beredning.............................................................. och rådets direktiv /33/EG ....................... Allmänt om upphandling ................................................. Miljöhänsyn vid upphandling .......................................... Myndigheters köp av bilar och bilresor............................ Överväganden och förslag .............................................................. Författningsform och författningsstruktur....... Bestämmelser om upphandling ....................... Köp och leasing av bilar.................................. Undantag från lagens tillämpningsområde...... Andra krav vid upphandling............................................. Upphandlande myndigheter och enheter......... Kollektivtrafikföretag, allmän trafikplikt och avtal om allmän trafik............................... Köp av rena och energieffektiva bilar .............................. Tillvägagångssätt vid beaktande av energi- och miljöpåverkan............................... Vissa övriga frågor........................................................... 9.1Ekonomiska konsekvenser för myndigheter och Ekonomiska konsekvenser för andra upphandlande myndigheter och enheter Ekonomiska .............................konsekvenser för företag Ekonomiska .................konsekvenser för privatpersoner Konsekvenser .................................................för miljön Bilaga 1 och rådets direktiv /33/EG av Bilaga 2 Lagförslaget ....................................................i Ds 2010:31 Bilaga 3 Förteckning .........................................över remissinstanser Utdrag ur protokoll vid . Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster. Förslag till lag om miljökrav vid upphandling Prop. av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster Härigenom föreskrivs1 följande. 1 § Denna lag syftar till att främja och stimulera marknaden för rena och energieffektiva fordon och till att förbättra transportsektorns bidrag till Europeiska unionens gemensamma miljö-, klimat- och energipolitik. 2 § Denna lag gäller vid upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, om upphandlingen avser 1.köp eller leasing av bilar, eller 2.köp av persontransporttjänster som tillhandahålls av ett kollektiv- trafikföretag inom ramen för ett avtal om allmän trafik. Lagen gäller inte köp eller leasing av bilar som 1.är konstruerade och tillverkade för användning av Försvarsmakten, det civila försvaret, räddningstjänsten eller ordningsmakten, eller 2.används uteslutande inom inhägnade järnvägs-, industri- eller tävlingsområden eller andra liknande inhägnade områden. 3 § Lagen hindrar inte att en upphandlande myndighet eller enhet ställer andra eller längre gående krav på den upphandlade varan eller tjänsten än som följer av denna lag. 4 § I denna lag betyder bil: ett fordon som i 2 § lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner betecknas som personbil, buss eller lastbil, leasing: hyra med en bestämd hyrestid , och livslängd: den tidsperiod som normalt kan beräknas förflyta från det att en bil köps in till dess att den tas ur drift. Andra termer och uttryck som används i denna lag har samma betydelse som i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. 5 § , allmän trafikplikt och avtal om allmän trafik avses detsamma som i och rådets förordning 1 Jfr och rådets direktiv /33/EG av om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon (EUT L 120, , s. 5, Celex 32009L0033). (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg Prop. 2010/11:118 och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/702. Hur bilars energi- och miljöpåverkan ska beaktas 6 § Upphandlande myndigheter och enheter ska, vare sig de använder sig av tekniska specifikationer eller ett kriterium för tilldelning av ett kontrakt (tilldelningskriterium), när de genomför upphandlingar som omfattas av denna lag, beakta energi- och miljöpåverkan vid drift under bilens hela livslängd. 7 § Om den upphandlande myndigheten eller enheten väljer att beakta energi- och miljöpåverkan som avses i 6 § som ett tilldelningskriterium, ska driftskostnaderna under bilens hela livslängd för energianvändning och utsläpp av koldioxid, kväveoxider (NOX), icke-metankolväten (NMHC) och partiklar omvandlas till ett belopp i pengar. Bestämmelser om tekniska specifikationer finns i 6 kap. 17 §§ lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och i 6 kap. 17 §§ lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Bestämmelser om tilldelningskriterier finns i 12 kap. 1 och 2 §§ samt 15 kap. 16 § lagen om offentlig upphandling och i 12 kap. 1 och 2 §§ samt 15 kap. 16 § lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Denna lag träder i kraft , men tillämpas inte på upp- handlingar som har påbörjats före ikraftträdandet. 2 EUT L 315, 3.12.2007, s. 1 (Celex 32007R1370). Ärendet och dess beredning antogs och rådets direktiv /33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransport- fordon1. Den svenska versionen av direktivet finns i bilaga 1. och utarbetades inom Näringsdeparte- mentet promemorian Miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster (Ds 2010:31) i vilken bl.a. lämnas förslag till vilka lag- och förordningsändringar som bör genomföras i anledning av direk- tivet. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren och en remissammanställning finns tillgängliga i Närings- departementets ärende N2008/948/TE. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det förslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets yttrande. Lagrådets syn- punkter behandlas i avsnitt 7.2.1, 7.2.2, 7.7 och 7.7.1. Dessutom har vissa redaktionella justeringar gjorts i lagtexten. Det finns ett samhällsintresse i att minska utsläpp av olika luftförore- ningar och att effektivisera användningen av energi. I Europaparla- mentets och rådets direktiv /50/EG av om luft- kvalitet och renare luft i Europa2 sägs att det, för att kunna skydda människors hälsa och miljön som helhet, är särskilt viktigt att bekämpa utsläpp av föroreningar vid källan samt att fastställa och genomföra de mest effektiva åtgärderna för minskning av utsläpp. Utsläpp av skadliga luftföroreningar bör därför undvikas, förebyggas eller minskas. FN:s vetenskapliga klimatpanel (IPCC) har slagit fast att människans utsläpp av växthusgaser och andra aktiviteter mycket starkt har bidragit till att den globala medeltemperaturen ökat med . En fortsatt utveckling med ökade utsläpp av koldioxid, CO2, och andra växthusgaser kommer att orsaka förändringar i det globala klimatsystemet som leder till allvarliga konsekvenser för människa, natur och samhälle. Halten koldioxid ökar vid förbränning av fossila bränslen. Omfattande begränsningar av växthusgasutsläpp krävs för att minska risken för allvariga konsekvenser. De globala utsläppen kommer att behöva halveras för att vid seklets slut vara nära noll. Merparten av kväveoxidutsläppen härrör från trafiken, främst från person- och lastbilar men också från fartyg. Kväveoxider, NOX, är giftiga 1EUT L 120, , s. 5, Celex 32009L0033. 2EUT L 152, , s. 1, Celex 32008L0050. gaser som bildas vid förbränning i luft. En minskning av utsläppen av kväveoxider bidrar till minskad övergödning, försurning och minskat bildande av marknära ozon. En del av kväveoxiderna förekommer som kvävedioxid (NO2), där höga halter har negativa effekter på luftvägarna, som irritation och nedsatt lungfunktion, inte minst för personer med astma. Även utsläppen av icke-metankolväten (NMHC) har en klimat- påverkande miljöeffekt. Icke-metankolväten bildas vid ofullständig förbränning och medverkar till bildandet av marknära ozon, som bl.a. reagerar med slemhinnorna i luftvägarna. Partiklar i utomhusluft uppkommer såväl på naturlig väg som antro- pogent, dvs. genom mänsklig verksamhet som vägtrafik och vedeldning. De partikelhalter som förekommer i utomhusluften i tätorter är i många fall skadliga, i synnerhet för känsliga personer. Partiklar i utom- husluft har visats vara en bidragande orsak till ökad sjuklighet och dödlighet i bl.a. hjärt- och kärlsjukdomar samt sjukdomar i luftvägarna. Även en effektiv användning av energi är ett samhällsintresse. Varken fossila bränslen eller biobränslen finns i oändliga mängder och energi- effektivitet är därför viktig, oavsett vilken typ av bränsle ett fordon drivs med. Den totala offentliga upphandlingen står för av EU:s BNP. Offentliga organ inom EU upphandlar ungefär 110 000 personbilar, 110 000 lätta nyttofordon, 35 000 lastbilar och 17 000 bussar. Det motsvarar en marknadsandel på strax för personbilar, för lätta och tunga lastbilar och för bussar. Den offentliga upphandlingen kan därför lämna väsentliga bidrag till miljöutmaningarna på ett kostnadseffektivt sätt, som den kan driva på framtagandet och den verkliga användningen av ny mer miljö- anpassad och ofta säkrare teknik. Regeringen presenterade en handlingsplan Miljöanpassad offentlig upphandling (skr. 2006/07:54) för att öka miljökraven vid offentlig upphandling. Bland annat fick (se avsnitt 6.2.1) ökade resurser för att stödja offent- liga upphandlare som ställer miljökrav. Ett tidigare förslag till direktiv om främjande av rena vägtransport- fordon genom offentlig upphandling [KOM(2005) 634] lades fram av 2005. Detta förslag mötte stark kritik och många invändningar från flera medlemsstater, bl.a. . Det dåvarande förslaget förkastades av utskott för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet, ENVI. Förslaget var begränsat till tunga nytto- fordon och innebar att kollektivtrafiktjänsterna måste anslå en viss kvot () av sin offentliga upphandling till fordon som uppfyllde för miljövänligare fordon (Enhanced Environmentally friendly Vehicle, EEV). Kommissionen lade fram ett ändrat förslag till och rådets direktiv om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon [KOM(2007) 817 slutlig]. Förslaget var då inte begränsat till tunga fordon och innebar heller inget krav på en viss kvot miljövänligare fordon. I stället fokuserade förslaget på att vid utvärdering av fordons- och kollektivtjänstupphandling skulle, utöver fordonets inköpspris, även externa kostnader för energiförbrukning, koldioxidutsläpp och utsläpp av föroreningar inkluderas genom att livs- Prop. 2010/11:118 cykelkostnaderna redovisas och beaktas. Det ändrade förslaget remitte- Remissvaren och en remissammanställning finns tillgängliga i ärende N2008/948/TR. En faktapromemoria upprättades och överlämnades till , 2007/08:FPM77. Ytterligare förhandlingar i rådsarbetsgruppen och i resulterade i betydande förändringar och antogs och rådets direktiv /33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. Förändringarna innebär bl.a. en större flexibilitet för hur beaktandet av miljö- och energihänsyn ska fullgöras. Syftet med direktivet är att främja och stimulera marknaden för rena och energieffektiva fordon samt att förbättra transportsektorns bidrag till Europeiska unionens miljö-, klimat- och energipolitik. Det ska ske genom att upphandlande myndigheter och enheter samt vissa andra vid inköp av vägtransportfordon beaktar energi- och miljöpåverkan vid användning under hela den tid fordonet är i drift, däribland energi- användning samt utsläpp av koldioxid och vissa luftföroreningar. Åtminstone ska påverkan från energianvändning samt utsläpp av koldioxid, kväveoxider, icke-metankolväten och partiklar beaktas. Även andra typer av miljöpåverkan får beaktas. Genom samordnade insatser på unionsnivå för fordonsupphandling kan fordonsindustrin uppmuntras till de investeringar som är nödvändiga för att tillverkningen av renare och mer energieffektiva fordon ska ta fart. Ökad efterfrågan främjar marknader som är tillräckligt stora för att tillverkarna ska överväga att använda den miljövänligaste tekniken vid större serier i en mer kostnadseffektiv produktion. Givetvis kommer effekterna att bli störst i medlemsstater där höga miljökrav inte ställts tidigare eller inte varit vanliga vid offentlig upphandling. I , där många aktörer redan ställer miljökrav vid upphandling och andra inköp, blir effekterna sannolikt mindre. Direktivet kan ändå här ge en viss verkan, dels genom att aktörer som inte ställt miljökrav börjar göra det, dels genom att bilindustrin får det lättare att svara upp mot mer harmoniserade krav inom EU-området. För bil- industrin blir det då ekonomiskt intressant att satsa på framtagandet av mer miljöanpassade fordonsmodeller. 5Europaparlamentets och rådets direktiv /33/EG Upphandlande myndigheter, upphandlande enheter och vissa operatörer ska enligt artikel 1 beakta energi- och miljöpåverkan under hela livs- cykeln när de köper in vägtransportfordon. Medlemsstaterna får enligt artikel 2 bevilja undantag från kraven i direktivet för inköp av vissa fordon. Artikeln hänvisar till artikel 2.3 i och rådets direktiv /46/EG om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är Prop. 2010/11:118 avsedda för sådana fordon3, det s.k. ramdirektivet. De fordon som får undantas är av väldigt speciell karaktär och framförs sällan på väg. Enligt artikel 3 ska direktivet tillämpas på avtal om inköp av väg- Artikel 4 innehåller definitioner. Artikel 5 ålägger medlemsstaterna att se till att energi- och miljö- påverkan beaktas vid inköp av vägtransportfordon. Vid inköpet ska åtminstone energianvändning, koldioxidutsläpp samt utsläpp av NOX (kväveoxider), NMHC (kolväten) och partiklar beaktas. Andra typer av miljöpåverkan får dock också övervägas då ett av två tillvägagångssätt som anges i direktivet ska användas. Man ska antingen ange energi- och miljöprestanda som tekniska specifikationer i förfrågningsunderlaget eller beakta energi- och miljöpåverkan i inköpsbeslutet. Vid över- vägningen i inköpsbeslutet ska en särskilt angiven metod användas. Metoden beskrivs närmare i artikel 6. Av artikel 7 och 9 följer att kommissionen ska anpassa de uppgifter som används för att beräkna driftskostnaderna under hela livscykeln till inflationen och den tekniska utvecklingen och detta ska ske av den kommitté som ska biträda kommissionen. Enligt artikel 8 ska kommissionen underlätta och strukturera medlems- staternas utbyte av kunskap om och bästa praxis för främjande av sådana inköp som avses i direktivet. Enligt artikel 10 ska kommissionen sammanställa en rapport om direktivets tillämpning, dess effekter och behovet av ytter- ligare åtgärder samt, om nödvändigt, lämpliga förslag. I samband med den första rapporten ska kommissionen presentera en utvärdering av den metod som avses i artikel 6 och vid behov föreslå lämpliga anpassningar. Av artikel 11 framgår att medlemsstaterna ska sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet, som ska vara genomfört hos medlemsstaterna . Av artikel 13 framgår att direktivet riktar sig till medlemsstaterna. Bestämmelser om upphandling finns i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad , och i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, förkortad LUF. Genom genomfördes och rådets direktiv /18/EG av om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster4 (det klassiska direktivet). Genom LUF genomfördes och rådets direktiv /17/EG av om samordning av 3EUT L 263, 9.10.2007, s. 1, Celex 32007L0046. 4EUT L 134, 30.4.2004, s. 114, Celex 32004L0018. förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och Prop. 2010/11:118 posttjänster (försörjningsdirektivet)5. reglerar förfarandena m.m. för offentlig upphandling som görs av myndigheter, kommuner, landsting samt sådana bolag, föreningar, delägarförvaltningar, samfälligheter och stiftelser som tillgodoser ett behov i det allmännas intresse under förutsättning att behovet inte är av kommersiell eller industriell karaktär (offentligt styrda organ), 2 kap. 12 och 19 §§ . LUF reglerar förfarandena m.m. för upphandling som görs av myndig- heter och offentligt styrda organ men också av dels företag vilka en myndighet har ett bestämmande inflytande över (offentliga företag), dels privata företag som bedriver verksamheter med stöd av en särskild rättighet eller ensamrätt inom försörjningssektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster, 2 kap. 12, 20 och 21 §§ LUF. För upphandlingar gäller enligt fem grundläggande principer: icke-diskriminering, likabehandling, transparens, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Principen om icke-diskriminering innebär att det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer på grund av nationalitet. Den upphandlande myndigheten eller enheten får t.ex. inte ge ett lokalt före- tag företräde med anledning av dess geografiska läge. Principen om lika- behandling innebär att alla leverantörer ska behandlas lika och ges lika förutsättningar. Alla måste exempelvis få samma information och vid samma tillfälle. Principen om transparens medför främst skyldighet för den upphandlande myndigheten eller enheten att skapa öppenhet, att lämna information om upphandlingen och det praktiska tillvägagångs- sättet vid denna. Med proportionalitetsprincipen avses att kraven på leverantören och kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. De krav som ställs ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certi- fikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla också i övriga EU/EES-länder. Vid upphandlingen kan en upphandlande myndighet eller enhet på olika sätt och i olika faser av upphandlingen ta hänsyn till miljön. Miljökraven måste dock uppfylla dessa grundläggande EU-principer. Av 6 kap. 3 § första stycket och 6 kap. 3 § första stycket LUF framgår vidare att miljöegenskaper kan ingå som en teknisk specifikation vid upphandlingen. Bestämmelserna motsvarar artikel 23.3 bd i det klassiska direktivet respektive artikel 34.3 bd i försörjningsdirektivet. Enligt båda lagrummen ska man uppge den önskade effekten med de ställda kraven. Samma tydlighetskrav som för andra tekniska specifika- tioner gäller således. Ett anbud där varan inte motsvarar de begärda 5 EUT L 134, 30.4.2004, s. 1, Celex 32004L0017. prestanda- eller funktionskraven får inte antas och det anbudet kommer Prop. 2010/11:118 följaktligen inte ens att utvärderas. Den upphandlande myndigheten eller enheten har två alternativa grunder för att välja leverantör. Antingen kan det anbud antas som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för myndigheten eller enheten, eller också ska det anbud antas som har det lägsta priset. För att en upphandlande myndighet eller enhet ska kunna använda tilldelningsgrunden det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet måste samtliga s.k. tilldelnings- kriterier anges redan i förfrågningsunderlaget för att den leverantör som vill lämna ett anbud ska kunna veta vilka kriterier som ska ligga till grund för utvärderingen, 12 kap. 1 § och 12 kap. 1 § LUF. Sådana kriterier kan vara exempelvis kvalitet, leverans- eller genomförandetid, miljöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, pris, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper eller service och tekniskt stöd. Tilldelningskriterierna ska vara förenliga med de grundläggande EU- rättsliga principerna. En upphandlande myndighet eller enhet kan också ställa särskilda sociala, miljömässiga och andra villkor för hur ett kontrakt ska fullgöras, 6 kap. 13 § och 6 kap. 14 § LUF. Villkoren får dock inte vara direkt eller indirekt diskriminerande och inte utgöra hinder för en väl fungerande inre marknad. Villkoren får avgöras i varje enskilt fall och kan endast gälla den del av leverantörens verksamhet som omfattas av det som upphandlas. De särskilda villkoren får varken ha något inflytande på bedömningen av anbudsgivarens kapacitet eller på uppfyllelse av tilldelningskriterierna. Villkoren ska anges i annonsen om upphandling eller i förfrågningsunderlaget. Bestämmelserna motsvarar artikel 26 i det klassiska direktivet respektive artikel 38 i försörjnings- direktivet. De särskilda kontraktsvillkoren får dock inte vara tekniska specifikationer, urvalskriterier eller tilldelningskriterier och kan alltså inte användas som grund för att tilldela eller inte tilldela en viss leveran- tör ett kontrakt, se propositionen 2006/07:128, Ny lagstiftning om offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, s. 352. Europeiska kommissionen har publicerat en handbok, Att köpa grönt! om miljöanpassad offentlig upphandling (2005). I handboken beskrivs möjligheterna att i enlighet med upphandlingsdirektiven ställa miljökrav vid upphandling. ger handfasta råd om hur man kan genomföra en miljö- anpassad upphandling. Bland annat sägs följande: Leta efter exempel på miljövänliga egenskaper i databaser eller med anknytning till miljömärken. Utgå från andra upphandlande myndigheters bästa metoder; bilda nätverk för att inhämta och sprida information. Utgå från en vetenskapligt sund beräkning av livscykelkost- naderna; undvik att överföra miljöpåverkan från ett skede i livscykeln till ett annat. Använd prestandabaserade eller funktionella specifikationer för att uppmuntra innovativa miljöanpassade anbud. Ta hänsyn till miljöprestanda, t.ex. användning av råmaterial, hållbara produktionsmetoder (om det är relevant för slut- produkten), energieffektivitet, förnybara energikällor, utsläpp, avfall, återvinningsbarhet, farliga kemikalier osv. Om du är osäker på om det finns miljöanpassade varor eller tjänster eller på deras pris eller kvalitet, fråga efter miljö- anpassade alternativ. föreslår således bl.a. att en upphandlande myndighet eller enhet ska kunna utgå från en vetenskapligt sund beräkning av livscykel- kostnaderna. Man måste då i förfrågningsunderlaget tydligt beskriva de parametrar som ska ingå i beräkningen samt den dokumentation och de mätmetoder som kommer att tillämpas. Det måste klart framgå vilken information anbudsgivaren ska tillhandahålla. För att uppnå detta, och för att miljökraven verkligen ska uppfylla de grundläggande unionsprinciperna, kan en upphandlande myndighet eller enhet använda upphandlingskriterier. har tagit fram förslag på olika miljökrav som kan ingå i ett förfrågningsunderlag. Aktiebolaget bildades och ägs gemensamt av staten, och Kommuner och Landsting.