prop · GZ031 · 2011-09-20 00:00:00 — Mot denna bakgrund genomförde regeringen en om- fattande reform för att påskynda etableringen av nyanlända, etableringsreformen, som bland an- nat innebär att Arbetsförmedlingen fått ett sam- ordnande ansvar. Regeringen har även genom- fört flera andra åtgärder i syfte att förbättra för- utsättningarna för utrikes födda på arbetsmark- naden, såsom införandet av instegs- och ny- startsjobb samt stärkt validering av utrikes föddas utbildning och annan yrkeskompetens. Regeringen avser dessutom att genomföra förändringar i etableringsreformen. har etableringsersättningen minskat i motsvarande omfattning som arbetsinsatsen ökat inom den nyanländes etableringsplan. För att minska marginaleffekterna vid arbete inom etableringsplanen ska etableringsersättningen inte påverkas av storleken på arbetsinkomsterna. Äldre personer som förlorar sitt arbete möter en svår arbetsmarknadssituation och riskerar att hamna i långtidsarbetslöshet eller lämna arbets- kraften. Vidare lämnar många frivilligt arbets- kraften relativt tidigt genom t.ex. avtalspension. Inte minst för att säkerställa den offentliga sek- torns finansiering på lång sikt är det viktigt att uppmuntra ett sent utträde från arbetsmarkna- den. Den viktigaste åtgärden som regeringen ge- nomfört för att stimulera utbudet av arbetskraft bland äldre är det högre jobbskatteavdraget för personer som fyllt . Vidare kan personer i åldern få nystartsjobb , vilket är dubbelt så som för personer i åldern . Dessutom har kvalificeringsti- den för ett nystartsjobb temporärt förkortats från 12 för personer som fyllt för att förbättra möjligheterna för de äldre ar- betslösa att stanna kvar på arbetsmarknaden. Alla ska ha möjlighet att delta i arbetslivet ut- ifrån sina förmågor och förutsättningar, men många personer med funktionsnedsättning står långt ifrån arbetsmarknaden. Det är angeläget att förbättra arbetsmarknadssituationen för funk- tionsnedsatta med nedsatt arbetsförmåga. Re- geringen har därför gett en särskild utredare i uppdrag att se över hur de befintliga arbets- marknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning effektivare kan bidra till att dessa personer kan få och behålla ett arbete (dir. 2011:59). Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Förbättra matchningen på arbetsmarknaden En väl fungerande matchning på arbetsmarkna- den minskar risken för att arbetslösheten biter sig fast på en hög nivå. Det är därför även vid en ekonomisk avmattning nödvändigt att stimulera till ökad sökaktivitet samt ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet. När konjunkturen vänder uppåt är det viktigt att tidigt identifiera och motverka brist på arbetskraft. Ett väl fungerande utbildningssystem är grundläggande för att ut- bildningarna ska matcha den framtida efterfrågan på arbetskraft. Även arbetsmarknadsutbildning, som också kan komma de med störst problem till del, kan bidra till att förbättra matchningen. Hörnstenarna i en aktiv arbetsmarknadspolitik En central del i en ekonomisk politik för full sysselsättning är en aktiv arbetsmarknadspolitik som säkrar en snabb och effektiv återgång till ar- bete för dem som hamnar i arbetslöshet. Ar- betslöshet är mycket kostsamt för både individer som drabbas och för samhället i stort. Detta gäller i synnerhet långtidsarbetslöshet. Rätt ut- formad kan en aktiv arbetsmarknadspolitik bidra till lägre arbetslöshet och kortare arbetslöshets- tider genom åtgärder som bidrar till förbättrad sökaktivitet och åtgärder som rustar människor för jobb, såsom utbildning, praktik och subven- tionerade anställningar. Vidare ska en aktiv ar- betsmarknadspolitik säkerställa en god match- ning mellan arbetssökande och lediga platser. En väl fungerande matchning leder till högre syssel- sättning och dessutom till att mer produktiva jobb skapas. Erfarenheten har emellertid visat att arbets- marknadspolitiken även kan ge upphov till nega- tiva sidoeffekter, såsom att arbetsmarknadspoli- tiska program leder till minskad sökaktivitet eller undanträngning av reguljärt sysselsatta. Utform- ningen av arbetsmarknadspolitiken är därför central för att förhindra uppkomsten av negativa sidoeffekter och för att verkligen bidra till lägre arbetslöshet och förbättrad matchning. Mot denna bakgrund har regeringen reforme- rat arbetsmarknadspolitiken sedan regerings- skiftet 2006 för att säkerställa att de arbetsmark- nadspolitiska resurserna används effektivt och hjälper människor till ett nytt arbete. Nedan be- skrivs hörnstenarna i regeringens arbetsmark- nadspolitik. Ökad sökaktivitet och stärkt förmedlingsverksam- het Den första hörnstenen i regeringens arbets- marknadspolitik är ett aktivt och effektivt ar- betssökande. Forskning visar att förmedlingsin- satser i kombination med kontroll av arbetssö- kandet tycks vara den åtgärd som ger bäst effekt på chanserna för en sökande att hitta ett jobb till en förhållandevis låg kostnad. Förmedlingsinsat- ser har också fördelen att de inte leder till inlås- ningseffekter. En mer effektiv sökaktivitet bidrar också till att fler jobb skapas genom att fler kompetenta sökanden gör det mindre kostsamt för företagen att rekrytera. Sänkta kostnader för rekrytering gör det lönsamt att anställa fler. Regeringen har mot denna bakgrund gett ett tydligare uppdrag att för- medla arbete, som de arbetmarknads- politiska programmen har fått en tydligare inriktning mot aktivt arbetssökande. Även under en djup lågkonjunktur skapas många nya jobb. Dessa förändringar har kompletterats med re- former inom bl.a. arbetslöshetsförsäkringen och jobbskatteavdraget som stärkt incitamenten att söka arbete. Med anledning av tillkännagivande om 100-dagarsregeln och regler för deltidsar- betslösa (bet. 2010/11:AU9, rskr. 2010/11:279) har regeringen inlett ett arbete. Vidare har re- geringen inlett ett arbete med anledning av riks- dagens tillkännagivande ifråga om m.m. (bet. 2010/11:AU10, rskr. 2010/11:299). Regeringen avser återkomma till i dessa frågor. Utbildningsinsatser, praktik och subventionerade anställningar i fokus räcker inte ett aktivt arbetssökande för att individen ska hitta ett nytt jobb utan det behövs insatser som stärker den enskildes konkurrens- kraft, t.ex. genom utbildning, arbetspraktik och subventionerade anställningar. Dessa insatser, vilka är traditionella inslag inom arbetsmark- nadspolitiken, utgör den andra hörnstenen i re- geringens arbetsmarknadspolitik. När regeringen tillträdde fanns också ett stort antal andra insatser, såsom datortek, friår och ar- betslivsutveckling. Dessa bedömdes vara inef- fektiva, bl.a. för att de skapade inlåsningseffekter eller på andra sätt höll tillbaka arbetsutbudet. Flera av dessa insatser har därför avskaffats. Re- geringen har i stället valt att vidareutveckla och komplettera de traditionella inslagen av utbild- ning och lönesubventionerade anställningar för att stärka individens konkurrenskraft. Utbildning ökar de arbetslösas chanser att få ett arbete, särskilt om det inriktas på yrken där det råder eller förväntas uppstå brist på arbets- kraft. Erfarenheterna visar dock att antalet i ar- betsmarknadsutbildning bör vara begränsat för att kvaliteten i utbildningen ska kunna upprätt- hållas. Yrkesutbildningar inom den kommunala vuxenutbildningen och inom är därför viktiga komplement i regeringens politik för att förhindra att arbetslösheten biter sig fast. Människors kompetens tenderar att minska med arbetslöshetstidens längd, som långtidsarbetslöshet i sig kan vara stigmatise- Chanserna att få ett arbete givet rådande lönestruktur minskar därmed också med ar- betslöshetstidens längd. Ett viktigt komplement till praktik och utbildning är därför temporärt sänkta kostnader för företagen vid anställning av någon som varit arbetslös . Erfaren- heten visar att lönesubventionerade anställningar har relativt god effekt på möjligheterna att efter insatsen få ett jobb till rådande lönestruktur. En negativ sidoeffekt av subventionerade anställ- ningar är dock att de kan ge upphov till s.k. un- danträngning, dvs. att andra anställningar mins- kar när fler får lönesubventionerade anställ- ningar. Detta är acceptabelt eftersom lönesub- ventionerade anställningar riktas mot långtidsar- betslösa. På så sätt ökar antalet sökanden som är konkurrenskraftiga om jobben, vilket i förläng- ningen leder till högre sysselsättning. När re- geringen tillträdde ersatte nystartsjobben de ti- digare allmänna och förstärkta anställnings- stöden samt plusjobben. De viktigaste skillna- derna mot de tidigare anställningsstöden är att nystartsjobben är rättighetsbaserade, dvs. en ar- betsgivare kan anställa en person som uppfyller kriterierna för nystartsjobb efter godkännande från Arbetsförmedlingen, och att de riktar sig till en bredare målgrupp. Genom att nystartsjobben är rättighetsbaserade, och inte föregås av särskild behovsprövning, är de betydligt enklare att an- vända för företagen och de arbetssökande än de tidigare anställningsstöden. Det bidrar sannolikt till att fler personer får en lönesubventionerad anställning. Volymerna i nystartjobben har ökat mer eller mindre kontinuerligt sedan de infördes . Diagram 1.8 Antal nystartsjobb Källa: Arbetsförmedlingen. Insatser för att bäst motverka långtidsarbetslöshet En central fråga vid utformningen av arbets- marknadspolitiken är när i arbetslöshetsperioden insatser som t.ex. utbildning och praktik ska sättas in för att bäst motverka långtidsarbetslös- het. De flesta som blir arbetslösa hittar ett jobb , medan andra är i behov av stöd redan tidigt i arbetslösheten. Det är emellertid svårt att i förväg veta vem som riskerar att bli långtidsarbetslös. Om å ena sidan insatser er- bjuds till korttidsarbetslösa finns risk för inlås- ning och undanträngning samt för att knappa resurser används för dem som ändå skulle hitta ett arbete snabbt. Om å andra sidan insatserna enbart erbjuds långtidsarbetslösa finns risk för att korttidsarbetslösa personers produktivitet går förlorad och att möjligheterna att hjälpa dem tillbaka till arbete kraftigt försämras. Den tredje hörnstenen i regeringens arbetsmarknadspolitik handlar således om att sätta in insatserna i rätt tidpunkt för att på bästa sätt bidra till att öka in- dividens jobbchanser. Vid ungefär ar- betslöshet tycks s.k. negativa stigmatiseringsef- fekter uppstå, dvs. att arbetsgivare uppfattar långtidsarbetslösa som mindre produktiva än andra.25 Stigmatisering innebär att det blir allt svårare för individen att hitta ett arbete. Omläggningen av arbetsmarknadspolitiken efter att regeringen tillträdde 2006 har bl.a. väg- letts av ovanstående avvägning, kunskapen om att chanserna att hitta ett arbete försvagas av stigmatiseringseffekter samt av att individens kompetens och motivation att söka arbete avtar med arbetslöshetstidens längd. Detta har inne- burit att korttidsarbetslösa i större utsträckning än tidigare ska fokusera på att söka jobb, både på egen hand och med stöd från Arbetsförmed- lingen. Åtgärder riktade till korttidsarbetslösa har därmed dragits ned. Möjligheten att delta i arbetsmarknadspolitiska program utan att det inverkar på antalet ersättningsdagar i arbetslös- hetsförsäkringen har tagits bort. Den nya inrikt- ningen har sannolikt bidragit till att korta ar- betslöshetstiderna och stärkt effektiviteten i åt- 25 Enligt en enkätstudie av Agell och Bennmarker (Working paper 2002:12, IFAU) uppgav av arbetsgivarna att de betraktade arbetslösa som mindre lämpliga än andra arbetssökande. uppgav av de tillfrågade att arbetslöshet på utgjorde ett problem. Var femte ansåg att arbetslöshet gjorde en arbetssökande mindre lämplig och hälften betraktade arbetssökande med arbetslöshetstider som mindre lämpliga. Omläggningen har också inneburit att de mer kostsamma åtgärderna fokuserats på dem som har svårast att hitta arbete genom införan- det av Jobb- och utvecklingsgarantin (JUG). JUG erbjuds bl.a. till arbetslösa vars ersättnings- period i arbetslöshetsförsäkringen tagit slut, vil- ket för de flesta inträffar efter 14 månaders ar- betslöshet. Syftet med JUG är att med hjälp av mer indi- viduellt utformade åtgärder så snabbt som möj- ligt få in deltagarna på den reguljära arbetsmark- naden genom åtgärder såsom individuell hand- ledning, praktik, utbildning eller subventionerad anställning/nystartsjobb. Dessa åtgärder ska er- bjudas i JUG:s inledande två faser, i syfte att stärka individens kompetens och minimera stigmatiseringseffekter av långa arbetslöshetsti- der. Syftet med JUG är också att säkerställa att de arbetslösa står till arbetsmarknadens förfo- gande. De som i JUG inte funnit något arbete ska anvisas till en sam- hällsnyttig sysselsättning, den s.k. sysselsätt- ningsfasen (fas 3). I sysselsättningsfasen ska deltagarna få möjlighet att bygga upp nya refe- renser, nätverk och arbetsgemenskap. Arbetsgi- varkontakter är i detta skede i arbetslöshetsperi- oden avgörande för individens möjligheter att hitta ett arbete. Sysselsättningsfasen ger också möjlighet för arbetsgivaren att få lära känna per- sonen och bedöma dennes produktivitet, vilket i förlängningen kan leda till en anställning. Det är dock också viktigt att deltagarna får stöd av en förmedlare för att fortsätta söka jobb. JUG ersatte den tidigare Aktivitetsgarantin som också riktades till arbetslösa vars ersätt- ningsperiod tagit slut. Det var emellertid förhål- landevis vanligt att de arbetssökande beviljades en ny ersättningsperiod i stället för att gå in i Aktivitetsgarantin. Konsekvensen blev att de arbetslösa fick stöd och hjälp alldeles för sent och därmed fastnade allt djupare i långtids- arbetslösheten. Ungefär som JUG in- fördes togs därför möjligheten att få en förnyad ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen bort. JUG har också en tydligare struktur än Aktivitetsgarantin vad gäller i vilken ordning olika åtgärder bör erbjudas. Det leder till ett mer effektivt utnyttjande av arbetsmarknadspoliti- kens resurser. Dagens system genomsyras av ovanstående prin- ciper för att upprätthålla sökaktiviteten och rusta de arbetslösa för att maximera deras jobbchan- ser. Utbildning, praktik och lönesubventioner riktas huvudsakligen till långtidsarbetslösa ge- nom JUG, vilket i det stora hela är en rimlig av- vägning eftersom långtidsarbetslösa har svårare att hitta ett arbete. Åtgärdsarsenalen har renod- lats och vidareutvecklats. Regeringen bedömer dock att det är motiverat att förstärka det tidiga stödet, t.ex. i form av ut- bildning och praktik, till personer som blir ar- betslösa och där Arbetsförmedlingen bedömer att risken är stor att personen blir långtidsar- betslös. Ett system med s.k. statistisk profilering införs vid Arbetsförmedlingen. Systemet syftar till att stödja arbetsförmedlaren i dennes bedömning av en individs risk för långtidsar- betslöshet. I kombination med åtgärder för att förbättra uppföljningen av jobbsökandet skapas därmed förutsättningar för att mer effektivt hjälpa arbetslösa tillbaka till ett jobb. Det finns också indikationer på att de två inledande faserna av JUG inte fungerat som regeringen avsett. Aktivitetsnivån har varit för låg och aktiviteterna har haft bristande kvalitet. Det har inneburit att arbetslösa har anvisats till sysselsättningsfasen utan att ha fått det stöd och de insatser som varit avsikten. Sysselsättningsfasen har inte heller kunnat erbjuda deltagarna en samhällsnyttig sys- selsättning med den kvalitet regeringen avsett, exempelvis att deltagarna inte fått det handledar- stöd som avsetts. Behov av förbättringar och förändringar av sysselsättningsfasen, fas 3, har även uppmärksammats av (bet. 2010/11:AU11, rskr. 2010/11:287). Det är an- geläget att fortsatt verka för ett effektivt arbete före garantierna, liksom för en hög kvalitet och aktivitet i JUG:s tre faser. Även tillfälliga åtgär- der bör vidtas i sysselsättningsfasen. I denna proposition lämnas förslag i detta syfte. 1.6.2Ett högklassigt utbildningssystem De redan beslutade reformerna förväntas ha tyd- Utbildning är centralt både för den enskilde in- dividen och för samhället i stort. Investeringar i utbildning ökar den enskildes livschanser genom större möjlighet att få arbete, en bra lön samt stärkta förutsättningar för att delta i samhället. För samhället innebär högre produktivitet och sysselsättning samt ett längre och friskare ar- betsliv att förutsättningarna för ekonomisk till- växt förbättras och att den gemensamma välfär- den ökar. Det svenska utbildningssystemet fungerar i många avseenden väl, men det finns svagheter. Dessa visar sig huvudsakligen i försämrade stu- dieprestationer i , många avhopp från gymnasieskolan och en i vissa fall svag genomströmning inom högskolan. Regeringen ser allvarligt på problemen inom utbildningssy- stemet och påbörjade under föregående mandat- period ett omfattande och långsiktigt arbete för att förbättra utbildningssystemets olika delar. Inriktningen är att kvaliteten på undervisningen och genomströmningen inom samtliga nivåer i utbildningssystemet ska förbättras. I denna pro- position prioriteras fortsatt dessa områden. Lärarnas kompetens och läraryrkets status Lärarna är mycket viktiga för elevernas studie- prestationer, särskilt för barn från mindre gynn- samma sociala förhållanden. För att höja studie- resultaten behöver eleverna få undervisning med mer aktivt lärarstöd av välutbildade och kompe- tenta lärare. För att säkra en hög kvalitet på lä- rarna måste läraryrket göras mer attraktivt. Med den växande arbetsmarknaden för aka- demiker har det såväl i som internatio- nellt blivit allt svårare att locka de bästa studen- terna till lärarutbildningen. Den omfattande fortbildningsreformen (lärarlyftet) tillsammans med den reformerade lärarutbildningen syftar till att öka lärarnas kompetens. En yrkeslegitimation för lärare och förskollärare införs, vilket bidrar till att säkerställa kvaliteten i undervisningen och höja yrkets status. En lektorstitel för lärare med licentiat- eller doktorsexamen samt uppvisad pedagogisk skicklighet kommer att leda till fördjupade ämneskunskaper i skolan. För att stödja rektorns roll som pedagogisk le- dare har en ny rektorsutbildning införts. liga effekter på läraryrkets attraktionskraft, men ytterligare åtgärder behövs. Bland annat måste det löna sig att vara en bra lärare och att bli en bättre lärare. Fler karriärvägar behövs därför inom läraryrket och högre löner för särskilt kvalificerade lärare som höjer elevresultaten. Vi- dare ska alla lärare vara behöriga i de ämnen de undervisar i. En stor gymnasiereform genomförs , där bl.a. tonvikten på yrkesorienterande ämnen i yrkesutbildningarna ökas. Därutöver görs den största satsningen någonsin på gymna- sial lärlingsutbildning som ett ytterligare alter- nativ inom yrkesprogrammen. Fler satsningar behövs dock för att stärka framför allt yrkesut- bildningarna, och därigenom minska avhoppen och underlätta för ungdomar att få arbete efter avslutade studier. För elever som går på yrkes- program är det inte längre obligatoriskt att läsa in högskolebehörighet, vilket gör att de får mer tid till fördjupning i yrkesämnena. har alla rätt att läsa in behörigheten om de så önskar. Den arbetsplatsförlagda utbildningen bör för- bättras och yrkeslärarnas kompetens stärkas. Vi- dare bör tillsynen förbättras. Behov av övriga åtgärder för att ytterligare stärka utbildningssystemet För att kunna förbättra utbildningssystemet krävs goda kunskaper om vilka problemen är och vilka åtgärder som kan vara lämpliga att vidta. Fortsatt fokus behövs på en förbättrad uppföljning och utvärdering av utbildningssy- stemet. Skolans och förskolans verksamhet behöver utvärderas kontinuerligt för att säker- ställa att målen uppfylls och att framgångsrika metoder sprids över landet. Många studier vi- sar på vikten av tidiga insatser för att hjälpa barn i behov av stöd. Regeringen har därför gjort omfattande insatser för att ge elever ökat stöd . Dessutom har tidigare betyg och fler nationella prov införts för att säkerställa att elevernas kunskaper kontinuerligt följs upp. Dagens fria skolval förutsätter att elever och föräldrar kan göra informerade val. byggda val till gymnasieskolan torde minska av- hoppen. Informationen om olika skolor och dess resultat behöver därför göras mer tillgänglig och relevant. Företagarens roll är central för fler jobb, utveck- lingen av innovationer, ett dynamiskt näringsliv och en långsiktigt hållbar tillväxt. Företagarnas affärsidéer och utveckling av nya varor och tjänster skapar sysselsättning, bidrar till struk- turomvandling och till en långsiktigt högre pro- duktivitetstillväxt. Regeringen arbetar ständigt med att förbättra förutsättningarna för företagande och att un- derlätta för tillkomsten av fler och växande fö- retag. Regeringens program för att främja kvin- nors företagande fortsätter. mätning av omfattningen av marknadshinder 19982008 vi- sar på en minskad omfattning av olika typer av hinder för företagande i Sverige.26 Villkoren för företagande behöver emellertid kontinuerligt ses över för att bibehålla och förstärka kon- kurrenskraft och tillväxtförutsättningar. Regeringen har genomfört ett antal viktiga åt- gärder för att stärka företagandet. Bolagsskatten, arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna har sänkts. Vidare har förmögenhetsskatten avskaf- fats, nya marknader öppnats för privata entre- prenörer och möjligheterna för visstidsanställ- ningar har vidgats. En rad olika åtgärder har där- till genomförts för att minska den administrativa bördan i företagen och för att förbättra trygg- hetssystemen för företagare. Genom dessa re- former har det blivit lättare och billigare att anställa och regelverken har förenklats. Ett gott klimat för företagande och innova- tion är en förutsättning för en långsiktigt god tillväxt i ekonomin. Regeringen arbetar på bred bas med dessa frågor och kommer att presentera en innovationsstrategi som syftar till att ytterligare förbättra innovationsklimatet i . Goda skattemässiga villkor för företagande och investeringar i Globaliseringen ger ökad välfärd, men ställer också krav på konkurrenskraftiga villkor för in- vesteringar och start av nya företag. Den stän- digt pågående strukturomvandlingen i ekonomin bör mötas genom konkurrenskraftiga skattemäs- siga villkor för företagande och investeringar i . ska kunna expandera, utländska företag etablera sig och nya företag bildas. Det är också viktigt att svenska skatte- regler är hållbara och försvarbara i ett EU-per- spektiv. och dess utveckling har en väsentlig inverkan på möjligheter att införa nya skatteregler och att bevara gällande regler. ger medlemskapet i EU möjlig- het att påverka utvecklingen och även bevaka svenska intressen i EU-arbetet. Skatteregler behöver ses över. Reger- ingen har därför tillsatt en bred utredning av fö- retagsbeskattningen som ska lämna förslag till regelförändringar som gynnar investeringar och sysselsättning (dir. 2011:1). Utredningen ska analysera hur olika skatteförändringar bör rang- ordnas. Uppdraget ska slutredovisas . Regeringen avser vidare att utreda möjlighe- terna till en förändrad hantering av mervärdes- skatt vid import i syfte att uppnå bl.a. förenk- lingar för företagen. 1.7Utmaningar för att välfärden ska komma alla till del 1.7.1Fler i arbete ger jämnare fördelning har en av de jämnaste inkomstfördel- ningarna i världen även om inkomstskillnaderna, liksom i de flesta andra länder, ökat under de se- naste 20 åren. Utvecklingen mot ökad inkomst- spridning drivs främst av att de med höga in- komster har ökat sina inkomster snabbare än medianinkomsten har ökat. Vidare har inkoms- terna ökat långsammare för dem med relativt låga inkomster jämfört med ökningen av medi- aninkomsten. Detta ger också en skillnad i andelen individer med låg ekonomisk standard mätt i relativa re- 26 , Indicators of Product Market Regulation, 2008. spektive absoluta termer.27 I relativa termer har andelen individer med låg ekonomisk standard ökat gradvis , medan andelen i absoluta termer har minskat och därefter varit (se dia- gram 1.9).