prop · GZ0319 · 2011-10-13 00:00:00 — En utvärdering avseende Försvarsmaktens stöd vid höga vattenflöden i tar upp vikten av att etablera en samverkan med berörda länsstyrelser. Detta för att klarlägga Försvarsmaktens möjligheter till stöd liksom eventuella begränsningar och framförhållning.202 19815 § förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. 200Försvarsmaktens erfarenheter av krishanteringsarbetet i samband med orkanen som drabbade , HKV 03 310:68882. 201Försvarsmaktens erfarenheter av krishanteringsarbetet i samband med orkanen som drabbade , HKV 03 310:68882. 202MD S slutrapport avseende militärt stöd vid höga vattenflöden i , 03 310: 53513. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Försvarsmaktens tolkning av uppgiften att ge stöd till det övriga samhället är att den inte ska dimensionera myndighetens verksamhet, men att den kräver förberedelser såsom gemensam planering, träning och övning. Myndigheten har inte närmare preciserat vad dessa förberedelser innebär. I praktiken har det tolkats som en begränsning avseende myndighetens samverkan, träning och planering inför uppgiften. Formellt har uppgiften preciserats i planer. Försvarsmakten har en övergripande plan och en plan kopplad till ett scenario avseende kärnteknisk olycka. Försvarsmakten har som ambition att utveckla fler planer, närmast en som utgår från ett dammbrott. Samverkan med samhället ska ske via de fyra säkerhets- och samverkanssektionerna, som skapades 2005 för att anpassa samverkan efter regionala förutsättningar. Ingen formell samverkan ska ske på lokal nivå. Samverkan är viktig för att myndigheten ska kunna ge stöd till det övriga samhället vid en kris. Samverkan är också viktig och sker även utifrån Försvarsmaktens behov för den militära verksamheten. Försvarsmaktens resurser för samverkan har minskat, och uppgiften har inte varit prioriterad inom myndigheten. Det pågår en utredning om inrättandet av regionala staber. Enligt plan ska de inrättas , resurserna för samverkan beräknas då att öka. Försvarsmakten har ingen specifik beredskap för att kunna ge stöd till det övriga samhället. Uppgiften faller, liksom myndighetens övriga uppgifter, inom ramen för Försvarsmaktens stående beredskap för sin huvuduppgift. I styrningen av hemvärnsförbanden anges att uppgiften är viktig, men det finns inga krav på förberedelser. Regeringen har angett att hemvärnet ska öka sin förmåga att samarbeta med den civila krisberedskapen. I praktiken görs vissa förberedelser för uppgiften. Försvarsmakten deltar exempelvis i civil övnings- och utbildningsverksamhet. Denna verksamhet följs dock inte upp och det är därför inte möjligt att få en heltäckande bild av i vilken utsträckning gemensamma övningar görs. Det pågår samverkan med samhället på lokal nivå, men i varierande utsträckning. Bland annat på initiativ av förbandschefer och chefer för hemvärnets utbildningsgrupper. Granskningen visar att det inom Försvarsmakten finns olika syn på förberedelser för stöd till samhället. Vissa menar att förberedelser vore att dimensionera för uppgiften, vilket inte ska göras. Andra menar att förberedelser med befintliga resurser är tillåtet och i vissa fall nödvändigt för att kunna genomföra vissa insatser. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 5Varierande förväntningar på Försvarsmakten I detta kapitel redogörs för granskningens iakttagelser av länsstyrelsers och kommuners syn på Försvarsmakten som ett stöd för det övriga samhället. Kapitlet tar upp länsstyrelsernas och kommunernas samverkan med myndigheten, liksom deras stödbehov och förväntningar på Försvarsmakten i samband med kriser. I enlighet med utgångspunkter för granskningen är en förutsättning för fungerande samverkan att Försvarsmakten har förmåga att samverka med det övriga samhället. Varje aktör har ett ansvar för att initiera och bedriva samverkan med andra aktörer för att på så sätt öka förmågan att hantera kriser. 5.1Samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och Försvarsmakten Av enkät framgår att av landets länsstyrelser och av landets kommuner haft någon form av kontakt med Försvarsmakten . Det har främst handlat om möten, bland annat via gemensamma nätverk. Det har även skett gemensamma övningar samt genomförts faktiska stödinsatser vid skogsbränder och översvämningar. 5.1.1Formell och informell samverkan med lokala variationer Både granskningens intervjuer och enkät visar att samverkan varierar. I vissa kommuner ingår Försvarsmakten som en naturlig del i krisberedskapsarbetet, medan det i andra har gått de senast träffade eller hade kontakt med Försvarsmakten. Formellt ska, som nämnts, Försvarsmaktens samverkan med samhället ske via de fyra säkerhets- och samverkanssektionerna, men granskningen visar att det i praktiken även sker samverkan med andra delar av myndigheten. När det gäller de kommuner som har haft någon form av kontakt med Försvarsmakten har haft kontakt med Försvarsmaktens hemvärn. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser har varit i kontakt med en säkerhets- och samverkanssektion, medan har haft kontakt med ett förband.203 Figur 3 Andelen kontakter med Försvarsmaktens olika organisationsenheter för de kommuner som angett att de haft kontakt med Försvarsmakten Andel kontakter i procent Källa: enkät till länsstyrelser och kommuner. För länsstyrelserna är den vanligaste kontaktvägen Försvarsmaktens säkerhets- och samverkanssektioner. Av landets länsstyrelser har haft kontakt med dem . Av länsstyrelserna har haft kontakt med ett hemvärnsförband, och har haft kontakt med ett förband . Figur 4 Andelen kontakter med Försvarsmaktens olika organisationsenheter för de länsstyrelser som angett att de haft kontakt med Försvarsmakten Källa: enkät till länsstyrelser och kommuner. 203Kontakter kan ha förekommit med flera organisatoriska enheter inom Försvarsmakten. Därför blir totalsumman . Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Kategorin annan i de båda diagrammen ovan inkluderar bland annat specifika enheter inom Högkvarteret samt hemvärnsförband.204 Av intervjuer med länsstyrelser framgår att hemvärnet ses som en viktig kontaktväg när säkerhets- och samverkanssektionens resurser inte räcker till för samverkan. Som nämnts i föregående kapitel har Försvarsmaktens resurser för samverkan minskat på säkerhets- och Detta har också framgått av intervjuer med framför allt länsstyrelser, som bland annat har framhållit att kontakter med det lokala hemvärnet eller det lokala förbandet har blivit allt viktigare. Granskningens intervjuer med representanter för länsstyrelser och kommuner visar på exempel där lokala initiativ har skapat en tät samverkan mellan hemvärnsförband och både länsstyrelse och kommuner. Kommuner har också berättat om hur Försvarsmakten på eget initiativ har hört av sig för att ingå i krisplaneringen, vilket har välkomnats av kommunerna. Av intervjuer framgår emellertid också att det finns kommuner där Försvarsmakten upplevs som avlägsen. Kommunrepresentanter har påpekat att de givetvis själva har ett ansvar att ta kontakt med Försvarsmakten för att ta reda på vad myndigheten eventuellt kan bidra med i krisberedskapen. Intervjuer visar att kommuner ibland har förbisett att inkludera Försvarsmakten vid exempelvis samverkansmöten eller i kontaktlistor. Försvarsmakten uppfattas ofta som en anonym aktör. Det faktum att Försvarsmakten upplevs som avlägsen och därmed okänd av länsstyrelser och kommuner har bidragit till att någon samverkan inte har byggts upp, och i vissa fall har Försvarsmakten räknats bort helt i arbetet med krisberedskap. 5.1.2Förbandens lokalisering har liten påverkan på samverkan I enkätundersökningen har kommunerna delats in i olika grupper, baserade på avståndet mellan kommunen och ett utbildningsförband.205 Avsikten har varit att ta reda på om avstånd mellan utbildningsförband och kommuner har haft betydelse för i vilken utsträckning samverkan sker med Försvarsmakten. Enkätundersökningen visade att de kommuner som har mer än till närmsta förband i högre utsträckning har kontakter med hemvärnet () än de kommuner som har mindre än till närmsta förband 204Att även denna kategori inkluderar hemvärnsförband, trots att det fanns en sådan kategori i enkäten, kan till exempel bero på att respondenten inte visste säkert vad det aktuella förbandet utgjorde för slags förband. 205Mer om hur detta har gått till, se bilaga 2 Enkätundersökning Försvarsmakten, kvalitetsdeklaration. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser För kommunerna som har långt till förband, och som har haft kontakt med Försvarsmakten , har haft kontakt med ett förband. Samma siffra är för de kommuner som har närmare till förband. Kontakterna med förband är generellt färre jämfört med kontakterna med hemvärn och säkerhets- och samverkanssektioner. 5.1.3Försvarsmakten medverkar i samverkansforum Försvarsmakten ingår i stor utsträckning i länsstyrelsernas regionala krishanteringsråd (eller andra liknande samverkansråd) vilka bland annat arbetar med risk- och sårbarhetsanalyser. I vissa län har Försvarsmakten ingått en överenskommelse om samverkan för krisberedskap med tillsammans med andra myndigheter. Granskningen visar också på exempel när Försvarsmakten inte deltar i samverkansråd, trots efterfrågan. Länsstyrelser som ligger inom försvarets säkerhets- och samverkanssektion i Stockholmsområdet206 har bjudit in företrädare för säkerhets- och samverkanssektionen för att delta i samverkansforum. Det har dock inte kommit någon sådan företrädare . I vissa fall har då företrädare för ett lokalt förband, eller hemvärn, deltagit i samverkansforum istället. I andra fall har det dock inte funnits någon företrädare för Försvarsmakten alls i samverkansforum för krishantering. Av granskningen framgår att det finns flera exempel på samverkan med Försvarsmakten på nivå som uppges fungera väl. Vid intervjuer har vissa kommuner hänvisat till samverkansforum där bland annat företrädare för Försvarsmakten ingår som en aktör, i regel en representant från hemvärnet eller eventuellt förband på orten. Som nämnts ovan finns emellertid också exempel på när Försvarsmakten har förbisetts vid kommunens samverkansmöten. I MSB:s årliga uppföljning framgår att cirka 150 av 290 kommuner samverkar med Försvarsmakten via krishanteringsråd eller på annat sätt.207 5.1.4Försvarsmakten ingår delvis i planeringen Förhållandet mellan Försvarsmakten och samhället handlar bland annat om huruvida Försvarsmakten har en plats i kommuners och länsstyrelsers planering för att hantera kriser. 206De län som ingår i säkerhets- och samverkanssektion är , , , , , , och . 207Årlig kommunuppföljning 2009, enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, , dnr 2009-15075. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Enligt enkät till länsstyrelser och kommuner ingår Försvarsmakten i något avseende i 18 av 21 länsstyrelsers krishanteringsplaner och i av kommunernas krishanteringsplaner.208 I länsstyrelsernas och kommunernas arbete med krishantering ingår bland annat att göra risk- och sårbarhetsanalyser samt att utarbeta har inom ramen för granskningen tagit del av risk- och sårbarhetsanalyser och krishanteringsplaner209, i första hand från länsstyrelser, men även från ett antal kommuner. har också tagit del av annan dokumentation som beskriver krishanteringsarbetet hos kommuner och länsstyrelser. Krishanteringsplanerna beskriver bland annat ledning, organisation och ansvarsfördelning vid en krissituation. Utformningen och detaljnivån i krishanteringsplanerna varierar. I vissa fall listas ett antal tänkbara scenarier som varit utgångspunkt för planeringen, men det rör sig i begränsad utsträckning om detaljplanering utifrån specifika händelser. Däremot ingår ofta Försvarsmakten som en samverkansaktör utan något specificerat ansvar. Huruvida detta har stämts av med Försvarsmakten är oklart, men som nämnts ovan har Försvarsmakten ingått konkreta överenskommelser om samverkan för krisberedskap med vissa länsstyrelser. Det finns exempel på krishanteringsplaner210 där olika scenarier anges inklusive konsekvenser som kan uppstå, kompetensbehov, samverkansbehov och checklista att arbeta utifrån för respektive scenario. Försvarsmakten är en av flera myndigheter som det uppges att det finns samverkansbehov med vid samtliga scenarier i krishanteringsplanen. Vad samverkansbehovet består av anges dock inte. Sammantaget kan vi konstatera att det inte har uttryckts några tydliga förväntningar på Försvarsmakten i länsstyrelsers risk- och sårbarhetsanalyser. Försvarsmakten anges ofta som en samverkansaktör, men generellt framgår inte av planer eller risk- och sårbarhetsanalyser vad samverkan specifikt ska avse. 208I enkäten har av kommunerna angett att de har en krishanteringsplan. 209Det finns olika benämningar för dessa dokument, exempelvis krishanteringsplan, krisledningsplan och program för räddningstjänst och krishantering. I granskningen används uteslutande begreppet krishanteringsplan. 210Exempelvis från Västra . Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 5.2Försvarsmakten är en viktig men otydlig resurs Intervjuer med representanter för samhället, i form av länsstyrelser och kommuner, tillsammans med enkät, visar att Försvarsmakten ses som en viktig resurs i krissammanhang. Men det framgår också att bilden av Försvarsmakten som förstärkningsresurs är otydlig. 5.2.1Det är oklart vilka behov som kan uppstå vid kriser Det framgår av granskningen att kommuner och länsstyrelser inte har en tydlig bild av vilka behov som kan uppstå i samband med större kriser och påfrestningar. Eftersom det är svårt att bedöma vilka kriser som kan inträffa och vilka konsekvenser det skulle medföra är det svårt för kommuner och länsstyrelser att närmare precisera vilken form av stöd som skulle komma att behövas vid en krissituation. Representanter för kommuner och länsstyrelser har också påpekat att samhället generellt behöver utveckla sina risk- och sårbarhetsanalyser för att tydligare kunna beskriva vilka behov som kan komma att uppstå vid kriser. MSB gör en uppföljning av samhällets krisberedskap.211 Uppföljningen som gällde 2008 visar att av kommunerna helt har uppnått målet om att ha en samlad bild av risker, sårbarheter och förberedelser för krishantering inom kommunens geografiska område.212 Den senaste uppföljningen, som avser 2009, visar att andelen har ökat till cirka 35 procent.213 Mot bakgrund av detta har det i granskningen varit svårt att få en mer konkret bild av samhällets förväntningar och behov av stöd från Försvarsmakten. Det framgår dock tydligt i granskningen att det finns förväntningar på Försvarsmakten i samband med kriser, även om planeringen inte utgår från sådant stöd. Representanter för Försvarsdepartementet har framhållit att i enlighet med ansvarsprincipen ska ansvariga myndigheter (exempelvis länsstyrelser och kommuner) bedöma vilket stöd de kan behöva från Försvarsmakten i samband med en krissituation. Försvarsmakten har sedan ansvar för att bedöma i vilken mån de behöver förbereda för att ge det stöd som behövs.214 211Uppföljningen gäller den verksamhet som genomförts av de myndigheter, kommuner, landsting och frivilliga försvarsorganisationer som fått medel från anslag 7:5 Krisberedskap. 212Samhällets krisberedskap: Årlig uppföljning 2008, dnr 2009:1200. 213Årlig kommunuppföljning 2009 enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, , dnr 2009-15075. 214Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 5.2.2Många ser Försvarsmakten som en viktig stödresurs Länsstyrelsernas och kommunernas krisplanering bygger i första hand på civila resurser, men flera aktörer har framhållit att vid en allvarligare kris som pågår räcker de egna resurserna inte till. Det kommer att behövas stödresurser, och Försvarsmakten anses av många vara den främsta förstärkningsresursen när samhället är hårt pressat, även om det också finns andra aktörer som kan ge stöd, både privata och offentliga. Enligt enkät anser av landets länsstyrelser och kommuner att Försvarsmakten är en viktig aktör för att hantera kriser. anser att samverkan med Försvarsmakten är en viktig del av krishanteringsarbetet. På frågan om man förväntar sig stöd från Försvarsmakten vid en krissituation svarar av kommunerna och samtliga länsstyrelser ja. Möjligheten att få stöd från utlandet (de nordiska grannländerna eller EU) har tagits upp av en rad aktörer. Processerna för hur detta ska fungera anges dock som otydliga, och generellt tycks det inte planeras eller förberedas för att ta emot stöd från utlandet. De förväntningar som företrädare för kommuner och länsstyrelser uttrycker på Försvarsmakten baseras delvis på det faktum att myndigheten har kunnat ställa upp med stöd i samband med tidigare kriser. Försvarsmakten har traditionellt sett varit en aktör att vända sig till vid kris. Förväntan om att myndigheten kan ställa upp om det väl behövs kvarstår i stor utsträckning. Representanter för kommuner och länsstyrelser tycks dock vara medvetna om Försvarsmaktens förändring , vilket i vissa fall har medfört att förväntningarna på stöd från Försvarsmakten har sjunkit. Det framgår av granskningen att osäkerheten kring Försvarsmakten som stödresurs även har inneburit att kommuner och länsstyrelser har sänkt sina förväntningar på Försvarsmakten som ett stöd vid kriser. Myndighetens förändring upplevs ha inneburit att den inte har lika mycket att bidra med längre. Exempel visar även att samhället har börjat bygga upp egen förmåga till krishantering i större utsträckning än tidigare, bland annat genom att organisera frivilliggrupper. påpekas från vissa håll att samhällets räddningstjänst har skurits ned och riskerar att inte räcka till. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 5.2.3Oklart för kommuner och länsstyrelser vilket stöd Försvarsmakten kan bidra med Som framgår ovan värderas Försvarsmakten ofta högt som en stödresurs. Av granskningen framgår dock också att representanter för kommuner och länsstyrelser delvis anser att det är oklart vid vilken typ av kriser som Försvarsmakten kan bidra med stöd och med vilket stöd. Både enkät och intervjuer visar att företrädare för både kommuner och länsstyrelser finner det oklart vilket stöd de kan räkna med från Försvarsmakten och att detta är ett problem. Rådande förhållanden lämnar ett stort tolkningsutrymme, vilket försvårar samhällets planering av krishanteringen. Representanter för kommuner och länsstyrelser anger att det är svårt att förbereda och planera tillsammans med Försvarsmakten, som i princip inte kan utlova något eller agera förrän myndigheten tagit emot en begäran om stöd. Granskningen visar att synen på detta varierar mellan olika kommuner och länsstyrelser, och det ses som ett mindre problem på vissa håll. I vissa kommuner tycks kunskaperna om vad Försvarsmakten har för resurser lokalt vara goda. Helhetsbilden av Försvarsmakten som stödresurs är dock oklar även för dem som säger sig ha en bra uppfattning om de lokala förhållandena. I enkät anger av landets kommuner och länsstyrelser att det är otydligt vad Försvarsmakten kan lämna för stöd vid en kris. En rapport från FOI tar också upp frågan om samhällets förväntningar på Försvarsmakten i samband med kriser. Enligt rapporten efterfrågas en samlad bild av vad Försvarsmakten faktiskt kan bidra med, det vill säga uppgifter om resurser, geografisk placering, och beredskapstid samt hur förmågan varierar . Försvarsmaktens roll som stöd vid kriser behöver tydliggöras och utvecklas.215 5.2.4Bristande kunskap om Försvarsmakten påverkar förmågan att beställa stöd Av enkät framgår att av kommunerna anser att det är otydligt hur de ska söka stöd hos Försvarsmakten i händelse av kris. Däremot tycker av länsstyrelserna att det är otydligt hur stöd ska sökas. 215 Försvarsmaktens framtida roll i civil krishantering, , FOI. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Flera företrädare för samhället har påpekat att den bristande kunskapen om Försvarsmakten och dess resurser och förmågor gör det svårt att begära stöd från Försvarsmakten. Myndigheten kan förfoga över resurser att bistå med som kommuner och länsstyrelser inte känner till, och dessa resurser blir därför inte efterfrågade vid en krissituation. Även representanter för Försvarsmakten har påpekat att samhällets brist på kunskap om vad myndigheten kan bistå med innebär att Försvarsmaktens resurser kanske inte alltid nyttjas i den utsträckning som är möjlig. Representanter för Försvarsmakten har också påpekat att det övriga samhällets beställarkompetens ibland är bristfällig. Försvarsmakten har med sin Plan för stöd till samhället haft för avsikt att klargöra hur det är meningen att man ska söka stöd från Försvarsmakten. Trots denna information har vissa aktörer inom samhället inte tillräcklig kunskap om hur och när Försvarsmaktens stöd kan efterfrågas. Av granskningens intervjuer framgår ett samband mellan kunskapen om Försvarsmakten och det övriga samhällets förmåga att agera beställare. Variationerna i kunskap om Försvarsmakten tycks vara tätt sammankopplad med hur utbredd samverkan med Försvarsmakten är. Det är genom bland annat samverkan som kommunerna och länsstyrelserna kan skaffa kunskap om Försvarsmakten och dess möjligheter att bistå i samband med kriser. 5.2.5Behov av tydligare information om kostnader för insatser I intervjuerna och i enkäten har både kommuner och länsstyrelser framfört att det är svårt att veta vad kostnaden för att ta emot stöd från Försvarsmakten är. Detta i samband med händelser som inte faller under lagen om skydd mot olyckor. När insatser görs utifrån stödförordningen ska Försvarsmakten ta ut ersättning (full kostnadstäckning) från kommunerna. Intervjuer med kommuner visar att gränsdragningen mellan insatser utifrån lagen om skydd mot olyckor och insatser utifrån stödförordningen ibland anses svår. då uppstå situationer när kommunerna inte vet när det kommer att börja kosta när Försvarsmakten ger stöd och hur mycket. Inom Försvarsmakten har frågan om kostnader för olika insatser också tagits upp. Svårigheten i att bedöma kostnaden för olika moment har påpekats. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Enligt enkät har av landets länsstyrelser och av kommunerna haft någon form av kontakt med Hemvärn respektive säkerhets- och samverkanssektioner har varit de främsta kontaktytorna. Tät samverkan i vissa kommuner beror främst på individuella initiativ. Samhället utgår delvis från stöd från Försvarsmakten i sin planering för att hantera kriser men utan att precisera dess roll. enkät och intervjuer visar att kommuner och länsstyrelser upplever Försvarsmakten som en viktig men otydlig stödresurs för det övriga samhället vid kriser. Varierande grad av samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och Försvarsmakten skapar olika nivåer av kunskap om myndigheten i landet, vilket i sin tur påverkar i vilken utsträckning Försvarsmakten inkluderas i krisplaneringen. Kommuner och länsstyrelser har över lag en otydlig bild av vad Försvarsmakten kan lämna för stöd. Den bristande kunskapen om Försvarsmaktens förmåga får en dubbel effekt. Dels kan den leda till en övertro på vad myndigheten kan bistå med. Dels kan den innebära att kommuner och länsstyrelser inte längre ser på Försvarsmakten som en del av samhällets krishantering. Därutöver påverkar den förmågan att beställa stöd från Försvarsmakten. Ett ansvar för att ta reda på vad Försvarsmakten kan bidra med vilar på det övriga samhället, vilket kommunrepresentanter själva har påpekat. Det har förekommit att kommuner förbisett att inkludera Försvarsmakten vid exempelvis samverkansmöten eller i kontaktlistor och räknat bort myndigheten i arbetet med krisberedskap. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 6Försvarsmaktens möjligheter att bistå det övriga samhället