prop · GZ031d2 · 2011-09-20 00:00:00 — pågår ett omfattande arbetet med att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen, skattefusket och svartarbetet. De felaktiga utbetalningarna bedöms fortfarande vara omfattande. Det är angeläget för både legitimiteten och stabiliteten i välfärdssystemen att arbetet med såväl riktade som breda insatser på området fortsätter. Det är viktigt att utbetalningar från välfärdssystemen sker i rätt tid, till rätt person och med rätt belopp. Arbetet med att bekämpa felaktiga utbetalningar, svartarbete och skatte- fusk ska fortsätta att integreras i berörda myndigheters och arbetslöshetskassors löpande verksamhet. Regeringen ser positivt på det målinriktade arbete som bedrivs på myndigheterna och arbetslöshetskassorna. Det är viktigt att effektiviseringen av kontrollen och administrationen av systemen fortsätter. Med utgångspunkt i bl.a. de förslag som Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT- delegationen) lämnade i sitt slutbetänkande Rätt och riktigt (SOU 2008:74) har många åtgärder vidtagits. Nedan följer en redovisning av de åtgärder som vidtagits sedan budgetpropositionen beslutades, samt av aktuella utredningar och uppdrag. finns nya och ändrade föreskrifter till förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Av föreskrifterna framgår att myndigheterna ska samarbeta inom området systemövergripande risker och återkomma till regeringen om lösningar inte kan nås i dessa frågor mellan de berörda myndigheterna. Personer bosatta utomlands återbetalar sina studielån i betydligt mindre omfattning än låntagare bosatta i . I syfte att ytterligare effektivisera återbetalningen av studielån har med anledning av regeringens förslag i propositionen Ökad flexibilitet och förbättrad återbetalning inom studiestödssystemet beslutat att förlänga preskriptionstiden för studieskulder till och infört en skyldighet för låntagare och återbetalningsskyldiga att lämna en aktuell adress till CSN (prop. 2010/11:113, bet. 2010/11:UbU18, rskr. 2010/11:311). Regeländringar för utökat elektroniskt informationsutbyte har möjliggjort för () att samköra information med vid bedömning av anmälda inkomster i förhållande till utbetalning av bl.a. pensionsersättningar och inkomstgarantier (prop. 2007/08:160, bet. 2008/09:KU2, rskr. 2008/09:28). Den första samkörningen resulterade i att 1 229 förmåner kontrollerades för . Inom arbetsmarknadsområdet har förordningen (2006:1481) om stöd för nystartsjobb, setts över och ändrats i syfte att minska riskerna för att stödet nyttjas på ett felaktigt sätt. lämnade sitt slutbetänkande Månadsuppgifter snabbt och enkelt (SOU 2011:40). I betänkandet föreslås bl.a. att uppgifter om lön ska lämnas på individnivå. Syftet med förslagen är att ge bl.a. och bättre kontrollmöjligheter, effektivisera arbetsgivarnas uppgiftslämnande till olika myndigheter genom bättre samordning samt att säkerställa att korrekta inkomstrelaterade ersättningar lämnas från välfärdssystemen. Betänkandet är under remissbehandling fram till . Utredningarna om återkrav och bidragsspärr har som redovisades i budgetpropositionen (prop. 2009/10:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 12.4) lämnat sina betänkanden (SOU 2009:6 respektive SOU 2008:100). Utredningarnas förslag bereds i . Utredningen om sanktionsavgifter på trygghetsområdet har lämnat betänkandet Sanktionsavgifter på trygghetsområdet (SOU 2011:3). Utredningen föreslår att det införs ett administrativt sanktionssystem på trygghetsområdet. I korthet går förslaget ut på att den som lämnar en oriktig uppgift eller underlåter att fullgöra sin anmälningsplikt, dvs. underlåter att anmäla ändrade förhållanden, ska kunna påföras en administrativ sanktionsavgift. Syftet med sanktionssystemet är att förmå enskilda att i större utsträckning dels lämna korrekta uppgifter i samband med ansökan om ersättning/bidrag, dels fullgöra sin anmälningsskyldighet. Ytterst handlar det om att värna trygghetssystemen och minska antalet felaktiga utbetalningar. Betänkandet är föremål för remittering. Den andra av tre årsrapporter från ESV har lämnats inom ramen för det regeringsuppdrag där ett stort antal myndigheter tillsammans arbetar med att bl.a. utveckla metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (dnr Fi2009/2137). ESV leder detta arbete. De övriga myndigheter som ingår i samverkansuppdraget är Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkrings- kassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen, , , , , och . Inom ramen för uppdraget genomfördes en omfattningsstudie (ESV 2011:1). I studien bedöms att de felaktiga utbetalningarna från de statliga transfereringssystemen uppgick till av de totala utbetalningarna i transfereringssystemen, vilket motsvarar . Trots stora osäkerhetsintervall mellan , dvs. är det uppenbart att de felaktiga utbetalningarna är omfattande. De transfereringssystem som bedöms ha störst andel felaktiga utbetalningar är aktivitetsstödet (14,), sjukpenningen (13,) och assistansersättningen (12,). Beloppsmässigt är det sjuk- och aktivitetsersättningen (4,), sjukpenningen (2,) och assistansersättningen (2,) som bedöms ha störst felaktiga utbetalningar. Den attitydundersökning som har genomförts inom ramen för uppdraget visar att allmänhetens inställning till fusk och bidragsbrott i huvudsak är oförändrad jämfört med , när FUT- delegationen senast genomförde en motsvarande undersökning; av befolkningen accepterar bidragsfusk. Enligt undersökningen är det män samt unga och arbetslösa som är mest tillåtande till fusk. Acceptansen för svartarbete har dock minskat, från . Resultatet av undersökningen indikerar också att medborgarna upplever att det blivit svårare att få ut mer bidrag eller ersättning än vad man har rätt till (ESV 2011:11, bilaga 5). Återrapporteringen pekar vidare på att kunskapen om lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är låg hos flera myndigheter. Mot denna bakgrund är det angeläget att såväl ESV som de deltagande myndigheterna upprätthåller en hög ambitionsnivå under uppdragets sista år. Kommuner och Landsting har genomfört en enkätundersökning riktad till samtliga kommuner som visar att det pågår insatser i många kommuner för att förhindra felaktiga utbetalningar av det ekonomiska biståndet. Omfattningen av arbetet varierar dock kraftigt mellan kommunerna och arbetet kan bli betydligt effektivare (Kommuner och Landsting: Kommunernas arbete med felaktiga utbetalningar ). Regeringen har gett ESV i uppdrag att utveckla en metod för att utvärdera den kontroll som sker av utbetalningar i välfärdssystemen och lämna förslag på vilka myndigheter som bör omfattas av en sådan utvärdering (dnr Fi2009/4747). En självutvärderingsmetod har utvecklats och prövats. Av återrapporteringen framgår att myndigheternas arbete med intern styrning och kontroll har utvecklats på ett sådant sätt att det inte finns anledning att ha en särskild självutvärderingsmetod. Statskontoret presenterade resultatet av ett regeringsuppdrag att analysera olika drivkrafters betydelse för dimensioneringen av kontroller och åtgärder mot felaktiga utbetalningar hos (dnr S2009/4235). har , som Statskontoret föreslagit, samordnat myndighetens kontrollarbete genom att koncentrera sin kontrollorganisation till ett mindre antal orter samt skapat en sammanhållen ledning och styrning av kontrollverksamheten. Regeringen följer utveckling av kontrollarbetet. har i sin granskningsrapport mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystemen (RiR 2010:18) granskat effektiviteten i myndigheternas elektroniska informationsutbyte. bedömer att det elektroniska informationsutbytet kan förbättras och lämnar rekommendationer avseende bl.a. lagstiftning, ansvarsfördelning och kommunikation kring behoven. Enligt det samverkansuppdrag som regeringen har gett till ESV ska myndigheterna samråda kring och utvärdera det elektroniska informationsutbytet. Uppdraget ska slutredovisas . Regeringen har för avsikt att behandla de båda rapporterna gemensamt. Inom ramen för mobiliseringen mot den grova organiserade brottsligheten samarbetar myndigheter inom rättsväsendet med bl.a. och . De nya arbetsformerna har bidragit till snabbare kommunikationsvägar och ett utökat informationsutbyte mellan myndigheterna. Samarbetet är till gagn för de deltagande myndigheterna på många olika sätt. Exempelvis innebär den nära kontakten mellan polisen och att staten ges ökade möjligheter att identifiera yrkeskriminella som på felaktiga grunder uppbär ersättning från välfärdssystemen. Detta leder till att felaktiga ersättningar kan återkrävas och fortsatta utbetalningar stoppas. publicerade sin rapport Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20). I rapporten påtalar flera effektivitetsbrister såväl i myndigheternas arbete med bidragsbrott som i regeringens styrning. Regeringen kommer att lämna en skrivelse till där regeringens bedömning av iakttagelser och åtgärder med anledning av dessa redovisas. Arbetsförmedlingen har genomfört en granskning av i princip samtliga anordnare av sysselsättningsplatser inom sysselsättningsfasen (fas tre) av jobb och utvecklingsgarantin. Genomgången har resulterat i att Arbetsförmedlingen i 269 fall har avbrutit samarbetet och i ytterligare 270 fall krävt korrigeringar för att samarbetet ska fortsätta. Regeringen ser positivt på att kvaliteten i åtgärden värnas genom bl.a. den förstärkta kontrollen av anordnarstödet. 12.2.4Intern styrning och kontroll samt internrevision finns ett gemensamt ramverk för intern styrning och kontroll vid statliga myndigheter. Enligt förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, som gäller för de myndigheter som ska följa internrevisionsförordningen (2006:1228), ska myndigheternas ledning kontinuerligt genomföra analyser av verksamheter och hantera risker förknippade med verksamhetsansvaret. Intern styrning och kontroll Regeringen har i och med införandet av myndighetsförordningen (2007:515) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll tydliggjort ansvaret för ledningen vid statliga myndigheter när det gäller den interna styrningen och kontrollen. och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt är enligt regeringen nödvändig för att myndigheterna ska kunna fullgöra sina instruktionsenliga uppgifter och uppfylla sitt verksamhetsansvar. Respektive myndighetsledning har ett odelat ansvar för att säkerställa att arbetet med att förbättra den interna styrningen och kontrollen i den egna organisationen fortsätter och utvecklas. I arbetet med att förbättra den interna styrningen och kontrollen måste hänsyn tas till verksamheternas olika karaktärer och vilka risker ledningen kan acceptera. Arbetet med intern styrning och kontroll kommer därför att se olika ut på olika myndigheter. Regeringen konstaterar att införandet av regelverket för intern styrning och kontroll har inneburit att strukturen för den interna styrningen och kontrollen inom myndigheterna har blivit tydligare och graden av systematik med vilken myndigheterna arbetar med risker har ökat generellt (se även bedömningen i rapporten styrning under kontroll?, ESV 2010:33). Riskhanteringen har hos flera myndigheter integrerats i myndighetens modell för verksamhetsstyrning och uppföljning. För myndigheterna har dessa förändringar inneburit ökade möjligheter till överblick över risker samt en bättre prioritering mellan risker och åtgärder inom olika delar av myndigheten. Även myndighetsledningens engagemang för den interna styrningen och kontrollen har ökat på flera av myndigheterna. Regeringen bedömer att införandet av regelverket för intern styrning och kontroll på myndigheterna generellt sett har fungerat väl och ser därför inget behov av förändringar i det befintliga regelverket. Regeringen kommer att kontinuerligt förbättra uppföljningen av myndigheternas arbete med den interna styrningen och kontrollen. ESV svarar för samordning av den statliga internrevisionen. En viktig uppgift för ESV är att till regeringen samlat redovisa hur väl internrevisionen vid de statliga myndigheterna fungerar. är 66 myndigheter skyldiga att följa internrevisionsförordningen. Utifrån ESV:s årliga rapport om den statliga internrevisionen (ESV 2011:15) bedömer regeringen att den interna styrningen och kontrollen på myndigheterna i allt väsentligt fungerar tillfredsställande, men att myndigheterna behöver vidta åtgärder för att stärka internrevisionen på vissa områden. Exempelvis uppfyller två av myndigheterna inte internrevisionsförordningens krav på att internrevisionen ska vara administrativt placerad direkt under myndighetens chef. Regeringen anser att det är angeläget att internrevisionen är fristående från den operativa verksamheten för att säkerställa att kravet på internrevisionens oberoende och objektivitet uppfylls. Vidare har två myndigheter inte fastställt arbetssätt och processer för att säkerställa att internrevisionen utförs i enlighet med god sed. När det gäller kvalitetssäkring och kvalitetsförbättring konstaterar regeringen att det är en fjärdedel av myndigheterna som saknar ett internt kvalitetsprogram. Regeringen anser att det är av stor vikt att internrevisionen utförs i enlighet med god sed och att revisionen håller hög kvalitet. En trend som håller i sig från föregående år är att antalet ensamrevisorer respektive antalet myndigheter med ensamrevisorer ökar jämfört med året innan. Nio myndigheter har använt mindre än en årsarbetskraft, inklusive köpta tjänster, för internrevision. I tre myndigheter har antalet årsarbetskrafter, inklusive externa konsulter, understigit en halv årsarbetskraft. Enligt regeringens uppfattning är det en oroväckande trend att antalet myndigheter med bara en internrevisor ökar och att dessa myndigheter i många fall inte anställer en revisor på heltid. Det är myndighetsledningens ansvar att analysera hur stora resurser internrevisionen vid respektive myndighet bör ha för att uppfylla kraven i internrevisionsförordningen och därmed kunna utgöra ett stöd till ledningen genom att granska den interna styrningen och kontrollen. Regeringen anser att det är angeläget att ESV fortsätter att genomföra riktade informationsinsatser till berörda myndighetsledningar och till motsvarande huvudmän i inom områdena internrevision samt intern styrning och kontroll. 12.3Översyn av vissa bestämmelser i budgetlagen Regeringen aviserade i propositionen om budgetlagen (prop. 2010/11:40) två översyner av budgetlagens bestämmelser dels regeringens befogenhet att besluta om försäljning av aktier, dels hur skattenedsättningar bör hanteras vid budgetering. I det följande redovisar regeringen resultatet av dessa översyner. Översyn av regeringens befogenhet att besluta om försäljning av aktier I budgetlagen finns bestämmelser om regeringens befogenhet att besluta om försäljning av aktier som tillhör staten (8 kap. 4 §). Dessa bestämmelser innebär att regeringen får besluta om försäljning av aktier i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna, om inte bestämt annat för det berörda företaget. Om staten har hälften eller mer än hälften av rösterna får regeringen inte utan bemyndigande besluta om försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företaget. I propositionen med förslag till en reformerad budgetlag överfördes dessa bestämmelser med oförändrad lydelse i förhållande till den tidigare regleringen i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Regeringen anförde dock att den ansåg att det fanns skäl att se över bestämmelserna utifrån de erfarenheter som vunnits sedan den sistnämnda lagen trädde i kraft (prop. 2010/11:40 s. 88). I propositionen med förslag till lag om statsbudgeten konstaterade regeringen att lös egendom som förvärvats enligt beslut för att användas som statsegendom enligt praxis inte fick säljas utan hörande (prop. 1995/96:220 s. 59 f.). Av detta ansågs följa att det är som beslutar om försäljning av statens aktier. Regeringen anförde också att starka sakskäl kunde åberopas för att bemyndigande ska inhämtas vid aktieförsäljningar. Det ursprungliga beslutet om ett engagemang hade enligt regeringen genom- gående fattats under medverkan, t.ex. i form av att medel för aktieteckning anvisats. I många fall hade detta skett för att allmänna intressen av skilda slag skulle tillgodoses. I vissa fall hade bolagsformen valts som ett alternativ till att bedriva verksamheten i myndighetsform. Till detta kom att försäljningar av aktier i statsägda bolag ofta avsåg stora värden. Såväl av statsfinansiella skäl som med hänsyn till effekterna på samhället i övrigt, ansågs ändringar i statens aktieinnehav i allmänhet ha större betydelse än t.ex. ändringar i det statliga fastighetsbeståndet. Även om regeringen ansåg att det i princip krävdes samtycke för överlåtelse av statens aktier eller andra åtgärder som leder till en minskning av statens ägarandel, gjorde den bedömningen att det inte var rimligt att alla beslut om försäljning av statens aktier skulle prövas av . Regeringen ansåg att det var av vikt att kravet på fortsatt inflytande från sida över väsentliga ändringar inom den statliga företagssektorn kunde förenas med behovet av flexibilitet i fråga om ägarstruktur och kapitalanskaffning. Enligt regeringens uppfattning borde därför beslut om försäljning av aktier i bolag där staten inte hade en röstmajoritet och där aktierna således knappast innehades för att staten i bolagsform skulle driva en verksamhet av statligt intresse i de flesta fallen kunna ingå i regeringens befogenheter. De ärenden som var av sådan vikt att borde fatta beslut bestod i stället främst av försäljningar av aktier i bolag där staten hade en röstmajoritet (prop. 1995/96:220 s. 60). Regeringen anförde att den beträffande ett visst majoritetsägt bolag kunde vilja ha större befogenheter. För att skaffa sig önskad handlingsfrihet kunde regeringen då utverka ett särskilt bemyndigande av att beträffande just det företaget få vidta vissa åtgärder. I andra fall kunde det av olika skäl tänkas vara viktigt för staten att ha kvar en minoritetspost i ett företag. kunde därför vilja förbehålla sig rätten att besluta om en eventuell försäljning, trots att staten ägde mindre än hälften av rösterna. Enligt regeringens uppfattning borde uttryckligen i varje särskilt fall tillkännage om den ville förbehålla sig rätten att besluta om försäljning av aktier i bolag där staten hade en minoritet av rösterna. Om inte fattade något sådant beslut borde regeringen ha rätt att besluta om en försäljning av aktierna (prop. 1995/96:220 s. 61). Av intresse i sammanhanget är att inte bara kan ge regeringen befogenheter att besluta om försäljning av statens aktier, utan även begränsa regeringens befogenheter enligt budgetlagen och dessutom återkalla ett tidigare lämnat bemyndigande om beslut om försäljning av statens aktier. Bestämmelsen har fungerat väl När staten köper aktier eller bildar ett bolag sker detta i allmänhet för att bedriva eller kontrollera en verksamhet som anses vara av samhällspolitisk betydelse. Om staten ska bedriva en sådan verksamhet i ett bolag måste den ha ett avgörande inflytande och inte behöva ta hänsyn till minoritetsinnehavares intressen. De allra flesta statliga aktieinnehav avser därför helägda företag. I några få företag innehas aktier som motsvarar mer än hälften, men mindre än samtliga röster och endast i ett mycket fåtal företag har staten aktier som motsvarar mindre än hälften av rösterna. Mot denna bakgrund är det inte överraskande att den huvudregel i budgetlagen som föreskriver att regeringen får besluta om försäljning av aktier i företag där staten har mindre än hälften av rösterna inte har utnyttjats i någon större utsträckning. Enligt vad som framkommit i översynen har regeringen inte genomfört någon försäljning av ett minoritetsinnehav utan stöd av ett särskilt bemyndigande från . Det är således de särskilda bemyndiganden som beslutat som framför allt varit styrande för regeringen och inte regleringen i budgetlagen. Det betyder att inflytande i praktiken varit större än vad lagregleringen kan ge intryck av. Sedan lagen om statsbudgeten trädde i kraft har åtminstone ett tjugotal av statens aktieinnehav i ursprungligen hel- eller majoritetsägda bolag avyttrats eller minskats. Även om det i funnits skilda uppfattningar om en del av försäljningarnas lämplighet, förefaller det inte ha uppkommit någon diskussion i något av de berörda utskotten om den rådande formella fördelningen av befogenheterna att besluta om försäljning av statens aktier mellan regeringen och . Någon konkret kritik har heller inte funnits om att regeringen skulle ha missbrukat sin befogenhet att besluta om försäljning av aktier som utgör minoritetsinnehav. I den meningen kan det konstateras att budgetlagens bestämmelser har medverkat till att skapa den avsedda klarheten och stadgan på området. Flexibiliteten, som närmast avser möjligheten att anpassa regeringens befogenheter till de förutsättningar som föreligger i fråga om ett visst innehav, avsågs skapas genom att regeringen av kan få ett bemyndigande att besluta om försäljning av aktier i ett visst företag, trots att staten har hälften eller fler av rösterna. På motsvarande sätt kan inskränka regeringens befogenhet att avyttra aktier även om antalet röster är mindre än hälften. Möjligheten till flexibilitet skapas således genom att i förhållande till huvudregeln både kan vidga och snäva in regeringens befogenheter att besluta om försäljning av aktier i namngivna företag. Med stöd av bestämmelserna i budgetlagen kan regeringen besluta om försäljning av aktier i företag där statens röstandel är lägre än , om inte beslutat något annat. Det finns endast två bolag där ägarandelen kan minska utan föregående beslut av och det är i bolagen A/O Dom Shvetsii () och (). är dock under likvidation efter ett beslut av övriga aktieägare. Staten har inte någon rösträtt för sin tredjedel av aktierna. Ytterligare information om detta lämnas under utgiftsområde 24, avsnitt 3.5.2. Enligt bestämmelserna i budgetlagen kan regeringen däremot inte utan särskilt bemyndigande minska ägarandelarna i de omkring 40 bolag som är helägda av staten, t.ex. , , , , AB , , eller . Samma sak gäller några få bolag där staten har mellan av rösterna, t.ex. och . Vidare har regeringen befogenheter att avyttra aktier som tillfallit staten genom testamente eller gåva, förutsatt att aktierna inte representerar hälften eller mer än hälften av röstvärdet i ett företag. Den genomgång som gjorts av de erfarenheter som vunnits av tillämpningen av budgetlagens bestämmelser om regeringens befogenheter att besluta om försäljning av aktier som tillhör staten leder till slutsatsen att bestämmelserna har medverkat till att skapa den klarhet, stadga och flexibilitet på området som är önskvärd. beslut att återkalla tidigare lämnade bemyndiganden till regeringen att minska ägandet i (publ), och visar också att avgörande inflytande över försäljningar av statens aktier har upprätthållits. Några negativa konsekvenser av bestämmelserna har inte framkommit. Mot bakgrund av dessa erfarenheter saknas det skäl att ändra bestämmelserna. Det bör i sammanhanget framhållas att regeringen enligt budgetlagen inte utan bemyndigande kan förvärva aktier eller andelar i ett företag, om detta inte sker som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva. måste således aktivt ta ställning till varje nytt aktieförvärv. Det framstår som naturligt att i samband med sådana förvärv tar ställning till om den vill begränsa regeringens möjligheter att besluta om försäljning av aktierna, utöver vad som redan följer av budgetlagen. Översyn av utgifter på budgetens inkomstsida och skattenedsättningar I den nya budgetlagen föreskrivs att utgifter inte får budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar (3 kap. 5 §). Bestämmelsen följer av bruttoprincipen men det har ansetts motiverat att uppställa ett uttryckligt förbud.