prop · GY03163 · 2011-08-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:163 Insatser för vandrande fisk i sjöar och vattendrag Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redovisar regeringen insatser och särskilda satsningar med anledning av tillkännagivande (bet. 2010/11:CU17, rskr. 2010/11:182). Regeringen lyfter i denna skrivelse fram de insatser och särskilda stat- liga satsningar som har gjorts i syfte att förbättra situationen för vandrande fisk i sjöar och vattendrag särskilt skapandet av vandringsvägar för fisk. Dessutom redovisas relevant nationell lag- stiftning samt genomförda, relevanta EU-direktiv inom området. Avslutningsvis redogör regeringen för sin syn på det framtida arbetet och här med särskilt fokus på den nya Havs- och vattenmyndighetens roll samt arbetet med vattenförvaltningen. Ärendet och dess beredning.............................................................. Vattenkraften och dess påverkan ...................................................... Påverkan på fisk................................................................. Lagar och direktiv............................................................................. Lagstiftning om vattenverksamhet växer fram................... Omprövning av tillstånd..................................................... 3.5Ramdirektivet för vatten och 3.7Den gemensamma fiskeripolitiken och den svenska Det nationella arbetet...................................................................... Regeringens särskilda satsningar ..................................... Restaurering av vattendrag............................................... Statligt anslag för fiskevården fiskevårdsmedel............ 4.7Europeiska fiskerifonden och det svenska Åtgärder inom nationella ålförvaltningsplan..... 4.10Programmet Vattenkraft miljöeffekter, åtgärder och kostnader i nu reglerade vatten.................................. 5 Regeringens framtida satsningar på havs- och vattenmiljön........... Regeringen satsar på ökad tillsyn..................................... Havs- och vattenmyndigheten.......................................... 5.3Regeringen uppdrar åt Havs- och vattenmyndigheten att skapa ett forum för dialog ........................................... Det fortsatta arbetet med vattenförvaltningen.................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 1 Ärendet och dess beredning tillkännagav som sin mening (rskr. 2005/06:237) att regeringen skulle utreda förutsättningarna att ändra regelverket så att de företag som ansvarar för vattenreglering kan åläggas att anlägga laxtrappor eller andra fiskvandringsvägar i alla reglerade vattendrag. Bakom tillkännagivandet finns förslag i betänkandet 2005/06:BoU11. lämnade regeringen skrivelsen Redogörelse för behandling av skrivelser till regeringen (skr. 2007/08:75). I skrivelsen redogör regeringen (sidan 106 i skrivelsen med rubrik Naturresursfrågor och vattenrätt) för sitt beslut att lämna tilläggs- direktiv (dir. 2007:184) till (M2007:04). Genom tilläggsdirektivet fick utredningen i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar i fråga om vattenverksamheter. lämnade utredningen sitt betänkande Vattenverksamhet SOU 2009:42 (dnr M2009/2000/R). Utredningens betänkande beskrivs i avsnitt 4.9. tillkännagav som sin mening att regeringen om- gående bör återkomma till och redovisa vilka åtgärder som vidtagits, samt vilka åtgärder som regeringen planerar att vidta med anledning av tillkännagivande (rskr. 2010/11:182). Bakom tillkännagivandet finns betänkande 2010/11:CU17. 2 Vattenkraften och dess påverkan Dagens vattenkraft har byggts ut med början under 1800- talets senare del. Vattenkraften är utbyggd i en mängd vattendrag i stort sett i hela landet. I finns det nära 2 000 vatten- kraftverk i bruk. Till dessa kommer ett stort antal nedlagda eller över- givna verk. Det finns drygt 200 vattenkraftverk som räknas som större kraftverk med en effekt om (MW) eller mer. Det fanns 1 027 småskaliga vattenkraftverk i drift med en installerad effekt om upp till 1,5 MW . Kraftverken i svarar för av vattenkraftproduktionen. Endast av elproduktionen från vattenkraft kommer således från verk i och . Den största utbyggda effekten i vattenkraften återfinns i de utbyggda Norr- landsälvarna, främst då i , , , Ånger- manälven, , , Ljusnan och . I finns främst tre större utbyggda älvar, , och . Vattenkraften i domineras i övrigt av småskaliga vatten- kraftverk. Vattenkraften är både lagringsbar och reglerbar och detta gör den värdefull eftersom en allt större mängd el bedöms komma från sådana energislag som inte är lagringsbara, som vindkraft. Den reg- lerbara vattenkraften används för att balansera den samlade elproduk- tionen mot den varierande elförbrukningen. Den genomsnittliga årliga vattenkraftproduktionen beräknas till (TWh), vilket motsvarar knappt hälften av den totala elproduktionen i . Vattenkraft är en förnybar energikälla med låga utsläpp av förorenande ämnen och liten klimatpåverkan. Däremot kan påverkan på den fysiska miljön och på berörda ekosystem i sjöar och rinnande vatten vara mycket stor. Växters och djurs livsmiljöer kan förändras dramatiskt och i vissa fall helt försvinna när områden torrläggs, vattenmagasin skapas och vandringsvägar skärs av. Vattenkraftsbranschen har i viss utsträckning vidtagit åtgärder för att underlätta fiskvandring förbi vattenkraftsanlägg- ningar där det har funnits fiskvandring. Redovisningen i denna skrivelse fokuserar dock på de statliga insatser som vidtagits för vand- rande fisk. Sjöar utnyttjas för kraftproduktion genom dämning av utloppet, vilket sker för att lagra vatten över tiden och ibland också för att utvinna kraft vid själva utloppet. Dämning av sjöar görs för att lagra vatten . Ju längre är desto större är sjöns reglerings- amplitud, dvs. skillnaden mellan högsta och lägsta vattennivå. De största miljöeffekterna uppstår vid sjöar som används för flerårsreglering. Sjöar och rinnande vatten utgör en del av ett större ekosystem. Detta betyder att även enstaka dämmen och dammar i systemet förändrar hela systemets struktur och funktion och förhindrar upp- och nedströmsvand- ring av djur. Ett helt bestånd av en art kan därigenom slås ut även vid mindre ingrepp. Anadroma arter är arter som reproducerar sig i sötvatten men vandrar till havet för att växa sig stora. En typisk sådan art är lax, men även havs- nejonöga och vissa bestånd av öring, sik, harr, abborre och flodnejonöga kan vara anadroma. Katadroma arter har ett omvänt vandringsmönster. De reproducerar sig i havet och kan växa sig stora i sötvatten. Ett typiskt exempel är ålen, vars honor vandrar upp i sötvatten för tillväxt. Anadroma och katadroma arter kallas med ett samlingsnamn för diadroma, sådana som under livet växlar lek och uppväxt mellan sött och salt vatten. Av de kommersiellt viktigaste bestånden har laxens naturliga repro- duktion påverkats mest av vattenkraftens utbyggnad. Detta förhållande liksom symbolvärde innebar att restaureringsansträngningar inled- ningsvis nästan uteslutande inriktades på lax. Insatserna har huvudsak- ligen bestått av installation av olika vandringsvägar som laxtrappor samt kompensationsodling av lax- och öringsungar. En annan kommersiellt viktig art är den europeiska ålen. De insatser som historiskt har gjorts för att underlätta för ålens vandring är att s.k. ålledare har installerats vid vattenkraftverk. har utvecklingen av fiskvägar gått mot mer naturliknande fiskvägar, s.k. omlöp, vilka kan anpassas med lutningar och flöden så att många fiskarter kan passera. Även behovet av fiskvägar för utvandrande fisk har uppmärksammats. Även andra arter än fisk påverkas negativt av vandringshinder och reglering. Ett exempel är den starkt hotade flodpärlmusslan vars livsmiljö har fragmenteras av vandringshinder. Flodpärlmusslan är även beroende av värddjur som lax och öring för sin fortplantning och kan således inte reproducera sig där dessa arter inte finns. 3 Lagar och direktiv 3.1Lagstiftning om vattenverksamhet växer fram Mot bakgrund av den ökande vattenkraftsutbyggnaden kom vattenlag (1918:523) till. Syftet var till stor del att skapa en prövnings- ordning som kunde handskas med stora och komplexa kraftutbyggnader. För ändamålet skapades de särskilda vattendomstolarna. Tillståndspröv- ningen inriktades mycket på den samhällsekonomiska tillåtligheten, allt- så prövningen om nyttan med företaget tillräckligt mycket översteg vär- det av kostnaderna, den skada och det intrång som det förde med sig. Det fanns också flera olika skyddsbestämmelser för motstående intressen när det gäller boende, näringsliv, naturförhållanden och allmänna intressen i övrigt. Enligt lagen kunde vissa större företag nyprövas, första gången och . Nyprövningen skulle innebära att den avvägning mellan tillståndshavaren och motstående allmänna intressen som gjordes vid tillståndsprövningen utfördes på nytt, med hänsyn till inträffade förändringar i lagstiftningen. ändrades inte nämnvärt genom Skr. 2010/11:163 vattenlag (1983:291). Vattendomstolarnas organisation och arbetssätt Den största förändringen gällde tillåtlighetsreglerna. Den äldre vattenlagens många olika bestämmelser om förutsättningar för tillstånd fördes ihop till fyra paragrafer, som föreskrev att företaget inte fick strida mot allmänna planeringssynpunkter eller mot detaljplan, inte fick ha en oacceptabel inverkan på allmänna intressen och måste vara samhällsekonomiskt lönsamt. En annan nyhet var att alla tillstånd skulle kunna omprövas med beaktande av förändringar i om- givningen som inträffat efter tillståndet. Vid införandet av kom tillståndsplikt för vattenverksam- heter att regleras i 11 kap. samt i lagen (1998:812) om sär- skilda bestämmelser om vattenverksamheter. Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas i första instans av mark- och miljödom- stolen. Nedan beskrivs tre av de verktyg som finns i lagstiftningen och som används i detta sammanhang. När frågor om tillstånd till en verksamhet prövas ska verksamhetsut- övaren visa att allmänna hänsynsregler iakttas i verksam- heten. Om tillståndet ges, ska det förenas med de villkor som behövs. Vilka krav som är möjliga att ställa i ett enskilt fall bestäms ytterst av hur prövningen avgränsas. Visserligen är det sökanden som genom sin an- sökan anger ramarna för prövningen, men ytterst är det tillståndsmyndig- heten som ska ta ställning till om ansökan kan ligga till grund för pröv- ningen. Om prövningsmyndigheten anser att ansökan har avgränsats för snävt ska ansökan avvisas. , Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Havs- och vattenmyndigheten och ska till- varata miljöintressen och andra allmänna intressen i ansökningsmål en- ligt och ska vid behov föra talan i sådana mål. Tillsynen enligt ska säkerställa syftet med och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. ska på eget initiativ eller efter anmälan kontrollera efterlevnaden av samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken. Myndigheten ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse samt fortlöpande bedöma om villkoren i med- delade tillstånd är tillräckliga för att uppnå balkens syfte. Om myndig- heten finner att villkoren är otillräckliga ska myndigheten förelägga om vidtagande av ytterligare försiktighetsmått. I de fall tillståndets rättskraft utgör hinder för detta, får tillståndet i stället omprövas. har enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) ett centralt ansvar för tillsynsvägledning när det gäller . Havs- och vattenmyndigheten ska ge tillsynsvägledning i frågor om bl.a. vatten- verksamhet enligt 11 kap. , med undantag för frågor om Skr. 2010/11:163 markavvattning. tillsynssystem bygger i mångt och mycket på att verk- samhetsutövaren kontrollerar sig själv och rapporterar resultatet till till- synsmyndigheten. Egenkontrollen av vattenverksamheter omfattar bl.a. kontrollprogram och egenkontroll genom reglerna i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Omprövning av tillstånd eller villkor för en verksamhet på en myndig- hets initiativ sker enligt 24 kap. 5 § . En sådan omprövning är en ingripande tvångsåtgärd, men får inte leda till att verksamheten kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Syftet med omprövning är att möjliggöra en anpassning av tillstånd och villkor till bl.a. ändrade förhållanden såsom ändringar i vattenför- hållanden, ny teknik och nya samhälleliga värderingar och krav. I en del fall kan en omprövning resultera i att viss mängd vatten undantas från kraftproduktion eller i en förlust av fallhöjd. I dessa fall har verksamhetsutövaren rätt till ersättning för del av den produktionsvärdes- förlust som uppkommer. Enligt ska verksamhetsutövaren, om frågan inte särskilt reglerats i tillståndet, tåla en produktionsvärdes- förlust om . För det fall ersättningsrätten har reglerats i verk- samhetens tillstånd kan den ersättningsfria delen vara bestämd till en högre andel, dock maximalt av produktionsvärdet. Ersätt- ningen betalas av den som ansökt om omprövning. , Kammarkollegiet, Havs- och vattenmyndigheten och är de myndigheter som får ansöka om omprövning. Ramdirektivet för vatten och och rådets direktiv /60/EG av 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vatten- politikens område (ramdirektivet för vatten) är införlivat i svensk lag- stiftning genom främst 5 kap. , förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (vattenförvaltningsförordning- en), förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion samt relativt omfattande föreskrifter på myndighetsnivå. ningen innehåller bl.a. krav om att vattenförekomster (bl.a. sjöar och vattendrag) ska uppnå god ekologisk status . gisk status menas att vattnets biologiska, vattenkemiska och hydromorfo- logiska status (vattenstånd, flöde etc.) inte avsevärt avviker från för- hållanden som är opåverkade av mänsklig verksamhet. krav på att statusen inte får försämras. En klassificering av ekologisk status för sjöar och vattendrag har skett enligt föreskrifter och allmänna råd om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten (NFS 2008:1). för vatten väger biologiska kvalitetsfaktorer som fisk och bottenfauna tyngst, följt av fysikalisk-kemiska faktorer och slutligen hydromorfologiska kvalitetsfaktorer. Statusen på kvalitetsfaktorerna klassas i en femgradig skala där hög status motsvarar statusen i ett naturligt och i princip opåverkat vatten. Sammanvägning till en gemensam ekologisk status görs enligt prin- cipen sämst styr, vilket innebär att den biologiska kvalitetsfaktor som har sämst status får bestämma vilken ekologisk status som sjön eller vattendraget får. Sjöar och vattendrag ska också uppnå god kemisk status vilket innebär att vissa gränsvärden för miljögifter inte överskrids. åtgärdsprogram är verktyg för att uppnå god yt- vattenstatus. I ett antal vatten kommer god ekologisk status inte att vara möjlig att uppnå. Många vatten används till samhällsnyttiga verksamheter och att upphöra eller kraftigt förändra dessa skulle kunna ge betydande sociala och ekonomiska konsekvenser. Sjöar och vattendrag som har genomgått stora fysiska förändringar till följd av sådana verksamheter kan därför pekas ut som kraftigt modifierade eller konstgjorda vattenförekomster. Detta gäller om god ekologisk status inte kan uppnås utan att det skulle få en betydande negativ inverkan på bl.a. vattenkraftproduktion. Till de utpekade fysiska förändringarna hör hydrologiska (flödes- och nivåför- ändringar) samt morfologiska förändringar (vattenfårans form och struktur). För att få förklara ett vatten som kraftigt modifierat eller konst- gjort krävs att det uppfyller två huvudkrav. För det första ska vattnet ha förändrats på ett mycket omfattande och påtagligt sätt. För det andra ska man genom en samhällsekonomisk konsekvensanalys avgöra att det är viktigare att de verksamheter som är beroende av dessa förändringar får finnas kvar ungefär på samma sätt som , än att god ekologisk status uppnås. Grunden för detta är bl.a. att de åtgärder för att ändra den fysiska miljön som i så fall skulle krävas skulle innebära en betydande negativ påverkan på vissa samhällsnyttiga verksamheter. För vattenförekomster som klassas som kraftigt modifierade eller konstgjorda och där god ekologisk status inte kan uppnås ska i stället god ekologisk potential uppnås. God ekologisk potential ska så långt som möjligt överensstämma med god ekologisk status sedan hänsyn har tagits till de negativa effekterna av den fysiska modifiering som har lett till att vattenförekomsten har kunnat klassas som kraftigt modifierad eller konstgjord. Den ekologiska potentialen klassas liksom den ekologiska statusen i en femgradig skala. För att kunna fastställa god ekologisk potential bör man ha kunskap om vilka biologiska, vattenkemiska och hydromorfologiska förhållanden som skulle gälla om den aktuella vatten- förekomsten var opåverkad, samt på vilket sätt den samhällsnyttiga modifieringen gör att vattenförekomsten avviker från detta idealtillstånd. Att fastställa den ekologiska potentialen på detta sätt är svårt och därför har en vägledning för ett alternativt tillvägagångssätt för att fastställa den ekologiska potentialen i kraftigt modifierade eller konstgjorda vatten tagits fram inom ramen för den gemensamma genomförandestrategin i EU enligt nedan. Maximal ekologisk potential är det ekologiska tillstånd som ett kraftigt modifierat vatten kan uppnå sedan man har vidtagit alla fysiska förbättringsåtgärder som inte har betydande negativ effekt på ändamålet för modifieringen. God ekologisk potential är det ekologiska tillstånd som ett kraftigt Skr. 2010/11:163 modifierat vatten kan uppnå sedan man har vidtagit de fysiska förbätt- ringsåtgärder som har en betydande ekologisk effekt och som inte har betydande negativ effekt på ändamålet för modifieringen. Åtgärder för att minska miljöeffekterna av fysisk påverkan i vattendrag är viktigt för att direktivets bindande krav på god ekologisk status och god potential ska kunna nås till 2015. och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG (förnybartdirektivet) antogs . Förnybart- direktivet syftar till att öka EU:s andel förnybar energi från . Varje medlemsstats del i ansvaret att nå detta gemenskapsövergripande mål har slagits fast i en s.k. börde- fördelning. För svensk del ställer direktivet bindande krav på att uppnå en andel om förnybar energi . har den högsta andelen förnybar energi i EU med och kommer att ha tätpositionen även . Om det övergripande målet inte kan uppnås med inhemsk energianvändning ges möjlighet att använda de samarbetsmekanismer som finns i direktivet. lämnade i enlighet med direktivet en nationell handlingsplan till där redovisar de åtgärder som vidtas för att nå det natio- nella målet om att öka andelen förnybar energi till av energianvändningen till 2020. Direktivet innehåller åtgärder som ska främja en ökad användning av förnybar energi. Till dessa hör exempelvis att förenkla tillståndspro- cesser, anpassa byggregler, säkerställa att ursprungsgarantier för förnybar el kan utfärdas, öka informationen om teknik och stödsystem samt underlätta tillträdet till el- och gasnät för förnybar energi. Medlems- staterna ska lämna en rapport till kommissionen om utveck- lingen av förnybar energi, styrmedel och åtgärder samt utvecklingen av användning och tillgång till biobränslen och effekter av detta. Kommis- sionen ska utifrån dessa underlag rapportera till minister- rådet och om utvecklingen. Vid en kontrollstation 2014 ska kommissionen presentera en rapport innehållande bl.a. en all- män översyn av direktivets samarbetsmekanismer och om beslutade åt- gärder är tillräckliga för att målet på förnybar energi i EU ska nås. beslutade utifrån bl.a. förnybartdirektivets krav att andelen förnybar energi ska vara av den totala energianvändningen. För att nå målet om förny- bar energi har ett nytt mål beslutats om ökningen av den förnybara elproduktionen med inom ramen för elcertifikatssystemet. Den stora andelen förnybar energi som har består av bioenergi (ca ), vattenkraft (ca ) och vindkraft (ca Vattenkraftsproduktionen är således viktig för att nå det i för- Skr. 2010/11:163 nybartdirektivet bindande målet . 3.7Den gemensamma fiskeripolitiken och den svenska fiskelagstiftningen Fiskelagstiftningen ska uppnå såväl miljömässiga som sociala och eko- nomiska mål genom att reglera fiskeverksamheter. EU:s gemensamma fiskeripolitik är en s.k. fullt utvecklad unionspolitik, vilket innebär att samtliga medlemsstater omfattas av bestämmelserna. får dock ha nationella bestämmelser för att komplettera eller verkställa EU:s regel- verk. I övrigt kan vissa aspekter regleras avseende kustfisket, medan fisket i sötvatten i sin helhet regleras nationellt. Regeringen eller den myndighet regeringen har bestämt, i detta fall Havs- och vattenmyndigheten, får genom bemyndiganden i 19 § fiske- lagen (1993:787) och 2 kap. 7 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen för fiskevården och fiskets bedrivande meddela föreskrifter som förbjuder eller begränsar fisket när det gäller fiske i havet, vattnen längs kusterna och vattnen i , , och samt i till det första definitiva vandringshindret. Förbudet eller begränsningen kan avse vilken fisk som får fångas, vilka fartyg, redskap eller metoder som får användas, inom vilka områden fiske får ske eller för vilket ändamål fiske får ske. När det gäller fiske i andra vatten än de ovan nämnda får sådana föreskrifter meddelas av Havs- och vattenmyndigheten endast om det sker i syfte att skydda särskilt hotade arter eller stammar av nationellt intresse. I övriga fall måste sådana föreskrifter meddelas av regeringen. 4 Det nationella arbetet 4.1 Regeringens särskilda satsningar I avsnitt 4 redovisar regeringen en rad åtgärder som har initierats och vidtagits för att förbättra situationen för vandrande fisk i svenska vatten. Regeringen vill särskilt lyfta fram att förutsättningarna för att ytterligare stärka vatten- och havsmiljöarbetet har förbättrats successivt de senaste Nivån på det statliga anslaget för fiskevård har /2006 Det innebär att finan- sieringen av fiskevården genom detta anslag har uppgått till drygt 130 till såväl regionala som nationella fiskevårdsprojekt. De som är in- tresserade av fiske är ofta även involverade i fiskevård. fiskevårdsprojekten genomförs därför i samarbete mellan kommuner, fiskevårdsområden och sportfiskeföreningar. Det handlar om bildande eller ombildande av fiskevårdsområden, fisketillsyn, utsättning av fisk, insatser för att bevara hotade fiskarter och -stammar, biotopvård och annat främjande av den biologiska mångfalden. Anslaget för biologisk mångfald har kunnat användas bl.a. till att Skr. 2010/11:163 restaurera sjöar och vattendrag och därigenom återskapa vandringsvägar finansieras motsvarande insatser huvud- sakligen genom havsmiljöanslaget. vårproposition avsattes till havsmiljösatsningar för perioden 20072010 i ett nytt havsmiljöanslag. I budgetpropositionen höjdes ambitionen då ytterligare tillfördes för åren 20092011 för insatser för att förbättra, bevara och skydda havsmiljön i och . I budgetpropositionen aviserades en fortsatt sats- ning. En rad åtgärder har initierats och genomförts under dessa år eller pågår alltjämt. Inom programområdet biologisk mångfald inom havs- miljöanslaget har åtgärder som restaurering av vattendrag eller återställ- ning av vandringsväg för fisk prioriterats. Framtagande av underlag inför omprövningar har också finansierats via anslaget. Sammantaget har detta påskyndat processen betydligt. Regeringen har i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170) aviserat en rad satsningar bl.a. mot bakgrund av behovet av att återställa vandringsvägar och reproduktionsområden för fisk.