prop · GY03139 · 2011-05-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:139 granskning av kostnadskontroll i Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten i stora järnvägs- investeringar? (RiR 2011:6). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning.............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens åtgärder med anledning av Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?..................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har granskat statens insatser för att säkerställa en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. har redo- visat granskningen i rapporten i stora järnvägs- investeringar? (RiR 2011:6). Granskningsrapporten finns i bilagan. Planering av järnvägsinvesteringar är ofta en lång och komplicerad process som involverar många aktörer. Detta ställer krav på tydlighet i processer och beslutsfattande på samtliga nivåer. beskriver i rapporten att en förutsättning för god kostnadskontroll är en ändamålsenlig uppföljning som bygger på en tillförlitlig och öppen redo- visning. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . Rapporten har remitterats till . bedömning i granskningsrapporten är att staten inte har gjort tillräckligt för att säkerställa en god kostnadskontroll av stora järn- vägsinvesteringar. noterar emellertid att regeringen och har tagit flera initiativ som tyder på en ambi- tionshöjning vad gäller kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar. drar följande slutsatser i rapporten: Staten (regeringen och ) bedöms inte ha gjort tillräckligt för att säkerställa en god kostnadskontroll (brister i uppgifter om kostnadsavvikelser som inte är tillförlitliga samt bristande uppföljning av kostnadsavvikelser). Det finns betydande risker för kostnadsökningar (bristande produktivitet i branschen, osäker planering och underskattning av kostnader) i stora järnvägsinvesteringar. Osäkra riskbedömningar har lett till svårigheter att korrekt uppskatta kostnaderna för järnvägsinvesteringar. Det finns problem med användningen av ett branschindex (banindex) i redovisningen eftersom det försvårar jämförelse med kostnadsutvecklingen inom andra utgiftsområden. Regeringen genomför ingen samlad uppföljning av åtgärds- planerna vilket innebär att inte får tillförlitliga upp- gifter om järnvägsinvesteringarnas framdrift. lämnar följande rekommendationer till regeringen: För att förbättra kostnadskontrollen i användandet av offent- liga medel bör regeringen skapa ett system för systematisk uppföljning av de ekonomiska planerna i sin helhet. Regeringens rapportering till bör utvecklas inom området och ge information om de avslutade järnvägs- projektens kostnad i förhållande till vad som angavs i respek- tive initiala beslut. Överväg att låta utreda utfallsbaserade kalkylmetoder för att Skr. 2010/11:139 öka systematiken i planerade projekt när de jämförs med kostnadsutfall i avslutade projekt. Utveckla formerna för extern kvalitetssäkring av kostnads- kalkyler i större och mer komplicerade investeringsprojekt. lämnar följande rekommendationer till : Förbättra kvaliteten i årsredovisningen genom att den årliga redovisningen av kostnadsutvecklingen utvecklas och förtyd- ligas. Förtydliga användningen av banindex genom att det tydligt framgår vad olika uppgifter står för. Vidareutveckla uppföljningen av kostnadsavvikelser i enskilda projekt med fokus på vilka fördyringar som uppstått och besparingar som kunnat göras. Förbättra dokumentationen och säkerställ att väsentliga händelser i planering och genomförande av enskilda järnvägs- projekt dokumenteras på ett systematiskt, lättillgängligt och transparent vis. Förbättra skedesöverlämningen genom att utveckla en proce- dur vid överlämnande mellan projektledare. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser Syftet med granskning har varit att bedöma om rege- ringen och har säkerställt en god kostnadskontroll i stora järn- Granskningen har inriktats på principerna för den ekonomiska redovisningen till 2009 samt förutsätt- ningar för att identifiera och hantera kostnadsavvikelser. regeringens och styrning och uppföljning av stora järnvägs- investeringar har granskat tidsperioden från och med 2000 till då den nya myndigheten inrätta- Granskningen omfattar främst stora järnvägsinvesteringar vars totala utgångspunkter för granskningen har varit ett antal I 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten, numera budget- lagen (2011:203), anges att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. inte närmare preciserats av statsmakterna men en del i begreppet ligger nära definitionen för ekonomisk styrning. menas att verksamheten planeras med hänsyn till förväntade förhållanden och att det finns beredskap för att hantera och parera oväntade händelser. framhåller att en grundförutsättning för att god kost- nadskontroll ska kunna uppnås är tillförlitlig och rättvisande redovisning i all offentlig verksamhet, vilket regleras i myndighetsförordningen (2007:515). I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budget- underlag anges kraven på en myndighets årsredovisning. styrningsverket har för tolkning av förordningen angett fem principer av särskild vikt för myndigheternas resultatredovisning: tillförlitlighet, rele- vans, jämförbarhet, begriplighet och transparens. betonar att ett genomgående krav är god dokumentation för att väsentliga händelser och beslut i investeringsprojekten ska kunna spåras och att en ändamålsenlig uppföljning kunna ske. Regeringen delar denna åsikt. Flera granskningar har tidigare genomförts som pekar på att kostnads- kontroll för järnvägsinvesteringar har brister, den senaste skedde 1994. I en förstudie till granskningar om kostnadskontroll i stora väg- respektive järnvägsinvesteringar har funnit indikationer på att flera av problemen kvarstår. Vid sin årliga revision har gjort bedömningen att interna styrning och kontroll förbättrats , men att styrning och uppföljning av stora investerings- projekt hör till de områden där risk för väsentliga fel är stora. Regeringen instämmer delvis i iakttagelser angående statens åtgärder för att ha kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Regeringen delar iakttagelser att det finns risker för kostnadsökningar i investeringsprojekt och att kostnaderna för ett objekt som öppnats för trafik kan vara betydligt högre än vad kalkylerna från det tidigaste planeringsskedet visade. Regeringen instämmer vidare i iakttagelser att riskbedömningarna som genomfördes för projekten varit osäkra. Det har inneburit en risk i den ekonomiska styrningen och planeringen av infrastruktur- investeringar. Regeringen anser dock att ett flertal åtgärder har vidtagits inom såväl som (numera ) för att skapa kostnadskontroll för stora järnvägsinvesteringar. Dessa åtgärder beskrivs nedan. Ett utvecklingsarbete om att förbättra styrningen av stora infrastruk- turinvesteringar påbörjades . Projektarbetet ledde till att regeringen gav ett uppdrag till och (dnr N2007/2696/IR och N2008/5663/IR). Uppdraget innebar att myndig- heterna skulle införa en ny modell för styrning och uppföljning av stora infrastrukturinvesteringar. Den nya styrmodellen innebar krav på syste- matisk riskbedömning i olika planeringsskeden i den fysiska planeringen (införande av successiv kalkyleringsmetod), krav på styrgrupper för stora projekt, mer frekvent återrapportering till , krav på utförliga objektsbeskrivningar i projektens planerings- och byggskeden samt utvecklade rutiner för val av entreprenad- och ersättningsform. Åtgärderna syftade till att minska risken för fördyringar och därmed bidra till att planeringsramarna bättre kan hållas. I rapporten till Nationell plan för transportsystemet 20102021 som trafikverken överlämnade till regeringen (publikation 2009:97), redovisades att successiv kalkylering hade använts för alla investeringsobjekt i förslaget till nationell plan. Vidare redogjorde trafik- verken för att de hade utvecklat rapporteringssystemet avseende projek- tens kostnad, tid och innehåll, för att synliggöra och hantera de viktigaste osäkerheterna inom sina investeringsprojekt. Verken redogjorde också för att de utvecklat beräkningen av index för kostnadsutveckling för att kunna skilja på generella kostnadsökningar av de produktionsresurser som man rimligen inte kan påverka och sådana kostnader och risker som är projektspecifika och kan påverkas av entreprenören. beskriver vidare hur de infört styrgrupper och projektstyrelser för samt- Skr. 2010/11:139 liga större projekt i syfte att ge projektledningen stöd i att hantera t.ex. omvärldsförändringar, anspråk på att utöka investeringens storlek och genomförandefrågor på ett sätt så att projektets direktiv och budget Regeringen konstaterade i beslutet om att fastställa den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transport- systemet för perioden 20102021 (dnr N2009/6374/TE m.fl.) att ovan nämnda åtgärdsförslag att förbättra styrningen av stora infrastruktur- investeringar har genomförts i . Regeringen förutsätter att den nya styrmodellen kommer att utvecklas vidare inom och regeringen kommer noga följa den fortsatta utvecklingen. I sitt remissyttrande anför att planera, projektera och bygga ett stort järnvägsprojekt är mycket långsträckt över tiden och att flera av slutsatser och rekommendationer i gransknings- rapporten har uppmärksammats av verket och åtgärder vidtagits. Trafik- verket menar att det inte har varit fråga om en okontrollerad kostnads- ökning i projekten utan att nya formella budgetbeslut har fattats när skäl funnits för det. instämmer dock i kritik om att det funnits historiska brister i dokumentation, analys och verifiering av kostnadsökningar, men anser att verket vidtagit åtgärder i den nu gällande ekonomimodellen för att komma till rätta med det. Regeringen följer denna utveckling noggrant. ställer sig också, i sitt remissyttrande, positiva till att verket i årsredovisningen redogör för kostnadsutveckling i förhållande till branschen och till samhället i övrigt med stöd av olika index. Trafik- verket avser därför att, i enlighet med iakttagelser, utveckla användningen av branschindex (banindex) så att dess samman- sättning uppdateras regelbundet och att det speglar den sanna prisutveck- lingen. Regeringen välkomnar detta initiativ och kommer att följa det. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen avser att utveckla återrapporteringen till på det nu aktuella området redan i budgetpropositionen . Denna inriktning redovisade regeringen i beslutet om fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 20102021 (dnr N2009/6374/TE m.fl.). I beslutet beskriver regeringen kraven på löpande rapportering av framför allt de stora investeringsobjektens planering, projektering och byggande samt kostnadsutveckling. återrapportering ska specificeras avseende efterkalkyler av objektens samhällsekonomiska lönsamhet, marknads- och indexutveckling, riskbedömningar samt framdriften av projekten i förhållande till åtgärdsplanen. Regeringen anser att kostnadskalkyler enligt successivmetoden behöver utvärderas ytterligare innan ställningstagande kring införande av någon ny kalkylmetod kan tas. Den successiva kalkylmetoden har använts i planeringen inför fastställandet av den nationella trafikslags- övergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 20102021. Erfarenheterna från denna planeringsomgång där den successiva kalkylmetoden användes i sin helhet , behöver analyseras och utvärderas i samband med en ny planerings- omgång, innan ställningstagande kring någon ny kalkylmetod kan tas. Fler aspekter avseende frågan om extern kvalitetssäkring av kostnads- kalkyler i större och mer komplicerade investeringsprojekt behöver också belysas. Det sker en kvalitetssäkring av kostnadskalkylerna i den successiva kalkylmetoden och visar det sig vid en utvärdering och analys av metoden att kvalitetssäkring brister, kan en extern sådan bli aktuell. Regeringen anser att de ovan nämnda vidtagna åtgärderna inom såväl som och samt de åtgärder som kommer att vidtas enligt den lämnade redogörelsen är tillräckliga för att förbättra uppföljningen och kostnadskontrollen av stora järnvägsinvesteringar. Regeringen avser inte att vidta någon ytterligare åtgärd än de ovan nämnda med anledning av . Regeringen följer dock frågan noggrant och är beredd att vidta ytterligare åtgärder om det behövs för att stärka uppföljningen och kostnadskontrollen för stora järnvägsinveste- ringar. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? har granskat kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regerningen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. , revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Planering och byggande av järnvägar Ekonomisk planering av infrastrukturen beräkningar från tidigaste plan och omräkning med NPI Kostnadsavvikelser i enskilda projekt Tidpunkt, orsak och omfattning Hantering av avvikelser i ett projekt Förutsättningar för god kostnadskontroll Redovisning av färdigställda objekt gentemot åtgärdsplanen Dokumentation, uppföljning och analys i enskilda projekt Pågående utveckling och potentiella risker Det görs ingen samlad uppföljning av åtgärdsplanen Effekter och avvikelser rapporteras inte till Brister i kostnadsavstämning och analys av avvikelser Svårt att få tag i dokumentation om väsentliga händelser Problem med användningen av banindex Utvecklingsarbete och potentiella risker Bilaga 1 MotalaMjölby, dubbelspårsutbyggnad Bilaga 2 Kostnadsutveckling i stora järnvägsprojekt 20052009 har granskat statens insatser för att säkerställa en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Planering av järnvägsinvesteringar är oftast en lång och komplicerad process som involverar många aktörer. Detta ställer krav på tydlighet i processer och beslutfattande på samtliga nivåer. En förutsättning för god kostnadskontroll är en ändamålsenlig uppföljning som bygger på en tillförlitlig och transparent redovisning. bedömning är att staten inte har gjort tillräckligt för att säkerställa en god kostnadskontroll av stora järnvägsinvesteringar. har dock noterat att regeringen och har tagit flera initiativ som tyder på en ambitionshöjning vad gäller kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar. Motiv till granskning: De statliga insatserna för att utveckla och underhålla infrastrukturen i landet är en stor post i statsbudgeten. beslutade att ställa till förfogande för åtgärder inom transportinfrastrukturen . granskningar har pekat på brister i kostnadskontroll. Granskningens syfte: Granskningens syfte har varit att bedöma om regeringen och har säkerställt en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Fokus i granskningen har legat på den ekonomiska redovisningen samt förutsättningarna för att identifiera och hantera kostnadsavvikelser i investeringsverksamhet . Regeringen har i den senaste infrastrukturinriktningen (prop. 2008/09:35) uttryckt en ambition att förbättra den ekonomiska styrningen och stärka kostnadskontrollen i investeringsprojekt. Genomförande: Granskningen av kostnadsberäkningar och redovisningen av stora järnvägsinvesteringar baseras på underlag från samtliga investeringsobjekt som har redovisats som öppnade för trafik i årsredovisningar . Förutom granskning av kostnadsredovisningen har Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? även en enkät gått ut till nio avslutade investeringsobjekt samt en fallstudie gjorts av ett pågående projekt, dubbelspårsutbyggnaden av MotalaMjölby. Intervjuer med och /samt dokumentstudier av relevanta beslutsunderlag och styrdokument, med koppling till statens styrning av järnvägsinvesteringar, har också genomförts. Granskningen har resulterat i följande centrala slutsatser och iakttagelser: Effekter och kostnadsavvikelser rapporteras inte: Granskningen visar att den information som lämnas till brister i flera avseenden. Redovisningen av kostnadsutvecklingen för investeringsobjekten innebär en underskattning av kostnaderna, dels genom att den ogynnsamma prisutvecklingen räknas bort på grund av användningen av ett branschindex, dels på grund av och regeringens princip som innebär att slutkostnaden jämförs mot den senast beslutade plankostnaden i stället för ursprunglig plankostnad, det vill säga det underlag som låg till grund för det initiala beslutet om investeringen. Det innebär att redovisningen av kostnadsökningen för projekt avslutade i genomsnitt var medan sätt att beräkna kostnadsutvecklingen visar på 55 procents kostnadsökning. Utöver bristerna i det underlag regeringen presenterar för utelämnar regeringen även vissa externt finansierade kostnader för investeringsprojekt, belopp som utgör en betydande del av verksamhetsvolym. I budgetpropositionerna har regeringen inte heller redovisat uppgifter om i flertalet fall lägre samhällsekonomisk lönsamhet än vad som beräknats vid planeringen av investeringarna. Brister i uppföljning och dokumentation: kan konstatera att regeringen inte gör någon samlad uppföljning av åtgärdsplanerna. Därmed får inte tillförlitliga uppgifter om hur mycket järnväg som man får för avsatta medel och inte heller den totala storleken på kostnadsökningar i järnvägsinvesteringarna. Det har funnits brister i hur förändringar av objektens omfattning och innehåll har dokumenterats och hur inrapporteringen till årsredovisningen har gjorts. Det har i sin tur inneburit en ökad risk för fel i årsredovisningen och att avvikelser i förhållande till långtidsplanen har varit svåra att spåra i efterhand. i enskilda projekt har gjort att det i vissa fall inte har gått att fastställa tidpunkt, omfattning och orsaker till kostnadsavvikelser samt hur de har hanterats. Det gäller i synnerhet för de planeringsskeden som föregår projekterings- och byggskedet. Dessa problem som påtalades av 1994 innebär att analysen av hela planerings- och genomförandeprocessen blir begränsad och att det på så sätt är svårt Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? att få fram ett underlag som skulle kunna bidra till erfarenhetsåterföring och underlag för ökad träffsäkerheten i de tidiga beräkningarna. Nya rutiner och arbetssätt har dock utvecklats. bedömer att uppföljningen av järnvägsinvesteringar har utvecklats med fokus på bevakning av avvikelser. Praktiska problem med användning av ett branschindex: Utöver de rena redovisningsproblemen som användning av ett branschspecifikt index innebär och som beskrivits ovan leder användandet av ett branschindex även till praktiska problem. För att jämförelser mellan kostnadsutvecklingen i järnvägsinvesteringar och övriga ekonomin ska vara möjlig krävs att uppgifterna räknas om till en gemensam prisnivå (vanligtvis KPI eller NPI). slutkostnaden med ett annat index krävs emellertid full kännedom om hur projektens kostnader fördelats över tiden. Granskningen har visat att sådana uppgifter kan vara svårtillgängliga. Osäker riskbedömning: Svårigheterna med att korrekt uppskatta kostnaderna för en järnvägsinvestering innebär en risk i den ekonomiska styrningen och planeringen av infrastrukturinvesteringar. I syfte att skapa träffsäkra kalkyler har börjat tillämpa successiv kalkylering, som är en kalkylmetod för att systematiskt identifiera och värdera projektspecifika risker och osäkerheter. Forskning på området visar att det är osäkert om metoden helt kan eliminera det inslag av systematisk underskattning av kostnader, så kallad optimism bias, som är ett internationellt utbrett fenomen inom planering av infrastrukturinvesteringar. Optimism bias innebär att både lekmän och experter som är engagerade i ett projekt tenderar att underskatta dess kostnader och tidsåtgång och överskatta projektets nytta. Utvecklingsarbete och potentiella risker: Initiativ till förändringar har tagits av både regeringen och för att utveckla kostnadskontrollen. Det är i många delar ett ambitiöst arbete med åtgärder som syftar till att förbättra spårbarheten i projekten, öka träffsäkerheten i projektkalkyler samt stärka riskmedvetenheten i hela styrkedjan. konstaterar dock att de problem som påpekats i tidigare granskningar på flera punkter kvarstod trots att ett positivt utvecklingsarbete inletts som ett resultat av de tidigare granskningarna. Ett utvecklings- och förändringsarbete i den här typen av verksamhet tar sikte på att skapa förändringar och effekter på lång sikt. Det kan därför finnas risk att resultatet av de nya åtgärderna går förlorade när det nya nu utvecklar ett nytt system för kostnadskontroll. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? lämnar följande rekommendationer till regeringen och till : Förbättra uppföljningen av de ekonomiska planerna För att förbättra kostnadskontrollen i användandet av offentliga medel bör regeringen skapa ett system för en systematisk uppföljning av de ekonomiska planerna i sin helhet. För att regeringens rapportering till ska ge en rättvisande bild av kostnadsutvecklingen bör regeringen sammanställa kostnadsuppgifter som svarar på frågan: Hur mycket dyrare eller billigare blev de avslutade järnvägsprojekten i förhållande till vad som angavs i respektive initiala beslut? överväga om rapporteringen till också ska omfatta kostnader som är externt finansierade samt uppgifter om uppföljda nettonuvärdeskvoter. Överväg att låta utreda utfallsbaserade kalkylmetoder föreslår en utredning med syfte att bedöma om utfallsbaserad kalkylering kan innebära förbättrad kostnadskontroll i svensk transportinfrastrukturplanering. Utveckla former för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler I avvaktan på ett system för utfallsbaserad kalkylering föreslår att regeringen ger Trafikanalys och i uppdrag att utveckla former för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler i större och mer komplicerade investeringsprojekt. Förbättra kvaliteten i årsredovisningen Redovisningen av stora järnvägsinvesteringar behöver utvecklas och förtydligas i flera avseenden. För att redovisningen ska ge en rättvisande bild av investeringsprojektens kostnadsutveckling bör redovisa hela kostnadsutvecklingen. Förtydliga användningen av banindex Kostnadsuppgifterna i årsredovisningen bör även vara prisjusterade med ett index som speglar samhällets allmänna penningvärdesförsämring. I de fall ett branschindex behöver användas bör indexets sammansättning regelbundet uppdateras för att spegla den sanna prisutvecklingen i branschen. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Vidareutveckla uppföljningen av kostnadsavvikelser i enskilda projekt bör beräkna vilka fördyringar som uppstått och besparingar som kunnat göras. bör sammanställa dessa uppgifter regelbundet för att kartlägga kostnadsavvikelser och deras orsaker på aggregerad nivå. Järnvägsprojektens kostnadsutveckling bör sammanställas på ett lättillgängligt vis.