prop · GY03109 · 2011-04-12 00:00:00 — För att förtydliga informationen kring insättningsgarantins omfattning och för att undanröja eventuella oklarheter anser regeringen att det finns skäl att förtydliga informationsskyldigheten i 11 § lagen om insätt- ningsgaranti samt att därtill införa ett system för en obligatorisk för- handsprövning av kontoslag. Även ändringsdirektivets krav på utbetal- ning nödvändiggör tydliga regler för vilka konton som faktiskt omfattas av insättningsgarantin. Förhandsprövningen ger insättarna tydlig information och även säkerhet vad gäller garantins omfattning i fråga om deras insatta medel. Enligt regeringens mening bör prövningen ske inför introduktionen av nya kontoslag. En sådan prövning måste emellertid också göras av de kontoslag som redan existerar på marknaden. Om institutet önskar ändra avtalsvillkoren för ett redan existerande kontoslag bör en ny prövning också göras, om det inte är uppenbart att ändringen saknar betydelse för frågan om kontoslaget omfattas av garantin. Alla prövningar bör initieras av institutet i fråga. Institut som tar emot insättningar som inte omfattas av den svenska insättningsgarantin bör inte omfattas av kravet att ansöka om prövning. Regeringen noterar, såsom påpekat, att en förhandsprövning av kontoslag inte innebär ett godkännande av avtalsvillkoren i sin helhet. Regeringen anser, i motsats till vad anfört, att det finns flera fördelar med ett system med förhandsprövning av kontoslag. Insättarna kan på ett tydligt och lättillgängligt sätt få informationen direkt från institutet eller från garantimyndighetens hemsida. Systemet gör det även säkrare för instituten att uppfylla sin lagstadgade informationsskyldighet gentemot insättarna. Införandet av ett obligatoriskt system för förhandsprövning av kontoslag medför emellertid en viss kostnad för behörig myndighet. har uppskattat att den genomsnittliga kostnaden för en prövning uppgår till . Avgiften bör bekostas av institutet genom en särskild prövningsavgift som fastställs med utgångspunkt i den genomsnittliga kostnaden för en kontoprövning. Prövningskostnaden kan ses som en nödvändig utgift bland andra som krävs när ett institut vill introducera en ny sparform. För den myndighet som ska genomföra prövningen innebär införandet av systemet att myndigheten initialt får en hög arbetsbelastning, eftersom samtliga existerande kontoslag måste prövas. Regeringen anser att de sammantagna fördelarna för insättarna klart överväger de nackdelar som instituten kan uppleva. Regeringen anser att garantimyndigheten bör ges uppdraget att utföra prövningen. För att möjliggöra en övergång till en ordning för förhandsprövning av kontoslag ska ett institut som tar emot eller avser att ta emot insättningar enligt lagen om insättningsgaranti ansöka om förhandsprövning från ikraftträdandet av lagbestämmelsen. Det är viktigt att det finns ett tillförlitligt insättningsgarantisystem. prövning av kontoslag ska därför ske . Vad gäller det i lagrådsremissen föreslagna bemyndigandet att meddela föreskrifter om förhandsprövningen anmärker Lagrådet på omfattningen av bemyndigandet och vilka villkor som ska gälla för att ett tillgodo- havande hos ett institut ska ses som en insättning som kan omfattas av insättningsgarantin. ifrågasätter Lagrådet det lämpliga i att låta prövningsmyndigheten själv uppställa villkoren för sin prövning. Med hänsyn härtill förordar Lagrådet att bemyndigandet förbehålls regeringen. Regeringen konstaterar att inga andra villkor än de som framgår av 2 och 3 §§ lagen om insättningsgaranti samt vad som i motiven (prop. 2008/09:49 s. 11 f och 17 f) uttalats om vad som utgör en insättning enligt definitionen i 2 § 3 gäller. Detta ska vara grunden för garanti- myndighetens prövning. Avsikten har inte varit att det i förordning eller myndighetsföreskrifter ska bestämmas ytterligare villkor. Regeringen anser emellertid att undantag bör kunna medges från skyldigheten att ansöka om prövning vid ändring av villkoren för ett kontoslag där det är uppenbart att villkorsändringarna saknar betydelse för frågan om kontoslaget omfattas av garantin eller inte. Till exempel om det är fråga om en ränteändring eller en mindre villkorsändring av liknande slag. Med beaktande av det ovan sagda anser regeringen att detta i stället uttryckligen bör framgå av lagtexten. Enligt regeringens mening finns det därför inte behov av något bemyndigande att meddela föreskrifter som rör förhandsprövningen. Underlåtenhet att anmäla ett kontoslag för prövning Insättningsgarantin är obligatorisk för de av institutens insättningar som uppfyller kraven i 2 § lagen om insättningsgaranti. insättningar som uppfyller villkoren ska omfattas av insättningsgarantin kan underlåtenhet från ett instituts sida att anmäla ett kontoslag för prövning inte ges rättsföljden att kontoslaget utesluts från insättnings- garantin. En sådan ordning är enligt regeringens mening dessutom utesluten redan på andra grunder, eftersom det skulle innebära att insättarna kan drabbas av institutets underlåtenhet att på föreskrivet sätt anmäla kontoslaget för prövning. Inte heller bör det ses som en ändamålsenlig lösning att tvinga institut att upphöra med de konton som visar sig vara oprövade, eftersom de insättare som redan utnyttjar kontoslaget i fråga på liknande sätt skulle kunna drabbas av negativa konsekvenser om kontona i fråga behövde avvecklas. Regeringen finner i stället att underlåtenhet att anmäla ett kontoslag till prövning måste kunna leda till ingripanden mot institutet. En möjlighet till ingripande följer redan av befintliga befogenheter, eftersom 15 kap. LBF och 25 kap. lagen om värdepappers- marknaden föreskriver att ingripande får ske inte bara om ett institut åsidosatt sina skyldigheter enligt dessa författningar utan även om skyldigheter som följer av andra författningar åsidosatts. Ingripande får enligt bestämmelserna ske genom föreläggande, förbud att verkställa beslut eller genom anmärkning. Allvarlig överträdelse kan resultera i återkallelse eller om det anses tillräckligt varning. Regeringen anser inte att det är påkallat att ge garantimyndigheten en särskild befogenhet att utfärda föreläggande om ett institut inte har begärt prövning av ett kontoslag. Det får i stället anses ligga i sakens natur att garanti- myndigheten alltid har en möjlighet att uppmana institutet att vidta rättelse. Om institutet inte vidtar rättelse kan garantimyndigheten lämna frågan vidare till , som då får använda sig av de ingripandebefogenheter som följer av ovannämnda författningar. En särskild föreläggandebefogenhet för garantimyndigheten skulle dessutom enligt regeringens mening kunna leda till att gränsdragningen mellan tillsynsmyndighetens och garantimyndighetens roller blev otydlig. Särskilda frågor om garantins omfattning 7.1Vilka insättningar omfattas av insättningsgarantin? Regeringens förslag: Ett beslut om att garantin inte längre ska gälla inverkar inte på insättningar som omfattades av garantin innan beslutet vann laga kraft. Motsvarande gäller när beslut har meddelats om återkallelse av tillstånd eller filialtillstånd. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser kommenterar inte förslaget eller lämnar det utan erinran. vid anser att förtydligandet möjligen kan behövas mot bakgrund av den tolkningstvist som uppstod vid återkallelsen av Custodias tillstånd, men enligt fakultetens mening är förtydligandet egentligen obehövligt. framhåller att det är önskvärt att det inte råder några oklarheter kring vilka medel som omfattas av insättnings- garantin och föreslår att en utredning tillsätts för att klargöra hur medel som är föremål för transaktion ska omfattas av insättningsgarantin. Skälen för regeringens förslag: När bestämmer sig för att återkalla ett verksamhetstillstånd meddelar inspektionen ett återkallelsebeslut. Ofta förordnas i beslutet att återkallelsen ska gälla , vilket innebär att avvecklingen kan påbörjas utan inväntande av att beslutet vinner laga kraft. Återkallelsebeslutet kan överklagas av institutet till förvaltningsrätten. Det är sannolikt att institutet i samband med överklagandet yrkar att återkallelsebeslutet ska inhiberas, dvs. ett förordnande att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. Förvaltningsrätten kommer att inom någon dag meddela beslut i inhibitionsfrågan, eftersom ett sådant yrkande handläggs med förtur. Huvudsaken, dvs. själva överklagandet, behandlas inte med någon särskild förtur, utan är ett ordinärt mål hos domstolen. Det kan därför dröja innan överklagandet avgörs. Antingen kan överklagandet avslås, vilket innebär att återkallelsen står fast, eller så bifalls överklagandet, vilket då innebär att verksamhetstillståndet åter ska gälla, dvs. att verksamheten åter kan bedrivas med tillstånd. Förvaltningsrättens dom kan, med krav på prövningstillstånd, överklagas till kammarrätten. Insättningar ska, för att omfattas av insättnings- garantin, göras när en verksamhet bedrivs med erforderligt tillstånd. Andra grunder för att meddela att garantin inte längre ska gälla är att institutet inte uppfyller sina åtaganden enligt lagen om insättnings- garanti. När fattat beslut att återkalla verksamhets- tillståndet eller att insättningsgarantin av annan anledning inte ska gälla uppkommer frågan om vilka insättningar som då omfattas. I 23 § lagen om insättningsgaranti anges att ett beslut om att garantin inte längre ska gälla inte inverkar på insättningar som omfattades av garantin för beslutet. Motsvarande gäller när beslut har meddelats om återkallelse av tillstånd eller filialtillstånd. I förarbetena till lagen finns inga uttalanden som kan ge ledning i frågan om exakt när insättningar ska vara gjorda för att omfattas av garantin (prop. 1995/96:60 s. 131). Bestämmelsens utformning gav upphov till tolkningsproblem i hanteringen av ersättningsfallet efter Custodia, då dåvarande och Custodia gav uttryck för olika uppfattningar om vad som menades med tidpunkten för beslutet. Oklarheten bidrog till att insättarna fick vänta på att få ut sina medel. Den ena ytterlighetstolkningen av 23 § är att insättningar gjorda fram till dess att återkallelsebeslutet vunnit laga kraft omfattas. Den andra ytterligheten är att insättningar gjorda fram till själva tidpunkten för meddelande av beslutet omfattas. Ett tredje alternativ är att de insättningar som gjorts fram till det att återkallelsebeslutet blir verkställbart omfattas, men inte insättningar gjorda under andra förhållanden efter en återkallelse. Denna tidpunkt kan i och för sig sammanfalla med att beslutet vinner laga kraft, men, som nämnts ovan, förordnas återkallelsen i de allra flesta fall att gälla . Förutsättningarna för insättningarna förändras för ett ärendes hantering. Grundförutsättningarna för att en insättning ska omfattas enligt 23 § lagen om insättningsgaranti är att den sker då det finns verksamhetstillstånd, eller åtminstone vid som kan jämställas med att tillstånd finns. föregår institutets verksamhet under normala förutsättningar. En insättning som görs när verksamheten bedrivs med erforderligt tillstånd är inte problematisk. En insättning som görs före ett åter- kallelsebeslut kommer alltid att omfattas av garantin. Om ett beslut att återkalla verksamhetstillståndet meddelas med förordnande att det ska gälla och beslutet överklagas med yrkande om inhibition, kan förvaltningsrätten komma att meddela ett inhibitionsbeslut, dvs. ett förordnande om att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. Det innebär att verksamhet tills vidare får bedrivas på samma sätt som om institutets verksamhetstillstånd fortfarande föreligger. Insättningar som görs under det att ett beslut att återkalla verksamhetstillståndet inhiberats bör därför omfattas av insättningsgarantin. Det kan tänkas att det i en sådan situation kan komma att bedrivas verksamhet i institutet med större risktagande i syfte att locka till sig nya kunder och kapital och därmed rädda institutet undan avveckling genom att återkallelsen slutligt upphävs. En sådan verksamhet skulle på ett mindre acceptabelt sätt utnyttja det skydd som insättningsgarantin ger, genom att större risker skulle tas med insättarnas medel på bekostnad av garantisystemet. Regeringen bedömer dock att detta problem inte väger så tungt, eftersom det normala i stället torde vara en risk för att insättare i stället tar ut sina medel från banken och att det sker en uttagsanstormning. Av genomgången framgår att insättningar som görs under det att ett verksamhetstillstånd föreligger eller då institutet omfattas av insättningsgarantisystemet ska anses omfattas av insättningsgarantin. Med en sådan situation kan jämställas de situationer när ett återkallelsebeslut meddelats och inte gjorts gällande samt när ett i och för sig gällande återkallelsebeslut inhiberats genom beslut av domstol. Efter det att ett återkallelsebeslut vunnit laga kraft är det alltid verkställbart. Det kan därför inte förekomma att insättningar gjorda efter den tidpunkten kan omfattas av insättningsgarantin. Av ovan förda resonemang följer också att insättningar gjorda mellan tidpunkten för ett beslut om att återkalla tillståndet fram till dess att en domstol eventuellt beslutar att det överklagade beslutet ska upphävas också kommer att omfattas av garantin. För att så kallade intervallinsättningar också ska omfattas bör det i lagtexten anges att insättningar gjorda fram till det att ett beslut att garantin inte längre ska gälla blir slutligt verkställbart ska omfattas av insättningsgarantin. Medel som för återkallelsebeslutet är föremål för någon transaktion och som därför inte finns som ett tillgodohavande på kontot bör kunna ses som insatta medel och därmed omfattas av garantin. Frågan om när en betalning ska anses genomförd har betydelse för var i systemet pengarna ska anses befinna sig och därmed i vems kvot beloppet ska reserveras vid ett eventuellt garantifall. Vid avgörandet av sådana frågor får vanliga civilrättsliga regler tillämpas. Det kan befaras att detta i sig kan innebära att uträkningen inför utbetalningen kan bli komplicerad. Regeringen anser inte att det är lämpligt att ta fram ett särskilt regelverk för insättningsgarantin som skiljer sig från vad som normalt gäller i betalningssystemet. Om felaktiga bedömningar sker i utbetalningsskedet får eventuella återkravsfrågor hanteras civilrättsligt. Även om det klart framgår av 23 § lagen om insättningsgaranti att de insättningar som gjorts när verksamheten bedrivs med tillstånd, eller åtminstone när en återkallelse av verksamhetstillståndet inte är gällande, ska omfattas av insättningsgarantin, finns det flera insättningar på konton som sker genom automatiserade överförings- system och som inte alltid går att stoppa tvärt. Det gäller t.ex. betalningar via autogiro, löneinsättningar, automatiska överföringar m.m. Även om sådana transaktioner inte är pengar på väg, dvs. att de rent faktiskt är under utförande när verksamhetstillståndet dras in, kan hanteringen i systemen innebära att överföringar görs till institut som förlorat sitt tillstånd. Den fördröjning som finns i systemet är dock ganska liten, enligt efter publicerad återkallelse för överföringar via , och för överföringar av Euroclear . Det är Bankgirocentralen och Euroclear som har ansvaret för att det tekniskt fungerar. Om överföringar av sådana anledningar gjorts till institut som inte längre omfattas av insättningsgarantin, eller som har mist sin rätt att ta emot insättningar på grund av att ersättningsrätten redan inträtt bör detta inte drabba insättarna. Kostnaden får i utbetalningsskedet tas av garantimyndigheten. kan därefter rikta civilrättsliga krav mot de aktörer som genomfört överföringen. Regeringens ställningstagande innebär att insättningar som görs när verksamheten bedrivs med erforderligt verksamhetstillstånd eller då ett återkallat tillstånd inte är verkställbart, bör omfattas av insättningsgarantin. Samma gäller för insättningar som gjorts innan ersättningsrätt inträder på grund av att institutet försätts i konkurs. Detsamma gäller för sådana intervallinsättningar som skett då ett återkallelsebeslut i och för sig varit verkställbart, om beslutet att återkalla tillståndet därefter har inhiberats av domstol, och för sådana insättningar som genererats av system som inte stoppats tillräckligt snabbt vid en gällande återkallelse. 2010/11:109 ställningstaganden kan enligt regeringens uppfattning fylla de bakomliggande syftena med regleringen, dvs. ett skydd för konsumenterna och en reglering som kan bidra till finansiell stabilitet. För en sparare är det rimligt att veta att det normala insättnings- garantiskyddet gäller för insättningar som görs under det att verksamhet bedrivs på vanligt sätt. Att därutöver skydda de insättningar som görs i ett intervall innan ett inhibitionsbeslut meddelas, och där automatiska processer inte tekniskt kunnat stoppas , skyddar också konsumenterna. Regeringen anser inte att det krävs ytterligare utredning av denna fråga och delar därför inte bedömning att det bör tillsättas en utredning som ser över frågan. Regeringens bedömning: Postväxlar omfattas inte av insättnings- definitionen i lagen om insättningsgaranti och någon ändring bör inte göras i detta avseende. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller lämnar den utan erinran. anser att även postväxlar bör omfattas av insättningsgarantin. Garantins omfattning i dessa fall bör beräknas med utgångspunkt i utställarens tillgodohavande hos ett institut. Skälen för regeringens bedömning: En insättning är enligt lagen om insättningsgaranti ett tillgodohavande som avser inlåning på ett konto. Genom en lagändring utvidgades definitionen till att avse alla tillgodohavanden som avser inlåning på konto, oavsett om medlen finns på ett transaktionskonto eller inte och oavsett om beloppen är nominellt bestämda eller inte. I lagens ursprungslydelsen omfattades endast sådana insättningar på konto i bank som var nominellt bestämda och tillgängliga för insättaren med kort varsel. En insättning enligt artikel 1 i insättningsgarantidirektivet innebär ett tillgodohavande i form av inlåning eller som ett tillfälligt led i normala banktransaktioner och som ett kreditinstitut måste betala tillbaka enligt de lagliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, och alla fordringar i form av värdepapper som har ställts ut av kreditinstitut. Från denna definition medges en möjlighet för medlemsstaterna att bestämma att vissa insättare eller insättningar ska vara undantagna från garanti eller ges en lägre garanti. Detta gäller bl.a. skuldebrev som samma kreditinstitut har ställt ut, och skulder enligt egna accepter eller egna växlar. Någon ändring av insättningsdefinitionen har inte skett genom ändringsdirektivet. Medel som tillfälligtvis inte finns på kontot på grund av att de är föremål för någon transaktion är också att se som insättning i lagens mening. Mot bakgrund av den definition som anges i insättnings- garantidirektivet och insättningsgarantisystemets syfte konsument- skydd och finansiell stabilitet kan postväxlar ses som ett tillgodo- havande hos ett institut och ett tillfälligt led i normala banktransaktioner och som institutet måste betala ut, enligt svenska regler. Postväxeln representerar medel som lånats in till en bank och som reserverats för att underlätta transaktioner. Den som ställt ut växeln kan inte disponera över medlen på annat sätt än genom att lösa in växeln. Detta talar för att postväxlar bör omfattas av insättningsgarantin. Även om postväxlar förekommit som betalningsmedel, i situationer där kontanter förefallit mindre lämpligt, kommer detta argument som skäl för att skydda postväxlarna genom insättningsgarantin sannolikt att väga mindre tungt, mot bakgrund av att t.ex. mobila Internetlösningar blir allt vanligare och då betalning även utan kontanter kan ske simultant med överlämnandet av den köpta varan. Många affärer kan genomföras genom att en överföring från den ena partens konto till den andres sker via Internetbank vid själva köptillfället. Det torde leda till att postväxlar framöver kommer att användas i allt mindre utsträckning. Denna utveckling kan sannolikt påskyndas av att nya tekniska lösningar för betalningar utvecklas och etableras, t.ex. betalningar över mobilnätet. Ett annat argument för att hålla postväxlarna utanför insättningsgarantin är den uppenbara risken för att insättningsgarantins skydd kan missbrukas. Genom att flytta över delar av sina tillgodohavanden till postväxlar som därefter överlåts för skens skull till exempelvis en närstående, skulle en insättare kunna utverka att garantin för henne eller honom täcker långt större belopp än vad systemet varit avsett att medge. Sådana transaktioner skulle kunna göras även när institutet råkat i bekymmer att hålla insättningarna disponibla. Så länge som det finns täckning på kontot kan postväxlar ställas ut, eftersom själva utställandet inte medför något ianspråktagande av institutets likviditet. Insättningsgarantisystemet skulle därmed riskera att kräva mycket större summor för avgifter etc. för att tillmötesgå denna svårkontrollerbara resurs. Ett annat problem med att låta postväxlar omfattas av insättningsgarantin är att det skulle innebära ett prioriterings- problem för garantimyndigheten. Exempelvis kan svårigheter komma att uppstå när det gäller frågor om hur en persons tillgångar ska avräknas mot beloppet för garantin. Likaså när det gäller frågor om vilken typ av tillgångar som ska prioriteras högst. Frågorna kan i och för sig lösas genom en reglering, men svåra gränsdragningsproblem kan befaras. Det skulle dessutom medföra en viss ökad administration för garanti- myndigheten vid en utbetalning. Sett mot bakgrund av de svårkontrollerbara problem som ett missbruk av postväxlar i en krissituation skulle kunna innebära, samt de prioriteringsfrågor som skulle uppkomma vid en utbetalning anser regeringen att postväxlar inte ska omfattas av insättningsgarantin. Skälet som talar för att låta dem omfattas att garantera och underlätta kontantlösa transaktioner mellan privatpersoner får i sammanhanget anses väga mindre tungt. Individuellt pensionssparande (IPS) Regeringens bedömning: IPS omfattas inte av insättningsgarantin och något förslag till ändring bör inte läggas fram i nuvarande skede. Utredningens bedömning: Inlånade medel inom det individuella pensionssparandet bör skyddas. Skyddet bör skapas genom att fordran på inlånade medel omfattas av allmän förmånsrätt i konkurs. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar utredningens bedömning eller lämnar den utan erinran. anser att medel inlånade på konto i i IPS bör skyddas. Enligt mening ger utredningens förslag om förmånsrätt ett osäkrare skydd och förespråkar därför skydd i form av insättningsgaranti. vid avstyrker förslaget. Fakulteten anser att kostnaderna för det särskilda konsument- och systemskyddet på finansmarknaden av principiella skäl bör bäras av staten. Skälen för regeringens bedömning: I anledning av att en ny definition av begreppet insättning har införts i lagen om insättnings- garanti har regeringen i tidigare lagstiftningsarbete konstaterat att inlåning inom ramen för individuellt pensionssparande (IPS), annat pensionssparande eller försäkringssparande inte omfattas av begreppet (prop. 2008/09:49). Utredningen gavs därför i tilläggsuppdrag att analysera om det kan motiveras att medel som har placerats som inlåning inom det individuella pensionssparandet ska omfattas av insättnings- garantin. Sedan tilläggsdirektivet gavs till utredningen har emellertid Europeiska kommissionen presenterat ett reviderat förslag till insättnings- garantidirektiv . I direktivförslaget ingår bestämmelser som kan få bäring på frågan om hur medel som t.ex. pensionssparande ska regleras.