prop · GZ0336 · 2011-11-30 00:00:00 — För att diskutera innebörden av full kostnadstäckning, samfinansiering samt definitionen av fri och riktad forskning i relation till granskningen inbjöds företrädare för , och att delta i en intervju i form av en fokusgrupp . Valet av finansiärer gjordes för att täcka in större externa forskningsfinansiärer som finansierar en stor andel forskarinitierad forskning och grundforskning, men som också har riktade satsningar. 20Vid valet av lärosäte togs även hänsyn till kriterier som rörde oförbrukade bidrag, eftersom insamlingen av material skedde parallellt med granskningen Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor, RiR 2011:3. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning inbjöd till ett seminarium för att diskutera preliminära resultat med företrädare för universitet och högskolor, , , , , och . Dispositionen av granskningsrapporten är upplagd enligt följande. I kapitel 2 behandlas regeringens styrning och uppföljning av basanslaget och de olika intentioner som i forskningspolitiska propositioner har kopplats till basfinansieringen av högskolans forskning. I kapitel 3 beskrivs basanslagets omfattning och fördelning samt lärosätenas forskningsstrategier och interna fördelning av basanslaget. I kapitel 4 analyseras om anslag kan föras mellan verksamheterna och om det finns indikationer på att basanslaget för forskning används för grundutbildning. I kapitel 5 undersöks basanslagets betydelse för finansieringen av forskarutbildningen. I kapitel 6 belyses och analyseras hur medel ur basanslaget används för samfinansiering av forskning som beviljats medel av externa finansiärer. I kapitlet diskuteras också i vilken mån som lärosätenas redovisning är tillräcklig för att skapa kunskap om inteckning av framtida resurser för samfinansiering. I kapitel 7 ges en sammanfattande bild av vilket handlingsutrymme lärosätena har för prioriteringar. Det görs också en analys av incitament och risker i forskningsfinansieringen och av regeringens möjligheter att få en övergripande bild av basanslagets användning. I det avslutande kapitlet, kapitel 8, presenteras slutsatserna av granskningen och rekommendationer till regering och lärosäten. I bilagorna redovisas det empiriska materialet mer detaljerat. I bilaga 1 redovisas enkäten om basanslagets användning och lärosätenas styrning, som följs av bilaga 2 där urval i fallstudien presenteras. universitets och högskolors redovisningsmodell, dess tillämpning och påverkan på beslutsunderlag. Bilaga 4 kartlägger kunskapen om forskarutbildningens finansiering i andra länder. Bilaga 5 redovisar beräkningar av tids- och resursfördelning mellan olika verksamheter i högskolan. Avslutningsvis förklaras i bilaga 6 hur skattningarna av lärosätenas samfinansiering har gjorts. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 2Regeringens styrning och uppföljning av basanslaget Syftet med detta kapitel är att studera hur riksdag och regering, genom att sätta upp ramar för verksamheten och genom krav på återrapportering i regleringsbrev, styrt och följt upp lärosätenas användning av basanslaget och därmed säkerställt att det används som avsett. Utgångspunkt för kapitlet är en genomgång av de olika användningsområden som riksdag och regering har kopplat till basfinansieringen av forskningen i högskolan. Kapitlet är huvudsakligen baserat på forskningspolitiska propositioner samt utredningar och annan litteratur som behandlar den svenska forskningspolitiken. 2.1Basanslaget ska användas till mycket Basanslaget ska användas till forskning och forskarutbildning21. Enligt den senaste forsknings- och innovationspropositionen är målet att forskningen ska vara av högsta internationella klass och bedrivas inom områden som har eller har förutsättningar att få betydelse för människors välfärd, samhällets utveckling och näringslivets konkurrenskraft.22 Vid sidan av de generella målen för verksamheten har basanslaget en särskild roll att fylla. Det ska bland annat ge lärosätena möjlighet att agera självständigt och fatta strategiska beslut angående långsiktiga inriktningar och prioriteringar om forskningen och forskarutbildningen. Det ska bidra till att lärosätena kan hävda sin integritet gentemot sina samarbetspartner.23 21I denna rapport används begreppen forskarutbildning synonymt med utbildning på forskarnivå och grundutbildning synonymt med utbildning på grundnivå och avancerad nivå. 2008/09:50, s. 20, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. menar att statsmakterna inte har specialinriktat basanslaget men däremot i ökande grad intresserat sig för resultatet av de satsade basresurserna tillsammans med externa resurser för forskning. 2008/09:50, s. 19, 23 och 53, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Basfinansieringen av forskning kan bland annat användas till: forskningstid24 för professorer, lektorer, forskarassistenter och andra lärare vid lärosätena, finansiering av forskarutbildning, vidmakthållande av forskningens infrastruktur såsom bibliotek, anpassade lokaler för forskning, IT-kapacitet, särskild utrustning med mera. I och med den forskningspolitiska propositionen 2008 tydliggjordes ytterligare två användningsområden: samfinansiering av externa forskningsprojekt där finansiären inte ger full kostnadstäckning25, och riktad forskning inom av regering och riksdag särskilt utpekade strategiska forskningsområden.26 I den senaste forskningspolitiska propositionen 2008 förs ingen diskussion om i vilken mån olika syften kan komma i konflikt med varandra. har inte tagit beslut om att någon tidigare prioritering ska tonas ned eller tas bort. Det är ledningen för lärosätet som ska väga de olika användningsområdena mot varandra och ta ställning till eventuella omprioriteringar. 2.2Forskningspolitiska vägval och regeringens styrning I det följande beskrivs några viktiga delar i utvecklingen av det system som styr finansieringen av högskolans forskning. Regeringens forskningspolitiska satsningar och styrningen av basanslaget anknyter till tidigare försök att lösa problem som uppkommit i förhållande till högskolans forskning. I det följande behandlas tre aspekter av den övergripande forskningspolitiken som är relevant för forskningsfinansiering och basanslagets användning: 24Forskningstid i tjänsten är ett exempel på ett syfte som har formuleras i tidigare propositioner. 1992/93:170, s. 5657, betonas att resurser ska säkerställas för lärare vid de mindre och medelstora högskolorna genom att en viss del av de rörliga fakultetsmedlen reserveras för lärare vid dessa lärosäten. Om och hur stor andel av arbetstiden som en högskolelärare får använda till forskning varierar, och andelen styrs av lokala avtal och av den arbetsplanering som görs vid respektive lärosäte. 2008/09:50, s. 54 och 167, förekommer en koppling mellan grundutbildningens omfattning och basfinansieringen av forskning. Då forskningsanknytning nämns explicit sker det dock inte i relation till utbildningen inom högskolan utan i relation till att upprätthålla hög kvalitet i annan verksamhet som exempelvis skolan. 2008/09:50, s. 66, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. Om inte alla kostnader täcks av den externa finansiären behöver basanslag skjutas till. Det kan också vara fråga om att finansiären ställer krav på motfinansiering. Bägge dessa slag av användning kan vara i form av täckande av indirekta kostnader och lokalkostnader eller att forskares tid finansierad med basanslag skjuts till externt finansierade projekt. Detta kallas för omväxlande samfinansiering, medfinansiering eller motfinansiering. I denna granskningsrapport används termen samfinansiering. 2008/09:50, s. 24, bet.2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning forskningens frihet och dess samhällsrelevans, forskningsmedel fördelade i konkurrens, och regeringens styrning. 2.2.1Forskningens frihet och dess samhällsrelevans Statsmakterna har givit uttryck för flera olika ambitioner för forskningen. Forskningens olika finansieringsformer kan sägas vara ett uttryck för att nå olika syften med forskningen. En del av forskningsresurserna ska värna den fria forskningen medan andra resurser behöver gå till forskning inom samhällspolitiskt prioriterade områden. Basanslaget som går direkt till lärosätena över statens budget syftar till att värna forskningens frihet genom att skapa långsiktiga förutsättningar och bidra till att lärosätena kan hävda sin integritet. Statliga externa medel för att finansiera forskning har växt fram successivt och syftet har varit konkurrensutsättning, forskning inom prioriterade samhällsområden, sektorsforskning m.m.27 De beviljas via forskningsråd eller forskningsfinansierande myndigheter. Finansieringen kan vara inriktad på att stödja forskarinitierad grundforskning eller forskning riktad mot olika samhällssektorer.28 Resurser för forskning i form av bidrag eller uppdragsforskning beställd av myndigheter har blivit ett betydelsefullt inslag i högskoleforskningens finansiering.29 Forskningsmedel beviljas i form av projektbidrag till enskilda forskare, genom infrastrukturstöd eller genom rese- och tryckbidrag. Det finns också externa forskningsmedel som syftar till att bygga upp större forskningsmiljöer snarare än att finansiera individuella forskares projekt. 27Rune Premfors (1986), Svensk forskningspolitik, s. 22; SOU 1995:121, , regeringen och forskningen. Några drag i svensk forskningspolitik , s. 37. (1978), Den samhällsstyrda forskningen, s. 8286 och 102111; (2001), Motsträviga myndigheter: sektorsforskning och politisk styrning , s. 63. TFR och var föregångare till det senare STU och BFR. 28De första sektorsorganen var (), (embryot till BFR) och Jordbrukets forskningsråd (JFR) som tillkom 1942 och 1944. Sektorsorganen var behovsmotiverade och forskare var i minoritet i styrelserna. I stället hade intressenter från näringen ett betydande inflytande. Forskningsråden med mer grundforskning var MFR, NFR och . 1978/79:119, Om vissa frågor rörande forskning och forskarutbildning, s. 13, betonas sektorsforskningens fortsatta betydelse men att den bör bedrivas vid universitet snarare än vid resurser ska kunna användas rationellt och verksamheterna befrukta varandra. Institut började inrättas , men i jämförelse med omvärlden har under få forskningsinstitut skapats. I stället har haft en modell där myndigheter både har beställt forskning vid lärosätena och bedrivit egen forskning. (1989), Sektorsforskningens reorganisation i (1989), s. 204; (1989), Sektoriell forskning och utveckling. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Genom sammanslagningar av befintliga grundforskningsråd och sektorsorgan skapades 2001 fyra nya statliga forskningsfinansierande myndigheter. Dessa är (), för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) samt Verket för innovationssystem ().30 Debatten kring forskningspolitikens utformning pekar på spänningar mellan kraven på forskningens samhällsrelevans och målet om fri forskning.31 Samhällsrelevans betonas starkt i de senaste forskningspolitiska propositionerna. Riktade forskningssatsningar har under de senaste decennierna blivit vanligare i och med tillkomsten av forskningsstiftelser med uppgift att tilldela medel för riktade satsningar och möjligheten att söka medel från EU:s ramprogram och strukturfonder.32 Med forskningspolitiska proposition har ytterligare ett steg tagits mot riktade satsningar genom regeringens strategiska forskningsområden. 2.2.2Externfinansieringen skapar ett tryck på basfinansieringen Extern finansiering av ett forskningsprojekt i högskolan skapar ett behov av att använda basanslaget för samfinansiering om inte den externa finansiären står för den fulla kostnaden. I den forskningspolitiska propositionen 1989 betonades det att högskolan skulle stå öppen för forskning som prioriteras av sektorsorgan och företag. underströks det att full kostnadstäckning av den externfinansierade forskningen var nödvändig för högskolans fortsatta överlevnad.33 30Mats (2001), Kontrovers och koncensus: vetenskap och politik , s. 160; prop. 2000/01:3, Forskning och förnyelse, avsnitt 7.1; prop. 2009/10:18, Ett förenklat elektorsförfarande, bet. 2009/10:UbU5. 31För en kritisk diskussion se inom det pågående forskningsprojektet , power and the definition of science: the development of Swedish universities 19902005, ekonomisk-historiska institutionen, ; (2007), Adoption of the Innovation System Concept in ; (2004), Academic Capitalism and the New Economy. Markets, State, and Higher Education; . (1997), Academic Capitalism. Politics, Policies and . Se även (2005), Autonomi och effektivitet i det svenska högskolesystemet. 32Vetenskapsrådet, Svensk forskningsfinansiering: inriktning och styrning; , , s. 20; SOU 1998:128, Forskningspolitik, s. 68; prop. 1992/93:171, Forskning i frontlinjen; prop. 1993/94:177, Utbildning och forskning; (2006:3R), Högre utbildning och forskning 19452005: en översikt. (), (Mistra), och kompetensutveckling (), inom områden med anknytning till och (), och allergiforskning () och av högre utbildning och forskning (STINT). 1989/90: 90, Om forskning, s. 39; prop. 1993/94:100, Förslag till statsbudget för /95, bilaga 9. Se även (2003), Forskning och forskarutbildning. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Det visade sig dock svårt att få genomslag för principen om full kostnadstäckning. I den så kallade konstaterades det att behovet av att täcka externfinansierad forsknings indirekta kostnader medförde en risk att beslut om forskningens omfattning och inriktning i stor utsträckning skulle komma att fattas utanför lärosätena.34 I den forskningspolitiska propositionen 2000 preciserades principen om full kostnadstäckning. Lärosätenas indirekta kostnader skulle täckas genom ett påslag på på externt finansierade projekts direkta kostnader. Ett kvarvarande problem var dock att det utifrån lärosätenas redovisning inte var möjligt att fastställa om externt finansierade projekt i realiteten uppnådde full kostnadstäckning eller om de samfinansierades av medel ur basanslaget.35 uttalade i och med den forskningspolitiska propositionen 2008 att basanslag får användas för samfinansiering. skärptes dock kraven på att statliga myndigheter som finansierar forskning i högskolan ska bidra med en proportionell andel av de indirekta kostnaderna hos lärosätet för projekt som de beviljar medel till. I propositionen konstaterades det vidare att detta bör gälla även stiftelser och andra juridiska personer som tillkommit med statliga medel som grund. Det framgick även att intentionen var att icke-statliga finansiärer borde uppmuntras att bidra med en rimlig andel av de indirekta kostnaderna.36 2.2.3Från öronmärkning till frihet i statlig styrning har lärosätena gått från reglerade anslag med specifika användningsområden till frihet att fördela anslagsmedlen mellan olika användningsområden. Detta har dels varit en följd av förändrad styrning av högskolan, dels förändrad statlig styrning mer generellt. Det innebär att lärosätena under har fått ett ökat handlingsutrymme och ett större ansvar. Från att beslutade om inriktningen på forskning i form av utrustning, lokaler och inrättande av tjänster, är det lärosätenas ansvar att besluta om hur basanslaget ska 34SOU 2000:82, Högskolans styrning, s. 144. 2000/01:3. Det bör dock noteras att detta inte omnämndes i betänkandet. tillsattes en arbetsgrupp på initiativ av () med uppgift att studera de faktiska kostnaderna för forskning och utbildning. att avsaknaden av en enhetlig och transparent redovisning för forskningsfinansiering innebar att finansiärer varken kunde bedöma rimligheten i de indirekta kostnaderna eller jämföra dem mellan lärosätena. Resultatet av arbetsgruppens utredning blev ett påslag på sammanlagt med förhoppning om att den då kommande forskningspropositionen skulle ta sig an frågan. Detta blev dock inte fallet. 2008/09:50, s. 6365. Se även exempelvis regleringsbrev för . Inga övergripande studier om omfattningen av samfinansieringen finns för svenska förhållanden. Enligt en dansk studie var en tredjedel av de direkta anslagen till danska universitet uppbundna för samfinansiering enligt Akademikernes Sekretariat (2009), Bindinger på universiteternes basismidler til forskning. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning fördelas på olika användningsområden.37 Lärosätena fick i enlighet med den forskningspolitiska propositionen 2008 full frihet att omfördela anslag mellan olika forskningsområden genom att indelningen av basanslaget i anslagsposter för olika vetenskapsområden avskaffades.38 I linje med moderniseringen av den statliga budgetstyrningen har prestationsstyrning införts när det gäller basanslaget. Till skillnad från grundutbildningen har tilldelningen av basanslag för forskning och forskarutbildning tidigare inte byggt på några prestationsmått. Men ingår i styrningen att framgångsrika lärosäten ska belönas med extra basanslag. Tilldelningen sker utifrån mått på vetenskaplig produktion och citeringar samt lärosätets förmåga att attrahera externa medel. Därtill fördelas en del av basanslaget via ansökningsförfarande till så kallade strategiska forskningsområden. På detta sätt belönas lärosäten som anses ha särskilt framstående forskning inom biovetenskap, diabetes, vårdforskning, nanoteknik, klimat- och energiforskning med extra resurser under perioden 20102012.39 Sammantaget har styrningen därmed gått från öronmärkning av anslag till att lärosätena styr fördelningen av basanslaget på olika områden inom lärosätet. har tilldelningen av basanslag till lärosätena reformerats genom prestationsstyrning och riktade satsningar. 2.3Regeringens uppföljning av basanslaget Regeringen har flera möjligheter att följa upp användningen av basanslaget. Det kan ske via återrapporteringskrav i regleringsbrev eller genom särskilda regeringsuppdrag till utredare eller till nationella myndigheter såsom , eller . Därtill ingår det i dessa myndigheters generella uppdrag att svara för statistik och uppföljning av verksamheterna inom högskolan. 37Om den successiva övergången till ökad frihet att styra användningen av basanslaget se prop. 1978/79:119, s. 19 och 22; prop. 1988/89:65, Om formerna för högskolepolitiken, s. 15; prop. 1991/92:44, Om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildning av ; prop. 1992/93:170; prop. 1992/93:37, Om ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m.; prop. 2008/09:50. Se även (2003), Fakulteternas utveckling ; (2006:3R),s. 40; (2005), Lokalkostnader vid universitet och högskolor; SOU 2000:82, Högskolans styrning, s. 138 och 147. 2008/09:134, Forskarutbildning med profilering och kvalitet, s. 50. 2008/09:50, s. 73113. fick i uppdrag att i en process med vetenskapliga bedömare bereda regeringens kommande budgetförslag i budgetpropositionen . Tilldelning via basanslaget gjordes efter ett ansökningsförfarande. Regeringen har beslutat att en utvärdering ska ske, och efter utvärderingen kan medel omfördelas mellan forskningsutförare. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Regeringen har valt att i huvudsak följa upp användningen av forsknings- medlen på en övergripande nivå. Företrädare för menar att en uppföljning av basanslaget för sig inte ansetts angelägen, eftersom regeringens styrning är riktad mot verksamheten som helhet, oavsett finansieringskälla.40 I linje med detta redovisar lärosätena kostnader och intäkter uppdelade på de två områdena grundutbildning respektive forskning och forskarutbildning. Basfinansieringen har därmed inte i sig varit i fokus för regeringens uppföljning. Den har dock berörts i samband med frågor om forskarutbildningens dimensionering och full kostnadstäckning av externt finansierad forskning. Regeringen har också följt upp vissa delar av lärosätenas användning av forskningsmedel. innehöll regleringsbreven examinationsmål för forskarutbildningen med krav på återrapportering Dessa mål togs bort regleringsbrev. Målen avsåg forskarutbildningen i dess helhet, oavsett om den finansierats av basanslag eller bidrag. I regleringsbrevet begärdes en samlad återrapportering av de forskarstuderandes studieförsörjning, inklusive en uppdelning på olika slag av finansiering och hur stor andel av basanslaget som används för doktoranders försörjning. ingår i regleringsbreven krav på att redovisa beslutad samfinansiering av externfinansierade forskningsprojekt. Vidare tillkom 2010 återrapporteringskrav som avser förbrukning av medel till strategiska forskningsområden. Basanslaget ska användas till forskning och forskarutbildning och utgör statens basfinansiering av forskningen vid universitet och högskolor. Det övergripande syftet för basfinansieringen är att skapa förutsättningar för forskningens frihet och bidra till långsiktighet och lärosätenas integritet. I forskningspolitiska propositioner har flera mer preciserade användningsområden för basanslaget pekats ut utan inbördes prioriteringar. har forskningspolitiken lagt allt större vikt vid att medel för högskolans forskning ska sökas i konkurrens. Även om betoningen på sektorsforskning och dess förväntade förmåga att lösa och analysera samhällsproblem har bytts mot en ökad betoning på grundforskning och prioriteringar på basis av inomvetenskapliga bedömningar har det inte lett till att kraven på samhällsrelevans och samhällsnytta har övergetts. I stället har nya stödformer för riktade satsningar införts. Sammantaget har det lett till 40 Intervju med företrädare för . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning en utveckling mot fler riktade satsningar och en ökad konkurrensutsättning i tilldelningen av forskningsmedel. Granskningen visar att det finns risk för målkonflikter då de intentioner som ligger bakom basanslaget och de särskilda områden för basanslaget som angetts av statsmakterna möter de övergripande målen om obunden forskning, samhällsrelevans och en ökad konkurrensutsättning. En mer omfattande extern forskningsfinansiering där lärosätena inte alltid fått full kostnadstäckning har inneburit att en del av basfinansieringen behövt användas för samfinansiering. och högskolor bedrivs forskning inom ramen för basanslaget och som bidragsfinansierad forskning, uppdragsforskning och utvecklingsarbete. En konsekvens av forskningspolitikens utveckling är att systemet för finansiering av högskolans forskning har blivit alltmer sammansatt och att större krav ställs på lärosätenas ledning. Regeringens styrning genom basfinansieringen har förändrats från öronmärkning till stor frihet för lärosätena att använda och fördela medel till olika användningsområden inom lärosätet. Därtill tilldelas nu en del av basanslaget utifrån prestationsmått, i form av resultatindikatorer och ansökningar om anslag för strategiska forskningsområden. fått ett stort handlingsutrymme liksom ett stort ansvar för att leda och styra verksamheten effektivt och mot de mål statsmakterna har satt upp. Regeringen har valt att i huvudsak följa upp användningen av forskningsmedlen på en övergripande nivå. Få återrapporteringskrav är kopplade till basanslagets användning mer specifikt. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 3Basanslagets betydelse för forskningens finansiering I detta kapitel beskrivs hur finansieringen av forskningen i den svenska högskolan har utvecklats och hur basanslaget för forskning och forskarutbildning har fördelats mellan olika grupper av lärosäten. I kapitlet studeras också lärosätenas arbete med prioriteringar, kraftsamling och intern omfördelning. lärosätena kan redovisa användningen av basanslaget uttryckt i kostnadsslag. Kapitlet bygger på statistik, budgetpropositionerna för åren 20092011, lärosätenas forskningsstrategier samt på enkät och fallstudie.