prop · GZ031d22 · 2011-09-20 00:00:00 — Med de förslag till sjukrespektive rehabiliteringspenning i särskilda fall samt boendetillägg som lämnas i denna proposition beräknas flertalet försäkrade få ungefär samma disponibla inkomst, efter att boendekostnaderna är betalda, som de hade i form av sjukersättning och bostadstillägg. Dessa förslag innebär således att regeringen även går till mötes. tid byggt på att det i längden inte går att vara sjukskriven endast från det befintliga arbetet. Vid längre sjukskrivningar har arbetsförmågan bedömts mot någon form av vidare arbetsmarknadsbegrepp. gäller, som huvudregel, att efter dag 180 ska det beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom förvärvsarbete på den reguljära arbetsmarknaden i övrigt eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Före skulle, enligt då gällande regler, i stället för mot den reguljära 3.8.2Prövning av arbetsförmågan efter arbetsmarknaden, prövningen av arbetsförmå- dag 180 i sjukperioden har angett att regeringen ska återkomma till med förslag som innebär att arbetsförmågan efter dag 180 i sjukperioden ska prövas mot arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. har i sitt tillkännagivande vidare angett att regeringen bör återkomma i sådan tid att ändringen kan träda i kraft . Ändringen skulle således innebära en återgång till den formulering av arbetsmarknadsbegreppet som gällde före . anför att nuvarande prövning mot den reguljära arbetsmarknaden eller mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade blir en prövning mot en i det närmaste fiktiv arbetsmarknad och menar att rättssäkerheten skulle stärkas med en återgång till det tidigare regelverket. Regeringen delar uppfattning att det är viktigt att stärka rättssäkerheten vid de svåra prövningar som görs inom sjukförsäkringen och att det arbetsmarknadsbegrepp som används på ett så tydligt sätt som möjligt måste spegla vilka arbeten en försäkrad bör prövas emot. Regeringen delar också uppfattning att detta är särskilt viktigt just i samband med de prövningar som görs mot hela arbetsmarknaden, när den försäkrades arbetsförmåga inte bara ska prövas mot det arbete en person faktiskt har. är det väl känt att det ofta är genuint svårt att bedöma en persons arbetsförmåga. Särskilt svårt är det när förmågan ska bedömas mot något annat arbete än det en person faktiskt har. Den svenska sjukförsäkringen har i grunden all- gans nedsättning göras mot ett normalt förekommande arbete. Prövningen mot någon form av vidare arbetsmarknadsbegrepp syftar till att hitta en bra balans mellan olika perspektiv. Sjukförsäkringen ska inte vara en ren yrkesförsäkring där det går att vara sjukskriven från det befintliga arbetet även om det står helt klart att det skulle finnas arbetsförmåga i andra arbeten. får prövningen mot andra arbeten inte bli rent hypotetisk. Risken finns alltid att det upplevs att prövningen, som också anför, görs mot någon sorts fiktiv arbetsmarknad. Det är också viktigt att olika inblandade myndigheter samverkar väl kring de olika bedömningar som görs. Detta gäller i synnerhet hur begreppet arbetsförmåga används hos respektive Arbetsförmedlingen. Det finns dock vissa skillnader mellan de arbetsförmågebegrepp som används inom sjukförsäkringen respektive arbetsmarknadspolitiken. En enskild individs möjligheter att försörja sig genom arbete avgörs inte enbart av dennes medicinska förutsättningar utan även av en rad andra faktorer som Arbetsförmedlingen måste beakta när ställning ska tas till den enskildes behov av stöd. I dessa situationer är det viktigt att Arbetsförmedlingen kan bygga vidare på de utredningar som gjorts inom sjukförsäkringen för att inte individen ska behöva genomgå flera utredningar av samma förhållanden. Detta ställer särskilda krav på de metoder och verktyg som används inom respektive myndighet. De utmaningar som arbetsförmågebedömningen utgör har varit föremål för diskussion och analyser i . Det allra senaste exemplet är det uppdrag att studera arbetsför- mågebegreppet som regeringen gav (Dir. 2008:11) till en särskild utredare . konstaterade i sitt slutbetänkande (SOU 2009:89) att särskilt när det gäller prövningen mot den reguljära arbetsmarknaden finns det ett behov av någon form av normerande instrument. Instrumentet skulle, enligt utredningen, kunna tjäna till att besvara frågorna kring vad som egentligen menas med den reguljära arbetsmarknaden och var gränsen ska gå för rätten till ersättning. Regeringen gav 2010 (S2010/5364/SF) i uppdrag att i samverkan med och i samråd med Arbetsförmedlingen ta fram ett instrument för att underlätta bedömningen av arbetsförmåga. Arbetet ska utgå från gällande lagstiftning. Om bedömer att det finns behov av förändrad lagstiftning med anledning av uppdraget ska lämna förslag till sådan reglering. lämnade en delrapport (dnr S2010/5364/SF) där myndigheten beskrev arbetet med att utveckla bedömningsverktyg. En viktig del av utvecklingsarbetet är att översätta begreppet reguljära arbetsmarknaden till en tydligare bild av vilka krav den reguljära arbetsmarknaden ställer. Dessa krav är enligt tänkta att ge en bild av vilka förmågor som kan anses vara nödvändiga för att en person ska bedömas ha en arbetsförmåga. Avsikten är att ett sådant verktyg inte bara ska leda till bättre rättssäkerhet utan också till mer delaktighet för den försäkrade och i längden en mer legitim och begriplig bedömning av arbetsförmågan. I arbetet har engagerats experter inom socialförsäkring, medicin och arbetsmarknadspolitik. Dessutom har bland annat patientorganisationer getts möjlighet till insyn och delaktighet. Regeringen ser detta utvecklingsarbete som ett viktigt komplement till förslagen i avsnitt 3.9 i denna proposition för att förbättra sjukförsäkringen. Regeringens sammantagna bedömning är att frågan om ett eventuellt byte av arbetsmarknadsbegrepp kräver ytterligare beredning. Detta eftersom det enligt regeringens mening är oklart i vilken grad en återgång till de tidigare gällande reglerna skulle säkerställa intentioner att stärka rättssäkerheten. Det bör till exempel noteras att begreppet nor- 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 malt förekommande arbete i allt väsentligt rymmer samma problem som kan finnas med dagens begrepp. Kritik av den typ som riktar med avseende på begreppet reguljär arbetsmarknad var mycket vanlig även innan juli 2008 då begreppet normalt förekommande arbete gällde i lagstiftningen. De problem som kan finnas med att prövningen görs mot en fiktiv arbetsmarknad fanns även då. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har också i sitt svar till varnat för att förändringar av begrepp övergångsvis alltid är problematiska ur ett rättssäkerhetsperspektiv. tillkännagivande ligger till sina intentioner enligt regeringens bedömning mycket nära det nämnda uppdraget till att vidareutveckla metoder och instrument för bedömning av arbetsförmåga. Av uppdraget framgår att i första hand avses situationen när det ska bedömas om en försäkrad har arbetsförmåga på den reguljära arbetsmarknaden och att målet är att åstadkomma en mer rättssäker och likformig bedömning och att öka den försäkrades delaktighet och förståelse för de beslut som fattas. Som nämnts ska även lämna förslag till lagändringar om ett sådant behov bedöms föreligga. Det arbete som pågår kring utvecklandet av metoder och instrument för bedömning av arbetsförmågan är också ett viktigt led i den fortsatta processen för en mer rättssäker arbetsförmågebedömning och bör användas i den fortsatta beredningen av tillkännagivande. Mot bakgrund av tillkännagivande avser regeringen att ge i uppdrag att, inom ramen för det pågående arbetet med att utveckla metoder och verktyg, även utreda vilken betydelse det skulle få att ändra begreppet reguljär arbetsmarknad till begreppet normalt förekommande arbete och om en regelförändring bidrar till att lösa några av de komplexa problem som arbetsförmågebedömningen kan innebära. Med det avses att bör belysa hur en sådan ändring skulle påverka de kravprofiler som är under utarbetande och hur det i sin tur skulle kunna påverka rätten till sjukpenning. bör också undersöka om en lagändring kan underlätta ambitionen att skapa ökad rättsäkerhet och legitimitet. Det kan t.ex. inte uteslutas att det finns andra begrepp än de nu aktuella som bättre skulle kunna tillgodose kra- 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 ven på rättssäkra och legitima bedömningar av arbetsförmåga. avses återrapportera resultatet av uppdraget . Regeringen avser därefter att återkomma till i frågan om hur tillkännagivande om behovet av stärkt rättssäkerhet kan tillgodoses. 3.9Förslag till regeländringar på grund av översyn av sjukförsäkringen 3.9.1Ärendet och dess beredning I en promemoria (S2011/4725/SF) som utarbetats av en arbetsgrupp bestående av tjänstemän i Social-, Arbetsmarknads- och (Ds 2011:18 Översyn av sjukförsäkringen förslag till förbättringar), presenteras ett antal förslag till lagändringar på sjukförsäkringsområdet. Förslagen till lagändringar avser i huvudsak socialförsäkringsbalken. Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr S2011/4725/SF). har vidare tagits fram vissa ytterligare förslag till lagändringar på socialförsäkringsområdet (se avsnitt 3.9.12). Förslagen innebär att en försäkrad, vars rätt till aktivitetsersättning upphör på grund av att han eller hon fyller , ska kunna beviljas de nya ersättningar som föreslås i denna proposition. De nya förslagen har således mycket nära samband med förslagen i promemorian och avser en klart definierad grupp. Det är fråga om gynnande lagstiftning av enkel karaktär. Något särskilt inhämtande av upplysningar och yttranden har därför inte ansetts behövligt. Ett av lagförslagen avser ändringar i inkomstskattelagen (1999:1229). Ändringar i inkomstskattelagen ska granskas av Lagrådet men de nu föreslagna ändringarna är av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 3.9.2Sjukpenning på fortsättningsnivån för fler än i vissa fall Regeringens förslag: Sjukpenning av den sjukpenninggrundande inkomsten ska kunna lämnas för fler än , om det utöver gällande kriterier på grund av den försäkrades sjukdom skulle framstå som oskäligt att inte lämna sjukpenning. Bestämmelserna ska träda i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av i stort sett samtliga remissinstanser. Kammarrätten i anser att förslaget ger möjlighet till en mer nyanserad och ändamålsenlig bedömning i det enskilda fallet. Kammarrätten vill dock framhålla att det kommer att ta tid innan en enhetlig praxis växt fram. är positiv till förslaget. påpekar dock att det inte är möjligt att ta hänsyn till sociala eller ekonomiska omständigheter. Det är därför stor risk att media, allmänheten, läkare, arbetsgivare, och handläggare på har olika uppfattning om vad som gäller utifrån reglerna om oskäligt. ställer sig bakom förslaget. framför att det är viktigt att myndigheterna utnyttjar de möjligheter att individualisera sina bedömningar som regelsystemen ger möjlighet till. SKL välkomnar förslaget. SKL vill dock särskilt påtala vikten av att ansträngningar görs för att tydliggöra vad som avses med oskäligt. ser en risk för att oskälighetsbedömningen kan grundas på subjektiva uppfattningar och menar att det bör övervägas om inte en oskälighetsbedömning bör utföras av särskilda handläggare i nära samarbete eller tillsammans med Arbetsförmedlingens handläggare. påpekar att begreppet oskälig finns med som kriterium för beslut i rehabiliteringskedjans dag 180 respektive 364. uppfattar dock inte att den nu föreslagna oskälighetsregeln bara ska gälla vid allvarliga sjukdomar. tillstyrker förslaget och framför att det är viktigt att inte snäva in sig för mycket i föreskrifter och vägledningar kring begreppet oskäligt för att undvika en alltför rigid tillämpning. arbetsgruppens förslag naturligtvis är positivt. Handikappförbunden är dock i grunden kritiska till såväl de administrativa gränserna som de diagnosbaserade undantagsreglerna. LO menar att det är bra att regeringen på olika sätt försöker se till att färre enskilda hamnar i orimliga och omänskliga situationer. LO menar dock att det inte är långsiktigt hållbart att lappa och laga på ett regelverk med jättelika revor. Gemensam Välfärd framför att förslaget innebär att principen med fasta tidsgränser slås fast och att fler undantag leder till ökad rättsosäkerhet och ökat godtycke. Skälen för regeringens förslag: Sjukpenning på normalnivån (av den sjukpenninggrundande inkomsten, förkortad SGI), kan betalas ut inom en ramtid av . Därefter kan sjukpenning på fortsättningsnivån (av SGI) utbetalas för . Syftet med den bortre gränsen i sjukförsäkringen har varit att tydliggöra behovet av och rätten till adekvata åtgärder för att ta tillvara den enskildes förmåga till återgång i arbete. Den bortre gränsen samt övriga tidsgränser har bidragit till att göra sjukskrivningsprocessen mer aktiv, vilket lett till betydligt kortare sjukfall. Den enskildes arbetsförmåga har således i många fall kunnat tas tillvara efter en relativt kort sjukskrivningstid. Likväl finns det ett antal sjukfall som blir mycket långa. beror de långa sjukskrivningstiderna på medicinsk behandling som syftar till att bota människor med allvarliga sjukdomar. I dessa fall gäller inte den bortre gränsen. Särskilda regler gäller också då den försäkrades arbetsoförmåga orsakats av en arbetsskada. De försäkrade som fått ersättning erbjuds att delta i det arbetsmarknadspolitiska programmet arbetslivsintroduktion. Syftet med programmet är att erbjuda deltagarna individuellt anpassade arbetsmarknadspolitiska insatser för att fastställa behovet av stöd inför en övergång till arbeten. Det är viktigt att få in nya bedömare som, utifrån ett arbetsmarknadsperspektiv, kan undersöka den enskildes förutsättningar för arbete. Inom ramen för arbetslivsintroduktionen ska individens förutsättningar för fortsatta arbetsmarknadspolitiska åtgärder klargöras. Arbetsförmedlingens bedömning ska dokumenteras på ett för berörda myndigheter ändamålsenligt sätt. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 Utgångspunkten är att de allra flesta ska erbjudas att delta i arbetslivsintroduktionen. Detta är ett värde i sig. Det är ofta inte möjligt att förutse vilka individer som kan hitta en väg tillbaka till arbetslivet. Många människor med betydande funktionsnedsättning kan komma tillbaka i arbete om de själva tror på denna möjlighet och får rätt stöd. Genom arbetslivsintroduktionen har många människor fått en ny chans att komma tillbaka till arbetslivet. av deltagarna har redan under arbetslivsintroduktionen kunnat återgå i arbete antingen på den reguljära arbetsmarknaden eller genom ett subventionerat arbete. Många fortsätter i andra arbetsmarknadspolitiska program efter avslutad arbetslivsintroduktion. Knappt hälften återvänder till sjukförsäkringen efter arbetslivsintroduktionen. De flesta som återvänder får sjukpenning eller stadigvarande sjukersättning. Det ska inte ses som ett misslyckande när människor på nytt får sjukpenning efter arbetslivsintroduktionen. Deras förutsättningar för rehabilitering till arbete har prövats. Ett kriterium för att en stadigvarande sjukersättning ska kunna beviljas är att rehabiliteringsåtgärder inte kan förbättra arbetsförmågan. Därför är det viktigt att individens förutsättningar för rehabilitering kartläggs. Alla som når den bortre gränsen i sjukförsäkringen kan dock inte delta i arbetslivsintroduktionen. Därför finns bestämmelser om när sjukpenning på fortsättningsnivån kan betalas ut för fler än . Detta kan ske om den försäkrade vårdas på sjukhus eller i annat fall får omfattande vård, eller om den försäkrade på grund av sjukdom har sådan avgörande förlust av verklighetsuppfattningen och förmågan att orientera sig att han eller hon inte kan tillgodogöra sig information. Likaså kan sjukpenning lämnas för ytterligare dagar om en återgång i arbete eller ett deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program skulle medföra risk för allvarlig försämring av den försäkrades sjukdom. De nuvarande undantagen är mycket specifika till sin karaktär och har inte fångat in samtliga fall där det kan framstå som orimligt att hänvisa människor till arbetslivsintroduktionen. Detta har i ett fåtal fall lett till att alltför sjuka individer har hänvisats till arbetslivsintroduktionen. Förutom det individuella lidande som detta kan innebära, riskerar dessa fall även att skada tilltron till reformen, och i förlängningen socialförsäkringssystemet i stort. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 För att göra det möjligt för att göra en mer individuell bedömning och inte endast vara bunden av att specifika kriterier är uppfyllda föreslår regeringen att sjukpenning på fortsättningsnivån, utöver gällande kriterier, ska kunna betalas ut för ytterligare dagar om det på grund av den försäkrades sjukdom skulle framstå som oskäligt att inte göra så. Denna bestämmelse bör kunna tillämpas då den försäkrades sjukdom medför sådana hinder att hans eller hennes situation kan jämställas med något av de tillstånd som ger rätt till ytterligare dagar med sjukpenning. Det kan alltså handla om att den försäkrades sjukdom gör att det är mycket svårt att faktiskt ta sig till introduktionen eller att delta i programmet. Arbetsgruppen har vidare i promemorian ansett att det även kan handla om att sjukdomen gör att den försäkrade uppenbart saknar förutsättningar att tillgodogöra sig den typ av stöd och insatser som kan bli aktuella. Regeringen anser att det är viktigt att så många människor som möjligt deltar i arbetslivsintroduktionen. Regeringen gör dock en något vidare bedömning än arbetsgruppen av i vilka situationer det kan bli aktuellt att tillämpa det föreslagna kriteriet. Enligt regeringens mening bör sjukpenning med stöd av det nya kriteriet även kunna lämnas om det med hänsyn till den försäkrades sjukdom redan på förhand kan bedömas som osannolikt att den försäkrade har rimliga förutsättningar att tillgodogöra sig det stöd och de insatser som kan bli aktuella. Valet av begreppet osannolikt, i stället för uppenbart, innebär att det underlag som ligger till grund för bedömningen med styrka måste tala för att den enskilde saknar rimliga förutsättningar att tillgodogöra sig insatsen. Försäkrade som är arbetsoförmögna till följd av en allvarlig sjukdom har rätt till sjukpenning på normalnivån utan begränsning av antalet dagar. Den nya regeln blir således endast aktuell att tillämpa vid arbetsoförmåga till följd av andra sjukdomar som utgör hinder för att delta i arbetslivsintroduktionen. Ett antal remissinstanser har uttryckt viss oro för att det nya kriteriet ska bli svårt att tillämpa likformigt. Det ligger i sakens natur att individuella bedömningar inte kan regleras i detalj och regeringen delar uppfattning att sådana regleringar kan göra även denna regel alltför oflexibel. Det är dock viktigt att Försäk- ringskassan beaktar organisatoriska möjligheter till ett enhetligt beslutsfattande. Syftet med det nya undantaget är inte att luckra upp den bortre gräns som de utgör för sjukpenningen. Regeringen menar att den bortre gränsen är en viktig del av sjukförsäkringsreformen. Även i fortsättningen ska så många människor som möjligt ges chansen att via arbetslivsintroduktionen komma tillbaka till arbetslivet. Det bör också noteras att den bortre gränsen i sjukförsäkringen inte bortfaller utan endast att den inträder senare, om inte något kriterium för att lämna sjukpenning för fler dagar längre är uppfyllt. Det är därför viktigt att håller kontakt med den försäkrade och sjukvården och erbjuder deltagande i arbetslivsintroduktionen när detta är möjligt. 3.9.3Införande av sjukpenning i särskilda fall Regeringens förslag: En försäkrad, som helt eller delvis har fått tidsbegränsad sjukersättning som sådan ersättning kan betalas ut enligt 4 kap. 31 § lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken och som på grund av bestämmelserna om sjukpenninggrundande inkomst i socialförsäkringsbalken inte skulle ha rätt till hel sjukpenning som på fortsättningsnivån medför en sjukpenning om per kalenderdag, ska kunna få sjukpenning i särskilda fall. Denna sjukpenning ska uppgå till högst per dag vid hel förmån och ska kunna lämnas . Om den försäkrade får partiell sjukersättning, ska det högsta beloppet på sjukpenning i särskilda fall vara en fjärdedel, hälften respektive tre fjärdedelar av per dag, beroende på sjukersättningens omfattning. Sjukpenning i särskilda fall ska minskas om den försäkrade får livränta enligt 41 eller 43 kap. socialförsäkringsbalken. Sjukpenning i särskilda fall ska dock inte minskas med livränta, om den försäkrade får sjukersättning . Sjukpenning i särskilda fall ska kunna lämnas som längst till och med månaden före den när den försäkrade fyller . Bestämmelserna ska träda i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Regeringen föreslår även regler för beräkning av sjukpenning i särskilda fall då den försäkrade får vissa livräntor. Remissinstanserna: , i , Handisam, m.fl. tillstyrker förslaget. Kammarrätten i anser att förslaget synes fylla sin funktion, men pekar på risken för att benämningarna av de nya förmånerna leder till begreppsförvirring och försämrar systematiken i regelverket. SKL tillstyrker förslaget och framhåller att sjukpenning i särskilda fall inte ska finansieras genom arbetsgivaravgifter. , Arbetsgivaralliansen och KFO motsätter sig inte förslaget, men anser att det är ett avsteg från försäkringsmässigheten. Förvaltningsrätten i anser att förslaget gör ett redan komplext system än mer svårgenomträngligt. avstyrker förslaget då myndigheten anser att det såväl ur ett kundperspektiv som ur ett administrativt perspektiv är för komplicerat. Ett nytt it-system behöver byggas upp och kostnaderna för att administrera systemet blir stora i förhållande till vad det kostade att administrera tidsbegränsad sjukersättning. anser även att det vid beräkning av sjukpenning i särskilda fall bör bortses från nedsättning av arbetsförmågan för vilken den försäkrade får livränta. PTK avstyrker förslaget och anser det vara för krångligt utan att tillföra något. DHR, LO och , anser att ersättningsnivån är för låg. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår införandet av en ny form av sjukpenning, sjukpenning i särskilda fall. Förmånen föreslås kunna lämnas till en försäkrad som helt eller delvis har fått tidsbegränsad sjukersättning som sådan ersättning kan betalas ut enligt övergångsbestämmelser. Sjukpenning i särskilda fall föreslås kunna lämnas dels till en försäkrad som saknar sjukpenninggrundande inkomst (SGI), dels till en försäkrad som har en låg sådan. avses därför först ta ställning till om den försäkrade har någon SGI och om så är fallet bedöma arbetsförmågans nedsättning enligt bestämmelserna i rehabiliteringskedjan och beräkna ersättningen utifrån den försäkrades SGI. Därefter avses en bedömning göras av om den försäkrade är berättigad till sjukpenning i 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 Om den SGI-baserade ersättningen skulle vara lägre föreslås mellanskillnaden kunna betalas ut som sjukpenning i särskilda fall. I många avseenden föreslås samma regler gälla för sjukpenning i särskilda fall som för den SGI- baserade sjukpenningen. I ett nytt kapitel i socialförsäkringsbalken, 28 a kap., föreslås de särskilda regler som ska gälla för sjukpenning i särskilda fall. I vissa fall hänvisas i socialförsäkringsbalken till förmånen sjukpenning i andra kapitel än de som rör sjukpenning. Eftersom sjukpenning i särskilda fall, som ovan nämns, är en form av sjukpenning, kommer denna förmån att omfattas av vissa lagrum där förmånen sjukpenning anges.