prop · GZ031 · 2011-09-20 00:00:00 — I stället görs en samlad bedömning av de två indi- katorerna (sjuårsindikatorn och det strukturella sparandet) med hänsyn tagen till det aktuella konjunkturläget och risken för att utvecklingen blir en annan än vad som förutsetts.98 4.1.3Principer för avstämning av finans- politiken mot utgiftstaket Utgiftstaket är den tidiga, övergripande restrik- tionen som i termer av totala utgifter begränsar budgetprocessen från det att taket fastställs innan budgetåret till budgetårets utgång. Det är obligatoriskt för regeringen att föreslå utgifts- tak för det kommande tredje året, förutsatt att det inte redan har fattats ett beslut . Nivån på utgiftstaket regleras emellertid inte. Utgiftstakets nivå är ett uttryck för reger- ingens syn på hur det offentliga åtagandet mätt i utgiftstermer ska utvecklas. är den grundläggande idén bakom utgiftstaket att i hög grad frigöra diskussionen om det totala utrym- met för statliga utgifter från diskussionen om vilka enskilda utgiftsförändringar som är nöd- vändiga eller angelägna. En meningsfull utgifts- begränsning måste på ett eller annat sätt utgå från en övergripande tanke om hur den offent- liga sektorn ska förhålla sig till den totala produktionen i landet. Nivån på utgiftstaket är avgörande för det totala skatteuttaget och nivån på ett nytt tak bör därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara utan att de samhällsekonomiska kost- naderna blir för höga. Utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut. Olika politiska majoriteter kommer att ha olika beve- kelsegrunder till nivån på de offentliga utgif- terna. Det går därför inte att reducera ett beslut om nivå på utgiftstaket till en i förväg bestämd Viktigt med samlad bedömning Det finns således en betydande osäkerhet kring de indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet. Eftersom målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel måste analysen med nödvändighet ändå ta 98 och menar att användningen av flera indikatorer gör uppföljningen av överskottsmålet och bedömningen av reformutrymmet otydlig. Regeringen menar dock att det inte finns en enskild indikator som på ett perfekt sätt mäter måluppfyllelsen, och att det dessutom är viktigt att väga in flera olika faktorer vid uppföljningen och göra en samlad bedömning. En mer mekanisk uppföljning riskerar enligt regeringens mening att leda politiken fel (se vidare avsnitt 12). Det är emellertid viktigt att regeringen, i samband med att utgiftstakets nivå för ett nytt år föreslås, beskriver hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter och tydligt motiverar vilka avväganden som lett fram till den föreslagna nivån. Lämpliga bestämningsfaktorer vid fastställandet av utgiftstakets nivå för ett nytt år är utgiftstakets relation till överskottsmålet, utvecklingen av de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP, budgeteringsmarginalens storlek och utvecklingen av utgiftstaket i fasta priser. Utgiftstakets relation till överskottsmålet Utgiftstaket är ett viktigt verktyg för att uppnå överskottsmålet. Med utgångspunkt i progno- serna för den offentliga sektorns inkomster och de utgifter som inte ingår under utgiftstaket (i första hand utgifter i kommuner och landsting), går det att beräkna en nivå på utgiftstaket som är konsistent med ett offentligt sparande i linje med överskottsmålet. Beräknat på detta sätt visar utgiftstaket hur höga de beräknade takbegrän- sade utgifterna kan bli utan att det finansiella sparandet sjunker under den målsatta nivån. Om beräkningen i stället resulterar i ett utgiftstak som är lägre än de beräknade takbegränsade utgifterna visar denna skillnad hur mycket lägre de takbegränsade utgifterna måste bli för att sparandet ska uppnå målsatt nivå. I praktiken är det emellertid knappast meningsfullt att mekaniskt härleda en exakt nivå på utgiftstaket. För det första visar erfarenheten att prognoserna för de offentliga finanserna att kommer att genomgå revideringar efter tid- punkten för utgiftstakets fastställande. När det sker kan det medföra en förändring av den utgiftsbegränsning som ett redan fastställt utgiftstaket utgör i förhållande till överskotts- målet. En orsak till att sambandet mellan de tak- begränsade utgifterna och det finansiella sparan- det inte är mekaniskt är det faktum att föränd- rade priser och löner tenderar att påverka de tak- begränsade utgifterna mer än det finansiella sparandet. För det andra skulle det vara nödvändigt att ta hänsyn till framtida skatteförändringar vid fast- ställandet av utgiftstaket. En grundläggande tanke bakom utgiftstaket är att skattehöjningar inte motiverar en höjning av redan fastslagna tak. I annat fall skulle utgiftstaket inte ha någon begränsande effekt på det offentliga åtagandet och skatteuttagets storlek. För att förändringar i skattesystemet ska få fullt genomslag på utgifts- takets nivå måste de i detalj vara kända när utgiftstaket fastställs. Normalt sett bör utgiftstakets nivå bestäm- mas så att överskottsmålet nås även om de tak- begränsade utgifterna slutligen skulle bli lika höga som utgiftstaket. Sambandet mellan utgiftstak och finansiellt sparande i offentlig sektor bör emellertid betraktas som en bestäm- ningsfaktor bland andra än som ett sätt att mekaniskt beräkna en nivå på utgiftstaket. Utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP Utgiftstaket omfattar större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet. Tillsammans med utgifterna i kommunerna och landstingen utgör de nästan samtliga utgifter i den offentliga sektorn. Det är denna utgiftsnivå, tillsammans med överskottsmålet, som i slutändan är avgörande för hur stora de samlade skatteintäk- terna behöver vara. De flesta skatter ger upphov till välfärdsförluster som måste vägas mot nyttan av de utgifter som skatterna finansierar. Utgiftstaket bör därför över tiden sättas i sam- klang med regeringens ambitioner för skatte- politiken. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens minsta storlek Grunden i budgetarbetet är en bedömning av den förväntade utvecklingen av de statliga utgif- terna vid en oförändrad politik. Även om nivån på utgiftstaket i första hand bestäms i samklang med beräknade inkomster och överskottsmål, bör det finnas en kontinuitet i utgiftsutveck- lingen för att minska risken för ryckighet och svåra planeringsförhållanden i den offentliga verksamheten. Bra prognoser över den kom- mande utgiftsutvecklingen ger dessutom en indikation på om de faktiska utgifterna riskerar att öka mer än vad som kan anses över- ensstämma med de finanspolitiska målen. En grundlig genomgång av den förväntade utgifts- utvecklingen och aviserade reformer på utgifts- sidan är således nödvändig, för att få en upp- fattning om vilka utgifter som ryms inom den tänkta ramen. Om det finns risk för att utgiftstaket kommer att överskridas, är regeringen enligt budgetlagen skyldig att vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder för att undvika detta. Av denna anled- ning bör det finnas en budgeteringsmarginal under utgiftstaket. Marginalen ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av bl.a. konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat. Budgeterings- marginalen ger på så sätt utrymme för de auto- matiska stabilisatorerna att verka på budgetens utgiftssida. Riktlinjen för budgeteringsmargina- lens storlek är regeringens bedömning av hur stor budgeteringsmarginalen minst behöver vara för att enbart hantera osäkerheter till följd av konjunkturutvecklingen. Enligt riktlinjen bör budgeteringsmarginalen uppgå till minst 1 pro- cent av de takbegränsade utgifterna innevarande år (2011), år t+1 (2012) och år t+2 (2013). Den nödvändiga bufferten för t+3 (2014) och för t+4 (2015) bedöms till av de takbegränsade utgifterna.99 Utöver utgiftsförändringar till följd av för- ändrade makroekonomiska förutsättningar bör budgeteringsmarginalen även kunna tas i anspråk för utgiftsreformer och andra utgifter som inte är en följd av den makroekonomiska utveck- lingen, om dessa utgiftsförändringar är förenliga med överskottsmålet och med behovet av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Utvecklingen av utgiftstaket i fasta priser De statliga utgifterna redovisas i normala fall i nominella termer. Det betyder att en förändring av utgiftsnivån mellan består av dels en volymkomponent (förändringen i fasta priser), dels en priskomponent. Volymkomponenten visar om staten växer eller krymper t.ex. i termer av årsarbetskrafter, kontorsyta eller antal års- personer som erhåller transfereringar. Denna bestämningsfaktor visar således hur det samlade utrymmet för den statliga verksamheten utvecklas över tiden. Det är ett komplement till att relatera utgiftstaket till BNP, som visar hur utgiftstaket utvecklas i förhållande till ekonomin i stort. 4.2.1Bakåtblickande analys av måluppfyllelsen Under 20012010 motsvarade det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt av BNP (se tabell 4.1). Sparandet låg med andra ord något under målsatt nivå. var det genomsnittliga BNP-gapet dock -1,av potentiell BNP. Justeras det tioåriga genomsnittet med den av regeringen använda elasticiteten för det offentliga sparandet med avseende på BNP-gapet (0,55) och det genomsnittliga BNP-gapet , hamnar det bakåtblickande tioårssnittet på av BNP. En samlad bedömning av dessa två värden indikerar att det finansiella sparandet igenom- snitt har varit något högre än överskottsmålet . Härav följer att den bakåtblickande analysen inte pekar på några systematiska fel i bedömningen av finans- politikens inriktning som kan påverka målupp- fyllelsen framöver. 4.2.2Framåtblickande analys av måluppfyllelsen I tabell 4.1 redovisas de indikatorer som används för att stämma av reformutrymmet eller bespa- ringsbehovet mot överskottsmålet. Vid beräk- ningen av indikatorerna har de reformer som föreslås och aviseras i denna proposition beaktats. Dessa reformer beräknas försämra det finansiella sparandet med ca 2012. 99 Bilaga 4 till ekonomiska vårproposition (prop. 2010/11:100) Tabell 4.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet Procent av BNP respektive potentiell BNP -0,2 -3,9 -2,2 -3,6 -2,9 -1,6 -0,9 -2,3 -3,0 -3,1 -1,0 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet multiplicerat med elasticiteten 0,55. Den konjunktur- justerade sjuårsindikatorn är inte identiskt lika med ett sjuårssnitt för det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster. Källor: och egna beräkningar. Sjuårsindikatorn är av BNP 2011 (se tabell 4.1). Den ökar sedan till av BNP 2012. beräknas indikatorn på sparandet under 20092015, dvs. endast på två utfallsår. Om resursutnyttjandet under respek- tive sjuårsperiod beaktas pekar indikatorn på ett sparande som ligger mer än en procentenhet över målet. Under dessa perioder är nämligen det sjuåriga glidande medelvärdet för BNP-gapet kraftigt negativt. Vid bedömningen av det kon- junkturjusterade indikatorvärdet måste dock hänsyn tas till att de stora negativa BNP-gapen under innevarande lågkonjunktur med stor sannolikhet inte kommer att motsvaras av lika stora positiva gap efter prognos- perioden. Av detta skäl bör inte värdet på den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn beaktas fullt ut. En sammantagen bedömning av den ojusterade och konjunkturjusterade sjuårsindi- katorn, där lika stor vikt tillmäts båda värdena, pekar på ett sparande som ligger över överskottsmålet. Det strukturella sparandet är av BNP 2011 för att sedan stärkas 20122015 (se tabell 4.1). Även denna indikator visar således på ett sparande som ligger väl av BNP 2011, och som fortsätter att öka åren där- efter. Det strukturella sparandet uppgår till av BNP 2012 och till av BNP 2013 och 2014. för- väntas det strukturella sparandet motsvara av BNP. Ett skäl till att det strukturella sparandet gradvis stärks efter 2012 är att inga nya finanspolitiska beslut förutsätts i beräkningen av det strukturella sparandet . Osäkerheten är betydande i en bedömning som sträcker sig över en så lång tids- horisont. Bedömning av reformutrymmet utifrån indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet med hänsyn tagen till osäkerheten i bedömningen och riskbilden De två framåtblickande indikatorerna som regeringen använder för att följa upp över- skottsmålet visar att det finansiella sparandet, med hänsyn tagen till konjunkturläget, varaktigt ligger högre än vad överskottsmålet kräver. Det finns dock ett antal osäkerheter i de indikatorer som används ovan. Exempelvis har Finanspoli- visat att prognososäkerheten i finan- siellt sparande för 2000-2010 är så stor som +/- redan för innevarande år.100 Bedömningen av det strukturella sparandet är också osäker. Beräkningar visar att det inte är ovanligt att det strukturella sparandet för ett utfallsår i efterhand justeras med mer än en procentenhet (se fördjupningsrutan Bedöm- ningen av strukturellt sparande är osäker). Den genomsnittliga skillnaden mellan den lägsta respektive högsta bedömningen av strukturellt sparande för ett enskilt utfallsår uppgick till av BNP. Om det strukturella sparandet i efterhand skulle komma att revideras ned i den storleksordningen skulle det inte finnas något reformutrymme alls . 100 Se avsnitt 1.1.3 i Finanspolitiska rådets rapport . Bedömningen av det strukturella sparandet är osäker Överskottsmålet är definierat som att det finan- siella sparandet ska uppgå till igenom- snitt över en konjunkturcykel. Som konstateras i avsnitt 4.1.2 gör denna formulering av målet att det inte bara går att titta på hur det faktiska finansiella sparandet utvecklas över tiden, utan också att konjunkturläget måste vägas in vid uppföljningen. Då det inte finns en enskild indi- kator som på ett perfekt sätt mäter målupp- fyllelsen med hänsyn tagen till konjunkturläget, använder regeringen två olika indikatorer för detta ändamål vid den framåtblickande uppfölj- ningen av överskottsmålet: sjuårsindikatorn och strukturellt sparande. Dessa indikatorer har olika för- och nackdelar, vilket utförligt redogörs för i avsnitt 4.1.2. En nackdel som anförs avseende det strukturella sparandet är att det ofta revi- deras kraftigt i efterhand. Nedan görs en syste- matisk genomgång av i vilken utsträckning bedömningen av det strukturella sparandet 20002012 har ändrats över tiden. Bedömningen av det strukturella sparandet kan göras på många olika sätt. Regeringen använder en s.k. aggregerad ansats för att beräkna det strukturella sparandet. Enligt denna justeras det faktiska finansiella sparandet, korrigerat för engångseffekter och extraordinära kapitalinkomstskatter, för variationer i resurs- utnyttjandet mätt med BNP-gapet, multiplicerat med den s.k. budgetelasticiteten, 0,55. Denna metod är vanlig och används även av EU kom- missionen, och . I diagram 4.1 visas samtliga bedömningar av det strukturella sparandet för 20002010 som publicerats i budgetpropositioner och ekono- miska vårpropositioner från budgetproposi- tionen till budgetpropositionen som gjorts för år där utfallet för det faktiska finansiella sparandet var känt (de svarta punkterna). Den heldragna linjen visar medel- värdet för dessa bedömningar, medan de streck- ade kurvorna visar ett 95 procentigt konfidens- intervall. Detta konfidensintervall är beräknat utifrån den genomsnittliga standardavvikelsen för samtliga observerade bedömningar, som är av BNP. Att utfallet för det finansiella sparandet var känt när bedömningen gjordes innebär att den osäkerhet som finns i prognosen för det finan- siella sparandet inte påverkar bedömningarna i Variationen beror således i första hand på skilda bedömningar av resursutnytt- jandet, och i mindre utsträckning på skillnader i bedömningen av hur resursutnyttjandet påverkat de offentliga finanserna och på att utfallet för det finansiella sparandet och BNP reviderats i efter- hand i Nationalräkenskaperna. Trots detta är avståndet mellan de streckade kurvorna av BNP. Diagram 4.1 Bedömningar av det strukturella sparandet när det finansiella sparandet är känt Källa: Egna beräkningar. När regeringen använder bedömningen av det strukturella sparandet i ett framåtblickande perspektiv för att avgöra hur den föreslagna finanspolitiken förhåller sig till överskottsmålet tillkommer ytterligare osäkerhet eftersom det faktiska finansiella sparandet, som utgör grun- den för beräkningen av det strukturella sparan- det, måste prognostiseras. visar i sin senaste rapport att prognososäker- heten i det faktiska finansiella sparandet är bety- dande, även om man rensar för effekten av ny politik. När prognoshorisonten utsträcks längre än försvåras analysen av att regeringens progno- ser endast baseras på redan beslutad eller aviserad finanspolitik. Det innebär att prognoser som sträcker sig längre än det närmast tillkommande budgetåret ofta ändras på grund av att finans- politiken läggs om. Diagram 4.2 visar de bedömningar av det strukturella sparandet 20022012 som baserats på en prognos för det finansiella sparandet där finanspolitiken var känd. Av diagrammet fram- går att spridningen mellan de olika bedömning- arna inte avviker påtagligt från bedömningarna som gjorts med ett känt finansiellt sparande. Avståndet mellan de streckade kurvorna som anger ett 95 procentigt konfidensintervall är nu Ett skäl till att spridningen inte ökar då bedömningen baseras på en prognos för det finansiella sparandet är att antalet observationer är begränsat. görs endast tre bedömningar av det strukturella sparandet som bygger på en prognos där finans- politiken är känd. En sådan bedömning görs första gången i budgetpropositionen för det aktuella året, och sedan ytterligare två gånger i den därpå följande ekonomiska vårpropositionen och den därpå följande budgetpropositionen. Eftersom dessa bedömningar görs under loppet av är det rimligt att förvänta sig en relativt hög grad av samstämmighet i de olika bedöm- ningarna. Diagram 4.2 Bedömningar av det strukturella sparandet när det finansiella sparandet prognostiserats men finans- politiken är känd Sammanfattningsvis visar denna analys att beräkningen av det strukturella sparandet är för- knippad med betydande osäkerhet. En slutsats av detta är att det är viktigt att väga in denna osäkerhet när denna indikator används för att följa upp överskottsmålet. Denna osäkerhet ska däremot inte tas som intäkt för att det struk- turella sparandet inte ska användas som en indikator vid sidan av sjuårsindikatorn för att följa upp överskottsmålet. Även sjuårsindikatorn är förknippad med betydande osäkerhet efter- som den på ett mer trubbigt sätt än det struktu- rella sparandet beaktar konjunkturläget. Att bara stämma av överskottsmålet mot det faktiska finansiella sparandet är heller inget rimligt alter- nativ eftersom konjunkturens inverkan då inte alls beaktas. Variabiliteten i det finansiella sparandet till följd av konjunkturens inverkan är minst lika stor som osäkerheten i det struktu- rella sparandet. Även om synen på det struktu- rella sparandet ofta ändras i efter- hand finns det, med andra ord, ingen annan indikator som på ett mer konsistent sätt justerar det faktiska finansiella sparandet för konjunk- turläget, vilket är viktigt vid uppföljningen av överskottsmålet. Eftersom det strukturella sparandet dessutom är den enda av indikatorerna som kan beräknas för det sista prognosåret är det även ett viktigt underlag för regeringens bedömning av utgiftstakets nivå detta år. Därut- över används förändringen av det strukturella sparandet som en grov indikator på hur expansiv eller kontraktiv finanspolitiken är enskilda år i avsaknad av rimliga alternativ. Osäkerheten kring den framtida ekonomiska utvecklingen gör att det är extra angeläget att tills vidare upprätthålla goda säker- hetsmarginaler i de offentliga finanserna. Histo- riska erfarenheter visar att de direkta kostnaderna för att rädda det finansiella systemet för ett land i kris kan vara mycket stora, av BNP (se fördjupningsrutan Vad kostar en kris?). Under 1990-talskrisen uppgick de direkta kostnaderna i till mellan av BNP. De totala kostna- derna till följd av en allvarlig kris är dock betyd- ligt större än så. För ett land som genomgått en allvarlig kris har i genomsnitt den reala stats- skulden ökat med efter krisen. Dessa siffror visar visserligen att det inte är möjligt att undvika stora underskott i det finansiella sparandet i händelse av en kris i det finansiella systemet enbart genom att upprätt- hålla säkerhetsmarginaler i de offentliga finan- serna.101 Däremot kan sådana marginaler bidra till att stärka förtroendet för att den förda politiken inte spär på problemet. Ett ytterligare argument för att i detta läge upprätthålla goda säkerhetsmarginaler är att det finansiella sparandet i är betydligt lägre än vad det var vid ingången till finanskrisen som inleddes (se avsnitt 1.5.1). Regeringen anser mot denna bakgrund att det är mer ansvarsfullt att i efterhand korrigera ett för högt sparande genom att genomföra angelägna struktur- och välfärdsreformer, än att tvingas till nedskärningar om de negativa riskerna skulle realiseras. Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till konjunkturläget som tillräckliga säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna måste upprätthållas bör finanspolitiken inte vara för åtstramande efter- som resursutnyttjandet i utgångsläget är svagt och antas försvagas ytterligare 2012. Prognosen för BNP och sysselsättning talar å ena sidan för att det skulle kunna vara motiverat att låta finanspolitiken vara något mer expansiv. Å andra sidan talar den negativa riskbilden för att det nu är extra angeläget att upprätthålla goda säker- hetsmarginaler i de offentliga finanserna. Det är en svår avvägning vilken vikt som i nuvarande läge ska läggas vid att upprätthålla säkerhets- marginaler i de offentliga finanserna och vilken vikt som ska läggas vid att inte ha en för åtstram- ande finanspolitik när resursutnyttjandet på arbetsmarknaden är svagt. Med hän- syn till den mycket osäkra situationen i om- världen bedömer regeringen att det för när- varande är överordnat att upprätthålla säkerhets- marginaler i de offentliga finanserna. Fördelarna med att göra finanspolitiken mer expansiv 2012 väger inte alls lika tungt som riskerna för att finansmarknaderna kan tappa förtroendet för de offentliga finansernas hållbarhet och de kon- sekvenser för svensk arbetsmarknad detta skulle kunna medföra (se fördjupningsrutan Vad bestämmer offentlig skuldutveckling). stärks efterfrågan till följd av att budgetens automatiska stabilisatorer tillåts verka fullt ut. Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till finanspolitikens långsiktiga hållbarhet När reformutrymmet läggs fast är det viktigt att ta hänsyn till om finanspolitiken är hållbar i ett längre tidsperspektiv. Bedömningar av finans- politikens långsiktiga hållbarhet görs fortlöpande i och publiceras normalt i den ekonomiska vårpropositionen. Långsiktiga fram- skrivningar av de offentliga finanserna är dock förknippade med betydande osäkerhet. Det är därför viktigt att bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet utgår från flera möjliga utvecklingsförlopp och att en samlad bedömning görs utifrån dessa. Bedömningen ekonomiska vårproposition var att finans- politiken var långsiktigt hållbar. Eftersom bedömningen av BNP:s långsiktiga tillväxttakt och nivå endast ändrats marginellt jämfört med vårpropositionen och de reformer som föreslås och aviseras i denna proposition är relativt begränsade, är den samlade bedömningen allt- jämt att finanspolitiken är hållbar på lång sikt. En ny bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet kommer att göras ekonom- iska vårproposition. 101 Regeringen förfogar också över en stabilitetsfond för finansiering av eventuella stödinsatser (se avsnitt 1.5.2). Samlad bedömning av reformutrymmet I budgetpropositionen aviserade regeringen en rad reformambitioner.