prop · GY03129 · 2011-04-14 00:00:00 — bekämpande verksamhet, t.ex. allmänna bestämmelser om personupp- giftsansvar, krav på behandlingen, säkerhet och överklagande, bör alltså vara tillämpliga även på behandlingen av personuppgifter enligt Prüm- rådsbeslutet, såvida det inte finns avvikande bestämmelser i lagen om internationellt polisiärt samarbete eller tillhörande förordning. För att åstadkomma detta bör det i den författning som reglerar respek- tive myndighets personuppgiftsbehandling klargöras att det finns bestäm- melser i annan lag som gäller i stället för bl.a. gallringsbestämmelserna i I lagen om internationellt polisiärt samarbete bör det på motsvarande sätt anges att de regler som gäller för respektive myn- dighets personuppgiftsbehandling ska gälla även vid behandling av per- sonuppgifter enligt lagen och förordningen om internationellt polisiärt samarbete, om inte annat följer av dessa författningar. Sistnämnda bes- tämmelse är viktig för att det ska bli tydligt vilka bestämmelser som polisen respektive ska tillämpa när personuppgifter behandlas enligt Prümrådsbeslutet. Ett motsvarande förtydligande bör göras i för- hållande till när myndighetens registerförfattning ges lagform. Vilka lagar som är tillämpliga när en polismyndighet utbyter uppgifter enligt Prümrådsbeslutet beror på om det är den nu gällande eller den nya polisdatalagen som är tillämplig. Med hänsyn till att den nya polisdata- lagen träder i kraft måste regleringen införas i för- hållande till båda lagarna. Den nu gällande polisdatalagen gäller utöver personuppgiftslagen, vilket innebär att bestämmelserna i personuppgiftslagen är tillämpliga i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i den nu gällande polis- datalagen. Lagen och förordningen om internationellt polisiärt samarbete gäller i sin tur utöver den nu gällande polisdatalagen. I den mån det inte finns några avvikande bestämmelser i dessa författningar gäller således både personuppgiftslagen och den nu gällande polisdatalagen på behand- ling av personuppgifter som sker enligt Prümrådsbeslutet. När flera lagar gäller utöver varandra på detta sätt kan det bli otydligt för tillämparen vilka regler som gäller i olika situationer. Med hänsyn till att den nya polisdatalagen träder i kraft blir denna lösning endast tillfällig och kan därför accepteras. Den nya polisdatalagen gäller i stället för personuppgiftslagen och innehåller hänvisningar till de bestämmelser i sistnämnda lag som ska vara tillämpliga i polisens brottsbekämpande verksamhet. Enligt 2 kap. 2 § gäller de särskilt angivna bestämmelserna i personuppgiftslagen när personuppgifter behandlas enligt den nya polisdatalagen eller enligt före- skrifter som har meddelats i anslutning till den lagen. De generella bes- tämmelserna i den nya polisdatalagen, inklusive tillämpliga bestäm- melser i personuppgiftslagen, ska tillämpas även vid behandling av per- sonuppgifter enligt lagen och förordningen om internationellt polisiärt samarbete. Det bör därför i den nya polisdatalagen klargöras att lagens bestämmelser är tillämpliga även på behandling som sker enligt dessa författningar, om de inte innehåller avvikande bestämmelser. Finns av- vikande bestämmelser ska de tillämpas i stället. bör kunna utbyta uppgifter i samband med större evene- mang enligt artikel 13 och 14 i rådsbeslutet. Dessa artiklar har i huvudsak genomförts i förordningen om internationellt polisiärt samarbete. När det gäller utbyte av uppgifter enligt Prümrådsbeslutet är det lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verk- samhet som är tillämplig. Denna lag gäller i stället för personuppgifts- lagen och är även i övrigt utformad på ett likartat sätt som den nya polis- datalagen. För att tydliggöra förhållandet mellan bestämmelserna om personuppgiftsbehandling i de olika författningarna och undvika norm- konflikter bör en hänvisning motsvarande den som föreslås i den nya polisdatalagen göras i lag. Med en sådan uttrycklig hän- visning blir det också tydligt att har att tillämpa författningar Prop. 2010/11:129 som gäller polisiärt samarbete. omfattas redan av uppgiftsutbytet i samband med större evenemang enligt 3 kap. 1 och 2 §§ förordningen om internatio- nellt polisiärt samarbete. behandling av personupp- gifter regleras i förordningen (2003:188) om behandling av personuppgifter inom . På samma sätt som den nu gällande polisdatalagen gäller förordning utöver per- sonuppgiftslagen. Som nämnts ovan är det inte en tillfredsställande lös- ning att ha flera författningar som gäller utöver varandra. Inom Försvars- departementet bereds dock ett förslag till ny lag om personuppgiftsbehandling. Den nu gällande ordningen får därför accep- teras till dess lag om personuppgiftsbehandling träder i kraft. I avsnitt 12 redovisas närmare hur rådsbeslutets dataskyddsbestämmel- ser förhåller sig till polisens och regler om personuppgiftsbe- handling. Av lagen om internationellt polisiärt samarbete bör det av tydlighets- skäl framgå att det på lägre normgivningsnivå finns bestämmelser om bistånd vid större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor och ytter- ligare bestämmelser om behandling av personuppgifter enligt Prümråds- beslutet. Promemorian har väckt frågan om behovet av en samlad översyn av de olika författningarna om internationellt polisiärt samarbete och utbyte av information för att skapa en mer enhetlig och lättillämpad reglering. Några remissinstanser har ställt sig bakom denna bedömning. Genom den lösning som föreslås har detta arbete påbörjats. har avstyrkt förslagen. Även andra remiss- instanser har lämnat synpunkter på själva rådsbeslutet. I och med att rådsbeslutet efter att det godkänts av är en för bin- dande rättsakt bemöts dessa synpunkter inte i denna proposition, se i stället proposition Godkännande av Prümrådsbeslutet (prop. 2007/08:83). Vissa generella invändningar bemöts även i propositionen Genomförande av delar av Prümrådsbeslutet (prop. 2009/10:177). Regeringens bedömning: Utländska myndigheters direktåtkomst till svenska register och svenska myndigheters direktåtkomst till utländ- ska register bör regleras i lag. Promemorians bedömning överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås dock inte att det svenska kontaktställets direkt- åtkomst till utländska fordonsregister ska regleras i lag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslagen. anser att en reglering som rör för den enskil- de ingripande och integritetskänsliga uppgifter bör ges lagform. Datain- spektionen påpekar att förbättrade tekniska och legala möjligheter att snabbt kunna göra sökningar i utländska register innebär att flödet av personuppgifter mellan staterna kommer att öka kraftigt, vilket kan inne- bära en risk för kränkning av den personliga integriteten. Inspektionen anser också att det inte utan vidare kan påstås att behandling av uppgifter om ett fordon och dess ägare eller innehavare utgör ett mindre intrång i den personliga integriteten än behandling av DNA-profiler och finger- avtryck. Skälen för regeringens bedömning: Som tidigare nämnts bör de nu aktuella delarna av Prümrådsbeslutet i huvudsak genomföras i lagen och förordningen om internationellt polisiärt samarbete. Frågan är vilka bes- tämmelser som behöver ges lagform. I promemorian föreslås att andra staters tillgång till uppgifter genom direktåtkomst till de svenska DNA- och fingeravtrycksregistren ska regleras i lag. Det finns i nu gällande lagstiftning inget krav på att direktåtkomst ska regleras i lag. I 2 kap. 21 § första stycket i den nya polisdatalagen före- skrivs dock att utlämnande genom direktåtkomst bara är tillåtet i den ut- sträckning det följer av den lagen. I andra stycket anges att regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om att en utländsk myndighet, Europol eller en mellanfolklig organisation får medges direktåtkomst till personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet, om detta är nödvändigt för att fullgöra en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt eller om det följer av en EU-rättsakt. I avsnitt 6.2.1 redogörs för en ny bestämmelse i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen som innebär att betydande intrång i den person- liga integriteten i vissa fall endast får ske genom lag. Frågan är om det förhållandet att utländska myndigheter medges direktåtkomst till svenska register och att svenska myndigheter medges direktåtkomst till utländska register innebär ett sådant intrång i enskildas personliga integritet att det omfattas av grundlagsbestämmelsens skydd. Om så är fallet, måste förutsättningarna för direktåtkomsten regleras i lag, trots bestämmelsen i den nya polisdatalagen som innebär att regeringen får meddela föreskrifter om direktåtkomst för utländska myndigheter. Av propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 178 f.) framgår att det utvidgade integritetsskyddet bör ta sikte på sådana åtgärder som den enskilde själv inte kan få kännedom om eller påverka genom krav på frivilligt godkännande. Det betonas också att det är åtgärdens effekter som är av avgörande betydelse vid bedömningen av om den ska anses innebära övervakning eller kartläggning i den mening som avses i grundlagsbestämmelsen, inte det huvudsakliga syftet med åtgärden. Registrering i polisens fingeravtrycks- och DNA-register nämns som exempel på åtgärder som kan innebära kartläggning. Grundlags- bestämmelsen omfattar dock bara vissa kvalificerade intrång i den personliga integriteten. Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra ett betydande intrång ska man enligt förarbetsuttalandena väga in upp- gifternas karaktär och omfattning samt ändamålet med behandlingen och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra. När det gäller utländska kontaktställens direktåtkomst till de svenska DNA- och fingeravtrycksregistren är det fråga om ett system med be- gränsad åtkomst. Det sökande kontaktstället får endast tillgång till den sökta DNA-profilen eller fingeravtrycket med en sifferbeteckning (referens- Det är således inte möjligt att identifiera vem referensuppgifterna hänför sig till. De sökningar som Prümrådsbeslutet medger omfattar dessutom till största delen sådana registeruppgifter som redan utbyts mellan medlemsstaterna. Dessa omständigheter skulle kunna tala för att direktåtkomsten inte innebär ett betydande intrång i enskildas integritet. De nya möjligheterna till sökningar kan dock, som Datainspektionen påpekar, antas leda till fler förfrågningar om att få ut personuppgifter, vilket måste anses innebära en ökad kartläggning av enskilda. Även möjligheterna att jämföra en stats samtliga oidentifierade DNA-profiler med en annan stats DNA-register innebär en ökad kartl- äggning. Dessa omständigheter sammantagna med att det är första gången som utländska myndigheter ges direktåtkomst till några av polisens register gör att förutsättningarna för de utländska kontaktställenas direktåtkomst till de svenska DNA- och fingeravtrycksregistren bör regleras i lag. När det gäller det svenska kontaktställets direktåtkomst till uppgifter i andra staters DNA- och fingeravtrycksregister kan det i och för sig kons- tateras att själva utlämnandet av personuppgifter regleras i dessa staters lagstiftning. Direktåtkomsten innebär dock utökade möjligheter för den mottagande svenska myndigheten att göra kartläggningar. Om svenska brottsbekämpande myndigheter ges nya verktyg som skapar nya möjligheter att kartlägga enskilda på ett sätt som innebär ett betydande intrång, ska det finnas stöd i lag för dessa. På samma sätt som när det gäller direktåtkomst till de svenska registen kan de nya sökmöjligheterna för svenska myndigheter antas leda till fler förfrågningar om att person- uppgifter ska lämnas ut. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att de utländska kontaktställenas direktåtkomst till svenska register bör regleras i lag, anser regeringen att även förutsättningarna för det svenska kontakt- ställets direktåtkomst till utländska DNA- och fingeravtrycksregister bör regleras i lag. Av samma skäl bör möjligheten för svenska myndigheter att efter en överenskommelse med annan stat automatiskt jämföra DNA- profiler i spårregistret med den andra statens DNA-register ges lagform. Utbyte av fordonsuppgifter skiljer sig från utbyte av DNA-profiler och fingeravtryck i det att kontaktstället vid en sökning direkt får ut uppgifter om vem som exempelvis äger ett fordon. Trots att det är fråga om direkt- åtkomst till uppgifter som direkt kan hänföras till en person kan det dis- kuteras om dessa uppgifter är så integritetskänsliga att direktåtkomst till dem omfattas av tillämpningsområdet för den nya grundlagsbestämmel- sen. Datainspektionen har påpekat att det inte utan vidare kan påstås att behandling av uppgifter om ett fordon och dess ägare eller innehavare utgör ett mindre intrång i den personliga integriteten än behandling av DNA-profiler och fingeravtryck. Enligt inspektionen är ett fordon med sina publika igenkänningstecken som registreringsskylt och chassinum- mer lätt att identifiera och följa, medan DNA-profiler och fingeravtryck ofta kräver avancerade kriminaltekniska åtgärder för att bli personupp- gifter och således vara brukbara. Oavsett hur integritetskänsliga fordons- uppgifter anses vara anser regeringen att systematiska skäl talar för att direktåtkomst till fordonsuppgifter enligt Prümrådsbeslutet, liksom direkt- åtkomst till DNA-profiler och fingeravtryck, bör regleras i lag. Det framgår inte av författning vilka myndigheter eller aktörer som har direktåtkomst till vägtrafikregistret. Detta har bl.a. sin förklaring i att upp- gifterna i vägtrafikregistret inte ansetts vara lika integritetskänsliga som Prop. 2010/11:129 exempelvis uppgifter i polisens register och att det finns ett stort behov av tillgång till uppgifterna i registret. I stället anges i 8 § lagen (2001:558) om vägtrafikregister att direktåtkomst får beviljas för vissa i lagen angivna ändamål. Även regleringen av direktåtkomst till vägtrafik- registret för utländska kontaktställen bör enligt regeringens mening följa denna systematik (se avsnitt 11.4.1). 7.4Regleringen av Prümrådsbeslutet görs generell Regeringens förslag: Lagstiftningen om samarbetet enligt Prümråds- beslutet ska utformas generellt och inte begränsas till medlemsstater i Europeiska unionen och de länder som anslutit sig till tillämp- ningen av rådsbeslutet. I lagen om internationellt polisiärt samarbete ska en definition av Prümrådsbeslutet införas där en hänvisning görs till själva rådsbeslutet utan att det anges mellan vilka stater beslutet gäller. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: är den enda remiss- instans som har framfört synpunkter på promemorians förslag. Sam- fundet ifrågasätter att författningsregleringen utformas generellt så att bestämmelserna ska kunna tillämpas oavsett om staten är medlem i Europeiska unionen eller inte. Skälen för regeringens förslag: anslöt sig och genom ett särskilt avtal till tillämpningen av Prümråds- beslutet. Det kan innebära att även andra stater som inte är medlemmar i unionen kan komma att ansluta sig till samarbetet enligt Prümrådsbeslutet. För att begränsa behovet av författningsändringar om andra stater skulle ansluta sig till samarbetet bör bestämmelserna om detta samarbete utformas generellt och inte begränsas till att gälla enbart medlemsstater i Europeiska unionen och de länder som anslutit sig till tillämpningen av rådsbeslutet. har ifrågasatt en generell reglering på den grunden att det kan innebära att även stater med helt andra rättstraditioner och syn på rättssäkerhet kommer att få tillgång till integritetskänslig information inom ramen för informationsutbytet. Det kan dock antas att det i första hand är stater som deltar i Schengen- samarbetet som vill ansluta sig. De stater som deltar i samarbetet enligt Prümrådsbeslutet ska dessutom enligt artikel 25 i rådsbeslutet garantera skydd för personuppgifter som motsvarar åtminstone den nivå som fastställs i dataskyddskonventionen (se avsnitt 6.1.2) och då även beakta rekommendation för polissektorn (se avsnitt 6.1.3). Råds- beslutet innehåller också detaljerade bestämmelser om dataskydd som måste vara genomförda innan något uppgiftsutbyte kan inledas. Regeringen delar därför inte farhågor. Artiklarna 216 och 218 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt anger när och hur EU ingår internationella avtal på detta område. Möjlighet till nationella konstitutionella reservationer enligt gamla artikel 24.5 i finns numera inte. Enligt praxis inom EU har unionen ingått denna typ av Det är således unionen som avgör vilka stater som kan få Prop. 2010/11:129 ansluta sig till Prümsamarbetet. När unionen har ingått ett sådant avtal är det direkt bindande för och det saknar därför ur den aspekten betydelse om våra nationella regler utformas generellt eller inte. För att inte tynga alla bestämmelser med rådsbeslutets fullständiga namn bör en definition av beslutet införas. 8 Utbyte av DNA-profiler för med stöd av den nuvarande polisdatalagen (1998:622) tre register med uppgifter om resultat av DNA-analyser; , utredningsregistret och spårregistret. Registren har till ändamål att underlätta identifiering av personer i samband med utredning av brott. Uppgifter om resultatet av DNA-analyser får även behandlas i förundersökningar och särskilda undersökningar. innehåller uppgifter om DNA-analyser som har gjorts med stöd av bestämmelserna i 28 kap. och som avser personer som genom lagakraftvunnen dom har dömts till annan påföljd än böter eller har godkänt ett strafföreläggande som avser villkorlig dom. Resultatet av DNA-prov som har tagits enbart med stöd av samtycke får således inte registreras. Registreringen av analysresultatet ska begränsas till uppgifter som ger information om den registrerades identitet. Resultat som kan ge upplysning om personliga egenskaper får inte registreras. I praktiken innebär det att det enbart är en siffer- eller bokstavskombi- nation som registreras och används för jämförelse med andra registrerade uppgifter. får utöver dessa uppgifter endast innehålla upp- lysning om i vilket ärende analysen har gjorts och vem analysen avser. Uppgifter i ska gallras senast när uppgifterna om den registrerade gallras ur belastningsregistret. Vid en icke-frihetsberövande påföljd innebär det att uppgifterna ska gallras efter det att dom har meddelats och vid en frihetsberövande påföljd efter att påföljden har verkställts. Om nya domar tillkommer förlängs gallrings- fristen. Har en uppgift om ett resultat av en DNA-analys registrerats efter görs en kontroll mot misstankeregistret innan gallring sker. Är personen registrerad i misstankeregistret flyttas uppgiften från till utredningsregistret. I utredningsregistret finns uppgifter om resultat av DNA-analyser avseende personer som är skäligen misstänkta för brott på vilket fängelse kan följa. För registrering i registret gäller samma regler som för DNA- registret. Uppgifter i utredningsregistret ska gallras senast när den registrerade personen döms till en annan påföljd än böter. Uppgifterna förs då i stället över till . Uppgifterna gallras också om förundersökning eller åtal läggs ner, åtal ogillas, åtal bifalls men påföljden bestäms till enbart böter eller när den registrerade godkänner ett strafföreläggande som avser enbart böter. innehåller uppgifter om DNA-analyser som har gjorts Prop. 2010/11:129 under utredning av brott och som inte kan hänföras till en identifierbar Uppgifterna som registreras avser spår från en brottsplats eller från en målsägandes kläder eller kropp, om man inte kan utröna vem som har avsatt spåret. En uppgift som har förts in i spårregistret ska tas bort så snart det finns information som visar vem det analyserade spåret härrör från. Utöver uppgifter om analysresultat får registret enbart innehålla upplysningar som visar i vilket ärende analysen har gjorts. Uppgifter i spårregistret får endast jämföras med analysresultat som inte kan hän- föras till en identifierbar person, som finns i eller som kan hänföras till en person som är skäligen misstänkt för brott. Enligt den nu gällande polisdataförordningen (1999:81) får , polismyndigheter och åklagarmyndig- heter ha direktåtkomst till de tre DNA-registren. Polismyndigheternas och åklagarmyndigheternas åtkomst är dock begränsad till uppgifter om huruvida någon förekommer i registren eller inte. Bestämmelserna om DNA-registren har i allt väsentligt oförändrade förts över till den nya polisdatalagen (2010:361). Vissa redaktionella och språkliga ändringar samt förtydliganden har gjorts; bland annat har uttrycket uppgifter om resultatet av DNA-analyser ersatts med DNA- profil. Begreppet definieras som resultatet av en DNA-analys som presenteras i form av siffror eller bokstäver. DNA-registren får enligt den nya lagen föras dels för de generella ändamålen som anges i 2 kap. i den nya lagen, dels för att underlätta identifiering av avlidna personer. Det har införts en särskild bestämmelse som tillåter jämförelser av DNA- profiler i spårregistret om det är nödvändigt för att fullgöra en inter- nationell överenskommelse som har godkänt eller om det följer av en EU-rättsakt. Vidare får, utöver polismyndigheter, Åklagarmyndig- heten och , även Ekobrottsmyndig- heten, och medges direktåtkomst till registren enligt den nya lagen. Därutöver har det införts en enhetlig gallringsfrist för DNA-prov. Utbyte av DNA-profiler enligt nuvarande system Det förekommer redan ett utbyte av uppgifter om resultat av DNA- analyser (s.k. DNA-profiler) mellan EU:s medlemsstater. tid på ett relativt omständligt sätt. I de fall utländsk polis vill jämföra en DNA-profil med DNA-profiler i de svenska DNA-registren skickas en förfrågan om detta till () Där kontrolleras syftet med sökningen. utländska DNA-profilen skickas sedan vidare till Statens kriminal- tekniska laboratorium som jämför den med DNA-profiler i de svenska Resultatet skickas tillbaka till IPO. aktuell i en pågående svensk förundersökning är det förundersöknings- ledaren i det ärendet som avgör om DNA-profilen, och de personupp- gifter som är knutna till den, kan lämnas ut till den utländska myndig- I annat fall görs den bedömningen av IPO. med stöd av 7 § i den nu gällande polisdatalagen och 18 § i den nu gällande polisdataförordningen enligt det förenklade förfarande för utbyte av uppgifter som föreskrivs i förordningen (2008:1396) om förenklat uppgifts- Prop. 2010/11:129 utbyte mellan brottsbekämpande myndigheter i Europeiska unionen (se DNA-profiler utbyts även i viss utsträckning via och Europol. Inom ramen för detta samarbete tillämpas ofta villkoret att uppgifterna endast får användas för polisiärt bruk och inte vid åtal och rättegång utan föregående samtycke. I de fall en svensk brottsbekämpande myndighet vill söka i utländska DNA-register går det till på motsvarande sätt. Den svenska myndigheten vänder sig då till IPO med sin förfrågan. IPO vidarebefordrar frågan till sin utländska motsvarighet. När svaret kommer från den utländska myn- digheten förmedlar IPO svaret till den svenska myndigheten. Frågan måste skickas till alla de länder vars register man vill genomsöka. 8.3Utbyte av DNA-profiler enligt Prümrådsbeslutet Regeringens bedömning: Befintliga svenska DNA-register, dvs. , utredningsregistret och spårregistret, uppfyller råds- beslutets krav på att medlemsstaterna ska ha nationella register med DNA-analyser för brottsutredningar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig över Skälen för regeringens bedömning: I artikel 2.1 i rådsbeslutet före- skrivs att medlemsstaterna ska inrätta och upprätthålla nationella data- baser med DNA-analyser för brottsutredningar. Begreppet databas de- finieras inte i rådsbeslutet men motsvarar i sak begreppet register. Av ar- tikel 2.2 framgår att oidentifierade DNA-profiler ska kunna särskiljas.