prop · GZ031d23 · 2011-09-20 00:00:00 — Ekonomisk trygghet 11 vid ålderdom 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Förslag till statens budget Ekonomisk trygghet vid ålderdom Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........................... Ekonomisk trygghet vid ålderdom...................................................................... Mål för utgiftsområdet ......................................................................... Ersättning vid ålderdom ....................................................................... Ersättning vid dödsfall.......................................................................... Förslag till författningsändringar......................................................... Förbättring av bostadstillägg till pensionärer ..................................... 1:1 Garantipension till ålderspension .................................................. 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna.................................................... 1:3 Bostadstillägg till pensionärer ........................................................ 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 3.1Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid 3.2Härledning av ramnivån 20122015. trygghet vid ålderdom........................................................................................... 3.3Ramnivå 2012 realekonomiskt fördelad. trygghet vid ålderdom........................................................................................... 3.4Pensionärernas ekonomiska standard jämfört med befolkningen i övrigt, median, samtliga 065 år=100 ............................................................................. Andel nybeviljade ålderspensioner med garantipension..................................... Anslagsutveckling 1:1 Garantipension till ålderspension................................... 3.7Härledning av anslagsnivån 20122015, för 1:1 Garantipension till 3.8 Anslagsutveckling 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna .................................... 3.9Härledning av anslagsnivån 20122015, för 1:2 Efterlevandepensioner till Anslagsutveckling 1:3 Bostadstillägg till pensionärer......................................... Härledning av anslagsnivån 20122015, för 1:3 Bostadstillägg till Anslagsutveckling 1:4 Äldreförsörjningsstöd..................................................... Härledning av anslagsnivån 20122015, för 1:4 Äldreförsörjningsstöd............ Finansiering av administration...................................... Uppdragsverksamhet där intäkterna disponeras................................................. Härledning av anslagsnivån 20122015, för 2:1 ............ 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Utvecklingen av allmän ålderspension efter skatt priser................... Andelen personer med låg ekonomisk standard bland dem , relativt i förhållande till medianinkomsten......................................................... Andelen personer med låg ekonomisk standard bland dem , relativt och absolut............................................................................................... Antal och andel personer med inkomstpension och garantipension ................ Utvecklingen av andel pensionärer med BTP samt medelbelopp ..................... Bostadstilläggets betydelse för den ekonomiska standarden............................. Utvecklingen av antalet personer med ÄFS samt medelbelopp........................ Andel med enbart inkomstrelaterad efterlevandepension ................................. Inkomststandard för änkor jämfört med andra, åldersstandardiserat............... 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.antar förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (avsnitt 2.1 och 3.6), 2.bemyndigar regeringen att besluta om kredit på räntekonto i intill ett belopp av 9 för att tillgodose Pensionsmyndig- hetens behov av likviditet i handeln med fondandelar (avsnitt 3.7.5), 3.för anvisar anslagen under utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom enligt följande uppställning: 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Härigenom föreskrivs att 74 kap. 15 § samt 102 kap. 22 och 28 §§ socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse. Skälig levnadsnivå i övrigt anses motsvara en tolftedel av 1,401 prisbasbelopp för den som som är ogift, och är ogift, och 1,191 prisbasbelopp för den som som är gift. Vid beräkning av bostadstillägg beaktas av bostadskostnaden av den del som inte överstiger för den som är ogift och för den som är gift. För var och en av makar ska bostadskostnaden beräknas till hälften av deras sammanlagda bostadskostnad. Från och med den månad den försäkrade fyller ska ett belopp om läggas till den bostadskostnad som har beaktats enligt första och andra styckena och 23 §. Skälig levnadsnivå i övrigt enligt 26 § anses motsvara en tolftedel 1,3546 prisbasbelopp för den som är ogift, och 1,1446 prisbasbelopp för den som är gift. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Från och med den månad den försäkrade fyller anses skälig levnadsnivå enligt 26 § motsvara en tolftedel av 1,401 prisbasbelopp för den som är ogift, och 1,191 prisbasbelopp för den som är gift. Denna lag träder i kraft . De nya bestämmelserna ska tillämpas för tid från och med ikraftträdandet. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 3 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom omfattar Ersättning vid ålderdom där garantipension, bostadstillägg till pensionärer samt äldreförsörjningsstöd ingår, samt Ersättning vid dödsfall där efterlevandepensioner till vuxna ingår dvs. omställningspension, änkepension, särskild efterlevandepension och garantipension till dessa förmåner. Utgiftsområdet omfattar även . Inkomstrelaterad ålderspension (inkomstpension, tilläggspension och premiepension) redovisas under avsnittet Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. För att ge en mer samlad bild av pensionärernas situation finns i viss utsträckning även inkomstrelaterad pension med i resultatredovisningen under utgiftsområde 11. Utgifterna blev högre än anvisade medel. Utgifterna minskade med trots att utgiftsområdet även omfattar anslaget för . Det är framför allt utgifterna för garantipension och efterlevandepension som har minskat. De minskade kostnaderna för garantipension är en långsiktig trend som beror på att behovet av garantipension minskar i takt med att antalet personer med inkomstrelaterad pension ökar samt att den genomsnittliga nivån för inkomstrelaterad pension stiger. medförde följsamhetsindexeringen att inkomstpensionen ökade mer än priserna, vilket ytterligare minskade behovet av garantipension och därmed utgifterna för utgiftsområdet. har inkomstpensionen sänkts, vilket lett till att minskningstakten av garantipensionsutvecklingen tillfälligt bromsats upp och även ökat något 2011. Utöver trendmässigt ökad inkomstrelaterad pension påverkas kostnaderna för utgiftsområdet av prisbasbeloppets utveckling, medelbeloppet för respektive förmån och antalet förmånstagare. Medelbeloppet för garantipensionen påverkas i sin tur av fördelningen av hur många personer som är ogifta eller gifta, andelen personer som tar ut sin pension tidigt eller sent samt uttag som görs med hel eller partiell pension. Garantipension, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd reduceras av den inkomstrelaterade pensionen och betalas ut som komplement till denna. Detta innebär att höjda inkomstrelaterade pensioner minskar kostnaden för dessa förmåner. Motsvarande samband finns dock inte för efterlevandepension till vuxna eftersom både inkomstrelaterad efterlevandepension och garantipension till efterlevandepension ingår i anslaget. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Tabell 3.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 1:1 Garantipension till ålderspension 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna 1:3 Bostadstillägg till pensionärer Summa Ersättning vid ålderdom Totalt för utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid 1 Inklusive ändringsbudget till statens budget 2011 (prop. 2010/11:99, bet. 2010/11:FiU21) och förslag till ändringsbudget i samband med denna proposition. Tabell 3.2 Härledning av ramnivån 20122015. Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Förändring till följd av: till/från andra 1Statens budget enligt beslut (bet. 2010/11:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut på ändringsbudget under innevarande år. 2Pris- och löneomräkningen baseras på anvisade medel budget för staten. Övriga förändringskomponenter redovisas i löpande priser och inkluderar därmed en pris- och löneomräkning. Pris- och löneomräkningen för 20132015 är preliminär och kan komma att ändras. Tabell 3.3 Ramnivå 2012 realekonomiskt fördelad. Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Den realekonomiska fördelningen baseras på utfall samt kända förändringar av anslagens användning. 1Med transfereringar avses inkomstöverföringar, dvs. utbetalningar av bidrag från staten till exempelvis hushåll, företag eller kommuner utan att staten erhåller någon direkt motprestation. 2Med verksamhetsutgifter avses resurser som statliga myndigheter använder i verksamheten, t.ex. utgifter för löner, hyror och inköp av varor och tjänster. 3Med investeringar avses utgifter för anskaffning av varaktiga tillgångar såsom byggnader, maskiner, immateriella tillgångar och finansiella tillgångar. Målet för utgiftsområdet är att personer med låg eller ingen inkomstrelaterad pension ska garanteras ett värdesäkrat grundskydd. Efterlevande make ska ges ett rimligt ekonomiskt stöd för att klara omställningen efter ett dödsfall. Administration och förvaltning av ålderspensionssystemet ska bedrivas med låga kostnader och till nytta för pensionärer och pensionssparare. Informationsgivningen ska ge pensionsspararna goda möjligheter att bedöma sin framtida pension och vad som påverkar den. Grundskyddet har en viktig funktion för att upprätthålla pensionärernas ekonomiska standard Grundskydden i form av garantipension, bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd uppgår till , vilket motsvarar av de totala pensionsförmånerna till äldre. I takt med att den inkomstgrundade pensionen ökar, minskar utbetalningarna från grundskyddet både nominellt och realt. Grundskyddet ges dock till personer med de minsta marginalerna och för många av dem som får del av dessa har grundskyddet därför en direkt avgörande roll för att upprätthålla en rimlig ekonomisk standard. För att mäta måluppfyllelsen om det ekonomiska utfallet för personer med ålderspension och efterlevandepension gör löpande analyser av pensionärernas ekonomiska levnadsstandard. Eftersom flertalet av dem som är beroende av grundskyddet även har inkomstrelaterad pension inkluderas hela pensionärskollektivet i analyserna. Sammanfattningsvis visar analyserna att personer som omfattas av grundskyddet, trots den finansiella krisen, netto har fått en realt förbättrad ekonomisk standard . Pensionärernas totala inkomster från den allmänna ålderspensionen har ökat Pensionärerna är som grupp inte homogen. In- komsterna kan komma från många håll och variera betydligt i storlek. I allmänhet har dock inkomster från den allmänna ålderspensionen garantipension, inkomstpension, tilläggspension och premiepension en mycket stor betydelse. Utvecklingen av den allmänna pensionen ger därför en god bild av den ekonomiska utvecklingen för stora grupper och särskilt för pensionärer med låga eller medelhöga pensioner, vilka är mest beroende av den allmänna pensionen. De som varit pensionärer har trendmässigt fått realt ökade pensionsinkomster från det allmänna pensionssystemet. Diagram 3.1 visar hur värdet av den allmänna ålderspensionen förändrats i fyra olika typfall för 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 en ogift pensionär . Dels för den som saknar inkomstrelaterad pension, dels för den som har hög inkomstrelaterad pension och dels för två pensionsnivåer däremellan. Eftersom skatten påverkar den ekonomiska standarden har skatt motsvarande den genomsnittliga kommunalskatten räknats bort. Utvecklingen anges i fasta priser, vilket innebär att inflationen , sammanlagt , har räknats bort. Diagram 3.1 Utvecklingen av allmän ålderspension efter skatt priser En stor andel har, utöver allmän pension, kompletterande inkomst i form av främst tjänstepension. Den kompletterande inkomsten utgör dock som regel en mindre del av hela pensionen och utvecklas ofta i takt med inflationen. Den påverkar därför inte bilden av utvecklingen i någon större utsträckning. Bostadstillägg har därutöver en stor betydelse för många med små inkomster. Bostadstillägget är dock beroende av bostadskostnadens storlek och ingår därför inte i redovisningen av inkomstutvecklingen i diagrammet. Pensionärer med de lägsta pensionerna har procentuellt sett fått störst förbättring, vilket dels beror på den reala förbättring som gjordes i och med omräkningen till det reformerade ålderspensionssystemet 2003, dels på de skattesänkningar som med tyngdpunkt på låga inkomster genomfördes , 2010 och 2011. För den som enbart har garantipension är månadsbeloppet efter skatt realt eller högre 2011 jämfört med 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 2006, dvs. vid föregående mandatperiods början. Det innebär således mer utöver förändringen till följd av högre priser. Pensionärer med lite högre pensioner har fått en successiv förbättring till följd av följsamhetsindexeringen. En påtaglig förbättring skedde 2009 då pensionerna höjdes . Den finansiella krisen ledde dock till mycket sämre tillväxt och den automatiska balanseringen i ålderspensionssystemet aktiverades med en sämre indexering och sänkta inkomst- och tilläggspensioner som följd. Även för gruppen med högre inkomster har skattesänkningarna 2009 och 2010 emellertid verkat i tydligt positiv riktning. Skattesänkningen 2011 innebar att den disponibla inkomsten för de allra flesta pensionärer inte försämrades trots att inkomst- och tilläggspensioner minskade . kommer inkomst- och tilläggspensioner att öka . För en ålderspensionär med i inkomstpension betyder det en höjning med . Garantipensionen följer prisbasbeloppets utveckling och höjs därmed , för dem som bara har garantipension. I genomsnitt har män högre pension än kvinnor, vilket förklaras av att pensionens storlek står i relation till den tidigare förvärvsinkomsten, som vanligtvis är lägre för kvinnor. Den genomsnittliga pensionen för män motsvarar 4,38 ATP-poäng och för kvinnor 2,35 ATP-poäng. Eftersom de med lägre pension har haft en procentuellt bättre utveckling är förbättringen för kvinnor något större än för män. Pensionärerna som grupp har oförändrad ekonomisk standard relativt befolkningen i övrigt Inkomstpensionen och tilläggspensionen följer inkomstutvecklingen men med ett avdrag på förskottsräntan på . Det innebär att den ekonomiska standarden relativt den övriga befolkningen successivt minskar med stigande ålder. har nyblivna pensionärer högre inkomster än de pensionärer som lämnar gruppen. Jämför man den ekonomiska levnadsstandarden för gruppen pensionärer med befolkningen i övrigt ser man i tabell 3.4 att den ekonomiska standarden för pensionärerna som grupp är lägre ju högre åldrar som studeras. Tabellen visar den ekonomiska standarden för gruppen respektive gruppen , alltså inte utvecklingen för enskilda individer. Män i åldrarna har i genomsnitt nästan en likvärdig ekonomisk standard jämfört med befolkningen under medan kvinnor i samma ålder har en lägre standard. Utvecklingen av den ekonomiska standarden är med nuvarande prognoser i princip oförändrad för de flesta åldersgrupper pensionärer relativt gruppen . Tabell 3.4 Pensionärernas ekonomiska standard jämfört med befolkningen i övrigt, median, samtliga 065 år=100 Källa: , beräkningar i HEK. De sämst ställda får det bättre men andelen ekonomiskt utsatta minskar inte Ekonomisk utsatthet beskrivs ofta i relativa termer, dvs. i förhållande till den övriga befolkningens ekonomiska standard. Internationellt sätts gränsen för låg ekonomisk standard oftast till av medianinkomsten i landet. Av diagram 3.2a framgår att andelen med låg ekonomisk standard bland äldre har ökat något mätt som relativ standard i förhållande till medianinkomsten. Ökningen har varit störst för ensamstående kvinnor och det är även bland dessa man återfinner den största andelen med låg ekonomisk standard. Även bland ensamstående män har andelen med låg ekonomisk standard ökat. Bland sammanboende är andelen med låg ekonomisk standard förhållandevis låg . Diagram 3.2a Andelen personer med låg ekonomisk standard bland dem , relativt i förhållande till medianinkomsten av medianen, ensamstående män av medianen, ensamstående kvinnor av medianen, sammanboende Källa: beräkningar i HEK 2009. Relativa mått visar dock enbart hur den aktuella gruppen förhåller sig till övriga. Det kan t.ex. medföra att en förbättring i den disponibla inkomsten för en grupp, t.ex. genom skattelättnader för dem som är förvärvsaktiva, gör att andelen pensionärer enligt måttet låg ekonomisk standard ökar trots att deras ekonomiska standard inte har försämrats, eller t.o.m. har förbättrats. Relativa mått måste därför alltid tolkas med detta i åtanke. Diagram 3.2b visar att i absoluta termer har andelen med låg ekonomisk standard successivt minskat. Diagram 3.2b Andelen personer med låg ekonomisk standard bland dem , relativt och absolut av medianen, 66+ Absolut mått, 66+ Källa: beräkningar i HEK 2009. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Allt fler pensionärer men allt färre är beroende av garantipension Antalet ålderspensionärer ökar kontinuerligt och har ökat med drygt 280 000 personer . Det är pensionärer med inkomstgrundad pension som ökat medan antalet med garantipension minskat något. Eftersom garantipensionen betalas ut som ett komplement till den inkomstrelaterade ålderspensionen kommer garantipensionens roll att minska i betydelse i takt med att de som beviljas ålderspension får allt högre inkomstrelaterade förmåner. Andelen ålderspensionärer som är beroende av hel eller reducerad garantipension har minskat relativt kraftigt från 2010 (se diagram 3.3). Andelen som enbart har garantipension har nästan halverats från 2010. Diagram 3.3 Antal och andel personer med inkomstpension och garantipension Av tabell 3.5 framgår att av dem som beviljades ålderspension 2003 var det som fick garantipension, hel eller till viss del, medan motsvarande siffra var . Det är en långsiktig minskning till följd av att nya pensionärer har högre pensioner. ökade dock andelen nybeviljade med garantipension till följd av balanseringen och minskningen av de inkomstrelaterade pensionerna. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Tabell 3.5 Andel nybeviljade ålderspensioner med garantipension Det är kvinnorna som står för praktiskt taget Det var av kvinnorna som hela den långsiktiga minskningen. uppbar bostadstillägg 2010 medan motsvarande kvinnor med garantipension sjunker är en följd siffra för männen var . av att deras arbetskraftsdeltagande har ökat takten är större för kvinnorna eftersom deras under de senare decennierna. De kvinnor som i genomsnittsinkomst ökar snabbare än männens. dag beviljas ålderspension har därför tydligt Det är i sin tur en effekt av att kvinnor som blir högre inkomstrelaterad ålderspension (tilläggs- pensionärer i större utsträckning har haft pension, inkomstpension och premiepension) än förvärvsinkomst än de äldre kvinnor som lämnar de äldre kvinnor som redan uppbär pension. Trots att andelen kvinnor som beviljas garanti- Till följd av lägre inkomster är även medel- pension har minskat var det nästan fyra gånger beloppet för BTP högre för kvinnor än för män. fler kvinnor än män som beviljades garantipen- Medelbeloppet ökar successivt, vilket är en följd Det beror på att kvinnornas inkomst- relaterade pension är lägre än männens. kvinnornas något större ökning av medelin- Medelbeloppet för garantipensionen är något komsten är ökningstakten av medelbeloppet för lägre för kvinnor än för män, per BTP också något lägre för dem. får således en allt mindre betydelse totalt sett. (2010). Skillnaden förklaras av att kvinnornas Den finansiella krisen , med påföljande garantipension ofta betalas ut som ett komple- balansering 2010 och 2011, har dock lett till en ment till den inkomstrelaterade ålderspensionen. svag ökning eftersom det inkomstprövade Det beror på att många kvinnor har arbetat del- bostadstillägget påverkas av de sänkta brutto- tid och tjänat in en relativt låg inkomstrelaterad pensionerna, trots att nettopensionerna på- Den mindre andel män som be- verkats betydligt mindre. viljas garantipension, av dem som be- viljades ålderspension 2010, har av olika anled- Diagram 3.4 Utvecklingen av andel pensionärer med BTP ningar i större utsträckning endast haft en spo- Andel BTP-tagare, procent Medelbelopp, kr/mån radisk kontakt med arbetsmarknaden. resulterar i att deras inkomstrelaterade ålders- pension blir mycket låg vilket medför att garan- tipensionen blir högre. Bostadstillägg betalas till allt färre men har en avgörande betydelse för många pensionärer Bostadstillägg till pensionärer () är en inkomstprövad förmån och är därför specifikt riktat till pensionärer med låga inkomster som har små marginaler när hyran är betald. I takt med att gruppen pensionärer får allt högre inkomster minskar därför andelen pensionärer som får bostadstillägg. Eftersom kvinnor i genomsnitt har lägre inkomster än män så är det också fler kvinnor än män som uppbär bostads- Källa: , , 2010. Medelbeloppet för BTP ökar således och fortfarande har därför bostadstillägget för ett betydande antal en avgörande betydelse för deras levnadsstandard och för att lyfta dem över gränsen för låg ekonomisk standard. Av diagram 3.5 framgår att andelen kvinnor med låg ekonomisk standard nästan är hälften av vad den skulle ha varit om inte BTP hade funnits. Diagram 3.5 Bostadstilläggets betydelse för den ekonomiska standarden Svag ekonomi med BTP Svag ekonomi utan BTP Källa: , beräkningar i HEK 2009. Äldreförsörjningsstöd (ÄFS) är det yttersta grundskyddet för personer som har fyllt . Stödet är helt inkomstprövat och garanterar alla som har fyllt och bor i en skälig levnadsnivå efter det att skatt och bostadskostnad har betalats. Stödet är skattefritt och består dels av ersättning upp till en viss skälig levnadsnivå och dels av ersättning för en skälig bostadskostnad. Hel garantipension plus BTP överstiger beloppet för äldreförsörjningsstöd. Andelen av pensionärerna som får äldreförsörjningsstöd är därför låg drygt 14 000 personer eller av ålderspensionärerna får ÄFS. De som får ÄFS är personer som av olika skäl inte bott de i som krävs för hel garantipension och saknar tillräcklig egen inkomst. Antalet stiger något medan medelbeloppet sakta minskar, dvs. det blir fler personer som inte tjänat in full garantipension som deras kompletterande inkomst utöver garantipension i genomsnitt är högre. 2011/12:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 3.6 Utvecklingen av antalet personer med ÄFS samt medelbelopp Medelbelopp, kr/månad Källa: , STORE 2010. Den finansiella krisen har utsatt pensionssystemet för påfrestningar och de inkomstrelaterade pensionerna har sänkts . Grundskyddet i kombination med skattesänkningar för pensionärer har dock lett till att i princip alla pensionärer med inkomster som i huvudsak kommer från det allmänna systemet har fått realt höjda inkomster. Procentuellt sett är effekten störst för dem med de lägsta inkomster som också är i störst behov av grundskyddet. har de med låg eller ingen inkomstrelaterad pension realt fått ca mer , vilket innebär att utgiftsområdets mål om ett värdesäkrat grundskydd har överträffats. Bostadstillägget är inkomstprövat mot alla inkomster och ges därför till pensionärer som har små marginaler när bostadskostnaden är betald. Det har därför en viktig funktion för att minska andelen pensionärer med låg ekonomisk standard.