prop · GY03138 · 2011-05-20 00:00:00 — Man anser sig ha en bättre beställarkompetens än man haft tidigare inom IT- verksamheten hos , vilket ökar chanserna att lyckas om man väljer att outsourca delar av IT-verksamheten igen. En begränsande faktor är att myndigheter som genomför outsourcing måste räkna med att hantera risken att få kritik och dålig publicitet i medierna för att viktig information överförs till privata aktörer. En aspekt som måste vägas in vid en bedömning av om outsourcing är lönsamt eller inte är att lagen om offentlig upphandling stipulerar att förutsättningar inom avtal som slutits måste gälla under hela avtalets löptid. Detta inverkar begränsande på möjligheter till förändring av IT-verksamhet som är outsourcad. 63 Se Statskontoret 2002/524-5 IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? är IT-funktionerna inom (KB) utspridda på flertalet olika avdelningar och många olika system och applikationer används. För att kunna outsourca delar av IT-verksamheten krävs dock en del arbete. Det gäller att få en överblick över de IT-system som finns och så gott det går koncentrera dessa till IT-enheten och till gemensamma system och applikationer. Centralt i en lyckad väg mot outsourcing av fler delar av IT-verksamheten är att få till en tydlig och välfungerande beställar- och leverantörsrelation mellan IT- avdelningen och övriga avdelningar inom myndigheten. KB har dock inte någon dokumenterad sourcingstrategi. För att kunna outsourca fler delar av IT-verksamheten krävs dock att den är bättre strukturerad. KB:s IT-chef har påtalat att det är svårt för en outsourcing- leverantör att ta emot IT-system om de inte är ordentligt organiserade och dokumenterade. Större delen av KB:s IT-verksamhet har enligt IT-chefen ännu inte nått den mognadsgrad som krävs för att den ska kunna outsourcas på ett lyckat sätt. Han har gjort bedömningen att det kommer att ta att skapa tillräcklig ordning inom IT-verksamheten för att en lyckad outsourcing av fler delar ska kunna ske. För IT-verksamheten på KB finns inga framtagna strategier men det finns en femårsplan för myndigheten, bland annat för hur man ska nå en tydligare struktur för IT-miljön. De största utmaningarna inom KB:s IT-verksamhet är myndighetens ökande behov av lagringsutrymme, att IT- verksamheten inom KB är utspridd på flera olika avdelningar samt att man inte har en tydlig beställar- och leverantörsrelation mellan IT- avdelningen och övriga avdelningar inom myndigheten. IT-chefens uppfattning är att det aldrig har funnits något stort fokus på IT inom KB. Ett flertal olika IT-applikationer fördelade på olika databaser används inom verksamheten och det har funnits en bristfällig central förståelse av hur alla applikationer fungerar. Avdelningen för nationell samverkan (NS) sköter bland annat driften för den nationella gemensamma bibliotekskatalogen Libris. NS har även hand om systemutveckling för Libris och andra nationella system. Dessutom sköter NS Libris driften av sin egen hårdvara, vilket enligt IT-chefen egentligen vore mer rationellt att låta IT-avdelningen ta hand om. Anledningen till att så inte sker är att IT-avdelningen inte besitter rätt kompetens för att kunna driva Libris organisation . Inom NS arbetar fyra till fem systemutvecklare och IT- chefen har gjort bedömningen att IT-verksamheten inom NS är mogen jämfört med IT-verksamheten inom många andra delar av KB. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Det finns även enheter utöver de nämnda som har egna IT-applikationer. För att IT-enheten ska kunna ta över ansvaret för dessa applikationer på ett välfungerande sätt behöver applikationerna konverteras till en gemensam plattform. Typen av applikationer varierar, men flertalet är Access-databaser. Ett exempel på aktuella aktiviteter som äger rum på IT-avdelningen är att man har tagit fram en lista på alla IT-system som används inom KB där man har angett vilka system som är kritiska. Tanken är att finansiering av systemresurser ska ske via IT-avdelningen så att IT-avdelningen kan börja ha en tydligare beställar- och leverantörsrelation till övriga enheter i organisationen. Om en sådan förändring kunde genomföras på ett lyckat sätt skulle steget till att kunna outsourca fler delar av IT-verksamheten minskas betydligt. Det finns även ett behov av att se över nätverksstrukturen inom KB, då den varken är effektiv eller säker. Just nu pågår ett arbete med att bedöma graden av beroende mellan de olika applikationer som finns och en ordentlig kartläggning av nätverksstrukturen ska göras av IT-avdelningen. Länsstyrelserna har haft ett relativt omfattande samarbete på IT-området som byggt på frivillighet. Samarbetet ledde till att gemensamma lösningar inom flera IT-områden togs fram och åtgärderna hade enligt en rapport till regeringen starkt bidragit till länens kostnadseffektiva utveckling inom IT-området. I regleringsbrev 2007 (eller 2008) uttrycktes målet att slå ihop länsstyrelsernas IT-verksamheter. Exakt hur lämnades fritt för länsstyrelserna att bedöma. Resultatet blev att i fick uppdraget att bilda länsstyrelsernas gemensamma IT-enhet. Syftet med en gemensam IT-enhet för samtliga länsstyrelser var att skapa en effektiv, ny gemensam IT-miljö och en gemensam . Länsstyrelsernas verksamhet sträcker sig över ett stort antal politik- eller verksamhetsområden och utmärks av en mångfald av processer. Verksamheten bedrivs även av 21 självständiga myndigheter. Tanken bakom förändringen var därför att skapa en samsyn kring hur processerna ska se ut och vilka krav man ska ställa på IT-stödet.64 Den tidigare IT-verksamheten var väldigt varierande beroende på län. För att få en jämförelsebild mellan hur IT-verksamheten såg ut tidigare och hur den utvecklar sig efter organisationsförändringen anlitade 64 Verksamhetsplan 2010, Länsstyrelsernas IT-enhet. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? man flera olika konsulter för att göra en genomlysning av verksamheten. När man tog reda på vad IT kostar ute på länsstyrelserna var man dock tvungen att lita till de uppgifter som var och en av dem lämnade och det var svårt att kontrollera hur korrekta uppgifterna var. Det fanns inte heller någon enhetlig redovisning av IT-kostnader utan det var först som man tog fram ett gemensamt ekonomisystem där redovisning sker på likartat sätt. Länsstyrelserna hade tidigare olika sätt att kostnadsföra och redovisa för IT- verksamhet i såväl absoluta tal som kostnad per arbetsplats. kunde även en del länsstyrelser finansiera teknik på ramanslaget men programvara på projektanslag. Vissa länsstyrelser visste inte ens hur många servrar eller hur många datorer man hade, inte heller alltid vad man betalat för programvaran. Enligt en rapport från så var uppföljning och rapportering av servicenivåer för de flesta länsstyrelser oklara eller obefintliga och det gick därför inte att dra några slutsatser om hur servicenivån hade varit. Det gick heller inte att säga hur servicenivån hade påverkat kostnadsbilden.65 Vid en jämförelse av Total Cost of Ownership (TCO) för länsstyrelserna i förhållande till genomsnittsvärde för myndighetsutövande organisationer var dock kostnaderna i sig lägre än för jämförbara organisationer.66 En av framgångsfaktorerna som identifierades för att ta till vara de ekonomiska fördelarna av storskalighet vid förändringen var att den gemensamma IT-miljön måste baseras på en gemensam standard. Utan en sådan standardisering fanns stor risk att centralisering skulle medföra ökade kostnader för administration och förvaltning och därmed urholka den besparingspotential som fanns.67 Undersökningen av de olika länsstyrelserna innan bildandet av den gemensamma IT-enheten konstaterade att den gemensamma standarden fanns inom ett antal begränsade men viktiga områden. Här kan särskilt nämnas LstNet ett länsstyrelsegemensamt som var en viktig förutsättning för att genomföra samordningen på och en utvecklad samverkan kring e-tjänster. Den i flera fall bristande samordningen var dock betydande och därför borde enligt undersökningen prioriteringen vara att skapa rutiner och arbetssätt för att införa hållbar standardisering, införande av samordnade rutiner och sedan processer för att införa samordnade tjänster.68 Det fanns inte heller några uttalade krav eller förväntningar på vilken servicenivå som kunde vara skälig utifrån olika länsstyrelsers beroende av IT-stöd för att utföra sina åtaganden. Rekommendationen var därför att ett sådant arbete borde påbörjas och genomföras i samarbete med samtliga länsstyrelser då förutsättningar och krav rimligen bör vara lika utifrån de olika 66Atea, s 3. 67Atea, s 5. 68Atea, s 5. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? uppdragsgivarnas eller partnernas behov. En fastställd kravspecifikation på förväntad servicenivå skulle även enligt utvärderingen kunna ligga till grund för prioritering och styrning av IT-verksamheten inom alla länsstyrelser. Den borde enligt utredningen även ligga till grund för de krav som ställs på den eller de tjänsteleverantörer som skulle komma i fråga för att utföra centrala tjänster till samtliga länsstyrelser.69 Trots den i jämförelse låga genomsnittkostnaden för TCO konstaterade i sin analys att det fanns förutsättningar för effektivare IT-drift vid bildandet av en gemensam IT-enhet. Det konstaterades att utrymmet för en reducerad kostnadsnivå var starkt begränsat och förbättringar ansågs därför främst kunna förväntas på de kvalitativa och administrativa nivåerna. Möjliga kvalitetsförbättringar som identifierades var70: höjd kompetensnivå och ökad specialiseringsgrad utökad tillgänglighet av support utan att förbruka mer resurser totalt reducerat brukande av resurser på standardområden (till exempel pc- arbetsplats) standardisering av operativsystem och pc-arbetsplats. mindre sårbarhet genom IT-resurspool. Utgångspunkterna för den nya gemensamma IT-enheten blev med tanke på ovanstående nämnda analys processorientering och tjänsteorientering. Den myndighetsarkitektur som skulle skapas gemensamt skulle därför bygga på kundnytta, informationsdelning, säkerhet, interoperabilitet, standardisering, återanvändning och användarorientering.71 Det första årets verksamhet bestod främst av uppbyggnad av interna rutiner och konsolidering av de övertagna IT-miljöerna. På infrastruktursidan bestod arbetet av att samla och effektivisera serverdrift och lagring. Inom verksamhetssystemen började arbetet med att ensa och minska utbudet av överlappande system.72 Under själva uppbyggnadsskedet av den gemensamma IT-miljön är det enligt den gemensamma IT-enheten svårt att visa på konkreta mätbara effekter ute i verksamheten och man valde därför att vänta med sådana mätningar. IT-enheten uppger dock att grunden för ett mer flexibelt arbetssätt har lagts och även ökade möjligheter till samverkan.73 Väsentliga förändringar 69Atea, s 24. 71Verksamhetsplan 2010, Länsstyrelsernas IT-enhet. 72Länsstyrelsernas IT-enhet, rapport till regeringen, dnr 115-100438-2009. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? blir tydliga först när den tidigare mångfalden konsolideras och ersätts med gemensamma lösningar fullt ut. Alla har samma IT-plattform jämfört med tidigare då försök att samlas kring en plattform misslyckades. En gemensam IT-plattform sparar utvecklingsmedel. försöker man tillhandahålla färdiga byggklossar som kan användas för att bygga en anpassad IT-lösning för de enskilda länsstyrelserna i stället för att utveckla separata lösningar. De främsta fördelarna med en gemensam IT-enhet uppges vara att man har samma IT-hjälpmedel och därmed uppnår man likformighet, likvärdig behandling (rättssäkerhet) och lika bra datastöd vid mötet med medborgarna oavsett var i landet detta sker, Samlade resurser och kunskap kan lättare mobiliseras, Alla kan se vad det kostar, och På frågan hur den gemensamma IT-enheten kan veta att den är effektiv trots att den inte befinner sig i en äkta marknadssituation svarar IT-direktören att de utsätts för ett krav från beställarna på kostnadseffektivitet. visar, menar han vidare, att länsstyrelserna har väldigt Förbättringar kan dock göras vad gäller att använda nyckeltal för kontinuerlig mätning och redovisning. Kostnad måste även ställas mot effektivitetsvinst i verksamheten. Även om åtgärder inte ger en direkt påvisbar minskning av kostnaderna så kan kostnadsbesparingar ske i förlängningen. Utvecklingskostnader för e-tjänster är dessutom så pass höga så att det krävs samordning (skaleffekter) för att kunna bli moderna myndigheter med god service till medborgare och ha intern effektivitet De små länsstyrelserna skulle därför få svårt att klara det själva. Olika mätningar och undersökningar visar även att länsstyrelsernas samordning inom IT-området har lett till minskade totala kostnader med uppskattningsvis . För att kunna ta ställning i sourcingfrågan krävs omfattande kunskap om den egna verksamheten. Analys, genomförandeprocess och uppföljning är avgörande för resultatet av outsourcing. Beställarkompetens är en avgörande faktor för samtliga delar i sourcingprocessen. Stora delar av IT-verksamheten kan outsourcas utifrån legala krav. Det handlar ytterst om att göra en analys och kravställning som är förenliga med de legala kraven. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Bilaga 2 Teoribildning bakom outsourcing Outsourcing stöds av ett antal mer eller mindre väletablerade teoribildningar. Nedan redogörs i korthet för de tre viktigaste teorierna. Neoklassisk ekonomisk teori postulerar att organisationer outsourcar IT för att uppnå kostnadsfördelar genom de skal- och scopefördelar leverantörer kan uppnå. Economies of scale74 innebär att styckkostnaden (AC) per producerad enhet sjunker vid ökande produktionsvolym (Q). Anledningen är att de fasta kostnaderna (FC) fördelas på en större produktionsvolym. Den genomsnittliga styckkostnaden kommer att sjunka så länge som marginalkostnaden (MC) sjunker. Fasta kostnader är okänsliga för producerad volym, vilket betyder att företag som byggt upp stor kapacitet i form av investeringar i produktionsanläggningar tjänar mer på större produktionsvolymer. Översatt till outsourcing betyder det att stora IT-leverantörer kan erbjuda drift, utveckling och annan IT-kapacitet till allt lägre styckkostnader eftersom de investerat i den IT-infrastruktur som behövs för att leverera den IT som offentliga aktörer efterfrågar. De offentliga aktörerna kan då köpa den IT de behöver utan att behöva dra på sig stora investeringar och fasta kostnader. Det är också rimligt att anta att flera enskilda myndigheter inte tjänar på att bygga upp stora IT-avdelningar utan i stället bör köpa den IT de har behov av från större IT-leverantörer vilka i sin tur kan dra nytta av economies of scale och scope samt att kunna erbjuda spetskompetens och erfarenhet genom en hårt driven specialisering och konkurrensutsättning från marknaden75. 74Economics of Strategy (Besanko et al, 2004). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Economies of scope76 ligger nära economies of scale och har att göra med omfattningen och vidden i det levererande företagets verksamhet. Economies of scope uppstår till exempel när organisationen vinner ekonomiska fördelar av att differentiera utbudet av varor och tjänster som man producerar. Som exempel kan nämnas att ett företag som har ledig kapacitet i maskin x som producerar varan a kan använda den lediga kapaciteten i maskin x för att producera en ny vara, b. Economies of scope kan därmed definieras som att kostnaden för ett företag att producera en viss volym Q av bägge varorna, a och b, är lägre än om två separata företag, ett som producerar a och ett som producerar b, producerat samma volym av varorna a och b, eller: TC (Qa, Qb) < TC (Qa, 0) + TC (0, Qb). Översatt till outsourcing betyder det att stora IT-leverantörer kan dra ekonomiska fördelar av att vidga sin verksamhet till flera tjänster eller produkter då man sitter med överkapacitet och genomförda investeringar i IT-infrastruktur och IT-kompetens. Varför finns organisationer? När är hierarkier effektivare än marknaden? Dessa och andra frågor diskuteras inom transaction cost economics (TCE) som utgör en viktig teoretisk grund för beslut om att själv producera eller att köpa funktioner och verksamhet på marknaden och för att beskriva en organisations effektiva gränser. Tar man hänsyn till att det jämsides med produktionskostnaderna i en organisation uppstår kostnader både för att förbereda, sluta och övervaka genomförandet av kontrakt och för att genomföra allokeringsåtgärder inom företag, kan man dra slutsatsen att en organisation uppstår när allokeringsåtgärder utförs till lägre sammanlagda produktions-, kontrakts- och administrationskostnader inom organisationen än när det sker via köp och försäljningar på marknaden. På samma sätt expanderar en organisation till den punkt där kostnaderna för att genomföra en ytterligare allokeringsåtgärd internt blir högre än om det sker via kontrakt träffade på marknader77. 77Ekonomisk Debatt 8/91. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Möjliga fördelar med outsourcing Att minska organisationens kostnader är en vanlig anledning till outsourcing. Undersökningar visar dock att projekt där för stor fokus läggs på kostnadsbesparingar löper större risk att misslyckas.78 De minskade kostnaderna uppkommer genom skalfördelar för leverantören som därigenom kan utföra IT-aktiviteterna till en lägre kostnad än vad klienten själv kan. Kostnader för IT är dock svåra att mäta exakt beroende på att de sällan är transparenta. Denna osäkerhet har i många fall bidragit till att IT outsourcas eftersom det kan underlätta att fördela kostnaderna på verksamheten. Genom outsourcingen åstadkommer man en fast kostnad som enklare kan fördelas på verksamheten.79 De finansiella fördelarna kan kategoriseras under tre rubriker:80 Kostnadsreducering genom skalekonomi och specialisering. Det är klart mer ekonomiskt att köpa in spetskompetens som sällan används än att utveckla den själv. Förutsägbarhet genom att outsourcingavtalet reglerar vad det kommer att kosta. Detta ger en bättre bild av de affärsprocesser som stöds och bidrar till att de förbättringar som kan behöva utföras lättare kan identifieras. Kapitalbesparingar genom att den huvudsakliga IT-infrastrukturen inte behöver administreras på plats. Man behöver inte investera kapital i dyr IT-infrastruktur. IT blir därmed ingen kapitalkostnad utan i stället en löpande kostnad som är mer flexibel. Eftersom ett beslut om IT-outsourcing ofta innebär en omorganisation av IT-avdelningen ska man dock inte bara jämföra vad man har inhouse med erbjudandet. Man bör även jämföra vad man skulle få för pengarna vid en intern omorganisation.81 Att kunna fokusera på kärnprocesser är en av de vanligaste orsakerna till att organisationer överväger outsourcing. En organisations verksamhet är uppbyggd av kärn- respektive stödprocesser. Kärnprocesser är en kombination av organisationens erfarenheter, kunskaper och unika processer som finns (2003) Successful IT Outsourcing, Springer Professional Computing (Sparrow 2003). 79Augustsson M., (1999) Outsourcing av IT-tjänster, Industrilitteratur, . (1999). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? integrerade i organisationens produkter och tjänster. Tanken med outsourcing är att koncentrera resurserna på de aktiviteter som ger bäst avkastning och som i regel är organisationens kärnprocess.82 Stödprocesser kan normalt delas in i två grupper.83 Det första är kritiska stödprocesser som är mycket viktiga för verksamheten men som inte skapar konkurrenskraft i sig, det andra är icke-kritiska stödprocesser som endast stöder den dagliga verksamheten. IT anges ofta som en stödprocess som i många företag ofta står i blickfånget för outsourcing. Många IT-aktiviteter kan vara mycket tids- och resurskrävande för en avdelning att hantera trots att det kanske inte är IT-aktiviteterna som särskiljer organisationen från konkurrenterna.84 Att låta IT-aktiviteter tas om hand av externa organisationer gör att man kan koncentrera sig på sin egen kärnverksamhet. Organisationer måste växa, skapa nya idéer och förändras för att verksamheten ska kunna fortgå och vara lyckad . Att vid sidan av den dagliga verksamheten introducera teknologi som stöder nya affärsprocesser och även hitta ny teknologi kan vara svårt, tidskrävande och dyrt. Genom att omplacera resurser stöder outsourcing organisationer att fokusera på nya strategiska utvecklingsarbeten. Nya möjligheter kan öppnas genom att mer tid kan läggas på nya affärsmöjligheter snarare än på tidigare rent operationella frågor. IT-outsourcing kan även göra att nya teknologier och applikationer lättare kan introduceras hos organisationen med hjälp av specialister.85 En viktig anledning till att outsourcing väljs kan vara organisationens brist på kompetens inom IT. var det viktigare för organisationen att själv äga aktiviteten som skapar konkurrenskraft. handlar det i stället om att fokusera på hur organisationen så billigt som möjligt kan få tillgång till externa resurser och kompetens, snarare än att skapa dem själv. Ingen organisation kan vara helt självdrivande, det är inte ekonomiskt gångbart att internt försöka skapa all expertis som behövs inom organisationen. finns redan resursen på marknaden till en lägre kostnad och med högre kvalitet.86 83Power M., Desouza K. & Bonifazi C. (2006) The Outsourcing Handbook, , , (2006). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Andra hävdar dock att IT har fått en större roll i den moderna organisationen där IT-avdelningen ofta har ett stort strategiskt värde. Det har gjort att IT- avdelningen har blivit en alltmer prioriterad avdelning som bidrar med konkurrenskraft till hela organisationen. De organisationer som ser sin IT-avdelning som en värdeskapande och kritisk nödvändighet för att verksamheten ska kunna fungera anser oftast att IT-kostnaderna är försvarbara. Om inte organisationens egen IT-avdelning har kompetens nog för att kunna bibehålla den höga standard som krävs måste den kompetensen köpas in. Outsourcing blir då en långsiktig lösning som tillgodoser organisationens efterfrågan på IT-kompetens.87 En IT-avdelning hos klienten har sällan möjlighet att matcha de resurser och den expertis som en specialiserad agent besitter. Outsourcing ger i detta perspektiv tillgång till modern teknologi och de senaste verktygen säkra och snabbare metoder till lyckade IT-projekt med väl beprövade tillvägagångssätt och dokumentation fler experter med bred teknisk kunskap och mycket erfarenhet leverantörens kontakter och kunskap inom branschen, vilket oftast innebär bättre förhandlingsmöjligheter med underleverantörer. Detta innebär större möjligheter att skapa kompetens hos IT-personalen när de utvecklas hos agenten och man undviker kostnader för att träna upp egen IT-personal i de senaste teknologierna.88 Oavsett om ett företag vill rekrytera egen personal eller inte kan det i perioder av högkonjunktur vara svårt om det är brist på kvalificerad arbetskraft. Om ett företag anställer och internutbildar så finns risken att personen slutar och då kan det vara säkrare att köpa tjänsten genom outsourcing.