prop · GY03100 · 2011-04-13 00:00:00 — Även utgifter för bl.a. investeringar och transfereringar till ideella organisationer underskattades i budgetproposi- tionen. För 20122015 medför upprevideringen av den ekonomiska tillväxten, med en starkare utveckling av framför allt lönesumman, att skatteinkomsterna ökar snabbare än enligt regeringens tidigare bedömning. De riktade statsbidragen beräknas också bli högre i förhållande till bedömningen i budgetpropo- sitionen . Revideringen förklaras huvud- sakligen av ändrade volymberäkningar för flyktingmottagningen. Tabell 8.9 ekonomiska vårproposition i förhållande till budgetpropositionen Resultat före e.o. poster Källa: Egna beräkningar. Inkomsterna från kapital beräknas bli högre till följd av ändrade ränteprognoser. Vidare väntas kompensationen för mervärdesskatt bli högre. Utgifterna har reviderats upp jämfört med beräkningen i budgetpropositionen , vilket i stor utsträckning motverkar den högre inkomstprognosen. Konsumtionsutgifterna har anpassats till det större ekonomiska utrymme som ges av högre skatteinkomster. Bland övriga poster har utgifter för investeringarna och räntor samt transfereringarna till ideella organisationer reviderats upp. Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskulden 9 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskulden Den offentliga sektorns finansiella sparande förstärks . vänds underskottet till ett överskott, som ökar till av BNP 2015. Den offentliga sektorns finansiella ställning är stark, trots den ekonomiska krisen. Den finansiella förmögenheten är positiv och den konsoliderade bruttoskulden (Maastricht- skulden) uppgick av BNP, vilket understiger referensvärdet inom EU på av BNP med god marginal. Statens finansiella sparande och budgetsaldo vänds till överskott och statskulden minskar . Ålderspensionssystemets finansiella spar- ande minskar men är alltjämt positivt. Den kommunala sektorns finansiella spar- ande visade överskott 2010. Bidraget från den kommunala sektorn till den offentliga sektorns finansiella sparande beräknas vara något negativt 20112015. I detta avsnitt redovisas den offentliga sektorns finanser enligt redovisningsprinciperna i nationalräkenskaperna (NR). bidrag redovisas dock enligt den ordning som gällde innan den genomgripande revideringen av NR i maj 2010.88 Därmed ansluter redovisningen bättre till redovisningen i statens budget och till den kommunala redovisningen. Det innebär att skatter och statsbidrag för delsektorerna (staten, ålderspensionssystemet och den kommunala sektorn) avviker från den nuvarande redo- visningen i NR. Det finansiella sparandet för den offentliga sektorn och dess delsektorer påverkas emellertid inte av denna avvikelse i förhållande till NR:s redovisning. Redovisningen av inkom- ster och utgifter för den konsoliderade offentliga sektorn påverkas inte heller. I detta avsnitt redovisas översiktligt budget- effekterna av dels de reformer och den finansiering som föreslås eller aviseras i propositionen Vårändringsbudget 88 Förändringen i NR är föranledd av att inte accepterar att statens skatteintäkter från hushållens direkta skatter har ett negativt värde. Det beror på att skattereduktionerna, främst avseende pensionsavgifterna och jobbskatteavdraget, är större än den statliga inkomstskatten. Av denna anledning redovisar NR en del av kommunalskatterna och den allmänna pensionsavgiften som transfereringar från staten i stället för skatteintäkter och socialavgifter till den kommunala sektorn respektive ålderspensionssystemet. Förändringen medför att högre skatteinkomster och utgifter redovisas för den statliga sektorn i NR. (prop.2010/11:99) dels de reformer och den finansiering som tidigare beslutats eller aviserats. I redovisningen förutsätts, med några särskilt angivna undantag, att de angivna anslagsföränd- ringarna motsvaras av lika stora utgiftsföränd- ringar. I tabell 9.1 redovisas de sammantagna effekterna på det finansiella sparandet i den offentliga sektorn av de förslag som regeringen lämnar i propositionen Vårändringsbudget . Sammantaget medför föreslagna reformer en ökning av anvisade anslagsmedel med jämfört med budgetpropo- sitionen . Den offentliga sektorns finansiella sparande beräknas till följd av detta minska med 2011. Tabell 9.1 Föreslagna utgifts- och inkomstförändringar 20112015, effekt på offentliga sektorns finansiella sparande Förändring i förhållande till statens budget . Justering för olika redovis- ningsprinciper i statens budget -0,3 Indirekta effekter av inkomst- Indirekta effekter av utgifts- -0,3 1 Föreslagna anslagsförändringar beskrivs närmare i Vårändringsbudget (prop. 2010/11:99). Källa: Egna beräkningar Förändringar jämfört med föregående år I tabell 9.2 redovisas de samlade budget- effekterna i förhållande till föregående år av tidigare beslutade och aviserade samt nu före- slagna reformer inklusive finansieringen av dessa. På detta sätt redovisas på en övergripande nivå regeringens prioriteringar. De reformer som redovisas avser både utgifts- och inkomstsidan på statens budget. Indirekta effekter av utgiftsreformer på statens budgets inkomstsida ingår inte. försvagades de samlade offentliga finanserna främst till följd av sänkta skatter samt tillfälliga stöd till kommuner och landsting. fasas tillfälliga stöd till kommunerna ut och de offentliga finanserna förstärks något, trots att skatterna sänks. De offentliga finanserna förstärks , främst till följd av att satsningar på utgiftssidan trappas av. Utgifterna på statens budget, justerade för att redovisningsmässigt överensstämma med det finansiella sparandet, ökar till följd av beslut med 2010 i förhållande till närmast föregående år. minskar de beräknade utgifterna med samman- lagt . Minskningen kan till stor del förklaras av flera stora temporära stimulansåtgärder, t.ex. stöd till kommuner och landsting samt satsningar på infrastruktur och utbildning. Dessa är sammantaget som störst 2010 och trappas sedan av i takt med att ekonomin återhämtar sig, vilket medför att utgifterna minskar mellan åren. I avsnitt 7.1.2 (tabell 7.5) redovisas förändringarna per utgiftsområde. Inkomsterna minskar med 2010 och med 2011 till följd av beslut om reformer. Tabell 9.2 Utgifts- och inkomstförändringar 20112015 i förhållande till föregående år av tidigare beslutade och aviserade samt föreslagna och aviserade reformer och finansieringar, effekt på offentliga sektorns finansiella sparande Budgeteffekt i förhållande till föregående år. -1,5 -4,1 -8,5 -2,5 -1,7 -3,4 -5,8 -4,4 -2,8 -0,4 varav stöd till kommuner -13,0 -3,0 -2,6 -0,8 -9,9 -13,0 -5,3 -2,1 -2,5 -14,1 -6,8 -0,3 -1,0 -0,1 -0,1 -0,2 -1,1 -14,6 -7,8 -0,2 -0,1 förändringar, effekt på finansiella sparande1,6 -2,2 -12,7 -7,1 -2,0 -3,3 Anm.: Beloppen är avrundade och summerar . 1För utgiftsreformer innebär minustecken anslagsminskningar eller att tempo- rära program upphör eller minskar i omfattning. För inkomstreformer innebär minustecken att skatteinkomsterna minskar. För den sammanlagda budget- effekten av utgifts- och inkomstreformer innebär minustecken att de offentliga finanserna förbättras jämfört med året innan. Fullständigt periodiserad redo- visning för skatter. 2I tabell 7.5 redovisas utgiftsförändringarna per utgiftsområde. Anslagsföränd- ringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten ingår ej. Anslagsförändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen och volym- förändringar i transfereringssystemen m.m. ingår ej (se avsnitt 7.1.2). 3Det tillfälliga konjunkturstödet på sammanlagt (varav föreslogs i budgetpropositionen och föreslogs ekonomiska vårproposition) utbetalades från statens budget men avsågs att användas . Nationalräkenskaperna (NR) periodiserar därför stödet till 2010, vilket också bättre visar inriktningen på finanspolitiken. Tabellen visar förändringen mellan år och den justering som görs för de olika redovisningsprinciperna på 2010 består av: 13 miljarder lägre utgifter i NR än på anslag och motsvarande högre utgifter (se även tabell 7.4). I redovisningen antas att såväl permanenta som tillfälliga statsbidrag till kommuner och landsting används fullt ut för konsumtion och därmed fullt ut påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande. 4Posten visar förändringen av nettoupplåningen för väg- och järnvägsobjekt. Nettoupplåning utgör skillnaden mellan nyupplåning och amortering. 5Se tabell 6.10. I den tabellen inkluderas även förändrad utdebitering. Därför är bruttoeffekterna olika . 6Exklusive indirekta effekter av utgiftsreformer på inkomstsidan. Källa: Egna beräkningar. 9.2Den offentliga sektorns finanser Den svenska ekonomin har gått igenom den ekonomiska krisen utan att stora underskott uppstått i den offentliga sektorns finansiella sparande. Det goda utgångsläget, med ett överskott på av BNP 2008, gjorde det möjligt att motverka den kraftiga kon- junkturnedgången med finanspolitiska stimu- lanser utan att äventyra de offentliga finanserna. Det finansiella sparandet uppvisade ett underskott på av BNP och 2010 på av BNP. Därmed är ett av få EU-länder som inte är föremål för det s.k. underskottsförfarandet inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten. Återhämtningen i ekonomin bidrar till en successiv förstärkning av det finansiella spar- andet. Underskottet vänds till ett överskott, som sedan ökar till av BNP 2015. Förstärkningen sker huvudsakligen genom att utgifterna minskar som andel av BNP (se tabell 9.3). Tabell 9.3 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall , prognos för 20112015. -0,3 Källor: och egna beräkningar. Inkomsterna och skatteintäkterna minskar först relativt kraftigt i förhållande till BNP. Detta är främst en följd av att hushållens direkta skatter ökar långsammare än BNP. Det beror till en del på skattesänkningen för pensionärer, men huvudsakligen på att lönesumman och de skatte- pliktiga transfereringarna minskar i förhållande till BNP. som andel av BNP för att sedan utvecklas i takt med BNP. (se tabell 9.4). Tabell 9.4 Skatter och avgifter Procent av BNP. Utfall , prognos för 20112015. Källor: och egna beräkningar. Utgiftskvoten (utgifterna i förhållande till BNP), som ökade kraftigt , minskade 2010 och beräknas fortsätta att minska under hela prognosperioden. Eftersom inkomsterna som andel av BNP är i stort sett oförändrade är det främst den minskande utgiftskvoten som leder till förstärkningen av det finansiella sparandet. Vid en normal ekonomisk tillväxt och utan tillkommande diskretionära finanspolitiska åtgärder, är det normalt att skatteintäkterna ökar i takt med BNP, som utgifterna minskar som andel av BNP. Det beror bl.a. på att en del av utgifterna inte är indexerade och på att tillfälliga program faller bort. medför den ekonomiska åter- hämtningen dessutom att utgifterna för arbets- lösheten minskar (se diagram 9.1). Diagram 9.1 Inkomster och utgifter Procent av BNP. Utfall fram , prognos för 20112015. Källor: och egna beräkningar. ökar den offentliga konsumtionen i volym, men minskar som andel av BNP. Även de offentliga investeringarna, liksom transfereringarna, ökar långsammare än BNP. minskar transfereringarna främst till följd av en svag utveckling av pen- sionerna. Pensionärernas ekonomi förstärks emellertid genom årets skattesänkning. De sjuk- domsrelaterade transfereringarna, som minskat under en följd av år, väntas fortsätta att minska som andel av BNP. Förbättringen på arbets- marknaden leder till minskade utgifter för de arbetsmarknadsrelaterade försörjningsstöden och ekonomiskt bistånd. Ränteutgifterna ökar relativt kraftigt till följd av den stigande räntan. Den minskade statsskulden medför att ränteutgifterna beräknas vara i stort sett nominellt oförändrade 20122014, för att minska 2015, vilket medför att ränteutgifterna minskar som andel av BNP (se tabell 9.5). Tabell 9.5 Den offentliga sektorns utgifter Procent av BNP, om annat ej anges. Utfall , prognos för 20112015. Källor: och egna beräkningar. Statens finanser har hämtat sig snabbt från den finansiella och ekonomiska kris som inleddes . Återhämtningen i ekonomin bidrar till högre inkomster och lägre utgifter för staten. Både det finansiella sparandet och budgetsaldot förstärks och statsskulden minskar. Statens finansiella sparande uppvisade 2010 ett underskott på eller av BNP. Bakom förstärkningen av den offentliga sektorns finanser under prognos- perioden ligger en ännu större förbättring av statens finanser. Inkomsterna som andel av BNP beräknas, efter en minskning 2011, vara oför- ändrade. Det finansiella sparandet förstärks främst genom att utgifterna minskar som andel av BNP. beräknas det finansiella sparandet visa ett litet överskott som till 2015 växer till av BNP (se tabell 9.6). Tabell 9.6 Statens inkomster och utgifter Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall , prognos för 20112015. -0,5 Källor: och egna beräkningar. Från statens finansiella sparande till budgetsaldo Statens finansiella sparande visar förändringen av den finansiella förmögenheten, exklusive värde- förändringar. Budgetsaldot visar statens låne- behov med omvänt tecken och påverkar därmed förändringen av statsskulden. Det finansiella sparandet påverkas inte av försäljningar och köp av finansiella tillgångar, t.ex. aktier, eller ökad utlåning, eftersom sådana transaktioner inte förändrar den finansiella för- mögenheten. Däremot påverkas budgetsaldot och statsskulden av dessa transaktioner. Tabell 9.7 Statens finansiella sparande och budgetsaldo Utfall , prognos för 20112015. av aktier, extra Källor: och egna beräkningar. Förutom denna principiella skillnad avviker redovisningen i statens budget i flera avseenden från redovisningen i NR. Budgetsaldot redovisas kassamässigt, medan NR tillämpar periodiserad redovisning. Denna skillnad påverkar framför allt redovisningen av skatteintäkter och ränte- utgifter. visade det finansiella sparandet ett större underskott än budgetsaldot. Det tillfälliga konjunkturbidraget till den kommunala sektorn betalades delvis ut och belastade statens budget 2009, men minskade det finansiellt sparandet 2010. I motsatt riktning gick att de kassamässigt inbetalda skatterna var lägre än de för året debiterade skatterna. Försäljningar av aktier och extra aktieutdelningar tillgodo- räknades budgetsaldot med , men inte det finansiella sparandet. Under 20112014 förstärks budgetsaldot, men inte det finansiella sparandet, av årets redan genomförda och framtida beräkningstekniskt antagna försäljningar av statens aktieinnehav om (se tabell 9.7). Enligt budgetlagen (2011:203) ska budgeten omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Ett budgetöverskott (ett positivt saldo) innebär ett motsvarande negativt lånebehov för staten och att statsskulden därigenom normalt minskar. Det motsatta förhållandet gäller vid ett budget- För att statens budgetsaldo ska överensstämma med statens lånebehov redovisas nettoupplåning samt en kassamässig korrigeringspost på utgiftssidan av statens budget. Tabell 9.8 Statens budgetsaldo 20102015 Utfall , prognos för 20112015. In-/utlåning från 1Inklusive minskning av anslagsbehållningar. 2Avser utgifterna under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. 3Avser infrastrukturlån (netto) för och (och t.o.m. ). 4Den kassamässiga korrigeringen 20092013 avser främst förfall av lån som staten övertog från 2007. Källor: , och egna beräkningar. Statens budgetsaldo förstärks snabbt uppvisade statens budget ett underskott på , vilket var det största underskottet . Drygt hälften av underskottet berodde dock på att Riksgälds- kontoret lånade upp för räkning för att stärka valuta- reserven. Amorteringarna av detta lån har beräkningstekniskt satts till . Från det kraftiga underskottet 2009 har statens budgetsaldo förbättrats snabbt. Budgeten uppvisade i stort sett balans 2010 då underskottet uppgick till . väntas ett budgetöverskott på . Överskottet ökar gradvis till 2015. I tabell 9.8 och diagram 9.2 redovisas budgetsaldots utveckling 20102015. Utöver det förbättrade konjunktur- läget bidrar även ett beräkningstekniskt antagande om försäljningar av delar av statens innehav av aktier i noterade och onoterade aktiebolag till att överskottet ökar samtliga år 20112014. Detta antagande ökar statens försäljningsinkomster med 20112014 (se vidare avsnitt 6.2.2 Övriga inkomster). Höga statsskuldsräntor 2011 och 2015 Storleken på statsskulden, räntenivåerna och den svenska kronans växelkurs mot andra valutor är de viktigaste faktorerna för ränteutgifternas storlek. Ränteutgifterna påverkas även till stor del av låneplaner. Stats- skuldsräntorna blir förhållandevis höga 2011 trots att marknadsräntorna är lägre än de skulle vara i konjunkturell balans. Det beror på att emitterar en ny tioårig statsobligation som ger lägre överkurser och därmed högre ränteutgifter. Även 2015 är ränteutgifterna höga i förhållande till övriga år . Det förklaras av ett förfall av en realobligation som ökar utgifterna med ca . Diagram 9.2 Statens budgetsaldo 2000-2015 Utfall fram , prognos för 2011-2015 Källor: och egna beräkningar. nettoutlåning tillfälligt hög 2011 nettoutlåning89 beräknas 2011 uppgå till . be- räknas nettoutlåningen bli , 2013 varefter en nettoinlåning bedöms uppkomma 20142015. Till ökningen av nettoutlåningen 20112015 bidrar bl.a. lånen till , och , utlåningen till infrastrukturinvesteringar och upphörandet av den tillfälliga placeringen av försäljningsinkomster från turering AB. placerade det statliga bolaget tillfälligt likviden från försäljningen av apotek till privata apoteksföretag på ett konto i . upphör den tillfälliga placeringen. Likviden betalas i stället in på inkomsttitel. nettoutlåning påverkas av lån till andra länder. Regeringen kommer att återkomma till med en proposition om kredit till samt förlängning av tillgänglighetsperioden för kredit till . I beräkningarna ingår de totala låne- ramarna till om , till om och de planerade låneramarna till om . Det är dock oklart hur mycket av låneramarna som kommer att tas i anspråk. Under 20092010 erhöll från svenska staten. I prognosen antas resterande del av lånet betalas ut . I beräkningen antas vidare att utnyttjar låneoptionen. Den lettiska regeringen har dock angett att den inte har för avsikt att använda lånemöjligheten. med är under förhandling och antas i beräkningen belasta nettoutlåningen och 2013. Jämfört med budgetpropositionen beräknas nettoutlåning bli högre 2011. Huvudsakligen beror revideringen på att det beräkningstekniska 89 nettoutlåning utgörs av myndighetens in- och utlåning till myndigheter, affärsverk, vissa statliga bolag och fonder. De största delposterna utgörs normalt av in- och utbetalningar av premie- pensionsmedel, Centrala nettoupplåning för finansiering av studielån samt nettoutlåning för infrastrukturinvest- eringar. Inbetalningar av premiepensionsmedel placeras tillfälligt på ett konto i fram till dess att de definitiva pensionsrätterna fastställts och tillgodoförs på pensionsspararnas konton hos Pensions- myndigheten. antagandet om en sammanslagning av insätt- ningsgarantin och stabilitetsfonden som har gjorts års ekonomiska vårpropo- sition inte längre görs. Inom EU pågår ett harmoniseringsarbete avseende stabilitets- avgifter, stabilitetsfonder och insättnings- garantier. Arbetet inom EU kan komma att påverka den svenska lagstiftningen på området. Regeringen har tidigare aviserat att en samman- slagning av stabilitetsfonden och insättnings- garantin bör övervägas. Regeringen vill inte föregripa det pågående arbetet inom EU genom att genomföra nationella regler. För att förbättra likviditetshanteringen i staten har den s.k. räntekontomodellen använts. Alla medel som myndigheterna disponerar i sin verksamhet förs till det s.k. räntekontot. Praktiskt taget alla myndigheter har ett räntekonto i Riksgälds- kontoret och från detta görs alla betalningar för myndigheternas egna verksamheter. De myndig- heter som är helt anslagsfinansierade har normalt en relativt låg räntekontobehållning. En del myndigheter har dock mycket stora ränte- kontobehållningar, till en del beroende på att de har stora avgifts- eller bidragsinkomster. har den genomsnittliga behållningen på räntekontot ökat med . Åren 20112015 antas denna ökning fortsätta, vilket minskar nettoutlåningen med . Statens budgetsaldo justerat för större engångseffekter beräknas engångseffekter ha påverkat budgetsaldot positivt med (se tabell 9.9). Den största effekten kom från aktieutdelningar från ering AB. Även upplåning för 2009 påverkade budgetsaldot positivt 2010. Lånet tecknades i euro och dollar och att kronan har stärkts har medfört valutavinster. beräknas engångseffekter för- bättra budgetsaldot med . I prognoserna för 20112014 görs ett beräknings- tekniskt antagande om försäljningar av statens innehav i noterade och onoterade aktiebolag om . har försäljningarna av delar av statens innehav i samt TeliaSonera AB:s återköp av aktier inneburit inkomster om . Effekten på budgetsaldot av dessa till- fälliga inkomstökningar motverkas något av lånen till , och . Utöver det beräkningstekniska försäljningsantagandet på- verkas budgetsaldot både 2012 och 2013 av lånet till . Tabell 9.9 Statens budgetsaldo samt justering för större engångseffekter 20102015 Utfall , prognos för 20112015. Övrigt, netto 3 Anm.: De tillfälliga stabiliseringspolitiska åtgärder som införts i samband med krisen i form av bl.a. tillfälligt högre statsbidrag till kommunsektorn, utbild- ningsåtgärder och tidigareläggning av infrastrukturåtgärder har inte inkluderats i denna tabell. Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 1Avser till SAS nyemission 2010 och Inlandsinnovation 2011. 2Avser lån i Riksgäldkontoret. 3Avser omfinansiering av infrastrukturlån. Källor: och egna beräkningar. Det finansiella sparandet i ålderspensions- systemet uppgick till eller av BNP (se tabell 9.10). Även under 20112015 beräknas det finan- siella sparandet vara positivt. Pensionsutbetal- ningarna överstiger avgiftsinkomsterna under hela prognosperioden vilket framför allt kan förklaras av att de stora årskullarna födda går i pension. Direktavkastningen på AP-fondernas tillgångar täcker dock avgifts- underskottet, vilket leder till att det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet beräknas i genomsnitt uppgå till av BNP 20112015. Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall , prognos för 20112015. Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför . Källa: och egna beräkningar. Förändringar av inkomstindex används för att indexera pensioner i ett läge då pensions- systemets finanser är i balans. Om balanstalet understiger 1, dvs. pensionssystemets skulder överstiger systemets tillgångar, aktiveras balan- seringen. Balanseringen är ett sätt att, genom en justering av indexeringen, säkerställa att pen- sionssystemets utgifter inte långsiktigt över- stiger dess inkomster. Detta görs genom att pensionerna indexeras utifrån förändringen av balansindex istället för inkomstindex.90 Balan- seringen antas vara aktiverad så länge balans- index understiger inkomstindexets nivå. Konstruktionen av balanseringsmekanismen gör att, så länge balanseringen är aktiverad (vilket den förväntas vara ), stiger pensionerna med mer än ut- vecklingen av inkomstindex om balanstalet över- stiger 1 (se tabell 9.11). 90 Omräkningen görs med hänsyn tagen till på , se prop. 1997/98:151 s. 189. Tabell 9.11 Inkomstindex, balanstal och balansindex Utfall fram , prognos för 2012-2015. -1,4 -2,7 Källa: och egna beräkningar. Balanseringen av ålderspensionsutgifterna med- för att avgiftsunderskottet minskar 2010 och 2011. Det faktum att balanstalet förväntas över- stiga 1 under 20122015, medför en starkare ökning av pensionsutbetalningarna under dessa år. Kommunsektorn redovisade 2010 ett finansiellt sparandet på , vilket motsvarar av BNP och ett resultat före extra- ordinära poster på , som konsumtionen ökade i kostnadsvolym (se tabell 9.12).