prop · GZ039 · 2011-09-20 00:00:00 — Att ansökningar ofta behöver kompletteras och att en stor grupp sökande () anger att ett av syftena med ansökan om utlåtande är vidare studier, trots att detta inte ska behövas, indikerar också ett behov av att se över informationen såväl till de sökande som till universitet och högskolor. Inom pågår det en översyn av informationen, inklusive behovet av information på ytterligare språk. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 3Socialstyrelsens prövning av utländska läkar- och sjuksköterskeutbildningar Inom hälso- och sjukvårdsområdet finns 21 reglerade yrken och det är ansvar att meddela bevis om behörighet för dessa yrken. I detta kapitel redogör vi för ansvar för läkare och sjuksköterskor med utländsk utbildning. Vi redovisar också uppgifter om de sökande, vad bedömningarna leder till och den tid det tar för de sökande att få legitimation. Ett särskilt fokus riktas mot sökande med utbildning från länder utanför EU/EES/(tredjeland). Kapitlet inleds med en överblick över vägarna till svensk hälso- och sjukvård för läkare och sjuksköterskor med utländsk utbildning. 3.1Vägen till svensk hälso- och sjukvård för läkare och sjuksköterskor med utländsk utbildning Alla som vill arbeta som läkare eller sjuksköterska inom svensk hälso- och sjukvård måste ha legitimation. Det är som utfärdar Vägen fram till legitimation och arbete inom svensk hälso- och sjukvård ser olika ut beroende på var en person med utländsk läkar- eller sjuksköterskeutbildning är utbildad. Figur 3 visar vägen för en läkare eller sjuksköterska som är utbildad inom EU/EES/. Vägen till svensk hälso- och sjukvård för en läkare eller sjuksköterska utbildad i EU/EES/Schweiz68. från EU/EES/ Personen kan söka arbete inom svensk hälso- och sjukvård För läkare och sjuksköterskor som är utbildade i tredjeland och som vill ha legitimation gäller en annan process, se figur 4. Efter en inledande prövning 68Figuren utgår från att utfärdar legitimation till den sökande, något som inte alltid sker. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning finns två vägar: personen kan genomföra det så kallade kompletteringsprogram som beslutat om (alternativ 1 i figur 4) eller genomgå en kompletterande högskoleutbildning69 (alternativ 2). Vägen till svensk hälso- och sjukvård för en läkare eller sjuksköterska utbildad i tredjeland70. Person med läkar- /sjuksköterskeutbildning från tredjeland Ansökan om prövning hos (alt. avslag) krav på kunskaper i det (inkl. svenska) Personen ansöker till och beslutar om legitimation (alt. avslag) Personen kan söka arbete i svensk hälso- och sjukvård 69Vi återkommer till kompletterande högskoleutbildningar i kapitel 4. 70Figuren utgår från att utfärdar legitimation till den sökande, något som inte alltid sker. Alternativ 1 i figuren innebär att den sökande prövas inom ramen för kompletteringsprogram. finns även kompletterande högskoleutbildningar för läkare och sjuksköterskor utbildade i tredjeland, som en sökande kan ansöka till (alternativ 2). Dessa utbildningar är fristående från , vilket framgår av den i figuren streckade pilen. De läkare som genomgår kompletterande högskoleutbildning (alternativ 2) gör också allmäntjänstgöring (AT) innan beslutar om legitimation. I alternativ 1 är AT:n i förekommande fall inkluderad i rutan för kompletteringsprogram. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 3.1.1Vilka ansöker om svensk legitimation? Många av dem som ansöker om legitimation som läkare eller sjuksköterska är . Läkarna är något äldre än sjuksköterskorna. Vid ansökan om legitimation är sökande utbildade i tredjeland något äldre än sökande utbildade i EU/EES/Schweiz.71 Det beror på att sökande med en utbildning från tredjeland måste genomgå kompletteringsprogram innan de kan ansöka om legitimation. Majoriteten av de sökande som är utbildade i tredjeland vid ansökan om prövning anger att de har arbetat som läkare eller sjuksköterska efter examen.72 I bilaga 3 redovisar vi fler uppgifter om de sökandes kön, ålder och utbildningsland. 3.2Regeringens uppdrag till och ansvar att bedöma hälso- och sjukvårdsutbildningar inför legitimation I lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, som var i kraft som granskning avser, regleras 21 yrken73. Att yrkena är reglerade innebär att det finns vissa författningsreglerade krav, till exempel krav på legitimation eller annat erkännande, för att en person ska få utöva ett visst yrke. Det är som prövar ansökningar om legitimation och andra behörighetsbevis inom hälso- och sjukvårdsområdet. har av regeringen bemyndigats att utfärda föreskrifter om krav på utbildning, praktisk tjänstgöring, kunskaper i författningar och språk för den som genomgått utbildning i tredjeland.74 är även behörig myndighet för yrken inom hälso- och sjukvården enligt och rådets direktiv /36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer (yrkes 71Riksrevisionens registerbeställning från . 72Riksrevisionens granskning av 104 akter från läkare och 34 akter från sjuksköterskor utbildade i tredjeland. 73De reglerade yrkena inom hälso- och sjukvårdsområdet är enligt 3 kap. 2 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område apotekare, arbetsterapeut, audionom, barnmorska, biomedicinsk analytiker, dietist, kiropraktor, logoped, läkare, naprapat, optiker, ortopedingenjör, psykolog, psykoterapeut, röntgensjuksköterska, sjukgymnast, sjukhusfysiker, sjuksköterska, receptarie, tandhygienist och tandläkare. Lagen ersattes av patientsäkerhetslagen (2010:659). Samma yrken räknas upp i 4 kap. 1 § patientsäkerhetslagen (2010:659). 74För den period som granskning omfattar reglerades såväl ansvar som de krav som ställdes på t.ex. läkare och sjuksköterskor som önskar svensk legitimation i 3 kap. lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, 3 kap. och 6-8 kap. förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, samt föreskrifter, till exempel (SOSFS 2000:6) om särskilt förordnande för att utöva läkaryrket för icke legitimerade läkare och (SOSFS 1996:13) föreskrifter och allmänna råd om legitimation som psykolog. Efter regleras ansvar och de krav som ställs på den sökande i 4 kap. patientsäkerhetslagen (2010:659) samt i 3 kap. och 5-6 kap. patientsäkerhetsförordningen (2010:1369). Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning kvalifikationsdirektivet).75 Regeringen har inte i regleringsbrevet gjort några förtydliganden avseende ansvar att bedöma utländska hälso- och sjukvårdsutbildningar.76 3.2.1Socialstyrelsens bedömning av sökande utbildade utomlands bedömningsprocess ser olika ut, både beroende på vilket yrke det gäller och var den som ansöker om legitimation är utbildad. Gemensamt är att bedömningen görs av . Bedömningsprocessen för sökande utbildade inom EU/EES/ Personer utbildade inom EU/EES/omfattas av EU:s yrkeskvalifikationsdirektiv.78 Det betyder att den som har behörighet att utöva ett reglerat yrke i en medlemsstat efter ansökan, om förutsättningarna i direktivet är uppfyllda, ska få sina kvalifikationer erkända också i andra medlemsstater och därmed behörighet att utöva samma yrke där. Läkare och sjuksköterskor är exempel på yrken inom hälso- och sjukvårdssektorn där medlemsländerna ömsesidigt ska erkänna formella kvalifikationer och där legitimation utfärdas enligt yrkeskvalifikationsdirektivets ordning för obligatoriskt och automatiskt erkännande. Det innebär att den sökande skickar en komplett ansökan till som omgående utfärdar en svensk legitimation (se figur 3 i avsnitt 3.1).79 Bedömningsprocessen för sökande utbildade i tredjeland regleras i förordning Personer som har en utbildning från ett land utanför EU/EES/(tredjeland) och som vill ha svensk legitimation måste uppfylla vissa villkor som finns angivna i förordning. Villkoren reglerades som vår granskning pågick i förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område.80 För att få legitimation ska den sökande 758 § 5 förordningen (2009:1243) med instruktion för . 76Regleringsbrev för avseende (S2010/7275/HS, ). 77Enheten är placerad under avdelningen för regler och tillstånd. Två handläggare arbetar med att bedöma ansökningar från läkare utbildade i tredjeland och två med att bedöma ansökningar från sjuksköterskor utbildade i tredjeland. Två handläggare handlägger ansökningar från läkare utbildade i EU/EES/och ytterligare två handlägger ansökningar från sjuksköterskor utbildade i EU/EES/. 78Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EG av om erkännande av yrkeskvalifikationer. 79Socialstyrelsen ställer för denna grupp sökande inga krav på kunskaper i svenska språket utan det är kommande arbetsgivares uppgift att ställa sådana krav. 80Förordningen ersattes med patientsäkerhetsförordningen (2010:1369). Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning ha genomgått den kompletterande utbildning och fullgjort den praktiska tjänstgöring som behövs för att kunskaperna och färdigheterna ska motsvara de svenska kraven ha för yrket nödvändiga kunskaper i svenska författningar ha för yrket nödvändiga kunskaper i svenska, danska eller norska språket.81 Dessa krav uppfyller den sökande genom att gå igenom så kallade kompletteringsprogram (se avsnitt 3.3.2). Som framgår av kapitel 4 anordnas kompletterande högskoleutbildningar för läkare och sjuksköterskor som utbildat sig i tredjeland av några lärosäten. Det är en alternativ väg till legitimation. När den sökande har blivit godkänd på den kompletterande utbildningen, samt för läkare genomgått allmäntjänstgöringen, kan en ansökan om legitimation skickas till . De olika vägarna till läkar- och sjuksköterskelegitimation för sökande utbildade i tredjeland redovisas översiktligt ovan i figur 4 (avsnitt 3.1). 3.2.2Information om ansvar och processen På finns information som vänder sig till bland annat personer med utländska läkar- och sjuksköterskeutbildningar. Informationen beskriver översiktligt vägen till legitimation och specialistbevis för sökande med utbildning från EU/EES/respektive tredjeland. Det finns även kortfattad information till arbetsgivare. Vidare finns information om vad den sökande behöver göra i processens olika steg. Delar av informationen finns också på engelska.82 Det har framförts kritik mot informationens utformning. Företrädare för anser till exempel att information är för kortfattad, framför allt vad gäller information om de olika steg en sökande ska gå igenom för att få legitimation.83 Enligt uppgift från är informationen på webbplatsen föremål för utveckling där man bland annat analyserar vilken information som behövs och hur den ska se ut för att vara lättillgänglig. I det arbetet ingår att pröva behovet av information på andra språk, framför allt på engelska.84 818 kap. 1 § förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. 82Socialstyrelsens webbplats /ansokaomlegitimationochintyg (). 83Intervju med företrädare för . 84Intervju med företrädare för ledning . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Det finns inte föreskrifter för läkare och sjuksköterskor Information till den enskilde kan också framgå av föreskrifter. I proposition 2008/09:175 Gränslös kunskap framför regeringen att det är angeläget att det framgår av föreskrifterna vilka krav som gäller för att få legitimation inom samtliga 21 reglerade hälso- och sjukvårdsyrken85. har av regeringen bemyndigats att utfärda föreskrifter för kraven för legitimation för de 21 reglerade yrkena på hälso- och sjukvårdsområdet.86 har emellertid enbart tagit fram föreskrifter för psykologyrket87 och inte till exempel för antalsmässigt stora sökandegrupper som läkare och sjuksköterskor. Vissa skickar sin ansökan felaktigt till En indikation på hur välkänt ansvar att bedöma utländska utbildningar är hos målgruppen är förekomsten av felskickade ansökningar. Vår granskning visar att en mindre grupp läkare utbildade i tredjeland () skickar sin ansökan om prövning av läkarutbildningen fel. Vanligast felet är att den sökande skickat sin ansökan till , som i sin tur vidarebefordrar ärendet till . De sjuksköterskor som ansöker om prövning skickar däremot inte sin ansökan fel i lika stor utsträckning.88 3.3Vad leder ansökan till? utfärdade totalt 10 217 legitimationer för alla de 21 reglerade yrkena inom myndighetens ansvarsområde. Av dessa var 819 läkarlegitimationer och 213 sjuksköterskelegitimationer till personer utbildade i EU/EES/, och 253 läkarlegitimationer och 15 sjuksköterskelegitimationer till personer utbildade i tredjeland.89 Drygt hälften av dem som fick läkarlegitimation var utbildade utanför . Av de utfärdade sjuksköterskelegitimationerna 2009 var en betydligt mindre andel, , utbildade utomlands. 2008/09:175 s. 76. 86För den tid granskningen omfattar reglerades bemyndigande i 3 kap. 2 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område samt 3 kap. och 6-8 kap. förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. 87(SOSFS 1996:13) föreskrifter och allmänna råd om legitimation som psykolog, (SOSFS 2008:34) föreskrifter om praktisk tjänstgöring för psykologer, samt intervju med företrädare för ledning . 88Riksrevisionens granskning av 104 akter från läkare och 34 akter från sjuksköterskor utbildade i tredjeland. 89Socialstyrelsen (2010) Statistik om hälso- och sjukvårdspersonal. Officiell statistik om antal legitimerade (2009) och arbetsmarknadsstatus (2008) Art.nr 2010-10-4. Uppgiften om totalt antal utfärdade legitimationer är summerad utifrån uppgifterna om antal utfärdade legitimationer för respektive yrke i tabell 2 i (2010). utfärdade också 870 läkarlegitimationer och 4 034 sjuksköterskelegitimationer till sökande utbildade i . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning I detta avsnitt redovisar vi utfallet av ansökningarna från personer utbildade utomlands. I avsnitt 3.4 redovisar vi den totala tidsåtgången. I bilaga 4 finns ytterligare information om utfallet för läkare och sjuksköterskor utbildade utomlands. 3.3.1Utfall för sökande med en utbildning från EU/EES/ - har totalt sett 2 309 personer med en läkarutbildning från EU/EES/fått svensk läkarlegitimation. har 558 sökande med en sjuksköterskeutbildning från EU/EES/fått svensk sjuksköterskelegitimation. Det är relativt vanligt att avslår ansökningar om sjuksköterskelegitimation eftersom många av de sökande från EU/EES/har en sjuksköterskeutbildning som inte anses likvärdig enligt EG-direktivet.90 3.3.2Utfall för sökande med en utbildning från tredjeland Processen fram till svensk legitimation för läkare och sjuksköterskor utbildade i tredjeland innefattar såväl handläggning i olika moment som den sökandes komplettering av kunskaper. Processen inleds med att den sökande ansöker om prövning av den utländska utbildningen. Med ansökan bifogas bland annat kopior av examensbevis. ställs inte längre krav på bifogat uppehålls- och arbetstillstånd. bedömer utbildningen och beslutar om ett så kallat kompletteringsprogram (som är anpassat efter den sökandes utbildning och erfarenheter), alternativ avslag. När den sökande har genomfört alla delar i kompletteringsprogrammet kan han eller hon ansöka om legitimation hos . Utfallet för läkare utbildade i tredjeland - har totalt sett 462 sökande utbildade i tredjeland fått svensk läkarlegitimation.91 För hälften () av dessa sökande har efter den inledande prövningen fattat beslut om kompletteringsprogram i form av språkkrav och provtjänstgöring . För att få ett sådant beslut måste den sökande ha vidareutbildning motsvarande specialistkompetens, det vill säga ha verkat inom en viss inriktning under . Näst vanligast () är att de sökande ska genomföra ett kompletteringsprogram bestående av språkkrav och medicinskt kunskapsprov. 90Riksrevisionens registerbeställning från . 91Riksrevisionens registerbeställning från . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning När den sökande genomfört kompletteringsprogrammet med godkänt resultat fattar beslut om så kallat villkor för legitimation, något som den sökande måste genomföra innan ansökan om legitimation kan skickas in. I villkoret ingår alltid en kurs i medicinalförfattningar. av läkarna får ett villkor för legitimation som enbart består av författningskursen, medan får beslut om författningskursen och allmäntjänstgöring (AT).92 Utfall för sjuksköterskor utbildade i tredjeland har 34 sjuksköterskor utbildade i tredjeland fått svensk sjuksköterskelegitimation.93 Av dem som fått legitimation har sex personer genomgått kompletterande högskoleutbildning och därefter ansökt om legitimation. Resten har efter ansökan om prövning fullföljt beslut om kompletteringsprogram. Kompletteringsprogrammet för sjuksköterskor består av svenska, medicinskt kunskapsprov, kurs i samhälls- och författningskunskap, minst tre månaders praktik och minst två veckors så kallad hospitering94 på vårdcentral. De allra flesta () får göra tre månaders praktik.95 3.4Handläggningstider och tid för kompletteringsprogram Den totala tiden fram till legitimation96 består av myndighetens handläggning, tid i väntan på myndighetens hantering och eventuella kompletteringar från den sökande. För de sökande som är utbildade i tredjeland innefattar totaltiden också genomförandet av kompletteringsprogram eller, i förekommande fall, tiden att gå igenom den kompletterande högskoleutbildningen. De tidsuppgifter som redovisas nedan anges i kalenderdagar.97 92Riksrevisionens granskning av 104 akter från läkare utbildade i tredjeland. 93Riksrevisionens registerbeställning från . 94Hospiteringen sker i primärvården och syftar till att den sökande ska få insyn i verksamheten. Genomförd hospitering intygas av den sökandes handledare. 95Riksrevisionens granskning av 34 akter från sjuksköterskor utbildade i tredjeland. 96Den totala tiden fram till legitimation har vi mätt från att en ansökan om prövning (för personer utbildade i tredjeland) eller en ansökan om legitimation (för personer utbildade inom EU/EES/ ) inkommer till till dess att beslut om legitimation expedieras. 97Våra uppgifter om tidsåtgång i legitimationsärenden är framräknade (se bilaga 2) och därmed behäftade med en viss osäkerhet. Uppgifterna ska därför tolkas med viss försiktighet. Uppgifterna har stämts av med företrädare för vad gäller rimlighet. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 3.4.1Tid för ansökningar om läkarlegitimation Totaltid för sökande med läkarutbildning från tredjeland Den totala tiden för sökande med en läkarutbildning från tredjeland som fått svensk legitimation har mätts från att ansökan om prövning inkommer till till dess myndighetens beslut om legitimation expedieras. Tidsutfallet för gruppen redovisas i tabell 3. Totaltid för läkare med utbildning från tredjeland (antal kalenderdagar) Källa: granskning av 102 akter för läkare utbildade i tredjeland, kombinerat med registeruppgifter för samma akter. Med utan vidareutbildning avses sökande som fått beslut om ett kompletteringsprogram som omfattar kunskapsprov. Med vidareutbildning avser sökande som fått beslut om provtjänstgöring. I snitt tar det (motsvarande ungefär ) för en läkare med utbildning från tredjeland att få svensk legitimation. de sökande är dock mycket stor. En sökande som är relativt nyutexaminerad hänvisas till kunskapsprov med efterföljande allmäntjänstgöring, där AT:n tar . Av tabell 3 framgår det att för den halva av antalet läkare utan vidareutbildning som ligger i mitten av materialet tar mellan 1 579 och (motsvarande 4,3 respektive )98 att få legitimation. Snittiden för en läkare utan vidareutbildning är , något som motsvarar . En sökande med vidareutbildning gör i stället provtjänstgöring , vilket medför en kortare totaltid. Den mittersta hälften av läkarna med vidareutbildning i vårt material får 98Ett sätt att visa spridningen vad gäller tidsutfallet i materialet är att redovisa statistiska mått som undre och övre kvartil. Under den undre kvartilen återfinns de av ärendena som tar kortast tid och över den övre kvartilen återfinns de av ärendena som tar längst tid. Skillnaden mellan den undre och den övre kvartilen ger de tidsspann som den halva av ärendemängden som ligger i mitten av materialet återfinns i. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning legitimation på mellan 644 och (motsvarande knappt 1,8 respektive knappt ). I genomsnitt tar det (motsvarar ) för en läkare med vidareutbildning att få svensk legitimation.99 Variationen förklaras av såväl innehållet i den sökandes kompletteringsprogram, som individuella förutsättningar. Dessutom är det enligt handläggare på vanligt att sjukhusen gärna ser att en sökande först vikarierar innan erbjuds, något som i förekommande fall är inkluderat i totaltiden. Tid för olika delmoment för sökande från tredjeland Analysen av tidsutfallet visar att handläggning ofta tar . Den inledande handläggningen av ansökan om prövning (exklusive komplettering) tar för den halva av ärendena som återfinns i mitten av materialet mellan 5 och . I de fall där den sökande måste komplettera sin ansökan, tar kompletteringen mellan 7 och för den mittersta hälften av ärendena. Till handläggning ska också läggas handläggningen av ansökan om legitimation, något som beskrivs nedan. Vår analys visar att det är kravet på svenska och genomförandet av kompletteringsprogrammet som tar den största delen av totaltiden. I snitt tar det (drygt 17 månader) för den sökande att uppnå det Spridningen är mycket stor mellan de sökande, där några har nått kraven på svenska redan före ansökan om prövning. För den halva av de sökande som återfinns i mitten av materialet tar det mellan att nå kravet på svenska. Genomförandet av resten av kompletteringsprogrammet (inklusive det beslutade villkoret för legitimation) tar den största delen av tiden, även om spridningen mellan de sökande är stor även här. För de sökande som inte har vidareutbildning, och som ska göra medicinskt kunskapsprov och allmäntjänstgöring, tar denna fas i snitt (5,)100 medan det för den grupp sökande som har vidareutbildning, och som hänvisas till provtjänstgöring, i snitt tar 892 kalenderdagar101, det vill säga 2,4 år.102 99Riksrevisionens granskning av 102 akter för läkare utbildade i tredjeland, kombinerat med registeruppgifter för samma akter. 100För den halva av de sökande utan vidareutbildning som återfinns i mitten av materialet tar denna fas mellan 1 479 och (motsvarar ). 101För den halva av de sökande med vidareutbildning som återfinns i mitten av materialet tar denna fas mellan 533 och (motsvarar ). 102Riksrevisionens granskning av 102 akter för läkare utbildade i tredjeland. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Tid för legitimationsfasen är totaltiden för läkare utbildade inom EU/EES/Schweiz103 Legitimationsfasen genomgår alla sökande, oavsett om den sökande är utbildad i tredjeland eller inom EU/EES/. Det möjliggör en jämförelse av tidsåtgången för de båda sökandegrupperna. För sökande med en utbildning från EU/EES/utgör dessutom legitimationsfasen den enda kontakten med . Tiden för legitimationsfasen är därmed totaltiden för läkare utbildade inom EU/EES/. Generellt kan sägas att legitimationsfasen tar . Analysen visar att hela legitimationsfasen går snabbare för sökande med utbildning från tredjeland, där den halva av ärendena som finns i mitten av materialet tar mellan 3 och . för utbildade i EU/EES/ är mellan 9 och 60 kalenderdagar.104 3.4.2Tid för ansökningar om sjuksköterskelegitimation Totaltid för sökande med sjuksköterskeutbildning från tredjeland Den totala tiden för sökande med en sjuksköterskeutbildning från tredjeland och som fått svensk legitimation har mätts från det att ansökan om prövning inkommer till till dess myndighetens beslut om legitimation expedieras. Tidsutfallet för gruppen redovisas i tabell 4. Totaltid för sjuksköterskor med utbildning från tredjeland (antal kalenderdagar)