prop · GY03156 · 2011-06-07 00:00:00 — Regeringens proposition 2010/11:156 Bättre förutsättningar för skatteväxlingar mellan Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning och att det i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik införs en möjlighet för kommuner att lämna bidrag till varandra. Förslagen syftar till att begränsa oönskade omfördelnings- effekter som kan uppstå vid skatteväxlingar mellan kommuner och landsting. I systemet för kommunalekonomisk utjämning uppstår vid skatteväxlingar mellan kommunerna och i ett län oönskade omfördelningseffekter på grund av att olika garantinivåer gäller för kommunerna och landstingen i inkomstutjämningen. Med anledning av att den nya lagen om kollektivtrafik träder i kraft planeras i flera län på frivillig grund en huvudmannaskapsförändring med åtföljande skatteväxling. Regeringen föreslår därför en ändring i lagen om kommunalekonomisk utjämning som innebär att garantinivån i inkomstutjämningen för landstingen höjs till samma nivå som gäller för kommunerna, dvs. Det kan också uppstå omfördelningseffekter mellan kommunerna i ett län till följd av en skatteväxling för huvudmannaskapsförändring avseende kollektivtrafiken. Kommunerna i länet bör i sådant fall ges möjlighet att komma överens om att lämna bidrag till varandra om det behövs för kostnadsutjämning dem emellan, s.k. mellankommunal utjämning. En bestämmelse om mellankommunal utjämning föreslås därför införas i lagen om kollektivtrafik. Bidrag föreslås få lämnas på högst . Lagförslagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om Ärendet och dess beredning.............................................................. Ett nytt utjämningssystem ......................................... Problem vid skatteväxlingar............................................... Höjd garantinivå för landstingen .................................................... Behov av mellankommunal utjämning på Konsekvenser av förslagen ............................................................. Konsekvenser för statsbudgeten....................................... Konsekvenser för landstingen.......................................... 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:773) om 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1065) om Sammanfattning av kommitténs promemoria....................... Förteckning över remissinstanserna ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk ut- jämning, 2.lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2004:773) om kommunal- ekonomisk utjämning ska ha följande lydelse. Vid beräkning av skatte- Vid beräkning av skatte- kommun och för ett landsting ska en kommun och för ett Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om Härigenom föreskrivs att det i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ska införas en ny paragraf, 2 kap. 1 a §, av följande lydelse. kommunerna i samma län har kommit överens om att ensamt ska bära ansvaret för den bidrag till varandra, om det utgången av det femte året från det att ansvaret överfördes. Ärendet och dess beredning beslutade regeringen direktiv till en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning (dir. 2008:110). Kommittén har antagit namnet Utjämningskommittén.08. Kommittén har bedömt att det finns behov av att justera garantinivån i inkomstutjämningen för landstingen i syfte att eliminera oönskade om- fördelningseffekter som uppstår vid skatteväxlingar . Vidare har kommittén gjort bedömningen att ett sådant förslag inte skulle hinna beredas för att kunna träda i kraft om det lämnades då kommittén skulle redovisa sitt upp- drag. Kommittén har därför gjort en framställan till regeringen med förslag till ändring i lagen om kommunalekonomisk utjämning m.m., se promemorian Förslag till höjd garantinivå för landstingen (dnr Fi2010/5696). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Kommitténs lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr Fi2010/5696). Skrivelser i ärendet med begäran om lagändringar i enlighet med kommitténs förslag har även inkommit från Kommuner och Landsting (dnr Fi2010/5070), Västra (dnr Fi2010/5162) och (dnr Fi2011/337). Förslagen tillhör det område som normalt ska granskas av Lagrådet. Regeringen anser dock att förslagen författningstekniskt och även i övrigt är av sådan beskaffenhet att Lagrådets yttrande skulle sakna betydelse. Ett nytt system för kommunalekonomisk utjämning infördes (prop. 2003/04:155, bet. 2004/05:FiU7, rskr. 2004/05:13). Målet är detsamma som för tidigare utjämningssystem, dvs. att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommunerna respektive landstingen att erbjuda sina invånare likvärdig service oberoende av deras inkomster och andra strukturella förhållanden. Utjämningen ska bygga på opåverkbara faktorer. Skillnader i kommunalskatt ska spegla skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar. Systemet består av flera delar: inkomstutjämning för utjämning av skillnader i skattekraft (beskattningsbar förvärvsinkomst per invånare) mellan kommuner respektive mellan landsting, kostnadsutjämning för utjämning av s.k. strukturella Prop. 2010/11:156 kostnadsskillnader mellan kommuner respektive mellan landsting, ett strukturbidrag som motsvarar utfallet av vissa delar av tidigare kostnadsutjämning samt kompensation för en del av de intäkts- minskningar som vissa kommuner och landsting fick till följd av regeländringarna 2005, ett särskilt införandebidrag under 20052010, samt ett regleringsbidrag eller en regleringsavgift som utgör skillnaden mellan av anvisat anslag och utfallet i ovan uppräknade delar av utjämningssystemet. Regleringsbidraget och reglerings- avgiften fördelas mellan kommuner respektive landsting med ett enhetligt belopp per invånare. I det följande behandlas endast inkomstutjämningen eftersom det är reglerna för hur inkomstutjämningsbidrag och inkomstutjämningsavgift beräknas som skapar oönskade omfördelningseffekter vid skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i samband med att ansvaret för en verksamhet flyttas från till kommunerna i ett län, eller vice versa. Några av de begrepp som används är: Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift ska betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till inkomstskatt året före utjämningsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatteunderlagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet året före utjämningsåret. Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive året före utjämningsåret uppräknad för kommunen och för . Kommuner med ett uppräknat skatteunderlag som understiger skatteutjämningsunderlaget, dvs. av den uppräknade medelskattekraften (garantinivån), har rätt till ett statligt inkomst- utjämningsbidrag som motsvarar skillnaden multiplicerad med enhetliga skattesatser för kommunerna inom respektive län, s.k. länsvisa skatte- Prop. 2010/11:156 satser (se vidare nedan). Inkomstutjämningsbidrag för landsting ska beräknas på motsvarande sätt utifrån av den uppräknade medelskattekraften. Kommuner och landsting med ett uppräknat skatteunderlag som överstiger skatteutjämningsunderlaget ska betala en inkomst- utjämningsavgift till staten. Inkomstutjämningsavgiften ska motsvara skillnaden mellan det uppräknade skatteunderlaget och skatte- utjämningsunderlaget multiplicerad med en enhetlig skattesats (länsvis skattesats). Länsvisa skattesatser och skatteväxlingar Vid beräkningen av bidrag och avgifter i inkomstutjämningen tillämpas länsvisa skattesatser. De länsvisa skattesatserna ska för bidrags- berättigade kommuner fastställas utifrån av medelskattesatsen 2003 och för bidragsberättigade landsting utifrån av medel- skattesatsen . För avgiftsskyldiga kommuner och landsting ska de länsvisa skattesatserna i stället fastställas utifrån av medel- skattesatsen 2003. Vid fastställandet av de länsvisa skattesatserna ska hänsyn tas till s.k. skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län . har huvudmannaskapet överförts för ett antal olika verksamheter från landstingen till kommunerna. Även senare har vissa huvudmannaskapsförändringar genomförts. Den ekonomiska regleringen vid dessa huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting har i stor utsträckning skett genom skatteväxlingar. Det innebär att kommunerna i ett län som övertar verksamhet från höjer sina skattesatser med samma procentsats som sänker sin skattesats. Därigenom överförs ett ekonomiskt utrymme, motsvarande de överflyttade verksamheternas kostnader, från till kom- munerna i länet. Skatteväxlingar har skett på olika nivåer i länen beroende på att omfattningen av den överförda verksamheten varierar. I vissa fall har landstingen övertagit verksamhet från kommunerna. Det inkomstutjämningssystem som gällde under 19962004 var konstruerat så att det ekonomiska utfallet av en skatteväxling blev lika för och för alla kommunerna sammantaget i det län där skatteväxlingen skedde. Vid beräkning av inkomstutjämningsbidrag och inkomstutjämningsavgift tillämpades samma garantinivå () för både kommuner och landsting. Dåvarande system gav därmed totalt sett ett neutralt utfall för och kommunerna i ett län vid en Det inkomstutjämningssystem som infördes skiljer sig i Prop. 2010/11:156 förhållande till det tidigare genom att olika garantinivåer tillämpas för kommuner respektive landsting. I propositionen Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155) framhölls att detta kan innebära vissa praktiska problem vid framtida skatteväxlingar. Kommunerna i ett län får vid ett övertagande av verksamhet och en skatteväxling med ett ökat inkomstutjämningsbidrag baserat på skillnaden mellan skatteutjämningsunderlaget (beräknat utifrån en garantinivå på av den uppräknade medelskattekraften) och det uppräknade skatteunderlaget. Vid skatteväxlingen minskas inkomstutjämningsbidrag motsvarande skillnaden mellan skatteutjämningsunderlaget (beräknat utifrån en garantinivå på av den uppräknade medelskattekraften) och det uppräknade skatteunderlaget. Utfallet av en skatteväxling blir då inte neutralt. Det beror på att för kommunerna i länet ökar inkomstutjämningsbidraget mer än vad inkomstutjämningsbidrag minskar. Hade det varit fråga om en överföring av verksamhet från kommuner till landsting hade förhållandet varit det motsatta. En skatteväxling i ett län medför därmed en omfördelning av statsbidrag till andra län. Regeringen avsåg att vid behov senare återkomma till frågan om hur eventuella framtida skatteväxlingar skulle hanteras i utjämningssystemet. I direktivet till Utjämningskommittén.08 (dir. 2008:110) anges att utfallet vid skatteväxlingar till följd av huvudmannaskapsförändringar inte blir neutrala och att det därför är viktigt att det klargörs hur skatteväxlingar bör hanteras i den inkomstutjämning som kommer att föreslås. Vid skatteväxling i ett län kan omfördelningseffekter uppkomma även mellan kommunerna i länet. Vid en skatteväxling sänker kommunerna skatten med en skattesats som motsvarar den för länets kommuner genomsnittliga kostnaden för verksamheten. Om en kommuns kostnader är lägre än den genomsnittliga får kommunen netto ökade intäkter till följd av skatteväxlingen. Om kommunens kostnader är högre gäller det motsatta. I samband med överföring av vissa verksamheter har därför införts möjligheten för kommunerna inom ett län att komma överens om att ge bidrag till varandra om det behövs för kostnadsutjämning. 4.4Förestående skatteväxlingar på kollektivtrafikområdet har antagit en ny lag om kollektivtrafik (prop. 2009/10:200, 2009/10:TU21, 2009/10:379). Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik träder i kraft . Enligt 2 kap. 1 § ansvarar och kommunerna inom ett län, med undantag för län och , gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. och kommunerna får dock komma överens om att antingen eller kommunerna ska bära ansvaret. Enligt 2 kap. 2 § ska det i varje län finnas en regional I de län där kommunerna och gemensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten organiseras som ett kommunal- Detsamma gäller i de län där kommunerna ensamma bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. De som ansvarar för den regionala kollektivtrafiken i länet kan även komma överens om att Prop. 2010/11:156 organisera den regionala kollektivtrafikmyndigheten som en gemensam nämnd i stället för ett kommunalförbund. I de län där ensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken är regional kollektivtrafikmyndighet. I är kommunen regional kollek- tivtrafikmyndighet. Utjämningskommittén.08 har erfarit att i flera län planeras att i respektive län ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. En huvudmanna- skapsförändring avses således göras i dessa län med åtföljande skatteväxling. Med olika garantinivåer kommer omfördelningseffekter att uppstå. 5 Höjd garantinivå för landstingen Regeringens förslag: Skatteutjämningsunderlaget för landsting ska motsvara av den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet invånare i året före utjämningsåret. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig över förslaget tillstyrker eller har inga erinringar. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av propositionen Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155) som ligger till grund för nu gällande system för inkomstutjämning finns ett behov av att genomföra förändringar som gör att skatteväxlingar mellan kommunerna och i ett län ska kunna göras så att inga oönskade omfördelningseffekter uppstår. Som anförts i avsnitt 4.4 har Utjämningskommittén.08 erfarit att i flera län planeras att i respektive län ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. En huvud- mannaskapsförändring avses således göras i dessa län med åtföljande skatteväxling. Med olika garantinivåer kommer omfördelningseffekter att uppstå. Kommittén pekar på två alternativa lösningar. Den ena är att harmonisera garantinivåerna för kommunerna respektive landstingen i inkomstutjämningen, den andra är att införa ett tillfälligt riktat statsbidrag för att kompensera berörda län för det inkomstbortfall som annars skulle uppstå. Statsbidraget skulle finansieras genom en minskning av anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Regeringen delar kommitténs uppfattning att tillfälliga över- gångslösningar om möjligt bör undvikas. Regeringen förordar därför alternativet att justera garantinivån för antingen kommunerna eller landstingen så att de överensstämmer, framför alternativet med ett riktat statsbidrag. I likhet med kommittén anser regeringen att garantinivån för landstingen bör höjas. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att garantinivån i inkomst- utjämningen för landstingen höjs till . Effekterna av förslaget för de enskilda landstingen och Prop. 2010/11:156 kommun redovisas i avsnitt 8. 6Behov av mellankommunal utjämning på kollektivtrafikområdet Regeringens förslag: Om kommunerna och i ett län kommit överens om att ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet ska kommunerna få lämna ekonomiska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna. Bidrag ska få lämnas på högst . Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget tillstyrker eller har inga erinringar. kommuner anser att den föreslagna bestämmelsen är otydlig på så sätt att det inte framgår vad som händer om någon kommun i länet inte vill vara med i denna kostnadsutjämning, och att den föreslagna möjligheten till kostnadsutjämning inom länet ska skrivas om och bli tydligare att det ska ske en kostnadsutjämning inom länet. kommun anser att en tidsperiod för mellankommunal utjämning skulle kunna vara snarare än de föreslagna fem. landsting anser att bidrag ska få lämnas vars längd regleras mellan berörda parter. Skälen för regeringens förslag: Vid skatteväxling i ett län kan omfördelningseffeker även uppstå mellan de berörda kommunerna. en skatteväxling sänker kommunerna skatten med en skattesats som motsvarar den för länets kommuner genomsnittliga kostnaden för Om en kommuns kostnader är lägre än den genomsnittliga får kommunen netto ökade intäkter till följd av skatteväxlingen. kommunens kostnader är högre gäller det motsatta. Det går således inte att utesluta att det kan uppstå omfördelningseffekter mellan kommuner i ett län i det fall överenskommelser träffas om att låta bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet och därmed bli regional kollektiv- Kommunerna i ett län bör i sådant fall ha möjlighet att komma överens om att de får lämna bidrag till varandra om det behövs för kostnadsutjämning dem emellan, s.k. mellankommunal utjämning. Föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden ska enligt 8 kap. 2 § 3 regeringsformen meddelas i lag. Det finns inte några lagbestämmelser som generellt ger kommunerna möjligheter till mellankommunala utjämningssystem vid huvudmannaskapsförändringar och kommuner anser att den föreslagna möjligheten till kostnadsutjämning inom länet ska utformas så att det framgår att det ska ske en kostnadsutjämning inom länet. 1 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik får kommunerna komma överens om att antingen eller Prop. 2010/11:156 kommunerna ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. överenskommelse om att låta bära ansvaret förutsätter således att samtliga berörda parter är överens om detta, vilket torde innefatta behovet av mellankommunal utjämning. Det går dock inte att förutse huruvida det finns behov av mellankommunal utjämning i alla län. Mot denna bakgrund anser regeringen att mellankommunal utjämning bör vara en möjlighet för kommunerna i länet i samband med huvud- mannaskapsförändringar på kollektivtrafikområdet och inte, som och kommuner synes förespråka, obligatoriskt för kommunerna. Vad gäller kommitténs förslag om begränsning av tiden för mellankommunal utjämning anser läns landsting att bidrag visserligen ska få lämnas , men att övergångs- periodens längd regleras mellan berörda parter. Regeringen delar upp- fattningen att bidrag bör få lämnas endast . I likhet med kommittén anser regeringen att lämpligen bör vara högst . Det finns dock inget som hindrar att kommunerna i länet kommer överens om att bidrag ska lämnas . Möjlighet till mellankommunala utjämningssystem förekommer inom andra verksamheter. Som exempel kan nämnas att enligt 17 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade får ett landsting och en kommun som ingår i träffa avtal om att ansvar för en eller flera uppgifter enligt denna lag överlåts från till kommunen eller från kommunen till . Har en överlåtelse skett från ett landsting till samtliga kommuner som ingår i , får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna. En motsvarande bestämmelse föreslås införas i lagen om kollektiv- trafik. Bidrag bör som angetts ovan få lämnas på högst . Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig över förslaget tillstyrker eller har inga erinringar. och kommuner anser att införandet av den nya lagen om kollektivtrafik ska skjutas till dess att de ekonomiska konsekvenserna för landets kommuner är ordentligt utredda. Skälen för regeringens förslag: Den nya lagen om kollektivtrafik träder i kraft och med anledning därav planeras en rad huvudmannaskapsförändringar. Lagändringarna bör därför träda i kraft . Förslagen är statsfinansiellt neutrala. Regeländringar som påverkar omslutningen i inkomstutjämningen, såsom en höjning av garantinivån för landstingen till , påverkar inte anslagsnivån. I stället påverkas regleringsbidraget eller regleringsavgiften. Om exempelvis omslutningen i inkomstutjämningen ökar minskar regleringsbidraget alternativt ökar regleringsavgiften. För landstingen uppgår reglerings- bidraget 2011 till , vilket motsvarar per invånare. Med en garantinivå på skulle omslutningen i inkomstutjämningen öka med , vilket motsvarar per invånare. Därmed skulle regleringsbidraget på per invånare ersättas av en regleringsavgift på per invånare. Regeringens bedömning: Det finns inte behov av särskilda regler i syfte att reducera omfördelningseffekterna mellan landstingen. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. landsting anser att förslaget bör utformas så att landsting som får ett sämre utfall kompenseras. och kommuner samt läns landsting anser att förslaget bör utformas så att omfördelningseffekterna blir neutrala för samtliga landsting. och kräver att staten kompenserar de landsting som får ett sämre utfall enligt förslaget. anser att det inte finns anledning att tillämpa några införanderegler eftersom förslaget i ett första skede inte medför några omfattande problem. anser det vara ett oavvisligt krav att förslaget utformas så att det blir neutralt för samtliga landsting. anser att omfördelnings- effekterna bör neutraliseras till dess de sammantagna effekterna av alla förändringar av utjämningssystemet kan bedömas. tillstyrker förslaget trots att drabbas negativt i den omfördelning som kommer att ske. anser att redovisningen av konsekvenserna av förslaget bör förtydligas. Skälen för regeringens bedömning: Utfallet för de enskilda landstingen förändras om garantinivån höjs från nuvarande (se tabell 1). Förändring av utfallet per landsting (nivå). bidrag/-avgift, kr/inv. kr/inv. kr/inv. Källor: och egna beräkningar. läns landsting och får störst intäktsminskningar, 89 respektive per invånare, medan får störst intäktsökning, per invånare, räknat nivå. Kommunerna påverkas inte, förutom som även ingår i utjämningssystemet för landstingen. Intäktsförändringarna beräknas motsvara som mest 0,30,av ett landstings nettokostnader. Utjämningskommittén.08 har gjort bedömningen att det inte finns behov av särskilda regler i syfte att reducera omfördelningseffekterna mellan landstingen, eftersom det rör sig om förhållandevis små intäktsförändringar. Regeringen gör samma bedömning. Därutöver kan anföras att i betänkandet som ligger till grund för dagens inkomstutjämningssystem föreslogs att garantinivån skulle sättas till för både kommuner och landsting (SOU 2003:88). Regeringen bedömde i propositionen Ändringar i det kommunala utjämningssystemet att den tillgängliga bidragsramen inte var tillräckligt hög för att föreslå en utjämningsnivå (garantinivå) på , men avsåg att senare ta ställning till möjligheterna att kunna höja utjämningsnivån för kommuner och landsting till samma nivå (prop. 2003/04:155 s. 24).