prop · GY03100d4 · 2011-04-13 00:00:00 — 2010/11:100 BILAGA 3 Inkomstutveckling och inkomstfördelning........................................................ Vad vill vi mäta? Inkomstutveckling för olika grupper................................................... Fördelning av disponibel årsinkomst................................................... Inkomstfördelning i ett internationellt perspektiv............................. Hushåll med låg levnadsstandard......................................................... Låg disponibel årsinkomst som mått på ekonomisk utsatthet .......... Ekonomisk utsatthet i ett internationellt perspektiv ......................... Effekter av regeringens politik ............................................................................ Ekonomiska drivkrafters betydelse för arbetskraftsutbudet ............. Fördelningseffekter av regeringens politik ......................................... Effekter på justerad disponibel inkomst.............................................. Effekter på individuella inkomster....................................................... Ökad inkomst för olika individer typfall.......................................... Begrepp och definitioner ..................................................................................... Datamaterial och beräkningsmetoder ................................................................. 2010/11:100 BILAGA 3 Inkomstnivå 2009 samt utveckling över tiden......................................................... Olika inkomstslags betydelse för Gini-koefficientens utveckling......................... Relativa risker för långvarig ekonomisk utsatthet per kön och åldersgrupp Genomsnittlig marginaleffekt i olika ersättningssystem 2006 och 2011............... Ersättningsgrader för kvinnor och män 2011.......................................................... Jobbskatteavdragets långsiktiga arbetsutbudseffekter............................................ Jobbskatteavdragets långsiktiga arbetsutbudseffekter i olika Effekt av regeringens politik för hushåll med två heltidsarbetande 2011.............. Jobbskatteavdrag för olika månadslöner 2011......................................................... Effekt av regeringens politik 20072011 för en person med enbart U.1 Svensk konsumtionsenhetsskala ............................................................................. U.2 Nyckeltal 1991 och 19952009 ............................................................................... U.3 Regeländringar som beaktats vid beräkning av politikens effekter ...................... 2010/11:100 BILAGA 3 Utveckling av justerad disponibel inkomst för olika åldersgrupper...................... Inkomstutveckling för olika inkomstgrupper ........................................................ Inkomstspridning inom EU 2009............................................................................ Den översta tusendelens inkomstandel i ett internationellt perspektiv................ Andel med låg ekonomisk standard 2006 när hänsyn tas till offentlig konsumtion en internationell jämförelse......................................................... Utvecklingen av andel med låg ekonomisk standard.............................................. Låg relativ ekonomisk standard i olika åldersgrupper 2009................................... Olika gruppers bidrag till andelen med inkomster av medianinkomsten (relativ 60).............................................................................. 1.10 Olika gruppers bidrag till andelen med inkomster av medianinkomst (absolut 60)................................................................. 1.11 Utvecklingen av andel med långvarig ekonomisk utsatthet................................. 1.12 Andel med låg relativ ekonomisk standard 2009 i ett internationellt 1.13 Social exkludering, totalt och uppdelat på olika indikatorer, i olika länder inom EU 2009....................................................................................................... Genomsnittliga marginaleffekter för olika inkomstgrupper 2006 och 2011 ........ Marginalskatt och genomsnittlig skatt för ett vårdbiträde 20062011 ................. Ersättningsgrader vid arbetslöshet, sjukskrivning samt sjuk- och Ersättningsgrader fördelade efter arbetsinkomstens storlek 2011 ........................ Andel personer med olika ersättningsgrader vid arbetslöshet 2006 och 2011...... Effekter av regeringens politik 20062011 för olika inkomstgrupper .................. Effekter av regeringens politik 20122014 för olika inkomstgrupper .................. Effekter av regeringens politik 20062011 för vuxna kvinnor och män ............... Effekter av regeringens politik 20062011 för förvärvsarbetande i 2.10 Effekter av regeringens politik 20122014 för vuxna kvinnor och män ............. U.1 Antal konsumtionsenheter enligt olika skalor ...................................................... U.2 Hypotetisk Lorenz-kurva....................................................................................... 2010/11:100 BILAGA 3 Det övergripande målet för den ekonomiska politiken är att skapa en så hög varaktig välfärd som möjligt. Fördelningspolitiken ska bidra till att alla får del av den tillväxt och den välfärd som skapas. Full sysselsättning och minskande utanförskap är långsiktigt den bästa fördelningspolitiken. När fler arbetar och färre försörjs av sociala ersättningar minskar inkomstskillnaderna i samhället gradvis. Gemensamt finansierad utbildning, vård och omsorg av hög kvalitet bidrar också till att levnadsvillkoren och livschanserna utjämnas mellan människor. Ett annat sätt att se till att alla får del av välfärden är att omfördela ekonomiska resurser genom skatter och offentliga transfereringar. Dessa bör vara utformade så att de inte hämmar drivkrafterna till arbete på ett sådant sätt att de riskerar att leda till bidragsberoende. Högst genomsnittlig standard 2009 hade sammanboende utan hemmaboende barn. Lägst standard hade ensamstående kvinnor med barn och ensamstående pensionärer. Trots stigande arbetslöshet och fallande kapitalvinster ökade medianen av hushållens reala disponibla inkomster . Under 1990- talskrisen, , föll medianinkomsten i fasta priser med . har inkomstspridningen sakta ökat. Ökningen har olika förklaringar under olika tidsperioder. över hela perioden 19912009 är det framför allt ökade kapitalvinster och kapitalinkomster som förklarar de ökade inkomstskillnaderna. Utvecklingen mot ökade inkomstskillnader är inte unik för utan gäller även för många andra länder. Jämfört med de flesta andra länder har fortfarande en mycket jämn inkomstfördelning. Utvecklingen av andelen individer med låg ekonomisk standard uppvisar olika mönster beroende på om andelen studeras i relativa eller absoluta termer. Med en relativ gräns för låg inkomst (av medianinkomsten) har andelen ökat gradvis 1991 2009. Med en absolut låginkomstgräns minskar i stället andelen ekonomiskt utsatta över tiden. Den reala inkomstökningen har varit lägre för grupper med låga inkomster än för grupper med högre inkomster. Därmed har andelen med inkomster under den relativa gränsen gradvis ökat trots att de i absoluta termer har fått det bättre. Andelen individer med inkomster understigande av medianinkomsten minskar relativt kraftigt om det analyserade inkomstbegreppet utvidgas till att även omfatta värdet av den offentliga konsumtionen. Andelen av befolkningen med långvarigt låg ekonomisk standard är avsevärt lägre än den andel som observeras ett givet år. Om låg ekonomisk standard definieras med en relativ inkomstgräns har andelen långvarigt 2010/11:100 BILAGA 3 ekonomiskt utsatta dock ökat mer eller mindre kontinuerligt , med särskilt kraftiga ökningar . Med en absolut gräns för låg inkomst har andelen långvarigt utsatta i stället minskat i stort sett oavbrutet , då den ökade något. I EU:s 2020-strategi för att motverka social exkludering ingår, vid sidan av inkomstbaserade mått, även olika direkta mått på levnadsstandarden (bl.a. indikatorer på svåra brister i materiell standard). Vid en jämförelse mellan EU:s medlemsländer 2009 hamnar på tredje plats avseende lägst andel socialt exkluderade. Regeringen har 20062011 genomfört många åtgärder för att göra det mer lönsamt att arbeta, i synnerhet för personer med lägre inkomster. Drivkrafterna till arbete har förbättrats påtagligt till följd av de vidtagna åtgärderna. har den genomsnittliga marginaleffekten för dem som arbetar minskat med . har ersättningsgraderna, som beskriver trösklarna in på arbetsmarknaden, minskat med mellan , beroende på ersättningssystem. Regeringens reformer förväntas leda till ökad sysselsättning och minskat utanförskap. Ett minskat utanförskap leder i sin tur till en jämnare inkomstfördelning. Särskilt gäller detta om personer längst ner i inkomstfördelningen, som lever på olika sociala ersättningar, börjar arbeta. Beräkningar av jobbskatteavdragets mer långsiktiga effekter visar att detta framför allt kommer att gynna personer med lägre inkomster. 2010/11:100 BILAGA 3 Finanspolitikens övergripande mål i är att skapa en så hög och varaktig välfärd som möjligt.1 Det övergripande målet kan vidare indelas i strukturpolitiska, fördelningspolitiska och stabiliseringspolitiska mål. En väl utformad strukturpolitik kan bidra till att förbättra ekonomins funktionssätt och öka den långsiktiga tillväxten, bl.a. genom att skapa goda drivkrafter för arbete och företagande. Motivet till att bedriva fördelningspolitik är att åstadkomma en jämnare fördelning av välfärden än den som uppkommer utan politiska ingripanden och att tillse att den ekonomiska tillväxten kommer alla till del. Stabiliseringspolitiken syftar till att skapa förutsättningar för ett stabilt resursutnyttjande genom att utjämna konjunktursvängningar, vilka kan vara samhällsekonomiskt kostsamma. I den akademiska diskussionen, och i viss mån även i praktisk politik, har fördelningsfrågor inte på ett naturligt sätt varit integrerade i den allmänna ekonomiska teorin och praktiken.2 Istället har fördelningsfrågor oftast behandlats separat och utan tydlig koppling till övrig ekonomisk politik. I skrivelsen för finanspolitiken (skr. 2010/11:79) är regeringen dock tydlig med att de olika målen för finanspolitiken inte kan behandlas var för sig. Målkonflikter och avvägningsproblem kan uppstå som kräver att prioriteringar görs mellan de olika målen. Fördelningspolitiken kan därför inte frikopplas från stabiliseringspolitiken. När regeringen föreslår stabiliseringspolitiska åtgärder måste hänsyn även tas till fördelningspolitiska aspekter. På liknande sätt kan fördelningspolitiken inte heller frikopplas från strukturpolitiken. Vid utformningen av fördelningspolitiken måste exempelvis drivkrafterna för arbete och tillväxt beaktas. På uppdrag av lämnar regeringen en fördelningspolitisk redogörelse i anslutning antingen till den ekonomiska vårpropositionen eller till budgetpropositionen. Regeringen vill med denna, och med kommande fördelningspolitiska redogörelser, betona fördelningspolitikens plats i den ekonomiska diskussionen. Fördelningspolitikens mål och medel Det övergripande målet med all fördelningspolitik är att åstadkomma en fördelning som i någon mening kan betraktas som mer rättvis än en fördelning som uppstår utan politiska ingripanden. Rättvisebegreppet är dock värdeladdat och kan ges olika betydelse. Två huvudsakliga definitioner kan kontrasteras mot varandra. En definition är att var och en behåller avkastningen av sin egen produktion (behållarrättvisa). Den andra är att alla ska förfoga över lika stora resurser oavsett egen produktion (fördelningsrättvisa).3 Det finns argument för båda synsätten men står dessa i princip i direkt motsatsförhållande till varandra. Den praktiska politiken handlar ofta om att hitta en fungerande kompromiss mellan de olika rättviseperspektiven. Verkligheten kompliceras dessutom ofta av andra politiska målkonflikter4, exempelvis mellan fördelning och effektivitet. En fördelningspolitisk strategi som är kompatibel med såväl behållarsom fördelningsrättvisa är att försöka skapa så lika möjligheter som möjligt för medborgarna. På lång sikt styrs inkomstfördelningen i stor utsträckning av fördelningen av humankapital. En politik som syftar till att stärka och utjämna medborgarnas livschanser och ställning på arbetsmarknaden kan därför på förväntas leda till en jämnare inkomstfördelning. En effektiv fördelningspolitik kan i detta perspektiv handla om utbildningsfrågor och uppväxtvillkor för barn och ungdomar. Offentligt finansierad vård och omsorg av hög kvalitet bidrar också till att levnadsvillkoren och livschanserna utjämnas. En jämn fördelning av individernas förutsättningar eller inkomstmöjligheter kan dock aldrig helt kompensera för medfödda skillnader i förmåga och ambition eller skillnader i social miljö. Om man vill uppnå ytterligare utjämning måste även den marknadsgenererade fördelningen utjämnas i efterhand med hjälp av skatter och transfereringar. Ett sätt att koppla ihop fördelningspolitiken med den ekonomiska politiken i allmänhet är att vidga synen på fördelning till att gälla välfärd snarare än inkomster. I utredningsbetänkandet Välfärdsbokslut för 1990-talet definierades väl- 2010/11:79 s. 4. 2 , A. (1997), Bringing Income Distribution in From the Cold, , Vol. 107, No. 441, Blackwell, 1997. SOU 2004:19 s. 26. färd som de individuella resurser, med vars hjälp medborgarna kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor.5 Utgångspunkten är alltså individens möjligheter att påverka sin egen situation. Detta vidgar synen på fördelningspolitiken till att också omfatta tillväxtpolitik. Tillväxtpolitiken blir med detta synsätt en del av fördelningspolitiken. Ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning ger medborgarna ökade möjligheter att av egen kraft kontrollera och styra sina livsvillkor. En politik som förbättrar drivkrafterna och förmågan till arbete förbättrar också möjligheterna till ekonomisk tillväxt. kan en sådan inriktning av politiken förväntas leda till ökad sysselsättning och en jämnare fördelning av inkomsterna. Fördelningspolitiken bör därför ses i ett långsiktigt perspektiv där fokus ligger på att minska utanförskapet och öka graden av egenförsörjning. När fler arbetar och färre försörjs av sociala ersättningar minskar inkomstskillnaderna i samhället gradvis. En politik som siktar in sig på hög sysselsättning och minskat utanförskap kan därför betraktas som en långsiktigt effektiv strategi för minskade inkomstskillnader. Årets redogörelse består av två delar. Den första delen beskriver hur hushållens disponibla inkomster och fördelningen av dessa utvecklats . Vidare analyseras orsakerna bakom utvecklingen. Den svenska inkomstfördelningen analyseras även i ett internationellt perspektiv. I del två redovisas förväntade effekter av regeringens politik på drivkrafter till arbete, arbetsutbud och inkomstfördelning. I en underbilaga beskrivs de datamaterial, modeller, metoder, begrepp och definitioner som används i redogörelsen. 2010/11:100 BILAGA 3 1.1Vad vill vi mäta? Fördelningsanalyser fokuserar i regel på fördelningen av disponibel inkomst erhållen under ett kalenderår och justerad för familjestorlek. En god översikt av mätningen av disponibel inkomst finns att läsa i Canberragruppens slutrapport.6 Fokuseringen på årlig disponibel inkomst kan kritiseras i flera avseenden. Bland annat anförs ofta att är en alltför för att utvärdera ekonomisk välfärd. Med skulle tillfälliga fluktuationer i inkomster utjämnas och inkomstskillnaderna vara avsevärt lägre. Vidare påpekas att en del av inkomsten sparas. Det innebär att konsumtionsnivån för de personer som sparar överskattas av den disponibla inkomsten, medan de som har en tillfällig nedgång i inkomsten eventuellt kan finansiera en högre konsumtionsnivå med hjälp av besparingar. Ett annat problem med att använda årlig disponibel inkomst i fördelningsanalyser är att en stor del av den offentliga sektorns omfördelning, liksom en del av de privata överföringarna, sker i form av ickemonetära tjänster, som t.ex. skola och hälsovård. Därför underskattar disponibel inkomst välfärden. Disponibel inkomst som grund för fördelningsanalyser har dock flera fördelar. Den disponibla inkomsten är förhållandevis lätt att mäta. I finns huvuddelen av den information som behövs för att mäta disponibel inkomst tillgänglig i olika administrativa register och datainsamling sker och publiceras i exempelvis () inkomstfördelningsundersökning (HEK). Den disponibla inkomsten på hushållsnivå ligger nära definitionen av disponibel inkomst i nationalräkenskaperna, som i sin tur är nära relaterad till hur vi bedömer den aggregerade ekonomiska utvecklingen. Delvis för att så mycket kritik riktas mot användningen av disponibel inkomst som mått på välfärd har forskningen en god bild över hur fördelningsslutsatserna förändras när kritiken beaktas, t.ex. genom att andra resurser, som konsumtion eller förmögenhet, också 6 on Household Income Statistics () 5 SOU 2001:79 s. 9. (2001), Final Report and Recommendations, . 2010/11:100 BILAGA 3 beaktas, eller att mätperioden förlängs eller förkortas, eller att också icke-monetära överföringar beaktas vid sidan av inkomst. Frågan om vilka resurser som ska beaktas i fördelningssammanhang är en mångfacetterad fråga som studeras inom många olika discipliner. Det finns omfattande forskningslitteratur om resursfrågan i moralfilosofi, sociologi, socialpolitik, statvetenskap och nationalekonomi.7 En del moralfilosofer betraktar jämnhet i möjligheter som det mest försvarbara.8 Andra ser jämnhet i personers kapaciteter som det mest relevanta.9 Många ekonomer har fäst uppmärksamhet vid upplevd lycka eller livstillfredsställelse.10 Då det är forskningens uppgift att argumentera om och för de mest lämpliga sätten att mäta välfärd är det viktigt att notera att det inte finns någon bred enighet om något bästa alternativ till inkomst som välfärdsindikator. Utöver begreppsmässiga frågor förknippade med att mäta ekonomisk välfärd finns det praktiska överväganden. Det bör till exempel inte vara alltför dyrt för samhället att mäta. Det bör inte heller vara alltför tidskrävande för de individer som ingår i mätningarna att bidra med information till dataunderlaget. För utvärderingen av politikåtgärder är det viktigt att informationen är tillgänglig på regelbunden basis och att de som berörs av åtgärderna omfattas av statistiken. Fördelningsanalyser av politikåtgärder bör utvärdera det som åtgärderna syftar till att påverka. Resultaten ska kunna förmedlas på ett för allmänheten begripligt sätt. De dimensioner av välfärd som beaktas bör också upplevas som väsentliga och angelägna. Skillnader i de resurser som beaktas bör vidare upplevas som viktiga och som offentliga, snarare än rent privata, angelägenheter. Ekonomer har traditionellt betraktat nytta som det centrala måttet på välfärd trots att det betraktats som mer eller mindre omöjligt att jämföra nyttonivåer mellan 7För en lättillgänglig introduktion till en del av litteraturen hänvisas till Bojer, H. (2003), Distributive : Theory and Measurement, Routledge Frontiers of Political Economy. 8Roemer, J. (1998), Equality of Opportunity, : . 9Sen, A. (1992), Inequality re-examined, : Clarendon Press. 10Layard, R. (2005). Happiness: Lessons from a New Science, : Penguin Books. personer.11 Det inkomstbegrepp som ansetts komma närmast nytta är den så kallade permanenta inkomsten, den inkomstnivå som är förknippad med den konsumtionsnivå en person eller ett hushåll har möjlighet att upprätthålla på . Tillfälliga fluktuationer i inkomster på grund av t.ex. arbetslöshet kan jämnas ut med hjälp av sparade eller lånade medel, vilka sedan återbetalas eller sparas igen under bättre tider. I den mån kapitalmarknaderna inte tillåter sådan utjämning av konsumtion, och/eller personer har svårt att förutse om ett inkomstbortfall blir kort- eller långvarigt, kan dock också tillfälliga inkomstfluktuationer vara förknippade med förändringar i välfärdsnivåer. En möjlighet är att mäta konsumtion direkt, vilket också görs, om än mindre regelbundet än för inkomster. Det finns dock flera problem med denna ansats. Konsumtionen mäts huvudsakligen i syfte att räkna ut vikter för prisindex. Det är då viktigt att med god precision mäta hur mycket samtliga hushåll konsumerar av en viss grupp av varor snarare än hur mycket ett specifikt hushåll spenderar på en viss varugrupp. Mätningen görs därför inom varje hushåll , vanligen eller en månad, snarare än under . Vidare måste man skilja det flöde av tjänster som vissa varaktiga konsumtionsvaror, som t.ex. bilar, genererar från det penningbelopp hushållet betalar när de införskaffas. Den observerade konsumtionsnivån speglar inte heller nödvändigtvis hushållets egentliga nyttonivå, det är t.ex. mycket svårt att avgöra om en låg konsumtionsnivå beror på otillräckliga resurser eller på preferenser. En del hushåll och individer väljer helt enkelt en lägre konsumtionsnivå än vad de egentligen har råd med. Den mest väsentliga skillnaden mellan konsumtion och inkomst består inte i begreppen i sig, utan i sparandet och användningen av sparade medel. Tidsaspekten har fått mycket uppmärksamhet i forskningen. Många ekonomer anser att en ettårsperiod är alltför kort för att säga något om välfärden. Att den ekonomiska standarden i ett hushåll är låg ett visst år, t.ex. i samband med studier, behöver inte betyda att den är det . Ett längre tidsperspektiv tar större hänsyn till förändringar i individers eko- 11 Denna uppfattning har dock luckrats upp något till följd av det ökande intresset för lyckoforskning, se Layard (2005). nomiska omständigheter , och kan därmed bidra till att ge en mer fullständig bild av hur den ekonomiska välfärden fördelas.12 Det finns dock vissa belägg för att förändringar av tidsperspektivet inte förändrar bilden av olika gruppers relativa position i inkomstfördelningen.13 Hur stora de uppmätta skillnaderna mellan olika grupper och individer blir påverkas dock av tidsperspektivet. Trots att användningen av årlig disponibel inkomst i fördelningsanalyser kan kritiseras finns det, som påpekades ovan, ändå goda skäl att använda detta inkomstbegrepp. Disponibel inkomst är bl.a. lätt tillgänglig på regelbunden basis och dess egenskaper, och även dess brister, är väl kända och föremål för intensiv forskning. är slutsatsen från en stor del av forskningen kring andra mått på välfärd att de är mycket nära korrelerade med disponibel inkomst. Det kan även noteras att många politiska beslut i första hand syftar till att förstärka just den disponibla inkomsten. Det är därför meningsfullt att studera åtgärdens konsekvenser för den disponibla inkomstens fördelning. Slutsatsen blir således att det är försvarbart att basera fördelningspolitiska analyser på disponibel inkomst. Analyserna i denna redogörelse baseras därför i huvudsak på detta inkomstbegrepp. Inkomsterna räknas samman på hushållsnivå och justeras för försörjningsbörda med hjälp av en ekvivalensskala (se underbilagan). Analysen avser individers ekonomiska välfärd, den justerade disponibla inkomsten påförs därför samtliga hushållsmedlemmar. Ett antal andra mått på fördelning av välfärd och individers möjligheter att förbättra sin välfärd redovisas också i redogörelsen. baseras alla siffror på utfall från SCB.14 används simuleringsberäkningar baserade på prognoser. 12Samtidigt kan även kortare perioder med mycket låga inkomster ha betydande negativa effekter på välfärden, speciellt för dem med små resurser. Det finns förhållandevis lite forskning om välfärd än , se dock , J. (2003), Dynamics of Economic Well-Being: Poverty 19961999, Current Population Reports P70-91, , D.C. 13Jäntti, M. (2009), Mobility in the in Comparative Perspective, i Cancian, M. och S. Danziger (Eds. ), Changing Poverty, Changing Policies. 14SCB följer regelbundet inkomstfördelningen i genom undersökningen av hushållens ekonomi, HEK.