prop · GY03118 · 2011-04-04 00:00:00 — Avtal om allmän trafik: ett eller flera dokument som är rättsligt bindande och som bekräftar att en behörig myndighet och ett kollektiv- trafikföretag har enats om att låta detta kollektivtrafikföretag sköta och tillhandahålla kollektivtrafik som omfattas av allmän trafikplikt. Beroende på medlemsstatens lagstiftning kan avtalet också bestå i ett beslut som har fattats av den behöriga myndigheten och -som utgörs av en lag eller någon annan författning, eller -som innehåller de villkor på vilka den behöriga myndigheten själv tillhandahåller tjänsterna eller låter något internt företag tillhandahålla tjänsterna. Kollektivtrafikföretag: ett offentligt eller privat företag, eller en offent- lig eller privat företagsgrupp, som bedriver kollektivtrafik, eller ett offentligt organ som tillhandahåller kollektivtrafiktjänster. Det framgår inte varför man i direktivet valt att använda ett uttryck som inte korresponderar med terminologin i EU:s kollektivtrafikförordning operatör är knappast synonymt med kollektivtrafikföretag. Även om risken för sammanblandning inte är uppenbar, vore det oklokt att införa ett nytt uttryck, operatör, i den föreslagna nya lagen. Uttrycket före- kommer redan i ett antal författningar och förknippas snarare med elektronisk kommunikation än med annan kommunikation. I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation definieras exempelvis operatör som den som innehar eller på annat sätt råder över ett allmänt kommunikationsnät eller tillhörande installation. Möjligen har man vid översättningen av kollektivtrafikförordningen resonerat på liknande sätt och därför i stället valt uttrycket kollektivtrafikföretag. Regeringen förslår därför att kollektivtrafikföretag används även i den nya lagen. Av ovanstående framgår att det är svårt att urskilja vilka operatörer som avses i direktivet. Det går heller inte att på förhand klart fastställa vilka företag som skulle komma att omfattas av de nya bestämmelserna. I direktivets beaktandesats 5 sägs emellertid: I kommissionens meddelande av Handlings- plan för energieffektivitet: Att förverkliga möjligheterna bekräfta- des att kommissionen kommer att fortsätta sina ansträngningar för att utveckla marknader för renare, smartare, säkrare och mer energieffektiva fordon genom offentlig upphandling och genom att öka medvetenheten kring dessa frågor. Ändamålen med direktivet är tydliga och om man ska kunna uppnå Prop. 2010/11:118 dem, måste det finnas något sätt att kontrollera att alla aktörer efterlever gällande regelverk för offentlig upphandling. Bestämmelser om detta finns i två direktiv om rättsmedel vid överträdelse av reglerna om offent- lig upphandling och upphandling inom försörjningssektorerna, 89/665/EEG8 respektive 92/13/EEG9 samt ändringsdirektivet 2007/66/EG10. Till följd av dessa s.k. rättsmedelsdirektiv har medlems- staterna skyldighet att säkerställa möjligheter till en effektiv och skynd- sam rättslig prövning av en upphandlande myndighets eller enhets beslut. Vidare åligger det medlemsstaterna att i sina nationella rättsordningar införa bestämmelser om att skadestånd ska kunna utgå till den som har lidit skada på grund av överträdelser vid offentlig upphandling. Bestäm- melserna är genomförda i svensk rätt genom och , se prop. 2009/10:180. Upphandlingslagstiftningen omfattar upphandlande myndigheter och enheter. Upphandlande enheter innefattar bl.a. sådana företag som upp- handlande myndigheter kan utöva ett bestämmande inflytande över, jfr 2 kap. 20 § LUF. Leverantörer av kollektivtrafik utgör inte nödvändigtvis företag som en upphandlande myndighet har ett bestämmande inflytande över. Dessa företag omfattas därmed inte automatiskt av lagstiftningen. När sådana företag gör inköp finns det med andra ord ingen möjlighet till exempelvis insyn eller överprövning. För att garantera de grundläggande unionsrättsliga upphandlingsprinciperna icke-diskriminering, likabe- handling, transparens, proportionalitet och ömsesidigt erkännande skulle antingen operatörerna behöva jämställas med upphandlande myndig- heter och enheter eller ett parallellt kontrollsystem behöva införas. Regeringens bedömning är att det är inte möjligt att låta privata före- tag, operatörerna, omfattas av respektive LUF. Å andra sidan torde införandet av ett system parallellt med och vara förenat med avsevärda kostnader och administrativa olägenheter. I stället föreslår regeringen att de nya bestämmelserna ska omfatta upphandling av den tjänst som kollektivtrafikföretagen tillhandahåller. Således ska upphandlande myndigheter och enheter beakta kraven i den nu föreslagna lagen vid upphandling av vissa kollektivtrafiktjänster. Regeringen gör bedömningen att minimikraven i direktivet väl tillgodo- ses genom en sådan lösning. Det innebär att den som ansvarar för kollektivtrafiken, dvs. den verkliga beslutsfattaren, kan ställa krav i upp- handlingen på företagets fordonspark. Existerande regler för upphand- lingsprocessen kan tillämpas och inga ytterligare regler för kontroll krävs. 8Rådets direktiv /665/EEG av om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten. EGT L 395, 30.12.1989, s. 33, Celex 31989L0665. 9Rådets direktiv /13/EEG av om samordning av lagar och andra författningar om gemenskapsregler om upphandlingsförfaranden tillämpade av företag och verk inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna. EGT L 76, 23.3.1992, s. 14, Celex 31992L0013. 10Europaparlamentets och rådets direktiv /66/EG av om ändring av rådets direktiv /665/EEG och 92/13/EEG vad gäller effektivare förfaranden för prövning av offentlig upphandling. EUT L 335, 20.12.2007, s. 31, Celex 32007L0066. För att inte i onödan göra bestämmelserna svårlästa föreslås att en hän- visning görs till den terminologi som används i EU:s kollektivtrafik- förordning. Lagen ska därmed tillämpas på upphandling av tjänster som tillhandahålls av kollektivtrafikföretag inom ramen för ett avtal om allmän trafik. Språkbruket överensstämmer också bättre med direktivets beaktandesats 17: I linje med tillämpningsområdet för direktiv /17/EG och direktiv /18/EG och med respekt för genomförandet i nationell lagstiftning av dessa direktiv, bör det här direktivet omfatta väg- transportfordon som köps in av upphandlande myndigheter och upphandlande enheter, oavsett om dessa myndigheter och enheter är offentliga eller privata. Dessutom bör det här direktivet omfatta inköp av vägtransportfordon som används för att tillhandahålla kollektivtrafiktjänster inom ramen för ett avtal om allmännyttiga tjänster, varvid medlemsstaterna får utesluta mindre inköp för att undvika en onödig administrativ börda. Lagen kommer därmed indirekt att omfatta alla företag som bedriver kollektivtrafik eller tillhandahåller kollektivtrafiktjänster för trafik av allmänt intresse. I promemorian sägs utan närmare analys att den nya lagen kommer att omfatta alla företag som bedriver den angivna trafiken, oavsett om tjänsterna är upphandlade i enlighet med eller LUF eller om de tilldelats som en tjänstekoncession. Enligt kollektivtrafikförordningen kan ett avtal om allmän trafik även tilldelas som en tjänstekoncession. Tjänstekoncessioner är i princip undantagna från bestämmelserna i och LUF. Enligt förordningen gäller emellertid en övergångsperiod , vilket innebär att reglerna för sådan tilldelning inte behöver tillämpas förrän . Vid genomförandet av förordningen konstaterade regeringen att lagstiftnings- åtgärder som syftar till att samordna upphandlingsförfaranden för koncessioner är under övervägande hos EU-kommissio- nen. Regeringen ansåg det lämpligt att invänta utfallet av översynen innan mer detaljerade regler om tilldelningsförfarandet eller om över- prövning i anslutning till tilldelningsbestämmelserna i art. 5.25.6 i EU:s kollektivtrafikförordning införs i svensk rätt. Regeringen gör ingen annan bedömning nu och anser i motsats till promemorian att tjänstekoncessio- ner inte ska omfattas av den nya lagen och att man bör avvakta utveck- lingen hos . Någon uttrycklig bestämmelse om detta i den nya lagen synes dock inte nödvändig. 7.3.3Undantag från lagens tillämpningsområde Regeringens förslag: Lagen gäller inte vid köp eller leasing av bilar som 1.är konstruerade och tillverkade för användning av Försvars- makten, det civila försvaret, räddningstjänsten eller ordningsmakten, eller 2.används uteslutande inom inhägnade järnvägs-, industri- eller tävlingsområden eller andra liknande inhägnade områden. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: uppmärksammar att undan- tagen i lagförslaget skiljer sig från undantagen i förordningen om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Informa- tionsuppdraget till Transportstyrelsen bör särskilt uppmärksamma detta. Energigas och E.ON Gas anser att personbilar med fler än fyra sittplatser ej bör undantas och att övriga undantag bara ska medges efter prövning från fall till fall. Skälen för regeringens förslag och bedömning Direktivet ger utrymme för vissa undantag. Enligt artikel 2 får medlems- staterna bevilja undantag från kraven i direktivet för inköp av fordon enligt artikel 2.3 och rådets direktiv /46/EG, ramdirektivet, jfr avsnitt 5. De fordon som omfattas är: a.fordon som är konstruerade och tillverkade för användning huvud- sakligen på byggplatser, i stenbrott, i hamnar eller på flygplatser, b.fordon som är konstruerade och tillverkade för användning av försvarsmakten, civilförsvaret, brandförsvaret och ordningsmakten och Utrymmet för undantag från bestämmelserna för de fordon som räknas upp i ramdirektivet artikel 2.3 bör införas. Vid införandet av ramdirek- tivet i svensk rätt, se promemorian Godkännande av motorfordon m.m. (Ds 2008:8), s. 138 f., konstaterades att undantagen i den då gällande fordonsförordningen (2002:925) var förenliga med undantagen i ram- direktivet. Bestämmelserna överfördes till 1 kap. 2 § i den nya fordons- förordningen (2009:211). De fordon som räknas upp i ramdirektivet artikel 2.3 punkten a motsvaras av bestämmelserna i gällande 1 kap. 2 § punkt 3 fordonsförordningen: fordon som används uteslutande inom inhägnade järnvägs- eller industriområden eller inom inhägnade tävlingsområden eller andra liknande inhägnade områden. Regeringen föreslår därför att undantaget i punkten a införs i den nya lagen i form av en bestämmelse med samma innebörd som i fordonsförordningen, men med en viss språklig justering. Regeringen förslår att undantaget införs med följande lydelse: bilar som används uteslutande inom inhägnade järnvägs-, industri- eller tävlingsområden eller andra liknande inhägnade områden. Regeringen föreslår däremot att undantag för de fordon som listas i punkten b införs med i princip samma ordalydelse som i direktivet. Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor reglerar hur den s.k. räddningstjänsten ska vara utformad. Med räddningstjänst avses de räddningsinsatser som staten eller kommunerna ska ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. Här ingår bl.a. insatser för förebyggande och bekämpning av bränder räddningstjänsten är därmed ett bättre uttryck än brandförsvaret. används inte i svensk lagstiftning. I stället används civilt försvar, jfr exempelvis lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Regeringen förslår att undantaget införs med följande lydelse: bilar som är konstruerade och tillverkade för användning av Försvarsmakten, det civila försvaret, räddningstjänsten eller ordningsmakten. Förteckningen torde omfatta de fordon som räknas upp i 1 kap. 2 § punkt 1 fordonsförordningen: bilar som tillhör staten och som tillverkats för särskilda militära ändamål. Förteckningen i direktivet är dock något mer preciserat. De fordon som nämns i direktivet punkten c, mobila maskiner, är inte aktuella i detta sammanhang. Undantag för sådana fordon föreslås därför inte. De undantag som införs bör vara generella. Undantagen är inte så omfattande att det synes motiverat att medge undantag endast efter prövning från fall till fall. Det framstår också som onödigt krångligt. 7.4Andra krav vid upphandling Regeringens bedömning: Lagen hindrar inte att en upphandlande myndighet eller enhet ställer andra eller längre gående krav på den upphandlade varan eller tjänsten. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Av beaktandesats 24 framgår att tvingande tillämpning av kriterierna i direktivet vid upphandling av rena och energieffektiva fordon inte ska hindra tillämpning av andra relevanta tilldelningskriterier. Eftersom det här rör sig om ett minimidirektiv bör det framgå att upphandlande myndigheter och enheter har möjlighet att ställa andra eller längre gående krav på det som upphandlas. De krav som ställs ska naturligtvis vara förenliga med principerna för offentlig upphandling enligt 1 kap. 9 § och 1 kap. 24 § LUF. Regeringen föreslår att bestämmelserna i förordningen om miljö- och trafiksäker- hetskrav för myndigheters bilar och bilresor behålls. Regeringens förslag: Begreppet bil ska ha samma betydelse som i lagen om vägtrafikdefinitioner Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: gör bedömningen att anmäl- Prop. 2010/11:118 ningsplikt enligt direktiv /34/EG11 kan vara aktuell i förevarande för- slag vad gäller ett vidare fordonsbegrepp. AB anser att använd- ningen av begreppet bil i den det svenska genomförandet av direktivet är förvirrande, eftersom begreppet avser att, utöver personbilar, även täcka in tunga fordon som bussar och lastbilar. Skälen för regeringens förslag: I direktivet används begreppet väg- transportfordon som ett samlande begrepp för fordon vilka tillhör kate- gorierna M och N enligt direktivet 2007/46/EG, ramdirektivet. Kategorin M omfattar personbilar och bussar medan kategorin N avser lastbilar. I ramdirektivet används dock inte samlingsbegreppet vägtransportfordon. Vid införandet av ramdirektivet i svensk lag, se Godkännande av motorfordon m.m. (Ds 2008:8), s. 142 f., slogs det bl.a. fast att den EG- rättsliga (numera EU-rättsliga) definitionen av motorfordon endast avser motordrivna fordon som har minst fyra hjul och en maximal konstruktionshastighet som överstiger , medan motsvarande definition i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner, förkortad LDEF, i princip täcker in alla typer av motordrivna fordon utom traktorer och motorredskap. Vidare nämndes att den svenska definitionen av lastbil är betydligt vidare än dess EU-rättsliga motsvarig- het: fordon av kategori N3. I promemorian, Ds 2008:8 gjordes den bedömningen att det inte är möjligt att fullt ut harmoniera de svenska fordonsdefinitionerna med dem som återfinns i ramdirektivet. Någon annan bedömning görs inte . Enligt LDEF är en bil ett motorfordon med tre eller flera hjul eller medar eller med band och som inte anses som en motorcykel eller en moped. Bilar delas in i personbilar, lastbilar och bussar. I förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor har begreppet bil samma definition som i LDEF. Att begreppet bil omfattar personbilar, lastbilar och bussar är vedertaget och fordonsbegreppen bör även i den nya lagen korrespondera med bestämmelserna i . Genom hänvisningen till LDEF klargörs detta. Regeringens förslag: Med leasing avses en hyrestid . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har tidigare redovisat förslaget att den nya lagen ska omfatta även leasing av bilar, jfr avsnitt 7.3.1. En definition av ordet leasing tas in i lagen. Med leasing avses en hyrestid . 11 och Rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 31998L0034. Regeringens förslag: Den tidsperiod som normalt kan beräknas förflyta från det att en bil köps in till dess att den tas ur drift ska benämnas livslängd. Promemorians förslag: Överensstämmer till viss del med rege- ringens. I promemorian föreslås att begreppet hela livscykeln tas in som en definition i lagen och att begreppet ska avse den tidsperiod som normalt kan beräknas förflyta från det att en bil köps in till dess att den tas ur drift. Remissinstanserna: konstaterar att begreppet hela livscykeln inte är definierat i direktivet. ser en fara i att olika medlemsstater använder sig av olika definitioner av livs- cykelbegreppet och anser att en enhetlig definition bör utarbetas för hela inre marknaden för att skapa konkurrensneutralitet och undvika fragmentering av marknaden. gör vidare bedöm- ningen att en anmälningsplikt enligt direktiv /34/EG kan vara aktuell i förevarande förslag vad gäller införandet av en definition av begreppet hela livscykeln. , VTI anser att definitionen av hela livscykeln i författningsförslaget avviker från svensk standard (SS-EN ISO 14040:2006). Definitionen enligt denna är: På varandra följande och sammanhängande stadier i ett produktsystem, från anskaffning av råmaterial eller framställning ur naturresurser till slutlig kvittblivning. Därmed avviker definitionen i författningsförslaget betydligt från svensk standard. Åtminstone skulle ordet hela kunna exkluderas ur benämningen. kommun anser att det är mycket viktigt att det finns en definition av begreppet hela livscykeln i lagen. () anser att det kan leda till missuppfattning, att begreppet livscykelkostnad används i skrivelsen, lagtexten och den svenska versionen av direktivet på det sätt det görs. Miljökostnader under en varas livscykel innefattar all miljöbelastning för varan från tillverkning till slutligt omhändertagande och därutöver reparationer, underhåll och drift. Termen bör bytas mot livstidskostnad. I den engelska direktivstexten används det mer korrekta lifetime cost vilket refererar till kostnader för utsläpp och energiåtgång under fordonets schablonberäknade livstid. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Upphandlande myndigheter, upphandlande enheter och vissa operatörer ska enligt artikel 1 beakta energi- och miljöpåverkan under hela livscykeln när de köper in vägtransportfordon. I artikel 5 sägs att medlemsstaterna ska se till att upphandlande myndigheter, upphandlande enheter och operatörer ...beaktar energi- och miljöpåverkan vid drift under hela livscykeln.... Artikel 6 har rubriken beräkning av driftskostnaderna under hela livscykeln. I direktivet används genomgående begreppet hela livscykeln. I den engelska versionen används, som konstaterat, begreppet lifetime cost. I Article 6 finns tillägget operational [lifetime cost]. I den tyska används endast gesamten Lebensdauer. I den franska versionen används två olika begrepp: au long de [leur] cycle de vie (Article 1) och tout [leur] durée de vie (bl.a. Article 5 och 6). danska versionen, används hele driftslevetiden. Respektive begrepp är Prop. 2010/11:118 inte synonyma vilket gör det än svårare att hitta ett adekvat uttryck för den svenska lagen. Någon definition av hela livscykeln finns inte i den svenska versionen av direktivet eller i dess utländska motsvarigheter. Av beaktandesatserna, artiklarna och beräkningsmodellen kan man dock slå fast att den tidsrymd som enligt direktivet ska beaktas sträcker sig från tidpunkten då bilen tas i bruk hos den upphandlande myndigheten (eller motsvarande) fram till dess att bilen avyttras eller förstörs. Energi- och miljöpåverkan under framställningsprocessen och den slutliga s.k. kvittblivningen ska således inte ingå. Regeringen delar åsikten att begreppet hela livscykeln är mindre lämpligt. För att minimera risken för sammanblandning med svensk standard och de vedertagna begreppen livscykel och livscykel- kostnad föreslår regeringen att begreppet livslängd används i stället. Ordet livslängd beskriver bättre vilken tidsperiod som faktiskt avses. Det överensstämmer också bättre med vad flera andra länder valt. Någon risk för förväxling torde därmed inte föreligga. Med livslängd avses den tidsperiod som normalt kan beräknas förflyta från det att en bil köps in till dess att den tas ur drift. 7.5.4Upphandlande myndigheter och enheter Regeringens förslag: Andra termer och uttryck som används i den nya lagen ska ha samma betydelse som i lagen om offentlig upphand- ling och lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Artikel 4 hänvisar till definitionerna av upphandlande myndighet i artikel 2.1 a och rådets direktiv /17/EG av om samordning av för- farandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet) och artikel 1.9 och rådets direktiv /18/EG av om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster respektive upphandlande enhet i artikel 2.2. försörjningsdirek- De båda upphandlingsdirektiven genomfördes i svensk lag genom lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , respektive lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, LUF. I regeringens prop. 2006/07:128, Ny lagstiftning om offentlig upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, s. 144149, redogörs för de överväganden regeringen gjorde vid införandet av definitionerna upphandlande myndighet och upphand- De begrepp som i den nya lagen hör samman med själva upphand- lingen bör ha samma betydelse som i respektive LUF. ning görs därför till dessa bestämmelser. Kollektivtrafikföretag, allmän trafikplikt och avtal om Regeringens förslag: Kollektivtrafikföretag, allmän trafikplikt och avtal om allmän trafik ska ha samma betydelse som i Europaparla- mentets och rådets förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har redogjort för förslaget att låta den nya lagen omfatta köp av vissa persontrafiktjänster, jfr avsnitt 7.3.2. Eftersom artikel 3 i direktivet hänvisar till Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 är det rimligt att orden kollektivtrafikföretag, allmän trafikplikt och avtal om allmän trafik har samma betydelse som i den förordningen. En hänvisning görs därför till förordningen. Regeringens bedömning: Bestämmelserna om tröskelvärde för tilldelning av kontrakt i lagen om offentlig upphandling respektive lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster gäller för upphandling även enligt den föreslagna lagen. Något särskilt tröskelvärde behöver därför inte fastställas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 3 ska medlems- staterna fastställa ett tröskelvärde över vilket operatörer, som tillhanda- håller allmännyttiga tjänster inom ramen för avtal om allmän trafik enligt EU:s kollektivtrafikförordning, ska tillämpa bestämmelserna. Tröskel- värdet får inte överskrida tröskelvärdena i försörjningsdirektivet och det klassiska direktivet Det är rimligt att samma nivåer, som vid upphandling av andra varor respektive tjänster, ska gälla. Enligt den föreslagna 2 § gäller bestämmel- serna i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , respektive lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, LUF, vid upphandling enligt denna lag. Eftersom regeringens förslag endast omfattar operatörerna indirekt, jfr 7.3.2, behövs inte någon särskild bestämmelse om fastställande av ett tröskelvärde som operatörer skulle tillämpa.