prop · GZ0347 · 2011-12-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2011/12:47 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att ska tillträda konventionen om klusterammunition. Syftet med konventionen är att förhindra en fortsatt användning av klusterammunition och att komma till rätta med de svåra humanitära problem som klusterammunition fört med sig i länder där sådan ammunition har använts. Centralt för konventionen är dess förbud mot att använda, utveckla, tillverka, på annat sätt förvärva, lagra, behålla eller till någon direkt eller indirekt överföra klusterammunition. Konventionen innehåller också ett förbud mot att hjälpa, uppmuntra eller förmå någon att ägna sig åt sådana förbjudna aktiviteter. Konventionen innebär dessutom att statsparter ska röja och förstöra lämningar av klusterammunition samt den ammunition som finns i lager. Slutligen innehåller konventionen bestämmelser om stöd till klusterammunitionsoffer samt bestämmelser om internationellt samarbete och bistånd. Konventionens krav att befintliga lager av klusterammunition ska förstöras innebär att vapensystemet Bombkapsel 90 ska avvecklas och förstöras. I propositionen görs vidare bedömningen att ett tillträde till konventionen kräver vissa författningsändringar. Propositionen innehåller därför ett förslag till en ny lag om straff för olovlig befattning med klusterammunition. Vidare föreslås att svensk domsrätt utvidgas till att omfatta brott enligt den föreslagna lagen som begåtts utom riket av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i . Lagförslagen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Konventionen om klusterammunition .............................................. Frågan om kontroll av klusterammunition Allmänna skyldigheter samt definitioner Reservationer, giltighetstid och övrigt .................................................tillträde till konventionen Lagstiftningen om explosiva och brandfarliga varor Genomförande ................................av konventionen i svensk rätt 7.1En ny straffreglering om olovlig befattning 7.3Förbindelser med stater som inte är parter 7.4Avveckling av ammunition som omfattas av konventionens förbud.................................................. 7.5Frågor om bistånd till länder drabbade av klusterammunition och om stöd Bilaga 1 Konventionen om klusterammunition .................................. Bilaga 2 Sammanfattning Departementspromemorian tillträde till konventionen om klusterammunition (Ds 2010:46)......................................................................... Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde dels godkänner konventionen om klusterammunition (avsnitt 5), dels antar regeringens förslag till lag om straff för olovlig befattning med klusterammunition. Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om straff för olovlig befattning med klusterammunition Härigenom föreskrivs följande. 1 § Den som använder, utvecklar, tillverkar, förvärvar, innehar, lagrar, överlåter, till för in eller från för ut klusterammunition, döms för olovlig befattning med klusterammunition till fängelse i högst , om gärningen inte är att bedöma som folkrättsbrott enligt . Med klusterammunition avses i denna lag sådan klusterammunition samt sådana explosiva substridsdelar från spridningskapslar fästa vid luftfartyg som avses i konventionen om klusterammunition. Sådan befattning med klusterammunition samt explosiva substridsdelar som är tillåten enligt den konvention som avses i andra stycket utgör inte brott. Är brottet grovt döms till fängelse i högst eller på livstid. Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen väsentligt bidragit till att klusterammunition kommit att användas på ett sätt som inneburit fara för många människors liv eller hälsa. 2 § Även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § , döms för brott enligt denna lag vid svensk domstol om brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i . Bestämmelser om krav på tillstånd att väcka åtal i vissa fall finns i 2 kap. 5 § . Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Ärendet och dess beredning antog en diplomatkonferens i konventionen om klusterammunition. Konventionen öppnades för undertecknande i . , liksom flertalet medlemsstater i Europeiska unionen, undertecknade konventionen. har 111 stater anslutit sig till konventionen och 66 stater har ratificerat den. Konventionen trädde i kraft . Den engelska konventionstexten samt en inofficiell svensk översättning finns i bilaga 1. I en departementspromemoria upprättad inom , tillträde till konventionen om klusterammunition (Ds 2010:46), behandlas konventionen och de lagstiftningsåtgärder som bedöms nödvändiga som följd av ett svenskt tillträde till konventionen. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissyttranden finns tillgängliga i (UF 2011/21019/UD/). Ett mindre tillägg i författningsförslaget har under hand beretts med ett urval av remissinstanserna, som uttryckt stöd för eller inte haft något att erinra mot regeringens förslag och bedömning i frågan (se vidare avsnitt 7.1). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det förslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 7.1 och 7.2 samt i författningskommentaren. 4 Konventionen om klusterammunition 4.1Frågan om kontroll av klusterammunition har länge haft ett starkt engagemang i humanitärrättsliga frågor. I normutvecklingen på området har svenska representanter haft framträdande roller t.ex. när det gäller tilläggsprotokoll I och II (SÖ 1979:22 och 1979:23) och vapenkonvention (The Convention on Certain Conventional Weapons, CCW; SÖ 1982:27). Den sistnämnda konventionen är en ramkonvention som förutser protokoll i vilka vapen/vapenkategorier kan förbjudas eller bli föremål för begränsningar. Frågan om kontroll av klusterammunition kom upp när bl.a. initierade frågan. Det konkreta arbetet tog dock fart ordentligt först . Inför förberedelserna för CCW:s tredje översynskonferens ledde koordineringen av det upprop som till slut ca 30 stater (varav ett 15-tal av EU:s medlemsstater) ställde sig I uppropet krävdes en internationell reglering för att hantera de Prop. 2011/12:47 alltmer uppenbara humanitära problem som kommit att förknippas med särskilt äldre typer av klusterammunition. I arbetet med CCW kunde man i denna fråga inte enas om ett tydligt arbetsmandat. Frågan fördes på initiativ in i en process utanför CCW, den s.k. Osloprocessen. Detta motsvarade i mycket det förlopp som resulterade i konventionen om förbud mot användning, lagring, produktion och överföring av antipersonella minor (truppminor) samt om deras förstöring (den s.k. ; SÖ 1998:61). bjöd in till ett inledande möte där 49 länder deltog och 46 av dem, däribland , antog den s.k. Oslodeklarationen. Deklarationen syftade till att års slut utarbeta en konvention om förbud mot klusterammunition som orsakar oacceptabla skador för civila samt lägga fast ett ramverk för samarbete och bistånd till stöd för de som drabbats av klusterammunition. Vid ett antal internationella konferenser för deltagarna i Osloprocessen i , , och slutligen i , utformades en konventionstext. Arbetet drevs i hög grad av en kärngrupp av stater (Heliga Stolen, , , , , och ) i nära samråd med () och Koalitionen mot klusterammunition (CMC), en paraplyorganisation av enskilda organisationer. I deltog 107 stater i konferensen. Därutöver deltog 20 stater och 12 organisationer som observatörer. Av EU:s medlemsstater deltog 23 stater fullt ut medan fyra hade observatörsstatus. Konventionen om klusterammunition (CCM) antogs i . Konventionen undertecknades i av 94 stater, däribland och de flesta av EU:s medlemsstater utom , , , , , och . Bland de övriga stater som inte har undertecknat konventionen kan nämnas , , , , , , och medan , och hör till dem som har undertecknat. har 111 stater anslutit sig till och 66 stater ratificerat konventionen som trädde i kraft . Det kan noteras att förhandlingarna i om ett särskilt protokoll om klusterammunition inom ramen för CCW intensifierades inför och under översynskonferensen för CCW . deltog aktivt och konstruktivt i förhandlingarna, inte minst för att söka införliva de länder som är de största tillverkarna och innehavarna av klusterammunition och som inte förväntas ansluta sig till konventionen om klusterammunition inom överskådlig framtid. Ett sådant protokoll hade kunnat bredda stödet för begränsningar också för de stater som inte är redo att ansluta sig till konventionen om klusterammunition. Det var emellertid inte möjligt att få till stånd ett särskilt protokoll om klusterammunition under den avslutade översynskonferensen för CCW. Regeringen avser att analysera frågan närmare. Centralt för konventionen om klusterammunition är dess förbud mot att använda, utveckla, tillverka, på annat sätt förvärva, lagra, behålla eller till någon direkt eller indirekt överföra klusterammunition. Konventionen innehåller också ett förbud mot att hjälpa, uppmuntra eller förmå någon att ägna sig åt sådana förbjudna aktiviteter. Konventionen innebär att statsparter inom områden under sin jurisdiktion och kontroll ska röja och förstöra lämningar av klusterammunition samt den ammunition som finns i lager. Konventionen innehåller bestämmelser om stöd till enskilda individer, familjer och samhällen som har orsakats skador på grund av användning av klusterammunition. Konventionen innehåller också bestämmelser om internationellt samarbete och bistånd för bl.a. röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition. Konventionen består av en inledning och 23 artiklar. Flera av bestämmelserna tar sin utgångspunkt i motsvarande åtaganden enligt samt vapenkonvention och dess protokoll, särskilt protokoll V om explosiva lämningar efter krig. I de följande avsnitten 4.2.24.2.10 återges det huvudsakliga innehållet i konventionen. I konventionens inledande avsnitt markeras statsparternas avsikt att förhindra det lidande och de förluster som klusterammunition orsakar. Statsparterna uttalar sin oro över de lager av klusterammunition som finns och slår fast sin avsikt att se till att dessa lager snabbt förstörs. Statsparterna vill bidra till att röja lämningar av klusterammunition och förstöra dem. Statsparterna vill göra sitt yttersta för att ge stöd till dem som drabbats av klusterammunition och beaktar särskilt konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt säkerhetsråds resolution (2000) om kvinnor, fred och säkerhet respektive resolution (2005) om barn och väpnade konflikter. Statsparterna välkomnar med förbud mot antipersonella minor (truppminor) liksom protokoll V om explosiva lämningar efter krig fogat till vapenkonvention. Statsparterna erkänner vidare de insatser som gjorts av , , Koalitionen mot klusterammunition och andra enskilda organisationer för att understödja kravet på ett förbud mot klusterammunition. Statsparterna bekräftar innehållet i Oslodeklarationen, enligt vilken stater förbundit sig att utarbeta ett avtal om förbud mot klusterammunition som orsakar oacceptabla skador för civilpersoner. Slutligen hänvisar statsparterna till ett antal ledande humanitärrättsliga principer till skydd för civila. Allmänna skyldigheter samt definitioner I denna artikel slås fast att konventionen, i likhet med , gäller i alla situationer och således inte endast vid internationella konflikter och krig. Artikeln innehåller ett förbud mot att använda, utveckla, tillverka, på annat sätt förvärva, lagra, behålla eller till någon direkt eller indirekt överföra klusterammunition. Vidare förbjuds statsparter att hjälpa, uppmuntra eller förmå någon till handlingar som konventionen förbjuder. Enligt artikel 1.2 ska förbudet även gälla för explosiva substridsdelar med ett alternativt spridningssätt som innebär att de sprids eller frigörs från spridningskapslar fästa vid luftfartyg. I artikel 1.3 anges att konventionen inte är tillämplig på minor. I denna artikel definieras olika begrepp i konventionstexten. Särskilt viktig är definitionen av klusterammunition i artikel 2.2, som i praktiken innebär att alla typer av klusterammunition som har använts i väpnade konflikter och som har orsakat oacceptabla skador på civila förbjuds. Det som är det centrala i konventionens förbud mot klusterammunition är de explosiva substridsdelarna. Det är dessa som, när de ingår i sådan klusterammunition som definieras i konventionen, anses orsaka de oacceptabla humanitära konsekvenser som är förknippade med användning av klusterammunition. De explosiva substridsdelarnas centrala roll återspeglas i definitionen av klusterammunition i artikel 2.2. Definitionen av klusterammunition omfattar all ammunition med explosiva substridsdelar under 20 kilograms vikt. En definition av explosiv substridsdel finns i artikel 2.3. Med explosiv substridsdel avses konventionell ammunition som i syfte att fylla sitt ändamål sprids eller frigörs ur en klusterammunition och är konstruerad för att fungera genom att detonera en explosiv laddning före, vid eller efter anslaget. Som vidare framgår av definitionen av klusterammunition i artikel 2.2 omfattas varken ammunition speciellt utformad för luftförsvarsändamål eller ammunition utformad för att alstra elektrisk eller elektronisk effekt. Inte heller omfattas ammunition som, för att undvika att orsaka urskillningslösa skadeverkningar och oexploderade substridsdelar, har samtliga följande fem karakteristika: ammunitionen innehåller färre än tio substridsdelar, varje substridsdel väger , varje substridsdel är utformad för att upptäcka och slå ut ett enskilt mål samt varje substridsdel har utrustats med en elektronisk självförstörande mekanism liksom en elektronisk självdeaktiveringsfunktion. Under förhandlingarna av konventionen uppmärksammades ett möjligt kryphål i förbudet mot klusterammunition. Den definition som finns i artikel 2.3 av explosiv substridsdel innehåller ett moment i fråga om spridningssättet som anger att substridsdelarna sprids eller frigörs ur en klusterammunition. Vad som framfördes under förhandlingarna var att ordalydelsen i definitionen av klusterammunition och särskilt defini- tionen av termen explosiv substridsdel kunde medföra att vissa Prop. 2011/12:47 luftburna vapensystem, där de explosiva substridsdelarna frigörs från en särskilt för ändamålet konstruerad behållare fäst vid luftfartyget (spridningskapsel) riskerade att falla utanför förbudet. Detta eftersom spridningssättet för de explosiva substridsdelarna skulle kunna vara ett annat än det som anges i definitionerna av klusterammunition och explosiv substridsdel. Mot denna bakgrund infördes i konventionstexten ett förtydligande i en särskild bestämmelse om luftburna vapensystem med alternativt spridningssätt. Bestämmelsen i artikel 1.2 förtydligar således att förbudet i artikel 1.1 även ska tillämpas på explosiva substridsdelar som sprids eller frigörs från en spridningskapsel. I artiklarna 2.13 och 2.14 finns definitioner av explosiv substridsdel från spridningskapsel respektive spridningskapsel som närmare preciserar vad som avses i artikel 1.2. Definitionen av överföring i artikel 2.8 är utformad på samma sätt som motsvarande definition i . Definitionen omfattar, utöver den fysiska förflyttningen av klusterammunition till eller från en stats territorium, överlåtelse av äganderätten till och kontrollen över klusterammunition men inte överlämnande av territorium där det finns lämningar av klusterammunition. 4.2.4 Förstöring och röjning Enligt artikel 3 ska varje statspart, i enlighet med nationella bestämmelser, skilja all klusterammunition under dess jurisdiktion och kontroll från ammunition som behålls för operativ användning och märka den inför förstöring. Sådan förstöring ska utföras men inte senare än efter det att konventionen trätt i kraft för statsparten i fråga. I artikeln anges också en procedur och särskilda villkor för förlängd tidsfrist. Beslut om en sådan förlängning fattas vid ett statspartsmöte. Vidare ges i artikeln möjlighet att behålla eller förvärva en begränsad mängd klusterammunition och explosiva substridsdelar för utveckling av och utbildning i tekniker för bl.a. röjning och förstöring. Statsparter som utnyttjar denna möjlighet ska rapportera i detalj om den planerade och faktiska användningen. I denna artikel anges statsparternas åtaganden att röja och förstöra lämningar efter klusterammunition inom områden under deras jurisdiktion och kontroll. Sådan röjning och förstöring ska utföras men inte senare än efter det att konventionen trätt i kraft för statsparten i fråga. I artikeln anges också en procedur och särskilda villkor för förlängd tidsfrist. I denna artikel åläggs statsparter att inom områden under dess jurisdiktion eller kontroll bistå enskilda individer, familjer och samhällen som har orsakats skador på grund av användning av klusterammunition. I konventionen har intagits en bred definition av offer för klusterammunition (artikel 2.1). Med klusterammunitionsoffer avses alla individer som dödats eller lidit fysisk eller psykisk skada eller ekonomisk förlust, som marginaliserats socialt eller som i väsentligt lägre grad kunnat förverkliga sina rättigheter på grund av användning av klusterammunition. I definitionen inbegrips såväl enskilda individer som drabbats direkt av klusterammunition som deras berörda familjer och samhällen. I artikel 5 ställs krav på att stöd till klusterammunitionsoffer, som ska tillhandahållas i enlighet med internationell humanitär rätt och mänskliga rättigheter, anpassas med hänsyn till ålder och kön. Det anges vidare att stödet i lämplig grad ska omfatta sjukvård, rehabilitering och psykologiskt stöd samt att statsparten ska sörja för klusterammunitionsoffers sociala och ekonomiska integrering. Artikeln anger närmare hur stödet till klusterammunitionsoffren ska genomföras. Enligt denna artikel har varje stat som är part till konventionen rätt att söka och få bistånd för att kunna uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen. Varje statspart som har möjlighet till det ska tillhandahålla bistånd. Artikel 6.36.12 innehåller närmare bestämmelser om internationellt samarbete och bistånd i fråga om röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition, förstöring av lagerhållen klusterammunition och stöd till enskilda och samhällen som orsakats skador på grund av användning av klusterammunition. Det anges t.ex. att biståndet kan förmedlas bl.a. genom FN-systemet, internationella, regionala eller nationella organisationer eller institutioner. Enligt denna artikel ska statsparterna rapportera till FN:s generalsekreterare om nationella åtgärder för att genomföra konventionen enligt artikel 9. Sådan rapportering ska lämnas men dagar efter konventionens ikraftträdande för statsparten i fråga, och informationen ska sedan uppdateras . Rapporten ska, enligt artikel 7.1 an, innehålla detaljerad information bl.a. om antal och typ av klusterammunition som avskiljts för förstöring, hur processen med att förstöra ammunition fortskrider, om program för röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition, om stöd till kluster- ammunitionsoffer samt om tillgängliga nationella och internationella Prop. 2011/12:47 resurser för genomförandet av konventionens bestämmelser. 4.2.8 Tillämpning av konventionen I denna artikel anges att statsparterna överenskommit om att konsultera varandra och att samarbeta i fråga om genomförandet av konventionens regelverk, i syfte att underlätta statsparternas tillämpning av reglerna. Om någon statspart vill bringa klarhet i en annan statsparts tillämpning av konventionen ges möjlighet att, via FN:s generalsekreterare, göra en framställan om klarläggande i frågan till denna statspart. En statspart kan också begära generalsekreterarens medling för att underlätta klarläggandet. Slutligen anges i artikeln en procedur för hur ärenden av detta slag ska hanteras vid statspartsmöten. Enligt denna artikel ska statsparterna vidta de lagstiftnings- och administrativa åtgärder som krävs för ett nationellt genomförande av konventionen. Sådana åtgärder innefattar införandet av straffpåföljder för att förhindra all verksamhet som enligt konventionen är förbjuden och som utförs av personer eller inom ett område under statspartens jurisdiktion eller kontroll. Vid en tvist om tolkning eller tillämpning av konventionen mellan statsparter ska statsparterna skyndsamt lösa tvisten genom samråd eller genom andra valda fredliga medel. Det anges att sådant tillvägagångssätt kan inkludera att hänskjuta frågan till ett statspartsmöte eller till i enlighet med domstolens stadga. I denna artikel anges syftet med, och uppgifter för, statspartsmötena. Ett sådant möte ska hållas första gången efter det att konventionen har trätt i kraft. Därefter ska statspartsmöten hållas fram till den första översynskonferensen. Stater som inte är parter till konventionen, FN, andra berörda internationella organisationer och institutioner, regionala organisationer, , Internationella rödakors- och rödahalvmånefederationen samt berörda enskilda organisationer kan inbjudas att delta i mötena som observatörer. Den första översynskonferensen ska sammankallas av FN:s generalsekreterare efter konventionens ikraftträdande. Syftet med en sådan konferens är att utvärdera konventionens status och tillämpning, att ta ställning till behov av ytterligare statspartsmöten samt att fatta beslut i frågor om förlängd tidsfrist för röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition respektive förstöring av lagerhållen klusterammunition. På samma sätt som gäller för statspartsmöten enligt artikel 11 kan FN och andra berörda organisationer inbjudas att delta som observatörer vid konferenserna. I denna artikel anges proceduren för ändringar i konventionen. Enligt denna artikel ska kostnaderna för statspartsmöten och översynskonferenser bestridas av statsparterna och stater som inte är part till konventionen men som deltar i statspartsmöten eller översynskonferenser i enlighet med FN:s bidragsskala. De kostnader som uppkommer för FN:s generalsekreterare under artiklarna 7 och 8 ska bestridas av statsparter i enlighet med FN:s bidragsskala. I denna artikel anges tid och plats för konventionens undertecknande. I denna artikel anges reglerna för ratificering, godtagande, godkännande och anslutning. Enligt denna artikel träder konventionen i kraft i den sjätte månaden efter den månad då det trettionde ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsdokumentet har deponerats. Då detta krav uppfylldes trädde konventionen i kraft . För den stat som deponerar sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsdokument efter det att kraven på deponering av 30 dokument uppfyllts (dvs. efter ) ska konventionen träda i kraft efter det att den statens instrument har deponerats. En stat kan, i samband med att den ratificerar, godtar, godkänner eller ansluter sig till konventionen, förklara att den provisoriskt kommer att tillämpa artikel 1 i avvaktan på konventionens ikraftträdande för denna stat. 4.2.10 Reservationer, giltighetstid och övrigt Enligt denna artikel tillåts inga reservationer mot konventionens artiklar. I denna artikel anges att konventionen ska gälla . En statspart har dock möjlighet att frånträda konventionen, och artikeln anger proceduren för detta.