prop · GY03100 · 2011-04-13 00:00:00 — Det är osannolikt att dessa stora negativa gap kommer att motsvaras av lika stora positiva gap när konjunkturen åter vänder uppåt. Om BNP- gapen inte är noll i genomsnitt över en konjunkturcykel kan inte sjuårsindikatorn justeras fullt ut om den ska vara en god indikator för överskottsmålet. Vid bedömningen av det potentiella reformutrymmets eller besparings- behovets storlek bör därför vikt även läggas vid de ojusterade indikatorvärdena. Erfarenheten från visar att de offentliga finanserna kan försämras snabbt när tillväxten försvagas. minskade det finansiella sparandet från 3,6 till -0,av BNP. visar en utvärdering av regeringens prognoser för det finansiella sparandet nästkommande år att det genomsnittliga absoluta felet uppgick till av BNP 20002006. Eftersom be- räkningen av sjuårsindikatorn för det kommande budgetåret omfattar fem prognosår är be- dömningen av storleken på reformutrymmet eller besparingsbehovet baserad på denna indi- kator osäker. Det strukturella sparandet visar hur stort det finansiella sparandet skulle vara vid ett normalt konjunkturläge. I regeringens beräkning av det strukturella sparandet justeras det finansiella sparandet för konjunkturläget, men även för större engångseffekter och extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. Exempelvis visar ett positivt strukturellt sparande att det finns ett underliggande överskott i de offentliga finan- serna, även om ett underskott tillfälligt uppstått till följd av ett svagt konjunkturläge. En nackdel med det strukturella sparandet är att bedömningen kan göras på flera olika sätt, och att det inte ens i efterhand fastställs ett allmänt accepterat utfall. Det finns flera metoder för att beräkna det strukturella sparandet (se fördjupningsrutan Alternativa bedömningar av det strukturella sparandet). Regeringens metod bygger på att det finansiella sparandet justeras utifrån en uppskattning av resursutnyttjandet, uttryckt som ett BNP-gap, och en bedömning av hur känsliga de offentliga finanserna är för för- ändringar i resursutnyttjandet. Regeringen använder en budgetelasticitet på 0,55, vilket innebär att om ett negativt BNP-gap ökar försämras det finan- siella sparandet av BNP. Storleken på denna budgetelasticitet ligger i linje med senaste beräkningar. Det innebär att om det faktiska finansiella sparandet exempelvis är -av BNP, och BNP- gapet bedöms vara -av potentiell BNP, uppgår det strukturella sparandet till 0,75 pro- cent av BNP (-2 + 0,55 * 5 = 0,75). Beräkningen av det strukturella sparandet är förknippad med mycket stor osäkerhet vid sidan av den osäkerhet som berör prognosen för det finansiella sparandet. För det första är be- dömningen av resursutnyttjandet osäker. För potentiell BNP redovisas aldrig något utfall, utan varje bedömare gör sin egen uppskattning av dess historiska och framtida värden. Ofta revideras synen på BNP-gapen såväl bakåt som framåt i tiden, vilket inte bara beror på en förändrad syn på konjunkturläget utan också på revideringar av utfallsstatistik för faktisk BNP. För det andra är även bedömningen av det offentliga sparandets konjunkturkänslighet osäker. Bedömningen bygger på en empirisk skattning av ett genomsnittligt förhållande . Varje enskild konjunktur- förändring har dock egenheter som gör att den avviker från den genomsnittliga historiska utvecklingen. En exportledd efterfrågeökning i ekonomin ger exempelvis en mindre ökning av skatteintäkterna än en lika stor efterfrågeökning som beror på ökad inhemsk privat konsumtion. Sammantaget innebär detta att olika bedömares bild av det strukturella sparandet vid en och samma tidpunkt kan variera relativt mycket både för historiska och framtida år. Alternativa bedömningar av det strukturella sparandet Det strukturella sparandet är en viktig del av det finanspolitiska beslutsunderlaget. är det viktigt att komma ihåg att bedömningen av det strukturella sparandet i hög grad är osäker. Osäkerheten visar sig genom de ofta stora revideringar som görs av bedömningen för ett givet år.95 Det finns inte heller något officiellt utfall för det strukturella sparandet, utan bedömningarna skiljer sig åt även för redan passerade år. Bedömningen av strukturellt sparande kan göras på många olika sätt. Regeringen använder en s.k. aggregerad ansats för att beräkna det strukturella sparandet. I denna ansats justeras det faktiska finansiella sparandet, korrigerat för engångseffekter och extraordinära kapitalinkomstskatter, för variationer i resurs- utnyttjandet mätt med BNP-gapet multiplicerat med den s.k. budgetelasticiteten, 0,55. Denna metod är vanlig och används av ett antal olika institutioner som och . Metoden är enkel rent beräkningsmässigt men fångar inte upp sammansättningseffekter, dvs. att olika typer av konjunkturstörningar påverkar skatte- underlagen på skilda sätt. Exempelvis påverkar ett fall i BNP på grund av lägre exportefterfrågan skatteintäkterna i mindre utsträckning än en lika stor nedgång i den privata konsumtionen. Detta fångas inte upp i denna enkla metod. För att hantera sammansättningseffekter kan det struk- turella sparandet i stället uppskattas med en s.k. disaggregerad metod. Med en sådan metod konjunkturjusteras de olika skatteunderlagen och de arbetslöshetsrelaterade utgifterna till ett normalläge var och en för sig. Varianter av denna metod används av () och ().96 ekonomiska vårproposition pekade regeringen på behovet av att komplettera den nuvarande metoden att beräkna det strukturella sparandet med fler ansatser (prop. 2009/10:100 s. 99). En utvärdering av ytterligare metoder för 95 Se bilaga 4 till departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4) för en mer utförlig beskrivning av denna osäkerhet. 96 Se , R, Den offentliga sektorns strukturella sparande, Penning och valutapolitik nr 1 2004, för en mer utförlig beskrivning av dessa beräkningsmetoder. att beräkna det strukturella sparandet pågår . Som ett led i detta arbete presenteras två alternativa bedömningar av det strukturella sparandet i diagram 10.1 och tabell 10.1. Alla bedömningar utgår från den aktuella prognosen för det finansiella sparandet justerat för engångseffekter och för extraordinära kapital- inkomstskatter. De alternativa bedömningarna har gjorts enligt de metoder som används av ECB respektive KI. Diagram 10.1 Fyra bedömningar av det strukturella sparandet Anm.: De grå staplarna i diagrammet visar det faktiska finansiella sparandet som andel av BNP. Källor: och egna beräkningar. Av diagram 10.1 framgår att de olika sätten att beräkna det strukturella sparandet ger relativt skilda resultat. Exempelvis resulterar regeringens metod i ett mycket högt strukturellt sparande 2009 (av BNP) jämfört med de andra metoderna. Det är vidare den enda bedömning som säger att det strukturella sparandet ökade . Detta resultat beror på att det negativa BNP-gapet ökade väsentligt i storlek 2009, som antalet arbetade timmar inte föll från sin potentiella nivå i samma utsträckning. Eftersom många företag valde att behålla anställda när efterfrågan mattades av uppstod ett stort negativt produktivitetsgap. Det höga strukturella sparandet 2009 enligt regeringens metod förklaras till stor del av detta produktivitetsgap. För att illustrera detta har det strukturella sparandet beräknat med regeringens metod men utifrån timgapet (skillnaden mellan faktiskt antal arbetade timmar och potentiellt antal arbetade timmar vid ett normalt resurs- utnyttjande) i stället för BNP-gapet lagts in i diagrammet. Detta resulterar i ett betydligt lägre strukturellt sparande 2009. mellan produktivitetsutvecklingen och de offentliga inkomsterna är svag på kort sikt, överskattar sannolikt BNP-gapansatsen det strukturella sparandet detta år. Även de dis- aggregerade metoderna ger ett lägre strukturellt sparande 2009 än beräkningen som bygger på BNP-gapet. En fördel med ECB:s metod är att den garanterar att konjunkturavvikelserna är sym- metriska eftersom variationerna i de olika skatteunderlagen bestäms med ett s.k. HP-filter. I de två andra metoderna bestäms potentiell BNP och potentiellt antal arbetade timmar i en produktionsfunktionsansats, vilket gör att gapen ofta blir större i absoluta termer när de är negativa (lågkonjunkturår) än när de är positiva (högkonjunkturår). Denna asymmetri innebär att det strukturella sparandet riskerar att visa fel om det används som en indikator för överskotts- målet. En nackdel med HP-filtret är dock att det kan ge upphov till stora förändringar i bedömningen när nya observationer tillkommer. Metoden fångar inte heller upp effekten av strukturella reformer eller andra förändringar som kan tänkas påverka de potentiella variablernas fram- tida utveckling. En viktig iakttagelse är att bedömningarna av det strukturella sparandet inte sällan skiljer sig åt med av BNP ett givet år. är skillnaden mellan högsta och lägsta bedömning av BNP. Dessa stora skillnader visar på osäkerheten i bedömningen och tydliggör att finanspolitikens inriktning inte kan bestämmas enbart utifrån en bedömning av det strukturella sparandet. Tabell 10.1 Tre bedömningar av det strukturella sparandet Källa: Egna beräkningar. Viktigt med samlad bedömning Det finns således en relativt stor osäkerhet kring de indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet. Eftersom målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel måste en utvärdering med nödvändighet ändå ta hänsyn till konjunkturläget, trots de svårigheter detta innebär. Av detta skäl används inte en enskild indikator för att fastställa storleken på reformutrymmet eller besparingsbehovet. I stället görs en samlad bedömning av de två indikatorerna (sjuårsindikatorn och det struk- turella sparandet) med hänsyn tagen till det aktuella konjunkturläget och risken för att utvecklingen blir en annan än vad som förutsetts. 10.1.3Principer för avstämning mot utgiftstaket Nivån på utgiftstaket sätter en övre gräns för de takbegränsade utgifterna och hur stor del av ett eventuellt reformutrymme som kan användas på budgetens utgiftssida. Skillnaden mellan utgifts- taket och prognosen för de takbegränsade utgifterna utgörs av budgeteringsmarginalen. Denna ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunktur- utvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än vad som beräknats. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens stor- lek är regeringens bedömning av hur stor budgeteringsmarginalen behöver vara för att hantera osäkerheten till följd av konjunktur- utvecklingen. Enligt riktlinjen bör budgeterings- marginalen uppgå till av de takbegränsade utgifterna innevarande år (2011), procent år t+1 (2012) och minst år t+2 (2013). av de takbegränsade utgifterna.97 motiveras av att osäkerheten om utgifts- utvecklingen är större på . Det talar för att säkerhetsmarginalen år t+4 ska vara större än . Det finns emellertid goda 97 Bilaga 4 till denna proposition innehåller en utvärdering av regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek. I utvärderingen konstateras att den riktlinje regeringen har använt är väl avvägd och inte behöver ändras. grunder för att säkerhetsmarginalen inte bör vara större än så. I betänkandet Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) som behandlar budgeterings- marginalens storlek, dras slutsatsen att en nivå om är tillräcklig för att hantera effekterna av en oväntad utveckling av den reala konjunkturen. Däremot är denna nivå inte tillräcklig för att hantera pris- och löneökningar som väsentligt överstiger mål. Utredningen menar emellertid att osäkerhetsmarginalen inte bör rymma all osäkerhet som beror på pris- och löneökningar. I ett läge där inflationen väsentligt överstiger mål, kan finanspolitiken komma att behöva stramas åt. Detta skulle med- föra att finanspolitiken understödde penning- politiken genom att inte låta de statliga utgifterna öka fullt ut med inflationen. Regeringens bedömning är att är en väl avvägd riktlinje för hur stor budgeterings- marginalen behöver vara år t+4 (2015) för att hantera osäkerheten till följd av konjunktur- utvecklingen. 10.2.1Bakåtblickande analys av måluppfyllelsen Under 20012010 motsvarade det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt av BNP (se tabell 10.2). Sparandet låg med andra ord något under målsatt nivå. var det genomsnittliga BNP-gapet -0,av potentiell BNP. Justeras det tioåriga genomsnittet med den av regeringen använda elasticiteten för det offent- liga sparandet med avseende på BNP-gapet (0,55) och det genomsnittliga BNP-gapet , hamnar det bakåtblickande tioårs- snittet på av BNP. Detta utfall indikerar att det finansiella sparandet i genomsnitt har varit marginellt högre än överskottsmålet när hänsyn tas till det genomsnittliga konjunktur- läget. Slutsatsen blir därför att den bakåt- blickande analysen inte pekar på några stora systematiska fel i bedömningen av finans- politikens inriktning som kan påverka målupp- fyllelsen framöver. 10.2.2Framåtblickande analys av måluppfyllelsen I tabell 10.2 redovisas de indikatorer som används för att stämma av reformutrymmet eller besparingsbehovet mot överskottsmålet. Tabell 10.2 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet Procent av BNP respektive potentiell BNP -0,3 -3,8 -1,9 -0,7 -0,1 -1,4 -1,8 -1,9 -0,9 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet multiplicerat med elasticiteten 0,55. Den konjunktur- justerade sjuårsindikatorn är inte identiskt lika med ett sjuårssnitt för det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster. Källor: och egna beräkningar. Sjuårsindikatorn är som lägst 2010 och 2011 då den är av BNP. Den ökar sedan till av BNP 2012. Detta år beräknas indikatorn på sparandet under 20092015, dvs. endast på två utfallsår. Om resursutnyttjandet beaktas pekar indikatorn på ett sparande som ligger mer än en procentenhet över målet samtliga år. är nämligen det sjuåriga glidande medelvärdet för BNP-gapet kraftigt negativt. Vid bedömningen av det konjunkturjusterade indikatorvärdet måste dock hänsyn tas till att de stora negativa BNP-gapen under den senaste konjunkturnedgången med stor sannolikhet inte kommer att motsvaras av lika stora positiva gap efter prognosperioden. Av detta skäl bör inte värdet på den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn beaktas fullt ut. En samman- tagen bedömning av den ojusterade och konjunkturjusterade sjuårsindikatorn pekar dock på ett sparande som ligger väl över överskotts- målet, framförallt mot slutet av prognos- perioden. Det strukturella sparandet sjunker till som lägst av BNP 2011 för att sedan åter stärkas under 20122015 (se tabell 10.2). Detta är en starkare utveckling än den som förutsågs i budgetpropositionen . Även denna indikator visar således på ett sparande som ligger av BNP 2011, och som fortsätter att öka åren därefter. Det strukturella sparandet uppgår till av BNP 2012 och till av BNP 2013 och 2014. förväntas det strukturella sparandet motsvara av BNP. Osäkerheten i en bedömning över en så lång tidshorisont är dock betydande. 10.2.3 Bedömning av reformutrymmet Som finanskrisen illustrerat är ordning och reda i de offentliga finanserna en avgörande förut- sättning för att hantera de utmaningar som finanspolitiken ställs inför i en svår ekonomisk situation. I ekonomiska kriser är det alltid svårt att bedöma varaktigheten och djupet i den ekonomiska nedgången. Det finns därför skäl att ha resurser kvar för att kunna möta en sämre utveckling än väntat. Även nästa lågkonjunktur ska kunna mötas utifrån överskott i de offentliga finanserna och återgång till överskott i de offentliga finanserna har därför högsta prioritet. Bedömningen är att detta kommer att kunna åstadkommas, som det kommer att finnas ett utrymme för nya åtgärder både 2012 och därefter. Bedömning av reformutrymmet utifrån indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet Prognosen visar att det strukturella sparandet förväntas uppgå till av BNP 2012 för att därefter stärkas väsentligt t.o.m 2015 (se tabell 10.2). enbart utifrån det strukturella sparandet skulle detta således tyda på ett relativt stort reformutrymme och åren därefter. Bedömningen av det strukturella sparandet är dock mycket osäker. Konjunkturcyklerna kan vara asymmetriska vilket gör att det strukturella sparandet, som regeringen mäter det, i så fall överskattar måluppfyllelsen.98 Det finns dess- utom flera olika metoder för att mäta det strukturella sparandet som tenderar att ge olika resultat (se fördjupningsrutan Alternativa be- dömningar av det strukturella sparandet). Ett annat problem är att BNP revideras i efterhand, och därmed även synen på det strukturella sparandet. Det är inte ovanligt att revideringar uppgår till eller mer. Om revideringar av denna storlek skulle ske även för bedömningen av det strukturella sparandet skulle det med facit i hand inte finnas något reformutrymme alls . För 20132015 bedöms dock marginalerna i strukturellt spar- ande i förhållande till överskottsmålet vara större, förutsatt att prognosen står sig. Även här finns dock skäl att vara försiktig i bedömningen av det strukturella sparandet eftersom erfaren- heten är att det ofta överskattas i ekonomiska uppgångsfaser, som det underskattas i nedgångar. Sjuårsindikatorn ligger drygt 0,5 pro- centenheter högre än överskottsmålet. Den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn ligger betydligt högre än överskottsmålet 2012, i frånvaro av nya åtgärder. På grund av osäker- heten i måtten och risk för en asymmetrisk konjunkturutveckling bör viss vikt även läggas vid den ojusterade genomsnittsindikatorn. En sammantagen bedömning är ändå att sparandet ligger högre 2012 än vad överskottsmålet fordrar. enbart utifrån indikatorerna för av- stämning mot överskottsmålet, bedöms det således uppkomma ett reformutrymme som sedan ökar successivt åren därefter. Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till riskbilden Bedömningen utifrån indikatorerna är osäker. Det finns risker för både en sämre och en bättre 98 Huruvida konjunkturcyklerna är asymmetriska eller inte är i första hand en mätteknisk fråga. Vissa metoder, däribland de som regeringen och KI använder, resulterar ofta i att BNP-gapet inte är noll i genomsnitt över tiden. Även om riskbilden nu bedöms vara balanserad är det viktigt att det finns goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna . Det finns givetvis en risk för att sparandet i genomsnitt blir högre än målsatt om regeringen alltid vid bedömningen av målavvikelsen lägger in en säkerhetsmarginal som buffert mot att det offentliga sparandet kan bli lägre än väntat. Erfarenheterna visar dock att konjunkturcyklerna ofta är asymmetriska vilket gör att nedgångar i det finansiella sparandet i regel sker i snabbare takt och är större än mot- svarande uppgångar. Det kan motivera en viss asymmetrisk hållning vad avser risken för att sparandet kan bli lägre än väntat. indikerade exempelvis alla de använda indikatorerna att sparandet låg över den målsatta nivån. Flera aktörer ansåg då att regeringen sparade mer än vad överskottsmålet krävde. Regeringen ansåg dock att reformutrymmet var mindre än den utifrån indikatorerna mekaniskt beräknade avvikelsen från överskottsmålet när hänsyn också togs till osäkerheten i be- dömningen, riskbilden och behovet av att ha goda marginaler i de offentliga finanserna. De offentliga finanserna försämrades snabbt på grund av den globala konjunktur- nedgången varpå både det faktiska och strukturella offentliga sparandet reviderades ner kraftigt. Detta exempel visar att det är angeläget att, precis som regeringen då gjorde, väga in osäkerheten i bedömningen och riskbilden vid utvärderingen av överskottsmålet. Regeringens hållning är att det är mer ansvarfullt att i efter- hand korrigera ett för högt varaktigt sparande genom att genomföra angelägna struktur- och välfärdsreformer, än att tvingas till ned- skärningar om de negativa riskerna skulle realiseras. reformer som regeringen genomfört har också bidragit till en bättre fungerande arbetsmarknad under krisen. Avgörande för krishanteringen har också varit att i utgångsläget hade så pass stora överskott i de offentliga finanserna att de automatiska och semiautomatiska stabilisa- torerna kunde tillåtas verka fullt ut utan att underskotten blev besvärande höga.99 När många andra länder har varit tvungna att sanera sina offentliga finanser har kunnat möta krisens verkningar med en kraftfull stimulans- politik. Allt detta har bidragit till att sysselsättningsfallet inte blev så stort som befarades i inledningen av finanskrisen (se fördjupningsrutan Varför försvagades inte det finansiella sparandet mer under krisen?). Det har också bidragit till att minska risken för att arbetslösheten biter sig fast på höga nivåer. Regeringens bedömning är att det inte finns anledning att vidta några ytterligare åtgärder för att stimulera efterfrågan. Resursutnyttjandet bedöms normaliseras , vilket tvärtom innebär att det blir viktigt att se till att finanspolitiken inte bidrar till överhettning. ska inte de offentliga finanserna stärkas så mycket att det bidrar till att motverka konjunkturåterhämtningen innan ekonomin och sysselsättningen nått upp till sina normala (potentiella) nivåer igen. Regeringens slutsats är att det reformutrymme som bedöms uppkomma i första hand bör användas för att genomföra angelägna struktur- reformer. Sådana reformer kan på kort sikt bidra till att snabba på återgången till ett mer normalt resursutnyttjande, som de genom att förstärka ekonomins utbudssida bidrar till att förlänga konjunkturuppgången och till en ännu bättre fungerande ekonomi på . Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till konjunkturläget som det är centralt att relativt snabbt nå upp till överskott i de offentliga finanserna är det viktigt att väga av takten med hänsyn tagen till konjunkturläget. Finanspolitiken ska inte vara onödigt åtstramande om det fortfarande finns lediga resurser i ekonomin. De stimulans- åtgärder regeringen genomförde under framför allt 2010 bidrog till att dämpa krisens effekter på efterfrågan och sysselsättningen. 99 De automatiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa konjunktursvängningar genom att skatteintäkterna automatiskt minskar (ökar) och utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och vissa försörjningsstöd automatiskt ökar (minskar) vid en konjunkturnedgång (uppgång). De så kallade semiautomatiska stabilisatorerna är en hybrid mellan aktiva beslut och automatiska stabilisatorer. Främst är det olika typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som brukar benämnas semiautomatiska stabilisatorer; aktiva beslut fattas om dessa åtgärder men det är mer regel än undantag att volymerna i dessa åtgärder anpassas till rådande konjunkturläge. Bedömning med hänsyn tagen till finanspolitikens långsiktiga hållbarhet När reformutrymmet bedöms är det viktigt att ta hänsyn till om finanspolitiken är hållbar i ett längre tids- perspektiv. Långsiktiga framskrivningar av de offentliga finanserna är dock förknippade med betydande osäkerhet. Det är därför viktigt att bedömning av den långsiktiga hållbarheten utgår från flera möjliga utvecklingsförlopp, och att en samlad bedömning av hållbarheten görs utifrån dessa. I avsnitt 12 görs en sådan bedömning som drar slutsatsen att finanspolitikens långsiktiga hållbarhet är god. Ingenting talar för att det reformutrymme som bedöms uppstå begränsas av att det på lång sikt skulle vara ohållbart. Samlad bedömning av reformutrymmet inför budgetpropositionen De indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet indikerar att det uppstår ett visst reformutrymme som sedan ökar successivt . Reformutrymmet bedöms nu bli något större än vad som bedömdes i budgetpropositionen . Prognoser är dock alltid osäkra. Även om riskbilden förskjutits i positiv riktning sedan budgetpropositionen och bedöms vara balanserad finns skäl att ha marginal för negativa risker som, om de realiseras, kan komma att påverka de offentliga finanserna negativt.