prop · GY03148 · 2011-08-31 00:00:00 — i arbetet med att säkerställa överskottsmålet i ett medelfristigt perspektiv.5 Ju högre utgiftstak, desto högre skatteuttag kan bli nödvändigt för att klara överskottsmålet. Utgiftstaket kan därför ses som ett uttryck för regeringens avvägning mellan den högsta önskvärda nivån på de statliga utgifterna och det högsta nödvändiga skatteuttaget inom ramen för överskottsmålet. Omvänt ställer till exempel en önskad minskning av skattetrycket krav på en nivå på utgiftstaken som är förenliga med ett samlat överskott i de offentliga finanserna. Ett i förväg beslutat utgiftstak fyller dessutom en central funktion i den interna budgetberedningen inom regeringen och , eftersom det sätter en övre gräns för den totala utgiftsnivån i förslaget till statsbudget för det kommande budgetåret. Utgiftstaket skapar en tydlig top-down-mekanism i budgetarbetet och framtvingar prioriteringar mellan olika utgifts- och politikområden. Staten har ett övergripande ansvar för den offentliga ekonomin och produktionen av välfärdstjänster. Merparten av de skattefinansierade välfärdstjänsterna i form av skola, vård och omsorg produceras emellertid inom den kommunala sektorn (kommuner och landsting). Kravet på god ekonomisk hushållning minskar risken för en alltför stark utgiftsexpansion, där staten tvingas skjuta till medel genom ökade statsbidrag. 2.1.1De finanspolitiska målens definitioner ställer stora krav på redovisning, uppföljning och transparens Överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Målformuleringen minskar risken för en finanspolitik som förstärker konjunktursvängningar. Om målet hade varit formulerat som ett årligt överskott ökar risken att besparingsåtgärder måste vidtas under lågkonjunkturer då finanspolitiken normalt blir expansiv genom de så kallade automatiska stabilisatorerna. På samma sätt ökar risken för varaktiga utgiftshöjningar i högkonjunkturer då intäkterna är tillfälligt stora. 5Det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen omfattar innevarande år (år t) samt . i det medelfristiga perspektivet är således år t+4. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? innebär utformningen av överskottsmålet som ett genomsnitt över en icke- definierad tidsperiod att utvärderingen och uppföljningen blir komplicerad eftersom det i praktiken är svårt att fastställa längden på en konjunkturcykel och var i cykeln som ekonomin befinner sig. Det ställs därför höga krav på de metoder som används vid utvärderingen och på transparensen i redovisningen. De tre finanspolitiska målen är formulerade med utgångspunkt från olika redovisningsprinciper. Överskottsmålets finansiella sparande utgörs av skillnaden mellan inkomster och utgifter enligt nationalräkenskapernas definitioner.6 Endast transaktioner som påverkar den finansiella nettoförmögenheten ingår i det finansiella sparandet. Det innebär till exempel att utgifter för kapitalinsatser i statliga bolag inte påverkar det finansiella sparandet men väl statens utgifter under utgiftstaket. statsbudgeten är även mer kassamässigt redovisade än i nationalräkenskaperna. Det betyder att en utgift som belastar ett visst budgetår kan redovisas på ett annat år när det finansiella sparandet fastställs. Principerna i den kommunala redovisningen skiljer sig från både statsbudgeten och nationalräkenskaperna och liknar mer de principer som gäller för företag i den privata sektorn. Skillnaderna i redovisningsprinciper ställer stora krav på transparensen i det beslutsunderlag för finanspolitiken som regeringen presenterar för . Regeringens syn på utvecklingen av den kommunala sektorns ekonomi, det kommande skatteuttaget och förslagen till utgiftstak är viktiga verktyg för att den föreslagna politiken ska leda till att överskottsmålet uppfylls. Genom en tydlig redovisning i de ekonomiska propositionerna stärks förtroendet för överskottsmålet och finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. I vårpropositionen 2010 aviserade regeringen en så kallad uppförandekod för finanspolitiken i syfte att öka transparensen i finanspolitiken. Uppförandekoden ska enligt regeringen ses som ett samlingsdokument där man övergripande anger och motiverar målen för finans- och budgetpolitiken. Enligt ska uppförandekoden presenteras senast i samband med vårpropositionen 2011. 6Redovisningssystemet utformas av FN. De nu gällande redovisningsreglerna fastställdes i form av System of National Accounts (SNA08). följer den modifierade redovisning som fastställdes av EU 1995 Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS95). pågår en översyn av redovisningsprinciperna för att anpassa dem till SNA08. lägger ned stor möda på att granska medlemsländernas redovisning, eftersom den ligger till grund för bedömningen av de offentliga finanserna inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? har i tidigare granskningar pekat på brister i uppföljningen av överskottsmålet. En återkommande slutsats är att mångfalden av målindikatorer ger en splittrad bild av måluppfyllelsen och att det inte har framgått vilken roll de olika indikatorerna spelar för finanspolitikens inriktning. Överskottsmålets uppföljning är ständigt aktuell och frågan för granskningen är om regeringen har redovisat uppföljningen på ett tydligt sätt som möjliggör utvärdering av måluppfyllelsen. Som en del i regeringens arbete med att förstärka det finanspolitiska ramverket har överskottsmålet setts över. Regeringens nya principer för uppföljning av överskottsmålet presenterades i vårpropositionen 2010 och överensstämde i huvudsak med innehållet i departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4), där ett av förslagen var att göra överskottsmålet obligatoriskt. Lagreglering om ett obligatoriskt mål skedde därefter genom en ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. I lagtexten är överskottsmålet inte siffersatt. I stället anges att regeringen ska till lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål). Dessutom föreskrivs att regeringen under budgetåret ska redovisa hur målet uppnås. Redovisningen av överskottsmålets uppföljning i budgetpropositionen baseras i allt väsentligt på de principer som presenterades i vårpropositionen 2010. Den största skillnaden jämfört med tidigare är att regeringen nu skiljer mellan en bakåtblickande och en framåtblickande uppföljning av målet. Det skäl som anges är att detta tydliggör att överskottsmålet inte ska tolkas som ett skuldmål.7 Regeringens utvärdering av huruvida överskottsmålet uppnås sker i första hand i ett framåtblickande perspektiv, som ett underlag för bedömningen av det framtida reformutrymmet eller besparingsbehovet. Det bakåtblickande perspektivet används i stället för att bedöma om det finns tendenser till systematiska fel i hur finanspolitiken förhåller sig till överskottsmålet som minskar sannolikheten för att målet nås . Ytterligare en nyhet sedan översynen är att den så kallade 2000-indikatorn, det vill säga det genomsnittliga finansiella sparandet , har slopats och ersatts av en bakåtblickande rullande tioårsindikator. Även denna förändring motiveras med att överskottsmålet inte ska tolkas som ett skuldmål. 7Budgetpropositionen innehåller inte någon förklaring av vad som menas med skuldmål eller hur en sådan tolkning skiljer sig från ett överskottsmål. Se Ds 2010:4 för en principiell diskussion av dessa begrepp. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Det finansiella sparandet i offentlig sektor under 20002009, det vill säga det bakåtblickande tioåriga genomsnittet, uppgick enligt budgetpropositionen till av BNP. Den konjunkturjusterade tioårsindikatorn var Detta indikerar alltså ett finansiellt sparande som överstiger överskottsmålet . Regeringen anser att avvikelsen inte är anmärkningsvärt stor och drar slutsatsen att den bakåtblickande analysen inte pekar på några stora systematiska fel i bedömningen av finanspolitikens inriktning som kan påverka måluppfyllelsen framöver. För den framåtblickande analysen av måluppfyllelsen använder regeringen den så kallade sjuårsindikatorn och beräkningar av det strukturella sparandet. Sjuårsindikatorn är för ett givet år (t), medelvärdet av det finansiella sparandet år t-3 t+3 justerat för större engångseffekter. Indikatorn används både ojusterad och konjunkturjusterad. Dessutom gör regeringen en sammanvägning av dessa båda mått för att kompensera för att de negativa BNP-gapen 2009 och 2010 med stor sannolikhet inte kommer att motsvaras av lika stora positiva gap kommande år. Vid sammanvägningen ges den ojusterade och den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn lika vikt. Sjuårsindikatorn är av BNP 20092010 samt 2011 enligt regeringens beräkningar, det vill säga under överskottsmålet. Justerat för resursutnyttjandet under samma sjuårsperioder blir indikatorn 1,51,av BNP. Regeringens slutsats är att om den ojusterade och konjunkturjusterade indikatorn vägs samman med lika vikt, överstiger sparandet överskottsmålet med tre tiondelar av BNP i genomsnitt . Regeringens beräkningar av det strukturella sparandet är en justering av det finansiella sparandet utifrån en uppskattning av resursutnyttjandet i ekonomin samt en bedömning av hur känsliga de offentliga finanserna är för förändringar i resursutnyttjandet.8 Enligt regeringens analys av det strukturella sparandet är denna indikator något av BNP 2010 (0,) men i nivå med överskottsmålet och ökande därefter. Osäkerheten i bedömningen betonas liksom att strukturella sparande påverkas av stabiliseringspolitiska åtgärder. 8Resursutnyttjandet uttrycks som ett BNP-gap och de offentliga finansernas känslighet för förändringar i detta beräknas med en elasticitet som antas vara 0,55. Utöver engångseffekter justeras det strukturella sparandet även för extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Figur 2.1 illustrerar de olika indikatorer som regeringen använder för att följa upp överskottsmålet. Perioden i diagrammet avser 20092014. utvecklas BNP-gapet enligt regeringens prognoser från att vara kraftigt negativt (5,2009) till i det närmaste normalt resursutnyttjande (0,2014). Figur 2.1 Indikatorer för uppföljning av överskottsmålet -0,5 -0,4 -1,0 -1,5 -1,2 -1,3 Diagrammet visar överskottsmålet och de sammanlagt sex olika varianter av regeringens indikatorer för uppföljning som används i BP11. Figuren inkluderar en sammanvägd sjuårsindikator (2011) som inte är ett officiellt mått men som används vid uppföljningen av överskottsmålet i budgetpropositionen. Observera att sjuårsindikatorn för innehåller prognoser för åren 20102014. I vårpropositionen 2010 och i budgetpropositionen förtydligades avstämningen mot överskottsmålet. Det framgår att regeringen inte ser överskottsmålet som ett skuldmål, att utvärderingen i första hand ska göras i ett framåtblickande perspektiv samt att det tioåriga bakåtblickande medelvärdet i första hand används för att bedöma om det finns systematiska fel i finanspolitikens förhållande till överskottsmålet. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Trots dessa förtydliganden finns det fortfarande oklarheter i redovisningen. Förutom åtskillnaden mellan bakåtblickande och framåtblickande analys framgår det inte vilken vikt regeringen lägger vid de olika indikatorerna när finanspolitiken utformas. Utöver det finansiella sparandet i sig används en indikator för bakåtblickande analys och två för framåtblickande. Inklusive konjunkturjusterade mått används fem olika varianter av dessa indikatorer. I praktiken introduceras ytterligare ett mått när den ojusterade och konjunkturjusterade sjuårsindikatorn vägs samman. Någon förklaring till att de båda måtten ska ha samma vikt ges inte. Det ökande antalet indikatorer uppmärksammas även av (), som anser att detta riskerar att leda till för stort utrymme för skönsmässiga bedömningar om huruvida överskottsmålet uppnås eller inte. Dessutom befarar IMF att fler indikatorer leder till att överskottsmålets bindande funktion försvagas.9 Den framåtblickande uppföljningen är motsägelsefull. Detta perspektiv implicerar att det är viktigare att försöka uppnå överskottsmålet (ex-ante) än att faktiskt uppnå målet (ex-post). Därmed kommer uppföljningen av överskottsmålet i praktiken att handla om planering och inte utvärdering. Liknande kritik har även framförts av , som argumenterar för att regeringen vid uppföljningen ska göra en klarare åtskillnad mellan en tillbakablickande utvärdering av om målet har uppnåtts och en framåtblickande bedömning av vilket reformutrymme som finns (eller besparingsbeslut som krävs) för att målet ska uppnås i framtiden.10 Regeringens huvudsakliga argument för framåtblickande uppföljning är att man annars skulle riskera att överskottsmålet uppfattades som ett skuldmål, där tidigare avvikelser från målet alltid måste kompenseras.11 Det behöver emellertid inte finnas någon motsättning mellan ett mål för sparandet och en bakåtblickande uppföljning, som tydligt visar hur regeringens politik har uppfyllt det av beslutade överskottsmålet. Vid sidan av oklarheterna kring överskottsmålet finns det också utrymme att förbättra regeringens redovisning av hur måluppfyllelsen hänger ihop med bedömningen av reformutrymmet. gör regeringen bedömningen att det finns ett reformutrymme motsvarande . 9IMF Country Report No. 10/220. : 2010 Article IV Consultation - Staff Report; Staff Supplement; Public Information Notice on Discussion; and Statement by the Executive Director for . 10Finanspolitiska rådets rapport , Svensk finanspolitik. 11I Ds 2010:4 dras paralleller till penningpolitiken. Ett mål för sparandet respektive skuldmål kan ses som finanspolitikens motsvarighet till ett inflationsmål respektive prisnivåmål Analogin är giltig ur ett målstyrningsperspektiv, men inte ur ett måluppföljningsperspektiv. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Bedömningen tar hänsyn till både behovet av att stödja återhämtningen och kravet på att nå tillbaka till överskott. För perioden 20122014 görs dessutom en preliminär bedömning av reformutrymmet där osäkerheten i bedömningen beaktas med hjälp av en säkerhetsmarginal i förhållande till överskottsmålet på av BNP i strukturellt sparande . Inklusive denna nya säkerhetsmarginal anser regeringen att det strukturella sparandet bör uppgå till 2014. Beräkningen av det potentiella reformutrymmet 20122014 förklaras utförligt i en fördjupningsruta, men för bedömningen av reformutrymmet redovisas inga beräkningar alls. Det är därmed oklart vilken roll överskottsmålet spelat för bedömningen av ett reformutrymme Regeringen framhåller att man gjort en avvägning mellan kravet på överskott och stabiliseringspolitiska hänsynstaganden, men det framgår inte tydligt hur avvägningen har gjorts. Det framgår inte heller om övriga delar av det finanspolitiska ramverket har beaktats vid bedömningen av reformutrymmet. I budgetpropositionen föreslår regeringen utgiftstak för både det tredje och det fjärde tillkommande budgetåret, det vill säga 2013 och 2014. Systemet med årliga utgiftstak för staten har varit i kraft , och är det enligt lagen (1996:1059) om statsbudget obligatoriskt för regeringen att föreslå utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret. Internationellt har debatten och forskningen kring utgiftsstyrande finanspolitiska regler intensifierats i takt med att den statsfinansiella krisen inom EU fått ökad styrka.12 Hauptmeier med flera (2010) visar bland annat att, med undantag för , en alltför snabbt stigande utgiftskvot inom har bidragit till strukturellt svaga statsfinanser under det senaste årtiondet. En verkningsfull utgiftsregel hade, enligt författarna, märkbart förbättrat den initiala skuldnivån före dagens finansiella kris. Det finns således goda motiv för att värna och vårda det svenska systemet med en tydligt utgiftsbegränsande regel som bidrar till att överskottsmålet Frågan för granskningen är om regeringen har redovisat och motiverat förslagen till utgiftstak på ett sätt som gör att de stöder möjligheten att uppnå övriga delar av det finanspolitiska ramverket. 12 Se t.ex. Holm-Hadulla m.fl. (2010) och Hauptmeier m.fl. (2010). Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Regeringens principiella motiveringar och analys av förslaget till nytt utgiftstak har förbättrats. Det är välkommet att regeringen utvecklar analysen kring utgiftstaket, men däremot förklaras inte hur regeringen kommit fram till de föreslagna nivåerna på utgiftstaken. Nivåerna förklaras närmast med att en uppräkning av utgiftstaken med 2013 och 2014 innebär att de föreslagna taken i högre grad är förenliga med överskottsmålet än taken för 2011 och 2012.14 Överskottsmålet är det övergripande målet i det finanspolitiska ramverket och utgiftstaket bland annat ett verktyg för att uppnå detta. Analysen av nivån för ett nytt utgiftstak borde därför ta sin utgångspunkt i regeringens syn på överskottsmålet, kommunernas finanser och det önskade skatteuttaget. Förklaringarna till de föreslagna utgiftstaken i budgetpropositionen utgår i stället från själva förslaget till utgiftstak, och regeringen visar endast att förslaget inte står i strid med andra övergripande mål. Om utgiftstaket ska fungera som ett verktyg för att uppnå överskottsmålet bör analysen och beräkningen av förslaget till utgiftstakets nivå snarare ta sin utgångspunkt i överskottsmålet och andra avväganden, såsom det önskade skatteuttaget.15 De motiveringar till utgiftstaken som regeringen lämnar i propositionen är till viss del motstridiga. Bland annat framhålls att den av regeringen införda säkerhetsmarginalen16 till överskottsmålet motiverar en extra stor budgeteringsmarginal, det vill säga skillnaden mellan de prognostiserade takbegränsade utgifterna och de föreslagna utgiftstaken. Såväl som finansutskottet17 har tidigare kritiserat detta synsätt. ska vara ett verktyg för att minska risken för att överskotten i de offentliga finanserna blir för små bör budgeteringsmarginalerna rimligtvis vara mindre så att utgifterna inte tillåts öka för snabbt. för utgifterna i budgetpropositionen talar alltså ambitionen om en säkerhetsmarginal till överskottsmålet snarare för lägre utgiftstak och mindre budgeteringsmarginaler, inte tvärtom. 13Riksrevisionen noterar att regeringens förslag till utgiftstak är uttryckta i kronor och inte i miljarder kronor, vilket har varit gängse praxis och förordats i exempelvis DS 2009:10 s. 47 och bet. 2009/10:KU9 s. 16. 2010/11:1 s. 96. 15För en längre diskussion kring sambandet mellan de olika finanspolitiska målen, se Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken regeringens redovisning (RiR 2007:22). 16Regeringen bedömer i budgetpropositionen det framtida reformutrymmet så att det bör finnas en säkerhetsmarginal till överskottsmålet så att prognosen för det strukturella sparandet 2014 uppgår till av BNP. 17Se t.ex. bet. 2008/09:FiU20 s. 82 och 2010/11:FiU1 s. 69. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Vidare framhåller regeringen att utgiftstaket ska understödja överskottsmålet som man påpekar att utrymmet för reformer på utgiftssidan primärt begränsas av överskottsmålet och inte av de nu föreslagna utgiftstaken. Därutöver skapar, enligt regeringen, ambitionen att sänka skatterna än mindre utrymme för utgiftsökningar i förhållande till överskottsmålet. Det är således otydligt huruvida de föreslagna utgiftstaken fyller den utgiftsbegränsade funktion som är tänkt och om de fungerar som verktyg för att uppnå överskottsmålet. Den långsamma uppskrivningen av utgiftstaken och 2014 är ett uttryck för en ambition att återgå till mindre budgeteringsmarginaler och att utgiftstaket därmed ska få en mer styrande effekt. 2014 fortsatt mycket stor och överstiger kraftigt den osäkerhetsmarginal som regeringen anser är motiverad . Regeringen anser att marginalen till utgiftstaket bör uppgå till , för nästkommande och för de därpå följande för att hantera prognososäkerheten. Detta beror på att budgeteringsmarginalen 2012 är så pass stor att den mycket måttliga ökningen av utgiftstaken åren därefter inte räcker till för att budgeteringsmarginalerna ska sjunka tillräckligt snabbt. Regeringen framhåller att utgiftstaken och 2014 är i högre grad förenliga med överskottsmålet än taket och att dessa utgiftstak blir mer styrande för utgiftsutvecklingen.18 Regeringen uttrycker således en ambition att ha lägre budgeteringsmarginaler än 2012 men konstaterar att de budgeteringsmarginaler som föreligger är i största laget. Figur 2.2 illustrerar att med en relativt väl tilltagen utgiftsutveckling , så kommer budgeteringsmarginalerna att i fortsättningen vara större än den önskade osäkerhetsmarginalen under ytterligare . Regeringen avstår emellertid från att diskutera möjligheten att föreslå en sänkning av utgiftstaket utan försöker förbättra utgiftstakets styrande funktion genom en mycket låg uppräkning av taken. En invändning mot att justera ett redan beslutat tak skulle kunna vara att man undergräver det långsiktiga förtroendet för beslutade utgiftstak. För att det finanspolitiska ramverket ska vara ett effektivt verktyg är det dock viktigt med konsistens i ramverkets olika delar. En sänkning av utgiftstaket och en minskning av budgeteringsmarginalerna till en nivå där de får en mer styrande funktion, skulle därför bidra till förtroendet för det finanspolitiska ramverket som helhet. 2010/11:1 s. 95 och 97. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Figur 2.2 Framräknade utgifter och utgiftstak (miljarder kronor) samt budgeteringsmarginal (procent, höger axel) Källa: Egna beräkningar. I figuren antas de takbegränsade utgifterna växa med i genomsnitt 2,7 procent19 efter 2014. Om takhöjningen även fortsättningsvis begränsas till dröjer det innan relationen mellan de takbegränsade utgifterna och utgiftstaket ger en budgeteringsmarginal på (vilket regeringen framhåller är en lämplig nivå för att hantera prognososäkerhet). har i tidigare granskningar20 påpekat att marginalerna till tidigare beslutade utgiftstak är så stora att taket knappast kan sägas utgöra ett effektivt verktyg för att uppnå överskottsmålet . Det utgiftstak som regeringen föreslår och den utgiftsutveckling som förutses ändrar inte bilden av ett utgiftstak som ger ett mycket svagt stöd till överskottsmålet. 2.3.2Vilka osäkerheter ska budgeteringsmarginalen täcka? Figur 2.3 visar budgeteringsmarginalen i regeringens prognos för 20102014. Figuren visar också budgeteringsmarginalen exklusive de säkerhetsmarginaler om av de takbegränsade utgifterna , för nästkommande och för de därpå följande åren som regeringen anser nödvändiga för att hantera osäkerheten i prognoserna. 19Den genomsnittliga tillväxten i de takbegränsade utgifterna 20002009. 20Se RiR 2010:14 och RiR 2009:17. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Figur 2.3 Budgeteringsmarginalen (miljarder kronor) Källa: och egna beräkningar. Budgeteringsmarginalerna är mycket stora under hela mandatperioden. är marginalen större än , motsvarande av de takbegränsade utgifterna eller av BNP. Därefter minskar marginalen något och uppgår till 2014. Denna marginal är dock nära större än den minsta säkerhetsmarginal om av de takbegränsade utgifterna som regeringen använder som riktmärke . Figur 2.4 Utgifter på utgiftsområde 10 (miljarder kronor) Källa: och prop. 2010/11:1. Utfallssiffror , därefter prognos. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Som argument för en extra hög osäkerhetsmarginal framför regeringen att utgifterna för transfereringssystemen sjunker kraftigt i prognosen . Figur 2.4 visar utfall och prognos för utgiftsområde 10 på statsbudgeten vilket inkluderar transfereringarna för sjukpenning och för aktivitetsstöd (förtidspension). Utgifterna på detta område beräknas vara lägre 2014 än 2005 då utgifterna var som högst. Utgiftstaket 2014 rymmer således en kraftig ökning av utgifterna inom detta område utöver den höga utgiftsnivån .