prop · GY03138 · 2011-05-20 00:00:00 — En viktig väg att utveckla beställarkompetensen och förmågan att genomföra projekten som planerat är att ta del av erfarenheter av vad som gått fel i tidigare projekt såväl egna som andras och sedan återföra och tillämpa erfarenheterna. Detta sker inte med någon automatik, särskilt inte i miljöer med hög personalrörlighet eller med konsulter i nyckelroller i projekten. Utifrån granskningens iakttagelse att mindre än hälften av myndigheterna tar fram uppföljningsrapporter anser att detta bör vara en prioriterad uppgift. En nödvändig förutsättning för att lära sig av sina erfarenheter är att man vet vad som har hänt. Myndigheten måste därför säkerställa att man förfogar över relevanta verktyg för att bland annat kunna redovisa hur resultaten i projekten har uppnåtts och hur insatta resurser använts. Orsakerna till budgetöverskridanden måste kunna analyseras. På denna punkt har granskningen visat på stora brister. Utvecklingsbehov även hos myndigheter som inte redovisat problem med budgetöverskridanden Av granskningen har framgått att en majoritet av de projekt som undersökts inte har haft några större problem att hålla budgetarna. Detta innebär inte att de åtgärder som rekommenderar skulle vara onödiga att vidta hos flertalet myndigheter Statliga IT-projekt som överskrider budget som bedriver IT-utvecklingsprojekt. bedömning är att betydligt fler myndigheter kommer att behöva driva mer komplexa och kunskapskrävande projekt än de som behövt göra det. Det skärper behovet av att myndighetsledning och beställare hos många fler myndigheter än de som driver stora eller komplexa projekt utvecklar sin förmåga att styra och driva projekt. Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget Kostnaderna för statlig IT-verksamhet (då ingår både systemutveckling, förvaltning och drift) är i storleksordningen 20 - årligen.5 IT-kostnaderna inom statsförvaltningen är enligt andra beräkningar den tredje största kostnaden efter personal och lokaler och utgjorde av myndigheternas totala förvaltningskostnader.6 Enligt regeringen är IT-inriktad verksamhetsutveckling ett av de viktigaste medlen för att utveckla myndigheternas verksamhet. Därmed är det viktigt att denna verksamhet bedrivs effektivt och med god hushållning med statens medel. I detta sammanhang är budgetöverskridanden en oroande signal. Ett budgetöverskridande behöver i sig inte innebära att reella problem har uppstått i verksamheten. Men att en myndighet låter sina IT-projekt överskrida budgeten är ändå ett tecken på brister i styrning och kontroll. Detta kan i sin tur leda till att förseningar uppkommer, att leveranser inte uppfyller kraven och att onödiga merkostnader uppstår. Och i så fall talar vi om reella negativa konsekvenser för myndighetens ekonomi och verksamhet. Dessutom bör det noteras att även budgetöverskridanden som orsakas av alltför optimistiska kalkyler kan orsaka problem för en myndighet om de leder till att annan planerad verksamhet påverkas negativt. 5Capgemini Consulting , IT-styrning i statsförvaltningen, rapport. 6Statskontorets rapport 1999:37, IT-kostnader i statsförvaltningen. Statliga IT-projekt som överskrider budget granskning syftar till att undersöka om det är vanligt bland statliga IT-utvecklingsprojekt att de överskrider budget. Resultatet av granskningen bör kunna bidra till en effektivare hantering av statens Granskningen speglar förekomsten av sådana problem i ett urval av myndigheters projekt som hunnit avslutas under ett kalenderår. Granskningen har inriktats mot följande frågor: I vilken utsträckning fördyras projekt? Vilka är orsakerna till att projekt fördyras? Vilka är de negativa konsekvenserna av fördyringarna? Vilket ansvar har myndigheterna respektive regeringen för problem som uppstått när projekt fördyras? Den reglering som på olika sätt hanterar frågor om styrning och kontroll av kostnader för projekt är, förutom budgetlagens (1996:1059) generella krav på effektivitet och hushållning med statens resurser, främst myndighetsförordningen (2007:515) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Regleringen ställer generella krav på effektivitet, hushållning av medel, väl utformad styrning och kontroll av verksamheter samt korrekt uppföljning och redovisning av verksamheter och användningen av statliga medel. Dessa krav gäller således även för IT-investeringar och IT- projekt. Numera7 finns ingen särskild reglering som styr hur myndigheterna ska kalkylera sina IT-investeringar och hur budgeten för projekt ska utformas. Respektive myndighet avgör själv vilken kalkylmodell som ska användas. På marknaden finns ett flertal modeller att välja mellan.8 7Tidigare, fram , fanns den så kallade Handläggningsordningen för ADB- investeringar (1981:266) med krav på bland annat kostnadskalkyler. Myndigheterna fick redovisa planerade ADB-projekt i den årliga anslagsframställningen eller i en särskild framställning. Regeringen granskade, tog ställning och gav eventuella direktiv. på beslutsunderlag och då särskilt vad gällde kalkyler av kostnader, tidsramar och intäkter. Vidare fanns krav på utvärdering av ADB-system efter att systemet var i användning. bland annat av måluppfyllelse, kalkyler med faktiska kostnader m.m. har Statskontoret och tagit fram vägledningar såsom Räkna på lönsamheten (Statskontoret, 2004), Vägledning för lönsamhetskalkyler vid statlig verksamhetsutveckling (2005:13, Statskontoret, 2004:29A). 8Exempelvis PENG-metoden för att bl.a värdera nyttan av IT i verksamheten. Statliga IT-projekt som överskrider budget Hur redovisningen av IT-investeringar ska göras finns angivet i kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) och i föreskrifter och allmänna råd9 till förordningen. Det finns dock ingen reglering för hur myndigheternas interna redovisning av projekt ska utformas. Myndigheterna avgör själva vilken redovisningsmodell som ska tillämpas, bland annat vilka kostnadsslag som redovisningen och budgeten ska omfatta. Normalt sett är den interna redovisningen eller uppföljningen av projektens kostnader knuten till den beslutade projektbudgeten. Vidare förutsätts att den redovisning av kostnader som sker är rättvisande.10 När en myndighet ska genomföra en IT-investering finansieras den normalt med lån i inom låneramen.11 Återbetalningen av lånen täcks normalt med kommande års anslag, eller genom man att belastar avgiftsfinansierad verksamhet (ökade avgifter som medför ökade intäkter) eller genom bidrag. Det innebär att myndigheten genom interna prioriteringar eller besparingar svarar för att medel finns tillgängliga för återbetalning av lån. Mindre omfattande IT-investeringar kan myndigheterna finansiera utan att behöva låna pengar i . Finansiering av IT-investeringar sker då via förvaltningsanslaget.12 Under projektens löptid utnyttjar normalt sett myndigheten en befintlig eller eventuellt utökad checkkredit på ett räntekonto för att finansiera kostnader för projekt. utgår, bland annat med stöd i nämnda förordningar, från att myndigheter ska hushålla väl med statliga medel och bedriva en effektiv IT- utvecklingsverksamhet. Såväl förordningen om intern styrning och kontroll som föreskrifter13 framhåller kraven på en väl fungerande riskhantering. Detta krav motsvaras av best practice14 bland organisationer med omfattande verksamhet och stort IT-beroende. Därför används dessa förordningar tillsammans med internationella standarder som en utgångspunkt för bedömningar i granskningen. Myndighetsledningen bör mot den bakgrunden ha infört och dokumenterat kontrollåtgärder för att effektivt kunna genomföra myndighetens projekt. utgår i granskningen från att myndigheternas ansvar är att 9Ekonomistyrningsverket 2002:3, Immateriella anläggningstillgångar. 10Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 115 § Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). 129 § Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). Med mindre värde avses en anskaffningskostnad om högst ett basbelopp enligt föreskrift. 13Ekonomistyrningsverket, Allmänna råd och handledning till förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. 14Se exempelvis riskhanteringsstandarder såsom IRM:s A riskmanagement standard och ISO 31000 samt PRINCE2 om riskhantering i projekt och COBIT. Statliga IT-projekt som överskrider budget målen och syftet med ett projekt ska vara tydligt kalkyler och budgetar för projekt ska vara realistiska i förhållande till vad som ska levereras och till stipulerade leveranstider projekten ska ha tillgång till ändamålsenliga metoder och nödvändig kompetens risk för större budgetöverdrag, förseningar och underleveranser som kan leda till negativa konsekvenser för myndigheternas ekonomi och verksamheter ska uppmärksammas i tid åtgärder ska genomföras så att problemen förebyggs eller negativa konsekvenser undviks myndigheterna ska rapportera till regeringen om det finns risk för allvarliga konsekvenser för ekonomi och verksamhet utgår vidare från att regeringens ansvar för förvaltningens IT-verksamhet är att genom styrning och kontroll verka för att angelägna IT- projekt som bidrar till en effektiv statsförvaltning kan genomföras effektivt, det vill säga utan budgetöverskridande eller onödiga kostnader. har skett genom att en webbenkät med frågor om avslutade IT-projekt, styrning och kontroll av IT-projekt samt myndigheternas kommunikation med regeringen om IT-projekt har sänts ut till de 73 myndigheter som har med de största förvaltningsanslagen.15 Vi bedömer att de tillsammans står för av förvaltningens samlade budget för IT-utveckling . Informationsinsamlingen har fördjupats genom att vi på tre myndigheter, Lantmäteriet, och , har granskat ett större projekt vardera som avslutades med budgetöverskridande. Projektet vid Lantmäteriet syftade till att ta fram Toposystemet. Syftet med systemet var att förbättra hanteringen av den topografiska informationen. är det IT-system som utgör kärnan i domstolsväsendets verksamhetsstöd. Systemet används bland annat för bokning i en kalenderfunktion av målrelaterade möten och förhandlingar. har enligt sin instruktion ansvar för att samordna de civila behoven av sjöövervakning och sjöinformation samt förmedla informationen till berörda myndigheter. 15 I några fall gjordes avsteg från denna urvalsgrund. Statliga IT-projekt som överskrider budget detta har utvecklat systemet Sjöbasis som ska användas gemensamt av flera myndigheter. I systemet samlas sjörelaterad information från dessa myndigheter. Vidare har vi intervjuat företrädare för Finans-, Försvars-, Justitie- och Miljödepartementen samt (som bland annat svarar för utveckling av IT-system). Intervjuerna med sakdepartementen berörde främst frågor med anknytning till fallstudierna och departementens styrning och uppföljning av dessa projekt. Intervjuerna med berörde dels dialogen mellan och sakdepartementen i frågor som rör kostnader för projekt, dels regeringens generella styrning av förvaltningens IT-utveckling. Granskningen av avsåg myndighetens egna IT-projekt på samma sätt som övriga granskade myndigheter. I bilaga 1 ger vi en mer ingående beskrivning av metoden och begreppsdefinitionerna. Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget 2 De flesta projekten klarade budgeten För att få en bild av i vilken utsträckning myndigheterna klarar av att hålla kalkylerna i sina IT-projekt har vi tillfrågat 73 av de största myndigheterna.16 Det visade sig att 58 av dem hade avslutat sammanlagt 394 projekt under vår valda undersökningsperiod 2009. Av de myndigheter som avslutade projekt var det 30, det vill säga hälften, som hade minst ett projekt som överskred sin budget. Ser man till det samlade antalet avslutade projekt 2009 kunde överskridanden noteras för cirka en tredjedel av dem (129 av 394 projekt). 2.1Myndigheter med projekt som överskred budgeten Stora skillnader i antal projekt bland myndigheterna Hälften av myndigheterna hade bara ett fåtal projekt och svarade tillsammans för endast en tiondel av den totala projektvolymen under 2009.17 En femtedel av myndigheterna hade många projekt18 och stod för cirka två tredjedelar av den totala projektvolymen. I denna grupp hade och flest projekt (85 respektive 82 projekt) av alla myndigheter . Stora skillnader i IT-budgetar bland myndigheterna Cirka en tredjedel av myndigheterna hade stora IT-budgetar och svarade sammantaget för av hela myndighetsurvalets samlade IT- utvecklingsbudget.19 De myndigheter som hade de största IT-budgetarna i denna grupp var , , , , , , och . 16Några myndigheter valdes utifrån sina arbetsuppgifter snarare än utifrån sin storlek. 17De 815 projekt som pågick 2009 hade ett sammanlagt budgeterat belopp om 3,45 mdkr. 18De hade 1485 projekt. 19Dessa 22 myndigheter hade i IT-utvecklingsbudget . Statliga IT-projekt som överskrider budget Värt att observera är att hälften av myndighetsurvalets samlade IT- utvecklingsbudget20 avser konsulter. Konsultberoendet har ökat från 1999 till 2009.21 Stora skillnader i förmågan att hålla projektbudgeten Bland de 58 myndigheter som hade avslutat något projekt höll hälften sina ursprungliga projektbudgetar. Det är dock stora skillnader mellan myndigheterna. Några myndigheter hade inga avslutade projekt som höll sin ursprungliga budget, medan andra myndigheter svarade att alla projekt hållit budgeten. Hos de IT-tunga myndigheterna och höll av projekten sin budget.22 Av tabellen nedan framgår de myndigheter som hade de största () sammanlagda budgetöverskridandena. Myndigheter med eller mer i sammanlagt budgetöverskridande i de projekt som avslutades , Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, , samarbete, 20Det vill säga av cirka 1,7 mdkr. 21Konsultberoendet har då mätts i budgetmedel i löpande priser. Statliga IT-projekt som överskrider budget 2.2Projekt som överskred budgeten Det sammanlagda budgetöverskridandet blev Det sammanlagda budgetöverskridandet för den tredjedel av de avslutade projekten i vårt urval som hade budgetöverskridanden blev . I genomsnitt överskred dessa projekt sin budget med cirka 30 procent.23 De stora projekten24 hade ett betydligt större procentuellt överskridande, , och stod därmed också för merparten av det samlade budgetöverskridandet. Det bör noteras att hälften av budgetöverskridandet avser kostnader för konsulter. Projektens budget revideras ofta Merparten, cirka 70 procent25, av de avslutade projekt som inte höll budgeten fick sin budget reviderad (det vill säga utökad) vid ett eller flera tillfällen. En tredjedel av dessa projekt överskred även sin utökade budget. Dessa projekt visade sig ofta vara problemtyngda. Några myndigheter reviderade budgeten för samtliga avslutade projekt med budgetöverskridanden. Andra hade inte reviderat budgeten för något av de avslutade projekten. Som exempel kan nämnas att reviderade budgeten för drygt vart tredje projekt och för drygt hälften av projekten med budgetöverskridanden. Stora skillnader mellan projekt med budgetöverskridanden Vi har efterfrågat mer detaljerad information om myndigheternas projekt med de största budgetöverskridandena. I tabellen nedan har vi klassindelat de 45 projekten26 med de största budgetöverskridandena (se vidare bilaga 2). För respektive klass framgår vilken andel budgetöverskridandet i klassen utgör av det samlade överskridandebeloppet (). 23Vi antar då att de 129 projekten hade i genomsnitt samma budget som de 394 avslutade projekten. 24Vi avser projekt med en projektbudget som var större än . 2586 projekt av 129. 26Dessa 45 utgör av de totalt 129 projekten med budgetöverskridande och står för av det samlade budgetöverskridandet om . Statliga IT-projekt som överskrider budget Antal projekt som överskridit budgeten fördelade efter ursprunglig budget Som framgår av tabellen svarar ett fåtal stora projekt för den dominerande delen av det samlade budgetöverskridandet de fyra största projekten svarar tillsammans för av dessa 45 projekts samlade budgetöverskridande. En tredjedel av projekten hade i genomsnitt ett budgetöverdrag på i förhållande till ursprunglig budget. Stora överskridanden även i fallstudierna Våra tre fallstudier visar alla samma mönster av överskridanden som de övriga projekten i enkäten.27 Det framgår också att det finns en självklar koppling mellan förseningar i projekten och överdrag av budgetarna. Lantmäteriets system Toposprång skulle enligt planen driftsättas , vilket senare blev , det vill säga med en försening . Den ursprungliga budgeten var och budgetöverskridandet blev cirka 34 miljoner, det vill säga . Vera-system har varit i drift , och systemförvaltningen bedrivs i projektform. Vår fallstudie avsåg utvecklingen av version nummer 10 som skulle tas i drift . Den ursprungliga budgeten för denna version var , och budgetöverskridandet blev , det vill säga . beslutade att utveckla Sjöbasis Nivå 1 och att sluta ett avtal (fastprisuppdrag) med en extern leverantör om detta, med kravet att systemleveransen skulle ske . genomfördes inom investeringsbudgetens ram, men projektet försenades med och blev klart först . Leveransen var då inte fullständig. 27 De tre myndigheterna besvarade också vår enkät och ingår i vår redovisning av denna. Statliga IT-projekt som överskrider budget Sjöbasis budgeterades ursprungligen till och har vid utgången av 2009 ett redovisat utfall på vilket innebär ett budgetöverskridande om . Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget 3 Konsekvenser av budgetöverskridanden När ett projekts budget överskrids blir det självfallet någon typ av konsekvenser. Även om man inte kan fastslå att någon reell fördyring eller kvalitetssänkning har uppstått så innebär det att myndigheten blir tvungen att tillskjuta mer medel till projektet än man hade avsett. Detta kan i sin tur påverka såväl annan planerad verksamhet som den interna ekonomin. Ytterst kan det bli fråga om svårigheter att hålla den tilldelade anslagsramen. I bilaga 3 redovisas mer detaljerat konsekvenserna av de granskade projektens budgetöverskridanden. 3.1Konsekvenser för myndigheternas verksamhet och ekonomi Av de 30 myndigheter i enkäten som överskred sina projektbudgetar uppgav tre fjärdedelar att budgetöverskridandena inte fått några allvarligare konsekvenser för myndigheternas verksamheter. Några myndigheter, till exempel , och , uppgav dock att överskridandena fått delvis allvarliga konsekvenser i verksamheten. Fallstudierna visar att viktiga effektiviseringar försenades med . Konsekvenser för myndigheternas ekonomi Enkätsvaren visar även att tre fjärdedelar av myndigheterna bedömer att budgetöverskridanden i projekten inte heller lett till några allvarligare konsekvenser för myndighetens ekonomi. Bland den fjärdedel som svarade att ekonomiska konsekvenser uppstått var de viktigaste orsakerna till detta att andra projekt som avsågs få rationaliseringseffekter trängdes undan eller att myndigheten kortsiktigt fick disponera mindre resurser för sin verksamhet. Statliga IT-projekt som överskrider budget Merparten av myndigheterna redovisade att budgetöverskridanden kunde hanteras inom den befintliga ekonomiska ramen. av myndigheterna hanterade budgetöverskridanden genom omprioriteringar mellan verksamheter eller omprioritering av utvecklingsinsatser/IT-projekt. Myndigheter med avgiftsfinansierad verksamhet pekade även ut ökade intäkter till följd av höjda avgifter för att täcka budgetöverskridandet som en viktig förklaring. I något fall nämns även att vissa projekt underskridit sin budget och därmed kompenserat för andra projekts budgetöverskridanden. Finansieringskällor som myndigheten använt för att finansiera budgetöverskridandet i de 45 projekten Källor för att finansiera budgetöverskridanden i projekt Avskrivning eller amortering av lån som belastar anslag inom en given ram Omprioritering av utvecklingsinsatser/IT-projekt Besparing i verksamheten genom rationalisering som följd av merkostnaderna Besparing i verksamheten på annat sätt Ökade intäkter genom volymökningar av tjänster och varor (avgiftsfinansierad verksamhet) Ökade intäkter genom höjda avgifter (gäller En fjärdedel av projektkostnaderna aktiverades inte i boksluten Enligt reglerna28 ska myndigheterna aktivera utvecklingskostnaderna, det vill säga de ska betraktas som en investering (tillgång) som sedan skrivs av över . Normalt sett ska myndigheterna sträva efter att aktivera en så hög andel som möjligt av kostnaderna för utvecklat IT-stöd det vill säga en så stor del av de nedlagda kostnaderna som möjligt bör ha lett till ett resultat av värde för myndigheten. 28Ekonomistyrningsverket 2002:3, Immateriella anläggningstillgångar vid statliga myndigheter, samt 5 kap. 2 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, förkortad FÅB. Statliga IT-projekt som överskrider budget Sammantaget bedömde myndigheterna att cirka 75 procent29 av kostnaderna30 för de avslutade projekten motsvarade värdet på den tillgång (IT-system) som utvecklades och blev därför aktiverade. Detta innebär att av projektkostnaderna inte aktiverats utan i stället kostnadsförts, det vill säga betalats med anslagsmedel. Inte i något fall har budgetöverskridanden lett till en utökad anslagsram De budgetöverskridanden i projekten som beskrivits ovan har inte lett till att någon myndighet i sitt budgetunderlag eller på något annat sätt framfört önskemål till regeringen om en utökad anslagsram. Det är vanligt (i av projekten31) att projekt även försenas i förhållande till den ursprungliga tidplanen. Förseningen varierade från några månader till ett par år.32 Projekt som reviderade sin budget reviderade med något undantag även sin tidsplan. Projekt med en större budget () tenderar också att ha ett längre tidsöverdrag än projekt med lägre budget. När det gäller de tre projekt vi granskat närmare i fallstudierna uppstod också konsekvenser. För Lantmäteriets projekt bestod merkostnaderna främst i ökade personalkostnader för egen projektpersonal samt för interna och externa konsulter. De externa konsulterna avsåg även projektledning och extern granskning. Kostnadsökningarna finansierades bland annat genom att andra projekt trängdes undan och att vissa besparingar genomfördes i verksamheten. En tredjedel av totalkostnaderna kostnadsbokfördes, och resten aktiverades via lån i Riksgälden. inom drabbades av ökade personalkostnader, främst för egen personal och till en mindre del för konsulter. Finansieringen av merkostnaderna hanterades inom verksamhetens budget. Det har i realiteten inneburit att andra aktiviteter har prioriterats ned och att vissa systemförändringar förskjutits till kommande releaser av . 29Framgår av redovisningen av de 45 projekten som hade de största budgetöverskridandena. 30Det vill säga kostnader enligt ursprunglig budget plus budgetöverskridande. 31Framgår av redovisningen av de 45 projekten som hade de största budgetöverskridandena. 32Bland 17 försenade projekt med en ursprunglig projekttid fanns 8 projekt som hade 1124 månaders försening. Statliga IT-projekt som överskrider budget Förseningen och revideringen av budgeten fick delvis allvarliga konsekvenser för projekt. När Sjöbasis driftsattes efter tidsplanen fanns det ingen systemförvaltningsorganisation som kunde ta hand om systemet. Den version som driftsattes hade dessutom vissa fel som krävde åtgärdande. Budgetöverskridandet förklaras av ersättningar till leverantören, inköp av ytterligare hårdvara och konsulttjänster samt licenskostnader för andra system som det inte gick att använda Sjöbasis till följd Överskridandet finansierades genom omprioriteringar av investeringar. Alla kostnader har aktiverats genom lån i Riksgälden. Statliga IT-projekt som överskrider budget 4Orsaker till budgetöverskridanden i projekten Det finns många orsaker till att projektbudgetar överskrids. I enkäten fick myndigheterna välja bland 26 tänkbara orsaker33 till att budgetöverskridanden uppstått i projekten. Generellt kan vi konstatera att de främsta orsakerna var oklara mål och krav