prop · GY03152 · 2011-06-07 00:00:00 — Detta ligger till grund för kravet på en oberoende granskning i tredje stycket och kravet på att den oberoende granskaren utfärdar ett intyg enligt fjärde stycket. Slutligen anges att granskningen dels ska kontrollera att de system som de rapporteringsskyldiga använder är korrekta, tillförlitliga och skyddade mot bedrägerier, dels ska innehålla en utvärdering av provtagningens frekvens och den metod som har använts för denna och av uppgifternas tillförlitlighet. Av detta kan man dra slutsatsen att den rapporteringsskyldige ska utarbeta ett kontrollsystem som så långt som det är möjligt ska säker- ställa att de använda eller levererade biobränslena är att anse som hållbara. I detta kontrollsystem ska bl.a. ingå provtagning, dvs. stickprov, med viss frekvens. Dessutom ska kontrollsystemet vara korrekt, tillför- litligt och skyddat mot bedrägerier. I andra stycket anges närmare hur kontrollsystemet ska vara utformat. Den principiella innebörden av bestämmelsen är att den rapporterings- skyldige, genom avtal med samtliga leverantörer i produktionskedjan, ska se till att dessa agerar på ett sådant sätt att hållbarhetskriterierna kan anses uppfyllda vad gäller de biobränslen som den rapporteringsskyldige använder eller levererar. Begreppet produktionskedja har beskrivits i kommentaren till 1 kap. 2 §. Den rapporteringsskyldige måste alltså träffa avtal med sina leveran- törer inom det andra steget om förhållandena mellan den rapporterings- skyldige och leverantören. Men den rapporteringsskyldige måste också avtala med sina leverantörer i det andra steget att dessa träffar avtal med sina leverantörer i första steget. Detta benämns i lagtexten som ett indirekt avtal. I produktionskedjan ingår också alla aktörer som på uppdrag av någon av de övriga aktörerna utför transporter. Det kan gälla åkerier som transporterar biomassa till förädlingsföretaget eller transporterar den färdiga produkten från förädlingsföretaget till den rapporteringsskyldige. Om det gäller transporter från utlandet kan det också röra sig om rederier som fraktar produkter till sjöss. Många rapporteringsskyldiga har förmodligen inte en enkel kedja. De kan ha flera leverantörer i båda stegen. De kan också leverera eller använda olika typer av biobränslen som vart och ett har en egen produk- tionskedja. Dessutom måste det i kontrollsystemet ingå stickprovsundersökningar. De som ingår nämnda avtal måste i avtalen betinga sig en rätt att låta utföra stickprov hos sina leverantörer i föregående steg. Syftet med dessa stickprov är naturligtvis att kontrollera att avtalsparten iakttar de för- pliktelser som ingår i avtalet. Vem som rent praktiskt ska utföra stick- proven får parterna själva komma överens om. De kan genomföras av den rapporteringsskyldige själv, dennes oberoende granskare eller av någon annan tredjepart. I sistnämnda fall måste denna tredjepart uppfylla de krav som gäller för en oberoende granskare, vilka framgår av 13 § förordningen (2010:1532) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Metoden för dessa stickprov måste vara tillförlitlig och stickproven måste utföras med viss frekvens. För klarhets skull bör nämnas att kontrollsystemet inte bygger på kontroll av själva biobränslet. Man kan nämligen inte utläsa av biobränslet om det är att anse som hållbart eller ej. Kontrollsystemet bygger i stället på kontroll av att alla aktörer i produktionskedjan följer rutiner som leder till att de i lagen angivna hållbarhetskriterierna respekteras, vilket i sin tur leder till att biobränslena kan anses som hållbara. Det bör också uppmärksammas att kontrollsystemet ska utformas efter omständigheterna i det enskilda fallet. Det är stor skillnad mellan ett stort företag med affärskontakter med ett flertal länder och en enskild lant- brukare som driver sin traktor med rapsolja som han framställt av egen- odlad raps. I tredje stycket anges att kontrollsystemet ska granskas av en oberoende granskare. Dessutom anges vad granskningen ska omfatta. Sista meningen syftar närmast på från vem uppgifterna inhämtas, om uppgifternas tillförlitlighet styrks genom någon form av utomstående kontroll eller intyg och i så fall av vem. Den oberoende granskaren ska, enligt fjärde stycket, i ett intyg avge ett utlåtande om kontrollsystemet. Intyget ska tillställas den rapporterings- skyldige. För tydlighets skull ska nämnas att granskningen bara avser själva kontrollsystemets utformning. Däremot ingår det inte att granska hur den rapporteringsskyldige följer sitt kontrollsystem. Den uppgiften ingår i tillsynen av de rapporteringsskyldiga. Det nu sagda gäller dock fullt ut bara då den rapporteringsskyldige ger in beskrivningen av sitt system till tillsynsmyndigheten. Vad som gäller vid omprövning av hållbarhetsbesked behandlas i kommentaren till 1 b §. Tredje och fjärde styckena motsvarar 3 kap. 1 § tredje stycket i dess nuvarande lydelse. I femte stycket bemyndigas regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om kontrollsystem och granskning av kontrollsystem. Enligt artikel 18.4 i direktiv /28/EG ska Europeiska unionen Prop. 2010/11:152 sträva efter att ingå avtal med tredjeländer om hållbarhetskriterier. unionen har ingått ett sådant avtal får Europeiska kommissionen besluta att avtalet visar att biobränslen som framställts av råvaror som odlats i ett sådant tredjeland uppfyller berörda hållbarhetskriterier. Enligt samma punkt i artikeln får kommissionen besluta att frivilliga nationella eller internationella system med normer för produktion av biomassaprodukter dels innehåller tillförlitliga uppgifter för att visa att minskningen av utsläpp av växthusgaser uppfyller direktivets krav, dels visar att leveranser av biodrivmedel uppfyller berörda hållbarhetskriterier. Enligt artikel 18.7 gäller att om en aktör lägger fram bevis eller uppgifter som aktören har erhållit i enlighet med ett sådant avtal eller system får inte en medlemsstat kräva ytterligare bevis om att hållbarhetskriterierna är uppfyllda i de hänseenden som omfattas av avtalet eller systemet. Om ett sådant avtal ingås eller ett sådant system godkänns kommer det att krävas föreskrifter om hur dessa avtal och system ska beaktas i förhållande till paragrafens krav på kontrollsystem. Genom bemyn- digandet i femte stycket ges regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer rätt att meddela sådana föreskrifter. Det bör uppmärksammas att föreskrifter som avser enskildas ekono- miska förhållanden inbördes enligt regeringsformen bara kan meddelas genom lag. Sådana krav som avser vilka frågor som enskilda sinsemellan ska avtala om bör på motsvarande sätt regleras på lagnivå. Bemyndigan- det ger således inte stöd för regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter. Inom ramen för sin rätt att meddela verkställighetsföreskrifter har regeringen redan meddelat föreskrifter vad avser kontrollsystem och granskning. Föreskrifterna finns i förordningen (2010:1532) om hållbar- hetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. 1 b § Den som är rapporteringsskyldig ska till tillsynsmyndigheten ge in en beskrivning av sitt kontrollsystem tillsammans med den oberoende granskarens intyg. ska i ett särskilt beslut fastställa om den rapporteringsskyldiges kontrollsystem uppfyller kraven enligt 1 a § (hållbarhetsbesked). Ett hållbarhetsbesked gäller tills vidare men ska omprövas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beskrivning av kontrollsystem samt fastställande och omprövning av hållbarhetsbesked. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om styrkande av hållbarhet hos biodrivmedel och flytande biobränslen. Paragrafen motsvarar delvis 3 kap. 1 § fjärde stycket i dess nuvarande lydelse. I första stycket anges att den som är rapporteringsskyldig ska ge in en beskrivning av sitt kontrollsystem till tillsynsmyndigheten. ska det intyg som den oberoende granskaren har avfattat enligt 1 a § fjärde stycket ges in. Därefter ska tillsynsmyndigheten granska kontrollsystemet. Syftet med granskningen är att bedöma om systemet uppfyller de krav som anges i 1 a § första tredje styckena. Om dessa krav är uppfyllda leder det till att kontrollsystemet är sådant att de biodrivmedel och flytande biobränslen (biobränslen) som den rapporteringsskyldige i fortsättningen levererar eller använder är att anse som hållbara. Vid tillsynsmyndighetens granskning spelar den oberoende granskarens intyg en viktig roll. Men tillsynsmyndigheten kan naturligt- vis även göra egna kontroller och också begära in kompletterande uppgifter från den rapporteringsskyldige. Om kontrollsystemet uppfyller kraven enligt 1 a § ska tillsynsmyndig- heten, enligt andra stycket, i ett särskilt beslut meddela att så är fallet. Denna typ av beslut benämns hållbarhetsbesked. Ett hållbarhetsbesked innebär för den rapporteringsskyldige ett bevis om att de biobränslen som den rapporteringsskyldige levererar eller använder är att anse som hållbara utan att någon ytterligare kontroll av detta faktum behöver ske. Hållbarhetsbeskedet kan därmed ligga till grund för det skatteavdrag som görs i punktskattedeklationer i de fall då avdragsrätten enligt LSE är villkorad av bränslets hållbarhet och för rapportering enligt lagen (2003:113) om elcertifikat. I sammanhanget bör påpekas att tillsynen bara kan riktas mot den som omfattas av lagens bestämmelser, dvs. Däremot kan tillsynsmyndigheten från den rapporteringsskyldige begära in uppgifter om förhållanden hos övriga aktörer i produktionskedjan. Detta förutsätter att den rapporteringsskyldige i sina avtal har betingat sig en rätt att infordra sådana uppgifter. I tredje stycket anges att ett hållbarhetsbesked gäller tills vidare. Det är alltså inte tidsbegränsat. Däremot ska det omprövas med vissa intervall som kommer att meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Omprövningen syftar till att kontrollera hur den rapporteringsskyldige har följt sitt kontrollsystem. Tanken nu är att denna kontroll rent faktiskt ska utföras av den oberoende granskaren. Kontrollen kommer främst att inriktas på hur den rapporteringsskyldige har utfört eller låtit utföra stickprov hos de företag som ingår i hans produktionskedja. Den oberoende granskaren kontrollerar då omfattningen av dessa stickprov och, framför allt, dokumentationen av dessa stickprov och den däri ingående beskrivningen av utfallet av proven. På grundval av denna kontroll ska den oberoende granskaren i ett intyg avge ett utlåtande om kontrollen. Intyget ska av den rapporteringsskyldige ges in till tillsyns- myndigheten. Om intyget ger anledning till det kan tillsynsmyndigheten inleda tillsyn mot den rapporteringsskyldige eller i extrema fall ta upp frågan om återkallelse. I annat fall meddelar tillsynsmyndigheten ett beslut att omprövningen inte föranleder någon åtgärd. I fjärde stycket ges upplysningen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan komma att meddela närmare föreskrifter om beskrivning, fastställande och omprövning av hållbarhetsbesked. I femte stycket bemyndigas regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om styrkande av hållbarhet hos biodrivmedel och flytande biobränslen. Om en rapporteringsskyldig får sitt hållbarhetsbesked återkallat eller Prop. 2010/11:152 om han inte får sitt kontrollsystem godkänt och därmed inget hållbar- hetsbesked kan det i många fall komma att ta en avsevärd tid innan han kan få ett hållbarhetsbesked. Under den tiden måste den rapporterings- skyldige få en möjlighet att styrka att de rapporterade biobränslena är att anse som hållbara. Det handlar då om att styrka hållbarheten hos vissa specifikt angivna mängder av biobränslen utan åberopande av ett hållbarhetsbesked. Bemyndigandet ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om hur ett sådant styrkande ska ske. Regeringen kommer i förordning att föreskriva att ska tillställas beslut om meddelade hållbarhetsbesked. 1 c § Den som har beviljats ett hållbarhetsbesked ska utan dröjsmål anmäla väsentliga ändringar i sitt kontrollsystem till tillsynsmyndig- heten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om anmälningar enligt första stycket. Enligt första stycket ska den som har beviljats ett hållbarhetsbesked hålla tillsynsmyndigheten underrättad om väsentliga ändringar i sitt kontroll- system. Ändringar ska anmälas utan dröjsmål. Om det inträffar omfattande förändringar i produktionskedjan eller vad gäller de typer av biobränslen som den rapporteringsskyldige hanterar kan det vara skäl till att göra anmälan. Ett annat skäl kan vara en utökad hantering av bränslen som inte omfattas av kontrollsystemet. I andra stycket ges upplysningen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan komma att meddela verkställighetsföre- skrifter om när anmälan ska ske och hur den ska gå till. 1 d § Ett hållbarhetsbesked ska återkallas helt eller delvis av tillsyns- myndigheten om a)den rapporteringsskyldige eller någon som ingår i den rapporte- ringsskyldiges produktionskedja bryter mot åtagandena i kontroll- systemet på ett sådant sätt att det med fog kan antas att de biodrivmedel och flytande biobränslen som rapporteras inte kan anses vara hållbara, b)den rapporteringsskyldige eller någon som ingår i den rapporte- ringsskyldiges produktionskedja bryter mot åtagandena i kontroll- systemet på ett sådant sätt att hållbarheten hos de biodrivmedel och flytande biobränslen som den rapporteringsskyldige rapporterar inte kan bedömas på ett tillfredsställande sätt, eller c)det är uppenbart att de biodrivmedel och flytande biobränslen som rapporteras inte kan anses som hållbara trots att åtagandena i kontrollsystemet iakttas. Återkallelse får inte ske vid ringa felaktigheter. Ett beslut om återkallelse gäller . Paragrafen reglerar återkallelse av hållbarhetsbesked. Som framgår av 1 b § är ett hållbarhetsbesked inte tidsbegränsat men det skall omprövas med jämna mellanrum. I första stycket anges de situationer då ett hållbarhetsbesked ska åter- kallas. Det första fallet, som anges i punkten a, är att den rapporterings- skyldige eller någon i hans produktionskedja inte följer sina åtaganden enligt kontrollsystemet. Minsta felaktighet får dock inte leda till åter- kallelse eftersom en återkallelse får mycket allvarliga konsekvenser för den rapporteringsskyldige. Det kommer med stor sannolikhet att uppstå felaktigheter inom ramen för kontrollsystemen. Den naturliga åtgärden när detta uppenbaras är att tillsynsmyndigheten underhand tar kontakt med den rapporteringsskyldige. Om inte detta leder till rättelse bör tillsynsmyndigheten, enligt 4 kap. 3 §, förelägga den rapporterings- skyldige att vidta rättelse. Endast om den rapporteringsskyldige inte vidtar de åtgärder som tillsynsmyndigheten kräver kan frågan om åter- kallelse bli aktuell. Endast ett brott mot bestämmelserna i kontroll- systemet räcker dock inte för återkallelse. Det krävs därutöver att detta eller dessa brott leder till att man med fog kan anta att rapporterade biodrivmedel eller flytande biobränslen (biobränslen) inte kan antas vara hållbara. Termen med fog markerar att det inte räcker med en liten misstanke om att biobränslena inte kan antas vara hållbara. Det krävs att det framstår som någorlunda sannolikt att så är fallet. I det andra fallet, som anges i punkten b, är utgångspunkten densamma, dvs. att den rapporteringsskyldige eller någon i hans produktionskedja inte följer sina åtaganden enligt kontrollsystemet. Men i detta fall krävs att detta eller dessa brister leder till att man inte på ett tillfredsställande sätt kan bedöma om rapporterade biobränslen är att anse som hållbara eller ej. Termen på ett tillfredsställande sätt markerar att det inte räcker med en bagatellartad osäkerhet för att bestämmelsen ska bli tillämplig utan osäkerheten måste vara av någorlunda kvalificerad art. Exempel på när denna bestämmelse kan bli aktuell är om någon aktör i produktionskedjan vägrar att på begäran lämna relevanta uppgifter eller vägrar att låta någon utföra stickprov. I det tredje fallet, som anges i punkten c, är utgångspunkten en annan, därigenom att det inte föreligger något brott mot åtagandena i kontroll- systemet. Trots detta kan det dock visa sig att de rapporterade bio- bränslena inte kan anses som hållbara. Hela det system som regleras innehåller ett visst mått av osäkerhet, som inte kan undvikas. Osäker- heten ökar ju längre bort från den svenska marknaden, som de företag som ingår i produktionskedjan befinner sig. Därför kan den situation uppstå som anges i denna punkt. På grund av de allvarliga konsekven- serna av ett återkallande krävs enligt denna punkt att det mer eller mindre är klarlagt att de rapporterade biobränslena inte kan anses som hållbara. Detta uttrycks i lagtexten som att det ska vara uppenbart att så är fallet. Som framgår av ordalydelsen av inledningen av paragrafen ska ett hållbarhetsbesked återkallas helt eller delvis. Om ett fall av återkallelse blir aktuellt torde det senare fallet bli aktuellt, dvs. att beskedet återkallas delvis. Detta beror på hur de flesta produktionskedjor är uppbyggda, dvs. med ett betydande antal aktörer i såväl steg 1 som steg 2. Det är mindre troligt att brister kommer att uppstå som rör samtliga aktörer i hela produktionskedjan. Därför torde ett delvis återkallande bli det mest sannolika. Innebörden av ett delvis återkallande blir följande. Om ett förädlings- Prop. 2010/11:152 företag, som alltså ingår i steg 2, fallerar kommer allt biobränsle som kommer från det företaget inte att kunna anses som hållbart. Om det däremot är en råvaruleverantör, som alltså ingår i steg 1, som fallerar blir situationen mer komplicerad. Man får då först undersöka till vilket förädlingsföretag som råvaruleverantören levererar råvaran. Därefter får man försöka beräkna hur stor andel den felande leverantörens leveranser av råvaror utgör av förädlingsföretagets hela förbrukning av råvaror vid förädlingen till biobränsle. Av det aktuella förädlingsföretagets totala leveranser av biobränslen kan motsvarande andel inte anses som hållbara medan återstoden kan anses som hållbara. I andra stycket anges att återkallelse inte får ske vid ringa felaktigheter. Enligt tredje stycket gäller ett beslut om återkallelse , dvs. utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. Om tillsynsmyndighetens beslut om återkallelse överklagas kan dock domstolen meddela inhibition enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Regeringen kommer i förordning att föreskriva att ska tillställas beslut om återkallande av hållbarhetsbesked. 1 e § Den som är rapporteringsskyldig ska till tillsynsmyndigheten rapportera den mängd a)hållbart biodrivmedel och hållbart flytande biobränsle, som utgör eller ingår i bränsle för vilket den rapporteringsskyldiges skattskyldig- het har inträtt enligt 5 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi, och b)hållbart flytande biobränsle som avses i 1 § första stycket b och som den rapporteringsskyldige har använt. Om en rapporteringsskyldig har vidtagit sådana åtgärder som nämns iartikel 18.3 andra stycket i direktiv /28/EG ska dessa åtgärder rapporteras till tillsynsmyndigheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om rapporteringsskyldigheten enligt första och andra styckena. I första stycket regleras den rapportering av de mängder biodrivmedel och flytande biobränsle (biobränsle) som en rapporteringsskyldig har levererat eller använt. Någon utredning om biobränslenas hållbarhet ska alltså inte bifogas denna rapportering. I andra stycket regleras rapportering av vissa vidtagna åtgärder. Den rapporteringsskyldige är inte skyldig att vidta dessa åtgärder men om så har skett föreligger skyldighet att rapportera åtgärderna. Frågan har berörts närmare i avsnitt 4.3. I tredje stycket ges en upplysning om att regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer kan komma att meddela verkställighets- föreskrifter om dessa rapporteringsskyldigheter. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen I lagen används följande beteckningar med den betydelse som här anges: biomassa: den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk, skogsbruk och därmed förknippad industri inklusive fiske och vattenbruk, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall, biodrivmedel: vätskeformiga eller gasformiga bränslen som framställs av biomassa och som används för transportändamål, flytande biobränslen: vätskeformiga bränslen för andra energiändamål än transportändamål, som framställs av biomassa, avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med, restprodukter: material som kvarstår efter en slutförd process, vars huvudsyfte inte är att producera detta material, produktionskedja: den produk- tionsprocess som börjar med odling av biomassan, inbegripet framställning av gödsel för odlingen, och som pågår fram till och med förbränningen av biobränslet. som hållbara ska användningen av som hållbara ska användningen av dessa bränslen medföra en minsk- dessa bränslen medföra en minsk- ning av utsläppen av växthusgaser ning av utsläppen av växthusgaser till utsläppen om fossila bränslen i till utsläppen om fossila bränslen i stället hade använts. stället hade använts. ning som ska ske avser de utsläpp ning som ska ske avser de utsläpp som uppstår under den process som uppstår under den process som börjar med odling av bio- som börjar med odling av bio- av gödsel för odlingen, och som av gödsel för odlingen, och som pågår fram till förbränningen av pågår fram till och med för- bränningen av biobränslet. För att biodrivmedel och flytande biobränslen ska anses som hållbara ska användningen av dessa bränslen i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället hade För att biodrivmedel och flytande biobränslen som har producerats i anläggningar som togs i drift eller senare ska anses som hållbara ska användningen av dessa bränslen från och med den 1 medföra en minskning av utsläppen av växthusgaser med i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället Regeringen eller den myndighet Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddelar närmare föreskrifter om hur minskningen av utsläppen av om hur minskningen av utsläppen växthusgaser ska beräknas. av växthusgaser ska beräknas. För att biodrivmedel eller flytande biobränslen ska anses som hållbara får inte dessa bränslen produceras av råvaror från mark som eller senare utgjordes av någon av följande typer av områden, oavsett om marken fortfarande har denna beskaffenhet eller ej: a)naturskog eller annan trädbevuxen mark med inhemska arter, där det inte finns några klart synliga tecken på mänsklig verksamhet och där de ekologiska processerna inte störts i betydande utsträckning, b)med stor biologisk mångfald som i avsaknad av mänsklig verksamhet förblir och som bibehåller den naturliga art- sammansättningen och sina ekologiska särdrag och processer, c)med stor biologisk mångfald som i avsaknad av mänsklig verksamhet skulle upphöra att vara och som är rik på arter och inte skadad, eller d)områden som i lag eller genom beslut av en myndighet har utsetts till naturskyddsområden. Första stycket gäller dock inte a)om det inom ett område som anges under första stycket c är nöd- vändigt att samla in råvaror för att bevara markens status som och dessa råvaror används för att producera biodrivmedel och flytande biobränslen, eller b)om produktion av råvaror till biodrivmedel och flytande biobränslen inte påverkar de syften som gäller för ett sådant område som anges under första stycket d.