prop · GZ031 · 2011-09-20 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: De tak- begränsade utgifterna omfattar utgifterna under utgiftsområde 125 och 27 samt ålderspensions- systemet vid sidan av statens budget. Genom utgiftstaket ges och regeringen förbättrade möjligheter till kontroll och styrning över anvisade medel och utgiftsutvecklingen. Användningen av utgiftstaket leder även till att behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden tydliggörs och att en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll förebyggs. Så långt fram i tiden som 2015 är bedömning- arna av den ekonomiska utvecklingen mycket osäkra. Det är därför viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme inte intecknas på förhand utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. När det gäller utgiftstaket anger regeringen emellertid redan nu en fast övre gräns för utgiftsnivån . De makroekonom- iska förutsättningarna och bedömningen av de offentliga finanserna kommer att förändras . Eftersom utgiftstaket fastställs i nomi- nella termer förändras dess relation till andra makroekonomiska storheter när bedömningen av den ekonomiska utvecklingen förändras jäm- fört med det tillfälle när nivån på utgiftstaket bedömdes. Risken för en väsentligt annorlunda utveckling av de offentliga finanserna bör därför vägas in i bedömningen. Regeringens överväganden som ligger bakom den föreslagna nivån på utgiftstaket för ett nytt år tydliggörs genom att de motiveras med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter. Nedan följer en motivering till utgiftstakets nivå med utgångspunkt i bl.a. de bestämningsfaktorer som redovisas i avsnitt 4.1.3. Utgiftstaket är ett viktigt instrument för att uppnå målet om överskott i den offentliga sektorns sparande. Det bör därför fastställas så att det stödjer överskottsmålet. Den prognos för det offentliga sparandet som sammanfattas i tabell 4.1 bygger på utvecklingen av de takbe- gränsade utgifterna i tabell 4.5. De offentliga finanserna förstärks successivt och det strukturella sparandet uppgår till av BNP 2015. Regeringen bedömde ekonomiska vårproposition att utgiftstaket borde uppgå till . Regeringen anser att denna bedömning är väl avvägd. Det är en nivå som bedöms ge ett stabilt stöd åt överskottsmålet. Budgeteringsmarginalen , dvs. det maximala utrymmet för ökade utgifter, uppgår till av BNP, vilket endast motsvarar en mindre del av det beräknade sparandet i den offentliga sektorn.105 Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk för utgiftsökningar till följd av makro- ekonomiska förändringar är detta ofta inte ett problem i förhållande till överskottsmålet. Det sätt på vilket överskottsmålet är formulerat innebär att utgiftsökningar som följer av en konjunkturell uppgång av arbetslösheten och andra automatiska stabilisatorer normalt bör tillåtas försvaga den offentliga sektorns finan- siella sparande. Därigenom ges de automatiska stabilisatorerna möjlighet att verka fullt ut. De takbegränsade utgifterna är också i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen i eko- nomin som helhet. Förändringar av de tak- begränsade utgifterna till följd av oväntat höga priser och löner kan normalt tillåtas absorberas av budgeteringsmarginalen, utan att detta leder till en konflikt med överskottsmålet. Det beror på att generella förändringar av pris- och löne- nivån normalt har små effekter på det finansiella sparandet, eftersom den offentliga sektorns inkomster och utgifter, sett , ten- derar att påverkas i ungefär samma utsträckning av sådana förändringar. Strukturella förändringar av de takbegränsade utgifternas reala nivå tenderar dock att påverka indikatorerna för överskottsmålet. 105 Hela budgeteringsmarginalen bör emellertid inte utnyttjas. Enligt regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek bör en marginal motsvarande av de takbegränsade utgifterna finnas kvar under budgetåret för att hantera osäkerhet i utgiftsbedömningarna. motsvarar det eller av BNP. Budgeteringsmarginalen exklusive denna säkerhetsmarginal uppgår av BNP, vilket kan jämföras med den totala budgeterings- marginalen som uppgår till av BNP (se tabell 4.5). Tabell 4.5 Utgiftstak för staten 20112015 Miljarder kronor om inget annat anges Utgiftstak, procent av Utgiftstak, fasta priser2 offentlig sektor, procent utgifter, procent av 1 Bedömd nivå för utgiftstaket ekonomiska vårproposition. 2Beräkningen av fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen trans- fereringsanslag (känsliga för förändringar i volym och makroekonomiska förut- sättningar) deflaterade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är deflaterade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är deflaterade med deflatorn för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek , har behandlats som transfereringsanslag). Källor: och egna beräkningar. Utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP Den svaga konjunkturutvecklingen , med fallande nominell BNP, innebar att utgifts- taket ökade som andel av BNP. minskar utgiftstaket åter som andel av BNP, även om kvoten tillfälligt är oförändrad 2012. I förhållande till potentiell BNP utveck- lades utgiftstakets nivå naturligt nog jämnare under , medan utgiftstaket minskar på ungefär samma sätt som i förhållande till faktisk BNP. Även de totala offentliga utgifterna i procent av BNP bedöms bli lägre 2015 än 2010. Vid sidan av utgifterna i kommuner och lands- ting begränsar utgiftstaket i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn. Utgiftskvoten i är hög i ett inter- nationellt perspektiv. Därmed blir också det skatteuttag som krävs för att finansiera utgifterna relativt högt. Ett högt skatteuttag kan verka snedvridande och hämma ekonomisk aktivitet, sysselsättning och välfärd. En lägre skatt på arbete kan bl.a. påverka arbetsutbudet i positiv riktning. Diagram 4.5 Utgiftstak 19972015 procent av potentiell BNP Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter rensats från skillnader över tiden i tekniska justeringar. Källor: och egna beräkningar. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek Regeringens förslag till nivå på utgiftstaket innebär att taket ökar med jämfört med . Det är en förhåll- andevis liten ökning historiskt sett. Den genom- snittliga årliga ökningen vid fastställandet av nivån på utgiftstaket uppgår till . Förslaget till utgiftstak medför att bud- geteringsmarginalen uppgår till . I budgetpropositionen bör budgeteringsmarginalen av osäkerhetsskäl minst uppgå till av de takbegränsade utgifterna eller ca i enlighet med regeringens riktlinje. Givet den nu aktuella bedömningen av de takbegränsade utgifterna följer således att det maximala utrymmet för nya utgifter under utgiftstaket fram t.o.m. budgetproposi- tionen uppgår till ca . Att utgiftstaket inte är ett utgiftsmål i sig, är inte oförenligt med att utrymmet under utgifts- taket successivt kan tas i anspråk till följd av olika typer av utgiftsförändringar. Budgeterings- marginalen under utgiftstaket kan rymma fram- tida utgiftsreformer under förutsättning att utgiftsförändringarna är förenliga med över- skottsmålet, bedömningen av reformutrymmet och att det finns tillräckligt med utrymme under utgiftstaket för att hantera de osäkerheter som finns om den makroekonomiska utvecklingen och de ekonomiska konsekvenserna av fattade beslut. Nivån på utgiftstaket medger därmed i genomsnitt i nya permanenta utgifter per budgetproposition fr.o.m. budgeten t.o.m. budgeten . Dessa nya utgifter kan uppkomma till följd av t.ex. makroekonomsiska förändringar eller reformer. I den aktuella prognosen ökar de takbegränsade utgifterna med i genomsnitt . Det beror främst på att en stor del av utgifterna är indexerade till den allmänna utvecklingen av priser och löner (se avsnitt 8.1.3). Om budgeteringsmarginalen 2015 hypo- tetiskt skulle utnyttjas uppgår den genom- snittliga utgiftsökningen till ca . Det är något lägre än den genomsnittliga ökningen av de takbegränsade utgifterna som uppgick till . Det maximala utrymmet för tillkommande utgiftsökningar om per budgetproposition fram t.o.m. budgeten är i samma storleks- ordning som den genomsnittliga årliga ökningen av takbegränsade utgifter till följd av beslut om reformer och besparingar som, netto, beräknas ha uppgått till ca i dagens penningvärde. En förutsättning för att budgeterings- marginalen ska kunna tas i anspråk för reformer är att det kvarstår en tillräckligt stor marginal som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat (se vidare avsnitt 4.1.3.) Till exempel skulle det innebära väsentligt högre utgifter om volymerna i de arbets- marknadsrelaterade transfereringssystemen inte minskade på det sätt som utgiftsprognosen baseras på. Om t.ex. dessa volymer i ett schablonmässigt räkneexempel i stället skulle kvarstå oförändrade från den bedömda nivån skulle det medföra ca 12 mil- jarder kronor i högre utgifter . Pensions- systemets utgifter är ett annat exempel där utgiftsnivån kan bli väsentligt annorlunda till följd av konjunkturutvecklingen. Finanskrisen som inleddes medförde att den s.k. bromsen i pensionssystemet aktiverades 2011. Så länge som den s.k. balanseringen i pensions- systemet är aktiverad bestäms utvecklingen av utbetalda pensioner inte bara av den allmänna inkomstutvecklingen i samhället utan även av balanstalet för pensionssystemets tillgångar och skulder. Det gör att bedömningen av pensions- systemets utgiftsnivå kan revideras relativt mycket om de makroekonomiska förutsätt- ningarna eller tillgångspriser ändras. Sedan 2011 års ekonomiska vårproposition har pensions- systemets utgifter exempelvis reviderats ned med till följd av förändrade förutsättningar. Om storleken på budgeteringsmarginalen vid fastställandet av utgiftstaket motsvarar den minsta storlek som bör upprätthållas av osäker- hetsskäl kan det begränsa möjligheterna att genomföra ny politik på utgiftssidan i större utsträckning än vad som är motiverat av att utgiftstaket ska stödja överskottsmålet. Reger- ingen bedömer att överskotten i de offentliga finanserna växer . Om bedöm- ningen blir att det successivt uppstår ett reformutrymme är det rimligt att en del av detta utrymme kan utnyttjas för reformer på utgiftssidan. Hur stort det potentiella utrymmet för reformer på utgifts- sidan slutligen blir begränsas bl.a. av hur stor del av budgeteringsmarginalen som fram till budget- propositionen tas i anspråk av andra typer av utgiftsökningar, t.ex. till följd av den makroekonomiska utvecklingen. Oavsett vilken typ av utgiftsförändring som hypotetiskt tar budgeteringsmarginalen i anspråk till dess att det året har passerat, kan inte de takbegränsade utgifterna förändras mer än budgeteringsmarginalens storlek. I förhållande till bedömningen av överskottet i de offentliga finanserna 2015 är budgeteringsmarginalen inte större än att utgiftstaket bedöms ge ett stabilt stöd åt överskottsmålet. Utvecklingen av utgiftstaket och de tak- begränsade utgifterna i fasta priser De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta priser är, i frånvaro av nya beslut om reformer, något lägre 2015 än 2011 (se tabell 4.5). Det betyder att statens och pensionssystemets samlade storlek volymmässigt minskar något . Minskningen är dock liten i förhållande till de takbegränsade utgifternas utveckling som andel av BNP. Det är statens utgifter i fasta priser som faller , vilket främst beror på fallande volymer i transfereringssystemen för sjuk- och aktivitets- ersättning och arbetsmarknad. Pensions- systemets utgifter i fasta priser ökar , eftersom antalet pensionärer stiger. Även utgiftstaket omräknat till fasta priser är marginellt lägre 2015 än 2011. Det beror på den låga årliga ökningstakten . Beräknat i fasta priser är nivån på det föreslagna utgiftstaket i stort sett densamma som nivån på utgiftstaket . Uppföljning av god ekonomisk hushållning och det kommunala balanskravet Överskottsmålet för de offentliga finanserna inkluderar även det finansiella sparandet i kommunsektorn, dvs. i kommuner och lands- ting. Det finns dock inget uttalat specifikt mål för kommunsektorns finansiella sparande. Den offentliga sektorns överskottsmål är uttryckt i termer av finansiellt sparande som det definieras i nationalräkenskaperna. För kom- muner och landsting är det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, avgörande för huruvida de uppfyller kommunal- lagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Med balanskravet avses att samtliga kommuner och landsting ska upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. I undantags- fall, om synnerliga skäl föreligger, får avvikelser göras från detta balanskrav. Ett negativt resultat i bokslutet ska regleras , om inte synnerliga skäl föreligger. Detta krav anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt. Mellan den kommunala redovisningen och nationalräkenskaperna förekommer redovis- ningsmässiga skillnader som kan uppgå till enskilda år (se diagram 4.6). Den kommunala redovisningen bygger på samma utgångspunkter som redovisningen inom näringslivet. Om t.ex. investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan får detta genomslag på det finansiella sparandet, medan resultatet endast påverkas av avskrivningarna. Diagram 4.6 Kommunsektorns resultat och finansiella sparande Utfall för 20002010, prognos för 20112015. Resultat före e.o. poster Källor: och egna beräkningar. Enligt kommunallagen ska kommuner och landsting dessutom ha en god ekonomisk hus- hållning i sin verksamhet. ska kommuner och landsting fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett vanligt före- kommande mått är att ett resultat som mot- svarar av intäkterna från skatter och generella statsbidrag uppfyller kravet på god ekonomisk hushållning. Kommunernas och landstingens årsredovisning ska innehålla en bedömning av om balanskravet har uppfyllts. Den ska även innehålla en utvärdering av om kravet på god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Kommunsektorn redovisade ett starkt resultat 2010. Före extraordinära poster uppgick resul- tatet till , vilket historiskt sett är högt (se diagram 4.7). Det starka resul- tatet 2010 förklaras främst av att inkomsterna hölls uppe av de tillfälliga statsbidragen, samt av att skatteunderlaget växte snabbare än förväntat. Resultatet för hela kommunsektorn 2010 torde vara i nivå med god ekonomisk hushållning. Trots detta angav 21 kommuner och 6 landsting att de 2010 har ackumulerade underskott på sammanlagt 0,6 milarder kronor respektive kvar att återställa. Den snabbare tillväxten i skatteunderlaget gör att de ekonomiska förutsättningarna för kom- muner och landsting förväntas bli bättre 2011 än 2010. Trots detta bedöms sektorn sammantaget redovisa ett lägre resultat 2011 än 2010. Den förväntade resultatförsvagningen beror framför allt på att inkomsterna växer långsammare då de tillfälligt höjda statsbidragen fasas ut. bedöms konsumtionsutgifterna inte kunna anpassas fullt ut till den svaga inkomstutveck- lingen. Resultatet prognostiseras till , vilket bedöms understiga god ekonomisk hushållning. Diagram 4.7 Resultat före extraordinära poster i kommuner och landsting Utfall för 20002010, prognos för 20112015 Källor: och egna beräkningar. väntas inbromsningen i ekonomin, i förening med att de tillfälliga statsbidragen helt försvinner, leda till att kommunsektorns in- komster fortsätter att öka svagare än normalt. Kommuner och landsting bedöms kunna anpassa konsumtionsutgifterna till in- komsttvecklingen (se beskrivningen av prognos- principer för kommunsektorns finanser i avsnitt 9.1). Resultatet beräknas därför vara oförändrat . Den väntade återhämtningen i ekonomin efter 2012 medför att de ekonomiska förutsättning- arna för kommuner och landsting förbättras. Resultatet beräknas därför förstärkas 20132015. Kommunsektorn bedöms dock genomgående redovisa ett resultat som understiger god eko- nomisk hushållning. Utvecklingen skiljer sig åt betydligt mellan kommunerna och landstingen (se diagram 4.7). Det beror bl.a. på att det demografiska kostnads- trycket väntas öka långsammare för kommu- nerna än för landstingen. Kommunerna väntas redovisa ett starkt resultat samtliga 2015. Landstingen prognostiseras däremot redo- visa ett mindre underskott 2011 och 2012. Resultatet bedöms vändas till ett överskott 20132015. Det beräknade resultatet i lands- tingen torde dock understiga god ekonomisk hushållning samtliga år. 5 Den makroekonomiska utvecklingen Efter en stark återhämtning och i inledningen av 2011 bromsar svensk eko- nomi in. Ökad finansiell oro och en svagare internationell utveckling, till följd av de statsfinansiella problemen i och flera länder i , leder till att tillväxten i svensk ekonomi dämpas kraftigt och att arbetslösheten stiger. I takt med att osäkerheten om de stats- finansiella problemen minskar bedöms den finansiella turbulensen klinga av och åter hämtningen i återupptas . Återhämtningen i omvärlden bedöms dock gå långsamt bl.a. till följd av åtstramande finanspolitik. Det bidrar till att lågkonjunkturen blir utdragen även i . Konjunkturavmattningen leder till att ar- betsmarknaden utvecklas svagt . Sysselsättningen väntas bli oförändrad 2012 och öka svagt 2013. Därefter sker en återhämtning på arbetsmarknaden och arbetslösheten minskar till 2015. Det låga resursutnyttjandet bidrar till förhål- landevis låga löneökningar och låg inflation , vilket medför att Riks- banken för en expansiv penningpolitik. Det råder stor osäkerhet om den framtida konjunkturutvecklingen. Sammantaget be- döms riskerna för en svagare utveckling dominera. Framförallt finns det en risk att de statsfinansiella problemen förvärras och därmed att den finansiella oron ökar och att problemen sprids till banksektorn. Utfall , prognos för 20112015 Procentuell förändring om annat ej anges BNP, kalenderkorr. -3,9 -2,2 -3,6 -2,9 -1,6 -0,9 1Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP, i procent av potentiell BNP. 4I procent av arbetskraften, . 5Mätt enligt konjunkturlönestatistiken. 7Vid årets slut. Källor: , och egna beräkningar. I detta avsnitt redovisas prognosen för den eko- nomiska utvecklingen i och omvärlden t.o.m. 2015.106 Vidare analyseras två alternativa scenarier för den ekonomiska utvecklingen framöver. Avslutningsvis redovisas hur progno- sen för den makroekonomiska utvecklingen har reviderats jämfört med bedömningen ekonomiska vårproposition. 106 I arbetet med denna prognos har information som fanns tillgänglig till och med beaktats. Prognosen är baserad på nu gällande regler och av regeringen föreslagna och aviserade åtgärder i denna proposition. I bilaga 2 redovisas prognosens siffermässiga innehåll i detalj. 5.1Internationell och finansiell ekonomi Återhämtningen i den globala ekonomin avbryts Expansiv finans- och penningpolitik har bidragit till en mycket stark konjunkturuppgång i världs- ekonomin . Den expansiva finanspo- litiken och den ekonomiska krisen har dock medfört att det statsfinansiella läget i flera länder i euroområdet har blivit mycket bekymmersamt. För EU som helhet ökade statsskulden som andel av BNP med 21 pro- centenheter till av BNP. Flera länder i euroområdet har därför tvingats till att föra en åtstramande finanspolitik trots att resursutnyttjandet i ekonomin är lågt. En stram finanspolitik i euroområdet och en åtstramande penningpolitik i tillväxtekono- mierna har bidragit till att dämpa den globala efterfrågan . Även tillfälliga faktorer som snabbt stigande energi- och råvarupriser har dämpat den globala efter- frågan. Vidare har produktionsstoppet i till följd av jordbävningen bidragit till att den globala industriproduktionen och världs- handeln mattats av. Sammantaget har detta med- fört att framåtblickande indikatorer för både hushåll och företag har försvagats betydligt (se diagram 5.1). Den svagare makroekonomiska utvecklingen har lett till en ökad oro på de finansiella markna- derna för att de genomförda och aviserade åtgärderna för att sanera statsfinanserna inte är tillräckliga för att åstadkomma en långsiktigt hållbar utveckling av statskulden. har oron på de finansiella marknaderna ökat ytterli- gare till följd av att det råder stor osäkerhet om huruvida högt skuldsatta länder i euroområdet och kan uppvisa den politiska handlings- kraft som krävs för att genomföra de omfattande besparingar som är nödvändiga för att sanera statsfinanserna. Den ökade osäkerheten och fallande tillgångs- priser i spåren av den finansiella turbulensen leder till att hushållens konsumtion dämpas och att företagens investeringsplaner justeras ned. Sammantaget medför detta att den globala efter- frågan dämpas ytterligare . Den finansiella oron bedöms bestå . I takt med att regeringar och centralbanker i euroområdet aviserar och genomför mer trovärdiga åtstramningsprogram väntas oron på de finansiella marknaderna suc- cessivt minska . Det leder i sin tur, tillsammans med en fortsatt expansiv penningpolitik till ett ökat förtroende hos hus- håll och företag. Detta medför att den globala konjunkturåterhämtningen får förnyad kraft . Trots mycket lediga resur- ser väntas dock återhämtningen i världsekono- min bli förhållandevis utdragen till följd av en samtida finanspolitisk åtstramning i och euroområdet parallellt med ett högt sparande hos hushållen. Diagram 5.1 Företagsförtroendet i tillverkningsindustrin i , euroområdet och 07 Källor: , Markit Economics och . Stor oro på de finansiella marknaderna Utvecklingen på de finansiella marknaderna påminner om utveck- lingen , även om den nuvarande oron har andra orsaker. En viktig skillnad är att den turbulens och osäkerhet som präglar de globala marknaderna nu främst beror på osäker- heten kring den framtida makroekonomiska utvecklingen i spåren av de statsfinansiella pro- blemen i euroområdet och i . Den ökade oron har fått investerare att mins- kat sitt innehav av riskfyllda tillgångar och söka sig till vad som normalt bedöms som relativt säkra investeringar. Detta har lett till fallande börser och en ökad efterfrågan på statsobliga- tioner i länder som , och , som fortfarande anses som säkra investeringar. Det har bidragit till dramatiskt lägre räntor på dessa statsobligationer. Många ekonomier, även den svenska, har inte i modern tid haft så låga räntor, vare sig i nominella eller reala termer. I reala termer är de kortare obligationsräntorna negativa i de flesta större ekonomier. har statsobligationsräntorna stigit i länder som och som har stora statsfinansiella problem. Ränteskillnaderna mellan flera perifera euroländers statsobligationer och tyska räntor har därför stigit till historiskt höga nivåer (se diargram 5.2). Extraordinära åtgärder har vidtagits av centralbanker och regeringar i syfte att underlätta tillgången på likviditet för enskilda ekonomier och för banksystemen. Risk- premierna på europeiska banker har stigit, även om de är på låga nivåer jämfört med de tidiga skedena av finanskrisen . Turbulensen på de finansiella marknaderna väntas tvinga fram en nödvändig konsolidering av de offentliga finanserna i och euroom- rådet. Reformarbetet med att konsolidera de offentliga finanserna och att genomföra struk- turreformer för att öka den varaktiga produk- tionsnivån tidigareläggs och blir mer långt- gående. Det bidrar till att dämpa tillväxten men på lång sikt förbättras till- växtförutsättningarna. Diagram 5.2 10-åriga statsobligationsräntor för , , och Källor: Nationella källor. Den amerikanska ekonomin tyngs av skuldbördan Tillväxtutsikterna för den amerikanska ekono- min har försvagats väsentligt.