prop · GY03138 · 2011-05-20 00:00:00 — I denna granskning utgår från följande: För att en myndighet ska kunna säga att den har gjort vad som krävs för att eftersträva effektivitet och god hushållning i IT-verksamheten bör den ha genomfört en adekvat prövning om outsourcing av hela eller delar av IT-verksamheten kan vara ett medel för att öka effektiviteten, minska riskerna och förbättra hushållningen av de resurser myndigheten fått till sitt förfogande av skattebetalarnas pengar. Att ta fram en sourcingstrategi innebär att myndigheten tar ställning till hur verksamheten på bästa sätt ska försörjas med IT-kapacitet. En sourcingstrategi ska: hantera den framtida kompetensförsörjningen, men också leda till ett effektivare utnyttjande av marknadens tjänster. Sourcingstrategin bör vara en del av myndighetens årliga planeringsprocess. En strategi ska alltid tas fram, även i de fall det inte är aktuellt att vända sig till marknaden. Det är viktigt att varje myndighets specifika situation vägs in i strategin och att övervägandena tydligt redovisas. Långsiktiga effektivitets-, kvalitets- och kompetenskonsekvenser ska belysas och eventuella risker beskrivas. slutliga valet mellan intern eller extern leverans av IT-tjänster ska göras baserat på flera parametrar av vilka total kostnad, kvalitet och flexibilitet är några av de viktigaste. Varje myndighet har själv att göra denna bedömning utifrån sin unika situation16. Med tanke på storleken på statens IT-kostnader och den allt viktigare roll som IT spelar i utvecklingen av verksamheter på myndigheter är det därför synnerligen viktigt att varje myndighet genomför en prövning av om outsourcing kan vara ett medel för att uppnå ovan nämnda fördelar. För att få en bild av hur mycket av myndigheternas IT-verksamhet som är outsourcad ställde i enkäten en fråga kring hur stor andel som myndigheten uppskattar är outsourcad i förhållande till hela IT-verksamheten.17 Svaren framgår av diagrammet nedan. 16SOU 2009:86, E-delegationens betänkande, s. 83. 17Frågan har ställs som en kompletterande fråga till enkäten i efterhand och antalet myndigheter som har besvarat frågan är därför något lägre än antalet enkätsvar. Antalet myndigheter som har besvarat frågan är 82. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Andelen outsourcing hos myndigheterna Andel av IT-verksamheten som är outsourcad För att få en uppfattning av hur myndigheterna hanterar de olika delområdena inom IT-verksamheten har även ställt frågor kring om respektive delområde är helt outsourcat, delvis outsourcat eller om det hanteras internt. Sammanställningen av svaren framgår i tabellen nedan. Procentsatserna i tabellen anger inte hur många procent av verksamheten i sig som är outsourcad utan hur svaren fördelar sig på respektive delfråga. Service desk/ help desk IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Sammantaget av de båda diagrammen kan konstatera att myndigheterna till stor del själva producerar den IT de behöver. Andelen IT-verksamhet som är outsourcad på myndigheterna är mindre än andelen IT-verksamhet som inte är outsourcad. När myndigheterna gavs möjlighet att i fritext ange om man har upplevt några nackdelar i samband med outsourcing så berörde de flesta svaren frågan om relationen mellan myndigheten och leverantören och svårigheterna förknippade med övergången från att producera själv till att agera beställare. Nedan följer några citat från myndigheternas svar: Det tar tid att etablera en outsourcingrelation. Det gäller teknik, arbetssätt, kompetens, relationer, styrning och administration. Även med stora leverantörer har kompetensen en tendens att hamna i personberoende. Stora krav på att upprätthålla ett professionellt gränssnitt mellan konsulten och beställarorganisationen. Fallerar detta kan kostnaderna öka. Interna beroendeförhållanden mellan olika system försvårar hanteringen om vissa delar finns kvar i den egna organisationen och vissa delar är outsourcade. Kraven på uppföljning av leverantörer har ökat i synnerhet som de ofta använder nästlade underleverantörer. Detta gör att allt för stor tid behöver läggas på avtalsmässiga och juridiska spörsmål. Svårt att få leverantören att vara delaktig i problemlösning, krävt mycket resurser från oss. Leverantören har oftast lyft över bevisbördan på oss som kund även där det varit uppenbart leverantörsproblem. Enligt undersökning tror de flesta aktörerna att outsourcing i staten kommer att öka . För att få en bild av hur den framtida utvecklingen på myndigheterna ser ut ställde frågan om hur myndigheterna tror nivån på outsourcing ser ut om tre år.18 18Frågan har ställs som en kompletterande fråga till enkäten i efterhand och antalet myndigheter som har besvarat frågan är därför något lägre än antalet enkätsvar. Antalet myndigheter som har besvarat frågan är 85. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Kommer outsourcingnivån på myndigheten att öka, minska eller vara densamma Totalt tror alltså att outsourcing kommer att öka medan blott tror att outsourcing kommer att minska. Det borde ju innebära att de flesta myndigheter börjat förbereda sig och sin verksamhet för en ökad andel outsourcing . Sammantaget kan man alltså konstatera att myndigheterna förhåller sig till outsourcing på ett avvaktande sätt. Myndigheter är ganska restriktiva med att outsourca IT-verksamhet , men man tror att outsourcing kommer att öka . En förutsättning för att outsourcing av IT-verksamhet ska kunna öka är att myndigheterna utsätter sina IT-verksamheter för prövningar och där knäckfrågan är: Ska vi göra jobbet själva eller ska vi låta någon annan göra det? IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 3 Vad svarar myndigheterna? I detta kapitel presenteras de iakttagelser som gjorts i denna granskning. har valt att redovisa iakttagelserna i enkäten och iakttagelserna från fallstudierna samlat. Iakttagelserna redovisas nedan under rubriker utifrån rapportens bedömningskriterier. För att kunna säga att man har tagit ställning i sourcingfrågan bör en myndighet ha genomfört ett antal olika analyser som handlar dels om den egna verksamheten, dels om omvärlden. Det finns ingen exakt mall för hur dessa analyser ska genomföras men det finns några grundstenar som bör finnas med vid ett ställningstagande till om man ska producera IT själv eller om man ska låta någon annan göra jobbet. Dessa grundstenar utgörs av de bedömningskriterier som använder sig av i granskningen. När iakttagelserna nedan presenteras utgår från dessa bedömningskriterier. För att kunna göra ett rimligt ställningstagande i sourcingfrågan bör varje myndighet 1.ha god kännedom om sin egen IT-verksamhet veta vilka IT-system som inte kan outsourcas på grund av till exempel myndighetsutövning eller samhällsintresse. veta vad IT-verksamhetens olika delar kostar 2.ha tagit fram en sourcingstrategi 3.ha analyserat vilka olika effekter ett ställningstagande kring intern respektive extern produktion av IT får för verksamheten. Som en sammanfattande fråga har frågat myndigheterna om de själva anser att de har gjort ett fullgott ställningstagande i sourcingfrågan. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 3.2Kännedom om den egna IT-verksamheten För att kunna fatta ett väl underbyggt beslut om sourcing krävs att myndigheten har god kännedom om sin IT-verksamhet och att den kan besvara ett flertal frågor, till exempel vilka system som är samhällskritiska, krav på informationssäkerhet och vilka krav som ställs på intern styrning och kontroll. 3.2.1Vilka system kan inte outsourcas på grund av olika krav gällande myndighetsutövning, samhällsintresse, etcetera? har utifrån granskningens utgångspunkter och bedömningsnormer identifierat åtminstone åtta områden som kräver överväganden när man ska fatta beslut om sourcing. De åtta områden som kräver analyser är följande: Utgör tjänsten/systemet myndighetsutövning? Är systemet/tjänsten samhällskritiskt? Är systemet/tjänsten verksamhetskritiskt? Vilka krav ställs på informationssäkerhet/IT-säkerhet i det aktuella fallet? Vilka sekretesskrav ställs i det aktuella fallet? Vilka krav enligt personuppgiftslagen ställs i det aktuella fallet? Vilka krav som gäller intern styrning och kontroll ställs i det aktuella fallet? Vilka krav ställs på kompetensförsörjning och beställarkompetens? Efter att myndigheten har utfört de ovan nämnda analyserna går det att få en klar bild av vilka krav som ställs på de olika delarna av IT-verksamheten. Av diagrammet nedan framgår hur många av de olika delanalyserna som myndigheterna säger sig ha gjort. I tabellen redovisas svaren utan att det är ett krav att analysen är dokumenterad. Sammanlagt antal gjorda analyser per myndighet IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? I diagrammet nedan har myndigheterna delats upp i olika intervall beroende på hur många av totalt åtta analyser som myndigheten har gjort vid krav på en dokumenterad analys. Sammanlagt antal gjorda analyser vid krav på dokumentation 4 eller er analyser 3 eller färre analyser Av de två ovanstående diagrammen framgår att få myndigheter har gjort de analyser som är nödvändiga för att kunna ta ett välgrundat beslut om huruvida ett system eller en tjänst kan eller bör outsourcas eller inte. Ännu färre blir det om kravet är att analysen ska vara dokumenterad. Om utgångspunkten är att analysen ska vara dokumenterad så har av myndigheterna gjort tre eller färre av de totalt åtta analyserna. I tabellen nedan redovisas antalet myndigheter som gjort respektive analys. Svaren redovisas utan krav på att analysen ska vara dokumenterad. Intern styrning och kontroll IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? I tabellen nedan redovisas vilka analyser som myndigheterna har gjort om kravet är att analysen ska vara dokumenterad. Analyser vid krav på dokumentation Intern styrning och kontroll Av de två ovanstående tabellerna framgår att en minoritet av myndigheterna har gjort analyserna. Det gäller för samtliga åtta analysområden. 3.2.2Vet myndigheten vad den egna IT-verksamheten kostar? Det är reglerat i lag och förordning att myndigheter ska sträva efter kostnadseffektiviseringar i verksamheten. Att det blir billigare att låta någon annan göra jobbet kan vara ett skäl till att välja outsourcing av delar eller hela IT-verksamheten. För att kunna ta ställning till om någon annan ska göra jobbet åt en måste en förutsättning vara att man vet vad den egna IT-verksamheten kostar. har i sin enkät ställt frågor kring myndigheternas kostnader för IT. Myndigheterna har ombetts att redovisa faktiska kostnader exklusive personalkostnader samt faktiska personalkostnader för IT baserat på årsredovisningen . IT-kostnader kan kategoriseras på olika sätt och har valt att kategorisera IT-verksamheten i följande delområden19: 19 Bygger på en indelning som den amerikanska konsultfirman tagit fram. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Drift i betydelsen inköp och underhåll av infrastruktur (hårdvara, operativsystem, databaser, nätverk, med mera). Övervakning av denna infrastruktur, inklusive hantering av incidenter. Service desk/help desk i betydelsen IT-tjänst för support och rådgivning till användarna av IT-system (sker vanligen på distans via telefon eller elektroniskt). Förvaltning i betydelsen underhåll och administration av mjukvara. Kostnader för ledningsfunktioner och stabsfunktioner inom IT. Arbetsplatssystem i betydelsen persondatorer inklusive de system dessa innehåller (till exempel , Webbläsare, med mera) och underhåll av dessa. På-platsen-support i betydelsen support och rådgivning till slutanvändare av IT-system som ges på plats (till skillnad från support på distans via help desk). Integrationstjänster i betydelsen IT-tjänst som omfattar integrering av fristående system och automatisk informationsöverföring mellan dessa. Datorhallstjänster i betydelsen hyra av datorhall, inklusive strömförsörjning, kylning, larm, med mera. Verksamhetsstöd i betydelsen verksamhetsarkitekter som stöder verksamheten med design och anpassning av processer och IT-system. Systemutveckling i betydelsen nyutveckling (design och programmering) av mjukvara. Telefoni och Internet: Inkluderar alla kostnader förknippade med underhåll, drift, support av telefoni och Internet. Indelningen är gjord med utgångspunkt i olika särskiljbara aktiviteter inom själva IT-verksamheten. Med tanke på att indelningen i ovan nämnda delområden i vissa fall kan vara svår att göra gavs instruktionen att man i de fall en kostnad är svår att dela upp i ovanstående områden, exempelvis om datorhall och drift av servrar köps in under ett kontrakt, gör en uppdelning enligt myndighetens egen bedömning. Motivet till att samla in informationen var att få en uppfattning om hur kostnaderna fördelar sig på de olika delområdena och om myndigheterna har kontroll över sina IT-kostnader. Uppdelningen av IT-verksamheten på de olika delområdena ger även en bild av vad som faktiskt outsourcas i förvaltningen och om tyngdpunkten av outsourcing görs inom områden som kan karakteriseras som stapelvaror såsom drift eller mer komplexa områden som systemutveckling eller verksamhetsstöd. Av nedanstående tabell framgår hur många myndigheter som har redovisat uppgifter angående kostnader uppdelat per delområde från noll områden till samtliga tio delområden. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Redovisning av kostnader per delområde Av svaren som visas i tabellen framgår att en majoritet av myndigheterna inte kan redovisa sina IT-kostnader uppdelat på olika delområden av sin IT-verksamhet. Ett flertal myndigheter har även varit i kontakt med och uppgivit att de inte har möjlighet att redovisa kostnaderna enligt uppdelningen eller att det skulle ta mycket att ta fram uppgifterna fördelade på ett sådant sätt. Några myndigheter har också menat att det är svårt att särredovisa IT-kostnader i utvecklingsprojekt. Nedan följer några citat från myndigheternas kommentarer i enkäten: Vår redovisning av kostnader är inte förenlig med den uppdelning som anges i fråga 3. Vi kan därför inte besvara frågan. En bedömning av kostnaderna skulle bli alltför osäker för att det ska vara meningsfullt . Vi kommer att se över vår redovisningsmodell för att bättre kunna särskilja våra IT-kostnader. En annan svårighet är kring de ekonomiska siffrorna som efterfrågas. XX redovisar inte kostnader ur ett IT-perspektiv vare sig på central eller på lokal nivå, så det är tyvärr mycket svårt att ge siffror på det som efterfrågas Underlag för faktiska kostnader 2009 bygger på uppskattningar och underlag från en tidigare gjord it-revision. Merparten av myndigheterna kan alltså inte redovisa sina IT-kostnader uppdelade på olika delområden. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 3.3Har myndigheten en sourcingstrategi? Efter att myndigheten har genomgått de olika ovan nämnda momenten kan myndigheten ta ställning till hur den ska tillgodose sin försörjning av IT-tjänster. Ett sådant strategiskt ställningstagande kan vara att formulera en sourcingstrategi. En sourcingstrategi innefattar således en bedömning både av vilka tjänster som kan hanteras av extern leverantör och vilka som bör produceras internt inom myndigheten. E-delegationen anförde i sitt betänkande följande angående sourcingstrategi:20 Strategin ska bl.a. hantera den framtida kompetensförsörjningen, men också leda till ett effektivare utnyttjande av marknadens tjänster. Sourcingstrategin bör vara en del av myndighetens årliga planeringsprocess. En strategi ska alltid tas fram, även i de fall det inte är aktuellt att vända sig till marknaden. Det är viktigt att varje myndighets specifika situation vägs in i strategin och att övervägandena tydligt redovisas. Långsiktiga effektivitets-, kvalitets- och kompetenskonsekvenser ska belysas och eventuella risker beskrivas. Det slutliga valet mellan intern eller extern leverans av IT-tjänster ska göras baserat på flera parametrar av vilka total kostnad, kvalitet och flexibilitet är några av de viktigaste. Varje myndighet har själv att göra denna bedömning utifrån sin unika situation. För att belysa om myndigheterna har tagit ställning till sin försörjning av IT-tjänster på en strategisk nivå har i enkäten ställt frågan om myndigheterna har tagit fram en sourcingstrategi. Har myndigheten en sourcingstrategi? Av diagrammet framgår att en majoritet av myndigheterna inte har gjort en bedömning av sourcingfrågorna på en strategisk nivå. 20 SOU 2009:86, Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning, s. 83. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Ställningstagande i enskilda fall För att belysa hur förvaltningen har hanterat frågan om sourcing har ställt frågan om myndigheten har fattat något/några beslut om sourcing (att outsourca eller behålla IT inom organisationen) samt även frågan om beslutet/besluten är dokumenterade. av myndigheterna svarar att man har fattat ett aktivt beslut om sourcing för någon del av IT-verksamheten. Om man ställer samma fråga och lägger till att ställningstagandet ska vara dokumenterat svarar att myndigheten har gjort det. Har myndigheten fattat beslut om outsourcing för någon del av IT-verksamheten Av diagrammen ovan framgår att endast en fjärdedel av myndigheterna har gjort strategiska ställningstaganden kring sourcing för hela IT-verksamheten. Det är dock tre fjärdedelar av myndigheterna som har fattat ett beslut/tagit ställning till outsourcing eller intern hantering av enskilda delar av IT-verksamheten. 3.4Vilka effekter får ett ställningstagande kring intern respektive extern produktion av IT för verksamheten och vad kommer det att kosta? När man tagit fram en sourcingstrategi bör man också i varje enskilt sourcingsbeslut genomföra så kallade kostnads/nytto -kalkyler för att se om nyttan och effekterna är större än kostnaderna för att till exempel låta en extern IT-leverantör ta hand om myndighetens IT-drift. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? För att få en uppfattning om hur myndigheterna har hanterat kostnader i förhållande till möjlig verksamhetsnytta med en eventuell outsourcing har därför ställt frågor kring om myndigheterna har gjort kostnads/ nytto -analyser. Har myndigheten gjort en kostnads/nytto -analys 55 av 93 myndigheter uppger att de helt eller delvis har gjort en analys. 27 av 55 myndigheter har lämnat någon form av konkretisering av vilken modell eller vilket tillvägagångssätt man använt sig av för att värdera kostnader och nytta. Tio myndigheter har svarat att de har använt sig av någon form av vedertagen metod för kostnads/nytto -analys. Den mest förekommande metoden i svaren är PENG-metoden. Övriga 17 svarar att man har utfört någon form av benchmarking eller jämförelser av priser och kostnader. 20 myndigheter har svarat att kostnads/nytto -analysen är utförd ur ett livscykelperspektiv. 3.5Har myndigheterna gjort en fullgod sourcingprövning? En sammanfattande fråga som ställde var om myndigheten anser att man har gjort en fullgod prövning av hela sin IT-verksamhet med utgångspunkt i om den ska bedrivas internt eller om någon del bör/kan överlåtas till en annan organisation att hantera?21 21Frågan har ställs som en kompletterande fråga till enkäten i efterhand och antalet myndigheter som har besvarat frågan är därför något lägre än antalet enkätsvar. Antalet myndigheter som har besvarat frågan är 83. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Anser myndigheten att man har gjort en fullgod sourcingprövning av hela IT-verksamheten? Av diagrammet ovan framgår tydligt att en majoritet av myndigheterna inte har gjort någon prövning av hur man på bästa sätt tillgodoser sin verksamhet med IT-resurser. Om myndigheterna inte har gjort en fullgod prövning är det svårt att veta om man bedriver sin IT-verksamhet på bästa sätt. Myndigheterna gavs även möjlighet att i fritext lämna förklaringar till varför en sourcingprövning inte har gjorts. 3.6Vilka förklaringar anger myndigheterna till att man inte gjort en rimlig prövning i sourcingfrågan? I detta avsnitt redogörs för de förklaringar myndigheterna anger till att en prövning av frågan om sourcing inte har gjorts. Det ska inledningsvis sägas att både lagen om offentlig upphandling och personuppgiftslagen är stiftade för att uppnå vissa syften, som exempelvis att motverka korruption och att säkerställa den personliga integriteten. Det kan därför verka lite missvisande att nämna dessa lagar som förklaringar till att man inte prövar sourcingfrågan. I den fortsatta framställningen så åsyftas hinder vad gäller och därför i betydelsen praktiska svårigheter som uppträder när myndigheterna ska göra en eventuell sourcingprövning. Myndigheternas förklaringar till att en fullständig prövning av IT-verksamheten inte har gjorts kan kategoriseras i nedan angivna rubriker: Nuvarande IT-verksamhet har inte den mognadsgrad som krävs för att genomföra en outsourcing. Myndigheten anser att nuvarande IT-verksamhet fungerar bra till en rimlig kostnad. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Myndighetens system innehåller känslig information och därför görs bedömningen att intern hantering krävs för att uppfylla kraven på informationssäkerhet. En prövning av outsourcing har inte varit prioriterad. Prövning av sourcingfrågor pågår på myndigheten. Av svaren på kompletterande frågor till enkäten framgår att flertalet myndigheter anser att IT-verksamheten har för låg mognadsgrad. Detta beror enligt svaren på flera olika faktorer. Man anser bland annat att det behöver skapas en enhetlig infrastruktur och att egenutvecklade system behöver ersättas med standardlösningar. Myndigheten har ett stort antal olika små system och att outsourca dessa skulle vara för resurs- och kostnadskrävande. Organisationen är decentraliserad och myndigheten genomgår kompetensväxling. Nuvarande IT-verksamhet är svår att mäta vad gäller levererad nytta och kostnader samt att man inte har en vision eller operativ plan för utveckling av verksamheten. Nedan följer citat som visar hur myndigheterna resonerar kring otillräcklig mognadsgrad: Ett arbete är också inlett kring att transformera hela IT-verksamheten från en klassisk systemleverantör, med fokus på teknik, till en modern tjänsteleverantör med en tydlig verksamhetsfokus. En del i denna transformation är en väl genomarbetat sourcingstrategi för varje system/tjänst. Som tidigare nämnts har den tidigare sourcingstrategin varit intern utveckling, drift och förvaltning. Visa utredningar har gjorts som visat på att myndigheten inte har en, för outsourcing, tillräckligt mogen organisation. Vi har valt en strategi att vid varje upphandling pröva frågan om att köpa önskad funktion som tjänst. Vi har också valt som strategi att skapa enhetlighet i infrastrukturen och ersätta egenutvecklade system med standardlösningar. leder detta till en bättre möjlighet att få kostnadseffektivitet och stabilitet vid en ev. outsourcing.