prop · GY03108 · 2011-04-13 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:108 Regeringens skrivelse 2010/11:108 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redogör regeringen för effekten på skatteintäkterna av de utgifter som tas via skattesystemet, s.k. skatteutgifter. Därmed ges ett bredare underlag för prioritering mellan olika stöd och satsningar i statsbudgeten. Skrivelsen är uppdelad i tre delar. I den första delen beskrivs den jämförelsenorm och de beräkningsmetoder som används i redovisningen. Vidare diskuteras kort relationen mellan skatteutgifter och samhällsekonomisk effektivitet. Den första delen avslutas med en sammanfattning av skatteutgifterna och ett tematiskt avsnitt med en djupare beskrivning av skatteutgifter inom koldioxidbeskattningen. I den andra delen av skrivelsen presenteras en sammanfattande tabell över skatteutgifterna. I den tredje och sista delen ges en mer ingående beskrivning av de enskilda skatteutgifterna. Bakgrund, metod och sammanfattning............................................................. Skatteutgifterna ur ett budgetperspektiv och i relation till de totala Beskrivning av jämförelsenorm ........................................................................... Norm för inkomstbeskattning............................................................. Norm för indirekt beskattning av förvärvsinkomster ........................ Norm för mervärdesskatt ..................................................................... Norm för punktskatter......................................................................... Skatt enligt norm för olika skatteslag .................................................. Skatteutgifter och samhällsekonomisk effektivitet............................. Netto- och bruttoberäkningar ............................................................. Socialavgifter och särskild löneskatt .................................................... Saldopåverkande och icke saldopåverkande skatteutgifter................. Sammanfattning av skatteutgifter ............................................................... Indirekt beskattning av förvärvsinkomster ......................................... Kreditering på skattekonto................................................................... Icke saldopåverkande skatteutgifter .................................................... Skatteutgifter relaterade till koldioxidskatten .................................................... Redovisning av samtliga skatteutgifter ........................................................... Utgiftsområden (UO) 2011 ................................................................................ Beskrivning av enskilda skatteutgifter ............................................................ Förteckning över skatteutgifter........................................................................... Beskrivning av skatteutgifter ............................................................................... Skatteutgifter och skattesanktioner uttryckt i procent av skatteintäkterna för Beräkningarna bygger på prognoser . Skatt enligt norm för olika skatteslag 2011.................................................................. Skatteutgifter fördelade på skatteslag och utgiftsområde........................................... Koldioxidskatt 2011 och 2015 utanför EU ETS för olika användningsområden och bränslen, prisnivå...................................................................................... I Bakgrund, metod och sammanfattning Samhällets stöd till företag och hushåll redovisas i huvudsak som utgifter på stats- budgetens utgiftssida. Men det finns också stöd eller utgifter som går via skattesystemet, s.k. skatteutgifter. Skatteutgifterna påverkar statsbudgetens inkomstsida. I denna skrivelse redovisar regeringen skatteutgifter för åren 20102013. En återrapportering av skatteutgifterna sker i utgiftsbilagorna i budgetpropositionen. Vid denna återrapportering redovisas även ny- tillkomna och reviderade skatteutgifter. Däremot sker ingen uppdatering av skatte- utgifterna som redovisas i denna skrivelse. Redovisningen av skatteutgifter fyller i allt väsentligt två syften. Det första och mest centrala är att synliggöra de stöd till företag och hushåll som finns på budgetens inkomst- sida och som helt eller delvis kan ha samma funktion som stöd på budgetens utgiftssida. Detta för att ge ett bredare underlag för prioritering mellan olika stöd. Det andra syftet härrör från ett önskemål om att beskriva graden av enhetlighet i skattereglerna. En sådan beskrivning kräver liksom synlig- görandet av stöden att en norm för skatte- uttaget preciseras. En sådan precisering kan ske på flera olika sätt. I den redovisning som lämnas här utgår jämförelsenormen från enhetlig beskattning. Detta innebär att beskattningen inom varje inkomstslag i princip ska vara enhetlig och utan undantag. Typiskt sett innebär en skatteutgift, enligt principen om enhetlig beskattning, att skatteuttaget för en viss grupp eller en viss kategori av skattebetalare är lägre än vad som är förenligt med . Ett exempel på en skatteutgift enligt denna norm är den reducerade mer- värdesskattesatsen på livsmedel som är . är i detta fall och skatteutgiften utgörs av skillnaden mellan multiplicerat med under- laget. Förutom skatteutgifter redovisas i före- kommande fall även skattesanktioner, där skatteuttaget är högre än den angivna . Ett exempel på en skattesanktion är den särskilda skatt som utgår på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer. Denna skatt tas endast ut för sådan el som produceras i kärnkraftverk och är därför att betrakta som en skatte- sanktion. Om en skatteutgift slopas leder det i normalfallet till högre skatteintäkter och där- med till en budgetförstärkning för offentlig sektor på samma sätt som om en utgift på statsbudgetens utgiftssida slopas. Allmänt sett gäller att ett givet skatteuttag kan uppnås genom en lägre skattesats om den bas skatten tas ut på breddas. En sådan breddning kan ske genom att antalet skatteutgifter minskas. I sammanhanget bör dock beaktas att ett bibehållande av en skatteutgift kan vara samhällsekonomiskt mer effektivt än ett slopande. För att öka transparensen, överskådligheten och användbarheten av redovisningen delas skrivelsen in i tre delar, del I-III. I den första delen beskrivs hur skatte- utgifterna bör betraktas ur ett budget- perspektiv. I avsnittet redogörs för skatte- utgifternas omfattning relativt de totala skatte- intäkterna. För att kunna identifiera en skatteutgift sätts de existerande skattereglerna i relation till en jämförelsenorm. Avsnittet innehåller beskrivningar av de jämförelse- normer som har valts för de olika skatteslagen och här behandlas också relationen mellan skatteutgifter och samhällsekonomisk effek- tivitet. Vidare beskrivs de beräkningsmetoder som används och det redogörs dels för vilka skatteutgifter som har tillkommit sedan föregående års redovisning, dels för de största skatteutgifterna inom de olika skatteslagen. Den första delen avslutas med ett tematiskt avsnitt där en djupare beskrivning av t.ex. en skatteutgift eller ett skatteutgiftsområde ges. I årets redovisning beskrivs skatteutgifter inom koldioxidbeskattningen närmare. I den andra delen redovisas samtliga identifierade skatteutgifter och skatte- sanktioner för åren 20102013. Redovisningen sker i en tabell uppdelad efter skatteslag. Redovisningens avslutande del ger en kort textbeskrivning av varje enskild skatteutgift. I delen presenteras en förteckning över samtliga identifierade och redovisade skatteutgifter och aktuella lagrum anges i de beskrivande texterna. 2Skatteutgifterna ur ett budgetperspektiv och i relation till de totala skatteintäkterna Många av skatteutgifterna har införts, mer eller mindre uttalat, som medel inom specifika utgiftsområden som t.ex. bostad, miljö, arbets- marknad eller näringsliv i syfte att stärka dessa områden. Ur ett budgetperspektiv kan de där- för ofta jämställas med stöd på budgetens utgiftssida. De borde därför behandlas i likhet med utgifterna och inkluderas i de resultat- redovisningar som regelbundet lämnas av- seende olika utgiftsområden. En sådan redo- visning är en förutsättning för en mer rätt- visande jämförelse av stöd som lämnas över statsbudgeten inom olika områden. Den redo- visning av skatteutgifter som föreligger syftar emellertid till att synliggöra de indirekta stöd som skatteutgifterna utgör på budgetens inkomstsida. Även om skatteutgifter oftast kan ses som medel inom specifika utgiftsområden, finns det även skatteutgifter som uppkommit till följd av den praktiska hanteringen i skatte- systemet. Det kan vara av administrativa skäl såsom enkelhet, legitimitet eller för att und- vika oacceptabla konsekvenser för den en- skilde. I sådana fall är skatteutgiften skatte- tekniskt motiverad. Även om de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna medför ett stöd för de grupper eller verksamheter som berörs så saknar de direkt koppling till budgetens utgiftssida genom att de inte inkluderas i de resultatredovisningar som regelbundet lämnas avseende olika utgiftsområden. I denna skrivelse anges för varje skatte- utgift ett visst utgiftsområde eller att skatteutgiften är skattetekniskt motiverad. I tabell 1 redovisas skatteutgifter och skatte- sanktioner i procent av skatteintäkterna för olika skatteslag samt skattereduktioner och krediteringar på skattekonto. Redovisningen avser: (i) skatteutgifter som utgör medel inom specifika utgiftsområden, (ii) skattetekniskt motiverade skatteutgifter och (iii) samtliga skatteutgifter. Beräkningarna bygger på prognoser . Skatteutgifter och skattesanktioner uttryckt i procent av skatteintäkterna för respektive skatteslag m.m. Beräkningarna bygger på prognoser . * som procent av totala skatteintäkterna för samtliga skatteslag. Procentandelarna i tabell 1 bör tolkas med viss försiktighet då redovisningen av skatte- utgifterna av olika skäl inte är fullständig. Bl.a. är dataunderlaget i vissa fall bristfälligt. Tabellen ger dock en översiktlig helhetsbild av skatteutgifternas relativa betydelse. I tabell 1, rad 16 och 911, anges skatte- utgifter och skattesanktioner i procent av skatteintäkterna för respektive skatteslag. Skattereduktioner och krediteringar på skatte- kontot, rad 78, ges i procent av de totala skatteintäkterna. Slutligen, på rad 12 redovisas samtliga skatteutgifter och skattesanktioner i procent av de totala skatteintäkterna. För de specifika utgiftsområdena uppgår samtliga skatteutgifter och skattesanktioner till av de totala skatteintäkterna. Motsvarande andel för de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna är endast 1 pro- cent. Samtliga skatteutgifter uppgår därmed till av de totala skatteintäkterna. Skatt på kapital och punktskatter har de högsta procentuella andelarna skatteutgifter av samtliga skatteslag. Det är främst den relativt låga beskattningen av avkastning och kapital- vinst på egna hem samt den skattekredit som uppstår vid värdeförändring på eget hem och bostadsrätt som förklarar den höga andelen skatteutgifter av skatt på kapitalinkomster. Skatteutgifter för punktskatter som är knutna till specifika utgiftsområden uppgår till av punktskatteintäkterna medan de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna endast uppgår till av punktskatte- intäkterna. 3 Beskrivning av jämförelsenorm Den jämförelsenorm som har använts vid beräkningen av skatteutgifterna i denna skrivelse utgår i huvudsak från principen om enhetlig beskattning. Detta innebär att beskattningen inom varje inkomstslag i princip ska vara enhetlig och utan undantag. Därför preciseras jämförelsenormen separat inom vart och ett av de olika skatteslagen inkomstskatt, indirekt beskattning av förvärvsinkomst, mervärdesskatt och punktskatt. Efter precise- ringen sammanfattas utifrån de skatte- satser som den implicerar inom varje skatte- slag. Med en jämförelsenorm baserad på enhetlig beskattning är det relativt enkelt att identifiera olika skatteutgifter. innebär emeller- tid att ingen hänsyn tas till de motiv som ligger bakom en skatteutgift. Vid en strikt tillämp- ning tolkas alla avvikelser, oavsett syfte, som skatteutgifter. Avsnittet avslutas därför med en diskussion om skatteutgifter och samhälls- ekonomisk effektivitet. För inkomstbeskattningen finns en gemensam norm för vad som är en inkomst. Den innebär att den samlade inkomsten som ska beskattas motsvaras av summan av konsumtions- utgifterna och nettoförmögenhetens för- ändring . Beskatt- ningsperiodens längd ska vara ett kalenderår eller ett 12 månader långt räkenskapsår. Det finns dock ingen gemensam norm för vilken skattenivå som ska gälla för de olika inkomstslagen tjänst, kapital och närings- verksamhet. Olika skattenivåer är således förenligt med . Olika grad av progressivitet i skatteskalan eller olika skatteuttag på arbetsinkomster jämfört med övriga inkomster anses vara för- enligt med . Vidare är skattereduk- tioner förenliga med under förutsätt- ning att de är generella och inte gynnar vissa grupper av skattskyldiga. Därutöver har följande preciseringar gjorts av för inkomstbeskattningen: Sparande ska ske med beskattade inkomster. Värdeförändringar ska beskattas när de uppkommer och inte vid realisa- tionstillfället. Om värdeförändringen är negativ ska en skatterestitution dvs. en negativ skattebetalning medges. Värdet av oavlönat hemarbete och fritid ska inte ingå i skattebasen. Offentliga transfereringar ska utgöra skattepliktig inkomst. Den implicita avkastningen som egna- hemsägaren eller bostadsrättsinne- havaren erhåller i form av boendet ska utgöra skattepliktig inkomst. Avskrivningar i näringsverksamhet ska hanteras efter ekonomisk livslängd. Endast ränteutgifter för lån till inves- teringar där avkastningen är skatte- pliktig ska vara avdragsgilla. 3.2Norm för indirekt beskattning av förvärvsinkomster för indirekt beskattning av förvärvs- inkomster är att socialavgifter och allmän löneavgift eller särskild löneskatt ska utgå på all ersättning för utfört arbete med en enhetlig skattesats för respektive skatt eller avgift. Ersättningar som är förmånsgrundande för olika socialförsäkringar ska ingå i underlaget för socialavgifter och allmän löneavgift. Övriga ersättningar för utfört arbete ska ingå i underlaget för särskild löneskatt. för mervärdesskatt är att i princip all yrkesmässig omsättning av varor och tjänster ska beskattas . Undantaget från skatteplikt när det gäller uthyrning av fast egendom redovisas dock inte som en skatte- utgift. Skälet är att skatteplikt för sådana tjänster skulle innebära en icke neutral beskattning av boende i hyresrätt och egnahem. Vidare anses det förhållandet att omsättning av finansiella tjänster och försäk- ringstjänster inte omfattas av mervärdesskatte- plikt utgöra en del av . Destinationsprincipen ska tillämpas vid internationella transaktioner, dvs. innebär att mervärdesskatt tas ut i det land där en vara eller tjänst konsumeras. Vidare innebär att offentlig myndighetsutövning inte är skattepliktig. Enligt är varor och tjänster som subventioneras med offentliga medel inte skattepliktig. Detta gäller för de fall den ingående mervärdesskatten är högre än den utgående mervärdesskatten på det subven- tionerade priset. Redovisningen av skatteutgifter för punkt- skatter omfattar energi- och koldioxidskatter inklusive den särskilda skatten på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer. Energiskatten tar sikte på energianvändningen och är därför att all energiförbrukning ska belastas med samma skatt per kWh. En differentiering av skatteuttaget mellan el och övriga bränslen för uppvärmnings- och drivmedelsändamål är förenlig med . Skälet är att el och övriga bränslen är olika typer av energislag. För övriga bränslen är det förenligt med att differentiera mellan uppvärmning och drivmedel. Motivet är att energiskatten på drivmedel inte bara fyller övergripande fiskala syften utan också fångar upp vissa samhällsekonomiska kostnader av vägtrafiken såsom slitage på väg, buller- störning och olyckor. För förbrukning av el motsvaras av normalskattesatsen på el. För förbrukning av bränslen som används till uppvärmnings- ändamål motsvaras av skattesatsen på eldningsolja. För bränsle som används som drivmedel utgörs av skattesatsen för bensin i miljöklass 1, se tabell 2, avsnitt 3.5. för koldioxidskatt utgår från att skatten är avsedd att utgöra ett pris på utsläpp av koldioxid från fossila bränslen. Enligt ska skatten därför vara proportionell mot de koldioxidutsläpp som respektive fossilt bränsle ger upphov till. Implicit speglar skatte- nivån en monetär värdering av den skada som en enhet utsläppt koldioxid från fossilt bränsle medför. Denna skada är densamma oavsett var utsläppen kommer ifrån. Därför sätts för koldioxidskatten lika med normalskatte- satsen oberoende av om det fossila bränslet används för uppvärmning eller som drivmedel. Inom EU:s system för handel med utsläpps- rätter utgör noll koldioxidskatt, se vidare avsnitt 6. Energi- och koldioxidskatterna är endast avsedda att träffa bränsle som används som drivmedel eller för uppvärmning. Skatte- friheten för bränsle som används som råvara betraktas därför inte som en skatteutgift. Energiskatten på el är endast avsedd att träffa förbrukningen av el. Skattebefrielse för bränsle som används för elproduktion be- traktas inte som en skatteutgift. 3.5Skatt enligt norm för olika skatteslag I tabell 2 redovisas skatt enligt norm för olika skatteslag. Skatteutgifterna utgörs av avvikel- sen från skatt enligt för respektive skatteslag. För inkomstbeskattning finns, förutom för inkomst av kapital, ingen enhetlig skattesats då t.ex. inkluderar progressiv beskattning. Skatt enligt norm för olika skatteslag 2011 Indirekt beskattning av förvärvsinkomster Skatt på inkomst av tjänst1 Skatt på inkomst av näringsverksamhet1 Energiskatt på bensin i miljöklass 1 1 Se vidare avsnitt 4.2 och 4.4. 3.6Skatteutgifter och samhällsekonomisk effektivitet om enhetlig beskattning innebär att ingen hänsyn tas till de motiv som ligger bakom en skatteutgift. Vid en strikt tillämp- ning tolkas alla avvikelser, oavsett syfte, som skatteutgifter. En del skatteutgifter kan emellertid bidra till en förbättrad samhälls- ekonomisk effektivitet. Samhällsekonomisk effektivitet innebär att samhällets resurser används för att skapa så hög välfärd i samhället som möjligt. Marknadsmisslyckanden, i form av exempelvis externa effekter när en ekonomisk transak- tion påverkar en tredje part och skattekilar mellan konsument- och producentpriser, snedvrider resursallokeringen i samhället. Snedvridningen leder till en ineffektiv resursallokering så kallade dödviktsförluster uppstår. En annan resursallokering skulle kunna leda till förbättrad samhällsekonomisk effektivitet. Det kan därför vara samhälls- ekonomiskt motiverat med avvikelser från enhetlig beskattning om de förbättrar effektiviteten och därmed välfärden i sam- hället. Utifrån en strikt tillämpning av om enhetlig beskattning utgör sådana åtgärder en skatteutgift. De bidrar emellertid till en förbättrad samhällsekonomisk effektivitet och bör därför inte fullt ut jämföras med övriga skatteutgifter. Enhetlig beskattning leder i dessa fall till en välfärdsförlust. En viktig fråga är således om en skatteutgift kan anses förbättra den samhällsekonomiska effektiviteten och därmed välfärden. Hur en skatteutgift påverkar välfärden är beroende på vilken värdegrund t.ex. vilken vikt som läggs på fördelningen av tillgångar bedömningen utgår från. En vanligt förekommande för- enkling är att en åtgärd antas leda till ökad välfärd om vinsterna för dem som vinner på en regelförändring kan kompensera förlusterna för dem som förlorar på den. Vinnarna av en skatteutgift är typiskt de som agerar på den aktuella marknaden, tillhör målgruppen för åtgärden eller påverkas av den externa effekt som internaliseras. Förlorarna kan vara svåra att identifiera då effekterna av en förändrad resursallokering kan vara vitt spridda i ekonomin. Förutom den offentliga sektorn, som förlorar skatteintäkter, är de troliga förlorarna de som agerar på närliggande mark- nader, tillhör en likartad eller konkurrerande målgrupp eller bidrar till den externa effekten. Det demokratiska beslutssystemet måste värdera förändringen och anse att den nya för- delningen är acceptabel. Utifrån ekonomisk teori har ett antal indikatorer på att en skatteutgift kan förbättra den samhällsekonomiska effektiviteten identi- fierats. Dessa indikatorer är att; dödviktsförluster, dvs. snedvridning av resursallokeringen, minskar, eller negativa (positiva) externa effekter minskar (ökar). Även om det vore önskvärt att göra en kvantitativ bedömning av en skatteutgifts bidrag till förbättrad samhällsekonomisk effektivitet är detta oftast inte praktiskt möjligt då det ställer stora krav på data och metod. En kvalitativ bedömning går dock oftast att göra. Beräkningen av skatteutgifterna baseras på en periodiserad redovisning, vilket innebär att skatteeffekterna avser det år den under- liggande ekonomiska aktiviteten sker. Upp- bördsförskjutningar beaktas således inte. Den grundläggande beräkningsmetoden för skatteutgifterna är statisk. Det innebär att ingen hänsyn tas till effekter på skattebasernas storlek som eventuellt uppkommer genom skattereglernas effekt på individers och företags beteenden. Innebörden av detta kan t.ex. vara att ett slopande av en skatteutgift inte ger en så stor intäktsförstärkning som den statiskt beräknade effekten indikerar. Se tabell 3. Skatteutgifter fördelade på skattelag och utgiftsområde. På utgiftssidan återfinns både skattepliktiga och skattefria transfereringar. För att kunna jämföras med endera av dessa beräknas och redovisas skatteutgifterna både netto och brutto. För att förstå redovisningen är det centralt att förstå skillnaden mellan netto- och brutto- kostnad. Den illustreras enklast med ett exempel från utgiftssidan. Antag en skatte- pliktig transferering som uppgår till , dvs. Detta är transfereringens brutto- kostnad. Eftersom transfereringen är skatte- pliktig betalar mottagarna skatt på den. Detta medför att en del av transfereringen betalas tillbaka. Om marginalskatten är betalas i skatt (=167*0,4). Transfereringens nettokostnad, dvs. för- svagningen av de offentliga finanserna, uppgår då till (=167-67). För skattefria transfereringar sammanfaller netto- och bruttokostnad. Den nettoberäknade skatteutgiften anger också försvagningen av de offentliga finanserna. I detta fall utgörs försvagningen av det intäktsbortfall som skatteutgiften leder till. Om en skatteutgift medför ett bortfall på t.ex. är detta skatteutgiftens nettokostnad. Nettoberäkningen kan jämföras direkt med en skattefri transferering på utgiftssidan. För att skatteutgiften ska kunna jämföras med ett skattepliktigt stöd på utgiftssidan måste den räknas upp med den aktuella marginalskatten. Om detta görs fås utgifts- ekvivalenten, dvs. hur mycket skatteutgiften motsvarar i skattepliktig transferering. Utgiftsekvivalenten är alltså lika med den bruttoberäknade skatteutgiften. För en skatte- utgift som uppgår till giften (=100/(1-0,40)). Marginalskatten är central vid bruttoberäk- ningar av skatteutgifter och för netto- beräkningen av skatteutgifter i inkomstslaget tjänst. Marginalskatten varierar med in- komstens storlek, typ av inkomst och skattesubjektets ålder. Inkomster som berättigar till jobbskatteavdrag beskattas generellt lägre än inkomster som inte berättigar till jobbskatteavdrag. Vid beräkning av skatteutgifter spelar det således roll om inkomsten berättigar till jobbskatteavdrag. Om så är fallet används den genomsnittliga marginalskatten för arbetsinkomster, dvs. marginalskatten inklusive jobbskatteavdrag. Om inkomsten inte berättigar till jobb- skatteavdrag används den genomsnittliga marginalskatten för inkomster utan rätt till jobbskatteavdrag. Det förhöjda grundavdraget för de som fyllt vid årets ingång innebär att skatteuttaget varierar med ålder.