prop · GZ039 · 2011-09-20 00:00:00 — Den övergripande slutsatsen är att det nuvarande systemet som involverar ett antal myndigheter kan göras mer ändamålsenligt och effektivt. Det skulle innebära att värdefull akademisk kompetens kan tillföras den svenska arbetsmarknaden i ökad takt och omfattning. 206Göteborgs universitet, , , , , , och . Därutöver ingår även i granskningen, även om den inte får särskild ersättning genom uppdrag i regleringsbrev. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Innan utvecklar de synpunkter som gäller styrningen, samordningen och genomförandet av verksamheterna i de myndigheter som har ingått i granskningen bör frågan om vägen till arbetsmarknaden för akademiker med utländsk utbildning sättas in i ett större perspektiv. Den statistik som finns om den tid det tar för akademiker med utländska examina att etablera sig på arbetsmarknaden och de siffror som belyser sysselsättningsgrad och kvalifikationer i förhållande till anställningen tyder på att det kan finnas problem både inom och utanför utbildningsområdet. När denna granskning har genomförts har det blivit tydligt att vägen till den svenska arbetsmarknaden för många akademiker är lång. Bristande svenskkunskaper är ett stort hinder och tillgången till för målgruppen anpassad undervisning är inte tillräckligt samordnad. Att det finns statliga insatser för akademiker med utländska examina är inte heller tillräckligt väl känt för de akademiker som vill etablera sig i . bland annat de intyg gällande akademiska examina från andra länder som utfärdas av kunna underlätta för arbetsgivare att bedöma de sökandes kompetens. Den praktik som behövs inom vissa kompletterande högskoleutbildningar och inom ramen för kompletteringsprogram motsvaras inte alltid av antalet tillgängliga praktikplatser och platserna måste ofta ordnas av sökanden själv vilket kan leda till fördröjningar. De långa etableringstiderna kan också till viss del förklaras av att svårigheterna att försörja sig varierar mellan olika yrkesgrupper. Som redovisas i det följande skulle även handläggningstiderna vid myndigheterna kunna kortas. I det följande redovisar sina slutsatser av granskningen som således gäller en del av de statliga insatser som syftar till att tillvarata akademisk kompetens från andra länder på den svenska arbetsmarknaden. 8.2Vägen till etablering på svensk arbetsmarknad är inte tillräckligt känd Enligt bör den information som akademiker med utländsk utbildning får om vilka insatser som finns och vilka myndigheter som ansvarar för bedömningen av olika utländska högskoleutbildningar vara tydlig. Det bör vidare vara tydligt för en person som ansöker om till exempel legitimation vilka krav som ställs och vilket underlag den ansvariga myndigheten behöver för att kunna fatta beslut. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 8.2.1Vikten av tidig och tydlig information till de sökande Enligt är det av central betydelse att akademiker med utländsk utbildning efter ankomst till får information om de möjligheter som finns att till exempel få sin utländska högskoleutbildning bedömd eller att påbörja en kompletterande högskoleutbildning. Genom en tidig och korrekt information ökar förutsättningarna för akademiker med utländsk utbildning att snabbare etablera sig på arbetsmarknaden inom ett yrke i nivå med den egna högskoleutbildningen. konstaterar också att det är viktigt att information om de olika statliga insatserna finns att tillgå genom de myndigheter som akademiker med utländsk utbildning tidigt möter, till exempel och Arbetsförmedlingen. 8.2.2 Dålig kännedom om kompletterande högskoleutbildningar granskning visar att endast en femtedel av institutionerna på de lärosäten som anordnar kompletterande högskoleutbildningar anser att akademiker med utländska examina generellt har god kännedom om möjligheten att gå en kompletterande utbildning. en orsak till den bristande kännedomen är brister i den information som olika myndigheter som kommer i kontakt med målgruppen kan ge. De lärosäten som anordnar kompletterande högskoleutbildningar har också ett ansvar att informera om sin verksamhet. Enligt mening medför bristande information en risk för att akademiker med utländsk utbildning inte i tillräcklig utsträckning får information om en insats som är avsedd att underlätta etableringen på svensk arbetsmarknad. 8.2.3Många indikationer på bristande information om bedömning och legitimation Granskningen visar att det är vanligt att ansökningar till och behöver kompletteras med till exempel examensbevis och tjänstgöringsintyg, dokument som utgör grunden för myndigheternas bedömning. När vid omprövning ändrar sina beslut är det vanligaste skälet att den sökande har inkommit med kompletterande underlag som borde ha inkommit redan med ansökan. Vidare har inte, trots regeringens bemyndigande, utfärdat föreskrifter för legitimationsyrken som läkare och sjuksköterska, något som skulle öka klarheten för de sökande om vilka krav som gäller för att få legitimation. Det vanligaste skälet till att avskriver en ansökan om utlåtande är att utbildningen inte bedöms vara en högskoleutbildning. Trots att utlåtanden främst syftar till att underlätta för de sökande att etablera sig på arbetsmarknaden anger av alla som ansöker Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning om ett utlåtande att ett av syftena med ansökan är vidare högskolestudier. Granskningen visar också att lärosäten som anordnar kompletterande högskoleutbildningar gärna ser att de sökande bifogar ett utlåtande från när de ansöker till utbildningarna. konstaterar att detta medför att i viss utsträckning bedömer utbildningar som det egentligen är lärosätenas ansvar att bedöma. 8.2.4 Det finns behov av information på olika språk och information om bedömningsverksamheten på webbplatser och på andra ställen är främst på svenska. Viss information finns även på andra språk. Granskningen indikerar ett behov av information på fler språk än svenska, dels för att vissa sökande ansöker direkt från till exempel annat EU-land, dels för att underlätta för sökande bosatta i att kunna skicka in en komplett ansökan även innan man behärskar svenska. Enligt är det särskilt viktigt med information på flera språk med anledning av de förändringar som gjorts av reglerna för arbetskraftsinvandring och som medfört en ökning av framför allt antalet ansökningar om läkarlegitimation från sökande i tredjeland. En adekvat information på olika språk ökar förutsättningarna för att de som ansöker från andra länder känner till processen och de krav som ställs för till exempel legitimation i som det kan bidra till att minska antalet frågor som ställs till myndigheternas handläggare. 8.2.5 Otydlig information till sökande påverkar handläggningstiden Enligt mening medför informationsbristerna att handläggningstiderna på och förlängs. På myndigheterna finns en medvetenhet om vikten av ändamålsenlig information, och översyner av den information som vänder sig till målgruppen har bedömer att tydligare information om till exempel processen fram till legitimation, vad som ska bifogas ansökan och syftet med utlåtanden, skulle frigöra tid för handläggarna och bidra till att effektivisera myndigheternas handläggning. Detta skulle även kunna bidra till en påskyndad arbetsmarknadsetablering. 8.3Ett komplext system av statliga insatser Enligt bör systemet av insatser inom utbildningsområdet för att tillvarata kompetensen hos akademiker med utländsk utbildning vara sammanhållet och samordnat. Det bör vidare finnas en tydlig ansvarsfördelning mellan ansvariga myndigheter. Regeringen bör styra på ett Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning sammanhållet sätt, följa upp fattade beslut och vid behov vidta åtgärder för att systemet ska fungera ändamålsenligt och effektivt. 8.3.1Systemet ställer stora krav på samordning Utländska akademiker som vill etablera sig i möts av ett komplext system av statliga insatser och aktörer. Systemet omfattar flera utgifts- och ansvarsområden, och olika myndigheter, däribland och , har ansvar för olika grupper av akademiker. Komplexiteten är särskilt tydlig på hälso- och sjukvårdsområdet och för personer utbildade i länder utanför EU/EES/(tredjeland). Systemets komplexitet ställer krav på att det finns både en tydlig ansvarsfördelning och en god kommunikation myndigheter och departement emellan. Regeringens ansvar att samordna tvärsektoriella och departementsövergripande insatser är i detta sammanhang av central betydelse för att systemet ska vara effektivt. 8.3.2Den tänkta effektiviseringen av tredjelandsordningen har inte genomförts Regeringen beskrev i propositionen Gränslös kunskap högskolan i globaliseringens tid (prop. 2008/09:175) hur en tydligare och effektivare ordning för erkännande av hälso- och sjukvårdsutbildningar från länder utanför EU/ EES/(tredjeland) bör se ut. I den nya så kallade tredjelandsordningen, som har anslutit sig till genom att besluta om propositionen, bedömde regeringen att kompletterande högskoleutbildningar på hälso- och sjukvårdsområdet skulle inrättas och att i sin bedömning skulle kunna inhämta yttrande från . Enligt mening är regeringen i propositionen tydlig med vilka åtgärder som bör vidtas för att få en ny tredjelandsordning på plats. Granskningen visar emellertid att förändringarna har gett upphov till oklarheter i ansvarsfördelningen mellan myndigheterna som i sin tur har bidragit till att avsedda förändringar inte fullt ut har kommit till stånd. Till exempel utnyttjar inte möjligheten att efterfråga yttranden över hälso- och sjukvårdsutbildningar från tredjeland. Myndighetens eget utvecklingsarbete i syfte att effektivisera processen fram till legitimation för tredjelandsutbildade har också fördröjts. konstaterar att regeringen i samband med propositionen inte gjorde några förtydliganden i de förordningar och instruktioner som reglerar myndigheternas ansvar i de delar som rör de föreslagna förändringarna. Av granskningen framgår också att varken eller Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning har tagit upp den upplevda oklarheten i särskilda skrivelser till eller i myndighetsdialogen med regeringen. Det har gjort att regeringen inte har sett sig föranledd att följa upp att utvecklingsarbetet utifrån propositionens skrivningar fortlöper som förväntat. Det faktum att frågan är tvärsektoriell och berör flera departement och myndigheter har, enligt mening, bidragit till den upplevda otydligheten. konstaterar att regeringens ambition att skapa en tydligare och mer effektiv ordning för bland annat läkare och sjuksköterskor utbildade i tredjeland inte har uppfyllts. Regeringen bör därför, enligt , se till att propositionens intentioner genomförs och att myndigheterna reder ut eventuella oklarheter i ansvarsfördelningen myndigheterna emellan. 8.4Lång tid i väntan på arbetsmarknadsetablering Enligt bör handläggningstiderna hos de myndigheter som har ansvar att bedöma utländska högskoleutbildningar vara korta och arbetet bör bedrivas på ett resurseffektivt och rättssäkert sätt. 8.4.1 En arbetsmarknadspolitisk potential Såväl de utlåtanden och lärarbehörighetsbevis som de läkar- och sjuksköterskelegitimationer som respektive har utfärdat mellan och medför ett stort tillskott av högskoleutbildade till svensk arbetsmarknad. Exempelvis var drygt hälften av dem som beviljades svensk läkarlegitimation och av dem som beviljades svensk sjuksköterskelegitimation utbildade utomlands. De behörighetsbevis som utfärdades motsvarade av det totala antalet lärarexamina från svenska lärosäten. Ålderssammansättningen hos ovan nämnda grupper som har granskat är sådan att de har goda förutsättningar att vara verksamma på svensk arbetsmarknad och därmed på olika sätt bidra till samhället. Den generationsväxling, med stora pensionsavgångar, som har inletts kommer att medföra en minskning av arbetskraften och en ökad försörjningsbörda på de förvärvsarbetande. I det perspektivet är det synnerligen viktigt att dra nytta av de arbetskraftsresurser och den kompetens som finns i landet, till exempel i form av akademiker med utbildning och arbetslivserfarenhet från andra länder. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 8.4.2 Lång tid för att få utlåtande, behörighetsbevis eller legitimation Granskningen visar att det ofta tar för akademiker med utländsk utbildning att få ett utlåtande, behörighetsbevis eller legitimation som läkare eller sjuksköterska. Det tar att få ett utlåtande och att få ett lärarbehörighetsbevis från , men spridningen mellan ärendena inom respektive ärendetyp är mycket stor.207 Den process som en sökande utbildad i tredjeland genomgår för att få svensk läkar- eller sjuksköterskelegitimation är mycket mer omfattande. Granskningen visar att det i genomsnitt tar ungefär för en tredjelandsutbildad läkare utan vidareutbildning och för en tredjelandsutbildad läkare med vidareutbildning (det vill säga en läkare med motsvarande svensk specialistutbildning) att få svensk legitimation. För en sjuksköterska med utbildning från tredjeland är genomsnittstiden fram till legitimation knappt . Spridningen mellan ärenden inom respektive ärendetyp är även här mycket stor.208 8.4.3 Tidsåtgången förklaras av olika faktorer Granskningen visar att den tid det tar för akademiker att få sina utländska utbildningar bedömda som grund för utlåtande, lärarbehörighetsbevis eller legitimation inte i första hand förklaras av myndigheternas aktiva handläggning. På överstiger totaltiden (exklusive eventuell komplettering) de uppställda tidsgränserna med för utlåtanden respektive för lärarbehörighetsbevis. Av granskningen framgår dock att ärendemängden, i relation till befintliga resurser, medför att den genomsnittliga tid som en ansökan om utlåtande ligger i väntan på handläggning är medan motsvarande för en ansökan om lärarbehörighetsbevis är . Enligt bedömning finns det därmed en potential att effektivisera ärendehandläggningen. Ett sätt är att undersöker de behov som arbetsgivare har av information i de utlåtanden som myndigheten utfärdar i syfte att utifrån det effektivisera bedömningsverksamheten. 207Ett sätt att visa spridningen vad gäller tidsutfallet i materialet är att redovisa statistiska mått som undre och övre kvartil. Under den undre kvartilen återfinns de av ärendena som tar kortast tid och över den övre kvartilen återfinns de av ärendena som tar längst tid. Skillnaden mellan den undre och den övre kvartilen ger de tidsspann som den halva av ärendemängden som ligger i mitten av materialet återfinns i. För alla ansökningar om utlåtanden varierar den halva som återfinns i mitten av materialet mellan cirka 2,5 och . Motsvarande tidsvariation för lärarbehörighetsbevis är mellan cirka 3,5 och . 208Totaltiden för den mittersta hälften av läkarna utan vidareutbildning varierar mellan 4,3 och , medan motsvarande uppgift för läkare med vidareutbildning är mellan 1,8 och . Motsvarande variation för sjuksköterskorna är mellan 2,4 och . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning På visar granskningen att den största delen av tidsåtgången för tredjelandsärenden utgörs av den tid det tar för den sökande att genomföra myndighetens kompletteringsprogram. Individuella förutsättningar, liksom familjesituation och försörjningsmöjligheter, förklarar till viss del varför det tar för en del av de tredjelandsutbildade som ansöker om läkar- och sjuksköterskelegitimation att klara av kompletteringsprogrammets olika delar (svenska, medicinskt kunskapsprov, praktik/allmäntjänstgöring/ provtjänstgöring och kurs i medicinalförfattningar). Det begränsade antalet provtillfällen och svårigheter att finna provtjänstgörings- och praktikplatser är andra bidragande orsaker. över utformningen av myndighetens kompletteringsprogram och som en del i den översynen utreda ett eventuellt införande av en tidsgräns för hur länge en person som ansöker om prövning för utfärdande av legitimation kan uppehålla sig i delar av eller hela kompletteringsprogrammet. Det är, enligt , viktigt att det inte dröjer för länge innan en akademiker med utländsk utbildning får sin utbildning bedömd i , eftersom kompetens är en färskvara. Det gäller på alla områden, som det naturligtvis måste finnas en tillräcklig prövning för att tillse att till exempel läkare och lärare motsvarar de krav på kvalifikationer som ställs för att utöva yrket. 8.4.4 Det ställs olika krav på uppehålls- och arbetstillstånd På medför myndighetens tolkning av de nya reglerna för arbetskraftsinvandring att inte längre begär uppehålls- och arbetstillstånd av sökande utbildade i tredjeland. Det medför en ökning av ansökningar från framför allt läkare i tredjeland. Företrädare för bedömer att få av dessa har förutsättningar att fullfölja processen fram till svensk legitimation. Tid läggs därmed på att handlägga ansökningar och svara på frågor från sökande som i slutändan kanske aldrig får svensk legitimation, vilket innebär att handläggningen av ansökningar från sökande som redan finns i fördröjs. noterar också att och gör olika bedömningar av huruvida krav kan ställas på att den sökande har uppehålls- och arbetstillstånd. kan inte utifrån granskningen säga vilka krav på uppehålls- och arbetstillstånd som ställs av övriga organisationer som inom andra reglerade yrkesområden bedömer tredjelandsutbildade akademikers utbildning. Enligt mening är det dock otillfredsställande att myndigheter som har i uppdrag att bedöma utländska högskoleutbildningar ställer olika krav på personer med liknande bakgrund som vill få sin utländska högskoleutbildning bedömd. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 8.4.5 Kortare totaltider ger ekonomiska vinster har låtit konsulter genom räkneexempel uppskatta de ekonomiska vinsterna av en snabbare handläggning på och för samhället, de berörda individerna och de offentliga finanserna. Räkneexemplen, som har utgått från en kortning av myndigheternas processer med , respektive en månad, visar att även små förkortningar av de sökandes arbetslöshetstider ger betydande ekonomiska vinster. Om de drygt 700 akademiker med utländsk utbildning som räkneexemplen är baserade på skulle kunna etablera sig på arbetsmarknaden inom sitt yrke en månad tidigare så skulle den samhällsekonomiska vinsten, det vill säga värdet av produktionstillskottet, bli i storleksordningen . Av denna summa utgörs den offentligfinansiella vinsten, det vill säga minskade bidrag och ökade skatteintäkter, av i storleksordningen . 8.5Resurser för kompletterande högskoleutbildningar Enligt bör regeringen använda av tilldelade medel för avsedda ändamål. 8.5.1Regeringen har inte säkerställt att anslagna medel motsvarar efterfrågan på kompletterande högskoleutbildningar Kompletterande högskoleutbildningar syftar till att underlätta för akademiker med utländsk utbildning att etablera sig på arbetsmarknaden. Regeringen har i budgetpropositionen till redovisat att det finns ett stort behov av kompletterande högskoleutbildningar och att ytterligare yrkesgrupper därför bör beredas plats inom motsvarande utbildningar . Regeringen lyfter särskilt fram hälso- och sjukvårdsutbildade personer som en grupp där det i råder brist på Regeringen har dock inte säkerställt att de resurser som satsas på kompletterande högskoleutbildningar motsvarar den efterfrågan som finns på dessa utbildningar och lärosätenas kapacitet att anta studenter. granskning visar att regeringen endast har använt drygt 110 av sammanlagt av anslagna medel för anordnandet av kompletterande högskoleutbildningar. Även om detta till viss del beror på att medverkande lärosäten inte har kunnat nå upp till det maxantal registrerade helårsstudenter som framgår av regleringsbrev utgörs den största delen av medel som regeringen inte har använt. Av bilaga till regleringsbreven för universitet och högskolor framgår att regeringen avsåg att Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning under respektive budgetår återkomma angående fördelning av resterande medel under anslagsposten Integrationssatsningar. noterar att så inte har skett vare sig eller . När regeringen inte återkommer angående fördelningen av en så betydande andel av resterande medel kan det, enligt mening, innebära att regeringen inte fullt ut utnyttjar en insats som den själv har tillmätt stor vikt för att påskynda arbetsmarknadsetableringen för akademiker med utländsk utbildning. En annan förklaring kan vara att regeringens bedömning av behovet av utbildningsplatser har varit för optimistisk. framgår av granskningen att hälften av de medverkande lärosätena anser att den ersättning som de får per helårsstudent inte täcker de kostnader som lärosätet har för att bedriva den kompletterande utbildningen. Ökad grad av individualisering av utbildningen, språkinsatser i form av till exempel kurser i akademikersvenska och verksamhetsförlagd utbildning eller praktik är exempel på insatser som lärosätena anser att de inte får full kostnadstäckning för. kan dock konstatera att den ersättning som ges är högre än ersättningen till ordinarie utbildningar inom samma utbildningsområde. har emellertid inget underlag för att bedöma huruvida lärosätena får täckning för sina kostnader för de kompletterande utbildningarna. Utbildningarna bör dock, enligt , anpassas utifrån såväl arbetsmarknadens som studenternas efterfrågan och resurserna ska avpassas så att studenterna kan genomföra utbildningarna inom den tid som förordningen anger. 8.6Insatser för bättre kunskaper i svenska behövs Enligt bör regeringen löpande följa upp att ansvariga myndigheter verkställer fattade beslut och vid behov vidta åtgärder för att systemet ska vara ändamålsenligt och effektivt. 8.6.1 Bristande kunskaper i svenska påverkar genomströmningen har inte granskat den svenskundervisning som på olika nivåer erbjuds akademiker med utländsk utbildning. Dock har det i granskningen framkommit många indikationer på brister som rör gruppens svenskkunskaper. Exempelvis är tiden det tar att uppnå uppsatta krav på svenska i kompletteringsprogram en förklaring till den långa totaltiden fram till legitimation. Granskningen visar också att de lärosäten som anordnar kompletterande högskoleutbildningar anger att bristande kunskaper i svenska språket hos dem som ansöker och antas till utbildningarna är det Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning största hindret för att studenterna ska kunna genomföra utbildningen med godkänt resultat inom utsatt tid. Detta är särskilt tydligt på de kompletterande lärar-, läkar- och sjuksköterskeutbildningarna. Av granskningen framgår också att de formella kraven på godkänt i Svenska B eller motsvarande ofta inte räcker för att klara av högskolestudier på svenska och att det finns stora variationer i studenternas svenskkunskaper. Det anses bland annat bero på att olika utbildningsanordnare som anordnar svenskundervisning ställer olika höga krav på vad som krävs för att få godkänt svenskbetyg. På flertalet lärosäten försöker man därför kompensera det med satsningar på språkstöd i form av bland annat akademikersvenska. 8.6.2Fler länsstyrelser kan bidra till målgruppsanpassning av svenskundervisningen Kommunerna är enligt skollagen ansvariga för att erbjuda bland annat svenskundervisning för invandrare (sfi). Ett sätt att underlätta och påskynda språkinlärningen är att målgruppsanpassa svenskundervisningen. granskning visar att det i 8 av 21 län erbjuds målgruppsanpassad svenska för akademiker med utländsk utbildning. Det är enligt mening inte rimligt att kräva att alla kommuner, oavsett storlek, ska kunna erbjuda ett lika stort utbud av olika inriktningar på svenskundervisningen. Däremot kan ett samarbete mellan olika kommuner, till exempel på länsnivå, öka utbudet av olika inriktningar. kan länsstyrelserna enligt mening spela en viktig roll. granskning visar emellertid att bara 9 av 21 länsstyrelser inom ramen för sitt uppdrag på integrationsområdet har genomfört samordningsinsatser kring målgruppsanpassad svenska.