prop · GY03100 · 2011-04-13 00:00:00 — Scenarierna med olika pris- och produktivitetsantaganden visar att relativt små förändringar i antagandebilden kan få stor effekt om de dras ut långt fram i tiden. Med några mindre fördelaktiga antaganden kan slutsatsen bli att finanspolitikens hållbarhet försämras avsevärt. Detta visar att man ska vara försiktig med att dra allt för långtgående slutsatser utifrån dessa kalkyler. Den goda håll- barheten i huvudscenariot kan alltså inte användas för att motivera kostsamma reformer . I ett antal scenarier analyseras hur hållbar- heten kan stärkas av en mer gynnsam utveckling på arbetsmarknaden. Om utträdesåldern ökar när medellivslängden ökar, skapas det successivt ett ökat utrymme för standardökningar eller skattesänkningar. En stigande pensionsålder kan därför bidra till att minska spänningen mellan hur mycket som efterfrågas och vad som kan erbjudas av välfärdstjänster. Alternativscenarierna med ökad integration och tidigare inträdesålder på arbetsmarknaden visar att ju högre arbetskraftsdeltagande desto starkare hållbara offentliga finanser. Det skapar ett offentligfinansiellt ekonomiskt handlings- utrymme, vilket är ett starkt argument för fortsatta reformer på arbetsmarknaden. En sammantagen bedömning av samtliga scenarier visar att finanspolitikens långsiktiga hållbarhet är god i . 12.6Resultatet jämfört med ekonomiska vårproposition I avsnittet nedan redogörs för skillnader mellan huvudscenariot ekonomisk vår- proposition och i denna proposition. Det finns skillnader i såväl makrobild som i beräknings- antaganden. Hållbarheten i årets huvudscenario är betydligt starkare än . Skillnaden mellan de två propositionerna skulle kunna delas in i tre delar. Den första är befolkning, den andra är makroförutsättningar och ny politik och den sista är nya antaganden. I denna prognos är befolkningsutvecklingen uppdaterad med SCB:s prognos . På kort sikt ökar befolkningen mer tack vare en högre nettomigration, vilket innebär att den arbetsföra befolkningen nu ökar snabbare. Effekten på det primära finansiella sparandet är att det inledningsvis och är högre än ekonomiska vårproposition. är det dock lägre. Då slut- värdet 2099 har stor betydelse för beräkningen av S2 innebär det att den nya befolknings- prognosen försämrar S2 med ca 0,15 procent- enheter, trots att det primära sparandet totalt sett är högre. En ny bedömning av jämviktsarbetslösen har gjorts, som visar att den nu bedöms vara lägre . I samband med denna analys har även nya skattningar av den långsiktigt hållbara sysselsättningsnivån gjorts. Sedan 2010 års ekonomiska vårproposition har sysselsättningsgraden reviderats upp med . Även bedömningen av medelarbetstiden är högre . Sammantaget medför dessa förändringar att antalet timmar permanent är högre i denna proposition. Den lägre arbetslösheten har lett till lägre utgifter och den högre sysselsättningen till högre skatteinkomster. Förutom att socialbidrag och arbetslöshetsersättning nu är lägre som andel av BNP, vilket är naturligt när arbets- lösheten är lägre, är även andra transfereringar lägre. Skatteinkomsterna påverkas även av de avdrag som infördes för pensionärer i budget- proposition . Den totala effekten av en ny makrobild och ny politik medför en förstärk- ning av S2 med . De antaganden som de långsiktiga kalkylerna baseras på utvärderas regelbundet. Dessa ut- värderingar har föranlett en revidering av antagandet av prisutvecklingen på offentlig ekonomiska vår- proposition ökade priset på offentlig kon- sumtion med lönerna, vilket bedöms vara en överskattning.134 I denna proposition ökar priserna något svagare än lönerna, vilket leder till att hållbarheten i scenariot förstärks betydligt. Effekten av prisförändringen är att S2 förstärks . Den stora skillnaden visar på att mindre ändringar i antagandebilden får stor effekt på lång sikt. 134 Se fördjupningsrutan Välfärdstjänsterna och den offentliga konsum- tionen för en redogörelse om prisutvecklingen på välfärdstjänster. Europeiska kommissionens och bedömning av S1 och S2 Europeiska kommissionen beräknade 2009 att S1- och S2-indikatorerna för var av BNP och att åtgärder därför behöver vidtas för att återställa den långsiktiga hållbarheten.135 Det är en helt annan bild än den som redovisas i denna proposition. Europeiska kommissionen genomför be- räkningar för 19 länder. För att skapa transparens och jämförbarhet används enklare, mer stiliserade och mindre sofistikerade metoder än de som används av i . Till exempel används en mindre mängd data på grund av databrist. Förenklingar av antaganden måste göras. Ett viktigt antagande som avviker från den svenska metoden är att produktivitetstillväxten antas vara densamma i offentlig och privat sektor.136 Varför har EU en annan bedömning av S1 och S2? Det finns flera anledningar till att Europeiska kommissionen redovisar ett annat resultat än vad som redovisas i huvudscenariot i denna proposition. Nedan redogörs för några av dessa. 1.Kommissionen använder den offentliga sektorns bruttoskuld (Maastrichskulden) vid S1- och S2-beräkningarna och inte nettoskulden, som i denna proposition. Om 2010 väljs som startår får S1 och S2 ett värde som är högre om bruttoskulden används i stället för netto- skulden. Det är teoretiskt sett mer korrekt att utgå från nettoställningen. Att använda bruttoskulden i stället för nettoskulden minskar dock risken för godtyckliga värderingar av tillgångar. 2.Kommissionen använder befolk- ningsprognos. I den är medellivslängden högre än i SCB:s prognos, vilket förvärrar åldersproblematiken. en avtagande nettomigration. Båda antagan- dena försämrar hållbarheten. har gemensamma stiliserade antaganden för alla länder, medan SCB har antaganden som är direkt anpassade för . 3.Kommissionen har en högre jämvikts- arbetslöshet , vilket beror på att kommissionen inte låter de strukturella reformer som genomförts få full effekt i kalkylen. 4.Kostnaderna för välfärdstjänster är högre i kommissionens bedömning än i scenariot oförändrad standard. Det beror på att de antar att standarden ökar. I motsatt rikt- ning verkar ett antagande om att priserna på välfärdstjänster växer långsammare. Kom- missionens antaganden ligger i dessa avseenden i linje med scenariot med oförändrad BNP-andel. Dessutom antar kommissionen att behovet av vård och äldreomsorg flyttas upp i åldrarna när medellivslängden ökar. 5.Kommissionens framskrivning utgår från en förenklad beräkning av det strukturella saldot, där bedömningen i utgångsläget är mer pessimistisk än i denna proposition. Bedömningen av utgångsläget har stor betydelse och får följdeffekter i den fortsatta kalkylen. 6.Valet av slutår har stor betydelse. Kom- missionen använder sig av 2060 jämfört med i denna proposition. Effekten av denna skillnad beror på det primära sparandets utveckling. Om slutåret var i scenariot med oförändrad standard skulle S2 i absoluta tal minska med 0,8 pro- centenheter. I kommissionens beräkningar skulle S2 ha visat på ännu sämre hållbarhet, på grund av att det primära sparandet skulle ha fortsatt att försämras efter 2060 och nivån på det primära sparandet under slutåret har stor betydelse vid beräkningen av S2 (se vidare fördjupningsrutan Hållbar- hetsindikatorer och tolkning.) 135 Europeiska kommissionen, : Sustainability Report 2009, , 2009. 136 Det implicerar en beräkningsmodell med endast en produktionssektor. Det är en ganska vanlig förenkling i denna sorts beräkningar. Därmed kan t.ex. inte Baumolproblematiken analyseras. i en internationell jämförelse Skillnaderna i metoder medför att resultatet i tabell 12.5 främst kan användas till att jämföra olika länder med varandra. Många länder har ett mycket högt S2-värde.137 Baserat på S2- indikatorns värde och ett antal andra faktorer delar Europeiska kommissionen in medlems- länderna i tre grupper efter risken för att landets finanspolitik är långsiktigt ohållbar. hamnar då, tillsammans med bl.a. och , i gruppen där risken är lägst. Tabell 12.5 Europeiska kommissionens bedömning av S2 -0,2 -0,1 Anm.: Indikatorn anger den permanenta förbättring av ett lands finansiella sparande som krävs för att de offentliga finanserna ska vara långsiktigt hållbara. Ett negativt värde betyder att finanserna tål en budgetförsvagning. Källa: Europeiska kommissionen, Sustainability Report 2009. 137 I den föregående rapporten från Europeiska kommissionen var S2 för -0,. Försämringen av hållbarheten mellan de två rapporterna beror till stor del på hur effekten av finanskrisen hanterades i beräkningen av det strukturella saldot. har beräknat att om den offentliga skulden i ska hållas nivå är en permanent ofinansierad utgiftsökning eller skattesänkning på av BNP möjlig.138 Även här görs bedömningen att tillhör de länder som är bäst rustade att möta de demografiska utmaningarna. 138 , Economic Outlook Interim Report, , 2009. Tabell 12.5 Hållbarhetsindikatorer i de olika scenarierna -3,4 -1,7 -0,2 -1,4 -1,8 -0,3 -1,7 -445,9 -0,5 -1,2 -0,2 -0,5 -0,3 -1,2 -209,8 -0,2 -0,1 -0,8 -0,2 -0,3 -0,3 -0,7 -145,2 -0,8 -0,3 -1,4 -0,1 -0,5 -0,3 -1,3 -209,0 -0,6 Högre produktivitet i offentlig sektor -4,4 -2,1 -0,2 -1,8 -2,4 -0,3 -2,0 -555,1 -2,4 -0,8 -0,2 -0,9 -1,3 -0,3 -0,7 -286,0 -4,4 -2,2 -0,2 -1,8 -2,4 -0,3 -2,1 -548,6 -4,0 -2,2 -0,2 -1,7 -2,0 -0,3 -2,1 -529,2 -3,9 -2,1 -0,2 -1,7 -2,0 -0,3 -2,1 -520,8 -0,4 -0,2 -0,3 -0,4 -26,2 -3,0 -2,3 -3,7 -1,8 -0,2 -1,4 -2,1 -0,3 -1,8 -446,2 A= Kostnad för nettoskuld 2010. B= Kostnader för att anpassa Maastrichskulden till av BNP . C= Nuvärdet av de justerade primära sparandet . A = Kostnad för Maastrichskuld 2010. E1 = Nuvärdet av de justerade primära sparandena . E2 = Nuvärdet av de justerade primära sparandena till efter 2099. Diagram 12.19 Finansiellt sparande i 11 scenarier Högre produktivitet i offentlig sektor Högre produktivitet i näringslivet Källor: och egna beräkningar. nationella mål inom 2020- strategin 13 nationella mål inom Inom ramen för 2020-strategin har kvantitativa mål på EU-nivå fastställts inom fem områden: sysselsättning, social delaktighet, utbildning, forskning och utveckling samt klimat och energi. Målen ska vara uppfyllda . Regeringen redovisar nationella mål inom samma områden. Målen ska redovisas till kommissionen i de nationella reform- program som överlämnas . Regeringen bedömer att de nationella målen kan nås inom ramen för den beslutade politiken, inklusive de åtgärder som aviserades i budgetpropositionen . Vid Europeiska rådets möte enades EU-ländernas stats- och regeringschefer om utformningen av 2020-strategin. Syftet med strategin är att förbättra förutsättningarna för full sysselsättning samt hållbar tillväxt för alla. Strategin bygger på tre prioriteringar som ska förstärka varandra: -smart tillväxt, utveckla en ekonomi baserad på kunskap och innovation, -hållbar tillväxt, främja en resurseffektivare, grönare och konkurrenskraftigare ekonomi, samt -tillväxt för alla, stimulera en ekonomi med hög sysselsättning och med social och territoriell sammanhållning. En central del i strategin är kvantitativa mål på EU-nivå inom fem områden: sysselsättning, social delaktighet, utbildning, forskning och utveckling samt klimat och energi. Målen ska vara uppfyllda . Länderna ska fastställa nationella mål inom samma områden med hänsyn till deras relativa utgångslägen och nationella förutsättningar och i enlighet med deras nationella beslutsprocesser. Målen ska redovisas till kommissionen i de nationella reformprogram som överlämnas . nationella mål redovisas i denna proposition. På uppmaning av kommissionen överlämnade länderna preliminära reformprogram . I preliminära program redovisade regeringen förslag till preliminära mål inom samtliga fem områden. EU-länderna har även enats om riktlinjer för den ekonomiska politiken och syssel- sättningspolitiken. Dessa riktlinjer avser den ekonomiska politiken såväl på EU-nivå som på nationell nivå. Av riktlinjerna följer att länderna ska genomföra reformer som syftar till att uppnå bl.a. sunda offentliga finanser, ökat arbetskraftsdeltagande bland kvinnor och män, förbättrat företagsklimat, förbättrad utbildning och forskning, samt ökad resurseffektivitet och minskade utsläpp av växthusgaser. Dessutom lyfter riktlinjerna fram vikten av öppna och väl fungerande marknader för att stärka EU:s globala konkurrenskraft. I de nationella reformprogrammen ska länderna redovisa hur riktlinjerna beaktas i den nationella politiken. nationella mål ska vara ambitiösa, realistiska, konsistenta och förenliga med uthållig tillväxt och sunda offentliga finanser. ska bidra till att uppnå målen på EU-nivå men de länder som ligger längre ifrån målnivåerna bör bidra mer. Målet på EU-nivå är att till 2020 eftersträva en höjning av sysselsättningsgraden till för kvinnor och män i åldrarna , bl.a. genom ett ökat deltagande av ungdomar, äldre arbetstagare och lågkvalificerade arbetstagare samt en bättre integration av lagliga migranter. Regeringens bedömning: nationella mål för sysselsättning bör vara att eftersträva en höjning av sysselsättningsgraden till väl för kvinnor och män i åldrarna till 2020. Höjningen ska främst ske i grupper med en svag förankring på arbetsmarknaden, såsom unga och utrikes födda, och genom att motverka långa tider utan arbete. Skillnaden i sysselsättningsgrad mellan kvinnor och män ska minska genom en ökning av kvinnors sysselsättningsgrad. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens främsta mål är att föra mot full sysselsättning och därigenom minska utanförskapet. Regeringen har därför sedan den tillträdde 2006 haft som ett övergripande mål att öka den sysselsättningsnivå som är förenlig med en stabil inflation och ekonomisk balans i övrigt. Regeringen anser att det är nödvändigt att varaktigt öka arbetskraftsutbudet och sysselsättningen för att trygga välfärden och för att lindra belastningen på de offentliga finanserna bl.a. till följd av den åldrande befolkningen. Utanförskapet är kostsamt för samhället eftersom värdefull produktion och skatteintäkter går förlorade när arbetskraften inte tas i anspråk. För de individer som drabbas tillkommer kostnader i form av ohälsa, brist på gemenskap och den stress som kan vara förknippad med att inte ha ett arbete. Regeringen anser därför att en varaktigt högre sysselsättning genom ett minskat utanförskap leder till ökad välfärd. För att identifiera vilka de väsentliga problemen på arbetsmarknaden är, för att tydliggöra inriktningen på regeringens politik och för att följa upp om politiken har avsedd effekt, anser regeringen att det behövs en bred uppsättning indikatorer som beskriver utveck- lingen på arbetsmarknaden både heltäckande och mångfacetterat (se vidare avsnitt 4 för en utförlig redogörelse för regeringens syssel- sättningspolitik). Sysselsättningsgraden är relativt hög i jämfört med andra EU-länder. uppgick sysselsättningsgraden för åldersgruppen till , men den sjönk därefter i samband med den ekonomiska krisen. var sysselsättningsgraden , men den ökade igen till 2010. Spridningen i sysselsättningsgrad mellan olika grupper är dock stor. Kvinnor har lägre sysselsättningsgrad än män. Unga, äldre och utrikes födda har en betydligt lägre sysselsättningsgrad än befolkningen i genomsnitt. Regeringen anser att nationella mål bör vara att eftersträva en höjning av sysselsättningsgraden till väl för kvinnor och män i åldrarna till 2020. Höjningen ska främst ske i grupper med en svag förankring på arbetsmarknaden, såsom unga och utrikes födda, och genom att motverka långa tider utan arbete. Skillnaden i sysselsättningsgrad mellan kvinnor och män ska minska genom en ökning av kvinnors sysselsättningsgrad. Regeringen har sedan den tillträdde 2006 genomfört en rad reformer för att öka den varaktiga sysselsättningen. De vidtagna åtgärderna, inklusive de åtgärder som aviserades i budgetpropositionen , beräknas öka sysselsättningen med . I denna beräkning ingår effekter av jobbskatteavdraget, reformer inom arbetslöshetsförsäkringen, sjukförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken, sänkningar av socialavgifter samt RUT- och ROT-avdragen. Dessutom har flera reformer genomförts som sannolikt påverkar sysselsättningen positivt, men vars effekter inte har kvantifierats. Regeringen bedömer att det nationella målet kan nås inom ramen för den beslutade politiken, inklusive de åtgärder som aviserades i budgetpropositionen . 13.2.2Ökad social delaktighet och minskat utanförskap Målet på EU-nivå är att till 2020 främja social delaktighet, framför allt genom fattig- domsminskning, genom att sträva efter att åtminstone 20 miljoner människor ska komma ur en situation där de riskerar att drabbas av fattigdom och social utestängning. Denna befolkningsandel definieras som antalet personer som riskerar att drabbas av fattigdom och social utestängning enligt tre indikatorer: -risk för fattigdom: antal personer med av medianinkomsten i landet, dvs. personer med låg ekonomisk standard, -materiell fattigdom: antal personer som har brister i materiell standard, dvs. personer som inte har råd med en viss levnadsstandard, samt -hushåll där ingen förvärvsarbetar: antal personer som lever i hushåll med en förvärvsfrekvens på av den potentiellt möjliga. Regeringens bedömning: nationella mål för social delaktighet bör vara att öka den sociala delaktigheten genom att minska andelen kvinnor och män som är utanför arbetskraften (utom heltidsstuderande), lång- tidsarbetslösa eller långtidssjukskrivna till väl 2020. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att arbete skapar förutsätt- ningar för social delaktighet genom att det ger inkomst, tillträde till sociala trygghetssystem och social gemenskap. En politik för ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet är därför det bästa sättet att främja social delaktighet och motverka fattigdom. anser därför att nationella mål för social delaktighet bör ha en stark arbetsmarknads- koppling och utgå från regeringens ambition att minska utanförskapet. Antalet personer i åldersgruppen som inte arbetar och av olika skäl inte heller söker arbete, är långtidsarbetslösa eller långtids- sjukskrivna beräknas uppgå till ca 760 000 eller av åldersgruppen 2010. Regeringen anser att nationella mål bör vara att öka den sociala delaktigheten genom att minska andelen kvinnor och män som är utanför arbetskraften (utom heltids- studerande), långtidsarbetslösa eller långtids- sjukskrivna till väl 2020. Målet är formulerat med hänsyn till de analyser och bedömningar som ligger bakom nationella mål för sysselsättning (se ovan). Utvecklingen kommer att mätas med hjälp av ett antal nationella indikatorer. För varje indikator sker en särredovisning för män och kvinnor, inrikes och utrikes födda med olika vistelsetid i samt, där så är möjligt, för personer med och utan funktionsnedsättning. Även antal barn som berörs kommer att följas. Regeringen bedömer att det nationella målet kan nås inom ramen för den beslutade politiken, inklusive de åtgärder som aviserades i budgetpropositionen . Målet på EU-nivå är att till 2020 förbättra utbildningsnivån särskilt genom att sträva efter att minska antalet elever som avbryter sin skolgång till och genom att öka den andel 3034-åringar som har avslutat en eftergymnasial eller motsvarande utbildning till . Regeringens bedömning: nationella mål för utbildning bör vara att andelen 1824-åringar som inte avslutat gymnasiestudier och som inte studerar ska vara 2020 och att andelen 3034-åringar som har minst en tvåårig eftergymnasial utbildning ska uppgå till 2020. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att en väl fungerande utbildning stärker konkurrenskraft samt förbättrar individers kunskaper och livschanser. Utbildning, särskilt , minskar risken för utanförskap och social utslagning senare i livet. Därigenom ökar också rättvisan eftersom utbildning ökar chanserna till arbete och en god löneutveckling. Andelen 1824-åringar i som inte har avslutat gymnasiestudier och som inte studerar uppgick till 2009 enligt . Statistiken håller dock på att ses över. Andelen 3034-åringar som har minst en tvåårig eftergymnasial utbildning uppgick till 2009 enligt . Regeringen anser att nationella mål bör vara att andelen 1824-åringar som inte avslutat gymnasiestudier och som inte studerar ska vara 2020 och att andelen 3034-åringar som har minst en tvåårig eftergymnasial utbildning ska uppgå till 2020. Regeringen bedömer att det nationella målet kan nås inom ramen för den beslutade politiken, inklusive de åtgärder som aviserades i budget- propositionen . 13.2.4Förbättrade villkor för forskning och utveckling samt innovationer Målet på EU-nivå är att till 2020 förbättra villkoren för forskning och utveckling, särskilt i syfte att höja de kombinerade offentliga och privata investeringarna inom denna sektor till av bruttonationalprodukten (BNP). Kommissionen kommer att utarbeta en indikator som avspeglar forsknings- och utvecklings- och innovationsintensiteten. Regeringens bedömning: nationella mål för forskning och utveckling bör vara att offentliga och privata investeringar i forskning och utveckling ska uppgå till av BNP 2020. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att forskning och innovation är centralt för att klara den ökande konkurrens som globaliseringen innebär. Forskning och utveckling bidrar också till att hantera stora samhällsutmaningar, bl.a. inom områdena demografi, miljö, klimat, hälsa och transporter. investeringar i forskning och utveckling uppskattades till av BNP 2010 enligt . Regeringen anser att nationella mål bör vara att offentliga och privata investeringar i forskning och utveckling ska uppgå till av BNP 2020. Det statliga åtagandet omfattar inte att garantera övriga aktörers insatser för att nå målet. Regeringen bedömer att det nationella målet kan nås inom ramen för den beslutade politiken, inklusive de åtgärder som aviserades i budgetpropositionen . 13.2.5Minskad klimatpåverkan samt hållbar och trygg energianvändning Målen på EU-nivå är att till 2020 minska utsläppen av växthusgaser i förhållande till nivåer, öka de förnybara energikällornas andel av den slutliga energi- konsumtionen till och eftersträva en ökning av energieffektiviteten . EU åtar sig att fatta ett beslut om att gå vidare till en minskning av utsläppen av växthusgaser jämfört med nivåer som sitt villkorade erbjudande inför ett globalt och övergripande klimatavtal för perioden , förutsatt att andra utvecklade länder åtar sig att göra jämförbara utsläppsminskningar och att utvecklingsländerna i rimlig utsträckning bidrar alltefter ansvar och förmåga. På klimat- och energiområdet är nationella mål redan fastställda (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300, och prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301). har åtagit sig att minska utsläppen av växthusgaser 2020 jämfört med . nationella klimatmål är att våra utsläpp bör vara lägre 2020 än utsläppen . Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter inom EU (EU-ETS). har också gentemot EU åtagit sig att andelen förnybar energi ska öka till 2020. Det nationella målet är satt till av den totala energi- användningen 2020. har dessutom beslutat om ett mål för energieffektivitet, uttryckt som en minskad energiintensitet till 2020 jämfört med . Regeringen anser att klimatförändringarna är en av vår tids största utmaningar. På grund av dess globala omfattning är internationell samverkan nödvändig. Den svenska energi- politiken syftar till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjnings- trygghet. För att klara höga klimat- och energipolitiska ambitioner anser regeringen att det krävs ökad användning av effektiva ekonomiska styrmedel och omställning till mer klimatvänlig produktion och konsumtion, där utgångspunkten är att den som förorenar också ska betala. Regeringen bedömer att det nationella klimatmålet till största delen kan nås inom ramen för den beslutade politiken och aviserade åtgärder. Detta förutsätter dock att klimatinvesteringar i andra länder genomförs.