prop · GY03122 · 2011-03-29 00:00:00 — Om det i stället gäller ett förar- bevis som har utfärdats av en behörig myndighet i en annan medlemsstat, ska den behöriga myndigheten vända sig till den myndigheten med en motiverad begäran om antingen kompletterande kontroller eller ett tillfälligt återkallande av förarbeviset. Om det avser det kompletterande intyget ska myndigheten vända sig till den som utfärdat intyget med en begäran om kompletterande kontroll eller ett tillfälligt återkallande av intyget. Den som utfärdat det kom- pletterande intyget ska därvid vidta lämpliga åtgärder och rapportera Prop. 2010/11:122 tillbaka till myndigheten . får förbjuda en förare från att fortsätta arbeta inom dess behörighets- område i avvaktan på rapporten. Om den behöriga myndigheten anser att en förare utgör ett allvarligt och akut hot mot järnvägssäkerheten ska den vidta nödvändiga åtgärder, till exempel anmoda infrastrukturförvaltaren att stoppa tåget och förbjuda föraren att arbeta inom dess behörighetsområde inom den tid som krävs. Medlemsstaterna ska fastställa sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som har utfärdats med tillämpning av lokförar- direktivet (artikel 30). Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella, icke-diskriminerande och avskräckande. I slutbestämmelserna, kapitel 10, återfinns bl.a. genomförande- och övergångsbestämmelser (artikel 36 och 37). Direktivet ska vara genom- fört . Krav att inneha behörighetshandlingar gäller dock inte förrän från antingen 2011 eller 2013 beroende på om lokföraren kör i internationell eller nationell trafik. Registren ska vara upprättade senast . En ny lag om behörighet för lokförare Regeringens förslag: För att genomföra lokförardirektivet ska införas en ny lag, benämnd lag om behörighet för lokförare. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Transportstyrelsen anser att den föreslagna rubriken på lagen är delvis missvisande. Skälen för regeringens förslag Nuvarande lagreglering av krav på lokförares lämplighet, kunskaper och kvalifikationer finns i två paragrafer i järnvägslagen (2004:519). 2 kap. 3 § ska de som är sysselsatta i en infrastrukturförvaltares eller ett järnvägsföretags verksamhet ha god kännedom om de förhållanden, före- skrifter och villkor som gäller för verksamheten och som berör deras Arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten får enligt samma paragraf utföras endast av den som med hänsyn till yrkes- kunnande, hälsotillstånd och personliga förhållanden i övrigt anses Enligt 2 kap. 4 § får en infrastrukturförvaltare eller ett järnvägs- företag inte tilldela någon arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten utan att denne har genomgått läkarundersökning som utvisar att det inte finns några hinder av hälsoskäl. Den som har arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten ska enligt sistnämnda paragraf regelbundet Slutligen får enligt samma paragraf verksamhetsutövare avstänga den som inte följer ett åläggande att Prop. 2010/11:122 genomgå undersökning från sådana arbetsuppgifter. bestämmelser om förares skyldigheter m.m. finns även i lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg. Utöver dessa bestämmelser finns föreskrifter (BV-FS 2000:4) om hälsoundersökning och hälsotillstånd för personal med arbetsuppgifter av betydelse för trafiksäkerheten. Var ska lokförardirektivet genomföras? Eftersom järnvägslagen innehåller vissa bestämmelser om krav på lokförare skulle lokförardirektivet kunna genomföras i den lagen. Fördelen med en sådan lösning är att bestämmelser om järnvägssäkerhet fortsatt får en relativt samlad reglering. Som har framgått av avsnitt 4.3 innehåller direktivet dock ett mycket stort antal bestämmelser. Eftersom den nuvarande svenska regleringen av krav på lokförare är mycket begränsad kommer direktivet att kräva en omfattande nyreglering, vilket får till följd att den omfångs- rika järnvägslagen, om direktivet genomförs i den lagen, blir mer svår- överskådlig. Detta talar för att lokförardirektivet inte bör genomföras i järnvägslagen utan i en egen, ny lag. Alternativet med en egen lag är enligt regeringen också den enklaste och mest överskådliga lösningen. Det kan också jämföras med regleringen på både sjöfarts- och väg- transportområdet, där regleringen av förarbehörigheten inte är införd i en övergripande säkerhetsreglering, utan i egna författningar. Direktivet bör således genomföras genom en ny lag. I promemorian föreslås att lagen ska benämnas lag om behörighet för lokförare. En sådan rubrik är egentligen inte helt korrekt, vilket också Transportstyrelsen påpekat. Lagen reglerar förare som framför alla typer av järnvägsfordon, däribland lok. Lagen reglerar också andra angränsande frågor, exempelvis register. Även om lagens rubrik således inte är heltäckande saknas dock enligt regeringen anledning att precisera rubriken ytterligare. Detta av två skäl. Dels eftersom lagen då får en tydligare koppling till direktivet, som använder begreppet lokförare i rubriken, dels eftersom rubriken på lagen på ett enkelt sätt ska ge en allmän vägledning av vad lagen innehåller, utan att anspela på någon exakthet. För de flesta, såväl lekmän som fackmän, torde den i prome- föreslagna rubriken inte kunna medföra några praktiska missför- stånd om lagens innehåll. Regeringen anser således att lagen bör benämnas lag om behörighet för lokförare. Regeringens förslag: Lagen ska gälla för de förare av järnvägsfordon som arbetar hos ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare. och infrastrukturförvaltare ska avses de företag som ska ha tillstånd enligt järnvägslagen. Lagen ska inte gälla för förare som framför järnvägsfordon ute- slutande på 1.tunnelbana eller spårväg, 2.fristående lokala eller regionala järnvägsnät, 3.järnvägsnät som inte förvaltas av staten och som enbart används av infrastrukturförvaltaren för transporter av eget gods, 4.banavsnitt som är tillfälligt avstängda för normal trafik i syfte att utföra banarbete, eller 5.spårområde för underhållsverkstäder, uppställning eller lokstallar. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Transportstyrelsen, och Järnvägsskolan har samtliga synpunkter på att den grundläggande terminologin i lagen inte alltid är konsekvent eller korrekt och delvis missvisande jämfört bl.a. med den nuvarande svenska regleringen. anser att det måste förtydligas att kraven i lagen gäller alla företag, statliga såväl som privata, och sådana som utöver utbildningsverksamhet även bedriver järnvägstrafik. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 2.1 gäller lokförardirektivet lokförare som framför lok och tåg på järnvägssystemet inom gemenskapen och som arbetar för järn- vägsföretag som ska inneha säkerhetsintyg eller för infrastruktur- förvaltare som ska inneha säkerhetstillstånd. I regleras dessa intyg och tillstånd i 3 kap. 3 § respektive 3 kap. 7 § järnvägslagen (2004:519). Enligt 3 kap. 4 § järnvägslagen finns också möjlighet för vissa järn- vägsföretag som driver mindre omfattande verksamhet att i stället ha ett s.k. särskilt tillstånd. Möjligheten att ha särskilt tillstånd utgör ett tillåtet undantag från direktiv /18/EG för företag som annars skulle vara tvungna att ha säkerhetsintyg, jfr prop. 2003/04:123, s. 93. Tillämpningsområdet för lagen bör således ske genom en hänvisning till begreppen och kraven i 3 kap. järnvägslagen. Detta innebär att även förare vid företag som har särskilt tillstånd bör omfattas av lagen. Enligt artikel 2.3 i lokförardirektivet har medlemsstaterna möjlighet att undanta lokförare från direktivets krav, om lokföraren uteslutande arbetar på a) tunnelbanor, spårvagnar och andra spårvägssystem i tätorter, b)järnvägsnät som är funktionellt åtskilda från resten av järnvägs- systemet och som enbart är avsedda för person- och godstransport i lokal-, stads- och förortstrafik, c)privatägd järnvägsinfrastruktur som trafikeras enbart av sina ägare för egen godstransport, och d)banavsnitt som tillfälligt är avstängda för normal trafik i syfte att underhålla, modernisera eller förnya järnvägssystemet. För att inte i onödan komplicera och fördyra processen med lokförar- behörigheter och behålla så stor flexibilitet som möjligt i systemet, med en möjlighet att kunna avpassa kravnivåerna till den verksamhet som bedrivs bör direktivets samtliga undantag utnyttjas. Undantaget avseende funktionellt åtskilda regionala och lokala järnvägsnät för person- och godstrafik kommer att gälla främst , och . Men även fristående nät enbart avsedda för museitrafik kan falla in under undantaget. Det finns dock anledning att överväga ytterligare ett undantag. 2.1innebär att en person anställd vid ett underhållsföretag, som endast kör korta sträckor inne på området för underhållsverkstaden inte omfattas av direktivet eftersom dessa företag normalt är varken järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare. Det förekommer dock att även underhålls- företag har tillstånd som järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare. Genom den i avsnitt 5.2.1 föreslagna kopplingen till järnvägslagen skulle anställda i sådana företag därmed omfattas av den nya lagen. Detta skulle innebära avsevärt höjda utbildningskrav som inte står i rimlig proportion till den aktuella verksamhetens behov. Lagen bör därför, utöver de undantag som redan har föreslagits, inte heller tillämpas för det fall infra- strukturen finns på spårområden för underhållsverkstäder, uppställning eller lokstallar. Som ett exempel kan nämnas utanför där det finns både verkstad, uppställningsspår (depåer) och lokstallar. Stöd för att göra ett sådant undantag finns inte i lokförardirek- tivet, utan kan baseras på att sådan infrastruktur inte omfattas av defini- tionen av järnvägsinfrastruktur som den fastställs i kommissionens förordning (EG) nr 851/2006, och som utgör en grundläggande legal- definition för detta begrepp i EU-regleringarna på järnvägsområdet (jfr artikel 3 i direktiv /440/EEG). har vid genomförandet av övrig EU-lagstiftning om järnväg i järnvägslagen valt att låta mer infrastruktur omfattas än som är nödvändigt enligt enligt den definition som finns i nämnda EU-förordning. Det är därför möjligt att vid genom- förande av lokförardirektivet göra ett undantag för sådan infrastruktur som endast underhållsföretag utnyttjar. Personer som i sitt arbete kör enbart inne på ett sådant område bör således inte behöva en lokförar- behörighet enligt de nya bestämmelserna, även om deras arbetsgivare har tillstånd som järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare. För de förare som inte omfattas av den nya lagen, kommer de nuvarande kompetens- och lämplighetskraven gälla. Det innebär i första hand bestämmelserna i 2 kap. 3 och 4 §§ järnvägslagen respektive 12 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg samt före- skrifter meddelade i anslutning till dessa lagar. Något om de grundläggande begreppen m.m. I lokförardirektivets titel används begreppet lokförare. Tillämpnings- området i artikel 2.1 anger att direktivet gäller lokförare som framför lok och tåg. I artikel 3 b definieras lokförare eller förare som person som är kapabel och behörig att framföra tåg, inbegripet lok, växellok, arbetståg, järnvägsfordon för underhåll eller tåg för person- eller gods- befordran - - - . Även i promemorian används omväxlande begreppen förare, lokförare och förare av järnvägsfordon. Transportstyrelsen har påpekat att begreppen bör ensas och därvid förespråkat begreppet förare. Transport- styrelsen har också förespråkat att begreppet järnvägsfordon får samma definition som i järnvägslagen eftersom den definitionen täcker behovet i den nu föreslagna lagen däremot har uppgett att direktivet endast gäller för den som framför lok och tåg, varför begreppet järnvägs- fordon som det definieras i promemorian kan vara olämpligt att använda. Även Järnvägsskolan har ansett att fordons- och förarbegreppen bör anpassas till övriga svenska föreskrifter eller definieras och avgränsas tydligare. och Järnvägsskolan har ansett att det tydligare bör anges vilka som omfattas av behörighetskraven. En konsekvens av promemorians förslag skulle enligt dessa remissinstanser bli att även framförandet av ett spårgående arbetsredskap (traktor) skulle kräva förarbehörighet, vilket inte krävs . I nuvarande svenska regleringar varierar kraven på förarna med utgångspunkt i rörelseform samt var och varför tågrörelsen sker. När det gäller frågan om vilka fordon som ska omfattas är det enligt regeringen uppenbart att direktivet inte omfattar enbart personer som framför lok eller tåg. Definitionen på lokförare eller förare innehåller en uppräkning som inbegriper en mängd olika slags fordon och enheter. Det är därför inte möjligt, som och Järnvägsskolan efterfrågat, att låta lagen omfatta endast förare av det som traditionellt benämnts lok eller tåg. Det kan också konstateras att direktivets reglering och terminologi inte helt överensstämmer med nuvarande svenska myndig- hetsföreskrifter. Till viss del kan det nya regelverket anpassas till nuvarande svenska regler, men det kan inte uteslutas att det för vissa förare kan komma att krävas en mer omfattande utbildning än vad som krävs . Enligt direktivet undantas dock vissa järnvägsnät från kraven, se avsnitt 5.2.2. Om järnvägsnätet omfattas av lagens reglering måste dock alla förare som omfattas av reglerna ha det grundläggande förarbeviset. Någon annan möjlighet till undantag från kravet på förar- bevis finns inte enligt direktivet. Direktivet skiljer emellertid också mellan kraven för olika kategorier av förare genom att det ställs olika krav för utfärdande av intyg. Därmed kan kraven på utbildning och kvali- fikationer varieras och anpassas i intygsdelen. Direktivet medger också vissa undantag från kravet på intyg i vissa fall, se avsnitt 5.5.2. Ett i svensk rätt redan existerande samlingsbegrepp för de olika enheter som omfattas av lokförardirektivet är järnvägsfordon. Detta begrepp, som enligt 1 kap. 4 § järnvägslagen betyder rullande materiel som kan framföras på järnvägsspår, är väl anpassat till syftet med och kraven enligt direktivet, och bör kunna användas i det svenska genomförandet, vilket också har föreslagits i promemorian och tillstyrkts av Transport- Som Transportstyrelsen har påpekat finns det dock ingen Prop. 2010/11:122 anledning att definitionen i denna lag avviker från definitionen i järn- vägslagen, även om innebörden nog i promemorian har varit avsedd att vara densamma. Begreppet lokförare bör således inte heller användas i lagtexten utan ett enhetligt användande av begreppet förare (av järnvägsfordon i före- kommande fall) är att föredra, ett alternativ som också Järn- vägsskolan har föreslagit. Det ska dock nämnas att i avsnitt 5.1 har före- slagits att begreppet lokförare ska användas i titeln till lagen. Avslutningsvis bör med anledning av vad efterfrågat tilläggas att lagen gäller oavsett i vilken form eller i vilken juridisk person en verksamhet bedrivs. T.ex. omfattar krav på tillstånd för utbildnings- anordnare, se avsnitt 5.8.2, samtliga sådana anordnare, oavsett om dessa är statliga eller privata. 5.3Grundläggande krav för att framföra järnvägsfordon Regeringens förslag: Järnvägsfordon ska få framföras endast av den som har giltigt förarbevis och giltigt kompletterande intyg. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Framför inte några synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 4 i lokförardirektivet ska en lokförare ha den lämplighet och de kvalifikationer som krävs för att få framföra tåg, och ska ha dels ett förarbevis, dels ett eller flera intyg för att få framföra tåg. Förarbeviset ska styrka att föraren uppfyller vissa minimikrav i fråga om medicinsk lämplighet, grundläggande skolutbild- ning och allmänna yrkeskvalifikationer. Intyget ska ange på vilken infra- struktur innehavaren har rätt att köra och vilken rullande materiel denne har rätt att framföra. Direktivets definition i artikel 3 j av begreppet intyg anger att detta är ett harmoniserat kompletterande intyg. Det förefaller därför också, som föreslagits i promemorian, lämpligt att i lagen använda begreppet kompletterande intyg. Några invändningar mot detta har inte heller rests från remissinstanserna. I lagen bör införas ett kapitel som reglerar dessa två typer av dokument, och som inleds med en inledande, allmän bestämmelse om att järnvägsfordon får framföras endast av den som har gällande förarbevis och kompletterande intyg. Det bör också nämnas att i kommissionens förordning (EU) nr 36/2010 fastställs gemenskapsmodeller för lokförarbevis, kompletterande intyg, bestyrkta kopior av kompletterande intyg och formulär för ansökan om lokförarbevis. 5.4.1Krav för att erhålla förarbevis Regeringens förslag: Förarbevis ska utfärdas efter ansökan för den som 1.har fyllt , eller om det finns särskilda skäl, 2.med godkänt resultat har slutfört utbildning på ett nationellt program i gymnasieskolan eller likvärdig utbildning, 3.är fysiskt lämplig att framföra järnvägsfordon, 4.är psykiskt lämplig att framföra järnvägsfordon, och 5.kan styrka de yrkeskvalifikationer som krävs. Förarbevis ska utfärdas av tillsynsmyndigheten. Den medicinska och psykologiska undersökningen ska endast få utföras av, eller under överinseende av, en läkare eller psykolog med särskilt tillstånd. Tillstånd ska endast få ges till oberoende och opartiska läkare och psykologer med tillräckliga yrkeskunskaper. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget. Transport- styrelsen anser att till de grundläggande kraven för att beviljas förarbevis ska läggas en punkt om lämplighet i övrigt. På så vis skulle enligt Transportstyrelsen tillsynsmyndigheten närmare kunna beskriva kraven i föreskrift t.ex. vad som gäller om den sökande har straffats för ratt- onykterhet. Transportstyrelsen anser också att det i paragrafen ska stå att förarbevis får beviljas den som uppfyller kraven i stället för ska beviljas. () anser att bestäm- melserna om hälsoundersökning ska förtydligas så att den personliga integriteten skyddas bättre. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 10 i lokförardirektivet ska medlemsstaterna fastställa en minimiålder för att ansöka om förarbevis. Medlems- staterna får dock utfärda förarbevis till personer som fyllt , men förarbeviset ska då vara giltigt endast i det egna landets territorium. En förare kan ha ett stort ansvar för många personers säkerhet. Det framstår därför som rimligt att direktivets huvudregel om också bör gälla i . För att ändå utnyttja direktivets möjligheter att skapa viss flexibilitet bör det tas in en bestämmelse som medger att tillsynsmyndigheten i ett enskilt fall, om det finns särskilda skäl, får utfärda ett förarbevis till den som fyllt . Mot bakgrund av de krav på allmän skolbakgrund i form av grundskola och gymnasieskola samt den yrkesutbildning som ska krävas för att beviljas förarbevis (se nedan i detta avsnitt), torde de allra flesta ha uppnått när det är aktuellt att ansöka om förarbevis. Utnyttjande av denna dispensmöjlighet kan därför förväntas bli mycket sällsynt. När det gäller grundläggande utbildning krävs enligt direktivet utöver avslutad och godkänd nioårig grundskola att den sökande med godkänt resultat genomgått en utbildning motsvarande nivå 3 i rådets beslut 85/368/EEG om jämförbarhet av yrkesutbildningsmeriter. innebär det att den sökande med godkänt resultat ska ha slutfört den nioåriga och utbildning på ett nationellt program i gymna- sieskolan eller likvärdig utbildning, t.ex. vuxenutbildning. den sökande ska ha slutfört utbildningen med godkänt resultat bör dock inte nödvändigtvis innebära att eleven uppnått lägst betyget E i samtliga ämnen och kurser som ingår i utbildningen. Vilka ämnen och kurser som bör vara av sådan betydelse för lokförarutbildningen att lägst betyget E ska krävas får regleras i verkställighetsföreskrifter. Medicinsk och yrkespsykologisk lämplighet Enligt artikel 11.2 ska den fysiska lämpligheten hos den som ansöker om ett förarbevis styrkas genom en undersökning utförd av, eller under överinseende av, en läkare som särskilt ackrediterats eller godkänts för Nedan i detta avsnitt föreslås att tillsynsmyndigheten ska ge särskilt tillstånd till de läkare som ska få utföra undersökningarna. bilaga II till direktivet preciseras de krav på fysisk lämplighet som ska ställas på den som ansöker om ett förarbevis. Den sökande får t.ex. inte ha hälsoproblem eller ta mediciner eller andra droger som kan orsaka nedsatt uppmärksamhet eller koncentration, förlust av balans eller koordination eller en betydande begränsning av rörligheten. ficerade krav ställs på både syn-, hörsel- och talförmåga. I lagen bör således anges att sökanden ska vara fysiskt lämplig att I verkställighetsföreskrifter kan de närmare kraven preciseras, med beaktande av de villkor som uppställs i nämnda bilaga Under nästa rubrik redogörs för att undersökningarna ska göras av en behörig läkare. Utöver den fysiska lämpligheten krävs enligt artikel 11.3 att den yrkesmässiga psykiska lämpligen att utöva lokföraryrket ska styrkas genom en undersökning utförd av eller under överinseende av en psykolog eller en läkare som har ackrediterats eller erkänts för denna I bilaga II, punkt 2.2 anges att syftet med dessa undersökningar är att de ska vara till hjälp vid anställning och ledning av personal. Vidare anges i punkten att innehållet i bedömningen måste utformas så att man i undersökningen kan bedöma huruvida den sökande föraren har några konstaterade yrkespsykologiska brister, särskilt vad gäller funktio- nell förmåga, eller uppvisar några relevanta faktorer avseende personlig- heten, som sannolikt kan påverka förmågan att utföra arbetsuppgifterna på ett säkert sätt. I lagen bör således anges att sökanden ska vara psykiskt lämplig att Regeringen får meddela verkställighetsföreskrifter för att specificera de psykologiska lämplighetskraven. redogörs för att undersökningarna ska göras av en behörig läkare eller TCO har pekat på att de föreslagna hälsoundersökningarna kan vara integritetsingripande och förespråkat att syftet och kraven bättre precise- ras. Regeringen delar TCO:s synpunkt att undersökningarna naturligtvis ska beakta den personliga integriteteten och inte göras mer omfattande än vad syftet kräver. Integritetsfrågorna diskuteras dessutom närmare i avsnitt 5.5.7. Undersökande läkare ska ha särskilt tillstånd Enligt artikel 11.2 och 11.3 ska bedömningen av den fysiska och psykiska lämpligheten att utöva lokföraryrket göras av en läkare som har ackrediterats eller erkänts enligt förfarandet i artikel 20. Ackrediteringen eller erkännandet ska grundas på kriterier om oberoende, kvalifikationer och opartiskhet. I promemorian har föreslagits att det för svensk del är mindre lämpligt att använda ackrediteringsförfarandet, bl.a. eftersom det kommer att bli fråga om en bedömning av läkarna vilken inte kan standardiseras på det sätt som normalt krävs för ett ackrediterings- förfarande. I bör enligt förslaget i promemorian tillsynsmyndig- heten svara för erkännande av de personer eller organ för vilka det i lokförardirektivet uppställs ett sådant krav. Regeringen delar denna bedömning, jfr också avsnitt 5.8.2, och instämmer även i promemorians förslag att, för att terminologin ska överensstämma med andra liknande regleringar på transportområdet, erkännandet bör benämnas tillstånd. Dessutom bör, mot bakgrund av att läkare och psykologer kan antas ha andra slags tillstånd enligt andra bestämmelser, tillståndet i denna lag benämnas särskilt tillstånd. Medlemsstaterna får också enligt artikel 11.2 och 11.3 besluta att det räcker med att undersökningen utförs under överinseende av en läkare eller psykolog med tillstånd av myndigheten. Denna möjlighet som erbjuder viss flexibilitet bör tas in i lagen. Vad det innebär att en under- sökning utförs under överinseende av en annan läkare är en bedömnings- fråga.