prop · GY03148 · 2011-08-31 00:00:00 — För att utgiftstaket ska kunna fylla en funktion som ett utgiftsstyrande verktyg krävs att taket utgör en reell restriktion för utgifterna. fordras en viss osäkerhetsmarginal för att möjliggöra att de automatiska stabilisatorerna kan verka fritt och för att undvika att utgiftstaket framtvingar besparingar vid en konjunkturavmattning. Det är emellertid inte motiverat med så pass stora osäkerhetsmarginaler att dessa i princip kan ackommodera en betydande ökning av utgifterna utan att utgiftstaket hotas och därmed tvingar regeringen att vidta åtgärder för att motverka utgiftsökningen. De stora budgeteringsmarginalerna medför således att utgiftstakets stödjande funktion för överskottsmålet upphör. Man bör därför överväga en anpassning nedåt av redan beslutade utgiftstak i de fall då en överraskande låg utveckling för de takbegränsade utgifterna medför att redan beslutade tak blir verkningslösa. På så sätt skulle konsistensen i och förtroendet för det finanspolitiska ramverket som helhet förstärkas och därmed effektivare bidra till att de övergripande finanspolitiska målen uppnås. Den kommunala sektorns betydelse i samhällsekonomin har medfört att statsmakterna genom lagstiftning skapat regler för den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting. Kommunallagens föreskrifter om god ekonomisk hushållning och förbud mot en underbalanserad budget är det mest tydliga uttrycket för dessa regleringar. Det sker även en betydande återrapportering till om nuläge och utvecklingstendenser inom sektorn dels i form av en särskild skrivelse till riksdagen21, dels i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. 21 Utvecklingen inom den kommunala sektorn. 2009/10:102. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? har granskat och riktat kritik mot regeringens rapportering om kommunsektorns finanser. Kritiken har bland annat handlat om brister i regeringens uppföljning av balanskravet i enskilda kommuner och landsting och om brister i redovisningen av kommunsektorns utveckling i de ekonomiska propositionerna.22 2.4.1Förbättrad redovisning i budgetpropositionen Redovisningen av kommunsektorns finanser har förbättrats i budgetpropositionen jämfört med vårpropositionen 2009. I flera avseenden har synpunkter i tidigare granskningsrapporter beaktats. Utvecklingen inom kommunsektorn redovisas samlat i ett särskilt kapitel. var redovisningen splittrad mellan flera olika kapitel, vilket försvårade för läsaren att få en överblick över regeringens analyser och bedömningar. Uppföljningen av kommunallagens förbud mot underbalanserade budgetar och krav på god ekonomisk hushållning har utvecklats och förtydligats. Kravet på god ekonomisk hushållning ges större tyngd. I propositionen redovisas en analys av sambanden mellan demografi och kostnadsutveckling i kommunala verksamheter, liksom av sambandet mellan konsumtionsvolym och kostnadsvolym. Därmed sätts produktivitetsutvecklingen i fokus. 2.4.2Redovisningen kan utvecklas ytterligare Redovisningen av kommunsektorns utveckling kan utvecklas ytterligare för att bidra till en tydligare redovisning. I detta avsnitt anges några områden där detta är särskilt angeläget. Prognoserna för den kommunala konsumtionen bygger på ett antal mer eller mindre klart uttalade förutsättningar: 22RiR 2007:16 Regeringens uppföljning av kommunernas ekonomi, samt de tre senaste rapporterna om regeringens redovisning i vår- och budgetpropositionerna (RiR 2009:14, 2009:17 och 2010:14). Granskningarna välkomnades av finansutskottet som framhöll att rapporterna innehåller ett antal viktiga synpunkter på regeringens uppföljning av kommunernas ekonomi och dess redovisning, se bl.a. bet. 2007/08:FiU3 samt 2009/10:FiU20. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? De generella statsbidragen är nominellt oförändrade om inget annat beslutats tidigare eller föreslås eller aviseras i den aktuella propositionen.23 Den genomsnittliga skattesatsen ändras inte. Kommunallagens förbud mot underskottsbudgetering och krav på god ekonomisk hushållning ska beaktas. Dessa prognosförutsättningar kan stå i konflikt med varandra. I ett flerårigt tidsperspektiv kan till exempel nominellt oförändrade generella statsbidrag vara svåra att förena med en önskvärd utveckling av den kommunala verksamheten och kommunallagens krav på den ekonomiska förvaltningen särskilt om skattesatserna är oförändrade. Det är oklart vilken innebörd de redovisade framskrivningarna har och hur de ska tolkas. att prognoserna ska uppfattas som kravkalkyler. Ett ekonomiskt resultat som inte uppfyller kommunallagens föreskrifter om god ekonomisk hushållning kan tolkas som att det krävs högre skatter eller höjda statsbidrag för att klara en rimlig nivå på verksamheten. Hanteringen av nationalräkenskapernas (NR) omläggning av beräkningsmetoden för konsumtion har lyfts fram i ett par granskningsrapporter.24 NR-statistiken avser numera att även fånga upp ett mått på produktionen i den kommunala verksamheten snarare än enbart kostnaderna, vilket var fallet med den tidigare tillämpade redovisningsmetoden. Det innebär att en produktivitetsutveckling beräknas för vissa verksamheter i den offentliga tjänstesektorn trots att det saknas marknadspriser för de producerade tjänsterna. har betonat den stora osäkerheten i beräkningarna.25 Prognosen för produktivitetsutvecklingen spelar stor roll för kommunernas finanser. I budgetpropositionen beräknas de kommunala konsumtionsutgifterna uppgå till . En ökning av produktiviteten innebär därför att en viss konsumtionsvolym kan åstadkommas till en kostnad som är lägre. 23I budgetpropositionens prognos för de kommunala finanserna 20112014 reduceras det generella statsbidraget från 85 mdkr 2011 till 81 mdkr 2012 till följd av att det särskilda konjunkturstödet avvecklas. Därefter ligger bidraget kvar på denna nivå . Se bilaga till Budgetpropositionen utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, tabell 2.4. 24Se t.ex. granskningen av budgetpropositionen , RiR 2009:17. 25Statistiska centralbyrån (2008). Volymberäkningar av offentlig individuell produktion projektrapport, Ekonomisk statistik 2008:3, s. 19. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Figur 2.5 visar prognoserna för produktivitetsutvecklingen i kommunsektorn i de senaste propositionerna. Några iakttagelser kan göras med ledning av diagrammet: Produktivitetsutvecklingen såsom den redovisas av har varierat relativt kraftigt mellan åren och mestadels varit negativ.26 , som är det senaste utfallsåret, bedöms produktiviteten i verksamhet sammantaget ha minskat . Detta motsvarar en försämring av det ekonomiska resultatet med eller en höjning av den genomsnittliga kommunalskatten med (0,). Revideringarna av såväl utfallen som prognoserna för produktivitetsutvecklingen är relativt stora . För prognosperioden 20102014 förutses i budgetpropositionen sammantaget en ökning av produktiviteten , vilket motsvarar en kostnadsbesparing med 2014. Det är väsentligt mindre än den kostnadsbesparing på närmare till 2014 som förutsågs i vårpropositionen 2010. I budgetpropositionen bedömdes ett nästan lika stort belopp kunna sparas redan till 2012 genom ökad produktivitet. Produktivitetsutvecklingens betydelse för bedömningen av kommunsektorns finanser ställer höga krav på motiveringar till prognosen. i budgetpropositionen framgår emellertid inte på vilken grund produktivitetsprognosen vilar eller varför den reviderats så kraftigt mellan de senaste prognoserna. 26Tidsserier med den nya definitionen av konsumtion har tagits fram av SCB endast . Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Figur 2.5 Produktivitetsutveckling i kommunsektorn (procentuell förändring) -0,5 -1,5 Källa: Egna beräkningar. är prognos i BP10 och (preliminärt utfall) i VP10 och BP11. Ett ökat inslag av jämförelser med prognosen i närmast föregående proposition har i flera granskningsrapporter förordats av . Genom att prognosrevideringarna förklaras får läsaren en bättre bild av den redovisade prognosen. Sådana jämförelser med föregående prognos redovisas regelmässigt i vår- och budgetpropositionernas kapitel om skatteintäkterna respektive statsbudgetens utgifter, men förekommer eller aldrig i de avsnitt som behandlar kommunsektorns eller den samlade offentliga sektorns finanser.27 Tabell 2.1 visar förändringarna av kommunsektorns finanser jämfört med prognosen i vårpropositionen. Förändringarna av skatteintäkterna förklaras i huvudsak av den ändrade beskattningen av ålderspensionärer från Ett höjt grundavdrag, som reducerar den kommunala skattebasen, kompenseras med höjt statsbidrag till kommuner och landsting. Nettoeffekten av revideringarna av inkomsterna är små. På utgiftssidan är prognosförändringarna större. Orsakerna till den reviderade bedömningen av bland annat investeringsutgifterna framgår emellertid inte. Inte heller förklaras den högre prognosen för posten övriga transfereringsutgifter. 27De makroekonomiska prognoserna över BNP, sysselsättning, priser etc. utvärderas i en särskild bilaga i vårpropositionen. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Tabell 2.1 Förändring av kommunsektorns finanser jämfört med vårpropositionen (miljarder kronor) Diff BP 11VP 10 Skatter och statsbidrag, procent av BNP -0,3 -0,1 -0,1 -0,1 Resultat före extraordinära poster Not: Skatter och statsbidrag inkluderar inkomster från den kommunala fastighetsavgiften. Källa: och egna beräkningar. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? 2.5Sammanfattande iakttagelser och rekommendationer Måluppfyllelsen bedöms i förväg Regeringen skiljer på bakåtblickande och framåtblickande uppföljning av överskottsmålet och menar att bedömningen av måluppfyllelsen främst bör vara framåtblickande. Ett framåtblickande perspektiv är nödvändigt som planeringsverktyg, till exempel för att kunna ta ställning till utrymmet för framtida reformer eller behov av budgetförstärkningar. För att möjliggöra en ändamålsenlig uppföljning måste dock beslutade mål och restriktioner vara tydliga och kunna utvärderas i efterhand. Därför bör måluppfyllelsen utvärderas bakåtblickande. Det framåtblickande perspektivet bygger på prognoser och kan därmed bara betraktas som en osäker bedömning av den framtida måluppfyllelsen inte som en uppföljning av målet i sig. Alltför många indikatorer försvårar granskning Regeringen använder sedan vårpropositionen 2010 tre olika indikatorer för att följa upp överskottsmålet. Inklusive konjunkturjustering är det totalt fem I budgetpropositionen införs ett sjätte mått genom att den ojusterade och den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn vägs samman med lika vikt. Syftet är att lösa problemet med asymmetriska BNP-gap. Regeringen ger ingen förklaring till att sammanvägningen sker på det sätt som görs. Det ges heller ingen vägledning till hur regeringen värderar de olika indikatorerna i förhållande till varandra. Alltför många indikatorer försvårar granskning av finanspolitiken. Svag koppling mellan ramverk och reformutrymme Försvagningen av det finansiella sparandet med 2011 bedömer regeringen vara väl avvägd, men någon beräkning av just detta belopp redovisas inte. Därmed är det inte möjligt att se hur reformutrymmet härleds och förstå vilken vikt regeringen lägger vid överskottsmålet respektive stabiliseringspolitiska hänsyn. Det framgår heller inte i vilken mån övriga delar av det finanspolitiska ramverket har spelat någon roll vid bedömningen av det reformutrymme om som anges i budgetpropositionen. Regeringen bör tydligt skilja på uppföljningen av överskottsmålet, som bör vara bakåtblickande, och den framåtblickande planeringen för hur målet ska uppnås . Genom en tydlig bakåtblickande uppföljning bereds Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? möjligheter till en ändamålsenlig utvärdering. För att minska risken för en godtycklig tolkning av måluppfyllelsen bör regeringen också begränsa antalet målindikatorer och redovisa vilken vikt man lägger vid de olika indikatorerna. Regeringen bör redovisa beräkningen av reformutrymme eller besparingsbehov tydligare och klargöra hur avvägningen görs mellan kravet på överskott och stabiliseringspolitiska hänsyn. Regeringens motivering och analys av förslaget till utgiftstak har successivt utvecklats. Av den redovisade analysen i budgetpropositionen framgår emellertid inte hur regeringen kommit fram till de exakta nivåerna på lämpligt utgiftstak, utan endast att förslagen inte står i strid med övriga finanspolitiska mål. Vidare överstiger nivån på de förslagna utgiftstaken och 2014 regeringens egen bedömning av den nödvändiga säkerhetsmarginalen på av de takbegränsade utgifterna på tre respektive fyra års I brist på en tydligare motivering till nivån på utgiftstak finns en risk att utgiftstaket förlorar sin funktion som ett verktyg för att uppnå det övergripande finanspolitiska målet om överskott på av BNP. Mot bakgrund av regeringens ambitioner att sänka skatterna är det heller inte klart att utgiftstaken är förenliga med överskottsmålet. Regeringen bör fortsätta att utveckla sin motivering till föreslagna utgiftstak. Analysen bör ta sin utgångspunkt i överskottsmålet och den ambition för skatteuttaget som regeringen ger uttryck för. Regeringen bör även överväga en engångsjustering nedåt av redan beslutade tak när en lägre utgiftsutveckling än vad som tidigare förutsetts gör att taken förlorar sin styrande funktion. Redovisningen kan förbättras ytterligare Redovisningen av kommunsektorns finanser har förbättrats jämfört med tidigare propositioner. Genom att kommunsektorns utveckling redovisas samlat i ett särskilt kapitel får läsaren en god överblick över regeringens analyser och bedömningar. Framställningen kan dock utvecklas och förtydligas ytterligare när det gäller grunderna för prognosen och jämförelser med tidigare prognoser. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Regeringen bör beskriva grunderna för prognosen för kommunsektorns finanser mer utförligt. Särskild vikt bör läggas vid analysen av produktivitetsutvecklingen i de kommunala verksamheterna. Redovisningen bör också omfatta en genomgång av prognosrevideringar jämfört med föregående proposition. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Sysselsättningspolitiken har en framträdande roll i regeringens ekonomiska politik där full sysselsättning och minskat utanförskap är regeringens viktigaste mål.28 I linje med detta mål lanserade regeringen i budgetpropositionen ett ramverk för sysselsättningspolitiken i syfte att förbättra förutsättningarna att bedriva en effektiv sysselsättningspolitik. I budgetpropositionen slog regeringen även fast att sysselsättningspolitikens främsta uppgift är att öka den varaktiga sysselsättningen, det vill säga den sysselsättningsnivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans.29 Målet innebär att sysselsättningsgraden30 i genomsnitt över en konjunkturcykel ska öka. har en rad reformer genomförts i syfte att främja arbetslinjen, öka sysselsättningen och minska utanförskapet på arbetsmarknaden. Reformerna har inneburit förändringar i skatte- och transfereringssystemen liksom förändringar i arbetsmarknadspolitiken. Intentionen är att reformerna ska öka arbetsutbudet, sysselsättningen och antalet arbetade timmar, vilket är centralt för att främja den ekonomiska tillväxten och öka den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna.31 Enligt regeringen måste också fler personer arbeta mer och högre upp i åldrarna för att upprätthålla och utveckla kvaliteten i välfärdstjänsterna.32 I denna granskning fokuserar på regeringens redovisning av sysselsättningspolitiken och dess effekter. Utgångspunkten är regeringens ramverk för sysselsättningspolitiken samt de krav som rimligen kan ställas på redovisningen för en bedömning av sysselsättningspolitikens effekter. 28Se exempelvis prop. 2010/11:1 s. 21. 29Finansutskottet har i bet. 2008/09:FiU20 angett att denna målsättning är välbetänkt och understryker det faktum att sysselsättningspolitiska insatser inte kan bedömas endast utifrån deras kortsiktiga effekter på indikatorer som till exempel öppen arbetslöshet. 30Andelen sysselsatta i befolkningen. 2006/07:1 s. 32. 2008/09:1 s. 21. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Regeringens arbete med att utforma ett ramverk för sysselsättningspolitiken har redovisats i samtliga budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner fram till och med vårpropositionen 2010, som är den senaste proposition som uttryckligen talar om ett ramverk för sysselsättningspolitiken. Centrala delar i arbetet med ramverket har varit att precisera sysselsättningspolitikens mål och skapa indikatorer som tidigt identifierar väsentliga problem på arbetsmarknaden och som kan användas för att följa upp om politiken har avsedd effekt. 3.2.1Ramverkets motiv och utformning syftar till att politiken så effektivt som möjligt ska bidra till varaktigt högre sysselsättning och därmed högre välfärd.33 Enligt regeringen ska ramverket förbättra det egna beslutsunderlaget för prioriteringar inom sysselsättningspolitiken. Beslutsunderlaget ska besvara tre frågeställningar34: Vilka är de väsentliga problem på arbetsmarknaden som bidrar till att hålla nere den varaktiga sysselsättningen? Vilka åtgärder kan antas lösa problemen på bästa sätt? Har de åtgärder som genomförts av regeringen varit framgångsrika eller behöver politikens inriktning läggas om? Regeringens arbete med att ta fram indikatorer som kan besvara ovanstående frågeställningar har redovisats sedan vårpropositionen 2008. Målsättningen är att på ett systematiskt sätt beskriva arbetsmarknadssituationen för befolkningen i arbetsför ålder utifrån () arbetskraftsundersökning ().35 Information ska därigenom erhållas om hur många personer i arbetsför ålder i befolkningen som arbetar och vad de som inte arbetar gör, hur individer är utan arbete samt hur individers arbetsmarknadssituation förändras. Figur 4.1 beskriver schematiskt hur befolkningen i arbetsför ålder grupperas enligt . 33Se exempelvis prop. 2009/10:100 s. 108. 34Se exempelvis prop. 2009/10:100 s. 108. 35AKU ingår i officiella statistik och är en viktig del i den offentliga arbetsmarknadsstatistiken. är en urvalsundersökning som riktar sig till ett urval av befolkningen i åldern . är urvalsstorleken 29 500 personer. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Figur 4.1 AKU:s uppföljningsschema Not: Frånvaroorsaker kan utgöras av sjukdom, semester, föräldraledighet samt övrigt. Huvudsaklig verksamhet för personer som ej är i arbetskraften kan utgöras av heltidsstudier, sjukdom, pension samt övrigt. Källa: SCB. Utöver en beskrivning av arbetsmarknadssituationen utifrån har kompletterande indikatorer för arbetsmarknadens funktionssätt föreslagits, exempelvis matchningen mellan lediga platser och arbetssökande, utvecklingen för olika grupper samt konjunkturrensade mått på bland annat varaktig sysselsättning och arbetslöshet. I arbetet med ramverket har regeringen gjort bedömningen att målet för sysselsättningspolitiken inte bör kompletteras med explicita siffersatta mål för enskilda indikatorer, till exempel för sysselsättningsgrad eller arbetslöshet.36 Detta motiveras med att tidigare erfarenheter av kvantitativa mål inom sysselsättningspolitiken visat att de kan vara problematiska och kan leda politiken fel.37, 38 Enligt regeringen bör i stället utvecklingen på arbetsmarknaden bevakas med en bred uppsättning indikatorer som beskriver arbetsmarknadssituationen för hela befolkningen. En bred ansats har enligt regeringen större potential att identifiera problem på arbetsmarknaden och på ett ändamålsenligt sätt följa upp om politiken leder till varaktigt högre sysselsättning.39 36Se exempelvis prop. 2009/10:100 s. 135. 37Exempelvis kunde målet för arbetslösheten uppnås genom att arbetslösa personer började på arbetsmarknadspolitiska program. (se Svensk finanspolitik 2009, s. 109) har påpekat att saldomål för de offentliga finanserna i kombination med kravet på långsiktig finanspolitisk hållbarhet innebär att det finns implicita mål för antal arbetade timmar och att det är inkonsekvent att inte redovisa siffersatta mål inom sysselsättningspolitiken. Det mest relevanta kvantitativa målet för arbetsmarknadsutvecklingen från ett hållbarhetsperspektiv är enligt det totala antalet arbetade timmar per person i befolkningen. 39Finansutskottet har i bet. 2009/10:FiU20 uttalat att det delar regeringens bedömning att utvecklingen på arbetsmarknaden bör bevakas med en bred uppsättning indikatorer och att dessa har större potential att identifiera problem på arbetsmarknaden samt följa upp om politiken leder till full sysselsättning. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? 3.2.2Regeringens redovisning av indikatorer för utvecklingen på arbetsmarknaden Regeringens redovisning av indikatorer för utvecklingen på arbetsmarknaden har successivt ökat i omfattning sedan ramverket för sysselsättningspolitiken introducerades. och vårpropositionen 2010 är särskilt ambitiös med indikatorer för arbetsmarknadsutvecklingen för befolkningen i arbetsför ålder och viss flödesstatistik. I budgetpropositionen redovisas endast ett fåtal indikatorer och ramverket för sysselsättningspolitiken nämns inte. Utökad redovisning i de ekonomiska propositionerna 20092010 Regeringens redovisning av utvecklingen på arbetsmarknaden utifrån ramverket påbörjades i budgetpropositionen . I propositionen beskrivs hur många personer som arbetar och vad de som inte arbetar gör (se tabell i bilaga 1, Indikatorer för uppföljningen av arbetsmarknadspolitiken och effektbedömningar). Arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad, arbetslöshet och sjukfrånvaro redovisas liksom huvudsaklig verksamhet bland personer som inte deltar i arbetskraften.40 Utöver statistik baserad på redovisas i propositionen även uppgifter från och Arbetsförmedlingen om bland annat antal individer med sjukpenning eller sjuk- och aktivitetsersättning och antal arbetslösa med nystartsjobb. I vårpropositionen 2009 utökas redovisningen av arbetsmarknadsutvecklingen till att även omfatta uppgifter om förändring i arbetsmarknadssituation och arbetslöshetsrisker för olika grupper av individer.41 I budgetpropositionen ges en begränsad redovisning av hur arbetsmarknadssituationen utvecklas för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden. Bland annat redovisas arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad och arbetslöshet för grupperna unga, äldre och utrikes födda samt vissa uppgifter om andelen undersysselsatta. I vårpropositionen utökas redovisningen till att omfatta personer med förgymnasial utbildning. I budgetpropositionen och vårpropositionen 2010 ges en omfattande redovisning av utvecklingen på arbetsmarknaden i de särskilda kapitel som behandlar uppföljningen av sysselsättningspolitiken. Propositionerna innehåller ett flertal fördjupningsrutor om arbetsmarknadspolitiken och en utökad redovisning av statistik som belyser hur individer är utan arbete samt även viss flödesstatistik. Bland annat redovisas uppgifter om utflödet till osubventionerat arbete och flödena mellan olika ersättningssystem. 40Heltidsstuderande, pension, sjukdom eller övrigt. 41Dessa grupper utgörs av sysselsatta, fast anställda, tidsbegränsat anställda och ej i arbetskraften. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Utvecklingen på arbetsmarknaden beskrivs också mer detaljerat för svaga grupper, där uppgifter om antalet kvarstående arbetslösa och nyinskrivna arbetslösa redovisas liksom utflöde till osubventionerat arbete för grupperna unga, äldre, personer med förgymnasial utbildning och personer födda utanför . Endast ett fåtal indikatorer redovisas i budgetpropositionen I budgetpropositionen har omfattningen i regeringens redovisning av indikatorer minskat väsentligt och återfinns återigen i finansplanen i stället för att redovisas i ett särskilt kapitel.