prop · GY03165 · 2011-09-20 00:00:00 — Det är likaså viktigt att den utvärdering av den nya beslutsordningen som utredningen efterlyser genomförs på ett sådant sätt att de skattskyldigas intressen säkerställs. Kommuner och Landsting (SKL) anser att det finns fördelar ur ett rättssäkerhetsperspektiv med att ha kvar skattenämnderna. Om skattenämnderna avskaffas bör det i lag regleras hur tvistiga beslut ska fattas inom . Det är särskilt angeläget att det regleras att omprövningsbeslut ska fattas av särskilt kvalificerade handläggare, som inte har prövat ärendet. i (LO) framhåller att det finns skäl att ifrågasätta utredningens förslag. LO anser att skattesystemets legitimitet och förtroendet för beslut är viktiga för välfärdens finansiering. har myndigheterna ett insynsråd på central nivå. Tas skattenämnderna bort försvinner en kontaktyta på lokal nivå mellan myndigheten och samhället i övrigt. LO är öppet för att skattenämnderna avvecklas i sin nuvarande form under förutsättning att de ersätts av nya organ, exempelvis på nivå. Dessa organ (nämnder eller råd) bör inte vara beslutande utan enbart ha allmänhetens insyn som sitt huvudsyfte. Detta måste också lagregleras. Skälen för regeringens bedömning och förslag Enligt utredningens mening bör frågan om lekmannainflytandet genom skattenämnderna behövs bedömas ur två olika perspektiv. Det handlar dels om betydelsen av medverkan i beslutsfattandet i de enskilda fallen, dels om inflytande och insyn på ett mer generellt plan. När det gäller skattenämndens medverkan i beslutsfattandet kan inledningsvis konstateras att den omständigheten att lekmannaledamöt- erna deltar i många beslut inte är detsamma som att de har stort inflytande på beslutens innehåll. Argumentet att lekmän ska bidra med person- och lokalkännedom har förlorat sin giltighet. arbetssätt har ändrats på ett sådant sätt att besluten inte alltid fattas där den skattskyldige är bosatt. Därmed är det i många fall inte möjligt för lekmännen att bidra med person- och lokalkännedom. Det är vidare tveksamt om ledamöterna bör bidra med sådan kännedom. En förskjutning har skett från ett beslutsfattande där enskilda ledamöters kännedom om den skattskyldige och lokala för- hållanden värderas till en allt större betoning av vikten av objektivitet i beslutsfattandet. Information om lokala förhållanden ska vid behov tillföras ärendet som en del av utredningen och inte vid beslutsfattandet. I annat fall finns det risk att irrelevanta subjektiva faktorer får betydelse och att lika fall inte bedöms på samma sätt. Det är enligt utredningen negativt från rättssäkerhetssynpunkt och stärker inte allmänhetens tilltro till myndighetens objektivitet. I takt med att skattelagstiftningen har blivit mer omfattande och komplicerad ställs allt större krav på kunskaper inom ekonomi och juridik för att det ska vara möjligt att sätta sig in i de enskilda ärendena. Möjligheterna för en lekman att bidra till ökad kvalitet i beslutsprocessen och påverka beslutens innehåll har därmed blivit mindre. Enligt utredningens bedömning är lekmännens inflytande i realiteten mycket begränsat. Lekmannaledamöterna i skattenämnderna har genom sin medverkan i beslutsprocessen viss insyn i verksamhet. Insynen är dock begränsad till den del av beslutsfattandet som nämnden deltar i. Värdet av den insynen är inte tillräckligt stort för att motivera skattenämndernas existens. Övriga delar av verkets verksamhet har ledamöterna varken insyn i eller något inflytande över. Det innebär att de inte bidrar till insyn och inflytande på de områden där det är särskilt påkallat. Det gäller t.ex. information, service, utformning av blanketter och handläggningstider. I detta sammanhang bör också nämnas att har kostnader för skattenämnderna. användes 38 årsarbetskrafter för arbete i skattenämnd.20 Kostnaden för lekmannaledamöternas arvode och reseersättning uppgick till (promemoria , Medborgarinflytande 20 Uppgiften om årsarbetskrafter avser ordförandes, vice ordförandes och föredragandes arbete i nämnden enligt tidrapporteringssystem. Den tid som har redovisats kan enligt verket vara underskattad och bara avse sammanträdestid i nämnden. genom skattenämnderna?, s. 48, 51 och 52). Enligt utbetaldes i arvoden till lekmannaledamöterna . Uppgift om kostnad för lekmannaledamöternas reseersättning saknas, då den inte längre särredovisas. Kostnaden för lekmannaleda- möternas arvode och reseersättning torde uppgå till ungefär samma belopp som för . Sammanfattningsvis anser utredningen att lekmannaledamöterna i skattenämnderna inte på ett tillfredsställande sätt bidrar till ökad rättssäkerhet och kvalitet i beslutsfattandet. Nämnderna är inte heller en effektiv form för inflytande och insyn i verksamhet. Utredningen föreslår därför att nämnderna ska avskaffas. Majoriteten av remissinstanserna delar utredningens bedömning. Enbart två remissinstanser, SKL och LO, är tveksamma till ett avskaffande av skattenämnderna. Regeringen delar utredningens bedöm- ning att skattenämnderna bör avskaffas. Som skäl för lekmannainflytande har bl.a. anförts att lekmännen kan tillföra person- och lokalkännedom. I och med att tio skattemyndigheter och avvecklades och inrättades har arbetssätt förändrats (prop. 2002/03:99). En deklaration som avser en person, som bor och arbetar i kan granskas av skattekontoret i . Skälet att lekmän kan tillföra person- och lokalkännedom är således överspelat. Ett annat skäl som har anförts är att lekmännens medverkan är ett sätt att ge allmänheten insyn i och inflytande på taxeringsarbetet. Regeringen delar utredningens bedömning att värdet av den insynen inte är tillräckligt stort för att motivera skattenämndernas existens. Inflytande och insyn kan även ske på ett annat sätt, genom informella organ (se efterföljande avsnitt). Enligt Förvaltningsrätten i borde ett förslag om avskaffande av skattenämnder även omfatta fastighetstaxering. Det ingick inte i utredningens uppdrag att se över lekmannainflytandet på fastighetstaxeringsområdet, varför någon bedömning inte kan göras inom ramen för detta lagstiftningsarbete. Inflytande och insyn genom informella organ Allmänheten bör ha insyn i och inflytande på verksamhet. finns vid ett Intressentråd. I rådet kan tillsammans med näringslivet utbyta information och erfarenheter avseende den administrativa hanteringen. Från närings- livet ingår företrädare för Far, Fastighetsägarna , Företagarna, (), , , , , , och . Mötena i har upplevts som mycket positiva av såväl som av deltagarna från näringslivet. anser att det är värdefullt att få in synpunkter utifrån och att det är viktigt för näringslivet att få tillfälle att lämna synpunkter för att därigenom kunna påverka utvecklingen (Det fortsatta arbetet inom , promemoria , dnr 130 379450-04/122). Även vid några av regioner prövas nya former för att öka insynen och dialogen med medborgare och företag genom informella organ. Erfarenheterna är så gott som uteslutande positiva. Nästan alla insynsorgan har vänt sig till intresseorganisationer och företagare. En region har försökt att starta ett medborgarråd för privatpersoner, men har skjutit detta på grund av svårigheter att hitta deltagare (genom skattenämnderna?, prome- moria , dnr 130 747465-04/122). Organ av det slag som utgör är en bra form för samverkan kring frågor som t.ex. service och handlägg- ningstider. Sådana organ kan vidare på begäran få generell information om hur hanterar en viss rättsfråga. Härigenom kan allmän- heten, utan att delta i handläggningen av enskilda ärenden, få insyn i verkets rättstillämpning. Enligt regeringens mening kan sådan samverkan tillgodose behovet av att allmänheten har insyn i och inflytande på verksamhet på ett betydligt bättre sätt än genom skattenämndernas arbete. Det bör lämnas till att i samarbete med representanter för olika organisationer och andra sammanslutningar bestämma formerna för samverkan. På så sätt kan arbetet förändras över tiden. Samverkan kan också anpassas till skilda behov i olika delar av landet och på olika nivåer inom . Det krävs inte någon lagstiftning för att ska kunna vidareutveckla denna samverkansform. Om regeringen bedömer att det finns skäl att styra arbete i detta avseende kan detta komma att ske genom förordning eller regleringsbrev. LO är öppet för att skattenämnderna avskaffas under förutsättning att de ersätts av nya lagreglerade organ. Regeringen delar dock utredningens bedömning att det saknas behov av sådan lagreglering. Övriga remissinstanser som har yttrat sig i denna del ser dessutom inte några problem med att inflytande och insyn sker genom informella icke lagreglerade organ. Det är regeringens, liksom utredningens, uppfattning att skatte- nämndernas lekmannaledamöter har ett mycket begränsat inflytande på besluten. En effekt av att ett ärende ska beslutas i skattenämnd är dock att en föredragning ska ske och att två tjänstemän, föredraganden och nämndens ordförande (eller vice ordförande) involveras. Ordföranden är en tjänsteman vid som är särskilt kvalificerad. Även om lekmannainflytandet har begränsad betydelse, innebär alltså kravet på beslut i skattenämnd en viss kvalitetssäkring. Enligt regeringens bedömning bör skattenämnderna avskaffas. Det innebär att besluten i fortsättningen ska fattas bara av verkets tjänstemän. Det är inte givet att frågan om hur beslutsfattandet ska organiseras bör lagregleras. Något krav på lagform för sådana föreskrifter finns inte. Vanligen reglerar myndigheten också själv de närmare formerna för beslutsfattandet i sin arbetsordning. I det följande diskuteras vilka avvägningar som måste göras och behovet av lagreglering. Hur organiserar beslutsfattandet har betydelse för kvaliteten i besluten och därmed för rättssäkerheten. En annan för rättssäkerheten viktig aspekt måste emellertid också beaktas i detta sammanhang, nämligen de enskildas intresse av att få ett beslut inom rimlig tid. Utredningen har undersökt handläggningstider för omprövningar utifrån frågeställningen om bestämmelserna om omprövning bör justeras, se avsnitt 20.1. I det sammanhanget har utredningen konstaterat att handläggningstiderna stadigt har förkortats och att handläggningstiderna håller på att stabiliseras på en acceptabel nivå. Det får inte ställas sådana krav på beslutsordning att arbetet med att hålla nere hand- läggningstiderna äventyras. När formerna för beslutsfattandet diskuteras måste alltså en avvägning göras mellan intresset av ett effektivt förfarande och behovet av särskilda kvalitetsstärkande åtgärder. avgörs taxeringsärenden i skattenämnd inte bara i samband med omprövning utan även om ärendet avser en skälighets- eller bedömningsfråga av väsentlig ekonomisk betydelse för den skattskyldige eller om ärendet av någon annan särskild anledning bör prövas i nämnden. Även det första beslutet, ett grundläggande beslut om årlig taxering, kan alltså i vissa fall avgöras i skattenämnden. Beslut om skattetillägg och omprövningsärenden där den som beslutet gäller och inte är ense (tvistiga ärenden) förtjänar att lyftas fram särskilt. Det är enligt regeringens mening rimligt att bygga in ett kvalitetsstärkande moment när den enskilde är missnöjd med ett beslut och begär omprövning eller överklagar. Det bör ske genom att omprövningsbeslutet fattas av en erfaren och kvalificerad tjänsteman efter föredragning. Förutom att hög kompetens tillförsäkras har en sådan ordning den fördelen att en annan tjänsteman än den som har fattat grundbeslutet kopplas in. En ofta framförd kritik mot är att den enskilde möts av samma person genom hela processen och därför inte anser sig få en objektiv omprövning. I undantagsfall kan det t.o.m. förekomma att den tjänsteman som har fattat det ursprungliga beslutet också är ordförande i skattenämnd och själv föredrar ärendet för nämnden. För legitimitetens skull är det därför av betydelse att det inte är samma tjänsteman som har fattat grundbeslutet som beslutar i omprövningsärendet. På skattebetalningsområdet är det första beslutet oftast ett maskinellt beslut. Behovet av att mötas av en ny beslutsfattare blir därför aktuellt först vid begäran om omprövning eller överklagande av ett omprövnings- beslut. Det finns enligt regeringens mening inte någon anledning att begränsa en särskild beslutsordning för omprövning till att gälla bara beslut om slutlig skatt. Det är viktigt att säkerställa hög kvalitet även i tvistiga omprövningsärenden som gäller skatteavdrag, arbetsgivaravgifter, mervärdesskatt och punktskatt. En särskild beslutsordning bör alltså gälla generellt för omprövning av beslut om skatt eller avgift. Omprövning av beslut om skattetillägg och anstånd med betalning av skatt eller avgift har samband med beslut om skatt eller avgift och bör behandlas på samma sätt. Som har konstaterats ovan finns det inget hinder mot att reglerar hur beslutsfattandet ska organiseras i arbetsordningen. Regeringen bedömer dock att det kan finnas skäl för en lagreglering när det gäller tvistiga omprövningsärenden. Det är av rättssäkerhetsskäl viktigt att de kvalitetsstärkande inslagen som dagens prövning av sig inte går förlorade när nämnderna avvecklas. Omprövningen är också av central betydelse i skatteförfarandet. En lagreglering torde även, som NSD lyfter fram, medföra att kvaliteten på besluten förbättras. Flera remissinstanser, bl.a. SKL och Far, har betonat hur viktigt det är att det i lagen anges hur beslutsfattandet ska gå till när skattenämnderna avskaffas och att det ska vara en annan tjänsteman som ska besluta i omprövningsärendet. Företagarna anser dock att alla omprövnings- och överklagandeärenden ska behandlas av dessa kvalificerade beslutsfattare. Övriga remissinstanser som har yttrat sig i denna fråga är positiva till införandet av särskilt kvalificerade beslutsfattare hos . Regeringen föreslår att en bestämmelse enligt vilken en särskilt kvalificerad beslutsfattare ska avgöra tvistiga omprövningsärenden införs. Det bör dock inte gälla ärenden som inte ska prövas i sak och inte heller om prövningen är enkel. I dessa fall bör av effektivitetsskäl den enklare beslutsformen gälla, dvs. att handläggande tjänsteman själv fattar beslut. När det gäller grundbeslut gör regeringen bedömningen att det inte är lämpligt att reglera beslutsordningen i lag. Det bör lämnas till att organisera beslutsfattandet på ett effektivt och rättssäkert sätt. Regeringen anser att vissa särskilda överväganden bör göras beträffande vissa beslut. Med hänsyn till att skattetillägg enligt anses utgöra ett straff finns det skäl att göra särskilda överväganden avseende beslutsfattandet även för grundbeslut när det gäller skattetillägg. beslutas skattetillägg i skatte- nämnd. Beslut som fattas på skattebetalningsområdet och som innebär att skattetillägg ska påföras, ska enligt förankras hos handledare eller annan lämplig person (åtgärdsplan , dnr 131 525362-05/121). Enligt regeringens bedömning vore det en lämplig ordning att koncentrera rätten att besluta om skattetillägg till en grupp av tjänstemän som har särskild kompetens på det området. Huvudsyftet med en sådan specialisering är att säkerställa hög kvalitet, men det kan också bidra till ökad effektivitet. I kombination med att omprövning ska beslutas av en annan särskilt kvalificerad tjänsteman bedömer regeringen att förut- sättningarna skulle bli goda för en rättssäker hantering av skattetilläggs- ärendena. Även kontrollavgifter är sannolikt att betrakta som straff enligt . Ett beslut om kontrollavgift gäller dock vanligen ett begränsat belopp och är typiskt sett inte lika komplicerat som ett beslut om skattetillägg. Därför behövs ingen särskild ordning för kontrollavgifter. Beslut om anstånd med betalning av skatt eller avgift kan vara av varierande svårighetsgrad och betydelse. Det kan därför finnas skäl att göra särskilda överväganden angående beslutsförfarandet för grundbeslut om anstånd som har stor betydelse för den som ska betala skatten eller Prop. 2010/11:165 avgiften. Omprövning av beslut om slutlig skatt ska beslutas av skattenämnd, om omprövningen t.ex. avser en tvistig fråga. För dessa beslut skulle beslut av annan tjänsteman efter föredragning inte innebära någon ökad administration. Eftersom beslutsfattaren kommer att vara anställd vid och inte särskilt behöver kallas in till tjänstgöring bör administrationen snarare bli mindre och beslutsfattandet kunna organiseras på ett effektivare sätt. På skattebetalningsområdet skulle den beskrivna beslutsordningen för omprövning innebära viss ökad administration som dock är motiverad av rättssäkerhetsskäl. Att koncentrera grundbeslut om skattetillägg till färre handläggare än skulle totalt sett inte öka administrationen. Det skulle ersätta antingen ett mer omständligt beslutsförfarande i skattenämnd eller förankring av beslutet hos en annan tjänsteman. Sammantaget bedömer regeringen att en hantering i huvudsak enligt ovan skulle bidra till hög kvalitet i beslut som handläggningstiderna kan hållas nere. Avslutningsvis ska något sägas om möjligheten att lämna muntliga uppgifter. Enligt 14 § första stycket förvaltningslagen (1986:223), förkortad FL, ska sökande, klagande eller annan part som vill lämna uppgift muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning få tillfälle till det om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. När skattenämnderna försvinner kan muntliga uppgifter inte längre lämnas till skattenämnd. Den som vill lämna muntliga uppgifter kan i stället i fortsättningen göra det till tjänstemän enligt den generella bestämmelsen i förvaltningslagen. Förslaget bör därför inte leda till att möjligheten att lämna uppgifter muntligt blir mindre än . Bestämmelsen finns i 66 kap. 5 § SFL. 20.3Beslut som ska omprövas enligt skatteförfarandelagen Regeringens förslag: Beslut som omprövas enligt förvaltningslagen (1986:223) eller allmänna förvaltningsrättsliga principer ska i stället omprövas enligt skatteförfarandelagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 1453 f.). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att invända mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag Beslut som omprövas enligt förvaltningslagen eller allmänna Skatteförfarandelagen ska inte bara ersätta taxeringslagen och skattebetalningslagen utan även andra lagar ska upphävas och ersättas av bestämmelser i skatteförfarandelagen (se närmare avsnitt 5.1). dessa lagar innehåller inte några bestämmelser om omprövning. sig om lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, benämnd betalningssäkringslagen, lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m., benämnd ersättningslagen, lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, benämnd tvångsåtgärdslagen, lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter, förkortad LSK, och lagen (2005:1117) om deklarationsombud. Att betalningssäkringslagen och tvångsåtgärdslagen inte innehåller några bestämmelser om omprövning kan bero på att det är förvalt- ningsrätten som beslutar om betalningssäkring och särskilda tvångs- åtgärder i beskattningsförfarandet (med skatteförfarandelagens termi- nologi bevissäkring). Granskningsledaren får dock fatta interimistiska beslut om betalnings- och bevissäkring och får besluta slutligt om viss bevissäkring som omhändertagande av handlingar när revision genom- förs i verksamhetslokalerna och försegling. Vad som avses med granskningsledare framgår av 3 kap. 8 § SFL. Beslut enligt LSK får inte överklagas. Däremot anger lagen inte något om omprövning. Att betalningssäkringslagen, tvångsåtgärdslagen, ersättningslagen, LSK och lagen om deklarationsombud saknar bestämmelser om ompröv- ning utesluter dock inte att beslut får omprövas. Om förutsättningarna i 27 § FL är uppfyllda är verket skyldigt att ändra ett beslut. Det innebär att verket är skyldigt att ändra uppenbart oriktiga beslut om det kan ske snabbt, enkelt och utan nackdel för någon enskild part. Vidare får ompröva sina beslut enligt de befogenheter som har utvecklats i praxis. Denna praxis innebär enkelt uttryckt att avslagsbeslut och betungande beslut normalt får omprövas, men att gynnande beslut med vissa undantag inte får det. Med hänsyn till att LSK innehåller ett generellt överklagandeförbud bör det nämnas att även beslut som inte får överklagas ska omprövas enligt 27 § FL. Förvaltningsmyndigheters omprövningsskyldighet gäller alltså även beslut som inte får överklagas. Givetvis får förvaltnings- myndigheter även ändra sådana beslut enligt de befogenheter som har utvecklats i praxis. Det bör även nämnas att det bara är ett av överklagandeförbuden inom skatteförfarandet som har kompletterats med omprövningsförbud och det är förbudet mot att överklaga beskattningsbeslut som grundar sig på en fullföljd överenskommelse om betalningsskyldighet för företrädaransvar (21 kap. 3 § andra stycket och 22 kap. 2 § andra stycket SBL). För sådana beslut finns alltså även en föreskrift om omprövningsförbud, vilket innebär att övriga beslut får omprövas även om de inte får överklagas. Frågan är om beslut i frågor som avser betalnings- säkring, bevissäkring, ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning, inkomstdeklarationer, kontrolluppgifter och deklarations- ombud i fortsättningen ska kunna omprövas enligt de bestämmelser som finns i taxeringslagen och skattebetalningslagen och som förs över till skatteförfarandelagen. Om besluten inte ska omfattas av de ompröv- ningsbestämmelser som ges i 66 kap. SFL krävs att besluten undantas från kapitlets tillämpningsområde. Omprövningsskyldigheten enligt 27 § FL är inte lika vid som skyldigheten enligt taxeringslagen och skattebetalningslagen att ompröva beslut. Omprövningsskyldigheten enligt de sistnämnda lagarna motverkar därför i större utsträckning att beslut som får överklagas och där frågan är tvistig förs vidare till allmän förvaltnings- domstol. Att enskilda redan hos snabbt och enkelt kan få alla felaktigheter rättade och inte bara de som är uppenbart felaktiga är positivt för rättssäkerheten. Skyldigheten enligt 27 § FL att ompröva uppenbart oriktiga beslut gäller oberoende av om beslutet har fått laga kraft och en skattskyldig skulle därför kunna hävda att verket är skyldigt att ändra ett beslut trots att tiden för omprövning och överklagande enligt skatteförfarandelagen har gått ut. I den förvaltningspolitiska debatten har det bl.a. av den anledningen hävdats att 27 § FL gäller vid sidan av taxeringslagen (, Förvaltningslagen och taxeringslagen, Skattenytt 2008 s. 722 f.). Om 27 § FL kommer att gälla vid sidan av bestämmelserna om omprövning i skatteförfarandelagen beror på om bestämmelserna bör ses som sådana avvikande bestämmelser som enligt 3 § FL gäller i stället för förvaltningslagen. Oavsett hur det förhåller sig därmed anser regeringen att på begäran av den som beslutet gäller ska vara skyldigt att ompröva beslut i frågor som avser betalningssäkring, bevissäkring, ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning, inkomstdeklarationer, kontrolluppgifter och deklarationsombud. Sådana beslut ska kunna omprövas enligt bestämmelserna i 66 kap. SFL. Som redan har nämnts är detta positivt för rättssäkerheten och bidrar, i fall där det rör sig om beslut som får överklagas, till att förskjuta tyngdpunkten i processen till första instans. I sammanhanget bör nämnas att regeringen föreslår, till skillnad från vad som gäller enligt taxeringslagen men i enlighet med skattebetalnings- lagen, att på eget initiativ, utan begränsningar , får ompröva beslut till fördel för den som beslutet gäller (66 kap. 19 § SFL och avsnitt 20.7). Denna befogenhet gäller alltså i likhet med 27 § FL även beslut som har fått laga kraft, låt vara att enligt ordalydelsen i bestämmelsen i skatteförfarandelagen inte är skyldigt att ompröva ett beslut som är uppenbart oriktigt. I praktiken får dock verket anses vara skyldigt att göra det och frågan om 27 § FL gäller vid sidan av skatteförfarandelagens bestämmelser om omprövning saknar därför praktisk betydelse.