prop · GZ0314 · 2011-09-30 00:00:00 — Som framgår av tabell 4 anger en majoritet av respondenterna att de instämmer helt eller delvis med de olika syften som nämndes ovan. Den ökande tonvikten på det svenska försvaret som ett insatsförsvar, med beredskap att kunna ingå i internationella militära insatser, återspeglas bland enkätsvaren genom att ökad interoperabilitet får störst uppslutning; tre fjärdedelar av respondenterna instämmer helt i detta syfte. Sänkta kostnader får näst störst uppslutning bland respondenterna; drygt hälften instämmer helt i detta påstående. Hur väl instämmer du i följande påståenden om syftet med samarbetet? (40 st.) (11 st.) (34 st.) (19 st.) Stärkt relation till partnerlandet/- (33 st.) (23 st.) (32 st.) (21 st.) Även om siffrorna är relativt likartade kan det noteras att en stärkt relation till partnerlandet eller partnerländerna röner störst uppslutning om man lägger samman de respondenter som instämmer helt eller delvis: . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Ytterligare syften med internationella materielsamarbeten anges i de öppna kommentarsfält som inkluderats i enkäten, varav Insyn i produktionen, möjlighet att påverka utvecklingen, Beroende av USA-teknologi och Kompetensuppbyggnad är några exempel. 3.4Leder samarbetena till materiel ? I granskningen av försvarets internationella materielsamarbeten har , som tidigare nämnts, valt att arbeta utifrån rimlighetsbedömningen att det internationella försvarsmaterielsamarbetet ska åstadkomma upphandling eller framtagande av produkter med avsedd prestanda och kostnad till utsatt tid. På frågan om hur viktiga nämnda faktorer är för det internationella försvarsmaterielprojekt som respektive respondent ansvarar för visar sig leverans till avsedd kostnad vara den viktigaste aspekten, tätt följd av leverans med avsedd prestanda och slutligen leverans , enligt vad som framgår av tabell 5 nedan. Hur viktiga är nedanstående faktorer för det internationella materielprojekt som du ansvarar för? Leverans till avsedd kostnad (45 st.) (8 st.) Leverans med avsedd prestanda (42 st.) (11 st.) (31 st.) (20 st.) Intressant att notera av ovanstående svar är att tidsaspekten visserligen anses viktig, men inte lika viktig som upprätthållandet av kostnadsramen och prestandan för materielen. Detta förhållningssätt har i en tidigare granskning av Försvarsmaktens internrevision påvisats som tillhörande en arbetskultur inom försvarsmyndigheterna.63 Vidare har det inom försvarsmyndigheterna inte bedömts som en allvarlig brist när förseningar uppstått i leveransen av försvarsmateriel.64 Ett skäl till detta är att inte har befunnit sig i något akut krigsläge , även om man har deltagit med trupp och personal i väpnade konflikter på andra håll i världen, exempelvis under FN-mandat. kan emellertid den materiel som beställs med kort varsel behövas vid internationella militära insatser. I sådana situationer kan försenad försvarsmateriel innebära stora problem, och även medföra fördyringar genom att alternativ materiel i vissa fall måste 63Försvarsmaktens internrevision (2010) Granskning av förseningen av . 64FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten När det gäller faktiska förseningar rapporterar åtskilliga projekt om redan inträffade eller förväntade förseningar. Som framgår av tabell 6 nedan anger av respondenterna att projekten har drabbats av förseningar i förhållande till den ursprungliga tidsplanen. Det kan tilläggas att av projekten, som än så länge håller sin tidsplan, bedöms få förseningar längre fram i projektet. Bedömer du att den ursprungliga tidplanen för projektet kommer att kunna hållas? Kommer tidplanen att hållas? 38 (23 st.) Nej, tidplanen har redan försenats (25 st.) Nej, men jag bedömer att tidplanen kommer att (5 st.) försenas längre fram i projektet (7 st.) Mot bakgrund av det resonemang som förts ovan, om vikten av att hålla leveranstiderna, får graden av förseningar bland internationella materielsamarbeten betecknas som hög. Om man går närmare in på dessa siffror visar det sig att bilaterala materielprojekt håller tidsplanen bättre; nära hälften av respondenterna gör bedömningen att tidsplanen kommer att hålla, vilket kan jämföras med mindre än en tredjedel av de multilaterala projekten. Mindre projekt håller också tiden bättre. Nära hälften av respondenterna uppger att projekt understigande bedömer att tidsplanen kommer att hålla. Bland kostsamma projekt, överstigande , är emellertid förhållandet det omvända; (11 st.) bedömer att tidplanen kommer att hålla, medan (17 st.) uppger att projekt försenats och (3 st.) väntar förseningar längre fram i projektet. Det är knappast förvånande att projekt med flera samarbetspartner, där flera ska sammanfogas, i större utsträckning drabbas av förseningar. På motsvarande sätt finns det skäl att förvänta sig att förseningar lättare kan uppstå i kostsamma materielprojekt, där inslaget av politisk styrning från partnerländerna kan bli större. Emellertid är det också i de kostsamma projekten som förseningskostnaderna kan förväntas bli störst, och där man bör vara särskilt uppmärksam på risken för förseningar. Enkäten visar att det är projekt i mellanklassen, 10 - , som har störst risk att drabbas av överskriden budget, medan de större projekten tycks ha en något bättre kostnadskontroll. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Omfattningen av förseningarna uppges av respondenterna variera från 0,5 - . De flesta projekten med förseningar ligger ungefär efter Två av de undersökta projekten är försenade. De angivna förseningarna bör dock avläsas med viss försiktighet, eftersom de materielprojekt som försenas med omförhandlas med ny sluttidpunkt. Detta innebär att den faktiska förseningen av materielprojektet utifrån den ursprungliga tidsplanen i vissa fall kan vara större än vad som framgår av enkätsvaren. Det förefaller finnas en någorlunda enig bild mellan projektledarna på Försvarsmakten och på FMV av när samarbeten inleds.65 Dock finns en stor osäkerhet vid analys av uppfattningen om när samarbeten kommer att avslutas. Det beror på att i många fall (totalt av projekten) har en eller flera av myndigheterna inte fyllt i uppgiften om planerad sluttidpunkt i enkäten. Slutligen bör det noteras att projektavslut kan nås tidigare för FMV än för Försvarsmakten, som står som mottagare av den beställda materielen. När det gäller orsaken till de inträffade eller förväntade förseningarna varierar svaren enligt vad som framgår av tabell 7 nedan. Vilken/vilka orsaker finns till förseningen? (Mer än ett alternativ kan anges) Andel (antal) (9 st.) (5 st.) (4 st.) (3 st.) (2 st.) Problem att enas om samma typ av produkt (2 st.) (2 st.) (2 st.) (1 st.) (12 st.) 65 När det gäller fråga 1 a (När påbörjades samarbetet?) råder samsyn i av projekten. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Av enkäten framgår att det finns flera orsaker till förseningar som är specifika för internationella samarbeten. Försening hos leverantören utgör dock den enskilt största orsaken till att tidsplanen inte kan upprätthållas Därnäst följer kategorin politisk styrning, vilket bland internationella materielsamarbeten ofta innebär att ett eller flera partnerländer värnar om sin nationella försvarsindustri, och eftersträvar att gynna den i sina samarbetsavtal. Politisk styrning kan emellertid också inträffa genom att politiska beslutsfattare i eller andra länder har åsikter om hur samarbetet bör skötas och vad det bör omfatta. Vidare kan ändrade krav på materielen få till följd att förseningar uppstår i projekten. Några respondenter anger även samarbetssvårigheter som skäl till att tidsplanen inte kan upprätthållas. Kategorin Annat är, liksom i flera andra enkätfrågor, omfattande, och inbegriper (12 st.) av projekten. De preciseringar som gjorts av respondenterna gäller bland annat försenat undertecknande av avtal från vissa länder; prioriteringar av andra projekt inom respektive land; bristande engagemang hos vissa deltagande nationer samt oförmåga från deltagarländerna att leverera provutrustning. 3.5Håller budgeten för materielprojekten? Utifrån en kostnadseffektivitetssynpunkt kan noteras att en övervägande majoritet av respondenterna (, 48 st.) bedömer att samarbetet leder till lägre kostnader för materielen än om man inte hade samarbetat med andra länder. (3 st.) anser att samarbetsprojekten inte leder till lägre kostnader, medan (10 st.) har svårt att bedöma frågan. Alternativkostnaden som uppstått utan samarbete kan vara svårbedömd såvida inte samarbetsprojekten gäller gemensam upphandling, där större beställningar i samverkan med andra länder på ett tydligare sätt kan leda till lägre styckkostnadspriser. Med tanke på de relativt frekventa förseningarna inom internationella materielsamarbeten som redovisats ovan kan det framstå som paradoxalt att en majoritet av respondenterna anger att den ursprungliga budgeten för projektet ändå kommer att hålla. Förseningar brukar i de flesta fall innebära fördyringar i någon form, exempelvis genom att alternativ materiel i vissa fall måste införskaffas för att klara tidsplanen vid internationella militära insatser. Exempel på detta har förekommit bland annat när det gäller den nordiska stridsgruppen 2008 (NBG08). Respondenternas svar fördelar sig enligt vad som anges i tabell 8 nedan. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Kommer budgeten för projektet att kunna hållas? (43 st.) Nej, budgeten har överskridits (6 st.) Nej, men budgeten kommer att (5 st.) (3 st.) I av projekten bedömer projektledarna att den ursprungliga budgeten kommer att hålla. Av projekten har redan överskridit budgeten, medan bedömer att den kommer att överskridas längre fram. Återstående andelen projekt, , kan inte bedöma det slutliga utfallet. I de fall där budgeten har överskridits anges förseningar och ändrade krav på den färdiga materielen som huvudsakliga orsaker. Enkätresultaten visar att det är projekt i mellanklassen, , som har störst risk att drabbas av överskriden budget. De större projekten verkar ha bättre kontroll över sin budget. Det framgår vidare att medellånga projekt, med en total projekttid , karakteriseras av en relativt stor andel budgetöverskridanden eller osäkerheter kring budgeten. av projekten i denna grupp bedöms hålla budgeten. projekten bedöms att budgeten har överskridits eller kommer att överskridas.66 När det gäller projektbudgetens storlek återfinns den största risken för budgetöverskridande i mellanklassen, det vill säga projekt med en budget . I Försvarsmaktens materielförsörjningsstrategi anges att Materielförsörjningen skall vara kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv där livscykelkostnad även inkluderar kostnader för infrastruktur samt statens egna produktionskostnader.67 Genomförandet av en livscykelkostnadsanalys innebär att totalkostnaden för den nya materielen, inklusive underhåll, livstidsförlängning och avveckling, bör tas i beaktande för att därigenom ge en så rättvisande bild som möjligt av materielens totalkostnader. Av enkätundersökningen framgår emellertid att i (31 st.) av materielprojekten har man gjort några uppskattningar av av respondenterna kan inte bedöma utfallet. 67Försvarsmakten (2007) Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning, s. 3. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten livscykelkostnaderna för den materiel som man är i färd med att upphandla, utveckla eller modifiera. I nästan lika många projekt: (28 st.), anger de att de inte har genomfört någon livscykelkostnadsanalys. att notera är att andelen projekt där en livscykelkostnadsanalys har genomförts varierar mellan Försvarsmakten och FMV, som framgår av tabell 10 nedan. Har uppskattningar av livscykelkostnader gjorts i det projekt som du ansvarar för? Totalt (FM och FMV) (21 st.) (10 st.) 53 (31 st.) (10 st.) (18 st.) 47 (28 st.) (31 st.) (28 st.) (59 st.) I (21 st.) av projekten som man genomfört livscykelkostnadsanalyser i beräknades livscykelkostnaderna vid projektets start, medan (9 st.) av respondenterna anger att dessa beräknades under pågående projekt. Har uppskattningar av livscykelkostnader gjorts i materielprojektet? (31 st.) (28 st.) Med utgångspunkt i de utfästelser som framgår av Försvarsmaktens materielförsörjningsstrategi får andelen projekt som genomfört uppskattningar av livscykelkostnader betraktas som låg. 3.5.2Sambandet mellan förseningar och fördyringar För att studera sambandet mellan förseningar och fördyringar, och för att säkerställa att inte de verkliga förseningarna var större än vad som angivits i enkäten, genomfördes ett stickprov bland några av de kostsammaste materielprojekten i enkäten, undantaget fallstudierna.68 Resultat av stickprovet visade att något enkelt samband mellan fördyringar och förseningar inte tycks finnas bland de materielprojekt som inkluderats i stickprovet. Flera av projekten gäller upphandlingar som av olika skäl skjutits upp, andra projekt gäller avveckling av befintlig materiel eller anskaffningsprojekt där 68En fullständig redogörelse för stickprovet finns bifogad som en bilaga till granskningsrapporten. Projekten som inkluderades i stickprovet var följande: Anskaffning ASV MRÖJ; Lätta patrullbilar; Multinational Geospatial Coproduction Programme; UCAV Neuron; ; Ubåt typ . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten fördyringarna främst uppges bero på leverantören. Den slutsats som kan dras av stickprovet är att fördyringar till följd av uppkomna förseningar i projekten främst belastar andra konton inom försvaret, som i många fall inte kan överblickas av ansvariga projektledare vid , respektive FMV. I vissa fall framträder fördyringarna tydligare, då alternativ materiel måste införskaffas, men i andra fall blir fördyringarna mer svåröverblickbara. Förutsättningar för framgångsrika internationella materielsamarbeten anges av respondenterna vara tydliga incitament i form av mätbara ekonomiska vinster samt en tydlighet gällande syftet med samarbetet och vad man vill uppnå med det. Vidare bör en realistisk budget och en likaledes realistisk tidsplanering eftersträvas. Med tanke på den höga andelen förseningar som har kunnat utläsas av enkätresultaten framstår vikten av en realistisk tidsplanering som något av ett nyckelbudskap. Flera respondenter framhåller i öppna svar och kommentarer att man måste vara medveten om att samarbeten tar tid. I ett läge då snabba militära insatser utgör en allt viktigare del av försvarets verksamhet bör tidsaspekten vara något som i större utsträckning vägs in vid beslut om anskaffning av ny materiel. 3.6Leder samarbetena till materiel med avsedd prestanda? I de flesta fall har kraven på prestandan hos den färdiga materielen inte ändrats under samarbetets gång; så mycket som (44 st.) av respondenterna anger en oförändrad prestanda. I en femtedel av projekten har kraven på prestandan höjts. Endast i undantagsfall (av projekten) har kraven sänkts, som framgår av tabell 11. Har kraven på den färdiga materielen ändrats under samarbetets gång? (44 st.) Ja, ökad prestanda (12 st.) Ja, minskad prestanda (3 st.) Det kan finnas skäl till att förhålla sig något avvaktande till enkätresultaten om en förväntat bibehållen prestanda för i princip samtliga pågående materielsamarbeten. Eftersom det rör sig om pågående projekt finns det en möjlighet att prestandaförändringar kan komma att göras i ett senare skede av projektet. I de fall där kraven har ändrats uppges orsaken vara kompromiss med samarbetspartner (, 7 st)., hotbildsanpassning (, 5 st.) eller besparingsskäl (, 2 st.). I de projekt där kraven på den färdiga materielen ändrats under projektets gång beskrivs förändringarna som tillkommande En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten förmågor, samt ökade prestandakrav, infört i tekniskt underlag. Andra respondenter anger olika inriktningar/ambition från deltagande länder om vad som ska åstadkommas, samt en sänkning av ambitionsnivån har blivit nödvändig för att innehålla budgeten. Vidare anger en respondent att får reda på andra länders lösningar, vilket starkt bidrar till att förändra/anpassa våra egna krav. På frågan om materielprojekten har drabbats av bristande måluppfyllelse uppger (8 st.) att så är fallet, medan (52 st.) anser att det inte råder någon bristande måluppfyllelse (fråga 13). Enkätsvaren motsvarar därmed långt ifrån den varierande måluppfyllelse som redovisats ovan i termer av förseningar, fördyringar och prestandaförändringar. Tillförlitligheten i denna fråga måste därför, mot bakgrund av övriga enkätsvar, betecknas som låg. En majoritet av respondenterna tycks ha uppfattat frågan som gällande huruvida man kommer att nå målet om färdig materiel, med följden att svaren (som var avsedda att gälla huruvida avvikelser , kostnad och prestanda uppstått) blir missvisande. Inte desto mindre framstår det som något förvånande att så få av respondenterna känns vid att deras projekt drabbats av bristande måluppfyllelse. Som skäl till bristande måluppfyllelse anges bland annat brister i planeringsprocessen, samt nedprioritering av projektet inom anslagsramen och oklara signaler från överordnad nivå. För att spegla frågan om bristande måluppfyllelse infogades även en motsvarande fråga, om skäl till lyckad måluppfyllelse i materielprojekten. Betydligt fler respondenter har identifierat sig med denna fråga, där svarsfrekvensen var så gott som total. Svaren på frågan fördelade sig enligt vad som framgår av tabell 12 nedan. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Vilken betydelse har följande faktorer för den lyckade måluppfyllelsen i ditt materielprojekt? (53 st.) (47 st.) God kompetens i projektet (50 st.) Rätt personal i projektet (50 st.) God kontinuitet i projektet (51 st.) God kontinuitet på överordnad nivå (41 st.) (47 st.) (50 st.) Tydlig ansvarsfördelning mellan aktörer på samma nivå (49 st.) Tydlig ansvarsfördelning mellan aktörer på olika nivåer (42 st.) Tydlig prioritering av projektet inom anslagsramen (46 st.) Tydliga signaler från överordnad nivå (49 st.) (40 st.) Även om allt framstår som viktigt enligt respondenternas bedömningar ovan ger de också en fingervisning om vad som kan betraktas som generella framgångsfaktorer inom materielprojekten. Mer utförliga i detta avseende är emellertid svaren på den öppna fråga som ställdes i slutet av enkäten, gällande vilka förutsättningar som respondenterna anser är nödvändiga för att uppnå ett framgångsrikt internationellt försvarsmaterielsamarbete, vilket berörs närmare i avsnittet nedan. På frågan om vilka förutsättningar som kan identifieras för ett framgångsrikt samarbete fördelar sig svaren enligt följande. Ett flertal respondenter framhåller vikten av incitament i form av mätbara ekonomiska vinster för att ingå internationella försvarsmaterielsamarbeten. Av stor vikt är också att det finns en tydlighet i projektet om vad man vill uppnå. Detta gäller såväl projektets syfte som förekomsten av en tydlig kravspecifikation eller kravbild: tydlig projektledning och -planering, liksom en gemensam målbild och tidsplan för den färdiga materielen. Flera respondenter framhåller även En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten vikten av långsiktighet i samarbetsprojekten. Tidsaspekten är också något som framhålls av flera respondenter: man bör ta med i beräkningen att allt tar med internationella materielsamarbeten, och budgetera för detta i sin planering. Internationella försvarsmaterielsamarbeten kräver även extra resurser i form av personal och resor. Det är därför av stor vikt att upprätta en realistisk budget såväl som en realistisk tidsplanering. Vidare påpekas vikten av att ha en kontinuitet när det gäller personalen som deltar i materielsamarbetena, eftersom dessa ofta bygger på förekomsten av personliga relationer för att fungera väl. Slutligen pekar flera respondenter även på behovet av en samarbetsvilja, med förmåga till kompromisser och ödmjukhet. Detta gäller även internt; Försvarsmakten, FMV och FOI bör, enligt en respondent, ha ett tätt samarbete för att underlätta de internationella materielsamarbeten som bedrivs. Förutom förutsättningarna för framgångsrika materielsamarbeten fanns även en öppen enkätfråga om skälen till mindre välfungerande samarbeten. Svaren på denna fråga kan i stor utsträckning anges som motsatsen till de ovan redovisade framgångsfaktorerna. Bristande tydlighet, bristande planering och bristande kompromissvilja bidrar alla till att försvåra internationella Respondenterna uppger även alltför optimistiska tidsplaner, skillnader i projektkultur mellan olika länder samt språköversättningsbrister som skäl till mindre välfungerande samarbeten. Ytterligare problem kan uppstå i de fall där man inte reglerat hur problem gällande tid, kostnad och prestanda ska hanteras mellan länderna. I vissa fall tvekar länderna om sitt deltagande under projektets gång, vilket skapar problem, liksom i de fall då deltagarländerna försöker gynna sin egen försvarsindustri. Dessutom tillkommer problem i form av hög personalomsättning och dålig kontinuitet i projekten, fluktuationer i valutakurser samt de fall där deltagarländerna driver sina egna agendor. I vissa fall råder även stora skillnader i beslutsnivå bland deltagande länder, vilket kan skapa problem. Som nämndes inledningsvis pågår de materielsamarbeten som redovisas i kapitlet fortfarande. Resultaten utgör i viss bemärkelse ögonblicksbilder med prognoser om förväntat utfall. I det följande sammanfattas och analyseras de huvudsakliga iakttagelser som har kunnat göras av enkätresultaten relaterat till parametrarna tid, kostnad och prestanda. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Hälften av projekten har drabbats eller kommer att drabbas av förseningar. I av projekten anges att projektet har drabbats av förseningar i förhållande till den ursprungliga tidsplanen. av projekten, som än så länge håller sin tidsplan, bedöms få framtida förseningar. De angivna förseningarna i enkäten varierar mellan ett halvt och . De flesta projekten med förseningar ligger ungefär efter den ursprungliga tidsplanen. Två av de undersökta projekten är försenade. Det bör noteras att de faktiska förseningarna av materielprojekten i vissa fall kan vara större än vad som framgår av enkätresultaten, eftersom materielprojekt som försenas med enligt gällande regler omförhandlas med ny sluttidpunkt, enligt gällande regler.69 Mot bakgrund av enkätsvaren om orsaker till förseningar kan konstateras att problem ofta beror på samarbetsspecifika faktorer. Det handlar exempelvis om samarbetssvårigheter, politisk styrning och nationella särlösningar. är problem hos leverantören den enskilt vanligaste orsaken till förseningar. 3.9.2 Iakttagelser om kostnad De flesta materielprojekt förefaller ha en god kostnadskontroll utifrån budgeten. Fördyringar förekommer visserligen, men inte alls i samma utsträckning som förseningar. Av enkätresultaten framgår att av projekten har hållit den ursprungliga budgeten. av projekten har överskridit budgeten. Den resterande andelen, , består av projekt där man bedömer att budgeten kommer att överskridas eller projekt där man inte kan bedöma det slutliga utfallet. Det framgår vidare att medellånga projekt, med en total projekttid , karakteriseras av en relativt stor andel budgetöverskridanden eller osäkerheter kring budgeten. av projekten i denna grupp bedöms hålla budgeten, i återstoden av projekten bedöms att budgeten har överskridits eller kommer att överskridas.70 När det gäller projektbudgetens storlek återfinns den största risken för budgetöverskridande i mellanklassen, det vill säga projekt med en budget . 69FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009. av respondenterna kan inte bedöma utfallet. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 3.9.3 Iakttagelser om prestanda