prop · GZ034 · 2011-09-21 00:00:00 — För att syftet med utredningsverksamheten ska uppnås ska en utredning klarlägga samtliga förhållanden som har inneburit att den avlidna varit i behov av skydd eller stöd och hjälp för att förändra sin situation samt vilka åtgärder som har vidtagits eller kunnat vidtas för att skydda, stödja eller hjälpa honom eller henne. För att kunna identifiera brister och lämna förslag till relevanta åtgärder krävs en omfattande klarläggning av samtliga förhållanden i varje enskilt fall. Till de förhållanden som ska klarläggas hör såväl sådana som myndigheter och yrkesverksamma känt till, som andra förhållanden som de inte känt till men som indikerar att den avlidna kvinnan eller mannen varit i behov av skydd, stöd eller hjälp. Män för jämställdhet anser att det är viktigt att även åtgärder som har riktats till, eller hade kunnat riktas till förövare, bör ingå i utredningen. Regeringen menar att åtgärder riktade till förövaren kan vara av avgö- rande betydelse för att den utsatte ska kunna få det skydd eller stöd och hjälp som behövs för att förändra sin situation. Därmed bör myndigheten vid en klarläggning av samtliga förhållande även beakta eventuella åt- gärder som har vidtagits eller hade kunnat vidtas som är riktade till för- övaren i syfte att förhindra att brott upprepas eller för att skydda den utsatte. I fråga om utredningens genomförande i övrigt bör nuvarande bestäm- melser som avser barn kunna tillämpas även för den nu föreslagna mål- gruppen. Förslaget innebär därmed att utredningsmyndigheten inte får inleda en utredning förrän en underrättelse har kommit in till myndig- heten, förutom när det gäller dödsfall som har inträffat utomlands. På samma sätt som när det gäller utredningar avseende barn är det också enligt regeringens uppfattning av stor betydelse att den utredningsverk- samhet som föreslås, bedrivs på ett sådant sätt att den inte medför olägenheter för en brottsutredning, rättegång eller ett tillsynsärende. Utredningen får således inte genomföras på ett sådant sätt att den medför men för en brottsutredning, rättegång eller ett ärende om tillsyn. Rege- ringen utgår ifrån att utredningsmyndigheten organiserar sitt arbete på ett sådant sätt att syftet med verksamheten uppnås på bästa sätt. har redan ett upparbetat sätt att arbeta med ut- Prop. 2011/12:4 redningar avseende barn som avlidit med anledning av brott. tena till lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. (prop. 2006/07:108 s. 41) finns en redogörelse för vissa frågor om utredningsmyndighetens arbete som regeringen sär- skilt lyft fram i detta sammanhang. Anmälningsplikt om barn far illa Enligt regeringens bedömning kan den anmälnings- och uppgiftsskyldig- het som följer av 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, aktualiseras vid en utredning enligt den föreslagna lagen. Så kan bli fallet om utredningsmyndigheten i sin verksamhet får kännedom om förhållan- den som innebär att en socialnämnd behöver ingripa till skydd för exem- pelvis den avlidnas barn, men det är oklart om socialnämnden redan har uppmärksammats på förhållandena. Om en anmälan görs är utrednings- myndigheten enligt 14 kap. 1 § fjärde stycket SoL, skyldig att till en socialnämnd lämna alla uppgifter som kan vara av betydelse för utred- ningen av ett barns behov av skydd. Resultatet av utredningen utgör grund för eventuella förslag till åtgärder som ska förebygga att kvinnor och män utsätts för våld och andra över- grepp. Utredningsverksamheten och förslagen till åtgärder ska redovisas i form av återkommande rapporter till regeringen. Rapporterna ska dock utformas och spridas så att även berörda myndigheter kan tillgodogöra sig resultatet. På så sätt kan resultatet användas för att utveckla den all- männa kunskapen och metodutvecklingen i samhället. Det är emellertid viktigt att rapporterna utformas på ett sådant sätt att de inte ger upphov till förmodan om enskilda myndigheters eller enskil- das personers skuld eller ansvar som har samband med de dödsfall som utreds. Närmare föreskrifter om utredningarnas genomförande samt rap- porters innehåll och utformning kommer att meddelas av regeringen. Regeringens förslag: Lagen om behandling av personuppgifter inom ska gälla vid den behandling av personuppgifter som utredningsmyndigheten genomför vid utredningar som gäller kvinnor och män som har avlidit med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer. I lagen ska det därför föreskrivas att med socialtjänst avses även verksamhet enligt lagen om utredningar avse- ende vissa dödsfall. I lagen ska det även föreskrivas att det för denna verksamhet görs undantag från förbudet mot att i sammanställningar av personuppgifter ta in känsliga personuppgifter eller uppgift i övrigt om ömtåliga per- sonliga förhållanden. Rapportens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En remissinstans har kommenterat utredningens förslag i denna del, , som tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag Allmänt om behandling av personuppgifter Frågan om myndigheters behandling av personuppgifter på automatise- rad väg innefattar avvägningar mellan skyddet för den personliga inte- griteten å ena sidan och viktiga samhällsintressen å den andra. I rege- ringsformen (RF) anges bl.a. att det allmänna ska värna om den enskildes privatliv och familjeliv (1 kap. 2 § RF). Vidare är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integri- teten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartlägg- ning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket RF). Den enskildes rätt till respekt för privat- och familjelivet är också skyddad enligt artikel 8.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, som har inkorpo- rerats i svensk rätt. Begränsningar i skyddet av den personliga integrite- ten får dock göras genom lag, i den utsträckning det sker för att till- godose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 20 § första stycket 2 och 21 § RF). På gemenskapsrättens område finns bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personupp- gifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivets regler har i svensk rätt kommit till uttryck framför allt i personuppgiftslagen (1998:204). Personuppgiftslagen är generellt tillämplig vid behandling av personuppgifter som utförs av personupp- giftsansvariga som är etablerade i landet. Lagen är dock subsidiär i för- hållande till särskilda regleringar av personuppgiftsbehandling. Person- uppgiftslagen gäller således om inte avvikande bestämmelser finns i annan lag eller förordning (2 § personuppgiftslagen). Sådana avvikande bestämmelser måste dock vara förenliga med direktivet på dess tillämp- ningsområde. trädde lagen (2001:454) om behandling av per- sonuppgifter inom , förkortad SoL-PuL, i kraft. Lagen utgår från personuppgiftslagens tillämpningsområde, begrepp och terminologi. Den tar i förhållande till personuppgiftslagen upp de preciseringar som bedömts nödvändiga med hänsyn till den omfattande hantering av från integritetssynpunkt känsliga uppgifter som förekommer inom social- tjänsten. Lagen gäller således utöver personuppgiftslagens mer generella regler. Vad som avses med socialtjänst anges i 2 § SoL-PuL. I bestäm- melsen uppräknas olika verksamheter i åtta punkter. Vidare anges att med socialtjänst avses även tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitets- säkring och administration av de verksamheter som avses i punkterna. SoL-PuL reglerar inte enbart individinriktade insatser, utan även sådan verksamhet som består i faktisk handling t.ex. upp- sökande verksamhet och verksamhet vid behandlingshem (jfr prop. 2000/01:80 s. 137 Ny socialtjänstlag m.m.). På samma sätt som gäller för utredningar avseende barn som avlidit med anledning av brott föreslås att även utredningar avseende kvinnor och män som avlidit med anledning av brott av närstående eller tidigare närstående personer ska omfattas av SoL-PuL och av förordningen om behandling av personuppgifter inom . Regeringen bedömer att det är nödvändigt att utredningsmyndigheten för att kunna utföra sin arbetsuppgift enligt den föreslagna lagen om utredningar avseende personer som har avlidit i samband med brott av närstående får behandla en mängd olika personuppgifter inklusive känsliga sådana. behandling av personuppgifter kommer att ske i olika delar av myndighetens arbete. För att utredningar ska kunna genomföras måste utredningsmyndig- heten få ta del av och på olika sätt behandla personuppgifter från olika myndigheter och andra som är verksamma inom t.ex. , polisen samt hälso- och sjukvården. Exempelvis kan följande uppgifter komma att behövas. Om den avlidna kvinnan eller mannen kan det gälla uppgifter såsom namn, personnummer, ålder, kön, etnisk bakgrund, fysisk och psykisk hälsa, uppgifter om dödsorsak, uppgifter om tidigare vård och behandling, andra stödinsatser samt uppgifter om tidigare våldshändelser riktade mot personen. Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller in- direkt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Uppgifter om den avlidna personen omfattas således normalt sett varken av personupp- giftslagen eller SoL-PuL. Om den närstående förövaren kan behand- lingen av personuppgifter avse t.ex. namn, personnummer, ålder, kön, etnisk bakgrund, fysisk och psykisk hälsa, missbruk, uppgifter om tidi- gare vård och behandling, andra stödinsatser samt uppgifter om tidigare våldshändelser mot andra. Liknande uppgifter kan även behöva hanteras beträffande andra närstående än förövaren (jfr prop. 2006/07:108 s. 51 f.). Utredningsverksamheten kommer som framgått ovan att innefatta en ingående och omfattande hantering av personuppgifter som i många fall kan förväntas vara känsliga från integritetssynpunkt. Den automatiserade behandlingen av dessa uppgifter innebär därför i sig ett intrång i de enskilda berördas personliga integritet. Det grundläggande skyddet mot att detta intrång blir otillbörligt på ett sätt som innefattar en kränkning av den personliga integriteten skapas genom skyddsbestämmelserna i per- sonuppgiftslagen. Det skydd som personuppgiftslagen erbjuder måste emellertid enligt regeringens mening, med hänsyn till verksamhetens särskilda art, preciseras genom kompletterande bestämmelser som gäller specifikt för utredningsmyndighetens behandling av personuppgifter i utredningsverksamheten. Regeringen gör bedömningen, på samma sätt som vid utredningar en- ligt lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m., att även sådan behandling av personuppgifter som sker i verksamhet enligt den nu föreslagna lagen och som regeringen . 2011/12:4 alltså anser utgör socialtjänst i rättsligt systematiskt hänseende, i grunden bör kunna regleras på samma sätt som annan behandling av personupp- gifter inom . Regeringen anser således att SoL-PuL bör göras tillämplig vid utredningsverksamheten. Det görs lämpligen genom att 2 § första stycket SoL-PuL ändras till att avse lagen om utredningar avseende vissa dödsfall Därigenom kommer också de nya föreslagna bestämmelserna att omfattas av SoL-PuL. Av hänsyn till att utredningsmyndigheten i den föreslagna verksam- heten kommer att hantera mycket känsliga personuppgifter anser rege- ringen i detta fall att direktåtkomst till sådana uppgiftssamlingar som kan komma att upprättas hos utredningsmyndigheten i verksamheten inte bör kunna medges av myndigheten. När det sedan gäller frågan i vilken ut- sträckning andra myndigheter och enskilda har, eller bör ha, möjlighet att lämna ut uppgifter i elektronisk form till utredningsmyndigheten får en bedömning av förutsättningarna för ett sådant utlämnande göras utifrån de författningar som reglerar behandlingen av personuppgifter hos de berörda uppgiftslämnarna. SoL-PuL gäller liksom personuppgiftslagen för sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad och även för annan behandling, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en struktu- rerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt ett eller flera särskilda kriterier, dvs. för behandling av personuppgifter i register (se 1 §). Regeringen avser därför att i förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom meddela föreskrifter om personuppgiftsansvar, sökbegrepp och precisering av ändamålet med behandlingen av personuppgifter. Vidare avser regeringen att meddela föreskrifter som innebär att det inte blir möjligt för utredningsmyndigheten att medge andra direktåtkomst till personuppgifter som behandlas automatiserat i den berörda verksam- heten. Undantag från förbudet mot behandling av känsliga uppgifter i samman- ställningar Förutom personakter som upprättas görs inom även olika typer av sammanställningar av uppgifter om personer. Ur integritets- synpunkt skiljer sig dessa sammanställningar från personakterna efter- som de är tillgängliga på ett mer sätt än som är fallet med uppgifter i personakterna. Dessa sammanställningar framstår därför som särskilt känsliga från integritetssynpunkt. Mot denna bakgrund finns i 7 a § SoL-PuL ett förbud att föra s.k. sammanställningsregister med känsliga och ömtåliga personuppgifter. I nämnda paragraf anges uttöm- mande undantag från förbudet. Regeringen bedömer att utredningsmyn- digheten kan behöva upprätta olika typer av sammanställningar i vilka känsliga uppgifter om de personer som omfattas av en utredning måste tas in. En ändring i denna bestämmelse, som möjliggör för utrednings- myndigheten att i sammanställningar behandla sådana uppgifter, bör därför göras. Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i en utredning som gäller en kvinna eller man som har avlidit med anledning av ett brott av en närstående eller tidi- gare närstående person. Den befintliga sekretessregleringen i fråga om utredningar rörande barn som avlidit med anledning av brott ska er- sättas med en ny sekretessbestämmelse, som ska omfatta uppgifter om enskildas personliga förhållanden i såväl sådana utredningar om barn som motsvarande uppgifter i utredningar avseende kvinnor och män som avlidit med anledning av brott av närstående. Sekretessen ska gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen för uppgift i en allmän handling ska gälla i högst . Tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Rapportens förslag: Rapporten föreslår absolut sekretess för uppgifter som inhämtats dels i samband med utredningar av dödsfall avseende kvinnor som avlidit med anledning av brott begångna av närstående, dels för utredningar avseende barn som avlidit i anledning av brott. Vidare föreslås en ändring av bestämmelserna om tystnadspliktens företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Remissinstanserna: Totalt elva remissinstanser har kommenterat ut- redningens förslag om absolut sekretess. De flesta tillstyrker förslaget, t.ex. , Nationellt centrum för kvinnofrid vid samt kommun. Även delar rap- portens bedömning och menar att det är viktigt att det råder absolut sekretess för de ytterst integritetskänsliga uppgifter som utredningarna kommer att innehålla. vill understryka vikten av att det införs en särskild bestämmelse i socialtjänstlagen (2001:453), för- kortad SoL, om anmälningsskyldighet som bryter den absoluta sekretes- sen i de fall utredningsmyndigheten får kännedom om förhållande som kan innebära att en socialnämnd behöver ingripa till ett barns skydd. Kommuner och Landsting instämmer också i rapportens be- dömning att absolut sekretess bör gälla för de uppgifter som har lämnats eller hämtats in i samband med utredning och menar att resultatet av utredningsverksamheterna enbart ska ligga till grund för förebyggande förslag och inte ska kunna användas i tillsynsverksam- het. anser att den föreslagna lagtexten behöver en översyn, t.ex. förslaget att sekretessen i utredningsverksamheten ska omfatta alla uppgifter och inte är begränsad till uppgifter om personliga eller ekonomiska förhållanden. ombudsmän () ställer sig tveksam till om absolut sekretess verkligen behöver införas och efterlyser en närmare analys av sekretessfrågan. JO menar att absolut sekretess bör användas mycket restriktivt mot bakgrund av offentlighetsprincipens grunder. Vid införandet av lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m., förkortad LuB, framkom inte något som gav anledning att föreslå en sådan hög grad av sekretess som absolut sekretess för utredningsverksamheten. JO menar att det Prop. 2011/12:4 framstår som diskutabelt att införa absolut sekretess i huvudsak av den anledningen att det bedöms vara nödvändigt på grund av organisatoriska hänsyn. Skälen för regeringens förslag Allmänt om offentlighet och sekretess Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, förkortad TF. Enligt 2 kap. 2 § TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast när det är nöd- vändigt med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningen i rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges i en särskild lag (offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], förkortad OSL) eller i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. OSL innehåller inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlings- sekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt rege- ringsformen. OSL gäller för myndigheter och för personer som är eller har varit anställda eller tjänstepliktiga hos myndighet eller på annan lik- nande grund deltagit i myndighets verksamhet (2 kap. 1 § OSL). Offent- lighetsprincipen och OSL är också tillämpliga på bl.a. bolag som en kommun eller ett landsting har bestämmande inflytande över (2 kap. 3 § OSL). Sekretess gäller enligt 8 kap. 1 § OSL gentemot enskilda och andra myndigheter. Enligt 8 kap. 2 § OSL gäller sekretess också mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, när de är att betrakta som själv- ständiga i förhållande till varandra. I sistnämnda fall ska bestämmelser i om uppgiftsutlämnande och överföring av sekretess tillämpas på samma sätt som mellan myndigheter. Det förekommer situationer när andra myndigheters eller enskildas intresse av att ta del av en sekretessbelagd uppgift väger tyngre än det intresse som sekretessen ska skydda. I vissa fall måste myndigheter kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Vidare kan enskilda i vissa fall ha ett berättigat behov av att få ta del av uppgif- ter som annars omfattas av sekretess. I OSL finns därför bestämmelser av innebörd att sekretess under vissa förutsättningar inte hindrar att sekre- tessbelagda uppgifter lämnas till myndigheter eller enskilda. Sekretess- regleringen innehåller därför särskilda s.k. sekretessbrytande bestämmel- ser. Sekretessbrytande regler finns i 10 kap. OSL och i anslutning till be- rörda sekretessbestämmelser i de olika avdelningarna i lagen. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Sekretessbestämmelser gäller med olika styrka vilken i regel bestäms Prop. 2011/12:4 med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vid det omvända skaderekvisitet är utgångspunkten den omvända, dvs. att uppgifterna omfattas av sekre- tess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således bara lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Sek- retessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut, dvs. de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hemlighållas utan någon skadepröv- ning om uppgifterna begärs ut. Sekretess till skydd för enskild i verksamhet avseende utredning av vissa dödsfall För uppgift om enskilds personliga förhållanden i verksamhet enligt LuB gäller den s.k. socialtjänstsekretessen (26 kap. 1 § OSL). Socialtjänstsek- retessen är försedd med ett omvänt skaderekvisit. I rapporten föreslås dock att absolut sekretess ska gälla för uppgifter som har lämnats eller inhämtats i den nu föreslagna utredningsverksamheten. I likhet med en utredning enligt LuB kommer utredningsmyndigheten i nu aktuella utredningar att hantera uppgifter om den avlidne och dess familj samt eventuellt andra personer i dess omgivning. Dessa uppgifter kan vara mycket integritetskänsliga, t.ex. kan uppgifter om hälsa, sociala problem och kriminalitet förekomma. I lagmotiven till LuB (a. prop. s. 44) anförde regeringen att det befogade insynsintresse som finns i utredningsverksamheten i stor utsträckning tillgodoses av de offentliga rapporter som myndigheten kommer att framställa. Regeringen anser att samma synsätt gör sig gällande även beträffande nu aktuella utredningar. Inom de olika myndigheters verksamheter som kommer att beröras av en utredning, t.ex. genom den uppgiftsskyldighet som föreslås i avsnitt 5.2.4, gäller någon form av sekretess. I många verksamheter gäller ett omvänt skaderekvisit. Så är fallet för och hälso- och sjuk- vården. I lagmotiven till LuB (prop. 2006/07:108 s. 45) anförde rege- ringen att det mot denna bakgrund vore lämpligt att motsvarande sekre- tessgrad gällde även i utredningsverksamheten enligt den då föreslagna lagen. Enligt regeringens uppfattning ger en sekretessbestämmelse med ett omvänt skaderekvisit uttryck för en rimlig avvägning mellan intresset av insyn i verksamheten och intresset av att kunna hemlighålla integri- tetskänsliga uppgifter även i den nu aktuella utredningsverksamheten. Som har påpekat bör bestämmelsens tillämpnings- område begränsas till att avse uppgifter om enskildas personliga förhål- landen. anser att det bör införas en särskild bestämmelse i SoL om anmälningsskyldighet som bryter sekretessen i de fall utred- ningsmyndigheten får kännedom om förhållande som kan innebära att en socialnämnd behöver ingripa till ett barns skydd. Regeringen gjorde i lagmotiven till LuB (a. prop. s. 48) bedömningen att den anmälnings- och uppgiftsskyldighet som följer av 14 kap. 1 § SoL skulle kunna aktu- aliseras vid en utredning enligt den då föreslagna lagen. vis bli fallet om utredningsmyndigheten i sin verksamhet får kännedom Prop. 2011/12:4 om förhållanden som innebär att socialnämnden behöver ingripa till skydd för det avlidna barnets syskon, men det är oklart om socialnämn- den redan har uppmärksammats på förhållandena. Regeringen gör samma bedömning beträffande de i detta lagstiftningsärende aktuella utredning- arna (jfr 10 kap. 27 § första stycket OSL). En sekretessgräns mellan utredningsverksamheten och övriga verksamheter har i rapporten, när det gäller förslaget om absolut sekre- tess, hänvisat till att myndigheten övertagit det operativa tillsynsansvaret för verksamhet. Enligt Social- styrelsen kan därmed risken för att uppgifter från utredningarna utnyttjas i tillsynsverksamheten inte längre betraktas som utesluten, eftersom sek- retess inte råder mellan dessa verksamheter.