prop · GY03139 · 2011-05-18 00:00:00 — Medan det i det förra fallet är rimligt att använda ett index som speglar den faktiska prisutvecklingen för insatsvaror som ett enskilt projekt inte kan påverka, får det i det senare fallet till följd att prisutvecklingens påverkan på kostnadsutvecklingen inte redovisas. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Diagram 3.1: KPI, NPI och BV-index, åren 2000200982 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Den årliga prisutvecklingstakten har för banindex legat i genomsnitt över KPI och NPI. har banindex ökat med . Motsvarande år ökade KPI med 15 och NPI med , se diagram 3.1. Konsekvensen av att använda banindex vid beräkning av kostnadsökningar i järnvägsprojekt är därmed att ett projekts kostnadsökning framstår som mindre än om NPI används. har tagit fram ett teoretiskt exempel för att belysa detta (se följande avsnitt). De 28 studerade projekten som redovisades i årsredovisningar har en genomsnittlig kostnadsökning på över senaste plankostnad. har jämfört slutkostnaden med samma plankostnad som jämför med i årsredovisningen men uppräknat med NPI i stället för banindex. Resultatet av beräkning blir en genomsnittlig fördyring på 51 procent.83 Indexvalets påverkan på beräknad kostnadsökning Konsekvensen av att använda ett index med snabbare utvecklingstakt vid beräkning av kostnadsökningar i järnvägsprojekt är att den beräknade kostnadsökningen blir mindre än om ett med lägre utvecklingstakt används. För att illustrera detta har tagit fram ett teoretiskt exempel i form av ett järnvägsprojekt med en plankostnad 2004 på 82Källor: SCB och . Index för januari, basår 2000. 83För många projekt går det inte att spåra hur plankostnad och slutlig kostnad har beräknats i årsredovisningen. När räknar ut fördyringen för dessa projekt med banindex och en av vald plan, men med de underlag som fått tillhanda blir den genomsnittliga fördyringen i stället för som redovisat. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? och samma löpande kostnad på . I tabellen nedan jämförs kostnadsökningen som följer av prisomräkningen med banindex respektive med NPI.84 Tabell 3.2: Exempel beräknad fördyring med olika index, Plankostnad prisnivå = 1000 Årlig kostnad 2004-2008 i löpande priser= 229. Totalkostnad (summan av utlagda kostnader) Absolut fördyring (totalkostnad - plankostnad) Relativ fördyring (absolut fördyring/plankostnad) I tabell 3.2 görs prisomräkningar för det fiktiva järnvägsprojektet med NPI respektive banindex. Plankostnaden för projektet var prisnivå. Detta medför alltså att plankostnaden prisnivå blir när NPI används som prisomräknare och när banindex används som prisomräknare. har i löpande prisnivå lagts ut för projektet. För att få fram projektets totalkostnad räknas för de utlagda upp respektive för att uppnå prisnivå (för NPI respektive banindex). görs motsvarande prisomräkning, men då med prisutvecklingen i respektive index . Proceduren upprepas för den utlagda kostnaden 20062008. Sedan summeras de (med NPI respektive banindex) prisomräknade kostnaderna för att erhålla projektets totalkostnad. Den totala kostnaden, uppräknad med NPI, uppgår då till prisnivå. Fördyringen i NPI blir alltså (1 1951 067)=128 miljoner kronor. Den procentuella fördyringen med NPI som prisindex blir därmed . Om kostnaderna i stället räknas upp med banindex uppgår den totala kostnaden till 1 329 miljoner prisnivå. Med en plankostnad uppräknad med banindex på erhålls en procentuell avvikelse på noll procent. Beräkningen med Banindex döljer således prisutvecklingens påverkan på projektets kostnader, vilket i det här exemplet innebär en fördyring på . 84 har valt NPI som referensindex då anslag räknas upp med NPI. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 3.3Riksrevisionens beräkningar från tidigaste plan och omräkning med NPI Som ovan visats kan principer för redovisning diskuteras. har beräknat en genomsnittlig fördyring i de 28 järnvägsinvesteringarna som till skillnad från redovisning är baserad på den tidigaste plankostnaden och uppräkning av kostnaderna med NPI. Resultatet visar på 55 procents fördyring.85 motsvarande siffra som i flera fall bygger på en senare jämförelsekostnad och uppräkning med Banindex är 26 procent.86 Enligt beräkningar uppgår de sammanlagda fördyringarna i de 28 projekten till . Enligt beräkningar av genomsnittlig fördyring exklusive prisutvecklingen visar på 24 procents kostnadsökning, det vill säga kostnadsökningar i projektet som beror på tillägg, standardökningar med mera. Regeringen har i budgetpropositionerna berört kostnadsutvecklingen för järnvägsinvesteringar i förhållande till åtgärdsplanen och projektets startbeslut , det vill säga investeringar som avslutades och . Denna redovisning bygger till stor del på de uppgifter som finns i årsredovisning. Regeringen har dock inte i budgetpropositionen redovisat de uppgifter om uppföljd nettonuvärdeskvot som regeringen begärt i regleringsbrev 2009 och som redovisat i årsredovisningarna. har därmed inte på ett lättillgängligt sätt informerats om att de samhällsekonomiska efterkalkylerna i flertalet fall visar att nettonuvärdet genomgående ligger lägre och i vissa fall mycket lägre än vad som beräknades vid planeringen av investeringarna. De totalkostnader för investeringsobjekten som redovisades i budgetpropositionerna omfattade alla kostnader oavsett finansiering. redovisades totalkostnader exklusive de kostnader som var externfinansierade.87 I budgetpropositionen 85Riksrevisionen har exkluderat bangårdsombyggnad då den observationen gav ett extremvärde. Det kan här noteras att den genomsnittliga fördyringen, beräknad med banindex och samma plankostnad som i årsredovisningen blir 25 och inte när försöker replikera siffror. 87Investeringar som genomför men som finansierats av extern part till exempel för flytt av bangården i . Även delar av finansieras externt. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? innebar det att av verksamhetsvolym inte rapporterades och . Motsvarande belopp 2009 var och 2010 . genomgång visar att har redovisat investeringsverksamheten i enlighet med kraven i regleringsbreven och i enlighet med det särskilda uppdraget om årlig redovisning av underlag för regeringens prövning av åtgärdsplanen 20042006. Uppgifterna som lämnas i årsredovisningen av objekt som öppnats för trafik är centrala, dels då slutkostnaden har betydelse för bedömningen av anläggningens samhällsekonomiska nytta, dels då regeringen använder dessa uppgifter i sin rapportering till . Regeringens krav på redovisning preciserar inte vilka jämförelsekostnader som är relevanta eller hur kostnadsuppgifterna ska räknas om för att vara jämförbara. Regeringens rapportering till har utvecklats . Regeringen utelämnar dock stora kostnadsbelopp inom investeringsverksamhet. Regeringen har heller inte informerat om att kostnadsökningarna har lett till att den samhällsekonomiska nyttan av järnvägsinvesteringarna genomgående är lägre än vad som beräknades i planeringsstadiet. menar att det sätt som och regeringen väljer att redovisa och rapportera investeringsprojektens kostnadsutveckling kan diskuteras. redovisar en genomsnittlig kostnadsökning för investeringsprojekten på . Med sätt att räkna är den genomsnittliga kostnadsökningen och uppgår i de 28 projekten till sammanlagt . Regeringens och val av jämförelsekostnad senaste plankostnaden leder till att projektens fullständiga kostnadsutveckling inte redovisas. Genom att ensidigt använda banindex i redovisningen tydliggörs inte den faktiska kostnadsutvecklingen för investeringar, och får därmed missvisande information om hur mycket järnvägen kostade jämfört med vad som angavs i det initiala beslutet. Vidare konstateras att det finns brister i kvaliteten i underlagen för redovisning av kostnadsutvecklingen i baninvesteringar . Endast i 12 av 28 redovisade projekt var överrensstämmelsen god mellan beräkning av utlagda kostnader och den redovisade slutkostnaden. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 4 Kostnadsavvikelser i enskilda projekt Av de 38 projekt som presenterades i föregående kapitel har gjort ett urval av nio projekt i syfte att kartlägga orsakerna till kostnadsavvikelser i stora järnvägsinvesteringar. Se bilaga 2 för de nio projektens kostnadsutveckling. Flera tidigare granskningar och studier har uppmärksammat brister vad gäller insyn och uppföljning av enskilda järnvägsinvesteringar. påtalade 1994 att den bristfälliga dokumentationen som dels försvårar insyn i hur planeringen drivs, dels omöjliggör en systematisk uppföljning och erfarenhetsåterföring av hela processen.88 I detta kapitel redovisas undersökning om insynen i nio större järnvägsprojekt har förbättrats och om kvaliteten på den information som finns är av sådant slag att den medger jämförelser mellan projekten. Kort sagt om kvaliteten på den dokumentation som finns i ett projekt gör det möjligt att fastställa när, varför och hur stor varje enskild kostnadsavvikelse har varit. En tillförlitlig dokumentation av kostnadsavvikelser innehåller information om både kostnadsökningar och kostnadsminskningar. Vidare har en fördjupad studie av ett pågående projekt genomförts i syfte att granska hur de kostnadsavvikelser som har uppstått i projektet har hanterats. De problem som vi tar upp nedan diskuteras vidare i kapitel 5 och 6 som berör förutsättningarna för styrning och kontroll samt några av de centrala hinder i arbetet med redovisning och uppföljning av investeringsverksamheten som har iakttagit. 4.1Tidpunkt, orsak och omfattning Via enkäter och intervjuer har försökt införskaffa uppgifter om tidpunkter, omfattning, och orsaker till kostnadsavvikelser i nio stora järnvägsprojekt som avslutats . I syfte att komplettera dessa uppgifter har vi även begärt in projektdokumentation från projektens 88Jfr Cowi (2003), dnr N2002/12144/IR, s. 63 f; RRV 1994:23, s. 57; RRV 1982:1168, s. 38 f. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Syftet var att värdera de av projektledarna lämnade uppgifterna, bedöma jämförbarheten i lämnade uppgifter samt bedöma kvaliteten på materialet. Projektdokumentation och intervjuer visade att en del luckor i projektledarnas skriftliga svar kunde redas ut. drar dock slutsatsen att det är svårt att få en fullständig bild av orsaker, tidpunkt och omfattning av de kostnadsavvikelser som beskrivs. De detaljerade uppgifter som inkom om kostnadsavvikelser rörde i stort sett uteslutande kostnadsökningar i projekten. I merparten av projekten har kostnadsökningarna uppdagats i samband med projektering, vilket föranlett höjd budget inför byggstarten. I vissa projekt har det ursprungliga startbeslutet på grund av kostnadsavvikelser i förhållande till aktuell budgetram för projektet reviderats . Ett projekts budget har på så sätt successivt justerats upp. Kostnadsökningarna har av projektledarna beskrivits vara ett resultat av att man i tidiga planeringsskeden haft dålig kunskap om projektets förutsättningar samt att de uppstått som en följd av förseningar i byggstarten. Två vanliga orsaker till att startbeslut har reviderats är externt och internt beslutade standardhöjningar samt indexökningar.89 Att fastställa tidpunkt och omfattning på de eventuella besparingar som gjorts i projekten är betydligt svårare. Besparingar är sådana åtgärder som genomförts för att undvika att projektbudgeten överskrids och innebär en negativ kostnadsavvikelse i förhållande till plankostnaden. I enkätundersökningen lämnade tre projektledare uppgifter om besparingar i projekten. Ytterligare uppgifter kom dock in via intervjuerna. De uppgifter som inkom om projektens budget i olika planeringsskeden var ofullständiga, och det var därför svårt att fastställa tidpunkt för kostnadsavvikelser i projekten. Det bör dock noteras att enkätfrågorna beträffande kostnadsutveckling i olika planeringsskeden bygger på skedesindelningen enligt lagen om byggande av järnväg. Det innebar att tre av projektledarna uppgivit att deras projekt inledningsvis bedrivits enligt äldre lagstiftning och att de av den anledningen haft svårt att besvara dessa frågor.90 I finns ett krav på att en efterkalkyl ska göras när ett projekt är avslutat och kostnader för projektet redovisas.91 De efterkalkyler som har tagit del av, i de fall någon efterkalkyl över huvud 89Intervju projekt 29 ; Intervju projekt 2 . 90Från sida pekar man på att varken regeringen eller haft fokus på en styrning av varje skede utifrån delbudgetar, utan styrningen har utgått från plankostnaden som avser projektets totala kostnad (e-post ). 91Banverket har ställt krav på att projekten ska summeras genom en efterkalkyl. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? taget har gjorts,92 har bestått av enklare sammanställningar, där uppgifter uppdelade på projekts olika skeden saknas. I vissa projekt pågår fortfarande arbetet med att sammanställa data trots att projekten avslutats sedan.93 Övrigt material som begärdes in var bland annat slutrapporter, projektplaner, startbeslut eller motsvarande dokument. ger i de flesta fall endast upplysning om olika kostnadsposters slutliga utfall utan att dessa uppgifter ställs i relation till kostnadsbedömningen i de olika planeringsskedena. Det kan därför felaktigt framstå som om kostnadsavvikelserna enbart har uppstått i samband med beslut om byggstart eller under byggnationen. Sammantaget innebär bristen på uppgifter att inte har kunnat genomföra avsedd kartläggning av kostnadsavvikelser i de granskade investeringsprojekten. 4.2Hantering av avvikelser i ett projekt I syfte att bland annat studera hantering av kostnadsavvikelser har en fördjupad studie av ett fall gjorts. Planeringen av MotalaMjölby, dubbelspårsutbyggnad, inleddes och räknar med att kunna öppna järnvägen för trafik 2012. I samband med byggstarten och dess senare hälft uppstod kostnadsökningar i projektet, som vi bedömt som intressanta att studera hanteringen av. Vi har därför genomfört intervjuer med projektledare och beslutsfattare på olika nivåer i . Vi har även studerat projektdokumentation som projektplan, startbeslut, avvikelserapportering, månadsrapporter, tertial- och kvartalsrapporter. Projektet presenteras mer utförligt i bilaga 1. genomgång av de månadsuppföljningar som sträcker sig visar att projektledningen fortlöpande redogör för de kostnadsökningar och förseningar som projektet har haft. Enligt projektledningen har sedan beslut fattats löpande av distriktschefen.94 Distriktschefen har i sin tur rapporterat fördyringen till beslutsfattare högre upp i vid ett flertal tillfällen.95 har projektorganisationen vid en genomgång med ansvariga beslutsfattare redogjort för aktuell status för projektet vad gäller kostnadsavvikelser och 92Efterkalkyl saknas för projekt 1, 15, 29, 34 (2010-09). 93Arbete med efterkalkyl pågår i projekt 13, 29, 34 (2010-09). Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Mot bakgrund av de stora kostnads- och tidsavvikelser som har uppstått i projektet har även generaldirektören underrättats. Projektledningen har då fått ett godkännande för fortsättning av projektet.96 har begärt att få se dokumentation av de beslut som den högsta ledningen har fattat men har inte kunnat tillmötesgå denna begäran. I en skrivelse till regeringen redovisar investeringsprojekt med en kostnadsökning överstigande . Där framgår att underrättar regeringen om avvikelser i projektet saknas dock separata beslut för enskilda kostnadsavvikelser i nära anslutning till de tidpunkter då kostnadsavvikelserna uppstår i projektet.98 , efter att fördyringen först uppmärksammas, fattas ett avvikelsebeslut där projektledningen retroaktivt redogör för de kostnadsavvikelser som har uppstått i projektet.99 har inte kunnat göra någon sammanställning av tidpunkt för och omfattning av kostnadsavvikelser i projekten eftersom det saknas tillförlitlig data som är jämförbara mellan projekten. Därtill har spårbarheten i enskilda projekt varit svag. Ett problem när projektens budget fortlöpande höjts för att överensstämma med en ny, högre slutkostnadsprognos är att det i efterhand kan vara svårt att veta vad projektet har fått utökade medel för. De uppgifter om kostnadsökningarnas orsaker som har inhämtat via intervjuer med projektledarna speglar i stort sett uteslutande kostnadsavvikelser i byggskedet. En presentation av dessa uppgifter skulle riskera att ge en skev bild av de verkliga orsakerna till kostnadsökningar av två skäl: dels skulle orsaker till kostnadsökningar i tidiga skeden med stor sannolikhet underskattas eller helt förbises, dels bygger uppgifterna på projektledarnas uppgifter som inte enkelt har kunnat gå att bekräfta. När det inte går att systematiskt kartlägga storleken på enskilda orsaker till kostnadsavvikelser går det inte heller att säga något om orsakernas relativa storlek. Avvikelsernas storlek måste ställas i relation till projektets storlek för att jämförelser mellan projekten ska bli meningsfulla. 97Banverket (2006), Kompletterande underlag inför regeringens årliga prövning av nationell Banhållningsplan 20042015 i Framtidsplan för järnvägen, , N2005/9761/IR. 98Se bilaga Fallstudie MotalaMjölby för en fullständig redogörelse för orsakerna till kostnadsökningen. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Även om besluten i granskningens fallstudie i viss utsträckning kan spåras finns det luckor. Det är möjligt att det faktum att det inte har fattats separata beslut för varje enskild orsak till kostnadsavvikelser inte nödvändigtvis har fått negativa konsekvenser för projektets genomförande. innebär avsaknaden av dokumentation en begränsad insyn och spårbarhet i projektet och därmed begränsade möjligheter att i efterhand till exempel bedöma effektiviteten i hanteringen av kostnadsavvikelser. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 5Förutsättningar för god kostnadskontroll En central del i den ekonomiska styrningen är en uppföljning och redovisning som är tillförlitlig, jämförbar och transparent. En tillförlitlig redovisning av kostnadsavvikelser innehåller information om både kostnadsökningar och kostnadsminskningar. I kapitel 5 redogör vi för de främsta hindren för att få fram korrekt information i syfte att följa upp och analysera investeringsprojekten. I tidigare kapitel har det konstaterats att det finns problem med att ta fram korrekta uppgifter för beräkning av plan- och slutkostnaden i projekt. Vidare har det även framgått att det finns begränsningar vad det gäller spårbarheten i projekten och möjligheterna att fastställa tidpunkt, orsak till och omfattning av avvikelser. 5.1Redovisning av färdigställda objekt gentemot åtgärdsplanen När har försökt återskapa beräkningar av slutkostnaden har det visat sig att överensstämmelsen mellan redovisning och beräkningar var god i endast 12 av 38 redovisade projekt. I övriga projekt har det funnits sådana brister vad gäller spårbarhet i uppgifter att slutsatserna som går att dra från materialet är mer osäkra (se kap. 3.3.2). I nedanstående avsnitt redogör vi för de förklaringar till dessa avvikelser som har funnit. Enligt är det inte alltid så att de investeringsuppdrag som finns med i verksamhetsplan omfattar samma innehåll som planobjektet.100 Det är exempelvis inte ovanligt att av optimeringsskäl har delat upp planobjekten i etapper för att undvika totalstopp i ett projekt på grund av främst förseningar i juridiska tillstånds- och fastställelseprocesser (se kap. 2.2). I andra fall har investeringsprojekt av liknande skäl slagits samman. Det har inneburit att projektens slutkostnad kan representera ett annat projekt än det som en gång fanns upptaget i åtgärdsplanen.101 101Banverket (2004), Granskning av efterkalkyler i BV:s årsredovisning 2003, Internrevisionen, ; Intervju ; Intervju och . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Dessa ombildningar har efter investeringens färdigställande vållat redovisningsproblem eftersom förändringarna har genomförts utan närmare avstämning mot planobjekt och plankostnad. redovisningen vid ett projekts avslut har legat på en nivå inom organisationen som befunnit sig relativt långt ifrån investeringsprojektens genomförande har det i den slutliga kostnadssammanställningen ofta krävts ett omfattande tolkningsarbete. I praktiken har det inneburit att tjänstemän på central nivå begärt in uppgifter från projektorganisationen vid ett projekts avslutande.102 Det faktum att den löpande uppföljningen och den slutliga redovisningen vid ett investeringsprojekts avslut har haft få beröringspunkter har inneburit en risk för felkällor i redovisningen av ett projekts slutkostnader. En ytterligare förklaring till de differenser mellan beräkningar och de slutkostnader som redovisar i årsredovisningen är att det har saknats ett enhetligt arbetssätt för hur indexuppräkning ska göras. I några fall går orsakerna till de identifierade felen inte att förklara.103 5.2Dokumentation, uppföljning och analys i enskilda projekt Det är svårt och resurskrävande att bedöma om verksamhet och processer kring investeringar är ändamålsenliga och effektiva. är dock om det finns tillförlitlig dokumentation med information om tidpunkt, orsak till och omfattning för avvikelser. 5.2.1Svårt att få tillgång på rätt information Ofta krävs betydande kunskap om det specifika projektet för att hitta den information man söker. I praktiken finns det tre möjligheter att få tag i information om projekten. I diariet ska den information finnas som krävs för att fastställa tidpunkt för, orsak till och omfattning av kostnadsavvikelser och hantering av avvikelserna. Problemet är att arkivsystemet är konstruerat för att lagra information, men inte avpassat för att i efterhand ta fram kostnadsinformation om investeringsobjekten. Ett andra alternativ är att söka information på interna servrar för dokumenthantering. Syftet med detta arkiv är att hantera förvaltningsdata och att det ska fungera som stödsystem för anläggningsprojekt, administrativa dokument och resultatdokument.104 104Jfr (2008), Användning av i Investeringsdivisionens anläggningsprojekt, BVR 1024; (2004), Metodanvisningar för hantering av anläggningsprojekt i IDA2000, dnr B03-2078/ IT10, BVH 584.40. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Problemet är att den information som sparas tidigare organiserats efter regionspecifika rutiner, vilket gör sökbarheten begränsad. Serverns erfarenhetsforum har även det uppfattats som mindre användbart och intresset för att bidra med information till arkivet uppges variera.105 Det tredje alternativet för att få tag på projektinformation är att vända sig till projektledarna. I många fall kan detta vara nödvändigt inte minst då information blivit liggande i deras datorer och därför inte arkiverats. Problemet med denna informationskälla är att projektledare ofta varit konsulter eller gått i pension.106 Även om dokumentation finns är det inte självklart att det är möjligt att fastställa tidpunkt för och orsak till kostnadsavvikelser samt hur kostnadsavvikelser har åtgärdats. Den förklaring har fått till att det inte går att få en samlad redovisning av när kostnadsavvikelserna har uppstått och vilka åtgärder som vidtagits i projektet som utgör granskningens fallstudie är att denna typ av sammanställning inte har gjorts systematiskt.107 Det innebär att kostnadsavvikelser i projektet som uppgår till inte systematiskt och fortlöpande har dokumenterats.108 Efter det att startbeslut fastställs dokumenteras oftast avvikelserna noggrant. Som tidigare nämnts är det dock svårt att fastställa exakt omfattning på de besparingar som gjorts i projekten, det vill säga sådana avvikelser som genomförts för att undvika att projektbudgeten överskrids. En projektledare beskriver att projektets komplexitet i genomförandet gjorde att bygghandlingen snarare blev ett slutmål än en plan för projektet.