prop · GZ0357 · 2011-12-21 00:00:00 — Skolinspektionen upplever att det är oklart hur långtgående myndighetens stöd till huvudmännen ska vara. Skolinspektionen har fått i uppdrag av regeringen att genomföra kontrollrättning av ett urval nationella prov. I samband med kontrollrättningen har Skolinspektionen konstaterat att provens konstruktion gör att provens roll som ett stöd för en likvärdig och rättvis betygssättning kan diskuteras. 54Skolinspektionen (2010b). 55Skolinspektionen (2011). Lika betyg, lika kunskap? Lika betyg, lika kunskap? 7Huvudmännens och skolornas arbete med en likvärdig betygssättning Ansvaret för betygssättningen är delat mellan staten å ena sidan och kommunala och enskilda huvudmän å andra sidan. Det medför att det behöver skapas goda förutsättningar för en likvärdig betygsättning i en kedja som börjar hos staten och slutar i skolor som drivs av kommunala eller enskilda huvudmän. I detta kapitel belyser vi dessa frågor med utgångspunkt från vad som framkommit i Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskningar och granskning gäller genomförandet av statens verksamheter. För sammanhangets skull är det dock intressant att beskriva även arbetet på den lokala nivån. Det är mot den bakgrunden som framställningen i det följande ska läsas. Huvudmannen har det yttersta ansvaret på lokal nivå för att det skapas resurser och tid för skolans personal att arbeta på ett sådant sätt att målen kan nås. Det finns indikationer i Skolinspektionens rapporter och i enkät på att huvudmännen inte tar detta ansvar i tillräckligt stor utsträckning. bedömningen och betygssättningen ska kunna fullgöras som det är tänkt måste bättre förutsättningar skapas för detta i form av nödvändig tid för professionella samtal, systematiskt kvalitetsarbete, fortbildning, studiedagar med mera. Detta ansvar ligger ytterst på huvudmännen på lokal nivå. 7.1.1Rektorerna och lärarna vill ha mer stöd från huvudmannen av rektorerna som svarat på enkät uppger att de önskar mer stöd från huvudmannen i arbetet med att nå en likvärdig Det stöd från huvudmannen som önskas gäller framförallt mer samverkan mellan skolor i samma kommun eller koncern för att diskutera betygssättning och bedömning. Ett annat vanligt förekommande svar är att rektorerna önskar mer kompetensutveckling kring dessa frågor. av lärarna har i enkät svarat att de önskar mer lokalt Lika betyg, lika kunskap? stöd från huvudmannen, rektor eller andra kollegor. Det lokala stödet som efterfrågas är framförallt mer av diskussioner och samverkan mellan lärarna på den egna skolan och med lärare på andra skolor. Många av lärarna menar dock att det inte finns tid för sådana professionella samtal. 7.1.2De lokala förutsättningarna saknas i många fall Enligt den enkät56 till lärare och rektorer, som låtit genomföra, uppger nästan två tredjedelar av lärarna () att orsaken till att betygssättningen inte är likvärdig är att det på lokal nivå saknas förutsättningar att tillägna sig och tillämpa det stöd som producerats och förts ut av . Den förutsättning som framför allt saknas är tid. Det innebär att även om lagstiftningen och stödmaterialet blivit tydligare når det inte ända fram till mottagarna. Brister i de lokala förutsättningarna har påtalats av och Skolinspektionen i ett antal rapporter57. 7.2Läro- och kursplan som utgångspunkt? Det finns en mängd bestämmelser om hur arbetet med betygsfrågor ska bedrivas58. Enligt läroplanen ska läraren i sin betygssättning utgå från läroplan och kursplan samt de mål och betygskriterier som där anges. I Skolinspektionens rapporter om tillsyn och kvalitetsgranskning , samt i deras kvalitetsgranskning av matematikundervisningen59, konstateras att undervisningen alltför sällan tar sin utgångspunkt i de nationella målen i läroplan och kursplan. Vidare sägs att många lärare saknar kunskap om de nationella målen och saknar möjlighet att använda dem som utgångspunkt för undervisningen. Skolorna tenderar att modifiera och anpassa betygskriterierna i vissa ämnen så att de är likalydande eller överensstämmande med de nationellt fastställda kriterierna. En av fem skolor fick kritik för att undervisningen inte var inriktad på de nationella målen i kursplaner och läroplaner. Vilken orsak som ligger bakom lärarnas brist i detta avseende framgår inte. Skolinspektionen konstaterade att rektorn har ett ansvar att följa arbetet och se till att lagar och regler följs, vilket myndigheten menade att av allt att döma inte skett i dessa fall. 56För mer detaljer om enkät se bilaga 1. 57Se t.ex. (2000), (2002), Skolinspektionen (2009a), Skolinspektionen (2010c), Skolinspektionen (2010d) och Skolinspektionen (2010e). 58Se (2009). 59Skolinspektionen (2009a) och Skolinspektionen (2010c). Lika betyg, lika kunskap? 7.3Utrymme för professionell diskussion Enligt författningskommentarer för en likvärdig bedömning och betygssättning ska det finnas utrymme för diskussioner mellan lärare om betygssättningen.60 Huvudmannen och rektorn har ansvaret för att detta utrymme skapas. En likvärdigare betygssättning förutsätter att lärarna diskuterar tolkningen av mål och kriterier med sina kollegor och att jämförelser också görs mellan skolor. Det finns indikationer på att professionella samtal angående bedömning och betygssättning fortfarande inte sker i tillräcklig utsträckning. I Skolinspektionens kvalitetsgranskning av matematikundervisningen sägs bland annat att lärarna måste föra en kontinuerlig diskussion om bedömning och betygssättning och inte bara inför terminssluten.61 Myndigheten menade också att skolorna måste samarbeta med andra skolor för att säkerställa en rättvis och likvärdig bedömning och betygssättning. Kvalitetsgranskningen visade, med enstaka undantag, att rektorernas förmågor eller möjligheter inte räcker till för att skapa förutsättningar för lärares arbete med undervisningen och lärande. Rektorerna förmådde heller inte att skapa förutsättningar för att utveckla och stödja lärares arbete genom att leda skolans lärprocesser, undervisning och lärande. I en rapport från hänvisas till flera studier som visar att lärarnas tolkningar av mål och betygskriterier sällan prövas mot andra lärares tolkningar utöver dem på den egna skolan.62 Detta bekräftas också i lärarenkät, där av lärarna svarat att sådana jämförelser mellan skolor inte görs. Enligt förordningen om kvalitetsredovisning inom skolväsendet ska det på varje skola finnas ett systematiskt kvalitetsarbete för att bidra till att förverkliga de nationella målen för utbildningarna.63 Enligt läroplanen har huvudmannen ett ansvar för att skolan uppnår uppställda mål. Det kräver att resultaten följs upp och utvärderas och att nya metoder prövas och utvecklas. Rektorn ansvarar för detta på skolnivå. I de allmänna råden sägs att kvalitetsarbetet syftar till att 60Skolverket (2009). 61Skolinspektionen (2009a). 62Skolverket (2007a). 63Förordning (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet m.m. samt (2006b). Se även 4 kap.1 § Skollagen, 2 kap. 6 § grundskoleförordningen, avsnitt 2.8 i läroplanen för det obligatoriska skolväsendet m.m., Lpo 94. Lika betyg, lika kunskap? kontinuerligt identifiera vilka förutsättningar som är nödvändiga för arbetet mot de nationella målen, att utveckla arbetsprocesser, att bedöma resultat och måluppfyllelse och att vidta lämpliga åtgärder. Arbetet innehåller flera faser som ska länka i varandra i en kedja . Arbetet ska dokumenteras för att medge uppföljning, utvärdering, analys och jämförelser. Syftet med arbetet är att förbättra elevernas kunskapsresultat. Men ett sådant systematiskt arbete torde också vara viktigt för att underlätta för en likvärdig betygssättning av eleverna. Enligt Skolinspektionen är det endast en liten andel av de granskade skolorna som bedriver ett systematiskt arbete med uppföljning, utvärdering, analys och åtgärder.64 Enligt enkät till lärare finns ett lokalt systematiskt kvalitetsarbete på endast hälften av skolorna. Skolinspektionen påpekar särskilt att ett problem i detta sammanhang är att rektorn inte tagit ledningen över arbetet och att en av anledningarna till detta är att lärarna inte vill känna sig granskade och kontrollerade. Enligt Skolinspektionen pekar resultaten också på att lärare och rektorer har en orealistisk bild av sina elevers kunskapsresultat i förhållande till de nationella målen. En sammanfattande synpunkt i rapporten från Skolinspektionen är att skolorna är svagast på att analysera vad resultaten beror på. Skolor behöver ha ett tydligare helhetsperspektiv där alla elevers kunskapsutveckling följs upp och utvärderas under hela skolgången från årskurs ett till nio, där resultaten aggregeras och sätts mer i relation till skolans organisation och undervisningens kvalitet än till den enskilda elevens förutsättningar. Det ansvar som rektorn ålagts i detta sammanhang tas, enligt Skolinspektionens rapport, inte på ett bra sätt. Rektorn tar inte ledningen över arbetet i tillräcklig utsträckning. Flera av Skolinspektionens rapporter visar på att det är vanligt att lärare saknar kompetens i vissa av de ämnen som de undervisar i och att många lärare inte känner till läro- och kursplanernas mål och åtföljande kriterier. Rektorn har ett stort ansvar i detta sammanhang. Bland annat ska rektorn se till att lärarna har nödvändig kompetens och kännedom om de krav som ställs för att betygssättningen ska kunna bli likvärdig. Rektorn ska också skapa förutsättningar i form av resurser och tid för de nödvändiga samtalen som ska föras kring bedömning och betygssättning. Enligt svaren på enkät saknar både lärare och rektorer tid för att kunna arbeta med likvärdig betygssättning på det sätt som anges i lagar och förordningar. 64 Skolinspektionen (2010e). Lika betyg, lika kunskap? 7.5Sammanfattande synpunkter på den lokala nivåns arbete med en likvärdig betygssättning granskar endast genomförandet av statlig verksamhet och således inte skolhuvudmännen eller verksamheten i skolorna. Det innebär att granskningen stannar vid statens insatser. För att ge en helhetsbild finns det dock anledning att även beskriva den lokala nivåns arbete med en likvärdig betygssättning. En stor andel av de rektorer och lärare som svarat på enkät anser att huvudmännen inte tar sitt ansvar för att ge lärare och rektorer tillräckliga förutsättningar att arbeta för en likvärdig betygssättning. Av de lärare som svarat på enkät anser nära två tredjedelar att en orsak till att betygssättningen inte är likvärdig är att det saknas förutsättningar på lokal nivå. Av enkäten framgår att lärarna anser att det inte finns tid att tillägna sig och tillämpa det stöd som tar fram. Enligt författningskommentarer måste det finnas utrymme för diskussioner mellan lärare om betygssättning, för att betygssättningen skall kunna bli likvärdig. Enligt enkät anser många lärare att rektorer och huvudmän inte i tillräcklig omfattning ger utrymme för dessa professionella samtal. Skolinspektionen har funnit att det i stor utsträckning saknas ett systematiskt kvalitetsarbete på skolorna. Detta leder till att uppföljningar och jämförelser av bedömningssätt och betygssättning mellan skolor och huvudmän försvåras. Lika betyg, lika kunskap? Lika betyg, lika kunskap? 8.1.1Betygssättningen sker fortfarande inte likvärdigt Betygssättningen genomförs vid cirka 1 700 grundskolor som drivs av ungefär 870 kommunala eller enskilda huvudmän. I dessa grundskolor är ungefär 45 000 lärare involverade i betygssättningen av eleverna. Betygssättningen innebär myndighetsutövning mot enskilda och den ska som all myndighetsutövning ske på objektiva grunder. Det är viktigt att betygen sätts utifrån de kriterier och andra bestämmelser som staten tagit fram samt att betygen avspeglar elevernas kunskaper på ett likvärdigt sätt. För att uppnå en likvärdig betygssättning krävs att lärare har tillräckliga kunskaper om det material som tagits fram i detta syfte. Om likvärdigheten i betygssättningen brister kan det få allvarliga konsekvenser för enskilda elever. Brister i likvärdigheten innebär också att betygen inte kan användas av statsmakterna eller huvudmän och skolor för att följa upp att undervisningen ger eleverna rätt kunskaper och därmed uppfyller skollagens mål om en likvärdig utbildning. och Skolinspektionen har återkommande i sina rapporter konstaterat att betygssättningen i inte sker på ett sätt som motsvarar kraven på likvärdighet i betygssättningen och att variationerna inom och mellan skolor är för stora. Skolmyndigheterna grundar sina slutsatser dels på sammanställningar av avvikelser mellan provbetyg och slutbetyg, dels på granskningar av betygssättningen i skolorna. Omfattande arbete har lagts ned både hos skolmyndigheterna och i skolorna för att betygssättningen ska bli mer likvärdig. Statens insatser handlar främst om att ge vägledning för betygssättningen genom kriterier, det nationella provsystemet samt övrigt stödmaterial för betygssättande lärare. granskning tyder på att de metoder som har använt för att styra mot en mer likvärdig betygssättning genom olika typer av stöd inte har fått ett tillräckligt genomslag bland de betygssättande lärarna. Någon bred utvärdering av orsakerna till att betygssättningen fortfarande inte är likvärdig har heller inte gjorts. Lika betyg, lika kunskap? Granskningen visar att det vidtas en rad åtgärder för att öka förutsättningarna för en likvärdig betygssättning. En ny skollag, en ny läroplan med nya kursplaner och en ny betygsskala ska börja användas i . De författningar som styr bland annat hur betyg sätts har således ändrats i syfte att ge ökade förutsättningar för en likvärdig betygssättning. Detta bör enligt ge ökade förutsättningar för en likvärdig betygssättning i . övergripande slutsats är att med det nya regelverket finns en viktig komponent för en tydligare styrning mot likvärdiga betyg. Vilka insatser skolmyndigheterna därutöver behöver genomföra, bör bygga på en analys av orsakerna till nuvarande brister. Särskilt viktigt är det att undersöka varför det statliga stödet inte når fram till de lärare som sätter betyg och därmed kommer till användning i skolorna. 8.1.2Delat ansvar mellan stat och huvudman komplicerar styrningen iakttagelser i det följande lyfter fram några svagheter i ansvarskedjan lagstiftare regering skolmyndigheter skolhuvudmän rektorer och lärare. Skollagen innebär att elever har rätt till en likvärdig utbildning. En likvärdig betygssättning ingår som en del av detta offentliga åtagande. för att genomföra det offentliga åtagandet är uppdelat mellan staten och kommunala eller enskilda huvudmän. Staten har ett nationellt perspektiv och svarar för styrning, uppföljning, utvärdering och kontroll och således för att verksamheterna motsvarar de krav som medborgarna kan ställa på en Huvudmännen har ett lokalt perspektiv och ansvarar för genomförandet av grundskoleverksamheten och således för att verksamheten håller den kvalitet som skollagen och övriga författningar kräver. Det får inte finnas glapp i den ansvarskedja som ska genomföra det offentliga åtagandet om elevers rätt till likvärdig betygssättning. Det innebär att styrningen måste vara tydlig i hela ansvarskedjan, att verksamheten ska kunna följas upp och kontrolleras samt att det finns verktyg för ansvarsutkrävande om likvärdigheten i betygssättningen brister. Den bild som framträder i granskningen är att en bidragande orsak till att betygssättningen ännu inte sker på ett likvärdigt sätt är att staten inte fullt ut använder sitt mandat att styra över betygssättningen och följa upp att verksamheten genomförs så som det är tänkt. Det kan ha sin grund i en osäkerhet om hur ansvaret är fördelat mellan staten och skolhuvudmännen. Utgångspunkten är att och regeringen anger nationella mål och riktlinjer, vilka ska gälla för alla skolor och vara bindande för arbetet i skolan. fattar beslut om betygskriterier, tar fram stödmaterial och Lika betyg, lika kunskap? utfärdar föreskrifter om betygssättningen samt samlar in uppgifter om betyg. Skolinspektionen utövar tillsyn över skolornas arbete med betygssättning så att det sker i enlighet med lagar och förordningar. För att den statliga styrningen och kontrollen ska få genomslag på lokal nivå krävs därutöver att styrningen av det offentliga åtagandet är tydlig i hela ansvarskedjan samt att skolmyndigheterna följer upp att de styrmedel som används verkligen får genomslag i huvudmännens verksamheter. Granskningen ger indikationer på att det råder viss osäkerhet hos skolmyndigheterna om hur långt de bör utnyttja sitt mandat i fråga om styrning och stöd i förhållande till skolhuvudmännen. Det är, enligt mening, inte effektivt och det riskerar att leda till att målen om en likvärdig betygssättning inte uppnås. anser att regeringen bör förtydliga för skolmyndigheterna hur långt de bör utnyttja sina respektive mandat för att styra och stödja den lokala nivån för att åstadkomma en likvärdig betygssättning. I den nya skollagen har ansvaret för betygssättningen förtydligats. Även Skolinspektionens sanktionsmöjligheter mot huvudmän har skärpts. bedömning är att dessa förändringar har förutsättningar att förstärka ansvarutkrävandet på lokal nivå och även öka effektiviteten i styrningen av skolan. 8.1.3Glapp mellan statlig och lokal styrning? Den statliga styrningen av grundskoleverksamheten har genomgått flera förändringar. Förutom ett omfattande lagstiftningsarbete har även myndighetsstrukturen förändrats. Skolinspektionen har bildats och Myndigheten för skolutveckling har avvecklats. grundskoleverksamheten har också förändrats genom att antalet enskilda huvudmän har ökat. Hos skolmyndigheterna kan det finnas en osäkerhet kring hur långt deras mandat kan och bör utnyttjas för att styra och stödja lärare och rektorer. Även om den nuvarande ansvarsfördelningen i och för sig ligger fast har osäkerheten lett till att den statliga styrningen och stödet gör halt vid kommungränsen samtidigt som rektorer och lärare efterlyser mer stöd för att åstadkomma en likvärdig betygssättning. Granskningen visar också att skolhuvudmännen inte har tagit sitt ansvar för genomförandet av likvärdig Det är skolhuvudmännen som ansvarar för genomförandet av grundskoleverksamheten och i det ligger ett ansvar för att rektorer och lärare får rimliga förutsättningar att dels ta till sig information om styrdokument och övrigt stödmaterial som författningskommentarer, prov och annat bedömningsstöd, dels att använda dem. anser att genom sin styrning ska tydliggöra att huvudmannen har ett ansvar på lokal nivå att skapa förutsättningar för en ökad likvärdighet i betygssättningen. Lika betyg, lika kunskap? 8.1.4 Staten bör samordna sin styrning, uppföljning och kontroll För att statens styrning och kontroll ska fungera så effektivt som möjligt är det viktigt att och Skolinspektionen utbyter information. Tillsammans ger de båda myndigheternas uppföljnings- och kontrollverksamheter en god bild av var bristerna finns. Enligt skulle resultaten av de insatser som myndigheterna gör kunna användas på ett mer effektivt sätt för att få genomslag för styrningen mot en likvärdig betygssättning. Av regleringsbrev framgår visserligen att myndigheten i samarbete med Skolinspektionen ska redovisa eventuella avvikelser mellan ursprunglig rättning och Skolinspektionens omrättning i den utsträckning som är möjlig. bedömer trots det att informationsutbytet mellan skolmyndigheterna kan utvecklas så att de gemensamma erfarenheterna tillvaratas och läggs till grund för styrning, uppföljning och kontroll av skolornas betygssättning. Det är särskilt viktigt att det finns rutiner, myndigheterna emellan, för att uppmärksamma skolor som har anmärkningsvärda avvikelser mellan betygen på de nationella proven och slutbetygen i årskurs 9 och som därför bör bli föremål för ytterligare tillsyn. Ett ökat utbyte av kunskap mellan skolmyndigheterna skulle kunna öka effektiviteten i statens styrning mot målet om en likvärdig utbildning och betygssättning. 8.1.5Är statens styrmedel tillräckligt verkningsfulla? I granskningen har det framkommit att material trots ökade insatser inte upplevs som tillräckligt omfattande och ingående och att de inte heller når fram till betygssättande lärare i tillräcklig utsträckning. Både rektorer och lärare efterlyser mer information och stöd från . framställa och sprida material som inte når fram eller kommer till användning är inte effektivt. Det är viktigt att utvecklar sitt stödmaterial och sina informationsspridningsvägar ytterligare. Myndigheten bör därför göra återkommande uppföljningar av hur materialet uppfattas och används bland lärare och rektorer. De nationella ämnesproven är ett styrmedel med många syften och mål. Förutom att stödja en likvärdig bedömning och betygssättning ska de även kontrollera måluppfyllelsen, verka förebildligt på bedömning, undervisning och lärande samt bidra till ökad måluppfyllelse. Enligt mening bör de nationella ämnesproven ha en mer renodlad roll för att åstadkomma en likvärdig bedömning och betygssättning. Både och Skolinspektionen har påtalat att det är problematiskt att dessa prov har för många syften och Detta leder, enligt skolmyndigheterna, till att proven är konstruerade på sådant sätt att det är svårt att uttala sig om deras relation till slutbetyget. Lika betyg, lika kunskap? nationella ämnesproven riskerar därmed att ha en mindre stödjande roll vid betygssättningen än vad de skulle kunna ha. anser därför att regeringen bör skärpa provens roll att vara vägledande för betygssättningen, genom att se över syftena och målen med de nationella ämnesproven. Regeringen bör söka andra instrument för att fånga upp de övriga syftena och målen som proven har . Enligt bedömning är det viktigt att fortsätter med olika insatser för att ge huvudmännen möjligheter att stödja rektorer och lärare i deras arbete för att åstadkomma likvärdiga betyg. måste denna typ av åtgärder vägas mot andra möjliga åtgärder för att statsmakternas intentioner om likvärdiga betyg ska kunna uppnås. Mot bakgrund av de stora skillnader som finns i betygssättningen bör det vara rimligt att regeringen och ansvariga myndigheter analyserar om den nuvarande inriktningen med stöd främst genom information, uppföljning och kontroll är tillräcklig för att uppnå målet om en likvärdig betygssättning, eller om andra styrmedel bör sökas. 8.1.6 Otillräckliga förutsättningar på lokal nivå Inom de ramar som staten angivit är det kommunala och enskilda huvudmän som ansvarar för genomförandet av skolans verksamhet. har stor frihet att besluta om hur verksamheten ska organiseras och hur undervisningen ska bedrivas för att nå målen. Huvudmannen har också ansvar dels för att skapa nödvändiga förutsättningar för att nå målen på lokal nivå, dels för att följa upp resultaten. Rektorn leder arbetet inom skolan och har ansvaret för att lärare har rätt kompetens, nödvändiga kunskaper för att sätta betyg på ett likvärdigt sätt och att läraren arbetar på rätt sätt. Det är slutligen de betygssättande lärarna som har det direkta ansvaret för att betygssättningen av eleverna sker på ett likvärdigt sätt. granskar endast genomförandet av statlig verksamhet och således inte skolhuvudmännen eller verksamheten i skolorna. Det innebär att granskningen stannar vid statens insatser. För att ge en helhetsbild finns det dock anledning att beskriva lärarnas förutsättningar att sätta likvärdiga betyg. Både de rektorer och lärare som besvarat enkäter pekar på otillräckliga förutsättningar på lokal nivå som en förklaring till att betygssättningen inte blir likvärdig. De anger brist på tid för att sätta sig in i och tillämpa stödmaterial. Det saknas även tid för professionella samtal inom och mellan skolor som syftar till en kalibrering av betygssättningen lärare emellan. Tid behövs även för systematiskt kvalitetsarbete och för att samverka lokalt och regionalt kring frågor som gäller betygssättning. Lika betyg, lika kunskap?