prop · GZ0320 · 2011-10-13 00:00:00 — fungerade enligt som ett pilotprojekt för planering av infrastruktur utifrån , och det rådde inom en osäkerhet kring hur man skulle gå tillväga i olika delar av den fysiska planeringsprocessen. visste inte vilken sorts underlag som krävdes för regeringens tillåtlighetsprövning och fick därför prova sig fram.247 Enligt den ursprungliga tidsplanen skulle vara färdigställd . Tillåtlighetsprövningen skulle ha avklarats för de fem delsträckor som omfattades. Men plan för hantering av miljöärendena var alltför optimistisk.248 Eftersom ansökningarna gjordes var planeringen redan i det stadiet försenad i förhållande till den ursprungliga 242Botniabanan AB (2010b) s. 4. 247Intervju med före detta , intervju med före detta . 248E-post från , intervju med före detta . Innan tillåtlighet kunde lämnas för krävdes en mer omfattande utredning av de effekter som järnvägen medför än vad som framkommit i järnvägsutredningarna. Underlaget fick efter remittering och synpunkter från samtliga berörda expertmyndigheter kompletteras i flera omgångar. begärde kompletteringar avseende samtliga fem delsträckor och . Delsträckan mellan och gav upphov till merparten av förseningen i förhållande till ursprungliga tidsplan. Tillåtlighetsärendet tog och . Därefter följde utformande av järnvägsplan och kompensationsåtgärder samt domstolsprövningar i olika instanser. Tillståndsprocessen avslutades först då tillstånd lämnades för passagen genom . En del av de förseningar som uppstod i planerings- och prövningsskedet kunde enligt tas igen i byggfasen.249 I ansökan om tillåtlighet förordade utifrån järnvägsutredningen en östlig dragning av som ingång till . Den bedömdes vara bättre för banans funktion, och därmed dess samhällsekonomiska lönsamhet.250 De negativa miljökonsekvenserna förväntades bli något större än för de alternativa lösningarna, men helhetsbedömningen vägde över till den östliga dragningens fördel.251 i län252 och Naturvårdsverket253 gav stöd åt uppfattning med vissa mindre reservationer. dragning justerades så att den gick utanför de delar av området som var klassade som skyddat våtmarksområde och riksintresse. Men områdets skyddsstatus var inte slutgiltig. Inventeringen av Natura 2000-områden var inte genomförd i enlighet med den ekologiska kunskap på lokal nivå som fanns eftersom inte hade tillräckliga resurser för det arbete som krävdes, bland annat när det gäller markägarförankring.254 Europeiska kommissionen skickade en förfrågan till den där man förhörde sig om skyddsstatusen på och hur området skulle påverkas av . Kommissionen såg en risk att inte skulle fullfölja de skyldigheter som föreligger enligt art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet. Kommissionen ville bland annat veta 250Banverket (1998b) s. 109114. 251Banverket (1998b) s. 115. 252Länsstyrelsen i (1999). 253Naturvårdsverket (1999). 254Länsstyrelsen i (2001), intervju i (a), intervju med före detta i (b). hur avgränsningen av skydd enligt Natura 2000-lagstiftningen hade fastslagits. var endast ön Stora tuvan i deltat, utanför järnvägens omedelbara närhet, utpekad som Natura 2000-område. genomförde en inventering av naturvärden Två nya betydligt större Natura 2000-områden fick sin skyddsstatus fastslagen . Det ena området, som är utpekat enligt fågeldirektivet, omfattar slätterna norr om deltat och genomskärs av . Innan det utvidgade Natura 2000-området pekades ut analyserades valet av dragning ut från i underlag inte så djupgående som art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet ställer krav på.255 Det fanns inte någon tydligt definierad ändamålsbeskrivning för att motivera valet av alternativ i järnvägsutredningen eller i de första omgångarna av kompletterat underlag.256 Miljökonsekvensbeskrivningarna handlade fram till den här tidpunkten till stor del om indirekt påverkan av naturvärden, eftersom de gjordes utifrån antagandet att områdena med starkast skydd låg utanför den planerade järnvägens sträckning. skickade ett kompletterande underlag för att åtgärda dessa brister. 2002 att inhämta yttrande från Europeiska kommissionen. Kommissionen bedömde därefter att , i den av regeringen förordade östra sträckningen, under vissa förutsättningar borde få genomföras. Tillåtlighet för sträckan lämnades av regeringen . Omfattande kompensationsåtgärder vid och dess omgivning ingick som villkor i tillåtlighetsbeslutet. Den sista järnvägsplanen fastställdes . Domstolsprövningarna som följde den fysiska planeringsprocessen var det som slutligen sköt upp byggstarten för den sista delsträckan av Botniabanan.257 De knappt 120 miljöbalksärenden som hanterades av miljödomstolarna var de mest tidskrävande.258 De handlar i huvudsak om vattenverksamhet och Olika tolkningar av bedömningsgrunder i direktiven som skyddar Natura 2000-områden låg bakom den utdragna juridiska processen. Sakägare inklusive miljöorganisationer hävdade en miljömässigt striktare tolkning av kriterierna som grund för att välja en annan sträckning av . 255Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter samt rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar. 256Kompletteringar inför tillåtlighetsbeslutet från och . argumenterade för att frågan redan var avgjord i och med regeringens tillåtlighetsbeslut, vilket var den linje som slutligen slogs fast efter att överklagande till hade skett. tar inte i denna rapport upp frågan om varför miljörelaterade domstolsärenden tog så , eller huruvida konflikten kring avgjordes på ett tillfredställande vis. Förslag till hur prövningsordningen vid planering av transportinfrastruktur kan bli både effektiv och rättssäker presenteras i SOU 2010:57 Effektivare planering av vägar och järnvägar. 5.4Ansvaret för och hanteringen av kostnadsökningarna har drabbats av såväl kostnadsökningar som förseningar. måste hantera dessa kostnadsökningar och rapportera dem till regeringen för att kunna få en utökad kreditram. har regeringen krav på sig att redovisa för om fortskridande och kostnader. Den huvudsakliga orsaken till försening är miljöprövningen av passagen genom . Det hårda motstånd som mötte tillsammans med uppgiften att hantera ärendet enligt den nya lagstiftningen gjorde att miljötillstånden tog att få. tidsplan var alltför optimistisk och inte anpassad till dessa förhållanden. Det hade uppstått förseningar redan när ansökan om tillåtlighet för fem delsträckor gjordes. Enligt gjorde sedan det sena utvidgandet av Natura 2000-områden vid att tillåtlighetsprövningen för sträckan NordmalingUmeå tog än nödvändigt. har till uppgift att inventera förekomsten av naturvärden som motsvarar kriterierna för Natura 2000-utpekande. Detta hade inte skett i tillräcklig utsträckning för att ringa in det skyddsvärda området kring inför planeringen av . I remissvaret från inför tillåtlighetsbeslutet påtalas vikten av landskapet mellan och Röbäcks-Degernäsområdet för det vilda fågellivet. Men behov av att utreda en avgränsning av skyddat område enligt fågeldirektivet utanför CW-området framgår inte med den tydlighet som enligt hade varit önskvärd för en effektiv process. Att Natura 2000-området i utvidgades mitt under tillåtlighetsprocessen gjorde att förutsättningarna för arbetet med förändrades. Det försvårade och försenade arbete med att ta fram rätt underlag. Ytterligare information behövdes i underlagen för att motivera val av alternativ utifrån de krav som ställs i 7 kap. 29 § . Även mer utförliga beskrivningar av direkta miljökonsekvenser i de utvidgade delarna av Natura 2000-området tillkom i ett sent skede. anser att det saknades tydliga riktlinjer för det underlag som krävdes för tillåtlighetsprövningen. Men regeringen fyller en funktion som opartisk prövningsinstans och kan därför inte ta på sig en samordnande roll eller ge tydligare direktiv i ett enskilt ärende. har uppgett att de riktlinjer som fanns utöver författningskraven i var det utbildningsmaterial som togs fram innan trädde i kraft. anser dock att det fanns utrymme för att i regeringens begäranden av kompletteringar av underlag lyfta fram den oklarhet kring skyddsstatusen för i förhållande till dess naturvärden som förelåg, utan att bryta mot det opartiska förhållningssätt som ska prägla hanteringen. Att frågan inte behandlades grundligare gjorde att naturvärden utanför CW-områdets avgränsning inte uppmärksammades i tillräcklig grad i underlag förrän i ett sent skede. ansvar i frågan har betonats, men även regeringen hade kunnat agera för att snabbare slå fast förutsättningarna för prövningen, med avseende på områdets skyddsstatus. har gått igenom Botniabanan AB:s återrapportering till regeringen och intervjuat bolaget om deras kostnadskontroll. Enligt huvudavtalet ska rapportera till regeringen hur bygget utvecklas i förhållande till tid och kostnad en gång per år.259 har i en årlig rapport informerat regeringen om det finansiella läget i bolaget samt om uppkomna problem och risker, till exempel tidsförseningar och begäran om utökad låneram.260 Förutom den årliga rapporteringen skickade bolaget 2001 en särskild skrivelse till regeringen om kostnadsöversynen, där bolaget gjorde en ny kostnadskalkyl och där styrelsen gav i uppdrag åt en expertgrupp att granska kalkylen. Se avsnitt 5.2.1 ovan. 259Kommunikationsdepartementet (1997b) s. 8, (2005a) s. 12. 260Botniabanan AB:s årliga rapporter till regeringen 19992011. Uppföljning och interna rutiner Den årliga rapporteringen till regeringen innebär en systematisk uppföljning av tid och kostnader. Enligt företrädare för har bolaget dessutom haft flera olika forum för att följa upp verksamheten. Bolaget har haft regelbundna möten för uppföljning av tid, kostnad och kvalitet.261 Inom bolaget har det funnits interna rutiner som innebär månatliga ekonomimöten. Vid dessa möten har kostnaderna följts upp på kontonivå. Dessutom har man haft ekonomimöten med ansvariga där bolaget har gått igenom varje verksamhet. Ute på banans delprojekt har det funnits projektingenjörer som har ansvarat för ekonomi- och tidsuppföljning i respektive del.262 Vad gäller slutkostnad och sluttidpunkt har bolaget följt upp prognosen varje kvartal. Detta har sedan rapporteras till styrelsen. I styrelsen har det ingått fem statliga företrädare varav en tjänsteman från Näringsdepartementet.263 Enligt företrädare för och representanten från har arbetet i bolaget fungerat tillfredställande.264 5.4.3Regeringens hantering av kostnadsökningarna Staten äger av aktierna i och har således ansvar för att styra bolaget. Särskilda riktlinjer finns i statens ägarpolicy.265 Regeringen har låtit en statlig förhandlingsman omförhandla avtalet om två gånger bland annat på grund av uppkomna förseningar och fördyringar.266 Regeringen ska ge en redovisning av fortskridande. har uttryckt krav på information om i vilken utsträckning anslagsramarna är intecknade för att betala framtida räntor och amorteringar på lån, arrenden och hyror, bidrag samt underhåll för investeringar som beslutas. Enligt ska även ställda garantier redovisas och bedömas.267 Redovisningen ska ske i budgetpropositionen.268 har gått igenom budgetpropositionerna för åren 19992011. 264Intervju , intervju med före detta . 265Näringsdepartementet (2010b). 2001/02:20 s. 107. 1997/98:TU10 s. 96f, Prop. 1997/98:62, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266. 1997/98:TU10 s. 98. I utskottsbetänkandet för budgetpropositionen 2004 anger utskottet att man tagit del av regeringens redovisningar nogsamt. Vidare anger utskottet att regeringen även fortsättningsvis bör redovisa framåtskridandet samt det ekonomiska läget för byggandet av Botniabanan.269 I tabellen nedan redovisas budgeten för . Denna gäller exklusive finansiella kostnader och intäkter såsom räntor. Låneramen är en kreditram inklusive finansiella kostnader. beslutar om denna ram som sedan kan utnyttja. De lån som har tagits omvandlas efter idrifttagandet till hyra som betalar under 40 år.270 Dessa ska motsvara räntekostnaden på hela den återstående skulden och det aktuella årets amortering på lånen.271 Den totala kostnaden för hyran ska motsvara bemyndigande272 för . Tabell 5.2: Budget, låneram och bemyndigande för i miljoner kronor273 2003/04:TU1 s. 270Näringsdepartementet (2008a). 2008/09:1 utg.omr. 22 s. 62. 272Enligt 1920 §§ anslagsförordningen (1996:1189) innebär bemyndigande det tillstånd som en myndighet, i detta fall behöver för att få göra åtaganden om framtida utgifter som inte täcks av årets tilldelade medel, med andra ord hur mycket av framtida anslag som är intecknade. 273Källa för budget: , källa för låneram: budgetpropositionerna för 20022011 samt tilläggsbudgeten , källa bemyndigande: budgetpropositionerna för 20032008 samt (2009a) s. 9. Låneramen har utökats efter att planering och byggande har fortskridit. Bemyndigandet har varit detsamma fram till budgetpropositionen . har beslutat om att bygga och lånefinansiera den. har reviderat sina slutkostnadsprognoser och 2003 (se avsnitt 5.2 ovan). Dessa har regeringen redovisat för i infrastrukturpropositionen för 2001274 samt budgetpropositionerna för 2002275och 2006276. Förutom fördyringarna har regeringen i budgetpropositionerna redovisat de viktigaste händelserna i . har regeringen redovisat hur stor del av anslagen som är intecknade.277 Regeringens redovisning av behov av lån och räntekostnader har emellertid inte varit densamma . Det kan således vara svårt att få en överblick av projektets totala lånekostnader. I budgetpropositionen redovisar regeringen lånebehov samt framtida kostnader för amorteringar och räntor.278 I budgetpropositionen ändrades redovisningen. Ingen särskild redovisning görs för lånekostnader. Däremot redovisas den totala kostnaden för räntor och avbetalningar av lån för järnväg för 2001.279 Från och med budgetpropositionen till 2011 redovisar regeringen den beräknade nettoupplåningen och storleken på låneskulden för . Dessutom presenteras en redovisning av / framtida hyreskostnader.280 Regeringen redovisar i budgetpropositionen den totala kostnaden för , inklusive räntor och amorteringar under avbetalningstiden.281 Detta sker efter att har begärt en sådan redovisning. 2001/02:20 s. 107. 2001/02:1 utg.omr. 22 s. 71. 2005/06:1 utg.omr. 22 s. 47. 1998/99:1 utg.omr. 22 s. 45. 1999/2000:1 utg.omr. 2000/01:1 utg.omr. 22 s. 62. 280Budgetproposition för åren 20022011. 2002/03:1 utg.omr. propositionen ska återbetalas under och den totala kostnaden uppgår till . Kostnaden består dels av byggkostnaden inklusive räntor (15 miljarder kronor282) dels av räntekostnader ().283 Regeringen begärde samma bemyndiganderam , trots att låneramen utökades under dessa år. Vidare förändras återbetalningstiden från till genom ändring av huvudavtalet 2005. I budgetpropositionen angav regeringen att det kan bli aktuellt med en ny bemyndiganderam när har kommit med en ny huvudtidsplan och slutkostnad.284 Regeringen nämner inte att avbetalningstiden har förändrats från till , vilket skett enligt det reviderade huvudavtalet.285 Vid en analys av amorteringarna för går detta dock att utläsa, eftersom storleken på de årliga amorteringarna blivit mindre än åren före. En förändrad återbetalningstid från till innebär ökade räntekostnader och därmed en större totalkostnad. Allt annat lika summerar totalkostnaden till cirka 32 miljarder kronor.286 Det begärda bemyndigandet på skulle således inte vara tillräckligt. startade viss trafik på . Enligt huvudavtalet ska ansvara för drift och trafikering av banan och således betala hyran för den. I samband med öppnandet av banan blev alltså och dess framtida kostnader ansvar. I budgetunderlaget för 20102012 begär att myndighetens bemyndiganderam ökas med , varav 33 miljarder består av hyra av Botniabanan.287 I tilläggsbudgeten ansökte regeringen om en utökad bemyndiganderam för om 38 miljarder kronor.288 uppskattades ursprungligen kosta . har begärt att få underlaget till den ursprungliga kostnadskalkylen för att kunna granska denna, men enligt finns inte underlaget sparat. 283Antagen ränta varierar mellan . 2007/08:1 utg.omr. 22 s. 59. 285Näringsdepartementet (2005a) s. 14, (2008a), avsnitt 6.2. 287Banverket (2009a) s. 9. bedömer att den faktiska kostnaden för är . Botniabanan AB:s faktagranskning . 2009/10:2 s. 31, bet. 2009/10:FiU11, rskr. 2009/10:43. Slutkostnaden är nästan prisnivå. Enligt beräkningar motsvarar det en ökning . ursprungliga kostnadskalkyl var mycket osäker, och det redovisades en stor risk för kostnadsökningar. Osäkerheten var inskriven i avtalet, men ändå gjorde varken eller någon ordentlig genomlysning av kostnaderna . Även efter att en expertgrupp granskade kostnadskalkylen 2001 har kostnaderna för ökat. En stor del av kostnadsökningar hänger samman med den försening som miljöprövningar gav upphov till. Både tillåtlighetsprövningen och efterföljande domstolsprövningar tog än beräknat. den ursprungliga tidsplanen skulle ha öppnats för trafik 2006, men istället blev det . De totala miljörelaterade fördyringarna av bedöms av uppgå till exklusive räntor. hade en alltför optimistisk tidsplan för . Det nya regelverket i gjorde att hanteringen tog än vad hade räknat med. Delsträckan mellan och låg bakom en stor del av försening, vilket berodde på järnvägens intrång i känsliga naturmiljöer vid . Tillåtlighetsprövningen tog och . Efter en inventering av naturvärden som genomfördes i ett sent skede bildades två större sammanhängande Natura 2000-områden som genomskars av planerade sträckning. Först i samband med detta togs ett underlag fram av som hade den relevans och kvalitet som krävdes för tillåtlighetsbeslutet. Även de efterföljande domstolsprövningarna var mycket tidskrävande och fördröjde byggstart. har haft ansvar för kostnadskontrollen. De kostnadsökningar som skett har, enligt , huvudsakligen inte berott på Botniabanan AB:s hantering. Bolaget har rapporterat till regeringen om projektets fortskridande samt uppkomna risker i form av kostnads- och tidsavvikelser. har begärt en särskild rapportering av . Redovisningen av lån, räntor och amorteringar påbörjades inte när bad om en sådan, utan först . Vad gäller redovisningen av bemyndigandet har regeringen begärt ett bemyndigande om . Regeringen har ansökt om samma bemyndigande för , trots att låneramen har ökat och avbetalningstiden för har förändrats. Inte förrän började hyra och bad om att bemyndiganderamen skulle utökas med 33 miljarder på grund av uppdaterades beloppet av regeringen. 6De totala kostnaderna för att trafikeringen av ska fungera I föregående kapitel har redovisat kostnaderna för projektet och orsakerna till kostnadsökningarna. I kapitel 3 har visat att är beroende av omkringliggande banor för att fungera enligt intentionerna. I detta kapitel presenteras kostnaderna för att trafikeringen som angavs i underlagen inför beslutet om ska fungera. Vidare har analyserat kostnadsutvecklingen i samt konsekvenserna av att följdinvesteringarna inte har inkluderats. Slutligen redovisas /och regeringens hantering av följdinvesteringarna. I proposition 1996/97:53 angavs en kostnad på för att trafikeringen av skulle fungera. Kostnadskalkylen inkluderade ny järnväg mellan och samt en upprustning av den befintliga Ådalsbanan.289 I underlagen till riksdagsbeslutet om fanns olika anläggningskostnader angivna. I samhällsekonomiska kalkyl angavs medan man i den statliga utredningen 1996:95 uppgav en anläggningskostnad på . Utöver och inkluderades i den statliga utredningen åtgärder i och i övriga stationsorter samt ett anslutningsspår till Kilafors.290 1996/97:53. 290SOU 1996:95 s. 86, s. 91. I huvudavtalet om avgränsades till att vara en järnväg mellan och med en kostnadsuppskattning på 8,2 miljarder kronor291, medan fick ansvar för att rusta upp för . I tabell 6.1 har de kostnader som regeringen redovisade i propositionen inför beslutet om och kostnaderna för nödvändiga följdinvesteringar sammanställts. Kostnaderna har räknats om med NPI till priser för att kunna jämföra de nuvarande kostnaderna för att uppnå syfte. Tabell 6.1: Kostnader för och nödvändiga följdinvesteringar prisnivå uppräknat med NPI beslutade om för utbyggnad av , vilket motsvarar priser uppräknat med NPI. kostnader uppskattades till , vilket motsvarar priser. Tillsammans blir det cirka i förväntad kostnad inför beslutet om . För att ska fungera enligt intentioner har i kapitel 3 funnit att hade kunnat förutse att det behövs ett antal följdinvesteringar, se tabell 6.1. Inklusive fördyringar av och summerar dessa till en ökning med 15 miljarder kronor.292 har konstaterat 291Kommunikationsdepartementet (1997b). 292Slutkostnaden kan ändras eftersom följdinvesteringarna ännu inte är helt färdigställda. Enligt faktagranskning kan även kostnader för STAX 25-åtgärder på Ostkustbanan samt utbyggnad av inkluderas i den totala kostnaden. E-post från , (a), (b). att Ostkustbanans kapacitet inte kommer att räcka efter mötesstationernas färdigställande. En kostsam lösning på problemet skulle vara att bygga dubbelspår mellan och Sundvall. Om denna kostnad skulle räknas till de investeringar som krävs innan kan fungera som avsett blir det en totalkostnad på . I summering av kostnaderna har enbart de viktigaste följdinvesteringarna inkluderats. Följdinvesteringarna skapar även positiva effekter för annan trafik än den som är relaterad till . I nedanstående avsnitt förklaras varför i beslutsunderlagen skulle ha redovisat att fler investeringar än behöver inkluderas i kostnadskalkylen för att få den förväntade trafiken att fungera längs . För att den långsiktiga planeringen ska fungera måste följdinvesteringar vara definierade och länkade till den större investeringen. Det beror på att följdinvesteringar kan vara avgörande för nyttan som de kan vara svåra att finansiera om de inte ingår i en åtgärdsplan. Dessutom måste en samhällsekonomisk kalkyl innehålla samtliga nyttor och kostnader som är relaterade till en investering för att underlaget ska vara rättvisande.293 var inkluderad som en investering vid beslutet om och var tydligt kopplad till genomförande. I underlag var varken , SöderhamnKilafors eller kapacitetsförstärkande åtgärder på Ostkustbanan inkluderade. Samtliga projekt är viktiga för att trafikupplägget ska fungera längs . 6.3.1Umeå C och godsbangården beslut att finansiera kom 1998.294 gjorde en järnvägsutredning som visade att det var nödvändigt med en ny godsbangård i och en ombyggnation av C. Den gamla godsbangården var omodern och för trång för den trafik som skulle komma att generera.295 293SIKA (2008) s. 37. 1997/98:62, bet. 1997/98:TU10. 295Intervju med (a), (2003a) s. 5. Orsaker till att godsbangården inte inkluderas i kalkyl C och godsbangården byggs på grund av den trafik som genererar och borde således ha inkluderats i den samhällsekonomiska kalkylen.296 Vid C fanns en benfintlig bangård som hanterade såväl godssom persontrafik. samhällsekonomiska kalkyl inkluderade inte , eftersom man bedömde att den ursprungliga godsbangården skulle vara tillräcklig.297 Enligt företrädare för Norra regionen missbedömde dock hur många spår persontrafiken skulle behöva ta upp på C. Enligt en före detta regionchef för banregionen borde ha kunnat förutse kapacitetsproblemen som skulle komma att uppstå med den ökade trafiken.298 Vidare har en före detta projektledare för angett att tidigt visste att det skulle behövas en ny godsbangård i , eftersom den befintliga var undermålig och byggd på dålig mark.299 Varken SOU 1996:95 eller RNP 1996:4 tar upp frågan om behovet av en ny godsbangård i . Enligt den statliga utredaren ingick inte en ny godsbangård i i anläggningskostnaden300 I huvudavtalet är det formulerat att kommunerna i samråd med , näringslivet och trafikutövare ska utreda behovet av ytterligare godsterminaler/bangårdar.301 Enligt den statliga förhandlingsmannen var det viktigt att markera att godsbangårdar inte ingick i . De lokala aktörerna skulle ta sin del av ansvaret.302 Kostnader på 1,2 mdkr inkluderas inte i kalkylen är inte en del av Botniabanan AB:s ansvar.