prop · GY03129 · 2011-04-14 00:00:00 — beslutade en ny polisdatalag som träder i kraft (prop. 2009/10:85, bet. 2009/10:JuU19, rskr. 2009/10:255). Lagen ska ersätta den nuvarande polisdatalagen (1998:622). Den nya lagen kommer att gälla i stället för personuppgifts- lagen (1998:204) och innehålla hänvisningar till de bestämmelser i per- sonuppgiftslagen som ska vara tillämpliga i polisens brottsbekämpande verksamhet. Syftet med den nya lagen är att ge polisen möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt i sin brottsbekämpande verk- samhet och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. Lagen reglerar, med några få undantag, all behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet vid , polismyndigheterna och . Personuppgiftsbehandling i sådan verksamhet som inte är brottsbekäm- pande, exempelvis hanteringen av förvaltningsärenden, omfattas inte av lagen utan regleras liksom nu av personuppgiftslagen. Polisen ska enligt den nya lagen få behandla personuppgifter om det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott eller fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden. Lagen bygger på en uppdelning mellan å ena sidan behandling av gemensamt tillgängliga uppgifter och å andra sidan annan behandling. Uttrycket gemensamt tillgängliga uppgifter har införts som ett teknikneutralt begrepp i stället för begreppen register och Prop. 2010/11:129 databas som tidigare använts för att definiera uppgifter som har gjorts tillgängliga för en större krets. Uppgifter som endast ett fåtal bestämda personer har rätt att ta del av anses inte vara gemensamt tillgängliga, medan däremot uppgifter som en annan brottsbekämpande myndighet har tillgång till genom direktåtkomst alltid är gemensamt tillgängliga. För behandling av gemensamt tillgängliga uppgifter finns olika begrän- sande bestämmelser för att värna den personliga integriteten. Ett fåtal register regleras särskilt i den nya lagen, bl.a. DNA-register och fingeravtrycksregister. Säkerhetspolisens personuppgiftsbehandling regleras i ett särskilt kapitel. I lagen (2001:558) och förordningen (2001:650) om vägtrafikregister finns bestämmelser om behandling av personuppgifter i samband med registrering av fordon. Lagen innehåller bestämmelser om registrering av uppgifter om personer samt om motordrivna fordon och släpfordon i ett vägtrafikregister. Registret har i huvudsak till ändamål att tillhandahålla information till myndigheter, företag och organisationer som i sin verk- samhet behöver information om fordon, fordonsägare och körkortsinne- havare. Ändamålen omfattar även att ge information till enskilda som är i behov av uppgifter i registret. har i betänkandet Transportstyrelsens databaser på vägtrafikområdet integritet och effektivitet (SOU 2010:76) presenterat ett förslag till ny reglering, som ska ersätta lagen och förord- ningen om vägtrafikregister. Utredningen föreslår att lagen om vägtrafik- register ska ersättas av två lagar; en som reglerar behandling av person- uppgifter i Transportstyrelsens verksamhet avseende fordon, behörig- heter, tillstånd och tillsyn på vägtrafikområdet och en som innehåller de grundläggande bestämmelserna om fordons registrering. Den huvud- sakliga behandlingen av personuppgifter föreslås ske i fyra databaser: fordons-, behörighets-, tillstånds- och tillsynsdatabasen. För behand- lingen i respektive databas föreslås särskilda och uttömmande ändamål som i stort sett motsvarar dagens reglering. I samtliga databaser föreslås personuppgifter få behandlas för att tillhandahålla information som behövs för en utländsk myndighets verksamhet i den utsträckning som följer av en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt eller om det följer av en EU-rättsakt. Betänkandet bereds i . I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser som gör det möjligt för myndigheter att utbyta uppgifter trots att dessa om- fattas av sekretess. En utgångspunkt i offentlighets- och sekretesslagen är att en uppgift som omfattas av sekretess inte får röjas för en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. Det får dock enligt 8 kap. 3 § ske i två situa- tioner. Den ena är när utlämnandet sker i enlighet med en särskild före- skrift i lag eller annan författning. En uttrycklig bestämmelse om att upp- gifter får lämnas till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organi- sation bryter alltså sekretessen. Den andra situationen är när uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndigheten står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas ut. Denna regel är dock avsedd att tillämpas restriktivt. Sekretessbelagda uppgifter får enligt 10 kap. 2 § också lämnas ut från en myndighet till en annan om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Även denna bestäm- melse är avsedd att tillämpas restriktivt. Sekretessgenombrott medges således inte på den grunden att den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i sin verksamhet. I polisens brottsbekämpande verksamhet är det i ganska stor utsträck- ning nödvändigt att lämna ut sekretessbelagda uppgifter för att över huvud taget kunna genomföra exempelvis ett förhör. I ett internationellt perspektiv är ett typiskt exempel att svenska myndigheter i samband med begäran om rättslig hjälp i en förundersökning lämnar uppgifter som om- fattas av sekretess enligt 18 kap. 13 §§ och 35 kap. 1 § till en utländsk åklagar- eller polismyndighet i syfte att få ett visst förhör genomfört. Om det är nödvändigt för en myndighet att lämna ut sekretessbelagda upp- gifter för att myndigheten ska kunna fullgöra sin egen verksamhet, står det i regel klart att det är förenligt med svenska intressen att lämna ut uppgifterna. Med stöd av en sekretessbrytande bestämmelse i 35 kap. 10 § kan uppgifter vidare lämnas ut enligt vad som föreskrivs i bl.a. polisdatalagen och i förordningar som har meddelats med stöd av den lagen. Bestäm- melsen infördes i samband med att den absoluta sekretessen för polis- register avskaffades. Det bakomliggande syftet var bl.a. att myndig- heterna inte skulle behöva förlita sig på en sekretessprövning i de fall där det i författning anges att uppgifter får lämnas ut. Ytterligare sekretessbrytande bestämmelser finns i 10 kap. offentlig- hets- och sekretesslagen. Om en uppgiftsskyldighet följer av lag eller för- ordning hindrar sekretess enligt 10 kap. 28 § första stycket inte att upp- gifter lämnas ut till en annan myndighet. Uppgifter kan enligt 10 kap. 18 § också lämnas ut när de behövs i bl.a. förundersökningar. Av generalklausulen i 10 kap. 27 § följer att sekretessbelagda uppgifter som huvudregel får lämnas ut till en annan myndighet efter en intresse- avvägning som innebär att det ska vara uppenbart att intresset av att upp- giften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. I 68 §§ i den nu gällande polisdatalagen (1998:622) och i 2 kap. 14 Prop. 2010/11:129 19 §§ i den nya polisdatalagen (2010:361) finns dels bestämmelser om att uppgifter får lämnas ut, dels sekretessbrytande bestämmelser som föreskriver en uppgiftsskyldighet. Bestämmelser om att uppgifter får lämnas ut finns även i polisdataförordningen (1999:81 respektive 2010:1155) och förordningen (2001:650) om vägtrafikregister. 6.2.6Lagen och förordningen om internationellt polisiärt samarbete I lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete regleras sam- arbetet mellan svenska brottsbekämpande myndigheter och motsvarande myndigheter i andra medlemsstater i Europeiska unionen samt , och . , men även visst övrigt polis- samarbete som är konventionsbundet, regleras i lagen. Lagen omfattar inte bara polismän utan även tulltjänstemän och kustbevakningstjänste- män, när dessa enligt lag eller annan författning har polisiära befogen- heter. I lagen finns bl.a. en bestämmelse som reglerar hur uppgifter som har mottagits från andra stater får användas, s.k. användningsbegränsningar (3 §). Om en svensk myndighet har fått upplysningar eller bevismaterial från en annan stat och gäller på grund av överenskommelse med den andra staten villkor som begränsar möjligheten att använda materialet, ska svenska myndigheter följa villkoren oavsett vad som är föreskrivet i lag eller annan författning. Svenska myndigheter har motsvarande möj- lighet att ställa upp villkor som begränsar möjligheten att använda upp- gifter eller bevisning som lämnas till annan stat (3 a §). Villkoren får dock inte strida mot en internationell överenskommelse som är bindande för . Bestämmelsen om möjligheten för svenska myndigheter att ställa upp villkor infördes genom propositionen Genomförande av delar av Prümrådsbeslutet (prop. 2009/10:177). I förordningen (2010:705) om internationellt polisiärt samarbete reg- leras, förutom , samarbetet enligt Prümrådsbeslutet i de delar som gäller informationsutbyte vid större evenemang samt bistånd vid större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor. Även Prümrådsbeslutets dataskyddsbestämmelser har genomförts i förord- ningen. 6.2.7Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål I lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål föreskrivs en skyldighet att på en utländsk myndighets begäran genomföra bl.a. förhör under förundersökning, bevisupptagning, telefonförhör, husrannsakan och vissa andra tvångsmedel (1 kap. 2 §). Vidare regleras hur kan begära rättslig hjälp utomlands (3 kap.). I förordningen (2000:704) om internationell rättslig hjälp i brottmål finns verkställighetsbestämmel- ser. Lagen är med något undantag generell och gäller i förhållande till alla Prop. 2010/11:129 stater, även om dessa inte har tillträtt samma konventioner om rättslig hjälp i brottmål som . En utländsk stats begäran om rättslig hjälp i handläggs av åk- lagare och domstol, under förutsättning att åtgärden kan vidtas enligt svensk lag under en förundersökning eller rättegång. I vissa fall får rätts- lig hjälp beviljas även om den misstänkta gärningen inte utgör brott en- ligt svensk lagstiftning (2 kap. 2 §). I 2 kap. finns allmänna bestämmelser om förfarandet vid en ansökan om rättslig hjälp i . I princip används samma förfarande som vid motsvarande svensk åtgärd under förundersökning eller rättegång (2 kap. 10 §). Hur ska uppgiftsutbytet gå till? De delar av Prümrådsbeslutet som ska genomföras gäller automa- tiserat utbyte av DNA-profiler, fingeravtryck och fordonsuppgifter (artik- larna 212 samt delar av 26 och 30). Med DNA-profil avses resultatet av en DNA-analys som presenteras i form av siffror eller bokstäver. Syftet med rådsbeslutet är att utnyttja den kunskap som finns och däri- genom leva upp till EU:s s.k. tillgänglighetsprincip (se avsnitt 4.1). är inte fråga om att inrätta några nya centrala databaser eller register. Rådsbeslutet bygger i stället på att uppgifter som redan finns lagrade i medlemsstaternas nationella databaser eller register ska utbytas auto- Förfarandet förutsätter att utländska kontaktställen ges direkt- åtkomst till vissa uppgifter i de svenska registren. Det finns ingen legaldefinition av begreppet direktåtkomst i svensk Den grundläggande innebörden anses dock vara att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databaser och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret I begreppet direktåtkomst ligger också att den som är personuppgiftsansvarig för registret eller databasen inte har någon kon- troll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst söktillfälle tar del Den myndighet som lämnar ut uppgifter genom direktåtkomst fattar inte beslut om utlämnande av uppgifter i varje enskilt fall. I stället måste en förhandsprövning göras av allt utlämnande som kan komma att ske genom direktåtkomst. Den faktiska begränsningen av direktåtkomsten görs sedan med hjälp av olika tekniska lösningar beroende på hur omfattningen av direktåtkomsten har begränsats i det enskilda fallet, exempelvis genom olika behörighetsnivåer. Medlemsstaterna ska enligt rådsbeslutet ge varandra tillgång till upp- gifter i de nationella DNA-, fingeravtrycks- och fordonsregistren. utländsk myndighet, som exempelvis har hittat en DNA-profil eller ett fingeravtryck på en brottsplats, ska genom det nationella kontaktstället kunna göra automatiska sökningar i övriga medlemsstaters register för att se om DNA-profilen eller fingeravtrycket förekommer i något eller några När det gäller utbyte av DNA-profiler och fingeravtryck är det dock fråga om ett system med begränsad åtkomst. Det innebär att det utländ- ska kontaktstället, om den sökta DNA-profilen eller fingeravtrycket finns i registret, enbart får tillgång till DNA-profilen eller fingeravtrycket med en sifferbeteckning (referensuppgifter). Referensuppgifter ska bestå av en kod som gör det möjligt att hämta personuppgifter och ytterligare information med anknytning till DNA-profilen eller fingeravtrycket, en kod för att ange det nationella ursprunget samt, för DNA-profiler, en kod för att ange typen av DNA-profil. Det är således inte möjligt att identifiera vem referensuppgifterna hänför sig till. I det fall myndigheten kan konstatera att en DNA-profil eller ett fingeravtryck förekommer i en annan stats register måste myndigheten på samma sätt som sker när uppgifter utbyts vända sig till den stat som för registret med en formell förfrågan om ytterligare uppgifter. Det särskilda informationsutbyte som regleras i rådsbeslutet innebär ett enklare och snabbare sätt att få viktig information som kan vara av av- görande betydelse för att klara upp brott eller för att avföra misstänkta som är oskyldiga. Genom rådsbeslutet utvecklas och förändras formerna för utbyte av DNA-profiler och fingeravtryck mellan medlemsstaterna. De sökningar som rådsbeslutet medger omfattar till största delen sådana registeruppgifter som redan utbyts mellan medlemsstaterna. Den stora skillnaden i förhållande till dagens ordning är att utbytet av uppgifter i större utsträckning kan ske på elektronisk väg och att den som behöver informationen får besked om huruvida det finns någon upp- gift av intresse eller inte. Även ett negativt besked kan ha stor betydelse i en brottsutredning. Utredningsarbetet kan också bli effektivare, eftersom en utländsk myndighet endast behöver vända sig med en formell för- frågan om vem DNA-profilen eller fingeravtrycket avser till den eller de stater i vars register man vet att DNA-profilen eller fingeravtrycket före- kommer. DNA-profiler får också jämföras automatiskt efter en överenskom- melse mellan berörda stater. Det innebär att en medlemsstat får jämföra samtliga oidentifierade DNA-profiler, s.k. öppna spår, med DNA-profiler i andra medlemsstaters . Om en översänd DNA- profil motsvarar en profil som ingår i en annan stats databas, ska de referensuppgifter som överensstämmer skickas till det kontaktställe som har gjort jämförelsen. Inte heller i dessa fall avslöjas identiteten på den som DNA-profilen tillhör. På samma sätt som när det gäller automatiska sökningar får myndigheten, om det konstateras att en DNA-profil förekommer i en annan stats register, vända sig till den stat som för registret med en förfrågan om ytterligare uppgifter. När det gäller utbyte av fordonsuppgifter skiljer det sig på ett av- görande sätt från utbyte av DNA-profiler och fingeravtryck. Det utländ- ska kontaktstället får nämligen alltid träff när det söker på ett svensk- registrerat fordon i det och ges direkt tillgång till de uppgifter om ägare eller innehavare som finns i registret. Regeringens bedömning: Bestämmelserna i om automatiserat uppgiftsutbyte bör i huvudsak genomföras i lagen om internationellt polisiärt samarbete och i förordningen som meddelats i anslutning till den lagen. Regeringens förslag: Avvikande bestämmelser om behandling av personuppgifter i lagen om internationellt polisiärt samarbete eller i föreskrifter som regeringen har meddelat i anslutning till den lagen, ska tillämpas i stället för bestämmelserna i den nu gällande polisdata- lagen, den nya polisdatalagen och lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Promemorians bedömning och förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås ingen bestämmelse i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete om förhållandet mellan den lagen och de författningar som reglerar polisens och personuppgiftsbehandling. Där föreslås inte heller något tydliggörande i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekäm- pande verksamhet om förhållandet till bestämmelser om personuppgifts- behandling i lagen och förordningen (2010:705) om internationellt polisiärt samarbete. Bestämmelserna är också utformade på ett något annorlunda sätt. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslagen. och Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att de lagtekniska lösningarna är ändamålsenliga. anser att det är angeläget att lagregleringen på det brottsbekämpande området är så enkel som möjligt och inte alltför spridd. ombudsmän är kritisk till att bestämmelser om behandling av personupp- gifter i polisens verksamhet kommer att finnas i flera olika författningar och efterfrågar en samlad översyn av de olika författningarna om inter- nationellt polisiärt samarbete. Sistnämnda synpunkt delas av Datainspek- tionen och . avstyrker promemorians förslag. Samfundet fram- håller att det saknas överväganden i fråga om den enskildes rättssäkerhet och integritet eller förslagens nödvändighet, ändamålsenlighet eller proportionalitet. När det gäller frågan i vilken författning uppgiftsutbytet ska regleras, anser samfundet att lagstiftningen när det gäller utlämnande av personuppgifter bör införas i lagen (2000:562) om internationell rätts- lig hjälp i brottmål och inte i lagen om internationellt polisiärt samarbete. Skälen för regeringens bedömning och förslag I vilken författning bör samarbetet enligt Prümrådsbeslutet regleras? Genomförandet av de nu aktuella delarna av Prümrådsbeslutet (artiklarna 212 samt delar av 26 och 30) kräver detaljregler om behandling av personuppgifter som avviker från de generella bestämmelserna i den nu gällande och i den nya polisdatalagen (1998:622 respektive 2010:361), bl.a. bestämmelser om bevarande och gallring som tar sikte endast på de uppgifter som utbyts med stöd av rådsbeslutet. Som konstateras i prome- låter sig reglerna, framförallt av systematiska skäl, svårligen inordnas i dessa lagar. Till detta kommer att det inte bara är polisen som ska tillämpa Prümrådsbeslutet. Även och kommer i viss utsträckning att utbyta uppgifter i samband med större evenemang enligt artiklarna 13 och 14 i rådsbeslutet. Därutöver bör det vägas in att Prümrådsbeslutet inte enbart avser informationsutbyte och behandling av personuppgifter utan även annat samarbete som behöver författningsregleras. Vid en samlad bedömning anser regeringen därför att samarbetet enligt Prümrådsbeslutet bör regleras i en lag i stället för i flera. Samarbetet skulle kunna regleras i en helt ny lag. Det som talar för en sådan lösning är att man då skulle kunna få en samlad och överskådlig reglering som endast avser samarbetet enligt Prümrådsbeslutet. Reglerna om polisiärt och rättsligt samarbete är dock redan spridda i flera författ- ningar. Dessutom kommer nya former av internationellt samarbete och informationsutbyte behöva författningsregleras. En särskild författnings- reglering för varje ny form av samarbete skulle innebära nackdelar för tillämparen och inte leda till önskvärd överskådlighet. En särlösning för varje samarbetsform skulle sannolikt även leda till en dubbelreglering av vissa frågor. En annan möjlig lösning är att placera reglerna om samarbetet enligt Prümrådsbeslutet i någon av de lagar som behandlar internationellt polisiärt och rättsligt samarbete. Delar av det polisiära samarbetet, främst och det polisiära samarbetet i , regleras i lagen om internationellt polisiärt samarbete. Reglerna om rätts- ligt bistånd finns huvudsakligen i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål med tillhörande förordning (2000:562 respektive 2000:704). anser att den lagstiftning som rör utlämnande av personuppgifter enligt Prümrådsbeslutet bör införas i lagen om inter- nationell rättslig hjälp i brottmål. Anledningen till detta är enligt sam- fundet dels att det är fråga om internationell rättslig hjälp, dels att en sådan reglering skulle medföra en rätt till advokat och domstolsprövning samt krav på dubbel straffbarhet och kvalitativa begränsningar när det gäller brottstyper. I skäl 8 till Prümrådsbeslutet anges att det är av central betydelse för ett effektivt internationellt samarbete att information kan utbytas snabbt och effektivt. Syftet med beslutet är att införa förfaranden för att främja ett sådant uppgiftsutbyte. Det överenskomna automatiserade uppgiftsutbytet, där man enbart ska få uppgift om en sökt DNA-profil eller ett fingerav- tryck förekommer eller inte i en annan stats register, kan enligt regeringens mening inte anses vara rättslig hjälp i traditionell mening. Det skulle också motverka syftet med rådsbeslutet att kräva att detta uppgiftsutlämnande, som ju ska ske genom direktåtkomst, ska omgärdas av de formella krav som finns i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Vidare behövs detaljerade bestämmelser till skydd för person- uppgiftsbehandlingen som svårligen låter sig inordnas i den lagen. Det är därför inte lämpligt att genomföra rådsbeslutet i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Samarbetet enligt Prümrådsbeslutet har däremot beröringspunkter med Prop. 2010/11:129 , som regleras i lagen om internationellt polisiärt Vid lagens tillkomst uttalade regeringen att det är lämpligt att i så stor utsträckning som möjligt samla regler om internationellt polis- samarbete i denna lag (prop. 1999/2000:64 s. 84). De delar av Prümråds- beslutet som redan har genomförts (artiklarna , delar av 18 och 24 32), däribland artiklar om dataskydd, regleras dessutom i förordningen om internationellt polisiärt samarbete. Regeringen delar därför promemo- rians bedömning, att den anpassning av lagstiftningen som rådsbeslutet i denna del kräver i huvudsak bör genomföras i lagen och förordningen om internationellt polisiärt samarbete. Polisen och kan utbyta uppgifter med andra stater i samband med större evenemang enligt artiklarna 13 och 14 i rådsbeslutet. Detta uppgiftsutbyte regleras i 3 kap. förordningen om internationellt polisiärt samarbete. Tanken är att även ska omfattas av dessa bestämmelser. I förordningen regleras inte bara hur uppgiftsutbytet ska gå till utan där finns även särskilda dataskyddsbestämmelser som gäller för just detta uppgiftsutbyte. Gallringsbestämmelsen i 3 kap. 5 § förord- ningen om internationellt polisiärt samarbete förefaller dock stå i konflikt med gallringsbestämmelsen i lagen (2005:787) om behandling av upp- gifter i brottsbekämpande verksamhet. Innan del- tar i uppgiftsutbyte enligt Prümrådsbeslutet bör därför förhållandet mellan registerförfattning och lagen och förordningen om internatio- nellt polisiärt samarbete tydliggöras. I denna proposition behandlas därför även denna fråga. Utformning och innebörd av regleringen För genomförandet av artiklarna om informationsutbyte i Prümrådsbes- lutet krävs två typer av bestämmelser, dels bestämmelser som reglerar hur själva utbytet av uppgifter enligt rådsbeslutet ska gå till, dels data- För att undvika en dubbelreglering bör lagen och förordningen om internationellt polisiärt samarbete gälla utöver person- uppgiftslagen, den nu gällande och den nya polisdatalagen samt de för- fattningar som gäller och personuppgifts- behandling och enbart innehålla de regler om personuppgiftsbehandling som avviker från bestämmelserna i dessa författningar. som reglerar personuppgiftsbehandlingen i respektive myndighets brotts-