prop · GZ034 · 2011-09-21 00:00:00 — Det skulle enligt myndig- heten kunna uppfattas som stötande om uppgifter som har lämnats eller inhämtats i samband med en utredning blev tillgängliga för tillsynsverk- samheten och därmed skulle kunna komma att användas i tillsynsverk- samhetens ingripanden. Enligt skulle ett förslag om absolut sekretess innebära att sekretess också skulle gälla mellan utred- nings- och tillsynsverksamheten. Som nämnts ovan gäller sekretess mot såväl enskilda som andra myn- digheter. Sekretess kan dock även gälla inom en myndighet under vissa förutsättningar. Enligt 8 kap. 2 § OSL gäller sekretess mellan olika verk- samhetsgrenar inom en myndighet, när de är att betrakta som självstän- diga i förhållande till varandra. I ett sådant fall ska bestämmelserna i om uppgiftsutlämnande och överföring av sekretess tillämpas på samma sätt som mellan myndigheter. Frågan under vilka förutsättningar en sekretessgräns uppstår inom en myndighet har behandlats i ett flertal olika propositioner , bl.a. i propositionerna Utredningar avse- ende barn som avlidit i anledning av brott m.m. (prop. 2006/07:108 s. 43 f.) respektive Offentlighets- och sekretesslag (prop. 2008/09:150 s. 356 f.). För att olika verksamhetsgrenar ska anses föreligga i OSL:s mening krävs för det första att verksamhetsgrenarna ska tillämpa olika sekretess- bestämmelser. Inom ett och samma verksamhetsområde kan dock sekre- tess gälla till skydd för såväl allmänna som enskilda intressen. Sekretess- bestämmelser till skydd för allmänna intressen har samlats i lagens fjärde avdelning (1520 kap.) och sekretess till skydd för enskildas intressen har samlats i lagens femte avdelning (2140 kap.). Sekretessregleringen inom ett verksamhetsområde kan vidare vara uppdelad på flera paragra- fer av redaktionella skäl. Enbart det faktum att en myndighet har att till- lämpa flera sekretessbestämmelser innebär således inte med automatik att det föreligger två olika verksamhetsgrenar i OSL:s mening. Om olika verksamheter inom en myndighet har att tillämpa sinsemellan helt olika set av sekretessbestämmelser föreligger dock olika verksamhetsgrenar i OSL:s mening. har t.ex. flera olika verksamhetsgrenar, bl.a. den fiskala verksamhetsgrenen (17 kap. 1 och 2 §§ och 27 kap. OSL) och den brottsbekämpande verksamhetsgrenen (18 kap. 1 och 2 §§ och 35 kap. 1 och 2 §§ OSL). När en sekretessreglering som gäller inom en verksamhetsgren i OSL:s mening är så pass omfattande att den av redak- skäl är uppdelad på flera paragrafer hålls paragraferna normalt samman under samma fetstilsrubrik. Som ett exempel på när så är fallet anges i förarbetena till OSL socialtjänstsekretessen i 26 kap. 19 §§ OSL (prop. 2008/09:150 s. 359). Som nämnts ovan räcker det dock inte med att olika delar av myndig- hetens verksamhet utgör olika verksamhetsgrenar i OSL:s mening för att en sekretessgräns ska uppstå inom myndigheten. Därutöver krävs att de olika verksamhetsgrenarna har organiserats på ett sådant sätt att de för- håller sig självständiga i förhållande till varandra. Detta självständig- hetskriterium tillkom på initiativ av () i sam- band med riksdagsbehandlingen av propositionen Förslag till Sekre- tesslag m.m. (prop. 1979/80:2 Del A, KU 1979/80:37 s. 12 f.). Förebil- den till självständighetskriteriet hämtade KU från 2 kap. 8 § TF. Enligt 2 kap. 3 § första stycket TF är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Enligt 8 § ska en handling som ett organ, som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndighetsorgani- sation, har överlämnat till ett annat organ inom samma myndighetsorga- nisation eller en handling som framställts för ett sådant överlämnande, inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. I lag- stiftningsärendet avseende sekretesslagen uttalade KU att frågan om när två verksamhetsgrenar inom en myndighet är att anse som självständiga i förhållande till varandra får bedömas med ledning av förarbetsuttalan- dena till 2 kap. 8 § TF. beslutade i enlighet med KU:s förslag. I propositionen Utredningar avseende barn som avlidit i anledning av brott m.m. (prop. 2006/07:108) föreslogs att den då föreslagna utred- ningsverksamheten skulle inordnas i begreppet socialtjänst och att det i dåvarande 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) skulle anges att till socialtjänst räknas sådan utredningsverksamhet. Därigenom kom Social- styrelsens befintliga verksamhet och den föreslagna verksamheten att tillhöra samma verksamhetsgren i sekretesslagens mening. Eftersom inte utövade någon operativ tillsynsverksamhet bedöm- des risken för att uppgifter från den föreslagna utredningsverksamheten skulle utnyttjas i tillsynsverksamheten som i det närmaste utesluten (a. prop. s. 43 f.). Som framgår ovan har dock övertagit det operativa tillsynsansvaret för verksamhet. Med anledning härav anser regeringen, i likhet med , att det i fortsättningen bör gälla en sekretessgräns mellan verksamheten avseende utredningar av vissa dödsfall och verksamhet i övrigt. Av detta skäl föreslår regeringen att sekretessen till skydd för enskilda i verksamhet avseende utredningar av vissa dödsfall i fortsätt- ningen inte bör regleras i 26 kap. 1 § OSL. Det bör i stället införas en ny sekretessbestämmelse som enbart tar sikte på sådan verksamhet. För att tydliggöra att avsikten är att utredningsverksamheten i sekretesshänse- ende ska utgöra en separat verksamhetsgren hos bör den nya sekretessbestämmelsen förses med en egen fetstilsrubrik. Regeringen förutsätter vidare att organiserar sin verksamhet på ett sådant sätt att det uppstår en sekretessgräns mellan de olika verksamhets- Prop. 2011/12:4 grenarna. Denna fråga kommer att ingå i den uppföljning och utvärdering av utredningsverksamheten som regeringen avser att göra (se närmare avsnitt 5.5). Sekretessens begränsning i tiden Sekretessen enligt 26 kap. 1 § OSL, som gäller för uppgift om enskildas personliga förhållanden i verksamhet enligt LuB, gäller som längst , vilket är normalt för denna typ av uppgifter. Även sekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i verksam- het enligt den nya bestämmelsen bör gälla i högst . Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Sekretess innebär såväl handlingssekretess som tystnadsplikt (3 kap. 1 § OSL). Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen, förkortad YGL, har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § TF, 5 kap. 1 § första stycket och 3 § 2 YGL). Det kan således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften lämna den allmänna handling varav den sekretessbelagda uppgiften framgår till t.ex. en jour- nalist eller t.ex. själv publicera denna handling. I ett antal fall har vidare även bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är regle- rade direkt i TF och YGL. Där anges vidare att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsido- sätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som avses är OSL (13 kap. OSL, slutet av varje kapitel i lagens fjärdesjätte avdelningar samt lagens sjunde avdelning). Den tystnadsplikt som följer av 26 kap. 1 § OSL och som bl.a. gäller för uppgift om enskilda i verksamhet enligt LuB har, med undantag för uppgifter om verkställigheten av beslut om omhändertagande, beslut om vård utan samtycke eller beslut om sluten ungdomsvård, företräde fram- för rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Vid införandet av LuB bedömdes att den då gällande bestämmelsen om tystnadspliktens före- träde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter inte behövde ändras (prop. 2006/07:108 s. 47). Trots denna bedömning föreslås i rap- porten utan närmare motivering en lagändring som går ut på att även uppgifter om verkställigheten av beslut om omhändertagande, beslut om vård utan samtycke eller beslut om sluten ungdomsvård ska omfattas av den tystnadsplikt som har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Enligt regeringens mening har det inte fram- kommit skäl för en annan bedömning än vid införandet av LuB. Den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen bör således ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter med Prop. 2011/12:4 ovan nämnda undantag. Vissa möjligheter och skyldigheter för utredningsmyndigheten att lämna ut uppgifter Som nämnts ovan får uppgift för vilken sekretess gäller inte röjas för enskild eller annan myndighet i andra fall än som anges i OSL eller i lag eller förordning, till vilken OSL hänvisar. Det finns ett visst utrymme för en myndighet att lämna uppgifter enligt 10 kap. 2 § OSL. I nämnda lagrum anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas ut till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen innebär att sekretesskyddade uppgifter kan lämnas såväl till enskilda som till andra myndigheter eller till annan självständig verksamhetsgren inom den egna myndigheten, om det är nödvändigt för att fullgöra den egna verksamheten. Utlämnande av upp- gifter enligt 10 kap. 2 § OSL ska tillämpas restriktivt. Endast i de fall, då det för fullgörandet av ett visst åliggande som en myndighet har är en nödvändig förutsättning att en sekretessbelagd uppgift lämnas ut, får sekretessen efterges. Enbart en bedömning att effektiviteten i myndig- hetens handlande nedsätts genom en föreskriven sekretess får inte leda till att sekretessen åsidosätts (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 465 och 494). Det finns vidare ett visst utrymme för att lämna ut en sekretessbelagd uppgift med stöd av den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § första stycket OSL. Enligt denna bestämmelse får, utöver vad som följer av bl.a. 2 §, en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Det är inte något villkor att en ut- trycklig begäran från en annan myndighet föreligger. En myndighet kan på eget initiativ lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myn- dighet med tillämpning av generalklausulen, t.ex. genom en anmälan om brott. I förarbetena till sekretesslagen framhålls särskilt att generalklau- sulen är tillämplig i fråga om lämnande av sekretessbelagda uppgifter till polis eller åklagare under förundersökning i brottmål. 1983/84:142 (s. 18) påpekas dessutom att uppgifter kan lämnas utan sam- band med en förundersökning (t.ex. under polisens spaningsverksamhet). Generalklausulen kompletterats numera med särskilda sekretessbrytande regler som tar sikte på utlämnande av uppgifter vid misstanke om brott (10 kap. 1924 §§ OSL). Verksamheten enligt LuB är undantagen från generalklausulens tillämpningsområde (10 kap. 27 § andra stycket OSL). I stället finns det för bl.a. den verksamheten sekretessbrytande bestämmelser i 10 kap. 21 23 §§ OSL. Med stöd av dessa bestämmelser är det möjligt för utredningsmyndigheten att lämna sekretessbelagda uppgifter till en åkla- gare eller polismyndighet, om uppgiften angår misstanke om bl.a. vissa våldsbrott mot någon som inte har fyllt (21 §), vissa narkotika- eller dopningsbrott som innefattar överlåtelse eller anskaffning till någon som inte har fyllt (22 §) och om vissa brott för vilka det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (23 §). LuB konstaterade regeringen att eftersom de brottsutredande myndig- Prop. 2011/12:4 heterna redan har utrett de flesta fall som omfattas av den föreslagna lagen, framstod det som mindre sannolikt att nya bevis skulle fram- komma genom utredningsmyndighetens verksamhet. Om det trots allt skulle framkomma sådana bevis, ansåg regeringen att utrednings- myndigheten får bedöma om dessa ska lämnas till polisen. Regeringen påpekade dock att det inte finns någon allmän skyldighet för myndig- heter att anmäla brott (prop. 2006/07:108 s. 49). Sekretessen för både utredningsverksamheten avseende barn som avli- dit med anledning av brott och motsvarande verksamhet avseende kvin- nor och män som avlidit med anledning av brott av närstående föreslås nu regleras i en ny bestämmelse i OSL. Regeringen bedömer att det inte finns anledning att särskilt undanta denna samlade utredningsverksamhet från generalklausulens tillämpning. Detta innebär att 10 kap. 1923 §§ OSL inte längre kommer att vara tillämpliga i utredningsverksamheten. I stället finns det en sekretessbrytande bestämmelse i 10 kap. 24 § OSL som kommer att vara tillämplig i denna verksamhet. Med stöd av denna bestämmelse kan utredningsverksamheten lämna en sekretessbelagd upp- gift angående misstanke om ett begånget brott till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Liksom vid införandet av LuB bedömer regeringen dock att det är mindre sannolikt att det skulle framkomma sådana uppgifter i utredningsverksamheten att utrednings- myndigheten behöver lämna ut uppgifter om misstanke om begångna brott till t.ex. åklagarmyndigheten. Regeringen anser inte att det finns behov för utredningsmyndigheten att kunna lämna ut uppgifter, för vilka sekretess gäller, till andra myndig- heter eller enskilda i större utsträckning än vad som bedöms möjligt enligt de befintliga sekretessbrytande reglerna i OSL. Regeringens bedömning: Lämplig myndighet bör ges i uppdrag att följa upp och utvärdera utredningsverksamheten och dess konsekven- ser. Skälen för regeringens bedömning: Förslagen i denna proposition innebär att nya bestämmelser införs om utredningar avseende personer som avlider med anledning av brott begångna av närstående och tidigare närstående personer. Syftet med utredningsverksamheten är att ta fram underlag till och ge förslag till åtgärder som förebygger att kvinnor och män utsätts för brott av närstående. Utredningsverksamheten kommer att innefatta en ingående och omfattande hantering av personuppgifter som i många fall kan vara känsliga från integritetssynpunkt. Redan i samband med införandet av lagen om utredningar avseende barn som avlidit i anledning av brott uttalade regeringen ett behov av att utvärdera utred- ningsverksamheten (prop. 2006/07:108 s 58). Några remissinstanser, t.ex. JO och (se avsnitt 5.1. ), har uttryckt önskemål om att avvakta utvidgning av lagen till dess den har utvärderats. 2011/12:4 styrelsen konstaterar i sin första rapport om utredningar avseende barn som avlidit med anledning av brott (2010, När det som inte får hända ändå händer) att underlaget för rapporten inte är tillräckligt för att kunna föreslå lagändringar eller andra typer av åtgärder. Däremot dras ett antal slutsatser som kan användas i det fortsatta arbetet med att förebygga att barn far illa. Antalet ärenden som omfattats av Socialsty- relsens utredningsverksamhet har varit så pass få att de ännu inte kunnat bidra till tillräckligt omfattande underlag som är relevant att utvärdera. När nu utredningsverksamheten utökas till att omfatta även personer som avlidit med anledning av brott av närstående är det viktigt att noga följa utvecklingen och utvärdera effekterna av utredningsverksamheten som helhet. En viktig del i detta arbete är till exempel att följa upp hur av- gränsningen mot myndighetens andra verksamhetsgrenar fungerar, sär- skilt tillsynsverksamheten. Regeringen är inte främmande för att låta utreda även andra fall än sådana där en kvinna eller man avlidit med anledning av brottet. Den omfattning detta skulle innebära är dock omfattande och svår att avgränsa. Risken för masshantering och brist i kvalitet är också uppen- bar. Frågan behöver därför närmare analyseras och bör avvaktas till dess nuvarande utredningssystem har utvärderas. Regeringens förslag: Lagförslagen ska träda i kraft . En övergångsbestämmelse införs med innebörden att det vid dödsfall som inträffat före lagens ikraftträdande får inledas vissa ut- redningar utan underrättelse från polis och åklagare. Regeringen föreslår att en övergångsbestämmelse införs i lagen. I denna bestämmelse ska det anges att det vid dödsfall som inträffat före lagens ikraftträdande får inledas utredningar utan krav på underrättelse från polismyndighet eller åklagare. Sådana utredningar får endast avse fall där det genom en lagakraftvunnen dom har konstaterats att ett brott har begåtts mot en kvinna eller en man av en närstående eller tidigare närstående person och kvinnan eller mannen har avlidit med anledning av brottet. Behov av andra övergångsbestämmelser bedöms inte föreligga. Kvinnor och män som avlidit med anledning av brott som begåtts av närstående eller tidigare närstående personer I avlider i genomsnitt 29 personer, 21 kvinnor och 8 män på grund av våld av närstående. Det är vanligt att gärningsmannen redan före det aktuella brottstillfället har hotat och misshandlat offret. angeläget att samhället gör allt för att undvika att liknande händelser Genom att på ett samlat och övergripande sätt analysera de Prop. 2011/12:4 fall där samhällets brister inneburit att kvinnor eller män avlidit med anledning av brott av närstående byggs en fördjupad kunskap upp på området. Denna kunskap kan användas som underlag i arbetet för att skydda, stödja och hjälpa den som utsatts och på så sätt minska risken för att något liknande händer igen. Dessutom är de samhällsekonomiska kostnaderna för våld mot kvinnor omfattande. har uppskattat kostnaderna till . Syftet med denna utredningsverksamhet är att den ska ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att kvinnor och män utsätts för våld och andra övergrepp av närstående. Genom en sys- tematisk analys av flera enskilda dödsfall kan slutsatser dras på generell övergripande nivå om vilka förbättringar i samhället som är nödvändiga för att undvika att det händer igen. Den kunskap som utredningarna resulterar i bedöms bidra till att utveckla det förebyggande arbetet när det gäller kvinnor och män som utsätts för våld av närstående i allmänhet vilket därmed leder till ekonomiska vinster för hela samhället. Myndigheter och andra som är underrättelseskyldiga respektive uppgiftsskyldiga I rapporten gör bedömningen att trots att en utökad ut- redningsverksamhet innebär ett större antal fall än LuB är det ändå fråga om en verksamhet i relativt liten skala och att någon ekonomisk reglering inte är nödvändig. Regeringen instämmer i denna bedömning. Mindre kostnadsökningar bedöms uppkomma för dels de myndigheter som kommer att vara underrättelseskyldiga, dels de myndigheter som berörs av uppgiftsskyldigheten. Regeringen bedömer dock att dessa kost- nadsökningar är så marginella att de ryms inom befintliga anslag. Utredningarna förväntas dessutom bidra till förbättringar av bl.a. arbetsmetoder och samverkan i det arbete som olika myndigheter eller enskilda bedriver vilket leder till effektivitetsvinster. Utvecklade före- byggande åtgärder medför också samhällsekonomiska vinster av olika slag. Storleken på sådana vinster går dock inte att beräkna på något rele- vant sätt. I rapporten gör samma bedömning avseende kostnads- konsekvenser för kommuner och landsting som för myndigheter (se ovan). Regeringen delar denna bedömning och menar att konsekvenserna för kommuner och landsting i allt väsentligt bedöms vara desamma som redovisats under föregående rubrik. De förbättringar i arbetsmetoder och samverkan kan, i likhet med vad som ovan anförts, förväntas bidra till vissa effektivitetsvinster även i kommuner och landstingens verksamheter. Storleken på sådana vinster går dock inte att beräkna på något relevant sätt. bedöms vara den mest lämpliga myndigheten att bedriva Myndigheten ansvarar för utredningar avse- ende barn som avlider i anledning av brott. Det är svårt att avgöra hur många utredningar som kommer att bli aktuella i det föreslagna utred- Regeringens beräkningar av antalet utredningar har utgått ifrån den statistik som avser personer som avlidit med anledning av brott av närstående, vilket i genomsnitt är 29 personer , inklusive män. Regeringen föreslår en samlad lagstiftning och utredningsverksamhet. De organisatoriska och ekonomiska effektivitetsvinster som en samlad utredningsverksamhet innebär bör föranleda att ett fullt utbyggt och integrerat system kan genomföras relativt omgående. nal som kommer att krävas för den utökade mängd utredningar som ska göras kommer det även att krävas tillgång till personer med sak- kunskap om och erfarenheter av området våld mot kvinnor. handla om kompetens om jämställdhet och de särskilda företeelser som gäller för våld i nära relationer och av närstående samt hedersrelaterad Det kan även handla om specialistkompetens från rätts- väsendet t.ex. åklagare, polismyndighet och kriminalvård. har därför avsatt totalt vilket finan- sieras inom utgiftsområde 9, Hälso- och sjukvård och social omsorg (Budgetpropositionen 2010/11:1 Utg. 9 s. 69 och s. 192). 7.1Förslag till lag om ändring i lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. Lag om utredningar avseende vissa dödsfall Rubriken till lagen har ändrats på grund av att lagen har gjorts tillämplig även på utredningar avseende kvinnor och män som avlidit med anled- ning av brott av närstående eller tidigare närstående personer. I enlighet med Lagrådets förslag har innehållet i tidigare 2 § flyttats till denna paragraf. Paragrafen innehåller bestämmelser om syftet med ut- redningsverksamheten. Paragrafen har utformats i enlighet med Lag- rådets förslag. Såsom tidigare anges att syftet med utredningsverksamheten är att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att barn far illa. Någon saklig ändring för utredningsverksamheten avseende barn har inte av- setts. Vägledning för vad som menas med att barn far illa kan därför hämtas från 5 kap. 1 a § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, och 2 och 3 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt förarbetena till dessa bestämmelser (se prop. 2006/07:108 s. 62 och där angivna hänvisningar). Det tidigare angivna syftet har kompletterats med syftet att utred- ningsverksamheten ska ge underlag för förslag till åtgärder som förebyg- ger att kvinnor och män utsätts för våld eller andra övergrepp av närstå- ende eller tidigare närstående personer. Vägledning för vad som menas med våld eller andra övergrepp kan hämtas från förarbetena till 5 kap. 11 § SoL (se t.ex. prop. 2006/07:38 s. 25 ff. och 46). Förslag till åtgärder som förebygger att kvinnor och män utsätts för våld eller andra övergrepp av närstående eller tidigare närstående perso- ner kan vara av olika slag. Det kan på samma sätt som för utredningar om barns dödsfall gälla förslag till ändringar i lagstiftning och/eller behov av annan normering till stöd för olika verksamheter. Vidare kan förslagen gälla förbättringar av exempelvis förebyggande insatser, risk- bedömningar, sociala, medicinska och psykologiska utredningar, be- handlingsmetoder, myndighetssamarbete och utbildning. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.2. I enlighet med Lagrådets förslag har innehållet i tidigare 1 § flyttats till denna paragraf. I paragrafen, som innehåller bestämmelser om i vilka fall ett barns dödsfall ska utredas, har vissa redaktionella ändringar gjorts. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.