prop · GY03170 · 2011-01-01 00:00:00 — har framhållit att det är viktigt att förstå distinktionen mellan direktivens benämning systemansvarig för överföringssystem och benämningen systemansvarig i det svenska regelverket. Det måste klargöras vilka som omfattas av bestämmelserna om certifiering och tillsyn av TSO. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. promemorian föreslås att det med transmissionsnätsoperatör ska avses den som innehar koncession för naturgasledning, med undantag för ledning som huvudsakligen används för lokal distribution av naturgas, eller har det övergripande ansvaret för att balansen kortsiktigt upprätt- hålls mellan inmatning och uttag av naturgas i det nationella naturgas- Remissinstanserna: har anfört att det hade varit önskvärt med en bedömning av vilka konsekvenser det kan få att promemorians förslag till definition av transmissionsnätsoperatör avviker från gasmarknadsdirektivets definition av systemansvarig för över- har föreslagit att med transmissionsnätsoperatör ska avses den som transporterar naturgas genom ett nät som i huvudsak består av högtrycksledningar undantaget den del av högtrycksledningar som huvudsakligen används för distribu- Prop. 2010/11:70 tion av naturgas men tillstyrkt förlaget när de gäller den systemansvariga har anfört att förslaget går längre än gasmarknadsdirektivet kräver och att det i första punkten av definitionen borde anges att med transmissionsnätsoperatör avses den som transporterar naturgas genom ett nät som i huvudsak består av koncessionspliktiga högtrycksledningar med undantag för koncessionspliktiga naturgasledningar som huvudsakligen används för lokal distribution av naturgas. Enligt innebär gasmarknadsdirektivets definition att om samma högtrycksledningar ingår i ett nät som till huvudsak består av ledningar för lokal distribution ska verksamheten över det samlade nätet vara att anse som distribution. har anfört att definitionen av transmissionsnätsoperatör inte bör omfatta den systemansvariga myndigheten samt att definitionen, med utgångspunkt i det tredje inremarknadspaketets definition av transmission, bör avgränsas utifrån nätets funktion i stället för att kopplas till om ägaren har koncession. Plast- och Kemiföretagen har konstaterat att ett delat ägande av transmissionssystemet skapar dubblering av funktioner och inte kan sägas vara effektivt. och vill att allt överföringsnät, inklusive grenledningar, klassas som transmissionsnät och ägs av en aktör. Skälen för regeringens förslag Med termen systemansvarig för överföringssystemet (transmission system operator, TSO) avses i gasmarknadsdirektivet varje fysisk eller juridisk person som bedriver överföringsverksamhet och som ansvarar för drift och underhåll och, vid behov, utbyggnad av överföringssystemet inom ett visst område och, i tillämpliga fall, dess sammanlänkningar till andra system och för att säkerställa att systemet på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på gastransporter (artikel 2.4). Överföring eller transmission är transport, vars avsikt är tillhandahållande till kunder, men inte leverans, av naturgas genom ett nät som i huvudsak består av högtrycksrörledningar, undantaget tidigare led i rörledningsnätet och undantaget den del av högtrycksrörledningarna som huvudsakligen används för lokal distribution av naturgas (artikel 2.3). Med system avses i gasmarknadsdirektivet varje överföringsnät, distributionsnät, LNG-anläggning eller lagringsanläggning som ägs eller drivs av ett naturgasföretag, inbegripet lagring av gas i rörledning och dess anläggningar för stödtjänster och sådana som tillhör anknutna företag och som är nödvändiga för att erbjuda tillgång till överföring, distribution och LNG (artikel 2.13). Det finns inga starka skäl som talar för att i införa en reglering som går längre än vad gasmarknadsdirektivet kräver när det gäller åtskillnad av transmissionsverksamhet enligt artikel 9 i direktivet. svenska regleringen bör därför få en utformning som gör att den endast Prop. 2010/11:70 omfattar sådana aktörer på naturgasmarknaden som är systemansvariga för överföringssystemet i direktivets mening. Företag som innehar koncession för naturgasledning har behandlats som systemansvariga för överföringssystem vid genomförandet i av och rådets direktiv /55/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /30/EG. I det direktivet definierades överföring (transmission) som transport, utom leverans, av naturgas genom ett nät av högtrycksrörledningar som inte ingår i ett tidigare led av rörledningsnätet till kunder. De koncessionspliktiga ledningarna är högtrycksrörledningar. I vissa fall kan emellertid en ledning som innehas med koncession huvudsakligen användas för lokal distribution av naturgas. Transport av naturgas i en sådan ledning omfattas inte av det nya gasmarknadsdirektivets definition av överföring. Det finns inte heller i direktivet något krav på åtskilt ägande när det gäller sådan verksamhet. Det är mot denna bakgrund inte lämpligt att utgå endast från innehavet av koncessionspliktiga ledningar när de nya bestämmelserna om transmissionsverksamhet ska genomföras i . Mot bakgrund av det som har redovisats går det inte att uteslutande ta innehavet av koncessionspliktiga ledningar som utgångspunkt för regleringen av de skyldigheter som gasmarknadsdirektivet lägger på en systemansvarig för överföringssystemet. Det bör vidare för tydlighetens skull införas en särskild benämning på de aktörer som omfattas av de aktuella kraven. framstår termen systemansvarig för överföringssystemet av flera skäl som olämplig i svensk författningstext, inte minst med hänsyn till att det med överföring av naturgas i naturgaslagen (2005:403) avses överföring av naturgas för annans räkning genom såväl transmissionsledningar som distributionsledningar (1 kap. 6 §). Termen transmission är vidare allmänt accepterad bland dem som verkar på naturgasområdet i när det gäller sådan transport av naturgas i högtrycksledningar som i gasmarknadsdirektivets svenska version betecknas som överföring. Även förkortningen TSO för transmission system operator är ofta använd. Mot denna bakgrund framstår transmissionsnätsoperatör som en lämplig beteckning i den svenska författningstexten. Som framgått ovan har innehavare av koncession för naturgasledning behandlats som transmissionsnätsoperatörer i . Flera remissinstanser har förordat en definition av transmissionsnätsoperatör som tydligare ansluter till gasmarknadsdirektivets definitioner. och har antytt att transmissionsnätsoperatören bör definieras som någon som utför en viss verksamhet genom ett i direktivet definierat nät. Även har berört den aspekten särskilt. har förordat en definition som utgår ifrån det aktuella företagets befintliga nät taget som en helhet och som bortser från vilken teknisk utformning och funktion de enskilda delarna har tagna för sig. Enligt den tolkning av direktivet som bolaget har gjort är det möjligt att äga och bedriva långväga transport av naturgas i högtrycksledningar som inte används för lokal distribution utan att anses bedriva transmission, förutsatt att huvuddelen av nätföretagets samlade nät utgörs av ledningar som används för distribution. Regeringen uppfattar inte att det i direktivets text finns något tydligt stöd för en sådan tolkning. En sådan tillämpning skulle vidare kunna medföra att ett företag upphörde att vara en TSO endast genom att förvärva ett stort antal distributionsledningar. Dessutom skulle ett distributionsföretag kunna förvärva strategiskt viktiga transmissionsledningar utan att omfattas av kraven på effektiv åtskillnad. Mot bakgrund av vad som framkommit under remissrundan, och för att det tydligt ska framgå att det svenska genomförandet inte går utöver vad gasmarknadsdirektivet kräver, bedömer regeringen att en lämplig utgångspunkt är att beskriva en transmissionsnätsoperatör som den som bedriver transmissionsverksamhet. Lagtexten bör utformas med gasmarknadsdirektivets definition av överföring som grund. Det är dock påkallat att göra vissa språkliga anpassningar för att undvika onödiga tolkningstvister. Transport av naturgas för annans räkning, såväl transmission som distribution, betecknas i naturgaslagen som överföring av naturgas. Det som i artikel 2.3 beskrivs som ett nät kan enligt regeringens bedömning vara såväl en enskild högtrycksledning som flera ledningar. Det som i den svenska versionen av direktivet beskrivs som den del av högtrycksrörledningarna som huvudsakligen används för lokal distribution motsvaras i den engelska versionen av the part of high-pressure pipelines primarily used in the context of local distribution of natural gas. Ett förtydligande kan göras utifrån den engelska lydelsen. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att i den svenska naturgaslagstiftningen bör med transmissionsnätsoperatör avses den som bedriver överföring av naturgas i en högtrycksledning eller ett nät som i huvudsak består av högtrycksledningar med undantag för högtrycksledning som huvudsakligen används i samband med lokal distribution av naturgas. Regeringen föreslår att en bestämmelse med definitionen införs i 1 kap. 7 a § naturgaslagen. I finns det en aktör som inte är innehavare av koncession för naturgasledning men ändå handhar uppgifter som åligger en TSO enligt det nya gasmarknadsdirektivet. är systemansvarig myndighet för naturgasmarknaden och ansvarar i denna egenskap för att balansen kortsiktigt upprätthålls mellan inmatning och uttag av naturgas i det nationella naturgassystemet. Även träffas av gasmarknadsdirektivets krav på effektiv åtskillnad och certifiering. har påpekat måste emellertid inte detta medföra att även Prop. 2010/11:70 den systemansvariga myndigheten definieras som transmissionsnäts- 21Åtskillnad av transmissionsverksamhet på gasmarknaden Kraven på åtskillnad enligt artikel 9 i och rådets direktiv /55/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /30/EG har i genomförts genom bestämmelser i 3 kap. 2 och 9 §§ samt 4 kap. 2 § naturgaslagen (2005:403). Av 3 kap. 2 § första stycket naturgaslagen framgår att ett företag som bedriver överföring av naturgas inte får bedriva handel med naturgas. Förbudet gäller såväl transmissionssom distributionsverksamhet. Enligt paragrafens andra stycke får inte en styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett företag som innehar koncession för naturgasledning vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett företag som bedriver handel med naturgas. Denna bestämmelse gäller inte distributionsföretag, eftersom i denna del har använt möjligheten enligt artikel 13.2 andra stycket i direktiv /55/EG att undanta sådana företag om de har mindre än 100 000 anslutna kunder. I 3 kap. 9 § naturgaslagen finns bestämmelser om övervakningsplan, av vilken det ska framgå vilka åtgärder som ska vidtas för att motverka diskriminerande beteende gentemot övriga aktörer på naturgasmarknaden. Regeringens förslag: En transmissionsnätsoperatör ska inte få bedriva produktion av naturgas eller produktion av eller handel med el. En transmissionsnätsoperatör ska vara oberoende av företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas eller el. Den som ensam eller tillsammans med någon annan utövar kontroll över ett företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas eller el ska inte få utöva kontroll över eller någon rättighet gentemot en transmissionsnätsoperatör. Den som ensam eller tillsammans med någon annan utövar kontroll över en transmissionsnätsoperatör ska inte få utöva kontroll över eller någon rättighet gentemot ett företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas eller el. Den som ensam eller tillsammans med någon annan får utse ledamöter till styrelsen eller motsvarande organ hos en transmissionsnätsoperatör ska inte få utöva kontroll över eller någon rättighet gentemot ett företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas. Bestämmelserna ska inte gälla kontroll eller rättighet som utövas av staten genom regeringen. NELGA:s förslag: Överensstämmer med regeringens såtillvida att utredningen har föreslagit att naturgaslagen kompletteras i syfte att tydliggöra att ett företag som bedriver överföring av naturgas inte får bedriva produktion av eller handel med el. Utredningen har rekommenderat en TSO-lösning, dvs. åtskilt ägande, vilket i sak överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: har uppfattat att NELGA föreslagit ägarmässig åtskillnad men anfört att utredningens förslag inte fullt ut tar höjd för de krav som framgår av artikel 9.1 och 9.2 i gasmarknadsdirektivet. anser att ett förtydligande måste göras. Energigas har anfört att utredningens förslag till lagtext avseende ägarmässig unbundling förefaller oklar. Energigas har betonat att någon ägarmässig åtskillnad av distributionsledningar ej ska ske och anser att den svenska lagstiftningen inte ska ställa mer långtgående krav på åtskillnad än vad gasmarknadsdirektivet kräver. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot har dock anfört att det förhållandet att det görs avsteg från gasmarknadsdirektivets definition av systemansvarig för överföringssystemet medför strukturförändringar på den svenska naturgasmarknaden i sådan omfattning att det svenska systemet kommer att avvika från dem i våra grannländer (jfr avsnitt 20). Förändringarna föreslås dessutom genomföras på ett sätt som får betydande påverkan på ett enskilt rättssubjekt; detta utan att beröra frågan om hur gasmarknadsdirektivet kan implementeras på ett sätt som medför begränsad påverkan på enskilds äganderätt. Skälen för regeringens förslag Som framgått i avsnitt 16.4 är det nödvändigt att i införa nya bestämmelser för att genomföra gasmarknadsdirektivets krav på effektiv åtskillnad av överföringssystem och systemansvariga för överföringssystem. En medlemsstat har enligt gasmarknadsdirektivet rätt att välja alternativet åtskilt ägande på sitt territorium. Om en medlemsstat har valt åtskilt ägande, eller om verksamheten bedrivs åtskilt av företaget, är det inte möjligt att i ett senare skede välja alternativet med en ISO enligt artikel 14 i direktivet eller en oberoende systemansvarig för överföring () enligt kapitel IV. Medlemsstaten kan dock välja att tillämpa olika alternativ för effektiv åtskillnad för olika systemansvariga företag. finns på den svenska naturgasmarknaden tre aktörer som kan komma att beröras av reglerna om effektiv åtskillnad. och bedriver överföring av naturgas i högtrycksledningar. är systemansvarig myndighet för naturgasmarknaden och ansvarar i denna egenskap för att den kortsiktiga balansen mellan inmatning och uttag av gas upprätthålls och för den ekonomiska balansavräkningen. har tilldelats en roll på den svenska naturgasmarknaden i enlighet med artikel 1 fjärde stycket i och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005. Där anges att medlemsstaterna får inrätta ett organ som ska genomföra en eller flera av de uppgifter som vanligen handhas av en systemansvarig för överföringssystem. Detta organ ska vara föremål för certifiering anligt artikel 3 i förordningen och utses i enlighet med artikel 10 i gasmarknadsdirektivet. En konsekvens av detta är att ska behandlas som en transmissionsnätsoperatör vid tillämpningen av bestämmelserna om certifiering. Även måste därför efterleva kraven på effektiv åtskillnad. Det framstår som att verksamheten bedrivs under former som svarar mot kraven på åtskilt ägande i gasmarknadsdirektivet. Även uppfyller kraven. ingår i , som även bedriver handel med och produktion av naturgas och el. Bolaget ingår sålunda i ett vertikalt integrerat företag och uppfyller inte kraven på åtskilt ägande. Om bolaget anses utgöra en transmissionsnätsoperatör, kan det således vara nödvändigt för koncernen att genomföra förändringar i verksamheten. har i princip möjlighet att få till stånd en systemansvarslösning i enlighet med gasmarknadsdirektivets krav för vertikalt integrerade företag genom att utse en ISO på det sätt som föreskrivs i artikel 9.8 a. Vidare följer av artikel 9.8 b att kan tillämpa ITO-alternativet för ett sådant företag. Om väljer en sådan lösning kan effektiv åtskillnad komma att genomföras på olika sätt i fråga om och . NELGA har inte förespråkat någon sådan ordning utan rekommenderat TSO-lösningen. De remissinstanser som yttrat sig över utredningens betänkande i denna del har inte förordat någon annan lösning. NELGA har bedömt att det inte är en framkomlig väg att argumentera kring om det finns arrangemang som säkerställer ett mer effektivt oberoende än bestämmelserna i kapitel IV i gasmarknadsdirektivet. Det har sålunda inte genom NELGA:s arbete eller remissbehandlingen framkommit att det finns vägande skäl att välja en annan ordning för effektiv åtskillnad än TSO-lösningen. Som framhålls i skäl 8 till gasmarknadsdirektivet är detta också helt klart en effektiv och stabil metod för att lösa inbyggda intressekonflikter och säkra försörjningstryggheten. Artikel 9 i gasmarknadsdirektivet bör därför genomföras i genom en ordning där en transmissionsnätsoperatör ska vara oberoende av produktion och handel i enlighet med direktivets bestämmelser om åtskilt ägande. Bestämmelser om åtskilt ägande Åtskilt ägande innebär att en transmissionsnätsoperatör ska vara oberoende av företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas eller el. I gasmarknadsdirektivet ställs en rad konkreta krav upp för att säkerställa ett sådant oberoende. Det bör mot denna bakgrund införas bestämmelser i naturgaslagen som klart svarar mot de krav som ställs upp i gasmarknadsdirektivet när det gäller åtskilt ägande. De krav som ska vara uppfyllda för att åtskilt ägande ska anses föreligga enligt gasmarknadsdirektivet framgår av artikel 9.19.3, 9.6 och 9.12. I artikel 9.5 finns särskilda bestämmelser om samriskföretag, som inte behandlas särskilt i det följande. Det åligger de medlemsstater som väljer en lösning med åtskilt ägande att se till att kraven är uppfyllda fr.o.m. . Förbud mot att samma personer utövar kontroll Av artikel 9.1 a framgår att varje företag som äger ett överföringssystem ska agera som systemansvarig för överföringssystemet. Av artikel 9.1 b framgår att samma personer inte får direkt eller indirekt utöva kontroll över ett företag som bedriver produktions- eller leveransverksamhet och direkt eller indirekt utöva kontroll över eller någon rättighet gentemot en systemansvarig för överföringssystem eller ett överföringssystem, eller direkt eller indirekt utöva kontroll över en systemansvarig för överföringssystem eller över ett överföringssystem och direkt eller indirekt utöva kontroll över eller någon rättighet gentemot ett företag som bedriver produktions- eller leveransverksamhet. Enligt artikel 9.3 ska i detta sammanhang begreppet företag som bedriver produktions- eller leveransverksamhet omfatta det som avses med detta begrepp i elmarknadsdirektivet och termerna systemansvarig för överföringssystem och överföringssystem omfatta systemansvarig för överföringssystem och överföringssystem i den mening som avses i det direktivet. Bestämmelserna om åtskillnad i artikel 9.1 b ska således tillämpas tvärsöver el- och gassektorn (jfr skäl 11 till gasmarknadsdirektivet). Enligt artikel 9.1 c får samma person inte, för en systemansvarig för överföringssystem eller för ett överföringssystem, utse ledamöter till styrelsen, tillsynsorganet eller organ som juridiskt företräder företaget och direkt eller indirekt utöva kontroll över eller någon rättighet gentemot ett företag som bedriver produktions- eller leveransverksamhet. I artikel 9.1 d finns en bestämmelse om personell åtskillnad som behandlas närmare i avsnitt 21.3. Enligt artikel 9.2 ska de rättigheter som avses i artikel 9.1 b och c i synnerhet omfatta rätten att rösta, befogenheten att utse ledamöter till styrelsen, tillsynsorganet eller organ som juridiskt företräder företaget, eller rätten att inneha ägarmajoriteten. I artikel 9.6 finns en bestämmelse som innebär att staten inte ska anses utgöra samma person om transmissionsverksamheten respektive produktion och handel kontrolleras av separata offentliga organ. Av artikel 9.12 framgår att företag som bedriver någon av funktionerna produktions- eller leveransverksamhet inte under några omständigheter får kunna direkt eller indirekt ta kontroll över eller utöva någon rättighet gentemot systemansvariga för överföringssystem med åtskild ägare i medlemsstater som tillämpar artikel 9.1. Att genomföra åtskilt ägande i enlighet med artikel 9 i gasmarknadsdirektivet innebär i praktiken att det blir omöjligt att inom samma koncern både äga en del av transmissionsnätet och bedriva produktion av eller handel med naturgas. Det kan således vara nödvändigt för koncernen att avyttra delar av verksamheten. Något bör i detta sammanhang sägas om det äganderättskydd som ställs upp i regeringsformen (RF) och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt bestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 15 § första stycket RF är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande, dvs. tvångsövertagande av äganderätt eller annan särskild rätt med ekonomiskt värde. Enskilda är vidare skyddade mot s.k. rådighetsinskränkningar i användning av mark och byggnader. Inskränkningar i rätten att använda lös egendom faller däremot utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Förslagen i propositionen innebär inte att någon enskild frånhänds sin egendom genom ett tvångsövertagande. Förslagen innebär inte heller att enskildas användning av mark eller byggnad inskränks. Kravet på åtskilt ägande utgör med andra ord inte ett sådant intrång i äganderätten som avses i 2 kap. 15 § RF. Hänsyn måste också tas till det egendomsskydd som följer av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till . Enligt bestämmelsen har varje fysisk och juridisk person rätt till respekt för sin egendom. De får inte berövas rätten till sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens grund- Detta hindrar dock inte en stat från att genomföra sådan lagstiftning som är nödvändig bl.a. för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. har anfört att promemorian inte berör frågan om hur gasmarknadsdirektivet kan implementeras på ett sätt som medför begränsad påverkan på enskilds äganderätt. Bolaget har framfört synpunkten i anslutning till frågan om definition av transmissionsnätsoperatör. Som framgått i avsnitt 20 utgår förslaget i propositionen från att den svenska regleringen i denna del inte ska gå längre än vad som är nödvändigt för att genomföra gasmarknadsdirektivet. Den valda åtskillnadslösningen ska således endast beröra den som är systemansvarig för överföringssystemet i gasmarknadsdirektivets mening. Vid bedömningen av om en inskränkning av egendomsskyddet utgör ett brott mot ska bl.a. prövas om det har skett en rimlig avvägning mellan det enskilda och det allmänna intresset. En inskränkning får inte innebära att den enskilde tvingas bära en oproportionerlig börda. Rätten till egendom får dock inte sällan stå tillbaka för andra hänsyn som vid en samlad avvägning anses mer skyddsvärda. En effektiv konkurrens på naturgasmarknaden framstår som särskilt viktig ur den inre marknadens perspektiv. För att uppnå en sådan konkurrens är det nödvändigt att göra en effektiv och tydlig åtskillnad mellan transmissionsverksamhet å en sidan och produktion av eller handel med naturgas å den andra. Ett hinder mot att inom samma koncern bedriva båda verksamheterna parallellt framstår inte som oproportionerligt ingripande i förhållande till vad som ska uppnås.