prop · GZ0310 · 2011-11-08 00:00:00 — 4 a § första stycket 1 RB) liksom i de fall då det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelsen om åtalsunderlåtelse om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse (s.k. villkorlig dom-fall) eller i andra fall om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller av andra skäl krävs att åtal väcks (s.k. extraordinära fall). En grundtanke bakom en förändring av behörighetsreglerna är som framgår av föregående avsnitt att principen om det odelade förundersökningsledarskapet, dvs. att förundersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet, ska få större genomslag. För att det ska vara möjligt att ta ett fullständigt ansvar för en förundersökning bör förundersökningsledaren ha nödvändiga befogen- heter. Regeringen ser inte något bärande skäl att från en kommande polisiär befogenhet undanta någon del av den befogenhet att fatta beslut om förundersökningsbegränsning som enligt nuvarande reglering följer med varje åklagares ordinarie förundersökningsledaransvar. Det är knappast möjligt att med hänvisning till skillnader i komplexitet särskilja beslut om förundersökningsbegränsning med anledning av det s.k. samtidighetsfallet från sådana beslut med anledning av en förväntad villkorlig dom. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att en polismyndighet inom ramen för sitt förundersökningsledarskap ska vara behörig att besluta om förundersökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a § första stycket 2 RB i de s.k. bötesfallen, villkorlig dom-fallen, samtidig- hetsfallen och vårdfallen. Polismyndigheterna bör vidare i enlighet med utredningens bedömning ha behörighet att i de förundersökningar de enligt gällande regelverk leder, besluta om förundersökningsbegränsning i sådana fall då det kan antas att åtal inte kommer att ske till följd av bestämmelser om särskild åtalsprövning. Slutligen bör polismyndigheterna ha behörighet att besluta att enligt 23 kap. 4 a § andra stycket RB inte inleda en förundersökning i de fall de har behörighet att fatta beslut om förundersökningsbegränsning. När det gäller den s.k. disproportionsregeln i 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB och bestämmelsen om de s.k. extraordinära fallen i 23 kap. 4 a § första stycket 2 jämfört med 20 kap. 7 § andra stycket RB finns det en särskild behörighetsregel i 10 § åklagarförordningen (2004:1265) som innebär att endast vissa åklagare kan fatta sådana beslut. Syftet med särskilda behörighetsregler för dessa typer av beslut är framför allt att säkra en restriktiv tillämpning. Behörigheten för beslut i disproportionsfall och extraordinära fall bör med hänsyn till detta även fortsatt vara åklagarbunden. Kompetensförstärkning av polisiära förundersökningsledare En förutsättning för en förändrad behörighetsreglering är, som utred- ningen understryker, att det sker en generell kompetensförstärkning av de polisiära förundersökningsledarna. Den kompetens avseende förunder- sökningsbegränsning som finns vid polismyndigheterna är enligt utredningens bedömning inte tillräcklig. Utredningen föreslår Prop. 2011/12:10 därför att kompletterar den nationella förunder- sökningsledarutbildningen med teoretiskt och praktiskt innehåll om förundersökningsbegränsning samt att utfärdar föreskrifter och allmänna råd om förundersökningsbegränsning. Flera remissinstanser, bl.a. ombudsmän och Justitiekanslern, betonar vikten av att polisiära förundersökningsledare kontinuerligt utbildas i dessa frågor. och delar bedömningen att det finns behov av kompetenshöjning och båda myndigheterna förklarar sig villiga att arbeta med att säkra en sådan kompetenshöjning om polismyndigheterna ges befogenhet att besluta om förundersökningsbegränsning. uttalar bl.a. att den nationella förundersökningsledarutbildningen bör kompletteras med ytterligare teoretiska och praktiska moment. uttrycker uppfattningen att myndigheten måste delta i kompetens- uppbyggnaden vid polismyndigheterna för att åstadkomma effektiviseringar inom rättsväsendet som helhet. Regeringen instämmer i vad utredningen och remissinstanserna anför om behovet av en förstärkt kompetens inom polismyndigheterna. Regeringen utgår från att och tar ett gemensamt ansvar för den kompetensutveckling som förutsätts. Det är också av vikt att polismyndigheterna noggrant överväger vilka befattningshavare som ska vara behöriga att fatta beslut om förundersökningsbegränsning. Regeringen avser att noga följa de åtgärder för att säkra kompetens hos de polisiära förundersökningsledarna som myndigheterna vidtar inför ikraftträdandet av föreslagen lagändring. Regeringens förslag: Särregleringen av förundersökningsledarskap i lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, som innebär att åklagare leder förundersökning om den unge är skäligen misstänkt för brott för vilket är föreskrivet fängelse , ska upphävas. Skyldigheten att inhämta yttrande från socialnämnden ska ändras så att skyldigheten kommer att gälla undersökningsledaren oavsett om denne är en åklagare eller en polismyndighet. Skyldigheten att lämna anvisningar till socialnämnden vid begäran om yttrande ska ändras på motsvarande sätt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens såvitt avser upphävande av särregleringen i 3 § LUL. Remissinstanserna: och tillstyrker förslaget. uppger att de särskilda svårigheter som ungdomsmålen kan uppvisa avseende tidsfrister och annat kan bemästras inom ramen för ett cirkulär som anger hur fördelningen mellan myndigheterna ska göras. framhåller att den särskilda kompetens som krävs för dessa utredningar inte är förbunden med åklagarnas särskilda juridiska kompetens och att den administrativa hantering och fördröjning som den nuvarande ordningen innebär därför inte kan motiveras. har inte någon erinran mot förslaget. vid ställer sig frågande till förslaget efter att ha följt det reformarbete avseende unga lagöverträdare som pågått . avstyrker förslaget eftersom brottsutredningar mot misstänkta som ännu inte fyllt enligt samfundet så gott som alltid innehåller speciella omständigheter som gör det självklart att dessa alltid ska ledas av åklagare. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens såvitt avser upphävande av särregleringen i 3 § LUL. Remissinstanserna: och tillstyrker förslaget. påpekar dessutom att följdändringar bör göras i 11 och 12 §§ LUL så att även en polisiär förundersökningsledare kan inhämta yttrande från socialnämnden. vid anser att utredningen borde ha klargjort tydligare om det uppstår någon annan för- eller nackdel med borttagandet av särregleringen i förhållande till de överväganden som gjordes när särregleringen av ungdomsbrott infördes. Övriga remissinstanser uttalar sig inte i denna del. Skälen för regeringens förslag Särregleringen av förundersökningsledarskapet tas bort Ansvaret för förundersökningsledningen är enligt bestämmelser fördelat mellan polis och åklagare så att åklagare leder förundersökningar om sådant som inte anses vara av enkel beskaffenhet så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet och även i annat fall om det är påkallat av särskilda skäl (23 kap. 3 § RB). Åklagare har en juridisk och processtrategisk kompetens som är nödvändig i komplicerade eller omfattande brottsutredningar där det finns svårbedömda juridiska frågor eller bevisvärderingsfrågor att ta ställning till eller där de prioriteringar som ska göras inte är självklara. När det däremot gäller förundersökningar om brott av enkel beskaffenhet har polismyndigheterna förutsatts ha en tillräcklig kompetens som förundersökningsledare för att kunna ansvara för dessa förundersökningar på egen hand. Den närmare preciseringen av vad som anses vara sak av enkel beskaffenhet bestäms på myndighetsnivå genom det s.k. fördelningscirkuläret (ÅFS 2005:9). När det gäller förundersökning mot personer ska dessa enligt en särreglering i 3 § LUL alltid ledas av en åklagare om den unge är skäligen misstänkt för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse mer än . Många av de förundersökningar som omfattas av särregleringen rör brott som normalt anses vara av enkel beskaffenhet. Bland dessa finns misshandel, olaga hot, stöld, tillgrepp av fortskaffningsmedel, våld mot tjänsteman och narkotikabrott av normalgraden. För att uppnå en effektiv och ändamålsenlig utredningsverksamhet bör Prop. 2011/12:10 såväl polismyndigheternas som åklagarnas kompetens och resurser tas Vid avgörande av frågan hur fördelning av förundersökningsledningen mellan polis och åklagare ska bestämmas bör därför utgångspunkten vara att det är den del av den brottsutredande verksamheten som har bäst förutsättningar att med beaktande av uppställda kvalitetskrav driva förundersökningen skyndsamt och effektivt som bör leda förundersökningen. Förundersökningar mot personer ställer särskilda krav på en skyndsam handläggning liksom på förmåga och lämplighet att bemöta unga människor. Detta är krav som måste uppfyllas även i de fall då förundersökningen leds av en polismyndighet enligt nuvarande reglering. Däremot ställer inte förundersökningar mot personer generellt sett högre krav på juridisk kompetens eller bevisvärderings- förmåga än andra förundersökningar. Av detta följer att den juridiska kompetens och bevisvärderingsförmåga som polismyndigheterna förutsätts ha som förundersökningsledare vid brott av enkel beskaffenhet måste vara tillräcklig för att leda även förundersökningar om brott av enkel beskaffenhet där den misstänkte är . De krav som enligt vad som framgår ovan särskiljer förundersökningsledning vid ungdomsbrott från annan förundersökningsledning kan enligt regeringens mening uppfyllas likväl av en polisiär förundersökningsledare som en åklagare. Denna bedömning delas av och . Myndigheterna har så sent som i en gemensam promemoria till föreslagit att särregleringen av förundersökningsledarskap när det gäller unga lagöverträdare upphävs och anmält att myndigheterna, för det fall förslaget skulle genomföras, närmare kommer att överväga vilka förändringar som kan krävas i det s.k. fördelningscirkuläret om förundersökningsledning (Ju2011/3962/Å). Det finns en lagstadgad handläggningsfrist vid brottsmisstanke mot personer som inte har fyllt i 4 § LUL som innebär att beslut i åtalsfrågan enligt huvudregeln ska fattas senast för delgivning av brottsmisstanke. Regeringen har i flera sammanhang betonat betydelsen av att straffmyndiga ungdomar som begår brott får ta ansvar för sina handlingar genom en snabb reaktion från rättsväsendet. Ett avskaffande av särregleringen av förundersökningsledarskapet i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare bör enligt regeringen medföra att handläggningstiderna för ungdomsärendena kan förkortas eftersom det behövs färre kontakter mellan åklagare och polis om polismyndigheterna är förundersökningsledare i större utsträckning. En ytterligare effekt av att särregleringen tas bort är att åklagarresurser frigörs och kan användas för att bättre utöva ett faktiskt och aktivt ledarskap i de förundersökningar som inte är av enkel beskaffenhet utan som kräver särskild skicklighet och erfarenhet när det gäller bl.a. processrättsliga överväganden och bevisvärdering. Förutsättningarna för åklagare att leda förundersökningar effektivt och rättssäkert i de situationer deras kompetens verkligen behövs ökar därmed. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att särregleringen av Prop. 2011/12:10 förundersökningsledarskap i ungdomsärenden i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare bör upphävas. Som en följd av förslaget kommer och fortsättningsvis att ha befogenhet att i det s.k. fördelningscirkuläret om förundersökningsledning bestämma vilka brott begångna av personer som ska anses vara av enkel beskaffenhet. Lagrådet har anfört att det lämpliga i att lämna så vida ramar för de berörda myndigheternas avgöranden i fråga om ansvarsfördelningen inte har diskuterats samt att frågan om, och i så fall i vilken utsträckning, gärningsmannens ålder ska kunna vara av betydelse för bedömningen av sakens beskaffenhet borde utvecklas närmare. Regeringen kan konstatera att den rådande ordningen om fördelning av förundersökningsledning, där den närmare definitionen av vad som anses vara brott av enkel beskaffenhet anges på myndighetsnivå, fungerar väl och även fortsättningsvis bör gälla. Som regeringen konstaterar ovan ställer inte förundersökningar mot personer generellt sett högre krav på juridisk kompetens eller bevisvärderings- förmåga än andra förundersökningar. Skulle det vara så att gärningsmannens ålder i någon situation får anses ha betydelse för bedömningen av om ett brott ska anses vara av enkel beskaffenhet, finns det dock utrymme för myndigheterna att vid omarbetande av det s.k. fördelningscirkuläret ta hänsyn till det. Begäran om yttrande från I fråga om en misstänkt person ska åklagaren inför ett beslut i åtalsfrågan enligt 11 § första stycket LUL inhämta yttrande från socialnämnden i den kommun som enligt socialtjänstlagen (2001:453) har ansvaret för den unge, om denne har erkänt gärningen eller det annars finns skälig misstanke att han eller hon har begått brottet. Ett sådant yttrande behöver inte inhämtas om brottet är ringa, om det är uppenbart att det finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse eller om det annars är obehövligt. Om förundersökningen gäller brott på vilket fängelse kan följa ska enligt 11 § andra stycket LUL yttrande om möjligt begäras senast i samband med delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket RB. Yttrandet från ska enligt samma paragrafs tredje stycke bl.a. innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som nämnden har vidtagit i fråga om den unge samt en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Dessutom ska yttrandet innehålla en redovisning av de åtgärder som nämnden avser att vidta. Bestämmelsen i andra stycket infördes i syfte att skapa förutsättningar för en höjning av yttrandenas kvalitet. Den innebär att socialnämnden får ytterligare tid såväl för utredning av den unges personliga förhållanden som för planering av vilka åtgärder som bör vidtas som för upprättande av yttrande med ungdomskontrakt eller vårdplan (prop. 2005/06:165 s. 140). När det gäller förundersökningar som leds av polis konstaterades i förarbetena att åklagare enligt 2 § förundersökningskungörelsen (1947:948) normalt ska hållas underrättad om förundersökningens gång och att samråd regelbundet ska ske för att motverka dröjsmål i förundersökningen. För det fall åklagaren i ett enskilt fall inte fått information från polisen om att delgivning av misstanke har skett konstaterades att det givetvis inte är möjligt att efterkomma bestämmelsen om begäran av yttrande senast i samband med delgivningen. Enligt 12 § LUL ska åklagaren i sin begäran om yttrande till socialnämnden ange inom vilken tid yttrandet ska lämnas och, om det är lämpligt, ge socialnämnden anvisningar för hur yttrandet kan begränsas. Åklagaren får enligt samma paragraf medge förlängd svarstid för nämndens yttrande. Polismyndigheterna kommer med regeringens förslag att leda förundersökningar mot personer som avser brott av enkel beskaffenhet. Det innebär att polismyndigheterna i betydligt större utsträckning än enligt nuvarande reglering kommer att ansvara för förundersökningar avseende brott begångna av ungdomar på vilket fängelse kan följa och därmed beträffande vilka yttrande från enligt 11 § andra stycket LUL ska inhämtas i samband med delgivning av brottsmisstanke. För att syftet med förslaget om borttagande av särregleringen i lagen ska få ett praktiskt genomslag är det rimligt att ansvaret för att inhämta yttrande under pågående förundersökning läggs på förundersökningsledaren. Den som i det enskilda fallet, en åklagare eller en polismyndighet, leder förundersökningen bör vara den som har ansvaret för att yttrande från inhämtas. framhåller också i sitt remissvar till departementspromemorian Effektivare insatser mot ungdomsbrottslighet (Ds 2010:9) att 11 och 12 §§ LUL bör ändras så att även en polisiär förundersökningsledare kan inhämta yttrande från socialnämnden. och har därefter gjort samma påpekande i den gemensamma promemoria om förundersökningsledning vid brott begångna av ungdomar som enligt vad som nämns ovan gavs in till . Den risk som uppmärksammades i förarbetena när bestämmelsen infördes att information om att delgivning av misstanke skett inte vidarebefordras från polismyndighet till åklagare och att bestämmelsen därmed inte tillämpas bör dessutom undanröjas med en sådan förändring av ansvaret. De skyldigheter att ange svarstid och lämna anvisningar vid begäran om yttrande samt den möjlighet att medge förlängd svarstid som följer av 12 § LUL bör på motsvarande sätt ändras så att det i stället framgår att det är den som begärt yttrandet som kan lämna eventuella anvisningar och medgivanden. Lagrådet har påpekat att det i de fall då polismyndighet begärt ett yttrande och enbart åtalsprövningen återstår inte framstår som lämpligt att endast polismyndighet skulle vara behörig att medge uppskov. Lagrådet har därför föreslagit en annan utformning av lagtexten än den regeringen föreslagit. Av Lagrådets förslag följer att socialnämnden kan välja att, oavsett i vilket skede utredningen befinner sig, vända sig antingen till en polismyndighet eller en åklagare. Regeringen bedömer emellertid att det för en effektiv hantering av dessa frågor är angeläget med en bestämmelse som tydligt pekar ut vem socialnämnden ska vända sig till för att få ett medgivande. undantagsfall då det kan bli fråga om att en polisledd förundersökning Prop. 2011/12:10 har avslutats utan att ett begärt yttrande kommit in får det förutsättas att polismyndighet vid behov kontaktar ansvarig åklagare innan ett eventuellt medgivande om förlängd tid för yttrande lämnas. För det fall det av något skäl inte har varit möjligt för undersöknings- ledaren att enligt 11 § andra stycket inhämta ett yttrande under förundersökningen i samband med delgivning av brottsmisstanke bör åklagaren fortfarande vara skyldig att inhämta yttrande innan beslut fattas i åtalsfrågan. Skyldigheten i 11 § första stycket för åklagare att inhämta yttrande inför åtalsbeslut bör alltså kvarstå. Efter påpekande från Lagrådet föreslår regeringen ett tillägg till första stycket för att tydliggöra att åklagare är skyldig att inhämta yttrande inför beslut i åtalsfrågan enbart då ett yttrande inte redan har inhämtats i samband med delgivning av brottsmisstanke under förundersökningen. 6.3Utvidgning av disproportionsregelns tillämpningsområde Regeringens förslag: Möjligheten att lägga ned en förundersökning om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse utvidgas till att omfatta brott vars straffvärde inte överstiger fängelse . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens vad gäller utvidgningen av bestämmelsens tillämpningsområde. Utredningen föreslår dessutom att bestämmelsen förtydligas så att det framgår att det brott som beslutet om förundersökningsbegränsning avser ska höra samman med ett underliggande rättsförhållande och att den processekonomiska bedömningen ska ta sin utgångspunkt i om det är rimligt att utreda det rättsförhållandet. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom en antingen tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget att låta bestämmelsen omfatta brott med ett straffvärde som inte överstiger fängelse . och understryker att en utvidgning av disproportionsfallets tillämpningsområde inte får leda till att vissa brottstyper i praktiken avkriminaliseras. Enligt Hovrätten för framstår det som tveksamt att utsträcka bestämmelsens tillämpningsområde så långt som till brott med ett straffvärde som inte överstiger fängelse och att man genom att använda begreppet straffvärde riskerar att tillämpningen inte blir tillräckligt förutsebar eftersom det är åklagare som ska göra bedömningen. Flera remissinstanser har invändningar mot utredningens förslag till förtydligande av bestämmelsen. påpekar att utredningens förslag inte har fått den klargörande innebörd som var avsikten samt att det kan vara svårt att utifrån lagtexten utläsa vad som menas med ett underliggande rättsförhållande och vilka fall som kan anses falla in under bestämmelsen. finns en risk för att den förslagna utformningen innebär en oönskad begränsning av regelns tillämpningsområde och att det är något tveksamt Prop. 2011/12:10 om den föreslagna utformningen egentligen innebär ett förtydligande. ställer sig på samma sätt tveksam till om den föreslagna regleringen verkligen innebär ett förtydligande och menar att den nuvarande regleringen är bra eftersom den täcker disproportionalitet av skilda slag. vid påpekar att uttrycket hör samman med ett underliggande rättsförhållande inte är särskilt tydligt och att de riktlinjer som anges i utredningen inte heller ger tillräckligt säker vägledning för rättstillämparen för att bestämmelsen ska kunna tillämpas på ett tillräckligt rättssäkert sätt. Skälen för regeringens förslag Bestämmelsen i 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB gör det möjligt att lägga ned en förundersökning om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet vid händelse av lagföring inte kommer att leda till någon svårare påföljd än böter, den s.k. disproportionsregeln. Enligt vad som uttalas i förarbetena är bestämmelsen i första hand avsedd för brottsutredningar som har samband med invecklade jorddelnings- eller grannelagsrättsliga förhållanden, men kan bli tillämplig även i andra fall där det behövs tidskrävande utredningar (prop. 1981/82:41 s. 34). Bestämmelsens tillämpningsområde omfattar sådana situationer där det för bedömningen i det enskilda fallet av brottslighet som normalt är relativt okomplicerad krävs omfattande och kvalificerad utredning, dvs. insatser som lagstiftaren normalt inte kan anses ha förutsett för att utreda aktuell typ av brottslighet. Avsikten när bestämmelsen infördes var att den skulle tillämpas restriktivt. Det framgår av utredningens genomgång att bestämmelsen om förundersökningsbegränsning i disproportionsfall i princip inte tillämpas. Beslut med stöd av bestämmelsen fattades i 25 fall, i sex fall, i sju fall och i 14 fall. ökade det sammanlagda antalet beslut om förundersökningsbegränsning från knappt 30 000 till cirka 41 000. Skälet till att bestämmelsen i princip inte tillämpas tillskriver utredningen dels de uttalanden i förarbetena som anger att tillämpningsområdet i första hand är avsett för brottsutredningar som har samband med invecklade jorddelnings- eller grannelagsrättsliga förhållanden, dels att bestämmelsen endast omfattar bötesbrott. Det tycks, enligt utredningen, hos åklagarna finnas en osäkerhet om bestämmelsens innebörd, dvs. vilka situationer bestämmelsen omfattar, och denna osäkerhet medför att bestämmelsen inte används annat än undantagsvis. Utredningen föreslår mot bakgrund av den praxis som utvecklats dels att bestämmelsens tillämpningsområde utvidgas, dels att tillämpnings- området preciseras till vissa angivna utredningssituationer. Utredningen identifierar några utredningssituationer som enligt gällande reglering inte faller inom ramen för disproportionsregelns tillämpningsområde men som enligt utredningens uppfattning borde göra det. Exempelvis förekommer det ibland som en konsekvens av en civilrättslig tvist som avser en affärsrörelse, ett arv eller en skilsmässa att en part anmäler den andra för brott. Det kan exempelvis vara fråga om avtal om egendom som före detta makar har köpt tillsammans.