prop · GY03138 · 2011-05-20 00:00:00 — Regeringen är också tydlig med att ansvaret för bedömningen om stödverksamheten ska skötas i egen regi eller på entreprenad ligger hos myndighetsledningen och hänvisar till myndighetsförordningens skrivelser om ledningens skyldighet att se till att verksamheten bedrivs effektivt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.39 Regeringen instämmer dock med Stabsutredningens40 bedömning att den kortsiktiga outsourcingpotentialen för ekonomi- och personaladministrativa uppgifter inte bör överskattas, men betonar också att alla möjligheter till 35Som har påpekat (se RiR 2009:18 samt RRV 2002:30) försvagas dock incitamentet att investera kraftigt när effektivitetsvinsten tillfaller en tredje part. Samhällsnyttan och myndighetsnyttan sammanfaller inte. Denna så kallade investeringsparadox framhålls också av E-delegationen (SOU 2009:86, s. 36FÖ2010/701/SSK 37Prop 2009/10:175, s 89 40SOU 2008:22, Ett stabsstöd i tiden. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? samordning, bland annat genom standardiserade arbetssätt, bör tas till vara för att myndigheterna fullt ut ska kunna tillgodogöra sig effektivitetsvinsterna och de kostnadsreducerande effekterna av utkontrakteringar41. Regeringen aviserar dessutom i propositionen skapandet av ett förändringstryck via styrningen av myndigheterna som driver på utvecklingen mot en mer koncentrerad administrativ hantering42. Att skapa incitament till förändring och lägga en grund för uppföljningar och utvärderingar ses som viktiga åtgärder för att kunna säkerställa att beräknade vinster realiseras43. ESV ges huvudansvaret att stödja och samordna utvecklingen mot den mer koncentrerade och effektiva statsförvaltning som eftersträvas. Därtill menar regeringen vidare att en centraliserad inköpssamordning kan ge besparingar av medel samt vinster i form av såväl effektivitet som tydlighet, enhetlighet och synlighet. Dessutom bedöms ökade förutsättningar för kompetensutveckling och kompetensförsörjning vara en möjlig fördel med att låta en organisation ersätta de elva nuvarande som ramavtalsansvarig. Regeringen säger sig överväga om en centralisering ska ske i form av en ny myndighet, enligt Statskontorets förslag44, eller genom inordnande i befintlig myndighet. 4.3Uppdrag till andra aktörer E-delegationen inrättades av regeringen för att stärka utvecklingen av e-förvaltningen, skapa möjligheter för myndighetsövergripande samordning och bland annat koordinera de statliga myndigheternas IT- baserade utvecklingsprojekt samt vissa IT-standardiseringsfrågor. I uppdraget ingick också att lämna förslag till en strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning, vilket också har gjorts i och med överlämnandet av delegationens första betänkande Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning46. Styrningen är enligt förslaget tänkt att gå i en kedja från 2009/10:175, s. 90. 44SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. 46SOU 2009:86, Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? regeringen via e-delegationen till så kallade utvecklingsmyndigheter och ned till projektkontor. Utvecklingsmyndigheterna får nyckelroller i strategin med utvecklingsansvar inom givna områden. Uppdraget förväntas ingå i ett regeringsbeslut om utvecklingsansvariga myndigheter men ligger i skrivande stund hos regeringen för beredning. Delegationen föreslår också att regeringen ställer krav på myndigheterna att ta fram sourcingstrategier för sin IT-försörjning och att regeringen därtill förtydligar Kammarkollegiets uppdrag som samordnare av den offentliga förvaltningens upphandling av informationsteknik. Detta förslag ligger också fortfarande hos regeringen. Ytterligare betänkanden som överlämnats är Så enkelt som möjligt för så många som möjligt från strategi till handling för e-förvaltning47 och Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. Under konstruktion framtidens e-förvaltning48. I det senaste betänkandet finns bland annat förslag att hitta en finansieringslösning för e-förvaltningsprojekt, främst med sikte på att komma till rätta med den tidigare nämnda investeringsparadoxen. en finansieringsmodell vid förvaltningsgemensamma IT-investeringar att Vinnovamedel avsätts för förstudier en författningsändring i förordning 2003:770 (om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte) för att skapa möjlighet att ta ut avgifter mellan myndigheter att en utredning tillsätts för att göra en översyn av registerförfattningarna49. Ansvar för IT-frågor och förvaltningsutveckling har tidigare legat hos Statskontoret och senare Verva. I och med Vervas avveckling inrättades E-delegationen som också därmed tog över uppdraget att förvalta regeringens handlingsplan för e-förvaltning. 47SOU 2010:20, Så enkelt som möjligt för så många som möjligt från strategi till handling för e-förvaltning. 48SOU 2010:62, Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. Under konstruktion framtidens e-förvaltning. 49Det sistnämnda förslaget framfördes också i de båda tidigare betänkandena, och behovet av översyn har även framhållits av vid tidigare tillfälle (SOU 2009:18, s.9). Delegationen betonar här särskilt att ansvaret för att ett sådant utredningsarbete kommer i gång faller på regeringen. () (SOU 2010:62, s.32). Den framhåller även andra regelverk som hindrar att mål och visioner med e-förvaltning infrias och lyfter fram anpassning av regelverk som en central och avgörande parameter för att lyckas. (SOU 2010:62, s.32). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Statskontoret har också erhållit särskilda uppdrag av regeringen för att studera vissa myndigheters IT-utveckling närmare. Bland andra har och hamnat under lupp . Regeringen beslutade att ge Statskontoret i uppdrag att granska förändringsarbete50. Uppdraget förlängdes den 11 november 2007.51 Det omfattade också en analys av den samlade redovisning av IT-utvecklingen inom myndigheten som levererade till regeringen . Statskontoret bedömer i analysen att redovisning till regeringen brister väsentligt på en rad punkter och att regeringen därför inte fått det underlag man efterfrågat Parallellt med Statskontorets uppdrag fick genom regleringsbreven en rad uppdrag och återrapporteringskrav rörande IT-utveckling. Här har Statskontoret alltså i stort sett kontrollerat att gjort som det uppdragits åt dem i regleringsbreven. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att undersöka och bedöma hur regeringens mål når ut och får genomslag i verksamhet och organisation.52 Som en delredovisning av detta uppdrag har Statskontoret till regeringen överlämnat PM Granskning av IT-verksamhet samt den övergripande slutredovisningen av uppdraget Tydligare styrning av Migrationsverket.53 I detta fall har ingen styrning skett genom regleringsbreven. Regeringen har uppdragit åt en särskild utredare att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv. Syftet är delvis att se över om upphandlingsförfarandet kan användas för att exempelvis förbättra miljön eller ta sociala och etiska hänsyn men också att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att tillgodogöra sig de ekonomiska vinster som bör följa av ett tillvaratagande av marknadskonkurrens. Utredaren ska också ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder. Uppdraget ska redovisas . 50S2005/4671/SF 51S2007/9787/SF 52UD2003/56034/MAP 53Statskontoret 2004:20, Tydligare styrning av . IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 5 Slutsatser och rekommendationer kostar IT i statliga myndigheter och bolag skattebetalarna uppskattningsvis 20 - , och det är därmed den tredje största kostnadsposten i myndigheternas förvaltningsanslag näst efter löner och lokalkostnader. IT är också ett viktigt medel för att öka kvaliteten i servicen till medborgarna, och regeringen har tydligt uttalat att utvecklingen av e-förvaltningen står högt på den förvaltningspolitiska agendan. Innovation och förnyelse är ofta nämnda drivkrafter för outsourcing. Det hänger bland annat samman med att organisationer som outsourcar IT-verksamhet tvingas se över och genomlysa sina processer och arbetssätt vilket stimulerar till nytänkande. En fråga som varje myndighet därför ska ställa sig är om den egna organisationen ska tillhandahålla den IT som verksamheten behöver eller om man ska köpa hela eller delar av IT-kapaciteten från en extern leverantör. Att göra ett rationellt övervägande om man ska producera IT själv eller låta någon annan leverera den IT man behöver är en komplex process och innefattar flera moment. Om myndighetsledningen inte överväger outsourcing finns risken för att myndigheten inte genomför verksamheten på det mest effektiva sättet. har mot bakgrund av detta granskat om de statliga myndigheterna har genomfört en prövning av om outsourcing av IT- verksamhet kan vara ett sätt att öka effektiviteten i statsförvaltningen. Med outsourcing av IT avser att en del av IT-verksamheten i en organisation genomförs av en extern aktör. Att pröva om man själv eller någon annan ska utföra hela eller delar av IT-verksamheten innebär att man tar ställning i sourcingfrågan. Granskningens revisionsfrågor har varit följande: 1.Har myndigheterna gjort rimliga prövningar om de själva ska producera den IT de behöver eller om de ska lägga ut hela eller delar av IT-verksamheten på en extern leverantör? 2.Vilka förklaringar finns det till att myndigheterna inte gör prövningar i sourcingfrågan? 3.Har regeringen gjort vad den kan för att underlätta för myndigheterna att ta ställning i sourcingfrågor? IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 5.1Har myndigheterna gjort rimliga prövningar om de ska producera den IT de behöver själva eller om de ska lägga ut hela eller delar av IT-verksamheten på en extern leverantör? När det gäller den första revisionsfrågan kan konstatera att lejonparten av myndigheterna inte kan anses ha prövat om outsourcing av IT-verksamheten kan öka effektiviteten inom myndigheten. Det finns enstaka myndigheter som har gjort en omfattande prövning av hela IT-verksamheten. granskning visar dock att en majoritet av myndigheterna inte har gjort en analys av sin IT-verksamhet och tagit ställning i sourcingfrågan. Med tanke på att outsourcing kan vara ett medel att förbättra effektiviteten i IT-verksamheten är det anmärkningsvärt att inte fler myndigheter genomfört en prövning och därmed satt den egna IT-verksamheten under lupp. Det finns i teorin uppenbara fördelar med outsourcing av vissa verksamheter, och förutsatt att förutsättningarna är de rätta borde fler myndigheter kunna nyttja fördelarna med outsourcing. En konsekvens av de iakttagelser gjort är att myndigheterna genom att inte aktivt pröva sourcingfrågan riskerar att gå miste om dels kostnadseffektiviseringar, dels kvalitetsförbättringar i verksamheten. 5.2Vilka förklaringar finns det till att myndigheterna inte gör prövningar i sourcingfrågan? När det gäller den andra revisionsfrågan kan konstatera att det finns ett antal förklaringar till att myndigheter inte prövar om man ska producera den IT man behöver själv eller om man ska låta en extern aktör ta hand om hela eller delar av IT-verksamheten. Några av dessa förklaringar kan härledas till problem inom myndigheterna medan andra förklaringar är av mer strukturell karaktär. I det följande redovisas olika förklaringar till att myndigheterna inte prövat sourcingfrågan. Varje förklaring gäller inte för varje myndighet utan olika förklaringar gäller för olika myndigheter i varierande grad. 5.2.1Myndigheter kan sällan redovisa sina IT-kostnader En förutsättning för att kunna ta ställning till om outsourcing skulle kunna vara ett medel för att bli effektivare i sin IT-verksamhet är att man har ordning och reda på sin egen IT-verksamhet och att man vet vad utveckling, drift, förvaltning, etcetera. av IT-verksamheten kostar. Det krävs god kännedom om IT-verksamheten på en detaljerad nivå för att kunna göra en adekvat bedömning om det skulle vara bättre att lägga ut arbetet externt än att göra det själv. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? enkät ställd till myndigheterna visar att endast en minoritet av myndigheterna fullt ut kan redovisa sina IT-kostnader utifrån en funktionell uppdelning av IT-verksamheten. Flera har sagt att man inte klarar av att redovisa IT-kostnader fördelat på olika IT-områden och andra säger att det skulle ta att ta fram siffror som ger en detaljerad bild av IT- verksamheten. Även om man vet vad IT-verksamheten kostar på en aggregerad nivå så räcker det inte för att ta ställning till om outsourcing kan vara ett medel för att öka effektiviteten i IT-verksamheten. Anledningen till att myndigheterna har svårt att redovisa IT-kostnader separat uppges vara att det är svårt att särskilja IT-kostnader från andra verksamhetskostnader. Det saknas helt enkelt tydliga riktlinjer för hur IT-kostnader ska redovisas. ser brister i hur vissa myndigheter redovisar sina IT-kostnader, och exempelvis Statskontoret har i en granskning kritiserat redovisning av kostnaderna för sin IT-verksamhet54. Att kostnaderna inte redovisas uppdelade på olika områden medför enligt att en heltäckande bild saknas. Bristerna i redovisningen reducerar möjligheterna till god ekonomisk styrning och försvårar möjligheterna att prognostisera sin IT-verksamhet. 5.2.2Brister i intern styrning av IT-verksamheten I enkätsvaren och fallstudierna har det framkommit att flera myndigheter har en splittrad där IT-verksamheten lever ett eget liv inom myndigheten. Utveckling av system och applikationer sker hos vissa myndigheter utan hänsyn till den övergripande systemstrukturen och det resulterar i sin tur i en mängd olika egenutvecklade system som inte hänger ihop. En del av de granskade myndigheterna har flera olika självständiga avdelningar eller enheter inom organisationen som ansvarar för IT-verksamhet inom ett eget område och ingen centralt ansvarig IT-avdelning eller IT-chef. Avsaknaden av central styrning och uppföljning kan innebära att det på en övergripande nivå saknas kunskap inom en myndighet om vilka system och applikationer som används i verksamheten. Att inte fler myndigheter har gjort en grundlig genomgång av sin IT-verksamhet innebär förmodligen att man riskerar att ha en bristande kunskap om verksamhetens processer och IT:s roll i dessa. Flera av de aktörer som intervjuat eller som har deltagit i enkäten har framhållit vikten av att arbeta processorienterat för att kunna göra goda överväganden om outsourcing. Iakttagelser från den undersökning genomfört pekar också på att myndigheterna inte alltid vet 54 Statskontoret 2008:19, Den nya , delrapport 4. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? hur väl IT bidrar till att uppfylla verksamhetens mål och hur den totala IT- verksamheten inom myndigheten faktiskt ser ut och fungerar. En slutsats är att om en myndighet inte kan mäta sin egen prestation på området får den svårt att fatta rationella beslut rörande outsourcing av en viss del av IT- verksamheten. Därmed blir kvaliteten lidande och möjligheten att följa upp Detta medför också konsekvenser för myndigheternas process för intern styrning och kontroll. Med de brister i kontrollen över den egna IT- verksamheten som flera myndigheter uppvisar är det tveksamt om man med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen (2007:515). Det framkommer även i undersökning att myndigheter tenderar att överskatta sin verksamhets komplexitet och därför väljer att utveckla själva i stället för att köpa färdiga standardprodukter på marknaden. Att ha en andel egenutvecklade system kan i vissa fall vara nödvändigt med tanke på verksamhetens art. Flera myndigheter har dock uppgett att de fortfarande har kvar vissa IT-system utvecklade och att dessa är svåra att byta ut. Inte heller i detta avseende skiljer sig myndigheterna från de problem som privata organisationer brottas med. Egenutvecklade system kräver speciell kompetens och mer resurser än applikationer där teknik och kunskap är standardiserade. Det innebär att myndigheterna behöver binda upp resurser för att underhålla och vidareutveckla gamla system i stället för att använda sig av standardsystem och därmed frigöra resurser till andra uppgifter. slutsats är att om myndigheterna gjort bättre analyser och haft bättre möjligheter till mätning av effektivitet och uppföljning så skulle man finna att de standardapplikationer som finns på marknaden är högst funktionella för de flesta verksamheter. Att i högre utsträckning nyttja standardapplikationer hade sannolikt även inneburit lägre kostnader och ökade möjligheter till styrning och uppföljning. 5.2.3Myndighetsledningarna ställer sällan effektivitetskrav på interna IT-avdelningar Historiskt har IT-avdelningen varit skild från verksamheten hos myndigheterna, och kommunikationen mellan IT och verksamhet har varierat i kvalitet. Relativt starka och självständiga IT-avdelningar med låga effektiviseringskrav på sig kan vara en förklaring till att så få myndigheter prövat om outsourcing kan vara ett medel för att öka effektiviteten i verksamheten. Det har helt enkelt saknats incitament för IT-avdelningarna att ompröva sin egen verksamhet och det är logiskt att en IT-avdelning utan större effektiviseringstryck på sig från högsta ledningen inte prövar frågan om att avskaffa sig själv genom att rekommendera att verksamheten outsourcas. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 5.2.4Bristfällig beställarkompetens hindrar prövningar I en traditionell organisation har IT-avdelningen oftast en roll som producent av IT gentemot verksamheten. Vid genomförandet av outsourcing flyttas själva produktionskompetensen i form av teknisk kunskap och funktioner som drift, nätverk och systemutveckling från den interna IT-avdelningen till en extern leverantör.55 Det innebär oftast att anställda inom organisationen får nya arbetsroller. Rollen som producent omvandlas i stället till att kunna planera, formulera, kommunicera, övervaka och följa upp en utvecklings- eller inköpsprocess.56 iakttagelser tyder på att myndigheterna har svårt att hantera denna förändring, och detta resulterar i att myndigheternas beställarkompetens ofta är bristfällig. En annan anledning till att myndigheter har bristande beställarkompetens kan vara att det finns för få anställda med kompetens inom både verksamhet och IT. Gapet mellan verksamheten och IT-avdelningen kan vara stort och frågor kring outsourcing hanteras ofta av IT-avdelningarna. Ytterligare en anledning till att myndigheter ofta brister i beställarkompetens är att de från tid till annan dränerats på beställarspecialister. Löneläget för IT- specialister är högre i privat sektor och i goda ekonomiska tider då efterfrågan höjs är rörligheten hög hos specialister. Av de iakttagelser som har gjort i form av enkät, fallstudier och kompletterande frågor framstår bristande kontroll över eller kunskap om organisationens IT och kopplingen till verksamheten som ett skäl till att vissa myndigheter inte i högre utsträckning har prövat om outsourcing kan vara ett medel för att öka effektiviteten i IT-verksamheten. I flera av de intervjuer genomfört framhåller man vikten av att verksamhet och IT går hand i hand vid till exempel utvecklingsprojekt hos myndigheterna. IT ska ses som en integrerande del av verksamheten och vid framtagning av kravspecifikationer måste verksamheten vara djupt involverad för att kunna kommunicera behoven och översätta dem i krav på IT-system, etcetera. De iakttagelser som gjort i bland annat intervjuer tyder på att flera statliga myndigheter är dåliga beställare av IT-tjänster. Med detta menas att man inom offentliga verksamheter ofta saknar kompetens att upphandla annat än standardiserade produkter. Komplexa system med inslag av såväl IT som verksamhet som kräver ett stort mått av förståelse för verksamhetens behov och matchande system kräver hög upphandlingskompetens som i vissa fall tycks saknas inom den offentliga förvaltningen. (1997) Understanding IT Outsourcing, Academia (Yakhlef 1997). 56Artman, H., , E., Holmlid, S. (2001). Beställar- och leverantörsinteraktion i systemutveckling. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Den granskning genomfört visar att myndigheterna tror att outsourcing av IT-verksamheten i statsförvaltningen kommer att öka de En konsekvens av detta är att kravet på god beställarkompetens kommer att öka . En myndighet måste ha grepp om sin IT- verksamhet och förstå vilka risker som följer med olika alternativ för att försörja myndigheten med behövlig IT-kapacitet. Med en ökad grad av outsourcing kommer myndigheterna därmed att behöva vässa sin beställarkompetens för att leva upp till kraven om intern styrning och kontroll. En riskanalys på myndigheterna bör exempelvis visa om man har tillräckligt med kompetens för att lägga ut IT-verksamheten på externa leverantörer. Med kompetens avses i detta fall att kunna ställa rätt krav och överföra dessa krav till ett avtal om outsourcing57, kompetens att göra bra upphandlingar och kompetens att följa upp och analysera IT-verksamheten. Beställarkompetens bör i ännu högre utsträckning ses som en strategiskt viktig kompetens i myndigheterna. Ytterligare en konsekvens av att myndigheterna saknar beställarkompetens är att det vid förhandlingar mellan beställare och leverantörer uppstår situationer som kan liknas vid det som inom nationalekonomi kallas asymmetrisk information58, det vill säga en situation där den ena parten, i det här fallet säljaren, leverantören, har ett informationsövertag gentemot köparen, beställaren. Säljarens informationsövertag kan leda till snedvridningar där den egna risken minskar medan köparens/beställarens risk ökar. Flera av de personer som har intervjuat uppger att krångliga och byråkratiska upphandlingsregler i får som konsekvens att det blir komplicerat att hantera outsourcing i offentlig sektor. Det kan i vissa fall till och med vara ett hinder mot att myndigheter prövar om outsourcing kan vara ett medel för att effektivisera IT-verksamheten. Medarbetare vid myndigheter anger att de inte orkar gå in i en process som leder till en upphandling då reglerna är svårgenomträngliga. På detta område är kopplingarna till dålig beställarkompetens hos myndigheterna tydliga. Saknas det upphandlingsspecialister med tillräckliga kunskaper om såväl IT som verksamhet vid myndigheterna är det möjligt att man tar den lätta vägen och undviker en prövning av outsourcingfrågan. Flera myndigheter har påpekat att det är svårt att göra en bra affär på outsourcing med de förutsättningar som följer av det nuvarande regelverket kring upphandling. 57För en fördjupad bild av de svårigheter och risker som avtalsreglering av en outsourcingrelation medför se bilagan Fallgropar i en outsourcingprocess. 58George Akerlof, och bidrag utgör kärnan i den moderna informationsekonomin. Se exempelvis Akerlof s pionjärarbete The Market for Lemons . IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt