prop · GY0356 · 2011-01-24 00:00:00 — rapportens förslag om att nätmyndigheten ska granska beslut om verkställighet och om tillsynens ändrade omfattning. Elmarknadsdirektivets reglering av skyddsåtgärder Ett nytt elmarknadsdirektiv, 2009/72/EG, ska vara genomfört i medlems- I det direktivet regleras medlems- staternas rätt att vidta tillfälliga skyddsåtgärder vid kris på energi- marknaden eller i vissa fall av hotsituationer. Regleringen finns i artikel 42 och innefattar bl.a. att en medlemsstat som vidtar skyddsåtgärder ska anmäla detta till kommissionen. Utöver den anmälningsskyldighet för skyddsåtgärder som åvilar medlemsstaterna enligt artikel 42 i direktivet finns ett krav på tillsyn av skyddsåtgärder enligt artikel 37 i samma direktiv (se avsnitt 4). Någon motsvarighet till regleringen i artikel 37 finns inte i det elmarknadsdirektiv (2003/54/EG) som ersätts. Vid genomförandet av direktiv /54/EG medförde inte artikeln om skyddsåtgärder några särskilda genomförandeåtgärder för I betänkandet Tredje inre marknadspaketet för el och naturgas (SOU 2010:30) föreslås inte heller några särskilda genomförandeåtgärder för den nya artikeln om skyddsåtgärder. Utredningens uppfattning är att direktivet inte kräver att artikeln genomförs i svensk rätt och anger i betänkandet att svensk ellagstiftning inte innehåller några sådana bestämmelser som avses i artikel 42. Regeringen delar inte denna uppfattning utan gör bedömningen att de skyddsåtgärder som finns i Prop. 2010/11:56 8 kap. 2 § ellagen är sådana som omfattas av artikel 42. kan nämnas att man begränsar ett frånkopplingsbehov i genom att omdirigera el och att det därigenom uppstår en påverkan på den inre marknaden. Regleringen av anmälningsskyldigheten enligt artikel 42 och kravet på tillsyn av skyddsåtgärder enligt artikel 37 är en uppgift som Energi- marknadsinspektionen bör ansvara för. Regeringen avser att reglera myndighetens ansvar i detta avseende inom ramen för genomförandet av Elförsörjningsdirektivets krav på att medlemsstaterna inte ska göra skillnad på gränsöverskridande kontrakt och nationella kontrakt när skyddsåtgärder vidtas enligt artikel 24 i elmarknadsdirektivet och enligt artikel 6 i förordning (EG) nr 714/2009 (motsvaras av artikel 42 respek- tive artikel 16, se vidare avsnitt 4) och behovet av reglering bör analyseras i samband med att mer detaljerade bestämmelser om från- kopplingsprocessen tas fram i föreskrifter på lägre nivå. I rapporten föreslår att stora elanvändare som inte kan prioriteras bör ges möjlighet att teckna avtal med elnätsföretaget om frivillig effektreduktion och då få behålla sin elförsörjning till dess man dragit ner förbrukningen till ett minimum. Enligt rapporten bör Svenska kraftnät, i samverkan med , ta fram en mall för dessa frivilliga avtal om effektreduktion. Rapporten innehåller dock inga förslag på införande av bestämmelser för att reglera hanteringen av avtal , och är av olika skäl kritiska till förslaget i den här delen. Frågan om avtal om effektreduktion behöver enligt regeringen över- Som Lagrådet har påpekat följer det av 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen att ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter inte får omfatta privaträttsliga föreskrifter. kommer att beaktas vid de fortsatta övervägandena. Om det blir aktuellt med en reglering, där bemyndigandet i ellagen inte kan tillämpas, får regeringen återkomma i frågan. Något sådant behov kan dock inte förut- gör i sin rapport bedömningen att de detaljerade beslutsunderlagen från kommuner och länsstyrelser omfattas av offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400), säkerhetsskyddslagen (1996:627) och lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar, vilken numera har ersatts av skyddslagen (2010:305). Försvarsmakten har i sitt remissvar påtalat att det inte är preciserat hur sekretessfrågor ska omhändertas inom planeringsprocessen samt att inriktningen till regional och lokal nivå avseende säkerhetsskyddet i planeringsprocessen i detalj Försvarsmakten anför vidare att prioriteringar i vissa fall måste kunna göras på central nivå då det inte är rimligt att varken länsstyrelser eller kommuner ska ha kännedom om uppgifter som rör viktiga funktioner i det militära försvaret och att vad som är samhällsviktig verksamhet måste klargöras tydligare än vad som framgår av slutrapporten. vill framhålla vikten av att frågor om sekretess och hantering av känsliga uppgifter avseende samhällsviktiga användare är ordentligt genomlysta inför arbetet med att samla in och sammanställa uppgifter för beslut om prioritering. I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser om försvars- sekretess i 15 kap. 2 § och om sekretess för uppgift i risk- och sårbar- hetsanalyser i 18 kap. 13 §. Till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden finns bestämmelser om sekretess som avser beredskapsförberedelser i lagens 38 kap. 7 §. I 30 kap. 23 § offent- lighets- och sekretesslagen jämfört med 9 § offentlighets- och sekretess- förordningen (2009:641) samt punkt 123 i bilagan till den förordningen, regleras sekretess som avser utredning och planering enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Regeringens bedömning är att sekretessfrågorna ska hanteras av respektive aktör som arbetar med prioritering i planeringsprocessen inom ramen för befintliga regelverk. Någon ytterligare reglering behövs inte. I säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) finns bestämmelser om säkerhetsskydd. Med säkerhetsskydd avses bl.a. skydd av uppgifter som omfattas av sekretess som rör rikets säkerhetsskydd. Försvarsmakten har anfört att säkerhetsskyddet i planeringsprocessen i detalj måste specificeras. Försvarsmakten ger som exempel att det bör ingå i inriktningen hur sammanställd information ska hanteras och när informationen övergår till att kräva säkerhetsskydd kopplat till rikets säkerhet. MSB fick i sitt regleringsbrev i uppdrag att tillsammans med och utarbeta ett inriktningsdokument avseende elprioritering. I arbetet med inriktningsdokumentet skulle särskilt ansvara för frågor om sekretesshantering. Uppdraget har redovisats till (Fö2010/2253/SSK). Av Energimyndig- hetens rapport framgår att sekretessaspekten ska inkluderas i utbildningar för länsstyrelser och kommuner om planeringsprocessen. Frågorna om sekretess och säkerhetsskydd är således omhändertagna, men regeringen finner ändå skäl att, i detta sammanhang, poängtera att det är av yttersta vikt att säkerhetsaspekten uppmärksammas och att det inom ramen för planeringsprocessen regelmässigt görs bedömningar av om viss information, sammanställd eller inte, medför behov av säkerhetsskydd. Försvarsmaktens övriga synpunkter har tillgodosetts genom att rege- ringen föreslår central hantering av prioriteringsbesluten vilket möjliggör att viss information kan lämnas direkt till och genom bedömningen att kriterierna för prioritering ska framgå av förordning eller myndighetsföreskrifter. 6.1Konsekvenser för myndigheter och kommuner är systemansvarig myndighet och har i uppdrag att upprätthålla balansen mellan produktion och förbrukning i det svenska elsystemet. är också den myndighet som enligt dagens ordning får beordra frånkoppling i en bristsituation. När förbruknings- reglering av el införts har också till uppgift att, i den utsträckning regeringen föreskriver, svara för långsiktig planering och inriktning av elproduktionen. Införandet av Styrel innebär att liksom tidigare får ansvar för att besluta om att beordra frånkoppling och hur denna ska göras utifrån de tekniska förutsättningar som råder. Den ändrade ordningen för frånkopplingsprocessen innebär dock att rollen som systemansvarig myndighet utökas så att den framöver omfattar de uppgifter som följer av att el ska styras till prioriterade samhällsviktiga användare. kommer bl.a. att behöva upprätta rutiner för att länsstyrelsernas underlag för prioritering av samhällsviktiga användare ska kunna användas som utgångspunkt vid beslut om frånkoppling. har även i sitt regleringsbrev fått i uppdrag att förbereda genomförandet av Styrel. har i uppdrag att planera, samordna, och i den utsträckning som regeringen föreskriver, genomföra ransoneringar och andra regleringar som gäller användning av energi. I frågor om planering och samordning ska myndigheten samråda med Myndigheten för samhällskydd och beredskap, MSB. har haft huvudansvaret för att utreda, förbereda och planera införandet av Styrel. har även i regle- ringsbrevet fått i uppdrag att i samarbete med Kommuner och Landsting, , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och andra berörda myndigheter och aktörer metodmässigt stödja länsstyrelsers, kommuners och elnätsföretags planering av vilken ordning som begränsning eller avbrytande av överföring av el till elanvändare ska genomföras. Myndigheten ska särskilt följa upp de metoder som används för planeringen och för länsstyrelsernas framtagande av beslutsunderlag. Kravet på tillsyn av skyddsåtgärder enligt artikel 37 i elmarknads- direktivet är en uppgift som bör ansvara för. Regeringen avser att hantera den frågan inom ramen för genom- förande av elmarknadsdirektivet (2009/72/EG). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) MSB har haft i uppdrag att ta fram ett inriktningsdokument avseende prioritering av elanvändare, i samarbete med , , och samt andra berörda myndig- heter och aktörer. MSB har i sitt regleringsbrev fått i uppdrag att stödja och övergripande följa upp länsstyrelsers och kommuners planering av i vilken ordning som begränsning eller avbrytande av överföring av el till elanvändare ska genomföras i händelse av förutsedd eller plötsligt uppkommen kortsiktig elbrist. uppgifter vid krisberedskap och höjd beredskap regleras i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion och i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. I avsnitt 4 redovisas länsstyrelsernas uppgifter i krisberedskapsarbetet utförligt. Propositionens förslag innebär inga nya obligatoriska uppgifter för De uppgifter som får i Styrels planerings- process är en del av det geografiska områdesansvaret. ska i planeringsprocessen för en elbristsituation initiera, samordna och leda planeringen för i vilken prioriteringsordning som begränsning eller avbrytande av överföring av el till elanvändare inom respektive län ska genomföras i händelse av förutsedd eller plötsligt uppkommen kortsiktig Länsstyrelserna ska samverka med bl.a. kommunerna i länet för att ta fram beslutsunderlag om vilken rangordning av elledningar som ska gälla när beslutar om att beordra frånkoppling. Länsstyrelserna har även i regleringsbrevet fått i uppdrag att samordna planeringen för i vilken prioritetsordning som begränsning eller avbrytande av överföring av el till elanvändare inom länet ska genomföras i händelse av förutsedd eller plötsligt uppkommen elbrist samt, på förslag från kommunerna, sammanställa underlag om vilken rangordning av elledningar som ska gälla. De myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ska lämna underlag till där samhällsviktig verksamhet identi- fieras och för rangordning av elledningar för bortkoppling vid en Propositionens förslag innebär inga nya obligatoriska uppgifter för Det finns redan ett krav på att risk- och sårbarhets- analyserna ska innehålla en beskrivning av identifierad samhällsviktig verksamhet inom kommunens geografiska område (se vidare avsnitt 4) men det är inget tvång för kommunerna att delta i själva Styrel-systemet. 2010/11:56 Styrel är en modell för kommunernas krisberedskapsplanering och ett verktyg för att klarlägga vilka enskilda användare som bör prioriteras på lokal nivå genom rangordning av elledningar som finns i respektive lokalnät. Utfallet i en frånkopplingssituation är beroende av det underlag som lämnas till . Om elbristsituationer uppstår bedöms Styrel kunna innebära avsevärda samhällsekonomiska vinster jämfört med tidigare frånkopplingssystem Införandet av Styrel beräknas av innebära totala kostnader om för berörda aktörer för den första planeringsomgången då Styrel introduceras. revideringar beräknas kostnaden till . Kostnaderna fördelas på centrala och regionala myndigheter, kommuner Kostnaderna för de centrala myndigheterna har huvud- sakligen uppstått i det förberedelsearbete som bedrivits och endast mindre kostnader kommer att uppstå när planeringen ska upp- Kostnaderna för länsstyrelsernas tillkommande uppgifter när det gäller Styrel, dvs. att samordna och leda planeringen för i vilken prioriteringsordning som begränsning eller avbrytande av över- föring av el ska ske, beräknas till den första fyraårs- perioden, varav i stort sett hela kostnaden uppstår vid introduktionen av Därefter beräknas de sammanlagda kostnaderna för läns- styrelserna till ca för påföljande fyraårsperioder då planeringen ska uppdateras. Propositionens förslag innebär inga nya obligatoriska uppgifter för kommunerna. Det är inget tvång att delta i Kostnaderna om alla kommuner deltar beräknas uppgå till introduceras och därefter sammanlagt till för Kommunernas uppgifter när det gäller samhällets krisberedskapsarbete regleras i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 5 kap. 1§ hanteras ersättningsfrågorna. Det anges bl.a. att uppgifter som rör extraordinära händelser i fredstid endast berättigar till ersättning i den mån verksamheten är till nytta för hanteringen av sådana mycket omfattande och svåra extraordinära händelser som allvarligt kan påverka kommunens respektive verksamhet. Regeringens bedömning när det gäller ersättningsfrågorna redovisas utförligt i propositionen Samverkan vid kris för ett säkrare samhälle 2005/06:133, s.111 ff och 153 ff). Det uttalas bl.a. i propositionen att det övergripande ansvar som staten har för att skapa en fredstida förstärkt förmåga innebär inte att staten har ett finansieringsansvar för alla de åtgärder som behöver vidtas. I korthet är utgångspunkterna att åtgärder ska finansieras antingen inom ramen för ordinarie verksamhet eller genom anslaget Krisberedskap. I propositionen uttalas följande: Den finansiering som sker genom utgiftsområde 6, Försvar samt bered- skap mot sårbarhet, kan och ska alltså bara avse sådana åtgärder som vidtas på marginalen av samhällets totala förmåga betydelse på enskilda områden vars funktion är av väsentlig betydelse för den totala förmågan. sårbarhetsreducerande åtgärder som inte avser höjd beredskap i huvudsak ska finansieras inom ramen för respektive myndighets eller annat organs ordinarie verksamhet. har delat denna bedömning (bet.2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143). Grundprincipen är att de kost- nader som utförs i direkt anslutning till krisberedskapshöjande åtgärder för svåra påfrestningar på samhället i fred får belasta anslaget för åtgärder inom beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och inom det civila försvaret (anslaget 7:5 Krisberedskap). Kostnader för grundläggande administration och planering, generell kompetensutveckling och deltagandet i krisberedskapsarbetet bör i princip bäras av den ansvariga aktören själv. Styrels planeringsprocess är en sådan uppgift som vidtas på marginalen av samhällets totala förmåga. I enlighet med de ersättningsprinciper som redovisats ovan finns därför vissa möjligheter att få medel via det kris- beredskapsanslag som disponeras av MSB (anslag 2:4 Krisberedskap inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap). Kommunerna kompenseras för sina krisberedskapsuppgifter via fasta medel från anslaget 2:4 som regeringen fastställer i regleringsbrevet för MSB. Länsstyrelser och andra myndigheter kan få bidrag till finansie- ringen av planeringsprocessen via anslaget 2:4 som hanteras av MSB. I övrigt förutsätts myndigheterna, däribland länsstyrelserna finansiera åtgärderna inom befintliga förvaltningsanslag. De statsfinansiella kost- naderna beräknas kunna finansieras inom befintliga budgetramar. Kostnaderna för elnätsföretagen beräknas till för den första fyrårsperioden då Styrel introduceras och till påföljande fyraårsperioder. Regeringen bedömer att förslagen saknar betydelse för brottsligheten, och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning, och offentlig service i hela landet, jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 2 § Den systemansvariga myndigheten får, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra elproducenter att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska produktionen av el. Om systemansvaret inte kan utövas genom åtgärder som nämns i första stycket, får den systemansvariga myndigheten, i den utsträck- ning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra inne- havare av nätkoncession att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare. I den utsträckning systemansvaret så medger ska begränsning och avbrytande av överföringen genomföras så att samhällsviktiga elanvändare prioriteras. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om de åtgärder som behövs för att öka eller minska produktionen av el enligt första stycket och för att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare enligt andra stycket. Ändringarna i andra stycket innebär att bestämmelsen om att begräns- ning eller avbrytande av överföring av el ska genomföras så rättvist som möjligt slopas. Enligt propositionen Ny ellag (prop. 1996/97:136 s. 74) har så rättvist som möjligt den innebörden att roterande frånkoppling ska tillämpas. Även bestämmelsen om att koncessionshavarens åtaganden beträffande leveranssäkerhet om möjligt ska beaktas slopas. Genom den nya lydelsen av bestämmelsen föreskrivs en annan ordning för frånkopplingsprocessen där utgångspunkten i stället är att tillförsel av el ska ske till prioriterade samhällsviktiga elanvändare. Det tredje stycket har formulerats om. Bestämmelsen innebär att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter när det gäller åtgärder för att öka eller minska produktionen av el enligt första stycket och när det gäller åtgärder att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare enligt andra stycket. Sammanfattning av rapporten : Prioritering av elanvändare vid elbrist I 2008 och regleringsbrev erhöll uppdraget att förbereda och genomföra regionala försök och andra förberedande åtgärder, i samarbete med Kommuner och Landsting, , , och andra berörda myndigheter och aktörer, så att en första landsomfattande planeringsomgång för prioritering av elanvändare vid elbrist kan genomföras . I denna rapport redovisas överväganden och slutsatser från de försök som genomförts för att testa det system för styrning av el till elanvändare som givits prioritet vid elbrist som presenterats i utredningen ring av elanvändare vid elbrist Slutrapport från Styrel-projekt åren 20042007 (ER 2007:38). Systemet baseras på en privat-offentlig samverkan mellan främst kommuner, elnätsföretag och länsstyrelser. I föreliggande rapport lämnar också ett förslag till enklast möjliga planeringsprocess samt föreslår regeringen att införa systemet från samt att vidta behövliga åtgärder därför. Huvudslutsatser från genomförda regionala försök och andra förberedande aktiviteter Styrels planeringsprocess, som initialt utvecklades i Styrel- utredningen (ER 2007:38), har framgångsrikt testats i såväl lokala som regionala försök. Med några mindre justeringar exempelvis att länsstyrelsernas myndighetsbeslut om prioritering av elanvändare ska omfatta regionnät och inte län håller det tidigare utarbetade förslaget till planeringsprocess. Uppdaterade kostnadsberäkningar pekar på att såväl införande som ett periodiskt vidmakthållande av processen kommer att medföra lägre kostnader än vad som beräknats i ER 2007:38. Mot bakgrund av överenskommelsen om kommunernas uppgifter i samhällets krishanteringssystem som tecknades mellan staten och 2004 samt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap kan kommunerna sägas redan ha uppgiften att genomföra Styrels planeringsprocess. Någon ytterligare reglering bedöms därför inte behövas. Länsstyrelsernas roll att initiera, leda och samordna arbetet inom länet samt samverka med angränsande län, i enlighet med Styrel- utredningen (ER 2007:38), är mer arbetskrävande än vad som tidigare förutsågs. Detta beror bland annat på att planeringsprocessen bör bedrivas i projektform och på att länsstyrelserna behöver ta ett stort ansvar för att prioritera objekt av nationell betydelse och att samverka med regionnätsföretag. Centrala myndigheters ansvar behöver även omfatta att lämna Prop. 2010/11:56 underlag till länsstyrelserna för prioritering av nationellt viktiga objekt. Detta bör lämnas till respektive länsstyrelse och ingå i deras priorite- rings- och beslutsunderlag. Det finns ett tydligt behov av utbildning, genomförandestöd och kommunikation för att säkerställa en framgångsrik planering i hela landet. Planering för täckande av dessa behov har genom- förts. Diskussioner mellan Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap och har lett till slutsatsen att det är lämpligast att ansvaret för genomförandet bör ligga på . Ett antal synergieffekter för andra delar av krisberedskapen har befästs under de genomförda försöken. Dessa synergieffekter omfattar såväl konkret beredskap som metodik och organisatoriska aspekter. Styrels planeringsmetod baseras på modern kontinuitetsplanering och syftar till att identifiera kritiska samhällsfunktioner och att prioritera dem i en elbristsituation. Dagens traditionella metoder och stödsystem för risk- och sårbarhetsanalyser baseras på hur man kan förebygga och hantera olika specifika krisscenarier. Metodutveckling för ökad användning av kontinuitetsplanering förutsätts dock ligga inom Myndig- hetens för samhällsskydd och beredskap ansvar. Förslag till enklast möjliga planeringsprocess Det primära syftet med försöken har varit att praktiskt prova det i Styrel- utredningen (ER 2007:38) lämnade förslaget till planeringsprocess och att vid behov föreslå förändringar samt att peka på behov av åtgärder inför ett eventuellt nationellt införande av systemet 2011. Mot bakgrund av detta syfte och genomförda försök föreslår följande planeringsprocess: 1.Centrala myndigheter inriktar och lämnar underlag för arbetet 2.Länsstyrelsen initierar och inriktar arbetet på lokal nivå 3.Kommunerna klarlägger vilka typer av användare de vill prioritera 4.Kommunerna och elnätsföretagen klarlägger praktiska priorite- ringsmöjligheter på lokal nivå 5.Kommunerna sammanställer beslutsunderlag till 6.Länsstyrelser aggregerar de lokala och regionala prioriteringarna till ett beslutsunderlag per regionnät 7.Länsstyrelsen fattar beslut om prioriteringarna inom sitt län 8.Besluten kommuniceras till berörda elnätsföretag, kommuner och centrala myndigheter 9.Elnätsföretagen förbereder verkställande av besluten Kostnader för att införa systemet Genomförda försök visar en tydlig skillnad mot bedömningarna från 2007 de sammanlagda kostnaderna är lägre för både den första plane- ringsomgången och den revidering som föreslås äga rum . Resursåtgången är lägre för kommunerna och elnätsföretagen, men högre för länsstyrelserna än de bedömningar som redovisades i Energimyndig- hetens tidigare Styrel-utredning (ER 2007:38). Total kostnadsbedömning för förberedande arbete och utbildningar Total kostnadsbedömning för ett genomförande 2011 är och kostnadsbedömningen för påföljande uppdateringar är vid varje revidering (). naderna är arbetstid för länsstyrelser, kommuner och elnätsföretag. föreslår Regeringen att arbetet med att möjliggöra styrning av el till prioriterade samhällsviktiga användare vid elbrist bör, baserat på tidigare utredningar och förslagen i föreliggande rapport, omsättas i ny reglering.