prop · GY03100 · 2011-04-13 00:00:00 — När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen transfereringsanslag (känsliga för förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar) deflaterade med implicitprisindex för hushållens konsumtions- utgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löne- omräknade anslag) är deflaterade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är deflaterade med deflatorn för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek , har behandlats som transfereringsanslag). Källor: och egna beräkningar. 101 Hela budgeteringsmarginalen bör emellertid inte utnyttjas. Enligt regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek bör en marginal motsvarande av de takbegränsade utgifterna finnas kvar under budgetåret för att hantera osäkerhet i utgiftsbedömningarna. motsvarar det eller av BNP. Budgeteringsmarginalen 2015 exklusive denna säkerhetsmarginal uppgår till av BNP (jämfört av BNP i tabell 10.5). Det är viktigt att poängtera att budgeterings- marginalen visar det maximala utrymmet för reformer på utgiftssidan samt att ett ianspråk- tagande av budgeteringsmarginalen för reformer begränsas av att det ska vara förenligt med över- skottsmålet och att det finns behov av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk av utgiftsökningar till följd av makroekonomiska förändringar är detta ofta inte ett problem i förhållande till överskottsmålet. Det sätt på vilket överskottsmålet är formulerat innebär att de utgiftsökningar som följer av en konjunk- turell uppgång av arbetslösheten och andra automatiska stabilisatorer normalt bör tillåtas försvaga den offentliga sektorns finansiella sparande. Därigenom ges de automatiska stabilisatorerna möjlighet att verka fullt ut. De takbegränsade utgifterna är också i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen i ekonomin som helhet. Förändringar av de takbegränsade utgifterna till följd av oväntat höga priser och löner kan normalt tillåtas absorberas av budgeteringsmarginalen, utan att detta leder till en konflikt med överskottsmålet. Det beror på att generella förändringar av pris- och lönenivån normalt har små effekter på det finansiella sparandet, eftersom den offentliga sektorns inkomster och utgifter, sett , tenderar att påverkas i ungefär samma utsträckning av sådana förändringar. Strukturella förändringar av de takbegränsade utgifternas reala nivå tenderar dock att påverka indika- torerna för överskottsmålet. Utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP Den svaga konjunkturutvecklingen , med fallande nominell BNP, innebar att utgiftstaket ökade som andel av BNP. minskar utgiftstaket åter som andel av BNP, till följd av att BNP växer snabbt. Även de totala offentliga utgifterna i procent av BNP bedöms bli lägre 2015 än 2010. Vid sidan utgifterna i kommuner och lands- ting begränsar utgiftstaket i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn. Utgiftskvoten i är hög i ett internationellt perspektiv. Därmed blir också det skatteuttag som krävs för att finansiera utgifterna relativt högt. Även om det inte finns något mekaniskt samband mellan den aggre- gerade skattekvoten och de samlade effek- tivitetsförlusterna riskerar ändå ett högt skatteuttag att verka snedvridande och kan hämma ekonomisk aktivitet, sysselsättning och välfärd. En lägre skatt på arbete kan bl.a. påverka arbetsutbudet i positiv riktning. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek Budgeteringsmarginalen är skillnaden mellan utgiftstaket och de beräknade takbegränsade utgifterna. Den ska fungera som en buffert för att kunna hantera en annan utgiftsutveckling än den som förutsågs då utgiftstaket fastställdes. Budgeteringsmarginalen ska i första hand täcka den osäkerhet som följer av en annan makro- ekonomisk utveckling och de automatiska stabilisatorernas inverkan på utgiftsutvecklingen. En väl avvägd storlek på budgeteringsmarginalen leder bl.a. till en mindre risk för att finans- politiken blir procyklisk, eftersom det ger utrymme för de automatiska stabilisatorerna att verka (se vidare avsnitt 10.1.3). Regeringens bedömning av den lämpliga nivån på utgiftstaket innebär att det ökar med jämför med 2014. Det gör att budgeteringsmarginalen minskar något i förhållande till 2014, eftersom de takbegränsade utgifterna bedöms öka något mer än utgiftstaket. Den aktuella situationen med krympande budgeteringsmarginal medför att det i första hand är budget- eringsmarginalen för (i detta fall 2015) som begränsar utrymmet för utgifts- ökningar som permanent tar budgeterings- marginalen i anspråk. Även om budgeteringsmarginalen minskar något jämfört med är den större än vad som följer av regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek för denna tidshorisont för att hantera osäkerheten till följd av konjunkturutvecklingen. pekar prognosen för de offentliga finanserna på att överskotten växer . Om bedömningen blir att det successivt uppstår ett reform- utrymme är det rimligt att detta utrymme till viss del kan utnyttjas för reformer på utgifts- sidan. I förhållande till det bedömda överskottet i de offentliga finanserna är budgeterings- marginalen inte större än att utgifts- taket bedöms ge ett stabilt stöd åt överskotts- målet. Vidare är osäkerheten stor i utgifts- prognoserna. Riktlinjen för budgeterings- marginalens storlek beaktar i första hand osäker- het kring den makroekonomiska utvecklingen och därmed de automatiska stabilisatorernas inverkan på utgiftsutvecklingen. Den kraftiga nedgången av volymerna i transfererings- systemen som utgiftsprognosen baseras på kan också tala för att det finns behov av en något större osäkerhetsmarginal än vad som normalt är befogat. Om volymminskningen inte skulle bli av, t.ex. på grund av att minskningen av ohälsotalen bromsar in oväntat snabbt, kan utgifterna bli väsentligt högre 2015 än enligt nuvarande bedömning. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser De takbegränsade utgifterna redovisas normalt i nominella termer. Då består förändringen av utgiftsnivån mellan dels av en volym- komponent, som visar förändringen i fasta priser, dels av en priskomponent. Volym- komponenten visar om statens och pensions- systemets utgifter växer eller krymper i termer av exempelvis årsarbetskrafter, kontorsyta eller antal helårspersoner med ersättning från något transfereringssystem. De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta priser är något lägre 2015 än 2011. Det betyder att statens och pensionssystemets samlade storlek volymmässigt minskar något . Minskningen är dock marginell i förhållande till de takbegränsade utgifternas utveckling som andel av BNP. Det är statens utgifter i fasta priser som faller , vilket främst beror på fallande volymer i transfereringssystemen för ohälsa och arbetsmarknad. Pensionssystemets utgifter i fasta priser ökar , vilket beror på att antalet pensionärer ökar. Utgiftstaket omräknat till fasta priser är lägre än . Det beror på den låga årliga ökningstakten i syfte att minska budgeteringsmarginalens storlek. Hur bestäms utgiftstakets nivå? Utgiftstaket är den tidiga, övergripande restrik- tionen som i termer av totala utgifter begränsar budgetprocessen från det att taket fastställs innan budgetåret till dess att budgetåret är slut. Ett flerårigt utgiftstak skapar förut- sättningar för att den faktiska utvecklingen av utgifterna sammanfaller med den långsiktigt önskvärda utvecklingen. Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att föreslå utgiftstak för det tredje tillkommande året. Nivån på utgiftstaket regleras emellertid inte. Beslutet om utgiftstaket för ett nytt år tydliggör det komplicerade förhållandet mellan å ena sidan regeringens möjlighet att med stöd bedriva den politik som regeringen har fått mandat för, och å andra sidan behovet av budgetpolitiska regler som syftar till att underlätta för att i den politiska processen ta hänsyn till politikens långsiktiga effekter på de offentliga finanserna. Utgiftstakets nivå är ett uttryck för regeringens syn på hur det offentliga åtagandet ska utvecklas. Såväl utgifternas sammansättning som den statliga sektorns totala omslutning och det nödvändiga skatteuttag som följer av detta ger uttryck för bl.a. de ideologiska värderingar som ligger till grund för den politik som bedrivs. är den grundläggande idén bakom utgiftstaket att i hög grad frigöra diskussionen om hur stort utrymmet för statliga utgifter är från diskussionen om vilka utgifter som är nödvändiga eller angelägna. En meningsfull utgiftsbegränsning måste på ett eller annat sätt utgå från en övergripande tanke om hur den offentliga sektorn ska förhålla sig till den totala produktionen i landet. Nivån på utgiftstaket är avgörande för det totala skatteuttaget och nivån på ett nytt tak bör därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara utan att de samhällsekonomiska kostnaderna blir för höga. De överväganden som ligger till grund för en föreslagen nivå på utgiftstaket för ett nytt år tydliggörs genom att de motiveras med utgångs- punkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter och hur utgiftstaket kan tillämpas för att uppnå överskottsmålet och en godtagbar nivå på det samlade skatteuttaget. Exempel på bestämningsfaktorer som kan redovisas är: -utgiftstakets relation till överskottsmålet, -utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till potentiell BNP, -utvecklingen av de takbegränsade ut- gifterna och budgeteringsmarginalens stor- lek samt -utvecklingen av de takbegränsade utgif- terna i fasta priser. Utgiftstakets relation till överskottsmålet Som en del av det budgetpolitiska ramverket är det en viktig uppgift för utgiftstaket att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. Givet prognoserna för övriga delar av den offentliga sektorns inkomster och utgifter (i första hand skatteinkomster, utgifter i kommuner och landsting och utgifter för statsskuldräntor), skattepolitiken och den lämpliga nivån på budgeteringsmarginalen går det att mekaniskt räkna ut en nivå på utgiftstaket som är konsistent med den målsatta nivån på det finansiella sparandet. Beräknat på detta sätt visar utgiftstaket hur mycket högre de beräknade takbegränsade utgifterna kan bli utan att det finansiella sparandet blir sämre än den målsatta nivån. Om beräkningen resulterar i ett utgiftstak som är lägre än de beräknade takbegränsade utgifterna visar taket hur mycket lägre de takbegränsade utgifterna måste bli för att sparandet ska uppnå målsatt nivå. I praktiken finns det emellertid flera faktorer som gör att sambandet mellan utgiftstak och finansiellt sparande i offentlig sektor snarare bör betraktas som en bestämningsfaktor bland andra än som ett sätt att mekaniskt härleda nivån på utgiftstaket. För det första förutsätter en mekanisk härledning att prognoserna för inkomsterna och utgifterna i den offentliga sektorn inte revideras efter tidpunkten för utgiftstakets fastställande. Baserat på dagens kunskap om osäkerheter i prognoserna för de offentliga finanserna är detta emellertid ytterst osannolikt. Snarare är prognoserna i de flesta fall föremål för betydande revideringar. När prognosen för de offentliga finanserna revideras efter att utgiftstaket fastställts utgör utgiftstaket inte längre samma relativa utgiftsbegränsning i förhållande till den målsatta nivån på det finansiella sparandet som vid det tillfälle då taket Argumentet för att mekaniskt här- leda utgiftstakets nivå utifrån det för tillfället beräknade finansiella sparandet och den planerade skattepolitiken minskar i betydelse om relationen kan ändras när prognosen revideras. För det andra skulle det vara nödvändigt att ta hänsyn till framtida skatteförändringar vid fastställandet av utgiftstaket. En grundläggande tanke bakom utgiftstaket är att skattehöjningar inte motiverar en höjning av redan fastslagna tak. I annat fall skulle utgiftstaket inte ha någon begränsande effekt på det offentliga åtagandet och skatteuttagets storlek. För att förändringar i skattesystemet ska få genomslag i utgiftstakets nivå måste de därför vara kända när utgiftstaket fastställs. Utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till potentiell BNP Utgiftstaket omfattar större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet. Tillsammans med utgifterna i kommuner och landsting utgör de i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn. Det är denna utgiftsnivå, tillsammans med överskottsmålet, som i slut- ändan är avgörande för hur stora de samlade skatteintäkterna behöver vara. De flesta skatter ger upphov till välfärdsförluster som måste vägas mot nyttan av de utgifter skatterna finansierar. Utgiftstaket bör sättas i samklang med regeringens ambitioner för skattepolitiken. Diagram 10.8 Utgiftstak 19972015 procent av potentiell BNP Källor: och egna beräkningar. En fördel med den här bestämningsfaktorn är att den ger ett enkelt sätt att uttrycka en politisk viljeinriktning för storleken på det offentliga åtagandet i förhållande till BNP. Beslutet om de offentliga utgifterna relateras till ekonomins produktionsförmåga och därmed indirekt till möjligheterna att finansiera utgifterna. I praktiken är det också denna metod som vanligen tillämpats för att motivera nivån på utgiftstaket för ett nytt år. innan regeringsskiftet var avsikten att utgiftstaket skulle vara ungefär uttryckt som en andel av potentiell BNP. Sedan regeringsskiftet har det varit en politisk målsättning att utgiftstaket trendmässigt ska falla något som andel av BNP. Eftersom utgiftstaket fastställs i nominella termer och inte revideras kommer utgiftstaks- kvoten att förändras när prognosen för BNP revideras, på samma sätt som för utgiftstakets relation till den offentliga sektorns finansiella sparande. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek över tid I en medelfristig budgetprocess som den svenska är det av central betydelse att processen upp av prognoser av hög kvalitet. Grunden i budgetarbetet är en bedömning av den förväntade utvecklingen av de statliga utgifterna vid oförändrad politik. Även om nivån på utgiftstaket i första hand bestäms i samklang med beräknade inkomster och överskottsmål bör det finnas en kontinuitet i utgifts- utvecklingen för att minska risken för ryckighet och svåra planeringsförhållanden i den offentliga verksamheten. Bra prognoser över den kommande utgiftsutvecklingen ger dessutom en indikation på om de faktiska utgifterna riskerar att öka mer än vad som kan anses överensstämma med övriga finanspolitiska mål och därmed med en väl avvägd nivå på utgiftstaket. Således är det nödvändigt med en grundlig genomgång av den förväntade utgifts- utvecklingen och aviserade reformer på utgifts- sidan, för att få en uppfattning om vilka utgifter som ryms inom den tänkta ramen. Budgeteringsmarginalen är skillnaden mellan utgiftstaket och de beräknade takbegränsade utgifterna. Den ska fungera som en buffert, i första hand för den osäkerhet som följer av en annan makroekonomisk utveckling och de automatiska stabilisatorernas inverkan på utgifts- utvecklingen. En väl avvägd storlek på budgeteringsmarginalen leder bl.a. till mindre risk att finanspolitiken blir procyklisk, eftersom det ger utrymme för de automatiska stabilisatorerna att verka. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek är regeringens bedömning av hur stor budgeteringsmarginalen behöver vara för att hantera osäkerheten till följd av konjunktur- utvecklingen. Enligt riktlinjen ska budgeterings- marginalen uppgå till av de takbegränsade utgifterna , (år 1), år 2 och minst marginalen motiveras av att osäkerheten om utgiftsutvecklingen är större på . Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser De statliga utgifterna redovisas i normala fall i nominella termer. Det betyder att en förändring av utgiftsnivån mellan består av dels en volymkomponent (förändringen i fasta priser), dels en priskomponent. Volymkomponenten visar om staten växer eller krymper t.ex. i termer av årsarbetskrafter, kontorsyta eller antal årspersoner som erhåller transfereringar. Utgiftstakets nivå är i grund och botten ett politiskt beslut Olika politiska majoriteter kommer att ha olika bevekelsegrunder till nivån på de offentliga utgifterna. Det går därför inte att reducera ett beslut om utgiftstak till en i förväg bestämd formel. Det kan också vara vanskligt att på förhand ge bestämningsfaktorerna olika vikt. Det är emellertid viktigt att regeringen, i samband med att utgiftstakets nivå för ett nytt år föreslås, beskriver hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter och tydligt motiverar vilka avväganden som lett fram till den föreslagna nivån. 10.5Uppföljning av god ekonomisk Ett vanligt förekommande mål är att ett resultat hushållning och det kommunala som motsvarar av inkomsterna från Överskottsmålet för de offentliga finanserna, som även inkluderar kommunsektorn, dvs. kommuner och landsting, är uttryckt i termer av finansiellt sparande som det definieras i NR. Det finns dock inget uttalat mål för kommun- sektorns finansiella sparande. Mellan den kommunala redovisningen och NR förekommer skillnader som kan uppgå till enskilda år (se diagram 10.9). Den kommunala redovisningen bygger på samma utgångspunkter som redovisningen inom näringslivet. Om t.ex. investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan får detta genomslag på det finansiella sparandet, medan resultatet endast påverkas av avskrivningarna. Diagram 10.9 Kommunsektorns resultat och finansiella sparande 20002015 Utfall för 20002010, prognos för 20112015. Resultat före e.o. poster Källor: och egna beräkningar. För kommuner och landsting är det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, avgörande för huruvida de uppfyller kommunal- lagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Med balanskravet avses att varje enskild kommun och landsting ska upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. I undantagsfall, om synnerliga skäl föreligger får avvikelser göras från detta balanskrav. Ett negativt resultat i bokslutet ska regleras , om inte synnerliga skäl föreligger. Detta krav anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt. Enligt kommunallagen ska kommuner och landsting ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. ska kommuner och landsting fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. skatter och generella statsbidrag uppfyller god ekonomisk hushållning. Kommunernas och landstingens årsredo- visning ska innehålla en bedömning av om balanskravet har uppfyllts. Dessutom ska den innehålla en utvärdering av om målen för god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Resultatutvecklingen i kommunsektorn 2000 2010 Sedan balanskravet infördes har det ekonomiska resultatet förbättrats i kommunsektorn. Kommuner och landsting har tillsammans redo- visat ett förhållandevis starkt resultat före extra- ordinära poster (se diagram 10.10). Under 20052008 stärktes resultatet före extra- ordinära poster till en historiskt hög nivå, främst beroende på den starka tillväxt av inkomsterna som följde av konjunkturläget. Därmed fanns utrymme att både konsolidera resultatet och öka den kommunala konsumtionen. Den kraftiga konjunkturnedgången för- sämrade drastiskt de ekonomiska förut- sättningarna för kommuner och landsting 2009. Trots detta redovisade sektorn ett starkt resultat, som torde vara förenligt med kravet på god ekonomisk hushållning. Tabell 10.6 Resultaträkning, kommuner och landsting Anm.: På grund av avrundningar överensstämmer summan av de enskilda posterna inte alltid till totalsumman. Utfallet för kommunerna 2010 är fortfarande preliminärt. Resultatet före extraordinära poster för kommuner och landsting stärktes ytterligare 2010. Preliminärt redovisade kommunsektorn ett överskott på (se diagram 10.9), vilket motsvarar av inkomsterna från skatter och generella stats- bidrag. Det starka resultatet 2010 förklaras till stor del av de tillfälliga statsbidragen och att tillväxten av skatteintäkterna inte föll i så stor utsträckning som flertalet prognosmakare förutspått. Den överraskande ökningen av skatteintäkterna med- förde sannolikt att totala intäkter underskattades i kommuner och landsting. För kommunerna uppgick resultatet före extraordinära poster, preliminärt till 14,6 mil- jarder kronor 2010. Av kommunerna redovisade ett positivt resultat. Resultatet var ca högre än , då av kommu- nerna redovisade ett positivt resultat. Bland landstingen redovisade ett positivt resultat före extraordinära poster 2010 på sammanlagt . Detta var ca högre än 2009, då av landstingen redovisade ett positivt resultat. Tillfälligt lägre resultat 2011 Resultatet beräknas bli lägre 2011 än 2010, vilket till stor del beror på att inkomsterna väntas växa långsammare. Den svagare utvecklingen är i huvudsak en följd av att de tillfälligt höjda stats- bidragen fasas ut. Även om den förväntat starkare konjunkturen medför att inkomsterna från skatter växer snabbare 2011 än 2010 väger detta inte upp de lägre statsbidragen. Konsumtionsutgifterna bedöms inte heller anpassas fullt ut till den svagare inkomst- utvecklingen. Resultatet försämras därför och uppgår till vilket understiger tumregeln för god ekonomisk hushållning (se diagram 10.10). I och med att konjunkturen successivt stärks beräknas inkomsterna från skatter växa starkare. De ekonomiska förutsättningarna för kommuner och landsting förbättras därmed gradvis 20122015. Kommunsektorn väntas redovisa ett positivt resultat som i förhållande till är relativt starkt men som inte riktigt når upp till tumregeln om god ekonomisk hushållning. Framför allt är det kommunerna som bedöms svara för den starkare utvecklingen av finanserna. Resultatet väntas visserligen för- svagas jämfört med men beräknas till under samtliga år 20112015 (se diagram 10.10). Överskottet beror bl.a. på att det demografiska kostnadstrycket på kommunerna förväntas att utvecklas relativt svagt, som den starka konjunkturuppgången medför att de ekono- miska förutsättningarna stärks. Diagram 10.10 Resultat före extraordinära poster i kommuner och landsting Utfall för 20002010, prognos för 20112015. Källor: och egna beräkningar. I landstingen bedöms utvecklingen bli svagare. väntas landstingen få svårt att klara balanskravet. Resultatet vänds till ett mindre överskott 2012. Landstingen beräknas därefter redovisa ett resultat kring 20132015. För landstingen bedöms de demo- grafiskt betingade kostnaderna öka snabbare än i kommunerna. Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns finansiella sparande 11 Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns finansiella sparande Jämfört med bedömningen i budgetproposi- tionen har statens skatteintäkter reviderats upp med 2011. För 20122014 har skatteintäkterna reviderats upp med . De takbegränsade utgifterna har reviderats ned med 2011 jämfört med beräkningen i budgetproposi- tionen . bedöms de tak- begränsade utgifterna bli 0,2 miljarder kro- nor lägre och beräknas de bli 3,1 respektive högre än bedömningen i budgetpropositionen. har statens budgetsaldo reviderats upp med jämfört med beräkningen i budgetpropositionen. För 20122014 är prognosen för budgetsaldot uppreviderad med mellan 25 och 33 miljar- der kronor . Utfallet 2010 för den offentliga sektorns finanser var starkare än väntat. Inkomsterna ökade mer än vad som beräknades i budget- propositionen , medan utgifterna blev lägre. Den reviderade bedömningen av den ekono- miska utvecklingen medför att den offentliga sektorns finanser stärks 20112014 i för- hållande till den bedömning som redovisades i budgetpropositionen .