prop · GY03141 · 2011-05-19 00:00:00 — 69 Statskontoret 2010:19 Att mäta produktivitetsutvecklingen för anläggningsbranschen. totalundersökning av de största projekten, vilka sammanlagt motsvarar ungefär halva investeringsbudgeten. anser inte att förändringar i investeringsproduktiviteten påverkas av förändringar i vägars och järnvägars tillstånd efter att byggnationen avslutats. har i beräkningarna tagit hänsyn till standardförändringar som påverkar anläggningarnas volym då de byggs, till exempel planskilda korsningar och bredare körfält. Det kan finnas ytterligare standardförändringar, till exempel materialval, som inte finns med och som i så fall blir förklaringar till produktivitetsutvecklingen. har genomfört vissa sonderingar även beträffande dessa, se bilaga 6. Inflationens påverkan på kostnader för projekt som löper har inte beaktats när kostnaderna mäts i löpande priser. preliminära bedömning är att detta inte behöver ha påverkat slutresultatet på något systematiskt sätt, eftersom samma förenkling har tillämpats för alla projekt i analysen. egna beräkningar med metod 2 bygger på färre fall men med högre detaljeringsgrad än metod 1. Att svängningarna i produktiviteten minskar är en indikation på att valet av kostnadspåverkande variabler till metod 2 är mer tillförlitliga och sannolikt har mer än kompenserat för nackdelarna av det mindre antalet fall. Att svängningarna för de två trafikverken harmonierar är också en indikation på att mätmetoden blivit mer korrekt, då de i viss mån kan ses som två oberoende mätningar av produktiviteten i en bransch som till stor del är gemensam. Påverkan av valet av start- och slutår för mätningarna har reducerats av justeringen med trendlinje. Denna potentiella felkälla visade sig inte vara avgörande i just detta fall. Det berodde på att värdena för start- och slutår låg på samma sida om trendlinjen. Det berodde också på att korrigeringen föranledd av den mer precisa trendlinjemetoden utföll på ett sätt som förstärkte och inte försvagade de slutsatser som dragits utan trendlinje, genom att den negativa produktivitetsutvecklingen i detta fall inte blev mindre negativ utan tvärtom något mer negativ.70 Tusentals data har levererats och motsvarande antal beräkningar har utförts. Ett visst antal av dessa har med stor sannolikhet blivit felaktiga trots Ett mindre antal felaktiga data och beräkningar kommer dock endast slå igenom tillräckligt på resultatet för att förändra slutsatserna om systemfel eller stora fel, exempelvis decimalfel, har lett till att värden blivit 70Den genomsnittliga NPI-justerade produktivitetsutvecklingen från till i figur 12 hade blivit för . 10, 100 eller 1000 gånger så stora som de borde ha blivit. Kvalitetssäkring har genomförts i syfte att avslöja denna typ av stora fel. Eftersom data och beräkningsfel vore specifika för undersökningen, det vill säga knappast går att lära sig särskilt mycket av för framtiden, har inte kvalitetskontrollerat för alla mindre fel. Inte heller av kan man begära att verket ska kunna kontrollera alla detaljer. Oro för ett visst inslag av felaktig data och felberäkningar bör inte hindra produktivitetsredovisningen. har i undersökningen likställt alla de projekt som valdes ut, trots att skillnaden mellan exempelvis nybyggnation i jungfrulig terräng och uppgradering av ett befintligt spår kan överskrida en faktor 10.71 Åtgärdens art påverkar produktiviteten mycket, särskilt på bansidan och är en kvarstående felkälla i metod 2. I en framtida variant av metod 1 kan ta hänsyn till åtgärdens art vid kategoriseringen. I metod 2 kan den, om den inte går att kvantifiera, tillföras i form av kategorivariabler.72 Nivån på produktiviteten i mätningarna kan förändras både snabbt och långsamt, dels av faktiska förbättringar, dels av mer precisa mätmetoder och dels av att ytterligare faktorer vägs in i måttet. har i detta kapitel redovisat egna beräkningar avsedda att ge indikationer på produktivitetsutvecklingen i trafikverkens investeringsverksamhet. Beräkningar med en enklare metod och data ur årsredovisningen indikerade att produktiviteten i investeringsverksamhet skulle ha ökat med i löpande priser, och några procent mer i fasta priser. Ökningen är därtill dubbelt så hög, , vilket enligt ger anledning att anta att underliggande data innehåller fel eller att kategoriseringen av investeringsprojekten har varit olämplig i något avseende. 71Att kostnaden per meter för den ena åtgärden är mer än 10 gånger så hög som för den andra åtgärden. 72Regression med data hämtat ur årsredovisningen för väglängd och i övrigt endast kategorivariabler har prövats av som en tredje metod för att beräkna produktivitetsutvecklingen. Resultatet för med denna tredje beräkning blev i årlig produktivitetsutveckling. Stora fluktuationer, tveksam kategoriindelning och lågt r2 ledde till att den har utgått ur rapporten, men den finns att ta del av i underlagsmaterialet till granskningen. Med anledning av osäkerheten i dessa data har beräknat produktiviteten med en alternativ metod som bygger på att kostnader för enskilda projekt jämförs med vad projektet skulle ha kostat om dess kostnader varit genomsnittliga. Denna beräkning indikerar en motsatt, det vill säga negativ, utveckling av produktiviteten. Den sammanvägda produktiviteten för och investeringsverksamhet har enligt denna beräkning minskat med totalt med NPI- justerade priser (beroende på index). Även detta resultat bör tolkas försiktigt eftersom det finns felkällor som kan ha påverkat resultatet.73 förstnämnda beräkning bygger på lätt tillgängliga data i trafikverkens årsredovisningar. Beräkningarna enligt den andra metoden är mer resurskrävande eftersom den kräver att kostnader för olika projekt och kostnadspåverkande variabler samlas in och sammanställs . Datainsamlingen för metod 2 är dock redan genomförd för cirka hälften av de anläggningar, mätt i kostnad, som öppnat 20052009. Då nyttan av att tillföra ytterligare år bakåt i tiden är diskutabel, återstår endast att lägga till de data som är hänförliga till det senaste årets öppnade projekt. (Metoden inkluderar även möjligheten att lägga till variabler, och att ändra metodens utgångspunkter på andra sätt, efter hand som kunskaperna om projektförutsättningars kostnadspåverkan kommer att öka). Även metod 1 bör dock vara användbar , om data samlas in och aggregeras på ett riktigt sätt. Metod 1 är troligen mest praktisk för större mängder likartade mindre projekt medan metod 2 kan vara mer lämplig för större komplexa projekt. 73Trafikverket har i sin slutliga kommentar till granskningen framfört att de uppfattar beräkningar av produktiviteten vara för övergripande och behäftad med så stora brister att det inte går att dra några egentliga slutsatser om produktivitetens utveckling. 5Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer har granskat om regeringen och trafikverken (och ) har mätt och redovisat sin produktivitet i enlighet med rimliga krav och förväntningar. övergripande slutsats är att regeringen och trafikverken inte har tillgodosett rimliga krav på mätning och redovisning av produktivitet. egna beräkningar av produktivitet i investeringsverksamheten visar att det är möjligt att komma betydligt längre. Detta kräver att nämnda brister beträffande förutsättningarna för produktivitetsberäkningarna rättas till. har kommit till följande slutsatser. 5.1.1Regeringen och trafikverken har inte utvecklat redovisningen av produktivitet Enligt budgetlagen krävs god hushållning med statens resurser. utvecklades generella metoder för beräkning och redovisning av produktivitet inom statsförvaltningen. Regeringen har dock aldrig uttryckligen krävt att produktiviteten i investeringsverksamheten skulle ingå, trots att investeringar har utgjort cirka hälften av trafikverkens verksamhet och trots att det länge funnits anledning att befara att denna del har låg produktivitet. I instruktionen till 2010 ingår dock nu att produktivitetsutvecklingen även för investeringar ska redovisas. Trafikverken har i huvudsak återrapporterat i enlighet med regeringens krav i regleringsbreven. Enligt bedömning borde trafikverken emellertid i egenskap av ansvariga myndigheter för sina respektive verksamheter ha kvalitetssäkrat att redovisade data var relevanta ur produktivitetssynpunkt. Vidare borde regeringen mer aktivt ha fortsatt att utveckla produktivitetsmätningarna till att omfatta en allt större del av Detta följer även av budgetlagens krav på god hushållning med resurserna, vilket kräver speciell uppföljning av verksamheterna. Båda trafikverken, särskilt , har omdefinierat begrepp, metoder, mått och redovisningsformer på ett sätt som försvårat jämförelser över tiden av hur prestationer, volymer, kostnader och produktivitet har utvecklats. Med mer successiv och tydliggjord utveckling av mätmetoderna och antagandena menar att informationen hade varit mer ändamålsenlig för regering och riksdag. Regeringen hade tydligare kunnat göra uppmärksam på den negativa produktivitetsutveckling som, trots trafikverkens icke-kvantifierade beskrivningar, går att utläsa ur årsredovisningarna. 5.1.2Det går att komma längre med mätningen av produktivitet Avsaknaden av mätningar inom investeringsverksamheten har föranlett att avgränsa sina beräkningar till denna del. Beräkningarna visar att det är möjligt att mäta produktivitet även i investeringsverksamheten. menar att regeringen och trafikverken inte tillräckligt har analyserat investeringarna i syfte att göra dem jämförbara. gjorde först en beräkning med data ur årsredovisningarna. Till följd av stora fluktuationer och osannolikt stor ökning (), gjordes dock ytterligare en beräkning med särskilt insamlad data med högre detaljeringsgrad. Den andra beräkningen tyder på att investeringsproduktiviteten i stora projekt har minskat. Med den produktivitetsdefinition som använts uppgår minskningen till i genomsnitt beroende på vilket index som anses relevant att inflationsjustera kostnaderna med. Justerat med NPI uppgår minskningen till . Även detta resultat bör tolkas försiktigt eftersom det finns felkällor som kan ha påverkat resultatet. Om denna mätning trots detta är representativ för hela investeringsverksamheten kommer det att ta tid för att nå den produktivitetsökning på som är regeringens målsättning. 5.1.3Bristande förutsättningar för produktivitetsberäkningar De data som återfinns i trafikverkens årsredovisningar har inte uttryckligen beställts av regeringen för att spegla produktivitet, men allmänna krav om tillförlitlighet borde ha gett trafikverken anledning att se till att de blivit rättvisande även för detta. Kategorier, gränsdragningar och definitioner är, enligt trafikverken, inte konsistenta över tiden. Brister har även konstaterats i förutsättningar för att beräkna produktivitet, såsom i trafikverkens arkiv, projektdokumentation, kompetenssäkring och redovisningssystem. Till exempel finns mycket data och dokumentation, men vilken som är den slutliga versionen av projektdokumentationen (som visar prestationen) och kostnaden (som visar resursåtgången) är svår att identifiera och lokalisera. Projektkontor och huvudkontor har ofta olika uppfattning om vad projekten har kostat. har inte kunnat finna att trafikverken uttryckligen har beställt forskning för att utveckla produktivitetsmätningen i noterar dock att har inlett ett arbete med att utveckla egna produktivitetsmått med utgångspunkt bland annat i Statskontorets rapport om produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen. Mot bakgrund av ovanstående slutsatser och med hänsyn tagen till de nya kraven i instruktionen till rekommenderar följande. 5.2.1Regeringen bör definiera, följa upp och rapportera tydligare Regeringen har i instruktionen krävt en mer heltäckande redovisning av produktiviteten, genom att även inkludera investeringsverksamheten. Regeringen bör tillsammans med även precisera vad som ska ingå i redovisningen av produktiviteten för infrastrukturen och anpassa mål och krav till denna definition. Regeringen bör i rimlig utsträckning kontrollera och följa upp omfattningen, riktigheten och relevansen av de kommande beräkningarna. 5.2.2Trafikverket bör redovisa produktiviteten tydligare bör mäta och rapportera produktivitet och produktivitetsutveckling avseende en för regering och riksdag ändamålsenlig nivå. För den interna styrningen bör överväga lämpliga produktivitetsmått med högre detaljeringsgrad. bör se till att de definitioner och den kategorisering som man använder leder till att styckkostnader i årsredovisningarna bättre återspeglar produktivitetsutvecklingen. 5.2.3Trafikverket behöver förbättra sina förutsättningar för att mäta produktivitet behöver bygga upp intern kompetens, och även främja utvecklingen av extern kompetens och forskning, beträffande produktivitetsmätning och redovisning av produktivitet. bör se till att fysiska anläggningsdata kan kopplas ihop med motsvarande kostnader och att uppgifterna bevaras digitalt och åtkomligt för egen analys, åt externa forskare och för att möjliggöra revision. Informationen behöver struktureras så att produktivitetsberäkningar och andra jämförande analyser kan genomföras. Riksgenomsnittliga styckkostnader bör kunna tas fram. I denna bilaga redogörs för ett par fördjupade studier av redovisning av underhåll. har redovisat uppgifter om produktiviteten i underhåll med en treårig sifferserie alla år (utom ) som visade underhåll i kronor per spårmeter. redovisades ett stapeldiagram i vilket underhållskostnaden preciserades med en siffra, medan underhållskostnaden per spårmeter föregående representerades enbart av höjden på staplarna. Kostnaden var enligt uppgift från per spårmeter. Uppgifterna om underhållskostnad redovisas i huvudsak i löpande priser. De treåriga sifferserierna är inte inbördes överensstämmande , vilket framgår av figur 16. Figur 16 Underhåll i kr per spårmeter 20002009 enligt olika årsredovisningar Skillnaderna mellan uppgifterna i olika årsredovisningar kan variera , vilket minskar tillförlitligheten i uppgifter om produktivitetsutvecklingen i underhållsverksamheten under de år regeringen har krävt redovisning av detta. Produktivitetsutvecklingen för underhåll i kronor per spårmeter redovisades i årsredovisningarna för 20062008 indexreglerad (index 2002 = 100).74 angav dock inte vilket index som använts för att deflatera Trafikverken har använt ett flertal egendefinierade sammanvägda branschindex beroende på vilken verksamhet som rapporterats (investering, underhåll med flera). De tre årens redovisningar ger var sin bild av utvecklingen, vilket framgår av figur 17. Figur 17 Indexreglerade kostnader per spårmeter för underhåll Av årsredovisningarna framgår inte hur totalkostnaden, som ligger till grund för beräkningen av underhållskostnaden per spårmeter, har I årsredovisningen finns uppgifter om totala direkta underhållskostnader och indirekta drifts- och underhållskostnader bakåt. I årsredovisningen finns inga motsvarande uppgifter och i tidigare årsredovisningar redovisas avhjälpande och förebyggande underhållskostnader. kan dessa två serier jämföras. 74 årsredovisningar 2006 s. 15, 2007 s. 16, 2008 s. 30. Figur 18 direkta underhållskostnader Det framgår av figur 18 att de direkta underhållskostnaderna enligt årsredovisningen var , men att kostnaderna 2007 för avhjälpande och förebyggande underhåll enligt årsredovisningen var , en skillnad på . En kontrollberäkning av vilken totalkostnad som ligger till grund för det använda produktivitetsmåttet för underhåll tyder på att de årliga totalkostnaderna för avhjälpande och förebyggande underhåll använts, men även redovisningen av dessa kostnader innehåller flera oklarheter.75 De redovisade kostnaderna för avhjälpande och förebyggande underhåll har reviderats kraftigt . I årsredovisningen var totalkostnaderna för avhjälpande och förebyggande underhåll 2004 angivna till . I årsredovisningen reviderades denna siffra ned till . Enligt figur 16 har kostnaderna per spårmeter dock ökat medan totalkostnaderna enligt figur 18 minskat. Kostnaderna för avhjälpande och förebyggande underhåll 2005 reviderades ned från i årsredovisningen till i efterföljande två årsredovisningar.76 De reviderade underhållskostnaderna per spårmeter ökade dock enligt årsredovisningen och minskade enligt årsredovisningen , vilket tyder på att uppgifterna om utvecklingen av produktiviteten i underhåll är mycket osäkra. 75Kontrollberäkningen har gjorts genom att den redovisade underhållskostnaden per spårkilometer har multiplicerats med den uppgivna längden på banan. Den uppgiften saknas i två årsredovisningar men i övriga ligger den mellan 11 . 76De jämförelser som gjorts ovan är mot de reviderade uppgifterna. Oklarheten om vilka kostnadsuppgifter som använts för beräkning av underhållskostnaden per spårmeter 2004 och 2005 respektive är större dessa år än övriga år. Efter faktagranskning av detta avsnitt har framfört följande. har underhållsverksamheten genomgått stora förändringar från att ha drivits helt internt som en del i myndigheten till att handlas upp externt till . Det har också medfört att redovisningen av underhållskostnaderna har förändrats från hur verksamheten i stort har indelats till hur mätning av kostnader har genomförts. Dessutom förändrades ekonomimodellen , vilket tvingade fram justeringar av tidigare värden för att kunna presentera en kongruent serie. har eftersträvat att inom varje årsredovisning presentera serier där värdena är jämförbara sinsemellan över tiden. har inte heller haft någon etablerad metod för att mäta produktivitet i underhållsverksamheten på ett fullständigt och riktigt sätt. Det som presenteras i årsredovisningen utgjorde av den totala verksamhetsvolymen inom drift och underhåll. bedömer att verksamheten kommer att förändras. Justeringar kan komma att genomföras successivt i den redovisning som görs av underhållsverksamheten. framhåller att det därför är angeläget att i varje årsredovisning kunna redovisa så långa tidsserier att en redovisning kan användas för att visa på trender, är en , liksom att förändringar i förhållande till redovisas på ett tydligt sätt. har under granskningen framfört att det saknas modeller och metoder för produktivitetsmätning, vilket även återspeglas av det uppdrag som Statskontoret tilldelades av regeringen . 77 har själv sökt mått, modeller och metoder för att skapa sig en egen uppfattning om den eventuella frånvaron och för att hämta utgångspunkter för en egen produktivitetsberäkning. Brist på relevant forskning har med en arkivspecialist sökt såväl i allmänt tillgängliga databaser som i specifika forskningsdatabaser med sökorden produktivitet, effektivitet, anläggning, investeringar och motsvarande begrepp, först i kombination (för att få endast de allra mest relevanta träffarna) och sedan vart och ett för sig (för att utvidga till fler träffar). Med anledning av de få träffarna gjordes även en utvidgning till uppnådd produktivitet och produktivitetsmätning i offentlig förvaltning i allmänhet. Vidare har ett tiotal experter på KTH, och uppmuntrats att föreslå och leverera relevanta artiklar och andra forskningsresultat kring produktivitetsmätning, i första hand av investeringar, eftersom trafikverken hävdat att detta är den största kunskapsluckan. mål och syfte var att 1.finna mätningar av produktivitet i anläggningsinvesteringar 2.få en överblick över metoder för att beräkna produktivitet i investeringsverksamhet. De 5001000 vetenskapliga artiklar som Google, forskningsdatabaserna, forskarna och har hänvisat till har sökts igenom. Inga träffar med alla kriterier tillsammans uppstod. Med mindre snäva kombinationer av 77 Statskontoret 2010:19. kriterier erhölls efter hand ett hundratal forskningsämnesrubriker, abstracts78 och fulltextartiklar som har studerats mer noggrant på sitt innehåll. Några enstaka artiklar verkade särskilt lovande och lästes därför igenom i sin helhet. Resultatet blev att ingen uppmätt produktivitet och inga implementeringsfärdiga metoder för anläggningsinvesteringar påträffades. Ingen studie påträffades där metoder som och SFA79 hade använts tillämpat på anläggningsinvesteringar, och i studier av kostnadsöverdrag och dess orsaker påträffades inte någon där låg produktivitetsutveckling nämndes som en huvudanledning till kostnadsöverdraget. Brist på av trafikverken beställd forskning ombads sammanställa en lista över de FUD-projekt80 med anknytning till produktivitetsmätning och produktivitet som och hade initierat under den senaste tioårsperioden.81 Frågan var således inte ställd lika snävt som 1 och 2 i föregående avsnitt innebär, utan något vidare för att även några närliggande studier skulle komma med bland träffarna. rapporterade 1 806 vägprojekt och 170 banprojekt. bad nu sålla fram ett mindre urval, med ledning av den insnävning som 1 och 2 innebar. På bansidan återkom aldrig med något mindre urval. I brist på detta har försökt att bilda sig en uppfattning om rapporternas innehåll utifrån titlarna på projekten. Det kunde först konstateras att inget projekt hade sökorden produktivitet, effektivitetsmätning eller produktivitetsmätning med i titeln. En genomläsning av alla 170 titlarna, det vill säga en genomsökning med de vidare möjligheter till träffar det innebar, gav en träff på mätning. Den visade sig dock inte vara produktivitetsrelevant när abstractet hade letats fram. På vägsidan sållade fram 22 av de 1 806 projekten som verket bedömde vara de mest relevanta för produktivitet och dess mätning. Ingen av titlarna på dessa 22 projekt innehöll dock något av sökorden och ej heller vid en genomläsning indikation på att innehålla något relevant. 78Kortversioner av forskningsrapporter, ofta kortare än en halv A4-sida. 79Data Envelopment Analysis och Stochastic Frontier Analysis, se RiR 2011:2 Använder lärosätena resurserna effektivt? för närmare beskrivning och ett exempel på tillämpning. 80FUD = Forskning, utveckling och demonstration. 81Vid denna tidpunkt i granskningen var regeringens ansträngningar inte kända. Hade så varit fallet hade sökfönstret utvidgats ytterligare bakåt i tiden. Titlarna borde kunna ses som en tillräcklig indikator på vad trafikverken beställt. Det är svårt att tänka sig ett allvarligt menat försök att angripa mätningsproblematiken med den stora arbetsinsats som skulle behövas för att nå fram, utan att det framgår på något sätt redan i projektets titel. Trafikverken förefaller alltså ha initierat hundratals projekt som syftar till högre produktivitet och effektivitet med hjälp av organisatorisk eller teknisk optimering i olika former, men inget kunde återfinnas som mäter den verkligt uppnådda produktivitetseffekten av optimeringen. Det utesluter givetvis inte att en sådan rapport ändå kan finnas någonstans i ett specifikt studerat avseende. Varken eller kan förväntas kunna alla rapporter utantill eller ta reda på dessa på annat sätt än med sökord och förfrågningar hos experter på det sätt som här redogjorts för. I en expertrapport till Produktivitetsdelegationens slutbetänkande påpekas att underlagen i för att genomföra produktivitetsmätningar har stora brister. RRV konstaterade 1997 att detta även var fallet i ett stort antal andra statliga förvaltningar, däribland . Andra datakällor än årsredovisningen har undersökts i granskningens tidiga faser, till exempel nationella vägdatabasen (), baninformationssystem (BIS), digitala arkiv () och hanteringssystem för ritningar (Chaos). prövade först att inhämta produktionsresultatet till produktivitetsberäkningen ur trafikverkens anläggningsdatabaser, exempelvis vägdatabasen och motsvarighet BIS. Förhoppningen var att man skulle kunna söka i dessa databaser med det objektnummer projekten haft i den ekonomiska redovisningen för att enkelt kunna summera projektens totala väglängd, ingående broars längd, kvadratmeter väg med mera. I den nationella vägdatabasen finns ett utrymme förberett för registrering av ett nummer avsett att koppla uppgifter i databasen till den ekonomiska redovisningen. Detta var emellertid inte ifyllt.