prop · GZ0334 · 2011-11-17 00:00:00 — Genom väl fungerande IT-stöd inom vård och omsorg skapas även bättre möjligheter till uppföljning och forskning. Behovet av att få tillgång till patientinformation uppstår så snart en patient rör sig mellan olika vårdenheter eller vårdgivare. Merparten av patienter rör sig mellan vårdenheter och vårdgivare inom sitt landsting. De företrädare för landsting som vi intervjuat menar därför att det största behovet av att utbyta information finns mellan olika lokala och regionala vårdenheter och vårdgivare. Behovet av att utbyta information nationellt, det vill säga för patienter som rör sig utanför det egna , upplevs av landstingsföreträdarna som mycket begränsat. Det finns därmed en rad olika behov som användningen av elektronisk patientinformation kan möta. Enligt vad funnit har dock ingen heltäckande kartläggning av vårdens och omsorgens behov av patientinformation tagits fram som beslutsunderlag för det strategiska samarbetet. Det har inte heller analyserats om behov som identifieras lokalt stämmer överens med behovet av att nationellt utbyta information. En kartläggning och en analys av lokala och nationella behov skulle ha identifierat var behovet av informationsutbyte är som störst och därmed kunnat ligga till grund för beslut om vilka insatser som borde vidtas och i vilken ordning. 25Regeringen (2010), Särskilda insatser för entreprenörskap och innovationer, webbsida, hämtat från: , hämtat . 26Bland annat lagen om valfrihetssystem (2008:962) och det obligatoriska vårdvalet inom primärvården. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? 2.2Den nationella IT-strategin för vård och omsorg Nationell eHälsa Att ge vårdpersonalen tillgång till all relevant patientinformation oavsett organisationsgränser har varit en målsättning för utvecklingsarbetet på alla nivåer inom vård och omsorg. Målsättningen har varit svår att uppnå trots betydande insatser. Det återstår ännu stora utmaningar. Svårigheterna har bland annat bestått i att ett realiserande av målet kräver samordnade insatser från många olika aktörer, aktörer som har olika ansvar och förutsättningar för att bidra till det gemensamma målet. Regeringen initierade 2004 ett samarbete med dåvarande och samla ihop de olika initiativ som bedrevs av de olika huvudmännen för att skapa en bättre IT-användning. Året därpå tillsatte en nationell ledningsgrupp för IT i vård och omsorg med representanter för , , , , och . Den nationella ledningsgruppen utarbetade gemensamt grundläggande principer för nationell samverkan på IT-området för vård och omsorg. Ledningsgruppens arbete utmynnade i en nationell IT-strategi för vård och omsorg. Dåvarande Landstingsförbundets och Svenska Kommunförbundets styrelser fattade beslut om att anta Regeringen överlämnade därefter en skrivelse som fastslog strategins grunder och mål till riksdagen.27 Det slogs fast att IT är ett av de viktigaste verktygen för att utveckla vård och omsorg. Patientsäkerhet, vårdkvalitet och tillgänglighet bedömdes kunna förbättras kraftigt genom bättre IT-stöd. För att uppnå detta menade regeringen att en djupare nationell samverkan behövdes. De privata utförarna har också haft möjlighet att påverka strategin genom sin gemensamma intresseorganisation , som bland annat har varit delägare i . reviderades strategin och bytte namn från Nationell IT-strategi för vård och omsorg till Nationell eHälsa strategi för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg. Revideringen innebar att fokus skiftades från teknikutveckling till användning och nytta av tekniken. De grundläggande målen för strategin kvarstod dock. Strategin var främst inriktad på IT-behoven inom den landstingsdrivna hälso- och sjukvården. vård och omsorg omfattades av strategin men var inte i fokus för arbetet. 2005/06:139, bet. 2005/06:SoU30, rskr. 2005/06:281. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? har kommunerna involverats i högre grad. I och med revidering av strategin inkluderades kommunerna inklusive fullt ut i strategin.28 Parallellt med den nationella IT-strategin arbetar med att ta fram en nationell läkemedelsstrategi. Frågor kring läkemedelsinformation hanteras därmed inte inom den nationella IT-strategin. Arbetet sker i samarbete med bland andra SKL. Strategin syftar till att hantera frågor om läkemedel och läkemedelsanvändning. 2.2.1Strategins mål- och insatsområden I regeringens skrivelse till 2006 uttrycktes följande vision för den nationella IT-strategin: Med hjälp av ändamålsenliga IT-stöd får alla patienter god och säker vård och bra service. Vårdpersonalen kan ägna mer tid åt patienterna och anpassa vården till varje patients behov. IT används som ett strategiskt verktyg i alla delar av vården och de samlade vårdresurserna utnyttjas på ett mer effektivt sätt29 Regeringen beskrev också tre huvudsakliga målgrupper för strategins insatser: medborgare, vård- och omsorgspersonal samt beslutsfattare inom vård och omsorg. För personalen betonades tillgång till välfungerande och samverkande IT-stöd som garanterar patientsäkerheten och underlättar deras dagliga arbete.30 En väsentlig del i denna målsättning var enligt strategin att personalen skulle ha tillgång till all relevant patientinformation på ett enkelt och säkert sätt. Inom strategin identifierades sex centrala insatsområden som man behövde ta itu med för att kunna realisera målbilden: 1.Harmonisera lagar och regelverk med en ökad IT-användning. 2.Skapa en gemensam informationsstruktur. 3.Skapa en gemensam teknisk infrastruktur. 4.Skapa förutsättningar för samverkande och verksamhetsstödjande IT-system. 5.Möjliggöra åtkomst till information över organisationsgränser. 6.Göra information och tjänster lättillgängliga för medborgarna. 2005/06:139 s. 6. 30Ibid s. 6. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? Regeringen ansvarar för att lämna lagförslag till . Inom ramen för strategin har det därför varit regeringens uppgift att ta fram lagar och regelverk som möjliggör en ökad IT-användning.31 har inom ramen för strategin fått regeringens uppdrag att ta fram en enhetlig informationsstruktur inom vård och omsorg.32 Vårdgivarna å sin sida ansvarar för att utveckla och förvalta den tekniska infrastrukturen.33 Regeringen bedömde det dock i skrivelsen till som angeläget att alla landsting, kommuner och privata vårdgivare medverkar inom samtliga insatsområden.34 Utgångspunkten för strategin var en medvetenhet om att det behövdes en ökad samverkan både mellan huvudmännen och mellan huvudmännen och regering och myndigheter för att förbättra IT-användningen inom vård och omsorg. För att IT skulle kunna ge större nyttoeffekter skulle det krävas samordnade insatser från samtliga aktörer. Strategins grund var därför en gemensam planering för samordning och fördelning av uppgifter och ansvar.35 ansvarar för att förändra regelverket så att en ökad IT- användning möjliggörs och för att ett gemensamt språk och en gemensam struktur för vårddokumentation utvecklas. Departementet samordnar också det övergripande arbetet inom strategin. har fått regeringens uppdrag att utveckla en nationell informationsstruktur och ett nationellt fackspråk för vård och omsorg. utövar även tillsyn över informationshanteringen inom hälso- och sjukvården. Datainspektionen ska verka för att skydda människors personliga integritet vid behandlingen av personuppgifter. Landstingen har som huvudmän för hälso- och sjukvården ansvar för finansiering och verksamhetsutveckling. Det är en uppgift för varje landsting att utveckla sina respektive IT-system.36 IT-strategin pekar dock på behovet av en ökad samordning av huvudmännens utvecklingsarbete.37 Genom att arbeta 2005/06:139 s. 36. 2005/06:139 s. 37. 2005/06:139 s. 24. 2005/06:139 s. 18. 2005/06:139 s. 36. 2005/06:139 s. 24 f. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? mer tillsammans och ta fram nationella lösningar kan arbetet bli effektivare och även ge bättre förutsättningar för ett nationellt informationsutbyte. Samarbetet bygger på frivillighet och överenskommelser mellan landstingen. De 21 landstingen är huvudfinansiärer för sina respektive tekniska investeringar inom strategin. Kommunerna har liksom landstingen ett eget huvudmannaansvar för verksamhetens utveckling och dess tekniska system. Behovet av ökad samverkan i IT-frågor kommunerna emellan har bedömts som stort.38 Satsningar har gjorts inom IT-strategin för att uppnå en ökad regional samverkan mellan kommuner vad gäller IT-användning inom vård och omsorg. Även kommunernas medverkan i strategin grundar sig på frivillighet och självständiga beslut. Kommuner och Landsting (SKL) representerar kommuner och landsting inom strategin. SKL står också för viss samordning av och stöd till kommuner och landsting inom strategin. SKL har emellertid inget eget beslutsmandat, utan varje landsting och kommun fattar enskilt beslut om att anta och tillämpa strategin och att göra nödvändiga investeringar. Privata utförare ansvarar själva för sin IT-användning. De privata utförarnas medverkan betonas i strategin men sker liksom för kommuner och landsting på frivillig grund.39 För offentligt finansierad vård och omsorg kan dock kommuner och landsting genom avtal ställa vissa krav på informationshanteringen. Vårdföretagarna är en arbetsgivar- och intresseorganisation för vårdgivare som bedriver vård och omsorg i privat regi. Famna är en branschorganisation för icke-vinstsyftande privata utförare inom vård och omsorg. i samverkan (CeHis) är landstingens gemensamma organisation för att koordinera och samordna sitt gemensamma arbete på ehälso-området. I styrelsen för CeHis finns representanter för landstingen, SKL och Vårdföretagarna. CeHis arbete omfattar inte kommunerna. ägs gemensamt av alla landsting. Företaget levererar nationella lösningar till landstingen. Inera arbetar på uppdrag av CeHis. 38Dagmaröverenskommelsen 2009 s. 11 f. 2005/06:139 s. 18 och 36. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? 2.2.3Ledningsstruktur och ansvarsförhållanden inom strategin Strategin är organiserad som en sammanslutning av självständiga aktörer. Arbetet inom strategin förändrar inte det ansvar aktörerna har. Regeringen har därför begränsade möjligheter att styra men kan påverka aktörerna inom strategin. Regeringen styr enbart de statliga myndigheterna och delegerar uppgifter till dem inom strategin. stöttar också genom riktade bidrag vissa projekt inom strategin som kommuner och landsting ansvarar för, främst genom de så kallade Dagmaröverenskommelserna.40 Dagmaröverenskommelserna är årliga överenskommelser mellan och där staten genom riktade bidrag stimulerar utveckling inom hälso- och sjukvården. Den nationella strategin är därmed i huvudsak en överenskommelse om en arbetsfördelning mellan aktörerna. Den utgör inte ett bindande avtal mellan regeringen och landstingen och kommunerna eftersom SKL, som företräder kommuner och landsting, inte kan träffa bindande avtal med staten om vad kommuner och landsting ska göra. Inom strategin ansvarar varje aktör för att genomföra sin del. Det innebär att varje aktör har beslutsmandat och resursansvar för sin respektive del.41 Den nationella ledningsgruppen för Nationell eHälsa utgör den övergripande ledningsnivån inom strategin. I denna grupp ingår representanter för , , , Vårdföretagarna och Famna. Ledningsgruppen tar fram övergripande riktlinjer för hur arbetet inom strategin ska genomföras. Aktörerna inom ledningsgruppen har ett gemensamt ansvar för och ett direkt behov av att följa upp IT-strategins genomslag, praktiska tillämpning och effekter, var och en inom ramen för sina uppgifter.42 Gruppen har inte mandat att fatta beslut om de olika aktörernas insatser utan arbetar med att bygga konsensus om vad som ska göras med utgångspunkt i strategin.43 Under ledningsgruppen finns en samrådsgrupp44 med representanter för myndigheterna, personalgrupper, branschorgan för IT och läkemedel samt huvudmännen och utförare av vård och omsorg. 40Vissa riktade satsningar har också gjorts inom överenskommelsen Program för en god äldreomsorg mellan SKL och . 2005/06:139 s. 35. 44I samrådsgruppen ingår: SKL, CeHis, , , , , , , , , Swedish Medtech, Famna, Vårdföretagarna, , , , och Apotekens service AB. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? Samrådsgruppen rapporterar till ledningsgruppen och ska bland annat verka för dialog och förankring.45 Under den nationella ledningsgruppen finns också arbetsgrupper, bland andra en informatörsgrupp och en grupp för socialtjänstområdet.46 Landstingen har en egen gemensam handlingsplan för att utveckla och införa de tekniska lösningar som krävs för att förverkliga den nationella strategin.47 Handlingsplanen omfattar bland annat lösningarna för att möjliggöra utbyte av patientinformation men också mycket annat. Nuvarande handlingsplan gäller för perioden 2012 och föregicks av en handlingsplan Handlingsplanen antas av varje landsting och fastslår inriktningen för landstingens gemensamma arbete samt finansieringen.48 Den första handlingsplanen innebar att en beställar- och utförarorganisation inrättades för att hantera landstingens gemensamma åtaganden.49 Beställarfunktionen omorganiserades 2010 och bytte namn till CeHis. Utförare är (tidigare Sjukvårdsrådgivningen, ). CeHis har som beställare av de nationella tekniska lösningar som landstingen behöver en nyckelroll för realiserandet av strategin. CeHis verkar samordnande mellan landstingen och har ett nära samarbete med . och CeHis håller också löpande kontakt. CeHis har kommit att få en samordnande roll mellan landstingen och Datainspektionen. Inom strategiarbetet kan SKL hänvisa frågor vidare till CeHis.50 Med stöd av statliga medel har ett kansli inrättats vid SKL för samordning av kommunernas genomförande av den nationella strategin. En regional samverkansstruktur har utvecklats bland kommunerna för att underlätta tillämpningen av strategin i verksamhet.51 45Nationell eHälsa (2010) s. 10. 47SKL (2009), Landstingens handlingsplan för utveckling och förvaltning av gemensamma IT-stöd och IT-tjänster -2012. 48Intervju med CeHis . 49SKL (2009), Landstingens handlingsplan för utveckling och förvaltning av gemensamma IT-stöd och IT-tjänster under 2010-2012, s. 2. 50Intervju med CeHis . Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? 2.2.4Uppföljning och återrapportering av strategin Efter att den nationella IT-strategin fastställdes har årliga lägesrapporter lämnats till regeringen av den nationella ledningsgruppen.52 I rapporteringen har strategiarbetet och dess utveckling beskrivits övergripande. var lägesrapporten något annorlunda då den också presenterade den nya inriktningen för strategin Nationell eHälsa. Utöver de övergripande lägesrapporterna sker uppföljning och återrapportering inom vardera insatsområde i enlighet med aktörernas roll- och ansvarsfördelning. Det innebär att till exempel projekten för en nationell informationsstruktur och ett nationellt fackspråk vid har följts upp genom myndighetsstyrning med regeringsuppdrag och återrapportering till regeringen. För landstingens gemensamma arbete har landstingens handlingsplan en central roll genom att den utgör landstingens uppdrag Landstingen fattar också beslut om årliga verksamhetsplaner som förtydligar uppdragen till CeHis. Båda dessa planer tas fram av CeHis och bereds av CeHis och SKL:s respektive styrelse för att sedan beslutas av landstingen enskilt. CeHis självt rapporterar månatligen till sin styrelse.53 En betydande del av de medel som staten bidragit med till strategin har betalats ut genom Dagmaröverenskommelserna. Bland annat har staten bidragit till finansieringen av de gemensamma tekniska lösningarna. För de medel som utbetalats genom Dagmaröverenskommelserna gäller krav på återrapportering och redovisning av hur medlen använts till . I Dagmaröverenskommelserna 2007 2009 uttrycks det också att den nationella ledningsgruppen för strategin har ett särskilt ansvar för att följa upp satsningarna. En översyn av ledningen och genomförandet av strategin har genomförts inom . Översynen har syftat till att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan strategins aktörer och anpassa det gemensamma arbetet till det fokus på införande, användning och nytta som presenterades i den reviderade strategin . Den har också omfattat frågan om förvaltningen av de nationella projekten informationsstruktur och Ett beslut i denna fråga väntas . Som ett resultat av översynen har samrådsgruppen stärkts och utökats med ytterligare aktörer. Översynen har emellertid inte inneburit några omfattande förändringar av strategin.54 52Vilka som stått som avsändare för rapporterna har varierat något, bland annat utifrån vilka som har varit representerade i den nationella ledningsgruppen. , och har dock alltid hört till avsändarna. 53Intervju med CeHis . Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? Regeringen gör i första hand sin återrapportering till i budgetpropositionen. I budgetpropositionerna för 2008 beskriver regeringen kortfattat IT-strategins tillkomst och dess utveckling. proposition framhålls att arbetet har kunnat bedrivas snabbare än förväntat tack vare en stark uppslutning kring strategin.55 Regeringen skriver budgetproposition att den nya patientdatalagen möjliggör en säker och effektiv hantering av information inom hälso- och sjukvården. Vidare redovisas att de nya IT-systemen för sammanhållen journalföring införs stegvis i landstingen med start /2009.56 Redovisningen av arbetet enligt strategin i budgetpropositionen är mer omfattande. Regeringen skriver att strategin inneburit en tydlig ansvarsfördelning där staten ansvarar för att regelverket möter verksamhetens behov och för att skapa en nationell informationsstruktur och en enhetlig terminologi inom hälso- och sjukvård. Sjukvårdshuvudmännen ansvarar för den tekniska utvecklingen och för att införa de nya IT-stöden.57 Regeringen skriver också att arbetet pågår med att implementera de tekniska systemen och att vissa funktioner nu kan införas på bred front. Vidare beskrivs att den gemensamma investeringsbudgeten legat på , varav staten stått för en tredjedel.58 Regeringen konstaterar att insatserna gett stor effekt på hälso- och sjukvårdens informationsförsörjning. Regeringen menar att stora framsteg har gjorts genom att positionerna har kunnat flyttas fram när det gäller såväl lagstiftningen, informationskvaliteten som de tekniska verktygen. IT-strategin uppges nu också gå in i en ny fas där fokus ligger på införande och användande av de IT-tjänster som utvecklats. budgetproposition beskrivs revideringen av strategin från Nationell IT-strategi för vård och omsorg till Nationell eHälsa. arbete enligt regeringsuppdraget om nationell informationsstruktur och nationellt fackspråk uppges gå in i sin slutfas.59 Det framhålls att landstingen har det huvudsakliga ansvaret för investeringarna inom Nationell eHälsa men att regeringen har skjutit till betydande medel genom bland annat Dagmaröverenskommelserna.60 2007/08:1 utgiftsomr. 9 s. 24. 2008/09:1 utgiftsomr. 9 s. 40. 2009/10:1 utgiftsomr. 9 s. 43. 2009/10:1 utgiftsomr. 9 s. 44. Investeringsbudgeten avser alla insatser inom strategin och omfattar därmed fler områden än insatserna för att vårdpersonal ska ha tillgång till patientinformation. 59Regeringsbeslut S2007/4754/FS. 2010/11:1 utgiftsomr. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? Regeringen har också beskrivit utvecklingen av strategin i den årliga skrivelsen till om utvecklingen i den kommunala sektorn. Återrapporteringen är snarlik den i budgetpropositionerna. I den nationella strategin 2006 fastslogs att det är kommuner och landsting som har det grundläggande ansvaret för att finansiera utvecklingen av sin verksamhet.61 Det nationella arbetet bedömdes därför till stor del behöva finansieras av huvudmännen. Staten skulle dock kompensera huvudmännen för beslut om åtgärder som innebar utökade åtaganden för kommuner och landsting. Det angavs också att statliga stimulansmedel kunde bli aktuella i fall att staten önskade snabba på utvecklingen eller på annat sätt höja ambitionsnivån. Staten har vidare ansvarat för finansieringen av de statliga insatsområdena inom strategin. Det är inte möjligt att särskilja kostnaderna för strategin i sin helhet från de kostnader som gäller de nationella insatserna för utbyte av patientinformation. Vissa projekt är knutna till utbyte av information men är också betydelsefulla för andra områden inom strategin, vilket skapar gränsdragningsproblem. Redovisningen av finansieringen av strategin fokuserar på kostnaderna för att möjliggöra utbyte av patientinformation men omfattar också i viss utsträckning mer övergripande kostnader för strategin. Genom landstingens egna handlingsplaner för utveckling av IT-stöd och tjänster har landstingen kommit överens om finansieringen av de gemensamma nationella projekten. landstingen gemensamt med till insatserna inom handlingsplanen.62 För perioden 2012 har landstingen kommit överens om en årlig finansiering om . Medlen omfattar dock även andra insatser än de som ska möjliggöra utbyte av patientinformation. Landstingens totala IT-kostnader uppskattas uppgå till eller av landstingens omslutning.63 2005/06:139 s. 34 f. 62SKL (2009), Landstingens handlingsplan för utveckling och förvaltning av gemensamma IT-stöd och IT-tjänster 2012, s. 24 f. Beloppet indexuppräknas . 63Jerlvall & (2010), eHälsa i Landstingen, s. 22. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? 2.4.2Statlig finansiering för rätt information vid rätt tillfälle Staten har på flera sätt bidragit till finansieringen av insatserna inom strategin som syftar till att vårdpersonal ska ha tillgång till rätt information vid rätt tillfälle. Genom Dagmaröverenskommelserna har staten gett riktade bidrag till bland annat utvecklingen av landstingens gemensamma tekniska lösningar, informationsinsatser och kommunsamverkan. Staten har också till fullo finansierat insatserna inom de egna insatsområdena: harmoniseringen av regelverket, framtagandet av en nationell informationsstruktur och ett nationellt fackspråk för vård och omsorg. Tabell 2.1 Översikt över de statliga kostnaderna för insatser kopplade till utbyte av patientinformation 64, 65 Nationell informationsstruktur, 2007 - 2009 Nationellt fackspråk 2007 - 2010 Information och förberedande insatser m.m. för nationell informationsstruktur och nationellt fackspråk 2007 - 2009 Den nationella ledningsgruppen, uppföljning av strategin 2007 - 2010164 Insatser för att främja kommunsamverkan m.m. 2009 - 2010265 Bidrag till utvecklandet av nationella tekniska lösningar 2007 - 2010 Källa: , och Dagmaröverenskommelserna 2007 - 2010. I tabell 2.1 redovisas de statliga kostnader som kan relateras till arbetet inom strategin med att ge vård- och omsorgspersonal tillgång till patientinformation.66 Utgifterna i tabellen redovisas i huvudsak mot anslaget Bidrag till hälso- och sjukvård i statsbudgeten (utgiftsområde 9). Kostnaderna för nationell informationsstruktur och nationellt fackspråk avser 64På grund av att redovisningen i Dagmaröverenskommelsen ändrades 2010 ingår i denna post vissa ytterligare stimulansmedel som särredovisades tidigare. Se bilaga 2 för årliga uppgifter. 65År 2009 finansierades dessa medel via Dagmaröverenskommelsen. skedde istället finansieringen genom överenskommelsen Program för en god äldreomsorg mellan och . 66Staten har också gett bidrag till andra delar av strategin, främst utvecklingen av så kallade invånartjänster som vård på webben och sjukvårdsrådgivning. Dessa delar i strategin omfattas emellertid inte av granskning. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan?