prop · GY03165 · 2011-09-20 00:00:00 — I 52 kap. 8 § SFL finns en bestämmelse om när beslutet om skattetillägg senast ska fattas. Regeringens förslag: Skattetillägg ska kunna tas ut utan sakprövning i ett ärende hos . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 1242). Remissinstanserna: avstyrker utredningens förslag. Skattetillägg bör enligt bara tas ut om uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak. Detta bör gälla oavsett när under förfarandet en påstådd oriktig uppgift har lämnats. Ingen annan remissinstans har haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av 5 kap. 1 § första stycket TL framgår att om en skattskyldig på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för taxeringen, ska en särskild avgift (skattetillägg) tas ut. Detsamma gäller om den skattskyldige har lämnat en sådan uppgift i ett mål om taxering och uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak. I 5 kap. 4 § första stycket TL anges bl.a. att om en oriktig uppgift har lämnats är skattetillägget av sådan skatt som avses i 1 kap. 1 § första stycket 15 samma lag och som, i fall den oriktiga uppgiften hade godtagits, inte skulle ha påförts den skattskyldige eller hans maka. Frågan om skattetillägg med stöd av 5 kap. 1 § TL utan föregående sakprövning kan tas ut på grund av en oriktig uppgift i en begäran om omprövning, sedan den skattskyldige har återkallat sin begäran om omprövning och avskrivit omprövningsärendet, har disku- terats. Enligt utredningens mening bör skattetillägg kunna tas ut i en sådan situation. I annat fall kommer skattetilläggssystemet inte att vara en effektiv sanktion för oriktiga uppgifter under omprövningsförfarandet. Det blir riskfritt att pröva om en oriktig uppgift passerar granskning. Om verket ifrågasätter uppgiften kan skattetillägg undvikas genom att begäran om omprövning återkallas. Skälet till att utredningen tog upp frågan i betänkandet var avgörande av Kammarrätten i . , mål nr 1470-08, att skattetillägg inte utan uttryckligt stöd i lag ska kunna tas ut i ett sådant fall. fann dock , mål nr 2228-10, att regleringen i 5 kap. TL innebär att beslut att påföra skattetillägg får fattas även när den skattskyldige har återkallat en begäran om omprövning och ärendet skrivs av. En återkallelse av sin begäran om omprövning utgjorde alltså inte hinder mot beslut om skattetillägg. undanröjde kammarrättens och länsrättens domar och visade målet åter till förvaltningsrätten för vidare handläggning. I och med Högsta förvaltningsdomstolens avgörande kan ifrågasättas om den justering av lagtexten som utredningen föreslår behöver göras i skatteförfarandelagen. Enligt regeringens mening saknas dock skäl att inte förtydliga lagtexten så att det tydligt framgår att ett krav på sakprövning bara ska gälla oriktig uppgift i mål om beskattning och inte i ett ärende hos . Även bestämmelserna om beräkning av skattetillägg förtydligas. Bestämmelserna finns i 49 kap. 4 och 14 §§ SFL. Regeringens förslag: S.k. skönstaxeringsspekulation ska motverkas. Den som, trots skönsbeskattning, ändå inte lämnar en inkomst- deklaration ska påföras skattetillägg om ytterligare intäkter upptäcks. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 566 f.). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Kontrolluppgifter och andra uppgifter som får från andra än den skattskyldige har fått allt större betydelse för beskattningen. Det innebär dock inte att den skattskyldiges uppgiftsskyldighet har förlorat sin betydelse. Det är bara den skatt- skyldige själv som kan avgöra om de uppgifter som har fått från bl.a. arbetsgivare och banker är tillräckliga för att ett riktigt skattebeslut ska kunna fattas. Deklarationsskyldigheten har därför fortfarande en central betydelse för att skatteförfarandet ska fungera. Enligt 5 kap. 3 § TL ska ett skattetillägg som har tagits ut på grund av att självdeklaration inte har lämnats, undanröjas om deklarationen kommer in . Bestämmelsen ska ses mot bakgrund av vikten av att deklarationsskyldigheten fullgörs. Syftet med att ta ut ett skattetillägg som undanröjs om deklaration kommer in är att den deklarationsskyldige ska förmås att lämna deklaration. Det är som ovan har konstaterats viktigt och en motsvarande reglering finns även i skatteförfarandelagen. Som regelverket ser ut fungerar emellertid bestämmelsen inte som påtryckning i alla situationer. Vid översyn av de särskilda avgifterna tog regeringen upp problemet med s.k. skönstaxeringsspekulation. Regeringen konstaterade att det förekommer att skattskyldiga medvetet undviker att lämna deklaration i förhoppningen att skönstaxeringen och skattetillägget ska leda till en lägre betalningsbörda än vad som skulle bli fallet om en deklaration med korrekta uppgifter lämnades. Den åtgärd som regeringen föreslog var att korta fristen under vilken den skattskyldige ska komma in med en deklaration för att få skattetillägget undanröjt. Genom den kortare tidsfristen blir det enligt regeringen svårare att lämna en självdeklaration efter det att beslut om skönstaxering och skattetillägg har fattats och därigenom erhålla en lägre taxering (prop. 2002/03:106 s. 130 f.). års taxering gäller som huvudregel att deklarationen ska ha kommit in från utgången av det år då beslutet om skattetillägg meddelades. Det innebar en förkortning av tidsfristen . En annan förändring som genomfördes vid översyn, och som påverkar möjligheterna att skönstaxeringsspekulera, är att skattetillägg som tas ut vid skönstaxering i avsaknad av deklaration bara ska beräknas på den skatt som påförs utöver den skatt som skulle ha påförts enligt föreliggande kontrolluppgifter. Om det finns kontrolluppgifter på rimligt stora inkomster som det saknas indikationer på att det finns andra inkomster kommer en deklarationsskyldig som inte lämnar någon deklaration att taxeras i enlighet med kontrolluppgifterna. Något skatte- tillägg tas då inte ut. Möjligheten att bli av med ett skattetillägg genom att komma in med deklaration fungerar då naturligtvis inte som påtryckning att lämna deklaration. Skulle senare genom någon kontrollåtgärd upptäcka att det finns ytterligare inkomster kan skattetillägg tas ut enligt 5 kap. 2 § TL. Detta skattetillägg kan den deklarationsskyldige dock bli av med genom att lämna deklaration. Det är alltså i sådana situationer ur skattetilläggssynpunkt riskfritt att låta bli att redovisa inkomster som det inte finns kontrolluppgifter på, exempelvis ränteinkomster från utlandet eller svarta tjänsteinkomster. 2003 har alltså ett utrymme för riskfri sköns- taxeringsspekulation utan skattetillägg skapats för en grupp personer. För dessa finns, utöver förseningsavgifter, inget påtryckningsmedel att lämna deklaration. Om oredovisade intäkter senare upptäcks kan den skatt- skyldige bli av med skattetillägget genom att lämna deklaration. Den enda sanktionsmöjlighet som kvarstår är ansvar för passivt skattebrott. Enligt regeringens förslag (se avsnitt 17.7.4) ska vid beräkningen av skattetillägg vid skönsbeskattning hänsyn inte bara tas till obligatoriska kontrolluppgifter utan också till annat normalt tillgängligt kontroll- material, som har varit tillgängligt för från utgången av beskattningsåret. Förslaget innebär att utrymmet för skönstaxeringsspekulation blir något större. Enligt regeringens bedömning är det inte rimligt att deklarations- skyldigheten kan ignoreras och inkomster undanhållas på detta sätt utan att det leder till en bestående sanktion. Det bör beaktas att de personer som diskussionen handlar om inte har lämnat någon deklaration trots att de är skyldiga att göra det enligt lagen, har påförts förseningsavgifter, har förelagts att lämna deklaration och har blivit skönstaxerade. alltså om personer som upprepat har nonchalerat sina skyldigheter trots Prop. 2010/11:165 att de på olika sätt har uppmärksammats på detta. många andra situationer då skattetillägg tas ut framstår ett sådant agerande typiskt sett som mer klandervärt. Denna brist i regelverket bör åtgärdas. Regeringen föreslår att en bestämmelse om skattetillägg vid omprövning av skönsbeskattningsbeslut ska införas. Den som inte har lämnat en inkomstdeklaration och därför har skönsbeskattats ska omfattas av bestämmelsen. Om han eller hon inte lämnar en deklaration från utgången av den månad då sköns- beskattningsbeslutet meddelades och beslutet omprövades i höjande riktning, ska skattetillägg tas ut på höjningen. Höjningen kan vara skönsmässig eller i enlighet med en deklaration som har lämnats in efter det att har upptäckt att skönsbeskattningsbeslutet är för lågt och uppmärksammat den skattskyldige på att en höjning övervägs. Skattetillägget behöver alltså inte knytas till några specifika inkomster. Skattetillägg ska bara tas ut om omprövningen sker på initiativ. Tar den deklarationsskyldige själv initiativet är situationen jämförbar med en rättelse på eget initiativ (frivillig rättelse) och då finns det inte anledning att ta ut skattetillägg. Skattetillägg som tas ut vid omprövning av skönsbeskattningsbeslut ska kvarstå även om deklarationsskyldigheten senare fullgörs. Innebörden av bestämmelsen är att även den som inte lämnar en inkomstdeklaration, , får ett reellt och sanktionerat ansvar för oredovisade inkomster. Bestämmelserna finns i 49 kap. 8 och 17 §§ SFL. Regeringens förslag: Ett beslut om att ta ut kontrollavgift som avser den som ska ha kassaregister eller föra personalliggare ska meddelas från den dag då beslutet om tillsyn eller kontrollbesök meddelades. Om beslutet om att ta ut kontrollavgift i stället avser den som upplåter plats för torg- och marknadshandel eller omsätter investeringsguld, ska beslutet dock meddelas från den dag då konstaterade att dokumentationsskyldigheten inte har fullgjorts. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag (se betänkandet s. 1286 f.). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I skattebetalningslagen finns inte någon särskild reglering av vilken beslutsfrist som gäller för kontrollavgift för den som omsätter investeringsguld. I kassaregister- lagen, branschkontrollagen och lagen (1998:514) om särskild skattekontroll av torg- och marknadshandel m.m., benämnd torg- kontrollagen, finns inte heller någon reglering av tidsfristen för beslut om kontrollavgift. I lagarna föreskrivs däremot att skattebetalningslagens bestämmelser om debitering, betalning, överklagande och förfarandet i Prop. 2010/11:165 övrigt gäller i fråga om kontrollavgift. Vad det närmare innebär i fråga om frister för att meddela beslut diskuteras inte i förarbetena till lagarna. Vad som gäller får, på samma sätt som gäller kontrollavgiften för investeringsguld, anses oklart. Kontrollavgifterna enligt kassaregisterlagen och branschkontrollagen har visserligen anknytning till den dokumentationsskyldiges skatt på så sätt att syftet med skyldigheten i förlängningen är att den dokumenta- tionsskyldige ska redovisa och betala skatt på rätt sätt. De dokumen- terade uppgifterna läggs däremot inte till grund för beskattningen på samma sätt som uppgifter i deklarationer. Det finns alltså inte något sådant direkt samband mellan kontrollavgiften och beskattningen som de omprövningsfrister som gäller enligt 4 kap. TL och ska tillämpas för beslut om kontrollavgift. avgifterna enligt torgkontrollagen och skattebetalningslagen sanktionerar en dokumentationsskyldighet som syftar till att möjliggöra kontroll av någon annan än den dokumentationsskyldige. Det finns alltså inte någon anknytning mellan kontrollavgiften och den dokumentationsskyldiges beskattning. Att tillämpa de omprövningsfrister som gäller enligt 4 kap. TL och 21 kap. SBL som beslutsperiod är därför inte logiskt. Det finns alltså inte någon anledning att knyta beslutsfristen för beslut om kontrollavgift till dessa tidsfrister. Beslut om kontrollavgift bör enligt regeringens mening meddelas i så nära anslutning som möjligt till tillsynen eller kontrollbesöket eller annan utredning och kontroll. Den som har kontrollerats har givetvis intresse av att få besked om utfallet av kontrollen. En snabb reaktion är också avgörande för att det preventiva syftet ska kunna uppnås. En beslutsfrist räknat från den dag då beslutet om tillsyn eller kontrollbesök meddelades bör vara fullt tillräcklig när det gäller den som ska ha kassaregister eller föra personalliggare. Om kontrollavgift ska tas ut av den som upplåter en plats för torg- och marknadshandel eller omsätter investeringsguld bör dock beslutsfristen vara räknat från den dag då konstaterade att dokumentationsskyldigheten inte har fullgjorts. bör bara undantagsvis, t.ex. om det är svårt att fastställa vem som bedriver en verksamhet, ha behov av att utnyttja hela beslutsfristen. Ingen av remissinstanserna har haft något att erinra mot förslaget. Bestämmelsen finns i 52 kap. 9 § SFL. Regeringens bedömning: Tullagens (2000:1281) bestämmelser om tulltillägg bör inte ändras i sak. Lagtexten bör dock justeras för att bibehålla likheterna med skattetilläggsbestämmelserna när det gäller formuleringar och struktur. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning (se betänkandet s. 569 f.). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens bedömning Bestämmelserna om tulltillägg finns i 8 kap. tullagen. Tulltillägget är en sanktion som riktar sig i huvudsak mot vissa brister vid fullgörandet av anmälnings- och uppgiftsskyldigheten i tullbehandlingen av den kommersiella importen. Tillämpningsområdet avgränsas mot privatimport genom att det bara omfattar sådan import för vilken skriftlig eller med databehand- lingsteknik upprättad tulldeklaration ska lämnas till ledning för tulltaxeringen (8 kap. 2 § första stycket tullagen). Den som är gäldenär och skyldig att lämna tulldeklaration ska påföras tulltillägg, om han eller hon på annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat oriktig uppgift till ledning för tulltaxering. Tulltillägget är av den tull som inte skulle ha påförts om den oriktiga uppgiften hade godtagits. Om det gäller mervärdesskatt som får dras av vid redovisning av skatt enligt mervärdesskattelagen ska beräkningen av tillägget i stället ske efter (8 kap. 2 § andrafjärde styckena tullagen). Vid skönstulltaxering (på grund av att deklaration inte har inkommit eller genom avvikelse från deklarationen) tas tulltillägg också ut. Tillägget är av den tull som till följd av skönstulltaxeringen påförs gäldenären utöver den tull som annars skulle ha påförts (8 kap. 2 a § första stycket tullagen). Tulltillägg påförs vidare när tull tas ut på grund av olaga införsel och andra olagliga förfaranden (8 kap. 3 § tullagen). I 8 kap. 6 § tullagen finns undantag när tulltillägg inte ska tas ut som i stort sett motsvarar bestämmelserna om undantag från särskilda avgifter i taxeringslagen och skattebetalningslagen. Detsamma gäller befrielse- reglerna i 8 kap. 10 § tullagen. Tullagen saknar dock motsvarighet till bestämmelserna i 5 kap. 8 § 2 och 14 § andra stycket 3 TL som handlar om betydelsen av kontrolluppgifter. Tulltilläggen har alltså stora likheter med skattetilläggen. Utgångs- punkten när tulltilläggen infördes var att de skulle utformas i så nära överensstämmelse som möjligt med bestämmelserna om skattetillägg (prop. 1985/86:41 s. 17). Ambitionen har även härefter varit att hålla ihop sanktionssystemen (prop. 1996/97:100 s. 489). Det finns emellertid också skillnader. Ett exempel är att bestäm- melserna om skattetillägg sanktionerar en uppgiftsskyldighet som gäller större delen av befolkningen medan tulltilläggen tar sikte på en mindre krets kommersiella aktörer. stora betydelse på tullområdet är en annan skillnad. Deklaranten måste inte bara beakta de svenska reglerna utan även EU:s komplexa tullrättsnormer och andra medlems- staters tullrättspraxis. Tillförlitlig information om EU-normernas rätta tolkning kan vara svåråtkomlig i och information om tullrätts- praxis i andra medlemsländer kan saknas helt. Vidare kan dokumentation som följer med importsändningar vara bristfällig och det kan vara svårt att upptäcka brister eller avhjälpa dem, inte minst eftersom dokumenta- Prop. 2010/11:165 tionen ofta är på främmande språk. En tulldeklaration innebär även krav på relativt komplicerade uppgifter kring varors klassificering, införselvillkor och en noggrann tullvärde- beräkning. Detta leder till att det finns en reell risk för oavsiktliga fel även om företagen har ambitionen att göra rätt. En orsak till detta är att tullvärdeberäkningar och konsekvenser av tullregler inte utgör ett naturligt inslag i bokförings- och redovisningssystem på samma sätt som är fallet vid beräkning av många skatter (prop. 2002/03:106 s. 198 f.). Vid reform uttalade regeringen att skatte- och tulltilläggen även i fortsättningen bör behålla samma grundläggande struktur så långt det är sakligt motiverat (prop. 2002/03:106 s. 195 f.). Regeringen konstaterade att kritiken mot tulltilläggen till stora delar var densamma som kritiken mot skattetilläggen. Lagstiftningen ansågs sakna proportionalitet mellan förseelse och sanktion genom att relativt enkla fel ofta leder till höga tulltillägg. Vidare var uppfattningen att tillämpningen av befrielsegrunderna för tulltillägg var alltför restriktiv. Regeringen ansåg att det i många delar fanns fog för kritiken och att systemet borde förändras för att inte förlora legitimitet (prop. 2002/03:106 s. 195, 196 och 201). Genom reformen genomfördes i huvudsak följande förändringar: En definition av oriktig uppgift infördes i 8 kap. 2 § andra stycket tullagen. Vid bedömningen av om oriktig uppgift föreligger tas numera, på motsvarande sätt som gäller för skattetillägg, hänsyn till om uppgiften tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för ett riktigt beslut. Med lämnade uppgifter avses såväl uppgifter som lämnas direkt i deklarationen som uppgifter i kontrollmaterial till vilket hänvisas i en elektronisk deklaration eller bifogas en pappersdeklaration (prop. 2002/03:106 s. 204, 205 och 251). Befrielsebestämmelserna gjordes mer omfattande i syfte att uppnå en generösare tillämpning på motsvarande sätt som för skatte- tilläggen. Någon bestämmelse om vilseledande eller missvisande kontrolluppgifter föreslogs dock inte eftersom det inte finns några sådana uppgifter. Möjlighet till delvis befrielse fanns redan (prop. 2002/03:106 s. 207 f.). Det förtydligades att tulltillägg kan tas ut vid skönstulltaxering i avsaknad av deklaration. Tulltillägget ska beräknas på den del av beloppet som överstiger det belopp som har framkommit enligt de uppgifter som på annat sätt än muntligen har lämnats till ledning för tulltaxeringen, och de uppgifter i övrigt som lämnats i deklara- tionen eller i kontrollmaterial vartill hänvisats i deklarationen om den lämnats elektroniskt, eller som bifogats deklarationen (prop. 2002/03:106 s. 212 f.). Regelverken bör alltjämt vara så lika som möjligt Det är en fördel att samma uttryckssätt i stor utsträckning kan användas i bestämmelserna om tull- och skattetillägg. Givetvis gäller detta bara när sakliga skäl inte talar emot det. Den lagtekniska översynen av bestämmelserna om skattetillägg när de infogas i den nya skatteförfarandelagen innebär ändringar i struktur och Vissa bestämmelser har också slopats utan att någon ändring i sak är avsedd. Det gäller t.ex. slopandet av två grunder i bestämmelsen om undantag från skattetillägg (49 kap. 10 § SFL). svarande ändringar bör göras i tullagen. författningskommentaren till förslaget om ändring i tullagen. Regeringen föreslår också ett antal förändringar av reglerna om skattetillägg för att ytterligare öka utrymmet för nyanserade och Förslagen är att utrymmet för frivillig rättelse ska bli större (avsnitt 17.7.2) och normalt tillgängligt kontrollmaterial ska få större betydelse för skattetilläggsfrågan (avsnitt 17.7.3 och 17.7.4). Regeringen anser vidare att de fasta nivåerna för delvis befrielse från skattetillägg bör tas bort (avsnitt 17.7.1). Motsvarande förändringar bör enligt regeringens mening inte göras för Delvis befrielse utan nivåer är redan enligt nuvarande bestämmelser möjlig för tulltillägg. Möjligheterna till frivillig rättelse ska enligt regeringens förslag bli större när det gäller skattetillägg och skattebrott. Skälet för förslaget är att ska kunna utveckla nya kontrollmetoder där de informerar via media om att en viss typ av kontroll kommer att företas. Sådan generell information ska enligt regeringens förslag inte hindra en Förutsättningarna för kontroll skiljer sig åt mellan skatte- och På skatteområdet handlar det om ett mycket större antal skattskyldiga som ska kontrolleras. Det finns också skillnader vad gäller vilka personer som omfattas av regelverken. uppgiftsskyldigheter för större delen av befolkningen. i stort sett bara den som yrkesmässigt importerar varor. innebär att det inte är givet att det finns behov av att förändra utrymmet för frivillig rättelse på tullområdet. Om en ändring av förutsättningarna för frivillig rättelse beträffande tulltillägg skulle övervägas måste dessutom övervägas om även bestämmelserna om frivillig rättelse i lagen (2000:1225) om straff för smuggling, benämnd smugglingslagen, borde ändras. noggrann analys inte bara av bestämmelserna om tullbrott utan också av bestämmelserna om smugglingsbrott. Smugglingsbrottet har ett betydligt vidare tillämpningsområde än bestämmelserna om tulltillägg. förändring av utrymmet för frivillig rättelse kräver därför helt andra överväganden än de som gäller utrymmet för frivillig rättelse från tulltillägg och tullbrott. Det ligger utanför detta lagstiftningsarbete att föreslå generella förändringar av utrymmet för frivillig rättelse enligt Mot den bakgrunden anser regeringen att inte heller tullagens bestämmelser om frivillig rättelse bör ändras. Beslut om skatter och avgifter Regeringens bedömning: En ökning av antalet beslut om slutlig skatt som sätts upp i form av ett elektroniskt dokument kräver inte någon ändrad lagstiftning. Om kan leverera en teknisk lösning som tillgodoser kraven på beslutsmotivering och förser beslutshandlingen med uppgift som identifierar beslutsfattaren bör s.k. elektroniska beslut om slutlig skatt kunna sättas upp i form av ett elektroniskt dokument även i de fall beslutet går den enskilde emot. Ett sådant förfarande kan utvecklas även för andra typer av beslut och kan ske utan att lagstiftningen inom förfarandeområdet ändras. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning (se betänkandet s. 391 f.). Remissinstanserna: Företagarna har ingen invändning mot utredningens bedömning under förutsättning att besluten är motiverade och avsändarens kontaktuppgifter framgår tydligt. () delar utredningens uppfattning om att den nya lagen inte ska utformas så att uppgiftslämnandet på papper ska vara huvudregel. LRF framhåller vikten av att besluten är motiverade och att det framgår vem som har fattat besluten. Ärenden som fordrar utförligare motivering kan därför enligt LRF inte omfattas av reglerna om elektroniska beslut. Bakgrunden till regeringens bedömning: Inom taxeringsförfarandet fattas en stor andel av de grundläggande besluten om årlig taxering genom automatiserad databehandling. Stöd för detta finns i 4 kap. 2 a § taxeringslagen (1990:324), förkortad TL. Enligt denna bestämmelse får grundläggande beslut om årlig taxering fattas genom automatiserad databehandling i det fall skälen för beslutet enligt 20 § första stycket 1 förvaltningslagen (1986:223), förkortad FL, får utelämnas. För denna typ av beslut innebär det att skälen får utelämnas helt eller delvis om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen.