prop · GZ0314 · 2011-09-30 00:00:00 — I allt väsentligt visar enkätundersökningen att de ursprungliga kraven på prestanda har uppnåtts eller till och med överträffats. Endast i undantagsfall har kraven sänkts. Som tidigare påpekats bör det dock hållas i åtanke att de angivna siffrorna gäller pågående materielprojekt och att det därmed finns en teoretisk möjlighet att förändringar i prestandan kan bli aktuella längre fram under projektens gång. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten I kapitel 4 undersöker vi effektiviteten i fyra materielprojekt som bedrivs eller har bedrivits i internationellt samarbete. Dessa fallstudier belyser de granskningsfrågor som handlar om effektiviteten inom materielsamarbetena, det vill säga om samarbetena leder till att produkter med avsedd prestanda och kostnad levereras (fråga 1) orsaker till eventuella avvikelser i måluppfyllelsen (fråga 2) konsekvenserna av förekommande brister (fråga 3) hanteringen av brister (fråga 4).71 De fyra fallstudierna gäller långt gångna eller avslutade materielsamarbeten, samtliga relativt kostsamma. Urvalet består av två bilaterala och två multilaterala materielprojekt. Kapitlet inleds med en redogörelse för två multilaterala samarbeten, och . Därefter analyseras två bilaterala samarbeten, pansarskottet NLAW och undervattensinsatsvapensystemet TMS (Torped Mina Sensor). De slutsatser som drar med stöd av fallstudierna redovisas i granskningens kapitel 6 där vi besvarar granskningens revisionsfrågor. är en medeltung tvåmotorhelikopter som tillverkas av (). Helikoptermodellen benämns internationellt NH90. är ett utvecklingsprojekt där flera länder har lagt anskaffningsbeställningar. 71Fallstudierna utgör också underlag för besvarandet av fråga 5, om redovisningen till . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Som en del av moderniseringen och utvecklingen av den svenska helikopterparken har haft ambitionen att upphandla en ny medeltung helikopter som kan lösa flera olika uppdrag, från trupptransport till ubåtsjakt och sjöräddning. Utifrån beräkningar ansågs en ny försvarsmaktsgemensam helikopter vara det mest kostnadseffektiva handlingsalternativet.72 identifierades helikoptrar som ett tänkbart samarbetsprojekt för de fyra nordiska länderna , , och . En gemensam organisation, NSHP (Nordic Standard Helicopter Programme), upprättades med kontor i . NSHP hade motsvarande roll för samarbetet som FMV har för svenska samarbeten och upphandlingar. Tidigt konstaterades att kravprofilerna för helikoptern varierade mellan de nordiska länderna. kravlista framstod emellertid som mest omfattande. Den svenska helikoptern skulle vara en så kallad multi role- helikopter, med kapacitet till exempelvis ubåtsjakt och trupptransport. Därtill skulle den svenska helikoptern ha ett speciellt ledningssystem (TMS) och vara kompatibel med det framtida så kallade nätverksbaserade försvaret, som planerades inom Försvarsmakten.73 Utöver detta ville av arbetsmiljöskäl ha en högre takhöjd på sin helikopter jämfört med standardutförandet. De skilda behoven av helikoptertyper till trots kunde ändå en anbudsförfrågan för en samnordisk upphandling av en medeltung helikopter i viktklassen 9 -skickas ut . Med utgångspunkt i de anbud som inkommit lämnades en utvärderingsrapport av programkontoret vid NSHP, i vilken fyra kandidater fanns inkluderade. valde att lämna den samnordiska upphandlingen och frånträdde därefter NSHP formellt i december samma år.74 kom senare att anskaffa ett tungt helikoptersystem (AgustaWestland AW101), det vill säga inte något av de fyra som diskuterades inom NSHP.75 Av de fyra leverantörer som initialt var aktuella för NSHP stod det slutgiltiga valet mellan NHI:s och amerikanska Sikorskys helikopter S92.76 Slutligen rekommenderades NH90 med motiveringen att detta 72Försvarsmakten (1999) PTTEM för . 73Arbetet med Nätverksbaserat försvar (NBF) har avvecklats. 74SOU 2010:50, s. 197 -198. 75Rigsrevisionen (2008) Beretning til statsrevisorerne om forsvarets EH-101 helikoptere. 76Intervju med företrädare för , . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten system kunde svara mot ländernas konfigurationer samt ansågs ge den mest kostnadseffektiva lösningen. NSHP ansåg att det fanns ett flertal framtida möjligheter för samarbete inom bland annat logistik, utbildning och krishanteringsoperationer. beställde 18 stycken NH90, 20 stycken77 och 14 stycken samtliga med olika konfigurationer.78 De svenska helikoptrarna hade flera nationella modifieringar, bland annat med högt kabintak som nämndes ovan. Den svenska helikoptern skulle dessutom ha två olika slututföranden: tolv stycken med markoperativ inriktning och fem med sjöoperativ inriktning. valde genomgående standardhelikoptern för trupptransport (TTH).79 valde å sin sida att anskaffa varianten med sjöoperativ konfiguration (NFH).80 4.1.2Uppföljning av tid, kostnad och prestanda uppföljning av tidsaspekten har koncentrerats till de planerade leveranserna av slutkonfigurerade, alternativt operativa, helikoptrar till Försvarsmakten. Det innebär att milstolpar knutna till utvecklingsmål, anskaffningar av övningsmateriel, utbildningar etcetera inte har följts upp i detalj. Syftet är att få en övergripande bild av projektets leveranssäkerhet med utgångspunkt i leverans av funktionella helikoptersystem. Enligt den första beställningen av 18 stycken NH90 () skulle alla utom en helikopter levereras med slutkonfiguration.81 efter att beställningen lades skedde den första omförhandlingen (), med mindre senareläggningar av i princip samtliga milstolpar. Särskilt försenades leveransen av helikopter nummer två och tre, som senarelades omkring . Efterföljande inträffade inga större avvikelser. och redovisade FMV till Försvarsmakten att projektet löper i stort sett enligt planeringen.82 Därefter har projektet dragits med återkommande leveransproblem, där läget har förvärrats efterhand. På grund av produktionsförseningar inom industrin har såväl förseningar som förändringar av leveranserna uppstått. Efter omförhandlingen accepterade Försvarsmakten att 78Norska forsvarets webbplats. 80Norska forsvarets webbplats. 81Den första helikoptern skulle enligt planeringen återgå till NHI för utbildning av svensk personal och därefter transporteras tillbaka till . 82SOU 2010:50, s. 202. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten helikoptrarna till en början kommer att levereras med en enklare konfiguration (eBasic) än TTH-utförandet. Leverans av inte fullständigt konfigurerade helikoptrar, men som ändå är användbara för flera olika uppgifter, bl.a. (Search and Rescue), var ett sätt att försöka minska konsekvenserna av förseningarna.83 Prognosen för när helikoptrarna kan vara operativa i Försvarsmakten är dock osäker. Av en skrivelse från FMV framgår att det inte gick att göra någon bedömning av när leveranser av certifierade och fullt utrustade helikoptrar kan ske. Vidare bedöms vara bland de kundländer som prioriteras lägst av NHI när det gäller att fullgöra åtaganden.84 I slutbetänkande, publicerat , redovisas Försvarsmaktens bedömning att , med markoperativ inriktning, tidigast kan vara insatsklar . Denna prognos förutsätter dock att flera olika risker och problem kan hanteras på ett godtagbart sätt, exempelvis att tillräcklig flygtid kan produceras för både utbildning och validering.85 med sjöoperativ konfiguration väntas bli operativ ännu senare, först omkring 2020.86 I granskningen har följt upp hur leveranstider har förändrats och hanterats . De kraftiga förseningarna inom leveranserna framgår delvis av uppföljning av projektet. Den prognos som redovisas i slutbetänkande av när helikoptrarna är insatsklara pekar på betydligt mer omfattande förseningar än resultatet av uppföljning. Orsaken till differensen är att det tar ytterligare tid att få helikoptrarna insatsklara efter att de har levererats från FMV till Försvarsmakten. uppföljning visar på en omfattande kostnadsökning inom anskaffningen av . Kostnadsökningen har skett i de beställningar som rör annat än leverans av de faktiska helikoptersystemen, det vill säga beställningar som rör utveckling, utbildningsmateriel, radioutrustning och andra kringkostnader. 83SOU 2010:50, s. 204. 84Bilaga 1 till FMV skr. GD 35800:14490/09, s. 5. 85SOU 2010:50, s. 118. 86Ibid, s. 135. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Utvecklingen av den tekniska prestandan för är svårbedömd, eftersom helikoptersystemet består av många olika tekniska lösningar Uppdragsutrustning, som är väsentlig för att kunna lösa en särskild uppgift, har beställts efter hand, delvis beroende på att Försvarsmaktens behov har förändrats. När det gäller kommer helikoptrarna att levereras med en annan konfiguration än vad som först avtalades. Viss modifiering och uppgradering kommer dock att ske, vilket antas förbättra helikoptersystemets kapacitet. Orsaker till denna händelseutveckling och de påföljande operativa konsekvenserna för försvaret avhandlas i nästföljande avsnitt. Leveranserna av 18 stycken till svenska försvaret har försenats i flera omgångar. Tekniska och andra problem med leveranserna har vidare förvärrats efter hand. Vid en analys av orsaker till händelseutvecklingen framkommer flera olika faktorer som sammantaget påverkat projektsäkerheten och medfört leveransförseningar. Ett genomgående problem för anskaffningen av är de återkommande tekniska problemen i utvecklingen och produktionen, som drabbat samtliga länder som beställt NH90. kan dock konstatera att det också fanns brister i svensk hantering rörande risker för förseningar i leveranserna, särskilt ur perspektivet av den totala tillgången till helikoptrar inom Försvarsmakten (se efterföljande avsnitt om konsekvenser för förmåga). är ett utvecklingsprojekt med betydande risker vad gäller teknisk utveckling. Beslutet om anskaffning fattades när helikoptern fortfarande var i en tidig utvecklingsfas. Vad de tekniska problemen kunde få för konsekvenser hanterade inte beslutet fullt ut.87 På FMV betonas att det tar tid för länder att gemensamt upphandla och för flera industrier att samordnat ta fram ett helt nytt helikoptersystem. Bland annat har det framkommit i granskningen att samarbetet mellan vissa leverantörer varit ansträngt. kan vidare konstatera att det fanns en stor politisk vilja i att anskaffningen av skulle anskaffas i samarbete med de nordiska länderna. Detta fick sannolikt stort genomslag på det svenska ställningstagandet mellan att samarbeta eller välja en svensk nationell lösning. Denna omständighet har också behandlats av , som ifrågasätter om inte försvarets behov fick stå tillbaka för strävan att genomföra en samnordisk upphandling.88 87SOU 2010:50, s. 210. 88Ibid., s. 209. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Det har funnits brister i industrins tekniska dokumentation, vilket medfört att helikoptersystemet förblivit stående på marken och inte kunnat överlämnas till Försvarsmakten. Dessa brister åtgärdades slutligen av industrin, med hjälp av FMV, . Således kan nu FMV påbörja slutförandet av systemöverlämning till Försvarsmakten, vilket planeras vara färdigt . Företrädare för verksamheten vid FMV menar att det allmänt sett finns begränsat med resurser inom myndigheten för att hantera helikoptrar, men detta förhållande bedöms inte ha påverkat tiden för leverans till Försvarsmakten negativt.89 Enligt en källa vid FMV är dock resursläget sådant att det är förenat med risk och påtagliga konsekvenser att anskaffa ett nytt helikoptersystem (). konstaterar att det råder oklarheter om hur regelsystem för certifiering och flygsäkerhetsgodkännande ska hanteras av flygsäkerhetsinspektörer, FMV och industrin. Vidare ska dessa oklarheter ha varit kända , utan att åtgärder har vidtagits för att klargöra vad som gäller förrän . fortfarande allvarligt kunna påverka förutsättningarna för ett flyggodkännande av enligt nuvarande tidsplan.90 Den svenska konfigurationen av , med bl.a. höjt kabintak och unikt ledningssystem (TMS), har sannolikt haft inverkan på leveranserna. är det troligt att andra problem, exempelvis med teknisk dokumentation, har varit den övergripande orsaken till förseningarna. Detta kan styrkas bland annat av att även andra länder, som inte haft motsvarande särkrav, också drabbats av leveransförseningar. På ett mer generellt plan finns ett myndighetsinternt ifrågasättande av hur Försvarsmakten och FMV hanterar kravställningen på materiel som ska anskaffas. Under flera intervjuer med företrädare för Försvarsmakten och FMV framkommer en kritik som går ut på att Försvarsmaktens kravställning är för detaljerad, vilket leder till att anskaffningen blir fördyrad och att det blir svårt att hitta lämpliga leverantörer. Det finns en upplevelse vid FMV att kravställningen ofta är för omfattande och bred, förmodligen till följd av en dragkamp mellan inom de olika försvarsgrenarna vid Försvarsmakten. I sammanhanget bör man även nämna kritik av att Försvarsmakten och FMV inte i alla frågor agerat samordnat gentemot industrin. 89Intervjuer med företrädare för vid FMV (och ). 90SOU 2010:50, s. 210. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten När det gäller den kompensation som utlöses vid förseningar kan konstateras att i ett tidigt skede nådde maximal kompensation enligt avtalet. Därefter kan endast välja att häva kontraktet. Detta förhållande skulle teoretiskt kunna minska incitamentet för industrin att fullgöra sina åtaganden enligt avtal. noterar också att omfattande försäkringar om kompensation riskerar att leda till ökade initiala priser för materielen. En avvägning måste således ske mellan kostnad och hur benägen man är att ta risker, exempelvis för förseningar. noterar slutligen att det uppstod en medial uppståndelse i samband med att anskaffade NH90. uppkom misstankar om att en svensk överste och två andra personer hade läckt uppgifter med anknytning till upphandlingen, med följden att det uppstod en misstanke om att rikets säkerhet hade skadats och att upphandlingen blivit fördyrad. Denna händelse har utretts av JK91 och KU92, där den förstnämnda bedömde att det inte kan uteslutas att översten med flera påverkade förhandlingarna, men att det inte finns någon anledning att anta att det slutliga avtalet påverkades på något beaktansvärt sätt. En förundersökning inleddes, men lades ned . är prognosen att markoperativa helikoptrar ska vara verksamma i Försvarsmakten först . Helikoptrarna med sjöoperativ konfiguration väntas vara operativa 2020.93 Som konstaterats i föregående avsnitt finns emellertid risker som måste hanteras för att inte ytterligare förseningar ska uppstå. Förseningarna av har i kombination med en genomförd avveckling av föråldrade helikoptersystem medfört betydande brister i den operativa förmågan i förhållande till vad som anges i rådande förbandsmålsättning. Vidare är det sannolikt att kraven på medeltung helikopterkapacitet kommer att öka ytterligare, exempelvis i samband med svenska åtaganden i utlandsinsatser samt för EU:s stridsgruppskoncept.94 Det finns brister inom medeltung helikopterkapacitet för trupp- och materieltransport samt ytstrid och ubåtsjakt. Inom sjöstridssidan är problemen särskilt omfattande, eftersom den helikopter som tidigare primärt användes för sjöoperationer, , i allt väsentligt är förrådsställd i väntan på 91Justitiekanslern (2003) Regeringens uppdrag till Justitiekanslern att granska berednings- och beslutsprocessen avseende vissa utlåtanden och yttranden av Försvarsmakten. 92Konstitutionsutskottet (2001), bet. 2001/02:KU20. 93SOU 2010:50, s. 118, och 135. 94Ibid., s. 135. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten att avvecklas.95 Vidare har Försvarsmaktens förmåga att stödja samhället med medeltunga helikoptrar gått ned väsentligt, vilket skulle kunna få allvarliga konsekvenser om det civila samhällets helikopterresurser inte räcker till vid en större naturkatastrof eller olycka.96 konstaterar att försvarets helikopterbataljon på kort sikt kommer att sakna förmåga att stödja insatsförbanden i samband med taktiska transporter och medicinsk evakuering. Problemen ställs på sin spets exempelvis under kommande beredskapsperioder, såsom EU:s Battlegroup (BG11 respektive BG14) och i samband med internationella insatser.97 Efter att lade fram sitt slutbetänkande har regeringen bemyndigat Försvarsmakten att anskaffa ett nytt medeltungt helikoptersystem (kallat ). Enligt regeringen kommer tillgång till ett nytt system att avsevärt öka försvarets samlade förmåga.98 I budgetpropositionen anges också att helikoptern kommer att medge en förlängning av bidraget med en helikopterenhet i . kan konstatera att hanteringen av livstidsförlängning och modifiering av befintliga helikoptersystem är omtvistad. Avvecklingen av genomfördes trots kännedom om förseningar av . Med facit i hand underskattades riskerna för förseningar. råder det ingen tvekan om att man kan ifrågasätta vilka uppgifter som skulle kunna utföra och vilka kostnader som är förknippade med en livstidsförlängning och nödvändiga modifieringar. Till detta problemområde ska adderas att modifieringen av till 10b, med syfte att kunna verka i förhöjd hotmiljö och genomföra evakuering av skadad personal, också har försenats kraftigt. 4.1.5Ekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenser Det nordiska samarbetet inom NSHP varade bara fram till upphandlingsfasen, som sköttes av respektive land. kan konstateras att av samarbetet mellan de nordiska länderna återstår bara ett samarbete mellan och avseende flygunderhåll. Det nordiska samarbetet om kostnadsdelning för utbildning, underhåll med mera har därmed blivit 95Regeringen (2010) Så här löser vi problem med helikoptrarna, debattartikel i . I Försvarsmaktens årsredovisning (s. 62) rapporteras att hade totalt . flög totalt 600 respektive . 96SOU 2010:50, s. 136. 97Ibid., s. 137. 98Regeringen (2010) Så här löser vi problem med helikoptrarna, debattartikel i . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten betydligt mindre omfattande än vad som förutsågs när beslut om anskaffning fattades.99 Förseningar leder normalt sett till kostnadsökningar kopplade till svensk personal, lokaler med mera. Andra förseningskostnader som kan noteras är att valutaförändringar fram till utgången av 2010 har medfört en ökad kostnad på en kostnad som sannolikt inte blivit lika omfattande om helikoptrarna hade levererats i tid.100 Försvarsmakten har försökt minska konsekvenserna av förseningarna genom att modifiera och livstidsförlänga befintliga helikoptersystem, med varierande resultat. Modifieringar och livstidsförlängning medför naturligtvis ökade kostnader för försvaret. innebär förseningar av inkommande helikoptersystem och genomförd avveckling av gamla system framskjutna betalningar och minskade drifts- och verksamhetskostnader. Försvarsmakten har en betydande uppgift i att hantera situationen när omfattande planerade betalningar inte kan genomföras på grund av förseningar. Förhållandet skärps genom att Försvarsmakten inte har möjlighet till anslagssparande. Flera ansvariga för materielplaneringen vid Försvarsmakten påpekar det bekymmer som uppstår när faktureringen av , som är ett mångmiljardprojekt, glider över budgetåren. Konsekvenserna av detta är att materielplaneringen i stort återkommande måste ses över. Det kan också innebära att andra materielprojekt måste tidigare- eller senareläggas. Kostnaderna för detta, såväl nominellt som verksamhetsmässigt, har inte klarlagts i denna granskning. Dock menar att konsekvenserna sannolikt är substantiella. Ekonomiska beräkningar och livscykelkostnadsanalyser i TTEM För att kunna göra en effektiv materielplanering krävs bland annat livscykelkostnadsanalyser som hanterar samtliga aspekter av ett materielsystem. Detta är vitalt för den totala systemsamordningen och kostnadsbilden. En genomgång av måldokumentet som låg till grund för anskaffningsbeslutet redovisar en rudimentär analys vad gäller projektets ekonomi. Den enda siffra som anges rörande ekonomin är ett tak för anskaffningskostnaden, exklusive kostnader för ett gemensamt centralt underhållskoncept eller utbildningsanläggningar och simulatorer. Det bör påpekas att denna 99SOU 2010:50, s. 209. 100FMV:s yttrande över rapportutkastet, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten målsättning då gällde en anskaffning av 25 helikoptrar, det vill säga 7 fler än de 18 som slutligen beställdes. Detta belopp har med god marginal överskridits. Vidare saknas i målsättningsdokumentet en redovisad livscykelkostnadsanalys. I dokumentet anges endast följande: Livstidskostnader, LCC, för anskaffning och drift av helikoptersystemet bör inte överstiga XX Mkr.101 Noteras kan att någon summa inte har preciserats, utan att citatet ovan är korrekt återgivet från målsättningsdokumentet. Från FMV framhålls dock att inför utvärderingen mellan huvudkandidaterna för avvägdes bland annat pris och livscykelkostnad.102 Denna analys har emellertid inte arbetats in i måldokumentet för anskaffningen för . Nästa fallstudie rör . medverkar tillsammans med , , , och i utvecklingen av en ny radarjaktrobot, Meteor.103 Roboten är avsedd att bäras av flygplan och användas mot andra flygplan i luftstrid. Den kan användas utan att piloten själv ser fienden. Regeringen rapporterar i budgetpropositionen att är utrustad med en radarjaktrobot, Rb99/AMRAAM, som når slutet på sin livslängd kring 2015. Vapnet är viktigt för flygsystemets operativa effekt, varför ett ersättande system har bedömts som nödvändigt.104 Meteor har sitt ursprung i , som önskade utveckla och skapa förutsättningar för en europeisk jaktmissil. var ett av länderna som bjöds in att delta. Svenska analyser av olika handlingsalternativ avvägde Meteor mot bland annat en senare version av AMRAAM samt de amerikanska koncepten FMRAAM och ERAAM. Inför beslutet om en ny radarjaktrobot drog FMV slutsatsen att Meteor var det bästa alternativet på marknaden. Meteor erbjöd bäst kravuppfyllnad, högst överlevnad för eget flygplan, störst utvecklingspotential och tillgång till 101Försvarsmakten (1999) PTTEM för . 102SOU 2010:50, s. 199. 103Meteor benämns i Beyond Visual Range Air-to-Air Missile (). 2009/10:1. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Vidare bedömdes projektet vara gynnsamt för kompetensen inom svensk försvarsindustri vilket då var viktigt att ta hänsyn till vid beslut om materielförsörjningen.105 Frågan om en ny radarjaktrobot till kom att hanteras i . I budgetpropositionen skriver regeringen att vid sidan av ökad operativ förmåga till svenskt försvar, kan utvecklingen av Meteor bli en faktor vid eventuell export av . Vidare får en god kunskap om robotens sekretessbelagda funktioner, vilket sannolikt inte skulle ha varit fallet vid en direktanskaffning. Regeringen tar också upp vikten av att behåller och utvecklar den inhemska kompetensen inom robotområdet. Vi kan också konstatera att det då fanns en tvekan från Försvarsmaktens sida, som utpekade ett antal tekniska, tidsmässiga och ekonomiska risker med Meteor. I budgetpropositionen konstaterar regeringen att sådana risker är oundvikliga vid utveckling av högteknologi och att Meteor ger en ytterligare utvecklad förmåga.106 I en intervju med företrädare för projektet på Försvarsmakten framgår att ansvariga för flygverksamheten vid myndigheten inte förespråkade Meteor framför andra lösningar. Att delta i utvecklingen av Meteor bedömdes snarare kunna få negativa konsekvenser på seriebeställningens omfattning. Genom att välja en annan lösning, det vill säga köpa ett befintligt system, ansågs det finnas möjlighet att kunna anskaffa fler robotar och därigenom uppnå en större kapacitet för militär förmåga.107 Slutligen valde dock att delta i utvecklingsprojektet .