prop · GY03139 · 2011-05-18 00:00:00 — Slutsatserna beträffande användning av branschindex (7.2, 7.5) och riskbedömning (7.6) bygger delvis på motsvarande analyser gjorda i granskningsrapporten i stora väginvesteringar?155 7.1Det görs ingen samlad uppföljning av åtgärdsplanen Planering av järnvägsinvesteringar är en lång och komplicerad process som involverar många aktörer. Detta ställer krav på tydlighet i beslutsfattandet. En systematisk uppföljning utgör en viktig komponent för en ändamålsenlig styrning av investering i infrastruktur. anser att uppföljningen av infrastrukturinvesteringar har brustit i flera avseenden. Dagens system för infrastrukturens ekonomiska planering innebär att regeringen fastställer långsiktiga investeringsplaner, åtgärdsplaner, inom de planeringsramar som har fattat beslut om. När ett objekt första 155 RiR 2010:25, kapitel 7. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? gången upptas i en åtgärdsplan är det en utfästelse om att genomföra en investering. Systemet för infrastrukturens ekonomiska planering innebär att de tidsperioder som åtgärdsplanerna avser överlappar varandra, vilket leder till att en beslutad åtgärdsplan aldrig löper tiden ut innan den ersätts av en ny. Genom att den tidpunkt som slutkostnaden jämförs mot vid varje ny beslutad åtgärdsplan skjuts fram framstår kostnadsökningar och tidsfördröjningar felaktigt som mindre omfattande än de egentligen är. Detta bidrar till att kostnadsökningar och tidsfördröjningar osynliggörs. Att det inte görs någon uppföljning av åtgärdsplanerna i sin helhet innebär att inte får tillförlitliga uppgifter om hur mycket järnväg som man får för avsatta medel och hur stor omfattningen av kostnadsavvikelserna i förhållande till det ursprungliga beslutet om att genomföra en investering är. 7.2Effekter och avvikelser rapporteras inte till De uppgifter som presenterat i årsredovisningarna har utgjort underlag för regeringens rapportering till . Enligt genomgång har inga betydande bearbetningar gjorts av regeringen utan de uppgifter som regeringen presenterar för följer i stor utsträckning årsredovisning. anser att underlaget till regeringens rapportering av objektens kostnadsutveckling kan ifrågasättas. Redovisningen i årsredovisning har i huvudsak gjorts enligt regeringens krav i årsredovisningen men bedömer att kostnadsuppföljningen för färdigställda objekt inte är tillräckligt begriplig eller transparent. Att använder ett speciellt branschindex framgår inte tydligt i redovisningen och innebär att den ogynnsamma prisutvecklingen i anläggningsbranschen räknas bort. Det sätt som använder branschindex i redovisningen innebär att den kostnadsökning som följer av den höga prisutvecklingen i anläggningsbranschen döljs i redovisningen. I själva verket är den ogynnsamma kostnadsutvecklingen i branschen en väsentlig orsak till kostnadsökningar som bör lyftas fram. I redovisning av investeringsprojektens kostnadsutveckling jämförs slutkostnaden med plankostnaden, men utan tydlig förklaring till vilken plankostnad som avses eller varför den skulle vara relevant att jämföra med. Genom att slutkostnaden jämförs med den senaste plankostnaden har kostnadsökningar som inträffat före detta tillfälle inte räknats med i kostnadssammanställning. Det innebär att en redovisning av hela kostnadsutvecklingen i färdigställda järnvägsinvesteringar saknas.156 156Trafikverket menar att syftet med tabellen inte är att redovisa kostnadsutvecklingen utan i vilken grad verket har hållit plankostnaden. framhåller även att en redovisning av uppföljda kostnader i löpande priser förekommer. Det görs dock i en tabell som redovisar hur stor del av plankostnaden som har nyttjats under innevarande planperiod per stråk, inte per objekt (RiR:s anmärkning). Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Det underlag som presenteras för innebär således att kostnaden för att bygga järnvägar felaktigt framstår som lägre än vad den faktiskt är. egna beräkningar visar att valet av redovisningsprinciper får stor betydelse för utfallet. redovisade en genomsnittlig kostnadsökning för investeringsprojekten på . Med sätt att räkna med jämförelse med den tidigaste plankostnaden och genom omräkning med NPI är den genomsnittliga kostnadsökningen . Kostnadsökningen för 28 av investeringsprojekt som avslutats uppgår sammanlagt till . Utöver bristerna i det underlag regeringen presenterar för utelämnar regeringen även vissa externt finansierade kostnader för investeringsprojekt, belopp som utgör en betydande del av verksamhetsvolym. I budgetpropositionerna har regeringen inte heller redovisat uppgifter om uppföljd nettonuvärdeskvot. har därmed inte på ett lättillgängligt sätt informerats om i flertalet fall lägre samhällsekonomisk lönsamhet än vad som beräknats vid planeringen av investeringarna. 7.3Brister i kostnadsavstämning och analys av avvikelser För att investeringarna ska kunna redovisas på ett tillförlitligt sätt krävs en uppföljning som gör det möjligt att följa överensstämmelsen mellan budgetförslag, definitiv budget och utfall på objektsnivå. I flera projekt kan konstatera att det finns differenser mellan redovisning av projektkostnader och beräkning av utlagda kostnader för respektive projekt. Endast i 12 av 28 redovisade projekt var överensstämmelsen god mellan beräkningar av utlagda kostnader i projekten och slutkostnaden som angivits i årsredovisning 20052009. En av förklaringarna till att sådana differenser har uppstått är att i vissa fall har delat upp eller slagit samman de järnvägsobjekt som fanns med i åtgärdsplanen för att få en så produktionsoptimerad investeringsportfölj som möjligt. Det innebär att projektens slutkostnad kan representera ett annat projekt än det som ursprungligen var definierat i åtgärdsplanen. Eftersom information om innehållsförändringar i förhållande till planobjektet inte alltid har funnits enkelt tillgängliga har det krävts ett omfattande tolkningsarbete när uppgifter för årsredovisningen ska sammanställas. Det har inneburit en ökad risk för fel i redovisningen av ett projekts slutkostnader.157 157Trafikverket menar att långtidsplanen behöver omvandlas både vad gäller innehåll och tid för att möjliggöra styrning och uppföljning i den löpande verksamheten. Långtidsplanen översätts således i en treårig verksamhetsplan som är avprickbar mot långtidsplanen. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? I syfte att förbättra investeringsverksamheten krävs en systematisk uppföljning av projektens kostnadsutveckling. Att systematiskt följa upp och sammanställa kostnadsavvikelser i projektens samtliga skeden har inte varit en del av verksamhetsuppföljning. Detta framgår bland annat av eget arbete att i efterhand rekonstruera kostnadsuppgifter från projekten där endast 1 av 27 projekt gick att spåra genom samtliga projektskeden. bedömning är dock att den löpande uppföljningen av järnvägsinvesteringar har utvecklats med fokus på bevakning av avvikelser gällande tid, kostnad och innehåll. Däremot har / inte kunnat redovisa någon aggregerad sammanställning av kostnadsavvikelser och deras orsaker i investeringsverksamheten. Det innebär att information om hur stora kostnadsavvikelser som i genomsnitt utgörs av till exempel geoteknik och standardhöjningar inte har funnits tillgängliga. Den ekonomimodell som har lagt grunden för och som gör att det går att ta fram vissa referensvärden förväntas innebära en ökad systematik i analysen av kostnadsavvikelser. 7.4Svårt att få tag i dokumentation om väsentliga händelser Den komplexitet som präglar planering och styrning av stora järnvägsinvesteringar gör att det bör ställas höga krav på att väsentliga händelser och beslut i investeringsprojekten ska kunna gå att spåra. Det förutsätter att händelser och beslut som har betydelse för genomförandet av en järnvägsinvestering fortlöpande dokumenteras. Att få fram uppgifter för att följa ett projekts utveckling i samtliga skeden kräver ofta betydande kunskap om det specifika projektet. Även om dokumentation finns är det ändå inte självklart att det enkelt går att fastställa orsak, tidpunkt och omfattning av enskilda kostnadsavvikelser och hur kostnadsavvikelser har hanterats. Det gäller i synnerhet om avvikelserna har uppstått före projekterings- och byggskede. Hur den kostnadsökning, som uppstått i det pågående projekt som utgör granskningens fallstudie, har hanterats går inte att spåra eftersom beslutsdokumentation i hög grad har saknats. Liknande problem påtalades i dåvarande . Trots att har passerat sedan rapporten publicerades kan inte se att några konkreta förbättringar har skett på området. har utvecklat sina rutiner kring kostnadsavvikelser men eftersom några av dessa rutiner inte funnits längre än menar att det är för tidigt att dra några slutsatser om vilka effekter dessa åtgärder kan ha fått. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Ett investeringsprojekts planering och genomförande är ingen sammanhållen process. Det innebär ett splittrat ansvar där de flesta projekt har haft fler än en projektledare med ansvar för en eller flera av delprocesserna. kan konstatera att information som tagits fram i tidiga projektskeden och som är viktiga för genomförandet av projektet inte alltid finns enkelt tillgänglig senare i processen. Detta kan riskera kontinuiteten i planerings- och genomförandeprocessen. 7.5Problem med användningen av banindex158 använder sig av ett branschspecifikt index, banindex, som bygger på egen viktning av olika delindex som SCB tillhandahåller. Till skillnad från KPI och NPI används branschspecifika index för att exkludera exogena faktorer, som till exempel råvaru- och oljepriser, som inte är påverkbara för enskilda aktörer. kostnadskontroll av väginvesteringar ställs frågan om det branschindex som använder (vägindex) verkligen speglar den sanna prisutvecklingen i branschen och hur stor del av de ingående komponenter, som vägindex består av, som står utanför /påverkansmöjligheter. Även /är en stor beställare med möjlighet att påverka Därför anser att detta är en relevant fråga även vad det gäller banindex trots att förvaltningen av banindex inte har granskats här. Det har i granskning kostnadskontroll av väg- och järnvägsinvesteringar framgått att det finns vissa praktiska problem med användningen av ett branschspecifikt index i redovisningen. För det första innebär det att när man vill jämföra kostnadsutvecklingen i järnvägsinvesteringar med den i övriga ekonomin krävs det att uppgifterna räknas om till en gemensam prisnivå (vanligtvis KPI eller NPI) för att bli jämförbara. Som tidigare nämnts innebär också användning av branschindex vid beräkning av slutkostnad att man har full kännedom om hur projektens kostnader fördelats över tiden för att kunna göra en sådan omräkning. Sådana uppgifter kan vara svårtillgängliga, vilket vi kunnat konstatera under granskningens gång. Användningen av ett branschunikt index blir dessutom en potentiell källa till beräkningsfel.159 158Se RiR 2010:25, s. 71, för en längre version av motsvarande text vad gäller vägindex. 159Trafikverket framhåller att ett syfte med användandet av ett branschindex är att synliggöra hur anslagsuppräkningen förhåller sig till den faktiska kostnadsutvecklingen. Skillnaden mellan faktisk uppräkning av anslag och verklig prisökning har enligt historiskt inneburit en urholkning av anslagsnivåerna. menar att kunskapen om den faktiska anslagsminskningen har varit viktig och inte kan erhållas med mindre än ett index som speglar den verkliga kostnaden. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? God kostnadskontroll kräver att ekonomisk risk beaktas under hela planerings- och genomförandeprocessen. Svårigheterna med att korrekt uppskatta kostnaderna för en järnvägsinvestering innebär en risk i den ekonomiska styrningen och planeringen av infrastrukturinvesteringar. För att komma till rätta med problemet har börjat tillämpa kalkylmetoden successiv kalkylering, som innebär en större systematik i arbetet med att identifiera och värdera projektspecifika risker och osäkerheter. bedömer att denna kalkylmetod är ett steg i rätt riktning men att det är osäkert om den verkligen ger avsedda effekter i form av ökad precision i kostnadskalkylerna. Enligt omfattande forskning på området (Flyvbjerg m.fl. 2006) kan metoden inte helt eliminera det inslag av systematisk underskattning, så kallad optimism bias, som visat sig vara särskilt utbredd inom infrastrukturplanering. Optimism bias innebär att både lekmän och experter som är engagerade i ett projekt tenderar att underskatta dess kostnader och tidsåtgång och överskatta projektets nytta. Enligt Flyvbjerg förbättras förutsättningarna för att göra träffsäkra kalkyler om referensvärden från faktiskt utfall i ett tillräckligt stort antal jämförbara projektet utnyttjas vid kalkyleringen. följde upp kostnaderna i avslutade projekt i syfte att skapa referensvärden för kalkylering. Ett nytt system för kalkylering och redovisning har även tagits i bruk och innebär, enligt ansvariga tjänstemän, att verket börjat samla referensvärden för att kunna använda som jämförelse vid kalkylering. Dessa referensvärden skulle kunna innebära möjlighet till ökad träffsäkerhet i kalkylerna då kostnads- och riskbedömning görs med hjälp av faktiska slutkostnader. Det är dock bedömning att det är för tidigt att värdera om påbörjade utvecklingsarbete lett till några konkreta resultat i form av ökad träffsäkerhet i projektens kostnadskalkyler. konstaterar att regeringen i samband med den senaste planeringsomgången inte genomförde någon extern kvalitetssäkring av kostnadskalkylerna för stora järnvägsinvesteringar. kvalitetssäkringsinsatser som genomfördes var i huvudsak inriktade på de samhällsekonomiska kalkylerna och den samlade effektbedömningen. Därmed har regeringen inte fått någon oberoende bedömning av de kostnadskalkyler som har tagit fram. 160Se RiR 2010:25, s. 72, för en längre version av motsvarande text vad gäller problemen med riskbedömning i planering av väginvesteringar. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 7.7Utvecklingsarbete och potentiella risker Det saknas inte, och det har inte saknats, god vilja och ambitioner att utveckla kostnadskontrollen i investeringsverksamheten. granskningar vidtogs olika åtgärder för att komma tillrätta med det problem som då påvisades. meddelade att nya åtgärder skulle sjösättas för att förbättra arbetet med att hantera osäkerhet i tidig planering samt att ett system för systematisk erfarenhetsåterföring skulle skapas. konstaterar dock att de problem som påpekats av 1979, 1985 och 1994 på flera punkter fanns kvar under sista år. har bedrivit ett utvecklingsarbete och förändringar av ekonomisystemet har gjorts . Det kan dock konstateras att dessa förändringar som har gjorts i syfte att förbättra ekonomisystemet också fått kontraproduktiva effekter. I vissa fall har kostnadsuppgifter gått förlorade och att möjligheten till analys av hela planerings- och genomförandeprocessen för projekt har blivit varaktigt begränsad. Konsekvensen har också blivit att det är svårt att få fram ett underlag som skulle kunna bidra till att öka träffsäkerheten i de tidiga beräkningarna. De senaste årens förändringar är ett resultat av de initiativ som tagits både av regeringen och . Det är i många delar ett ambitiöst arbete med många åtgärder som syftar till att förbättra spårbarheten i projekten, öka träffsäkerheten i kostnadskalkylerna och stärka riskmedvetenheten i hela styrkedjan. Ett utvecklings- och förändringsarbete i den här typen av verksamhet tar sikte på att skapa förändringar och effekter på lång sikt. Det kan därför finnas en risk att resultatet av de nya åtgärderna går förlorade när det nya nu utvecklar ett nytt gemensamt system för kostnadskontroll. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? har i denna granskning kunnat konstatera att regeringen och vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar. Granskningen visar emellertid även att det återstår utvecklingsområden. För att stärka kostnadskontrollen krävs, enligt , åtgärder som förbättrar kvaliteten i kostnadsredovisningen. Det krävs också en dokumentation av investeringsobjekten som möjliggör uppföljning och erfarenhetsåterföring. De rekommendationer som lämnas nedan stämmer på flera punkter överens med de som lämnades i granskningsrapporten i stora väginvesteringar?161 8.1.1Utveckla uppföljningen av de ekonomiska planerna För att förbättra kostnadskontrollen i användandet av offentliga medel bör regeringen skapa ett system för en systematisk uppföljning av de ekonomiska planerna i sin helhet. Uppföljningen bör svara på frågan om byggt järnvägar inom de tids- och kostnadsramar som investeringsplanerna utfäst samt ange orsaker till eventuella avvikelser. En samlad uppföljning av de ekonomiska planerna borde kunna bidra till att kvaliteten i den uppföljning som görs inom förbättras. På detta sätt kan även rapporteringen till utvecklas. För att regeringens rapportering till ska ge en rättvisande bild av kostnadsutvecklingen bör regeringen sammanställa kostnadsuppgifter som svarar på frågan: Hur mycket dyrare eller billigare blev de avslutade järnvägsprojekten i förhållande till vad som angavs i respektive initiala 161 Jfr RiR 2010:25, kapitel 7. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? För att göra detta behöver regeringen säkerställa att de underlag som redovisar också svarar på denna fråga. Det är centralt att projektens tidigaste plankostnad används som jämförelsekostnad. Kostnadsuppgifterna bör vara prisjusterade med ett index som speglar samhällets allmänna penningvärdesförsämring. Regeringen bör även överväga om rapportering till också ska omfatta redovisning av kostnader i verksamhet som är externt finansierade samt redovisa uppgifter om uppföljda nettonuvärdeskvoter. 8.1.3Överväg att låta utreda utfallsbaserade kalkylmetoder Liksom i granskningen av kostnadskontroll i stora väginvesteringar konstateras här att införandet av successiv kalkylering har ökat systematiken i riskhanteringen. Forskning visar emellertid på behovet av en alternativ metod, jämförelse med utfallsbaserad kalkylering, som innebär att uppskattningen av kostnader i planerade projekt på ett systematiskt sätt jämförs med kostnadsutfallet i avslutade projekt. Detta uppges vara det mest effektiva sättet att kompensera för optimism bias. har inte haft möjlighet att ingående granska arbetet med risk- och kostnadsbedömning i investeringsverksamheten. Vi förordar därför en utredning med syfte att bedöma om utfallsbaserad kalkylering kan innebära en förbättrad kostnadskontroll i svensk transportinfrastrukturplanering. Det arbete som har inlett med uppbyggnad av en referensdatabas kan vara ett steg i denna riktning. 8.1.4 Utveckla former för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler I avvaktan på ett system för utfallsbaserad kalkylering föreslår att regeringen ger Trafikanalys och i uppdrag att utveckla former för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler i större och mer komplicerade investeringsprojekt. Trots de svårigheter som kan finnas för utomstående att granska kvaliteten i kostnadskalkylerna bör regeringen överväga former för extern kvalitetssäkring. I likhet med menar att en utvärdering av underlagen dels skulle kunna bidra till att beslutsfattarna får en uppfattning om den faktiska kvaliteten på underlagen, dels att vetskapen om en eventuell granskning får en kvalitetshöjande effekt. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 8.2.1Förbättra kvaliteten i årsredovisningen I granskningen av kostnadskontroll i stora väginvesteringar menar att den årliga redovisningen av kostnadsutvecklingen måste bli mer rättvisande. Även redovisningen av stora järnvägsinvesteringar behöver utvecklas och förtydligas i flera avseenden. För att redovisa hela kostnadsutvecklingen i färdigställda järnvägsinvesteringar är det centralt att projektens tidigaste plankostnad används som jämförelsekostnad. Om eller regeringen för andra syften även vill använda alternativa jämförelsekostnader, till exempel senaste plankostnad, bör denna redovisning göras separat och syftet bör tydligt framgå, det vill säga det ska framgå vilken fråga en sådan redovisning besvarar. 8.2.2 Förtydliga användningen av banindex I de sammanhang där behöver använda branschindex bör det tydligt framgå vad olika uppgifter står för. Kostnadsuppgifterna i årsredovisningen bör även vara prisjusterade med ett index som speglar samhällets allmänna penningvärdesförsämring. Det kan dock finnas skäl för och regeringen att följa hur anslagsuppräkningen förhåller sig till prisutvecklingen i branschen. Denna jämförelse bör då göras mot ett välförvaltat banindex. Indexets sammansättning bör uppdateras regelbundet och spegla den sanna prisutvecklingen i branschen. 8.2.3 Vidareutveckla uppföljningen av kostnadsavvikelser i enskilda projekt En systematisk uppföljning av projekten utgör en viktig komponent för styrning och utveckling av planerings- och investeringsverksamheten. har påbörjat en sådan utveckling av uppföljningen med fokus på avvikelser. bör löpande, för varje avslutat skede till dess att ett investeringsprojekt är avslutat, beräkna vilka kostnadsökningar som uppstått och besparingar som kunnat göras. bör vidare, för varje avslutat projekt, beräkna vilka fördyringar som uppstått och besparingar som kunnat göras. bör beskriva hur fördyringar har hanterats och finansierats samt hur frigjorda medel till följd av besparingar har hanterats. bör sammanställa dessa uppgifter regelbundet för att kartlägga kostnadsavvikelser och deras orsaker på aggregerad nivå. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? God kostnadskontroll kräver god dokumentation av järnvägsprojekten och god spårbarhet i järnvägsprojektens kostnadsutveckling. Detta i syfte att skapa förutsättningar för en transparent redovisning och uppföljning av hela processen. bör säkerställa att väsentliga händelser i planering och genomförande av enskilda järnvägsprojekt dokumenteras på ett systematiskt, lättillgängligt och transparent vis. Järnvägsprojektens kostnadsutveckling bör sammanställas på ett lättillgängligt vis. Kostnadsuppgifterna bör ha god spårbarhet till ekonomisystem samt till beslut och händelser kring järnvägsprojekt som har föranlett kostnadsavvikelser. Det bör vidare finnas transparenta underlag till kostnadsredovisningen av avslutade järnvägsprojekt i årsredovisning. Som ett led i en utvecklad uppföljning och en förbättrad dokumentation bör överväga någon form av procedur vid överlämnande mellan projektledare. Denna procedur bör säkerställa att projektansvariga är insatta och enkelt har tillgång till information från projektets tidigare skeden. Dokumentation i detta syfte bör innehålla uppdaterade uppgifter om projektets status, dess prognos och risker. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Lagar, förordningar och föreskrifter Förordning (2007:1027) med instruktion för . Förordning (2010:185) med instruktion för . Förordning (2009:236) om nationell plan för transportinfrastruktur. Förordning (2010:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Lag (1996:1059) om statsbudgeten. Lag (1995:1649) om byggande av järnväg. Myndighetsförordningen (2007:515). (1987:10). 1997/98:1, Budgetpropositionen . 2001/02:20, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. 2003/04:100, ekonomiska vårproposition. 2008/09:35, Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt. 2000/01:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 22. 2001/02:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 22. 2002/03:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 22. 2003/04:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 22. 2004/05:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 22. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 2005/06:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 22. 2006/07:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 22. 2007/08:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 22. 2008/09:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 22.