prop · GY03138 · 2011-05-20 00:00:00 — Projekt med stora budgetöverskridanden hanteras internt inom myndigheterna, där det dock kan uppstå konsekvenser för annan verksamhet. Ofta sker finansieringen av överskridanden genom att andra utvecklingsprojekt tilldelas mindre resurser, vilket i sin tur leder till att de fördröjs eller görs mindre ambitiösa. Om finansieringen av överskridandet i stället belastar myndighetens sakverksamhet, vilket också är vanligt, kan detta medföra ökade handläggningstider och andra kvalitetsförluster. Enligt bedömning utreder myndigheterna inte eventuella konsekvenser av budgetöverskridanden i tillräcklig utsträckning. Orsakerna till budgetöverskridanden handlar om brister i beställarkompetens och förmåga att styra och kontrollera verksamheten Granskningen visar på i huvudsak välkända orsaker till att projekten särskilt de större får problem. Myndighetsledningarna förmår inte att skapa beställarfunktioner som kan sätta tydliga mål och krav för utvecklingsarbetet, skapa en relevant riskhantering eller göra rimliga resurskalkyler. 47Granskningsresultaten är dock inte helt jämförbara. 48http:///newsroom/chaos_2009.php Statliga IT-projekt som överskrider budget En annan slutsats av granskningen är att väl fungerande rutiner för intern styrning och kontroll ger bättre förutsättningar för väl fungerande De myndigheter som redovisade att man kommit långt med sitt arbete enligt förordningen om intern styrning och kontroll tenderade att ha mindre problem med budgetöverskridanden. Det förefaller också som att likartade misstag upprepas år . En slutsats är därför att myndigheterna inte har ägnat uppföljning av projekten och återföring av erfarenheter från tidigare projekt och annan kunskap, till exempel från internationella standarder, tillräcklig uppmärksamhet. är att konsultberoendet är stort i många projekt. Hälften av den samlade årsbudgeten för IT-utveckling avsåg konsultkostnader. bedömning är att beställare som driver stora projekt med konsulter i nyckelpositioner kan få svårigheter att kommunicera verksamhetens krav på projektens resultat till konsulterna och även att återföra konsulternas erfarenheter från projekten till myndigheten. Granskningen visar att regeringen använder en rad olika medel för att styra statens IT-investeringar på ett mer övergripande plan. Förordningen om intern styrning och kontroll är också ett bra medel för myndigheterna att vidareutveckla sina IT-projekt. För att komma till rätta med de problem som framkommit i granskningen pekar i det följande på några åtgärder som främst myndigheter med medelstora och stora IT-projekt kan behöva vidta. Utveckla den interna styrningen och kontrollen En väl fungerande intern styrning och kontroll kan ses som ett skyddsnät för myndighetens verksamheter, alltså även i IT-utvecklingsverksamheten. Den skapar förutsättningar för att undvika problem i projekten. Eftersom granskningen visar på brister i den interna styrningen och kontrollen hos hälften av myndigheterna bedömer att detta är en åtgärd som skulle kunna ge bred effekt. Även myndigheter som inte är skyldiga att följa förordningen om intern styrning och kontroll kan ha god nytta av att intensifiera sitt arbete på denna punkt. Det är därför glädjande att det framgår av myndigheternas svar på enkäten att det på många håll pågår ett utvecklingsarbete. Statliga IT-projekt som överskrider budget Säkerställ att myndighetens beställarkompetens motsvarar projektens svårighetsgrad Det är myndighetsledningens förmåga att skapa en tillräckligt kompetent beställarfunktion som gör att man kan undvika budgetöverskridanden och andra problem i projekten. Den som agerar beställare på myndighetsledningens vägnar har normalt andra uppgifter i verksamheten än de som är aktuella i deras beställarroll i IT-projekt. Beställaren måste trots detta kunna svara för att nödvändig kompetens tillförs såväl styrgrupp som projektgrupp. Om inte detta fungerar är det ett betydande risktagande för en myndighet att starta ett stort utvecklingsprojekt. Att utveckla beställarkompetensen är tidskrävande och svårt. Myndighetsledningen måste därför hitta vägar att balansera sitt risktagande. För att reducera risken för budgetöverskridanden och andra problem bör följande alternativ övervägas inför beslut om stora projekt. dela upp omfattande utvecklingsbehov i flera mindre projekt krympa projektet genom att minska leveranskraven eller ambitionerna i projektet köpa och anpassa en standardprodukt i första hand skaffa extern beställarkompetens om den interna är otillräcklig om möjligt skjuta upp projektet i avvaktan på att tillräcklig beställarkompetens uppnås. En viktig väg att utveckla beställarkompetensen och förmågan att genomföra projekten som planerat är att ta del av erfarenheter kring vad som gått fel i tidigare projekt såväl egna som andras och sedan återföra och tillämpa erfarenheterna. Detta sker inte med någon automatik, särskilt inte i miljöer med hög personalrörlighet eller med konsulter i nyckelroller i projekten. Utifrån granskningens iakttagelse att mindre än hälften av myndigheterna tar fram uppföljningsrapporter anser att detta bör vara en prioriterad uppgift. En nödvändig förutsättning för att lära sig av sina erfarenheter är att man vet vad som har hänt. Myndigheten måste därför säkerställa att man förfogar över relevanta verktyg för att bland annat kunna redovisa hur resultaten i projekten har uppnåtts och hur insatta resurser använts. Orsakerna till budgetöverskridanden måste kunna analyseras. På denna punkt har granskningen visat på stora brister. Statliga IT-projekt som överskrider budget Utvecklingsbehov även hos myndigheter som inte redovisat problem med budgetöverskridanden Av granskningen har framgått att en majoritet av de projekt som undersökts inte har haft några större problem att hålla budgetarna. Detta innebär inte att de åtgärder som rekommenderar skulle vara onödiga att vidta hos flertalet myndigheter som bedriver IT-utvecklingsprojekt. bedömning är att betydligt fler myndigheter kommer att behöva driva mer komplexa och kunskapskrävande projekt än de som behövt göra det. Det skärper behovet av att myndighetsledning och beställare hos många fler myndigheter än de som driver stora eller komplexa projekt utvecklar sin förmåga att styra och driva projekt. Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget Bilaga 1 Granskningens genomförande granskning syftar till att visa om det är vanligt bland statliga IT-utvecklingsprojekt att de överskrider budget. För att besvara frågorna behövs information om myndigheternas avslutade IT-projekt, myndighetsledningens styrning och kontroll av IT-utvecklingsverksamheten samt information om dialogen mellan regeringen och myndigheterna om IT-utvecklingsprojekt. och analys har genomförts på följande sätt: en webbenkät har sänts ut till 73 myndigheter med de största förvaltningsanslagen49. I några fall gjordes avsteg från denna urvalsgrund. myndigheterna står tillsammans enligt vår bedömning för av förvaltningens samlade budget för IT-utveckling fallstudier av IT-utvecklingsprojekt har genomförts hos tre myndigheter jämförelser har gjorts med resultat av granskningar av IT-projekt en genomgång av regleringsbrev har gjorts samt intervjuer med har genomförts Dessa myndigheter hade 4215400 årsarbetskrafter . Statliga IT-projekt som överskrider budget I enkäten efterfrågade vi viss övergripande information om alla myndigheterna information om dialogen med beträffande projekt de resurser som totalt budgeterats för projekten (oavsett om de haft ett budgetöverskridande eller inte) . I den mån myndigheterna ur sin redovisning inte kunnat få fram vissa uppgifter om kostnader för projekten har myndigheterna i stället fått lämna bedömningar av dessa kostnader. frågor kring myndighetsledningens styrning och kontroll50 av IT-verksamheten. Därutöver har enkätfrågorna fokuserat projekten som avslutats med budgetöverskridanden. grundläggande ekonomiadministrativ information51 om alla projekt som överskridit sin budget mera ingående information i de projekt som uppvisat de högsta budgetöverskridandena hos respektive myndighet. Bland det som efterfrågades var bedömda orsaker till budgetöverskridandena. Denna information om orsaker begränsade i enkäten till högst tre projekt per myndighet vilket, medförde att de 30 myndigheter som hade projekt med budgetöverskridande redovisade 45 projekt av 129. Under vår utprovning av webbenkäten har synpunkter lämnats från , , och samt från forskare inom området. har fördjupat informationsinsamlingen genom att på tre myndigheter, , och Lantmäteriet, granska ett större projekt som avslutades med budgetöverskridande hos vardera myndigheten. Granskningen har genomförts med intervjuer och dokumentstudier. Intervjufrågor och dokumentbeställningar skickades 50Frågorna bygger på bedömningskriterier. Dessa frågor avser förekomst av modeller, strategier, regler och policyer som avser alla projekt och som ställer krav på och utgör förutsättningar för projekten. 51Projekttid, kostnadsbudget (kostnadsbudget i beslutsårets penningvärde), budgetutfall uppdelat på delkostnader, finansiering av budgetöverskridanden, finansieringskällor, ekonomiska konsekvenser m.m. Ingen nuvärdesberäkning har gjorts eftersom projektens löptid i allmänhet är ett till eller mindre. Statliga IT-projekt som överskrider budget i förväg till myndigheterna. Fokus har varit orsaker och konsekvenser av överskridandena i dessa projekt och hur myndighetsledningen, projektbeställare och projektledare hanterat dessa problem. Granskningsrapporter har tagits fram för respektive fallstudie. Myndigheterna har faktagranskat dessa rapporter. Genomgång av regleringsbrev och intervjuer med Intervjuer har genomförts med företrädare för Finans-, Försvars-, Justitie- och Miljödepartementen. Intervjuerna med sakdepartementen berörde främst frågor med anknytning till fallstudierna och departementens styrning och uppföljning av dessa projekt. Intervjuerna med berörde dels dialogen mellan och sakdepartementen i frågor som rör kostnader för projekt, dels regeringens generella styrning av förvaltningens IT-utveckling. Regleringsbrev för 25 av urvalets 73 myndigheter har studerats som underlag för intervjuerna. Jämförelser med tidigare granskningsresultat Frågan om myndigheterna genomför sina IT-projekt mer effektivt och med bättre hushållning av projektmedel besvarar vi genom att jämföra resultatet av föreliggande granskning med snarlika granskningar som utfördes av 199952 och 200253. Företrädare för och de tre särskilt granskade myndigheterna (fallstudierna) har fått tillfälle att faktagranska ett utkast till revisionsrapport. 52Riksrevisionsverket (1999:38), IT-utvecklingen inom staten 1999 en översikt över 215 större projekt. 53Riksrevisionsverket (2002:30), IT i verksamhetsutvecklingen. Statliga IT-projekt som överskrider budget Med projekt avses i granskningen en definierad arbetsuppgift, i tiden avgränsad, och som omfattar en samling aktiviteter med ett bestämt syfte och leveransåtagande samt har egen kostnadsbudget och tidsplan. Ett projekt kan antingen vara fristående eller ingå som delprojekt i ett mer omfattande projekt eller program54. Med att projekt avslutats menar antingen att projektet levererat en slutprodukt som överlämnats till drift och förvaltning eller att projektet avbrutits före leverans. Med projektets budget avser de kostnader som projektet enligt beslut får ådra sig under projektets hela löptid som ju kan sträcka sig . Budgeten kan vara beslutad när projektet startade och kallas då för ursprunglig budget. Under projektets gång kan budgeten förändras genom nytt beslut och kallas då för reviderad budget. När ett projekt avslutas finns en aktuell, det vill säga gällande budget. En sådan kan antingen vara den ursprungliga budgeten som inte förändrats under projektets löptid, eller en reviderad budget. Med årsbudget 2009 avses den del av budgeten som får förbrukas under . Med summa kostnader för projekt menar summa redovisade kostnader som påförts projektens konton från start och fram till att projekten avslutades. Med ett projekts budgetöverskridande avses summa kostnader som redovisas på ett projekt under dess löptid minus kostnader enligt ursprunglig budget. Med att ett projekt haft onödiga merkostnader avses att projektets leveranser, utan att kraven på dessa förändrats, kostat mer än nödvändigt. Den del av projektets kostnader som skulle ha kunnat undvikas om inte brister eller oönskade händelser av skilda slag hade inträffat kan enligt anses utgöra en onödig merkostnad, det vill säga utgöra dålig hushållning med statens medel. 54Exempelvis Försvarsmaktens PRIOprojekt som omfattar flera delprojekt och som omfattar mycket annat än IT-utveckling (se Statkontoret 2010:14). Statliga IT-projekt som överskrider budget Granskningen har avgränsats till 73 myndigheter med de största förvaltningsanslagen och som vi bedömer tillsammans står för av förvaltningens samlade budget för IT-utveckling . granskar projektens budgetöverskridande och inte andra väsentliga problem som kan uppträda i projekt. Andra IT-insatser, som kan bedrivas i projektliknande former, men som inte ingår i granskningen är löpande åtgärder i IT-driften, systemförvaltningen eller andra åtgärder för att vidmakthålla IT-systemens funktionalitet. i huvudsak avser utvecklingen av myndighetens IT-infrastruktur55 ingår inte heller i granskningen. har valt budgetåret 200956 som ett undersökningsår. Genom att välja ett enda undersökningsår minskar sannolikheten för att få med något av de relativt få projekt som har mycket stora budgetar som möjliggör budgetöverskridanden i storleksordningen eller mer. Behandlingen av (onödiga) merkostnader Frågan om det uppstått onödiga merkostnader i ett projekt kan inte besvaras utan att myndigheterna måste lämna ingående uppgifter om realismen i projektens budgetar samt kvaliteten och omfattningen i det som levererats från projekten i förhållande till målen och kraven. har därför avgränsat granskningen till att gälla om den ursprungliga budgeten hållits eller inte, och om budgeten inte hållits vilka omständigheter som orsakat budgetöverskridandet. 55Det vill säga fysisk och logisk infrastruktur, kommunikationsarkitektur och säkerhetsfunktioner. 56I vår redovisning av iakttagelser använder vi ofta presens men avser då situationen under . Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget Bilaga 2 Budgetöverskridanden bland de 45 projekten som hade störst överskridande Myndigheterna har i enkäten lämnat mer detaljerad information om de 45 projekt57 som hade de största budgetöverskridandena. Totalt antal projekt som överskridit budgeten fördelade efter ursprunglig budget I tabellen har vi klassindelat de 45 projekt som hade det största budgetöverskridandet med avseende på ursprunglig budget. För respektive klass framgår vilken andel projektbudgeten utgör av den samlade budgetsumman () och av det samlade överskridandebeloppet (). 57 Högst tre projekt per myndighet, de med störst budgetöverskridande, skulle rapporteras. Statliga IT-projekt som överskrider budget Ursprunglig budget (ljusblå linje) i förhållande till ackumulerat budgetöverskridande (mörkblå linje). Det finns stora skillnader mellan de 45 projekten vad gäller storleken på budgetöverskridandet från till 34 miljoner kronor58. En tredjedel av projekten59 hade i genomsnitt ett procentuellt budgetöverdrag på i förhållande till den ursprungliga budgeten. Tillsammans svarar denna tredjedel för merparten, , av det samlade budgetöverskridandet (markerad av den vertikala linjen i diagrammet ovan) hos de 45 projekten. Bland denna tredjedel fanns de största projekten60. Bland dessa största fanns även de tre särskilt granskade projekten61 (fallstudierna). 58Hälften av dessa projekt hade ett överskridande som varierade mellan av den ursprungliga budgeten. 60De hade budgetar på . 61Överskridandet blev (9,) för Sjöbasis vid , (4,) för vid , och () för Toposprång vid Lantmäteriet. Statliga IT-projekt som överskrider budget Bilaga 3 Finansiering och konsekvenser av projektens budgetöverskridanden Budgetöverskridanden finansieras främst genom att man omprioriterar mellan utvecklingsinsatser eller verksamheter I inget fall har de budgetöverskridanden som myndigheterna redovisat i enkät lett till behov av att utöka låneramen eller utgjort en signal i budgetunderlaget om behov av utökade anslagsmedel. nedan visar de vanligaste sätten att finansiera ett budgetöverskridande som myndigheterna angett i enkäten. De vanligaste sätten att finansiera ett budgetöverskridande Löpande genom att utnyttja en befintlig Löpande genom att utöka en befintlig Efter projekttiden genom att ta lån i inom Efter projekttiden genom att utöka låneramen i Efter projekttiden genom att kostnadsföra och belasta Efter projekttiden genom att få ökat anslag Efter projekttiden genom att kostnadsföra och belasta En fråga som ställdes var vilka finansieringskällor myndigheten använt eller avser att använda för att finansiera budgetöverskridande. Normalt sett borde myndigheter finansiera sina utgifter för utveckling av IT-stöd genom lån i . Av tabellen nedan framgår dock att de vanligaste sätten att finansiera budgetöverskridanden i avslutade projekt är att omprioritera mellan utvecklingsinsatser eller verksamheter. Detta innebär till exempel att en annan Statliga IT-projekt som överskrider budget planerad IT-investering senareläggs eller att en annan IT-investering får en minskad budget. Även besparingar, det vill säga rationaliseringar, förekommer som sätt att finansiera överskridanden. Budgetöverskridandets storlek har av enkätsvaren att döma ingen betydelse för val av finansieringskälla. Finansieringskällor som myndigheten använt för att finansiera budgetöverskridande Källor för att finansiera budgetöverskridanden Avskrivning eller amortering av lån som belastar anslag inom Omprioritering av utvecklingsinsatser/IT-projekt Besparing i verksamheten som följd av merkostnaderna Besparing i verksamheten på annat sätt Ökade intäkter genom volymökningar av tjänster och varor (avgiftsfinansierad verksamhet) Ökade intäkter genom höjda avgifter (gäller avgiftsfinansierad verksamhet) En fjärdedel av projektkostnaderna aktiveras inte Enligt reglerna62 ska utvecklingskostnaderna aktiveras, det vill säga betraktas som en investering som skrivs av över . Därmed blir den inte avskrivna kostnaden en immateriell tillgång i balansräkningen. Detta förutsätter att projektets leverans har ett väsentligt värde och att myndigheten kan påvisa detta (sex kriterier ska då vara uppfyllda). Kan myndigheten påvisa att samtliga sex kriterier är uppfyllda kan leveransen från projektet anses vara av väsentligt värde och kostnaderna ska då aktiveras. Om inte så är fallet ska utvecklingskostnaderna kostnadsföras, det vill säga betalas med anslagsmedel. Normalt sett ska myndigheterna sträva efter att aktivera en så hög andel som möjligt av kostnaderna för utvecklat IT-stöd. 62Ekonomistyrningsverket 2002:3, Immateriella anläggningstillgångar vid statliga myndigheter, samt 5 kap. 2 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, förkortad FÅB. Statliga IT-projekt som överskrider budget har analyserat hur den aktiverade delen av utvecklingskostnaderna förhåller sig till den totala utvecklingskostnaden (ursprunglig budget + tilläggsbudget). Sammantaget bedömde myndigheterna att av kostnaderna för avslutade projekt motsvarade värdet på den tillgång (IT-system) som utvecklades och blev därför aktiverade. Enkäten visar dock på en mycket stor variation i andelen kostnader som aktiverats. Det visade sig att av de myndigheter som hade ett eller flera projekt med budgetöverskridanden hade aktiverat av utvecklingskostnaden det vill säga förbrukade medlen motsvarade hela värdet av den tillgång som utvecklats. Därefter kommer en grupp om av myndigheterna som aktiverat 8297procent av utvecklingskostnaden. av myndigheterna hade endast aktiverat av utvecklingskostnaderna medan återstoden, av myndigheterna, inte aktiverat någon del av utvecklingskostnaderna. Den kostnadsförda delen av utvecklingskostnaden kan innehålla utgifter för förstudier men även indikera att det funnits onödiga merkostnader (förbrukade medel som inte befanns motsvara något bestående värde för myndigheten) för projekten. I de fall utgifter för immateriella anläggningstillgångar kostnadsförs ska det enligt de ovan nämnda anvisningarna dock inte ses som ett tecken på att avsikten inte har varit att tillföra myndigheten ekonomiska fördelar eller servicepotential eller att beslutet om utgifterna har fattats på fel grund. Det betyder endast att det inte är tillräckligt sannolikt att ekonomiska fördelar eller servicepotential kommer att tillföras myndigheten under kommande perioder för att det skall vara motiverat att redovisa en immateriell anläggningstillgång i balansräkningen63. tolkning är att de som enligt ovan inte aktiverades inte har medfört ekonomiska fördelar eller servicepotential för respektive myndighet. Det går emellertid inte att i granskningen säkert avgöra att detta är den enda förklaringen. En kompletterande förklaring är nämligen att det bland utgifterna finns med sådant som enligt förordningen inte får aktiveras, bland annat förstudier eller forskning samt utbildningskostnader, eller att projektet inte är tillräckligt stort för att motivera det administrativa merarbete som en aktivering medför. 63 2002:3, Immateriella anläggningstillgångar. Statliga IT-projekt som överskrider budget Budgetöverdragen får i allmänhet inga allvarligare konsekvenser för verksamheten och ekonomin Enkätsvaren visar att av myndigheterna bedömer att budgetöverskridandena i de avslutade projekten inte lett till några ekonomiska konsekvenser. Bland dem som svarat att det haft ekonomiska konsekvenser finns, föga överraskande, en viss överrepresentation av projekt med större budgetöverskridanden jämfört med dem som svarar att det inte fått några konsekvenser. Bland de som svarade att ekonomiska konsekvenser inte uppstod till följd av budgetöverskridande i projekten var den vanligaste förklaringen till detta att myndigheterna hade ökat ansträngningen att rationalisera och effektivisera för att kompensera budgetöverskridandet. Flera myndigheter redovisade att budgetöverskridanden kunde hanteras inom den befintliga ekonomiska ramen. I något fall nämns även att vissa projekt gått bättre, det vill säga under budget, och därmed kompenserat för andra projekts budgetöverskridanden. verksamhet pekade även ut ökade intäkter till följd av höjda avgifter för att täcka budgetöverskridandet som en viktig förklaring. Bland de som svarade att ekonomiska konsekvenser uppstod till följd av budgetöverskridande i projekten var de viktigaste förklaringarna till detta att andra projekt som avsågs få rationaliseringseffekter trängdes undan eller att myndigheten kortsiktigt fick disponera mindre resurser för sin verksamhet. Ingen myndighet bedömde att de ekonomiska konsekvenserna för myndigheten (i sin helhet) var allvarliga. Däremot framgår att sju av de största myndigheterna bedömde att budgetöverskridandet fick delvis allvarliga konsekvenser i beställarens verksamhet. fallstudier pekar också på vissa verksamhetsmässiga konsekvenser av försenade och fördyrade projekt, till exempel att verksamheten får vänta på ett effektivare IT-stöd, det vill säga att nödvändiga effektiviseringar och rationaliseringar försenas. De budgetöverskridanden och fördyringar eller merkostnader inom budgetramen som beräknats ovan har inte haft någon påverkan på statsbudgeten . Regeringen har inte tillskjutit några medel för att täcka dessa överskridanden. Statliga IT-projekt som överskrider budget På kan dock statsbudgeten komma att påverkas. I budgetunderlaget kan medel för funktionalitet som inte levererats komma att inrymmas liksom budgetöverskridanden för levererad funktionalitet.