prop · GZ0336 · 2011-11-30 00:00:00 — 5.4Basanslaget står för hälften av doktoranders studiefinansiering I regleringsbrevet till lärosätena 2009 ingick ett krav på återrapportering av hur lönekostnaderna för forskarstuderande fördelades på olika typer av doktorandanställningar och hur mycket som bekostades av basanslag respektive bidrag. har gått igenom årsredovisningarna för de lärosäten som ingår i granskningen. 20 av dessa redovisade i årsredovisningen uppgifter om doktoranders finansiering. Av genomgången framgår att i genomsnitt hälften av utgifterna för doktoranders försörjning finansierats med basanslag. Detta överensstämmer med de skattningar som gjordes tidigare . Spridningen är dock stor, vilket framgår av tabell 5.1. Doktoranders studiefinansiering fördelat på typ av lärosäte, i procent Källa: Årsredovisningar för 29 lärosäten 2009. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Den återrapportering av studiefinansiering som lärosätena har lämnat i sina årsredovisningar inrymmer en stor osäkerhet. Enligt mening borde uppgifterna om kostnaderna för doktorander med doktorandanställning eller utbildningsbidrag vara förhållandevis säkra. om andra anställningsformer och stipendiefinansiering där utbetalningarna inte går via lärosätenas interna redovisning vara mer otillförlitliga. Enligt är nästan var tionde doktorand stipendiat.103 Det innebär att tabell 5.1 möjligen överskattar den andel av studiefinansieringen som finansieras med medel ur basanslaget. bör uppgifterna om de anställningsformer som kommer i fråga för studiefinansiering med basanslag vara tillförlitliga. Av tabell 5.1 framgår att lönemedel till doktorandanställningar och utbildningsbidrag i genomsnitt utgjorde av basanslaget vid de lärosäten som har återapporterat studiefinansieringen. Detta motsvarar ungefär genomsnittet för äldre universitet där merparten av doktoranderna återfinns. Vid högskolor och nya universitet låg genomsnittet avsevärt högre. Förutom medel för studiefinansiering av doktorander ska kostnader för lokaler, driftskostnader och indirekta kostnader täckas. Därtill kommer kostnader för handledning. Det ska dock noteras att den tid som doktorandens handledare lägger ned inte alltid synliggörs utan i stället ibland ses som en integrerad del i forskningsverksamheten.104 Vid några av de institutioner som ingår i fallstudierna ges ersättning för handledning motsvarande mellan 48 och per år.105 5.5Utbildningsmomentet i forskarutbildningen varierar Forskarutbildningen är det sista steget i systemet för högre utbildning. Utbildningsmomentet anses inte utgöra forskning i internationell forskningsstatistik utan ses som just utbildning. exkluderar därför i FoU-statistiken utbildningsmomentet, vilket antas omfatta studier.106 103Högskoleverket (2010), s. 45. 105Fallstudieintervju 6 och 21. 106SCB UF 13 . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning I enkäten angav tre lärosäten att de kan separera ut omfattningen av utbildningsmomentet i forskarutbildningen. Vid de lärosäten där uppgifter lämnats om hur stor andel av basanslaget som används för att finansiera utbildningsmomentet varierade andelen mellan 0 och 20 procent.107 Omfattningen av utbildningsmomentet behandlades även i intervjuer med företrädare på olika nivåer vid de lärosäten som ingår i fallstudien. Dessa tyder på att kursmomentet varierar i omfattning mellan olika lärosäten, men också mellan fakulteter och institutioner vid samma lärosäte. Enligt intervjuerna har forskarutbildningsmomentet generellt minskat . Vid en del institutioner utgör utbildningsmomentet 60 högskolepoäng, det vill säga studier. Vid andra kan det utgöra ett och ett halvt eller . Jämförelser försvåras dock av att utbildningsmomentet utöver traditionella forskarutbildningskurser som tenteras av, kan innefatta seminariebehandling av avhandlingsavsnitt, konferensdeltagande etc. I vissa fall godkänns kurspoäng som tidigare lästs på grundutbildningen som del av forskarutbildningsnivån och ibland läses masterkurser som del i forskarutbildningen.108 Examinerande professor har stor frihet att bedöma vad som anses motsvara det utbildningsmoment som ska ingå i Vid en av institutionerna i fallstudien hade samrådsmöten införts för att likvärdiga bedömningar av utbildningsmomentet skulle kunna göras.109 Ansvaret för utformning och innehåll i forskarutbildningen är således i hög grad decentraliserat.110 Med ökade kostnader för forskarutbildningen och externa forskningsfinansiärer som ofta inte är intresserade av att finansiera utbildningsmomentet i forskarutbildningen riskerar antalet doktorander i forskningsmiljön att bli för få för att kurser på forskarnivå ska kunna hållas. Lösningen blir ett minskat utbildningsmoment, kurser på grundutbildningen eller att resurser samordnas genom att kurser ges på fakultetsnivå.111 107Riksrevisionens enkät: Fråga 18. Hur stor andel, i %, av basanslaget uppskattar ni att undervisningsmomentet i forskarutbildningen svarar för? 108Jämför med intentionen att utbildningsnivåerna ska vara progressiva i förhållande till varandra. 109Fallstudieintervju 6, 16, 20, 21 och 23. 110Se även SOU 2004:27, s. 93. 111Se exempelvis fallstudieintervju 20 och 21. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 5.6En grov uppskattning av de sammanlagda kostnaderna Vid en institution som ingick i fallstudien uppskattades kostnaden för en doktorand till i lön , inklusive indirekta kostnader. Dessutom bedömdes att det därutöver tillkommer för handledning motsvarande . Till detta lades undervisningstid på den kursläsning som sker, i genomsnitt 7,5 högskolepoäng . För en kurs med denna omfattning ges föreläsaren ersättning . Ytterligare kostnader tillkommer för laboratorieutrustning, resor, tryckning av avhandling, disputation, opponent etc. Enligt denna beräkning kan forskarutbildningen från antagning till färdig avhandling uppgå till för varje doktorand.112 Kostnaderna per doktorand uppskattas således till Hur stor andel av basanslaget som går till finansiering av forskarutbildningen kan därmed uppskattas utifrån antalet redovisade doktorandårsverken.114 Utifrån denna skattning skulle i genomsnitt av basanslaget användas för finansiering av forskarutbildningen vid de äldre universiteten. En större andel av basanslaget går till forskarutbildning vid övriga lärosäten. Vid nya universitet skulle av basanslaget användas för finansiering av doktorander och vid högskolor med examenstillstånd på forskarnivå 53 procent.115 har utbildningen på forskarnivå inom högskolan expanderat påtagligt och den bedrivs på flertalet lärosäten. Utvecklingen har styrts genom att regeringen satte upp kvantitativa examinationsmål per lärosäte med examenstillstånd för forskarutbildning. Detta var dock inte förenat med särskilda resurstillskott utan skedde inom ramen för basanslaget, vilket har bidragit till att minst hälften av Se även fallstudieintervju 20. 113Jämför med kostnaderna i skattningen av kostnaderna för en reformerad forskarutbildning i SOU 2004:27, s. 132. 114Årsredovisningar 2009, 29 lärosäten. Varje doktorandårsverke som uppges i lärosätenas årsredovisningar antas i beräkning kosta , och andelen som belastar basanslaget motsvarar andelen av studiefinansieringen som finansieras med basanslag. Det finns brister i återrapporteringens tillförlitlighet men de rapporterade uppgifterna kan snarare antas vara en underskattning av doktorandårsverken än en överrapportering. 115SOU 2007:81, s. 204, tabell 3.4. Resultatet överensstämmer väl om andelen av forskarutbildningens totala kostnader som belastar basanslaget är ungefär dubbelt så stor som kostnaderna för studiefinansiering i enlighet med resultaten i utredningen. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning doktorandernas studiefinansiering täcktes av medel från bidrag. Detta betyder att finansieringen av forskarutbildningen med basanslag ungefär täcker motsvarande utbildningsmomentet i forskarutbildningen och lite till. granskning visar på stora svårigheter att få fram uppgifter om forskarutbildningens kostnader. I enkäten var det enbart några få lärosäten som kunde ta fram uppgifter av detta slag. Av fallstudie framgår att vad som redovisas som kostnader för forskarutbildningen dessutom varierar inom ett lärosäte. Vidare framkommer stora skillnader både mellan och inom lärosäten i fråga om utbildningsmomentets storlek och innehåll. En grov skattning av hur stor andel av basanslaget som utgörs av kostnader för forskarutbildningen tyder på att mellan en knapp tredjedel och hälften av basanslaget går till denna. Andelen synes vara betydligt högre vid högskolor och nya universitet än vid de äldre universiteten. Eftersom har uttalat att basanslaget ska tillgodose en rad olika syften, blir det svårt för lärosätena att styra hur anslaget används utan att ha en bättre bild av hur stor del av anslaget som en så stor post som forskarutbildningen tar i anspråk. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Syftet med detta kapitel är att belysa hur medel ur basanslaget används som samfinansiering av forskning som beviljats medel av offentliga och privata finansiärer och hur detta påverkar lärosätets handlingsutrymme när det gäller att prioritera mellan olika användningsområden för basfinansieringen. Inledningsvis beskrivs två olika sätt att samfinansiera externfinansierad forskning genom basanslaget. Därefter redovisas en sammanställning av de uppgifter om samfinansiering som lärosätena lämnade i årsredovisningarna 2009. Sedan studeras omfattningen av samfinansieringsbehovet vid en institution. Därefter görs en skattning av hur mycket resurser som är uppbundna för en framtida samfinansiering vid 29 lärosäten. Slutligen diskuteras i vilken mån som lärosätenas redovisning ger tillräcklig kunskap om de olika behov av samfinansiering som skapas av de bidrag för forskning som lärosätet beviljas och successivt erhåller från finansiärerna. Kapitlet är baserat på ekonomisk redovisning från en institution i fallstudie, lärosätenas årsredovisningar och officiell statistik. Beräkningar redovisas mer utförligt i bilaga 6. 6.1Ringa kunskap om samfinansiering med forskares tid Samfinansiering sker exempelvis när en extern finansiär och lärosätet kommer överens om att lärosätet skjuter till forskares tid finansierad med basanslag. För finansiären kan det innebära en trygghet att den forskningsinriktning som bidraget beviljas för har ett långsiktigt stöd hos ledningen vid lärosätet.116 De beviljade forskningsbidragen får då större möjlighet att bidra till långsiktig växtkraft för forskningsmiljöer som finansiären bedömer som intressanta. är anställda forskares arbetstid en viktig del av det 116Kritik mot satsningar som gjordes på starka forskningsmiljöer har varit att de inte gav förväntat avtryck i organisatoriska förändringar bland annat på grund av en bristande vilja hos lärosätenas ledning att göra omprioriteringar. (2005), Starka forskningsmiljöer?, i (red.) I den absoluta frontlinjen En bok om forskningsstiftelserna, konkurrenskraften och politikens möjligheter, s. 308; SOU 2000:13, Att spränga gränser, s. 381. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning handlingsutrymme som lärosätenas ledningar har för att inom ramen för basanslaget prioritera och kraftsamla och därmed visa i vilken riktning man vill utveckla lärosätets forskningsprofil.117 Samfinansiering genom tillskott av forskares tid förekommer exempelvis i samband med större forskningssatsningar som stöd till forskningsmiljöer från och inom ramen för Linné- och Berzeliistöden. Finansiering av externt finansierade doktoranders sista år, om finansiärer inte beviljat bidrag för alla fyra åren, är också ett slags samfinansiering med tid för forskning. På nationell nivå saknas det en bild av hur omfattande detta slag av samfinansiering är. Av granskning framgår att inte heller lärosätena har en överblick över omfattningen av den samfinansiering som utgörs av forskares tid. Merparten av de tillfrågade lärosätena angav att de inte kan bedöma hur mycket forskartid som sätts in i externfinansierade projekt. De två lärosäten som svarade angav olika uppgifter. Det ena lärosätet svarade att detta slag av samfinansiering uppgick till av den sammantagna samfinansieringen, medan det andra lärosätet svarade att detta slag av samfinansiering inte förekom vid lärosätet.118 (Se bilaga 1.) Svårigheten att få överblick över i vilken omfattning forskares tid finansierad med basanslag faktiskt används för externt finansierade forskningsprojekt har uppmärksammats i en utvärdering av miljöstöd.119 granskning bekräftar detta, och den visar också att det saknas rutiner som skapar överblick över hur mycket av anställdas tid i tjänsten som är uppbunden i pågående och kommande projekt som beviljats bidrag.120 Det finns uppgifter om denna form av samfinansiering i de kontrakt som skrivs i samband med beviljande av forskningsbidrag och att kontrakten arkiveras. De används dock inte som underlag för uppföljning. När det är fråga om exempelvis EU-projekt ställs krav på tidrapportering, men den förs separat för just dessa projekt.121 Genom att det inte finns tillräcklig kunskap om vad de forskare som får lön via basanslaget lägger sin tid på finns det enligt risk för att forskares arbetstid kan vara intecknad som samfinansiering i olika forskningsprojekt om och . 117Exempelvis fallstudieintervju 11. 118Riksrevisionens enkät: Fråga 14b. Om svaret är ja på fråga 14a, hur stor andel avser kostnader för forskartid (inklusive doktoranders forskartid)?. 119Stenius, Per, et al (2008), First Evaluation of the programme, s. 9. 120Fallstudieintervju 8 och 15. Detta bekräftas också av en gruppdiskussion vid seminarium kring granskningen där samtliga 29 lärosäten var inbjudna att delta. 121Fallstudieintervju 16, om krav på att motfinansiera med tid men tidrapporteringen som krävs blir skattningar och schabloner. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 6.2Ett steg närmare full kostnadstäckning Samfinansiering av forskning uppkommer också när ett forskningsprojekt som beviljats extern finansiering inte täcker sina kostnader fullt ut. framgår det tydligt i regleringsbreven till universitet och högskolor att basanslaget får användas för samfinansiering av bidragsfinansierad forskning. Regeringen betonar dock även fortsättningsvis att både offentliga och privata forskningsfinansiärer så långt det är möjligt ska ge full kostnadstäckning. Regeringen har i regleringsbreven till , , och förtydligat kravet på att dessa myndigheter ska ge full kostnadstäckning.122 De förändrade skrivningarna i regleringsbreven innebär inte att samfinansiering med basanslag av bidragsfinansierade projekt är någon ny företeelse.123 I takt med en ökad externfinansiering har det pågått en diskussion kring frågan om hur indirekta kostnader för bidragsfinansierad forskning ska täckas. Både lärosäten, finansiärer och regering har brottats med hur principen om full kostnadstäckning ska tolkas och implementeras. Även om finansiärerna i och med SUHF-modellens införande i större utsträckning kommer att acceptera att ge full kostnadstäckning så är det inte troligt att behovet av samfinansiering ur basanslaget kommer att försvinna. , , och har tydliga krav på att medge full kostnadstäckning, men frågan om finansiering av forskningens indirekta kostnader kvarstår i förhållande till andra finansiärer. Det kan gälla andra statliga forskningsfinansierande myndigheter, icke-statliga aktörer och forskning finansierad av exempelvis EU.124 6.3Varierande behov av att samfinansiera lokaler och indirekta kostnader SUHF har publicerat en genomgång av implementeringen av den nya redovisningsmodellen, där lärosätena har rapporterat in sina indirekta kostnader för forskning och utbildning. Utifrån dessa uppgifter skulle 122Regleringsbrev för VR, FAS, Formas och 2009 och 2010. 123Se exempelvis VR (2007), tabell 15. 124Med de regler som gäller i detta sammanhang har det inte varit möjligt för lärosätena att få full kostnadstäckning eftersom EU:s krav på redovisning inte har uppfyllts. Inte heller efter SUHF-modellens införande godkänns fullkostnadstäckning. EU finansierar av de totala kostnaderna enligt en fullkostnadskalkyl. Ett lärosäte som får sin kostnadskalkyl godkänd får alltså samfinansiera projektet av kostnaderna, får lärosätena göra påslag med på de direkta kostnaderna (alltså 100 direkta kostnader + 60 indirekta kostnader = 160 där EU täcker , dvs. Andra typer av bidrag från EU har andra regler för kostnadstäckning. kompenserar upp till motsvarande ett påslag om . (2011), , projektbudgetar och kontrakt, se bilaga 6. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning lokalkostnader och indirekta kostnader kräva ett påslag på 4549 procent.125 Om flera finansiärer i likhet med tidigare avtal täcker motsvarande kvarstår att lärosätena i genomsnitt skulle behöva skjuta till från basanslaget som samfinansiering av dessa kostnader. (Se bilaga 6.) Behovet att samfinansiera kan vara större, eftersom samfinansiering av en sådan finansiering som inte går via lärosätets redovisning, exempelvis stipendiefinansierad forskning, ofta endast täcker doktorandens eller Lärosätet behöver därmed täcka kostnaden för lokaler, indirekta kostnader m.m. Enligt statistik finansierades 2009 var tionde doktorand av stipendier.126 Uppgifter om forskning som utförs av disputerade forskare på stipendium saknas, men kan vid enskilda institutioner utgöra en väsentlig andel av forskarna.127 Å andra sidan ger inte alla typer av forskningsstöd upphov till några indirekta kostnader eller lokalkostnader, exempelvis om det är fråga om forskningsstöd till utrustning, apparatur eller för tryckning. Det faktiska behovet av samfinansiering av lokaler och indirekta kostnader är därmed en empirisk fråga. 6.3.1Samfinansiering enligt lärosätenas återrapportering Lärosätena fick ett nytt återrapporteringskrav i regleringsbrevet om beslutad samfinansiering.128 19 av de 29 lärosäten som ingår i granskningen tog upp samfinansiering i sin årsredovisning. Samfinansieringen vid dessa lärosäten uppgick i genomsnitt till av de sammanlagda bidragen, vilket motsvarade av basanslaget. Av figur 6.1 framgår att det redovisade behovet av samfinansiering varierade betydligt mellan lärosätena. Två lärosäten redovisade en samfinansiering på . Vid det lärosäte som uppgivit störst samfinansiering, uppgick den till av basanslaget. 125Mattsson (2011), s. 39. 126HSV (2010:10 R), Universitet & högskolor, , s. 45. 128Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Andel beslutad samfinansiering av lärosätets basanslag i förhållande till andel externfinansiering vid lärosätet, i procent Andel samnansiering av basanslaget Källa: Lärosätenas årsredovisningar 2009. Anmärkning: n=19. Då de lärosäten som redovisade att de inte hade utgifter () för samfinansiering utesluts ur analysen finns en tydlig samvariation mellan andelen externfinansiering av forskning och andelen samfinansiering. Detta är också att förvänta om inte full kostnadstäckning ges.129 Med SUHF-modellen kommer samfinansiering av projekt under ett visst redovisningsår att framgå mycket tydligare i lärosätenas redovisning. Alla lärosäten hade inte implementerat SUHF-modellen , och även vid lärosäten som hade implementerat den påfördes samfinansiering manuellt vid institutionerna. Detta innebär att det finns en viss osäkerhet i de uppgifter som återrapporterades. Det bör även noteras att det inte framgår av årsredovisningarna om beloppen för samfinansiering är bruttobelopp eller nettobelopp, det vill säga om exempelvis avdrag gjorts när avslutade projekt gått med överskott och medel överförts till myndighetskapitalet. Ytterligare ett problem skapas av formuleringen i regleringsbrevet om beslutad samfinansiering som inbjuder till ett visst tolkningsutrymme. Detta kan förklara varför några lärosäten 2009 inte redovisade någon samfinansiering alls, trots att erfarenheten talar för att långt ifrån alla finansiärer ger full kostnadstäckning. = 0,63 om nollvärden exkluderas. Om de två lärosäten som redovisar nollvärden inkluderas är korrelationskoeff. = 0,20. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 6.4Samfinansiering ett åtagande för framtiden Då ett lärosäte skriver kontrakt med en finansiär om ett flerårigt forskningsbidrag och full kostnadstäckning inte ges, gör lärosätet ett åtagande om samfinansiering för framtiden.130 Även om forskningsprojektet påbörjas med en gång och medel för projektets första år förbrukas, så innebär existensen av beviljade medel ett åtagande om samfinansiering. Dessutom är det inte ovanligt att projekt inte förbrukar hela det beviljade bidraget , och då blir konsekvensen så kallade oförbrukade bidrag. Också dessa medför ett framtida åtagande att stå för samfinansiering.131 Även efter implementeringen av SUHF-modellen kommer inte en redogörelse av samfinansieringsbehovet för oförbrukade bidrag respektive beviljade och ännu inte inbetalade bidrag att ingå i lärosätenas årsredovisningar. Detta innebär att lärosätenas interna redovisning inte ger en fullständig bild av framtida åtaganden. I perioder med en ökande andel externfinansiering och en ökad volym oförbrukade bidrag riskerar lärosätenas ledning att fatta beslut utan att ha hela bilden klar. Detta innebär ett finansiellt risktagande, att anslag inte används effektivt, och därmed också att man inte arbetar tillräckligt väl mot de mål som ligger bakom forskningsfinansieringen. 6.4.1 Samfinansiering och en institution i fallstudien Vid en av de institutioner som ingick i fallstudien fanns information tillgänglig om finansiärens villkor, behov av samfinansiering , oförbrukade bidrag och hur mycket ytterligare medel som var beviljade men ännu inte inbetalda. Utifrån dessa uppgifter har såväl aktuell samfinansiering som framtida åtaganden kunnat beräknas.132 Informationen fanns tillgänglig 130Om forskare vid ett lärosäte beviljas bidrag upprättas ett kontrakt mellan lärosäte och finansiär, men beslutet att ansöka kan tas på olika nivåer inom lärosätet. När det gäller bidrag för forskningsprojekt som beviljas ligger beslutet framför allt hos de forskare som söker och leder projekt, även om det vanligen uppställs krav på att institutionens prefekt har godkänt att ansökan görs. När det gäller större stöd för att bygga upp forskningsmiljöer, ställer lärosätet ofta interna krav på godkännande från lärosätets ledning. Vid vissa former av stöd kräver finansiären att lärosätets ledning ska ta beslut om ansökan, t.ex. fallstudieintervju 20 och 22. Exempelvis kräver Linnéstöd och stöd från att lärosätets ledning är med i ansökningsprocessen. 131För bidrag som tillförts lärosätet , dvs. före SUHF-modellen, kan det finnas ett ytterligare problem om lärosätet följt en tidigare praxis att i samband med beviljande och inbetalning av bidragsmedel göra ett s.k. centralt avlyft för att omgående täcka indirekta kostnader. Om bidragsmedel inte omsattes i forskning, innebar detta att medel avsedda för att täcka indirekta kostnader redan förbrukades innan projektet kom i gång. Flera lärosäten har hanterat sådana problem genom att överföra medel från sitt myndighetskapital till oförbrukade bidrag för att säkra det framtida samfinansieringsbehovet för bidragsmedel som fortfarande ligger kvar som oförbrukade. 132För en översikt om hur skattningarna har gjorts, se bilaga 6. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning eftersom ett budgetverktyg som utvecklats vid lärosätet hade använts på ett systematiskt sätt och tillät automatiserat datauttag.133 (Se bilaga 6.) Vid den studerade institutionen uppgick de totala kostnaderna för samfinansiering av lokaler och indirekta kostnader för pågående forskning till . redovisades intäkter av samfinansiering motsvarande .