prop · GZ0335 · 2011-11-29 00:00:00 — I betänkandet görs bedömningen att bör ansluta sig till konventionen samt lämnas förslag på de författningsändringar som krävs för att genomföra konventionens bestämmelser i svensk rätt. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 3 och utredningens lagförslag finns i bilaga 4. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5 och en sammanställning av remissinstansernas yttranden finns tillgänglig i (dnr N2009/9913/TE). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.3.3, 6.1.1, 6.1.3, 6.4.3, 6.8.1, 6.8.4 samt i författningskommentaren. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts. I lagförslag 2.1 föreslås ändringar av endast smärre och språklig art i några paragrafer. sjöarbetskonvention syftar till att tillförsäkra sjömän världen över drägliga arbets- och levnadsförhållanden ombord på fartygen. Konventionen innehåller ett stort antal bestämmelser om sjömäns arbets- och levnadsförhållanden vars efterlevnad ska uppfylla syftet. Konventionen är tillämplig på alla fartyg som normalt används i kommersiell verksamhet, dock inte fiske- eller traditionsfartyg. Örlogsfartyg och deras hjälpfartyg är uttryckligen undantagna från konventionen. För tillämplighet krävs vidare att fartyg inte navigerar enbart i inlandsvatten, i vatten inom eller nära skyddade farvatten eller i områden där hamnregler gäller. Såväl konventionens syfte som dess innehåll och tillämpningsområde behandlas utförligare i kommande avsnitt. Allmänt om Internationella arbetsorganisationens huvuduppgift är att utarbeta normer för arbetslivet. Normer kan manifesteras i form av konventioner eller rekommendationer. De förstnämnda är avsedda att ratificeras av medlemsstaterna och har bindande verkan, medan rekommendationerna är avsedda att beaktas vid lagstiftningen. Medlemsstaterna blir emellertid inte automatiskt bundna av en konvention, utan måste själva aktivt agera efter att ha avgjort om det är möjligt för dem att ratificera konventionen. Ratifikationsdokumentet sänds därvid till för registrering vilket är ett krav för att konventionen ska bli bindande för medlemslandet. har antagit cirka 190 konventioner och ungefär lika många rekommendationer. Av dessa rör 39 av konventionerna och cirka 30 av rekommendationerna arbetsförhållanden till sjöss. Antagandet av sjöarbetskonvention hade föregåtts av ett flerårigt förberedelsearbete inom Internationella arbetsorganisationen (). antog sjöfartskommission (Joint Commission, JMC) en resolution om behovet av en översyn av relevanta konventioner och rekommendationer i syfte att ta fram ett sammanhållet dokument som konsolidierar så många som möjligt av de befintliga ILO- instrumenten på sjöfartens område. De befintliga sjöfartsrelaterade ILO-instrumenten det äldsta täcker ett brett spektrum av frågor, såsom minimiålder, vilotider och socialförsäkringsfrågor. Vissa konventioner har emellertid inte ratificierats av tillräckligt många medlemsstater för att träda i kraft, medan många andra visserligen trätt i kraft men tolkas och tillämpas på olika sätt. Andra problem som konstaterats är att vissa konventioner innehåller mycket detaljerade bestämmelser som försvårat tillämpningen i vissa länder, att förfarandet för att ändra dem är komplicerat samt att konventionerna ofta överlappar varandra så de blir svåra att förstå och tillämpa. På JMC:s rekommendation tillsatte en s.k. trepartsarbetsgrupp med representanter från sjöarbetsgivarna och sjöarbetstagarna. Arbetsgruppen tog fram ett förslag till ett samlat dokument som behandlades av en förberedande teknisk sjöfartskonferens (, PTMC) . Efter ytterligare arbete kunde konventionen antas . Det förberedande arbetet finns beskrivet i en ILO-rapport1 där även kommentarer till de olika bestämmelserna i konventionen lämnas. 1 : Report I (1A) Adoption of an instrument to consolidate labour standards, , 94th () Session, 2006. sjöarbetskonvention utgör ett samlat och enhetligt instrument med alla aktuella krav på arbetet och livet till sjöss. Genom att den innehåller regler om sjöfolks rätt till anständiga arbetsförhållanden skapar den möjlighet till rättvis konkurrens mellan medlemsstaterna. Dess utformning bidrar till att reglerna tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt. När konventionen träder i kraft kommer den att bli den fjärde pelaren i den internationella regleringen av sjöfarten. De andra pelarna är internationella konvention om säkerhet för människoliv till sjöss (Safety of Life at Sea; SOLAS), konvention om utbildning, certifiering och vakthållning (Standards of Training, Certification and Watchkeeping för Seafarers; STCW) och internationella konvention om förhindrande av förorening från fartyg (Prevention of Pollution from Ships; MARPOL). Sjöarbetskonventionen innehåller en mängd materiella bestämmelser som rör sjömännens arbets- och levnadsförhållanden ombord. Det handlar om vitt skilda saker som t.ex. rätten till vilotid, krav på läkarintyg, rätt till anställningsavtal, krav på bostäder och mat samt bestämmelser om sjukvård och social trygghet på samma villkor som landanställda. En nyhet jämfört med tidigare konventioner är de dokument, s.k. sjöarbetscertifikat och försäkran om överensstämmelse med sjöarbetskonventionen, som vissa av de fartyg som omfattas av konventionen är skyldiga att ha. Certifikatet och försäkran är ett bevis på att fartyget varit föremål för tillsyn och att konventionens krav i nationella författningar då befunnits uppfyllda. Vidare ger konventionen möjlighet för hamnstaten att inspektera alla utländska fartyg som anlöper staten. Inspektionen sker i syfte att försäkra sig om att fartyget uppfyller konventionens krav. Sjöarbetskonvention består av en icke bindande inledning (Preamble) och tre olika men sinsemellan förbundna delar: artiklar, regler och kod (Articles, Regulations och Code). Koden består av en del A med obligatoriska standarder (Standards) och en del B med icke-obligatoriska anvisningar (Guidelines). Detta finns reglerat i artikel VI och kommenterat i bilaga D i den nämnda (se fotnot 1). Enligt kommentaren är en ratificerande stat bunden av de åtaganden som framgår av artiklarna, reglerna och del A av koden. När det gäller del B är däremot statens enda skyldighet att undersöka in good faith i vilken utsträckning den vill sätta de bestämmelserna i kraft för att tillämpa de Staten kan vidta andra åtgärder än de i del B Prop. 2011/12:35 angivna så länge åtagandena i övriga delar av konventionen respekteras. I artiklarna regleras bl.a. allmänna skyldigheter, definitioner och tillämpningsområde. Således anges i artikel III att varje medlemsstat ska se till att bestämmelserna i dess lagar och andra författningar som styrs av denna konvention respekterar vissa grundläggande rättigheter. Dessa är bl.a. föreningsfrihet och faktiskt erkännande av rätten att sluta kollektivavtal, eliminering av alla former av tvångsarbete samt faktiskt avskaffande av barnarbete. I artikel IV anges att alla sjömän har rätt till en säker och trygg arbetsplats, skäliga anställningsvillkor, anständiga arbets- och levnadsförhållanden på fartyg samt hälso- och sjukvård, välfärdsåtgärder och andra former av socialt skydd. Rättigheterna uppnås, enligt punkt 5, om en fördragsslutande stat försäkrar sig om att rättigheterna införs i statens lagstiftning, genom kollektivavtal, genom andra åtgärder eller i praktiken i enlighet med konventionens krav. I artikel X räknas de 37 sjöfartsrelaterade konventioner upp som revideras genom sjöarbetskonventionen. Efter den inledande preambeln och artiklarna kommer fem kapitel (Titles) varunder regler och kod är grupperade enligt följande. 1.Minimikrav för att sjöpersonal ska få arbeta på fartyg. Bestämmelserna bygger på och reviderar bl.a. konventionerna (nr 7 och 58) om minimiålder för arbete till sjöss (reviderad), (nr 73) om läkarundersökning av sjömän och (nr 179) om rekrytering av och arbetsförmedling för sjömän. Bestämmelserna bygger på och reviderar bl.a. konventionerna (nr 8) om ersättning för arbetslöshet vid fall av fartygs förolyckande, (nr 22) om sjömäns anställningsavtal, (nr 145) om kontinuitet i sysselsättningen (sjöpersonal), (nr 146) om semester för sjöpersonal, (nr 166) om sjömäns hemresa (reviderad), och (nr 180) om sjömäns arbetstid och bemanningen på fartyg. Bostad, rekreationsmöjligheter, mat och förplägnad. Kapitlet bygger på och reviderar bl.a. konventionerna (nr 68 och 69) om kosthåll och utspisning (för fartygsbesättningar) respektive behörighetsbevis för skeppskockar, (nr 92 och 133) om besättningsbostäder, nr (163) om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn samt nr (164) om hälso- och sjukvård för sjömän. Hälso- och sjukvård, välfärd och social trygghet. De konventioner som detta kapitel bygger på och reviderar är bl.a. (nr 55) om redares förpliktelser i fall sjömän drabbas av sjukdom, olycksfall eller döden, (nr 134) om förebyggande av olycksfall (sjöpersonal), (nr 163) om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn, (nr 164) om hälso- och sjukvård för sjömän och (nr 165) om Prop. 2011/12:35 socialförsäkringsskydd för sjömän (reviderad). Under utarbetandet av sjöarbetskonventionen ingick även konvention (nr 71) om pensionering av sjömän i detta kapitel, men ströks senare inför antagandet. Uppfyllelse och tillämpning. Bestämmelserna i detta kapitel bygger på och reviderar bl.a. konvention (nr 178) om tillsyn av sjömäns arbets- och levnadsförhållanden. Utformningen med både bindande och icke-bindande bestämmelser innebär att konventionen skiljer sig från tidigare som inte innehållit sistnämnda bestämmelser. Dessa har i stället funnits i rekommendationerna. 4.5Medlemsstaternas genomförande av konventionen I artikel V beskrivs allmänt hur en medlemsstat genom bl.a. lagstiftning och tillsyn av fartyg under dess egen flagg ska ta ansvar för att sjömännens rättigheter garanteras. Enligt artikel VI punkt 3 kan en medlemsstat som inte kan införa rättigheter och principer på det sätt som anges i del A i koden tillämpa del A genom bestämmelser i lagar och andra författningar som i huvudsak är likvärdiga med bestämmelserna i del A. Sjöarbetskonventionen träder i kraft efter det att 30 medlemsländer som tillsammans står för av världshandelstonnaget har ratificerat den. hade det senare kravet uppfyllts genom att , , , och ratificerat konventionen. Dessa fem länder står tillsammans för av världshandelstonnaget. har ytterligare 15 länder ratificerat konventionen. När konventionen träder i kraft kommer de länder som ratificerat den inte längre att vara bundna av de tidigare konventioner på sjöarbetsområdet som de ratificerat. Det kommer dock de länder som inte ratificerar sjöarbetskonventionen att fortsätta att vara. Däremot är det inte möjligt för nya länder att ratificera de äldre konventionerna. 4.7.1Arbetsmarknadens parter i EU Enligt artikel 154 i EUF-fördraget (f.d. artikel 138 FEG) ska kommissionen bl.a. samråda med arbetsmarknadens parter på unionsnivå innan den lägger fram förslag på det socialpolitiska området. Arbetsmarknadens parter kan avge ett yttrande eller en rekommendation till kommissionen. Dialogen mellan parterna kan också leda till ingående av EUF-fördraget liksom dess föregångare ger således arbets- Prop. 2011/12:35 marknadens parter en viktig roll när det gäller socialpolitiska frågor. Efter sjöarbetskonventionens antagande kontaktade kommissionen sjöarbetsmarknadens parter på unionsnivå för att undersöka det lämpliga i att utveckla den gällande unionsrätten med hänsyn till konventionens innehåll. () och () undertecknade ett avtal om konventionen. Avtalets bestämmelser överensstämmer i huvudsak med konventionens. 4.7.2Direktiv om genomförande av sjöarbetskonventionen antogs rådets direktiv /13/EG om genomförande av det avtal som ingåtts av ECSA och EFT2, se närmast föregående avsnitt. Avtalet i fråga finns som bilaga 1 till direktivet. Genom förslaget införs stora delar av sjöarbetskonventionens innehåll i unionsrätten. Direktivet träder i kraft när konventionen träder i kraft och måste således genomföras i medlemsländerna oavsett om de ratificerat konventionen eller inte. Om däremot ratificering skett har inte direktivet någon självständig betydelse i det landet. Härutöver har rådet beslutat att bemyndiga medlemsstaterna att i de delar som faller under gemenskapens behörighet ratificera konventionen. Det anges att detta bör ske , helst före . Vid detta datum hade dock endast och bland medlemsstaterna ratificerat den. 5Anslutning, införlivande och tillämpningsområde Regeringens förslag: godkänner att ansluter sig till sjöarbetskonvention. Regeringens bedömning: Anslutningen bör ske . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Alla de remissinstanser (SU) och annan transporträtt, , , , , , () och som yttrar sig i frågan anser att ska ratificera konventionen. framhåller därvid att de arbetsmässiga och ekonomiska följderna 2 Rådets direktiv /13/EG av om genomförande av det avtal som ingåtts av () och () om 2006 års konvention om arbete till sjöss och om ändring av direktiv /63/EG (EUT L 124, 20.5.2009, s. 30, Celex 32009L0013). kan bli negativa om skulle välja att inte ratificera konventionen och förordar att påtalade ratifikationshinder undanröjs så att en ratifikation blir möjlig . anför att konventionen kommer att öka standarden på den internationella fartygsflottan och därmed också ge sjöfolket en mycket säkrare och bättre arbetsplats. Skälen för regeringens förslag: Såsom beskrivits har ett stort antal avseende arbetsförhållanden till sjöss antagits. Förutom svårigheter i överskådligheten har flera konventioner kommit att bli otidsenliga och andra har inte erhållit tillräckligt antal ratifikationer för att kunna träda i kraft. Syftet med sjöarbetskonvention är därför att införa ett samlat och enhetligt instrument med alla aktuella krav på arbete till sjöss. Om väljer att ratificera konventionen åtar sig som stat folkrättsligt gentemot andra stater att tillämpa konventionens bestämmelser. Om skulle välja att inte ratificera konventionen uppstår den situationen att svenska fartyg, när de utsätts för hamnstatskontroll och krav på efterlevnad av konventionens bestämmelser i utländska hamnar, inte kan visa upp ett s.k. sjöarbetscertifikat. Denna brist berättigar hamnstaten till en mer ingående inspektion vilket kan leda till att fartyget drabbas av stora förseningar i lastning, lossning och avgång. Detta får sin tur ekonomiska och arbetsrättsliga konsekvenser i form av ökade kostnader och minskade intäkter för fartygets ägare vilket även drabbar arbetstagarna. har tidigare ratificerat och genomfört de allra flesta av de ILO- konventioner som samlas i sjöarbetskonventionen. Enligt regeringens uppfattning är det därför ett naturligt ställningstagande att ansluta sig till konventionen, även om vissa ändringar och tillägg i svensk lagstiftning är nödvändiga. Regeringen konstaterar också att ingen remissinstans motsatt sig en anslutning till konventionen. Skälen är således starka för att bör ansluta sig till konventionen. Regeringen föreslår därför att godkänner att ansluter sig till sjöarbetskonvention. Konventionen träder i kraft 12 månader efter att 30 medlemsstater som tillsammans står för av världshandelstonnaget har ratificerat konventionen. När konventionen träder i kraft ska alla dess krav vara uppfyllda i nationell rätt. Detta innebär bl.a. att fartyget ska kunna visa upp ett sjöarbetscertifikat från och med dagen för konventionens ikraftträdande. För att kunna erhålla ett sådant krävs emellertid att ett certifieringsförfarande påbörjats . Den behöriga myndigheten, Transportstyrelsen, ska hinna besiktiga och certifiera alla fartyg och de materiella ändringar och tillägg i svenska författningar som krävs för konventionens uppfyllande ska ha beslutats och trätt ikraft. Några av de förslag som lämnas i denna proposition bör således träda i kraft innan konventionen träder ikraft. I linje härmed bör anslutningen till konventionen ske . Regeringens bedömning: Bestämmelserna sjöarbetskonvention införlivas i svensk rätt genom transformation. Detta sker i befintliga författningar. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: () och annan transporträtt, och () uttalar sig specifikt i frågan och delar därvid uppfattningen att införlivande bör ske genom transformation. Skälen för regeringens bedömning: anslutning till tidigare konventioner på området innebär att stora delar av sjöarbetskonvention redan är gällande svensk rätt. Bestämmelserna återfinns i transformerad form i ett flertal olika författningar. De lagar som aktualiseras enligt förslagen i denna proposition är sjömanslagen (1973:282), mönstringslagen (1983:929), lagen (1998:958) om vilotid för sjömän, fartygssäkerhetslagen (2003:364) och socialförsäkringsbalken. Mot bakgrund av det nuvarande författningstekniska införlivandet ser regeringen inga skäl till ett annorlunda förhållningssätt när det gäller de nya bestämmelserna. sjöarbetskonvention bör således införlivas i svensk rätt genom transformation och detta bör ske i befintliga författningar. 5.3Tillämpningsområde fartyg, farvatten, inre fart och sjömän Regeringens bedömning: Sjöarbetskonventionen omfattar inte statsfartyg. Det finns inte skäl att tillämpa konventionen i större omfattning än den kräver. Utredningens bedömning: Överensstämmer inte med regeringens. Utredningen har bedömt att konventionens bestämmelser bör tillämpas även på civila statsfartyg. Remissinstanserna: () och annan transporträtt anför att konventionen synes ha en snävare förståelse för vad som är traditionsfartyg och finner det nödvändigt att den tolkas på det sätt som utredningen föreslår. anfört att det strider mot konventionens anda att dess fartyg omfattas samt att anställda vid myndigheten inte omfattas av vissa lagar som Skälen för regeringen bedömning: Konventionens tillämpnings- område regleras i artikel II där det för det första anges i punkt 1 (i) att med fartyg avses ett fartyg som inte enbart navigerar i inlandsfarvatten, i vatten inom eller nära skyddade farvatten, eller i områden där hamnregler För det andra föreskrivs i punkt 4 att konventionen, om inte annat uttryckligen föreskrivs, är tillämplig på alla fartyg, offentlig- eller privat- ägda, som normalt används i kommersiell verksamhet, dock inte sådana fartyg som används för fiske eller liknande ändamål och traditionellt Prop. 2011/12:35 byggda fartyg som dhower och djonker. Vidare görs ett uttryckligt undantag för örlogsfartyg eller örlogsflottans hjälpfartyg. Av regel 3.1.2 framgår att krav, som handlar om fartygs byggnad och utrustning, gäller endast fartyg byggda den dag eller efter det att konventionen trätt i kraft för ett medlemsland. Vad gäller fiskefartyg är dessa till stora delar redan undantagna från de svenska bestämmelser som genomför tidigare på området (nr 92 och 133 om besättningsbostäder). I de fall sjöarbetskonventionens genomförande kräver att nya bestämmelser införs i svensk rätt bör således fiskefartyg undantas i enlighet med artikel II punkt 4. Traditionsfartyg är enligt 1 kap. 2 § förordningen (2007:237) om behörigheter för sjöpersonal sådana fartyg som Transportstyrelsen beslutat ska anses vara traditionsfartyg. Det kan handla om fartyg som t.ex. är av kulturhistoriskt värde eller som är byggda på ett sådant sätt att traditionella färdigheter och traditionellt sjömanskap uppmuntrats och främjats. I enlighet med konventionen bör även dessa undantas från de bestämmelser varigenom konventionen genomförs i svensk rätt. Dhower eller djonker, som nämns som traditionellt byggda fartyg i artikeln, finns inte i . SU har påtalat att konventionen har en snävare betydelse än vad utredningen tolkat. Regeringen kan emellertid inte uppfatta någon motstridighet härvidlag. Örlogsfartyg och deras hjälpfartyg är uttryckligen undantagna från konventionen. I svensk rätt är såväl örlogssom andra statsfartyg redan undantagna från vissa bestämmelser i fartygssäkerhetslagen (2003:364). För det fall konventionens genomförande kräver nya bestämmelser bör således undantag för örlogsfartyg och deras hjälpfartyg föreskrivas även här. Kriteriet att fartyget normalt ska användas i kommersiell verksamhet innebär att inte heller de svenska civila statsfartygen kommer att omfattas. Visserligen finns det inget som hindrar från att tillämpa konventionen i större omfattning än vad som föreskrivs i den, men frågan är om detta är aktuellt när det gäller civila statsfartyg. har motsatt sig att omfattas av konventionen. Regeringen ser inte heller skäl att tillämpa konventionen i större omfattning än vad som krävs. Det är inte förhållandena ombord på civila statsfartyg som förvaltas av eller andra myndigheter som konventionen i första hand avser att komma till rätta med. Det får förutsättas att svenska staten tillhandahåller sådana arbets- och levnadsförhållanden ombord på sina fartyg att en utvidgning av konventionen inte är nödvändig. För övrigt kan inte situationen ombord på t.ex. ett av fartyg jämföras med de ombord på ett långväga handelsfartyg. I sammanhanget är för övrigt att beakta att bestämmelserna om arbetsmiljö i fartygssäkerhetslagen (2003:364) gäller även för statsfartyg varför stora delar av konventionens arbetsmiljökrav redan är gällande rätt i . Regeringens bedömning: Sjöarbetskonventionen omfattar inte fartyg som uteslutande går i inre fart. bör inte tillämpa konventionen i vidare omfattning än vad som krävs enligt denna. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: förordar att även inre fart ska omfattas av konventionen och anför följande till stöd för sin Utredningens tolkning att konventionen enligt artikel II punkt 1 (i) inte är tillämplig på fartyg som enbart navigeras i inlands- vatten, vatten inom eller nära skyddade farvatten eller i områden där hamnregler gäller har inte stöd i konventionen. I artikel II föreskrivs också att om inte annat uttryckligen föreskrivs är denna konvention tillämplig bl.a. på alla fartyg som normalt används i kommersiell I kommentarerna till konventionen sägs bl.a. att det är viktigt att notera skillnaden mellan en definition (punkt 1) och en Om förslaget om att undanta fartyg i inre fart genomförs kommer det att försvåra en svensk ratifikation av konven- Det uttalade syftet med konventionen är att bibehålla inte reducera nuvarande normer. Sjöarbetsmarknadens parter på europeisk nivå har i ett avtal enats om att inte inkludera den dispositiva skrivningen i artikel II punkt 6 i konventionen. inställning och anför att utredningen dragit för enkla slutsatser när den konstaterat att det inte uppställs något krav på att fartyg i inre fart behöver omfattas av konventionens regler. inledningen av artikeln och bortser från de övriga punkterna under artikel Förslaget strider även mot artikel 19.8 i stadga. () noterar att konventionen inte är tillämplig på svensk s.k. inre fart och att konsekvensen blir att huvuddelen av skärgårdstrafiken inte kommer att omfattas. Skälen för regeringens bedömning Utredningen har inledningsvis konstaterat att enligt artikel II punkt 1 (i) är konventionen inte tillämplig på bl.a. fartyg som enbart navigeras i inlandsvatten, vatten inom eller nära skyddade farvatten, eller i områden där hamnregler gäller (s.k. inre fart). Utredningen har därefter lämnat förslag på vilken av de definitioner av begreppet inre fart, som finns i svensk rätt, som ska användas vid införlivandet av konventionen. Utredningen har således, utan att uttryckligen diskutera saken, intagit den ställningen att inte ska tillämpa konventionen i större omfattning än vad den föreskriver. De remissinstanser som uttalat sig i frågan har uppehållit sig vid denna grundläggande fråga om tillämpningsområdets omfattning och därmed inte aktualiserat utredningens konkreta förslag i