prop · GZ0310 · 2011-11-08 00:00:00 — Dessa utredningar kan i enskilda fall riskera att bli mycket omfattande och komplicerade eftersom det bakomliggande civilrättsliga avtals- förhållandet ofta är muntligt eller underförstått och parterna dessutom tenderar att återkomma med nya anmälningar mot varandra. Om en brottsanmälan kommer att rubriceras som t.ex. stöld, förskingring eller bedrägeri är det fråga om sådana brott som enligt gällande reglering inte omfattas av disproportionsregelns tillämpningsområde. Utredningen drar slutsatsen att möjligheterna att tillämpa disproportionsregeln inte är tillräckliga för att kunna hantera utredningssituationer som i huvudsak har sin grund i civilrättsliga förhållanden på ett resurseffektivt sätt. Utredningen föreslår därför att bestämmelsens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta brott med ett straffvärde som inte överstiger fängelse . Som utredningen uppmärksammat förekommer det att personer som är inblandade i en infekterad civilrättslig tvist och anmäler varandra för brott anger en mer eller mindre omfattande bevisuppgift. Det finns i dessa situationer inte någon formell möjlighet att lägga ned en förundersökning utan att först vidta de utredningsåtgärder, t.ex. förhör med vittnen, som anmälaren har anvisat. Det är enligt regeringens mening inte självklart att samhället ska använda resurser avsatta för brottsutredning till att lösa konflikter av detta slag. Det bör vara möjligt att göra en prövning i det enskilda fallet utifrån processekonomiska hänsyn om utredningen ska fortgå. Det kan även finnas andra situationer då förundersökningen avser brott beträffande vilket en annan påföljd än böter kan antas följa och det av resursprioriteringsskäl är orimligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet att driva förundersökningen vidare. Det som även fortsättningsvis bör vara avgörande för bestämmelsens tillämpning är om det rör sig om ett sådant undantagsfall då kostnaderna för utredningen i det enskilda fallet är till den grad oproportionerliga i förhållande till sakens betydelse att det inte är rimligt att fortsätta utredningen. En utvidgning av disproportionsregelns tillämpningsområde syftar till att skapa en utökad möjlighet att förhindra en orimlig eller till och med stötande resursanvändning i den brottsutredande verksamheten. och påpekar är det emellertid angeläget att förändringen inte leder till att vissa brottstyper i praktiken avkriminaliseras. Därför är det väsentligt att en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet görs inför varje beslut om förundersökningsbegränsning enligt disproportionsregeln och att, som anfördes vid bestämmelsens införande, de allmänna eller enskilda intressen som i det särskilda fallet talar emot att förundersökningen läggs ned uppmärksammas. Lagrådet har anfört att denna fråga förtjänar att Som anförts i de tidigare förarbetena bör vid den bedömning av sakens betydelse som ska göras enligt disproportionsregeln hänsyn tas till bl.a. brottets art och omständigheterna vid brottets begående. Omständigheter som också ingår vid bedömningen av sakens betydelse och som kan tala emot nedläggning i ett enskilt fall är brottsoffrets ställning eller att det behövs ett klargörande av ett osäkert rättsläge (prop. 1981/82:41 s. 22 f. och 34 f.). Avsikten är att bestämmelsen även fortsättningsvis ska tillämpas restriktivt. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen, i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser, att det är lämpligt att tillämpningsområdet för disproportionsregeln utvidgas till att omfatta brott med ett straffvärde på fängelse högst för att därmed bl.a. lindrigare fall av de vanligaste förmögenhetsbrotten (exempelvis stöld och bedrägeri) ska kunna inkluderas. Eftersom det redan ingår i åklagares ordinarie arbetsuppgifter att göra straffvärdebedömningar, bl.a. vid beslut om förundersökningsbegränsning enligt 23 kap 4 a § första stycket 2 RB, är det regeringens bedömning att förslaget väl omfattas av nuvarande åklagarkompetens. Enligt Lagrådet framstår det som oklart i vilken mån avsikten är att den föreslagna regleringen ska kunna tillämpas i andra typer av fall än sådana som den ursprungliga regleringen tog sikte på. Av de tidigare förarbetena framgår att det inte finns någon begränsning för regelns tillämpning till några särskilda typer av fall (jfr prop. 1981/82:41 s. 34). Det är heller inte avsikten att någon sådan begränsning ska finnas framöver. Med den föreslagna utvidgningen av bestämmelsen följer emellertid, som anförs ovan, att bestämmelsen kommer att kunna tillämpas även om fråga är om sådana brott som kan förväntas leda till ett fängelsestraff. Lagrådet har vidare förordat en annan utformning av bestämmelsen än regeringen. Från straffteoretiska utgångspunkter har Lagrådets förslag goda skäl för sig. Den av regeringen föreslagna lagtexten har emellertid sin förebild i andra bestämmelser i (bl.a. 27 kap. 18 §). Med hänsyn till vikten av en enhetlig terminologi i behåller regeringen den utformning av bestämmelsen som anges i lagrådsremissen. Utredningens förslag om förtydligande bör inte genomföras I syfte att skapa bättre förutsättningar för en mer frekvent tillämpning av disproportionsregeln lämnar utredningen också ett förslag till förtydligande som innebär att bestämmelsen ska vara tillämplig vid sådan brottslighet som hör samman med ett underliggande rättsförhållande. De utredningssituationer som utredningen avser fånga in med förslaget till förtydligande är sådana som innehåller svårutredda frågor av i första hand civilrättslig karaktär. Flera remissinstanser påpekar emellertid att innebörden av det uttryck utredningen använder är oklart. och vid framför att det kan vara svårt att utifrån den föreslagna lagtexten utläsa vad som menas med ett underliggande rättsförhållande och vilka fall som är avsedda att falla in under bestämmelsen. 2011/12:10 framhåller att utredningens förslag innebär en omotiverad inskränkning av bestämmelsens tillämpningsområde. anser att den nuvarande regleringen är bra och täcker disproportionalitet av skilda slag och att det avgörande för tillämpning av disproportionsregeln inte bör vara vilken enskild brottstyp som utreds utan i stället vilken utredningsinsats som krävs i förhållande till resultatet och vilken betydelse det har att saken hanteras i det straffrättsliga förfarandet. Något skäl att inskränka disproportionsregelns tillämpningsområde så att endast brott som hör samman med ett underliggande rättsförhållande omfattas av bestämmelsen, på sätt utredningen föreslår, har enligt regeringen inte framkommit. Regeringen instämmer i den uppfattning som bl.a. framför om att gällande reglering i detta avseende är ändamålsenlig. Avgörande för disproportionsregelns tillämpning bör även fortsättningsvis vara förhållandet mellan utredningsinsatsen och vad som bedöms bli resultatet av denna insats oavsett vilken brottstyp som är i fråga. Det finns därför inte skäl att genomföra utredningens förslag i denna del. 7 Ikraftträdande, m.m. Regeringens förslag: De lagändringar som avser behörighet för polismyndighet att besluta om förundersökningsbegränsning föreslås träda i kraft . Övriga lagändringar föreslås träda i kraft . Utredningens förslag: Utredningen om förundersökningsbegränsning föreslår att de nya bestämmelserna träder i kraft . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser uttalar sig inte om ikraftträdandet. anser att lagändringarna som ger polismyndigheterna befogenhet att fatta beslut om förundersökningsbegränsning bör träda i kraft efter antagandet med anledning av det utbildningsbehov som uppkommer. Promemorians bedömning: Promemorian innehåller inte något förslag om ikraftträdandedatum. Skälen för regeringens förslag: anser med anledning av det utbildningsbehov som följer av förslaget om förändrad beslutsbehörighet att bestämmelsen om förundersökningsbegränsning bör träda i kraft efter antagandet. Regeringen delar bedömningen att tidpunkten för ikraftträdande bör bestämmas med hänsyn till behovet av kompetensförstärkning. Ändringen som innebär att polismyndighet ges befogenhet att besluta om förundersökningsbegränsning i vissa fall föreslås därför träda i kraft . De föreslagna lagändringarna i övrigt bör träda i kraft . De bör därför träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Regeringens bedömning: De eventuella kostnadsökningar som förslagen kan medföra för ryms inom befintliga anslag. Utredningens bedömning: Utredningen om förundersöknings- begränsning bedömer att förslagen inte leder till någon kostnadsökning för eller . Det är enligt utredningen inte möjligt att bedöma hur stor den ökade arbetsbördan blir för domstolar och Kriminalvården. Andra statliga myndigheter kommer inte att påverkas av utredningens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser uttalar sig inte särskilt i denna del. framhåller att ett genomförande av förslagen kan leda till ett ökat antal mål i domstol, vilket i sin tur kan ha betydelse för resursbehovet inom Domstolar. Promemorians bedömning: Promemorian innehåller inte någon bedömning av ekonomiska konsekvenser. Skälen för regeringens förslag: De ändringar som föreslås kan för medföra vissa mindre kostnadsökningar avseende utbildning. Dessa bedöms rymmas inom befintliga anslag. Förslagen bör i övrigt inte medföra några kostnadsökningar. 9.1Förslaget till lag om ändring i 23 kap. 4 a § En förundersökning får vidare läggas ned 1.om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse , eller 2.om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse i 20 kap. eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt första stycket föreligger redan innan en sådan har inletts, får det beslutas att förundersökning inte ska inledas. Beslut enligt denna paragraf meddelas av åklagare. Paragrafen innehåller regler om att förundersökning i vissa fall inte behöver genomföras (s.k. förundersökningsbegränsning). finns i avsnitt 6.3 där även Lagrådets synpunkter behandlas. Ändringen i första stycket första punkten innebär att det i stället för en bedömning av förväntad påföljd för brottet är en bedömning av brottets straffvärde som ska avgöra om bestämmelsen kan tillämpas. bedömningen av brottets straffvärde ska straffvärdehöjande och straffvärdelindrande omständigheter enligt 29 kap. beaktas i den mån de är kända då beslutet om förundersökningsbegränsning fattas. Om utredningen som ligger till grund för straffvärdebedömningen i ett Prop. 2011/12:10 enskilt fall är så ofullständig att det med utgångspunkt i utredningen inte går att avgöra om straffvärdet kan antas vara högst tre månaders fängelse, finns det inte förutsättningar att besluta om förundersökningsbegränsning med stöd av bestämmelsen. Då gäller i stället huvudregeln om att brott ska utredas. Av ändringen följer att bl.a. lindrigare fall av de vanligaste förmögenhetsbrotten (exempelvis stöld och bedrägeri) kommer att omfattas av bestämmelsen. Det som är avgörande för bestämmelsens tillämplighet är, i likhet med vad som redan gäller, inte vilken brottstyp beslutet avser utan om det rör sig om ett sådant undantagsfall då kostnaderna för utredningen i just det enskilda fallet är till den grad oproportionerliga i förhållande till sakens betydelse att det inte är rimligt att fortsätta utredningen (jfr prop. 1981/82:41 s. 34). Vid den avvägning mellan kostnaderna för utredningen och sakens betydelse som ska göras ska hänsyn tas till de allmänna och enskilda intressen som i det särskilda fallet talar emot att förundersökningen läggs ned (prop. 1981/82:41 s 22 och 34 f.). Avsikten är att bestämmelsen även fortsättningsvis ska tillämpas restriktivt. 9.2Förslaget till lag om ändring i 23 kap. 4 a § En förundersökning får vidare läggas ned 1.om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse , eller 2.om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse i 20 kap. eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt första stycket föreligger redan innan en sådan har inletts, får det beslutas att förundersökning inte ska inledas. Beslut enligt denna paragraf att lägga ned en förundersökning meddelas av den polismyndighet eller åklagare som leder förundersökningen om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § första stycket eller om särskild åtalsprövning. Detsamma gäller beslut att inte inleda förundersökning i motsvarande fall. Övriga beslut enligt denna paragraf meddelas av åklagare. Paragrafen innehåller regler om att förundersökning i vissa fall inte behöver genomföras (s.k. förundersökningsbegränsning). finns i avsnitt 6.1. Ändringen i tredje stycket, som har formulerats i enlighet med Lagrådets förslag, innebär att polismyndigheterna ges behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning inom ramen för sitt eget Åklagare fattar dock även fortsättningsvis beslut om förundersökningsbegränsning i de s.k. disproportionsfallen (23 kap. 4 a § första stycket 1 RB) och i s.k. extraordinära fall (23 kap. 4 a § första stycket 2 och 20 kap. 7 § andra stycket RB). 9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare I fråga om den som misstänks för att ha begått brott innan han eller hon fyllt ska åklagaren, innan beslut fattas i åtalsfrågan, inhämta yttrande från socialnämnden i den kommun som enligt socialtjänstlagen (2001:453) har ansvaret för den unge, om denne har erkänt gärningen eller om det annars finns skälig misstanke att han eller hon har begått brottet och sådant yttrande inte inhämtats under förundersökningen. Yttrande behöver inte inhämtas om brottet är ringa, om det är uppenbart att det finns förutsättningar för åtalsunderlåtelse eller om det annars är obehövligt. Om förundersökningen gäller brott på vilket fängelse kan följa, ska, om möjligt, undersökningsledaren begära ett sådant yttrande som avses i första stycket senast i samband med delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket . Ett yttrande ska innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som nämnden har vidtagit i fråga om den unge samt en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Vidare ska yttrandet innehålla en redovisning av de åtgärder som nämnden avser att vidta. Åtgärderna ska redovisas i ett ungdomskontrakt om de vidtas med stöd av socialtjänstlagen och i en vårdplan om de vidtas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna ska framgå av kontraktet eller vårdplanen. Yttrandet ska, om undersökningsledaren eller, i de fall som avses i första stycket, åklagaren begär det eller om nämnden finner det nödvändigt, även innehålla en redogörelse för den unges personliga utveckling och levnadsomständigheter i övrigt. Nämnden ska även utan samband med yttrande lämna den som har ansvar för att inhämta yttrande de upplysningar som denne begär i fråga om den unge. Paragrafen innehåller bestämmelser om inhämtande av yttrande från socialnämnden beträffande den som misstänks ha begått brott innan han eller hon har fyllt och har utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter. Övervägandena finns i avsnitt 6.2. Ändringen i första stycket innebär ett förtydligande av att åklagare är skyldig att inhämta yttrande inför beslut i åtalsfrågan enbart om ett yttrande inte redan har inhämtats enligt andra stycket. Ändringarna i andra, tredje och fjärde styckena innebär att det är förundersökningsledaren, oavsett om denne är en polismyndighet eller en åklagare, som ansvarar för att inhämta yttrande från socialnämnden under förundersökningen liksom för de kontakter med socialnämnden som i övrigt följer av bestämmelsen. I de fall ett yttrande inte kan inhämtas under förundersökningen och åklagare därför, oavsett om han eller hon varit förundersökningsledare, enligt första stycket är skyldig att inhämta yttrande inför sitt åtalsbeslut är det åklagaren som ansvarar för kontakter med socialnämnden enligt tredjefjärde styckena. Den som begär yttrande enligt 11 § ska ange inom vilken tid yttrandet ska lämnas och, om det är lämpligt, ge socialnämnden anvisningar för hur yttrandet kan begränsas. Om nämnden inte kan lämna sitt yttrande inom den föreskrivna tiden, får den som begärt yttrandet medge att det lämnas . lämnas muntligen vid ett sådant sammanträde som avses i 18 §, om det är nödvändigt för att hålla tidsfristen. Paragrafen innehåller bestämmelser om anvisningar som ska lämnas till socialnämnden i samband med en begäran om yttrande enligt 11 § och om möjligheter att medge att ett yttrande lämnas senare än inom föreskriven tid. Övervägandena finns i avsnitt 6.2 där även Lagrådets synpunkter behandlas. Ändringarna innebär att det är den som begär yttrande som ansvarar för att lämna eventuella anvisningar och medgivanden. I de fall det rör sig om en begäran om yttrande under förundersökningen är det alltså undersökningsledaren som ansvarar för detta oavsett om denna är polismyndighet eller åklagare. Om en polisledd förundersökning har avslutats utan att ett begärt yttrande kommit in bör polismyndighet vid behov kontakta ansvarig åklagare innan ett eventuellt medgivande om förlängd tid för yttrande lämnas. I de fall begäran om yttrande sker först i samband med beslut i åtalsfrågan är det åklagare som ansvarar för att lämna eventuella anvisningar och medgivanden. Sammanfattning av SOU 2010:43 De brottsutredande myndigheternas arbete för att komma till rätta med brottsligheten utvecklas ständigt. Kraven på polis och åklagare har tydligt uttalats inom ramen för de satsningar på de s.k. mängdbrotten och grov organiserad brottslighet som har beslutats av regeringen. Bl.a. Polisen, och har vässat sin förmåga att förebygga och utreda dessa brott genom att förbättra kompetensen och förändra arbetsmetoder. Vissa organisatoriska förändringar har också skett. I vissa fall behöver ett mer effektivt arbetssätt mötas av författningsändringar. Denna utredning, Utredningen om förundersökningsbegränsning, har därför haft i uppdrag att analysera och lämna förslag om nya bestämmelser om förundersökningsbegränsning, i syfte att bidra till ett mer effektivt förundersökningsförfarande. Enligt direktiven ska utredningen ta ställning till om åklagares behörighet att besluta om förundersök- ningsbegränsning i omfattande och komplicerade förundersökningar bör utökas. Utredningen ska vidare ta ställning till om polismyndigheterna bör ges behörighet att inom ramen för sitt förundersökningsledaransvar fatta beslut om förundersökningsbegränsning i vissa fall. Dessutom ska utredningen lämna de förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga. Den s.k. absoluta åtalsplikten är en central princip i . innebär att åklagaren är skyldig att väcka åtal om gärningen är straffbar och bevisningen bedöms vara så stark att den förväntas kunna leda till en Till den absoluta åtalsplikten hör en korresponderande En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att brott har förövats. Åtalsplikten och förundersökningsplikten är förenade med vissa undantag, bl.a. i bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. förundersökning, som det i och för sig finns skäl att fullfölja, kan läggas ned av processekonomiska skäl med stöd av reglerna om förundersökningsbegränsning i 23 kap. 4 a § , RB. 2009 utnyttjades möjligheten till förundersökningsbegränsning i ca 41 00 Enligt 23 kap. 4 a § första stycket 2 RB får en förundersökning läggas ned om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna i 20 kap. 7 § RB om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Det vanligaste fallet då åklagaren beslutar om förundersöknings- begränsning är när en och samma person misstänks för flera brott (samtidighetsfallet). Åklagaren kan låta utredningen avse ett representativt urval av de brotten som kan beräknas medföra en Prop. 2011/12:10 ändamålsenlig och tillräckligt ingripande påföljd och lägga ned förunder- Bilaga 1 sökningen i övrigt. Inriktningen ska vara att samhällsreaktionen kommer till stånd inom rimlig tid och inte fördröjs av utredning vars resultat endast i liten utsträckning kan påverka påföljden. Förundersökningsbegränsning kan även ske i de andra fall som omfattas av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse: brottet kan antas föranleda böter (bötesfallet), brottet kan antas föranleda villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse (villkorlig dom-fallet), om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, kommer till stånd, (vårdfallet), eller om det i något annat fall av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks (det extraordinära fallet). Enligt 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB får en förundersökning läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter (disproportionsfallet). Syftet med bestämmelsen är att hantera en obalans av processekonomiskt slag mellan utredningskostnaderna och sakens betydelse. Bestämmelsen tillämpas restriktivt och utnyttjades endast 14 gånger . I de fall då det finns förutsättningar för att lägga ned en förundersök- ning enligt bestämmelserna om förundersökningsbegränsning, får det beslutas att förundersökningen inte behöver inledas. Utredningen lämnar två förslag på författningsändringar för att de brotts- utredande myndigheternas arbete mot de s.k. mängdbrotten ska bli mer effektivt. Polismyndigheterna får behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning i vissa fall En polismyndighet är i normalfallet undersökningsledare vid s.k. mängd- brott, dvs. i förundersökningar av enkel beskaffenhet. är åklagaren ensam behörig att fatta beslut om förunder- Det innebär bl.a. att de polisiära förunder- sökningsledarna inte kan ta ett helhetsansvar för de utredningar som de Det medför också att förundersökningsledarna inte har tillräcklig kunskap och vana att identifiera när bestämmelserna om förundersökningsbegränsning är tillämpliga, vilket innebär att utredningar som skulle kunna förundersökningsbegränsas inte över- lämnas till åklagare för beslut. Detta i sin tur får till följd att Polisen vidtar ett stort antal utredningsåtgärder i förundersökningar, som när de slutredovisas till åklagare åtalsunderlåtes eller förundersöknings- begränsas i efterhand. Denna resurs hade i stället kunnat läggas på utredningar med större möjlighet till uppklaring och lagföring. förundersökningsbegränsning innebär att åklagare behöver avsätta resurser för att läsa in sig på och fatta beslut i ärenden som normalt förundersökningsleds av polismyndigheten. Denna tid hade åklagaren kunnat utnyttja för mer kvalificerade uppgifter. De onödiga utredningsåtgärderna belastar även de misstänkta gärnings- männen, målsägaren och bevispersonerna. Utredningen har i en enkätundersökning ställd till polisiära förundersökningsledare funnit att i