prop · GY0378 · 2011-03-21 00:00:00 — Om en myndighet har rätt att genom direktåt- komst ta del av vissa typer av personuppgifter hos annan myndighet beträffande personer som är aktuella i ärenden hos den mottagande myndigheten, måste den mottagande myndigheten rent tekniskt ha möjlighet att ta del av sådana uppgifter beträffande alla personer som är aktuella hos den utlämnande myndigheten eftersom den mottagande myndigheten inte i förväg kan veta vilka personer som kan komma att bli aktuella i ärenden hos myndigheten. Den mottagande myndigheten får dock bara söka efter uppgifter om en person med hjälp av direkt- åtkomsten efter det att personen har blivit aktuell i ett ärende hos myndigheten. Överskottsinformation, som en myndighet rent tekniskt har tillgång till hos en annan myndighet i samband med direktåtkomst, blir som huvudregel att betrakta som en allmän handling hos den mottagande myndigheten, även om den mottagande myndigheten enligt sin register- författning inte har rätt att behandla uppgifterna för egen del. (Detta gäller dock på grund av den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen inte uppgifter som omfattas av ett s.k. sökförbud, se prop. 2007/08:126 s. 120 f. och prop. 2007/08:160 s. 66 f.). Med hänsyn härtill måste sekretessbrytande regler som ska möjliggöra ett uppgiftsutbyte mellan två myndigheter genom direktåtkomst omfatta alla uppgifter som den utlämnande myndigheten rent tekniskt gör tillgängliga för den mottagande myndigheten. Den sekretessbrytande regeln kan således inte begränsas till att enbart avse sådana uppgifter som tjänstemännen hos den mottagande myndigheten i konkreta fall har rätt att ta del av enligt bestämmelsen om direktåtkomst och enligt Prop. 2010/11:78 ändamålsbestämmelserna i den mottagande myndighetens registerförfattning (prop. 2007/08:160 s. 70 f.). Det faktum att viss s.k. överskottsinformation blir allmän handling hos den mottagande myndigheten vid direktåtkomst har lett till att en särskild bestämmelse om överföring av sekretess som tar sikte på direktåtkomstsituationer har införts (11 kap. 4 § OSL), se mer om den bestämmelsen nedan. Sekretessbrytande regler finns i 10 kap. OSL och i anslutning till berörda sekretessbestämmelser i de olika avdelningarna i lagen. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Överföring av sekretess samt primära och sekundära sekretessbestämmelser En grundläggande princip i offentlighets- och sekretesslagen är att sekretess som huvudregel inte följer med en uppgift när den lämnas från en myndighet till en annan. Det beror bl.a. på att behovet av och styrkan i en sekretess inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessin- tresset. Detta intresse måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Offentlighetsintresset kan således kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den först- nämnda myndigheten (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). Lagstiftaren har alltså tagit ställning mot att en allmän bestämmelse om överföring av sekretess tas in i sekretessregleringen. Vissa bestämmelser om överföring av sekretess med begränsade och överblickbara tillämpningsområden har dock införts, t.ex. bestämmelsen om överföring av sekretess vid direktåtkomst (11 kap. 4 § OSL). Vid överföring av sekretess skiljer man mellan primära och sekundära sekretessbestämmelser. Dessa begrepp och begreppet bestämmelse om överföring av sekretess definieras i 3 kap. 1 § OSL. En primär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen a) riktar sig direkt till myndigheten eller b) omfattar en viss verksamhet eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller c) omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten. De sekretessbestämmelser i 27 respektive 34 kap. OSL som har nämnts tidigare och som gäller hos respektive är således primära sekretessbestäm- melser hos dessa myndigheter. databassekretess enligt 27 kap. 1 § andra stycket 1 OSL är, så länge en uppgift i databasen bara är tekniskt tillgänglig för , men inte har använts i dess verksamhet, en primär sekretessbestämmelse hos både Skatte- verket och . En bestämmelse om överföring av sekretess är en bestämmelse som innebär att en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig på en upp- gift hos en myndighet ska tillämpas på uppgiften även av en annan myn- dighet som uppgiften lämnas till. Detta gäller också för en myndighet som har direktåtkomst till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten. En sekundär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som ska tillämpas på grund av en bestämmelse om överföring av sekretess. En och samma sekretessbestämmelse kan således vara en primär sekretessbestämmelse hos den utlämnande myndigheten och en sekundär sekretessbestämmelse hos den mottagande myndigheten. Resultatet av tillämpningen kan bli olika om sekretessbestämmelsen är att betrakta som primär eller sekundär hos myndigheten. En primär sekretessbestäm- melse kan normalt tillämpas på en uppgift oavsett om myndigheten har fått uppgiften från en annan myndighet eller från en enskild. En sekundär sekretessbestämmelse kan dock bara tillämpas på uppgifter som den mottagande myndigheten får från den utlämnande myndigheten. En sekundär sekretessbestämmelse kan således inte tillämpas på uppgifter som myndigheten får direkt från enskilda (se prop. 2005/06:191 s. 30 och 1997/98:9 s. 38 f. samt JO 2000/01 s. 44 och 50). Det sagda innebär att om en sekretessreglerad uppgift lämnas från en myndighet till en annan myndighet gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten bara om sekretess följer antingen av en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos den mottagande myndig- heten eller av en bestämmelse om överföring av sekretess. Om ingen av dessa förutsättningar är uppfyllda blir uppgiften offentlig hos den mot- tagande myndigheten. Motsvarande gäller om en myndighet har direkt- åtkomst till sekretessreglerade uppgifter hos en annan myndighet (7 kap. 2 § OSL). Som nämnts tidigare finns det en bestämmelse om överföring av sekretess som tar sikte på direktåtkomst i 11 kap. 4 § OSL. Av denna bestämmelse följer att om en myndighet har elektronisk tillgång till en upptagning för automatiserad behandling hos en annan myndighet och en uppgift i denna upptagning är sekretessreglerad, blir sekretess- bestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndig- heten. Detta gäller inte för uppgift som ingår i ett beslut hos den motta- gande myndigheten. Bestämmelsen om överföring av sekretess i 11 kap. 4 § OSL ska dock enligt en särskild konkurrensregel inte tillämpas om det finns en primär sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse som är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten (11 kap. 8 § OSL). I ett sådant fall är det den primära sekretessbestämmelsen som ska tillämpas och detta gäller oavsett om den primära sekretessbestäm- melsen ger ett starkare eller ett svagare skydd än den sekundära sekretessbestämmelsen. Även undantag från den primära sekretess- bestämmelsens tillämpningsområde har företräde framför den sekundära sekretessen. Som nämnts ovan är bestämmelserna i 34 kap. OSL primära sekretessbestämmelser hos . Vidare är Skatte- verkets databassekretess enligt 27 kap. 1 § andra stycket 1 OSL en pri- mär sekretessbestämmelse hos både och Kronofogde- myndigheten så länge en uppgift i databasen bara är tekniskt tillgänglig för eller bara finns på skärmen hos Krono- fogdemyndigheten, men inte har använts i verksamhet. Av 11 kap. 8 § OSL följer att i situationer när Kronofogde- myndigheten har direktåtkomst till uppgifter hos , vilka omfattas av primära sekretessbestämmelser hos Kronofogdemyndig- heten, blir bestämmelsen om överföring av sekretess vid direktåtkomst i Prop. 2010/11:78 11 kap. 4 § OSL inte tillämplig. Regeringens förslag: ska kunna medges direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen för skuld- saneringsändamål. Direktåtkomsten ska få avse såväl den som har ansökt om skuldsanering, som make eller likställd med make till den sökande. Det ska vidare införas sekretessbrytande regler som möjliggör direktåtkomsten. Regeringens bedömning: Ingen ändring bör genomföras i fråga om direktåtkomst för delgivningsändamål inom den summariska processen. Promemorians förslag: I fråga om direktåtkomst till beskattningsdatabasen för skuldsaneringsändamål överensstämmer promemorians förslag med regeringens. I promemorian föreslås även möjlighet till direktåtkomst för delgivningsändamål inom den summariska processen. Remissinstanserna: Datainspektionen framför att det inte torde råda någon tvekan om att skuldsaneringsverk- samhet skulle effektiviseras om skuldsaneringen hade åtkomst till vissa uppgifter i beskattningsdatabas. Datainspektionen anser att det dessutom kan gynna en registrerad som ansökt om skuldsanering om på ett snabbt och enkelt sätt kan ta del av information som är relevant och nödvändig vid handläggningen av ett skuldsaneringsärende. Datainspektionen har därför inget att erinra mot att ges direktåtkomst till de föreslagna uppgifterna avseende den som är sökande i skuldsaneringsärende. Datainspektionen motsätter sig dock att verksamheten summarisk process medges direktåtkomst. Inspektionen påpekar att regeringen i samband med databaslagens tillkomst framhöll att tillgång till beskattningsdatabasen inte bör medges annat än om det finns starka skäl för det. åberopar kostnads- och effektivitetsskäl. Någon avvägning mot den registrerades integritet har dock inte gjorts. I fråga om direktåtkomst för skuldsaneringsändamål erinrar Datainspektionen om att förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet kan behöva kompletteras med sekretessbrytande bestämmelser, i vart fall avseende personer som endast är sökande i skuldsaneringsärende. Även efterlyser sekretessbrytande bestämmelser, samt reglering av vilka uppgifter som avses. Svensk Inkasso anser att det är angeläget att ges direktåtkomst till beskattningsdatabasen för både skuldsaneringsändamål och för den summariska processen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Skuldsaneringen syftar till att den enskilde ska få en möjlighet att bli skuldfri och därefter inte återkomma till som gäldenär. I propositionen Bättre möjlighet till skuldsanering (prop. 2010/11:31) föreslår regeringen att möjligheten att bevilja skuldsanering för näringsidkare utvidgas. Även om näringsidkaren bedriver en verksamhet som är av mer än ringa omfattning, ska han eller hon inte enbart av det skälet vara utesluten från möjligheten till skuldsanering. Det föreslås också att skuldernas ålder inte längre ska beaktas särskilt vid bedömningen av om det är skäligt att bevilja skuldsanering. Också i fall då merparten av skulderna är relativt nya ska skuldsanering kunna beviljas om detta i övrigt är motiverat. Ändringarna syftar framför allt till att förbättra förutsättningarna för näringsidkare att fortsätta att bedriva näringsverksamhet eller att starta om efter ekonomiska svårigheter. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Regeringen gör i propositionen bedömningen att antalet ansökningar om skuldsanering kan väntas öka . När ett skuldsaneringsärende kommer in till måste myndigheten först ta ställning till om skuldsanering ska inledas. För att kunna avgöra detta måste visst underlag finnas. Enligt 14 § första stycket skuldsaneringslagen (2006:548) ska i den utsträckning det behövs inhämta upplysningar om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden från andra myndigheter. Av 36 § skuldsaneringslagen följer att socialnämnder och andra myndigheter på begäran ska överlämna sådana uppgifter om en gäldenärs personliga och ekonomiska förhållanden som behövs för prövning av ett ärende om skuldsanering till eller domstol som handlägger ärendet. Denna bestämmelse har således sekretessbrytande effekt enligt 10 kap. 28 § första stycket OSL. Om skuldsanering sedan inleds, ska enligt 16 § skuldsaneringslagen se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. De skulder som omfattas av ett beslut om skuldsanering är sådana som är kända. En skuld anses vara känd om den antingen tagits upp i ansökan, anmälts efter kungörelse eller om den framgår av register, se och , Skuldsaneringslagen: En kommentar till lag, s. 226. En viktig aspekt i förfarandet är att hjälpa sökanden med att inhämta eller komplettera de uppgifter som behövs för ansökan. Den som söker skuldsanering är ofta i en utsatt situation och behöver därför myndighetens stöd och hjälp för att kunna få sin sak prövad på ett så fullständigt underlag som möjligt. I varje ärende kontrolleras tillförlitligheten i de uppgifter som gäldenären lämnar i sin ansökan. För detta behövs tillgång till uppgifter i beskattningsdatabasen. Som framgår av avsnitt 4.5 omfattas uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i beskattningsdatabasen av absolut sekretess. Som nämnts ovan hindrar dock sekretess inte att sådana uppgifter om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden som behövs för prövningen av ett skuldsaneringsärende lämnas till . Den taxerade inkomsten är en viktig uppgift i ett skuldsaneringsärende eftersom den används vid beräkningen av förbehållsbeloppet. Förbehållsbeloppet ligger till grund för vilken betalningsförmåga gäldenären har. Betalningsförmågan fördelas sedan i en betalningsplan. Uppgiften om taxerad inkomst är också viktig för att kunna bedöma den kvalificerade insolvensen. behöver vidare uppgifter om tillgångar, utbetalning av tjänstepension och pensionsförsäkringar, aktier m.m. Uppgifterna är viktiga för att bedöma gäldenärens personliga och ekonomiska situation både vad gäller kvalificerad insolvens och skälighet. Det behövs även tillgång till uppgifter om preliminära underskott/överskott på skattekontot för att beslutet ska bli korrekt. Även uppgifter om personliga förhållanden som t.ex. civilstånd är viktiga. För att kunna bestämma betalningsutrymmet vid skuldsanering har också behov av uppgifter om inkomst m.m. för sökandens maka eller make eller någon annan som likställs därmed. Enligt bestämmelsen i 36 § skuldsaneringslagen hindrar visserligen inte sekretess att uppgifter lämnas om en persons personliga förhållanden. Sådana förhållanden innefattar även uppgifter om anhöriga när uppgifterna förekommer i ett ärende avseende den aktuella personen. Uppgifter som enbart ingår i ett ärende rörande den anhörige kan dock inte anses omfattas av den sekretessbrytande bestämmelsen. Någon sekretessbrytande bestämmelse som specifikt tar sikte på makas eller makes eller därmed jämställd persons inkomstförhållanden finns inte när det är fråga om skuldsaneringsärenden. Av 2 kap. 8 § lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet framgår att får ha direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattningsdatabasen avseende gäldenärer. Bestämmelsen ger rätt för att ha direktåtkomst till vissa uppgifter beträffande den som är registrerad som gäldenär hos eller make till gäldenär eller någon annan som likställs med make. Det nu aktuella förslaget omfattar inte fler kategorier av uppgifter än de som har direktåtkomst till enligt gällande regler för ändamålen utsökning och indrivning. Förslaget innebär dock en utökning av de kategorier av personer som uppgifterna får avse, dvs. den som har ansökt om skuldsanering eller make till den sökande eller någon annan som likställs med make. Frågan om en myndighet bör få direktåtkomst till information som finns hos en annan myndighet måste bedömas genom en avvägning mellan de skäl som talar för en sådan åtkomst och de integritetsskäl som talar mot denna. Som nämnts tidigare följer det av skuldsaneringslagen att har rätt att från beskattningsdatabasen få de uppgifter som behövs beträffande en sökande. Uppgifter om makas eller makes inkomstförhållanden kan t.ex. lämnas ut med stöd av dennes samtycke (jfr 12 kap. 2 § OSL). Direktåtkomst förutsätter dock att en sekretessprövning inte behöver göras i varje enskilt fall varför en sekretessbrytande regel avseende uppgift om make eller maka eller annan därmed jämställd person bör övervägas. Vid bedömningen får hänsynen till den personliga integriteten vägas mot bl.a. behovet av ökad effektivitet hos myndigheterna och möjlig- heten att kunna ge bättre service till den enskilde. I sammanhanget är också av betydelse vilka uppgifter som ska omfattas av ett eventuellt sekretessgenombrott och eventuell direktåtkomst och hur integritets- känsliga dessa uppgifter är. Det faktum att förslaget torde gynna den som direktåtkomsten avser har också betydelse. Vid bedömningen av direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen bör särskilt beaktas att absolut sekretess gäller för uppgifterna, och att dessa lämnats av enskilda enligt tvingande bestämmelser i skattelagstiftningen. Det nu aktuella förslaget innebär emellertid, som nämnts, inte en utökning av vilka kategorier av uppgifter som ska direktåtkomsten ska omfatta, utan vilka kategorier av personer som uppgifterna får avse samt i vilken verksamhetsgren hos som de ska vara till- gängliga. I nu aktuellt fall är det vidare fråga om uppgifter som Krono- fogdemyndigheten behöver i ett ärende som har initierats av den en- skilde. Även en maka eller make torde gynnas av att sökandens skuld- situation upp med hjälp av skuldsanering. Direktåtkomst underlättar ärendehandläggningen för och innebär att myndigheten kan ge den enskilde bättre och snabbare service. Sammanfattningsvis anser regeringen att övervägande skäl talar för att en sekretessbrytande regel bör införas beträffande uppgifter om den sökandes maka eller make eller därmed jämställd person samt att Krono- fogdemyndigheten bör kunna medges direktåtkomst till beskattningsdatabas för skuldsaneringsändamål, utöver nu gällande ut- söknings- och indrivningsändamål. Utformningen av sekretessbrytande bestämmelser Om en myndighet har rätt att genom direktåtkomst ta del av vissa typer av personuppgifter hos annan myndighet beträffande personer som är aktuella i ärenden hos den mottagande myndigheten måste som nämnts i avsnitt 4.5 den mottagande myndigheten rent tekniskt ha möjlighet att ta del av sådana uppgifter beträffande alla personer som är aktuella hos den utlämnande myndigheten, eftersom den mottagande myndigheten inte i förväg kan veta vilka personer som kan komma att bli aktuella i ärenden hos myndigheten. En sekretessbrytande regel som ska ligga till grund för direktåtkomst kan således inte begränsas till att enbart avse sådana uppgifter som tjänstemännen hos den mottagande myndigheten i konkreta fall har rätt att ta del av enligt bestämmelsen om direktåtkomst och enligt ändamålsbestämmelserna i den mottagande myndighetens registerförfattning (prop. 2007/08:160 s. 70 f). Av 36 § skuldsanerings- lagen följer att socialnämnder och andra myndigheter till Kronofogde- myndigheten eller domstol som handlägger ett ärende om skuldsanering på begäran ska överlämna sådana uppgifter om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden som behövs för prövning av ärendet. Denna bestämmelse är således inte lämpad att ligga till grund för en bestämmelse om direktåtkomst. Den sekretessbrytande regeln bör i stället formuleras som en rätt för den mottagande myndigheten att ta del av vissa specificerade typer av uppgifter hos den utlämnade myndigheten utan att det ställs upp krav på att varje enskild uppgift ska ha betydelse i ett enskilt ärende. Den sekretessbrytande bestämmelsen kompletteras av andra bestäm- melser som innebär ett integritetsskydd för den enskilde, bl.a. bestäm- melsen om direktåtkomst, som innebär att handläggare hos den mottagande myndigheten bara får söka på uppgifter om personer som är aktuella i ärenden hos den mottagande myndigheten, integritets- skyddande regler i den mottagande myndighetens registerförfattning (se t.ex. avsnitt 5.4 nedan) och personuppgiftslagen samt bestämmelsen om databassekretess, vilken skyddar sådana uppgifter i beskattningsdatabasen som visserligen är tekniskt tillgängliga för men som myndigheten inte använder i sin verksamhet. I ett tidigare lagstiftningsärende har det konstaterats att sekretessbrytande bestämmelser som tar sikte på direktåtkomst bör kompletteras med bestämmelser i den mottagande myndighetens arbetsordning eller motsvarande dokument som anger vilka personer som för vilka syften har behörighet att för myndighetens räkning ta del av de uppgifter som anges i de sekretessbrytande bestämmelserna. Sådana föreskrifter omfattar även utlämnande per telefon eller brev och fyller vid sådant utlämnande samma integritetsskyddande funktion som bestämmelser om direktåtkomst gör vid elektroniskt inhämtande av information (prop. 2007/08:160 s. 72). Ett utlämnande av uppgifter per telefon eller mejl kan behövas t.ex. om det på grund av tekniska problem tillfälligt inte går att använda sig av direktåtkomst. Regeringen anser dock att integritetsskyddet blir ännu starkare om det på lag- eller förordningsnivå tas in två olika typer av sekretessbrytande bestämmelser beroende på formen för utlämnande av uppgifter, dels en sekretessbrytande bestämmelse som tar sikte på uppgiftslämnande i enskilda fall och som kan användas vid utlämnande av uppgifter t.ex. via telefon eller mejl, dels en vidare sekretessbrytande bestämmelse som bara gäller vid direktåtkomst. Sådana sekretessbrytande bestämmelser bör lämpligen införas i förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet eftersom det i denna förordning redan finns bestämmelser som bryter beskattningsdatabassekretessen i vissa avseenden till förmån för (4 §). Delgivningsändamål inom summarisk process Den summariska processen, dvs. ansökningar om betalningsföreläggande och handräckning samt europeiskt betalningsföreläggande, är volymmässigt en mycket stor verksamhet hos . För de enskilda aktörerna fyller verksamheten en viktig funktion då förfarandet är billigt, enkelt och snabbt. kommer det in ca 1,2 miljoner ansökningar om betalningsföreläggande. Dessa ska, såvida de inte återkallas eller avvisas, delges svaranden. Delgivningsförfarandet är en faktor som påverkar Kronofogde- myndighetens möjligheter till snabb handläggning. I av målen sker delgivning genom att ett mottagningsbevis, s.k. vitt kort, skickas tillbaka. I övriga mål måste svaranden delges genom stämningsman eller egen personal. I offentlighets- och sekretesslagen finns en särskild sekretessbrytande bestämmelse som syftar till att underlätta delgivningsverksamheten hos domstolar och andra myndigheter. Enligt 10 kap. 26 § första stycket hindrar sekretess inte att en uppgift om en enskilds adress, telefonnummer och arbetsplats eller uppgift i form av fotografisk bild av en enskild lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för delgivning enligt delgivningslagen (1970:428). I promemorian har anförts att starka kostnads- och effektivitetsskäl talar för att den summariska processen ges direktåtkomst till adress- uppgifter och uppgift om arbetsgivare i beskattningsdatabasen. I förarbetena till lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet framhölls bl.a. följande angående direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen (prop. 2000/01:33 s. 132). Möjligheterna för myndigheter utanför skatteförvaltningen att ta del av uppgifter i skatteregistret genom direktåtkomst är kraftigt begränsade. Det finns starka integritetsskäl för detta och hänsyn måste tas till att det råder absolut sekretess för uppgifter i beskattnings- verksamhet samt till att de uppgifter som behandlas ofta har lämnats av enskilda enligt tvingande bestämmelser i skattelagstiftningen. Det finns därför starka skäl för att vara återhållsam med att tillåta direktåtkomst för andra än de personuppgiftsansvariga myndigheterna. I första hand bör i stället andra metoder för en effektiv informationshantering övervägas.