prop · GY03100 · 2011-04-13 00:00:00 — I budgetpropositionen gjordes bedömningen att det mot bakgrund av de sammantagna risker som förelåg behövdes en säkerhetsmarginal på av BNP i för- hållande till överskottsmålet (prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 4.2.3). Regeringens bedömning är att behovet av en säkerhetsmarginal nu har minskat något till följd av den mer balanserade riskbilden. Det är emellertid fortfarande viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme inte intecknas på förhand, utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. Därutöver talar konjunktur- läget för att det reformutrymme som uppstår i första hand bör användas för strukturellt riktiga åtgärder som förbättrar ekonomins funktions- sätt. Regeringen återkommer med en preciserad bedömning av reformutrymmet i budgetpropositionen . Regeringen har för avsikt att, under förutsättning att viktiga reformer inom välfärds- och utbildningsområdet kan säkras och givet att det ekonomiska läget tillåter, genomföra viktiga delar av de skatte- sänkningar som aviserades som reform- ambitioner i budgetpropositionen . De reformambitioner som regeringen avi- serade i budgetpropositionen be- tingades av att det skulle uppstå ett varaktigt reformutrymme. Detta gäller fortfarande. Först när det är säkerställt att överskottsmålet nås, utgiftstaken och ett varaktigt reform- utrymme uppstått, kommer reformer att genomföras. Varför försvagades inte det finansiella sparandet mer under krisen? Den senaste konjunkturnedgången gav upphov till en kraftig försvagning av de offentliga finanserna. Försvagningen blev dock betydligt mindre än vad som först förväntades. Detta berodde i stor utsträckning på att krisen inte slog så hårt mot produktion och sysselsättning i som först befarades. En annan viktig förklaring till de offentliga finansernas för- hållandevis starka utveckling är att utgifterna i vissa transfereringssystem blivit lägre än för- väntat till följd av strukturella förändringar. I denna fördjupningsruta redovisas hur prognosen förändrats fr.o.m bedömningen ekonomiska vårproposition, som beslutades innan krisen var ett faktum, till prognosen i budgetpropositionen . De olika prognoserna jämförs sedan med det preliminära utfallet. En mer gynnsam makroekonomisk utveckling än väntat När krisens globala karaktär och stora omfatt- ning stod klar reviderades prognosen för den makroekonomiska utveck- lingen ned väsentligt. Nedrevideringar hade i viss utsträckning gjorts redan i budgetpropositionen , där prognosarbetet avslutades , dvs. före gick i konkurs och krisens omfattning blev uppenbar. De stora nedrevideringarna kom ekonomiska vårproposition som färdigställdes . Diagram 10.2 Prognoser för BNP och privat konsumtion 2010 Index, prognosen ekonomiska vårproposition = 100 Källor: och egna beräkningar. I prognosen ekonomiska vår- proposition förväntades BNP och privat konsumtion vara lägre i reala termer 2010 än i den prognos som publicerades ekonomiska vårproposition (se diagram 10.2). Antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar förväntades vara lägre (se diagram 10.3). Efter prognosen ekonomiska vårproposition har bedömningarna gradvis reviderats upp så att BNP och den privata konsumtionen 2010 i budgetpropositionen endast förväntades vara än i prognosen ekonomiska vårproposition. Det preliminära utfallet som publicerades i nationalräken- skaperna (NR) är ytterligare något starkare. Även synen på arbetsmarknaden har gradvis blivit mer optimistisk så att prognosen i budgetpropositionen och det prelimi- nära utfallet endast skiljer sig marginellt från bedömningen ekonomiska vårproposition. Diagram 10.3 Prognoser för antal sysselsatta och antal arbetade timmar 2010 Index, prognosen ekonomiska vårproposition = 100 Källor: och egna beräkningar. Arbetslösheten förväntades ekono- miska vårproposition vara drygt 4 procent- enheter högre 2010 än beräknat i prognosen ekonomiska vårproposition, medan bedömningen i budgetpropositionen och utfallet ligger över bedömningen som gjordes före krisen (se diagram 10.4). Diagram 10.4 Prognoser för arbetslösheten 2010 Differens mot prognosen ekonomiska vårproposition, procent av arbetskraften Källor: och egna beräkningar. I efterhand har det således visat sig att BNP och arbetsmarknaden påverkades betydligt mindre av den internationella konjunkturnedgången än vad som först befarades. Krisen slog hårt mot den exportinriktade industrin, men spred sig endast i begränsad utsträckning vidare till den inhemska efterfrågan och tjänsteproduktionen. Även om BNP föll kraftigt drabbades syssel- sättningen mindre än förväntat. Återhämtningen har sedan varit oväntat snabb. Den makroekonomiska bedömningen spelar stor roll för prognosen för de offentliga finanserna Eftersom framför allt de offentliga inkomsterna i hög grad påverkas av graden av ekonomisk aktivitet är det naturligt att prognoserna för det offentliga sparandet följer ett likartat mönster som prognoserna för BNP och arbetsmarknad. I diagram 10.5 visas hur prognoserna för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn reviderats över tiden jämfört med prognosen ekonomiska vårproposition, fördelat på inkomster, utgifter och sparande, samt hur dessa prognoser förhåller sig till det preliminära utfallet. Av diagrammet framgår att prognosen för inkomsterna ekonomiska vårproposition reviderades ned med ca jämfört med prognosen ekonomiska vårproposition. Eftersom även utgiftsprognosen reviderades ned med blev sparandet ca lägre, vilket motsvarar av BNP 2010. Prognoserna har därefter gradvis reviderats upp jämfört med prognosen ekonomiska vår- proposition, så att sparandet 2010 förväntades bli av BNP, i propositionen jämfört med prognosen ekonomiska vårproposition. Denna utveckling är en konsekvens av att inkomsterna gradvis bedömts bli högre, som utgifterna reviderats ned. Till stor del beror dessa revideringar på att prognosen för BNP och utvecklingen på arbetsmarknaden gradvis blir allt mer positiv. Det preliminära utfallet visar på ett sparande som endast ligger ca , eller en knapp procent av BNP, lägre än vad som förutsågs före krisen. Diagram 10.5 Prognoser för det offentliga sparandet 2010 Differens mot prognosen ekonomiska vårproposition, miljarder kronor Anm.: Prognoserna i de olika propositionerna har justerats för finanspolitiska åtgärder som påverkar inkomster, utgifter och sparande. Källor: och egna beräkningar. Förändringar inom socialförsäkringssystemen har också påverkat utfallet En viktig förklaring till att sparandet inte försämrats så mycket som de tidiga prognoserna förutsåg är att utgifterna gradvis reviderats ned på grund av andra orsaker än en oväntat gynn- sam makroekonomisk utveckling. Lägre utgifter än förväntat för bl.a. ålderspensioner och sjuk- försäkringen har bidragit till att gradvis förbättra sparandeprognosen. Även om utgifterna för arbetslöshetsersättningen reviderades upp under krisens inledande skede har den sedan åter reviderats ned så att prognosen i budget- propositionen endast förutsåg ca mer i utgifter inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad än vad som prognostiserades före krisen (se diagram 10.6). Eftersom utgifterna för arbetslösheten ökat i mindre omfattning än arbetslösheten (se diagram 10.4) har den genomsnittliga ersätt- ningsgraden sjunkit. Utfallet pekar sedan på att utgifterna sjönk ytterligare. Diagram 10.6 Prognoser för de offentliga utgifterna Differens mot prognosen ekonomiska vårproposition, miljarder kronor Anm.: Prognoserna i de olika propositionerna har justerats för finanspolitiska åtgärder som påverkar inkomster, utgifter och sparande. Källor: och egna beräkningar. Nedgången i utgifterna i förhållande till de tidiga prognoserna är delvis av strukturell karaktär, dvs. de beror på mer eller mindre permanenta förändringar till följd av ändrade regler och en ändrad tillämpning av befintliga regler. Således kan man förvänta sig att de lägre utgifterna för ohälsa och för arbetslöshet per arbetslös person till stor del är av permanent karaktär. Sammanfattningsvis beror den relativt sett gynnsamma utvecklingen av de offentliga finanserna under den senaste konjunktur- nedgången både på att nedgången i första hand drabbade den exportberoende industrin, och därmed påverkade viktiga skatteunderlag som sysselsättningen och hushållens efterfrågan i mindre utsträckning än befarat, samt på att utgifterna i vissa transfereringssystem blivit lägre av mer strukturella skäl. 10.3Finanspolitikens effekter på efterfrågan Förändringen i det faktiska finansiella sparandet är ett grovt mått på den offentliga sektorns effekter på efterfrågan. Förändringen kan delas in i tre bakomliggande faktorer: automatiska stabilisatorer, diskretionär finanspolitik och övriga saldopåverkande faktorer. Vid en konjunkturnedgång sjunker skatte- inkomsterna medan utgifterna för exempelvis arbetslöshetsersättning ökar. Detta innebär att de offentliga finanserna försvagas, som efterfrågan i ekonomin hålls uppe. gäller vid en konjunkturförstärkning. An- passningarna sker utan att några särskilda beslut behöver fattas. Det innebär att finanspolitiken bidrar till att dämpa konjunktursvängningarna genom de automatiska stabilisatorerna. Med diskretionär finanspolitik avses den direkta effekt nya finanspolitiska åtgärder har på det finansiella sparandet. Den tillfälliga höj- ningen av statsbidragen till kommuner och landsting och höjningen av grundavdraget för pensionärer är exempel på förslag som direkt påverkar det finansiella sparandet. Effekten på det finansiella sparandet redovisas det år åtgärden träder i kraft. De offentliga finanserna påverkas av en rad andra faktorer än de automatiska stabilisatorerna och den diskretionära finanspolitiken i statens budget. Exempel på sådana faktorer är BNP- tillväxtens sammansättning, förändringar i kapitalinkomster och ränteutgifter till följd av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder, förändringar i ränteläget samt förändringar i transfereringsutgifterna på grund av förändringar av demografin och beteenden. Slutligen påverkas de offentliga finanserna av beslut inom den kommunala sektorn. Förändringen i det strukturella sparandet brukar användas som en indikator på finans- politikens inriktning. Denna indikator omfattar, som framgår av tabell 10.3, inte bara diskretionär finanspolitik i statens budget utan även andra saldopåverkande faktorer. Det kan gälla för- ändringar i kommunsektorns sparande, t.ex. på grund av förändrad utdebitering, och förändringar i det offentliga sparandet som beror på strukturella förändringar i ekonomin. Om förändringen i det strukturella sparandet är noll indikerar detta att finanspolitiken, bortsett från effekten av de automatiska stabilisatorerna, har en neutral effekt på resurs- utnyttjandet i ekonomin. Om det strukturella sparandet i stället ökar eller minskar indikerar det att finanspolitiken har en åtstramande respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet. Tabell 10.3 Indikatorer för impuls till efterfrågan Årlig förändring, procent av BNP -0,5 -0,1 -0,1 -0,5 -0,3 -0,3 -0,1 1 Avser utgifts- och inkomstförändringar 20112015 i förhållande till av beslutade, föreslagna och aviserade reformer (se tabell 9.2) Källor: och egna beräkningar. Det bör understrykas att förändringen av det strukturella sparandet inte ger någon exakt bild av vilken effekt finanspolitiken har på den samlade efterfrågan. Effekten beror inte bara på storleken på det strukturella sparandets förändring, utan också på exempelvis kon- sumtionsbenägenheten hos de hushåll eller kommuner vilkas inkomster stärks av den expansiva finanspolitiska åtgärden, och import- innehållet i den ökade konsumtionen. För att närmare studera de finanspolitiska åtgärdernas effekter på BNP och arbetsmarknaden krävs avancerade ekonomiska modeller. Förändringen i det strukturella sparandet ska därför endast ses som en indikator på finanspolitikens effekter på efterfrågan. Tabell 10.3 visar förändringen av det finansiella sparandet fördelat på olika faktorer, samt finanspolitikens inriktning mätt med förändringen av det strukturella sparandet. En mindre försämring av sparandet i kommun- sektorn bidrar till att det strukturella sparandet sjunker av BNP 2011. förväntas det strukturella sparandet förbättras som BNP växer i god takt och BNP-gapet krymper. 10.4Uppföljning av utgiftstaket samt bedömning av utgiftstak 10.4.1 Uppföljning av utgiftstaket Utgifterna på statens budget redovisas på 27 utgiftsområden. De utgifter som omfattas av utgiftstaket är utgiftsområde 125 och utgifts- område 27, samt utgifterna för ålderspensions- systemet vid sidan av statens budget. Utgifts- område 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i de takbegränsade utgifterna, eftersom och regeringen endast i begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De takbegränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel. Detta innebär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. Skillnaden mellan utgiftstaket och de tak- begränsade utgifterna utgörs av budgeterings- marginalen. Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk innebär det i regel att de offentliga finanserna försämras. Det fleråriga utgiftstaket för staten främjar trovärdigheten i den ekonomiska politiken och är ett viktigt budgetpolitiskt åtagande för riks- dagen och regeringen. Utgiftstaket har klarats samtliga år sedan det infördes . Om det finns risk för att utgiftstaket kommer att över- skridas är regeringen enligt budgetlagen (2011:203) skyldig att vidta åtgärder. Regeringens bedömning är att budgeterings- marginalen under det redan fastlagda utgiftstaket för 20112014 är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i utgiftsutvecklingen (se avsnitt 10.1.3 för en mer utförlig beskrivning av behovet av en budgeteringsmarginal). marginalen till och beräknas den växa till , vilket motsvarar 6,6 respektive 7,4 pro- cent av de takbegränsade utgifterna. Utgifterna under utgiftstaket ökar förhållandevis långsamt 2011. Det beror främst på att de temporära finanspolitiska åtgärderna i samband med finanskrisen dras tillbaka i takt med att konjunkturläget stabiliseras och på att krisens effekter på de automatiska stabilisatorerna, t.ex. arbetsmarknadsrelaterade utgifter, minskar. Budgeteringsmarginalen växer därför till jäm- förelsevis höga nivåer . Tabell 10.4 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak 20022014 Anm.: , se ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164). 1Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstaket för det aktuella året fastställdes . Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket till när det ursprungligen fastställdes. Efter fastställandet justerades nivån av tekniska skäl till , vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket först fastställdes till , dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket med . 2Ett ursprungligt beslutat utgiftstak justeras ofta . De tekniska justeringarna som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna . 3Utgiftstaket sänktes med i BP07. Den förändringen av utgiftstakets nivå är inte en teknisk justering, utan en finanspolitiskt motiverad sänkning av utgiftstaket. Källor: och egna beräkningar. Den växande budgeteringsmarginalen var en av anledningarna till att regeringen i budget- propositionen föreslog utgiftstak vars årliga ökningstakt var lägre än . Det medför att budgeterings- marginalen dessa år minskar jämfört med den förhållandevis stora marginalen 2012. bedöms budgeteringsmarginalen uppgå till eller av de tak- begränsade utgifterna. Budgeteringsmarginalen beräknas nu bli större än vad som bedömdes i budgetpropositionen . Det beror bl.a. på lägre utgifter inom arbetsmarknadsområdet. beräknas budgeterings- marginalen bli mindre än vad som bedömdes i budgetpropositionen , bl.a. till följd av högre utgifter för flyktingmottagande och högre transfereringsutgifter till följd av högre priser och löner. För att bufferten för prognososäkerhet enligt riktlinjen i avsnitt 10.1.3 ska upprätthållas bör budgeteringsmarginalen uppgå till minst 10, 15, 21 och , 2012, 2013 respektive 2014. Budgeteringsmarginalen är större samtliga år än vad som följer av den säkerhets- marginal som minst bör upprätthållas. Det betyder emellertid inte i sig att det med nödvändighet finns ett betydande utrymme för framtida reformer på budgetens utgiftssida. Utgiftstaket ska inte ses som ett utgiftsmål. Utrymmet för reformer på utgiftssidan bestäms av regeringens bedömning av reformutrymmet i förhållande till överskottsmålet samt av- vägningen mellan inkomst- och utgiftsreformer, givet begränsningen på utgiftssidan. finns det ändå skäl för att budgeterings- marginalen inte ska vara större än att den har en rimligt styrande effekt på utgiftsutvecklingen. Det över tiden jämförbara utgiftstaket låg på en relativt stabil nivå på av BNP.100 Åren 2006 minskade det något som andel av BNP. De över tiden jämförbara takbegränsade utgifterna minskade mer och understeg 100 På grund av regelbundet förekommande tekniska justeringar av utgiftstakets nivå försvåras jämförelser över tiden av utgiftstakets utveckling. För att uppnå jämförbarhet har utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i diagram 10.7 rensats från skillnader över tiden i dessa tekniska förändringar. Utgångspunkten i diagram 10.7 är den aktuella utgiftsstrukturen och de tekniska justeringar som gäller . Utgiftstaket för åren är justerat genom att ge utgiftstaket samma årliga ökning som det ursprungligen hade när det först fastställdes, givet att någon reell förändring därefter inte har gjorts av den ursprungligt fastställda nivån. Över tiden jämförbara takbegränsade utgifter beräknas genom att från det på detta sätt beräknade utgiftstaket dra bort den faktiska budgeteringsmarginalen. av BNP 2007. steg både utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna som andel av BNP. Detta skedde främst på grund av att nominell BNP minskade, men utgiftskvoten för de takbegränsade utgifterna ökade även på grund av stigande utgifter inom i första hand arbetsmarknadsområdet. Diagram 10.7 Utgiftstak och takbegränsade utgifter Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter rensats från skillnader över tiden i tekniska justeringar. Källor: och egna beräkningar. väntas utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna falla som andel av BNP när konjunkturen vänder och BNP ökar snabbare än normalt, som utgifterna utvecklas långsammare. Att de takbegränsade utgifterna som andel av BNP varierar visar att utgifterna bidrar till att stabilisera efterfrågan i ekonomin som en del av de automatiska stabilisatorerna. 10.4.2 Bedömning av utgiftstak I budgetpropositionen föreslog reger- ingen utgiftstak (prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m.). beslutade i enlighet med reger- ingens förslag (bet. 2010/11:FiU1, rskr. 2010/11:64). Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att föreslå ett utgiftstak för det tredje tillkommande året. Regeringen lämnar i denna proposition en bedömning av utgiftstak som ett instrument för att understödja en återgång till överskott i de offentliga finanserna i linje med överskottsmålet. är osäkerheten stor avseende den framtida konjunkturutvecklingen och den lång- siktigt hållbara tillväxttakten och det finns stora risker för bakslag. De takbegränsade utgifterna är känsliga för förändringar i bedömningen av den makroekonomiska utvecklingen. Utveck- lingen av priser och löner samt av antalet personer som uppbär ersättning från olika transfereringssystem är avgörande för utgifts- utvecklingen. Regeringens ambition är att den bedömda nivån på utgiftstaket ska ligga till grund för det förslag till utgiftstak som kommer att lämnas i budgetpropositionen . Regeringens bedömning: bör utgifts- taket för staten, inklusive ålderspensions- systemet vid sidan av statens budget, uppgå till . Skälen för regeringens bedömning: De tak- begränsade utgifterna omfattar utgiftsområde 125 och 27 samt ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Genom utgiftstaket ges och regeringen förbättrade möjligheter till kontroll och styrning över anvisade medel och utgifts- utvecklingen. Utgiftstaket leder även till att behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden tydliggörs och att en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll förebyggs. Så långt fram i tiden som 2015 är be- dömningarna mycket osäkra. Även om riskbilden nu bedöms vara balanserad finns det skäl att ta höjd mot negativa risker som, om de realiseras, kan komma att påverka de offentliga finanserna negativt. Det är mot denna bakgrund viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme inte intecknas på förhand utan att det kon- tinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. När det gäller utgiftstaket anger regeringen emellertid redan nu en övre gräns för utgifts- nivån 2015. Trots att prognoserna innehåller ett stort mått av osäkerhet behöver bedömningen av utgiftstaket grunda sig på den information som finns tillgänglig. De makroekonomiska förutsättningarna och bedömningen av de offentliga finanserna kommer att förändras i takt med att 2015 kommer närmare. Eftersom utgiftstaket fast- ställs i nominella termer förändras dess relation till andra makroekonomiska storheter när bedömningen av den ekonomiska utvecklingen förändras jämfört med det tillfälle när nivån på utgiftstaket bedömdes. Risken för en väsentligt annorlunda utveckling av de offentliga finan- serna bör därför vägas in i bedömningen. Regeringens överväganden som ligger bakom den föreslagna nivån på utgiftstaket för ett nytt år tydliggörs genom att de motiveras med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter. Lämpliga indika- torer vid fastställandet av utgiftstakets nivå för ett nytt år är utgiftstakets relation till över- skottsmålet, utvecklingen av de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP, budgeterings- marginalens storlek samt utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser. Nedan följer en motivering av utgiftstakets nivå med utgångspunkt i bl.a. dessa indikatorer. Utgiftstaket är ett viktigt instrument för att uppnå målet om överskott i den offentliga sektorns sparande och det bör fastställas så att det stödjer överskottsmålet. Den prognos för det offentliga sparandet som sammanfattas i tabell 10.2 bygger på utvecklingen av de tak- begränsade utgifterna i tabell 10.5. Konjunktur- uppgången bidrar till att det finansiella sparandet förbättras snabbt i samband med att BNP och resursutnyttjandet stärks. förstärks också det strukturella sparandet. Enligt prog- nosen når det finansiella sparandet av BNP 2012 och 2015 uppgår sparandet till av BNP. Bedömningen är att det uppstår ett visst reformutrymme som sedan ökar successivt , givet att prognoserna står sig. Regeringens bedömning är att utgiftstaket bör uppgå till . Det är en nivå som bedöms ge ett stabilt stöd åt överskottsmålet. Det medför att budgeterings- marginalen , dvs. det maximala ut- rymmet på utgiftssidan, uppgår till av BNP, vilket endast motsvarar en mindre del av det strukturella sparandet, som är den enda av indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet som kan beräknas för 2015.101 Tabell 10.5 Utgiftstak för staten 20112015 Miljarder kronor om inget annat anges Utgiftstak, procent av Utgiftstak, fasta priser1 offentlig sektor, procent utgifter, procent av 1 Beräkningen av fasta priser är utförd med en schabloniserad metod.