prop · GZ0347 · 2011-12-20 00:00:00 — Lagring, transport och annan befattning med klusterammunition skulle kunna förekomma vid militärt samarbete med stater som inte är parter i konventionen, typiskt sett när den senare staten har en militär bas, ett militärt fartyg eller luftfartyg på en statsparts territorium. Sådana aktiviteter skulle också kunna förekomma under en internationell insats där militära styrkor från flera nationer deltar och där vapen och ammunition tillförs insatsen genom gemensamma logistikfunktioner. Det bör dock inledningsvis framhållas att risken för att klusterammunition skulle komma att användas i internationella fredsfrämjande insatser där deltar torde vara begränsad. Enligt en studie över konventionen använder t.ex. Nato inte sådan ammunition som omfattas av konventionens förbud i något av sina pågående uppdrag (Nystuen/Casey-Maslen, The Convention on Cluster Munitions, , 2010, s. 549). Konventionens konsekvenser för deltagande i fredsfrämjande insatser och liknade militär samverkan, s.k. interoperabilitet, var en fråga som var föremål för diskussioner under förhandlingarna av konventionen. I praktiken rör detta t.ex. en statsparts möjligheter att delta i inter- nationella insatser tillsammans med stater som inte anslutit sig till konventionen. Det framhölls under förhandlingarna att det i sådana insatser inte alltid är möjligt för en enskild truppbidragande stat att fullt ut gardera sig mot att det förekommer handlingar som strider mot konventionen, utförda av stater som står utanför denna. Det ansågs inte heller lämpligt att det förbud mot att hjälpa, uppmuntra eller förmå någon att agera mot vad konventionen föreskriver som ingår i artikel 1 (artikel 1.1 c) skulle tolkas så att det kunde riskera att försvaga det internationella samfundets möjligheter att verka i fredsfrämjande insatser. Inte heller ville man riskera att enskilda individer verksamma i en sådan insats skulle kunna utsättas för straffansvar om de utan egen förskyllan hamnade i en situation av beskrivet slag. Erfarenheter av motsvarande förbud mot att hjälpa som finns i visar på att det inte tolkas som ett hinder för deltagande i internationella insatser. Denna princip har i konventionen om klusterammunition särskilt preciserats i artiklarna 21.3 och 21.4. I artikel 21.3 anges att statsparter, utan hinder av bestämmelserna i artikel 1 om konventionens förbud, får delta i militärt samarbete och militära insatser med stater som inte är parter till konventionen och som kan komma att engagera sig i aktiviteter som är förbjudna för en statspart. Förtydliganden om sådan samverkan med icke konventionsanslutna stater finns i artikel 21.4 där anges att artikel 21.3 inte innebär någon rätt för statsparter att bryta mot åtagandena i konventionens artikel 1 genom att utveckla, tillverka eller på annat sätt förvärva klusterammunition (21.4 a), att själv lagra eller överföra klusterammunition (21.4 b), att själv använda klusterammunition (21.4 c) eller att uttryckligen begära att klusterammunition används i situationer där statsparten ensam styr över valet av den ammunition som används (21.4 d). Regeringen anser att bestämmelserna i artikel 21.3 och 21.4 återspeglar en förhållandevis tydlig avvägning mellan de två intressen som är för handen, å ena sidan intresset av att upprätthålla konventionens förbud också vid militär samverkan och å andra sidan intresset av att inte försvåra genomförandet av sådan samverkan. Särskilt viktigt är att det straffansvar som kan aktualiseras för enskilda som deltar i sådana insatser inte är alltför långtgående och att gränserna för straffansvaret är tydliga. Regeringens uppfattning är att uppräkningen i artikel 21.4 är en rimlig avgränsning i fråga om straffansvar för olovlig befattning med klusterammunition som kan uppkomma i dessa situationer. Vad som ska utgöra förbjuden verksamhet vid interoperabilitet bör därför motsvaras av den uppräkning av handlingar som finns i artikel 21.4. I artikel 21.4 b anges att en konventionsstat inte själv får utföra en handling i strid med förbudet mot att lagra eller överföra. I artikel 21.4 c om användning av klusterammunition finns ett motsvarande tillägg. Begränsningen till användning, lagring och överföring som staten själv utför ger dock inte alltid tillräcklig vägledning i komplexa situationer av interoperabilitet där olika former och nivåer av assistans till andra stater kan förekomma. I detta avseende får vidare vägledning hämtas från folkrättsliga principer om ansvar för militära handlingar. Vid interoperabilitet utövar normalt inte en truppbidragande stat kontroll över andra truppbidragande staters handlingar. utförda av nationella militära styrkor som agerar under befäl av FN eller någon annan internationell organisation anses tillräknas den nationella militära organisationen förutsatt att den utövar en självständig kontroll. En konventionsstat är därför endast ansvarig för sådana handlingar som den självständigt kan kontrollera och därigenom har en möjlighet att förhindra. Detta förhållande måste även beaktas vid en prövning av straffansvar för en enskild individs handlande i strid med artikel 21.4. I artikel 21.2 anges att varje statspart ska underrätta regeringarna i alla de stater som inte är part i konventionen och som avses i artikel 21.3 om sina skyldigheter enligt konventionen. Vidare anges där att varje statspart ska främja de normer som läggs fast i konventionen samt göra sitt yttersta för att förmå stater som inte är parter i konventionen att inte använda klusterammunition. Beträffande deltagande i en fredsfrämjande insats bedömer regeringen att ansvaret enligt artikel 21.2 bäst uppfylls i samband med framtagandet av planeringsdokument för en insats, där och andra truppbidragande stater deltar, alternativt i samband med att ansluter sig till en redan etablerad insats. Motsvarande gäller inför deltagande i övningar utomlands. I fråga om militär samverkan i t.ex. genom besök i svensk hamn av militära fartyg som tillhör en stat som inte är part i konventionen har , som anförts ovan, i förhållande till en sådan stat en skyldighet att enligt artikel 21.2 informera om sina skyldigheter enligt konventionen. Även när sådan information har lämnats och de allmänna skyldigheterna i övrigt enligt artikel 21.2 har iakttagits kan det, på samma sätt som vid andra former av interoperabilitet, visa sig vara omöjligt att få garantier om att klusterammunition inte medförs av en stat som inte är part till konventionen. Avsaknad av sådana garantier kan dock i enlighet med artikel 21.3 varken anses utgöra hinder för att t.ex. medverka i en internationell fredsfrämjande insats eller för att tillåta ett flottbesök. Som Amnesty m.fl. påpekar är det självfallet inte förenligt med konventionen att på svenskt territorium genomföra övningar där klusterammunition används. Utbildning av och direktiv till svensk militär personal Som Svenska Röda Korset har pekat på är det viktigt att lämna tydliga direktiv till svensk militär personal som tjänstgör i internationella insatser med stater som inte är part till konventionen. Försvarsmakten har interna bestämmelser om utbildning i folkrätt avseende krigets lagar. Syftet med utbildningen är att ge personalen tillfredsställande kunskap om krigets lagar, t.ex. vad avser användning av stridsmedel och stridsmetoder, och utbildningen anpassas till den enskildes befattning och ansvar. Grundläggande utbildning genomförs på såväl förbandssom enhetsnivå. Nivåhöjande utbildning ges bl.a. vid militärhögskolorna och Försvarshögskolan. Vid Försvarets internationella centrum () ges särskild utbildning inför utlandstjänstgöring. Folkrättsutbildning genomförs där inom ramen för den internationella kursverksamheten i samband med den insatsförberedande utbildningen inför att ett förband ska sändas till ett insatsområde. ett etablerat utbildningssystem inom Försvarsmakten inom vilket Prop. 2011/12:47 konventionen om klusterammunition kommer att behandlas. Med anledning av påpekande att det är viktigt att direktiv till svensk militär personal görs synliga för andra än Försvarsmakten kan tilläggas att (Fö 2007:06) i sitt slutbetänkande Folkrätt i väpnad konflikt (SOU 2010:72) föreslår en svensk manual i internationell humanitär rätt. Till betänkandet finns bilagt ett utkast till en sådan manual. Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom . 7.4Avveckling av ammunition som omfattas av konventionens förbud I Artikel 1 i konventionen om klusterammunition förbjuds all användning, utveckling, tillverkning, anskaffning, lagring, behållning eller överföring av klusterammunition. I artikel 2 anges vad som är att anse som klusterammunition i konventionens mening. Staterna åtar sig också att förstöra eller sörja för att all klusterammunition förstörs i enlighet med konventionens bestämmelser. Artikel 3 innebär bl.a. att klusterammunition som en statspart har inom sin jurisdiktion och kontroll ska åtskiljas från annan ammunition som behålls för operativ användning och märkas inför förstöring. Klusterammunitionen ska förstöras och inte senare än efter det att konventionen trätt i kraft för staten i fråga. Artikeln lämnar utrymme för en statspart att behålla eller förvärva en begränsad mängd klusterammunition och explosiva substridsdelar för utveckling av och utbildning i tekniker för bl.a. röjning och förstöring. Mängden sparad ammunition får inte överstiga vad som är absolut nödvändigt att behålla för dessa syften. Artikel 7 föreskriver att en nationell rapport ska lämnas till FN , första gången och inte senare än efter det att konventionen trätt i kraft för staten i fråga. Denna rapport ska innefatta en detaljerad redovisning av bl.a. innehavet av klusterammunition (antal, tekniska egenskaper osv.) samt en redogörelse för processen för förstöring av ammunitionen och ekonomiska resurser reserverade för ändamålet. Uppgifter ska också lämnas, i denna rapport eller separat, om sparad ammunition. Avvecklingen av vapensystemet Bombkapsel 90 Försvarsmakten har anfört att myndighetens avvecklingsbeslut (2010- 01-28) avseende vapensystemet Bombkapsel 90 (BK 90) tillgodoser konventionens krav. Svenska Röda Korset anför i denna fråga att organisationen utgår från att kommer att avveckla vapensystemet BK 90 i snabbast möjliga takt i enlighet med artikel 3 i konventionen. Liknande krav på en snabb avveckling framförs av Amnesty , för Fred och Frihet, , Center, , , Svenska Freds- och (i ett gemensamt yttrande, nedan Amnesty m.fl.), , Kristna Råd och et . Ett tillträde till konventionen innebär att sådan ammunition som omfattas av konventionens förbud inte får användas i det svenska försvaret. I Försvarsmaktens vapensystem ingår vapensystemet BK 90, vilket omfattas av konventionens förbud. Ett tillträde till konventionen om klusterammunition innebär att vapensystemet måste avvecklas inom de tidsramar som anges i konventionen. Försvarsmakten har på regeringens uppdrag tidigare redovisat hur vapensystemet kan avvecklas och har sedan i beslut fastställt en plan för avvecklingen. Demontering har redan utförts och s.k. fragmentering av bombkapslar har inletts . Avvecklingsplanen innebär att kapslarna ska vara destruerade . När kapslarna är destruerade vidtar processen med destruktion av de i kapslarna ingående explosiva komponenterna (substridsdelarna). Den processen beräknas vara avslutad . Den påbörjade destruktionen och den fortsatta tidsplanen för förstöring av BK 90 innebär att vapensystemet i fråga kommer att med mycket god marginal vara förstört inom de tidsramar som konventionen ställer upp. Därigenom bör enligt regeringen de krav på snabb avveckling som bl.a. Amnesty m.fl., Svenska Röda Korset och Ammunition för utveckling av och utbildning i tekniker för bl.a. röjning och förstöring Som redovisats i det föregående avsnittet lämnar artikel 3.6 utrymme för en statspart att behålla eller förvärva en begränsad mängd klusterammunition och explosiva substridsdelar för utveckling av och utbildning i tekniker för bl.a. röjning och förstöring. Mängden ammunition ska inte överstiga vad som är absolut nödvändigt för dessa syften. Försvarsmakten betonar vikten av att kunna behålla viss ammunition, också för att kunna stödja andra staters arbete med röjning. Svenska Röda Korset ifrågasätter behovet att behålla viss klusterammunition i utbildningssyfte. Organisationen framhåller att vapensystemet BK 90 är anpassat till svenska förhållanden och inte används av andra stater vilket, enligt organisationen, torde betyda att ett mycket litet antal klusterammunition, om något alls, behöver behållas för utbildning för röjning och förstöring. Försvarsmakten har under hand förklarat att den klusterammunition som behövs främst är sådan som svensk ammunitionsröjningspersonal, SWEDEC m.fl. svenska statliga aktörer, kan komma att anträffa vid röjningsaktioner utomlands och behöver ha beredskap att kunna hantera. Därför pekar Försvarsmakten på att, i enlighet med konventionens bestämmelser, kunna ha möjlighet att i utbildningssyfte anskaffa sådan internationellt vanligen förekommande ammunition och kunna behålla en mindre mängd av BK 90-systemet som komplement till utländska substridsdelar. och försvarsföretagen (SOFF) framhåller att flera företag i säkerhets- och försvarsindustri har en betydande utveckling, kunnande och verksamhet internationellt, för att lokalisera, röja och Prop. 2011/12:47 förstöra den typ av ammunition som avses i konventionen och att det därför är viktigt att en omställning i görs på sådant sätt att svenska aktörers kompetens på detta område kan bibehållas och stärkas. Artikel 6, som behandlas i avsnitt 7.5, handlar om internationellt bistånd och samarbete. I artikeln betonas, som Försvarsmakten framhåller, statsparternas gemensamma ansvar att bistå statsparter som drabbats av klusterammunition. Sådant bistånd innefattar bl.a. att på olika nivåer hjälpa till med lokalisering, röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition. Som SOFF anför är det därför viktigt att en omställning i görs på sådant sätt att svenska aktörers kompetens på detta område kan bibehållas och stärkas. Den möjlighet som konventionen medger att behålla eller förvärva viss ammunition för utveckling av och utbildning i tekniker för bl.a. röjning och förstöring bör därför enligt regeringen kunna utnyttjas av Försvarsmakten. Självfallet måste vid förvärv och behållande av ammunition för sådant syfte konventionens krav på att innehavet inte får överstiga vad som är absolut nödvändigt för dessa syften strikt upprätthållas. Det bör i sammanhanget noteras att i enlighet med artikel 3.8 ska en detaljerad rapport över den planerade och faktiska användningen av klusterammunition och explosiva substridsdelar samt om deras typ, antal och partinummer lämnas till FN:s generalsekreterare. 7.5Frågor om bistånd till länder drabbade av klusterammunition och om stöd till klusterammunitionsoffer Regeringens bedömning: uppfyller de åtaganden som följer av konventionens bestämmelser om stöd till klusterammunitionsoffer och om bistånd och internationellt samarbete Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. I promemorian görs dock ingen särskild bedömning avseende konventionens bestämmelser om bistånd samt internationellt samarbete. Remissinstanserna: Flera enskilda organisationer tar upp konventionens bestämmelser om stöd till offer för klusterammunition och om bistånd och internationellt samarbete. I ett gemensamt yttrande av sju enskilda organisationer (Amnesty , , Center, för Fred och Frihet, , och ), nedan Amnesty m.fl. anförs bl.a. att stödet till drabbade områden och familjer är centralt för hela konventionen och kärnan i själva förbudet, att andelen civila som drabbats av klusterammunition är mycket hög samt att många av de drabbade staterna saknar möjlighet att erbjuda sina medborgare adekvat vård. Organisationerna betonar att för vård av dessa personer och för stöd till röjning, utbildning i riskreducering, m.m. ankommer det enligt konventionen på resursstarka stater att tillhandahålla bistånd. Vidare understryks att det är viktigt att dessa åtaganden erkänns och konkretiseras för att möjliggöra ansvarsutkrävande och utvärdering av hur lever upp till konventionen samt att detta rimligen bör föra med sig ett tydligt krav på ekonomiska åtaganden för statsparterna, inklusive . , och Kristna Råd utgår från liknade beskrivningar av situationen i de drabbade länderna. anser att en väsentlig fråga för genomförande av konventionen är hur avser att stödja drabbade länder. och Kristna Råd anser att regeringen bör ge konkreta rekommendationer till hur svenskt bistånd till människor och områden som drabbats av klusterammunition bör utformas och att efterlevnaden av konventionen kräver att detta ska prioriteras. Amnesty m.fl. framhåller att i konventionens inledande avsnitt står att hjälp till drabbade ska ges med hänsyn till ålder och kön och att hänsyn ska tas till 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet. Organisationerna anför i denna fråga bl.a. att erfarenhet från förbudet avseende minor visar att kvinnor ofta förnekas vård, proteser och tillgång till utbildning om riskreducering samt att kvinnor som har blivit utsatta för dessa vapen dessutom ofta blir övergivna och stigmatiserade. Det anförs att en medvetenhet om detta är nödvändig när det mänskliga lidandet av klustervapen identifieras och när strategier för att hantera det definieras. Vidare betonas att bestämmelserna i artikel 4.2 om röjning innefattar även utbildning och att sådan utbildning ska vara tillgänglig för alla. Mot den bakgrunden framhåller organisationerna att i många områden är en stor del av befolkningen, i synnerhet kvinnor, analfabeter samt att i stor utsträckning förvägras flickor helt skolgång. Mot den bakgrunden understryker organisationerna att det är viktigt att utforma strategier som gör det möjligt att i dessa länder nå ut till hela befolkningen med information om klustervapen. Svenska Röda Korset betonar att det är viktigt att stödet till offren ålders- och könsanpassas samt att bör kunna bidra till att utveckla sådant stöd. Organisationen pekar också på att i konventionens artikel 6 föreskrivs en skyldighet för stater som söker och tar emot bistånd att vidta alla lämpliga åtgärder för att bl.a. underlätta in- och utresor för personal och in- och utförsel av material. I detta sammanhang vill organisationen påminna om de riktlinjer för lagstiftning och principer vid internationella katastrofinsatser som antogs av alla stater vid den 30:e Internationella rödakors- och rödahalvmånekonferensen . framhåller konventionens krav på hälso- och sjukvård för klusterammunitionsoffer, och att dessa krav måste beaktas också i förhållande till personer som uppehåller sig i utan de tillstånd som krävs liksom för asylsökande. Styrelsen anser att en ytterligare bedömning behöver göras av hur konventionens krav överensstämmer med den begränsade hälso- och sjukvård som enligt gällande lagstiftning ska erbjudas nämnda grupper. Svenska Röda Korset och tar upp samma aspekt, för Rädda Barnens del med särskild hänvisning till bestämmelserna i . Svenska Röda Korset betonar att stöd till offer för klusterammunition ska ges i enlighet med internationell humanitär rätt och mänskliga rättigheter och pekar på att artikel 5.2 om stöd till klusterammunitionsoffer i konventionen om klusterammunition dessutom innehåller ett förbud mot diskriminering. Svenska Röda Korset anser vidare att det är av stor vikt att det utses ett nationellt kontaktorgan och utarbetas en nationell handlingsplan i enlighet med artikel 5. lyfts också fram av Amnesty m.fl. Med anledning av konventionens bestämmelser om insamling av uppgifter om kluster- ammunitionsoffer anför att ett eventuellt behov av en ny klassificeringskod vid vårdkontakter bör tillgodoses inom ramen för det internationella världshälsosamarbetet och hänvisar därvid till WHO:s International Classification of Diseases and Related Health Problems. Skälen för regeringens bedömning Konventionens bestämmelser om bistånd m.m. Som Amnesty m.fl., Svenska Röda Korset, , och Kristna Råd framhåller har civil- befolkningen i länder där klusterammunition använts t.ex. , , , , , och Bosnien drabbats svårt som resurserna i dessa länder i fråga om bl.a. röjning av lämningar, sjukvård och rehabilitering av dem som skadats samt för återuppbyggnad av drabbade samhällen är begränsade. Artiklarna 4 och 5 i konventionen adresserar direkt de mycket svåra humanitära förhållanden som i olika avseenden råder i länder som drabbats av klusterammunition. Artikel 4 innehåller långtgående och detaljerade åtaganden för statsparter som har lämningar av kluster- ammunition eller områden som kontaminerats med klusterammunition under dess jurisdiktion eller kontroll. Åtagandena handlar om röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition samt om utbildning i Artikel 5 handlar om stöd i olika avseenden till offer för I konventionen har intagits en bred definition av offer för klusterammunition (artikel 2.1). avses alla enskilda individer som dödats eller lidit fysisk eller psykisk skada eller ekonomisk förlust, som marginaliserats socialt eller som i väsentligt lägre grad kunnat förverkliga sina rättigheter på grund av användningen av klusterammunition. I definitionen inbegrips såväl enskilda individer som drabbats direkt av klusterammunition som deras berörda familjer och samhällen. Åtagandet i artikel 5 innebär att varje statspart ska, i enlighet med internationell humanitär rätt och mänskliga rättigheter, i lämplig grad tillhandahålla ålders- och könsanpassat stöd, inbegripet sjukvård, rehabilitering och psykologiskt stöd, till kluster- ammunitionsoffer i områden under deras jurisdiktion eller kontroll samt sörja för deras sociala och ekonomiska integrering. också göra sitt yttersta för att samla in tillförlitliga uppgifter om I artikel 5.2 finns närmare bestämmelser om fullgörandet av dessa skyldigheter. Bestämmelserna anger att stats- parterna bl.a. ska utarbeta en nationell plan och budget för att utföra dessa aktiviteter, utse en nationell kontaktpunkt och vidta åtgärder för att mobilisera nationella och internationella resurser. I artikel 5.2 finns intaget en icke diskrimineringsprincip som ska tillämpas vid fullgörande av åtagandet i artikel 5.1. Artikel 4, om röjning och förstöring av lämningar av kluster- ammunition samt om utbildning i riskreducering, och artikel 5, om stöd för klusterammunitionsoffer, är nära sammankopplade med artikel 6 som handlar om bistånd och internationellt samarbete. Medan artiklarna 4 och 5 å ena sidan adresserar situationen och ansvaret för statsparter som drabbats av klusterammunition, riktar sig å andra sidan bestämmelserna i artikel 6 framförallt till statsparter som har möjlighet att bistå de drabbade statsparterna att fullgöra åtagandena enligt artiklarna 4 och 5. Åtagandena i artikel 6 handlar om bistånd med olika inriktning, på skilda nivåer och i olika former. Artikel 6.4 t.ex. handlar om bistånd till röjning och förstöring av lämningar av klusterammunition. Bestämmelser om bistånd till fullgörande av skyldigheterna i fråga om stöd till klusterammunitionsoffer finns i artikel 6.7. Det anges att biståndet kan tillhandahållas på skilda sätt bl.a. genom FN-systemet, internationella, regionala eller nationella organisationer, olika hjälporganisationer, enskilda organisationer eller bilateralt. Liknade bestämmelser om bistånd och internationellt samarbete finns också i protokoll V till vapenkonvention (CCW) och i . Svenskt bistånd till länder drabbade av klusterammunition har under en lång följd av år lämnat ett omfattande bistånd på minområdet, i genomsnitt. är därmed bland de tio största bidragsgivarna på området . Bistånd på minområdet s.k. minhantering omfattar arbete när det gäller såväl minor som klusterammunition och andra explosiva lämningar från krig (ERW). Arbetet med dessa problem är nära besläktade och att det inte är ovanligt med områden som är kontaminerade av såväl minor som klustervapen och andra ERW.