prop · GZ0345 · 2011-12-06 00:00:00 — Regeringen konstaterar att en utgångspunkt för den här föreslagna lagstiftningen bör vara att tillåtna ändamål anges så tydligt och fullständigt som möjligt. Regeringen anser därför att de primära ändamålen för brottsbekämpande verksamhet bör anges uttömmande. förslag om tillämpning av finalitetsprincipen även för de primära ändamålen skulle enligt regeringens mening inte leda till den tydlighet och förutsebarhet som eftersträvas. I avsnitt 10.2 utvecklar regeringen vilka dessa primära ändamål bör vara. En svårare fråga är om även de sekundära ändamålen, som syftar till att beskriva för vilka ändamål uppgifter får tillhandahållas andra, bör anges uttömmande. Det kan finnas fördelar med en sådan reglering. Lagstiftaren kan därmed sägas en gång för alla ha bestämt i vilken utsträckning uppgifter ska få behandlas för att spridas till andra. Under förutsättning att ändamålen är tydligt avgränsade står det genom en sådan reglering klart både för tillämpare och andra vilken personuppgiftsbehandling som får förekomma med stöd av den aktuella lagen. I förarbetena till flera registerlagar har regeringen emellertid gjort bedömningen att det inte är möjligt att i en lag om personuppgiftsbehandling på ett tillräckligt preciserat sätt ange alla de situationer där utlämnande av uppgifter kan komma att aktualiseras. Regeringen konstaterar att så även är fallet vad avser verksamhet, som både är varierad och under utveckling, bl.a. vad avser det brottsbekämpande området. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att de sekundära ändamålen för personuppgiftsbehandling i brottsbekämpande verksamhet inte anges uttömmande i lagen. Detta överensstämmer dels med den reglering som gäller för personuppgiftsbehandling, dels med den nya polisdatalagen. I avsnitt 10.3 behandlas de sekundära ändamålen. I anledning av vad som ovan föreslagits bör följande framhållas. Den hänvisning till 9 § första stycket c) och d) personuppgiftslagen som föreslås införas i den nya lagen (se avsnitt 9.3) innebär att personuppgifter endast får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade, ändamål och att insamlade uppgifter inte får behandlas för ändamål som är oförenliga med det ursprungliga ändamålet. En av uppgifter är att bedriva sjöövervakning i vilket ingår att ansvara för eller bistå andra myndigheter med bl.a. övervakning och brottsbekämpande verksamhet. Har personuppgifter samlats in för att utreda ett visst brott kan det enligt regeringens mening generellt sett mot bakgrund av övergripande uppgift på området inte anses vara oförenligt med det ursprungliga ändamålet att behandla samma uppgifter för att utreda annat brott eller bekämpa brottslig verksamhet. En grundtanke med förslaget är således att det inom bör vara tillåtet att använda sig av uppgifter som samlats in för ett visst brottsbekämpande ändamål för ett annat sådant ändamål. Under sistnämnda förutsättning bör vidarebehandling också få ske om det behövs för brottsbekämpande ändamål hos andra myndigheter eller för vissa andra sekundära ändamål som kan förutses och som anses förenliga med finalitetsprincipen. Genom att ange de primära och sekundära ändamålen i lagförslaget anses vidarebehandling för dessa ändamål vara förenliga med den s.k. finalitetsprincipen. Som tidigare nämnts bör enligt regeringens mening de primära ändamålen anges uttömmande i den här föreslagna lagen. När det gäller de sekundära ändamålen bör dessa uttryckas så preciserat och fullständigt som möjligt. Regeringen anser dock att det även är nödvändigt för att i vissa fall kunna behandla information för andra sekundära ändamål än de som anges i lagförslaget, under förutsättning att det i det enskilda fallet inte kan anses vara oförenligt med insamlingsändamålet att lämna ut uppgifterna. Förutom att behandlingen ska vara förenlig med insamlingsändamålet ska det också vara nödvändigt att tillhandahålla informationen, vilket begränsar utrymmet för behandling ytterligare. I syfte att åstadkomma ett fullgott integritetsskydd kompletteras ändamålsregleringen dessutom med andra bestämmelser som sätter gränser för behandlingen, t.ex. bestämmelser om tillgång till uppgifter och sökbegränsningar. Härigenom begränsas de risker som Datainspektionen pekat på ifråga om att uppgifter skulle kunna hanteras obegränsat mellan brottsbekämpande och övriga operativa verksamhet. I den nya lagen finns det vidare en uttrycklig bestämmelse som anger att om det vid personuppgiftsbehandling uppstår misstanke om brott eller brottslig verksamhet ska reglerna som rör den brottsbekämpande verksamheten tillämpas. Det ankommer på att genom utbildning och riktlinjer skapa system för att bestämmelsen efterlevs. En närmare redogörelse för bestämmelsen kommer att lämnas nedan. Bestämmelserna om ändamål för behandling av personuppgifter bör inte få hindra rationella rutiner för diarieföring och ärendehantering. Det har föranlett särskilda överväganden som redovisats i avsnitt 9.6. I 8 § första stycket personuppgiftslagen finns en upplysning om att bestämmelserna i personuppgiftslagen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka skyldigheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen att lämna ut personuppgifter. Detta ska även gälla vid behandling av personuppgifter hos . Bestämmelser i grundlag tar över bestämmelser i vanlig lag. Tryckfrihetsförordningens bestämmelser har därför företräde framför bestämmelserna i den nya lag som regeringen Behandling av personuppgifter kommer därmed alltid att vara Prop. 2011/12:45 tillåten för att uppfylla de krav som offentlighetsprincipen ställer. samma gäller för den övriga lagstiftningen om personuppgiftsbehandling som finns i . Frågan om hur de primära och sekundära ändamålen ska utformas för uppgifter som behandlas i verksamhet med sjöövervakning, räddningstjänst m.m. kommer att behandlas i avsnitt 14. 10.2Primära ändamål för personuppgiftsbehandling 10.2.1Förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet Regeringens förslag: Personuppgifter ska få behandlas i brottsbekämpande verksamhet om det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller har inget att invända mot försla- Skälen för regeringens förslag Generella begränsningar för all behandling? I avsnitt 10.1 har regeringen tagit ställning till vilka allmänna utgångs- punkter som bör läggas till grund för utformningen av ändamålsbestäm- melserna för behandling av uppgifter i den brottsbekämpande verksam- heten i den nya lagen. Mot bakgrund av dessa allmänna utgångspunkter har regeringen att i detta avsnitt ta ställning till i vilken utsträckning behandling av personuppgifter ska få ske inom ramen för den brottsbe- kämpande verksamhet som inte avser utredandet eller beivrandet av ett konkret begånget brott, utan i stället att avslöja om viss brottslighet har förekommit, pågår eller kan förutses, dvs. tet med sådan verksamhet är i huvudsak att ta fram underlag för vilken inriktning den brottsbekämpande verksamheten ska ha eller för att initi- era konkreta brottsutredningar. I begreppet förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet innefattas således all egentlig brottsbekämpande verksamhet inom som inte direkt kan knytas till en Med brottsutredning avses då det arbete som utförs i eller i anslutning till en förundersökning (jfr 3 § polisdatalagen [1998:622], 2 § första stycket lagen [1999:90] om behandling av person- uppgifter vid medverkan i brottsutredningar och 2 § första stycket i den numera upphävda lagen [2001:85] om behandling av per- sonuppgifter i brottsbekämpande verksamhet). Å ena sidan måste för att kunna bedriva ett fram- gångsrikt brottsförebyggande arbete få behandla uppgifter om personer som inte är misstänkta för något konkret brott men väl för att ha utövat eller ta del i pågående eller planerad brottslig verksamhet. skulle en möjlighet att utan någon närmare begränsning behandla per- sonuppgifter som inte har samband med något konkret brott öppna vägen för en mycket omfattande behandling av personuppgifter med betydande Prop. 2011/12:45 risker för intrång i den personliga integriteten. Regeringen föreslår, i enlighet med de grundläggande överväganden som har redovisats i avsnitt 9.2, att det bör gälla olika regler för behandling av personuppgifter som görs eller har gjorts gemensamt tillgängliga i den brottsbekämpande verksamheten och annan behandling. Förslagen om vad som ska gälla för de gemensamt tillgängliga uppgifterna i denna verksamhet redovisas i avsnitt 11. Regeringen vill påpeka att den allra största delen av personuppgiftsbehandling inom det brottsbekämpande området kommer att omfattas av reglerna för behandling av gemensamt tillgängliga uppgifter. Här ska alltså särskilda regler gälla. För övrig behandling som behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet är det däremot tillräckligt från integritetssynpunkt att grundläggande dataskyddsbestämmelser gäller. Regeringen har gjort motsvarande bedömning när det gäller behandlingen av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet (prop. 2009/10:85 s. 103). Enligt 4 § förordningen (2003:188) om behandling av personuppgifter inom får personuppgifter behandlas om det är nödvändigt för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott som enligt lag eller förordning har som uppgift att ingripa mot. Som har nämnts användes begreppet underrättelseverksamhet i den numera upphävda lagen om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Begreppet fördes dock inte över till den nuvarande lagen med samma ämne. Lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet innehåller i stället en bestämmelse om behandling av personuppgifter för ändamålet att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Regeringen föreslår, i likhet med promemorian, att samma principiella lösning bör väljas för del. Av den nya lagen bör alltså framgå att personuppgifter får behandlas för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Regeringen har i avsnitt 9.1 föreslagit att dessa ändamål även ska avse uppgiftsbehandling som rör juridiska personer. Såväl behandling av mera rutinmässig karaktär, t.ex. ordbehandling, som behandling av mera kvalificerat slag kommer att omfattas av bestämmelsen. Utanför ändamålet faller behandling av uppgifter dels när det finns anledning att anta att ett brott har förövats och en förundersökning ska inledas enligt 23 kap. , dels när ett konkret brott har begåtts och åtal kan ske utan förundersökning genom ett förenklat förfarande enligt 23 kap. 22 § . Detta gäller även när ett brott beivras med stöd av 48 kap. utan att åtal väcks. I sådana fall får uppgifter i stället behandlas med stöd av ändamålet att utreda eller beivra visst brott, se nästa avsnitt. 10.2.2Utreda och beivra brott Regeringens förslag: Personuppgifter ska få behandlas i brottsbekämpande verksamhet om det behövs för att utreda eller beivra brott. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller har inget att invända mot försla- Skälen för regeringens förslag: Att utreda och beivra brott är en av uppgifter. Arbetet sker framförallt inom ramen för förundersökning enligt 23 kap. som kan bedriva med stöd av t.ex. lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg eller lagen (2008:322) om och befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. Vidare kan det handla om situationer när medverkar i förundersökning med stöd av t.ex. 7 § lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. Åtgärder som därvid vidtas av kan avse spaning, förhör, informationsbearbetning och olika former av beslutsfattande, bl.a. tvångsmedelsanvändning. Närmast handlar det om beslag för att säkra bevisning eller förverkande. Till uppgiften att utreda och beivra brott hör också sådant arbete som sker inom ramen för förenklade förfaranden vilka kan mynna ut i utfärdande av föreläggande av ordningsbot. I arbetet med att utreda eller beivra visst brott innefattas också sådana åtgärder som vidtas med stöd av 1 och 2 §§ lagen om medverkan vid polisiär övervakning och 23 kap. 3 § tredje stycket och 8 § innan förundersökning har inletts samt andra åtgärder som vidtas i syfte att samla in underlag för beslut om huruvida förundersökning ska inledas eller inte, s.k. förutredning. Vad som skiljer arbetet med att utreda och beivra brott från arbetet att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet är att arbetet i det förra fallet utförs med anledning av att ett konkret brott har eller misstänks har begåtts, medan arbetet i det senare fallet utförs med anledning av misstankar om begången, pågående eller planerad brottslig verksamhet som inte kan konkretiseras eller allmänna misstankar om framtida brott. När det kommer till att avgöra om ett konkret brott har eller misstänks har begåtts saknar det betydelse om förundersökning har hunnit inledas eller inte eller om ett brott utreds i förenklad form. Enligt regeringens mening är det självklart att personuppgifter måste få behandlas inom ramen för arbetet med att utreda och beivra brott. En förutsättning måste emellertid vara att behandlingen behövs för något av dessa ändamål. Inom ramen för ändamålet att utreda eller beivra visst brott bör, förutom uppgifter om den misstänkte, behandling av uppgifter om andra personer tillåtas om det har betydelse för ärendet. Det kan t.ex. vara fråga om uppgifter om målsägande, vittnen och andra som på olika sätt berörs av brottsutredningen. Regeringen har i avsnitt 9.1 föreslagit att dessa ändamål även ska avse uppgiftsbehandling som rör juridiska personer. I övrigt bör, på samma sätt som regeringen har föreslagit i föregående avsnitt i fråga om personuppgiftsbehandling för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, endast de grundläggande bestämmelserna i den nya lagen Prop. 2011/12:45 vara tillämpliga så länge uppgifterna inte görs gemensamt tillgängliga, på motsvarande sätt som ska gälla för polisens del enligt polisdatalagen (2010:361) (prop. 2009/10:85 s. 124 f.). Regeringens förslag: Personuppgifter ska få behandlas i brottsbekämpande verksamhet om detta behövs för att fullgöra ett internationellt åtagande. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: menar att när uppgifter får an- vändas för att uppfylla internationella förpliktelser bör det, liksom för den nationella användningen, finnas en koppling till brotts- Övriga remissinstanser har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 15 § förordningen (2007:853) med instruktion för ska medverka i internationellt samarbete för att utveckla gränskontroll, brottsbekämp- ning till sjöss, annan sjöövervakning och miljöräddningstjänst. vakningen ska vidare samverka med andra myndigheter för att främja svenskt deltagande i internationellt samarbete inom sitt verksamhetsom- Med ökad internationalisering och större rörlighet för såväl personer och kapital som varor och tjänster över nationsgränserna följer större krav på samarbete över gränserna. Det gäller såväl i miljöräddningstjänst och kontroll- och tillsynsverksamhet som i den Det brottsbekämpande samarbetet reg- leras i stor utsträckning genom olika internationella överenskommelser, både multilaterala och bilaterala. Härvid menar regeringen att en given utgångspunkt är att på bästa sätt ska kunna fullgöra sina internat- ionella åtaganden i fråga om sådant samarbete över gränserna. ternationella åtaganden avses här folkrättsligt bindande förpliktelser. Sådana åtaganden kan avse samarbete med en utländsk myndighet eller med en mellanfolklig organisation. Regeringen konstaterar att detta är en anledning till att det finns ett behov av en särskild ändamålsbestämmelse som ger stöd för sådan behandling av personuppgifter som sker inom ramen för det internationella samarbetet. internationella samarbete på det brottsbekämpande området regleras i flera författningar som också omfattar andra myndig- heters internationella samarbete på området, bl.a. lagen om internationellt polisiärt samarbete, lagen om internationellt tullsamarbete, lagen om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder och lagen om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar. Dessa lagar tar huvudsakligen sikte på brottsbekämpande samarbete över För att fullgöra bindande åtaganden om sådant samarbete måste kunna behandla personuppgifter i den utsträck- ning som den konkreta arbetsuppgiften kräver det och med hjälp av mo- Tilläggas bör att det som regleras i nyssnämnda författningar är främst vilken typ av samarbete som ska förekomma. Hur samarbetet Prop. 2011/12:45 ska ske ägnas mindre utrymme. Lagar som reglerar rättslig hjälp, bl.a. lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, lagen om utlämning för brott, lagen om utlämning för brott till , , och och lagen om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut, bygger också på folkrättsligt bindande överenskommelser. Indirekt ställs samma krav på behandling av personuppgifter vid rättslig hjälp som vid polisiärt samarbete över gränserna. Enligt den svenska regleringen är det åklagare som ger rättslig hjälp, men i det praktiska utredningsarbetet och vid verkställighet av tvångsmedel anlitar åklagaren i regel biträde av polisen på samma sätt som i en svensk brottsutredning. Åklagaren kan också anlita biträde av om det är lämpligare med hänsyn till brottets karaktär. Det innebär att i princip måste kunna behandla personuppgifter i ett ärende om rättslig hjälp i samma utsträckning som i en förundersökning. Detta innebär att regeringen bedömer att det krävs en bestämmelse som medger behandling av personuppgifter för att fullgöra internationella åtaganden i brottsbekämpande verksamhet. har föreslagit att det ifråga om de internationella förpliktelserna ska finnas en koppling till brottsförebyggande verksamhet. Regeringen anser emellertid inte att någon ytterligare hänvisning behövs. Den behandling som åsyftas kan bestå i insamlande av skriftligt material, sammanställningar av förhörsutsagor, kontroll i register eller annat. I vissa fall kan det vara fråga om personuppgiftsbehandling som sträcker sig . Sammanfattningsvis föreslår regeringen att den nya lagen ska innehålla en särskild ändamålsbestämmelse som ger stöd för sådan behandling av personuppgifter. Ändamålet ska även vara tillämpligt vid behandling av uppgifter som rör juridiska personer (se avsnitt 9.1). I detta sammanhang bör vidare följande förtydligas. En del av samarbetet över gränserna äger rum som ett led i en utredning eller lagföring av svensk brottslighet, t.ex. när en svensk myndighet begär rättslig hjälp i en annan stat. Behandlingen av personuppgifter sker då med stöd av det primära ändamålet att utreda och beivra brott. 10.3Sekundära ändamål för personuppgiftsbehandling 10.3.1Behandling av uppgifter för att tillhandahålla information till andra Regeringens förslag: Personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet ska också få behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i 1.brottsbekämpande verksamhet hos , polismyndigheterna, , , och , 2.brottsbekämpande verksamhet hos utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, 3. annan verksamhet hos för a)utredning och beslut i ärenden som rör vattenföroreningsavgift, b)tillsyn och kontroll enligt lag eller förordning, 4. en annan myndighets verksamhet a)om enligt lag eller förordning är skyldig att bistå myndigheten med viss uppgift, eller b)om informationen tillhandahålls inom ramen för myndighetsöverskridande samverkan mot brott. Personuppgifter som behandlas enligt de primära ändamålen ska även få behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information till och regeringen samt till annan, om skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning. För att tillhandahålla information för andra ändamål än de ovan uppräknade får behandling ske endast om det nya ändamålet i det enskilda fallet inte är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller har inget att invända mot förslaget. föreslår ett tillägg till de sekundära ändamålen, en ny bestämmelse om räddningstjänst, eftersom har behov av att lämna ut uppgifter från den brottsbekämpande verksamheten till den del av verksamheten där räddningstjänst bedrivs. Enligt mening bör förslaget även kompletteras med motsvarande bestämmelse som finns i polisdatalagen om möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter för polisen att få behandla uppgifter för att tillhandahålla information om efterlysta personer och för att tillhandahållas konkursförvaltare, vilket också kan aktualiseras i brottsbekämpande verksamhet. Havs- och vattenmyndigheten anser att gränsdragningen mellan behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten och den övriga operativa verksamheten i praktiken är diffus, särskilt vad gäller tillsyns- och kontrollverksamheten. Myndigheten menar att det finns anledning att analysera gränsdragningen mellan de två verksamhetsområdena och ange utgångspunkter för bedömningen för att undvika tillämpningsproblem. ställer sig frågande till att ett utlämnande mellan verksamhetsgrenar ska regleras som ett sekundärt ändamål, trots att självständiga verksamhetsgrenar inte anses föreligga inom . I huvudsak synes samma befattningshavare bli berörda, som ska behandla uppgifter direkt enligt ett primärt ändamål, eller få ut uppgifter enligt ett sekundärt ändamål. En synnerligen strikt avgränsning av de primära ändamålsbegränsningarna bryts igenom av användning inom myndigheten, genom att beteckna den som ett externt ändamål. Skälen för regeringens förslag I avsnitt 10.2 har regeringen lämnat förslag till hur lagens ändamålsreglering bör utformas och vilka de primära ändamålen bör vara i brottsbekämpande verksamhet. I detta avsnitt diskuteras vilka sekundära ändamål som bör anges för sådan verksamhet eller med andra ord i vilken utsträckning uppgifter som har samlats in i brottsbekämpande verksamhet ska få användas även av andra myndigheter eller i annan verksamhet som bedriver. Det rör sig alltså om behandling för ett annat ändamål än det ursprungliga. I och med att regleringen av sekundära ändamål inte föreslås vara uttömmande finns det vidare ett visst utrymme att tillhandahålla uppgifter även för andra ändamål än de i lagen angivna, under förutsättning att det nya ändamålet inte kan anses oförenligt med insamlingsändamålet (finalitetsprincipen). Som regeringen har betonat är dock målsättningen att de sekundära ändamålen ska vara så fullständiga som möjligt och omfatta merparten av uppgiftsutlämnande. I sammanhanget är det viktigt att komma ihåg att utlämnande av uppgifter även kan ske inom ramen för något av de primära ändamålen. Ut- lämnande av uppgifter till andra kan i många fall vara ett led i den egna brottsbekämpande verksamheten och således omfattas av de primära ändamålen. Regeringen vill här uppmärksamma frågan om det behövs en särskild ändamålsbestämmelse som ger stöd för behandling av personuppgifter för bl.a. planering, uppföljning och utvärdering av verksamhet. En sådan ändamålsbestämmelse återfinns i 7 § förordningen (2003:188) om behandling av personuppgifter inom . I lagstiftningsärendet angående lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet uttalade emellertid Lagrådet att en sådan bestämmelse är obehövlig (prop. 2004/05:164 s. 179). Lagrådet ansåg att planering, uppföljning och utvärdering av verksamhet är en integrerad del av själva verksamheten och inte någon fristående aktivitet som behöver regleras särskilt. Något sådant ändamål finns därför inte angivet i nämnda lag. Av samma skäl avstod regeringen från att föreslå någon sådan ändamålsbestämmelse för polisens vidkommande (prop. 2009/10:85 s. 116).