prop · GY03160 · 2011-07-06 00:00:00 — Den som ansöker om att få tillstånd eller certifie- ring som enhet med ansvar för underhåll måste inom den egna organisa- tionen ha den kompetens och de resurser som krävs för att fullgöra ledningsfunktionen. De operativa funktionerna (24 i förteckningen ovan) kan helt eller delvis vara utlagda som uppdrag till underentrepre- nörer. Den sökande måste dock kunna visa att underentreprenörerna utför uppgifterna på ett tillfredsställande sätt. Sammanfattningsvis innebär det ovan anförda att kraven på enheter med ansvar för fordonsunderhåll kommer att variera beroende på om enheten ansvarar för underhållet av godsvagnar eller andra järnvägs- fordon. Det bör, i enlighet med utredningens bedömning vilken delat, inte införas mer långtgående krav på certifiering eller tillstånd än de som uppställs i direktivet. Det ska dock vara fritt för den som inte omfattas av ett obligatoriskt krav att på frivillig basis ansluta sig och skaffa en certifiering eller ett tillstånd för verksam- heten. Regeringens förslag: En underhållsansvarig enhet med ansvar för underhåll av godsvagnar ska ha tillstånd från tillsynsmyndigheten eller ett certifikat utfärdat av ett organ som är ackrediterat för uppgiften. Regeringens bedömning: är det att föredra om tillsyns- myndigheten inte utfärdar tillstånd utan att enheter med ansvar för underhåll av godsvagnar i stället alltid ska ha en certifiering från ett ackrediterat certifieringsorgan. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: för sjö- och transporträtt anser det angeläget att inte kravet på certifiering av enheter med ansvar för underhåll i praktiken leder till att uppgiften begränsas till ett fåtal företag som har certifikat. Det skulle ytterligare komma att förstärka den oligopolställning som institutet menar i viss mån redan råder på marknaden för järnvägsunderhåll. anser att det är bra att Transportstyrelsen får i uppgift att utfärda tillstånd till enheter med ansvar för underhåll och att den godkännandeprocessen kan samordnas med processen när ett järnvägs- företag söker tillstånd hos Transportstyrelsen för sin järnvägsverksamhet. ser inte att detta hindrar att, som utredaren föreslagit, även Swedac får i uppgift att ackreditera certifieringsorgan som certifie- rar enheter med ansvar för underhåll. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) avråder från att införa parallella system för att ge tillstånd. skulle genom en sådan ordning komma att utföra uppgiften i konkurrens med företag på marknaden. Vidare råder olika kravnivåer vad gäller fortlöpande granskning och tillsyn vilket skulle komma att leda till konkurrenssnedvridning till nack- del för ackrediterade certifieringsorgan. anser att konkurrensen riskerar att snedvridas och framväxten av en önskvärd ny marknad för ackrediterade certifierings- organ riskerar att hämmas om även Transportstyrelsen finns på mark- naden. I det fall det bedöms osäkert om nya privata certifieringsorgan hinner etableras och man måste försäkra sig om att det finns någon som kan utföra certifieringar när de nya reglerna börjar gälla, kan möjligen accepteras att Transportstyrelsen under en begränsad inledande period tillåts utföra certifieringar. anser att det faktum att vissa myndigheter bedriver konkurrensutsatt verksamhet i egen regi kan leda till otillåtet statsstöd, t.ex. i form av korssubventionering. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 14 a.4 i järnvägssäkerhetsdirektivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet (2008/110/EG) ska när det gäller godsvagnar varje enhet som ansvarar för underhåll certifieras av ett för uppgiften ackrediterat organ eller erkännas av en nationell säkerhetsmyndighet. I handhas ackrediteringar av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac). Uppgiften som nationell säkerhetsmyndighet fullgörs av Transportstyrelsen. Ackrediteringsförfarandet ska ske på grundval av kriterier om oberoende, kompetens och opartiskhet, t.ex. tillämpliga europeiska standarder i EN 45 000-serien. Även ett erkännande ska grundas på kriterier gällande oberoende, kompetens och opartiskhet. EU- kommissionen har för avsikt att se över systemet i syfte att inkludera alla fordon. Förhoppningen uppges dock vara att detta ska ha skett på frivillig basis . De alternativa regleringsmodeller som erbjuds i direktivet, dvs. att antingen låta Transportstyrelsen meddela tillstånd till enheter med ansvar för underhåll eller att införa ett ackrediterings- och certifieringssystem, innebär att medlemsstaterna kan välja vilken lösning som passar dem bäst. Valet kan lämpligen göras genom att söka svar på ett antal frågor, som t.ex.: Hur får man till stånd ett system som järnvägsbranschen har förtroende för med en väl fungerande tillsyn? Vilka kostnader kan drabba branschen och det allmänna beroende på vilken väg man väljer? Vilken lösning ligger mest i linje med tankarna om regelförenkling och strävan att sänka företagens administrativa kostnader? Om uppgiften läggs på Transportstyrelsen skulle det innebära fördelar för framför allt de järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare som avser att inom ramen för den egna verksamheten ansvara för fordonsunder- hållet. Transportstyrelsen ansvarar allmänt för tillståndsgivning och tillsyn inom järnvägsbranschen. Dessa företag skulle då inte behöva vända sig till en ny instans i form av ett certifieringsorgan. Även om avsikten är att Transportstyrelsens verksamhet ska avgiftsfinansieras finns anledning att anta att myndigheten, med de upparbetade kunskaper den har om företagen i branschen, i dessa fall inledningsvis kommer att vara det mer kostnadseffektiva alternativet. En ackrediteringslösning skulle innebära att Swedac får i uppgift att ackreditera organ som härigenom ges rätt att certifiera enheter med ansvar för underhåll. Det sker i enlighet med och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluförande av produkter. Med ackreditering förstås en förklaring om att ett organ är kompetent att utföra den verksamhet som ackrediteringen avser. Verksamheten kommer att regleras i lagen om ackreditering och teknisk kontroll som föreslås träda i kraft och då ersätter lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Ackrediteringsförfarandet är den lösning som Europeiska järnvägs- byrån (ERA) ansett vara huvudalternativet. Det kan också konstateras att Swedac har lång och beprövad erfarenhet av denna typ av verksamhet och är väl förtrogen med de standarder som kan bli aktuella att tillämpa. Genom en ackrediteringslösning finns också möjligheter att skapa en marknad för certifiering och tillsyn på detta område. Av betänkandet (SOU 2010:61) framgår att lösningarna kommer se olika ut i de olika EES-länderna. Inriktningen tycks dock vara att för enheter med ansvar för underhåll som inte är järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare dominerar ackrediteringsalternativet. När det däremot gäller just järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har man dock från utredningens sida kunnat iaktta en tendens att låta ländernas säkerhetsmyndigheter stå för certifiering och tillsyn som en integrerad del av arbetet med säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd. Utredningen har för att utnyttja dels de marknadslösningar som redan finns, dels Transportstyrelsens kunskap och arbete med säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd, föreslagit att både Swedac och Transportstyrelsen får uppgiften. Swedac skulle ackreditera certifieringsorgan som certifie- rar enheter med ansvar för fordonsunderhåll och Transportstyrelsen utfärda tillstånd till enheter med ansvar för fordonsunderhåll. Genom att även Transportstyrelsen ges möjlighet att utfärda tillstånd säkerställs, enligt utredningen, att det redan vid bestämmelsernas ikraftträdande kommer att finnas möjligheter för den som önskar bli enhet med ansvar för underhåll för godsvagnar att få tillstånd för denna verksamhet. Ackrediteringslösningen bygger på att enskilda företag gör bedömningen att de vill träda in på marknaden för certifiering av underhållsansvariga enheter och därför vänder sig till Swedac för en ackreditering. Några garantier för att detta ska ha skett finns inte. Denna lösning, med två parallella system där den sökande kan välja vart denne vill vända sig, har i remissvaren kritiserats av Swedac, och som menar att det försvårar för uppkomsten av en fungerande marknad om även en statlig myndighet ges möjligheten att utfärda tillstånd. De privata aktörer som väljer att ansöka om en ackreditering för att fungera som certifieringsorgan ska då konkurrera med en statlig myndighet vilket kan leda till frågor om otillåtet statsstöd, t.ex. i form av korssubventionering. har däremot förordat den valfri- hetsmodell som föreslagits av utredningen. har redan etablerade kontakter med Transportstyrelsen och i de fallen det rör nyetablerade företag kan tillståndsprocessen samordnas med prövningen av säkerhetsintyg. framhåller att dagens järnvägs- företag verkar i en omgivning där allt fler regler, inte minst från EU, påverkar verksamheten. Ofta har dessa regler en starkt kostnadsdrivande inverkan. ser risken för att det håller på att byggas upp ett regelsystem som bara de största aktörerna mäktar med att hantera vilket i sin tur innebär att något av syftet med att skapa en gemensam järnvägsmarknad gått förlorat. En stor andel av dem som kommer att ansöka om tillstånd som enhet med ansvar för underhåll kan förväntas vara järnvägsföretag. De behöver tillstånd i form av licens och säkerhetsintyg från tillsyns- myndigheten. Det kan antas innebära fördelar om dessa tillstånds- prövningar kan hanteras i ett och samma förfarande som tillstånds- prövningen för underhållsansvaret. Enligt direktivets reglering gäller dessutom för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare att den natio- nella säkerhetsmyndigheten ska kontrollera att kraven är uppfyllda och föra in uppgifter om detta i deras säkerhetsintyg respektive säkerhetstill- stånd, även om ett ackrediterat organ anlitas. För järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare skulle därför en reglering som innebär att endast ackrediterat certifieringsorgan får certifiera enheter med ansvar för underhåll innebära krav på att vända sig till två instanser för ett och samma tillstånd och att de därefter blir föremål för tillsyn från två håll, vilket framstår som krångligt och dyrt. finns det andra företag som kan bedriva under- håll av godsvagnar, t.ex. renodlade underhållsföretag, som redan kan vara certifierade av ackrediterade organ. För dem skulle det i vissa fall endast krävas en komplettering av certifieringen i de avseenden som krävs för att bli enhet med ansvar för underhåll. En sådan komplettering av en certifiering torde kunna utföras till en relativt begränsad kostnad. Att för sådana företag införa ett krav på tillstånd från Transportstyrelsen framstår också som onödigt krångligt och dyrt. Sett ur nyttjarnas perspektiv förefaller det enligt regeringen både för järnvägsföretagens och underhållsföretagens utgångspunkter motiverat att införa två system för att bli godkänd enhet med ansvar för underhåll, tillståndsgivning hos Transportstyrelsen eller certifiering via ett ackrediterat organ. Men genom ett införande av parallella system för godkännande av enheter med ansvar för underhåll av godsvagnar åstadkoms inte en fullständig marknadslösning. Det gör att de reella möjligheterna för nya företag att etableras blir mindre än annars och därmed minskar drivkrafterna att utveckla konkurrenskraft i fråga om service och tjänster. Risken för korssubventionering i Transportstyrelsens verksamhet kan även anses ha ökat genom att myndighetens avgifts- inkomster redovisas brutto på statsbudgeten. Eftersom all offentligrättslig verksamhet i Transportstyrelsen finansieras med ett anslag har den direkta kopplingen mellan avgiftsinkomster och kostnader försvagats. Som Swedac i sitt remissvar påpekat har ackrediterade organs verksamhet normalt inte ansetts utgöra myndighetsutövning utan en rent teknisk granskning och kontroll. EU-förordningen om certifiering av enheter med ansvar för underhåll av godsvagnar (nr 445/2011) innehåller dock regler om att certifieringsorganet ska utöva kontinuerlig tillsyn, möjligheter för certifieringsorganet att återkalla certifikat och krav på att medlemsländerna ska se till att certifieringsorganets beslut kan bli före- mål för överklagande till domstol. Även om certifieringsorganen traditionellt inte ansetts bedriva myndighetsutövning, görs bedömningen att de i det här fallet får anses göra det. Det kan noteras att detsamma gäller för fordonsbesiktningen (jfr prop. 2009/10:32). Den marknad som öppnas genom certifiering har således speciella förtecken som skiljer den från andra marknadslösningar som rör certifiering och kontroll av huru- vida vissa standarder eller säkerhetskrav efterlevs. Några hinder ur ett strikt konkurrensrättsligt perspektiv att låta både myndighet och enskilda företag utfärda dessa tillstånd eller certifikat torde därför inte föreligga. Konkurrenslagstiftningen är inte tillämplig på verksamhet som avser myndighetsutövning. Det kan också konstateras att även Transport- styrelsen i sin tillsyn kommer behöva rätta sig efter de regler och tillsynsintervall som framgår av EU-förordningen nr 445/2011 om ett certifieringssystem för enheter som ansvarar för underhåll av gods- vagnar. Några skillnader i hur omfattande och rigorös den fortsatta kontrollen och tillsynen kommer vara, bör det därför inte bli. Vid en samlad bedömning framstår, i ett kortare perspektiv, utred- ningens förslag att låta både säkerhetsmyndigheten och ackrediterade certifieringsorgan få utföra uppgiften som rimlig. Därigenom säkerställs att det finns en instans som med säkerhet kan meddela tillstånd när regleringen träder i kraft som en marknad kan börja etablera sig. Regeringen föreslår därför en sådan lösning. Emellertid finns det anledning att fästa avseende vid de invändningar som framförts mot utredningens förslag i detta avseende från Swedac, och . Regeringens bedömning är att en renodlad ackrediteringslösning är att föredra och avser därför Prop. 2010/11:160 att följa utvecklingen på området och under förutsättning att marknaden utvecklas i en gynnsam riktning återkomma till frågan. Regeringens förslag: En underhållsansvarig enhet ska ha 1.ett ledningssystem för underhåll som säkerställer att de järnvägs- fordon enheten ansvarar för är i säkert skick, och 2.tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser inom organisa- tionen för sina uppgifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om enheter med ansvar för underhåll och om undantag från kraven på enhet med ansvar för underhåll. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I utredningens förslag uppställdes dock även ett allmänt lämplig- hetskrav. Remissinstanserna: Euromaint anser att det är positivt att grund- läggande krav på kompetens, resurser och övrig lämplighet förs in i 2 kap. järnvägslagen. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 14 a.3 i järnvägssäker- hetsdirektivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet 2008/110/EG ska en enhet med ansvar för underhåll se till att de fordon för vars underhåll den ansvarar är i säkert skick. Det ska garanteras genom att underhålls- enheten inför ett system för underhåll, dvs. ett processorienterat ledningssystem för att skapa och upprätthålla ett systematiskt fordons- underhåll inom organisationen. Enligt bestämmelsen i direktivet ska genom ledningssystemet säkerställas att fordonen underhålls dels i enlig- het med underhållsjournalen för varje fordon, dels i enlighet med gällande krav inklusive underhållsregler och bestämmelser rörande tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD). Av bestämmelsen framgår vidare att detta ansvar som åläggs underhållsenheterna inte betyder att den grundläggande principen att det är järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare som ansvarar för säkerheten inom järnvägs- systemet ska påverkas. Direktivsbestämmelsen innehåller de grundkrav som gäller för alla enheter med ansvar för underhåll, oavsett om de behöver certifiering (dvs. ansvarar för underhållet av godsvagnar) eller inte. Enheter som ansvarar för underhåll av godsvagnar kommer emellertid även att ha EU- förordningen nr 445/2011 att rätta sig efter. Det kan konstateras att det kommer råda stora skillnader i regelverket rörande enheter med ansvar för godsvagnar respektive enheter med ansvar för andra fordon, framför allt genom att de underhållsansvariga enheterna i det senare fallet inte behöver tillstånd eller certifikat. För att en enhet med ansvar för underhåll, som direktivet kräver, ska kunna säkerställa att de fordon man ansvarar för är i säkert skick krävs enligt regeringen emellertid att man inom organisationen har de resurser och den kompetens som behövs för uppgiften. Även om dessa krav inte uttryckligt anges i direktivet, får det enligt Prop. 2010/11:160 regeringen anses ligga i de grundläggande kraven på de underhålls- Utredningen har mot bakgrund härav föreslagit att det i järnvägslagen införs en sådan bestämmelse. Regeringen delar bedömningen att sådana krav behövs. Utredningen föreslog dock att det även skulle uppställas ett allmänt lämplighetskrav utöver resurs- och kompetenskravet. I detta skulle t.ex. ligga krav på ekonomisk stabilitet. Regeringen gör dock bedömningen att det är tillräckligt med kompetens- och resurskraven. Skälen härför är dels generellt att man bör vara försiktig med krav som går utöver direktivets reglering, s.k. goldplating bör undvikas. Det skulle även kunna aktualisera anmälningsplikt enligt direktiv /34/EG. De flesta regler ökar också kostnaderna och regel- bördan för företagen. För att på ett rättssäkert sätt tillämpa regler av denna övergripande karaktär kommer de behöva fyllas ut med mer detaljerade föreskrifter. De företag som inte ansvarar för godsvagnar kommer inte heller vara föremål för tillståndsprövning. Någon initial prövning av enheter som vill träda in på marknaden kommer i dessa fall inte att ske. Att det vid allmän löpande tillsyn skulle konstateras att ett företag, som visserligen uppfyller krav på resurser och kompetens, brister i allmän lämplighet framstår också som mindre sannolikt. Av den föreslagna lydelsen framgår att kravnivåerna får anpassas utifrån vad som bedöms erforderligt för den aktuella verksamheten. Det föreslås också ett bemyndigande varigenom möjliggörs för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om enheter med ansvar för underhåll, t.ex. rörande vilka krav som ska ställas på ledningssystemet för underhåll, kompetens- och resurskrav. Kravnivån kan även därvid anpassas utifrån verksamhetens art och omfattning. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att det i järnvägslagen införs en bestämmelse som innebär att en enhet med ansvar för underhåll ska ha ett ledningssystem för underhåll som säkerställer att de järnvägsfordon enheten ansvarar för är i säkert skick samt tillräcklig kompetens och resurser inom organisationen för att klara uppgiften. Kravnivån får anpassas till verksamhetens art och omfattning. 6.4Tillstånd och certifikat till enheter med ansvar för underhåll Regeringens förslag: Tillstånd eller certifikat till en underhålls- ansvarig enhet får ges endast till sådan enhet som uppfyller kraven i kommissionens förordning nr 445/2011, den nu föreslagna lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Ett tillstånd eller certifikat som beviljats av behörig myndighet eller av ett ackrediterat organ i en annan stat inom EES eller i , ska gälla i . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I utredningens förslag till lagtext saknades dock referens till den numera publicerade EU-förordningen om ett system för certifiering av Prop. 2010/11:160 enheter med ansvar för underhåll av godsvagnar. Remissinstanserna: , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) och har framfört farhågor ur konkurrenssynpunkt att låta både myndighet och privata företag ge tillstånd till enheter med ansvar för underhåll, se ovan avsnitt 6.3.3. är positiv till utredarens förslag att låta både Transportstyrelsen och ackrediterade certifieringsorgan få certifiera enheter med ansvar för underhåll. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 6.3.3 bör den som vill bli en enhet med ansvar för underhåll av godsvagnar kunna vända sig antingen till Transportstyrelsen för ett tillstånd eller till ett certifieringsorgan ackrediterat av Swedac för ett certifikat. Detsamma gäller sådana underhållsansvariga enheter som på frivillig basis önskar skaffa sig tillstånd eller certifiering. Ett skäl för att frivilligt skaffa sig tillstånd eller certifiering kan vara att man ser det som ett försäljnings- argument gentemot presumtiva kunder att ha papper på att organisationen uppfyller de rigorösa kraven och också är föremål för den kontinuerliga tillsyn som är förknippat med detta. I järnvägslagen regleras tillstånd i 3 kap. Det bör därför i kapitlet införas en ny bestämmelse som avser tillstånd och certifiering av under- hållsansvariga enheter. Kraven är desamma att tillstånd respektive certifikat endast får ges till den som uppfyller de krav som uppställs i kommissionens förordning (EU) nr 445/2011 om ett certifieringssystem för enheter som ansvarar för underhåll, järnvägslagen och föreskrifter meddelade med stöd av denna. Tillstånd kan beviljas till både fysiska och juridiska personer, även om det sistnämnda kan förväntas bli dominerande. Av artikel 14 a.6 i järnvägssäkerhetsdirektivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet (2008/110/EG) följer att tillstånd eller certifieringar som meddelats i enlighet med direktivets regelverk ska vara giltiga inom hela gemenskapen. I järnvägslagen bör därför även införas en bestäm- melse om att tillstånd och certifieringar till underhållsansvariga enheter som beviljats av behöriga organ eller myndigheter i annat land inom EES eller i , ska gälla i . 6.5När järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare fullgör uppgift som enhet med ansvar för underhåll Regeringens förslag: Om en underhållsansvarig enhet som har tillstånd eller certifikat för uppgiften är ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare, ska tillsynsmyndigheten kontrollera att tillståndskraven är uppfyllda och föra in uppgifter om detta i järnvägs- företagets säkerhetsintyg eller infrastrukturförvaltarens säkerhetstill- stånd. Utredningens förslag: Överensstämmer i det väsentliga med rege- Remissinstanserna: anser att det Prop. 2010/11:160 vore bra om godkännandeprocesserna hos Transportstyrelsen kan samordnas med processen för beviljande av övriga tillstånd i de fallen sökanden är ett järnvägsföretag. Skälen för regeringens förslag: Det grundläggande tillståndet för att bedriva verksamhet som järnvägsföretag kallas säkerhetsintyg och regleras i 3 kap. 3 § järnvägslagen (2004:519). Motsvarande tillstånd för infrastrukturförvaltare kallas säkerhetstillstånd och regleras i 3 kap. 7 § järnvägslagen. Enligt artikel 14 a. 4 i järnvägssäkerhetsdirektivet enligt dess lydelse enligt ändringsdirektivet 2008/110/EG om ändring av järnvägssäkerhets- direktivet ska, i de fall ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare på egen hand ska utföra rollen som enhet med ansvar för underhåll, överensstämmelsen med kraven kontrolleras av den nationella säker- hetsmyndigheten, dvs. Transportstyrelsen, i enlighet med de förfaranden som tillämpas för prövning av säkerhetsintyg respektive säkerhetstill- stånd. Överensstämmelsen ska också noteras i dessa grundläggande tillståndshandlingar. Det bör därför i 3 kap. järnvägslagen införas en bestämmelse som innebär att om en enhet med ansvar för underhåll är ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare, ska uppgift om ansvaret för underhållet föras in i järnvägsföretagets säkerhetsintyg eller infrastrukturförvaltarens säkerhetstillstånd.