prop · GY03138 · 2011-05-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:138 granskning av it inom statsförvaltningen och statliga it-projekt Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporterna IT inom statsförvaltningen har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till en ökad effektivitet? (RiR 2011:4) och Statliga IT-projekt som över- skrider budget (RiR 2011:5). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som kommer att vidtas med anledning av rapporterna. Med anledning av rapporter avser regeringen att bereda frågan vidare gällande myndigheters outsourcing av it-tjänster. Vidare konstaterar regeringen att den lånefinansieringsmodellen som är etablerad inom staten även kan tillämpas vid myndighetsgemensam utveckling av e-tjänster. Ärendet och dess beredning.............................................................. IT inom statsförvaltningen har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Statliga IT-projekt som överskrider budget........................ Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens åtgärder med anledning av Myndigheternas försörjning av it-tjänster.......................... Finansiella förutsättningar för statliga it-projekt................ Bilaga 1 IT inom statsförvaltningen...................................................... Bilaga 2 Statliga IT-projekt som överskrider budget........................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har granskat den statliga användningen av informations- teknik (it) ur några aspekter. Granskningarna har redovisats i rapporterna IT inom statsförvaltningen har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till en ökad effektivitet? (RiR 2011:4) och Statliga IT-projekt som överskrider budget (RiR 2011:5). Gransknings- rapporterna finns i bilagorna 1 och 2. överlämnade de båda rapporterna till regeringen . Eftersom båda dessa granskningsrapporter rör olika aspekter av användning av informationsteknik i statsförvaltningen väljer regeringen att behandla rapporterna samlat i denna skrivelse. 2.1IT inom statsförvaltningen har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? I granskningsrapporten inom statsförvaltningen har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till en ökad effek- tivitet? (RiR 2001:4) konstaterar att av myndigheternas kostnader utgörs av kostnader förknippade med it. Det innebär att it utgör det tredje största kostnadsslaget i myndig- heternas förvaltningsanslag näst efter kostnader för löner och lokaler. framför att teori och empiri pekar mot att outsourcing (att lägga ut verksamhet på entreprenad) kan vara ett effektivt sätt för att såväl öka kvaliteten som att sänka kostnaderna i olika verksamheter. En effektiv användning av det allmännas resurser är en prioriterad fråga och granskning var därför fokuserad på att dels undersöka om myndigheterna gjort rimliga bedömningar av om de själva ska producera sin efterfrågade it-kapacitet eller om denna helt eller delvis ska outsourcas, dels vilka förklaringar som identifierats till att myndig- heterna inte prövar eller genomför outsourcing av sin it-verksamhet. I rapporten framförs också bl.a. att när myndigheterna fattar beslut om outsourcing måste de ha god kännedom om sin it-verksamhet. Den ena slutsatsen som presenteras i granskningsrapporten är att det stora flertalet av myndigheterna inte kan anses ha gjort rimliga pröv- ningar om den egna myndigheten eller någon annan aktör är bäst lämpad att producera den it som organisationen behöver. Den andra slutsatsen är att det finns risk för att myndigheterna inte producerar sin it på det mest effektiva sättet eftersom de ofta inte har övervägt möjligheten till outsourcing. rekommenderar regeringen att säkerställa att riktlinjer tas fram för myndigheternas prövning av om deras it ska utföras inom eller utom myndigheten och att skapa en struktur för erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna i frågor som gäller om it ska utföras inom eller Myndigheterna rekommenderas att säkerställa tillräcklig beställar- Skr. 2010/11:138 kompetens för att kunna hantera frågor om outsourcing och att skapa en struktur för erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna i frågor som gäller om it ska utföras inom eller utom myndigheterna. 2.2Statliga IT-projekt som överskrider budget I granskningsrapporten som överskrider budget (RiR 2011:5) behandlar frågan om det är vanligt att statliga it-utvecklingsprojekt överskrider sin budget. övergripande slutsats är att en tredjedel av it-projekten får problem. De relativt sett större projekten bedöms som mer riskfyllda då de anges ha ett betydligt större genomsnittligt budgetöverskridande, räknat i procent, än vad de mindre projekten uppvisar. För att komma till rätta med de problem som identi- fierat rekommenderas ett antal åtgärder i granskningsrapporten. Dessa är riktade till myndigheterna och handlar om utveckling av den interna styrningen och kontrollen samt säkerställande av att beställarkompe- motsvarar projektens svårighetsgrad och kompetensutveckling. Åtgärdsförslagen är främst riktade till myndigheter som driver stora eller medelstora it-projekt men i granskningsrapporten framhålls att även andra myndigheter har ett utvecklingsbehov och alltså bör följa de åtgärder som rekommenderar. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen konstaterar att utvecklingen inom it-området har skapat ökade förutsättningar för myndigheter att i allt större utsträckning köpa mer färdiga och standardiserade it-tjänster från externa leverantörer i stället för att myndigheterna producerar dessa tjänster på egen hand. Som konstaterar utgör kostnader relaterade till it en betydande del av myndigheternas totala kostnader. Det är av central betydelse att statsförvaltningen hushållar med allmänna medel. Rege- ringen konstaterar vidare att det är viktigt att frågor kring informations- säkerhet tas på allvar. Erfarenheten visar att kostnadsbesparingar kan göras genom att öka inslaget av externt köpta it-tjänster. En orsak till detta är att outsourcing ger möjlighet till snabb anpassning av myndighetens behov i form av att volymen och innehållet i tjänster snabbare kan anpassas jämfört med om it-behovet tillfredställs internt av myndigheten. Regeringen delar bedömning att det är önskvärt att en större del av myndigheternas it-behov tillfredställs med hjälp av outsourcing. Vad avser det faktum att flera it-projekt överskrider sin budget kan regeringen konstatera att huvudregeln i den svenska förvaltnings- modellen är att varje myndighet ansvarar för helheten i sitt uppdrag Således åligger det inte regeringen att styra hur Skr. 2010/11:138 varje myndighet internt fördelar sina medel för skilda verksamheter. denna utgångspunkt konstaterar regeringen ändå att it-projekt tar en stor andel av myndigheternas medel i anspråk, och att det därför finns ett övergripande behov av att dessa projekt genomförs på ett effektivt sätt. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser 4.1Myndigheternas försörjning av it-tjänster Regeringens bedömning: Frågan om myndigheternas försörjning av it- tjänster bereds vidare. I propositionen (prop. 2009/10:175) Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, gör regeringen bedömningen att e-förvaltnings- arbetet bör syfta till att åstadkomma lägre kostnader och största möjliga nytta såväl för företag och medborgare, som för förvaltningen och samhället som helhet. Öppenheten i offentliga beslutsprocesser och tillgängligheten till offentlig information bör öka. Arbete med e- förvaltning bör på ett tydligare sätt styras och samordnas. E-delegationen föreslog dessutom i betänkandet Effektivare stöd- processer (SOU 2009:86) att regeringen ska ställa krav på myndigheterna att ta fram försörjningsstrategier för it-tjänster, dessa benämns ofta sourcingstrategier. Skälet för detta angavs vara att de flesta myndigheter har egna it- avdelningar som producerar huvuddelen av it-tjänsterna internt. Stora effektiviseringsvinster kan göras i och med att myndigheterna för tjänster där marknaden är mogen och leverantörerna kan dra nytta av stordriftsfördelar kan nyttja tjänster som olika it-företag kan erbjuda. Delegationen konstaterade vidare att behovet av en effektiv resurs- användning väntas bli ännu större till följd av kommande pensions- avgångar som är en utmaning för hela den offentliga sektorn. Mot denna bakgrund föreslog delegationen att regeringen ska ställa krav på myndigheterna att ta fram s.k. försörjningsstrategier. Dessa är tänkta att hantera den framtida kompetensförsörjningen men också leda till ett effektivare utnyttjande av marknadens tjänster. Försörjnings- strategierna bör enligt delegationen vara en obligatorisk del av myndig- heternas årliga planeringsprocess och alltid tas fram, även i de fall det inte är aktuellt att vända sig till marknaden. Delegationen föreslog vidare att långsiktiga effektivitets-, kvalitets- och kompetenskonsekvenser ska belysas och eventuella risker beskrivas. Det slutgiltiga valet mellan intern och extern leverans av it-tjänster föreslogs vara baserat på flera parameterar av vilka total kostnad, kvalitet och flexibilitet angavs som viktiga. E-delegationens förslag har remitterats och i huvudsak var samtliga de remissinstanser som kommenterat delegationens förslag positiva till att myndigheterna ska inrätta en försörjningsstrategi. remissinstanser ville dock se ett förtydligande av förslagen eller att olika Skr. 2010/11:138 aspekter tillförs dem. Som framgår ovan under kapitel 2.1 gör regeringen bedömningen att stora kostnadsbesparingar kan åstadkommas genom att öka inslaget av externt köpta it-tjänster. Outsourcing ger möjlighet till snabb anpassning av den aktuella myndighetens behov i form av att volymen och innehållet i tjänster snabbare kan anpassas jämfört med om it-behovet tillfredställs internt av myndigheten. Dessutom anser regeringen att det normalt inte ligger i myndigheternas kärnuppgifter att själva ta fram it-tjänster. Mot denna bakgrund avser regeringen att fortsätta bereda frågan om myndigheters outsourcing av it-tjänster. 4.2Finansiella förutsättningar för statliga it-projekt Regeringens bedömning: Den inom staten etablerade lånefinansie- ringsmodellen kan tillämpas även vid myndighetsgemensam utveckling av e-tjänster. E-delegationen ansåg i betänkandet Förutsättningar för utveckling av e- förvaltningen (SOU 2010:62) att den modell som finns inom staten för lånefinansiering ska användas även vid finansiering av gemensamt nyttjade e-tjänster där flera myndigheter är involverade. Delegationen föreslog också en ändring i förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte som innebär att den myndighet som tar ansvar för utvecklingen av drift av en e-tjänst ska ges möjlighet att ta ut en avgift för tjänsten av andra myndigheter, eller andra juridiska personer i vilken en myndighet utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, som nyttjar den samma. Som regeringen redan konstaterat är huvudregeln i den svenska förvaltningsmodellen att varje myndighet ansvarar för helheten i sitt uppdrag gentemot regeringen. Således ligger det inte på regeringen att styra hur varje myndighet internt fördelar sina medel för skilda verksam- heter. Dock kan regeringen konstatera att it-projekt tar en stor del av myndig- heternas resurser i anspråk och att det därför är viktigt att hitta former för ett så effektivt resursutnyttjande som möjligt för sådana projekt. Myndigheter som genomför it-investeringar finansierar dessa som regel med lån i . Återbetalningen av sådana lån täcks normalt med kommande års anslag, avgifter eller bidrag. Detta innebär att myndigheterna genom interna prioriteringar svarar för att medel finns för återbetalning av lånen. Mot denna bakgrund vill regeringen här lyfta fram delegationens förslag om att regeringen bör fastställa att den lånefinansieringsmodell vars ram fastställs av även ska få tillämpas på myndighets- gemensamma it-projekt för utveckling av e-tjänster. Utvecklingen av sådana tjänster kännetecknas av betydande stordriftsfördelar med vilket menas att kostnaden per användare sjunker ju fler användare som Det innebär att det finns stora potentiella vinster med att myndigheter samverkar kring it-projekt. Regeringen konstaterar att den inom staten etablerade lånefinansie- ringsmodellen även kan tillämpas vid myndighetsgemensam utveckling av e-tjänster. Härigenom möjliggörs att myndigheter på ett effektivt sätt samverkar kring it-projekt. I motsats till delegationen ser därför inte regeringen något behov av att genomföra den föreslagna ändringen i förordningen om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte, för att uppnå den önskvärda användningen av lånefinansieringsmodellen vid myndighetsgemensam utveckling av e-tjänster. Regeringen kommer fortsättningsvis följa frågan om finansiella förut- sättningar för myndigheternas it-projekt. - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: IT inom statsförvaltningen Har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? har granskat om myndigheterna på ett rimligt sätt prövar frågan om outsourcing av IT-verksamheten. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , , i , Säkerhetspolisen, och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. och fått tillfälle att lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och statsförvaltningen som helhet. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Programansvarig Qaisar och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. , , , , , , i , Säkerhetspolisen, och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Starkt förändringstryck på statsförvaltningen IT ett viktigt medel Vad är outsourcing? Att pröva vad som är lämpligast att göra det själv eller att låta någon annan göra det? Vad svarar myndigheterna? Kännedom om den egna IT-verksamheten Har myndigheten en sourcingstrategi? Vilka effekter får ett ställningstagande kring intern respektive extern produktion av IT för verksamheten och vad kommer det att kosta? Har myndigheterna gjort en fullgod sourcingprövning? Vilka förklaringar anger myndigheterna till att man inte gjort en rimlig prövning i sourcingfrågan? Regeringen vill renodla det offentliga åtagandet Uppdrag till andra aktörer 5.1Har myndigheterna gjort rimliga prövningar om de ska producera den IT de behöver själva eller om de ska lägga ut hela eller delar av IT-verksamheten på en extern leverantör? 5.2Vilka förklaringar finns det till att myndigheterna inte gör prövningar i sourcingfrågan? 5.3Har regeringen gjort vad den kan för att undanröja eventuella hinder mot prövningar i myndigheternas sourcingfrågor? Konkreta exempel på outsourcing kostar IT i statliga myndigheter och bolag skattebetalarna uppskattningsvis 20 - , och det är därmed den tredje största kostnadsposten i myndigheternas förvaltningsanslag, näst efter löner och lokalkostnader. Varje myndighet ska enligt lag och förordning eftersträva hög effektivitet och god hushållning av statens medel i sin verksamhet. Enligt myndighetsförordningen ska myndigheten också utveckla verksamheten och verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Omvärldens förändringar skapar dessutom ett starkt tryck på statsförvaltningen och med den stora effektiviseringskrav. Forskning, teori och praktik1 säger att korrekt utförd outsourcing kan vara ett effektivt sätt att både öka kvaliteten och sänka kostnaderna i olika verksamheter. Detta gäller i högsta grad IT-verksamhet där exempelvis skalfördelar, specialisering och spetskompetens kan vara viktiga faktorer för att få till en effektiv och rättssäker verksamhet. har mot bakgrund av ovanstående genomfört en granskning som syftar till att undersöka om myndigheterna gjort rimliga prövningar om de själva ska producera den IT-kapacitet myndigheten behöver eller om de ska outsourca hela eller delar av IT-verksamheten, och vilka möjliga förklaringar det finns till att myndigheterna inte prövar eller genomför outsourcing av IT-verksamheten. Granskningens revisionsfrågor lyder: 1.Har myndigheterna gjort rimliga prövningar om de ska producera den IT de behöver själva eller om de ska lägga ut hela eller delar av IT-verksamheten på en extern leverantör? 2.Vilka förklaringar finns det till att myndigheterna inte gör prövningar i sourcingfrågan? 3.Har regeringen gjort vad den kan för att underlätta för myndigheterna att ta ställning i sourcingfrågor. 1Se exempelvis Managing Successful IT Outsourcing Relationships av och (2006). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Det stora flertalet myndigheter kan inte anses ha gjort rimliga prövningar om den egna myndigheten eller någon annan aktör är bäst lämpad att producera den IT organisationen har behov av. iakttagelser pekar tydligt på att det kan finnas risk för att myndigheterna inte producerar sin IT på det mest effektiva sättet eftersom de flesta myndigheter inte gjort överväganden i sourcingfrågan. granskning visar att det finns ett antal möjliga förklaringar till varför myndigheterna inte prövat sourcingfrågan. Myndigheter kan sällan redovisa sina IT-kostnader Flera myndigheter har problem med att redovisa sina IT-kostnader på total nivå och ännu fler har svårigheter att redovisa sina IT-kostnader uppdelade på olika delområden. utgångspunkt är att om man inte känner till vad det kostar att producera olika IT-tjänster så är det mycket svårt att ta ställning i sourcingfrågan eftersom man då inte kan jämföra kostnader vid outsourcing med sina interna IT-kostnader. Brister i intern styrning av IT-verksamheten Ytterligare en förklaring till att myndigheterna inte prövat sourcingfrågan är att det finns brister i den interna styrningen. Iakttagelser från den undersökning genomfört pekar till exempel på att flera myndigheter har en decentraliserad och fragmenterad IT-verksamhet/. Organisationsstrukturen och stora mängder egenutvecklade system innebär svårigheter i fråga om styrning, uppföljning och övergripande integration av IT-verksamheten. Myndigheterna vet därför inte alltid hur väl IT bidrar till att uppfylla verksamhetens mål och hur den totala IT-verksamheten inom myndigheten faktiskt ser ut och fungerar. En slutsats är att om myndigheterna inte kan göra fullgoda ställningstaganden och mäta sin egen prestation på området får de svårt att fatta rationella beslut rörande sourcing. Myndighetsledningarna ställer sällan effektivitetskrav på interna IT-avdelningar Relativt starka och självständiga IT-avdelningar med låga effektiviseringskrav på sig är en annan förklaring till att så få myndigheter prövat om outsourcing kan vara ett medel för att öka effektiviteten i verksamheten. Det har helt enkelt saknats incitament för IT- avdelningarna att ompröva sin egen verksamhet, och det är logiskt att en IT-avdelning utan större effektiviseringstryck på sig från myndighetens ledning inte prövar frågan om att avskaffa sig själv genom att rekommendera att verksamheten outsourcas. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Bristfällig beställarkompetens förklarar uteblivna prövningar Många myndigheter saknar relevant beställarkompetens, vilken är nödvändig för att kunna utföra rimliga prövningar i sourcingfrågan. Detta gäller särskilt prövningar av de mer komplexa delarna av IT-verksamheten. De i vissa fall, ur ett affärsmässigt perspektiv, svårtillämpbara reglerna i i kombination med vissa brister i myndigheternas beställarkompetens är en förklaring till varför prövningar i sourcingfrågan ibland inte kommer till stånd. om att en väl genomförd sourcingprocess kan innebära arbete med kravbeskrivning, upphandling och problem förefaller leda till att myndigheterna ibland avstår från att ens pröva sourcingfrågan. Otydligt kring informationsklassificering av känslig information För att kunna ta ställning i sourcingfrågan gällande IT-system måste myndigheterna ha gjort ett antal analyser, bland annat om vilken information systemen bär och hur känslig informationen är. Dessa analyser saknas i många fall och det verkar heller inte helt lätt att göra dem, bland annat eftersom det saknas vägledning kring hur information ska klassificeras. Bristande kunskapsspridning inom den statliga förvaltningen Det finns enstaka myndigheter som har kommit mycket långt vad gäller prövningar i sourcingfrågor. De iakttagelser som har gjort i granskningen tyder på att den kunskap som dessa myndigheter har samlat på sig under vägen inte är spridd i förvaltningen. Har regeringen gjort vad den kan för att underlätta prövningar i sourcingfrågan? anser att regeringen vidtagit ett antal åtgärder för att undanröja hinder mot att myndigheter prövar sourcingfrågan. Åtgärderna handlar till exempel om att ge uppdrag att driva vissa frågor som handlar om IT och verksamhetsutveckling (E-delegationen) och om att tillsätta utredningar (till exempel utredningen om offentlig upphandling). anser dock att regeringen kan göra mer för att underlätta och främja myndigheternas arbete med sourcing genom att ge tydliga och enhetliga riktlinjer för hur IT-kostnader ska redovisas i statsförvaltningen, sprida kunskap och goda exempel i sourcingfrågor samt ta upp ställningstaganden kring sourcing i uppföljningsdialoger. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Granskningen visar att det är stora skillnader mellan olika myndigheters kompetens att bedöma frågor om IT och outsourcing. Det finns därför ett behov av bättre vägledningar och erfarenhetsutbyte, så att myndigheterna inte alltid behöver börja från början när dessa frågor prövas. rekommenderar därför regeringen att säkerställa att riktlinjer tas fram för myndigheternas prövning av om deras IT ska utföras inom eller utom myndigheten skapa en struktur för erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna i frågor som gäller om IT ska utföras inom eller utom myndigheterna. En nyckelfråga för myndigheterna är att skaffa sig tillräcklig beställarkompetens inom IT-området. Myndigheterna bör sörja för att man har tillräcklig teknisk, verksamhetsmässig och rättslig kompetens för att kunna formulera interna eller externa beställningar inom IT-området. Vidare kan konstateras att många myndigheter sällan eller aldrig prövar frågan om outsourcing. rekommenderar därför myndigheterna att säkerställa tillräcklig beställarkompetens inom myndigheten för att kunna hantera sourcingfrågor regelbundet genomföra prövningar om IT ska utföras inom eller utom myndigheten. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Outsourcing som handlar om att låta en extern aktör ta hand om en verksamhet, funktion eller process som tidigare legat inom den egna organisationen är ett växande fenomen såväl globalt som i . I den svenska privata sektorn outsourcas en betydligt större del av IT-verksamheten än i offentlig sektor. En internationell jämförelse visar att den statliga sektorns relativa andel av den totala marknaden för outsourcing av IT-verksamhet i är låga jämfört med exempelvis , och 21 procent2.