prop · GY0356 · 2011-01-24 00:00:00 — Förvaltningsrätten i har inget att erinra mot rapporten men påpekar, utöver vissa språkliga justeringar, att frågan om huruvida det ska finnas möjlighet att överklaga beslut angående prioritering av elanvändare vid elbrist till allmän förvaltnings- domstol inte berörs. Försvarsmakten har inget att erinra mot lagänd- ringarna men anför att det inte är preciserat hur sekretessfrågor ska omhändertas inom planeringsprocessen samt att inriktningen till regional och lokal nivå avseende säkerhetsskyddet i planeringsprocessen i detalj måste specificeras. Försvarsmakten anser att slutliga prioriteringar i vissa fall måste göras på central nivå då det inte är rimligt att länsstyrelser och kommuner ska ha kännedom om uppgifter som rör viktiga funktioner i det militära försvaret. Försvarsmakten anser vidare att det måste klar- göras tydligare vad som är samhällsviktig verksamhet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) instämmer i huvuddragen i rapportens överväganden, slutsatser och förslag men föreslår några förtydliganden som rör myndighetens roll i planeringen. () anser att det finns ett antal otydligheter som rör ansvarsförhållanden, beslutskriterier och eventuella sanktioner i förslaget. FOI har även synpunkter på definitionen av begreppet elbrist. stödjer i huvudsak de förslag som framförs i rapporten. De avstyrker dock den del av förslaget som avser att de ska få huvud- ansvar för att utveckla en mall för de s.k. frivilliga avtalen och anför att det endast är elnätsföretagen på regional och lokal nivå som kan avgöra om det finns tekniska förutsättningar att medge särskilda villkor i priori- teringen. anför vidare att det bemyndigande som finns i förordningen om systemansvaret för el bör vara tillräcklig grund för att åstadkomma den föreslagna planeringsordningen inom elnätsföretagen. anför att det finns ett antal kvarstående frågeställningar som behöver belysas ytterligare. Ordet elbrist kan tolkas på olika sätt och här är det särskilt viktigt att den definition som föreslås införas i ellagen är entydig. Det är inte logiskt att ansvaret för att avtala om effekt- reduktion ska ligga på elnätsföretagen eftersom elnätsföretagen redan har nätavtal med sina kunder som bygger på att det finns en överförings- kapacitet till kunden. Ansvaret bör ligga på den myndighet som har ansvaret för balansen i kraftsystemet, dvs. Beslut om frånkoppling är den punkt som är mest komplex och är den inte helt tydligt beskriven i rapporten. Det finns flera kvarstående fråge- ställningar som måste tänkas igenom under den kommande planerings- processen. Det borde framgå tydligare vilka ekonomiska ramar elnäts- företagen har att förhålla sig till kopplat till den kommande intäkts- regleringen som gäller . Det är även troligt att de i rapporten redovisade kostnadsuppskattningarna för elnätsföretagen är beräknade i underkant. anför att innebörden av nationell, regional och lokal elbrist beskrivs på ett felaktigt sätt. Det hade enligt varit att föredra att fastslå att elbrist är en nationell problematik som rör själva tillhandahållandet av el, dvs. den nationella produktionsapparaten och/eller dess transmissionssystem. Den komplettering som föreslås i ellagen att innehavare av nätkoncession får mandat att besluta om frånkoppling uppfattar som onödig. anser vidare att frågan om avtal om effektreduktion bör hanteras av då elnätsföretagens avtal med sina kunder baseras på att det finns överföringskapacitet. Vad beträffar beslut om frånkoppling anser att det är den punkt som är mest komplicerad och sämst beskriven. Framför allt är det beordringskedjan som saknar beskrivning och som sannolikt är det känsligaste momentet i hela Styrelprocessen. Det borde vidare enligt tydligare framgå vilka ekonomiska ramar elnätsföretagen har att förhålla sig till. anser bl.a. att det är viktigt med en tydlig definition av ordet elbrist men att den definition som finns i lagförslaget inte är tillräckligt tydlig, att ansvarsfrågorna är viktiga och behöver klargöras ytterligare samt att det tydligt bör framgå att elnätsföretagen inte får en myndighetsroll. anser vidare att den legala styrningen mellan myndig- heter, kommuner, länsstyrelser och elnätsföretag behöver förtydligas. Vad beträffar förslagen till ändring av lag och förordning framför synpunkter rörande definition av bl.a. elbrist samt vidare att inte kan leda arbetet med elnätsföretagens planer om förbrukningsfrånkoppling. anser att ska vara avtalspart vid effektreduktion eftersom de är ansvariga för frekvenshållningen på nätet och förutsätter vidare att utrymme för extrakostnader ges i intäktsramarna kommande år. Vatten- fall anför att det i alla sammanhang bör vara myndig- heter som fattar beslut om prioriteringar, frånkoppling av förbrukning m.m. Att överföra myndighetsrollen på elnätföretagen skapar oklara relationer mellan de inblandade parterna. På samma sätt bör entydigt all kommunikation och tecknande av avtal i sammanhanget skötas av myndigheter. Elnätföretagens roll ska tydligt vara att effektuera myndig- hetsbeslut. ställer sig tveksam till om de stora kostnader och resurser som krävs för ett införande och vidmakt- hållande av det föreslagna systemet står i proportion till den förväntade nyttan. Bakgrunden till denna tveksamhet är bedömningen att systemet i begränsad omfattning kommer att kunna utnyttjas. i anför att det är viktigt att länsstyrelsernas roll och ansvar tydligt regleras, att elnätsföretag som tecknar avtal med elanvändare om frivillig effektreduktion får i uppgift att rapportera detta till samt att finansieringen av länsstyrelsernas insatser klargörs. Läns- styrelsen i län framhåller vikten av att det tillförs extra stöd till de stora länen för att kunna genomföra ett projekt av denna storlek. Läns- styrelsen i anser att endast termen samordna bör användas för att beskriva uppgift. bedömer att länsstyrelsernas uppgift är omfattande och resurskrävande och ser därför fram emot att, i ett annat sammanhang, få belyst hur detta uppdrag kan finansieras. kommuner och landsting (SKL) framhåller att Styrel innebär nya uppgifter och ökade kostnader för kommunerna och att staten bör tillskjuta ytterligare medel till kommunerna. Styrel var inte en aktuell uppgift vid tillkomsten av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och kan inte förmodas ingå i de skyldigheter som följer med det geografiska områdesansvaret. anser att utformningen av rutiner för tillkoppling av elanvändare behöver ske i samråd med verket för att undvika risk för skador på person eller egen- dom. () vill framhålla vikten av att frågor om sekretess och hantering av känsliga uppgifter avseende samhällsviktiga användare är ordentligt genomlysta inför arbetet med att samla in och sammanställa uppgifter för beslut om prioritering. PTS önskar att det på ett tidigt stadium upprättas rutiner m.m. som minskar risken för obehörig spridning av uppgifter. Ett utkast till lagförslag motsvarande lagrådsremissen har lämnats för synpunkter till , , MSB och Dessa remissinstanser har inte haft några invändningar mot förslaget. När effektbrist inträffar och balansen i elsystemet inte kan upprätthållas genom ökad produktion finns behov av skyddsåtgärder som minskar konsumtionen genom förbrukningsfrånkoppling. Enligt gällande lagstift- ning är det som beordrar sådan frånkoppling. Från- koppling ska ske i en viss ordning där drifttekniska förutsättningar är utgångspunkten och avtal om leveranssäkerhet om möjligt ska beaktas innan roterande frånkoppling säkerställer att processen sker så rättvist som möjligt. Roterande förbrukningsfrånkoppling innebär att man bryter elöverföringen till ett visst område för att sedan övergå till ett annat område. Ordningen har inte använts eftersom det inte har inträffat någon effektbrist där det varit nödvändigt med förbrukningsfrånkoppling. Som en del av samhällets krisberedskap har regeringen dock ansett det vara viktigt att dagens ordning, genom vilken roterande frånkoppling anvisas, ersätts med en annan ordning där man i stället kan styra knappa eltillgångar till prioriterade samhällsviktiga elanvändare i en bristsituation. Arbetet med att ta fram en sådan ordning har pågått då fick sitt första uppdrag i det arbete som går under benämningen Styrel. Inom ramen för det uppdraget har , i samarbete med andra myndigheter och aktörer, tagit fram en modell för hanteringen av en elbristsituation. Myndigheten har i sin slutrapport7, den remitterade rapporten, . 2010/11:56 presenterat en planeringsprocess som har testats i såväl regionala som Den föreslagna planeringsprocessen består av följande nio punkter. 1.Centrala myndigheter inriktar och lämnar underlag för arbetet. 2.Länsstyrelsen initierar och inriktar arbetet på lokal nivå. 3.Kommunerna klarlägger vilka typer av användare de vill prioritera. 4.Kommunerna och elnätsföretagen klarlägger praktiska priorite- ringsmöjligheter på lokal nivå. 5.Kommunerna sammanställer beslutsunderlag till . 6.Länsstyrelser aggregerar de lokala och regionala prioriteringarna till ett beslutsunderlag per regionnät. 7.Länsstyrelsen fattar beslut om prioriteringarna inom sitt län. 8.Besluten kommuniceras till berörda elnätsföretag, kommuner och centrala myndigheter. 9.Elnätsföretagen förbereder verkställande av besluten. har i den remitterade slutrapporten även presen- terat förslag på författningsändringar, som man ansett vara nödvändiga för att Styrel ska kunna införas. Förberedelser för att genomföra Styrel För att förbereda genomförandet av Styrel har berörda myndigheter fått uppdrag att vidta nödvändiga förberedelser för att den nya prioriterings- ordningen ska kunna träda i kraft. ska i samarbete med Kommuner och Landsting (SKL), , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och andra berörda myndigheter och aktörer, förbereda och genomföra utbild- ning av kommuner, länsstyrelser och elnätsföretag samt genomföra andra förberedande åtgärder så att en första landsomfattande planeringsomgång för prioritering av elanvändare i händelse av förutsedd eller plötsligt uppkommen kortsiktig elbrist kan genomföras 2011. Länsstyrelserna fick i regleringsbrev i uppdrag att genomföra de förberedelser som krävs för att kunna initiera, samordna och leda planering av i vilken prioriteringsordning som begränsning eller avbrytande av överföring av el till elanvändare inom länet ska genomföras i händelse av förutsedd eller plötsligt uppkommen kortsiktig elbrist. Vidare fick MSB i sitt regleringsbrev i uppdrag att till- sammans med och utarbeta ett inriktningsdokument avseende elprioritering. Arbetet skulle bedrivas i samråd med SKL, samt andra berörda myndigheter och aktörer. Inriktningsdokumentet ska ge underlag för bedömning av i vilken prioriteringsordning som begränsning eller avbrytande av över- föring av el till elanvändare ska genomföras i händelse av förutsedd eller plötsligt uppkommen kortsiktig elbrist. I arbetet med inriktnings- dokument skulle MSB särskilt ansvara för riktlinjer för identifiering av samhällsviktig verksamhet. 7 Styrel: Prioritering av elanvändare vid elbrist. Slutrapport från Styrel-projekt åren 20082009. för sekretesshantering samt underlag för länsstyrelsernas beslut om vilken prioriteringsordning som ska gälla. Uppdraget har redovisats till (Fö2010/2253/SSK). Skälen för regeringens förslag och bedömning ska fatta beslut om frånkoppling I finns en systemansvarig myndighet, , som ska upprätthålla balansen mellan produktion och förbrukning i det svenska är också den myndighet som enligt dagens ordning får beordra frånkoppling i en elbristsituation och ange hur den I rapporten föreslår ingen ändring när det gäller Svenska kraftnäts uppgift att beordra frånkoppling. har föreslagit att det, på samma sätt som , även fortsättningsvis ska regleras i ellagen att frånkoppling av el får beordras Myndighetens lagförslag är utformat så att ett tillägg görs i vilket man föreslår att den systemansvariga myndigheten får beordra frånkoppling i enlighet med en prioriteringsordning som är Detta innebär att besluten om själva priori- teringsordningen inte skulle komma att fattas på central nivå av Svenska De skulle inte heller fattas i den uppkomna situationen då I stället skulle besluten komma att fattas i förväg av Flera remissinstanser, bl.a. , , och har påpekat att rapportens förslag har svagheter och brister när det gäller besluten om frånkoppling och beordringskedjan. Förvaltningsrätten i har ansett att frågan om rätten att över- klaga i förväg fattade beslut om prioriteringsordning inte Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att det finns oklar- heter när det gäller dessa frågor. Oklarheterna motiverar att regeringen Enligt regeringen finns det även ur systemsynpunkt starka skäl att göra vissa korrigeringar i förhållande till rapportens förslag. Enligt regeringens uppfattning bör länsstyrelserna alltså inte i förväg besluta om någon prioriteringsordning som ska följa. Det bör endast vara den systemansvariga myndigheten som på central nivå i den uppkomna situationen beslutar om att beordra frånkoppling och hur denna ska göras utifrån de tekniska förutsättningar som råder. Däremot bör vid sitt beslutsfattande utgå ifrån ett underlag som är framtaget på central, regional och lokal nivå för att systemet ska fungera så optimalt som möjligt. Det som framkommer i Styrels planeringsprocess bör således levereras som ett underlag till inför beslut i en situation med effektbrist. Med förslaget i denna proposition bibehålls därför dagens ordning där den systemansvariga myndigheten, , i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, får beordra innehavare av nätkoncession att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare. Svenska kraftnäts beslut om att beordra frånkoppling kan inte överklagas enligt gällande bestämmelser. Regeringens uppfattning är att inga Prop. 2010/11:56 ändringar bör göras i det avseendet. Detaljerna i frånkopplingsprocessen föreslås införas i förordning och föreskrifter har sin rapport föreslagit att nuvarande bestämmelser i 8 kap. 2 § andra stycket ellagen (1997:587) om att begränsning och avbrytande ska ske så rättvist som möjligt och att koncessionshavarens åtaganden om leveranssäkerhet om det är möjligt ska beaktas ska finnas kvar och kompletteras med en bestämmelse om att avbrytande och begränsning även får ske i enlighet med av länsstyrelse i särskild ordning beslutad prioriteringsordning. Formuleringen så rättvist som möjligt avser att betyda roterande frånkoppling. Detta framgår av propositionen Ny ellag (prop. 1996/97:136 s. 74, se vidare avsnitt 4 i denna proposition). Energi- myndighetens lagförslag skulle enligt regeringen således inte medföra att ordningen med roterande frånkoppling ersätts med en ordning där elen styrs till prioriterade samhällsviktiga användare. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen om att begränsning och avbrytande ska ske så rättvist som möjligt tas bort. Bestämmelsen om att koncessionshavarens åtaganden beträffande leveranssäkerhet ska beaktas under vissa förutsättningar bör enligt regeringen också utgå. Skälet för detta är att det, enligt uppgift från , inte finns några sådana åtaganden. Enligt regeringens uppfattning måste således de båda bestämmelser som finns i 8 kap. 2 § andra stycket utgå. Lagrådet har anfört att det inte kunnat försäkra sig om att de två bestämmelserna som föreslås utgå ur 8 kap. 2 § andra stycket ellagen (1997:857) kommer att få motsvarigheter i en förordning och att det därför och med hänsyn till den bristande beredningen av ärendet inte anser sig kunna godta förslaget att slopa de två bestämmelserna och avstyrker därmed den delen av förslaget. Med anledning av Lagrådets synpunkter och för att tydliggöra utgångspunkten för förslaget om att styra el till prioriterade användare för att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner finner regeringen att det är lämpligt att i 8 kap. 2 § andra stycket ange inriktningen på den ordning som ska ersätta den roterande frånkopplingen. Regeringen föreslår således att det av lagtexten framgår att, i den utsträckning systemansvaret medger, ska begränsning och avbrytande av överföring genomföras så att samhällsviktiga elanvändare prioriteras. (När det gäller Lagrådets synpunkter på beredningen, se avsnitt 3.) Den nya ordningen där el ska styras till prioriterade samhällsviktiga elanvändare kräver detaljerade bestämmelser. Några sådana motsvarande bestämmelser finns inte för dagens metod för frånkopplingsprocessen. Formuleringen så rättvist som möjligt som finns i ellagen är den enda anvisning om hur frånkopplingsprocessen ska genomföras. När nu detaljerade bestämmelser ska tas fram är regeringens uppfattning att dessa bör införas i förordning och föreskrifter på lägre nivå. melsen som funnits i 8 kap. 2 § tredje stycket föreslås således Det tredje stycket bör utformas som ett bemyndigande till Prop. 2010/11:56 regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att få meddela föreskrifter om de åtgärder som behövs för att öka eller minska produk- tionen av el och för att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare. Regeringens lagtekniska lösning avviker från Energi- myndighetens lagförslag även i detta avseende. Bestämmelser på förordningsnivå skulle kunna föras in i förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el. I den förordningen finns redan ett bemyndigande för att meddela föreskrifter om hur en begränsning eller ett avbrytande av överföring av el ska förberedas och genomföras enligt ellagen. Bemyndigandet infördes som en del av genomförandet av elförsörjningsdirektivet (se avsnitt 4). Inga föreskrifter har meddelats med stöd av bemyndigandet. anför i sitt remissyttrande att det bemyndigande som finns i förordningen om systemansvaret för el bör vara tillräcklig grund för att åstadkomma den föreslagna planeringsordningen inom elnätsföretagen. Underlag från Styrels planeringsprocess blir utgångspunkt vid beslut om frånkoppling Regeringens bedömning, vilken har stöd hos remissinstanserna, är att underlag från Styrels planeringsprocess ska vara utgångspunkt vid beslut om frånkoppling. Detta bör anges i kommande föreskrifter på lägre nivå. Däremot avser inte regeringen att reglera själva planeringsprocessen på central, lokal och regional nivå. Den ska genomföras inom ramen för det ordinarie krisberedskapsarbete som ska utföras av olika aktörer i samhället, bl.a. länsstyrelser och kommuner. I avsnitt 4 finns en detalje- rad redogörelse för kommuners och länsstyrelsers uppgifter i krisbered- skapsarbetet. Styrels planeringsprocess utgår ifrån att ska initiera, samordna och leda planeringen för i vilken prioriteringsordning som begränsning eller avbrytande av överföring av el till elanvändare inom respektive län ska genomföras i händelse av elbrist (jfr uppdrag i regleringsbrev under avsnitt Förberedelser för Styrel). Läns- styrelserna ska samverka med bl.a. kommunerna i länet och lokala elnäts- företag för att ta fram underlag för att rangordna och prioritera ellinjer. Underlaget ska sedan användas av som utgångspunkt vid beslut om frånkoppling. Både planering och rapportering ligger inom ramen för länsstyrelsernas geografiska områdesansvar som bl.a. innefattar att analysera sårbarhet och beakta att de mest nödvändiga funktionerna i samhällsviktig verksamhet kan upprätthållas samt vara en sammanhållande funktion. I avsnitt 6.2 redovisas möjligheten att söka ersättning för deltagande i Styrels planeringsprocess. I en kommande förordning bör även frågor som rör tekniska förut- sättningar, eventuella avtal om effektreduktion (se nedan) samt frågor om frånkoppling som endast berör elnäten på regional och lokal nivå regleras. Kriterierna för prioritering ska vara fastställda i förväg Prop. Det finns i elförsörjningsdirektivet (2005/89/EG) krav på att priorite- ringar i ett nödläge ska ske utifrån i förväg fastställda kriterier (se avsnitt 4). Enligt regeringens bedömning bör detta krav tillgodoses genom att sådana kriterier fastställs i den förordning eller de föreskrifter som tas fram med stöd av bemyndigandet i ellagen. Det är inte tillräckligt att kriterierna anges i ett inriktningsdokument från MSB på sätt som före- slagits i . Däremot bör det inriktnings- dokument (Styrel inriktning för prioritering av elanvändare, dnr 2009 3054,) som MSB har tagit fram och som redovisats till regeringen ligga till grund för de bestämmelser som bör tas fram. Samhällsviktig verksamhet och prioriteringsklasser I inriktningsdokumentet Styrelinriktning för prioritering av elanvändare, identifierar MSB samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv. I en begreppsförklaring som är specifik för Styrel anges som villkor att verksamheten ska vara av sådan betydelse för medborgarnas liv och hälsa samt samhällets funktionalitet att den måste kunna bedrivas eller fortgå även vid extraordinära händelser och kriser eller vara av särskild betydelse för att en pågående allvarlig händelse eller kris ska hanteras med så små skadeverkningar som möjligt. MSB har i inriktningsdokumentet redovisat åtta olika prioriteringsklasser. De verksamheter som enligt MSB bör finnas i prioritetsklass 1 är t.ex. akutsjukvård, polis och räddningstjänst samt omsorg om utsatta grupper. I prioritetsklass 2 finns verksamheter som är viktiga för samhällets funktionalitet som t.ex. ledningsfunktioner, drivmedelsförsörjning, vatten och avlopp, vissa finansiella system och transporter. I ovan nämnda inriktningsdokument har MSB redovisat prioriteringsklasserna enligt följande: 1.Elanvändare som redan på kort sikt (timmar) har stor betydelse för liv och hälsa 2.Elanvändare som redan på kort sikt (timmar) har stor betydelse för samhällets funktionalitet 3.Elanvändare som på (dagar) har stor betydelse för liv och hälsa 4.Elanvändare som på (dagar) har stor betydelse för samhällets funktionalitet 5.Elanvändare som representerar stora ekonomiska värden 6.Elanvändare som har stor betydelse för miljön 7.Elanvändare som har stor betydelse för sociala och kulturella värden 8.Övriga elanvändare: identifieras ej på objektsnivå har i rapporten föreslagit en legaldefinition av begreppet elbrist. Flera remissinstanser har haft uppfattningar om själva begreppet och även om innehållet i definitionen. är att det inte finns behov av någon definition. att balans mellan elproduktion och elkonsumtion ska upprätthållas. 2010/11:56 är för att utöva systemansvaret som begränsande åtgärder får vidtas på konsumtionssidan. Detta framgår av ellagen och är, enligt regeringens uppfattning, tillräckligt för att ringa in de situationer när skyddsåtgärder vid elbrist får vidtas. Regeringens avsikt har inte varit att någon ändring i detta avseende ska genomföras. Det är således även fortsättningsvis endast vid sådan elbrist att balansen mellan produktion och förbrukning inte kan upprätthållas på något annat sätt, exempelvis genom beordrad produktion, som frånkoppling får tillämpas som en yttersta åtgärd. Rapportens övriga förslag till ändringar i ellagen Regeringen delar inte uppfattning att nätkonces- sionshavarnas deltagande i kommuners och länsstyrelsers planerings- processer särskilt behöver regleras i ellagen. Av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap framgår att det är en del av kommunernas geografiska områdesansvar att inom sitt geografiska område i fråga om extraordinära händelser i fredstid verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet. Det har inte framkommit att detta system inte fungerar eller är otill- räckligt för att Styrels planeringsprocess ska kunna genomföras. Mot bakgrund av att alla beslut om frånkoppling, enligt propositionens förslag, bör fattas av och nätkoncessionshavarna endast ska verkställa myndighetens beslut om begränsning eller avbrytande av överföring av el till elanvändare går inte regeringen vidare med