prop · GY03101 · 2011-04-14 00:00:00 — betalar en ränta till som avspeglar risken för de statliga lånen. Lånen var vid utgången av 2010. ska ha omvandlat alla lån hos till lån på den öppna marknaden . Återbetalningarna är beroende av försäljningsintäkterna från projekten. bedömer inte att det finns något nedskrivningsbehov i utlåningen. beslutade att , tillsammans med de övriga nordiska länderna, ska ge rätt att låna totalt (ca ). Lånet samordnas i ett finansiellt stödprogram från () och hanteras från svensk sida av . utbetalades (ca ) och totalt uppgår nu utlåningen till (ca ). ska börja amortera på lånet 2014 och 2021 ska det vara återbetalt. Tillsammans med de övriga nordiska länderna och har ställt ut en låneram på sammanlagt till . andel uppgår till högst . har ännu inte begärt att få några lån. Lån till exportfinansiering och flygindustrin bemyndigade regeringen att bevilja AB () en låneram för finansieringen av långfristiga krediter intill ett belopp om högst i . SEK utnyttjade inte låneramen vare sig 2009 eller 2010. Den bidrog dock till att underlätta företagets utlåning till exportindustrin. Låneramen har förlängts i två omgångar och gäller nu till . har lämnat royaltylån till och för delfinansiering av utvecklingskostnaderna för vingbalkar respektive komponenter till flygmotorer till den nya superjumbon . På uppdrag från regeringen lämnade ytterligare ett lån om till . Syftet är en delfinansiering för kostnader att utveckla delar till en flygmotor. har inga nya lån lämnats. Övriga lån med kreditrisk Övrig utlåning omfattar lån från Sida, , , Kammarkollegiet samt länsstyrelserna. Totalt uppgår dessa lån till varav , motsvarande av beloppet, bedöms som osäkra fordringar. Dessa lån finansieras via anslag på statens budget. Framtida kreditförluster är därmed redan finansierade. Låntagarnas betalningar av räntor och amorteringar redovisas mot inkomsttitel. Störst är Sidas utlåning på , varav som biståndskrediter för finansiering av infrastruktur och som villkorslån för näringsutveckling och kapitalmarknads- utveckling. De osäkra fordringarna bedöms till , vilket är hälften av utlånat belopp. 6.3Samlad analys av statens risker kreditförlusterna i skulle bli tio gånger Den statliga garantimodellen har visat sig fungera väl och vid en internationell jämförelse framstår modellen som en föredömlig hantering av statliga garantier. Det faktum att budgetlagen nu förändras, så att reglering och redovisning av utlåning likställs med garantier, säkerställer en ansvarsfull hantering även på det området. Det som däremot saknas är en fördjupad analys som kan bidra till att staten på ett bättre sätt är förberedd på oförväntat dåliga utfall i garanti- och utlåningsverksamheten. En sådan analys kan vara till hjälp för regering och riksdag att förstå vilka risker olika åtaganden medför och kunna agera utifrån dessa risker. Om riskerna visar sig vara förhållandevis små och hanterbara, finns det också ett värde av att visa detta för omvärlden speciellt i tider när det råder finansiell oro. Givet den information som finns kan endast en översiktlig analys av hela portföljen göras. Den visar att staten har stora exponeringar mot ett antal olika branscher. Den beloppsmässigt ojämförligt största exponeringen är mot svensk bank- och finanssektor genom insättningsgarantin och bankgarantierna. Genom EKN har staten också exponering mot utländska stater, telekomsektorn och försvarssektorn. De största engagemangen utomlands avser och . Staten har också exponeringar mot inhemska infrastrukturprojekt och utlåning till studenter. Bristen på mer kvantitativa verktyg för att mäta portföljrisker gör det svårt att ge en bild av sannolikheten för stora negativa utfall i statens samlade portfölj, och konsekvenserna av sådana. Det är dock tydligt att en systemkris inom den finansiella sektorn kan utlösa relativt stora förluster. En utdragen period av lågkonjunktur skulle sannolikt också leda till en stor ökning av infriande garantier och problem med återbetalningsförmågan hos låntagare. Mot bakgrund av statens omfattande åtagande gentemot finanssektorn skulle en fördjupad analys sannolikt peka på att det är mot just denna sektor som riktigt stora förluster skulle kunna uppstå för staten. Det saknas dock tillfredsställande analyser på detta område. Under den senaste finanskrisen gjorde vissa beräkningar utifrån ett katastrofscenario, i vilket utvecklingen i och antogs bli mycket värre än vad den verkligen blev, samt att större än vad de var vid tillfället.15 förenklade räkneexempel genererade, under antagandet att staten klev in med kapitaltillskott till utsatta banker, ett utfall där statsutgifterna ökade med ca . Av dessa beräkningar går det att dra vissa slutsatser men faktum kvarstår att det inte finns tillräckliga analyser av de samlade riskerna i garanti- och utlåningsverksamheten. På grund av behovet av en fördjupad analys gav regeringen i uppdrag att föreslå hur man bättre ska kunna analysera riskerna i statens samlade garantiportfölj. Den viktigaste anledningen till uppdraget är att volymen av statliga garantier har ökat kraftigt på grund av den finansiella krisen. Det har skapat ett större behov av att genomföra en djupare analys av statens samlade risker och deras potentiella inverkan på statens finanser. Uppdraget avrapporterades med förslaget att regeringen ger Riksgälds- kontoret i uppdrag att lämna ett underlag som ger en bild av riskerna i utestående garantier och krediter.16 Underlaget ska tas fram i samarbete med övriga berörda garanti- och utlåningsmyndigheter. Avsnitten nedan sammanfattar förslag. 6.3.1Åtaganden som ska ingå i en analys Budgetlagen omfattar endast explicita statliga garantier och utlåning, dvs. sådana åtaganden som staten genom lag eller avtal förbundit sig att svara för. Utöver de explicita åtagandena finns även implicita åtaganden som inte är formellt bindande för staten. Dessa kan inte värderas på samma sätt som konventionella garantier eftersom det inte på förhand går att avgöra var gränserna för ett implicit åtagande går. har föreslagit att en samlad riskanalys bör fokusera på explicita åtaganden men bedömer att det är nödvändigt att i ett fall inkludera åtaganden som är implicita. Det specifika fallet är när staten har möjlighet och motiv att agera på ett sådant sätt att explicita 15Se rapporten och analys 2009:2 (artikel Inte ens en katastrof i ger svenska staten stora kostnader). 16Förslag till samlad riskanalys av statliga garantier och krediter (Dnr 2010/1842). åtaganden inte kommer att behöva infrias. Det tydliga exemplet på det är garantier på det finansiella området. skriver i sin rapport att det i praktiken är uteslutet att staten skulle tillåta att insättningsgarantin för samtliga banker utlöses , eftersom det skulle innebära att hela det svenska banksystemet mer eller mindre fallerar. Det är likaså uteslutet att staten skulle välja att infria garantier som ställts ut för en stor banks värdepappersupplåning om det finns möjlighet att hantera situationen genom ett statligt övertagande och en rekapitalisering av banken. Analyser av riskerna i insättningsgarantin och garantierna för bankers värdepappersupplåning måste således, enligt , på något sätt ta hänsyn till detta förhållande. Slutsatsen är att statens risker kopplade till den finansiella sektorn, vilka explicit består av främst insättningsgarantin och bankgaranti- programmet, behöver inkluderas på bästa sätt i analysen. Det får dock till följd att en analys av riskerna i den finansiella sektorn behöver ha sin utgångspunkt i statens reella risk, vilket i sin tur innebär att det är statens implicita åtaganden som behöver analyseras. Detta arbete bör göras i nära samarbete med och . hanteras på samma sätt utifrån ett kreditriskperspektiv. Likviditetsrisker är i stort sett endast förknippade med garantier. Ett infriande av en garanti leder som nämnt ovan till att staten måste göra en utbetalning till långivaren. Ett fallissemang för ett garantiobjekt påverkar således inte enbart statens nettoförmögenhet utan även lånebehovet, vilket är en skillnad mot en kredit där utbetalningen skett redan vid lånetidpunkten. Om dessa behov blir mycket stora riskerar staten att få högre upplåningskostnader. Tidsperspektivet är här kortsiktigt till skillnad från kreditriskperspek- tivet som i första hand är medel- och långsiktigt. Givet att statens garantiportfölj har en begränsad omfattning, absolut sett och i relation till statens finanser i övrigt, kommer likviditetsrisken inte att vara ett problem. Men om stora garantibelopp måste infrias kan påfrestningar ändå uppstå. Det gäller i synnerhet om dessa utbetalningar sammanfaller med en djupare ekonomisk kris när statsfinanserna av andra skäl redan är ansträngda. Kreditriskerna är mindre konjunkturberoende och en analys av dessa fokuserar på att ge en tydligare bild av vilka långsiktiga kostnader olika verksamheter kan komma att föra med sig. betonar att båda riskpers- 6.3.2Kreditrisk respektive likviditetsrisk pektiven är viktiga att belysa eftersom de speglar En samlad riskanalys bör ge en bild av hur stora förluster som statens garanti- och utlåningsverksamhet riskerar att medföra. behandlar vilka typer av risker staten möter, och skiljer på kreditrisk och likviditetsrisk. Staten tar på sig kreditrisk genom att utfärda garantier och krediter. Kreditrisken blir lika stor i båda fallen eftersom åtagandena ger upphov till i princip lika stor förväntad kostnad för staten. En kreditförlust i samband med ett lån innebär att värdet på en tillgång måste skrivas ner, vilket slår mot statens nettoförmögenhet. Ett infriande av en garanti innebär att staten måste fullgöra låntagarens skyldigheter gentemot långivaren. Utbetalningen måste normalt finansieras med ny statlig upplåning och slår följaktligen även den mot statens nettoförmögenhet. För att analysera kreditrisker finns det således ingen anledning att skilja på garantier och krediter. Det avspeglas i den nya budgetlagen genom att åtagandena ska olika aspekter av de risker staten tar på sig genom garantier och utlåning. 6.3.3En kvalitativ och en kvantitativ analys beskriver att ett första steg i analysen är att på ett bättre sätt kategorisera och presentera garanti- och kreditportföljen. Några exempel på kategorisering är en uppdelning mellan garantier och krediter, mellan olika ansvariga myndigheter samt mellan olika utgiftsområden. Det är viktigt att ta fram enhetlig och jämförbar information om de olika åtagandena eller kategorier av åtaganden. Det kan även finnas goda skäl att kategorisera åtaganden efter olika risknivåer. Åtaganden kan delas upp i låg, medel respektive hög risk vilket sedan kan användas som ett underlag för den djupare analysen. Rapporten behandlar förväntade och oförväntade förluster. Förväntad förlust säger i sig inget om de olika möjliga utfallen eller osäkerheten (spridningen) i utfall. En begränsad förväntad förlust kan således innebära att mycket stora negativa utfall kan uppstå, men med liten sannolikhet. Med anledning av detta bör det användas kvantitativa modeller för att studera oförväntade förluster. Ett första steg i den kvantitativa analysen är att utföra s.k. stresstester. Med stresstest studeras de händelser som inträffar mer sällan, men som är särskilt ogynnsamma, och leder därmed till fler och större kreditförluster. Det kan exempelvis göras genom att lägga större vikt vid de historiska tidsperioder när kreditförlusterna varit större än i genomsnitt. Stresstester kan genomföras både avseende kreditrisker och likviditetsrisker. I det senare fallet är det endast sannolikheten för fallissemang som är aktuell att variera genom att utbetalningen normalt motsvarar hela det garanterade beloppet. beskriver att det andra steget i en kvantitativ analys är att kvantifiera statens risker med hjälp av mer fullskaliga modeller. Dessa syftar i regel till att kvantitativt beskriva sannolikheter för möjliga utfall i en portfölj, i termer av kreditförluster, varefter exempelvis ett mått över Value at Risk kan bestämmas. För att avgöra vilka modeller som kan vara lämpliga för statens ändamål krävs dock ytterligare analyser. Regeringen avser att ge i uppdrag att genomföra en samlad analys av riskerna i statens utlånings- och garantiverksamhet. Analysen ska utgöra ett underlag för den redovisning av förväntade förluster som regeringen ska lämna till fr.o.m. årsredovisningen för staten 2011, i enlighet med den nya i budgetlagen. Nationellt intygande samt avgifter till och bidrag från EU 7 Nationellt intygande samt avgifter till och bidrag från EU Regeringens intygande avseende EU-medel Sammanställningen av EU-räkenskaperna, omfattande resultat- och balansräkning samt en kassamäs- sig redovisning, har upprättats enligt god redovisningssed. Regeringen bedömer att räkenskaperna i allt väsentligt är rättvisande. Betryggande intern styrning och kontroll Det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medlen. I detta avsnitt lämnar regeringen dels ett intygande avseende EU-medel, dels en redovisning av samtliga EU-medel som redovisas över statens budget (EU-medel som avser både innevarande och tidigare fleråriga budgetram samt de direkta medel som hanteras av svenska myndigheter). I avsnittet redovisas även Europeiska revisionsrättens granskningar avseende Europeiska kommissionens genom- förande av EU-budgeten 2009. Intygandet, som omfattar de EU-medel som hänförs till innevarande fleråriga budgetram 20072013, innehåller en räkenskapssamman- ställning av återflödet från EU-budgeten. Anledningen till att intygandet begränsas till är att ramverket för intern styrning och kontroll tillkommit . Genom ramverket lämnar ansvariga myndigheter en försäkran till regeringen som möjliggör utfärdandet av ett nationellt intygande. Regeringens intygande grundar sig på ansvariga myndigheters intyganden och bedömningar avseende hanteringen av EU-medel, revisionsutlåtanden och uttalande från granskningen av myndigheternas räkenskaper och deras interna styrning och kontroll. Regeringens intygande avseende EU-medel innehåller en årlig räkenskapssammanställning över medel mottagna från EU:s budget samt en redogörelse för hur dessa medel har använts. Med EU-medel avses i detta sammanhang de medel som förvaltas inom ramen för delad för- valtning mellan medlemsstaten och Europeiska kommissionen. Medlen redovisas på budgetens anslag och inkomsttitlar. Intygandet, som ingår som en del i årsredovisningen för staten, överlämnas till , med kopia till kommissionen och Europeiska revisionsrätten. I intygandet bedömer regeringen huruvida EU-räkenskaperna i allt väsentligt är rättvisande samt intygar att det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medlen. Räkenskaperna som ligger till grund för sammanställningen är upprättade enligt god redovisningssed och har varit föremål för granskning. Regeringens intygande syftar dels till att öka insyn i hur fullgör sitt förvaltningsansvar och hur tilldelade EU-medel används, dels till att stärka den interna styrningen och kontrollen vid de myndigheter som ansvarar för att förvalta medlen. Regeringens övergripande ambition är att skapa ett effektivt förvaltnings- och kontrollsystem kring EU-medlen i syfte att med rimlig säkerhet tillförsäkra de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. Räkenskapssammanställningen av EU-medel omfattar en resultaträkning, en balansräkning samt en kassamässig redovisning av utfall på anslag och inkomsttitlar. Utbetalningarna från den tidigare fleråriga budgetramen (20002006) har gradvis minskat och fasats ut och struktur- fonderna har slutredovisats . har utbetalningarna avseende den aktuella fleråriga budgetramen 20072013 ökat kraftigt också för andra fonder än jordbruksfonderna. Detta innebär att relativt snart kommer i princip samtliga EU-medel att omfattas av intygandet. 7.2Ansvarsfördelningen inom den intygandet jordbruksfonderna, strukturfonderna Regeringen är inför ansvarig för hur den styr riket. Regeringen är redovisningsskyldig inför för statens medel och de övriga tillgångar som står till dess disposition. Regeringen lämnar en årsredovisning för staten till . Årsredovisningen innehåller konsoliderade resultat- och balansräkningar samt finansieringsanalys avseende samtliga statliga myndigheter, inklusive affärsverken, under och regeringen samt de fonder och andelar i bolag som myndigheterna innehar. avgift till EU och återflödet från EU-budgeten redovisas i de konsoliderade resultat- och balansräkningarna i årsredovisningen för staten. Regeringen har i hög grad delegerat beslutsfattandet bl.a. avseende genomförande av EU-program till förvaltningsmyndigheterna, som är regeringens organ för att verkställa den fastlagda politiken. och regeringen beslutar om inriktningen och förutsättningarna för den statliga verksamheten och vilka verksamhets- och ansvarsområden som tilldelas myndigheterna. Myndigheterna har sedan långtgående befogenheter i sitt dagliga och operativa arbete. Det är dock regeringens uppgift att styra myndigheterna och försäkra sig om att myndigheterna fullgör sitt verksamhetsansvar. och fiskerifonden, men även medel från flyktingfonden. Genom medlemskapet i EU hanterar svenska myndigheter olika typer av medel från och till EU:s budget. De medel som erhåller som återflöde från EU-budgeten kommer huvudsakligen från och strukturfonderna. får också stöd till transeuropeiska nätverk samt forsknings- och utbildningsprogram. För den senare bidrags- kategorin ligger dock ansvaret för att administrera och förvalta dessa medel på kommissionen och andra institutioner inom EU och inte på medlemsstaten. Det är enbart de medel som erhåller och som förvaltas gemensamt med kommissionen som omfattas av regeringens intygande. Ett delat förvaltnings- ansvar innebär i korthet att kommissionen har det yttersta ansvaret för förvaltningen av EU:s budget men att medlemsstaten är ansvarig för att nationellt bygga upp ett förvaltnings- och kontrollsystem som garanterar en sund ekonomisk förvaltning av EU:s medel. På de områden där det föreligger ett delat förvaltningsansvar mellan och kommissionen finns på resultaträkningens intäktssida (EU-budgetens utgiftssida) för den aktuella fleråriga budgetramen 20072013 totalt nio myndigheter som är utsedda att vara förvaltande myndighet. Nedan redogörs för de olika fonderna. Stödet till jordbruket består i innevarande fleråriga budgetram 20072013 av två fonder Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). () är förvaltande myndighet samt utbetalande organ för båda fonderna och har därmed det yttersta ansvaret för att dessa medel används på ett korrekt och effektivt sätt. Attesterande organ är (). EGFJ finansierar bl.a. olika direktstöd till jordbrukare samt interventioner i syfte att stabilisera jordbruksmarknaden. EJFLU ska både främja miljön och verka för ökad konkurrenskraft och livskvalitet på landsbygden. Antalet strukturfonder som får medel från i innevarande programperiod 20072013 är två, Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF). Strukturfonder ska bidra till att minska de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan regioner och innevånare. I är ERUF uppdelad i åtta regionala program och fem territoriella program medan ESF består av ett nationellt program. För varje program finns en förvaltande myndighet, en attesterande myndighet och en revisions- myndighet. Den förvaltande myndigheten har ansvaret för att det operativa programmet förvaltas och genomförs på ett effektivt och korrekt sätt. Den förvaltande myndigheten betalar även ut strukturfondsmedlen till de slutliga stödmottagarna. Den attesterande myndigheten gör en bedömning om kostnaderna är stödberättigande och intygar inför kommissionen att utgiftsdeklarationen är korrekt. För ERUF är förvaltande och attesterande myndighet för åtta regionala program samt ett territoriellt program. För ytterligare fyra territoriella program är Länsstyrelserna i , respektive förvaltande och attesterande myndigheter. För ESF är Rådet för Europeiska socialfonden i (Svenska ) förvaltande och attesterande myndighet. ESV är utsedd till att vara revisionsmyndighet för ESF och de ERUF-program som förvaltas i . Ramprogram för solidaritet och hantering av migrationsströmmar För att ge finansiellt stöd till asyl- och migrationspolitiken i EU har ett ramprogram för solidaritet och hantering av migrationsströmmar inrättats under den aktuella budgetramen 2007 2013 och omfattar fyra olika fonder: Europeiska flyktingfonden (20082013), Europeiska fonden för de yttre gränserna (20072013), Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare (20072013) samt Europeiska återvändande- fonden (20082013). Fonderna kan användas för att finansiera samarbetsprojekt som rör flyktingmottagning, gränskontroll, integration och återvändande. Europeiska flyktingfonden (20052010), som beslutades under föregående fleråriga budget- ram, inkluderas inte i det nationella intygandet då medlen inte omfattas av det gemensamma förvaltningsansvaret mellan medlemsstat och kommission. har utsetts till ansvarig myndighet för att sköta de nationella insatser som får stöd från flyktingfonden samt återvändandefonden i enlighet med tillämplig gemenskapslagstiftning och principen om en sund ekonomisk förvaltning. Svenska har utsetts till ansvarig myndighet för integrationsfonden och för gränsfonden. ESV är utsedd till att vara revisionsmyndighet för samtliga fonder inom ramprogrammet. Stödet till fiskerinäringen består i innevarande programperiod av en fond, (). är förvaltande och attesterande myndighet för denna fond. ESV är utsedd till att vara revisionsmyndighet. Resultaträkningen visar i sammandrag återflödet från EU-budgeten och dess användning. Redovisningen görs i periodiserade termer, dvs. kostnaderna och intäkterna redovisas det år de är hänförliga till. Tabell 7.1 Resultaträkning avseende fleråriga budgetramen 20072013 Intäkter av bidrag från EU Summa intäkter av bidrag från EU m.m. Intäkter återflöde från EU-budgeten De intäkter som redovisas avser till största delen medel från jordbruksfonderna för finansiering av gårdsstöd och andra stöd till jordbruket. avser gårdsstöd och djurbidrag och det övriga avser främst miljöstöd m.m. Intäkterna har reducerats med som avser s.k. finansiella korrigeringar. Detta är förväntade krav på återbetalningar av utbetalda bidrag från EU för projekt som inte har godkänts. Medlen avser delvis perioden 2007, men eftersom de förväntas leda till avdrag på bidragen från EU och eventuellt 2012 har de ändå redovisats som intäktsminskning här. Kravet på återbetalning av utbetalda bidrag från EU beror dels på att har tillämpat en felaktig definition av betesmark, dels på bristande kvalitet i databasen över stödrätter (blockdatabasen). har sedan bristerna påkallades arbetat med att förbättra blockdatabasen samt anpassat definitionen av betesmark till gällande . utvecklingsfonden och Svenska redovisar intäkter på , huvudsakligen från Europeiska socialfonden. Under övriga intäkter redovisar intäkter på från Europeiska flyktingfonden och från Fiskerifonden. Kostnader användningen av de medel som erhållits från EU-budgeten redovisar lämnade bidrag med , till största delen för gårdsstöd och i övrigt främst medel enligt EJFLU. Det bör noteras att med det förväntade avdraget för finansiella korrigeringar som redovisats som en intäktsminskning kommer inte de redovisade bidragen att täckas i sin helhet av medel från EU-budgeten. Utöver utbetalningar har även utbetalningar från de övriga fonderna kommit igång i större omfattning . redovisar lämnade bidrag med , Svenska med och under övrigt redovisar bidrag med . Balansräkningen visar i sammandrag fordringar och skulder avseende medel från EU-budgeten och dess användning, baserat på vad berörda myndigheter tagit upp i sina årsredovisningar.