prop · GZ0320 · 2011-10-13 00:00:00 — Investeringen har likväl tillkommit på grund av och den trafik som banan genererar.303 Dessutom finansieras projektet av staten. Inklusive ombyggnationen av C är det en kostnad på prisnivå som inte inkluderades i den samhällsekonomiska kalkylen eller vid beslutet om att bygga Botniabanan.304 296Intervju med (a), (2003a) s. 5. 297Intervju med före detta (a), intervju med före detta (a), intervju med . 298Intervju med , intervju med före detta (a). 299Lindblom (2010) s. 275. 300SOU 1996:95 s. 301Kommunikationsdepartementet (1997b) s. 5. 302Intervju den statlige förhandlingsmannen . 303Intervju med (a), (2003a) s. 5. Sträckan SöderhamnKilafors inkluderades i den statliga utredningen som en förutsättning för att godstrafiken från ska kunna omledas från den högt utnyttjade Ostkustbanan till Norra stambanan innan den når Gävle.305 I kapitel 3 redogör för ståndpunkt i fråga om att upprusta banan till följd av trafiken från . I remissvaret till den statliga utredningen om var mycket kritiskt till att inkludera sträckningen i samhällsekonomiska kalkyl.306 Däremot angav i åtgärdsplanen för 19982007 att sträckan behövdes till Dessutom inkluderades upprustningen av banan i den samhällsekonomiska kalkylen som gjordes av 1999, efter remissvaret till utredningen. Sträckan inkluderades även i uppdaterade samhällsekonomiska kalkyl 2004.307 Sträckan SöderhamnKilafors är en förutsättning för att trafikeringen av ska kunna fungera, en följdinvestering på i prisnivå . Genom kapacitetsberäkningarna i avsnitt 3.3 har visat att kapacitetsutnyttjandet på Ostkustbanan med trafiken från skulle bli orimligt hög. Detta hade kunnat förutse redan utifrån den trafik som förelåg inför beslutet om . En utbyggnad av kapaciteten är därmed en förutsättning för att kunna ta emot den extra trafik som innebär. byggs mötesstationer på för att man ska kunna få ett rimligt kapacitetsutnyttjande. Mötesstationerna uppskattas kosta prisnivå.308 Eftersom kapacitetsutnyttjandet är högt på Ostkustbanan kommer efterfrågan överstiga banans kapacitet även när de nya mötesstationerna är klara.309 Det är därför sannolikt att kapaciteten behöver byggas ut ytterligare med dubbelspår eller partiella dubbelspår om ska kunna trafikeras som avsett.310 Ett dubbelspår i ny sträckning beräknas kosta cirka 25 miljarder 305Intervju med (b). 306Banverket (1996c). 307Banverket (1999) s. 49, (2004a). 309Trafikverket (2010a) s. 2. 310Banverket (2008b) s. 7. kronor i prisnivå juni 2009.311 Ett alternativ skulle kunna vara att differentiera banavgifter för att påverka efterfrågan på Ostkustbanans kapacitet. har fördyrats kraftigt från i underlaget inför beslutet om att bygga till prisnivå. I detta avsnitt utreds orsakerna till fördyringen.312 I nedanstående tabell redovisas de kostnadskalkyler som funnits för projektet. I kostnadskalkylen på ingick 20 procents påslag för oförutsedda kostnader. Kostnadskalkylen togs fram av Norra banregionen i en stråkutredning 1994.313 I underlagen inför beslutet om att bygga är den uppräknad med index (BV-index).314 I tabellen nedan har kostnadskalkyler räknats om både med NPI och BV-index. NPI visar på den allmänna prisutvecklingen. Vid omräkning med BV-index exkluderas anläggningsbranschens prisutveckling. Omräkningen med BV- index visar på hur stora kostnadsökningarna har varit som har berott på andra faktorer än prisutvecklingen i branschen. 311Trafikverket (2010a) s. 5. 312En annan orsak är att projektet inte har kunnat redovisa sammanställningar av kostnaderna . 313Kostnaden 1,6 mdkr redovisades i utredningen 1996:95. Detta blev även den reserverade kostnaden i åtgärdsplanen för 19982007. I utredningen anges att denna kostnad härstammar från stråkutredningen . SOU 1996:95 s. Kostnaden ses som den ursprungliga jämförelsekostnaden då är nödvändig för funktion och eftersom den gällde när beslutet om fattades 314SOU 1996:95 s. 65, (1996b), förord. Tabell 6.2: Kostnadsutvecklingen i projektet 19942007315, kostnaderna är redovisade i Tabellen visar att har blivit dyrare än vad som beslutades om man räknar om kostnaderna med NPI. Om hänsyn tas till den högre prisutvecklingen i anläggningsbranschen, det vill säga om en omräkning görs med BV-index är kostnadsökningarna fortfarande höga, . Kostnadsutvecklingen har fortsatt i takt med att den fysiska planeringen har gått vidare till järnvägsutredning och järnvägsplan. Byggnationen av banan påbörjades . 6.4.2 Orsaker till fördyringarna Det finns flera orsaker till kostnadsökningarna. De viktigaste är underskattade kostnader, ambitionshöjningar, förseningar samt längden på bro och tunnel. Glädjekalkyl leder till ambitionssänkningar Från början var tänkt som ett budgetalternativ, det vill säga en minimal upprustning av banan för att klara trafiken från Botniabanan.316 Det är dock motsägelsefullt då det i samhällsekonomiska kalkyl samt i avtalet om ingår en relativt hög förväntad standard. skulle klara /h med loktåg och /h med snabbtåg. Om standard anges även att banans backar skulle motsvara högst 10 promilles lutning.317 315Källa kostnad 2010: e-post från . I bilaga 6 finns en utförligare beskrivning av innehållet i utredningarna om . 316Intervju med före detta , . 317Kommunikationsdepartementet (1997b) s. 10 samt bilaga 5 s. 4. hade ansvar för att säkra att den standard som föreslogs och de kostnader detta skulle resultera i var realiserbara.318 Trots den angivna höga standarden i avtalet och samhällsekonomiska kalkyl var , som härstammar ur stråkutredningens kostnadsberäkningar, fortfarande den gällande kostnaden när avtalet om undertecknades. I utredningarna efter beslutet om (19981999) framkom snabbt att inte skulle räcka till att upprusta till den standard som anges i avtal.319 Det var för utredare på Mellersta regionen tydligt att den reserverade kostnaden inte stod i proportion till vad motsvarande utbyggnad faktiskt skulle kosta. formulerades därför mer precisa funktionskrav för vad måste klara för att Botniatrafiken ska kunna bedrivas till en godtagbar kostnad.320 Den ursprungliga kostnadskalkylen var en glädjekalkyl, och den utbyggnad man hade tänkt sig i början kunde inte uppnås. Istället var tvunget att formulera funktionskrav i en funktionsutredning , vilket innebar en kraftig ambitionssänkning. Exempelvis ökades restidsmålet i 1996:4 och i funktionsutredningen. I funktionsutredningen frångick även kravet på 10 promilles backar, vilket begränsar framkomligheten för godstrafiken (se kapitel 3). Både snabba restider och utjämnande av backar kräver mycket omfattande åtgärder där banan måste dras i ny sträckning. I intervjuer med företrädare för påtalas att det har skett ambitionshöjningar i projektet som förklarar delar av fördyringen.321 Utredningarna efter beslutet har medfört vissa ambitionshöjningar, till exempel genom att olika standarder inom järnvägen generellt sett har blivit högre sedan 1994.322 Ökad bärighet och längre mötesstationer har också tillkommit. Det har även skett en ambitionshöjning i i anslutning till resecentrum där åtgärderna är mer omfattande än vad som först antogs. 318Intervju med statens förhandlingsman . 319Intervju med före detta , , intervju med (a), (1999) s. 4f och s. 27, (1998d) s. 3, s. 320Banverket (1998d) s. 9f och s. 26. 321Intervju med före detta . Intervju med före detta . Intervju med (a). 322Till exempel genom prövning enligt och ökad säkerhet i långa tunnlar. (1999) s. 3 och s. 29. Dessa ambitionshöjningar kan dock jämföras med de ambitionssänkningar som skett i och med funktionskraven. I den ursprungliga kostnadsberäkningen ingick även 20 procents påslag för oförutsedda kostnader, som således borde ha kunnat absorbera delar av de standardhöjningar som inte hade kunnat förutses. har i sin genomgång av tillgängligt underlagsmaterial och dokumentation inte kunnat se att ambitionshöjningar är en huvudsaklig förklaringsfaktor till den stora fördyrningen. En mer utförlig beskrivning av underlaget finns i bilaga 6. Enligt ursprunglig tidsplan skulle utbyggnaden av vara klar i samband med det dåvarande invigningsdatumet för Botniabanan.323 sker invigning tidigast i december 2011.324 Totalt innebär det en försening . Enligt företrädare för har detta spelat en stor roll för projektets kostnader. Den största delen av förseningen har dock inte skett i byggskedet utan under den fysiska planeringen. skulle ansluta till den befintliga järnvägen, , vid Nyland.325 Staten var dock inte klar över exakt var anslutningen skulle ske. 2001 kom och överens om att anslutningen skulle ske ovanför , vid Västeraspby. Detta har lett till att en del av den bana som tidigare låg inom , och som ingick i kostnadsberäkningarna för , nu har hamnat inom ansvarsområde. Ingen justering av Botniabanan AB:s budget har gjorts till följd av detta. Det har dock lett till att kostnader har ökat, särskilt eftersom bandelen nu är en nybyggnadssträcka med flera långa tunnlar. Inför beslutet om var intentionen att banan skulle gå på befintlig linje med förstärkningar. Enligt den utredare som genomförde kostnadskalkylerna för och på Norra banregionen är det mycket möjligt att underskattade kostnaden för att rusta upp den befintliga banan vid . Det gällde inte bara kostnader utan även i någon mån teknisk genomförbarhet.326 Denna bild bekräftas av företrädare för som har varit involverade i planeringen av . Att rusta upp den befintliga banan skulle bli relativt kostsam på grund av dåliga 1996/97:53. 324Enligt intervju med är mer troligt. 325Kommunikationsdepartementet (1997a). 326Intervju med före detta . markförhållanden som innebar stor skredrisk. Skillnaden i kostnad mellan utredningsalternativet (att bygga en ny sträckning i tunnel mellan och ) och jämförelsealternativet (att rusta upp befintlig bana) var liten. Eftersom man även fick större effekt av att välja utredningsalternativet valde att bygga en ny sträckning.327 Linjerätningen mellan och Västeraspby har inte föreslagits för att uppnå nya effekter eller förbättringar i jämförelse med vad som antogs innan beslutet. En annan anledning till att linjerätningen har tillkommit är för att uppnå de restidsmål som sattes upp i regeringsrapporten . Dessa var markant längre än de som redovisades i RNP 1996:4, trots att linjerätningen då inte ingick. Längden bro och tunnel Längden bro och tunnel har stor inverkan på kostnaderna för en utbyggnad av ny järnväg. har jämfört bro- och tunnellängder mellan den stråkutredning som genomfördes och järnvägsutredningen som genomfördes . Metoden och förutsättningarna för jämförelsen har beskrivits utförligare i bilaga 6. Skillnaden mellan den totala längden bro och tunnel i stråkutredningen och järnvägsutredningen är markant. I järnvägsutredningen är längden tunnel större än i stråkutredningen från 1994.328 Enligt företrädare för är den viktigaste orsaken till de långa tunnlarna och broarna i området kravet på små lutningar.329 Kravet på maximal lutning på är detsamma i 1994 och utredningar. Det framgår av järnvägsutredningen att alla alternativ som passerar Älandsfjärden på bro till stora delar är förlagda i tunnel.330 Det förefaller således som att man i järnvägsutredningen funnit det svårt att med bibehållen lutnings- och kurvstandard kunna dra järnvägen genom området med mindre än tunnel, oavsett sträckning. 327Intervju med (a). Intervju med före detta . 328Det gäller alla alternativ som passerar Älandsfjärden på bro (Ua-D, Ua-E, Ua-F väst och Ua-F öst). Tunnellängden varierar mellan 8,2 och 9,7 km. 329Skälet till att i förstudien för SundsvallHärnösand föreslår /h som hastighetsstandard där så medges istället för /h är att det inte spelar särskilt stor roll för kostnaden då kurvradierna oavsett är för stora för att kunna till exempel runda ett berg eller en myr. (2010) s. 4. 330Ua-D, Ua-E, Ua-F väst och Ua-F öst. Ett exempel på att längden bro har förändrats är bron över . Bron planeras på samma ställe i båda utredningarna.331 Vid den valda passagen är det öppet vatten över fjärden.332 I järnvägsutredningen anges brons längd till . Av profilbilder framgår att bron måste börja en bit innan stranden till följd av topografin och att järnvägen passerar över vattnet. I stråkutredningen anges att bron över är , vilket skulle innebära att bron var lika lång som avståndet över öppet vatten. I järnvägsutredningen utgör kostnaderna för broar och tunnlar huvuddelen av kostnaderna i samtliga föreslagna alternativ, över 75 procent.333 Det är samma landskap som de båda utredningarna föreslår ny järnväg genom. Det går inte att enbart utifrån jämförelsen mellan utredningarna konstatera varför skillnaden uppstått. Eftersom järnvägsutredningen är mer utförlig än den föregående stråkutredningen, med ett flertal alternativ inom samma område, är frågan dock varför inte skulle föreslagit ett billigare alternativ med kortare broar och tunnlar om det var möjligt. Det faktum att det finns avsevärda skillnader kan oavsett förklaringar ses som en orsak till att kostnaderna för projektet är högre än vad som antogs inför beslutet att bygga Botniabanan.334 6.5Ansvaret för att följdinvesteringar inte är inkluderade I de trafikpolitiska mål som gällde vid beslutet om att bygga angavs att utbyggnaden av infrastrukturinvesteringar bör grundas på samhällsekonomiska bedömningar.335 Då investeringar konkurrerar om gemensamma resurser är det viktigt att en jämförelse kan göras mellan investeringar. Det innebär att samtliga väsentliga effekter för de olika åtgärderna bör inkluderas, liksom hur åtgärderna är samordnade med övrig trafikplanering och fysisk planering.336 Detta ställer krav på beslutsunderlagens kvalitet. Underlagen bör även hålla god kvalitet om statsmakten ska ta ställning 331Enligt karta, jämför (2002c) s. 20f med (1994d) s. 42. 332Karta på , verktyget . 333Banverket (2002c) s. 133. 334Banverkets slutliga val föll på alternativet Ua-F öst som liksom de ovanstående alternativen går på bro över Älandsfjärden och ansluter till befintlig järnväg i trakterna kring . Alternativet har i järnvägsutredningen tunnel. I järnvägsplanen och i nuvarande utbyggnad har det visat sig att tunnellängden har behövt ökas. På sträckan HärnösandVeda går av järnvägen i tunnel, vilket är mer än dubbelt så mycket som stråkutredning, s. 43. webbplats: Harnosand---/Tunnlar-Harnosand---/ . 1987/88:50, bilaga 1 s. 2001/02:20 s. 122. till enskilda större investeringar.337 Därtill finns budgetlagens formulering om att hushålla med statens medel. underlag för att bygga finns samlat i den samhällsekonomiska kalkylen RNP 1996:4. Den inkluderar nybyggnation av och en minimal upprustning av . Båda investeringarna har blivit dyrare. stor del på ny lagstiftning och normer. I fråga om är orsakerna till kostnadsökningarna flera. En väsentlig del av kostnadsökningarna beror på att i ett tidigt skede gjorde en glädjekalkyl av kostnader. En orsak till detta kan vara nålsögefenomenet (se nedan). Den kostnadskalkyl som regeringen beslutade om i åtgärdsplaneringen för 19982007 är enligt vad erfar en glädjekalkyl. I intervjuer med företrädare för har fått information som pekar på att kostnadsuppskattningar hölls nere för att de inte fick överstiga 1,6 miljarder kronor.338 I så fall har kostnadsberäkningarna inte grundats på vilka investeringar som faktiskt krävs för att uppnå syftet med upprustningen.339 Utredare som deltog i arbetet med stråkutredningen menar att det som föreslogs var ett budgetalternativ. Det här står i kontrast till de mycket korta restider som föreslogs i RNP 1996:4. har kunnat visa att trots att rustas upp för drygt sju miljarder prisnivå kommer restiderna inte att kunna uppnås. Vidare har i undersökningen av kostnader funnit att längden bro och tunnel var anmärkningsvärt liten i stråkutredningen . I den samhällsekonomiska kalkylen inkluderas inte den linjerätning som finns vid anslutningen till , se avsnitt 6.4.2, trots att man i stråkutredningen förslår att sträckan bör utredas mer innan beslut om Någon ytterligare utredning görs dock inte inför beslutet om att bygga . Istället förordades en upprustning av den befintliga banan. Detta var en upprustning som , kort efter beslutet om , insåg inte skulle fungera på grund av dåliga markförhållanden. 1987/88:50, bilaga 1 s. 35. 338Intervju med före detta . 339Intervju med före detta , intervju med (b), intervju med före detta . Företrädare för från senare utredningar på menar att det tidiga utredningsmaterialet hade tendens till underskattningar av kostnader och överskattningar av nyttor, exempelvis hur korta restiderna skulle bli.340 När skulle återkomma med en rapport till regeringen uppger utredare att pressen på att hålla nere kostnadskalkylerna fortfarande kvarstod. Det låg prestige i att hålla sig till de tidigare kostnadsuppskattningarna. Det uppstod förhandlingar om hur mycket upprustningen av kunde kosta, vilket vare sig hade grund i vad upprustningen faktiskt kostade eller vad staten hade förbundit sig att genomföra i avtalet om . Denna press fanns både på regional och på central nivå inom Banverket.341 Den stora pressen på i förväg uppskattade kostnader kan ha lett till att korrekt kostnadsuppskattning inte har kunnat göras. Enligt en före detta projektchef för har den låga inledande kostnadsuppskattningen på utgjort ett bagage som skapat incitament att fortsätta med kostnadsunderskattningar efter beslutet.342 genomförde 1994 en granskning av kostnaderna för infrastrukturinvesteringar. Enligt var nålsögefenomenet en starkt bidragande orsak till att de första kostnadskalkylerna var genomgående låga. Med nålsögefenomenet menas att projekt lever vidare i åtgärdsplaneringen oavsett hur kostnadsuppskattningarna utvecklas. Genom att presentera projekt som är lönsamma har de klarat prioriteringen i åtgärdsplaneringen.343 Det finns således incitament för att underskatta kostnader i ett tidigt skede, då projekt som kommit med i plan sällan lyfts ur. samhällsekonomiska kalkyl visade på en nettonuvärdeskvot på 0,54. Lönsamhetskvoten klarade alltså det krav på 0,4 som satte för att infrastrukturinvesteringar skulle bli aktuella för att byggas.344 340Intervju med , intervju med före detta . 341Intervju med , intervju med (b), intervju med före detta . 342Intervju med före detta . 343Riksrevisionsverket (1994) s. Inför beslutet om nämnde inte att trafiken från även kräver andra investeringar. Tvärtom var kritisk till att inkludera fler investeringar än upprustning av . Kort efter beslutet uppgav i åtgärdsplanen för 19982007 att behövde rustas upp på grund av den ökade trafiken . Vidare kom fram till att det behövdes en ny godsbangård i . I remissvar till en granskning av revisorer 2001 angående samhällekomiska kalkyl hade ståndpunkten att den relevanta kostnaden för fortfarande var 9,6 miljarder kronor.345 I samhällekonomiska kalkyl inkluderas dock sträckan SöderhamnKilafors, något som inte reflekterade över i dess remissvar 2001. Vidare har Mellersta region gjort en uppdaterad samhällsekonomisk kalkyl av 2004. I denna inkluderas såväl som SöderhamnKilafors.346 6.5.3 uppföljning av nettonuvärdeskvot ska i årsredovisningen följa upp anläggningskostnaden för namngivna investeringsobjekt det år anläggningen öppnas för trafik.347 har således i årsredovisningen uppdaterat samhällsekonomiska kalkyl baserat på slutkostnaden för och beräknat en ny nettonuvärdeskvot (NNK). I tabell 6.3 presenteras ursprungliga nettonuvärdeskvot, uppföljda samt egen uppföljning (se bilaga 7 för utförligare information). Tabell 6.3: Nettonuvärdeskvot för Utfall av ursprunglig och uppföljd kalkyl I den ursprungliga samhällsekonomiska kalkylen RNP 1996:4 summerar nettonuvärdeskvoten till 0,54. I uppföljningen är nettonuvärdeskvoten 0,45. Minskningen av lönsamheten är en följd av förlängd byggtid och ökade kostnader. har granskat uppföljning och anser att en mer rättvisande nettonuvärdeskvot är 0,09. 345Riksdagens revisorer (2001) s. 60. 346Banverket (2004a) s. 2. 3474 § p. 2 förordningen (2010:185) med instruktion för . I tabell 6.4 presenteras orsakerna till skillnaderna mellan och uppföljda nettonuvärdeskvot. Tabell 6.4: Skillnader mellan och uppföljda NNK Orsaker till skillnader: 0,45 -> 0,09 Diskontering av härledd nettonytta Räknefel vid diskontering av anläggningskostnad Den väsentligaste skillnaden mellan och beräkningar är att i sin uppföljning har använt den odiskonterade anläggningskostnaden när ursprunglig kalkyls totala nytta för projektet har beräknats. Enligt måste dock anläggningskostnaden som nyttan härleds ur fördelas över byggtiden och diskonteras till nuvärde, då det är så plankostnaden som nyttan jämförs med är definierad.348 Den uppföljda anläggningskostnaden ska också anpassas till den faktiska byggtiden som var istället för den kalkylerade byggtiden . Enligt granskning av efterkalkyl finns ett räknefel i detta beräkningssteg som gör att beräkningen av den uppföljda anläggningskostnaden ger en för låg kostnad. I fallet med anser även att kostnaden för /C ska ingå i efterkalkylens uppföljda anläggningskostnad. Detta är en investering som krävs för att kunna realisera den trafikering man räknat med och därmed en förutsättning för att ska ge nyttor på både gods- och personsidan av den karaktär som låg till grund för beslutet om genomförande. Ett liknande ställningstagande gör självt i den reviderade kalkyl som genomförs för 2004. I denna ingår kostnaden för /C.349 Detta görs dock inte i efterkalkyl. anger i faktagranskningen att inte ingick i plankostnaden. Givet metoden att varje del står för samma relativa bidrag till nettonuvärdeskvoten i förhållande till sin investeringskostnad blir den härledda nyttan lägre, det vill säga att nyttan av inte heller ingår. 348Enligt faktagranskning var syftet med att inte diskontera plankostnaden att fånga det värde man hade fått om man hade diskonterat men exklusive C/godsbangård. 349Banverket (2004a). menar att den ursprungliga kalkylen innefattade ett trafikupplägg som förutsatte bland annat en rymligare godsbangård. Det innebär att nyttor till följd av godsbangården ingick i den ursprungliga kalkylen utan motsvarande kostnad. Denna koppling gör självt då godsbangården inkluderades i en förnyad samhällsekonomisk kalkyl av projektet som helhet,350 det vill säga inkluderat investeringar som krävs för banans funktion. Funna brister i avgränsningen av projekt i den ursprungliga kalkylen bör inte lämnas utan korrigering i uppföljningen. Enligt granskning av uppföljning har den härledda nyttan inte justerats ned på grund av . Tvärtemot är hela den ursprungliga kalkylens nytta intecknad av och . har i uppdrag att göra en ny uppföljning av då samtliga åtgärder färdigställts. I denna uppföljning ska, förutom kostnadsförändringar mellan plankostnad och genomförandekostnad, en bedömning av nyttoutfallet göras. 6.5.4 Regeringens direktiv till den statliga utredaren Regeringen gav en statlig utredare i uppdrag att studera en utbyggnad av . Anledningen till uppdraget var enligt den statlige utredaren att regeringen ville ha en ordentlig genomlysning av projektet. hade tidigare kommit fram till att banan var lönsam. I direktiven anger regeringen att ekonomi är viktig att analysera. Vidare anges att utredningen ska utgå från åtgärdsplanering för 19942003 där den sammanlagda kostnaden för och beräknades till i prisnivå 1993. Regeringen hade tidigare fått material från som visade på att var lönsam. Genom att i direktiven ange att kostnadskalkyler skulle utgöra underlag för utredningen gav inte regeringen utredaren tillräckliga förutsättningar för att göra en oberoende genomlysning. I utredningen baserades således kostnadskalkylerna på underlag. Det gäller exempelvis kostnadskalkylen för på 1,6 miljarder kronor.351 Vad gäller kostnadskalkylen för gav utredaren en konsult i uppdrag att bland annat göra en kostnadsbedömning av Botniabanan.352 350Banverket (2004a) s. 2. 351SOU 1996:95 s. 65. 352SOU 1996:95 s. 23.