prop · GY03130 · 2011-06-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensions- fondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar 2010, en utvärdering av styrelsernas förvaltning i ett längre perspektiv och en bedömning av fondernas operativa verksamhet. Sammanställningen av AP-fondernas årsredovisningar visar att det samlade resultatet för buffertfonderna, dvs. FörstaFjärde och Sjätte , uppgick till 2010. Förutom resultatet påverkades buffertkapitalet av ett nettoutflöde på motsvarande , till följd av att pensionsutbetalningarna översteg pensionsavgifterna. Buffertkapitalet ökade med till . Buffertfondernas redovisade avkastning efter kostnader, jämfört med inkomstindex, och utgående fondkapital (procent resp. mdkr) -21,6 Buffertfondernas samlade resultat uttryckt som avkastning uppgick till 20012010 uppgick till , vilket överträffar inkomst- Regeringens utvärdering av AP-fondernas förvaltning omfattar styrelsernas strategiska beslut i ett långsiktigt perspektiv och fondernas operativa förvaltning (20062010). Buffertfondernas långsiktiga avkastning har fortsatt att förbättras och överträffar nu inkomstindex, men når inte upp till de mål som respektive styrelse har fastställt. Det är en konsekvens av utvecklingen på de finansiella marknaderna då risktagande inte har gett förväntad utdelning. FörstaFjärde AP-fonderna har på olika sätt dragit lärdom av den utmaning som oroliga marknader har inneburit. De skillnader som uppstår mellan fondernas förvaltningsmodeller är i grunden positiva men kraven kvarstår på fortlöpande utvärdering för att tillförsäkra en tydlig genomlysning och redovisning av fondernas resultat. En genomgående förändring är ett ökat intresse för s.k. alternativa investeringar som erbjuder en intressant kombination av avkastning och risk, särskilt i ett portföljperspektiv. Regeringen följer utvecklingen och avser att, i ljuset av gjorda erfarenheter och i samråd med Pensionsgruppen (med företrädare för de fem partier som står bakom pensionsöverens- kommelsen), se över fondernas regelverk. I en sådan översyn kan det även vara lämpligt att se över AP-fondernas kostnadsstruktur. Andra, Tredje och Fjärde AP-fondernas operativa resultat bedöms fortfarande vara otillfredsställande. Första AP-fonden redovisar ett positivt resultat efter kostnader, men det bedöms alltjämt inte vara tillräckligt med hänsyn till riskerna i verksamheterna och det förvaltade kapitalets storlek. , som har ett i förhållande till FörstaFjärde AP-fonderna specialiserat uppdrag att investera fondmedlen på riskkapitalmarknaden, har haft en avkastning som överträffar både inkomstindex och styrelsens mål, men målet bedöms inte vara en lämplig grund för utvärdering. Regeringen anser att bör inkluderas i en översyn av AP-fondernas regelverk, inte minst mot bakgrund av att fondens regler i huvudsak har varit oförändrade . Sedan starten har det av Sjunde AP-fonden förvaltade förvalsalternativet haft en högre genomsnittlig avkastning än genomsnittet i de privata fonderna i premiepensionssystemet. Däremot har fonden inte nått styrelsens mål för de senaste femårsperioderna, bl.a. till följd av svagt resultat i fondens aktiva förvaltning. Sjunde AP-fonden bör säkerställa för pensionsspararen tydlig information om inriktning och risknivå i fondens förvalsalternativ AP7 Såfa. I utvärderingen ingår också en granskning av FörstaFjärde AP-fondernas riktlinjer för miljö och etik, AP-fondernas tillämpning av regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattnings- havare i AP-fonderna och samordning av administrativa funktioner i syfte att sänka fondernas förvaltningskostnader. har FörstaFjärde AP-fonderna fortsatt att utveckla och stärka arbetet med fondernas riktlinjer för miljö och etik, bl.a. har viktiga steg tagits när det gäller värdegrund. Regeringen konstaterar att det saknas underlag för att granska styrelsernas övergripande bedömning av om ersättningarna till fondens anställda överensstämmer med regeringens riktlinjer, bl.a. att de ska vara rimliga, väl avvägda och präglade av måttfullhet. Regeringen ser allvarligt på att det inte är möjligt att bedöma om ersättningarna uppfyller principerna i riktlinjerna och förutsätter att fonderna skyndsamt Skr. 2010/11:130 tillgängliggör underlag kring ersättningar till fondens anställda och en bedömning av hur de förhåller sig till principerna i riktlinjerna. Regeringen avser att noga följa upp frågan. Regeringen konstaterar också att fonderna, i rollen som ägare av börsbolag, har agerat för ersättningsvillkor som inte är fullt förenliga med regeringens riktlinjer. AP-fonderna har etablerat ett forum för samverkan i syfte att åstadkomma kostnadsbesparingar. Regeringen bedömer att resultatet varit begränsat. Det är otillfredsställande att samarbetet inte har kommit längre och fonderna bör därför fortsätta arbeta aktivt för att genom samarbete sänka förvaltningskostnaderna. Regeringen kommer att noga följa det fortsatta arbetet. AP-fonderna och ålderspensionssystemet......................................... Det allmänna ålderspensionssystemet................................ Historik om AP-fonderna.................................. Sjunde AP-fondens roll i Utvecklingen på de finansiella marknaderna.................................. Om utvärderingshorisonten för AP-fonderna................... 3.2Utvecklingen på de finansiella marknaderna 2001 4 AP-fondernas redovisade resultat ................................................... Första AP - fondens resultat Andra AP - fondens resultat Tredje AP - fondens resultat Fjärde AP - fondens resultat 5 Utvärdering av ......................................AP-fondernas verksamhet AP-fonderna ......................................i pensionssystemet 5.2Utvärdering av FörstaFjärde AP-fondernas Utvärdering av Sjunde AP-fondens förvaltning............... Bilaga 1 Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna Bilaga 2 Årsredovisning för Första AP-fonden Bilaga 3 Årsredovisning för Andra AP-fonden Bilaga 4 Årsredovisning för Tredje AP-fonden Bilaga 5 Årsredovisning för Bilaga 6 Årsredovisning för Bilaga 7 Årsredovisning för Sjunde AP-fonden Bilaga 8 Underlag från McKinsey&Company Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet De allmänna pensionsfonderna (AP-fonderna) är statliga myndigheter som ingår i ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Detta består i sin tur av ett fördelningssystem och av ett premiereservsystem. Pensioner som utbetalas inom fördelningssystemet finansieras i princip av pensionsavgifter som betalas in löpande. Premiereservsystemet är fullt fonderat, vilket innebär att utgående pensioner i sin helhet finansieras av fonderade medel. FörstaFjärde samt Sjätte förvaltar fördelningssystemets buffertkapital och kan därför sägas vara buffertfonder. Buffertkapitalet ingår bland pensionssystemets tillgångar tillsammans med avgifts- tillgången, som i sin tur representerar värdet av framtida pensions- avgifter. Buffertfonderna utjämnar svängningar i flödet av pensions- avgifter och pensionsbetalningar och förväntas därutöver bidra till pensionssystemets långsiktiga finansiering. översteg pensionsbetalningarna beloppsmässigt inbetalda pensionsavgifter, vilket resulterade i ett nettotillskott till pensions- systemet från buffertfonderna. Sjunde AP-fonden förvaltar, vid sidan av ett stort antal privata fondförvaltare, premiepensionssystemets fonderade kapital. FörstaFjärde AP-fonderna fick nya uppdrag 2000, med verkan . Som ett led i reformerna på pensionsområdet har fondernas roll som buffert och långsiktig finansiär av inkomstpensionen renodlats. Fondernas styrelser fastställer mål och riktlinjer för verksamheten på basis av lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och dess förarbeten (prop. 1999/2000:46). Eftersom reglerna är desamma har FörstaFjärde AP-fonderna identiska uppdrag. Var och en av dessa förvaltar blandade och väl spridda globala portföljer bestående av aktier, räntebärande instrument och onoterade tillgångar. , som också ingår bland buffertfonderna, har dock i huvudsak verkat under samma regelverk sedan dåvarande sjätte fondstyrelsen inrättades 1996. Fondens uppgift är att placera fondkapitalet på den inhemska riskkapitalmarknaden med inriktning mot små och medelstora företag. Den i skrivelsen aktuella perioden omfattar delperioder med varierande förutsättningar. Sammantaget för hela perioden 2010 är den långsiktiga avkastningen på svenska och utländska aktier fortfarande historiskt sett svag, vilket har påverkat förutsättningarna för alla pensionsfonder som placerar i aktier, inte minst AP-fonderna. Buffertfondernas långsiktiga avkastning har dock förbättrats . Eftersom AP-fonderna har bedrivit verksamhet enligt nuvarande regelverk eller mer, kan utvärderingen ges en ändamålsenlig inriktning. Styrelsernas strategiska beslut utvärderas i ett långsiktigt perspektiv bl.a. med utgångspunkt i fondernas mål och inkomstindex som är bestämmande för den årliga uppräkningen av inkomstpensions- systemets övriga tillgångar och skulder. Sjätte långsiktiga avkastning belyses med stöd av en analys av fondens olika portföljer. Resultatet av AP-fondernas operativa förvaltning utvärderas över en Fonderna ska överlämna årsredovisning och revisionsberättelse Skr. 2010/11:130 till regeringen. ska därtill lämna en egen utvärdering av Regeringen ska ställa samman fondernas årsredovisningar och utvärdera förvaltningen av fondkapitalet. Fondernas årsredovisningar, regeringens sammanställning och regeringens utvärdering av förvaltningen ska överlämnas till året efter räkenskapsåret. I skrivelsen behandlas AP-fondernas roll i pensionssystemet och övergripande utveckling i avsnitt 2. Utvecklingen på de finansiella marknaderna sammanfattas i avsnitt 3. AP-fondernas resultat samman- fattas på grundval av fondernas årsredovisningar i avsnitt 4. Därefter följer regeringens utvärdering av fondernas verksamhet i avsnitt 5. Regeringens policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna återfinns i bilaga 1. AP-fondernas årsredovisningar återfinns i bilagorna 27. Som har extern expertis anlitats för att bistå vid utvärderingen. Konsulternas underlag återfinns i bilaga 8. 2 AP-fonderna och ålderspensionssystemet Det reformerade allmänna ålderspensionssystemet trädde i kraft . Bakgrunden till reformen var ett behov av att stärka pensionssystemet inför förväntade påfrestningar till följd av den demografiska utvecklingen. I och med reformen ersattes det förmåns- bestämda systemet, som omfattade ATP och folkpension, av ett avgiftsbestämt system, som omfattar inkomstpension, garantipension och premiepension (figur 2.1). Finansieringen av både inkomstpensionen och premiepensionen är helt frikopplad från statsbudgeten. Det äldre pensionssystemet fasas ut och innefattar pensionssystemet utbetalningar enligt både nya och gamla regler. Den pension som intjänats enligt gamla regler benämns tilläggspension. Figur 2.1 Det allmänna ålderspensionssystemet Avgiften till den allmänna ålderspensionen är fast av pensionsgrundande inkomster (jämte vissa tillkommande ersättningar och belopp). Den förmån som betalas ut från det avgiftsbestämda systemet beror dels på storleken av inbetalade avgifter , dels på årlig uppräkning av dessa belopp. Uppräkningen sker på olika sätt i inkomstpensionssystemet respektive premiepensionssystemet. Storleken av inbetalda avgifter beror på individens inkomst, upp till ett s.k. intjänandetak (2010). Det innebär att det råder en överensstämmelse mellan inbetalning av pensionsavgifter och intjänad pensionsrätt samt att den intjänande pensionsrätten i sin helhet finansieras utanför statsbudgeten. Huvuddelen av pensionsavgiften, ett belopp motsvarande av pensionsunderlaget, ger rätt till inkomstpension, vilken, tillsammans med tilläggspensionen som samordnats med denna, kan betraktas som ett fördelningssystem eftersom inkommande pensionsavgifter i allt väsentligt finansierar utgående pensioner. För den enskilde sker dock en bokföring av inbetalade avgifter på ett konto. Målet är att behållningen på detta konto ska växa över tiden med genomsnittsinkomsten i samhället, mätt med inkomstindex. Resterande av pensionsunderlaget förs till premiepensions- systemet där det förvaltas i fonder enligt individens önskemål. För individer som inte har uttryckt några andra önskemål förs motsvarande premiepensionsmedel till Sjunde AP-fondens förvalsalternativ AP7 Såfa (statens årskullsförvaltningsalternativ). Premiepensionssystemet är full- ständigt fonderat, vilket innebär att det inte finns några tillgångar utöver det fonderade kapitalet. Tillväxten i premiepensionskapitalet beror på kapitalmarknadens avkastning. Garantipensionen är fristående från de övriga komponenterna genom att den utgör en del av samhällets grundskydd och därför är oberoende av inkomst. Reformen innebar bl.a. att åtagandet för garantipension över- fördes från pensionssystemet till statsbudgeten. Försäkringen för inkomstpension (inkomstpensionssystemet) är som framgått ett fördelningssystem där dagens förvärvsaktiva betalar dagens pensioner. Systemet kan beskrivas som ett kontrakt mellan generationer. Inkomstpensionssystemets tillgångar består av den s.k. avgifts- tillgången och av buffertfondernas förmögenhet. Avgiftstillgången kan under vissa förutsättningar beskrivas som nuvärdet av alla framtida avgiftsinbetalningar, givet de förhållanden som råder vid värderings- tidpunkten. Närmare bestämt beräknas avgiftstillgången som årets avgiftsinbetalning multiplicerad med systemets s.k. omsättningstid, som anger den genomsnittliga tiden från intjänandet av pensionsrätter till dess att de utbetalas. Denna omsättningstid är , varav avser intjänandetid och avser utbetalningstid. Med kännedom om omsättningstiden kan således det årliga avgiftsflödet omvandlas till ett kapitalbelopp som benämns avgiftstillgången. Pensionsskulden beräknas utifrån de utbetalningar som förväntas till nuvarande och framtida pensionärer, givet de förhållanden som råder vid värderingstidpunkten. Det fonderade kapitalet utgör en mindre del av pensionssystemets tillgångar (vid utgången av 2010) och fungerar främst som ett buffertkapital. FörstaFjärde AP-fonderna mottar pensionsavgifter och finansierar utbetalning av pension och utjämnar på så sätt svängningar i dessa. översteg, , pensionsutbetalningarna inbetalningarna av pensionsavgifter, varför en del av avkastningen på det fonderade kapitalet togs i anspråk för att täcka avgiftsunderskottet. För att tillgodose grundläggande krav på neutralitet mellan genera- tioner har det varit ett mål för reformarbetet att såväl intjänade pen- sionsrätter som utgående pensioner ska räknas upp med genomsnitts- inkomstens utveckling. En sådan uppräkning kan på hota systemets finansiella stabilitet, eftersom det kan medföra avvikelser mellan pensionssystemets löpande inkomster och utgifter. En sådan avvikelse kan t.ex. uppstå om antalet förvärvsarbetande sjunker, risken är då att systemets utgifter växer i snabbare takt än inkomsterna. Detta beror på att genomsnittsinkomsten, som påverkar pensionssystemets utgifter, kan växa snabbare än inkomstsumman (produkten av antal förvärvs- arbetande och genomsnittsinkomsten) som påverkar dess inkomster. Trots denna komplikation har det varit möjligt att konstruera ett autonomt pensionssystem vid sidan av statsbudgeten. Förklaringen är att det råder symmetri mellan avgiftsinbetalningar och den pensionsrätt som tillgodoräknas den enskilde (avgiftsbestämt system) och att pensionsrätterna anpassas till den demografiska utvecklingen i samhället. Det sker genom två mekanismer. Den ena är att individens intjänade pensionsrätt vid pensionstillfället räknas om till en årlig pension med hjälp av ett fast delningstal som tar hänsyn till medellivslängdens utveckling fram till dess. Individens pension påverkas däremot inte av förändringar i medellivslängden efter pensionstillfället. Den andra är att varaktiga underskott i systemet elimineras av den automatiska balanseringen som säkerställer pensionssystemets finansiella stabilitet. Denna innebär i korthet att uppräkningen av pensionsrätter och pensioner reduceras i förhållande till genomsnittsinkomsten när pensionsskulden överstiger systemets tillgångar. Den automatiska balanseringen aktiveras Skr. 2010/11:130 om det s.k. balanstalet kvoten mellan systemets tillgångar och skulder understiger ett, dvs. om tillgångarna inte räcker för att finansiera skulderna fullt ut. beslutade om en ändring i beräkningen av balanstalet i syfte att utjämna variationen i buffert- kapitalet, och därigenom uppräkningen av pensioner och pensionsrätter, mellan enskilda år (prop. 2008/09:219). Förändringen innebär att buffertkapitalet beräknas som ett genomsnitt av , i stället för som tidigare utgående fondkapitalet föregående år. Det har ännu inte beslutats vad som ska gälla om det uppstår betydande överskott, som skulle möjliggöra utdelning till de försäkrade. Förslag till regler har lämnats i betänkandet Fördelning av överskott i ålders- pensionssystemet (SOU 2004:105). Utredningen föreslog utdelning när balanstalet överstiger 1,10. Betänkandet har remissbehandlats (dnr S2004:7851). Den ursprungliga AP-fonden inrättades i samband med 1960 års pensionsreform och införandet av Allmän tilläggspension (ATP). Motivet bakom fondbildningen var ett samhällsekonomiskt intresse av att upprätthålla sparandet i ekonomin och därmed goda förutsättningar för att långsiktigt finansiera pensionsutgifterna samt att bygga upp en buffert för att jämna ut kortsiktiga avvikelser mellan avgiftsinkomster och Pensionsreformen medförde förändringar av AP-fondernas regelverk, förändringar som inleddes och som fullföljdes genom ändrade placeringsregler året därpå. tydliggjordes AP-fondernas roll som buffert och långsiktig finansiär i namnändrades första, andra, fjärde, sjätte och sjunde Andra, Fjärde, Sjätte Den dåvarande tredje fondstyrelsen avvecklades, medan femte fondstyrelsen bytte namn till Tredje AP-fonden. Därför finns det i AP-fondernas placeringsbestämmelser började gälla . Pensionsreformen har medfört en belastning på statsbudgeten dels till följd av det till staten överförda åtagandet för garantipension, dels genom att staten har ålagts att betala avgifter för pensionsgrundande ersättningar pensionsgrundande belopp i form av förtidspension, barnår, studier eller Därför ansågs det motiverat att kompensera statsbudgeten genom att överföra kapital från buffertfonderna till statsbudgeten, motsvarande en engångsöverföring till om 300350 miljarder kronor per . om överföringar från AP-fonderna till statsbudgeten motsvarande sammanlagt per detta datum (prop. s. 62). överföringarnas slutliga storlek hänsköts till en Därefter har partierna bakom pensionsöverens- ett ställningstagande om återstående överföringar ska samordnas med beslut om fördelning av överskott i Skr. 2010/11:130 pensionssystemet. 2.1.3Buffertfondernas roll i inkomstpensionssystemet I rollen som buffertfonder i inkomstpensionssystemet (figur 2.1) mottar FörstaFjärde AP-fonderna pensionsavgifter och finansierar pensions- betalningar månatligen. Sedan beslutade om den automatiska balanseringen av ålderspensionssystemet ingår även bland buffertfonderna genom att fondens tillgångarna inkluderas i inkomstpensionssystemets tillgångar. ingick däremot inte i pensionsöverenskommelsen och har ett specialiserat uppdrag jämfört med de övriga buffertfonderna. FörstaFjärde AP-fondernas förvaltning regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), i vilken även regler avseende Sjunde AP-fonden ingår. Enligt lagen är fondernas uppdrag att förvalta fondmedlen så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensions- Förvaltningen ska ta sin utgångspunkt i pensionssystemets Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg, vilket inte ska tolkas som ett mål att minimera risken. däremot ett krav på god riskspridning. Risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pensioner. Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att fonderna uppbär allmänhetens Av det skälet är fonderna ålagda att ta hänsyn till miljö och etik i placeringsverksamheten, utan att göra avkall på det övergripande målet om hög avkastning. Fonderna ska inte ha näringspolitiska eller Var och en av FörstaFjärde AP-fonderna ska, med de medel fonden förvaltar, svara för kostnaderna för sin verksamhet och för revision och utvärdering av fondförvaltningen. FörstaFjärde AP-fonderna ska vardera ha en styrelse bestående av nio Styrelsen ansvarar för fondens organisation och förvaltning av Styrelsens ledamöter utses av regeringen på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. ordförande och vice ordförande. arbetsmarknadens parter har rätt att föreslå fyra kandidater till vardera styrelse, ingen av dessa får dock utses till ordförande eller vice Styrelsen tar bl.a. beslut om strategi, utifrån det uppdrag och mål som definieras i lag och förarbeten. Var och en av FörstaFjärde AP-fonderna ska utforma en strategisk placeringsinriktning efter en analys av pensionssystemets åtagande. central punkt i den strategi som styrelsen beslutar om är valet av referensportfölj (eller normalportfölj). För att fastställa vilken referens- portfölj som ska användas utnyttjas s.k. ALM-analyser (tillgångs- och skuldanalys), där sambandet mellan fondens åtagande och olika Styrelsen ska också besluta som ska gälla för att Skr. Enligt lag ska var och en riktlinjer för placeringsverksamheten och för utövande av rösträtt i enskilda företag, samt en riskhanteringsplan. Riskhanteringsplanen ska beskriva de huvudsakliga risker som är förenade med placerings- verksamheten och hur dessa risker hanteras. Styrelsen måste också besluta om frågor som rör val av förvaltningsstruktur för genomförandet av strategin. I styrelsens uppdrag ingår att fastställa mål och mandat till den operativa ledningen när det gäller fördelningen av tillgångar mellan olika tillgångsslag och marknader (enligt referensportföljen), andelen tillgångar som ska förvaltas externt respektive internt samt i vilken utsträckning tillgångarna ska förvaltas aktivt respektive passivt. Implementeringen delegerar styrelsen i stor utsträckning till den operativa ledningen. Det yttersta ansvaret bär dock alltid styrelsen. Utifrån styrelsens riktlinjer beslutar den operativa ledningen närmare om hur genomförandet ska ske. Figur 2.2 Schematisk beskrivning av kompetensfördelningen inom AP-fonderna FörstaFjärde AP-fondernas uppdrag kan beskrivas som att, så långt fondernas inflytande sträcker sig, undvika att den automatiska balan- seringen aktiveras, men inte i en snävt kortsiktig mening (prop. 1999/2000:46 s. 79). Ett alltför lågt (kortsiktigt) risktagande kan medföra att den långsiktiga avkastningen blir sämre och att sannolikheten därmed ökar för att balanseringsmekanismen ska aktiveras . Detta missgynnar yngre generationer som möter en ökad risk för att deras pensioner ska påverkas negativt, medan äldre generationer gynnas av att balansering inte behöver ske i närtid. Ett alltför högt risktagande kan å andra sidan leda till en kortsiktigt negativ utveckling som drabbar äldre generationer oproportionerligt. I denna komplicerade avvägning mellan olika generationers intressen bör AP-fonderna sträva efter neutralitet. Fondernas roll som buffert motiverar också ett krav på nödvändig betalningsberedskap. Enligt det nu gällande uppdraget ska FörstaFjärde AP-fonderna förvalta portföljer bestående av främst marknadsnoterade och omsättningsbara värdepapper och aktier (tabell 2.1). det marknadsvärderade kapitalet ska placeras i räntebärande instrument Skr. 2010/11:130 med låg risk.