prop · GY03143 · 2011-05-17 00:00:00 — Regeringens förslag: I lagen ska följande definitioner, hämtade från flygplatsavgiftsdirektivet, föreskrivas: flygplats: varje markområde som är särskilt inrättat för landning, start och manövrering av luftfartyg, inbegripet de närliggande anlägg- ningar som kan behövas för flygtrafiken och för service till luft- fartygen, samt de anläggningar som behövs för de kommersiella luft- fartstjänsterna, flygplatsens ledningsenhet: den enhet som tillsammans med annan verksamhet eller självständigt administrerar och förvaltar flygplatsens eller flygplatsnätets infrastruktur, och samordnar och kontrollerar den verksamhet som bedrivs av aktörerna på flygplatsen eller inom flyg- platsnätet, flygplatsanvändare: varje fysisk eller juridisk person som med flyg transporterar passagerare, post eller gods, till eller från den berörda flygplatsen, flygplatsavgift: en avgift som tas ut till förmån för flygplatsens ledningsenhet och som betalas av flygplatsanvändarna för utnyttjandet av sådana faciliteter och tjänster som uteslutande tillhandahålls av flygplatsens ledningsenhet och som avser landning, start, belysning och parkering av luftfartyg samt hantering av passagerare och gods, flygplatsnät: en sammanslutning av flygplatser som utsetts som flygplatsnät av Transportstyrelsen och som drivs av samma lednings- enhet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Artikel 2 i flygplatsavgiftsdirektivet innehåller definitioner av fem begrepp. Den bör genomföras genom att definitionerna tas in i 5 § förslaget till lag. I och för sig finns det redan en legaldefinition av flygplats i 6 kap. 1 § luftfartslagen (2010:500), men eftersom flygplatsavgiftsdirektivets definition inte helt överensstämmer med luftfartslagens, tas även direktivets definition av flygplats med i förslaget till ny lag. Av samma skäl föreslås begreppen flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändare definieras i lagen trots att lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser innehåller snarlika defini- tioner. Regeringens förslag: Flygplatsavgifter ska utformas så att alla flygplats- användare behandlas på ett likvärdigt sätt. En differentiering av avgifterna får dock förekomma om det sker med hänsyn till frågor av allmänt och generellt intresse. De kriterier som används för en sådan differentiering ska vara relevanta och objektiva samt redovisas på ett öppet sätt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte kommenterat detta närmare. Skälen för regeringens förslag: Artikel 4 i flygplatsavgiftsdirektivet Prop. 2010/11:143 om icke-diskriminering föreslås genomföras genom 6 § förslaget till ny Regeringens förslag: Om flygplatsens ledningsenhet också har kontrollen över andra flygplatser får det införas ett gemensamt avgifts- system för flygplatsnätet. Ett sådant gemensamt avgiftssystem ska redo- visas på ett öppet sätt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: SAS önskar att det ska stå transparent i stället för öppet sätt. Svenska Flygbranschen anser att samtliga statliga flyg- platser ska anses som ett flygplatsnät. Skälen för regeringens förslag: Artikel 4 i flygplatsavgiftsdirektivet föreslås genomföras genom 7 § förslaget till ny lag. Direktivets bestäm- melser innebär för svensk del att det ankommer på Transportstyrelsen att utse en sammanslutning av flygplatser att utgöra ett flygplatsnät. Ett krav för detta är att de drivs av samma ledningsenhet. Transportstyrelsen får då tillåta att det införs ett gemensamt och öppet avgiftssystem för att täcka flygplatsnätet. Därefter är det upp till flygplatsnätets ledningsenhet att avgöra om man vill införa ett gemensamt avgiftssystem för flygplats- nätet. I så fall ska avgiftssystemet redovisas på ett öppet sätt. Regeringen anser inte att det är lämpligt att gå utöver direktivets minimikrav i detta lagstiftningsärende. Regeringens bedömning: Möjligheten enligt flygplatsavgiftsdirek- tivet att införa ett gemensamt avgiftssystem för samma ort eller stor- stadsregion bör inte utnyttjas för svensk del. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna har inte berört denna del. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 5 i flygplatsavgifts- direktivet öppnas en möjlighet att införa ett gemensamt och transparent avgiftssystem för flygplatser som betjänar samma ort eller storstads- region. Den artikeln har tillkommit för att tillgodose ett specifikt intresse i annat medlemsland, och bör inte genomföras i . Regeringens förslag: Flygplatsens ledningsenhet ska fortlöpande samråda med flygplatsanvändarna om flygplatsavgifterna och kvaliteten på de tjänster som flygplatsens ledningsenhet tillhandahåller. Sådana samråd ska hållas minst en gång om inte annat avtalas. Vid samråden kan flygplatsanvändarna låta sig representeras av företrädare för eller sammanslutningar av flygplatsanvändare. När flygplatsens ledningsenhet överväger att ändra sina avgifter ska ett obligatoriskt samråd med flygplatsanvändarna äga rum. Flygplatsens ledningsenhet ska beakta de synpunkter som kommer fram. Om parterna inte kommer överens vid sådant samråd ska förändringarna motiveras. Den part som inte är nöjd med resultatet av ett obligatoriskt samråd och det beslut om förändrade avgifter som följer därpå ska kunna hänskjuta frågan till Transportstyrelsen som inom viss ska ta ställning till om de ändrade avgifterna ska godkännas eller inte. Den som sedan inte är nöjd med Transportstyrelsens beslut får överklaga detta till allmän förvaltningsdomstol. För att förebygga att en överklagandeprocess ska användas för att senarelägga en höjning av avgifterna ska den som hänskjuter en fråga till Transportstyrelsen inom överklagandetiden också presentera hela sin talan. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Svenska Flygbranschen anser att fortlöpande samråd bör ske minst . SAS anser att det inte ska vara flygplatsens ledningsenhet som ska fatta beslut om ändringar i systemet för avgifter. Svenska Flygbranschen anser att alla beslut om förändringar ska ske före de träder i kraft. Kammarrätten i , Transportstyrelsen och påpekar att 17 § i promemorians lagförslag bör förtydligas så att ändringsförslaget ersätts med ändringsbeslutet. Skälen för regeringens förslag Artikel 6.1 i flygplatsavgiftsdirektivet handlar om det fortlöpande regel- bundna samråd som ska förekomma på de flygplatser där direktivets bestämmelser blir tillämpliga. Sådant samråd ska äga rum minst en gång om inte annat har överenskommits vid det senaste samrådet. Vid denna typ av samråd ska man diskutera driften av systemet för flygplatsavgifter, kvaliteten på de tillhandahållna tjänsterna. Flygplatsanvändarna (flygbolagen) har rätt att låta sig företrädas av ombud vid dessa samråd, eller genom sammanslutningar av flygplats- användare. I den sista meningen i artikel 6.1 sägs att medlemsstaterna har rätt att begära samråd oftare. Detta förstås såsom att den svenska lagstiftaren ges en möjlighet att föreskriva att samråd ska ske oftare än minst en gång Det är i detta skede inte motiverat att utnyttja denna möjlighet. I 8 § förslaget till ny lag genomförs artikel 6.1 i svensk rätt. Rege- ringen vill framhålla att paragrafen ger parterna möjlighet att komma överens om fortlöpande samråd såväl oftare som mera sällan än en gång . Artikel 6.2 innehåller flera moment. Det första gäller att medlems- staterna ska, när så är möjligt, se till att flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna är överens om ändringar av systemet för flygplats- avgifter eller nivån på flygplatsavgifterna. Här är det enligt regeringen tillräckligt att medlemsstaten ser till att det finns ett regelverk om samråd och krav på motiveringar för föreslagna ändringar av avgifterna. Det ligger i sakens natur att det kommer att bli svårt att få till stånd en enig- het mellan flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna om en planerad höjning av avgifterna. I detta sammanhang kan nämnas att Transportstyrelsen under hand har upplyst att man kallar till breda konsultationer beträffande de avgifter , och Transport- styrelsen tar ut. Grunden till detta förfarande återfinns i ett dokument från (Doc 9082). Dessa konsultationer uppges vara efterfrågade och välkomnade av brukarna. Direktivets bestämmelser om samråd med anledning av förändringar i flygplatsavgifterna föreslås genomföras i 12 och 13 §§ förslaget till ny lag. Det regleras inte i flygplatsavgiftsdirek- tivet hur en flygplats ledningsenhet ska offentliggöra sina beslut om förändringar. Det föreslås därför att i 13 § förs in ett andra stycke med innebörden att flygplatsens ledningsenhet ska underrätta de parter som deltagit i samrådet om sitt beslut samt flygplatsens ledningsenhet rätt att själv bestämma hur man vill genomföra offentliggörandet. Nästa moment i artikel 6.2 är att flygplatsens ledningsenhet ska lämna över varje förslag till ändring av systemet för flygplatsavgifterna eller deras nivå till flygplatsanvändarna senast änd- ringarna planeras träda i kraft. Utöver de nya avgifterna ska också skälen för förändringen lämnas. Om det finns synnerliga skäl (i direktivet används uttrycket exceptionella omständigheter) kan fyramånaders- fristen kortas. I så fall ska dessa skäl motiveras. Det ska hållas samråd med flygplatsanvändarna om de föreslagna ändringarna, och flygplatsens ledningsenhet ska ta flygplatsanvändarnas synpunkter i beaktande innan man fattar beslut. I normalfallen ska flygplatsens ledningsenhet offent- liggöra sitt beslut eller rekommendation senast före ikraft- trädandet. Om parterna inte har kunnat komma överens om föränd- ringarna ska beslutet innehålla motiveringar i förhållande till de synpunkter som framförts vid samrådet. Det samråd som är aktuellt i denna punkt sammanfaller inte nödvändigtvis med det regelbundna samråd som nämns i artikel 6.1. Hänskjuta tvist om flygplatsavgifter Om parterna inte kommer överens om ett beslut om förändring av flyg- platsavgifter ska varje part ha rätt att hänskjuta ärendet till den oberoende tillsynsmyndighet som avses i artikel 11. Transportstyrelsen utses till sådan myndighet för svensk del. myndigheten ska granska de skäl som anges för förändringen. följer av artikel 6.3, som föreslås genomföras i 18 och 19 §§ förslaget till Regeringen har genom utformningen av 19 § följt remiss- Av artikel 6.4 följer att ett beslut som hänskjutits till den oberoende tillsynsmyndigheten enligt artikel 6.3 inte får börja gälla förrän myndig- heten har granskat frågan. från den dag då ärendet väcktes hos myndigheten ska den fatta ett interimistiskt beslut om ändringarna ska träda i kraft eller ej, om man inte kan fatta ett slutligt beslut i frågan. Detta regleras i 20 § förslaget till ny lag. Artikel 6.5 har tillkommit för att reglera förhållanden i annat medlemsland och som inte är aktuella i . därför inte bli genomförd här. Regeringens förslag: Flygplatsens ledningsenhet ska inför varje fort- löpande samråd lämna viss information till flygplatsanvändarna om vilket underlag som har använts för att fastställa systemet för flygplats- avgifter eller nivån på avgifterna. På samma sätt ska flygplatsanvändarna också lämna viss information, bl.a. trafikprognoser och utvecklingsprojekt till flygplatsens lednings- De uppgifter som lämnas ska omfattas av tystnadsplikt eller sekretess för att skydda den information som parterna lämnar. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Transportstyrelsen vill att aktuell bestämmelse ska inledas med Berörda flygplatsanvändare ska i stället för Varje berörd flygplatsanvändare ska Skälet är bl.a. att flygplatsanvändarna i synnerhet de utländska flygbolag som har en begränsad verksamhet på flygplatsen har rätt och möjlighet att låta sig representeras av företrädare för eller sammanslutningar av flygplatsanvändare. därför kunna lämna information om prognoser och utvecklingsprojekt i SAS vill att flygbolagen ska lämna sin information om flygplatsen eller Transportstyrelsen begär det. Skälen för regeringens förslag: I artikel 7.1 i flygplatsavgiftsdirek- tivet räknas det upp den information som flygplatsens ledningsenhet ska lämna till flygplatsanvändarna inför varje fortlöpande samråd. en förteckning över de olika tjänster och infrastrukturer som tillhanda- hålls i utbyte mot de flygplatsavgifter som tas ut, den metod som används för att fastställa flygplatsavgifterna, den övergripande kostnadsstrukturen för de faciliteter och tjänster som flygplatsavgifterna avser, inkomsterna av de olika avgifterna och den sammanlagda kostnaden för de tjänster som de omfattar, eventuell offentlig finansiering av de anläggningar och tjänster som flygplatsavgifterna avser, prognoser över situationen vid Prop. 2010/11:143 flygplatsen såvitt avser avgifter, flygtrafikens utveckling och planerade investeringar, den faktiska användningen av flygplatsens infrastruktur och utrustning , och det förväntade resultatet av alla större planerade investeringar när det gäller deras effekt på flygplats- kapaciteten. Bestämmelser i artikel 7.1 om vilken information som ska lämnas före- slås genomföras i 9 § förslaget till ny lag. Det uttalas också i artikeln att medlemsstaterna ska se till att informationen lämnas. För att leva upp till detta krav bör flygplatsens ledningsenhet löpa en allvarlig risk att den oberoende tillsynsmyndigheten inte godkänner en höjning av flygplats- avgifterna eller en ändring av systemet för att ta ut dessa avgifter om informationen inte har lämnats på ett godtagbart sätt. Detta föreslås åter- speglas i 22 § förslaget till ny lag. En motsvarande skyldighet för flygplatsanvändarna att lämna informa- tion om sina planer återfinns i artikel 7.2, där det särskilt anges att flyg- platsanvändarna ska informera om trafikprognoser, prognoser om sammansättningen och den planerade användningen av sin flotta, sina utvecklingsprojekt som avser den berörda flygplatsen, och sina behov såvitt avser den berörda flygplatsen. Detta föreslås få sin reglering i 10 § förslaget till ny lag. Regeringen har justerat lagtexten med anledning av För att skydda den information som lämnas enligt artikel 7 finns ett krav på att uppgifter ska behandlas konfidentiellt i artikel 7.3. I förslaget till ny lag finns därför en bestämmelse om tystnadsplikt i 14 §. Det kan i sammanhanget erinras om att i 20 kap. 3 § finns regler om straff vid brott mot tystnadsplikt. En snarlik bestämmelse finns bl.a. i 6 kap. 14 § luftfartslagen (2010:500). Se också författningskommentaren till 14 §. Regeringens förslag: Flygplatsens ledningsenhet ska samråda med flyg- platsanvändarna innan planerna för nya infrastrukturprojekt slutligen fastställs. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: påpekar att det talas om betydande infrastrukturprojekt i flygplatsavgiftsdirektivets beaktandesats 14, och föreslår att paragrafen anpassas till detta. SAS vill att samråd ska ske på samma sätt som andra frågor där samråd ska äga rum. Svenska Flyg- branschen anser att det bör finnas en samsyn mellan flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna om behovet av nya infrastruktur- investeringar. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 8 i flygplatsdirektivet följer att flygplatsens ledningsenhet ska samråda med flygplats- användarna innan man slutligt fastställer planer för nya infrastruktur- projekt. Det är värt att notera att bestämmelsen är vagt utformad och att det inte anges någon gräns för hur pass omfattande dessa nya infrastruk- turprojekt ska vara för att en sådan informationsskyldighet ska föreligga. har framhållit framgår det dock av beaktandesats 14 Prop. 2010/11:143 att det är betydande infrastrukturprojekt som i hög grad påverkar systemet eller nivån på flygplatsavgifterna. En bestämmelse som tar om hand det som sägs i artikel 8 finns i 11 § förslaget till ny lag. Bestämmelsen bör inte anpassas till vad som sägs i beaktandesats 14, utan beaktandesatsen bör endast tjäna till ledning vid den praktiska tillämpningen. Regeringen gör också den bedömningen att om parterna inte kommer överens vid samråd om infrastrukturprojekt så finns inte möjligheten att hänskjuta denna fråga till Transportstyrelsen med stöd av förslaget till ny lag. Det är bara för frågor om flygplats- avgifter som den möjligheten ska finnas. Regeringens förslag: Flygplatsens ledningsenhet och flygplats- användarna ska kunna inleda förhandlingar för att ingå ett serviceavtal om kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls på flygplatsen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: SAS poängterar vikten av att lagstiftaren förstår skillnaden mellan tillgång till infrastruktur och kommersiella avtal. SAS påpekar också att förslaget inte ställer några krav på kostnadseffektivitet. Svenska Flygbranschen pekar på behovet att i avtal om servicenivå bör också tas in klausuler om exempelvis hur flygplatsanvändarna ska kompenseras om flygplatsen inte levererar överenskommen servicenivå. Skälen för regeringens förslag: Artikel 9 reglerar, till skillnad mot artikel 10, den generella kvalitetsnivån på de tjänster m.m. som till- handahålls på den aktuella flygplatsen. Anser någon eller några flyg- platsanvändare att verksamheten inte bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt kan sådana frågor tas upp och behandlas i nu aktuella avtal. Förhand- lingar om kvalitetsnivån och kostnadseffektivitet kan ske med de fortlöpande samråden enligt 8 §. Sådana förhandlingar torde även kunna innefatta nya tjänster som flygbolagen vill ha. Om flygplats- användarna kan göra gällande att flygplatsavgifterna är höga vid en speciell flygplats kan de i stället för att försöka få till stånd en sänkning av avgifterna, försöka förmå flygplatsen att tillhandahålla ytterligare tjänster för samma avgift. Artikeln anger att förhandlingarna ska äga rum med företrädare för eller sammanslutningar av flygplatsanvändare, dvs. inte med en enskild flygplatsanvändare. En bestämmelse som i det närmaste motsvarar hela artikel 9 återfinns i 15 § förslaget till ny lag. aktuella avtal kan sannolikt blir aktuella på flygplatser där vissa flyg- bolag anser att man inte får samma service som exempelvis ett stort flyg- bolag med starka knytningar till flygplatsen. Skillnaden mellan tillgång till infrastruktur och kommersiella avtal kan vara svår att beskriva och reglera i lagtext som bör vara av generell natur och lätt kunna tillämpas på olika rättssubjekt. Som exempel nämndes vid remissammanträdet att den snabbare passage för säkerhetskontroll som tillhandahålls vissa resenärer är en kommersiell tjänst. Men om flyg- platsanvändarna kommer överens med flygplatsens ledningsenhet att det ska inrättas ytterligare punkter där säkerhetskontroll kan ske och som är öppna för samtliga berörda passagerare, torde detta vara något som SAS i Prop. 2010/11:143 sitt remissvar benämner tillgång till infrastruktur. Regeringen har inget emot att parterna i avtal reglerar frågor om kompensation och liknande när överenskommen servicenivå inte levereras. Sådana frågor bör i första hand söka lösas avtalsvägen och inte genom lagstiftning. Regeringens förslag: Flygplatsens ledningsenhet ska få tillhandahålla skräddarsydda tjänster till flygplatsanvändare som önskar detta. Det kan exempelvis gälla att man avsätter en del av en terminal till ett visst flygbolag. Om man tillhandahåller skräddarsydda tjänster till visst eller vissa flygbolag ska även andra få tillgång till sådana tjänster. Flygplatsens ledningsenhet ska fritt få fastställa avgifterna för skräddarsydda tjänster under förutsättning att bestämmelserna om icke-diskriminering iakttas. Om flera flygplatsanvändare önskar få tillgång till skräddarsydda tjänster än vad som är möjligt ska tillgången till dessa fastställas på öppet redovisade villkor. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna: SAS anser att vissa meningar i paragraferna är oacceptabla, och vill att det ska vara Transportstyrelsen som fastställer differentierade flygplatsavgifter och kriterier. Svenska Flygbranschen pekar bl.a. på behovet av att flygplatsens ledningsenhet noggrant definierar vad som ingår i de normala avgifterna, för man har erfarenhet av att regionalbolag ofta betalar fulla avgifter men får en sämre service än andra operatörer får i andra terminaler. Man vill också att icke diskriminerande kriterier ska fastställas eller godkännas av Transport- styrelsen. Skälen för regeringens förslag: I artikel 10.1 i flygplatsavgiftsdirek- tivet öppnas för möjligheterna för en enskild flygplatsanvändare att förhandla fram speciella villkor för sin närvaro på berörd flygplats. Ett flygbolag vill kanske minimera sina kostnader och försöka förhandla fram ett avtal om en mera begränsad service än vad som normalt erbjuds på flygplatsen. Ett annat flygbolag kan vilja säkerställa att all deras trafik sker vid en och samma terminal som då ska utformas på ett visst önskat sätt. När specialarrangemang blir aktuella får flygplatsavgifterna anpassas till det som erbjuds. Sådana anpassningar av avgifterna ska vara objektiva och redovisas öppet. Om så sker får flygplatsens ledningsenhet fritt fastställa dessa differentierade flygplatsavgifter. Det framgår av direktivets bestämmelser att det är flygplatsens ledningsenhet som i dessa fall får fastställa avgifterna för skräddarsydda tjänster m.m. Av artikel 10.2 följer att om ett flygbolag får tillgång till skräddarsydda tjänster ska också andra flygbolag ha möjligheten att få tillgång till dessa. I artikelns avslutande stycke regleras hur man ska förfara när flera flygplatsanvändare vill utnyttja skräddarsydda tjänster och när kapaci- teten inte räcker till för att möta allas önskemål. Då ska tillgången på sådana tjänster fastställas på grundval av relevanta, objektiva, öppet Prop. 2010/11:143 redovisade och icke-diskriminerande kriterier, som får fastställas av Det öppnas också en möjlighet för medlemsstaterna att kräva att dessa kriterier ska godkännas av den oberoende tillsynsmyndigheten. För svensk del bör denna möjlighet inte utnyttjas . Skulle erfarenheten senare visa att det finns ett behov bör lagstiftaren på nytt överväga om denna möjlighet ska utnyttjas. Bestämmelserna i artikel 10 föreslås genomföras i 16 och 17 §§ förslaget till ny lag. 4.12Den oberoende tillsynsmyndigheten och tvistlösning Regeringens förslag: Transportstyrelsen ska vara den oberoende tillsynsmyndigheten enligt lagen om flygplatsavgifter. Tvister om förändrade avgifter ska kunna hänskjutas till Transport- styrelsen för prövning. Tiden för att hänskjuta en tvist till Transport- styrelsen ska vara från den dag då flygplatsens ledningsenhet fattat beslut om ändring av sina avgifter. Transportstyrelsens beslut ska i sin tur kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att det bör klart anges att parterna inte kan hänskjuta ett ärende till Transportstyrelsens prövning förrän flygplatsens ledningsenhet efter genomfört samråd har fattat sitt beslut, vilket bör medföra en justering av 19 §. Även 21 § bör justeras så att det framgår att Transportstyrelsen i normalfall ska fatta beslut från det att ärendet kom in till myndigheten. Detta för att motverka att det uppstår tveksamheter om när ett ärende har inletts. Kammarrätten har också erinrat om att det kan finnas anledning att överväga om det finns ett behov av kompletterande bestämmelser som motsvarar 10 kap. 12 § kommunallagen (1991:900), nämligen att man inte får förelägga någon att komplettera ett överklagande på visst sätt, samt ett förbud att även utan yrkande besluta till det bättre för enskild när det kan ske utan med för motstående enskilt intresse.