prop · GY03141 · 2011-05-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:141 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten mycket infrastruktur får man för pengarna? (RiR 2011:7). Vidare redo- visar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning.............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser................. Regeringens åtgärder med anledning av Trafikverkens produktivitet Hur mycket infrastruktur får man för pengarna?............................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har granskat om och (trafik- verken) redovisning av produktivitet 19912009 för verksamheter inom väg- och banhållning har skett i enlighet med rimliga krav och förvänt- ningar. Även regeringens rapportering till och krav gentemot trafikverken har granskats. De båda trafikverken och upphörde och i stället bildades . har redovisat granskningen i rapporten mycket infrastruktur får man för pengarna? (RiR 2011:7). Granskningsrapporten finns i bilagan. Motivet till granskningen anger vara att staten satsar stora belopp på infrastrukturen och att det av lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen), numera budgetlagen (2011:203), följer krav på god hushållning med statliga resurser. I propositioner och betänkanden har regering och riksdag tidigare påpekat behovet av produktivitets- och kvalitetsmätningar i den statliga förvaltningen. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . Rapporten har remitterats till och till (N 2009:10). övergripande slutsats i granskningsrapporten är att regeringen och trafikverken inte har tillgodosett rimliga krav på mätning och redovisning av produktivitet. anser mot bakgrund av egna beräkningar av produktivitet i investeringsverksamheten att det är möjligt att komma betydligt längre med att mäta produktivitetsutveck- lingen, men att det kräver att brister beträffande förutsättningarna för att göra korrekta produktivitetsberäkningar rättas till. har i granskningen betraktat produktivitet som en typ av effektivitet. Produktiviteten har definierats som mängden infrastruktur per satsad krona och år. Produktiviteten förhåller sig således inverterat till styckkostnaden. har i granskningen bedömt produk- tiviteten definierad på detta sätt vara särskilt intressant eftersom den är en delmängd av effektivitet som trafikverken har stor möjlighet att påverka. Mängden infrastruktur har mätts i längden, ytan eller volymen av de producerade anläggningarna. Den använda definitionen på produktivitet innebär enligt att svårbedömda aspekter av produktions- resultatet såsom livscykelkostnader, kvalitetsförändringar, trafiksäkerhet med mera inte ingår. noterar att regeringen i förordningen (2010:185) med instruktionen för kräver en mer heltäckande redovisning av produktiviteten genom att även inkludera investeringsverksamheten. noterar vidare att har inlett ett arbete med att utveckla egna produktivitetsmått med utgångspunkt i bland annat Stats- kontorets rapport om att mäta produktivitetsutvecklingen i anlägg- ningsbranschen, som utgör resultatet av det uppdrag till Statskontoret Skr. 2010/11:141 som regeringen beslutade . redovisar följande tre slutsatser i rapporten: Regeringen och trafikverken har inte utvecklat redovisningen av produktivitet. Det går att komma längre med mätningen av produktivitet. Bristande förutsättningar för produktivitetsberäkningar. Mot bakgrund av slutsatserna och med hänsyn tagen till de nya kraven i förordningen med instruktionen för lämnar i rapporten följande rekommendationer till regeringen och till Trafik- verket. Regeringen bör definiera, följa upp och rapportera tydligare. bör redovisa produktiviteten tydligare. behöver förbättra sina förutsättningar för att mäta produktivitet. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Iakttagelserna i förhållande till tidigare initiativ Regeringen instämmer i iakttagelser om att trafikverkens redovisningar av produktivitetsutvecklingen har varit bristfälliga. Regeringen gjorde i propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) bedömningen att anläggningsmarknaden, där och beställningar utgjort av marknaden, har haft en låg produktivitetsutveck- ling och att konkurrensen och innovationsförmågan har varit svag. Genom trafikverkens dominerande roll som beställare har verken haft, på samma sätt som det nya nu har, stora möjligheter att påverka branschen som helhet. I propositionen hänvisar regeringen till en konsultrapport (PwC, ) där bedömningen görs att en tvåprocentig produktivitetsförbättring är en realistisk förväntning för perioden 20102021 och att de statliga beställarna har en viktig roll för att detta ska kunna uppnås. Det konstateras att det saknas återkommande statistik för anläggningsbranschens utveckling över tiden med avseende på produktivitet och tillämpning av olika typer av entre- prenadformer och riskdelning. Med ett systematiskt arbete och noggrann uppföljning och på vetenskaplig grund genomförda analyser av effekterna av olika ageranden bör resultat kunna säkerställas som ger en grund för fortsatt agerande. Mot bland annat denna bakgrund beslutade regeringen Skr. 2010/11:141 2009 dels att tillsätta en kommitté med uppdrag att följa upp de statliga beställarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovations- graden i anläggningsbranschen (dir. 2009:92), dels att ge Statskontoret i uppdrag att utveckla modeller och metoder för mätning av produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (dnr N2009/7452/IR). Den kommitté som tillsattes, (N 2009:10), redovisar sitt uppdrag till regeringen löpande halvårsvis och ska lämna ett slutbetänkande . Statskontoret har lämnat förslag på ett antal mått och modeller för att kunna följa och analysera produktivitetsutvecklingen (Statskontoret 2010:19). Statskontorets förslag utgår från två olika perspektiv för att spegla produktivitetsutvecklingen. I det ena perspek- tivet betraktas anläggningsbranschen i sin helhet med data som samlas in av . I det andra perspektivet betraktas i stället enskilda och mer homogena delar av branschen, delar som den statliga beställaren råder över. Statskontoret föreslår att styckkost- nader används som mått för att följa produktivitetsutvecklingen och att styckkostnaderna kompletteras med ett antal förklarande indikatorer som syftar till att spegla förhållanden som antas påverka styckkostnaden och därmed produktiviteten. Angreppssättet som Statskontoret föreslår har enligt regeringen flera likheter med det sätt som använt i sin granskning, bland annat att styckkostnader används som mått för att följa produktivitets- utvecklingen. Statskontorets förslag har remissbehandlats fram till . Remissinstansernas synpunkter och Statskontorets förslag kommer tillsammans med delrapportering att beredas vidare inom och utgöra under- lag för en bedömning av vilka ytterligare åtgärder som regeringen kan vidta. och synpunkter på granskningsrapporten anför i sitt remissvar att de uppgifter hämtat in från dels årsrapporter, dels direkt från projektledare för respektive projekt inte är strukturerade eller omräknade till jämförbara prisnivåer för att mäta produktivitet över åren. analys saknar koppling till den nytta för samhället som investeringarna får samt den utveckling av produkter och anpassning till samhällets krav som ständigt sker. remissvar att kommittén inte tar ställning till resultaten av Riksrevisio- nens beräkningar eftersom det trots allt finns stora osäkerheter i beräk- ningarna, men att det ändå finns mycket att ta fasta på när det gäller hur produktiviteten kan analyseras. anför i sitt remissvar att verket instämmer i att mätning av styckkostnader och redovisning av kostnadsutvecklingen kan vara en lämplig metod att analysera produk- Vidare instämmer i att kompetens internt och externt beträffande produktivitetsmätning i anläggningsbranschen stödjer även förslaget att utveckla dokumentation och rapportering av data från investeringsverksamheten. 2010/11:141 påpekar dock att dokumentation av data kopplat till investeringsverksamheten måste struktureras och rapporteras så att det så långt som möjligt uppfyller samtliga krav som åligger myndigheten och att det inte i allt för hög grad kan optimeras inom särskilda områden utan att tappa effektivitet. Även anser att styck- kostnader bör användas för att återspegla produktivitetsutvecklingen och instämmer i att behöver ha intern kompetens för att analysera och dra slutsatser av stora datamängder. Vidare framför att det är viktigt att åstadkommer en transparens mellan olika teknik- och ekonomisystem så att möjligheter skapas för att följa upp verksamheten och förbättra den interna styrningen. delar bedömning att det tidigare funnits brister i trafikverkens redovisningar av produk- tiviteten, men ställer sig tveksam till att regeringen närmare ska precisera vad som ska ingå i redovisningen av det skälet att regeringen inte bör göra ställningstaganden på en sådan detaljnivå, särskilt i en fråga där metoderna är så pass osäkra. framför att verket intensifierat sitt arbete med att utveckla och mäta produktivitet och anger att produk- tivitetsutvecklingen kommer att redovisas på en för regeringen ända- målsenlig nivå. Regeringen konstaterar att det är komplicerat att mäta produktivitet i anläggningsbranschen och noterar att forskningen, även internationellt, är bristfällig vad gäller metoder för att mäta denna produktivitet. också vara svårt att finna förebilder i andra länders statsförvaltningar. Inte desto mindre är uppgiften att mäta produktivitet och innovationsgrad mycket viktig och en förutsättning för att systematiskt kunna påverka och förändra en verksamhet. I grunden är det, som anger i sitt remissvar, en fråga om att kunna följa upp en verksamhet som använder en betydande del av statens medel. har lagt ner ett omfattande arbete på att göra egna beräkningar av trafikverkens produktivitet. Regeringen tar inte ställning till resultaten i sig från beräkningar eftersom det trots allt finns stora osäkerheter i beräkningarna, men bedömer att beräk- ningarna är ett värdefullt bidrag och komplement till Statskontorets Det är angeläget att de erfarenheter och den kunskap som erhållits genom beräkningar används i det fortsatta arbetet med att belysa produktivitetsutvecklingen. Regeringen bedömer att det är ändamålsenligt att mäta produktivitetens utveckling genom att styckkostnader används som mått tillsammans med ett antal andra förklarande indikatorer. Regeringen anser, i likhet med , att kraven inte i första hand ska inriktas på att verksamhetens produktivitet ska redovisas som enbart en enda siffra utan att en redovisning i form av några olika nyckeltal kan vara mer ända- Regeringen bedömer det vara angeläget att åstadkommer en transparens mellan olika teknik- och ekonomisystem så att möjligheter skapas för att följa upp verksamheten samt att erforderlig information struktureras så att produktivitetsberäkningar och andra Skr. 2010/11:141 jämförande analyser kan genomföras. att regeringen ska precisera vad som i detalj ska ingå i redovisningen finner regeringen emellertid som mindre lämpligt, i synnerhet eftersom metoderna i denna fråga ännu är så pass osäkra. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har, som nämnts ovan, identifierat brister gällande produktivitetsutvecklingen inom anläggningsbranschen och har med anledning av detta tagit initiativ till ett antal åtgärder. Bland annat beslutade regeringen att tillsätta samt att ge Statskontoret i uppdrag att utveckla modeller och metoder för mätning av produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. Vidare understryker regeringen i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1, utg. omr. 22) att systematiska mätningar bör göras för att kunna följa upp och analysera produktivitetsutvecklingen på anläggningsmarknaden. I förordningen (2010:185) med instruktion för anges att ska redovisa produktiviteten för drift-, underhålls- och byggåtgärder inom det egna ansvarsområdet. I regleringsbrevet för anges att ska redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. har inlett ett arbete med att i praktiken mäta och jämföra produktivitetens utveckling. Statskontorets rapport, och även , utgör viktiga underlag för detta arbete. Trafik- verket har och början av 2011 genomfört en omfattande enkät. Syftet är att samla in data för att följa förändrings- arbetet i och för att kunna redovisa och förklara produk- tivitetens utveckling. Skälet till att samlar in data med hjälp av enkäter är att teknik- och ekonomisystem inte ger den information som behövs som underlag. måste dock möjligt bygga upp dels en organisation, dels samspelande teknik- och ekonomisystem, som långsiktigt kan understödja mätningen. Regeringen har ställt tydliga krav på att redovisa verksamhetens produktivitet. Det ankommer på att presentera mått och förklarande indikatorer och att även belysa kvalitet och osäkerhet i de data som verket tar fram. Regeringen kommer följa upp omfattningen, riktigheten och relevansen av de kommande beräkningarna och redovisa resultatet för i budgetproposi- tionen. Statskontorets förslag avseende produktivitetsmätning och Produk- tivitetskommitténs delrapportering kommer att beredas vidare inom och utgöra underlag för en bedömning av vilka ytterligare åtgärder som regeringen kan vidta i syfte att förbättra produktiviteten i anläggningsbranschen. Hur mycket infrastruktur får man för pengarna? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . Hur mycket infrastruktur får man för pengarna? Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Hur mycket infrastruktur får man för pengarna? har granskat trafikverkens beräkningar och redovisning av produktivitet 19912009. Även regeringens roll har granskats. trafikverken och upphörde och uppgick i det nybildade . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsledare har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringens och trafikverkens redovisning av produktivitet Bristande rapportering i budgetpropositionerna Trafikverkens förutsättningar för produktivitetsberäkningar Oklara riktlinjer för kostnadspålägg Bristande rapportering av kostnaderna Metod 1: Med redovisade data Metod 2: Med nya data har granskat trafikverkens beräkningar och redovisning av produktivitet 19912009. Även regeringens roll har granskats. De båda trafikverken och upphörde och uppgick i det nybildade . Motiv: Staten satsar stora belopp på trafikinfrastrukturen. Av budgetlagen följer krav på god hushållning med statliga resurser. I propositioner och betänkanden har regeringen och påpekat behovet av produktivitets- och kvalitetsmätningar i den statliga förvaltningen. I den utredning som låg till grund för inrättande av angavs att produktivitetsutvecklingen inom anläggningsbranschen varit låg . Detta påverkar de offentliga utgifterna som staten som beställare kan bidra till att produktiviteten inom anläggningsbranschen förbättras. Syfte: Syftet har varit att granska om de tidigare trafikverken, och , har mätt och redovisat sin produktivitet i enlighet med rimliga krav och förväntningar. Även regeringens rapportering till och krav gentemot trafikverken har granskats. Genomförande: har definierat produktivitet som volymen infrastruktur för pengarna (km/kr). Produktivitetsutvecklingen är den relativa skillnaden i produktivitet mellan två tidpunkter, angiven i procent. Regeringens och trafikverkens redovisning 19912009 har granskats mot lagar och utskottsbetänkanden. Ett par metoder för hur produktivitet kan beräknas har tagits fram. Beräkningar av produktiviteten i trafikverken har utförts med data i årsredovisningen, med kompletterande data ur trafikverkens informationsdatabaser och med nya data som samlat in från trafikverkens staber, projektledare, konsulter och entreprenörer. övergripande slutsats är att regeringen och trafikverken inte har tillgodosett rimliga krav på mätning och redovisning av produktivitet. egna beräkningar av produktivitet i investeringsverksamheten visar att det är möjligt att komma betydligt längre med att mäta produktivitetsutvecklingen. Detta kräver att brister beträffande förutsättningarna för att göra korrekta produktivitetsberäkningar rättas till. Regeringen och trafikverken har inte utvecklat redovisningen av produktivitet utvecklades generella metoder för beräkning och redovisning av produktivitet inom statsförvaltningen. redovisning återspeglade denna utveckling relativt väl och 1997. Regeringen har dock aldrig uttryckligen krävt att produktiviteten i investeringsverksamheten skulle ingå, trots att investeringar har utgjort cirka hälften av trafikverkens verksamhet och trots att det länge funnits anledning att befara att denna del har låg produktivitet. I instruktionen till 2010 ingår dock nu att produktivitetsutvecklingen även för investeringar ska redovisas. Trafikverken har i huvudsak återrapporterat i enlighet med regeringens krav i regleringsbreven. Enligt bedömning borde trafikverken emellertid i egenskap av ansvariga myndigheter för sina respektive verksamheter ha kvalitetssäkrat att redovisade data var relevanta ur produktivitetssynpunkt. Vidare borde regeringen mer aktivt ha fortsatt att utveckla produktivitetsmätningarna efter 2001 till att omfatta en allt större del av verksamheten. Detta följer även av budgetlagens krav på god hushållning med resurserna, vilket kräver speciell uppföljning av verksamheterna. Båda trafikverken, särskilt , har omdefinierat begrepp, metoder, mått och redovisningsformer på ett sätt som försvårat jämförelser över tiden av hur prestationer, volymer, kostnader och produktivitet har utvecklats. Regeringen hade tydligare kunnat göra uppmärksam på den negativa produktivitetsutveckling som, trots trafikverkens icke-kvantifierade beskrivningar, går att utläsa ur årsredovisningarna. Det går att mäta trafikverkens produktivitet Avsaknaden av mätningar inom investeringsverksamheten har föranlett att avgränsa sina beräkningar till denna del. Beräkningarna visar att det är möjligt att mäta produktivitet även i investeringsverksamheten. menar att regeringen och trafikverken inte tillräckligt har analyserat investeringarna i syfte att göra dem jämförbara. gjorde först en beräkning med data ur årsredovisningarna. Till följd av stora fluktuationer och osannolikt stor ökning av produktiviteten gjordes ytterligare en beräkning med särskilt insamlad data med högre detaljeringsgrad. Den andra beräkningen tyder på att investeringsproduktiviteten i stora projekt har minskat. Med den produktivitetsdefinition som använts uppgår minskningen till i genomsnitt beroende på vilket index som anses relevant att inflationsjustera kostnaderna med. Resultatet bör tolkas försiktigt eftersom det finns felkällor. Om denna mätning trots detta är representativ för hela investeringsverksamheten kommer det att ta tid för att nå den produktivitetsökning som är regeringens målsättning. Bristande förutsättningar för produktivitetsberäkningar De data som återfinns i trafikverkens årsredovisningar har inte uttryckligen beställts av regeringen för att spegla produktivitet, men allmänna krav om tillförlitlighet borde ha gett trafikverken anledning att se till att de blivit rättvisande även för detta. Kategorier, gränsdragningar och definitioner är, enligt trafikverken, inte konsistenta över tiden. Stora brister har även konstaterats i förutsättningar för att göra produktivitetsberäkningar, såsom trafikverkens arkiv, projektdokumentation, kompetenssäkring och redovisningssystem. Till exempel är de slutgiltiga versionerna av projektdokumentationen (som visar prestationen) och kostnaden (som visar resursåtgången) svåra att identifiera och lokalisera. har inte kunnat finna att trafikverken uttryckligen har beställt forskning för att utveckla produktivitetsmätningen i investeringsverksamheten. noterar dock att har inlett ett arbete med att utveckla egna produktivitetsmått med utgångspunkt bland annat i Statskontorets rapport om produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen. Regeringen bör definiera, följa upp och rapportera tydligare Regeringen har i instruktionen krävt en mer heltäckande redovisning av produktiviteten, genom att även inkludera investeringsverksamheten. Regeringen bör tillsammans med även precisera vad som ska ingå i redovisningen av produktiviteten för infrastrukturen och anpassa mål och krav till en sådan definition. Regeringen bör i rimlig utsträckning kontrollera och följa upp omfattningen, riktigheten och relevansen av de kommande beräkningarna och återrapportera dem. bör redovisa produktiviteten tydligare bör mäta och rapportera produktivitet och produktivitetsutveckling till en för regering och riksdag ändamålsenlig nivå. För den interna styrningen bör överväga lämpliga produktivitetsmått med högre detaljeringsgrad. bör se till att de definitioner och den kategorisering som används leder till att styckkostnader i årsredovisningarna bättre återspeglar produktivitetsutvecklingen. behöver förbättra sina förutsättningar för att mäta produktivitet behöver bygga upp intern kompetens, och även främja utvecklingen av extern kompetens och forskning, beträffande produktivitetsmätning och redovisning av produktivitet. bör se till att fysiska anläggningsdata kan kopplas ihop med motsvarande kostnader och att uppgifterna bevaras digitalt och åtkomligt för egen analys, åt externa forskare och för att möjliggöra revision. Informationen behöver struktureras så att produktivitetsberäkningar och andra jämförande analyser kan genomföras. Riksgenomsnittliga styckkostnader bör kunna tas fram. lämnade den av regeringen tillsatta Produktivitetsdelegationen sitt slutbetänkande. I detta framhålls behovet av produktivitetsmätningar. uttryckte stöd för att de statliga insatserna följs upp systematiskt och fortlöpande med anledning av att regeringen i finansplanen hade uttalat att det var centralt att myndigheterna kontinuerligt ökar sin produktivitet (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:FiU1, s. 235). Utskottet instämde i regeringens bedömning att myndigheternas redovisning av produktivitet och kvalitet för de producerade tjänsterna behövde förbättras med hänsyn till att de utgör ett viktigt redskap för och regeringens styrning och uppföljning av verksamheten. har frågorna om produktivitet varit mindre uppmärksammade än . har dock berört frågor om produktiviteten med anledning av inriktningspropositionen för trafikens infrastruktur 2008 (prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, s. 76). Utskottet instämde i regeringens bedömning att anläggningsbranschens produktivitetsutveckling varit bristfällig och att staten som stor beställare bör bidra till att vända den utvecklingen. har granskat trafikverkens redovisning av produktivitet 1991 2009 för verksamheten inom väg- och banhållning. Även regeringens roll som beställare av produktivitetsmått har granskats.