prop · GY03165 · 2011-09-20 00:00:00 — Modellen är kvalitativ och bygger på att de administrativa kostnaderna värderas utifrån den tid ett normaleffektivt företag avsätter för att uppfylla informationskraven. Det som mäts är de kostnader som företag har för att upprätta, överföra och lagra information till statlig myndighet eller tredje part till följd av krav i lagar, förordningar, föreskrifter eller allmänna råd. Standardkostnadsmodellen är en begränsad metod så till vida att den bara mäter kostnaderna för vissa specifika arbetsmoment som företag måste utföra för att följa reglerna. Kartläggningen har skett med hjälp av intervjuer av olika företag och målet har inte varit att få fram ett exakt belopp som visar företagens kostnader. Mätningarna ska i stället ses som ett verktyg för att identifiera var i regelverket de största kostnaderna ligger och som ett index för att kunna följa utvecklingen av de administrativa kostnaderna. genomförde dåvarande fyra separata mätningar av administrativa kostnader för skatteområdet.11 I syfte att skapa en heltäckande bild av hur kostnaderna fördelas inom skatteområdet har en kompletterande mätning genomförts . Mätningarna redovisas i 2008:15 Näringslivets administrativa bördor kompletterande skattemätning. Dessa mätningar uppdateras . Företagens totala administrativa kostnader uppgick till , vilket utgör den s.k. nollbasen.12 har genomfört tre uppdateringar av näringslivets administrativa kostnader för skatteområdet. Den senaste uppdateringen framgår av Rapport 0054 Näringslivets administrativa 10I och med Lissabonsfördragets ikraftträdande ska hänvisningar till EG-rätt m.m. ändras till EU-rätt m.m (prop. 2010/11:52). 11R 2007:17 Metodutveckling och pilotmätning av mervärdesskattelagen med standardkostnadsmodellen, R 2007:19 Inkomstskattelagen och angränsande lagstiftning, R 2007:21 Skattebetalningslagen och angränsande lagstiftning samt R 2007:20 Fyra punktskatter. 2009/10:226 s. 38 f. kostnader för skatteområdet, uppdatering 2009 samt prognos under och Prop. 2010/11:165 efter 2010. Kostnaden för att administrera skattesystemet sedan nollbasmätningen har ökat totalt sett med . I bilaga 11 återges sammanfattningen i Rapport 0054. 5.1Skatteförfarandet samlas i en lag Regeringens förslag: Bestämmelserna om skatteförfarandet ska samlas i en lag skatteförfarandelagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 338 f.). Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. I princip samtliga remissinstanser har uttalat sig positivt om förslaget och lyfter fram följande fördelar med att ha en gemensam lag: ökad enhetlighet och överskådlighet, mer lättillgänglig, minskad regelbörda, tydligare begreppsapparat samt att gränsdragningsproblem och obefogade skillnader mellan de olika lagarna försvinner. Enligt underlättas framtida lagstiftnings- reformer på såväl skatteområdet som angränsande lagstiftningsområden, om skatteförfarandet samlas i en lag. Kammarrätten i och ifrågasätter dock den omfattning som lagen har fått. Kammarrätten anser att lagar med specifika frågor såsom torgkontroll, branschkontroll och kassaregister inte hör hemma i en allmän förfarandelag. avstyrker förslaget om att bestämmelser om tvångsåtgärder och betalningssäkring ska ingå i den nya lagen och föreslår att dessa bestämmelser ska samlas i en särskild lag. Skälen för regeringens förslag Skatteförfarandet är utspritt på flera lagar Av avsnitt 4.1 framgår att de bestämmelser som går under namnet skatteförfarandet i huvudsak finns i taxeringslagen (1990:324), förkortad TL, skattebetalningslagen (1997:483), förkortad SBL, och lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter, förkortad LSK (de tre stora lagarna). De tre stora lagarna på skatteförfarande- området kompletteras av lagar som rör områdena särskilda antecknings- skyldigheter, tvångsåtgärder, ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning samt ombud (se avsnitt 4.1.2). Området särskilda anteckningsskyldigheter avser: lagen (1998:514) om särskild skattekontroll av torg- och marknadshandel m.m., benämnd torgkontrollagen, lagen (2006:575) om särskild skattekontroll i vissa branscher, benämnd branschkontrollagen, lagen (2007:592) om kassaregister m.m., benämnd kassaregister- Prop. 2010/11:165 lagen, Området tvångsåtgärder avser: lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, benämnd betalningssäkringslagen, lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattnings- förfarandet, benämnd tvångsåtgärdslagen, Området ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning samt ombud avser: lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m., benämnd ersättningslagen, lagen (2003:643) om allmänt ombud hos , och lagen (2005:1117) om deklarationsombud. Problemen med att bestämmelserna om skatteförfarandet är utspridda på så många lagar är enligt utredningens mening: 1.För många bestämmelser och hänvisningar. Det finns t.ex. dubbla bestämmelser om särskilda avgifter och överklagande samt omfattande hänvisningar från t.ex. skattebetalningslagen till taxeringslagens bestämmelser om revision och undantagande av handlingar. Exempelvis är gränsdragningen mellan taxeringslagen och skattebetalningslagen oklar. 3.Obefogade skillnader i sak mellan bestämmelser i samma ämne. Ett exempel är att skatteförfarandets sex förbud mot att förena ett föreläggande med vite skiljer sig åt när det gäller vilka gärningar som omfattas (tre olika varianter). Som exempel bör också nämnas att skattetillägg enligt taxeringslagen enbart kan tas ut om mervärdesskatt felaktigt har tillgodoräknats medan skattetillägg enligt skattebetalningslagen även kan tas ut när mervärdesskatt har redovisats med för lågt belopp. 4.Bestämmelser med samma innebörd i sak men olika ordalydelser. Omprövningsfristerna i taxeringslagen och skattebetalningslagen uttrycks t.ex. på olika sätt trots att fristerna är lika långa. används t.ex. ett flertal olika begrepp för att beskriva tolvmånadersperioder (beskattningsår, inkomstår, kalenderår och taxeringsår). 6.Bestämmelser som hänger ihop finns i olika lagar. Som exempel kan nämnas att bestämmelser om revision finns i taxeringslagen medan förutsättningarna för tvångsrevision finns i tvångsåtgärdslagen. 7.Svårt att vid reformer bedöma behovet av lagändringar. Att förfarandet är utspritt leder lätt till att följdändringar glöms bort eller att bestämmelser som inte längre har någon betydelse glöms kvar. Lösningen är att samla skatteförfarandet i en lag skatteförfarandelagen Sammantaget medför uppdelningen av den nuvarande lagstiftningen på olika lagar att bestämmelserna om skatteförfarandet är svåra att överblicka, läsa och förstå. Företag och enskilda samt de som arbetar med skatteförfarandet hos , på domstolar eller på rådgivningsbyråer får därför sannolikt lägga ner onödigt mycket tid på att orientera sig i förfarandet. Ännu mer besvärligt är det för alla enskilda som med ojämna intervaller måste ta reda på vad som gäller. Enligt utredningens mening råder det inte någon tvekan om att lösningen på problemen är att samla skatteförfarandet i en lag. Fördelarna är många. Med en lag blir det färre bestämmelser och behovet av hänvisningar försvinner nästan helt. De obefogade skillnaderna i sak som finns mellan bestämmelser i samma ämne har uppkommit på grund av att bestämmelser om skatteförfarandet är utspridda. När bestämmelserna ersätts av en gemensam bestämmelse tas skillnaderna bort, t.ex. ersätts sex stycken förbud mot att förena ett föreläggande med vite med ett sådant förbud. Problemet med att bestämmelser har olika ordalydelser men samma betydelse i sak försvinner med automatik när bestämmelserna slås samman till en. När definitioner och förklaringar samlas i en lag tydliggörs vilka definitioner som behövs och vilka som kan undvaras, vilket skapar goda förutsättningar för att samordna och strama upp nuvarande något röriga begreppsapparat. I skatteförfarandelagen, förkortad SFL, används t.ex. inte termerna inkomstår och taxeringsår utan endast beskattningsår och kalenderår. Att skatteförfarandet är utspritt på flera lagar har lett till att bestämmelser som skulle tjäna på att ges i samma lag har hamnat i olika lagar. Ett exempel är att bestämmelserna om revision och bestämmelserna om tvångsåtgärder som får användas om den reviderade inte samverkar finns i olika lagar. I skatteförfarandelagen ges bestämmel- serna i nära anslutning till varandra, vilket är en fördel för dem som omfattas av eller ska tillämpa regelverket. Genom att samla skatteförfarandet i en lag förbättras förutsättningarna för att hålla en hög kvalitet på lagstiftningen. Den enda risk som utredningen har sett med att samla skatteförfarandet i en lag är att omfattningen i sig kan göra lagen svårtillgänglig. Utredningen har därför lagt stor vikt vid att ge lagen en struktur som gör den överskådlig och användarvänlig. Den omständigheten att lagen är omfattande är enligt utredningens bedömning inte något skäl för att välja en annan lösning. Den stora fördelen är att nu finns allt på ett ställe. Mot den bakgrunden anser regeringen, såsom utredningen, att fördelarna med att samla skatteförfarandet i en lag är betydande. Effekten av att förfarandet i fortsättningen kommer att finnas i en lag är när det gäller företagens administrativa kostnader inte mätbar, men har enligt utredningens bedömning stor betydelse. Regeringen delar utredningens bedömning. Kammarrätten i anser att lagar med specifika frågor såsom torgkontroll, branschkontroll och kassaregister inte hör hemma i en allmän förfarandelag. Enligt mening bör bestämmelser om bevissäkring och betalningssäkring samlas i en särskild lag, eftersom dessa bestämmelser inte enbart gäller för utan också för och . Kronofogde- myndigheten anser vidare att det är svårt att överblicka de nya bestämmelserna då de kommer att finnas på flera olika ställen i den nya lagen. Regeringen delar inte den bedömningen. Även bl.a. ersättningslagen, Prop. 2010/11:165 lagen om allmänt ombud hos och lagen om deklarations- ombud är lagar med specifika frågor. Skulle även dessa lagar tas bort skulle i princip den nya lagen bara omfatta de tre stora lagarna. Som framgår ovan anser regeringen att det finns många fördelar med att samla bestämmelserna om skatteförfarandet i en enda lag. Denna lag är inte tänkt att vara en allmän lag utan ska så långt det är möjligt vara en heltäckande lag inom skatteförfarandeområdet. Det är med en hel- täckande lag som förenklingseffekterna blir störst. Dessutom blir det lättare att göra framtida ändringar i en sådan lagstiftning. Regeringen har viss förståelse för uppfattning om att bestämmelser om bevissäkring och betalningssäkring bör sammanföras i en särskild lag, eftersom dessa bestämmelser gäller för flera myndig- heter. En sådan lag torde dock medföra att inte bara bestämmelserna om bevissäkring och betalningssäkring skulle behöva lyftas ut ur lagen, utan att även bestämmelserna om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning skulle behöva lyftas ur eftersom de ska tillämpas också av andra myndigheter än . Det kan nämnas att innehåller tullagen (2000:1281) hänvisningar till bestämmelser som rör skatteförfarandet. I t.ex. 5 kap. 20 § tullagen görs en hänvisning till räntesatser för ränta i skattebetalningslagen. I stället föreslås en hänvisning till motsvarande bestämmelser i den nya lagen. Regeringen ser också såsom utredningen fördelen med att ha bestämmelser om revision och bestämmelser om tvångsåtgärder, som får användas om den reviderade inte samverkar, i samma lag. För att det ska bli lättare att hitta i den nya lagen innehåller lagens första kapitel en innehållsförteckning (se avsnitt 5.2). Regeringen föreslår därför att en ny skatteförfarandelag ska ersätta de tre stora lagarna och de kompletterande lagarna som har angetts ovan. Därmed kommer skatteförfarandelagen att reglera uttaget och kontrollen av nästintill alla skatter och avgifter som tas ut enligt taxeringslagen och skattebetalningslagen. Vilka skatter som lämnas utanför och hur tillämpningsområdet för den nya lagen ska formuleras behandlas i avsnitt 7.1. I efterföljande avsnitt beskrivs lagens struktur mer utförligt. Regeringens förslag: Skatteförfarandelagen ska göras tydlig och användarvänlig bl.a. genom att lagen: förses med en innehållsförteckning som gör att det går snabbt att orientera sig i lagen, är disponerad i en i huvudsak kronologisk ordning utifrån handläggningen av ett skatteärende, och delas upp i avdelningar och kapitel. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 340 f.). Remissinstanserna: Far13 anser att lagen har fått en tydlig utformning Prop. 2010/11:165 och att det är lätt att hitta i den nya lagen. välkomnar att lagen delas in i avdelningar på ett systematiskt och kronologiskt sätt, men ifrågasätter placeringen av specialbestämmelserna om särskild inkomstskatteredovisning och bestämmelserna om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning. Avdelningen VI om uppgifts- och dokumentationsskyldighet bör på grund av sin omfattning delas upp på två avdelningar (en avdelning för uppgifter som lämnas för andra än uppgiftslämnaren själv och en avdelning för uppgifter som lämnas för uppgiftslämnaren själv). Kammarrätten i anser bl.a. att dispositionen som följer skatteärendets gång kan medföra onödiga låsningar om t.ex. nya moment införs i handläggningen. Kammarrätten framhåller vidare att överskådligheten, i vart fall för den deklarationsskyldige, försvåras när centrala begrepp som deklara- tion/deklarationsskyldighet inte återfinns i avdelningsrubriken och att bestämmelserna om deklarationsskyldighet återfinns först i 29 kap. Kammarrätten ifrågasätter också placeringen av bestämmelserna om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning. Skälen för regeringens förslag Den nya lagen är omfattande, vilket kan göra lagen svårtillgänglig. För att lagen ska bli så lätt att tillämpa som möjligt bör den ha en struktur som gör den överskådlig. Den bör också utformas så att överskådligheten kan bestå trots de kontinuerliga ändringar som kan förväntas komma att göras i lagen. Mot den bakgrunden anser regeringen, såsom utredningen, att lagen ska utformas på följande sätt. I det första kapitlet om lagens innehåll, tillämpning och definitioner finns en innehållsförteckning. Av innehållsförteckningen framgår tydligt lagens olika avdelningar och kapitel. Avdelningar och många kapitel Lagen är disponerad enligt en i huvudsak kronologisk ordning utifrån handläggningen av ett skatteärende. För att underlätta för tillämparen har lagen indelats i följande 16 avdelningar: Innehåll, tillämpning och definitioner 13 för revisorer och rådgivare (tidigare FAR SRS). Ersättning för kostnader för ombud, biträde Beslut om skatter och avgifter Betalning och återbetalning av skatter och Omprövning samt överklagande och ändring i beslut på grund av skatteavtal Lagen är omfattande. Oavsett vilken struktur man väljer finns det enligt regeringens bedömning alltid en risk för onödiga låsningar som Kammarrätten i tar upp. Det är dock omöjligt att på förhand strukturera en ny lag på ett sådant sätt att alla eventuella framtida behov av ändringar i lagen beaktas. Regeringen ser många fördelar med att strukturera lagen utifrån handläggningen av ett ärende. nackdelar med en sådan struktur får kompenseras med hjälp av en innehållsförteckning samt tydliga rubriker på avdelningar och kapitel. Regeringen är inte av samma uppfattning som Förvaltningsrätten i vad gäller att bestämmelserna om redovisning av särskild inkomstskatt för utomlands bosatta bör ligga efter bestämmelserna om uppgifts- och dokumentationsskyldighet. specialbestämmelser till de allmänna bestämmelserna om preliminär skatt, som finns i en avdelning före bestämmelserna om redovisning av särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, och inte till bestämmelserna om uppgifts- och dokumentationsskyldighet. Nyss nämnda remissinstanser lyfter även fram placeringen av bestämmelserna om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller Bestämmelsen om utredningsskyldighet fanns i utredningens förslag i avdelningen om utredning och kontroll, som var placerad efter avdelningen om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning. Med hänsyn till att ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning tidigast kan bli aktuell efter det att har påbörjat en utredning bör, enligt regeringens mening, avdelningen som rör ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning placeras efter avdelningen som rör utredning och kontroll. I likhet med Kammarrätten i anser regeringen också att det är lämpligt att ett sådant centralt begrepp som deklaration framgår av har därför fått rubriken Kontrolluppgifter, deklarationer och övriga uppgifter. deklarationer kan då på ett enkelt sätt hittas i innehållsförteckningen. Detta har fått till följd att bestämmelserna om dokumentation har placerats i en egen avdelning. Den nya avdelningen VI. Kontrolluppgifter, deklarationer och övriga uppgifter är även efter uppdelningen lagens mest omfattande avdelning. är, enligt regeringens bedömning, svår att åstadkomma eftersom Prop. 2010/11:165 gemensamma bestämmelser finns i 37 och 38 kap. SFL. uppdelning som förvaltningsrätten föreslår skulle alltså kräva hänvisningar mellan de olika avdelningarna och görs därför inte. För att ytterligare underlätta för tillämparen är kapitlen förhållandevis korta, vilket medför att lagen innehåller många kapitel (totalt 71 stycken). Vidare har målet varit att använda ett enkelt språk och informativa rubriker. För det fall att ett kapitel innehåller många paragrafer inleds kapitlet med en paragraf som anger innehållet i kapitlet. Lagrådet tar i sitt yttrande upp den kritik rörande utforming av rubriker som har framförts av Lagrådet (prop. 2001/02:25 s. 333). Regeringen konstaterar att detta är ett förfaringssätt som används i skattelagstiftningen (se prop. 2001/02:25 s. 151). Skäl saknas att i detta lagstiftningsärende välja ett annat förfaringssätt. I skatteförfarandelagen används i vissa delar en terminologi som skiljer sig från den som finns i nuvarande lagar på skatteförfarandeområdet. Äldre bestämmelser har också fått en ny struktur och ett modernare språk. Sådana förändringar innebär i de flesta fall inga ändringar i sak. Om en bestämmelse ändras i sak anges det uttryckligen i författnings- kommentaren. Att ändringen inte innebär någon förändring av rättsläget kommenteras alltså i de flesta fall inte särskilt. Det bör noteras att förslag till vissa mindre justeringar av regelverket bara motiveras i författningskommentaren. Ändrade eller nya begrepp, termer och uttryck Regelverket kring beskattningsbeslut i skattebetalningslagen är otydligt i den meningen att det inte klart framgår vilka beslut som ska fattas. Termen beskattningsbeslut ger dessutom i vissa sammanhang inte en korrekt bild av den avsedda tillämpningen. Mot denna bakgrund används inte termen beskattningsbeslut i skatteförfarandelagen. uttrycket beslut om skatt med olika preciseringar, som t.ex. beslut om Att definiera vad som avses med uttrycket bedöms inte vara nödvändigt. Skatteförfarandelagen ska bl.a. ersätta tvångsåtgärdslagen. gärdslagen finns inte något samlingsnamn för de åtgärder som får beslutas enligt den lagen, utan i lagtexten används vid behov åtgärder enligt ett särskilt angivet lagrum eller åtgärder enligt den här lagen. När tvångsåtgärdslagen upphävs går den metoden inte längre att använda. Eftersom det i skatteförfarandelagen finns flera tvångsåtgärder än de som regleras i tvångsåtgärdslagen, nämligen vite och betalningssäkring, är det Prop. 2010/11:165 inte lämpligt att använda termen tvångsåtgärder. I stället används termen Skatteförfarandelagen ska ersätta bl.a. skattebetalningslagen, LSK, torgkontrollagen, branschkontrollagen och kassaregisterlagen. I de två förstnämnda lagarna åläggs deklarations- respektive uppgiftsskyldiga att genom räkenskaper, anteckningar eller på annat sätt se till att det finns underlag för bl.a. fullgörande och kontroll av respektive skyldighet (14 kap. 2 § SBL respektive 19 kap. 2 § LSK). I skattebetalningslagen finns det också bestämmelser om särskild anteckningsskyldighet vid omsättning av investeringsguld (14 kap. 1 a §) och i LSK finns det även regler om särskild dokumentationsskyldighet avseende internprissättning (19 kap. 2 a och 2 b §§). I de tre övriga lagarna åläggs de som bedriver vissa typer av verksamhet särskilda anteckningsskyldigheter. Samtliga ovan nämnda bestämmelser förs samman i en avdelning i skatteför- farandelagen, avdelning VII., med rubriken och ges i ett kapitel, 39 kap., med rubriken . Som gemen- sam benämning för skyldigheterna att genom anteckningar eller på andra sätt se till att det finns underlag används sålunda uttrycket dokumenta- tionsskyldighet. Uttrycket beskriver på ett bra sätt att det handlar både om att samla in uppgifter och att bevara dessa. Skatteförfarandelagen ska ersätta bl.a. taxeringslagen, skattebetalnings- lagen och torgkontrollagen. I taxeringslagen används begreppet taxeringsrevision och i skattebetalningslagen finns begreppet skatte- revision. I torgkontrollagen finns det bestämmelser om revision för att kontrollera att den som har eller kan antas ha upplåtit en plats för torg- och marknadshandel har fullgjort sina särskilda anteckningsskyldigheter. Regeringen föreslår i avsnitt 13.4.1 att ska få besluta om revision också för att kontrollera att den som har eller kan antas ha omsatt investeringsguld har fullgjort sin dokumentationsskyldighet. Därmed uppkommer frågan om vilket samlingsbegrepp för de olika typerna av revision som ska användas. Valet står närmast mellan taxeringsrevision, skatterevision och bara revision. Som framgår nedan kommer termen taxering att utmönstras. Det är därför inte lämpligt att då tala om taxeringsrevision. En revision hos en platsupplåtare eller säljare av investeringsguld är inte någon skatterevision och därför passar inte heller det samlingsbegreppet. Då återstår begreppet revision. Trots viss risk för förväxling med främst det associationsrättsliga begreppet revision väljer regeringen alltså att använda det begreppet i skatteför- farandelagen. ska självdeklarationer lämnas enligt LSK. Det finns två olika typer av självdeklarationer, dels en allmän självdeklaration som ska användas av alla fysiska personer och dödsbon, dels en särskild självdeklaration som ska användas av andra juridiska personer än dödsbon. Begreppet självdeklaration byts ut mot begreppet inkomstdeklaration (se avsnitt 11.6) och begreppet preliminär självdeklaration byts ut mot begreppet preliminär inkomstdeklaration. Enligt skattebetalningslagen finns skattedeklaration, förenklad skattedeklaration, punktskattedeklaration och särskild skattedeklaration. skatteförfarandelagen delas redovisningen av skatter och avgifter lag- tekniskt upp på fler deklarationer än vad som sker . regelverket ska bli mer lättillgängligt. behålls som samlingsbegrepp som två nya begrepp införs, nämligen arbetsgivardeklaration och mervärdesskattedeklaration. förenklade skattedeklarationen byter namn till förenklad arbetsgivar- I skatteförfarandelagen finns följande skattedeklarationer (se 26 kap. 39 §§ SFL): 1. arbetsgivardeklaration, 2. förenklad arbetsgivardeklaration, 3. mervärdesskattedeklaration, 4. punktskattedeklaration, och 5. särskilda skattedeklarationer. Taxering, taxeringsbeslut och taxeringsår I 1 kap. 1 § första stycket TL definieras begreppet taxering. fastställelse av underlag för att ta ut de skatter och avgifter som räknas upp i stycket. I 4 kap. 1 § första stycket TL anges vad som menas med Taxeringsbeslut är grundläggande beslut om årlig taxering, omprövningsbeslut och beslut om taxeringsåtgärder efter beslutas den slutliga skatten i två steg. ett s.k. grundläggande beslut om årlig taxering enligt 4 kap. 2 § TL, dvs.