prop · GY03116 · 2011-04-06 00:00:00 — Europakoventionen har inkorporerats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Vad som sagts ovan måste således beaktas av när myndigheten tillämpar bestämmelserna i . Utredningen har föreslagit vissa kompletteringar i 9 § LUO, men inte några ändringar av paragrafens första och andra stycke. Utredningens förslag till s.k. biträdessekretess innebär dock att polisen, när polisen biträder enligt 9 § andra stycket LUO, kom- mer att omfattas av biträdessekretessen. Fråga uppstår då om detta kommer att innebära något hinder för polisen att använda sig av sådana uppgifter, som polisen tar del av i sin biträdande verksamhet, i sin brotts- utredande verksamhet. Enligt 8 kap. 2 § OSL gäller det sekretess mellan två olika verksam- hetsgrenar när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Av förarbetena till offentlighets- och sekretesslagen framgår att det är fråga om olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när myn- digheten har att tillämpa två sinsemellan helt olika uppsättningar av sekretessbestämmelser (prop. 2008/09:150 s. 356 f.). I nu aktuellt fall kommer polisen i sin biträdande verksamhet att tillämpa en bestämmelse till skydd för det allmänna i 17 kap. OSL och en korresponderande bestämmelse till skydd för enskilda i 29 kap. OSL (se avsnitt 7.4.2). I polisens brottsbekämpande verksamhet tillämpas på motsvarande sätt bestämmelser till skydd för det allmänna i 18 kap. OSL och korresponde- rande bestämmelser till skydd för enskilda i 35 kap. OSL. Polisens biträdande respektive brottutredande verksamhet får således anses utgöra två olika verksamhetsgrenar inom polisen. En sekretessgräns uppstår dock först om de olika verksamhetsgrenarna också är att anse som självständiga i förhållande till varandra. När så är fallet får bedömas med ledning av förarbetena till 2 kap. 8 § TF. Enligt sistnämnda bestämmelse ska en handling som ett organ, som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation, har överlämnat till ett annat organ inom samma myndighetsorganisation eller en handling som framställts för ett sådant överlämnande, inte anses som därigenom inkommen eller upprättad (och därmed som en allmän handling) i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Om polisens verksamhet är så organiserad att det finns en sekretess- gräns mellan nu nämnda verksamhetsgrenar kan uppgifter som inhämtas i den biträdande verksamheten bara lämnas till den brottsutredande verk- samheten med tillämpning av sekretessbrytande bestämmelser. Om poli- sens verksamhet inte är organiserad på detta sätt föreligger inga sådana hinder. Det är dock ovanligt att begär biträde av polisen och att polisen på ovan skisserat sätt får kännedom om uppgifter i Statens utredning. Den myndighet som i första hand kan komma i fråga att tillämpa de ovan nämnda sekretess- brytande bestämmelserna är därför . Om någon av dessa bestämmelser är tillämpliga och polisen begär att få ta del av uppgifter med stöd av bestämmelsen i fråga är, som nämnts ovan, enligt 6 kap. 5 § OSL skyldig att lämna uppgifterna till polisen. Som nämnts ovan föreslår regeringen att sekretessen till skydd för undersökning av sjöolyckor eller tillbud ska konstrueras så att sekre- tessen följer med uppgiften. Det innebär att om Statens haverikom- mission lämnar en uppgift som omfattas av sådan sekretess till polisen kommer denna sekretess att gälla även hos polisen. Sekretessen kommer även att gälla hos åklagaren om polisen lämnar uppgiften vidare dit. Detta kan få betydelse i den mån sekretessen till skydd för förundersök- ningen (18 kap. 1 § OSL) upphör att gälla hos polis och åklagare allt- eftersom förundersökningen fortskrider. Som nämnts tidigare gäller förundersökningssekretess hos polisen inte bara till skydd för förundersökningen som sådan enligt 18 kap. 1 § OSL, utan även till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekono- miska förhållanden enligt 35 kap. 1 § OSL. Sistnämnda sekretess gäller med ett omvänt skaderekvisit. Som nämnts i avsnitt 7.2.4 upphör enligt 35 kap. 7 § OSL som huvudregel förundersökningssekretessen till skydd för enskilda att gälla för uppgifter som lämnas till domstol i samband med att åtal väcks. Enligt 35 kap. 7 § 3 gäller dock detta inte om upp- giften finns i en handling som har kommit från en annan myndighet (än åklagar- eller polismyndighet), där uppgiften är sekretessreglerad. Om sistnämnda bestämmelse är tillämplig överförs förundersökningssekre- tessen till domstolen enligt 43 kap. 2 § första stycket OSL och gäller där för den aktuella uppgiften med ett rakt skaderekvisit (se 43 kap. 3 § andra stycket OSL). Som regeringen återkommer till i avsnitt 7.4.2. före- slår regeringen att det ska införas nya sekretessbestämmelser (med omvända skaderekvisit) till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som korresponderar mot de sekretess- bestämmelser till skydd för undersökningar av sjöolyckor och tillbud som föreslås i detta avsnitt. Även sekretessbestämmelserna till skydd för enskilda ska således konstrueras så att utgör primära sekretessbestäm- melser hos alla de myndigheter där uppgifterna befinner sig. Samman- taget innebär detta att uppgifter som kommer att omfattas av sekretess till skydd för enskilda hos och som lämnas till polisen och därifrån till åklagare samt från denne till domstol i samband med åtal, kommer att omfattas av sekretess till skydd för enskilda hos domstolen såväl enligt 35 kap. 1 § OSL som enligt den sekretessbestäm- melse som föreslås i avsnitt 7.4.2. Eftersom sistnämnda sekretessbestäm- melse utgör en primär sekretessbestämmelse även hos domstolen kom- mer den att konkurrera ut den överförda förundersökningssekretessen (43 kap. 2 § andra stycket OSL). Huruvida den föreslagna sekretessen till skydd för enskilda består hos domstolen beror på om domstolen håller förhandlingen inom öppna eller stängda dörrar när uppgiften förebringas (43 kap. 5 § OSL) samt om domstolen väljer att ta in uppgiften i domen och i så fall om domstolen väljer att förordna om sekretess för uppgiften i domen eller inte (43 kap. 8 § OSL). Regeringen anser sammantaget att den svenska regleringen genom att kompletteras med ovan nämnda sekretessbestämmelser kommer att få en utformning som uppfyller artikel 9 i olycksutredningsdirektivet samt även kapitel 23.1 och 2 och 24.1 i IMO-koden. En ny sekretessbestämmelse till skydd för enskilda Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som hänför sig till myndig- hets verksamhet som avser undersökningar av sjöolyckor eller tillbud till sjöss eller preliminära bedömningar av allvarliga sjöolyckor enligt lagen om undersökning av olyckor, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde Sekretessen ska även gälla uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet för att biträda nämnd verksamhet. Sekretessen ska inte gälla för uppgift som tagits in i en slutlig rapport om undersökning enligt lagen om undersökning av olyckor. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst femtio Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon särskild bestämmelse om sekretess till skydd för uppgifter som lämnats av enskild och för uppgift om en enskild uppgiftslämnares identitet. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- Utredningen har dock föreslagit en särskild bestämmelse om sekretess till skydd för uppgifter som lämnats av enskild och för enskild Remissinstanserna: Se redovisningen av remissinstansernas syn- punkter under avsnitt 7.4.1. Skälen för regeringens förslag och bedömning Sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållan- Samma skäl som anförts för att införa sekretessbestämmelserna i 17 kap. OSL kan anföras för att införa korresponderande sekretessbestämmelser för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. det gäller valet av skaderekvisit ska dock beaktas att allmänintresset av insyn normalt är större när det gäller myndigheters verksamheter än när det gäller uppgifter om enskilda (jfr 18 kap. 1 § och 35 kap. 1 § OSL). Med hänsyn härtill och till att det i Statens undersö- kande verksamhet kan förekomma många känsliga uppgifter om enskil- das hälsa och andra personliga förhållanden samt att ett av syftena med direktivet är att undvika att uppgifter som rör vittnen används för diskri- minerande åtgärder och vedergällning mot vittnena bör enligt regeringen sekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekono- miska förhållanden gälla med ett omvänt skadrekvisit. att ändra p 100 i bilagan till OSF i syfte att undvika onödig dubbel- reglering av sekretess till skydd för enskilda i Statens Vidare bör den sekretess som föreslås till skydd för enskilda kunna gälla än sekretessen till skydd för Statens haveri- kommissions undersökande verksamhet. När det gäller skyddet för enskildas personliga förhållanden är sekretesstiden i regel maximerad till femtio respektive (se prop. 1979/80:2 Del A s. 459 och 493 och som exempel 25 kap. 1 § respektive 29 kap. 8, 10 och 11 §§ OSL). 2010/11:116 kortare tiden brukar användas när det är fråga om arbetsrelaterad Utredningen har föreslagit att sekretess ska kunna gälla i högst . Även om det kan förekomma uppgifter om andra enskilda än anställda hos berörda rederier, t.ex. uppgifter om passagerare, i nu aktuell verksamhet hos delar regeringen utredningens uppfattning att en längsta sekretesstid för uppgifter om en- skildas personliga och ekonomiska förhållanden får anses vara tillräckligt i detta sammanhang. På motsvarande sätt som när det gäller sekretessen till skydd för under- sökningar av sjöolyckor och tillbud bör den här föreslagna sekretess- bestämmelsen kompletteras av en bestämmelse om s.k. biträdessekretess samt förses med ett undantag för uppgifter som tas in i slutlig rapport om undersökning enligt lagen om undersökning av olyckor. Som påpekats i avsnitt 6.2.9 kommer den i detta avsnitt föreslagna sekretessen till skydd för enskilda att konkurrera ut sekundära sekre- tessbestämmelser till skydd för enskilda, som annars skulle bli tillämp- liga hos i nu aktuell verksamhet enligt 11 kap. 1 § OSL (11 kap. 8 § OSL). Sekretess för uppgift som lämnats av enskild och för enskild uppgiftslämnares identitet Utredningen har föreslagit att det, utöver ovan föreslagna bestämmelser om sekretess för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållande, ska införas en särskild sekretessbestämmelse av innebörd att sekretess ska gälla för uppgift som lämnats av enskild och för uppgift om en enskild uppgiftslämnares identitet i en undersökning av sjöolycka eller tillbud till sådan olycka eller i preliminär bedömning av sådan olycka, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Utredningen föreslår inte att denna bestämmelse ska förses med något undantag för uppgifter som tas in i en slutlig rapport. Syftet med sistnämnda sekretessbestämmelse är enligt utred- ningen att uppgifter som kan avslöja identiteten på uppgiftslämnaren ska kunna hemlighållas för att därmed kraven enligt olycksutredningsdirek- tivet och IMO-koden i detta avseende ska fullgöras. Som framgår ovan föreslår regeringen, i likhet med utredningen, en ny sekretessbestämmelse enligt vilken uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden kan hemlighållas i en olycksutredning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Begreppet personliga förhållanden innefattar bl.a. namn och kontaktuppgifter avseende enskilda fysiska personer (prop. 1975/76:160 s. 109, 1979/80:2 Del A s. 84 och 2003/04:93 s. 45 samt RÅ 1994 not 516). Uppgifter som en enskild läm- nar om sitt agerande i en viss situation får också anses vara hänförliga till dennes personliga förhållanden. Likaså det faktum att det är en viss person som har att lämna vissa uppgifter. För att en enskild ska lida skada eller men om uppgifter lämnas ut krävs dock att uppgifterna kan kopplas till en viss individ. Det innebär att man i allmänhet kan lämna ut avidentifierade uppgifter utan risk för att skada eller men uppkommer. enstaka fall kan det dock tänkas att en avidentifiering inte är tillräcklig Prop. 2010/11:116 för att hindra att sambandet mellan uppgiften och individen spåras. Huruvida en sådan risk föreligger får bedömas efter omständigheterna i det enskilda fallet (prop. 1979/80:2 Del A s. 84). Uppgifter som lämnas till och som indirekt kan avslöja en uppgifts- lämnares identitet kan exempelvis vara uppgifter om olycksförloppet, om att viss utrustning inte fungerat eller om andras agerande, som bara en viss person eller befattningshavare kan ha iakttagit. Även sådana uppgifter kan således hemlighållas med stöd av sekretessen till skydd för enskilds personliga förhållanden om de kan röja den enskildes identitet. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är tillräckligt att den ovan föreslagna bestämmelsen om sekretess för uppgifter om enskildas per- sonliga och ekonomiska förhållanden införs för att uppgifter som kan avslöja identiteten på uppgiftslämnaren ska kunna hemlighållas. Någon extra bestämmelse om sekretess som tar särskilt sikte på sådana uppgifter behövs således inte. Det kommer dock inte alltid att vara möjligt att hem- lighålla uppgifter som endast indirekt avslöjar identiteten på en upp- giftslämnare. Detta beror på att beskrivningar av olycksförloppet, att viss utrustning inte fungerat eller s.k. mänskliga faktorer behöver redovisas i den slutliga rapporten om en undersökning av en olycka eller ett tillbud för att syftet med densamma ska kunna anses uppnådd, nämligen att klar- lägga händelseförloppet och orsaken till olyckan eller tillbudet liksom skador och andra effekter. Här kan också erinras om att säkerhetsutred- ningsrapporten enligt bilaga 1 till olycksutredningsdirektivet bl.a. ska innehålla uppgifter om sjöolyckan eller tillbudet som avser typ av sjö- olycka eller tillbud, yttre omständigheter och omständigheter ombord, fartygets verksamhet och mänskliga faktorer. Enligt artikel 1.2 i direk- tivet ska vidare medlemsstaterna se till att utredningsorganet inte avstår från att lämna en fullständig rapport om orsakerna till sjöolyckan eller tillbudet av den anledningen att man utifrån resultaten kan dra slutsatser om ansvars- eller skuldfrågan. Av dessa skäl bör, som nämnts tidigare, bestämmelse till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden förses med ett undantag för uppgifter som tas i en slutlig rapport. Den nya sekretessbestämmelsens placering i offentlighets- och sekretesslagen Utredningen har föreslagit att den nya sekretessbestämmelsen ska pla- ceras i 32 kap. OSL. Det kapitlet innehåller sekretess till skydd för enskild i verksamhet som rör annan tillsyn, granskning, övervakning m.m. (än som avser näringslivet). Regeringen delar inte denna upp- fattning. Bestämmelsen bör i stället placeras i 29 kap. som innehåller bestämmelser till skydd för enskild i verksamhet som rör transporter och andra former av kommunikation. Bestämmelsen bör placeras som en ny 12 a §, före bestämmelsen i 13 § om sjöförklaringar och andra utred- ningar (se avsnitt 6.2.1). Som nämnts i avsnitt 7.2.4 omfattar bestäm- melsen i 29 kap. 13 § även undersökningar som sker med stöd av LUO hos t.ex. . Som framgår av avsnitt 7.2.3 följer av huvudregeln om konkurrens i 7 kap. 3 § OSL att om flera sekretess- bestämmelser är tillämpliga har den eller de sekretessbestäm- Prop. 2010/11:116 melser enligt vilka uppgiften är sekretessbelagd företräde framför sekre- tessbestämmelser enligt vilka uppgiften ska lämnas ut. 7.4.3Sekretess vid internationellt samarbete avseende undersökningar av olyckor och tillbud till sjöss Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i myndighets verksamhet som avser undersökningar av sjöolyckor eller tillbud till sjöss eller för preliminära bedömningar av allvarliga sjöolyckor för uppgift som lämnats av en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om det kan antas att myndighetens arbete för en säkrare civil sjöfart motverkas om uppgiften röjs. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillnaden att utredningen inte har föreslagit att bestämmelsen även ska omfatta verksamhet som avser preliminära bedömningar av allvarliga Remissinstanserna: Försvarsmakten har konstaterat att LUO omfattar även statsfartyg, inkluderande svenska örlogsfartyg men att olycks- utredningsdirektivet undantar undersökning av statsfartyg. omfattas av försvarssekretess finns ofta tillgängliga ombord på örlogs- Förvarsmakten har inget att erinra mot utredningens förslag när det gäller Statens rätt att ta del av information under förutsättning att sekretessbelagd information hanteras av svensk myn- dighet för vilka OSL och säkerhetskyddslagen (1996:627) gäller. gäller möjligheten att överlåta ledningen av en sjöolycksutredning till en annan medlemsstat inom EU synes utredningen i 8 § FUO föreslå att den möjligheten ska omfatta även örlogsfartyg. därför få samma tillgång till undersökningsmaterial som Statens haveri- kommission vilket Försvarsmakten bestämt vänder sig mot. förs också fram med avseende på icke-medlemsstater. Skälen för regeringens förslag: I olycksutredningsdirektivet och IMO-koden finns bestämmelser om internationellt samarbete beträffande Enligt artikel 7.1 direktivet är utgångspunkten att varje sjöolycka eller tillbud till sjöss bara ska bli föremål för en Parallella säkerhetsutredningar av samma sjöolycka eller tillbud till sjöss ska bara ske i undantagsfall. parallella säkerhetsutredningar ska samarbeta med varandra och utbyta eventuellt relevanta uppgifter som samlats in under deras respektive utredningar, i syfte att så fort som möjligt komma fram till gemensamma I artikel 10 olycksutredningsdirektivet anges att medlemsstaterna i nära samarbete med ska upprätta en permanent samarbets- struktur som ger deras respektive utredningsorgan möjlighet att samarbe- ta med varandra i den mån det behövs för att direktivets syften ska kunna Av artikel 10.3 f) framgår att utredningsorganen inom denna struktur ska fastställa sekretessregler, med hänsyn till nationella bestäm- melser, för utbyte av vittnesmål och databehandling och andra uppgifter som avses i artikel 9, även i förbindelser med tredje länder. olycksutredningsdirektivet innebär att det inom den permanenta samarbetsstrukturen kommer att finnas förväntningar på att har en bakomliggande sekretessreglering som kan svara upp mot de regler om sekretess som kan komma att utarbetas i samarbetsstrukturen. Det kommer då att handla om sekretess för uppgifter som kan komma att lämnas från men också sekretess för uppgifter som kan komma att lämnas från andra medlemsstater och tredje länder till . I artikel 12.1 i direktivet finns bestämmelser om medlemsstaternas samarbete i säkerhetsutredningar med tredje länder med väsentligt intresse av utredningen. Utredningen har med anledning av de regler som finns i artikel 7 och 12 i direktivet om samarbete med andra stater i säkerhetsutredningar föreslagit ett antal ändringar i FUO. Om dessa förslag genomförs kom- mer material som lämnas från en utländsk myndighet och som mottar i dessa sammanhang anses vara mottaget i en undersökning eller preliminär bedömning enligt LUO (beträffande statsfartyg, se nedan). De föreslagna nya sekretessbestämmelserna som behandlats i avsnitt 7.4.1 och 7.4.2 innehåller inga avgränsningar som innebär att de inte skulle vara tillämpliga på uppgifter som härrör från en utländsk myndighet. De kommer således att vara tillämpliga även på sådana uppgifter såvitt övriga förutsättningar, t.ex. skaderekvisitet, är uppfyllda. Det kan dock förekomma att inom ramen för annat mera strukturellt samarbete med utländska myndigheter, t.ex. den permanenta samarbetsstruktur som förutsätts tillskapas enligt artikel 10 i direktivet, kan komma att motta information som är sekretessbelagd i utlandet. Utredningen föreslog i sitt delbetänkande (SOU 2009:90) att det skulle införas en ny sekretessbestämmelse av innebörd att sekretess bl.a. skulle gälla i myndighets verksamhet som avser internationellt samarbete avseende sjöövervakning och informationssystem för civil sjötrafik för uppgift som lämnats av annan stat eller en mellanfolklig organisation, om det kan antas att myndighetens arbete för en säkrare civil sjöfart motverkas om uppgiften röjs. Regeringen föreslog i prop- ositionen Genomförande av tredje sjösäkerhetspaketet del 1 (prop. 2009/10:231) en sådan bestämmelse (17 kap. 7 § OSL), som därefter antogs av (bet. 2010/11:TU4, rskr. 2010/11:34). Vid bedöm- ningen av om sekretess ska föreligga ska enligt förarbetena bl.a. vägas in vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat uppgiften och vilken effekt ett offentliggörande av uppgiften skulle kun- na antas ha på det framtida informationsutbytet (prop. 2009/10:231 s. 45 f.). Denna sekretessbestämmelse bör kompletteras så att den även blir tillämplig på internationellt samarbete avseende undersökningar av sjöolyckor eller tillbud till sjöss eller preliminära bedömningar av allvarliga sjöolyckor. Om samarbetar med ett tredje land i en undersökning kan såväl den i detta avsnitt föreslagna sekretessbestämmelsen som de sekretess- bestämmelser som föreslås i avsnitt 7.4.1 till skydd för Statens haveri- kommissions undersökande verksamhet bli tillämplig. Vid konkurrens mellan flera sekretessbestämmelse följer av 7 kap. 3 § OSL att huvud- regeln är att den eller de sekretessbestämmelser enligt vilka uppgiften är sekretessbelagd har företräde framför sekretessbestämmelser enligt vilka Prop. 2010/11:116 uppgiften ska lämnas ut. Frågan om sekretess i förhållande till andra stater aktualiseras även genom IMO-kodens bestämmelser i kapitel 13 om att en stat inte är skyldig att skicka ett utkast till en olyckundersökningsrapport till väsent- ligt berörda stater om inte vissa förutsättningar är uppfyllda, bl.a. att den berörda staten kan garantera att uppgifter i rapporten inte röjs utan den utlämnande statens samtycke och att den berörda staten lämnar en garanti att uppgifter som finns i utkastet inte kommer att användas i rättegångs- förhandlingar mot personen som lämnade uppgifterna. Några förslag till ändringar som skulle möjliggöra för att lämna sådana garantier föreslås inte av utredningen, som bl.a. konstaterar att kapitel 13 visserligen förekommer i den tvingande delen av koden, men att bestämmelsen är fakultativ (på så vis att det är valfritt om en stat vill uppställa nu aktuella garantier). När det är fråga om utlämnande av uppgifter från till andra medlemsstater och tredje länder aktualiseras 8 kap. 3 § OSL. Enligt denna bestämmelse får uppgift, för vilken sekretess gäller enligt OSL, inte röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, såvida inte 1. utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning, eller 2. uppgiften i motsvarande situation skulle få lämnas till en svensk myndighet och det står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen. När det gäller tillämpligheten av 8 kap. 3 § 1 OSL kan det med anled- ning av Försvarsmaktens synpunkter konstateras att olycksutrednings- direktivet inte är tillämpligt på statsfartyg, varför det inte finns några skyldigheter för att införa regler om utlämnande av uppgifter avseende statsfartyg till andra stater. De av utredningen föreslagna ändringarna av 8 § FUO bör justeras, så att möjligheten för att överlåta ledningen av en undersökning till andra medlemsstater eller tredjeländer eller annars lämna information till andra stater inte gäller örlogsfartyg och andra statsfartyg.