prop · GY03123 · 2011-04-14 00:00:00 — Regeringens proposition 2010/11:123 Biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort Regeringen överlämnar denna proposition till . Europeiska unionens råd antog förordning (EG) nr 380/2008 om ändring av förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredje land. Genom förordningen införs regler om biometriska kännetecken i uppehålls- tillståndskort. Förordningen föranleder vissa kompletterande lagbestämmelser i nationell rätt. Bestämmelserna rör bl.a. en utlännings skyldighet att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Rådets förordning om en enhetlig utformning av Allmänt om uppehållstillstånd ........................................... Ansökan om uppehållstillstånd .......................................... Beslut om uppehållstillstånd ............................................ Bevis om uppehållstillstånd ............................................. Överväganden och förslag .............................................................. Insamling av biometriska kännetecken ............................ Lagring av biometriska kännetecken................................ 6.4Kontroll av uppehållstillståndskortet och de Skydd för personuppgifter och sekretess ......................... Bilaga 1 Förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i Bilaga 2 Förordning (EG) nr 380/2008 om ändring av förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i Bilaga 3 Sammanfattning av slutbetänkandet Fingeravtryck i uppehållstillstånd (SOU 2009:91) ........................................ Bilaga 5 Förteckning över remissinstanserna ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). 2Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 9 kap. 1 och 9 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 9 kap. 8 a och 8 b §§, av följande lydelse. Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten. En utlänning skall också lämna polismyndig- heten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av hans eller hennes rätt att resa in i och vistas i . Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att visa upp sitt pass. och är skyldiga att hjälpa polis- myndigheten vid kontrollen av utlänningars inresa eller utresa enligt denna lag. får efter överenskommelse med polismyndigheten hjälpa till vid kontrollen. skall medverka i polismyndighetens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken. När inresekontrollen sköts av särskilt förordnade pass- kontrollanter, tulltjänstemän eller tjänstemän vid , skall pass och andra handlingar visas upp för dem. Om medverkar i kontroll vid inresa, skall pass och andra handlingar visas upp för tjänstemannen vid Migrations- verket. Vid inresa eller utresa ska en utlänning överlämna sitt pass till polismyndigheten. En utlänning ska också lämna polismyndigheten de upplysningar och överlämna de handlingar som är av betydelse för bedömningen av hans eller hennes rätt att resa in i och vistas i . Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att överlämna pass. och är skyldiga att hjälpa polis- myndigheten vid kontrollen av utlänningars inresa eller utresa enligt denna lag. får efter överenskommelse med polismyndigheten hjälpa till vid kontrollen. ska medverka i polismyndighetens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken. När inresekontrollen sköts av särskilt förordnade pass- kontrollanter, tulltjänstemän eller tjänstemän vid , ska pass och andra handlingar överlämnas till dem. Om medverkar i kontroll vid inresa, ska pass och andra handlingar överlämnas till tjänstemannen vid Migrations- verket. En utlänning som ansöker om uppehållstillstånd är skyldig att henne och ta hans eller hennes 1030/2002 av om uppehållstillstånd för medborgare i tredje land1 av annan anledning än att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd. Skyldigheten att låta en myndighet ta fingeravtryck gäller inte om utlänningen är eller om det är fysiskt omöjligt för utlänningen att lämna finger- avtryck. Ett fotografi och två fingeravtryck ska sparas i ett lagringsmedium i uppehålls- tillståndskortet. Fingeravtryck som inte sparats i ett sådant medium och de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotografiet ska förstöras när uppehållstillstånds- kortet har lämnats ut eller ärendet om uppehållstillstånd har avgjorts utan att utlänningen har beviljats uppehållstillstånd. Vid en kontroll enligt 1 eller 9 § är den som innehar ett uppehållstillståndskort skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller Migrations- verket fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck, för kontroll av att fotografiet och fingeravtrycken motsvarar det fotografi och de 1 EGT L 157, , s. 1 (Celex 32002R1030). fingeravtryck som finns sparade i När en kontroll enligt första stycket har genomförts, ska det fotografi och de fingeravtryck som biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen. En utlänning som vistas i En utlänning som vistas i är skyldig att på begäran är skyldig att på begäran av en polisman visa upp av en polisman överlämna pass andra handlingar som visar att han eller andra handlingar som visar eller hon har rätt att uppehålla sig i att han eller hon har rätt att skyldig att efter kallelse av Utlänningen är också skyldig att eller polismyndigheten komma till eller myndigheten och lämna upp- gifter om sin vistelse här i landet. lämna uppgifter om sin vistelse Om utlänningen inte gör det, får här i landet. han eller hon hämtas genom polis- gör det, får han eller hon hämtas genom polismyndighetens försorg. grund av en utlännings personliga Om det på grund av en utlännings förhållanden eller av någon annan någon annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får han eller hon hämtas kallelsen, får han eller hon hämtas utan föregående kallelse. utan föregående kallelse. verksamhet som sägs i första stycket genom kontroll av och i kontroll av och i anslutning till kontrollen utövas av Kustbevak- av , ska pass eller ningen, skall pass eller andra handlingar visas upp för tjänste- Kontroll enligt första och andra styckena får vidtas endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Europeiska unionens råd antog förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredje land. antog rådet förordning (EG) nr 380/2008 om ändring av förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredje land. Förordningarna finns i bilagorna 1 och 2. Förordning (EG) nr 380/2008 innebär att bevis om uppehållstillstånd till medborgare i tredje land ska utfärdas som en separat handling (ett uppehållstillståndskort) med ett lagringsmedium innehållande innehavarens ansiktsbild och fingeravtryck. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna förslag till de författningsändringar som behövs med anledning av förordning (EG) nr 380/2008. Utredningen, som antog namnet , överlämnade slutbetänkandet Fingeravtryck i uppehållstillstånd (SOU 2009:91). Betänkandets sammanfattning och dess lagförslag finns i bilagorna 3 och 4. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2009/9591/). För att möjliggöra en smidig övergång till den nya ordningen med uppehållstillståndskort med biometriska kännetecken beslutade regeringen om vissa förordningsändringar. I samband därmed fattade regeringen även beslut om avgiftshöjningar för att möta de ökade kostnaderna för utfärdande av uppehållstillståndskort med biometriska kännetecken. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådsremissens lagförslag stämmer överens med propositionens. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. 4Rådets förordning om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd För att harmonisera utformningen av uppehållstillstånd som utfärdas till medborgare i tredje land antogs förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredje land. Förordningen ändrades genom förordning (EG) nr 380/2008 om ändring av förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredje land. Det centrala i förordning (EG) nr 380/2008 är införande av biometriska kännetecken i uppehålls- Syftet är att skapa en mer tillförlitlig koppling mellan innehavaren och hans eller hennes uppehållstillstånd. Detta ska i sin tur bidra till att skydda uppehållstillstånden mot bedräglig användning samt förebygga och beivra olaglig invandring och bosättning. I detta avsnitt redovisas översiktligt de mest relevanta bestämmelserna i förordningen (EG) nr 1030/2002 med de ändringar som gjorts genom förordning (EG) nr 380/2008. Uppehållstillstånd som utfärdas av medlemsstaterna till medborgare i tredje land ska vara enhetligt utformade och ha plats för vissa angivna uppgifter. Uppehållstillstånd ska utfärdas som en separat handling i visst angivet format. Varje medlemsstat får i avsett fält i den enhetligt utformade handlingen föra in uppgifter som är av betydelse när det gäller typen av tillstånd och den berörda personens rättsliga ställning, i synnerhet uppgifter om huruvida personen har tillstånd att arbeta eller inte (artikel 1). Det enhetligt utformade uppehållstillståndet ska innefatta ett lagringsmedium som innehåller en ansiktsbild och två fingeravtrycks- bilder av innehavaren (artikel 4a). För tillämpningen av förordningen ska medlemsstaterna samla in biometriska kännetecken bestående av ansiktsbild och två fingeravtryck från tredjelandsmedborgare. Förfarandet ska fastställas i enlighet med de nationella rutinerna i den berörda medlemsstaten och med de säkerhetsföreskrifter som fastställs i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () samt konvention om barnets rättigheter. De biometriska kännetecken som ska samlas in är ett fotografi som tillhandahålls av den sökande eller har tagits vid ansökningstillfället och två platta fingeravtryck som tagits digitalt. Fingeravtryck ska tas från och med ålder. Personer för vilka fingeravtryckstagning är fysiskt omöjlig ska undantas från kravet att lämna fingeravtryck (artikel 4b). Oberoende av bestämmelserna om skydd av uppgifter ska den som fått ett uppehållstillstånd utfärdat ha rätt att kontrollera de personuppgifter som införts på detta tillstånd och vid behov låta rätta eller stryka dessa. Vid tillämpning av förordningen får de biometriska kännetecknen i uppehållstillstånd endast användas för att kontrollera handlingens autenticitet och innehavarens identitet genom direkt tillgängliga jämförbara kännetecken, när uppvisande av uppehållstillstånd krävs enligt nationell lagstiftning (artikel 4). Förordningen ska inte tillämpas på medborgare i tredje land som är sådana familjemedlemmar till unionsmedborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet eller medborgare i en sådan medlemsstat i EFTA som är part till (dvs. medborgare i , och ) och deras familjemedlemmar när de utövar sin rätt till fri rörlighet i enlighet med det avtalet. Förordningen ska inte heller tillämpas på medborgare i tredje land som är undantagna från skyldigheten att inneha visering och som har tillstånd att vistas i en medlemsstat i mindre än (artikel 5). Förordning (EG) nr 380/2008 trädde i kraft . Lagringen av ansiktsbilder och lagringen av de två finger- avtrycksbilderna ska genomföras senast två respektive efter det att vissa angivna tekniska specifikationer har antagits (artikel 9). 2010/11:123 kommissionen antog dessa tekniska specifikationer (K [2009] 3770 slutlig). Giltighetstiden för redan utfärdade uppehållstillstånd ska inte påverkas av genomförandet av förordningen, såvida inte den berörda medlemsstaten beslutar något annat. efter antagandet av vissa tekniska specifikationer får uppehållstillståndet fortsatt utfärdas i form av ett klistermärke (artikel 9). Uppehållstillstånd är enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, ett tillstånd att vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). En utlänning ska enligt 2 kap. 5 § UtlL ha uppehållstillstånd för att vistas i mer än . Från denna huvudregel finns dock ett flertal undantag. Enligt 2 kap. 8 § UtlL gäller kravet på uppehållstillstånd inte medborgare i de nordiska länderna och inte heller andra EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt. Uppehållstillstånd kan beviljas av olika skäl. Av 5 kap. 1 § UtlL framgår t.ex. att flyktingar och andra skyddsbehövande som befinner sig i i princip har rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd ska också enligt 5 kap. 2 § UtlL ges till en utlänning som tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidarebosättning). Regler om uppehållstillstånd på grund av anknytning finns i 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL. I 5 kap. 5 § UtlL finns bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av arbete eller försörjning på annat sätt. Enligt 5 kap. 6 § UtlL får uppehållstillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas att stanna i och uppehållstillstånd inte kan ges på någon annan grund. 5.2 Ansökan om uppehållstillstånd En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska enligt 5 kap. 18 § UtlL ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Från denna huvudregel finns det en rad undantag. för en utlänning som har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande samt för en utlänning som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. annat undantag gäller när en utlänning ansöker om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats på grund av viss familjeanknytning (uppskjuten invandringsprövning). kravet på beviljat uppehållstillstånd före inresan regleras i 5 kap. 18 och Prop. 2010/11:123 19 §§ UtlL. Av 4 kap. 20 § utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF, framgår att en ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i ges in till och utreds av en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat i hemlandet eller i det land där utlänningen annars är stadigvarande bosatt. En ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som vistas i ges in till . får enligt 4 kap. 26 § UtlF meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får ges in till och utredas av en annan myndighet än som sägs i 4 kap. 20 § UtlF. har med stöd av detta bemyndigande meddelat föreskrifter om var en ansökan om uppehållstillstånd får ges in (MIGRFS 21/2010). Dessa föreskrifter gäller bl.a. ansökningar om uppehållstillstånd från utlänningar som befinner sig i länder i vilka saknas en svensk utlandsmyndighet. Av 5 kap. 20 § UtlL framgår att beslut om uppehållstillstånd normalt meddelas av . får dock inte bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Om en sådan utlänning ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL och finner att utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd, ska verket inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas. (Möjligheten för en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen att i dessa fall bevilja uppehållstillstånd framgår av 8 kap. 14 § tredje och fjärde styckena UtlL.) Enligt 5 kap. 20 § UtlL får beslut om uppehållstillstånd också meddelas av . Av 8 kap. 14 och 21 §§ UtlL följer att regeringen respektive den instans som prövar överklagade beslut om avvisning eller utvisning i vissa fall får besluta om uppehållstillstånd (5 kap. 21 § UtlL). Om regeringen finner att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla, får regeringen enligt 8 kap. 14 § första stycket UtlL upphäva beslutet helt eller delvis. I samband därmed får regeringen också meddela beslut i fråga om uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Om beslutet om utvisning inte upphävs kan enligt 8 kap. 14 § andra stycket UtlL ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd beviljas av regeringen. Av 8 kap. 21 § UtlL framgår att när ett överklagat mål eller ärende om avvisning eller utvisning avgörs, får också beslut fattas i fråga om uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Detta gäller även om dessa frågor inte har tagits upp av utlänningen. Enligt föreskrifter meddelade av med stöd av bemyndiganden i 5 kap. 22 § UtlL och 4 kap. 25 § UtlF får svenska utlandsmyndigheter i vissa fall bevilja uppehållstillstånd. Enligt 4 kap. 22 § UtlF ska bevis om uppehållstillstånd föras in i utlänningens pass eller någon annan handling. sker detta normalt genom att ett tillståndsmärke med ett bevis om uppehållstillstånd infogas i utlänningens pass. Som framgår av avsnitt 3 beslutade regeringen om vissa förordningsändringar. Dessa förordningsändringar innebär bl.a. att ska bevis om uppehållstillstånd utfärdas antingen i form av ett uppehållstillståndskort eller i form av ett tillståndsmärke som förs in i utlänningens pass eller någon annan handling. I de fall utlänningen samtycker till upptagande av biometriska kännetecken ges därmed möjlighet att utfärda uppehålls- tillståndskort enligt EU-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd. 6 Överväganden och förslag En EU-förordning är bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. EU-förordningen blir således automatiskt en del av medlemsstaternas nationella rättssystem och gäller enligt sin lydelse på samma sätt som nationella lagar. I den mån nationella bestämmelser reglerar samma förhållanden som en EU-förordning och står i strid med eller kan tolkas annorlunda än bestämmelserna i förordningen ska de upphävas. Bestämmelserna i en EU-förordning får som huvudregel inte återges i nationell reglering. Bestämmelserna får dock återges när det är nödvändigt för att den nationella regleringen ska bli begriplig och sammanhållen. En EU-förordning kan också i olika avseenden ge upphov till kompletterande nationella föreskrifter. Insamling av biometriska kännetecken Regeringens förslag: En utlänning som ansöker om uppehållstillstånd är skyldig att låta , en utlandsmyndighet eller fotografera honom eller henne och ta hans eller Samma skyldighet gäller om bevis om uppehållstillstånd (uppehållstillståndskort) ska utfärdas enligt EU- förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd av annan anledning än att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd. Skyldigheten att låta en myndighet ta fingeravtryck gäller inte om utlänningen är eller om det är fysiskt omöjligt för utlänningen att lämna fingeravtryck. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens Enligt utredningen ska endast personer som av fysiska skäl är permanent förhindrade att lämna fingeravtryck vara undantagna från skyldigheten att lämna fingeravtryck. Utredningens författningsförslag har en annan teknisk och språklig utformning än regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har ingen invändning mot utredningens förslag. anför att det inte bör godtas att den sökande själv tillhandahåller fotografiet. Ambassaden efterlyser ett lagstöd för att kunna överlåta uppgiften att samla in biometriska kännetecken till utländska serviceföretag. Skälen för regeringens förslag Enligt EU-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd ska det enhetligt utformade uppehållstillståndet innefatta ett lagrings- medium som innehåller en ansiktsbild och två fingeravtrycksbilder av innehavaren (artikel 4a). För tillämpningen av förordningen ska medlemsstaterna samla in biometriska kännetecken bestående av ett fotografi som tillhandahålls av den sökande eller har tagits vid ansökningstillfället och två platta fingeravtryck som tagits digitalt. Förfarandet ska fastställas i enlighet med de nationella rutinerna i den berörda medlemsstaten och med de säkerhetsföreskrifter som fastställs i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt konvention om barnets rättigheter. Fingeravtryck ska tas fr.o.m. ålder. Personer för vilka fingeravtryckstagning är fysiskt omöjlig ska undantas från kravet att lämna fingeravtryck (artikel 4b). Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen, förkortad RF, är var och en skyddad gentemot det allmänna mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Att ta fingeravtryck är ett sådant kroppsligt ingrepp som omfattas av bestämmelsen. Att fotografera någon utgör däremot inte ett kroppsligt ingrepp i den mening som avses i bestämmelsen. Skyddet enligt 2 kap. 6 § RF är inte absolut. Det får begränsas i lag bl.a. enligt 2 kap. 25 § RF. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna gäller och vissa av dess tilläggsprotokoll som lag i . Av 2 kap. 19 § RF följer att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . Av artikel 8.1 i framgår att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Denna rättighet inbegriper bl.a. en rätt till skydd mot att bli fotograferad (jfr , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 uppl., 2007, s. 309). Likaså får det antas att tagande av fingeravtryck omfattas av skyddet enligt artikel 8.1. Enligt artikel 8.2 får en offentlig myndighet inte inskränka åtnjutande av rättigheterna enligt första punkten annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och Motsvarande rätt till respekt för privat- och familjelivet, hemmet och korrespondensen gäller enligt artikel 7 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Nationella föreskrifter om fotografi och fingeravtryck Bestämmelserna i om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd gäller som lag i . Det skulle kunna hävdas att förordningen utgör tillräckligt rättsligt stöd för fotografering och tagande av fingeravtryck för utfärdande av uppehållstillståndskort. Eftersom EU- bestämmelserna är ganska allmänt utformade bedömer dock regeringen att EU-förordningen bör kompletteras med nationella föreskrifter i detta avseende.