prop · GZ0345 · 2011-12-06 00:00:00 — en anser därför att den nya lagen bör ge utrymme för sökningar på namn, personnummer, samordningsnummer eller andra liknande identitetsbe- är det tydligt att användandet av detta slag av uppgifter som sökbegrepp ger upphov till särskilda risker från integritetssynpunkt. En sökning på exempelvis ett personnummer ger, i vart fall om den sker i en större informationsmängd av den karaktär som kan finnas i den brottsbekämpande verksamheten, möjlighet till ingående kartläggningar av en persons privata förhållanden. Mot den bakgrunden bör en obegränsad möjlighet att göra sökningar med hjälp av detta slag av uppgifter inte komma i fråga. En bestämmelse som innebär att namn, personnummer och samordningsnummer får användas som sökbegrepp bara om uppgifterna avser en person som är misstänkt för något visst brott eller viss brottslig verksamhet, medför att sökningar som kan vara nödvändiga inom ramen för ett underrättelseprojekt eller en brottsutredning inte tilllåts. I dessa fall kan det vara av vikt att kunna klarlägga om personer som har anknytning till den undersökta verksamheten men som inte är misstänkta förekommer som misstänkta i andra underrättelseprojekt eller i brottsutredningar som gäller liknande brott. Det kan också vara viktigt att få fram uppgifter om att en viss person frekvent anmäler brott, eftersom det kan ha betydelse för dennes trovärdighet. För det fall inte skulle få denna möjlighet finns det risk för att det brottsbekämpande arbete myndigheten ansvarar för och samarbetet med andra myndigheter inte skulle kunna bedrivas tillfredsställande. Konsekvenserna härav kan bli att viss brottslighet inte uppmärksammas och åtgärdas. Även med beaktande av skyddet för den personliga integriteten anser regeringen att behov av ifrågavarande sökmöjligheter väger tyngre. Mot bakgrund härav bör möjligheten att söka på namn, personnummer och liknande identitetsuppgifter också omfatta andra än misstänkta personer i vissa fall. När det kommer till uppgifter om juridiska personer behandlas sådana i verksamhet bl.a. på grund av att juridiska personer inte sällan äger fartyg och andra transportmedel. Vid utredning och kartläggning av brott är sökning på firma eller organisationsnummer för att hitta samband och kopplingar mellan olika personer en viktig del i brottsbekämpande arbete. Det finns således ett tydligt behov av att kunna söka på uppgifter om juridiska personer. Behovet av integritetsskydd är enligt regeringens bedömning inte lika stort för juridiska personer som för fysiska personer. Till detta kommer att uppgifter om juridiska personer i stor utsträckning redan förekommer i offentliga register, bl.a. hos . är det även möjligt att få tillgång till sådana uppgifter via internet. Samma skäl gör sig gällande beträffande fordonsnummer och fartygsnamn. Regeringen finner därför inte skäl att föreslå några bestämmelser som begränsar möjligheten att göra sökningar beträffande juridiska personer, fordonsnummer och fartygsnamn. Vilka uppgifter bör få tas fram? Vid sökningar på namn, personnummer och liknande identitetsuppgifter bör enbart vissa slag av uppgifter om den person som sökningen avser kunnas tas fram. En regel om sökbegränsningar måste dock utformas så att uppgifter som det generellt sett finns ett stort behov av får tas fram. Frågan är då vilka uppgifter som är sådana att de bör ingå i träffbilden vid en sökning som omfattas av sökbegränsningar. Först och främst finns det i verksamheten ett stort behov av uppgifter som anger att den sökte har anmälts för brott eller är misstänkt för brott eller för allvarlig brottslig verksamhet. Med allvarlig brottslig verksamhet avses här detsamma som i avsnitt 11.1.1, dvs. verksamhet som innefattar brott för vilket kan följa fängelse eller däröver. Det intrång som möjligheten att söka i de gemensamt tillgängliga uppgifterna leder till vägs enligt regeringen väl upp av den ökade effektivitet i brottsbekämpningen som regleringen avser att tillgodose. Vidare har i den brottsbekämpande verksamheten behov av att få fram uppgift om huruvida en person har anmält ett brott eller om han eller hon är målsägande eller vittne i en brottsutredning liksom av uppgift om en handling har lämnats in av eller expedierats till personen i fråga. Uppgifterna är typiskt sett mindre integritetskänsliga än uppgifter om dem som misstänks för brott, och sökmöjligheter nödvändiga för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett rationellt och ändamålsenligt sätt. Sådana sökningar bör därför vara tillåtna. Även uppgiften att en person är anmäld försvunnen, har bedömts kunna möta ett ingripande med grovt våld eller är efterlyst är viktig information i arbete. Regeringen föreslår att sådana uppgifter också bör få tas fram vid en sökning. underrättelseverksamhet avseende brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver kan inte jämföras med polisens, som har det huvudsakliga ansvaret för bekämpandet av sådan brottslighet. Även om behandling av personuppgifter för brottslighet av detta slag förekommer i verksamhet, torde det inte ske i så stor omfattning att har ett påtagligt behov av lättnader i sökbegränsningarna. Vid en avvägning mellan motstående intressen finns enligt regeringens uppfattning därför inte skäl att införa ytterligare undantag från sökbegränsningar. De sökbegränsningar som föreslås är enligt regeringens bedömning väl avvägda och utgör ett skydd för den personliga integriteten. Regeringen vill framhålla att det som har sagts endast avser begränsningar av den initiala sökningen. En allmän sökning som görs med hjälp av personnummer eller motsvarande identitetsbeteckning ska alltså, enligt regeringens förslag, endast ge uppgifter om huruvida vederbörande tillhör någon eller några av de kategorier som har angetts. Sedan man väl har fått träff på en viss person, exempelvis som misstänkt för brott i en viss förundersökning, ska ytterligare uppgifter kunna tas fram genom en fortsatt behandling i den uppgiftsmängden. Möjligheten att få tillgång till ytterligare uppgifter, kanske hela förundersökningen, avgörs av vilken behörighet den berörda tjänstemannen har och om behandlingen behövs för något av ändamålen i den föreslagna lagen. De integritetsrisker som motiverar den föreslagna inskränkningen i möjligheten att söka fritt gör sig enligt regeringens mening dock inte på samma sätt gällande när det är fråga om sökningar i ett begränsat material. Den bör därför inte gälla vid sökning som sker inom ramen för ett visst ärende eller en viss handling. För vissa delar av den brottsbekämpande verksamheten kan den av regeringen nu föreslagna begränsningsregeln emellertid leda till problem. Det gäller t.ex. en del arbete som sker inom ramen för en begränsad Prop. 2011/12:45 undersökning och som avser vissa preciserade slag av brottslighet (t.ex. smugglingsbrott i en viss region). I sådant arbete upprättas ofta särskilda uppgiftssamlingar som syftar till att kartlägga brottsligheten. Endast de tjänstemän som deltar i undersökningen har tillgång till uppgiftssamlingarna i fråga. Enligt regeringens mening bör det vara möjligt för dessa att göra obegränsade sökningar. Regeringen föreslår därför att begränsningsregeln inte ska gälla vid sökning i en uppgiftssamling som har skapats för att undersöka vissa preciserade slag av brottslighet och som enbart de som arbetar i undersökningen har åtkomst till. Möjligheten att vid en sökning få fram vissa typer av personuppgifter kan behöva begränsas ytterligare. Det kan t.ex. handla om personuppgifter av vilka det framgår att någon är eller har varit misstänkt för brott som förekommer i en nedlagd förundersökning eller underrättelseinformation, som typiskt sett är av mera integritetskänsligt slag. Enligt regeringens bedömning kan det därför i vissa fall finnas skäl att begränsa sökmöjligheterna till sådana uppgifter än mer. Sådana föreskrifter kan regeringen meddela med stöd av sin restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, om lagen inte utesluter det. Regeringen föreslår därför att det i lagen införs en bestämmelse som upplyser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om ytterligare begränsningar av tillgången till sådana uppgifter. 12Informationsutbyte i brottsbekämpande verksamhet 12.1Behovet av ett effektivt informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter Regeringens bedömning: En effektiv brottsbekämpning förutsätter att de brottsbekämpande myndigheterna kan utbyta information på ett rationellt sätt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot regeringens be- Skälen för regeringens bedömning: Samarbetet mellan de brottsbekämpande myndigheterna har blivit allt viktigare i det brottsförebyggande och brottsutredande arbetet. Ett effektivt och framgångsrikt arbete mot brottsligheten förutsätter att man kan dra nytta av den samlade kunskap om brott och brottslingar som finns hos andra brottsbekämpande myndigheter. Uppdelningen av den brottsbekämpande verksamheten på flera fristående myndigheter har emellertid i stor utsträckning kommit att styra möjligheterna till informationsutbyte, eftersom det kan råda sekretess mellan myndigheterna. Det har i viss mån påverkat effektiviteten i brottsbekämpningen. Behovet av informationsutbyte mellan de brottsbekäm- pande myndigheterna är särskilt stort när det gäller att kartlägga och begränsa organiserad brottslighet, men det finns även behov av sådant samarbete för att angripa brottslighet av mera vardagligt slag. Av samma skäl som det är viktigt att man inom på ett effektivare sätt än kan tillgodogöra sig den information som finns inom den egna organisationen, är det viktigt att nyttiggöra information i samarbete med andra brottsbekämpande organ. Möjligheten till informationsutbyte mellan olika myndigheter är således av central betydelse i det brottsbekämpande arbetet. Ett förbättrat informationsutbyte skapar bättre förutsättningar för att utnyttja de samlade resurserna effektivt och därmed också för att brott ska kunna upp snabbare och i större utsträckning. Mot de fördelar som ett ökat informationsutbyte innebär ska ställas att ett ökat flöde av uppgifter mellan myndigheter kan skapa större risker för intrång i den personliga integriteten. Även insamling och utbyte av förhållandevis harmlösa uppgifter kan, om de skapar en totalbild av en enskilds personliga förhållanden, riskera att leda till betydande intrång i den personliga integriteten. Ett väl fungerande informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter behöver emellertid inte vara till nackdel för de personer som berörs av en brottsutredning. Tvärtom kan såväl brottsoffer som misstänkta ibland ha ett gemensamt intresse av att brott upp snabbt och att lagföring kommer till stånd i de fall där bevisningen är tillräcklig samt att felaktiga eller otillräckligt underbyggda brottsmisstankar avförs så snabbt som möjligt. Risken för ökat intrång i den personliga integriteten genom informationsutbyte mellan myndigheter måste också ses i ljuset av att det numera i princip råder samma sekretess för uppgifter om brottsbekämpning hos alla berörda myndigheter. Även om det kan finnas nackdelar med ett ökat informationsflöde mellan de brottsbekämpande myndigheterna får sammantaget fördelarna anses väga över. Det ligger i sakens natur att informationsutbytet till stor del avser uppgifter som omfattas av sekretess, eftersom de flesta av de uppgifter som behandlas inom olika myndigheters brottsbekämpande verksamhet skyddas av sekretess. En grundläggande förutsättning för att uppgifter ska få lämnas till en annan myndighet är att sekretess inte hindrar att uppgifterna lämnas ut. Detta gäller oberoende av om det rör sig om elektroniskt lagrade uppgifter eller uppgifter på papper. I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns emellertid ett antal bestämmelser som innebär att sekretess inte hindrar utbyte av uppgifter mellan nationella brottsbekämpande myndigheter. Med stöd av hänvisningar i offentlighets- och sekretesslagen finns det dessutom en möjlighet att meddela sekretessbrytande föreskrifter i andra lagar och förordningar, se 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen har att överväga om sådana bestämmelser bör införas i den nya lagen. Behovet av sekretessbrytande bestämmelser behandlas i avsnitt 13. Det pågår ett fortlöpande arbete med att utveckla system för informationsutbyte inom och mellan brottsbekämpande myndigheter. Inom ramen för arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning (i vilket , , , , , , , , , och deltar) pågår ett arbete som syftar till att införa ett elektroniskt, enhetligt Prop. 2011/12:45 strukturerat, informationsflöde i brottsmålsprocessen. har också betonat att det måste skapas förutsättningar för ett förbättrat utbyte av information mellan de brottsbekämpande myndigheterna (se bl.a. SOU 2002:113, 2005:117 och 2006:18). Den gemensamma uppfattningen hos dessa utredningar har varit att en brottsbekämpande myndighet ska kunna lämna information till en annan sådan myndighet, om den senare myndigheten behöver informationen i sin brottsbekämpande verksamhet. Informationsutbytet sker framförallt på väg, efter en begäran från en myndighet i ett enskilt fall eller genom spontant uppgiftsutlämnande. Det kan röra sig både om utlämnande av uppgifter i pappersform och om olika former av elektroniskt utlämnande, t.ex. via e-post. I viss utsträckning förekommer utlämnande genom att mottagaren ges rätt att själv söka efter information som den utlämnande myndigheten har tillgång till (direktåtkomst). En ordning som innebär att informationsutbytet i huvudsak sker genom behandling skapar praktiska problem, särskilt som brottsbekämpningen bedrivs dygnet runt. Uppgifter som en tjänsteman behöver för att kunna genomföra en tjänsteåtgärd måste vara lätt tillgängliga även utanför vanlig kontorstid. Elektronisk åtkomst till uppgifter utan föregående begäran är således inte bara ett enkelt och arbetsbesparande sätt att lämna ut information utan ibland det enda i praktiken möjliga sättet att göra uppgifterna tillgängliga när de behövs. Mot denna bakgrund står det enligt regeringen, vilket också konstaterats i promemorian, klart att det finns ett ökande behov av ett effektivt informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna och att detta måste kunna tillgodoses genom ökad användning av elektronisk kommunikation. Regeringen har även i ett annat lagstiftningsärende framhållit att ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter är ett nödvändigt steg i samhällets it-utveckling (prop. 2007/08:160 s. 49). Den nya lagen bör således underlätta sådant informationsutbyte och bidra till att utveckla samarbetet med andra brottsbekämpande myndigheter, som den ska värna om den enskildes integritet. En fråga som måste övervägas särskilt är i vilken form uppgifterna bör få lämnas ut, t.ex. om utlämnande bör få ske genom direktåtkomst. Den frågan behandlas i avsnitt 12.3. Utlämnande på medium för automatiserad behandling både till svenska och utländska mottagare har behandlats i avsnitt 9.8. 12.2Utgångspunkterna för informationsutbyte i det internationella samarbetet Regeringens bedömning: Det internationella utbytet av information spelar en viktig roll för bekämpningen av framför allt allvarlig och gränsöverskridande brottslighet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Av samma skäl som ett ökat in- Prop. 2011/12:45 formationsutbyte mellan svenska myndigheter bidrar till en effektivare brottsbekämpning gör även internationellt samarbete i brottsbekämpande syfte det. Det är framför allt vid bekämpningen av allvarlig och gränsöverskridande brottslighet som det internationella informationsutbytet har betydelse. Utan sådant informationsutbyte skulle exempelvis bekämpningen av narkotikasmuggling, människohandel, penningtvätt och många andra typer av allvarliga brott inte kunna bedrivas lika framgångsrikt. Dessutom har , som framgått tidigare, genom olika internationella överenskommelser åtagit sig att överlämna information som härrör från brottsbekämpande verksamhet dels till brottsbekämpande myndigheter i andra länder, dels till och Europol. har det polisära samarbetet mellan länderna inom EU utvecklats snabbt. Rådets rambeslut /960 RIF av om förenklat informations- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i unionens medlemsstater har genomförts genom förordningen (2008:1396) om förenklat uppgiftsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter i Europeiska unionen. Syftet med rambeslutet är att få till stånd ett snabbare och enklare informationsutbyte. Dessutom antogs dataskyddsrambeslutet. Syftet med rambeslutet är att säkerställa en gemensam hög skyddsnivå för enskilda personer. Dataskyddsrambeslutet, som ska vara genomfört efter ikraftträdandet, innebär att det finns bindande förpliktelser om dataskydd mellan medlemsstaterna när det gäller brottsbekämpning. En redogörelse för rambeslutet finns i avsnitt 4.5.1. Det finns också anledning att i detta sammanhang framhålla att det brottsbekämpande samarbetet över gränserna i stor utsträckning sker som ett led i svenskt underrättelsearbete eller i svensk förundersökning. Sammantaget innebär utvecklingen att kommer att ha ett fortsatt behov av att kunna utbyta uppgifter med andra länder. Regeringen anser därför i likhet med promemorian att en ny lag om behandling av uppgifter i verksamhet inte bör ställa upp onödiga hinder för ett sådant utbyte. 12.3Direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet 12.3.1 Olika former av elektroniskt utlämnande av uppgifter I många författningar om behandling av personuppgifter regleras frågor om utlämnande av personuppgifter i elektronisk form genom särskilda bestämmelser i lag eller förordning. Enligt gängse begreppsbildning kan personuppgifter lämnas ut i elektronisk form endera på s.k. medium för automatiserad behandling eller genom direktåtkomst. Utlämnande på medium för automatiserad behandling innebär att den utlämnande myndigheten i varje enskilt fall tar ställning till om uppgifter kan lämnas ut och vilka uppgifter som ska lämnas. sprövning kan därmed ske i samband med utlämnandet i det enskilda Utlämnande av uppgifter kan även ske genom direktåtkomst. direktåtkomst fattas beslutet om överföring i varje enskilt fall av motta- Sekretessprövningen måste därför ske redan då uppgifterna görs Prop. 2011/12:45 tillgängliga för direktåtkomst, oavsett om någon mottagare vid den tid- punkten tar del av dem. Av dessa olika varianter av elektroniskt utlämnande är direktåtkomst den mest känsliga. Denna fråga kommer därför att beröras mer ingående i det följande. Det finns ingen legaldefinition av begreppet direktåtkomst. Den grundläggande innebörden av begreppet är att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databaser och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. I begreppet direktåtkomst ligger också att den som är personuppgiftsansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst söktillfälle tar del av. Den myndighet som lämnar ut uppgifter genom direktåtkomst fattar således inte beslut om utlämnande av de uppgifter som den som har direktåtkomst tar del av i varje enskilt fall. I stället måste som angetts ovan en förhandsprövning göras av förutsättningarna för utlämnande. En sådan prövning innefattar alla de uppgifter som mottagaren har möjlighet att ta del av genom sin direktåtkomst. Den faktiska begränsningen av direktåtkomsten görs sedan med hjälp av olika tekniska lösningar, beroende på hur omfattningen av direktåtkomsten har begränsats i det enskilda fallet, exempelvis genom olika behörighetsnivåer. Det är den personuppgiftsansvariga myndigheten som ska se till att åtkomsten rent faktiskt begränsas på det sätt som föreskrivs. Vid författningsreglering av direktåtkomst till uppgifter anges ofta att någon får ha direktåtkomst. Innebörden av detta är inte att den eller de angivna myndigheterna har en ovillkorlig rätt att få ut uppgifterna, utan att den myndighet som innehar informationen har en rätt att medge sådan åtkomst. Den utlämnande myndigheten har ett principiellt ansvar att förvissa sig om att den myndighet som beviljas direktåtkomst vidtar de åtgärder som bedöms vara nödvändiga från säkerhetssynpunkt. I några författningar tydliggörs detta genom bestämmelser som anger att myndigheten i fråga inte får medge andra direktåtkomst till sina register innan den har försäkrat sig om att behörighets- och säkerhetsfrågorna är lösta på ett sätt som är tillfredsställande ur integritetssynpunkt (se t.ex. 4 kap. 4 § förordningen [2001:650] om vägtrafikregister). Medgivandet av direktåtkomst förutsätter också att utlämnande får ske enligt den gällande sekretessregleringen för berörda myndigheter, vilket utvecklas närmare i avsnitt 13.2. Regleringen av möjligheten till direktåtkomst Regeringens förslag: Utlämnande genom direktåtkomst till uppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet ska vara tillåtet enbart i den utsträckning som följer av den föreslagna lagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot Skälen för regeringens förslag: I förordningen om behandling av personuppgifter inom finns bestämmelser om direktåtkomst för vissa andra brottsbekämpande myndigheter till kustbevakningsdatabasen. För vissa av dessa myndigheter är tillgången begränsad. I promemorian framhölls, mot bakgrund av att det i den brottsbekämpande verksamheten behandlas särskilt känsliga uppgifter, att det av den nya lagen bör framgå vilka myndigheter som kan få direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet. Regeringen instämmer i promemorians förslag. Från integritetssynpunkt har en lösning där det i lagen framgår i vilken utsträckning direktåtkomst får medges fördelar. Det underlättar också för tillämparen att det i lagen anges i vilken utsträckning direktåtkomst kan förekomma. Regeringen föreslår mot den bakgrunden att utlämnande genom direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet ska vara tillåtet enbart i den utsträckning som följer av den föreslagna lagen. 12.3.4De brottsbekämpande myndigheternas behov av direktåtkomst Regeringens bedömning: Samtliga brottsbekämpande myndigheter har behov av att kunna få direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 18 § förordningen om be- handling av personuppgifter inom får, vilket har nämnts ovan, övriga brottsbekämpande myndigheter ha direktåtkomst till För vissa myndigheter, dock inte poli- sen, är tillgången till uppgifter begränsad. I promemorian föreslås att , , , polis- myndigheterna, och ska kunna medges direktåt- komst till uppgifter som behandlar i sin brottsbekäm- Regeringen konstaterar att en sådan modell är i över- ensstämmelse med det som gäller för polisens verksamhet, 3 kap. 8 § polisdatalagen (2010:361). Regeringen har redogjort för vilken tillgång har till personuppgifter som övriga brottsbekämpande myndigheter be- Här kan bl.a. nämnas att har direktåtkomst till kan Kustbevak- Prop. 2011/12:45 ningen, i likhet med övriga brottsbekämpande myndigheter, medges di- rektåtkomst till misstankeregistret och belastningsregistret. Vidare får enligt den nya polisdatalagen medges direktåtkomst till register över DNA-profiler och fingeravtrycks- eller signalementsregister (4 kap. 10 § och 17 § polisdatalagen).