prop · GY03100d5 · 2011-04-13 00:00:00 — Uppföljning av riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek 2010/11:100 BILAGA 4 Uppföljning av riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek Bakgrund till nuvarande riktlinje........................................................................... Underliggande osäkerhet i utgiftsprognoserna ..................................... Systematik i prognosfelen: utgifterna överskattas regelmässigt ........ Underskattning av utgifterna ............................................................... Historiska prognosfel slutsatser ....................................................... Scenario med lägre tillväxt och högre priser (utbudschock) .............. Effekten blir att utgifterna ökar kraftigt ................. 2010/11:100 BILAGA 4 Genomsnittlig budgeteringsmarginal som andel av takbegränsade utgifter för olika prognoshorisonter, 19972009................................................................ Genomsnittliga prognosfel för budgeteringsmarginalen vid olika prognoshorisonter, 19972009............................................................................. Makroekonomiska variabler (urval1) vid ett alternativt makroekonomiskt Effekt på de takbegränsade utgifterna av det alternativa makroekonomiska U.1: Budgeteringsmarginalen, prognos/utfall............................................................... U.2: Reformer jämfört med föregående ekonomiska proposition .............................. U.3: Budgeteringsmarginalen, justerad för beslut/reformer som tillkommit U.4 Makroekonomiska variabler vid ett alternativt makroekonomiskt scenario........ 2010/11:100 BILAGA 4 Prognosfel vid samtliga prognostillfällen och utfall för Prognosfel för budgeteringsmarginalen vid olika prognoshorisonter Effekt på de takbegränsade utgifterna av det alternativa vårproposition gjorde regeringen bedömningen att det finanspolitiska ramverket behövde förstärkas. Budgeteringsmarginalens storlek är en fråga som regeringen adresserade vid det tillfället men som inte har behandlats i någon av de översyner som presenterats. I denna bilaga redovisas en prövning av regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalen. Prövningen görs utifrån: -en genomgång av historiska prognosfel och -simuleringar av hur de takbegränsade utgifterna utvecklas om den makroekonomiska utvecklingen väsentligt avviker från bedömningen när utgiftstaket fastställdes. Genomgången av historiska prognosfel syftar till att uppskatta behovet av marginal utifrån den historiska prognosprecisionen i regeringens utgiftsprognoser. Simuleringen av en alternativ utgiftsutveckling är framåtblickande och uppskattar osäkerheten utifrån ett alternativt makroekonomiskt scenario som höjer de takbegränsade utgifterna. Utgifterna på statens budget redovisas på 27 utgiftsområden. De utgifter som omfattas av utgiftstaket är utgifterna inom utgiftsområde 1 25 och 27 samt utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i de takbegränsade utgifterna eftersom och regeringen endast i begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De takbegränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel. Detta innebär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. Budgeteringsmarginalen är skillnaden mellan utgiftstaket och de beräknade takbegränsade utgifterna. Budgeteringsmarginalen ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än vad som beräknats. Budgeteringsmarginalen kan även användas för reformer eller för att finansiera volymökningar till följd av förändrat beteende under förutsättning att det är förenligt med de budget- 2010/11:100 BILAGA 4 politiska målen och behovet av en säkerhetsmarginal.1 När budgeteringsmarginalen tas i anspråk försämras de offentliga finanserna. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek är regeringens bedömning av hur stor budgeteringsmarginalen behöver vara för att hantera osäkerheten till följd av konjunkturutvecklingen. Enligt riktlinjen, som regeringen använder, bör budgeteringsmarginalen uppgå till av de takbegränsade utgifterna , för kommande budgetår (år ett), för år två och för år tre. Den stegvis ökande marginalen motiveras av att osäkerheten om utgiftsutvecklingen är större på . På kort sikt (kommande budgetår) är det i första hand i arbetsmarknadsrelaterade utgifter som den konjunkturella osäkerheten finns. Andra exempel där det i det korta perspektivet finns en betydande osäkerhet är myndigheternas utnyttjande av sparade anslagsmedel. Utgifter som är beroende av den allmänna pris- och löneutvecklingen i samhället påverkas normalt inte i någon betydande utsträckning på kort sikt av ändrade makroekonomiska förutsättningar eftersom de index som styr denna typ av utgifter ofta bestäms före budgetåret.2 För vissa transfereringsutgifter, exempelvis sjukpenning, kan dock genomslaget av en förändrad lönenivå ske med omedelbar verkan. På lite är genomslaget på utgifterna större av förändringar i priser och löner i ekonomin. En relativt stor del av de takbegränsade utgifterna, , är på något sätt kopplade till den allmänna pris- och lönenivån, t.ex. via basbelopp, inkomstindex och pris- och löneomräkningen av förvaltningsanslag. Det gäller framför allt lagstadgade transfereringar, 1I propositionen Obligatoriskt utgiftstak (prop. 2009/10:5 s.16), anges att budgeteringsmarginalen [] i första hand ska hantera de osäkerheter som finns om den makroekonomiska utvecklingen[], [men] bör även kunna tas i anspråk för utgiftsreformer[], om utgiftsförändringarna är förenliga med övriga budgetpolitiska mål och behovet av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. 2Till exempel basbelopp och inkomstindex. 2010/11:100 BILAGA 4 inklusive ålderspension från pensionssystemet, som förändras automatiskt om pris- och löneutvecklingen blir annorlunda än ursprungligen beräknat. 2 Bakgrund till nuvarande riktlinje Behovet av en budgeteringsmarginal motiverades ursprungligen ekonomiska vårproposition med behovet av att kunna hantera olika former av osäkerhet för vilken utgiftstaket föreslogs fastställas. Marginalen dimensionerades utifrån en avvägning mellan stramheten i finanspolitiken och risken för att utgiftstaket skulle behöva revideras till följd av en annan utgiftsutveckling än väntat.4 Med den då rådande osäkerheten beträffande utgiftsutvecklingen bedömdes en budgeteringsmarginal på som lämplig. Eftersom osäkerheten ökar med tiden ansågs det motiverat att även budgeteringsmarginalen ökade . Budgeteringsmarginalen beräknades därför till , för . Det dröjde sedan till ekonomiska vårproposition innan regeringen återigen berörde riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek. Regeringen konstaterade då att motiven för budgeteringsmarginalens storlek beror på tidshorisonten och anförde följande (prop 2001/02:100 s. 58). För det närmast kommande budgetåret motiveras behovet av att antalet möjliga utgiftsbegränsande åtgärder minskar med tidsavståndet till det aktuella budgetåret. därefter motiveras en minst lika stor budgeteringsmarginal av en ökande makroekonomisk osäkerhet och av osäkerheten om budgeteffekter av redan fattade beslut, främst inom socialförsäkringssystemen. 3År 2010 utgjorde andelen utgifter motsvarande anslag som är känsliga för förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar (främst transfereringsanslag) av de takbegränsade utgifterna, medan andelen utgifter som motsvarar pris- och löneomräknade anslag (främst förvaltningsanslag) utgjorde och andelen utgifter motsvarande anslag som inte är indexerade utgjorde . 1995/96:150 s. 101 f. ekonomiska vårproposition presenterades den riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek som används . I utredningen om utvärdering av den reformerade budgetprocessen gjordes en grundlig genomgång av konjunkturkänsligheten i den offentliga sektorns finanser i allmänhet och känsligheten i utgifterna under utgiftstaket i synnerhet (SOU 2000:61). Utredningens slutsatser baserades på en rapport som indikerade att känsligheten i den offentliga sektorns finansiella sparande är så stor som av BNP vid en förändring av BNP . Den allmänna uppfattningen verkar emellertid vara att känsligheten med avseende på BNP snarare är ca 0,50,, alltså klart mindre.5 Utredningen fann att utgifterna är känsliga för framför allt förändringar i priser. Utgifterna ökar med 0,60,vid en ökning av KPI- inflationen beroende på vilken metod som används.6 Utgifternas känslighet för förändringar i BNP beräknas till -0,(högre utgifter vid lägre BNP), främst på grund av högre arbetslöshet. Den konjunkturella osäkerheten under utgiftstaket bedöms genom att kombinera dessa elasticiteter med information om hur stora avvikelserna kan tänkas bli mellan prognos och utfall för tillväxt och inflation. Utredningens slutsats var att osäkerhetsmarginalen bör vara tillräckligt stor för att klara effekterna av en relativt djup lågkonjunktur. Däremot bör marginalen inte vara så stor att den kan klara effekterna av pris- och löneökningar som väsentligt överstiger vad statsmakterna anser vara acceptabelt. Detta bl.a. eftersom budgetpolitiken kommer att understödja penningpolitiken om statsutgifterna inte fritt tillåts öka med prisökningarna. 5Se t.ex. Ds 2010:4 s. 123 och Finanspolitiska rådets rapport s. 55 f. 6Den metod som utredningen i huvudsak baserade sin rekommendation på indikerar en känslighet på 0,9. En alternativ metod som baseras på FASIT-modellen ger lägre känslighet (0,60,7) men den täcker å andra sidan bara en del av budgetens utgiftssida (flertalet hushållstransfereringar, av de takbegränsade utgifterna). Utredningen föreslog därför att osäkerhetsmarginalen bör klara av att absorbera effekten av att tillväxten blir lägre och inflationen högre jämfört med den ursprungliga beräkningen. Det motsvarar enligt utredningen en marginal på av de takbegränsade utgifterna. Utredningens bedömning överensstämmer således väl med regeringens riktlinje för marginalens storlek . 2010/11:100 BILAGA 4 På grund av att budgeteringsmarginalen varit för liten har regeringen tvingats att fatta beslut om utgiftsbegränsningar i ett sent skede av budgetåret för att undvika ett överskridande av utgiftstaket. Det har bl.a. skett genom att myndigheternas möjligheter att utnyttja anslagssparande har begränsats och genom att utgifter flyttats mellan år. Utgiftstaket har dock klarats samtliga år sedan det infördes . Trots att regeringen har poängterat behovet av en riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek tycks den riktlinje som faktiskt funnits ha tillämpats sparsamt. har budgeteringsmarginalen, oavsett prognoshorisont, igenomsnitt understigit rådande riktlinje (se tabell 3.1). Åren 19982000 och 20022005 understeg marginalen av utgifterna vid de prognoser som gjordes . År 1997 och 20072009 är de enda år som marginalen har uppgått till av de takbegränsade utgifterna, dvs. i enlighet med riktlinjen. Tabell 3.1 Genomsnittlig budgeteringsmarginal som andel av takbegränsade utgifter för olika prognoshorisonter, 19972009 Nuvarande riktlinje, % BUM (t) BUM (t+1) BUM (t+2) BUM (t+3) Källa: Egna beräkningar. Ett sätt att undersöka osäkerheten i utgiftsprognoserna, och därmed behovet av budgeteringsmarginal, är att i efterhand studera hur prognoserna för budgeteringsmarginalen har avvikit från det faktiska utfallet. Utfallet för budgeteringsmarginalen 1997 till 2009 har varierat kraftigt, från som lägst 2002 till som högst 2007 (se tabell U1 i underbilagan). 2010/11:100 BILAGA 4 Diagram 3.1 Prognosfel vid samtliga prognostillfällen och utfall för budgeteringsmarginalen 19972009 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 45 6 7 8 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 6 7 8 Anm.: Diagrammet visar prognosavvikelsen för de, normalt, åtta utgiftsprognoser som regeringen redovisar , med start i vårpropositionen före det aktuella året t.o.m. budgetpropositionen innevarande år. Ett negativt prognosfel innebär att budgeteringsmarginalen underskattats, dvs. Källa: Egna beräkningar. Flertalet år har budgeteringsmarginalen initialt varit förhållandevis stor för att sedan successivt bli mindre i takt med att utgifterna reviderats upp för varje ny prognosomgång.7 Ett tydligt exempel på detta är när budgeteringsmarginalen ekonomiska vårproposition beräknades till medan utfallet blev . var mönstret det omvända, dvs. marginalen blev successivt större. Att utfallet för budgeteringsmarginalen tidigare blev mindre jämfört med prognosen för marginalen när utgiftstaket fastställdes förklaras till stor del av att utgiftsökande reformer har tagit marginalen i anspråk. För att få en uppfattning om den underliggande osäkerheten i bedömningen av budgeteringsmarginalen måste de ursprungliga prognoserna justeras för beslut om reformer som inte har varit kända vid ett visst prognostillfälle, men som påverkat utgifterna efter prognostillfället. I vissa fall kan justeringen leda 7 I prognossammanhang är budgeteringsmarginalen en residual, given av det fastställda utgiftstaket och aktuell bedömning av de takbegränsade utgifterna. till en negativ underliggande budgeteringsmarginal (se tabell U.3 i underbilagan). Den återstående prognosavvikelsen efter justering för reformer torde i stort sett spegla övrig osäkerhet i utgiftsprognosen, exempelvis ändrade makroekonomiska förhållanden och volymeffekter m.m. som inte kunnat förutses. Därmed erhålles ett slags mått på hur stor budgeteringsmarginal som hade behövts till följd av genuin prognososäkerhet under den undersökta perioden.8 8 Justeringen avser utgiftsreformer som föreslagits eller aviserats i vårrespektive budgetpropositionerna samt i tilläggsbudgetar (se tabell U.2 i underbilagan) förutsatt att de inte har varit kända vid prognostillfället. Medel som skjutits till på tilläggsbudget i syfte att täcka upp för tidigare prognosfel har inte klassificerats som reformer. Vidare har underlaget justerats för utgiftsbegränsningar i form av betalningar som tidigarelagts eller senarelagts i slutet , ofta i form av ett sent regeringsbeslut. Däremot har underlaget inte justerats för beslut som begränsat myndigheternas möjligheter att utnyttja anslagsbehållningar eftersom effekterna av sådana åtgärder är svåra att kvantifiera. Reformer som medfört tekniska justeringar av utgiftstaket har exkluderats eftersom de påverkar både utgifter och utgiftstak i samma utsträckning, och därmed inte budgeteringsmarginalen. Även efter justering för reformer och beslut som tillkommit i efterhand så kvarstår en betydande avvikelse mellan prognos och utfall (se diagram 3.1). I av de studerade prognoserna (70 gånger av 87) har de takbegränsade utgifterna överskattats och budgeteringsmarginalen därmed underskattats i förhållande till utfallet. har överskattningen av de takbegränsade utgifterna ökat. En förklaring till detta är att volymerna i transfereringssystemen för arbetsmarknad och ohälsa har överskattats . Detta hänger samman med att beteendeeffekterna av de förhållandevis omfattande strukturreformer som regeringen vidtog under den förra mandatperioden blev större än den ursprungliga bedömningen av reformernas effekter. var den faktiska underskattningen av budgeteringsmarginalen sannolikt mindre eftersom utgiftsbegränsningar (limiter) var vanliga under dessa år. Det beror på att underlaget inte justerats för dessa beslut då de är svåra att kvantifiera. 2010/11:100 BILAGA 4 I diagram 3.2 sammanfattas prognosavvikelserna för budgeteringsmarginalen. Där framgår bl.a. att: -i samtliga prognoser avseende innevarande år (t) överskattades utgifterna (dvs. marginalen underskattades), -i av prognoserna avseende år t+1 överskattades utgifterna (marginalen underskattades), -vid prognoser avseende t+3 har utgifterna överskattats och underskattats nästan lika (medianen ligger ungefär på nollstrecket), -spridningen (kvartilavståndet) ökar med längden på prognoshorisonten, vilket är ett tecken på ökad osäkerhet. Det kan också vara värt att notera att prognosavvikelserna är mindre de år då den totala utgiftsnivån ligger nära utgiftstaket (dvs. när budgeteringsmarginalen är förhållandevis liten, se diagram 3.1). Diagram 3.2 Prognosfel för budgeteringsmarginalen vid olika prognoshorisonter 19972009 Prognos (t) Prognos (t+1) Prognos (t+2) Prognos (t+3) Anm.: Höjden på lådorna utgörs av avståndet mellan den nedre och den övre kvartilen, det s.k. kvartilavståndet (lådan innehåller av prognostillfällena). Strecket i lådan markerar medianen och punkten markerar medelvärdet. Källa: Egna beräkningar. 2010/11:100 BILAGA 4 3.2Systematik i prognosfelen: utgifterna överskattas regelmässigt I tabell 3.2 redovisas genomsnittliga prognosfel för budgeteringsmarginalen vid olika prognoshorisonter. Tabellen visar dels den genomsnittliga avvikelsen från utfall som fångar upp systematisk över- eller underskattning (bias) i prognoserna, dels den genomsnittliga absoluta avvikelsen som ger ett mått på den faktiska träffsäkerheten i prognoserna.9 Som framgår av tabell 3.2 ökar prognosfelen i takt med att prognoshorisonten blir längre. Ytterligare ett tecken på ökad osäkerhet är att variationen i prognosfelen ökar med prognoshorisonten (se diagram 3.2). Av diagram 3.1 och 3.2 framgår att det finns en tydlig systematisk överskattning i prognoserna för de takbegränsade utgifterna (som leder till att budgeteringsmarginalen systematiskt underskattas). Denna bild bekräftas också av den genomsnittliga prognosavvikelsen i tabell 3.2 som är negativ oavsett prognoshorisont.10 Det förefaller inte som om den systematiska överskattningen av utgifterna påverkas av längden på prognoshorisonten i någon större utsträckning. Däremot utgör den en större andel av prognosfelet i de prognoser som görs avseende år t och t+1 medan systematiken inte är lika tydlig i prognoserna avseende år t+2 och t+3.11 9Genom att studera felens absolutvärden så kommer prognoser som växelvis överskattar och underskattar utfallet lika mycket inte att framstå som träffsäkra. Det absoluta medelfelet kan vara stort även om medelfelet är litet. 10Om prognoserna är väntevärdesriktiga ska prognosfelet i genomsnitt vara noll. 11I detta sammanhang bör det dock understrykas att det är möjligt att systematiken för år t överskattas något eftersom underlaget inte justerats för utgiftsbegränsningar som tillkommit sent i syfte att klara utgiftstaket (se avsnitt 3.1). Tabell 3.2 Genomsnittliga prognosfel för budgeteringsmarginalen vid olika prognoshorisonter, 19972009 Miljarder kronor om inget annat anges fel (% av -0,9 -1,0 -0,7 -0,9 -0,9 -0,9 -1,1 -1,0 -1,1 -0,7 -0,1 -1,1 1Genomsnittligt prognosfel (prognos-utfall). 2Genomsnittligt absolut prognosfel. Källa: Egna beräkningar. En möjlig förklaring till den systematiska överskattningen av de takbegränsade utgifterna (underskattningen av budgeteringsmarginalen) kan vara att prognosmakaren delvis redan beaktar den osäkerhet som finns i utgiftsprognosen genom att lägga en försiktig prognos. Ett sådant mönster har observerats för förvaltningsanslag och för anslag som inte är indexerade. När utgifterna överskattas fungerar det i praktiken som en extra osäkerhetsmarginal. Om utgifterna däremot underskattas (budgeteringsmarginalen bedöms vara större än den egentligen är) kan konsekvenserna bli mer allvarliga. Då finns det risk att budgeteringsmarginalen bedöms vara tillräckligt stor när situationen egentligen är sådan att utgifterna hotar att bli högre än utgiftstaket. För att analysera osäkerheten vidare kan det därför vara intressant att undersöka de fall där utgifterna faktiskt underskattades och marginalen därmed överskattades (17 prognoser av totalt 87). Åren 19972009 har utgifterna aldrig underskattats under innevarande år. kommer det underskattningar för övriga prognoshorisonter (se diagram 3.2). I de prognoser som gjordes avseende år t+1 uppgick underskattningen som mest till av de takbegränsade utgifterna (i budgetpropositionen avseende 2003). Budgeteringsmarginalen blev i detta fall av utgifterna. I de prognoser som avsåg år t+2 underskattades utgifterna som mest av de takbegränsade utgifterna (ekonomiska vårproposition avseende 2004). Motsvarande maximala underskattning i prognoser avseende år t+3 var av de takbegränsade utgifterna (i budgetpropositionen avseende 2003). Mot bakgrund av de underskattningar som gjorts är det möjligt att argumentera för en osäkerhetsmarginal som uppgår till av de takbegränsade utgifterna i de prognoser som görs ett till före budgetåret. I de prognoser som görs före budgetåret bör osäkerhetsmarginalen, enligt denna analys, uppgå till av de takbegränsade utgifterna. Siffrorna antyder att det inte behövs någon osäkerhetsmarginal . Det är dock sannolikt fel att dra en sådan slutsats eftersom underlaget inte är justerat för sena beslut som t.ex. begränsat myndigheternas möjligheter att utnyttja anslagsbehållningar. Med en sådan justering skulle det sannolikt finnas överskattningar av budgeteringsmarginalen även . Sammantaget visar genomgången av de historiska prognosfelen följande: -Det finns en tydlig bias i prognoserna i form av upprepade överskattningar av utgifterna (underskattningar av budgeteringsmarginalen). Överskattningarna har varit extra stora . Biasen förefaller inte vara beroende av prognoshorisonten i någon större utsträckning. -Det faktum att budgeteringsmarginalen regelmässigt underskattas i regeringens prognoser talar för att nivån på nuvarande riktlinje kan justeras ner. Det kan emellertid vara riskabelt att göra en sådan justering utifrån historiska data eftersom osäkerheten är stor, framför allt på en längre 2010/11:100 BILAGA 4 Vidare är tidsserierna korta och underlaget är känsligt för hur justeringar görs för reformer och beslut som tillkommit efter prognostillfället. -I enstaka prognosomgångar har utgifterna underskattats (budgeteringsmarginalen överskattats) med som mest mellan av de takbegränsade utgifterna på ett par till . Dagens riktlinje är således väl tilltagen för att ackommodera denna typ av händelser. -Avslutningsvis finns det stöd i data för att osäkerhetsmarginalen bör öka i takt med att prognoshorisonten blir längre (se diagram 3.2). I detta avsnitt redovisas resultaten av simuleringar som beskriver effekten på de takbegränsade utgifterna av en hypotetisk men tänkbar makroekonomisk utveckling som väsentligt avviker från vad som tidigare prognostiserats. Med utgångspunkt från de makroekonomiska scenarier som (SOU 2000:61) arbetade med har tagit fram ett uppdaterat scenario med lägre tillväxt och högre priser, beskrivet som en avvikelse mot ett referensalternativ som bygger på att ekonomin befinner sig i jämvikt. Scenariot beskriver en utbudschock eftersom den typen av alternativ makroekonomisk utveckling har störst påverkan på de takbegränsade utgifterna. Det beror på att den typen av chock kan förväntas leda till både högre arbetslöshet och högre prisökningar. Den ackumulerade effekten på BNP-tillväxten respektive prisnivån uppgår i alternativscenariot till -respektive drygt 4 procentenheter.12 Ett scenario som i stället utgår från en efterfrågechock skulle inte medföra lika stora effekter på de statliga utgifterna. Det makroekonomiska scenariot beskrivs mer ingående i nästa avsnitt. 12Prognosavvikelserna ligger ungefär i linje med dem som uppmättes för under nedgången (se SOU 2000:61 s. 270). 2010/11:100 BILAGA 4 Effekterna på de takbegränsade utgifterna av det makroekonomiska alternativscenariot konsekvensberäknas med två olika metoder. Den första metoden består av känslighetsberäkningar för de större transfereringsanslagen samt en bedömning av effekten på förvaltningsanslag (nedan kallad metod 1).13 Den andra metoden utgår från beräkningar i mikrosimuleringsmodellen FASIT och SCB:s urvalsundersökning om hushållens ekonomi (HEK) som omfattar knappt 40 000 individer (metod 2).