prop · GY03162 · 2011-08-30 00:00:00 — För att kunna utnyttja beslut om skattelättnad krävs därför att den som ansöker om skattelättnaden också är skattskyldig för bränslen enligt samma lag.58 3.3.1Principer för beslut om skattelättnader har ändrats över tid Några närmare kriterier för när skattebefrielse skulle medges preciserades inte i samband med att dispensbestämmelsen infördes . Av utskottsbetänkandet framgår endast att skattebefrielse skulle ges i samma omfattning som . Regeringens beslut skulle därmed följa tidigare praxis, vilket innebar att biodrivmedel i form av vegetabiliska och animaliska oljor och etanol för höginblandning skulle medges fullständig skattebefrielse. Etanol som användes för låginblandning skulle befrias från koldioxidskatt samt beviljas nedsatt energiskatt.59 För att garantera biodrivmedel långsiktiga och förutsägbara villkor har regeringen formulerat olika principer som ska ligga till grund för beslut om skattelättnader för biodrivmedel. I tabellen nedan sammanfattas dessa översiktligt. 58Från ändras förfarandereglerna så att en skattskyldig i sin energiskattedeklaration nu gör avdrag för skatten på bränsle i den omfattning som följer av dispensbeslutet. tillämpades nettoredovisning, vilket innebar att något synligt avdrag inte redovisades i deklarationen. 2010/11:32, bet. 2010/11:SkU17, rskr. 2010/11:76. 59Nedsättningen av energiskatt innebar att etanol för låginblandning fick en skattelättnad motsvarande av punktskatten på bensin. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Regeringens principer för beslut om skattelättnader för biodrivmedel efter för alla biodrivmedel. villkor för framför allt från energi- och koldioxidskatt för etanol oavsett användning. Beslut om skattebefrielse skulle och därefter kunna förlängas. Skattestrategin för alternativa drivmedel budgetproposition61 Godkänt statsstöd 2003, med vissa villkor. Utvidgning av skattestrategin för alternativa drivmedel budgetproposition62 Befrielse från energi- och (för pilotprojektdelen) för pilotprojekt utvidgas till att även omfatta alternativa villkor för biodrivmedel. drivmedel av icke biologiskt Källa: Prop. 1997/98:1, prop. 2001/02:1, prop. 2003/04:1. I förhållande till den praxis som gällde vid EU-inträdet innebar regeringens principer en del förändringar. Riktlinjerna budgetproposition innebar till exempel att även etanol för låginblandning skulle medges befrielse från både energi- och koldioxidskatt. Enligt tidigare praxis var detta enbart förbehållet etanol för höginblandning. Den skattestrategi för alternativa drivmedel som regeringen lanserade budgetproposition innebar en möjlighet för alla biodrivmedel att få befrielse från koldioxidskatt även när det inte rörde sig om pilotprojekt.63 Skattestrategin utvidgades senare i 2004 års 1997/98:1, Budgetpropositionen , avsnitt 8.6.3, Principer för beviljandet av pilotprojektdispenser för etanol. kommenterar inte principerna i samband med budgetbehandlingen. I senare betänkanden har skatteutskottet dock uttalat att man ser positivt på de avsikter som regeringens riktlinjer ger uttryck för. 1998/99:SkU13, Vissa punktskattefrågor, s. 19. 2001/02:1, bet. 2001/02:FiU1, rskr. 2001/02:34. 2003/04:1, bet. 2003/04:FiU1, rskr. 2003/04:42. 63I enlighet med artikel 8.4 i mineraloljedirektivet. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? budgetproposition så att alla biodrivmedel skulle kunna få befrielse från både energi- och koldioxidskatt utan att det fanns någon koppling till pilotprojekt. Därmed kom skattebefrielse för pilotprojekt att förlora sin praktiska betydelse. Detta har även medfört att kravet om att skattelättnader för biodrivmedel ska ta sikte på att utveckla mer miljövänliga bränslen har försvagats. 3.3.2Skattelättnader för pilotprojekt saknar numera statsstödsbeslut Ett viktigt skäl till varför skattebefrielse för pilotprojekt förlorat sin praktiska betydelse är den praxis som utvecklats inom för hur pilotprojekt bör definieras.64 saknar också statsstödsbeslut för en skattebefrielse för pilotprojekt. Det senaste statsstödsbeslutet löpte ut . Skattenedsättning eller skattebefrielse betraktas av EU som statsstöd.65 Vissa statsstöd kan dock godtas, till exempel om de syftar till att främja miljön. Kommissionen kontrollerar och prövar om de statsstöd som medlemsstaterna ger företag kan godkännas enligt statsstödsreglerna.66 De riktlinjer som regeringen utformat som grund för skattelättnader för biodrivmedel har genomgått en sådan prövning.67 Av de underlag som regeringen lämnat till kommissionen framgår att skattelättnader inte bör medges för pilotprojekt som avser etanol från jordbruksprodukter. Detta eftersom den teknik som används vid framställning av biodrivmedel från jordbruksprodukter redan är ganska välutvecklad. I stället har regeringen i underlagen angett att skattelättnader för biodrivmedel bör ges i form av generella skattelättnader.68 Kommissionen har inte haft något att invända mot denna ordning. 64Detta i enlighet med den praxis som utvecklats på området. Se Förstainstansrättens dom i mål T-184/97, mot Europeiska kommissionen, 2000 Förstainstansrättens dom innehåller ett förtydligande av begreppet pilotprojekt. Enligt Förstainstansrätten innebär uttrycket pilotprojekt för teknisk utveckling av mer miljövänliga produkter inte att medlemsstaterna ges rätt att ge skattenedsättning till alla pilotprojekt som avser utveckling av mer miljövänliga produkter. I stället menade : Denna bestämmelse kräver uttryckligen att sådana projekt avser teknologisk utveckling av dessa produkter, vilket därmed begränsar den typ av pilotprojekt som kan omfattas av artikelns tillämpningsområde. 65Konsoliderade versioner av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt artikel 107 (före detta artikel 87 FEG). 66Medlemsländerna måste därför anmäla stöd till . Stödet måste också godkännas av kommissionen innan det kan träda i kraft. 67Statsstödsärende N512/02 Stöd till förmån för pilotprojekt för biobränslen och N480/02 Punktskattelättnad för koldioxidneutrala drivmedel. Se även statsstödsärende N187/2004 Nedsättning eller befrielse från skatt för pilotprojekt för alternativa drivmedel och N112/2004 Skattebefrielse för biodrivmedel. 68Med stöd av artikel 16 i energiskattedirektivet. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Kommissionens senaste godkännande av skattebefrielsen för pilotprojekt löpte ut 2008.69 Regeringen har inte lämnat in någon ansökan om att förlänga skattebefrielsen för pilotprojekt till kommissionen efter 2008. regeringen anmält och fått kommissionens godkännande för en förlängning av den generella skattebefrielsen för biodrivmedel till och med 2013.70 3.3.3Det har saknats nationellt lagstöd för en generell skattebefrielse Den bestämmelse i lagen (1994:1776) om skatt på energi som ger regeringen rätt att besluta om skattelättnader för biodrivmedel har enbart avsett skattelättnader för pilotprojekt, inte generella skattelättnader. har regeringen återkommande i beslut, propositioner samt underlag till ansökningar om statsstödsprövning påtalat att en reglering avseende en generell skattebefrielse för biodrivmedel bör införas i energiskattelagen.71 Detta oavsett om det handlar om en befrielse från enbart koldioxidskatt eller befrielse från både energi- och koldioxidskatt. har regeringen inte lämnat något förslag till en sådan lagändring till riksdagen.72 lämnade regeringen en proposition till med förslag till ändrade förfaranderegler för alternativa drivmedel. Bland de ändringar som regeringen föreslår finns ett förslag till ändring av 2 kap. 12 § energiskattelagen. Förslaget innebär att regeringen från ska kunna fatta beslut om skattelättnader för biodrivmedel i särskilda fall utan att det behöver röra sig om pilotprojekt. har beslutat i enlighet med regeringens förslag.73 69Statsstödsärende N187/2004 Nedsättning eller befrielse från skatt för pilotprojekt för alternativa drivmedel. 70Statsstödsärende N592/2006 Skattebefrielse för biodrivmedel förlängd tillämpning. 71Se bland annat prop. 1997/98:1, avsnitt 8.6.3, statsstödsärende N93/98, Befrielse från energi- och koldioxidsskatt för företaget och prop. 2007/08:1, avsnitt 5.6.13. 72Detta är även något som tog upp i en granskning av regeringens hantering av skattebefrielsen . 2006/07:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. I sin granskning konstaterade KU att regeringen utgår från olika principer vid beslut om skattelättnader för biodrivmedel och att ett lagförslag var under utarbetande. 2010/11:32, 2010/11:SkU17, rskr. 2010/11:76. I propositionen anger regeringen att skattelättnader får medges i två skilda situationer, dels för bränsle som framställts från biomassa, dels vid förbrukning av annat alternativt bränsle i pilotprojekt. Skattelättnader för bränsle som framställs av biomassa ryms antingen under artikel 16 eller artikel 15.1 a i energiskattedirektivet. I fråga om skattelättnader för annat bränsle än sådant som framställs ur biomassa är en förutsättning att omfattningen av bränslets användning ryms inom begreppet pilotprojekt. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? 3.4Skillnader mellan principer och beslut om skattelättnader De principer som regeringen formulerat som grund för beslut om skattelättnader för biodrivmedel, och som vi översiktligt beskrivit ovan, har syftat till att ge biodrivmedel långsiktiga och förutsägbara villkor. har dessa principer förändrats . regeringens beslut om skattelättnader för biodrivmedel för perioden 19952010 visar också att regeringen inte alltid följt de principer den utformat, särskilt inte . Regeringens motiv till varför den valt att utforma besluten annorlunda i förhållande till de uttalade principerna har dock varierat. I diagram 3.1 återges en sammanställning av antalet beslut där regeringen bifallit ansökan om skattelättnad samt hur många skattedispenser som därmed varit i kraft per år.74 Antal regeringsbeslut där skattelättnad beviljats och antal gällande skattedispenser , 19952010 Källa: sammanställning av regeringens beslut om skattelättnad för biodrivmedel. Som framgår av diagram 3.1 var antalet beviljade skattelättnader relativt få . Detta beror inte bara på få ansökningar. beviljade regeringen i stort sett inga skattelättnader trots ett relativt stort sökandetryck. Regeringen avslog samtliga nya ansökningar om skattelättnader, totalt 27 stycken. Regeringens motiv för avslag var dels budgetskäl, dels att det, enligt regeringen, fanns osäkerheter om en 74Eftersom regeringen ofta beslutade om fleråriga dispenser kommer antalet beslut med bifall att understiga antalet dispenser för de flesta år. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? ökad användning av biodrivmedel verkligen skulle komma att medföra några betydande klimat- eller miljövinster. De få skattelättnader som beviljades var samtliga förlängningar av tidigare beslut. Dessa skattelättnader förlängdes med i taget med oförändrade villkor och volymer, med undantag av två skattelättnader för naturgas. började regeringen även besluta om nya skattelättnader i begränsad omfattning, i form av ettåriga beslut som omfattade lägre volymer än ansökan avsett. började regeringen besluta om nya och fleråriga skattelättnader. Så gott som alla beslut om skattelättnader som meddelades var giltiga fram till och med 2008.75 3.4.1Många korta beslut trots ambitioner om långsiktighet De riktlinjer som legat till grund för beslut om skattelättnader för biodrivmedel har syftat till att ge biodrivmedel långsiktiga och förutsägbara villkor. I vissa fall har regeringen även uttryckligen angivit i riktlinjerna att skattelättnader bör medges för . Detta uttrycks till exempel i de principer som regeringen aviserade i budgetpropositionerna respektive 2004. I andra fall har detta kommit till uttryck i regeringens underlag för statsstödsprövning. Regeringens beslut om skattelättnader för biodrivmedel har dock genomgående avsett relativt korta tidsperioder. Antalet beslut om skattelättnader som avsett än ett till är relativt få. Merparten av dessa beviljades . De skattelättnader som regeringen beslutat om , , gäller samtliga . Flera företag har dock ansökt om skattebefrielse , eller i något fall längre, då statsstödsgodkännande för skattebefrielsen löper ut. I diagrammet nedan visas hur många beslut som avsett ett till respektive tre till . 75Detta i enlighet med den strategi som regeringen aviserat budgetproposition. började regeringen även att i besluten ange att skattelättnaden avsåg den biobaserade komponenten i det drivmedel ansökan avsåg. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Antal beslut om skattelättnader som avsett respektive 35 år Källa: sammanställning av regeringens beslut om skattelättnad för biodrivmedel. 3.4.2Olika och oklara villkor vid beslut om skattelättnader för etanol En majoritet av regeringens beslut om skattlättnader har avsett befrielse från både energi- och koldioxidskatt. Det är i stort sett bara etanol som beviljats partiell skattelättnad, det vill säga befrielse från koldioxidskatt samt nedsatt energiskatt.76 går det dock inte att urskilja någon tydlig princip i regeringens beslut för när etanol skulle beviljas fullständig eller partiell skattebefrielse. Den praxis som utvecklades före EU-medlemskap innebar att etanol för höginblandning skulle medges fullständig skattebefrielse, medan etanol som användes för låginblandning skulle befrias från koldioxidskatt samt beviljas nedsatt energiskatt. budgetproposition uttalade regeringen dock att även etanol för låginblandning skulle medges fullständig skattebefrielse. Se avsnitt 3.3.1. 76Tidigare har även naturgas beviljats partiell skattelättnad. har detta även varit aktuellt för några syntetiska drivmedel. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Antal skattelättnader som avsett fullständig respektive partiell skattebefrielse Källa: sammanställning av regeringens beslut om skattelättnad för biodrivmedel. För perioden 19952002 beviljades två företag fullständig skattebefrielse för etanol på ett respektive fem år.77 Övriga företag fick antingen avslag eller befrielse från koldioxidskatt och nedsatt energiskatt.78 Inget av besluten innehåller något krav på hur etanolen skulle användas, det vill säga om den skulle användas till hög- eller låginblandning. Av besluten framgår däremot att flera företag åberopat att de ville ha samma villkor för sina skattelättnader som det företag som fått en femårig fullständig skattebefrielse för etanol. 3.5Energimyndighetens uppföljning ett krav från EU har krävt att skattelättnader för pilotprojekt avseende biodrivmedel måste gå att kontrollera och följa upp. har därför haft ett sådant uppföljningsuppdrag.79 77Se regeringsbeslut , dnr Fi95/5322 respektive regeringsbeslut , dnr Fi97/2786. Med fullständig skattebefrielse avses befrielse från både koldioxid- och energiskatt. 78Sju företag fick helt avslag på sina ansökningar om fullständig skattebefrielse för etanol. Tre företag fick delvis avslag, det vill säga fullständig koldioxidskattebefrielse och nedsatt energiskatt. 79Se regeringsbeslut , Uppdrag till avseende kontroll och utvärdering av pilotprojekt som avses i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dnr Fi1998/3032. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Regeringens uppdrag till är ambitiöst utformat. Förutom att myndigheten ska redovisa uppgifter om biodrivmedlens omfattning och ekonomiska förutsättningar ska rapporteringen även innehålla redovisning av miljöeffekter, emissionsegenskaper och teknisk utveckling. Regeringen avsatte för uppdraget i budgeten . Uppdraget ska resultera i en årlig rapport till regeringen. rapportering bygger på enkäter till de företag som har beviljats skattelättnader. Fokus i rapporteringen fram års rapport har framför allt varit på omfattning, priser och ekonomiska förutsättningar samt till en del på miljöeffekter och teknisk utveckling. har rapporteringen helt fokuserat på frågan om skattebefrielsen leder till överkompensation eller inte. Orsaken till det senare är att gemenskapsrätten inte tillåter att skattlättnader för biodrivmedel leder till att biodrivmedel överkompenseras i relation till det fossila drivmedel det ersätter.80 Detta innebär att skattelättnader inte får leda till att biodrivmedel blir billigare än det fossila drivmedlet. Regeringen är skyldig att se till att skattelättnader för biodrivmedel inte leder till överkompensation.81 3.5.1Svårt spåra någon teknikutveckling I uppföljningsrapporterna konstaterar att det inte går att spåra någon utveckling i produktionsteknik från de uppgifter myndigheten hämtar in från företagen.82 Enligt myndigheten har skattebefrielsen framför allt gått till produktion av etanol från spannmål och till biodiesel från rapsolja. Dessa biodrivmedel produceras, enligt myndigheten, med redan kända tekniker med tämligen liten utvecklingspotential. Myndigheten bedömer dock att produktionstekniken för biodrivmedel från nya råvaror kan komma att ta ett påtagligt steg framåt , tidsspannet varierar något mellan olika uppföljningsrapporter. I sin uppföljningsrapport bedömer att kommersialisering av biodrivmedel från nya råvaror kan påbörjas inom loppet av . I rapporterna bedömer myndigheten att produktionen av biodrivmedel från nya råvaror, bland annat från skogsavfall, bör kunna påbörjas inom . 80Att skattelättnader för biodrivmedel inte får leda till överkompensation framgår av såväl statsstödsreglerna som av artikel 16 punkt 3 i energiskattedirektivet. 81Enligt de statsstödsbeslut som kommissionen meddelat är regeringen skyldig att säkerställa att någon överkompensation inte sker. För att regeringen ska uppfylla sin övervakningsplikt tas relativt detaljerad information in från stödmottagaren. 82Myndigheten frågar om detta i enkäterna. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? myndigheten att produktionstekniker från alkoholer ur biomassa kan ta ett påtagligt steg framåt inom loppet av en femårsperiod. För att dessa teknikskiften ska vara möjliga krävs dock en fortsatt skattebefrielse.83 drar även slutsatsen att en skattebefrielse sannolikt har större teknikdrivande effekt om den riktas mot biodrivmedel i mer eller mindre ren form snarare än biodrivmedel avsedda för låginblandning. 3.5.2Riksdagen får inte del av uppföljningar Det material som samlar in genom sina enkäter är unikt. Materialet används så gott som uteslutande för den rapportering som regeringen måste göra till . Regeringen har inte hänvisat till uppföljningar vid beslut om skattelättnader eller vid rapporteringen till . Som framgått av avsnitt 3.4 avslog regeringen många ansökningar om skattelättnader för biodrivmedel av budgetskäl. visar uppföljningar att många företag inte utnyttjade sina möjligheter till skattelättnader. Skattebortfallet har därför inte varit lika stort som regeringen uppskattat det till . Ett annat skäl för avslag som regeringen tidigare angivit i sina beslut är att det råder osäkerhet om en ökad användning av biodrivmedel verkligen skulle komma att medföra några betydande klimat- eller miljövinster. I uppdrag ingår dock att redovisa vilka miljöeffekter biodrivmedel ger upphov till, vilket myndigheten också gjort. I de första årens uppföljningsrapporter anger att biodrivmedel har en stor potential att bidra till minskade utsläpp av växthusgaser. Vad gäller andra utsläpp uppges skillnaderna mellan biodrivmedel och fossila drivmedel vara försumbara. Regeringen har inte hänvisat till bedömningar i sina beslut. I de senaste årens rapporter, avseende 2008 och 2009, redovisar inte längre några bedömningar av miljökonsekvenser eller teknikutveckling. Fokus i rapporteringen är i stället inställd på beräkningar av om skattelättnader för biodrivmedel inneburit överkompensation. Det senare lades till i myndighetens uppdrag i och med regleringsbrevet . 83Se , Redovisning av regeringsuppdrag avseende kontroll och utvärdering av pilotprojekt som avses i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dnr 552-98-3701, Redovisning av regeringsuppdrag i enlighet med regleringsbrevet om kontroll och utvärdering av pilotprojekt som avses i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dnr 00-02-205, Redovisning av regeringsuppdrag i enlighet med regleringsbrevet om kontroll och utvärdering av pilotprojekt som avses i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dnr 530-2003-01063. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Regeringen använder det material tar fram vid sin rapportering till kommissionen för att visa att skattelättnader för biodrivmedel inte leder till överkompensation. Det material som tar fram är därmed en nödvändig förutsättning för att regeringen ska uppfylla de krav som kommissionen ställer på regeringen i sina statsstödsbeslut.84 Materialet skulle även kunna användas som grund för annan rapportering och uppföljning utöver den som EU kräver. 3.6Skattelättnaden leder till ett stadigt ökande skattebortfall Det är inte möjligt att uppskatta storleken på det skattebortfall som skattebefrielsen ger upphov till enbart utifrån antalet beslut. Skattebortfallet beror nämligen på hur många skattelättnader som faktiskt utnyttjats samt de skattebefriade volymerna. De senare har, som framgår i nästa kapitel, ökat kraftigt, särskilt för senare år.85 Av Energimyndighetens uppföljningar framgår att det var relativt få företag och producenter som utnyttjade sina beviljade skattelättnader. Det var heller inte några stora volymer av biodrivmedel som handlades. Till följd av att många skattelättnader inte utnyttjades blev det verkliga skattebortfallet betydligt lägre än det budgeterade. Enligt Energimyndigheten kunde det verkliga skattebortfallet för uppskattas till , vilket innebär ett genomsnittligt skattebortfall på . Det beräknade eller budgeterade skattebortfallet var ungefär dubbelt så stort, för hela perioden.86 I budgetpropositionen för avsatte regeringen ett årligt budgetutrymme för skattebefrielsen för biodrivmedel på . Detta höjdes senare budgetproposition till . Till följd av ökad låginblandning av biodiesel i diesel har budgetutrymmet därefter höjts med och från 2009.87 Inkluderas även kommande års budgeterade förändringar uppgår 84Enligt skulle det stå i strid med de beslut som avser skattelättnaderna om regeringen inte tillhandahöll informationen till kommissionen. 85I genomsnitt har av beviljade skattelättnader utnyttjats för perioden 20042008 enligt uppföljning. 86Statens energimyndighet, Redovisning av uppdrag i enlighet med regleringsbrevet om kontroll och utvärdering av pilotprojekt som avses i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dnr 530-2003-01063. 2001/02:1, avsnitt 8.9, prop. 2003/04:1, avsnitt 8.9 samt prop. 2006/07:1, Budgetpropositionen , avsnitt 5.11. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? budgetutrymmet för skattebefrielsen nu till från 2011.88 I de underlag som regeringen lämnat till kommissionen inför statsstödsprövning av skattebefrielsen har skattebortfallet beräknats till betydligt högre belopp. I underlag till kommissionen har regeringen beräknat kostnaden eller skattebortfallet för skattebefrielsen till mellan 2009 och 2013.89 I ett senare underlag beräknades intäktsbortfallet för skattebefrielsen som helhet till per år.90 I diagram 3.4 nedan visas en sammanställning över budgeterat eller prognosticerat skattebortfall , baserat på vad som kunnat utläsas utifrån officiella dokument, och faktiskt bortfall baserat på försålda volymer biodrivmedel . Skattebortfall till följd av skattelättnader för biodrivmedel 19952009 (2013), Milj kr 2 500 1997 1998 1999 2000 20012002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Beräknat skattebortfall sålda volymer Källa: Sammanställning av uppgifter i budgetpropositionen och, uppföljningar samt egna beräkningar. Avser endast etanol och biodiesel. Någon statistik över utvecklingen av övriga (bio)drivmedel är svår att få fram.