prop · GY03115 · 2011-03-22 00:00:00 — Skulle avsteg från huvudregeln behövas i syfte att tillgodose det all- männas intresse av att främja tillhandahållande av radio- och tv-tjänster för vilka tillstånd meddelats enligt annan lag, kan i stället icke tjänste- neutrala tillståndsvillkor meddelas. 5.1.2Undantag från teknik- och tjänsteneutralitet Regeringens förslag: Tillståndsvillkor som innebär en begränsning av vilka slag av elektroniska kommunikationstjänster eller tekniker som får användas, får endast uppställas om det krävs för att undvika skadlig störning, säkerställa ett effektivt frekvensutnyttjande, skydda människors liv eller hälsa, tillgodose det allmännas intresse av att vissa slag av elektroniska kommunikationstjänster finns tillgängliga i vissa delar av landet eller tillgodose det allmännas intresse av att främja tillhandahållandet av radio- och tv-tjänster för vilka tillstånd meddelats enligt annan lag. Tillståndsvillkor som innebär att endast en viss elektronisk kommu- nikationstjänst får tillhandahållas får meddelas bara om det krävs för att skydda verksamhet som bedrivs i syfte att skydda människors liv eller hälsa eller om det finns synnerliga skäl. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- Remissinstanserna: Myndigheten för radio och tv, , Boxer och tillstyrker förslaget så- vitt avser undantag för radio- och tv-sändningar. 2010/11:115 (PTS) anser att undantag bör kunna göras i fler fall. samfund anser att förslaget är otydligt. anser att det bör in- föras en möjlighet att vid tillståndsgivningen ta hänsyn till risken för störningar på konsumentprodukter som tar emot trådbundna tv-utsänd- ningar. Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam) anser att de möjligheter som finns att avsätta frekvensutrymme för att skapa bättre förutsättningar för personer med funktionsnedsättning bör utnytt- jas. påpekar att det måste säkerställas att undantagen inte tillämpas så att förutsättningarna för en effektiv konkurrens försäm- ras. anser att dess underrättelseinhämtning bör vara att bedöma som ett synnerligt skäl för tillståndsvillkor. Skälen för regeringens förslag Undantag från teknik- och tjänsteneutralitet får bara ske i vissa angivna Principerna om tjänste- och teknikneutralitet kan inte få fullt genomslag. Det är av olika skäl nödvändigt att göra vissa avsteg från dessa principer bl.a. för de fall tekniska realiteter förhindrar eller försvårar en fullständig tillämpning av principerna. Det kan också vara motiverat med hänsyn till den vikt som elektroniska kommunikationer har för yttrande- och Sådana undantag bör formuleras i form av För det första bör undantag kunna göras för att undvika skadlig Det innebär att användningen inom ramen för ett tillstånd bör kunna regleras för att minska risken för störning till nackdel för andra användare av radiofrekvenser i intilliggande frekvensband. mening tillgodoser denna möjlighet de farhågor som har framfört om risken för att användning av mobiltelefoner eller mobila bredbandstjänster medför störningar på konsumentprodukter som tar emot trådbundna tv-utsändningar på ett sätt som skulle kunna innebära en inskränkning av yttrandefriheten. Vi vill också tillägga att sådana hänsyn ska tas redan vid tillståndsgivningen, enligt bl.a. 3 kap. 6 § första stycket 5 LEK. Vid tillståndsprövningen ska tillståndsmyndigheten ta hänsyn till såväl risken för att det uppkommer otillåten skadlig störning som att radioanvändningen inte kommer att hindra sådan radiokommu- nikation som är särskilt viktig med hänsyn till den fria åsiktsbildningen. Därutöver gäller enligt 1 kap. 1 § tredje stycket att elektroniska kommu- nikationers betydelse för yttrandefrihet och informationsfrihet ska beaktas särskilt vid lagens tillämpning. Om det ändå uppkommer otillåten skadlig störning ska tillståndshavaren enligt 3 kap. 13 § LEK se till att störningen upphör eller i möjligaste mån minskar. För det andra bör undantag kunna göras för att säkerställa ett effektivt Det bör vara möjligt att införa tillståndsvillkor som innebär att radiofrekvensutrymmet används effektivt för det fall detta kan motiveras genom ett särskilt slag av användning. betydelsefulla mot bakgrund av att radiofrekvenser är en knapp natur- Det är därför angeläget att hinder för en effektiv användning Härigenom skapas möjlighet till en så omfattande frekvens- användning som möjligt, där så många som möjligt bereds plats i systemet. Det kan t.ex. ske genom villkor som möjliggör eller underlättar samexistens mellan olika användningar i ett frekvensband eller intill- liggande frekvensband. Ett effektivt frekvensutnyttjande kan också utgöra grunden för att se till att ett frekvensutrymme inte fragmenteras, dvs. styckas upp i alldeles för små enheter, vilket i värsta fall kan leda till att frekvensutrymme blir obrukbart. Det är också viktigt att kunna säker- ställa ett maximalt gemensamt utnyttjande av radiofrekvenser. Det har betydelse när flera tillståndshavare måste dela på frekvenser inom samma geografiska område. Vid delad användning av radiofrekvenser finns således behov av att kunna uppställa krav på en viss typ av tjänst. För det tredje bör undantag kunna göras för att skydda människors liv eller hälsa. Sådana villkor kan t.ex. röra att anpassa effektnivåer i syfte att i förekommande fall skydda allmänheten från exponering av elektro- magnetiska fält. Det kan också vara fråga om att införa särskilda slag av tjänster för att främja liv och hälsa, såsom införandet av olika typer av alarmeringssystem. För det fjärde bör undantag kunna göras när det gäller att tillgodose det allmännas intresse av att vissa slag av elektroniska kommunikations- tjänster finns tillgängliga i vissa delar av landet. Detta tar sikte på det som i direktivet anges som främjande av social, regional och geografisk sammanhållning. Med detta menas här att täckningsvillkor ska kunna meddelas för att möjliggöra en viss geografisk täckning nationell eller regional av en viss tjänst, såsom telefoni eller anslutning till Internet med en viss lägsta överföringshastighet. Det kan finnas ett allmänintresse av att en viss del av befolkningen eller den geografiska ytan har tillgång till en tjänst och då kan ett täckningsvillkor behöva meddelas. Villkoren kan vara mer eller mindre långtgående och syftet är att säkerställa att tjänster tillhandahålls även på platser där det inte nödvändigtvis är kommersiellt motiverat. Om efterlevnaden av täckningsvillkoret ska kunna följas upp och kontrolleras är det nödvändigt att ange vilken tjänst det är som ska tillhandahållas. Slutligen bör undantag kunna göras när det gäller att tillgodose det allmännas intresse av att främja tillhandahållandet av radio- och tv- tjänster för vilka tillstånd meddelats enligt annan lag. Detta tar sikte på det som i direktivet anges som att främja kulturell och språklig mångfald och mediemångfald. I finns det enligt 3 kap. 6 § andra stycket LEK jämfört med 4 kap. 2 § och 10 kap. 1 § radio- och tv-lagen (2010:696) ett dubbelt tillståndsförfarande för att sända tv och ljudradio- program inom vissa frekvensområden. I förarbetena till radio- och tv-lagen anges som skäl att behålla tillståndsplikten att det är viktigt att kunna säkerställa att boende i hela landet har möjlighet att ta emot de avsedda programmen och att sammansättningen av programtjänster präglas av mångfald när det gäller såväl innehåll som ägande (prop. 2009/10:115 s. 206). Tillstånd enligt radio- och tv-lagen kan även förenas med villkor om skyldighet att använda en viss sändningsteknik samt att samverka med andra tillståndshavare i tekniska frågor, i syfte att främja tillgänglighet och konkurrens. För radio- och tv-sändningar i de tillståndspliktiga frekvensområdena är det därför inte ändamålsenligt att låta principen om teknik- och tjänsteneutralitet råda fullt ut. I sammanhanget bör vidare framhållas att det allmänna, enligt 3 kap. 2 § andra stycket yttrandefri- Prop. 2010/11:115 hetsgrundlagen, ska eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet och att det därför kan finnas skäl att ange att tillstånd att använda radio- sändare ska peka ut en viss radioanvändning. Undantagen från huvudprincipen om teknik- och tjänsteneutralitet får inte vara mer långtgående än nödvändigt för att uppfylla angivna skyddsvärda intressen. Vid tillståndsgivningen måste därför stor omsorg läggas vid att villkoren utformas på sådant sätt att de inte blir för ingripande. En tillståndshavare som enligt tillståndsvillkoren t.ex. ska tillhandahålla en viss geografisk täckning av telefoni, ska således i normalfallet kunna använda det tilldelade frekvensutrymmet även för andra tjänster. Handisam har anfört att de möjligheter som finns att avsätta frekvens- utrymme för att skapa tillgänglighet för personer med funktionsned- sättning bör utnyttjas. Med anledning av detta vill vi framhålla att den nuvarande regleringen medger att frekvensutrymme avsätts i experimen- tellt syfte för att på så sätt underlätta tekniska landvinningar som kan utnyttjas för att ta fram tjänster för personer med funktionsnedsättning. Någon ytterligare reglering i detta avseende behövs således inte. Villkor om en viss exklusiv användning Det finns situationer där det finns skäl att fastställa en viss användning i ett frekvensutrymme som ingen annan användning tillåts. En åtgärd av detta slag får enligt direktivet vidtas där detta är motiverat för att säkerställa tjänster till skydd för människors liv. Ett exempel på vad som kan avses med detta kan vara användning av det s.k. Rakelsystemet, som är ett nationellt system för kommunikation mellan statliga myndig- heter, landsting, kommuner och kommersiella aktörer som har ansvar inom områdena allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Direktivet medger vidare att denna typ av villkor i undantagsfall får användas för att uppfylla andra mål av allmänt intresse som definierats av medlemsstaterna. Utöver att säkerställa tjänster för säkerhet för människors liv bör det därför finnas möjlighet att av andra skäl av all- mänt intresse fastställa tillståndsvillkor om en viss exklusiv radioanvänd- ning. Denna möjlighet bör dock utnyttjas restriktivt och endast när det finns starka skäl för det. Det bör därför krävas synnerliga skäl för en sådan åtgärd. 5.1.3Samråd om icke teknik- och tjänsteneutrala villkor Regeringens förslag: Berörda parter ska ges tillfälle att yttra sig över förslag till sådana villkor i beslut om tillstånd att använda radio- sändare som inte är teknik- och tjänsteneutrala. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot Skälen för regeringens förslag: Av artikel 6 i ramdirektivet följer att Prop. 2010/11:115 berörda parter ska få tillfälle att yttra sig över förslag till tillståndsvillkor som inte är teknik- och tjänsteneutrala. Genom ett sådant samråd kan PTS bl.a. få information om vilken efterfrågan det finns att använda ett specifikt radiofrekvensband, vilka möjligheter det finns att använda frekvensbandet och konsekvenserna av en eventuell begränsning av teknik- och tjänsteneutraliteten. I 8 kap. 10 § LEK finns det en bestämmelse om samråd som motsvarar innehållet i artikel 6 i ramdirektivet. Kravet på samråd innan det fattas beslut om tillståndsvillkor som inte är teknik- och tjänsteneutrala, bör därför föras in i den bestämmelsen. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlämna till fysiska eller juridiska personer att an- ordna kunskapsprov i fråga om amatörradiosändare, att utfärda bevis om godkända avlagda prov och att tilldela anropssignaler. Ett beslut om överlämnande får återkallas om prov anordnas eller bevis utfärdas i strid med gällande föreskrifter eller om anordnaren på annat sätt visar sig vara olämplig att fullgöra uppgiften. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslogs inte att uppgiften att tilldela anrops- signaler skulle kunna överlämnas. Remissinstanserna: PTS, Kammarrätten i , Förvaltnings- rätten i , Föreningen () och Föreningen () tillstyrker förslaget. Förvaltningsrätten och ESR saknar dock bestämmelser om för- utsättningarna för överlämnandet av uppgifterna och om återkallelse av detta och av kunskapsbevis. ESR menar vidare att förutsättningarna för utfärdandet av kompetensbevis bör anges och, med instämmande av SSA, att kunskapsbevis ska kunna återkallas. Förvaltningsrätten i anser att det bör framgå vad som menas med att anordnaren eller utfärdaren på annat sätt visar sig vara olämplig för uppgiften. PTS och Kammarrätten i anser att det även bör finnas en möjlighet att överlämna tilldelning av anropssignaler till enskilda rättssubjekt. PTS föreslår också att myndigheten bör kunna meddela föreskrifter om de krav som provförrättare och utfärdare av certifikat ska uppfylla. Skälen för regeringens förslag Det framgår av 3 kap. 1 § LEK att det krävs tillstånd för att få använda en radiosändare. Av 3 kap. 4 § samma lag framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet. Genom hänvisningen i 3 kap. 4 § till 3 kap. 11 a § 4 i lagen framgår det att föreskrifterna får innebära att vissa kompetenskrav för den som ska handha radioanläggningen ska vara upp- Prop. 2010/11:115 fyllda för att tillståndskravet inte ska gälla. I fråga om amatörradiosändare är användningen undantagen från till- ståndsplikt under vissa förutsättningar. Detta framgår av PTS föreskrifter (PTSFS 2007:4) om undantag från tillståndsplikten för vissa radiosän- Undantaget är bl.a. förenat med villkor om att den som använder en amatörradiosändare ska ha ett kunskapsbevis (amatörradiocertifikat) och att det för ett kunskapsbevis krävs godkänt prov för amatörradiotrafik som visar kunskaper i radioteknik, kännedom om trafikmetoder och kännedom om gällande bestämmelser. Vidare anges att den som an- vänder en amatörradiosändare ska ha en egen anropssignal. Harmonisering av krav för kunskapsbevis Internationella teleunionen (ITU) är ett FN-organ som utarbetar inter- nationella rekommendationer och regelverk för alla typer av radiotjänster där användningen påverkar mer än ett land. Amatörradio är en erkänd radiokommunikationstjänst som är definierad i ITU:s internationella radioreglemente (ITU-RR). Inom finns ett samarbetsorgan för de olika post- och tele- administrationerna, European Conference of Postal and Telecommu- nications Administrations (CEPT). De länder som är anslutna till CEPT tillämpar gemensamt utarbetade rekommendationer. CEPT kan ansluta sig till CEPT:s olika rekommendationer vad gäller amatörradio genom harmonisering. Bestämmelser om kunskapskrav och utfärdande av kunskapsbevis följer av T/R 61-01 (CEPT Radio Amateur Licence), T/R 61-02 (Harmonised Amateur Radio Examination Certi- ficate) och ECC Recommendation (05)06 CEPT Novice Radio Amateur För att få ett kunskapsbevis krävs det enligt CEPT:s rekom- mendationer ett godkänt prov för amatörradiotrafik som utvisar kun- skaper i ellära och radioteknik, kännedom om trafikmetoder och känne- dom om gällande bestämmelser. Enligt rekommendation T/R 61-01 bör medlemsmyndigheterna utfärda certifikat som visar genomgången har- moniserad amatörradioexamination, Harmonised Amateur Radio Exami- nation Certificate (HAREC). Detta harmoniserade certifikat erkänns ömsesidigt av medlemsmyndigheterna. PTS föreskrifter om undantag från tillståndsplikten såvitt avser amatör- radiosändare överensstämmer med dessa rekommendationer. Det framgår inte av någon författning hur utfärdandet av kunskapsbevis ska gå till eller om det är möjligt att delegera certifikatutfärdandet till någon organisation eller liknande. PTS godkände SSA som provförrättare för kunskapsbevis. har varit provförrättare och utfärdat amatörradiocertifikat baserat på de internationella rekommendationerna från ITU och CEPT. SSA har ca 40 personer spridda över landet för att förrätta prov för amatörradiocertifikat. fanns det i PTS föreskrifter (PTSFS 1994:3) bestämmelser om Prop. 2010/11:115 godkännande av provförrättare för amatörradiotrafik. PTS ansåg dock att det bemyndigande i LEK som föreskrifterna stödde sig på var otydligt i fråga om möjligheten att delegera uppgiften att förrätta prov för och utfärda amatörradiocertifikat på så sätt som PTS hade gjort till SSA. Myndigheten upphävde därför föreskrifterna . Överlämnande av uppgift rörande godkännande av kompetens Det saknas alltså reglering om hur ett amatörradiocerti- fikat kan erhållas, vilka kunskapskrav som ska vara uppfyllda för att få ett amatörradiocertifikat och vem som kan vara provförrättare. Mot bak- grund av de internationella rekommendationer som finns på området finns det behov av en sådan reglering. PTS har tidigare delegerat möjligheten att utfärda amatörradiocertifikat till privata rättssubjekt. Enligt PTS har det varit lämpligt och framgångs- rikt att av myndigheten godkända provförrättare fått utfärda ama- törradiocertifikat, då myndigheten inte har resurser att i stor skala förrätta prov och handlägga utfärdanden av certifikat. Det framstår därför som lämpligt att möjliggöra för regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer att delegera rätten att anordna kunskapsprov och utfär- da kunskapsbevis till privata rättssubjekt. Utfärdandet av kunskapsbevis är att se som en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning, eftersom det utgör en förutsättning för att få använda en radiosändare för amatörradio utan särskilt tillstånd. Enligt 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen får överlåtelse av en sådan uppgift endast ske med stöd av lag. Mot denna bakgrund bör det införas en bestämmelse i LEK om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlämna till fysiska eller juridiska personer att anordna kunskapsprov i fråga om amatörradiosändare och att utfärda bevis om godkända avlagda prov. Ett beslut om överlämnande bör kunna återkallas om prov anordnas eller bevis utfärdas i strid mot gällande föreskrifter eller om den fysiska eller juridiska person som har anförtrotts uppgiften på annat sätt visar sig olämplig att fullgöra denna. Överlämnande ska kunna ske till svenska rättssubjekt har kunskapsbevis utfärdats av svenska rättssubjekt. Enligt vår mening bör uppgiften att utfärda kunskapsbevis även i fortsättningen endast anförtros svenska rättssubjekt. Utfärdandet av kunskapsbevis utgör en tjänst som omfattas av Europa- parlamentets och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden1. Enligt direktivet är möjligheten att begränsa etableringsfriheten för tjänstetillhandahållare begränsad. Verk- samhet som har samband med utövandet av offentlig makt är dock enligt artikel 2.2 undantagen från direktivets tillämpningsområde. 1 EUT L 376, 27.12.2006, s. 36 (Celex 32006L0123). frekvenser är en statlig resurs och användningen av dessa är offentlig- Prop. 2010/11:115 rättsligt reglerad. Enligt vår mening utgör anordnandet av kunskapsprov och utfärdandet av bevis om godkända avlagda prov i syfte att uppfylla kompetenskrav enligt LEK sådan offentlig maktutövning som inte omfattas av tjänstedirektivet. Det finns därför inte heller något hinder enligt det direktivet mot att begränsa utfärdandet av certifikat till svenska rättssubjekt. Av det internationella radioreglementet följer att alla amatörradiosänd- ningar måste identifieras med en anropssignal. I PTS föreskrifter om undantag från tillståndsplikten för vissa radiosändare anges att en egen anropssignal är en förutsättning för rätten att använda en amatörradio- sändare utan tillstånd. Anropssignalen anges i kunskapsbeviset. PTS har av tradition tilldelat SSA anropssignaler för ändamålet. Mot denna bak- grund bör, som PTS och Kammarrätten i har påpekat, även uppgiften att tilldela anropssignaler kunna överlämnas till den som ska utfärda kunskapsbevis. PTS och ESR har föreslagit att frågor om återkallelse av kunskapsbevis ska regleras. I promemorian lämnas dock inte något sådant förslag och frågan har inte heller övervägts där. Det saknas således underlag för att göra en bedömning av behovet av en sådan reglering och om under vilka förutsättningar återkallelse skulle kunna ske. PTS utövar tillsyn över efterlevnaden av LEK och de skyldigheter eller villkor samt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Myndig- heten kan ingripa mot var och en som bedriver verksamhet som omfattas av lagen. Om innehavaren av ett kunskapsbevis vidtar åtgärder som stri- der mot de regler som gäller för verksamheten kan således PTS ingripa och meddela de förelägganden och förbud som behövs för att rättelse ska ske. Förelägganden och förbud får förenas med vite. Behovet av regle- ring av återkallelse bör också kunna hanteras genom att besluten tids- begränsas. Mot denna bakgrund avser vi inte att nu göra en översyn av de sanktionsmöjligheter som finns när det gäller amatörradioanvändning. Förvaltningsrätten i har väckt frågan om beslut som avser utfärdande av bevis om avlagda kunskapsprov kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Vi gör i denna fråga följande bedömning. Enligt 8 kap. 19 § LEK får en myndighets beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I den mån uppgiften att utfärda bevis har delegerats till ett privaträttsligt subjekt utgör detta subjekt inte en myndighet, även om uppgiften avser myndighetsutövning. Beslut av sådana subjekt kan alltså inte överklagas med stöd av lagen. Kunskapsbevis utfärdas med anledning av att ett godkänt kunskaps- Prop. 2010/11:115 prov har avlagts. Utfärdande av bevis får närmast ses som en expediering till följd av ett beslut att godkänna någon och innefattar i sig inte någon särskild prövning. Ett beslut om underkännande föranleder inte något särskilt beslut om att inte utfärda något kunskapsbevis. Ett beslut om att godkänna eller underkänna någon vid ett kunskapsprov är inte av sådant slag att det bör kunna domstolsprövas. Mot denna bakgrund bör det enligt vår mening inte införas särskilda bestämmelser om överklagande av beslut om utfärdande av kunskapsbevis. 6Förfaranden vid samråd och beslut om betydande marknadsinflytande m.m. Som framgår av skäl 5 till ändringsdirektivet 2009/140/EG ska den sektorsspecifika förhandsregleringen minska i omfattning i takt med att konkurrensen utvecklas på marknaderna för elektronisk kommunikation. Det slutgiltiga målet är att skapa en harmoniserad och konkurrensutsatt inre marknad för elektroniska kommunikationstjänster. När området som helhet präglas av långsiktigt hållbar konkurrens ska den förhands- reglering som syftar till att begränsa marknadsmakten för dominerande aktörer avvecklas. Omfattningen och inriktningen av förhandsregleringen bestäms genom beslut som riktar sig mot aktörer med betydande inflytande på en viss marknad (s.k. SMP-beslut, efter engelskans Significant Market ). Dessa beslut består av tre delar, nämligen 1.avgränsning av relevant geografisk och produktmässig marknad, 2.fastställande av huruvida det finns företag med betydande inflytande på marknaden, och, om så är fallet, 3.beslut om skyldigheter för företag med betydande inflytande. () fattar SMP-beslut i enlighet med lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). Besluten föregås av marknadsanalyser. Europeiska kommissionen (kommissionen) har utfärdat särskilda riktlinjer för sådana analyser (2002/C 165/03). PTS ska enligt lagen beakta riktlinjerna när besluten fattas. Utöver riktlinjerna utfärdar kommissionen regelbundet en rekommendation om vilka rele- vanta marknader inom sektorn för elektronisk kommunikation som bör bli föremål för marknadsanalyser. Även rekommendationerna ska beaktas av PTS. Av LEK följer vidare att PTS ska samråda med olika parter innan besluten fattas.