prop · GY03141 · 2011-05-19 00:00:00 — saknades således deltagare som hade kunnat vara lämpliga mottagare av de erfarenheter projekten hade att förmedla. Det fåtal på beställarsidan som har inblick i projekten har enligt intervjuade projektledare blivit ännu färre i takt med att de fått nya uppgifter efter omorganisationer. Trafikverkens täta omorganisationer (varje eller ) kan därför vara en bidragande förklaring till varför inte kunnat svara på vad som åstadkommits i projekten. Det kan även tänkas påverka produktiviteten negativt om personal med specifik kompetens på grund av omorganisation lämnar projektet. Även i redovisningssystemet har det saknats tillräckliga rutiner för att sammanställa och hantera beräkningar av styckkostnader och produktivitet. Regioner och huvudkontor har delvis haft skiljaktiga redovisningssystem, vilket har förhindrat landsövergripande utvärdering och informationsutbyte, särskilt inom investeringsverksamheten. Det nya system som håller på att införa förefaller åtminstone inledningsvis inte vara upplagt för att möjliggöra den uppföljningsbarhet av insatsvarors mängder och kostnader som behövs för en framtida mer detaljerad produktivitetsredovisning. För detta hade underlag till styckkostnader, det vill säga insatsvarors kostnader och mängder, behövt registreras så att genomsnittliga styckkostnader för riket, landsdelar med mera kan beräknas.53 Under granskningen har fått uppgifter om att detta eventuellt håller på att åtgärdas. 53Dessa kunskaper vore även till hjälp vid anbudsbedömning och förhandlingar med entreprenörer, vars tillämpning kan förväntas leda till höjd produktivitet. Förutsättningarna för att beräkna produktiviteten (fysiskt utfall/kostnaden) med precision i verksamhet är dåliga utifrån befintliga data. Brist på forskning: har trots omfattande sökning inte funnit något utbud av tillämpade metoder för att beräkna produktivitet i anläggningsbranschen. Inte heller trafikverken har kunnat visa att de har initierat en sådan forskning. Oklar påläggshantering: Det är oklart när och hur projekten har belastats med indirekta kostnader och indexreglering. Bristande rapportering: Även med hänsyn tagen till sådana oklarheter kvarstår stora differenser mellan projektens och huvudkontorets kalkyler över vad projekten har kostat. Arkiv och projektdokumentation: Anläggningsdata finns inte sammanställda centralt och är svåra att återfinna både fysiskt och digitalt. Ofta vet endast projektledaren vilken som är den senaste versionen och var denna befinner sig. Kompetenssäkring: Den kompetens som behövs för att inhämta och återskapa data finns i en del fall inte kvar i . Redovisningssystem: Beräkningar av styckkostnader för delverksamheter registreras inte på ett sätt som möjliggör landsövergripande jämförelser. 4Riksrevisionens beräkningar av investeringsproduktiviteten I detta kapitel gör egna beräkningar av trafikverkens produktivitet och produktivitetsutveckling i investeringsverksamheten på två sätt med utgångspunkt i definitionerna i avsnitt 1.4. Kapitlet inleds (4.1) med en beskrivning av principerna för hur produktiviteten stegvis kan mätas och sammanvägas och hur produktivitetsutvecklingen kan beräknas. Produktivitet är ett fysiskt utfall per insatt resurs, exempelvis kilometer väg per skattekrona. Produktivitetsutveckling är förändringen i produktivitet och kan mätas i procent i förhållande till föregående år. Produktivitetsutvecklingen i olika delverksamheter kan summeras genom sammanvägning. Figur 8 huvudverksamheter med ungefärliga kostnadsandelar54 54Att kostnadsandelar som borde summera till i figuren inte gör det beror dels på att andelarna avrundats till närmaste , dels på att Administration och Övrigt troligen kunde ha fördelats ut på drift, underhåll och investering. I figur 8 visas huvudverksamheter och hur de kan indelas i underkategorier för att mer precist mäta produktivitet. kategorisering inom exempelvis investeringsverksamheten kan bygga på olika produkter, till exempel motorvägar, gångcykelvägar och järnvägar. Underkategorier kan även vara anläggningsdelar eller insatsvaror. En ambition måste generellt sett kunna sägas vara att mängden saknad information minskar så att en alltmer heltäckande bild av produktiviteten framträder. Även precisionen för den redan mätta informationen kan förbättras efter hand med bättre mätningar eller nya insikter. Produktiviteten (P) beräknas genom att dividera mängden slutprestation som är relevant för verksamheten (V) med kostnaden för att prestera denna. 1.Välj första verksamhetens (V1) slutprestation, t.ex. kilometer väg. 2.Hur många sådana presterades i V1 ett visst år (säg 2010)? 3.Vad kostade det? t.ex. inkl allt (förstudier, produktion, OH, etc.) 4. Beräkna produktiviteten (P), P = /= /mnkr = /kr Produktiviteten 2010 i verksamheten V1 var väg per krona. Välj andra verksamhetens (V2) slutprestation, t.ex. kilometer järnväg. Hur många sådana presterades i V2 ett visst år (2010)? Vad kostade det? t.ex inklusive allt (förstudier, produktion, OH, etc.). Beräkna produktiviteten (P), P = /= /mnkr = /kr Produktiviteten 2010 i verksamheten V2 var järnväg per krona. Produktivitetsutvecklingen ( P) erhålls genom att dividera det senaste årets produktivitet med föregående års produktivitet. har använt löpande priser, för att i ett senare skede kunna räkna om till fasta priser med ett senare valt index. Exempel 1 (forts. från 4.1.1) 1.Hur många prestationer presterades i V1 året före (2009)? 2.Vad blev kostnaden? Beräkna produktiviteten (P), P2009 = / = /kr. Beräkna produktivitetsutvecklingen ( P) 2010 i förhållande till 2009, P = P2010 / P2009 =5 / 4,95 = 1,01 det vill säga P2010 = + Produktivitet (P) i delverksamheter kan vara olika storheter och kan då inte summeras. Däremot kan deras produktivitetsutveckling ( P) summeras efter att den viktats exempelvis med kostnaderna (K) enligt exempel nedan. Ytterligare ett exempel finns i slutet av bilaga 4. Antag att vi vill summera produktivitetsutvecklingen i en verksamhet med produktivitetsutvecklingen i en annan verksamhet och se vad den sammanvägda produktivitetsutvecklingen för dessa blir. Antag att första verksamheten V1 har P2010 = + och K = 1 . Antag att andra verksamheten V2 har P2010 = + och K = 2 . V1 och V2 kan sammanvägas enligt följande 10 x 1 000 + 20 x 2000 (1 000 + 2 000) De två verksamheterna ska vara åtskilda delverksamheter, det vill säga på samma hierarkiska nivå så att den ena inte ingår i den andra. De ska heller inte på annat sätt överlappa varandra. En annan ordningsföljd är att först beräkna kostnadsandelarna per hierarkisk nivå (1 000/3 000 respektive 2 000/3 000 i detta exempel) och sedan använda kostnadsandelarna som vikter. V = 10 = Denna metod, där kostnadsandelen per hierarkisk nivå först beräknats, tillämpas i nästa avsnitt på . Stegvis kan man summera vidare uppåt i figur 8 till en sammanvägd produktivitetsutveckling för hela verket. 4.2Metod 1: Med redovisade data I denna del av granskningen har beräknat produktivitet i investeringsverksamheten med hjälp av data i årsredovisningarna. Då inga lämpliga data kunde återfinnas i redovisningar, har beräkningarna i metod 1 avgränsats till . Styckkostnadsutvecklingen för fyra stora kategorier av väginvesteringar användes som underlag för sammanvägning till en total produktivitet för investering enligt principerna i avsnitt 4.1. Även andra datakällor än årsredovisningarna övervägdes, vilket redogörs närmare för i bilaga 3. 4.2.1Produktivitet och produktivitetsutveckling i väginvesteringarna Investeringsproduktiviteten kan beräknas genom att dividera totallängden av det nyproducerade vägnätet med totalkostnaden för investeringar. Produktivitetsutvecklingen beräknades genom att göra motsvarande i rad och dividera produktiviteterna med varandra. För att bättre analysera produktivitetsutvecklingen kan man dock beräkna produktivitet i delar av investeringsverksamheten och sedan väga samman deras produktivitetsutveckling till en total produktivitetsutveckling för investeringsverksamheten. Indelningen i delverksamheter inom investeringar kan göras på flera sätt. har tillämpat flera baser för indelningen i sina årsredovisningar under årens lopp.55 Till dessa hör kategorisering baserad på vägbredd, vägtyp eller anläggningsdel. har använt sig av en fjärde indelningsbas, 55 Eventuellt ännu längre. har inte granskat årsredovisningarna . som med mindre modifieringar redovisat , enligt följande Gång- och cykelvägar Landsvägar Mötesfria vägar och fyrfältsvägar Motorvägar Genom att beräkna produktivitet definierad som 1/den styckkostnad som finns redovisad, multiplicerad med den kostnadsandel som också finns redovisad kan de fyra kategorierna vägas samman till en total produktivitetsutveckling för investering. Investering totalt i figur 9 utgör sammanvägningen av de fyra kategorierna med omslutningen (kostnaderna) som vikt.56 Figur 9 investeringsproduktivitet. 1/nominell styckkostnadsutveckling på y-axeln. Mötesfri väg, fyrfältsväg Beräknad med de styckkostnader respektive omslutning som anges i årsredovisning 2009, s. 52 figur 58 respektive årsredovisningen s. 39 figur 52. I figur 9 kan avläsas att produktiviteten i Investering totalt skulle ha ökat från 1,0 för till cirka 2,3 för . Denna ökning med 130 procent57 totalt innebär en ökning med i genomsnitt per år.58 skulle produktiviteten ha ökat från cirka 1,1 till 2,3 , vilket innebär totalt eller . Dessa beräkningar baseras på löpande priser. Redan dessa ökningstal förefaller osannolika. Med de inflationsjusterade data som också finns i årsredovisningarna hade produktivitetsökningen blivit ännu högre. 56I löpande priser. 572,3/1,0 minus 1. 582,3 upphöjt i 1/9. Årsredovisningsdata för väginvesteringarna ger en relativt fluktuerande kurva över investeringsproduktiviteten enligt figur 9. beror som synes på att kategorin mötesfri väg/ fyrfältsväg har ett mycket högt värde 2002, vilket slår igenom på den totala investeringsproduktiviteten. Vidare blir produktivitetsutvecklingen och särskilt anmärkningsvärt hög. Det är möjligt att produktiviteten faktiskt har varierat mycket, men bedömer ändå att storleksordningen på variationerna ger anledning att anta att underliggande data innehåller fel eller att kategoriseringen varit olämplig i något avseende. I en kommentar till detta avsnitt har meddelat att man inte anser väganläggningstyperna, dvs. motorväg, mötesfri väg etc. vara tillräckligt homogena grupper eller kategorier då man vill göra kostnadsjämförelser. Verket menar att produktionskalkyler och uppföljningar, som underlag för att beskriva produktivitetsförändringar, måste baseras på kostnader för byggdelar eller konstruktioner. utesluter emellertid inte att metod 1 kan användas för att beräkna trafikverkens produktivitetsutveckling . Kompletterad med eventuella ytterligare relevanta kategorier, med förtydligad och över åren gränsdragning mellan kategorierna och med kvalitetssäkring av underlaget, skulle metod 1 kunna vara tillräcklig för att, i åtminstone delar av investeringsverksamheten, beräkna produktiviteten med nöjaktig precision 4.3Metod 2: Med nya data Med anledning av den nämnda osäkerheten i årsredovisningarnas data, har samlat in ny data för att beräkna produktiviteten. Vid denna insamling och hantering fanns därmed möjlighet att styra valet av data, kontrollera deras kvalitet och hantering och även att använda en alternativ metod med färre förenklingar och högre detaljeringsgrad än i metod 1. I metod 2 har både väg och järnväg inkluderats med detaljerad information om varje projekt. Ett tjugotal rådande förutsättningar har tagits hänsyn till, till exempel anläggningens storlek, terrängförhållanden och förekomst av befintlig trafik. För att analysera produktiviteten beräknas den kostnad varje projekt skulle ha haft med genomsnittliga kostnader på dess komponenter och förutsättningar. För varje utvalt projekt relateras sedan denna genomsnittskostnad till den verkliga kostnaden. Ju högre den verkliga kostnaden blivit i förhållande till genomsnittskostnaden, desto sämre projektproduktivitet. Åttiotvå projekts produktiviteter beräknades på detta sätt. Projekten som hade valts ut hade öppnat för trafik . I fall valdes samtliga som hade kostat . I fall valdes samtliga omnämnda i årsredovisningarna, vilket enligt skulle vara alla projekt. Tack vare att några vägprojekt kunde uppdelas i delentreprenader, uppstod 91 observationer, varav 32 utgjorde banprojekt och 59 utgjorde vägprojekt. beräknade därefter medelproduktiviteten för alla projekt som hade öppnat ett visst år.59 Detta medelvärde fick representera hela trafikverkets investeringsproduktivitet . På det sättet uppstod fem medelproduktiviteter per trafikverk, en , för perioden 20052009. Ju större förekomst av en viss förutsättning (till exempel ju längre väg som ska byggas), desto dyrare borde projektet bli. Låt oss av pedagogiska skäl först anta ett enkelt fall. Vi beräknar en genomsnittskostnad (G) för ett vägprojekt som dess totala vägarea (A) multiplicerad med det genomsnittliga kvadratmeterpriset (a) för hela landet. I ett nästa steg tillåter vi att ett investeringsprojekt består av både väg- och järnvägsåtgärder och att dess kostnad bara beror på vägarean (A) för vägdelen plus spårlängden (B) för järnvägsdelen. Vägdelen av genomsnittskostnaden erhålls genom att multiplicera A med det genomsnittliga kvadratmeterpriset a. Järnvägsdelen av genomsnittskostnaden erhålls genom att multiplicera spårlängden B med det genomsnittliga kilometerpriset för ny järnväg i hela landet b. Den totala projektkostnaden blir då G = A × a + B × b Formeln fungerar för både väg- och järnvägsprojekt och även alla blandningar av väg- och järnvägsprojekt, eftersom den andra termen blir noll om det trafikslaget inte ingår i projektet. 59Varje projekt hade lika vikt. Detta är en förenkling som har möjlighet att i en vidareutveckling av modellen lyfta av. Figur 10 Hur beräknat projektproduktiviteterna (fiktiva data) kostnad (G) kostnad (V) Räkneexemplet i figur 10 har för enkelhetens skull bara tagit hänsyn till två variabler. I verkliga beräkning har ett tjugotal variabler beaktats, G = Aa + Bb + Cc + + Zz I princip borde beräkningen bli mer rättvisande ju fler variabler som inkluderas. ökar dock kostnaderna för insamling och sammanställning av data. har möjlighet att utveckla metod med ytterligare kostnadspåverkande variabler, men det kan även vara aktuellt att ta bort variabler som inte bidrar tillräckligt mycket till att förklara projektkostnaden. För att beräkna en produktivitetsutveckling behövs en tidsserie. Nästa steg i metoden var därför, som nämnts, att beräkna medelproduktiviteten för alla projekt som öppnade ett visst år. I figur 11 visas hur detta genomförs för att få en tidsserie med ett produktivitetsvärde . Om stickprovet av projekt valts ut korrekt, blir medelvärdet representativt för respektive trafikverks investeringsverksamhet. Om stickprovet blivit skevt i förhållande till alla projekt och till exempel bara innehåller de större projekten, som i det här fallet, får man tills vidare spekulera i om de mindre projekten kan tänkas ha högre, lägre eller ungefär lika hög produktivitet. Figur 11 Hur projektproduktiviteterna omvandlades till en tidsserie för respektive trafikverk (fiktiva data) I figur 12 återges den verkligt uppmätta totala produktivitetsutvecklingen i de 44 stora vägprojekt och 38 banprojekt som ingått i undersökning i förhållande till som tilldelats produktivitetsvärdet 1,0. Citationstecknen kring i diagrammet beror på att detta verk inte existerade ). För kan avläsas i figur 12 att den nominella produktiviteten i stickprovet minskade från 2005 till 2009, det vill säga med totalt 21 procent.60 I fall inkluderades alla projekt som kostat , vilket motsvarade ungefär hälften av investeringsbudgeten . I fall inkluderades alla redovisade projekt, men i båda verken blev det i praktiken ett visst bortfall. För kunde inte leverera data för 5 av de 38 projekten och för saknades data för 5 av de 44 projekten. Detta bortfall på berodde på de problem med att få fram data som det redogjorts för i avsnitt 3.4.61 600,79 (avläst i diagrammet). 61Enligt underhandsinformation från VTI () i samband med ett seminarium är ett motsvarande bortfall i en pågående undersökning som omfattar över 2 000 projekt mellan beroende på trafikverk och ställd fråga. Figur 12 Trafikverkens produktivitet i stora investeringsprojekt. G/V på y-axeln. Index 2005 = 1 I figur 12 har även utvecklingen av NPI (nettoprisindex), som är ett allmänt prisindex och VV-index, som är ett branschindex anpassat till verksamhet som tagit fram, redovisats. Trafikverkens nominella produktivitetsutveckling kan jämföras med dessa och på detta sätt kan ansvaret för den låga produktivitetsutvecklingen fördelas mellan den allmänna prisutvecklingen, branschen och trafikverken. Medan produktivitet minskade , kan avläsas att 1/VV-index sjönk med och 1/NPI med cirka 5 procent.62 har efterfrågat av men fått ett flertal olika tidsserier levererade som inte stämmer överrens inbördes. I ett fall har två olika serier för sammanvägt totalt index förekommit i samma kalkylark utan förklaring. Detta, i kombination med att en slutlig kurva troligen skulle sammanfalla med VV-index och därmed försvåra läsbarheten utan att tillföra särskilt mycket, är orsaken till att inget Banverksindex finns inlagt i diagrammet. anser dessutom att egna branschindex inte ska användas vid produktivitetsberäkningen, i samklang med de slutsatser som dragits i två publicerade granskningar om kostnadskontroll i stora väg- respektive järnvägsinvesteringar.63 VV-index finns med i diagrammet som referens i sammanhanget men kan också tolkas som en av orsakerna till den konstaterade produktivitetsutvecklingen. 620,87 respektive 0,95 i diagrammet. 63Riksrevisionen, Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? RiR 2010:25 och Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Val av startår och slutår påverkar produktivitetsutvecklingen för den period som mätts. Exempelvis ger en förskjutning av startåret i metod 2 en sänkt produktivitetsutveckling för båda trafikverken, medan förskjutningen av slutåret skulle höja den. För att reducera effekterna av startår, slutår och hävstångseffekterna på grund av felberäkningar i början och i slutet av den studerade perioden, anpassade även en trendlinje till observationerna enligt följande avsnitt. Trendlinjen kan anpassas till de fem årsmedelvärdena (figur 11 och figur 12) eller ännu hellre till alla de enskilda projektvärdena, se figur 13 nedan. En trendlinje är ett sätt att i ökad grad inkludera den information de mellanliggande åren innehåller. Detta har bedömts vara ett mer korrekt och precist sätt att beräkna medelproduktivitetsutvecklingen för alla fem åren, och är därför den beräkning som refererar till i slutsatserna.64 Figur 13 Trendlinje anpassad till samtliga projektproduktiviteter (löpande priser). (alla projekt) 64Riksrevisionen har avstått från att redovisa trendlinje per verk och i denna vidareutveckling av figur 12 heller inte svängningarna mellan enskilda år. Datamaterialet är inte tillräckligt stort och homogent för att dra slutsatser av de årliga svängningarna och om skillnader mellan verken. Med en trendlinje baserad på alla projekt, som alla tilldelats lika vikt,65 blir den NPI-justerade produktivitetsutvecklingen per år.66 Med samma antaganden skulle produktivitetsutvecklingen justerad med VV-index bli ,67 och produktivitetsutvecklingen i löpande priser 5,1 procent.68 Kriteriet för att kvalificera som en kostnadspåverkande variabel i undersökning var att den skulle vara starkt kostnadspåverkande vara kvantifierbar vara möjlig att ta reda på vara etablerad i branschen vara begriplig för lekmän. De variabler som valdes i samråd med framgår av figur 14. Konjunktur, antal anbudsgivare och liknande som endast indirekt påverkar kostnaderna kvalificerade inte som variabler. Då de inte inkluderats kan de i stället anses vara befogade orsaker till hög eller låg produktivitet. Några av de utvalda variablerna togs efter hand bort, antingen för att de visade sig inte vara tillräckligt kostnadspåverkande eller för att tillförlitlig data inte fanns tillgänglig. Andra variabler utvidgades i stället genom ytterligare indelning. Broar kategoriserades i rörbroar, normala broar, järnvägsbroar med mera. 65En vidareutveckling för framtiden är att vikta observationerna med sin kostnad. 66Med standard.avv 3,7. Reducering med s/vn har inte skett. 67Med standard.avv 3,8. 68Med standard.avv 3,6. Figur 14 Variabler som övervägts ingå i modellen. Slutligen valda variabler i fet stil. (fiktiva sifferdata) Väglängd, -area, -volym, hvdvägl km, m2, m3 Bro/tunnellängd, -area m.fl.* Markförstärkt längd, area m, m2, m3 , jord, tillförda massor Väg/spår gm tätort Befintlig trafik väg/spår V = Verklig kostnad Projektproduktivitet = G/V * Ett flertal variabler beroende på typ av byggnadsverk. Då genomsnittskostnaden beräknas ska antalet i figur 14 vara ett projekts verkliga mängder, medan à-priset per variabel ska vara den genomsnittliga styckkostnaden för hela landet. Bland de variabler som mäter ungefär samma sak fast på olika sätt (till exempel väglängd, vägarea, beläggningsvolym och huvudväglängd) bör enligt statistiska tumregler bara en väljas. Man kan utifrån intuition tycka att ytan borde vara bättre än bara längden och att volymen vore allra bäst. valde dock att pröva alla tre förutsättningslöst med hjälp av en statistisk metod, Figur 15 Sökning efter variabeln med högst korrelation Det statistiska måttet r2 är ett mått som kan variera mellan 0 och 1 och som mäter hur väl variabeln samvarierar med i detta fall projektkostnaden. Om den hade samvarierat perfekt hade r2 blivit 1. Eftersom beläggningsvolymen samvarierade mest (r2 = 0,262 i figur 15) valde denna. Detta är således en skillnad avsedd att vara en förbättring jämfört med det mått som Statskontoret föreslagit.69 Volymen innebär att vägtjockleken vägts in. Det innebär i sin tur att en aspekt av vägens kvalitet (bärigheten) kommit med i modellen men även att trafikvolymen kommit med, eftersom det finns ett samband mellan vägtjocklek och högre trafikbelastning. På kort sikt kan dock även övervägas att använda vägarean som Statskontoret föreslagit, trots att korrelationen enligt figur 15 är lägre. Detta beror på att det inte finns sammanställd data för volymen i informationssystem, vilket det däremot finns för vägarean. syfte med beräkningarna, har inte varit att fastställa en slutgiltig produktivitetsutveckling i procent med flera decimalers noggrannhet, utan att göra en första indikativ mätning på investeringsproduktivitet i ett läge då inget uppmätt värde, och ingen uppenbar metod för att ta fram ett sådant, fanns. Identifierade felkällor har bedömts och hanterats på ett sätt som syftar till att reducera dem till en risknivå då de inte påverkar de slutsatser som dragit av beräkningarnas resultat. Felkällorna kan därför delas in i förväntat negligerbara felkällor och kvarstående felkällor, som det vore angeläget att tillföra modellen. I bilaga 6 ges en utförligare beskrivning av hur har hanterat felkällorna. Spridningen på projektproduktiviteterna och att linjens lutning inte avviker markant från 0, gör att den konstaterade produktivitetsutvecklingen inte är statistiskt säker. Exakt hur signifikansnivån ska beräknas i detta fall är dock komplicerat. Styckkostnadernas variation inom och mellan projekt har genomgående hanterats genom medelvärdesberäkning av såväl fysiska data som expertbedömda styckkostnader. Detta har reducerat felen, men viss osäkerhet kvarstår. Med mer data och insamling av verkliga styckkostnader kommer dessa felkällor att reduceras ytterligare . Beträffande risken för att det finns en systematisk avvikelse mellan de stora projekt som ingått i undersökningen och mindre, menar att denna produktivitetsundersökning får anses utgöra en första prognos även för de mindre projekten.