prop · GZ0320 · 2011-10-13 00:00:00 — Planering av järnväg kräver lång framförhållning eftersom det tar mycket att få den färdigställd. Enskilda bandelar av järnvägssystemet är i hög grad beroende av anslutande banor för att kunna fungera effektivt. Begränsningar i trafikeringen på en bandel kan få återverkningar på andra banor. Denna utgångspunkt är en grundförutsättning för all trafik i järnvägssystemet. Det är således av största vikt att planering och byggande av olika järnvägsprojekt samordnas, det vill säga att det finns ett systemperspektiv i genomförandet av planeringen. Om omgivande banor inte fungerar finns det risk för att inte leder till de effekter som förutsatte vid beslutet om att bygga . I förstudien till granskningen om fann flera problemindikationer. har blivit både försenad och dyrare än beräknat. Enligt ursprunglig tidsplan skulle öppna för trafik 2006. Bland annat på grund av en utdragen miljöprocess kunde inte banan invigas 1996/97:53 s. 85, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174, prop. 1997/98:62 s. 84, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266. slutkostnad är nästan , vilket kan jämföras med den ursprungliga kostnadskalkylen på 9,2 miljarder kronor.2 Upprustningen av omkringliggande banor har också försenats. , som ligger söder om , kommer vara färdigställd tidigast . För trafikeringen av innebär detta att full persontrafik inte kan påbörjas förrän efter invigningen av . Utöver detta identifierades behov av ytterligare investeringar för att ska kunna nyttjas på det sätt som avsåg. Det framstår som om planeringen av utbyggnaden av och omkringliggande banor inte skett ur ett systemperspektiv. Sammantaget fanns det indikationer på att och regeringens intentioner med inte har förverkligats. Syftet har varit att granska om regeringen, /och har genomfört planering och byggande av på ett effektivt sätt så att ändamålen nås. Vidare har kostnaderna för att nå dessa ändamål undersökts. I syftet ingår att granska relevanta underlag både före och efter beslutet om . Granskningen har utgått från följande revisionsfrågor: Har regeringens och /planering skett utifrån ett systemövergripande perspektiv så att ändamål uppnås? Har regeringen, /och beaktat risken för fördyringar och har regeringen och /beaktat risken för följdinvesteringar? Har regeringen och fått den information som de har begärt? För att uppnå ändamålen med spelar det omkringliggande järnvägsnätet en avgörande roll (se avsnitt 1.3.2). Ändamålen kan nås först om staten i planering och utbyggnad av järnvägen beaktat denna förutsättning. Det vill säga att regeringen och /har haft ett systemperspektiv i planeringen såväl inför beslutet om som i efterföljande beslut. Underlaget inför beslut har en central status som specifikation av hur banans ändamål skulle kunna förverkligas. Granskningen utgår därför ifrån underlaget inför beslutet om att bygga och jämför det med utfallet i och med den stegvisa introduktionen av trafik . I de fall som förutsägelse och utfall inte överensstämmer har gett förklaringar till skillnaderna. Det kan dels bero på omvärldsförutsättningar som förändrats sedan beslutet om fattades, dels på att själva underlaget och planeringen haft brister. Nedan beskrivs utgångspunkterna för de bedömningar som gör. En grundläggande utgångspunkt är att all statlig verksamhet ska eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning.3 För myndigheter finns en särskild bestämmelse i 3 § myndighetsförordningen. I den anges att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska bland annat se till att den bedrivs effektivt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushåller väl med statens medel.4 Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket.5 I detta ingår bland annat att styra myndigheterna. När riksdag och regering bedömer om ett infrastrukturprojekt ska byggas är en viktig utgångspunkt om den specifika anläggningen är samhällsekonomiskt effektiv. finns målet att transportpolitiken ska vara samhällekonomiskt effektiv.6 Vid tiden för beslutet om var målet för trafikpolitiken följande: Det övergripande målet för samhällets trafikpolitik ska vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. 7 I propositionen finns ett delmål om effektivitet som anger att transportsystemet skall utformas så att det bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. Delmålet innebär bland annat att planeringen för infrastruktur måste göras efter samhällekonomiska kriterier, så att ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande eftersträvas.8 33 § lagen (2011:203) om statsbudgeten. 4Myndighetsförordningen (2007:515). fanns bestämmelserna i verksförordningen (1995:1322). 5Regeringsformen (1974:152). 1987/88:50, bet. 1987/88:TU22, rskr. 1987/88:249, prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266. 1987/88:50 s. 22, bet. 1987/88:TU22, rskr. 1987/88:249. 1987/88:50 s. 24. I propositionen anges dock att samhällsekonomin inte ska vara det enda som vägleder vid beslut om trafikpolitiken. Effektiviteten kan få stå tillbaka på grund av krav på god miljö, trafiksäkerhet eller regionalpolitik.9 transportpolitiska proposition är den samhällekonomiska effektiviteten central. Enligt regeringen är syftet med ett samhällsekonomiskt synsätt att uppnå en effektiv medelstilldelning i samhället och att möjliggöra prioritering mellan olika åtgärder som olika behov i samhället tillfredsställs.10 I de nu gällande målen för transportpolitiken är den samhällsekonomiska effektiviteten i fokus. Transportpolitikens mål ska vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.11 Enligt regeringen ska de transportpolitiska målen och principerna vara vägledande för regeringens åtgärder inom området.12 1.3.2Att bedöma intentionerna med Ändamålen med kan sammanfattas i tre punkter. Banan ska skapa förutsättningar för att bedriva långväga persontågstrafik mellan städer och samt resten av landet. Restiden mellan och ska minska och Banan ska skapa förutsättningar för dagpendling med persontåg mellan kuststäderna. Detta knyter samman arbetsmarknader, vilket ökar näringslivets konkurrenskraft samt vidgar tillgängligheten till högre utbildning.14 Banan ska förbättra förutsättningarna för kostnadseffektiva godstransporter mellan norra och . Banan ska mer än fördubbla godskapaciteten mellan och . Godstrafikens störningskänslighet ska minskas.15 1987/88:50 s. 22. 1997/98:56 s. 97f, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266. 2008/09:93 s. 14, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. 2008/09:93 s. 59, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. 1997/98:62 s. 84, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266, prop. 1996/97:53 s. 85, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174. 1997/98:62 s. 84, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266, prop. 1996/97:53 s. 92, bet. 1996/97:TU07, rskr. 1996/97:174. 1997/98:62 s. 84, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266, prop. 1996/97:53 s. 85, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174. nytta för samhället bygger förutom själva banan på en idé om ett framtida tågupplägg. Utan trafikeringen har banan ingen nytta alls.16 Det är när snabbtåg, regionaltåg och godståg trafikerar banan i tillräcklig omfattning som banan ger de positiva effekter i samhället som beskrivs ovan. I granskningen är möjligheten att trafikera banan ett uttryck för om ändamålen nås. En bedömningsgrund i granskningen är därför om trafikupplägget går att realisera. Sammantaget kan ovanstående punkter ses som en specifikation för hur järnvägsystemet var avsett att fungera efter färdigställande. Denna specifikation ska ses mot bakgrund av vad den kostar staten att bygga. Balansen mellan banans nyttor och kostnader är utgångspunkten i de samhällsekonomiska analyser där banans lönsamhet bedömdes. har dessa samhällsekonomiska kalkyler varit underlag när beslutade om banan. Kvaliteten i dessa underlag är följaktligen av största vikt för att och regeringen ska kunna fatta beslut på rätt grunder. fäster av den anledningen stor vikt vid det beslutsunderlag som fanns inför beslutet om . För att kunna bedöma om och kringliggande järnvägssystem kommer att uppnå de ändamål som formulerades inför beslutet har granskning utgått från följande kriterier: och kringliggande banornas framkomlighet. Restiden mellan olika orter. Kostnaden för att bygga och kringliggande banor. I analysen jämförs de olika målen som ställdes upp inför beslutet att bygga banan med hur utfallet blir när banan sätts i fullskalig trafik. 1.3.3Information till och regeringen (tidigare ) ska inhämta och sammanställa uppgifter från samtliga infrastrukturförvaltare till en beskrivning av det svenska järnvägsnätet.17 Dessutom ska inhämta och sprida kunskap och information om bland annat tillgänglighet och framkomlighet.18 Regeringen ska återrapportera till i vilken grad insatta resurser i infrastruktur har bidragit till att fastlagda mål har uppfyllts.19 16Kommunikationsdepartementet (1997a). 172 § 2 p. förordningen (2010:185) med instruktion för , tidigare 3 § 3 p. förordningen (2007:1027) med instruktion för . 182 § förordningen (2010:185) med instruktion för . 2003/04:TU10 s. 80. Vad gäller information till om lånefinansierade infrastrukturprojekt, såsom , har gjort följande uttalande: Det är angeläget att får en redovisning av i vilken utsträckning anslagsramarna är intecknade för att betala framtida räntor och amorteringar på lån, arrenden och hyror, bidrag samt underhåll för investeringar som beslutas av såväl riksdag, regering som ansvarig myndighet.20 delade mening och begärde att regeringen skulle lämna en sådan redovisning i budgetpropositionen.21 har fattat beslut om att bygga Botniabanan.22 Enbart om det finns särskilda skäl gör sådana mer preciserade ställningstaganden gällande infrastrukturprojekt. Det kan till exempel gälla infrastrukturprojekt som är av väsentlig betydelse för trafiksystemets effektivitet, som kräver särskilda finansieringslösningar eller som av andra skäl har en särskild dignitet.23 Normalt beslutar om inriktningen på det transportpolitiska området samt om de ekonomiska ramarna för kommande planperiod . har gett regeringen i bemyndigande att i åtgärdsplaneringen24 lämna planeringsdirektiv till berörda infrastrukturmyndigheter. Regeringen har även bemyndigande att inom den beslutade ekonomiska ramen bestämma hur mycket medel som ska avsättas till enskilda infrastrukturprojekt samt avgöra vilka projekt som ska prioriteras. Regeringen har därmed stort inflytande över medelstilldelning och prioriteringsordning mellan olika investeringar.25 I projektet har haft ansvar för den fysiska planeringen av samt ansvaret för drift och underhåll. har ansvarat för finansiering, upphandling och byggande av banan. I de flesta järnvägsinfrastrukturprojekt ansvarar (tidigare ) för planering och byggande. ska även, med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv, ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar.26 1997/98:FiU4y, bet. 1997/98:TU10 s. 1997/98:TU10 s. 98. 2003/04:TU10 s. 81. 2003/04:TU10 s. 80. 24Se bilaga 1, Ordlista. 2008/09:35. 261 § förordningen (2010:185) med instruktion för . granskning har huvudsakligen inriktats på att bedöma underlagen inför beslutet om och den efterföljande planeringen av såväl som av de följdinvesteringar som behövs för att realisera trafikupplägg. Geografiskt omfattar granskningen och stråket längs , som även består av och Ostkustbanan. Därutöver inkluderas /C och SöderhamnKilafors, eftersom dessa är strategiska för funktion. När det gäller Ostkustbanan har sträckan söder om inte samma påverkan på trafiksituation. Denna del har således avgränsats bort. Syftet med granskningen har varit att granska om ändamålen med uppfylls och kostnaderna för staten, inte att beräkna lönsamhet.27 Däremot görs flera beräkningar med bäring på den samhällsekonomiska lönsamheten. Avsikten är att belysa storleken på de nyttor som uteblir om ändamålen med inte kan uppnås på det sätt som var tänkt. Granskningen har avgränsats från att värdera nyttorna av annan trafik som kan tillkomma på omkringliggande banor som byggs ut till följd av . Att värdera samtliga nyttor av de åtgärder som belyses i denna granskning är svårt, särskilt med tanke på att hela den planerade trafikeringen ännu inte har startat och att flera av de nödvändiga följdinvesteringarna ännu inte är färdigställda. En komplett efterkalkyl som inkluderat både nyttor och kostnader skulle i detta skede således inte ge en sann bild av lönsamhet. Granskningen har även avgränsats från den fysiska byggprocessen med avseende på till exempel hur upphandlingar har genomförts. För att besvara revisionsfrågorna har följande metoder använts. Inom granskningens samtliga områden har dokumentstudier och intervjuer genomförts. Dokumentstudierna gäller relevanta propositioner och 27Botniabanan AB har i faktagranskningen angett att upprustningen av Stambanan genom övre borde ingått som jämförelsealternativ i granskningen. Bolaget invänder mot flera grundantaganden, avgränsningar och slutsatser av bland annat denna anledning. menar att en granskning av i jämförelse med upprustning av Stambanan ligger utanför syftet med granskningen. Förutsättningen för granskningen är att fattat beslut om att bygga . Mot denna bakgrund har ingen komplett samhällsekonomisk kalkyl genomförts. betänkanden, åtgärdsplaner och framåt, samt dokumentation av den fysiska planeringen för berörda infrastrukturprojekt. , den statlige utredaren av samt förhandlingsmannen som upprättade ett avtal mellan stat och lokala och regionala aktörer har intervjuats för att få insyn i hanteringen av inför beslut. Intervjun med har även genomförts för att få en bild av regeringens ställningstagande och insatser inom området. Ett flertal intervjuer har genomförts med personer inom (tidigare ) som har planerat och genomfört relevanta projekt samt med . Intervjuer har gjorts med såväl projektledare och regionchefer som ansvariga för den strategiska planeringen och ERTMS.28 Intervjuer har gjorts vid och i för att få en bild av händelseförloppet vid miljöprövningen av . För att få persontrafik- och godsoperatörers syn på stråket längs har representanter för Norrtåg respektive intervjuats. Underlag för beräkningar och närmare förklaringar av olika metoder redovisas i bilagorna 27 och kan hämtas från (). För att granska framkomligheten har beräkningar gjorts av huruvida Ostkustbanans kapacitet motsvarar den utökade trafik som trafikeringsupplägg innebär. Beräkningarna har gjorts utifrån det planeringsperspektiv som fanns inför beslutet om , se bilaga 2. I granskningen har jämförelser gjorts av restiderna som beräknades 1996 (inför beslutet om ) och de som kommer att gälla när trafiken startar /2012. Faktorer som förklarar avvikelser har identifierats och analyserats, se bilaga 3. () har på uppdrag av genomfört beräkningar av hur stor samhällsekonomisk nytta som uteblir om alla godståg i trafikupplägget inte ryms på stråket längs . CTS har dessutom genomfört beräkningar av storleken på den uteblivna samhällsekonomiska nyttan som kommer av att tågen inte uppnår restiderna 28 Se bilaga 1, Ordlista. i underlaget till beslutet om , se bilaga 4. Förutom specifika beräkningar har CTS bistått med synpunkter på granskningens genomförande och medverkat som kvalitetssäkrare. Kostnadsutveckling och kostnadskontroll för har analyserats. En av de viktigaste orsakerna till kostnadsökningarna är , som infördes i samband med planeringen av . Införandet av ny lagstiftning medförde kraftiga förseningar och fördyringar, bland annat på grund av miljöprövningen av banans väg genom , se bilaga 5. Vad gäller har utfört en efterkalkyl av . Denna har också analyserats i granskning, se bilaga 7. Inom ramen för granskningen har kostnader för infrastrukturprojekt som direkt påverkar analyserats och sammanställts. Kostnaderna för har ökat kraftig. Följaktligen har även en analys av dessa ingått i granskningen, se bilaga 6. I granskningens slutskede har regeringen (Närings- och ), och getts möjlighet att lämna synpunkter på granskningsutkast . har inte lämnat någon synpunkt . I granskningen har även revisionsdirektör och revisionsledare medverkat. Granskningsrapporten har följande upplägg. Kapitel 2 är i huvudsak ett beskrivande kapitel som redovisar bakgrunden och beslutsprocessen för . I kapitel 3 behandlas framkomligheten på banorna längs och de åtgärder som vidtagits för att undanröja begränsningar längs stråket. I kapitel 4 finns en analys av restiderna inför beslutet om och de faktiska restiderna i tidtabellerna . kostnadsutveckling och kostnadskontroll analyseras i kapitel 5. Kapitel 6 beskriver den totala kostnaden inklusive följdinvesteringar för att den tänkta trafikeringen av ska fungera. I kapitlet görs även en analys av kostnadsutvecklingen i . I kapitel 7 redovisas för Norrbotniabanan, vilket är en möjlig framtida utbyggnad av Botniabanestråket. I kapitel 8 drar slutsatser utifrån sina iakttagelser och ger rekommendationer till och regeringen. I detta kapitel redovisas bakgrundsinformation om den process som ledde fram till beslutet att bygga . fattade beslut om att bygga banan och lånefinansiera den 19971998. är byggd av ett bolag, , som ägs av staten samt regionala och lokala aktörer. Idén att bygga en fortsättning på Ostkustbanan längs har existerat . när upprustningen av järnvägsnätet och satsningen på snabbtåg inletts fick idén om en kustnära järnväg längs ny aktualitet. Det var först representanter för regionen som lyfte behovet av en ny bana. De regionala aktörerna organiserade sig i intressegruppen Botniabanegruppen som utgjordes av representanter från näringslivet, berörda kommuner, länsstyrelser, , fackliga representanter och . Gruppen arbetade fram till beslutet om med opinionsbildning och utövade lobbyarbete gentemot regeringen, riksdagsledamöter och för att få till stånd byggandet av . Gruppen tog även fram underlag, bland annat i form av samhällsekonomiska kalkyler. Dessutom var Botniabanegruppen delaktig i arbetet med att ta fram underlag som låg till grund för beslutet, exempelvis trafikeringsutredningen som ingick i avtalet om . Det har konstaterats att Botniabanegruppen som intresseorganisation var mycket framgångsrik och kom att få inflytande i den nationella beslutsprocessen.29 var en organisation med starka regionkontor. Det var Norra regionen som först uttryckte intresse för . Efter hand kom även centrala administration att bli övertygad om att var ett intressant projekt. gjorde sin första samhällsekonomiska kalkyl för projektet 1991. 29 (2004) s. 139, 217, (2010) s. 30. Första gången regeringen nämner är . 1992/93:176 angav regeringen att borde ingå i en långsiktig planering av infrastrukturen och att borde byggas när förutsättningarna fanns. Enligt regeringen borde projektet belysas ordentligt med avseende på ekonomisk och regionalpolitisk hänsyn samt miljöhänsyn.30 2.2Underlaget som låg till grund för beslutet Regeringen gav 1994 en särskild utredare i uppdrag att tillsammans med , SJ och regionala aktörer undersöka om det fanns förutsättningar för en Botniabana. I direktiven angavs att utredaren skulle bedöma den samhällsekonomiska lönsamheten och trafikens omfattning, pröva olika lösningar för trafikansvaret samt lämna förslag på finansiering.31 Enligt den statliga utredaren ville regeringen ha en ordentlig genomlysning av projektet, som då bedömt som samhällsekonomiskt lönsamt.32 Utredaren kom med sitt betänkande 1996. I utredningen definierades som nybyggnad av enkelspårig järnväg mellan och samt upprustning av järnväg mellan och anslutningen till den nya banan norr om utredaren var kostnaderna för banan svårbedömda men uppskattades till drygt 10 miljarder kronor.34 Utredaren gjorde en samhällsekonomisk analys och konstaterade att den samhällsekonomiska lönsamheten var tveksam och mycket svårbedömd, särskilt med tanke på de följdinvesteringar som skulle kunna bli nödvändiga. Vidare ansåg utredaren att utvecklingen av godstrafiken var svår att uppskatta. Slutsatsen blev därmed att osäkerheten i bedömningen av godstrafikens utveckling inte hanterades lämpligast genom att bygga . Istället skulle man genom att införa nya sexaxliga lok kunna öka dragkraften och därmed kapaciteten på stambanan . Ifall även denna kapacitetsökning skulle visa sig vara otillräcklig ansåg utredaren att det fanns möjlighet att reducera antalet nattåg till . Om förutsättningar för skulle utvecklas i gynnsam riktning ansåg utredaren att banan borde byggas i etapper med början söderifrån.35 1992/93:176 s. 88f, bet. 1992/93:TU35. 31Kommunikationsdepartementet (1994) s. 3. 32Intervju med statlige utredaren, . 33SOU 1996:95 s. 23. 34SOU 1996:95 s. 86. 35SOU 1996:95 s. Remissvaren på utredningen gick åt olika håll. Botniabanegruppen, SJ och bland andra var mycket kritiska till utredningens slutsatser, särskilt i fråga om den samhällsekonomiska bedömning som hade gjorts. Enligt , och SJ var mer samhällsekonomiskt lönsam än vad utredningen hade angett.36 Till grund för kritiken som framfördes i remissvaren fanns egen samhällsekonomiska kalkyl som hade utförts parallellt med utredarens arbete. Kalkylen publicerades kort efter utredarens betänkande i rapporten ett lönsamt projekt (RNP 1996:4), som senare kom att utgöra bilaga till avtalet om byggande av . Slutsatsen i denna är att banan har god lönsamhet. Enligt företrädare för gjordes kalkylen för att utredningens slutsatser inte skulle få stå oemotsagda.37 Andra remissinstanser, bland annat , samt , höll med utredningen om att man borde vänta med att bygga ut Botniabanan.38 I proposition 1996/97:53 behandlades den statliga utredningen om Botniabanan.39 Enligt regeringen skulle projekt som gäller större systemförändringar och som är strategiskt viktiga inte behöva visa på samhällsekonomisk lönsamhet. Den låga lönsamheten kunde bero på höga anläggningskostnader, men projektet skulle ändå kunna vara strategiskt viktigt för transportnätets funktion.40 Enligt regeringen var en viktig förutsättning för näringslivet i norra samt för en effektiv trafikförsörjning i området. Projektet var således angeläget ur regionalpolitisk synpunkt.41 Utbyggnaden av borde enligt regeringen ske i etapper söderifrån med en särskild satsning på att rusta upp sträckan mellan och (). Enligt regeringen kunde dock inte byggas i sin helhet på grund av att det saknades ekonomiskt utrymme i planeringsramen. Därför gav regeringen en förhandlingsman i uppdrag att 36SJ (1996), (1996c). 38Sjöfartsverket (1996), (1996), (1996). 1996/97:53 s. 85, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174. 1996/97:53 s. 85, bet. 1996/97:TU7. 1996/97:53 s. 92 bet. 1996/97:TU7. förhandla om förutsättningarna för ett avtal om finansiering och utbyggnad av hela . En utgångspunkt var att regionala och lokala aktörer borde vara med och finansiera banan.42 vårproposition presenterade regeringen den gemensamma avsiktsförklaringen mellan statliga, regionala och lokala företrädare för att bygga . Enligt den statlige utredaren var innefattandet av i vårpropositionen ett resultat av samarbetet mellan regeringen och Centerpartiet.43 I vårpropositionen argumenterade regeringen för som ett medel för att nå en ekologisk hållbar utveckling. Genom att införa ett brett handlingsprogram skulle den långsiktiga konkurrenskraften och den uthålliga tillväxten kunna öka. Vad gäller finansieringen av angav regeringen att ett förslag skulle tas fram som minimerade behovet av statliga anslagsmedel genom att lånefinansiering övervägdes och att lokala och regionala aktörer medfinansierade. En förhandlingsman fick i uppdrag att redovisa ett avtal mellan staten, kommunerna och regionala aktörer.