prop · GY03158 · 2011-06-30 00:00:00 — Lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och upphävs. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om tillämpningen av lagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Hovrätten för , , och har tillstyrkt förslaget. har dock anfört att det kan behövas närmare bestämmelser om handläggningen när personen i fråga är asylsökande. Ingen remissinstans har haft något att erinra mot förslaget. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har anfört att den normgivningsteknik där reglerna om överföring av en person från ges i lag medan reglerna om överföring av en person till ges genom förordning visserligen kan försvaras med hänvisning till regeringsformens föreskrifter om normgivningsmakten men att tekniken innebär att regelverket riskerar att bli oöverskådligt samt att propositionen inte kan användas som källa för lagtolkningen. Fakultetsstyrelsen anför vidare att det kan ifrågasättas om vissa moment som regleras genom förordning i stället hör till lagområdet. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare konstaterats och som behandlas i det följande kräver ett tillträde till konventionen relativt omfattande ändringar av det gällande regelverket. Det finns även i övrigt ett visst behov av reformer på området. En första fråga att ta ställning till är hur en ny lagstiftning bäst genomförs. Det ligger nära till hands att överväga om lagstiftningsbehovet kan tillgodoses genom ändringar i den nordiska utlämningslagen. Som framgått av den jämförelse som gjorts i avsnitt 4 skiljer sig dock konventionen och den nordiska utlämningslagen väsentligt åt, både vad gäller struktur och innehåll. Stora skillnader föreligger bl.a. avseende förutsättningarna för överlämnande och avslagsgrunder liksom beträffande regler om själva förfarandet och tidsfrister. Dessa skillnader är så betydande att en genomgripande omstrukturering, med omfattande ändringar av det nuvarande regelverket, skulle krävas för ett tillträde till konventionen. Den nordiska utlämningslagen passar därför mindre väl som utgångspunkt. En annan möjlighet som bör övervägas är om lagstiftningsbehovet kan tillgodoses genom ändringar i arresteringsorderlagen. Det som talar för en sådan lösning är främst att konventionens uppbyggnad, men även i betydande delar dess innehåll, i mycket liknar arresteringsorder- rambeslutet. Således är strukturen med bland annat en arresteringsorder i stället för det traditionella tvåstegsförfarandet, en i princip uttömmande reglering av avslagsgrunder och reglerade tidsfrister lika i konventionen och i arresteringsorderlagen. Det föreligger emellertid även här ett antal betydande skillnader mellan de båda systemen. Skillnaderna har sin grund i att arresteringsorderlagen är utformad för att möjliggöra ett rättssäkert överlämnande också till länder vars rättssystem skiljer sig betydligt mer från det svenska än vad som är fallet inom . Arresteringsorderlagen är tillämplig i förhållande till länder med vilka ännu inte har den långa tradition av mycket förtroendefullt samarbete som finns i förhållande till de nordiska länderna. I jämförelse med arresteringsorderrambeslutet har de nordiska staterna genom konventionen därför gått ett steg längre genom att helt avskaffa kravet på dubbel straffbarhet, i princip inte ange någon strafftröskel för vilka brott överlämnande får begäras, inte göra någon skillnad mellan egna och utländska medborgare, ta upp färre fakultativa avslagsgrunder, införa kortare tidsfrister för beslut och verkställighet samt utöka möjligheten att ställa den överlämnade till svars för brott som inte omfattas av den nordiska arresteringsordern. Att genomföra nödvändiga ändringar i arresteringsorderlagen skulle därför medföra behov av en stor mängd särlösningar för nordiska förhållanden. Detta skulle leda till en svåröverskådlig och svårtillämpad lagstiftning. Den möjlighet som då i princip kvarstår är att de lagändringar konventionsåtagandena föranleder genomförs i en ny lag, som den nordiska utlämningslagen upphävs. En samlad reglering av överlämnandeinstitutet inom bör ge det tydligaste och mest lättillämpade systemet. En sådan ordning lämnar också fritt utrymme att behålla de delar av den nordiska utlämningslagen som har fungerat bra och som står i överensstämmelse med konventionen, som inspiration till utformningen av lagbestämmelserna i andra fall kan sökas bl.a. i arresteringsorderlagen. I enlighet med konventionens terminologi bör, för att markera det systemskifte som äger rum, det tidigare använda begreppet utlämning ersättas med begreppet överlämnande. Konventionen innehåller bestämmelser som reglerar förhållandena både när agerar som utfärdande och verkställande stat. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har anfört vissa tveksamheter mot den normgivningsteknik där reglerna om överföring av en person från ges i lag medan reglerna om överföring av en person till ges genom regeringens förordning eller andra myndighetsföreskrifter. Det kan dock konstateras att det är den lagstiftningsteknik som används i såväl utlämningslagen och den nordiska utlämningslagen som i arresteringsorderlagen och att det av enhetlighetsskäl framstår som en lämplig lösning även . Den nya lagen kommer således att innehålla regler som avser handläggningen av överlämnanden från . Avsikten är att regeringen i förordning ska meddela verkställighetsföreskrifter till lagen. Lagrådet har haft synpunkter på den i lagrådsremissen föreslagna bestämmelsen som upplyser om att regeringen meddelar sådana föreskrifter. Lagrådet har, utifrån regeringens egen kompetens att meddela verkställighetsföreskrifter, ansett att bestämmelsen är överflödig och därför kan utgå. Regeringen konstaterar att en motsvarande bestämmelse finns i arresterings- orderlagen (1 kap. 2 § första stycket). Regeringen stannar framför allt därför för att nu föreslå en sådan bestämmelse i den nya lagen. Vad beträffar synpunkt att det skulle vara fördelaktigt med närmare handläggningsregler när den eftersökte är asylsökande kan konstateras att detta är en fråga som omfattar hela utlämningsområdet. Regeringen ser ingen möjlighet att inom ramen för det aktuella lagstiftningsprojektet analysera det eventuella behovet av en sådan reglering. Konventionsåtagandena föreslås alltså genomföras genom en ny lag om överlämnande från enligt en nordisk arresteringsorder. Samtliga remissinstanser har anslutit sig till eller inte haft någon erinran mot en sådan lösning. Det bör i detta sammanhang även påpekas att en allmän princip vid tillämpning av rättsregler som baseras på internationella avtal är att de ska tolkas fördragskonformt. Det innebär att en lagbestämmelse, om dess innebörd i ett visst fall inte är helt klar, kan behöva tolkas med stöd av den bakomliggande överenskommelsen. Tillämparen bör då kunna utgå från att lagstiftaren har haft för avsikt att Prop. 2010/11:158 uppfylla sitt åtagande enligt överenskommelsen. Regeringens förslag: Med en nordisk arresteringsorder avses ett rättsligt avgörande, utfärdat av en rättslig myndighet i en nordisk stat, som innebär en begäran om att en rättslig myndighet i en annan nordisk stat ska gripa och överlämna en person för lagföring eller för verkställighet av en frihetsberövande påföljd. En europeisk arresteringsorder utfärdad av eller med stöd av arresteringsorderrambeslutet samt en arresteringsorder utfärdad av eller med stöd av ska betraktas som en nordisk arresteringsorder, om den eftersökte befinner sig i . En ändring av motsvarande innebörd införs i lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att invända mot promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: Det nya begreppet nordisk arresteringsorder föreslås definierat i lagen. En nordisk arresteringsorder är ett rättsligt avgörande, beslutad av en rättslig myndighet enligt artikel 3 i konventionen, i en annan nordisk stat. Den innebär en samtidig begäran om gripande och överlämnande för lagföring av brott eller verkställande av en utdömd frihetsberövande påföljd. Av artikel 1.2 följer att en europeisk arresteringsorder utfärdad av eller ska betraktas som en nordisk arresteringsorder om den eftersökte befinner sig i . Detta ska gälla utan att det särskilt behöver anges. Detsamma föreslås gälla en arresteringsorder utfärdad av eller , efter att har trätt i kraft. Syftet är att underlätta administrationen kring arresteringsorderförfarandet. Enligt 4 kap. 4 § arresteringsorderlagen gäller den omvända ordningen för nordiska utlämningsärenden, dvs. att den utfärdande myndigheten i eller särskilt måste begära att en utfärdad europeisk arresteringsorder ska beaktas som en framställan om utlämning enligt den nordiska utlämningslagen. Det föreslås därför att denna bestämmelse ändras. 6.3.2Allmänna utgångspunkter och grundläggande hinder för överlämnande Regeringens förslag: Den som eftersöks enligt en nordisk arresteringsorder ska, om han eller hon anträffas i och inget annat sägs i den nordiska arresteringsorderlagen eller följer av någon annan lag, överlämnas till den utfärdande staten. Överlämnande för lagföring får beviljas endast för en gärning för vilken det enligt den utfärdade statens lagstiftning är föreskrivet en frihetsberövande påföljd och för verkställighet endast när en sådan påföljd har dömts ut. Om en nordisk arresteringsorder avser flera gärningar är det tillräckligt att dessa förutsättningar föreligger för en av gärningarna eller en av påföljderna. Överlämnande får inte beviljas om den nordiska arresteringsordern till form eller innehåll är så bristfällig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om överlämnande. Överlämnande får inte beviljas om det skulle strida mot eller mot bestämmelser om immunitet och privilegier. Överlämnande får heller inte beviljas om den eftersökte har utlämnats eller överlämnats till och det då har ställts upp villkor som hindrar att personen vidareöverlämnas. Dessutom får överlämnande inte beviljas om den eftersökte ska överlämnas till en annan stat, en tribunal eller internationell domstol. Överlämnande får inte heller beviljas om det skulle strida mot bestämmelser i grundlagarna. Någon särskild bestämmelse om det, utöver hänvisningen till annan lag, tas dock inte in i den nya lagen. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Dock föreslogs i promemorian en till viss del annan formulering avseende brottets svårhetsgrad vid överlämnande för lagföring. Vidare föreslogs att vissa grundläggande hinder mot överlämnande skulle anses omfattas av hänvisningen till annan lag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte haft något att invända mot promemorians förslag. och har anfört att det av förslaget inte med tillräcklig tydlighet framgår om ett överlämnande får beviljas i de fall fängelse ingår i straffskalan för det brott för vilket den eftersökte begärs utlämnad eller om det dessutom krävs ett antagande om att påföljden inte kommer att stanna vid böter. har ansett att ett överlämnande bara bör komma i fråga för det fall det kan antas att en framtida påföljd blir på fängelsenivå. , Hovrätten för , och har förespråkat en reglering av avslagsgrunderna som i vissa delar ligger närmare arresteringsorderlagen. Hovrätterna har anfört att det kan framstå som inkonsekvent att frågan om hinder mot ett överlämnade som skulle strida mot mänskliga rättigheter regleras olika i arresteringsorderlagen och i den nordiska arresteringsorderlagen. Även har anfört att en uttrycklig skrivning innebärande att ett överlämnande inte får ske i strid med är att föredra. har betonat att beslut i fråga om överlämnande som regel fattas snabbt och att det då är viktigt att relevanta avslagsgrunder finns samlade och uttryckligt angivna i lagtexten. vid har anfört att det inte är oproblematiskt att man i förslaget valt att helt slopa kravet på dubbel straffbarhet och inskränka den fria prövningsrätten. efterlyser också en utveckling av resonemanget om varför uppräkningen av avslagsgrunder ska vara uttömmande. Skälen för regeringens förslag Traditionellt har utlämning mellan stater byggt på en fri prövningsrätt för den verkställande staten. I har denna princip kommit till uttryck såväl i utlämningslagen som i den nordiska utlämningslagen. Som framgått bygger konventionen dock på ett system med ömsesidigt erkännande. En eftersökt person ska om förutsättningarna i lagen är uppfyllda överlämnas och möjligheterna till en fri prövningsrätt slopas därmed. Något krav på dubbel straffbarhet uppställs inte men ett överlämnande får inte ske för gärningar för vilka endast böter är föreskrivet eller för annat än frihetsberövande påföljder, om det inte är fråga om ett s.k. accessoriskt överlämnande. Konventionens bestämmelser om accessoriskt överlämnande korresponderar med vad som gäller enligt den nordiska utlämningslagen, dvs. det är tillräckligt att en av de gärningar eller en av de påföljder som den nordiska arresteringsordern grundas på är av sådant allvar som krävs. I denna del kan nuvarande bestämmelse därmed införas oförändrad i sak i en ny reglering. Endast gärningar för vilka en frihetsberövande påföljd är föreskriven i den utfärdande statens lagstiftning kan ligga till grund för en nordisk arresteringsorder om lagföring. Någon prövning av vad påföljden kan tänkas bli i det enskilda fallet ska inte ske. Regeringen delar de synpunkter som framförts av och och anser att lagtexten bör förtydligas i detta hänseende. I ett system med fri prövningsrätt finns inget krav på att alla de avslagsgrunder som kan tänkas bli aktuella måste regleras uttömmande. vid har uttryckt viss tveksamhet till förslaget om att uttömmande reglera gällande avslagsgrunder. En sådan reglering följer emellertid av konventionens system som baseras på principen om ömsesidigt erkännande och en principiell skyldighet att överlämna, förutsatt att villkoren för detta är uppfyllda. Lagen om en nordisk arresteringsorder föreslås därför i princip uttryckligen reglera vilka avslagsgrunder som hindrar att överlämnande beviljas. Överlämnande ska kunna ske i samma situationer som enligt nuvarande ordning, dvs. när den eftersökte är misstänkt, tilltalad eller dömd för en brottslig gärning för vilken det är föreskrivet en frihetsberövande påföljd i den utfärdande staten eller för vilken det har dömts ut en frihetsberövande påföljd. Det förutsätts vidare att personen ifråga anträffas i . Som redogjorts för i avsnitt 4.1.4 innehåller den nordiska utlämningslagen vissa krav på dubbel straffbarhet vad gäller utlämning av svenska medborgare samt utlämning för politiska brott (2 och 4 §§). Konventionen, som uttryckligen föreskriver att någon kontroll av dubbel straffbarhet inte ska ske, går alltså längre än vad som gäller . Med hänsyn till likheten mellan de nordiska rättssystemen torde denna nyhet i och för sig få begränsad praktisk betydelse. Avskaffandet av detta hinder för överlämnande visar dock hur samarbetet inom nu fördjupas ytterligare. Nedan redogörs bl.a. för de grundläggande hinder för överlämnande som gäller samt allmänna utgångspunkter beträffande de avslagsgrunder som regleras i konventionen. Grundläggande hinder för överlämnande En formell förutsättning för att en nordisk arresteringsorder ska kunna prövas är att den till form och innehåll uppfyller de krav som framgår av konventionen. Ett överlämnande får således inte beviljas om den nordiska arresteringsordern, trots att den utfärdande myndigheten har beretts tillfälle att inkomma med komplettering, är så bristfällig att den inte utan väsentligt olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om överlämnande (se vidare avsnitt 6.4.2). Utöver de grunder för avslag som regleras i artiklarna 4 och 5 i konventionen (se närmare nedan) innehåller ingressen ett antal beaktandesatser som anger att grundläggande rättsprinciper ska respekteras i samband med ett överlämnande. Där hänvisas bland annat till och de nordiska staternas konstitutionella regler. Beaktandesatserna är inte formulerade som uttryckliga avslagsgrunder men har i vissa fall i de övriga nordiska länder införts som sådana. Exempelvis har såväl i som uttryckligen föreskrivits att ett överlämnande inte får ske om det skulle strida mot mänskliga rättigheter. De svenska grundlagsbestämmelser som i första hand kan tänkas utgöra hinder mot ett överlämnande torde vara bestämmelserna i regeringsformen om föreningsfrihet och om immunitet samt tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler. Gärningar som omfattas av de två senare grundlagarna kan endast lagföras och bestraffas i den omfattning och enligt den särskilda ordning som föreskrivs i dem. Ett överlämnande för lagföring eller straffverkställighet avseende en sådan gärning kan således inte komma i fråga. Detsamma gäller om överlämnandet skulle strida mot någon annan grundlagsbestämmelse. Det har i tidigare lagstiftningssammanhang diskuterats om det, för att uppmärksamma tillämparen på grundlagarna, bör göras en uttrycklig hänvisning till att dessa gäller. Det har emellertid ansetts att det som regel inte är lämpligt att tynga lagstiftningen med en erinran om vad som gäller enligt grundlagarna (se exempelvis prop. 2003/04:7 s. 72). Något skäl att nu frångå denna bedömning kan inte anses föreligga. I promemorian förslogs att en hänvisning till att ett överlämnande inte får beviljas om det skulle strida mot annan lag, utöver hinder i anledning av grundlagarna, även skulle omfatta hinder dels om ett överlämnande skulle strida mot , dels om det skulle strida mot bestämmelser om immunitet och privilegier (konventionens artikel 16) eller mot villkor som ställts upp vid ett tidigare överlämnande eller en tidigare utlämning av den eftersökte till (artikel 17). har ställning som svensk lag. Regler om immunitet och privilegier finns, som ovan nämnts, i grundlagarna men också i vissa andra författningar, t.ex. i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Det förhållandet att ett villkor som har uppställts vid överlämnande eller utlämning till ska gälla här följer av 2 kap. 8 § . Regeringen delar visserligen promemorians bedömning att det i princip inte bör vara påkallat att inom ramen för det nordiska samarbetet uttryckligen erinra om att ett överlämnande inte får strida mot mänskliga rättigheter såsom de regleras i . Samtliga nordiska stater har högt utvecklade rättssystem och det kan förutsättas att ett överlämnande till ett annat nordiskt land inte kommer i konflikt med (se även den norska propositionen, Ot. 39 s. 13). Regeringen har dock förståelse för de remissynpunkter som lämnats och delar bedömningen att det skulle kunna leda till viss tveksamhet vid tolkningen av lagen när en uttrycklig hänvisning till görs i arresteringsorderlagen men inte i den nordiska motsvarigheten, trots att den gäller i båda fallen. Av samma skäl anser regeringen att det, liksom i arresteringsorderlagen, uttryckligen bör anges att ett överlämnande inte får beviljas om det skulle strida mot bestämmelser om immunitet och privilegier eller mot villkor uppställda vid tidigare överlämnande eller utlämning till . Regeringen anser vidare, i likhet med , att det på samma sätt som i arresteringsorderlagen uttryckligen ska anges att överlämnande inte får beviljas om det vid en prövning av konkurrerande framställningar har beslutats att den eftersökte ska överlämnas till en annan stat, en tribunal eller en internationell domstol (se vidare avsnitt 6.4.8). Det finns dock skäl att behålla hänvisningen till hinder som framgår av annan lag, bl.a. för att erinra om relevanta bestämmelser i grundlagarna men också för att kunna inrymma en framtida reglering av betydelse för prövningen. Allmänt om konventionens avslagsgrunder Konventionens artikel 4 föreskriver tre obligatoriska vägransgrunder; amnesti i den verkställande staten, ne bis in idem i vissa fall avseende domar meddelade i och EU samt att den eftersökte inte var straffmyndig när gärningen ägde rum. I artikel 5 föreskrivs fem fakultativa vägransgrunder; lis pendens, att gärningen som ligger till grund för den nordiska arresteringsordern helt eller delvis är begången i den verkställande staten och där inte anses utgöra ett brott, ne bis in idem avseende domar från länder utanför och EU, meddelad åtalsunderlåtelse eller nedlagt åtal i den verkställande staten eller slutligt avgörande beträffande samma gärning i något annat nordiskt land samt att den verkställande staten övertar lagföringen. Vidare regleras i artikel 6 en möjlighet att göra överlämnandet beroende av villkor om att få avtjäna ett eventuellt straff i hemlandet. Vad gäller de avslagsgrunder som har en obligatorisk utformning har konventionsparterna inte getts någon valmöjlighet i fråga om dessa ska tillämpas eller inte. De fakultativa avslagsgrunderna är däremot formulerade på så sätt att de rättsliga myndigheterna i den verkställande staten får vägra att verkställa den nordiska arresteringsordern om någon av dessa grunder föreligger. Detta innebär att det står konventionsparterna fritt att välja dels om de, helt eller delvis, vill tillämpa de fakultativa avslagsgrunderna och dels om dessa i sådant fall ska få en obligatorisk eller fakultativ utformning i den nationella lagstiftningen; en tolkning som det ges uttryck för även i den norska propositionen (se Ot.prp. 39 s. 13 f.). I det senare fallet lämnas åt de verkställande myndigheterna att i det enskilda fallet avgöra om en viss avslagsgrund ska tillämpas eller inte. Vid valet av om de fakultativa avslagsgrunderna ska införas för svensk del är en viktig faktor i vilken utsträckning de övriga nordiska länderna har infört dem. Det framstår som önskvärt att de nordiska överlämnandeärendena även framöver, så långt det är möjligt, kan bedömas på ett enhetligt sätt. Som redovisats i avsnitt 4.3 har inget av de övriga nordiska länderna valt att slopa någon av konventionens fakultativa avslagsgrunder. Detta är en omständighet som talar för att de, i någon form, bör införas även här. Å andra sidan talar ambitionen om ett smidigt samarbete med så få hinder som möjligt för att avslagsgrunderna om möjligt bör begränsas. Såvitt gäller frågan om avslagsgrunderna i artikel 5 bör, då de införs i svensk lag, få en fakultativ eller obligatorisk utformning kan konstateras att det beträffande flertalet av dessa går att konstruera exempel både när det framstår som önskvärt att en nordisk arresteringsorder ska beviljas som att den ska avslås. Detta talar för att de bör få en fakultativ utformning. I samma riktning talar att den allmänna utgångspunkten för regleringen bör vara att samarbete ska kunna ske i så stor utsträckning som möjligt, naturligtvis med beaktande av frågor som rättssäkerheten för den enskilde. Det kan emellertid konstateras att det i andra regelverk där motsvarande valmöjlighet funnits och där beslutanderätten lagts på myndighetsnivå i stället för hos regeringen, har en tvingande reglering avseende tillämpliga avslagsgrunder valts (se arresteringsorderlagen, prop. 2003/04:7 s. 70 f., lagen [2005:500] om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut, prop. 2004/05:115 s. 60, lagen [2009:1427] om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen, prop. 2008/09:218 s. 52 samt prop. 2010/11:43 om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen s. 75). Som skäl har främst anförts att verkställande myndighet ska kunna fatta sina beslut snabbt och utan krav på någon mer omfattande utredning eller analys. Detta är, mot bakgrund av de mycket korta tidsfrister som ställs upp i konventionen och som föreslås få genomslag bl.a. genom förkortade överklagandetider, ett skäl som i högsta grad har relevans beträffande ärenden om överlämnande enligt en nordisk arresteringsorder. Det föreslås mot denna bakgrund att de avslagsgrunder som införs får en obligatorisk utformning.