prop · GY0379 · 2011-03-22 00:00:00 — När det gäller överskottsmålets bidrag till en jämn fördelning av resurser mellan generationer och ekonomisk effektivitet kan överskotts- målet endast användas för att hantera den del av ökningen av andelen äldre som beror på temporära förändringar i ålderskohorternas storlek, dvs. det kan inte användas för att på lång sikt hantera de trendmässigt ökade offentligfinansiella kostnader som kan uppstå på grund av att medellivslängden ökar över tiden. Överskottsmålet kan inte heller användas för att på lång sikt förfinansiera framtida krav på en högre kvalitet i välfärden. Dessa kostnadsökningar måste framtida generationer finansiera själva, inte minst eftersom framtida generationer kommer att ha en högre välfärdsnivå via ekonomisk tillväxt.12 11Det finns ett samband mellan finansiellt sparande och nettoskulden som innebär att nettoskulden, givet antagandet att några värdeförändringar inte sker, konvergerar mot ett visst värde vid ett finansiellt sparande. Ett positivt sparande i form av ett överskottsmål innebär därmed inte att de offentliga tillgångarna ökar som andel av BNP. Vid ett överskottsmål om och en nominell BNP-tillväxt på kommer de offentliga finansiella nettotillgångarna att närma sig och fluktuera kring av BNP. 12Se vidare avsnitt 12 ekonomiska vårproposition (prop. 2009/10:100). Eftersom det finns flera motiv till överskottsmålet, kan det inte Skr. 2010/11:79 uteslutas att den lämpliga nivån på målet kan ändras beroende på vilken vikt som läggs vid de olika motiven. Det är viktigt att det görs en återkommande analys av överskottsmålets nivå för att tillse att den valda nivån stödjer de motiv för överskottsmålet som anges. För att målet ska ha en styrande funktion bör denna typ av översyn inte göras allt för ofta.13 3.3.2Principer för bedömning av avvikelser från överskottsmålet Det är viktigt att det finns tydliga principer för hur överskottsmålet följs upp. Eftersom överskottsmålet främst utgör ett framåtblickande ankare för finanspolitiken, utifrån vilket ett reformutrymme eller behov av budgetförstärkning fastställs, stäms överskottsmålet i första hand av utifrån ett framåtblickande perspektiv. En bakåtblickande analys görs dock för att indikera om det finns systematiska fel i finanspolitiken som riskerar att minska sannolikheten för att målet ska nås . Om systematiska avvikelser leder till en kraftigt förändrad skuldnivå kan detta även innebära att det finns skäl att ompröva överskottsmålets nivå och tillämpning. Att överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel, i stället för ett årligt krav på av BNP, är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Om målet skulle vara 1 procents sparande varje enskilt år skulle finanspolitiken behöva stramas åt när konjunkturen försvagas för att säkerställa att det årliga målet uppnås. Politiken skulle då förstärka konjunktursvängningarna. Dessutom skulle de automatiska stabilisatorerna då inte tillåtas att verka fritt (se vidare avsnitt 5.2). Formuleringen av målet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel gör det mer komplext att följa upp om finanspolitiken ligger i linje med målet, eftersom det är nödvändigt att vid bedömningen inte bara se till det faktiska finansiella sparandet utan också hur konjunkturläget påverkar det finansiella sparandet. Om exempelvis resursutnyttjandet är högt kommer det faktiska finansiella sparandet att överskatta reformutrymmet eftersom det finansiella sparandet skulle vara lägre vid ett normalt resursutnyttjande. Det går med andra ord inte att använda temporärt höga överskott under ekonomiskt goda år för att finansiera permanent högre utgifter eller sänkta skatter. På samma sätt skulle det genomsnittliga sparandet bli för högt om målet för sparandet uppnås även under utpräglade lågkonjunkturår. Det betyder att konjunkturläget måste beaktas när överskottsmålet följs upp och storleken på ett reformutrymme eller behov av budgetförstärkning fastställs. Konjunkturläget kan dock inte mätas entydigt eftersom det inte finns en enskild mätmetod som på ett precist sätt mäter konjunkturläget och därmed måluppfyllelsen. Trots detta måste en utvärdering med 13 genomförde en sådan översyn 2010, se departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4). Regeringen gjorde ekonomiska vårproposition bedömningen att det inte finns någon betydande konflikt mellan de angivna motiven till överskottsmålet. nödvändighet ta hänsyn till konjunkturläget. Av detta skäl arbetar Skr. 2010/11:79 regeringen med flera olika indikatorer för att följa upp överskottsmålet. Flera indikatorer används för att följa upp överskottsmålet För att upptäcka eventuella systematiska felaktigheter i finanspolitiken som kan minska sannolikheten för att överskottsmålet framöver, använder regeringen ett bakåtblickande tioårigt glidande medelvärde för det finansiella sparandet. Det omfattar således genomsnittet av det finansiella sparandet . Vid tolkningen av detta genomsnitt tas även hänsyn till det genomsnittliga konjunkturläget . Ett sparande som i genomsnitt ligger av BNP, som resurs- utnyttjandet i genomsnitt varit normalt (mätt som att det så kallade BNP-gapet ligger nära noll i genomsnitt), indikerar att det inte finns några allvarliga systematiska fel i finanspolitiken. För den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet, använder regeringen som indikatorer ett mått på det så kallade strukturella sparandet och ett sjuårigt glidande medelvärde för det finansiella sparandet. Det strukturella sparandet syftar till att visa hur stort det finansiella sparandet skulle vara vid ett normalt konjunkturläge.14 Ett positivt strukturellt sparande (dvs. som är större än noll procent av BNP) visar att det finns ett varaktigt underliggande överskott i de offentliga finanserna som är oberoende av konjunkturläget. Ett strukturellt sparande som ligger nära 1 indikerar att det finansiella sparandet ligger i nivå med överskottsmålet ett givet år. Sjuårsindikatorn är ett sjuårigt centrerat medelvärde för det finansiella sparandet. Indikatorn för ett visst angivet år omfattar det finansiella sparandet det angivna året, de tre åren före det angivna året, samt de tre åren efter det angivna året.15 Medan det strukturella sparandet visar hur det finansiella sparandet förhåller sig till målet ett enskilt år, visar sjuårsindikatorn hur det finansiella sparandet förhåller sig till målet i genomsnitt som indikatorn omfattar.16 Överskottsmålet stäms av utifrån en samlad bedömning Det faktum att konjunkturläget inte kan mätas entydigt gör att överskottsmålet med nödvändighet måste stämmas av utifrån en samlad bedömning av de olika indikatorerna. Vid denna samlade bedömning väger regeringen också in flera andra faktorer, framför allt osäkerheten i bedömningen och riskbilden. 14I beräkningen av det strukturella sparandet justeras det finansiella sparandet för konjunkturläget, men även för större engångseffekter och extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. Ett utvecklingsarbete pågår i i syfte att vid beräkningen av det strukturella sparandet kunna ta hänsyn till att olika typer av konjunkturstörningar kan påverka det finansiella sparandet på olika sätt. 15Även sjuårsindikatorn justeras för större engångseffekter och extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. 16Se budgetpropositionen , prop. 2010/11:1, avsnitt 4 för en utförligare beskrivning och motivering av dessa indikatorer och hur de tillämpas i praktiken. Osäkerheten i bedömningen: Prognosen av det faktiska finansiella sparandet är mycket osäker. uppgick prognosfelet till av BNP. Detta prognosfel gör att beräkningen av strukturellt sparande och sjuårsindikatorn omgärdas av stor osäkerhet. För det strukturella sparandet redovisas heller inget utfall. Det finns flera olika metoder som kan användas för att beräkna det strukturella sparandet som kan ge olika resultat. Synen på det strukturella sparandet kan dessutom ändras väsentligt för år bakåt i tiden, ofta beroende på att bedömningen av resursutnyttjandet (BNP-gapet) ändras. Under exempelvis perioden 20002006 reviderades det strukturella sparandet ned med i genomsnitt av BNP mellan den första bedömningen och den senast gjorda bedömningen för ett enskilt år. uppgick revideringen till flera procentenheter. Riskbilden: Vid bedömningen av eventuella avvikelser från överskottsmålet väger regeringen in riskbilden. Ett särskilt problem vid bedömningen av hur konjunkturen påverkar sparandet i den offentliga sektorn är möjligheten att konjunkturcyklerna inte är symmetriska. Det kan innebära att de offentligfinansiella underskott som uppstår under en djup lågkonjunktur inte vägs upp av de överskott som uppstår under efterföljande högkonjunktur. Vid den sammantagna bedömningen av måluppfyllelsen tar därför regeringen även hänsyn till denna faktor. Detta visar sammantaget att det är viktigt att väga in flera faktorer vid utvärderingen av måluppfyllelsen och att en sådan bedömning därför inte kan göras mekaniskt. En betydligt enklare och därmed mer mekanisk utvärdering skulle riskera att leda till allvarliga fel i finanspolitiken. Regeringens utgångspunkt är dock att så tydligt som möjligt redovisa de faktorer den tagit hänsyn till när den gör den samlade bedömningen av måluppfyllelsen. En transparent redovisning gör det möjligt för externa granskare att värdera denna bedömning. 3.3.3Principer för hantering av avvikelser från överskottsmålet För att överskottsmålet ska fungera som ett ankare för finanspolitiken är det viktigt att eventuella avvikelser korrigeras även om detta inte, som konstaterades ovan, kan ske på ett mekaniskt vis. Det finns dock ett antal principer som regeringen tillämpar för hur avvikelser från målet bör hanteras. Dessa är kopplade till avvikelsernas storlek och konjunktur- läget. Nedan beskrivs dessa principer för hur regeringen hanterar den potentiella målkonflikten mellan överskottsmålet och målet att finanspolitiken inte ska vara procyklisk. Det bör dock betonas att i verkligheten kompliceras ofta finanspolitikens utformning av att andra hänsyn måste tas vid sidan av konjunkturell stabilitet. Vid en bedömning av när och hur en avvikelse ska korrigeras, måste en samlad bedömning göras utifrån såväl stabiliserings- fördelnings- och strukturpolitiska utgångspunkter. Mot denna bakgrund ska därför beskrivningen nedan i första hand ses som en principskiss (se vidare avsnitt 2.1 och 5.2). Eftersom prognoserna av de offentliga finanserna är väldigt osäkra är det inte rimligt att små målavvikelser under budgetåret föranleder en omläggning av politiken. Detta skulle ge en icke önskvärd ryckighet i politiken. Om den prognostiserade avvikelsen däremot bedöms öka markant efter budgetåret kan det föranleda åtgärder även om avvikelsen under budgetåret är liten. Eftersom överskottsmålet inte syftar till att nå en viss skuldnivå är små avvikelser från överskottsmålet i sig inget stort problem, förutsatt att dessa inte alltid tenderar att gå åt samma håll. Osäkerheten får dock inte utnyttjas på ett systematiskt sätt för att skapa utrymme för ofinansierade reformer. När det gäller avvikelser ska korrigeras är konjunkturell hänsyn viktig. Om exempelvis det offentliga sparandet varaktigt bedöms vara högre än överskottsmålet och därför bör sänkas genom skattesänkningar eller utgiftsökningar, kan detta vara olämpligt att genomföra under konjunkturellt goda år. En strikt tolkning av målet att finanspolitiken inte ska vara procyklisk (se vidare avsnitt 5) innebär att ett offentligt sparande som varaktigt bedöms ligga över (under) överskottsmålet inte kan åtgärdas förrän vid nästa konjunkturnedgång (konjunkturuppgång). Det finns dock anledning att precisera detta mål. Antag att det offentliga sparandet varaktigt bedöms överstiga överskottsmålet. Om inte en konjunkturnedgång antas vara nära förestående bör det trots detta vara möjligt att dra ner det finansiella sparandet i viss utsträckning. Det måste då säkerställas att effekterna på efterfrågan inte är större än att penningpolitiken kan hantera dem (se vidare avsnitt 5). Hur stora reformer som kan komma i fråga beror på den aktuella ekonomiska situationen, på hur mycket det offentliga sparandet bedöms överstiga överskottsmålet, på hur reformerna bedöms påverka efterfrågan och på hur tidsprofilen för effekterna ser ut. En ytterligare aspekt är om den tilltänkta åtgärden är strukturellt riktig, dvs. i vilken utsträckning den kan förväntas förbättra ekonomins funktionssätt. I figuren nedan sammanfattas de målkonflikter finanspolitiken kan stå inför när en avvikelse från överskottsmålet ska hanteras med hänsyn tagen till konjunkturläget. Om det offentliga sparandet varaktigt bedöms överstiga (understiga) överskottsmålet, som resursutnyttjandet är lågt (högt), kan saldoförsvagande (saldoförstärkande) åtgärder vidtas i relativt snabb takt, vilket som regel också leder till ett mer balanserat resursutnyttjande. I detta sammanhang tas också hänsyn till om de risker som omgärdar prognosen är symmetriskt fördelade eller ej. Om den önskade saldo- försvagningen är av stor magnitud, kan den med fördel delas upp , om det är motiverat av konjunkturläget. När resursutnyttjandet däremot bedöms vara normalt, som det offentliga sparandet varaktigt avviker från överskottsmålet, bör åtgärder vidtas i försiktigare takt. Strukturellt riktiga reformer kan motivera en mer expansiv politik än i annat fall. Om resursutnyttjandet däremot är högt (lågt) som det offentliga sparandet varaktigt överstiger (underskrider) överskottsmålet, bör saldoförsvagande (saldoförstärkande) reformer huvudsakligen vidtas först när konjunkturen mattas av (stärks). Hantering av avvikelser för överskottsmålet med hänsyn tagen till konjunkturläget åtgärder i snabb takt åtgärder i måttlig takt Figuren ovan ska i första hand ses som en stilistisk beskrivning av olika beslutssituationer. I praktiken kan det finnas andra omständigheter än de som beskrivs i figuren som också kan behöva vägas in vid bedömningen av hur en avvikelse från överskottsmålet bör hanteras i en viss situation. Ett exempel på en sådan omständighet är att ekonomin kan drabbas av konjunkturstörningar som inte är symmetriska. I figuren förutsätts konjunkturstörningarna vara symmetriska. Om det finansiella sparandet bedöms ligga varaktigt under överskottsmålet i en lågkonjunktur antas i figuren att det går att tajma nödvändiga budgetförstärkningar till en efterföljande konjunkturuppgång för att inte finanspolitiken ska förstärka konjunkturnedgången. Det är dock möjligt att ekonomin utsätts för ytterligare en negativ konjunkturstörning innan ekonomin nått upp till ett normalt resursutnyttjande. I sådana situationer är det nödvändigt att väga målet att finanspolitiken inte ska vara pro-cyklisk mot risken för att de offentliga finanserna inte ska uppfattas som långsiktigt hållbara. Om de offentliga finanserna inte upplevs som långsiktigt hållbara kan det motivera budgetförstärkande åtgärder även i en lågkonjunktur. Det bör också poängteras att figuren i första hand syftar till att beskriva de målkonflikter som kan finnas vid initiala avvikelser från överskotts- målet, sett till restriktionen att finanspolitiken normalt sett inte ska vara procyklisk. Det kan också uppstå situationer då sparandet initialt redan ligger i nivå med överskottsmålet men då det finns stabiliseringspolitiska skäl att temporärt avvika från överskottsmålet. Det är dock viktigt att det finns klara principer för stabiliseringspolitiken så att stabiliserings- politiska argument inte används för att motivera avsteg från överskotts- målet som görs av andra skäl. Principerna för stabiliseringspolitiken behandlas i avsnitt 5. Utgiftstaket för staten infördes . Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå utgiftstak för det tredje tillkommande året. det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas, är regeringen enligt budgetlagen skyldig att vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder för att undvika detta (2 kap. 4 §). Vilka utgifter som utgiftstaket ska omfatta regleras inte i lag. Samtliga utgiftstak som använts har emellertid i princip haft samma omfattning. Den praxis som etablerats är att de takbegränsade utgifterna utgörs av budgetens utgiftsområden 125 och utgiftsområde 27 samt utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan om statens budget. Utgiftsområde 26 Statsskuldräntor m.m. omfattas inte av utgiftstaket. Tillsammans med utgifterna i kommuner och landsting utgör de takbegränsade utgifterna i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn. Utgiftstaket fastställs i nominella termer vilket ger en transparent och enkel uppföljning. Dessutom bidrar nominellt satta utgiftstak till att staten inte driver på inflationen. Den praxis som utvecklats är att utgiftstaket inte ändras. Utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna ska vara densamma från det att utgiftstaket för ett nytt år fastställs till dess att det året passerat. Endast vid några enstaka tillfällen har utgiftstaket ändrats till följd av förändringar i inriktningen av budgetpolitiken och i dessa fall har utgiftstaket sänkts. Detta skedde t.ex. efter regeringsskiftet då det tidigare beslutade utgiftstaket sänktes med . Det finns inga formella hinder för att besluta om att ompröva ett tidigare fastställt tak (bet. 1995/96:FiU10). Utan en sådan ordning skulle en ny regerings möjligheter att vidta förändringar i finanspolitiken kraftigt begränsas och finanspolitiken skulle inte heller kunna anpassas till nya, helt ändrade yttre förutsättningar. Utöver detta kan det vara motiverat att ändra beslutade utgiftstak vid budgettekniska omlägg- ningar, s.k. tekniska justeringar, för att utgiftstaket ska behålla sin ursprungliga stramhet (se avsnitt 3.4.2). Den statliga budgetprocessen kännetecknas av ett tydligt medelfristigt uppifrån och ned-perspektiv (se också avsnitt 3.2). Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för budgetprocessen i termer av totala utgifter. Från det att taket fastställs för det tredje tillkommande året till dess att det året passerat, understryks behovet av prioriteringar mellan olika utgifter. Det medelfristiga perspektivet minskar risken för att tillfälligt höga inkomster (t.ex. på grund av en god konjunktur) används för att finansiera permanent högre utgifter. I och med detta begränsas risken för en destabiliserande (procyklisk) finanspolitik på budgetens utgiftssida. Utgiftstaket för staten är ett centralt budgetpolitiskt åtagande som främjar budgetdisciplinen och stärker trovärdigheten i den ekonomiska politiken. En viktig uppgift för utgiftstaket är att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet, dvs. att skapa förutsättningar för långsiktigt hållbara finanser. Nivån på utgiftstaket bör även främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Tillsammans med över- skottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Beslutet om utgiftstak tydliggör det komplicerade förhållandet mellan å ena sidan regeringens möjlighet, att med stöd, bedriva den politik som regeringen har fått mandat för, och å andra sidan behovet av budgetpolitiska regler som syftar till att underlätta för att i den politiska processen ta hänsyn till de långsiktiga effekterna på de offentliga finanserna av den förda politiken. Utgiftstakets nivå är ett uttryck för regeringens syn på hur det offentliga åtagandet ska utvecklas. Såväl utgifternas sammansättning som den statliga sektorns totala omslutning och det nödvändiga skatteuttag som följer därav ger uttryck för bl.a. de ideologiska värderingar som ligger till grund för den politik som bedrivs. Det är därför rimligt att beslut om utgiftstakets nivå fattas av . är den grundläggande idén bakom utgiftstaket att i hög grad frigöra diskussionen om hur stort utrymmet för statliga utgifter är från diskussionen om vilka utgifter som är nödvändiga eller angelägna. En meningsfull utgiftsbegränsning måste på ett eller annat sätt utgå från en övergripande tanke om hur den offentliga sektorn ska förhålla sig till den totala produktionen i landet. Nivån på utgiftstaket är avgörande för det totala skatteuttaget och nivån på ett nytt tak bör därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara utan att de samhällsekonomiska kostnaderna blir för höga. Regeringens överväganden som ligger bakom den föreslagna nivån på utgiftstaket för ett nytt år tydliggörs genom att de motiveras med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter och hur utgiftstaket kan tillämpas för att uppnå överskottsmålet och en godtagbar nivå på det samlade skatteuttaget. Exempel på bestämningsfaktorer som kan redovisas är: utgiftstakets relation till överskottsmålet, utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP, utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeterings- marginalens storlek , samt utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser. 3.4.2Tekniska justeringar av utgiftstaket Varje beslut om nytt utgiftstak innebär att taket definieras på ett visst sätt i förhållande till de takbegränsade utgifterna. Det gäller dels vilka utgifter som omfattas av taket, dels hur dessa utgifter redovisas på statens budget. Från det att utgiftstaket fastställts för det tredje tillkommande året ska utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna vara densamma för det specifika året. Under en så sker emellertid normalt budgetmässiga förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte motsvaras av ett förändrat samlat offentligt åtagande. Omvänt kan förändringar genomföras som påverkar det offentliga åtagandet men som av tekniska skäl inte påverkar de takbegränsade utgifterna, t.ex. beslut om kreditering av skattekonto. ska behålla den ursprungliga finansiella stramheten och vara förenligt Skr. 2010/11:79 med överskottsmålet måste därför beslutade tak justeras så att budgetförändringar av detta slag neutraliseras. Tekniska justeringar syftar till att utgiftstaket ska utgöra en lika stram begränsning för de offentliga utgifterna efter justeringen som före de förändringar som föranleder justeringen. För att föranleda en teknisk justering av utgiftstaket ska den förändring som ger upphov till justeringen inte ha samma nettoeffekt på den konsoliderade offentliga sektorns utgifter eller det offentliga finansiella sparandet, som på de takbegränsade utgifterna. Sedan utgiftstaket infördes har beslutade utgiftstak justerats tekniskt (se t.ex. prop. 2010/11:1). Regeringen utgår från ett antal principer vid tekniska justeringar av utgiftstaket: Vid budgettekniska omläggningar som inte påverkar det offentliga åtagandet (t.ex. vid övergång från brutto- till nettoredovisning eller tvärtom) bör tekniska justeringar göras av ett beslutat utgiftstak, så att det bibehåller den ursprungligen avsedda stramheten i förhållande till den offentliga sektorns finansiella sparande. Det gäller oavsett om nettoredovisningen uppkommer på budgetens utgiftssida (t.ex. genom special- destinering av avgifter) eller inkomstsida (t.ex. genom att utgifter krediteras mot en skattskyldigs skattekonto).17 Tekniska justeringar bör göras oavsett om de höjer eller sänker utgiftstaket.18 Vid förändringar som påverkar det offentliga åtagandet men som inte påverkar de takbegränsade utgifterna (t.ex. en reform med nya utgifter som krediteras mot en skattskyldigs skattekonto) bör tekniska justeringar genomföras för att bibehålla den ursprungligen avsedda stramheten för det offentliga åtagandet. Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgörs av budgeteringsmarginalen. Denna ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat på grund av konjunkturutvecklingen.