prop · GZ039 · 2011-09-20 00:00:00 — Vi redovisar också uppgifter om de sökande, vad bedömningarna resulterar i och den tid som bedömningsprocessen tar. Kapitlet inleds med en överblick över de olika vägarna till svensk arbetsmarknad för akademiker med utländsk utbildning. 2.1Vägen till svensk arbetsmarknad för akademiker och lärare med utländsk utbildning En person med utländsk högskoleutbildning som leder fram till ett oreglerat yrke i , har tre vägar till svensk arbetsmarknad (se figur 1). Personen kan ansöka om ett så kallat utlåtande hos (alternativ 1 i figuren) eller genomgå kompletterande utbildning30 vid svensk högskola (alternativ 2). utlåtande eller kursbevis från högskolan kan sedan bifogas när personen söker arbete. Personen kan också söka arbete direkt på svensk arbetsmarknad (alternativ 3). 30 Vi återkommer till kompletterande högskoleutbildningar i kapitel 4. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Vägen till svensk arbetsmarknad för en person med utländsk högskoleutbildning som leder till ett oreglerat yrke.31 Personen ansöker om utlåtande Person med högskoleutbildning från EU/EES/eller tredjeland som leder till ett oreglerat yrke Personen kan i vissa fall söka till kompletterande Personen söker arbete på svensk arbetsmarknad För en person med utländsk lärarutbildning ser processen annorlunda ut. Figur 2 visar översiktligt vägen för en person med utländsk lärarutbildning som vill ha ett så kallat behörighetsbevis från . 31Figurens alternativ 1 utgår från att utfärdar ett utlåtande till den sökande, något som inte alltid sker. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Vägen till svensk arbetsmarknad för en person med utländsk lärarutbildning. EU/EES/eller hänvisar den sökande till Personen kan söka om ansöker på nytt om 2.1.1Vilka ansöker om utlåtande och behörighetsbevis? Många av dem som ansöker om utlåtande och behörighetsbevis är i 30-årsåldern.32 En klar majoritet () av dem som ansöker om utlåtande har en utbildning från tredjeland (det vill säga utanför EU/EES/), medan av dem som ansöker om behörighetsbevis är utbildade i tredjeland. Det är också vanligt att den sökande ansöker om utlåtande för att söka arbete () eller för att studera vidare (). Många anger båda orsakerna.33 I bilaga 3 finns ytterligare uppgifter om de sökande. 32Riksrevisionens registerbeställning från . 33Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 51 och 100 ärenden av ärendetyp 53. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 2.2Regeringens uppdrag till att bedöma utländska högskoleutbildningar Regeringen har i instruktionen till gett myndigheten i uppdrag att svara dels för bedömningar av utländska utbildningar på eftergymnasial nivå dels för tillämpningen i av direktiv och konventioner om erkännanden av utländska utbildningar. är också så kallad behörig myndighet för läraryrket34 och arkitektyrket, enligt och rådets direktiv /36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer (yrkeskvalifikationsdirektivet).35 Regeringen har efterlyst ytterligare effektivisering och metodutveckling av bedömningsverksamheten. I regleringsbrevet , , gav regeringen i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att ytterligare effektivisera ärendehandläggningen. ska även utveckla bedömningsmetoder i samverkan med andra myndigheter, och redogöra för hur verket har informerat berörda myndigheter och organisationer om bedömningsverksamheten.36 2.2.1Högskoleverkets bedömnings- och prövningsprocess Bedömningen görs av för bedömning av utländsk utbildning37. Den sökande som önskar ett utlåtande eller ett behörighetsbevis skickar in sin ansökan till . Till ansökan bifogas bland annat kopior av den sökandes diplom eller examensbevis och ämnesförteckning samt uppehålls- och arbetstillstånd. För sökande som ansöker om behörighetsbevis ställer också krav på kunskaper i svenska språket och att en avgift ska betalas. 34Den upphör roll att utfärda behörighetsbevis till personer med utländsk lärarutbildning. Därefter ska myndigheten yttra sig över utländska lärarutbildningar till som blir behörig myndighet för att utfärda legitimation till lärare och förskollärare. 2010/11:20, bet. 2010/11:UbU5, rskr. 2010/11:171. 3510 och 11 §§ förordningen (2007:1293) med instruktion för . uppdrag att bedöma utländska lärarutbildningar framgår också av förordningen (1999:1421) om behörighetsbevis för lärare med utländsk utbildning. 36Regleringsbrev för avseende (regeringsbeslut , U2009/7241/UH). 37Avdelningen bedömer också om utländska universitet och högskolor håller tillräcklig kvalitet för att svenska studenter ska få studiemedel för att läsa där. Avdelningen har sexton handläggare som arbetar med ärendetyp 51 och fyra handläggare som arbetar med ärendetyp 53, jämte andra arbetsuppgifter. Därutöver finns tre avdelningsadministratörer. Intervju med företrädare för ledning . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning För ansökningar om ett utlåtande följer sedan en handläggningsfas som ska vara slutförd inom fyra månader38. Då bedömer handläggaren den utländska utbildningen utifrån den svenska examensordningen och utfärdar ett utlåtande som anger närmast motsvarande svensk examen. Ansökan kan också avskrivas. När en ansökan om behörighetsbevis är komplett kontrollerar bland annat att den sökande är behörig lärare i utbildningslandet. Därefter prövas den utländska lärarutbildningen mot motsvarande svensk lärarutbildning. fattar sedan beslut i ärendet. Ett beslut ska fattas från det att ansökan är komplett39. Beslutet kan vara positivt, något som innebär att ett behörighetsbevis utfärdas, eller negativt i form av ett avslag. Ansökan kan också avskrivas. 2.2.2Information om uppdrag och processen På finns information som vänder sig bland annat till personer med utländska högskoleutbildningar. Informationen beskriver översiktligt dels bedömningsverksamhet, dels vilket ansvar andra myndigheter har. Vidare finns information om hur gör sina bedömningar och vad den sökande behöver skicka in. Delar av informationen finns på engelska, spanska och arabiska. utländska lärarutbildningar finns information anpassad för olika målgrupper.40 Enligt uppgift pågår inom myndigheten ett kontinuerligt arbete med att utveckla webbplatsen, där man till exempel överväger information på flera språk.41 Via webbplatsen kan man också nå bedömningsportal som vänder sig till dem som arbetar med bedömning av utländska utbildningar på lärosätena.42 38Gränsen gäller för sökande med utbildning från något av de länder som ratificerat den så kallade Lissabonkonventionen men fungerar också som en intern målsättning för alla ansökningar om utlåtande. Intervju med företrädare för ledning . 39Gränsen för behörighetsbevis för lärare är reglerad i 5 § förordningen (1999:1421) om behörighetsbevis för lärare med utländsk utbildning. 40Högskoleverkets webbplats /utlandskutbildning och /larare . 41Intervju med företrädare för ledning . 42Bedömningsportalen innehåller bl.a. information om olika länders utbildningssystem och tips om vad man ska tänka på vid bedömning av utländska utbildningar. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 2.3Vad leder ansökan till? 2.3.1Utfall vid ansökan om utlåtande Mellan och har avslutat 9 253 ansökningar om utlåtande.43 I tre fjärdedelar av fallen () utfärdar ett utlåtande.44 Det betyder att under vår granskade period utfärdade i storleksordningen 6 800 utlåtanden. I bilaga 4 finns ytterligare information om utfallet vid ansökan om utlåtande. Nivå och inriktning på bedömda utbildningar I det utfärdade utlåtandet gör en bedömning av nivån på den utländska högskoleutbildningen. Vanligast är att utbildningen bedöms motsvara en kandidatexamen () eller någon form av yrkesexamen (). I de allra flesta utlåtandena () anges ett huvudämne eller -inriktning45. Företagsekonomi och olika typer av ingenjörer är relativt vanligt förekommande bland de angivna inriktningarna. Även moderna språk förekommer ofta. Det är också mycket vanligt () att lämnar en kommentar i de utfärdade utlåtandena. Kommentaren handlar oftast om utbildningens inriktning eller specialisering.46 Cirka en fjärdedel av ansökningarna om utlåtande avskrivs. Det vanligaste skälet för avskrivning är att utbildningen inte motsvarar en avslutad högskoleutbildning (), i några av dessa fall har sannolikt den sökande skickat ansökan till fel bedömande myndighet. Andra förekommande skäl är att det saknas handlingar (), att utbildningen inte är avslutad () eller att utbildningen är från ett lärosäte som inte är erkänt 43Riksrevisionens registerbeställning från . 44Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 51. 45Vissa sökande har mycket breda eller tvärvetenskapliga utbildningar som är svåra att ämnesbedöma. Våra resultat kan därför i detta avseende enligt handläggare vara något i överkant. 46Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 51. 47Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 51. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 2.3.2Utfall vid ansökan om behörighetsbevis som granskningen avser har avslutat 1 258 ansökningar om behörighetsbevis.48 Knappt hälften av de sökande () fick ett behörighetsbevis. En något större andel () ledde till avslag och till avskrivning.49 En omräkning av andelen positivt utfall visar att - utfärdat i storleksordningen 570 behörighetsbevis för lärare.50 I bilaga 4 finns ytterligare information om utfallet vid ansökan om behörighetsbevis. De som får behörighetsbevis får antingen en eller flera behörigheter bedömda. Vanligast är att en sökande får behörighet att undervisa i och gymnasiet i ett särskilt ämne (). Det är också vanligt att utfärdar behörighetsbevis till modersmålslärare (). Orsaker till avslag och avskrivningar Det finns en spridning mellan skälen till avslag. () har orsaken med innehållet i utbildningen att göra, till exempel att det finns brister i undervisningsämnet eller att det saknas väsentliga moment51. i den praktisk-pedagogiska delen är vanligt (). Att utbildningen är för kort eller att svenska språket saknas är orsak till avslag i vardera ungefär en femtedel av fallen. bifogar alltid en hänvisning om hur den sökande kan komplettera sin utbildning för att uppnå behörighet till avslagsbeslutet.52 Orsaken till avskrivning är oftast () att den sökande inte har betalat den avgift som tar ut vid denna typ av ansökan.53 48Riksrevisionens registerbeställning från . 49Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 53. 50Enligt utfärdade 220 lärarbehörighetsbevis . Universitet & högskolor - (Rapport 2010:10 R), s. 31. Jämfört med utfärdade lärarexamina vid svenska universitet och högskolor 2009 motsvarar det (egna beräkningar utifrån uppgifter om lärarexamina vid samtliga lärosäten 2009, hämtade från NU-databas). 51Den sökandes utbildning kan till exempel sakna vissa moment som läs- och skrivinlärning i svenska, kemilaborationer, svensk/nordisk historia, nordisk flora/fauna eller simning/ vintersporter. 52Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 53. Ett avslag kan motiveras av flera orsaker. 53Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 53. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Den totala handläggningstiden54 består av aktiv handläggning, tid i väntan på handläggning och eventuella kompletteringar från den sökande. Den aktiva handläggningen består i sin tur av tre av definierade moment: granskning, handläggning och justering. Nedanstående uppgifter om tidsåtgång för de olika ansökningarna redovisas i kalenderdagar. 2.4.1Handläggningstider för ansökningar om utlåtande Totaltiden, inklusive tid för eventuell komplettering, är i snitt , motsvarande . Som framgår av tabell 1 är emellertid spridningen vad gäller tidsutfall för dem som ansökt om utlåtande - mycket stor. Den halva av ärendena som ligger i mitten av vårt material tar mellan 77 och (mellan 2,5 och ).55 Därutöver finns det både ärenden som går mycket fort och ärenden som det av olika anledningar tar mycket att hantera. 54Den totala handläggningstiden (i ärendehanteringssystem definierat som totaltid inklusive tid för eventuell komplettering) mäts på från att en ansökan inkommer till dess att den skickas för expediering. Med expediering avses att beslut eller avskrivning skickas till den sökande som därmed får kännedom om ställningstagande till den sökandes ansökan om utlåtande eller behörighetsbevis. 55Ett sätt att visa spridningen vad gäller tidsutfallet i materialet är att redovisa statistiska mått som undre och övre kvartil. Under den undre kvartilen återfinns de av ärendena som tar kortast tid och över den övre kvartilen återfinns de av ärendena som tar längst tid. Skillnaden mellan den undre och den övre kvartilen ger de tidsspann som den halva av ärendemängden som ligger i mitten av materialet återfinns i. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Ansökningar om utlåtande totaltid och tid för olika delmoment (antal kalenderdagar) Framräknad tid i väntan på åtgärd (i snitt) Källa: registerbeställning av totalt 9 00756 ärenden av ärendetyp 51. Som framgår av kolumnen Antal ärenden baseras de framräknade uppgifterna om tidsutfall på ett varierande antal ärenden. Orsaken är ett partiellt bortfall av uppgifter. Uppgift 0 utläses som att ansökan har inkommit och avslutats alternativt att ansökan har hanterats i ett delmoment under en och . Gransknings-, handläggnings- och justeringstid avser tiden för handläggarnas hantering i olika faser (det vill säga aktiv handläggningstid). 2.4.2Handläggningstider för ansökningar om behörighetsbevis Totaltiden, inklusive tid för eventuell komplettering, för en ansökan om behörighetsbevis är i snitt (motsvarar knappt ). Spridningen mellan ärenden är mycket stor även för denna ärendetyp (se tabell 2). Den halva av ärendena som återfinns i mitten av vårt material tar mellan 104 och (mellan cirka 3,5 och ). 56Jämfört med den totala mängden ärenden som vi granskat av ärendetyp 51 (totalt 9 253) är 246 stycken så kallade migrerade ärenden som är borttagna i beräkningen av tidsutfall. De borttagna ärendena har förts över till nuvarande ärende- och dokumenthanteringssystem och saknar därför tidsuppgifter. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Ansökningar om behörighetsbevis totaltid och tid för olika delmoment (antal kalenderdagar) Framräknad tid i väntan på åtgärd (i snitt) Källa: registerbeställning av totalt 1 15157 ärenden av ärendetyp 53. Som framgår av kolumnen Antal ärenden baseras de framräknade uppgifterna om tidsutfall på ett varierande antal ärenden. Orsaken är ett partiellt bortfall av uppgifter. Uppgift 0 utläses som att ansökan har inkommit och avslutats alternativt att ansökan har hanterats i ett delmoment under en och . Gransknings-, handläggnings- och justeringstid avser tiden för handläggarnas hantering i olika faser(det vill säga aktiv handläggningstid). 2.4.3Vad förklarar de totala handläggningstiderna? Den totala handläggningstiden förlängs ofta av komplettering. begär komplettering för ungefär en tredjedel () av ansökningarna om utlåtande och för drygt hälften () av ansökningarna om behörighetsbevis. I snitt tar kompletteringen av en ansökan om utlåtande och av en ansökan om behörighetsbevis (se tabell 1 och 2). För både ansökningar om utlåtanden och om behörighetsbevis är avsaknaden av dokument som ska bifogas ansökan den främsta orsaken till att begär komplettering (). Vanligtvis saknas underlag som ämnesförteckning, diplom/examensbevis och, för dem 57Jämfört med den totala mängden ärenden som vi granskat av ärendetyp 53 (totalt 1 258) är 107 stycken så kallade migrerade ärenden som är borttagna i beräkningen av tidsutfall. De borttagna ärendena har förts över till nuvarande ärende- och dokumenthanteringssystem och saknar därför tidsuppgifter. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning som ansöker om behörighetsbevis, tjänstgöringsintyg. Sådana dokument kan vara avgörande för att ska kunna bedöma de sökandes utbildning.58 Långa handläggningstider beror främst på väntan på handläggning De insatser som handläggare gör i varje ärende tar ofta (se tabell 1 och 2). En genomsnittlig ansökan om utlåtande befinner sig i delmomentet granskning , i handläggning och i justering . För en ansökan om behörighetsbevis återfinns ärendet i delmomentet granskning under i snitt , i handläggning och i justering under 1 kalenderdag.59 Av de genomsnittliga värdena på tidsåtgång för olika delmoment kan vi se att majoriteten av tidsåtgången förklaras av att ärendena ligger och väntar på åtgärd i olika delar av processen (se tabell 1 och 2). utlåtande är den sammanlagda väntetiden i snitt (motsvarar knappt ) medan en ansökning om behörighetsbevis sammantaget väntar något längre på åtgärd, i genomsnitt (). I båda fallen motsvarar tiden i väntan på åtgärd av den genomsnittliga totaltiden. förklaringar till de totala handläggningstiderna Det finns enligt även andra orsaker till tidsåtgången för ansökningar om utlåtanden respektive behörighetsbevis. En orsak som har framfört är en hög och delvis ökande mängd ansökningar i relation till avdelningens befintliga resurser, det vill säga att det finns ärendebalanser.60 En annan orsak som har framförts är den tid som läggs på såväl administrativa uppgifter i samband med olika faser i bedömningsarbetet som besvarandet av frågor från bland annat sökande, lärosäten och arbetsförmedlingar. Service till högskolorna ges också i de fall där en sökande ansöker om ett utlåtande för att sedan bifoga det med ansökan till lärosäten (se avsnitt 4.5.2). Tiden som läggs på dessa uppgifter kan, enligt företrädare för , kortas genom en bättre samlade information om bedömningsmöjligheterna för personer 58Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 51 och 100 ärenden av ärendetyp 53. 59Riksrevisionens registerbeställning från . 60Högskoleverket (2010) Årsredovisning för (Reg.nr 21-765-10, (2009) Budgetunderlag för 2010-2012 (reg.nr 21-659-09) och intervju med företrädare för ledning . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning med utländska utbildningar och genom att enklare frågor till hanteras av ett så kallat front office-system.61 En tredje orsak till totaltider är, enligt , omfattningen av den ytterligare information som ges i form av kommentarer i utfärdade utlåtanden och beskrivningar av vilka ämnen och årskurser behörighetsbevisen för lärare avser. Den typen av information kräver en längre utredning vilket i sin tur förlänger totaltiden för ett ärende. Genom att ta bort sådan information kan totaltiden kortas, som det skulle få till konsekvens att den information som respektive dokument ger framtida arbetsgivare minskar.62 Huruvida en minskning av informationen i till exempel utlåtandena skulle påverka ställningen på arbetsmarknaden för akademiker med utländsk utbildning kan inte uttala sig om eftersom myndigheten inte har följt upp utlåtandets betydelse på arbetsmarknaden. Däremot har följt upp behörighetsbevisets ställning på arbetsmarknaden.63 2.4.4 Totala handläggningstider i förhållande till uppsatta tidsgränser har tidsgränser uppsatta för sin handläggning. För ansökningar om utlåtande ska ett ärende, som är komplett, vara slutfört . Tidsgränsen gäller för sökande som är utbildade i länder som ratificerat den så kallade Lissabonkonventionen men fungerar också som en intern målsättning för alla ansökningar om utlåtande.64 Om vi utgår från de genomsnittliga tidsuppgifterna i tabell 1 framkommer att totaltiden exklusive komplettering för en ansökan om utlåtande med överstiger den uppsatta fyramånadersgränsen (i snitt jämfört , det vill säga )65. En starkt bidragande orsak är de långa genomsnittliga väntetiderna. 61Intervjuer med företrädare för ledning och handläggare . 62Intervjuer med företrädare för ledning och handläggare . 63Högskoleverket (2006) Lärare i nytt land. Behörighetsbevisets betydelse och mötet med den svenska skolan. Uppföljningen visar att av de 1 139 sökande som fått behörighetsbevis arbetade som lärare samt att majoriteten hade en tillsvidareanställning och arbetade inom den inriktning som de beviljats behörighet för. 64Intervju med representanter för ledning . Tiden räknas ut som totaltiden exklusive komplettering. 65Den mängd ansökningar om utlåtande som ligger i mitten av vårt material (skillnaden mellan undre och övre kvartil) varierar mellan 65 och . Medianen i vårt material är , vilket visar att hälften av ansökningarna om utlåtande tar åtminstone (vilket motsvarar drygt ). Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Även vid ansökningar om behörighetsbevis ska meddela beslut senast efter det att alla handlingar som gäller den sökande har lämnats in. För denna ärendetyp är tidsgränsen reglerad i förordning.66 Av uppgifterna i tabell 2 ovan framgår att totaltiden exklusive komplettering i snitt är , vilket är över den uppsatta fyramånadersgränsen ()67. Även här medför den långa tiden i väntan på åtgärd att ett genomsnittligt ärende inte kan avslutas inom den uppsatta tidsgränsen. 2.5.1Goda förutsättningar för att verka länge på arbetsmarknaden granskning visar att majoriteten () av ansökningarna om utlåtanden leder till ett utlåtande medan knappt hälften () av dem som ansöker om behörighetsbevis får det. Det betyder att mellan och i storleksordningen utfärdade 6 800 utlåtanden och 570 behörighetsbevis för lärare. Av granskning framgår att de flesta sökande är och har, vid ett positivt utfall, således förutsättningar att verka inom sitt yrke på den svenska arbetsmarknaden. Den totala handläggningstiden för en ansökan om utlåtande är och för en ansökan om behörighetsbevis i snitt . finns det en stor spridning i materialet. halva av de avslutade ansökningarna om utlåtande som återfinns i mitten av material varierar mellan cirka 2,5 och . Motsvarande uppgift för avslutade ansökningar om behörighetsbevis är mellan cirka 3,5 och . Den totala handläggningstiden exklusive tid för komplettering för ett genomsnittligt ärende överstiger de tidsgränser som finns uppställda i förordning, Lissabonkonventionen och interna mål. 665 § förordningen (1999:1421) om behörighetsbevis för lärare med utländsk utbildning. Enligt intervju med representanter för ledning räknas tiden ut som totaltiden exklusive komplettering. 67Den mängd ansökningar om behörighetsbevis som ligger i mitten av vårt material (skillnaden mellan undre och övre kvartil) varierar mellan 84 och . Medianen i vårt material är , vilket visar att hälften av ansökningarna om utlåtande tar åtminstone (vilket överstiger 4 månader). Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Granskningen visar att de moment i processen som består av aktiva åtgärder från handläggare oftast tar . Det mesta av den totala handläggningstiden för ett genomsnittligt ärende förklaras av att ärendet ligger och väntar på åtgärd, det vill säga att har ärendebalanser. Andra förklaringar är att den sökande i en stor andel av ärendena måste komplettera sin ansökan. Av granskningen framgår att kan effektivisera handläggningen genom att på olika sätt frigöra tid till handläggning och ytterligare standardisera bedömningen. har inte gjort någon uppföljning av utlåtandenas betydelse på arbetsmarknaden. Vid utvecklingen av rutinerna för verksamheten mot kortare handläggningstider är det därför viktigt att i samråd med arbetsgivare preciserar utlåtandets funktion och utformning. 2.5.3Brister i informationen ger merarbete och längre handläggningstider granskning indikerar brister i den information som de sökande får. Det vanligaste skälet till avskrivning av en ansökan om utlåtande är att det inte handlar om en högskoleutbildning, vilket bland annat kan bero på att den sökande felaktigt skickat sin ansökan till . Att hantera ärenden som sedan avskrivs tar tid från handläggarna, som hade kunnat användas i hanteringen av andra ansökningar.