prop · GZ039 · 2011-09-20 00:00:00 — Processen fram till legitimation på hälso- och sjukvårdsområdet har utretts bland annat mot bakgrund av att det för personer utbildade i tredjeland tar att få legitimation. Regeringen har i propositionen Gränslös kunskap beskrivit en effektivare väg till legitimation för personer utbildade i tredjeland (den så kallade tredjelandsordningen), något som har anslutit sig till genom att godkänna propositionen. I sammanhanget gjorde regeringen två bedömningar. bör för det första kunna begära att yttrar sig över en utländsk utbildning i fråga om utbildningens nivå och lärosätets status. För det andra anser regeringen att statliga universitet och högskolor bör få ett utökat uppdrag att anordna högskoleutbildningar som kompletterar avslutad utländsk utbildning för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland.183 6.1.2 Samarbete vid bedömning av utländska utbildningar Enligt regeringens bedömning bör således och samarbeta i syfte att effektivisera vägen till legitimation för sökande utbildade i tredjeland. I sitt arbete med att handlägga och fatta beslut i ärenden om legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland 2008/09:175 Gränslös kunskap - högskolan i globaliseringens tid avsnitt 8.4 och 8.5, bet. 2008/09:UbU19, rskr. 2008/09:282 och 283. Propositionen föregicks av ett antal utredningar av systemet för bedömning och godkännande av utövare inom hälso- och sjukvårdsområdet som utbildat sig i tredjeland, till exempel Ds 2007:45. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning bör , enligt regeringen, kunna begära att yttrar sig över den sökandes utbildning. Regeringen har inte gjort några ändringar i förordning eller myndigheternas instruktioner med anledning av detta, eftersom samarbetet med inte ses som en ny skyldighet för Socialstyrelsen.184 Föreslaget arbetssätt har inte införts Av granskningen framkommer att det är ovanligt att inhämtar yttrande från . Enligt uppgift har det endast skett i något enstaka fall185. Orsaken anges vara en kombination av att ansvarsfördelningen mellan och upplevs som otydlig och rådande praxis där hälso- och sjukvårdsutbildningar traditionellt ses som ansvar.186 Både och hade frågor om ansvarsfördelningen myndigheterna emellan i samband med att propositionen presenterades. Varken eller har emellertid inkommit med någon skrivelse om behov av förtydligande av ansvaret eller tagit upp frågan i myndighetsdialogen med regeringen. Däremot har kontakter förekommit på tjänstemannanivå.187 har inte heller särskilt diskuterat frågan med för att försäkra sig om att förändringarna implementeras. En förklaring är att andra delar i uppdrag, som generell tillsyn, kunskap och normering, har haft högre prioritet.188 6.1.3Kompletterande högskoleutbildningar parallellt med kompletteringsprogram I propositionen Gränslös kunskap gjorde regeringen också bedömningen att det bör finnas större möjligheter för personer utbildade i tredjeland att komplettera sina utbildningar inom högskolan. Kompletterande utbildningar för läkare och sjuksköterskor anordnas på regeringens uppdrag av några högskolor. De lärosäten som anordnar dessa utbildningar ställer som behörighetskrav bland annat att den sökande har ett beslut om 184Intervju med företrädare för . Det bedömdes istället vara tillräckligt med den möjlighet och skyldighet till samarbete mellan myndigheter som följer av 6 § förvaltningslagen (1986:223). 185Inte heller i något av de ärenden som har ingått i granskning av akter för läkare och sjuksköterskor utbildade i tredjeland har ett yttrande från hämtats in. 186Intervjuer med företrädare för ledning och med handläggare . 187Intervjuer med företrädare för (inklusive komplettering ) respektive . 188Intervju med företrädare för . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning kompletteringsprogram från Socialstyrelsen.189 Därmed har förändringen i praktiken medfört att , inom ramen för sin prövning inför beslut om kompletteringsprogram, också har kommit att bedöma om den sökande har en läkar- eller sjuksköterskeutbildning som är tillräcklig som grund för de kompletterande högskoleutbildningarna. anser inte att det är tydligt reglerat huruvida det ska ingå i myndighetens uppdrag att pröva utbildningen för de sökande som avser att gå en kompletterande högskoleutbildning, eller om det är en prövning som respektive lärosäte istället borde göra. Vidare menar företrädare för att införandet av kompletterande högskoleutbildningar för läkare och sjuksköterskor kan tolkas som att inte ska fortsätta med sina egna kompletteringsprogram för dessa yrken framöver.190 Vissa tredjelandsutbildade finns i båda vägarna fram till legitimation En konsekvens av högskolornas behörighetskrav är att de läkare och sjuksköterskor som antas till kompletterande högskoleutbildningar återfinns inom båda vägarna fram till legitimation: dels på den kompletterande högskoleutbildningen, dels i kompletteringsprogram. De kan därför parallellt med den kompletterande högskoleutbildningen göra medicinska kunskapsprov. Om de klarar provet kan de sedan fortsätta med kompletteringsprogram, något som leder till tomma utbildningsplatser i högskolan eftersom det ofta är svårt för högskolan att anta andra sökande vid sena avhopp (se avsnitt 4.2.1).191 6.1.4 Förändringarna har påverkat utvecklingsarbete Av granskningen framgår att ansvar att pröva ansökan om legitimation för sökande utbildade i andra länder uppfattas som tydligt. Däremot har de förändringar som har skett på hälso- och sjukvårdsområdet utifrån propositionen Gränslös kunskap, som framgår ovan, medfört att upplever en otydlighet kring myndighetens roll i den process som föregår legitimationsansökan för personer utbildade i tredjeland.192 Enligt har den upplevda osäkerheten bidragit till att myndighetens interna utvecklingsarbete har fördröjts. Till exempel har inte tagit fram egna förslag till förändringar i 189Se till exempel webbplats , samt universitets webbplats (). 190Intervju med företrädare för ledning . 191Intervjuer med företrädare för ledning och med handläggare . 192Intervju med företrädare för ledning . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning tredjelandsordningen i syfte att effektivisera vägen till legitimation för sökande utbildade i tredjeland. planerade dock en egeninitierad översyn av tredjelandsordningen, en översyn som skjutits på De upplevda oklarheterna anges också som en bidragande orsak till att inte har tagit fram föreskrifter för legitimationsyrkena läkare och sjuksköterska.193 Enligt företrädare för kan det faktum att flera olika departement och myndigheter är inblandade i förändringarna i tredjelandsordningen ha bidragit till de upplevda oklarheterna kring ansvarsfördelningen.194 6.2Myndigheternas samarbete kring information Berörda myndigheter har ett ansvar att direkt informera akademiker med utländsk utbildning om den verksamhet som vänder sig till målgruppen. Informationen kan också spridas indirekt till målgruppen via myndigheter och organisationer som på olika sätt kommer i kontakt med personer med utländsk högskoleutbildning. Ett exempel är som i samverkan med andra myndigheter som bedömer utländsk utbildning ska informera berörda myndigheter och organisationer om bedömningsverksamheten195. har emellertid upplevt vissa svårigheter när det gäller att sprida information om den egna bedömningsverksamheten till myndigheter utanför utbildningsområdet, till exempel till Arbetsförmedlingen.196 enkät visar vidare att den samverkan som lärosäten som anordnar kompletterande högskoleutbildningar har med myndigheter som på olika sätt kommer i kontakt med utländska akademiker varierar stort. Exempelvis anger endast 3 av 20 tillfrågade utbildningsanordnare att de planerar eller har varit i kontakt med för att redan tidigt efter en persons ankomst till informera om vilka kompletterande högskoleutbildningar som anordnas. Information till Arbetsförmedlingen om detta är däremot mer vanligt förekommande även om flera lärosäten efterlyser en ökad samordning för att på ett bättre sätt nå berörda myndigheter med 193Intervjuer med företrädare för ledning och med handläggare . 194Intervju med företrädare för . 195Regleringsbrev för avseende (regeringsbeslut , U2009/7241/UH). 196Intervju med företrädare för ledning . har Arbetsförmedlingen ansvar för nyanlända invandrares etablering. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Några lärosäten menar att det finns ett behov av att nå målgruppen redan på ett tidigare stadium (bland annat på sfi och komvux) och att lärare och handläggare behöver ökade kunskaper om vilka möjligheter som finns, till exempel vad gäller kompletterande högskoleutbildningar. 6.3.1Bristande samordning och försenat utvecklingsarbete gällande tredjelandsordningen Regeringen har i proposition 2008/09:175 redogjort för åtgärder i syfte att skapa en tydligare och effektivare tredjelandsordning. har genom sitt beslut om propositionen ställt sig bakom detta. Förändringarna bestod både av att introducera kompletterande högskoleutbildningar på hälso- och sjukvårdsområdet och i att tydliggöra möjlighet att efterfråga yttrande över utbildningar från tredjeland. De föreslagna förändringarna medför krav på samarbete mellan myndigheterna. De förändringar i arbetssätt som regeringen ansåg behövdes för tredjelandsordningen på hälso- och sjukvårdsområdet har emellertid inte fullt ut kommit till stånd. En orsak är att och fortfarande upplever att det finns oklarheter om ansvarsfördelningen myndigheterna emellan avseende det i propositionen föreslagna arbetssättet. Införandet av fler kompletterande högskoleutbildningar på hälso- och sjukvårdsområdet har också bidragit till osäkerhet kring myndighetens uppdrag i den process som föregår legitimation. Sammantaget har det medfört att egen utveckling av tredjelandsordningen har fördröjts. Det faktum att flera olika departement är inblandade i arbetet anges som en bidragande orsak till oklarheterna kring ansvarsfördelningen. 6.3.2Samordningsproblem gör det svårt att sprida information om insatserna Ett sätt att informera akademiker med utländsk utbildning om insatser till målgruppen är att sprida information via andra myndigheter. , Arbetsförmedlingen och kommuner är aktörer som tidigt möter personer med utländsk högskoleutbildning. I granskning finns emellertid indikationer på att myndigheter som ansvarar för insatser till målgruppen, bland annat på grund av samordningsproblem, har svårt att sprida information via andra aktörer utanför utbildningsområdet. Det gäller till exempel information om bedömningsverksamhet och om kompletterande högskoleutbildningar. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 7Samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter av snabbare arbetsmarknadsetablering I detta kapitel redovisar vi skattade samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter av en snabbare etablering på arbetsmarknaden inom ett antal kvalificerade yrken för akademiker med utländsk utbildning. Vi vill understryka att det rör sig om potentiella effekter vid tänkta tidsförkortningar av och bedömningsprocesser av utländska högskoleutbildningar (ex ante-utvärdering) och inte någon utvärdering av redan uppnådda tidsförkortningar (ex post-utvärdering). Som framgått av kapitel 2 och 3 förefaller det finnas realistiska möjligheter att uppnå vissa effektiviseringar. Syftet med analysen har varit att med hjälp av räkneexempel belysa ekonomiska konsekvenser av en effektivisering av sökprocesserna på arbetsmarknaden som leder till att arbetslöshetstiderna hos akademiker med utländsk utbildning reduceras. Här har ett antagande gjorts om att en viss förkortning av myndigheternas bedömningsprocess motsvarar en lika stor tidigareläggning av anställning i det kvalificerade yrket (för dem som antas erhålla sådana anställningar, se nedan). Exemplen visar att även små förkortningar av arbetslöshetstiderna ger betydande vinster. Analysen har, på uppdrag av , genomförts av nationalekonomerna professor och universitetslektor på () vid Linnéuniversitetet i (Ekonomihögskolan).197 har tagit fram 197Delander och (2010). Snabbare etablering på arbetsmarknaden för invandrade akademiker och offentligfinansiella effekter. : Linnéuniversitetet (Ekonomihögskolan), (). Författarna ansvarar för innehållet i konsultrapporten. Konsultrapporten kan laddas ned från . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning delar av CAFO:s beräkningsunderlag genom bearbetningar av registerdata från och . Samhällsekonomisk kalkylering är en metod för effektivitetsanalys som används för att värdera och väga samman för- och nackdelar för direkt och indirekt berörda individer vid en övergång från ett handlingsalternativ till ett annat. En samhällsekonomisk kalkyl baseras på effekter definierade som skillnader mellan handlingsalternativ.198 I de räkneexempel som här har genomförts består det ena handlingsalternativet av ett så kallat nuläge med nuvarande (oförändrad) tidsåtgång i myndigheternas bedömningsprocesser. Övriga handlingsalternativ har utgjorts av tänkta situationer där motsvarande bedömningsprocesser har förkortats med olika antal dagar (se avsnitt 7.1.1). Vidare har en kalkylmodell använts som innebär att åtgärder bedöms från såväl effektivitetssynpunkt som fördelningssynpunkt. Skattningar av intäkter och kostnader görs ur tre olika perspektiv som representerar samhället som helhet, direkt berörda individer samt övriga individer. Det första perspektivet avser att belysa en åtgärds samhällsekonomiska effekter medan de övriga två avser en åtgärds fördelningseffekter. 7.1.1Räkneexempel för fem yrkeskategorier I analysen har räkneexempel för fem yrkeskategorier använts läkare, sjuksköterskor, lärare, civilingenjörer och företagsekonomer. Utgångspunkten för valet av dessa har varit det underlag i form av registerdata från och som har använt i granskningen. För var och en av dessa yrkeskategorier har det gjorts räkneexempel som visar effekter av att invandrade akademikers arbetslöshetstid förkortas med , () respektive 1 månad (21,). på att genomsnittslönen för berörda individer motsvarar genomsnittslöner för motsvarande yrken och ålderskategorier enligt statistik från SCB.199 Analysen utgår från avslutade ärenden vid de båda myndigheterna och omfattar inkomna ansökningar för utbildningar som svarar mot de fem yrkeskategorierna. För de tre yrken som bedöms av (lärare, civilingenjörer och företagsekonomer) omfattar analysen utbildningar från samtliga aktuella utbildningsländer medan de båda yrken som bedöms av (läkare och sjuksköterskor) har begränsats till utbildningar från tredjeland, det vill säga länder utanför EU/EES/. 198Samhällsekonomisk kalkylering är ett redskap för tillämpad nationalekonomisk välfärdsteori där beslut som rör åtgärder knyts till deras effekter för de individer som tillsammans utgör samhället. 199I kalkylerna används bland annat bruttolöner för olika åldersklasser inom respektive yrkeskategori. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning avgränsningen har gjorts mot bakgrund av att tredjelandsutbildade läkare och sjuksköterskor omfattas av en annan ordning som medför längre handläggningsprocesser (se kapitel 3). Analysen baseras på samtliga ovanstående ärenden som avslutades med ett positivt utfall för den sökande (det vill säga utfärdande av utlåtande och lärarbehörighetsbevis respektive utfärdande av legitimation).200 Det slutgiltiga urvalet motsvarar 198 läkare, 11 sjuksköterskor, 215 lärare, 391 företagsekonomer och 180 civilingenjörer, det vill säga sammanlagt 995 personer. I kalkylerna antas att tiden till anställning inom det kvalificerade yrket förkortas för av dessa individer inom respektive kategori. Denna andel har valts eftersom den motsvarar sysselsättningsgraden bland invandrade med eftergymnasial utbildning.201 Då den senare uppgiften omfattar anställningar inom alla slags yrken, det vill säga inte bara sådana som kräver akademisk utbildning, föreligger viss risk för överskattning av de samhällsekonomiska och offentligfinansiella vinsterna i räkneexemplen till följd av löneskillnader mellan de akademiska och icke-akademiska yrkena. Antagandet om framstår dock som mer realistiskt än att inkludera samtliga 995 personer i kalkylerna. Hänsyn har vidare tagits till lönespridning över olika åldersklasser inom respektive yrkeskategori202. För lärarna har dessutom hänsyn tagits till fördelning på behörighetsnivå (120 gymnasielärare, 76 grundskollärare203 och 19 förskollärare). Analysen har utgått från åtgärder som avser potentiella förändringar av berörda myndigheters löpande verksamheter. Analysen har karaktären av räkneexempel eftersom det vid intervjuer med företrädare för och har visat sig vara svårt att komma fram till mer precisa bedömningar av storleken på den reduktion av handläggningstider som kan åstadkommas med ändrade arbetsmetoder. Som framgår av kapitel 2 och 3 finns det dock potential att korta handläggningstiderna. Det gäller framför allt 200Ärendena inkluderar ansökningar som inkom . För läkare och sjuksköterskor fanns inga svårigheter att identifiera positivt utfall i den registerdata som mottogs från . För lärare, civilingenjörer och företagsekonomer krävdes däremot vissa antaganden och bearbetningar i den registerdata som mottogs från för att få fram dessa uppgifter. De antaganden som har gjorts bygger på avstämningar med företrädare för och bör innebära relativt god tillförlitlighet. Arbetskraftsundersökningen (), årsmedeltal 2009. 202Detta har möjliggjorts genom att underlag till CAFO, som bestod av antalet individer inom respektive yrkeskategori som fått ett positivt utfall på sin ansökan , innehöll en uppdelning på de berörda individernas ålder för det lyckade utfallet, medan CAFO inhämtade relevanta löneuppgifter från SCB. 203I denna grupp ingår även en fritidspedagog och två specialpedagoger. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning på där vår granskning visar att den genomsnittliga tid som ett ärende om utlåtande ligger i väntan på åtgärd är och motsvarande för ett ärende om lärarbehörighetsbevis är . Kalkylresultat för respektive yrkeskategori redovisas i bilaga 6. Av tabell 7 framgår de sammanlagda resultaten för samtliga fem yrkeskategorier. Sammanlagd ekonomisk vinst vid förkortning av arbetslöshetstiden för akademiker med utländsk utbildning inom fem olika yrkeskategorier 2009 (kronor). Därav: Vinst för Källa: Delander & (2010). Snabbare etablering på arbetsmarknaden för invandrade akademiker och offentligfinansiella effekter. Yrkeskategorierna är läkare, sjuksköterska, lärare, civilingenjör och företagsekonom. För läkare och sjuksköterskor har enbart utbildningar från tredjeland inkluderats. Med samhällsekonomisk vinst avses vinsten för samhället som helhet, det vill säga värdet av de tillskott av varor och tjänster som samhället skulle få om de akademiker med utländsk utbildning som räkneexemplen omfattar snabbare fick anställningar inom sina kvalificerade yrken. Med vinst för direkt berörda avses inte endast ökad löneinkomst, netto efter skatt, utan även för avtalsförsäkringar betalda av arbetsgivaren. Med offentligfinansiell vinst avses en ökning av inbetalningar av direkta och indirekta skatter och minskade utbetalningar av transfereringar, det vill säga effekter på den offentliga sektorns finanser. Att en så betydande del av effektiviseringsvinsten tillfaller den offentliga sektorn beror på bortfall av transfereringar till de direkt berörda när de får jobb. 7.2.1Betydande vinster även vid små förkortningar av arbetslöshetstiden Som framgår av tabell 7 ger även små förkortningar av arbetslöshetstiderna för lärare, läkare, sjuksköterskor, företagsekonomer och civilingenjörer med avslutad utländsk högskoleutbildning betydande ekonomiska vinster. drygt 700 personer som räkneexemplen är baserade på (av urvalet på 995 personer) skulle kunna etablera sig på arbetsmarknaden inom sitt yrke en månad tidigare så skulle den samhällsekonomiska vinsten bli drygt 42 miljoner 204 I exemplen har räknats med 1 dags sjukfrånvaro vid 1 månads arbetslöshetstidsförkortning. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Även en enda dags tidsförkortning skulle ge en skattad vinst på . Det innebär att de eventuella kostnaderna för åtgärder som i första hand men även skulle behöva vidta för att exempelvis korta den tid som inkomna ärenden ligger i väntan på handläggning skulle vara självfinansierade i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Som framgår av analysen i kapitel 2 och 3 finns det på såväl som en viss potential att kunna effektivisera ärendehandläggningsprocessen. Konsekvensen av detta skulle kunna bli att tiden fram till etablering på arbetsmarknaden för akademiker med utländsk utbildning skulle kunna reduceras. Att genomföra sådana åtgärder skulle därmed innebära ökad effektivitet i de statliga insatserna inom utbildningsområdet för att tillvarata kompetensen hos akademiker med utländsk utbildning. 7.3.1Stora ekonomiska vinster av effektivare handläggningsprocess Även små tidigareläggningar av anställningar inom kvalificerade yrken för akademiker med utländsk utbildning ger betydande ekonomiska vinster, både för samhället som helhet (värdet av produktionstillskottet), för individerna (högre inkomster) och för de offentliga finanserna (minskade bidrag och ökade skatteintäkter). Analysen visar att om de drygt 700 akademiker med utländsk utbildning som räkneexemplen är baserade på205 skulle kunna etablera sig på arbetsmarknaden inom sitt yrke en månad tidigare, så skulle den samhällsekonomiska vinsten bli i storleksordningen . Även en enda dags tidsförkortning skulle ge en skattad vinst på i storleksordningen . Den offentligfinansiella vinsten vid en månads arbetslöshetstidsförkortning skulle bli i storleksordningen . Även om vinsterna skulle vara något överskattade, till följd av att färre individer får anställningar inom sina respektive kvalificerade yrken än vad som har antagits i kalkylerna, borde de eventuella kostnader som uppstår när och vidtar åtgärder för att korta ärendenas totaltider vara samhällsekonomiskt självfinansierade. 205Med beaktande av sysselsättningsgraden bland invandrade med eftergymnasial utbildning har beräkningarna i exemplen baserats på av granskningens urval av ärenden som rör 995 personer. Analysen är baserad på fem yrkeskategorier: läkare, sjuksköterskor, lärare, civilingenjörer och företagsekonomer. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning har granskat vägarna till arbetsmarknaden för personer som har en akademisk examen från ett annat land. Granskningen har utgått från den övergripande revisionsfrågan om de statliga insatserna inom utbildningsområdet är ändamålsenliga och effektiva och möjliggör att akademiker med utländsk utbildning kan etablera sig på svensk arbetsmarknad i enlighet med sin utbildningsnivå. De aktörer som har granskats är regeringen, , , länsstyrelserna samt de universitet och högskolor som på regeringens uppdrag anordnar kompletterande högskoleutbildningar för personer med utländsk högskoleutbildning206. I detta kapitel redogör för vilka slutsatser som dras utifrån de bedömningsgrunder som granskningen utgår från och de resultat som har framkommit. slutsatser ligger sedan till grund för de rekommendationer som lämnas till regeringen och myndigheterna. För att vägen till arbetsmarknaden för personer med en akademisk examen från ett annat land ska vara förutsägbar, rättssäker och så kort som möjligt krävs en rad insatser både på den statliga och på den kommunala nivån. Det är viktigt att frågor om tydlig ansvarsfördelning, samordning och samverkan är utredda och fungerar så att systemet som helhet hänger ihop. granskning har inriktats mot några av de myndigheter som svarar för att underlätta för personer med akademiska examina från andra länder att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden.