prop · GY03165 · 2011-09-20 00:00:00 — Bakgrunden till uppdraget var att för mänskliga rättigheter i några domar om skattetillägg har ansett att har kränkt rätten till domstolsprövning inom skälig tid (Janosevic samt Taxi och Vulic, no. 34619/97 och 36985/97, ). Den som anklagas för brott ska enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna, benämnd , ha rätt till domstolsprövning inom skälig tid. Med att anklagas för brott jämställs att anklagas för en gärning som kan medföra skattetillägg. är skyldigt att ompröva beslut som överklagas (6 kap. 6 § första stycket taxeringslagen [1990:324], förkortad TL och 22 kap. 6 § första stycket skattebetalningslagen [1997:483], förkortad SBL, som hänvisar till bl.a. 6 kap. 6 § TL). Handläggningstiderna hos verket har därför betydelse för om enskilda får en domstolsprövning inom skälig tid. Av betydelse är givetvis också handläggningstiderna hos de allmänna förvaltningsdomstolarna, men det ingick inte i utredningens uppdrag att föreslå åtgärder för att förbättra och påskynda skattemåls- hanteringen. Till bakgrunden hör också att ombudsmän () i ett par beslut har riktat allvarlig kritik mot hur långsamt vissa ompröv- ningsärenden har handlagts. I ett av besluten uttalade JO att endast i undantagsfall bör handlingarna i ett överklagat ärende överlämnas till förvaltningsrätten senare än någon eller några månader från det att överklagandet kom in (beslut i ärende med dnr 342-2003). Det är svårare att fastställa vad som i mening generellt sett utgör en skälig handläggningstid. har inte lagt fast några allmänna principer för vad som utgör skälig tid. I ett antal mål har dock uttalat att en grov tumregel är att handläggningstiderna inte bör överstiga per instans (t.ex. Hutchison mot , no. 50272/99, , p. 79 och SOU 2008:16 s. 36). Utredningens direktiv beslutades sent och det har alltså förflutit förhållandevis sedan frågan om långa handlägg- ningstider hos uppmärksammades genom nyssnämnda domar och beslut. Av rapporten snabbare omprövningsförfarande hos (, dnr 131 189971-07/113), som verket har tagit fram på uppdrag av utredningen, framgår att som svar på kritiken om långa handläggningstider har genomfört åtgärder för att korta dessa tider och att åtgärderna har gett gott resultat. mål är att av alla överklagade beslut ska vara omprövade (obligatoriska omprövningar) inom en månad och . För omprövningar utan överklagande är målet att inom inkomsttaxeringen ska vara klara inom en månad och . Hur klarar målen framgår av tabellen nedan. Andel omprövningar klara inom en månad Källa: , bl.a. årsredovisning 2008, utdrag ur tabell Bemötande s. 75. En jämförelse med statistik än 2006 visar att handlägg- ningstiderna har förkortats avsevärt . var inte ens av alla överklagade beslut omprövade inom en månad. Hälften av besluten var omprövade . var av de obligatoriska omprövningarna klara inom en månad och var klara . Av tabellen framgår vidare att utvecklingen även har varit positiv när det gäller omprövningar utan överklagande. Det kan konstateras att handläggningstiderna har förbättrats stadigt sedan regeringens direktiv beslutades och att handläggningstiderna håller på att stabiliseras på en acceptabel nivå. När det gäller omprövningar av överklagade beslut bör det noteras att handläggningstiderna uppfyller de krav som enligt JO följer av att besluten ska omprövas , nämligen att endast i undantagsfall bör ett överklagat beslut överlämnas till förvaltningsrätten senare än någon eller några månader efter överklagandet. Det bör också noteras att i av ärendena är handläggningstiderna med bred marginal skäliga enligt Europa- domstolens grova tumregel att handläggningstiderna inte bör överstiga per instans. De ovan redovisade förbättringarna har skett inom befintligt regelverk och inget tyder på att det krävs regeländringar för att ska kunna förkorta handläggningstiderna ytterligare. Eftersom en regel- ändring nämns särskilt i direktiven, nämligen kortare tider för omprövning och överklagande, bör något ändå sägas om dessa tidsfristers betydelse för handläggningstiderna. är tiden för omprövning och överklagande räknat från utgången av det kalenderår då beskattningsåret gick ut. I sin rapport drar slutsatsen att långa handläggningstider i stor utsträckning beror på brister i verkets egen verksamhet och inte på omprövnings- och överklagandefristerna i sig. Även utredningen har svårt att se hur tiderna för omprövning och över- klagande skulle kunna orsaka långa handläggningstider. Ett ärende handläggs ju inte långsammare bara för att tiderna för omprövning och överklagande är förhållandevis långa. Däremot skulle en förkortning av tiderna sannolikt leda till att fick färre ärenden att ompröva. Om ärendena blir färre frigörs resurser för att handlägga de ärenden som blir kvar snabbare än . Orsaken till att en alltför liten andel ärenden förut omprövades inom acceptabel tid var brister hos bl.a. i fråga om styrning och uppföljning. Detta har åtgärdats med gott resultat. Det viktiga är att dagens handläggningstider stabiliseras och förkortas ytterligare . Utredningen anser dock inte att de skattskyldiga ska behöva bidra till det genom kortare tider för omprövningar och överklagande. De ska kunna förvänta sig korta handläggningstider ändå och bör alltså inte drabbas av försämringar på grund av att tidigare inte har klarat av att hålla acceptabla handläggningstider. Dessutom anser utredningen, i likhet med , att kortare tider för omprövning och överklagande skapar behov av fler bestämmelser om att en fråga ska omprövas trots att begäran eller överklagandet har kommit in . Sådana undantagsbestämmelser komplicerar för- farandet och leder till fler tvistiga ärenden. Det finns därför en klar risk för att kortare omprövnings- och överklagandetider inte alls leder till färre ärenden och kortare handläggningstider. Mot bakgrund av ovan angivna förhållanden anser utredningen att det inte behövs några lagändringar för att ska kunna fortsätta att hålla handläggningstiderna på en acceptabel nivå och förkorta tiderna ytterligare. Ingen remissinstans har haft något att erinra mot utredningens bedömning. Regeringen delar utredningens bedömning, varför några förslag på lagändringar inte lämnas i denna del. En begäran om omprövning eller ett överklagande av beslut ska fortfarande enligt huvudregeln ha kommit in till senast det sjätte året efter utgången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut (66 kap. 7 § första stycket och 67 kap. 12 § första stycket skatteför- farandelagen, förkortad SFL). Av andra styckena i nyssnämnda para- grafer framgår dock att en begäran om omprövning och ett överklagande i vissa fall måste ha kommit in från den dag då den som beslutet gäller fick del av det. Om det skulle visa sig att det behövs några andra åtgärder än de som har vidtagit vill regeringen understryka att enskilda inte ska behöva drabbas av förkortade omprövnings- och överklagandetider för att få ett beslut omprövat inom acceptabel tid. När det gäller handläggningstiderna hos de allmänna förvaltnings- domstolarna kan lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol nämnas. Bestämmelserna i lagen syftar till att förbättra den enskildes möjligheter att påskynda handläggningen av ett mål eller ett ärende i domstol. Enligt lagen kan den enskilde påskynda handläggningen av ett mål eller ärende i domstol. Om handläggningen av målet eller ärendet har oskäligt fördröjts, ska målet eller ärendet, efter ansökan, förklaras ha förtur i domstolen (förtursförklaring). mer ändamålsenlig förvaltningsprocess föreslås att tiden för Prop. 2010/11:165 överklagande av domstolsavgöranden i bl.a. skattemål kortas ned till tre veckor i enlighet med vad som i övrigt gäller inom förvaltnings- processen. Tiden för anslutningsöverklagande i skattemål föreslås vara (Ds 2010:17). har bl.a. haft i uppdrag att utreda vilka åtgärder som kan vidtas för att komma tillrätta med alltför långa handläggningstider hos myndigheter (dir. 2008:36). Utredningens slutsatser i detta avseende tas upp i betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29 s. 655 f.). Där föreslås vissa åtgärder vid dröjsmål. Det föreslås bl.a. att har förflutit utan att ett ärende, som har väckts av en enskild part, blivit avgjort i första instans, kan parten skriftligen begära att så sker. Härigenom skulle alltså den enskilde få möjlighet att påskynda handläggningen. Den nya förvaltningslagen föreslås träda i kraft . 20.2Skattenämndernas roll i förfarandet Utredningen skulle enligt direktiven överväga om lekmannainflytandet i verksamhet löses bäst genom nuvarande skattenämnder eller om det finns andra mer effektiva sätt för insyn och medverkan. Fastighetstaxeringen omfattades inte av utredningens uppdrag. I detta avsnitt redovisas dagens reglering i korthet och i efterkommande avsnitt den kritik som har lämnats mot skattenämnderna. Lekmannamedverkan vid taxeringen har en lång tradition i . Som skäl för lekmannamedverkan har bl.a. anförts att lekmännen kan tillföra person- och lokalkännedom. Lekmännens medverkan har också framhållits som ett sätt att ge allmänheten insyn i och inflytande på taxeringsarbetet. Skattenämnderna tillkom vid taxeringsreformen som genomfördes . De ersatte dåvarande taxeringsnämnder. Skattenämnderna skulle fatta beslut för myndighetens räkning i ärenden där ett behov av insyn och inflytande av lekmän gör sig gällande. Avsikten var att lekmän skulle delta i avgöranden där deras medverkan kunde antas stärka tilltron till myndighetens objektivitet (prop. 1989/90:74 s. 268 och 279). Skattenämnderna ingår i och fattar beslut i verkets namn. Det ska finnas en skattenämnd vid varje skattekontor (2 kap. 1 § andra stycket TL). var antalet skattenämnder 70 stycken. Vid de större kontoren är skattenämnden indelad i avdelningar. I en skattenämnd finns ordförande, vice ordförande och övriga ledamöter. Om nämnden består av flera avdelningar, ska det finnas en ordförande för varje avdelning (2 kap. 5 § TL). Ordföranden och vice ordföranden i skattenämnden förordnas av och ska vara tjänstemän vid verket (2 kap. 6 § första stycket TL). Val av övriga ledamöter förrättas av landstings- fullmäktige i det landsting där skattekontoret är beläget (vid skattekontor i av kommunfullmäktige). En allsidig sammansättning av lekmannakåren med hänsyn till ålder, kön och yrke ska eftersträvas (7 kap. 5 § TL). Valbar till ledamot i skattenämnd är den som har rösträtt vid val till kommunfullmäktige och inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § (7 kap. 6 § TL). är beslutför när ordföranden eller vice ordföranden och tre övriga ledamöter är närvarande. Nämnden är dock beslutför med tre ledamöter, bland dem ordföranden eller vice ordföranden, om de är ense om utgången i ärendet. Fler än ordföranden eller vice ordföranden och fem övriga ledamöter får inte delta i behandlingen av ett ärende (2 kap. 7 § TL). Ett taxeringsärende ska enligt 2 kap. 4 § TL avgöras i skattenämnd, om ärendet 1.avser omprövning av en tvistig fråga och nämnden inte har prövat de omständigheter och bevis som den skattskyldige åberopar, 2.avser en skälighets- eller bedömningsfråga av väsentlig ekonomisk betydelse för den skattskyldige, eller 3.av någon annan särskild anledning bör prövas i nämnden. beslutar alltså främst i omprövningsärenden och beslut som innefattar en skälighets- eller bedömningsfråga av väsentlig ekonomisk betydelse. En skälighetsfråga föreligger när verkets beslut grundar sig på en sköns- eller skälighetsuppskattning av den skatt- skyldiges inkomster eller avdragsgilla kostnader. Med bedömningsfrågor avses rena tillämpningsfrågor där rättsläget är oklart. Väsentlighetskravet bör enligt generellt knytas till skatteeffekten av det tilltänkta beslutet. Tjänsteman får enligt verket avgöra ärenden om det skattebelopp som ska tas ut med anledning av beslut i en fråga som rör fysiska personer och dödsbon inte uppenbart överstiger av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (lagen har upphävts och ersatts av socialförsäkrings- balken). Med skattebelopp avses den faktiska skatten utom i under- skottsfallen. I dessa fall jämställs med faktisk skatt en fjärdedel av minskningen av underskottet. Detsamma bör gälla för andra juridiska personer än dödsbon om omsättningen uppgår till högst 250 prisbas- belopp. Om omsättningen för sådana personer överstiger 250 pris- basbelopp men är högst 10 000 prisbasbelopp gäller i stället för av prisbasbeloppet ett prisbasbelopp och överstiger omsätt- ningen 10 000 prisbasbelopp gäller två prisbasbelopp. Övriga ärenden av skälighets- eller bedömningskaraktär ska enligt verket avgöras i skattenämnd. Med hänsyn till att skattetillägg enligt utgör ett straff och till att ärenden om skattetillägg nästan undantagslöst innehåller moment av bedömningskaraktär anser att ett beslut om skattetillägg, oavsett beloppets storlek, av rättssäkerhetsskäl alltid ska fattas av skattenämnd (ställningstagande Väsentlig ekonomisk betydelse enligt 2 kap. 4 § p. 2 taxeringslagen, dnr 130 358422-05/111). På skattebetalningsområdet är det tjänstemän som fattar besluten. Om ett beskattningsärende enligt skattebetalningslagen har ett nära samband med ett taxeringsärende som enligt 2 kap. 4 § TL ska avgöras i skattenämnd, får dock även beskattningsärendet avgöras i nämnden om det är lämpligt att ärendena prövas i ett sammanhang (2 kap. 8 § SBL). Om ett ärende ska avgöras i skattenämnd ska en skattskyldig som vill det få lämna upplysningar muntligt till nämnden om inte särskilda skäl talar emot det (3 kap. 4 § TL). Det finns en omfattande kritik mot skattenämnderna. Kritiken kommer från såväl näringslivet som från . anser att medborgarinflytandet genom skattenämnderna har spelat ut sin roll, att de framstår som otidsenliga och att de därför bör kunna avskaffas. De skäl (bl.a. om lokalkännedom och i fråga om skälighetsbedömningar) som en gång anfördes när lekmannainflytandet i enskilda beskattningsärenden infördes har enligt uppfatt- ning inte samma betydelse i dagens samhälle. Allmänheten har fått allt bättre kunskaper om skattereglerna och har ett högt förtroende för . gör omfattande interna uppföljningar av kvaliteten i bl.a. skattebeslut och kan konstatera att den rättsliga kvaliteten i besluten är hög. Medborgare och företag har av dessa skäl enligt inte samma behov av att lekmän deltar i besluts- fattandet. bedömning är att skattenämnderna i sin nuvarande form har mycket begränsat inflytande på medborgarnas och företagens beskattning och att det inte är troligt att ett slopande av skattenämnderna skulle påverka allmänhetens och företagens förtroende för på ett negativt sätt. Enligt , som nämns i avsnitt 20.1, har skattenämnderna följande styrkor: Föredragningen för skattenämnden bidrar till högre kvalitet i besluten. Föredragningen innebär också en kvalitetssäkring eftersom skattenämndens ordförande granskar besluten. Ledamöterna i nämnden står för sunt förnuft och medborgarinsyn. Lekmannainflytandet genom skattenämnden är en motkraft till att kåranda och fartblindhet uppstår inom . står ensam för insyn i verksamheten eftersom skattesekretessen omöjliggör andras insyn i arbetet. Bedömningsfrågor och skälighetsuppskattningar lämpar sig för lekmannanämnder. pekar på att skattenämnderna bl.a. har följande svagheter: Ledamöterna är inaktiva och i den mån de reserverar sig mot beslut är detta ofta på en känslomässig grund. Ledamöterna är inte pålästa inför mötet. Skattenämnderna har en sned åldersfördelning med överrepresen- tation av pensionärer. Det är svårt att rekrytera ledamöter till nämnden. Ledamöterna har liten eller ingen person- eller företagskännedom (promemoria , Medborgarinflytande genom skattenämnderna? Lekmannaledamöternas aktivitet har undersökts av dåvarande . Undersökningen avsåg samtliga skattenämnds- sammanträden i och . Avvikande mening från lekmannaledamöter förekom i 123 av 33 490 ärenden, dvs. i av ärendena. I beslutade lekmanna- ledamöterna i majoritet på ett för den skattskyldige mer positivt sätt än vad tjänstemannen föreslagit i av ärendena (RSV Rapport 1995:10, Förslag till förenklingar i skattelagstiftningen, bilaga 2). Även anser att skattenämnderna bör avskaffas. Nämnderna bör enligt ersättas med ett skatteråd som knyts till varje skattekontor inom . Rådet bör inrättas efter samråd mellan företrädare för enskilda, företag, föreningar osv. anpassat efter lokala förhållanden. Rådet ska inte delta i handläggning som avser myndighetsutövning mot enskild. De omprövningsbeslut som avgörs i skattenämnd bör enligt i fortsättningen inte få fattas av samma tjänsteman som har fattat tidigare beslut i ärendet. När det gäller ärenden av särskild betydelse bör det allmänna ombudet höras innan omprövningsbeslut fattas (begäran hos om översyn av taxeringslagen, dnr Fi2005/3052). hänvisar till rapporten och inflytande i verksamhet överväganden och förslag (, /, ). I rapporten redovisas en enkätundersökning där lekmanna- ledamöter, föredragande och ordförande vid dåvarande Skattemyndig- heten i har deltagit. Undersökningens resultat var bl.a. att en stor majoritet av lekmannaledamöterna ansåg att de har bra eller mycket bra skatterättsliga kunskaper. Bland föredragande och ordförande var det emellertid som ansåg att lekmanna- ledamöterna har tillräckliga skatterättsliga kunskaper för att kunna göra en korrekt bedömning av ärendena. Drygt fyra av fem lekmanna- ledamöter ansåg att de fyller en viktig funktion vid beslutsfattandet. Funktionen bestod enligt många av att tillföra livserfarenhet eller sunt förnuft samt att genom den demokratiska insynen medverka till en rättssäker bedömning. En betydande majoritet av föredragande () och ordförande () ansåg att lekmannaledamöterna inte fyller en viktig funktion i beslutsfattandet eller var tveksamma till om de gör det. I rapporten dras i huvudsak följande slutsatser: Med hänsyn till att åldersfördelningen bland lekmannaledamöterna är bristfällig är det tveksamt om de i tillräckligt hög grad kan anses ge medborgerlig insyn i och inflytande på taxeringsarbetet. Lekmannaledamöternas bristande skatterättsliga kunskaper medför mindre aktiva och insatta ledamöter. Lagstiftarens intentioner om att lekmannainflytandet ska främja objektiviteten i beslutsfattandet och ge inflytande på taxeringsarbetet kan inte anses vara uppfyllda. Med en mycket omfattande, komplicerad och snabbt föränderlig skattelag- stiftning krävs för att dessa intentioner ska kunna uppfyllas att lekmannaledamöter har både djup och bred skatterättslig kunskap och erfarenhet. Dessa förhållanden gör att lekmännens insyn i och möjligheten att låta medborgarnas värderingar slå igenom framstår som en demokratisk kuliss utan verkligt innehåll. Det är inte någon större skillnad i ändringsfrekvensen på läns- rättsnivå (förvaltningsrätt) mellan å ena sidan beslut om inkomstskatt som har avgjorts i skattenämnd och å andra sidan beslut om mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter som inte har avgjorts i skatte- nämnd. Med hänsyn till att lekmannaledamöter sällan lämnar avvikande mening och att ändringsfrekvensen i länsrätten inte är markant högre i ärenden som inte avgörs i skattenämnd, kan nödvändigheten av lekmannainflytande enbart avseende beslut om inkomstskatt starkt Prop. 2010/11:165 ifrågasättas. Vid diskussioner i utredningens referensgrupp framkom en bred enighet om att skattenämnderna inte längre fyller någon funktion och därför bör avskaffas. Regeringen gav uttryck för en helt annan uppfattning om skatte- nämndernas betydelse i samband med att bildades. Då avvecklades skattemyndigheternas styrelser vilket föranledde en diskussion om den medborgerliga insynen i skatteförvaltningen. Regeringen konstaterade att skattenämnderna formellt utgör det främsta organet för lekmannainflytande inom skatteförvaltningen och genom sitt deltagande i ett stort antal beslut på beskattningsområdet bör kunna anses ha goda möjligheter till insyn och inflytande över skatteförvaltningens beskattningsverksamhet. Regeringen instämde dock till viss del i den kritik som hade framförts, nämligen att lekmännen i skattenämnderna i realiteten inte alltid har så stora möjligheter till insyn och inflytande. Förutsättningarna därvidlag borde dock enligt regeringens bedömning kunna förbättras i och med den nya organisationen. Inflytandet och in- synen genom skattenämnderna beskrev regeringen som både reellt och substantiellt i den meningen att ledamöterna deltar i ett mycket stort antal sammanträden och faktiskt fattar beslut i ett synnerligen stort antal beskattningsärenden (prop. 2002/03:99 s. 245 f.). På socialförsäkringsområdet fanns genom socialförsäkringsnämnderna tidigare ett lekmannainflytande liknande det i skattenämnderna. Social- försäkringsnämnderna avskaffades fr.o.m. . är det tjänstemän vid som fattar besluten. Regeringen pekade på att det är ansvar att handläggningen av enskilda ärenden är rättssäker och att lagstiftningen tillämpas lika i hela landet. För att regeringen ska kunna utkräva ansvar för verksamhetens resultat måste myndighetens ledning ha ansvar för hela verksamheten, inklusive beslutsfattandet. I detta avseende utgör socialförsäkrings- nämnderna ett hinder för regeringen att utkräva ansvar av myndighets- ledningen. Ett tungt vägande skäl för att avskaffa socialförsäkrings- nämnderna var enligt regeringen risken för att ovidkommande subjektiva faktorer förs in vid bedömningen av frågor som bör avgöras utifrån strikt förvaltningsmässiga och försäkringsmässiga kriterier. Rättssäkerheten och effektiviteten borde enligt regeringen öka genom att socialför- säkringsnämnderna avskaffas (prop. 2006/07:117 s. 54 f.). Regeringens bedömning: Skattenämnderna bör avskaffas. Regeringens förslag: Beslut i ärenden som har fattats av skattenämnd, ska i fortsättningen fattas av tjänstemän. Ett omprövningsärende ska normalt avgöras av en särskilt kvalificerad beslutsfattare som inte har prövat ärendet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning och förslag (se betänkandet s. 663 f.). Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslagen. Förvaltningsrätten i anser dock att även fastighetstaxeringen borde omfattas av förslaget och föreslår att de kvalificerade tjänstemännen ska benämnas beslutsfattare med utökade befogenheter. lyfter bl.a. fram att ett avskaffande av skattenämnderna innebär att beslutsprocessen påskyndas och därmed förbättras också möjligheterna till korta handläggningstider. Statskontoret, som inte har något emot att skattenämnderna avskaffas, delar dock inte utredningens uppfattning att medborgarnas insyn och inflytande över verksamhet kommer att uppnås effektivare genom informella organ. Av rättssäkerhetsskäl anser Företagarna att det är viktigt att alla omprövnings- och överklagandeärenden ska hanteras av dessa kvalificerade beslutsfattare och inte av samma person som har fattat det beslut som ska omprövas. Far tillstyrker förslagen och betonar att det är viktigt att det i lagen anges att det ska vara en annan tjänsteman som ska besluta i omprövningsärendet. Näringslivets skattedelegation (NSD), till vars yttrande , , , Fastighetsägarna samt IT & Telekomföretagen har anslutit sig, anser att det är mycket viktigt att lagreglera hur beslutsfattandet vid omprövningar ska gå till när skattenämnderna avskaffas. Ambitionen bör inte endast vara att behålla de kvalitetsstärkande inslagen som finns i det system vi har med skattenämnderna utan kvaliteten bör utöver det stärkas. NSD anför vidare att förslaget om att påförande av skattetillägg ska koncentreras till en grupp särskilt kompetenta tjänstemän hos är helt nödvändigt. Det är viktigt för tilltron till det nya systemet att beslutsordningen inom organiseras så att den inger förtroende hos de skattskyldiga och att det blir en verklig förbättring av kvaliteten i besluten.