rir · GZB516 · 2011-04-20 09:00:00 — Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning - förutsägbara, ändamålsenliga och effektiva? Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning - förutsägbara, ändamålsenliga och effektiva? har granskat statliga insatser inom utbildningsområdet för att tillvarata kompetensen hos akademiker med utländsk utbildning. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , och i har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , , länsstyrelserna samt universitet och högskolor. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. och granskningsenhetschef har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , och , , länsstyrelserna, , bedömning och prövning av 2.1Vägen till svensk arbetsmarknad för akademiker och lärare med Regeringens uppdrag till att bedöma utländska Vad leder ansökan till? prövning av utländska läkar- och 3.1Vägen till svensk hälso- och sjukvård för läkare och sjuksköterskor med 3.2Regeringens uppdrag till och ansvar att bedöma hälso- och sjukvårdsutbildningar inför legitimation Vad leder ansökan till? Handläggningstider och tid för kompletteringsprogram 4.1Regeringens uppdrag till universitet och högskolor att anordna Stor variation bland utbildningarna Resurser till kompletterande högskoleutbildningar Dimensionering av kompletterande högskoleutbildningar Lärosätenas information och marknadsföring Hinder för snabb genomströmning Erfarenheter av kompletterande högskoleutbildningar Länsstyrelserna och svenska för akademiker med Regeringens uppdrag till länsstyrelserna om samverkan Svenskundervisning för invandrare (sfi) Svenska särskilt inriktad mot akademiker med utländsk utbildning Samordning av de statliga insatserna Samarbete på hälso- och sjukvårdsområdet Myndigheternas samarbete kring information Samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter av Vägen till etablering på svensk arbetsmarknad är inte tillräckligt känd Ett komplext system av statliga insatser Lång tid i väntan på arbetsmarknadsetablering Resurser för kompletterande högskoleutbildningar Insatser för bättre kunskaper i svenska behövs Bilaga 1 Utländska akademiker i Bilaga 2 Aktgranskning på och Bilaga 3 Uppgifter om dem som ansöker om bedömning och legitimation Bilaga 4 Utfall i och bedömnings- och Bilaga 5 Kompletterande högskoleutbildningar Bilaga 6 Kalkylresultat för fem yrkeskategorier har granskat statliga insatser inom utbildningsområdet för att tillvarata kompetensen hos akademiker med utländsk utbildning. Det tar för många utlandsfödda, däribland akademiker, som bosätter sig i att etablera sig på arbetsmarknaden. Statistik visar också att utlandsfödda akademiker i högre grad än infödda akademiker är arbetslösa eller överkvalificerade i de anställningar de har. medför generationsväxlingen på arbetsmarknaden behov av kvalificerad arbetskraft. har granskat regeringens styrning och uppföljning av insatser inom utbildningsområdet för att tillvarata kompetensen hos akademiker med utländsk utbildning samt ansvariga myndigheters genomförande. I detta har ingått bedömning av avslutade utländska högskoleutbildningar och prövning och utfärdande av legitimationer för läkare och sjuksköterskor med utländsk utbildning. Granskningen har också omfattat kompletterande högskoleutbildningar för akademiker med utländsk utbildning och länsstyrelsernas samordnande ansvar för språkinsatser som en del av introduktionen av nyanlända. Granskningen omfattar insatser genomförda huvudsakligen . Granskningen har utgått ifrån den övergripande revisionsfrågan Är de statliga insatserna inom utbildningsområdet ändamålsenliga och effektiva i syfte att möjliggöra att akademiker med utländsk utbildning kan etablera sig på svensk arbetsmarknad i enlighet med sin utbildningsnivå? övergripande slutsats är att det nuvarande systemet som involverar ett antal myndigheter kan göras mer ändamålsenligt och effektivt. Det skulle innebära att värdefull akademisk kompetens kan tillföras den svenska arbetsmarknaden i ökad takt och omfattning. Vidare framgår att det finns indikationer på effektivitetsproblem även gällande insatser som inte omfattas av granskningen, till exempel undervisningen i svenska. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Vägen till etablering på svensk arbetsmarknad är inte tillräckligt känd. Granskningen visar att det finns behov av tidigare och tydligare information om de insatser som finns för akademiker med utländsk utbildning. Till exempel är kännedomen om kompletterande högskoleutbildningar generellt dålig hos målgruppen. Det finns också behov av att och fortsätter se över informationen både till de sökande och till de myndigheter som tidigt möter akademiker med utländsk utbildning i syfte att förkorta tiden fram till utlåtande, behörighetsbevis och legitimation. Ett komplext system av statliga insatser. Akademiker med utländsk utbildning som vill etablera sig i möts av ett komplext system av statliga insatser och aktörer som finns i olika sektorer. I detta system blir regeringens samordnande ansvar viktigt. har antagit proposition 2008/09:175 och därmed anslutit sig till regeringens föreslag om en mer effektiv ordning för att bedöma hälso- och sjukvårdsutbildningar från tredjeland. Dessa förändringar har gett upphov till oklarheter i ansvarsfördelningen mellan och , något som myndigheterna emellertid inte särskilt har tagit upp med regeringen. gjort att regeringen inte sett sig föranledd att följa upp att utvecklingsarbetet fortlöper som förväntat. Resultatet är att den tänkta effektiviseringen av systemet inte fullt ut har genomförts. Lång tid i väntan på arbetsmarknadsetablering. Granskningen visar att den tid det tar för akademiker att få sina utländska utbildningar bedömda som grund för utlåtande, behörighetsbevis eller legitimation förklaras av olika faktorer. För till exempel förklaras tidsåtgången till största del av de tredjelandsutbildades genomförande av myndighetens kompletteringsprogram. ändrade praxis vad gäller kravet på uppehålls- och arbetstillstånd för sökande utbildade i tredjeland har också medfört en ökning av ansökningar från till exempel läkare bosatta i tredjeland. Kortare totaltider ger ekonomiska vinster. Räkneexempel visar att även små förkortningar av de sökandes arbetslöshetstider ger betydande ekonomiska vinster. Om de drygt 700 akademiker med utländsk utbildning som räkneexemplen är baserade på skulle kunna etablera sig på arbetsmarknaden inom sitt yrke en månad tidigare så skulle den samhällsekonomiska vinsten, det vill säga värdet av produktionstillskottet, bli i storleksordningen . Regeringen har inte säkerställt att anslagna medel motsvarar efterfrågan på kompletterande högskoleutbildningar. - 2010 har regeringen endast använt drygt 110 av för anordnandet av kompletterande högskoleutbildningar. visar granskningen att hälften av de berörda lärosätena anser att ersättningen inte täcker kostnaderna för att bedriva den kompletterande utbildningen. har emellertid inget underlag för att bedöma om lärosätena får täckning för sina kostnader för de kompletterande högskoleutbildningarna. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Det behövs insatser för bättre kunskaper i svenska. Det finns många indikationer i granskningen på brister i svenskundervisningen. Till exempel är bristande kunskaper i svenska det största hindret för att studenterna ska kunna genomföra kompletterande högskoleutbildningar med godkänt resultat inom utsatt tid. Ett sätt att underlätta språkinlärningen är målgruppsanpassad svenskundervisning. Här har länsstyrelserna ett samordningsuppdrag inom ramen för sitt uppdrag på integrationsområdet, ett uppdrag som har förtydligats genom etableringsreformen. Dock har endast 9 av 21 länsstyrelser genomfört sådana insatser. rekommendationer till regeringen: anser att regeringen bör ta ett större ansvar för att samordna och effektivisera systemet av insatser för att underlätta för personer med utländsk högskoleutbildning att etablera sig på arbetsmarknaden i . Regeringen bör säkerställa en departementsövergripande samordning och uppföljning av befintliga insatser. Regeringen bör förtydliga vilka krav de myndigheter som bedömer utländska högskoleutbildningar bör ställa på uppehålls- och arbetstillstånd. Regeringen bör följa upp att det finns kompletterande högskoleutbildningar som är anpassade till såväl studenternas som arbetsmarknadens efterfrågan. Regeringen bör förtydliga och följa upp länsstyrelsernas ansvar för att samordna målgruppsanpassad undervisning i svenska i länets kommuner. rekommendationer till myndigheterna: anser att , och lärosäten som anordnar kompletterande högskoleutbildningar bör vidta en rad åtgärder för att påskynda genomströmningen i systemet. , och lärosäten som anordnar kompletterande högskoleutbildningar bör i samråd med andra berörda myndigheter förbättra informationen till akademiker med utländsk utbildning. Syftet bör vara att information samordnat, tydligt och tidigt ska nå akademiker med utländsk utbildning. och bör se över sina interna processer i syfte att korta handläggningstiderna. bör förtydliga syftet med verkets utlåtanden och i samråd med företrädare för arbetsmarknaden anpassa dem efter arbetsmarknadens och de sökandes behov. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Akademiker med utländsk utbildning erbjuds en rad statliga insatser för att underlätta etableringen på arbetsmarknaden. har ansvar att bedöma högskoleutbildningar som leder till yrken som är oreglerade i och utfärdar utlåtanden. Har man ett reglerat yrke (för vilket det krävs legitimation eller motsvarande) ska man vända sig till den myndighet som är behörig för det yrket. är behörig myndighet för läraryrket och utfärdar behörighetsbevis. utländska högskoleutbildningar inom de 21 reglerade yrken som finns inom hälso- och sjukvårdsområdet (till exempel läkare och sjuksköterska) och utfärdar legitimationer. Vidare finns särskilda kompletterande högskoleutbildningar som kompletterar utländska akademikers utbildning i syfte att underlätta etableringen på arbetsmarknaden. Regeringen har gett ett särskilt uppdrag till åtta universitet och högskolor att anordna sådana utbildningar. De anordnas framför allt för utländska lärare samt för läkare, sjuksköterskor och tandläkare med en högskoleutbildning från tredjeland. Länsstyrelserna har ett uppdrag att samordna mottagandet av nyanlända, där den kommunala undervisningen i svenska för invandrare och yrkessvenska numera ingår. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Det tar för många utlandsfödda som bosätter sig i att etablera sig på arbetsmarknaden. Trots att enligt den internationella studien (MIPEX)1 bedöms ha goda förutsättningar när det gäller nyanlända utlandsföddas tillgång till arbetsmarknaden blir utfallet ändå att mediantiden från folkbokföring till sysselsättning för samtliga kommunmottagna vuxna är för män och för kvinnor. Ett snabbare inträde på arbetsmarknaden är lönsamt såväl för den enskilda individen som för samhället.2 I finns det drygt 375 000 utlandsfödda personer som har någon form av eftergymnasial utbildning.3 är det fler personer med eftergymnasial utbildning i åldrarna som kommer till än som lämnar landet. Det innebär att antalet utlandsfödda med en utländsk eftergymnasial utbildning ökar med mellan 4 500 och 10 000 personer . Dessa personer har utbildning särskilt inom områdena teknik, ekonomi, humaniora, naturvetenskap, konstnärliga områden och medicin.4 För att utlandsfödda akademiker ska kunna etablera sig på den svenska arbetsmarknaden behövs flera olika satsningar så att individens kunskaper och yrkesskicklighet ska komma samhället till godo. Den som kommer till med en högskoleutbildning behöver få veta hur vägen fram till etablering på arbetsmarknaden ser ut och också ha möjlighet 1MIPEX är ett index som mäter förutsättningarna för statliga insatser, bl.a. lagar mot diskriminering, på integrationsområdet i 31 länder i och utanför EU. Det består av 148 indikatorer inom 7 områden: Rörlighet på arbetsmarknaden, , Utbildning, Politiskt deltagande, Bosättning, Medborgarskap och Antidiskriminering. Det mäter dock inte utfallet av ovan nämnda insatser. MIPEX leds av och () och finansieras av ; se . 2009/10:60 Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering egenansvar med professionellt stöd s. 32 och 143. Se även kapitel 7. 3Avser personer som är 2009. Av dessa hade drygt 146 000 en eftergymnasial utbildning som är kortare än , 212 000 minst en treårig eftergymnasial utbildning samt 17 000 en forskarutbildning. Uppgift om utbildningsbakgrund saknas för av de inrikes födda och för av de utrikes födda. SCB Befolkningens utbildning, . 4Högskoleverket (2010). Universitet & högskolor - (2010:10 R), s. 65. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning att försörja sig under den tiden. Arbetsgivare i behöver få veta vilka kunskaper och färdigheter som utländska högskoleutbildningar ger. Inom vissa yrken krävs prövningar av kunskaper och bevis om behörighet. I vissa fall kan det behövas kompletterande högskoleutbildning inom det område som den utländska utbildningen avser eller praktiktjänstgöring. Generellt behövs också utbildning i svenska språket. Statistik från SCB visar att utlandsfödda akademiker i högre utsträckning än infödda akademiker är arbetslösa, arbetar deltid, saknar tillsvidareanställning och är överkvalificerade i de anställningar de har. Av statistiken framgår även att av de utlandsfödda akademikerna har fått sin utländska högskoleutbildning bedömd av någon svensk behörig myndighet.5 Även efter 10 - i arbetar endast drygt hälften av alla utrikesfödda med eftergymnasial utbildning i ett yrke som kräver en sådan utbildning.6 Statistiken ger således tydliga indikationer på att den akademiska kompetens som personer med utländsk utbildning har inte utnyttjas fullt ut. som det finns många arbetslösa och överkvalificerade utlandsfödda akademiker finns det ett stort behov av kvalificerad arbetskraft (bland annat läkare och ingenjörer) på arbetsmarknaden för att klara av att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och klara den framtida kompetensförsörjningen.7 Kommande stora pensionsavgångar och generationsväxlingen på arbetsmarknaden förutsätter att utlandsföddas kompetens tas till vara bättre än vad som är fallet . Det gäller i synnerhet för akademiker med i utlandet avslutad högskoleutbildning och ofta mångårig arbetslivserfarenhet. För att personer som har en examen från ett annat land ska kunna etablera sig på den svenska arbetsmarknaden krävs sammanhållna och samordnade insatser från myndigheter och kommuner. Det bör ske på kortast möjliga tid i en rättssäker och förutsägbar process. Det handlar om att varje enskild persons utbildning och yrkeskunnande ska kunna möta behoven på den svenska arbetsmarknaden. har valt att granska vägarna till arbetsmarknaden för akademiker med utländsk utbildning med särskilt fokus på vissa yrkesområden och ett urval av de statliga insatserna på utbildningsområdet. 5SCB Temarapport 2009:4. Arbetsmarknaden för högutbildade utrikesfödda en jämförelse mellan personer födda i annat land än och personer födda i . Uppgifterna i statistiken har samlats in via post- och webbenkäter. 6Svenskt Näringsliv och (2010). Arbetsmarknad och integration, s. 19-21. 7Högskoleverket (2010). Högskoleutbildningarna och arbetsmarknaden (2010:1 R), s. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Granskningen syftar till att undersöka om statens insatser inom utbildningsområdet är ändamålsenliga och effektiva, samt om insatserna underlättar etableringen på arbetsmarknaden för akademiker med utländsk utbildning. I granskningens syfte har ingått att identifiera de hinder som finns på utbildningsområdet för en snabbare etablering inom ett urval kvalificerade yrken för akademiker med utländsk utbildning, orsakerna till dessa hinder samt effekterna för individ och samhälle. Granskningen har utgått ifrån följande övergripande revisionsfråga: Är de statliga insatserna inom utbildningsområdet ändamålsenliga och effektiva i syfte att möjliggöra att akademiker med utländsk utbildning kan etablera sig på svensk arbetsmarknad i enlighet med sin utbildningsnivå? 1.3.1Många olika insatser för akademiker med utländsk utbildning Granskningen omfattar de insatser som statliga myndigheter genomför för att personer som avslutat en högskoleutbildning i ett annat land ska kunna etablera sig på den svenska arbetsmarknaden och få användning av sin kompetens.8 Granskningen avser såväl regeringens styrning och uppföljning som genomförandet av verksamheterna. De statliga insatserna ser olika ut beroende på inom vilket yrkesområde den akademiska kompetensen ska användas. Dessutom genomför staten vissa generella insatser. Om den utländska högskoleutbildningen gäller så kallade reglerade yrken som kräver till exempel legitimation eller ett behörighetsbevis krävs en prövning. Det gäller till exempel för att en svensk läkar- eller sjuksköterskelegitimation eller ett svenskt lärarbehörighetsbevis ska utfärdas med en utländsk högskoleutbildning som grund. Inom andra områden genomförs statliga insatser för att underlätta etableringen på den svenska arbetsmarknaden genom till exempel kompletterande högskoleutbildningar och bedömningar av utländska högskoleutbildningar. Staten genomför också genom länsstyrelserna insatser för att samordna kommunernas svenskundervisning för invandrare. 8Bland dem som omfattas av de granskade insatserna finns även en mindre andel infödda svenskar med i utlandet avslutad högskoleutbildning, som vill få den bedömd för att till exempel få legitimation för att kunna arbeta som läkare eller sjuksköterska i . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 1.3.2Flera olika myndigheter ansvarar för insatserna är behörig myndighet för läraryrket och bedömer även högskoleutbildningar som leder till oreglerade yrken i . bedömer avslutade utländska högskoleutbildningar inom de 21 reglerade yrken som finns inom hälso- och sjukvårdsområdet.9 Utöver detta har 9 myndigheter och andra aktörer ansvar för att, inom det reglerade yrkesområdet, bedöma behörigheten för ytterligare 10 reglerade yrken.10 I enlighet med EU:s direktiv om erkännande av yrkeskvalifikationer11 (det så kallade yrkeskvalifikationsdirektivet) ska det i varje medlemsstat finnas en kontaktpunkt som ska hänvisa till rätt behörig myndighet för reglerade yrken. I har utsetts till kontaktpunkt för direktivet. Granskningen har avgränsats till att omfatta statliga insatser genomförda huvudsakligen . De insatser inom utbildningsområdet som har granskat berörs i huvudsak inte av beslut om den nya lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, som trädde i kraft den 1 december 2010.12 Granskningen gäller ett urval av de statliga insatserna inom utbildningsområdet.13 Vi har valt att granska vägen till svensk läkarrespektive sjuksköterskelegitimation samt lärarbehörighetsbevis. av dessa yrken är att de bedöms vara, eller komma att bli, bristyrken i 9Dessa är: apotekare, arbetsterapeut, audionom, barnmorska, biomedicinsk analytiker, dietist, kiropraktor, logoped, läkare, naprapat, optiker, ortopedingenjör, psykolog, psykoterapeut, röntgensjuksköterska, sjukgymnast, sjukhusfysiker, sjuksköterska, receptarie, tandhygienist och tandläkare. 10Följande organisationer är behöriga för följande yrken (inom parentes): Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (brandskyddskontroll), (elinstallatör), (fastighetsmäklare), Kammarkollegiet (auktoriserad tolk och auktoriserad translator), Transportstyrelsen (trafiklärare), (veterinär), i (väktare), (advokat) och (näringsintyg). 11Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EG av om erkännande av yrkeskvalifikationer. 12Lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Lagen innebär att Arbetsförmedlingen, som inte omfattas av granskning, får ett tydligare ansvar för nyanländas arbetsmarknadsetablering . Många nyanlända omfattas dock inte av den nya reformen. Det gäller bl.a. anhöriginvandring som sker . 13Därutöver finns det andra statliga insatser på utbildningsområdet. En person med utländsk högskoleutbildning som till exempel vill läsa vidare på en svensk högskola kan få hela eller delar av sin utländska utbildning tillgodoräknad av den högskola som personen sökt till. Om en person med utländsk högskoleutbildning vill påbörja en ny högskoleutbildning, är det Verket för högskoleservice som bedömer personens gymnasieutbildning. Dessa insatser ingår inte i granskning. Det gör inte heller validering av högskoleutbildningar. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Sverige.14 Inom de valda yrkesgrupperna fokuseras särskilt på personer med högskoleutbildningar från länder utanför EU/EES/(så kallade tredjelandsländer) då dessa inte omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet. Vi har även granskat bedömningen av utländska högskoleutbildningar som inte kräver legitimation eller motsvarande för att få utövas i . Granskningen av de kompletterande högskoleutbildningarna har fokuserat på förutsättningarna för utbildningarna och genomförandet av dessa. Däremot har det inte ingått att bedöma arbetsmarknadsutfallet för deltagare i kompletterande utbildningar för akademiker med utländsk bakgrund, då detta omfattas av ett regeringsuppdrag till universitet.15 Någon prövning av myndigheternas bedömningar och beslut har inte gjorts i granskningen. granskning omfattar regeringen, , samt universitet och högskolor16 med särskilt uppdrag från regeringen att anordna kompletterande högskoleutbildningar för personer med avslutade utländska högskoleutbildningar. Granskningen omfattar också länsstyrelsernas regionala samordning av den kommunala undervisningen i svenska för invandrare och yrkessvenska, med särskilt fokus på målgruppsanpassad svenskundervisning för invandrade akademiker. Med utländska/utrikes födda/utlandsfödda akademiker avses personer födda i ett annat land än med en minst tvåårig eftergymnasial utbildning på universitets- eller högskolenivå, som har avslutats med en examen. inrikes födda/infödda akademiker avses personer födda i med samma 14Enligt Arbetsförmedlingens prognos finns det ett antal yrken där det råder stor brist på sökande. Bland dessa yrken finns läkare, vissa typer av sjuksköterskor (t.ex. distrikts-, operations- och röntgensjuksköterskor) samt vissa typer av lärare (förskollärare, gymnasielärare/yrkesämnen och specialpedagoger). (2010) Var finns jobben? 15Regeringen gav i uppdrag att utvärdera arbetsmarknadsutfallet för deltagare i kompletterande utbildningar för akademiker med utländsk utbildning. Uppdraget ska redovisas . 16Göteborgs universitet, , , , , , och . omfattas inte av detta uppdrag men ingår i redogörelse eftersom högskolan i likhet med och anordnar så kallad aspirantutbildning för akademiker med utländsk utbildning. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning definition av utbildningsbakgrund som ovan. Gruppen utländska/utrikes födda/utlandsfödda akademiker kan i sin tur delas in i två grupper: personer med utbildning från EU/EES/Schweiz17 respektive personer med utbildning från tredjeland (det vill säga alla länder utanför EU/EES/). har beslutat om ett mål för integrationspolitiken: lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.18 Enligt regeringen19 ska målet främst uppnås genom generella insatser som når ut till hela befolkningen, oavsett födelseland eller etnisk bakgrund. Dessa ska vid behov kompletteras med riktade insatser. Åtgärder som riktar sig till utlandsfödda som grupp ska bara förekomma