rir · GZB527 · 2011-12-15 09:00:03 — (Samverkanskraven har visserligen preciserats , vilket kan tolkas som ett försök till förbättrad eller ändrad styrning av samverkan.) har tillsammans med tingsrätterna arbetat kontinuerligt för att minska antalet inställda förhandlingar i brottmål. Trots det har problemet inte lösts, utan kvarstår i samma omfattning, vilket granskning av inställda huvudförhandlingar i brottmål visade. Det indikerar att varken myndigheterna eller regeringen vidtagit lämpliga åtgärder i tillräcklig utsträckning. Man har alltså inte lyckats åstadkomma förändring, trots en tydlig vilja och ambition att undvika inställda förhandlingar. fortsätter också att fokusera på balansbearbetning, men det grundläggande problemet med långa genomströmningstider kvarstår. En intervjuperson påpekar att problemen med balanser har funnits i 10 till . Han pekar också på risken att avbearbetarna även gör ordinarie arbete, vilket kan medföra att domstolarna inte omprövar arbetssätt som borde omprövas. Kriminalvården förändrar inte i någon större utsträckning åtgärderna för att förhindra återfall i brott, trots att statistiken (fram ) visar att varken antal eller andel återfall minskar. Det är dock viktigt att ha i beaktande Att hantera brottmål effektivt att Kriminalvården har en begränsad möjlighet att påverka återfallsfrekvensen genom sina insatser. Myndigheten är beroende av insatser från andra aktörer både inom och utanför rättsväsendet. Trots att Kriminalvården har arbetat kontinuerligt med frågan om verkställighetsplanering har myndigheten inte lyckats få till stånd en tillräcklig kvalitetshöjning. granskning visade bland annat att myndighetsledningen inte varit tydlig i sin styrning och att det finns ett behov av att se över vilken kompetens som krävs för planeringen. Det indikerar att Kriminalvården inte använt rätt styrmedel. 4.3.3Sammanfattande iakttagelser för användningen av kunskap Det saknas en kraftfull prioritering och strategisk styrning av myndigheternas långsiktiga utvecklings- och effektivitetsarbete. Regeringen har inte alltid agerat skyndsamt och uthålligt i sin styrning. och har i vissa fall reagerat sent på kända problem. Framför allt , men i viss mån även och , har haft en tendens att släppa frågor innan problemen har lösts. Kriminalvården har överlag agerat snabbt på kända problem och arbetat uthålligt med dessa. Trots aktiv styrning och kontinuerligt arbete har åtgärderna inte fått tillräcklig effekt. Problem i verkställighetsplaneringen kvarstår och andelen klienter som blir föremål för utslussningsåtgärder är fortfarande liten, även om förbättringar skett. Detta visar att Kriminalvården har svårt att få genomslag för sin styrning eller att styrningen har inriktats på fel åtgärder. Myndigheterna har ofta fortsatt att styra på samma sätt, med samma åtgärder, trots avsaknad av förbättrade resultat. Att hantera brottmål effektivt Att hantera brottmål effektivt I detta kapitel redovisar vi våra iakttagelser av hur samverkan har styrts av regeringen och myndigheterna inom rättsväsendet . Vi utgår i våra analyser från de krav och kriterier som redovisats i avsnitt 1.4. Samverkan har getts olika innebörder i olika sammanhang. Den innebörd vi gett samverkan framgår av följande två definitioner: Samverkan är det som kan ske mellan olika myndigheter, organisationer och förvaltningar på organisationsnivå43 och Samverkan är medvetna målinriktade handlingar som utförs med andra i en klart avgränsad grupp och avser ett definierat problem eller syfte.44 5.1Regeringens åtgärder för att styra samverkan Ingen tydlig, gemensam och sammanhängande inriktning av samverkan i instruktioner och regleringsbrev Det har inte funnits ett tydligt, gemensamt formulerat och sammanhängande uppdrag (mål och krav) för samverkan inom rättväsendet angivet i myndigheternas instruktioner eller regleringsbrev. regleringsbrev för Polisen och står kortfattat att rättskedjeperspektivet ska beaktas. Regeringen gör inte någon närmare precisering. Att myndigheterna ska samverka och bistå varandra anges dock i myndighetsförordningen och i förvaltningslagen. Regeringen har redovisat sin syn på samverkan inom rättsväsendet i budgetpropositionerna. I budgetpropositionen skriver regeringen att Samverkan mellan rättsväsendets verksamhetsgrenar skall fördjupas och utvecklas både organisatoriskt och administrativt []. Förändringsarbetet kan omfatta organisationsförändringar, frågor om styrning, förändrade och nya arbetsmetoder, personalutbildning och annan kompetensutveckling. Samverkan kan fördjupas genom exempelvis gemensam målformulering, översyn av rutiner, harmonisering av organisationer, gemensamma utbildningsinsatser och utökad personalrörlighet mellan myndigheterna. 43SOU 1996:85 En kartläggning av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. 44Samverkan himmel eller helvete, Danermark, 2007. Att hantera brottmål effektivt I budgetpropositionen knyter regeringen ihop samverkan med begreppet rättskedja. Under rubriken i rättskedjan och med andra aktörer skriver regeringen att Myndigheterna i rättsväsendet bildar och binds samman av en rättskedja. Myndigheterna är inbördes beroende av varandras verksamheter. I många fall går det att följa ett enskilt ärende genom flera led i rättskedjan. För att de enskilda och de sammanlagda resultaten skall bli så goda som möjligt, är det viktigt att var och en av myndigheterna ser sin roll i rättskedjan och på olika sätt underlättar övriga myndigheters insatser. Rättskedjeperspektivet skall få större genomslag i rättsväsendet. Många samhällssektorer måste engageras i arbetet mot brottsligheten. Samarbetet med andra aktörer måste bedrivas på alla nivåer i rättsväsendet, såväl lokalt och nationellt som internationellt. I budgetpropositionen pekar regeringen på vikten av att myndigheterna har kunskap om hur vidtagna satsningar inom ett verksamhetsområde påverkar andra områden inom och utanför rättsväsendet, t.ex. vad en ökad satsning inom polisen får för konsekvenser för åklagare, domstolar, den forensiska verksamheten och kriminalvård. Liknande formuleringar återkommer i budgetpropositionerna . Ett antal avgränsade områden där regeringen anser att samverkan är särskilt viktigt lyfts relativt ofta fram i budgetpropositionerna, exempelvis mäns våld mot kvinnor och grov organiserad brottslighet. Andra exempel är samverkan mellan polis och åklagare i fråga om förundersökningar, lokalt brottsförebyggande arbete, unga lagöverträdare och återfallsbrottslighet. Regeringen har också genom uppdrag i regleringsbrev pekat ut områden som är viktiga att utveckla samverkan inom. Exempel på sådana områden är arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning (RIF), mängdbrott, grov organiserad brottslighet, dna-undersökningar och det brottsförebyggande Inom andra områden vill regeringen att myndigheterna redovisar vilka åtgärder som vidtagits i samverkan, till exempel att ska redovisa vidtagna åtgärder tillsammans med när det gäller immaterialmål. Begränsad inhämtning av kunskap om samverkan I bilaga 5 och 6 finns en sammanställning av vilka utredningar och uppdrag om samverkan som regeringen initierat. Av sammanställningen framgår att regeringen främst utnyttjat Brå i fråga om de problemområden som rör Kriminalvårdens verksamhetsområden och brottsförebyggande verksamhet. Undantag är till exempel den första utvärderingen av det så kallade snabbspåret som Brå genomförde. I mer begränsad omfattning berörs också samverkansfrågor i de flesta av Brås andra studier. Till delar har kunskap om samverkan tagits fram i utredningar och i externa utvärderingar av rättskedjan. har dessa varit relativt få. Att hantera brottmål effektivt Vid sidan om utredningsuppdrag till kommittéer och myndigheter har regeringen genom krav på återrapportering sökt skaffa sig en bild av hur samverkan utvecklas . Dessa återrapporteringsuppdrag innehåller dock få krav på fördjupade analyser av brister i samverkan och konsekvenser av detta. Myndigheterna har inte heller alltid tagit egna initiativ till sådana analyser. Regeringen har främst begärt information om samverkan mellan polis och åklagare, samverkan med andra aktörer i det brottsförebyggande arbetet samt samverkan om rättsväsendets informationsförsörjning (RIF). Regeringen har också krävt en återredovisning av åtgärder som berör samverkan kring mängdbrott och genomströmningstider. Därutöver har regeringen vissa år begärt information om åtgärder som myndigheterna vidtagit tillsammans inom ett visst avgränsat brottsområde, till exempel bidragsbrott, brott mot barn, sexualbrott och immaterialbrott. Regeringen har i regleringsbreven inte begärt någon kontinuerlig uppföljning av samverkan. I någon mån har det ändå gjorts genom de återrapporteringskrav och uppdrag som regeringen gett (under åtminstone ) i fråga om mängdbrott och genomströmningstider samt om lokal samverkan i det brottsförebyggande arbetet. Det är också sällan som myndigheterna samverkat med externa utvärderare för att få en mer oberoende utvärdering. Vad vi kunnat se finns inte heller någon sammanställning av tillgänglig kunskap om problem och brister i den samverkan som sker inom rättsväsendet. Trots att en hel del samverkansåtgärder har vidtagits visar de utredningar och utvärderingar (inklusive granskningar) som gjorts på omfattande samverkansproblem inom rättsväsendet och rättskedjan. pekar man i dessa utredningar och utvärderingar på de effektiviseringsmöjligheter som en ökad samverkan kan ge. Det gäller till exempel samverkan mellan polis och åklagare, tidig sortering och förbättrade första- och andrahandsinsatser. Det gäller också, och inte minst, inom områdena brottsförebyggande arbete, återfallsförebyggande arbete, unga lagöverträdare och delgivning samt inom den gemensamma informationsförsörjningen. Regeringen har inte tillräckligt aktivt använt tillgänglig kunskap för att prioritera och säkerställa att lämpliga samverkansåtgärder vidtas Något övergripande dokument som visar vilka samverkansproblem som regeringen mot bakgrund av tillgänglig kunskap vill prioritera finns inte. I budgetpropositionerna pekar regeringen dock ut vissa samverkansområden som ska utvecklas. Att hantera brottmål effektivt Regeringen har också själv initierat utredningar som kommit med förslag om att utveckla lagstiftningen och på så sätt förbättra samverkansmöjligheterna. Exempel på detta är Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU), kommittén för utredning av våld på offentliga platser och de utredningar som berört delgivning. Av uppdrag i regleringsbreven framgår även inom vilka områden regeringen vill se förbättrade samverkansåtgärder. betydelsefulla handlingsinriktade regeringsuppdragen har rört vissa avgränsade brottstyper som till exempel samverkan kring ekonomiska brott, hatbrott, utredningar av barnövergrepp, bilstölder, grov organiserad brottslighet och mäns våld mot kvinnor. De har också rört områden som är avgränsade på andra sätt, till exempel prognoser. Vår genomgång indikerar att det är lättare att få till stånd en fungerande samverkan inom mer projektlika uppdragsområden än i den löpande kärnverksamheten. Detta har också framkommit i våra intervjuer med företrädare för . I projektlika uppdrag behövs i allmänhet inte någon mer komplicerad struktur för att aktörerna ska kunna samordna sig. Regeringens uppdrag till myndigheterna att i samverkan ta fram prognoser är ett sådant exempel. I någon mån är också satsningen på att bekämpa den grova organiserade brottsligheten ett exempel på ett sådant projektlikt samverkansuppdrag. I dessa uppdrag har samverkan fungerat relativt bra, och regeringen har inte behövt vara så aktiva i sin styrning. Samverkan inom den löpande kärnverksamheten till exempel rörande rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) eller samverkan mellan polis och åklagare ställer krav på mer genomgripande förändringar i myndigheternas organisation, arbetssätt och rutiner; ibland även i it-system och kompetensutveckling. I dessa fall har regeringen behövt agera mer aktivt och på flera plan. Regeringen har begärt in relativt omfattande information om samverkan, men vi kan mera sällan urskilja att regeringen aktivt använt denna information för att se till att lämpliga åtgärder vidtas. När den löpande uppföljningen pekar på att problem med samverkan kvarstår är det viktigt att regeringen antingen utvärderar denna samverkan eller på annat sätt aktivt agerar för att komma till rätta med problemen. 5.2Myndigheternas strategiska styrning av samverkan I kapitel 3 om brister i rättskedjan finns en genomgång av de samverkansproblem som myndigheterna har stått inför och som har identifierats av i tidigare granskningar. Utifrån detta har vi gjort en fördjupad analys av de samverkansproblem som uppmärksammats. Följande iakttagelser kan göras utifrån dessa genomgångar. Att hantera brottmål effektivt Bindande överenskommelser och tillräcklig struktur för samverkan har ibland saknats Inom flera av de granskade områdena finns problem med att få till stånd en övergripande och strategisk inriktning av och gemensamma beslut om vilka insatser som ska göras av respektive aktör. Den strategiska samverkan sker i många fall utan tillräcklig struktur och långsiktiga planer. Det saknas också ofta en tydlig ansvarsfördelning samt dokumentation och uppföljning. Ett exempel är samverkan mellan myndigheter och domstolar inför delgivning och huvudförhandling i tingsrätt. och har här inte i tillräcklig utsträckning lyft upp samverkansfrågorna till central nivå för att hitta former för strukturerad samverkan. En liknande bild finns vad gäller strategisk samverkan mellan Kriminalvården, kommuner och landsting45. Chefsträffar mellan myndigheterna förekommer, men de resulterar sällan i samverkansstrukturer såsom gemensamma riktlinjer och planer. sluts dock överenskommelser om samverkan mellan enskilda kommuner och Kriminalvården, men dessa får inte alltid genomslag i praktiken. Ovanstående beskrivning har i hög grad även gällt det tidigare samarbetet inom RIF-området. Rådet redovisade först de svårigheter som var förknippade med att gemensamt hålla samman och prioritera utvecklingsarbetet för de elva myndigheter som ingår i rådet. Rådet begärde därför att regeringen skulle uttrycka en viljeyttring för det fortsatta arbetet, och regeringen tog över ledarskapet i rådet. saknas dock enligt om it-stödet i rättskedjan46, en långsiktig inriktning och en angivelse om när målsättningarna ska ha uppnåtts. När det gäller samverkan polis, åklagare och domstol i mängdbrott har en central strukturerad samverkan och bindande överenskommelser länge saknats. dock en överenskommelse om samverkan mellan om brottsbekämpningen. Inom satsningen på grov organiserad brottslighet har ledningen och styrningen av samverkan komplicerats av att varje myndighet gjort självständiga bedömningar i enskilda ärenden, och beslut har därmed inte fattats i konsensus och genomförts enligt övergripande beslut. Detta trots att man inrättat ett strategiskt råd där det finns representanter från de samverkande myndigheterna. Det har myndigheterna nu försökt lösa genom beslut i konsensus och skriftliga överenskommelser och avtal för att genomföra beslutade åtgärder47. 45Kriminalvårdens samverkan med Arbetsförmedlingen har dock en väletablerad struktur. 46It-stödet i rättskedjan (RiR 2011:25). 47Slutredovisning av regeringens uppdrag till och andra myndigheter att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten, . Att hantera brottmål effektivt När det gäller samverkan mellan polisen och andra aktörer i det brottsförebyggande arbetet finns numera en överenskommelse mellan angående brottsbekämpningen. Den träffades och bygger på strukturerad samverkan på nationell och lokal nivå. har också tillsammans med Brå och Kommuner och Landsting arbetat fram en strategi för samverkan som ligger till grund för de samverkansöverenskommelser som träffas mellan polismyndigheter och kommuner. har ett strukturerat samarbete mellan landets polismyndigheter och cirka 200 kommuner byggts upp. Samverkan bygger bland annat på tydliga roller och ansvarsområden. Bland annat finns här få dokument som reglerar ansvarsförhållanden och roller i samverkan. Det är sällan som man dokumenterar och följer upp hur aktiviteter i samverkan genomförs och hur de fungerar. Otillräckligt informations- och erfarenhetsutbyte Inom flera av de granskade problemområdena är informations- och erfarenhetsutbytet otillräckligt mellan och inom myndigheterna. I polisens brottsförebyggande verksamhet är överlag erfarenhetsutbytet inom och mellan polismyndigheter och andra aktörer begränsat. Det saknas ett strukturerat utbyte av erfarenhet, kunskap och information om samverkan. Omfattningen på praxisdiskussioner och erfarenhetsutbyte i brottmål inom och mellan tingsrätter varierar48. Exempelvis konstateras i granskningen av inställda förhandlingar att i högre utsträckning kan arbeta för att skapa goda förutsättningar för domstolarnas verksamhet genom att ta initiativ till praxisdiskussioner och erfarenhetsutbyten, till exempel med anledning av aktuella lagändringar och reformer. Erfarenhetsutbytet och praxisdiskussionerna mellan åklagarkamrar har minskat sedan sammanslagningen till en myndighet. Att kamrarna upplevs som mer självständiga i förhållande till varandra har lett till att kontakterna mellan åklagare från olika kammare har minskat. 48Praxisdiskussioner och erfarenhetsutbyte sker dock till stor del inom ramen för den utbildning som står för. Att hantera brottmål effektivt Regler om sekretess är ibland ett hinder Regler om sekretess är i viss mån ett hinder för en effektiv samverkan. Det saknas till exempel ett legalt stöd för ett mer långsiktigt och rutinmässigt utbyte av uppgifter mellan de brottsbekämpande myndigheterna i satsningen på grov organiserad brottslighet (GOB). anser, i likhet med flertalet av de myndigheter som tillfrågats, att det är angeläget att de legala förutsättningarna förbättras när det gäller utbytet av information. En sådan ändring bör enligt göras dels genom en ändring i offentlighets- och sekretesslagen, dels genom ändringar i myndigheternas registerförfattningar. I ungdomsärenden bryter ibland förundersökningssekretessen då den delger information till en misstänkt i samband med information den får från polis vid anmälan och från åklagare vid inhämtande av yttrande. Det saknas på vissa håll ett samförstånd eller rutiner för hur får använda information för att inte riskera att bryta förundersökningssekretessen. I insatserna mot av brott tillämpar myndigheterna sekretesslagstiftningens möjligheter att lämna upplysningar om personers ekonomiska förhållanden på olika sätt. Det gäller särskilt generalklausulen där effektivitetsintressen noga måste vägas mot integritetsintressen. Det finns också sekretessproblem kopplade till möjligheten att följa upp klienterna efter det att de lämnat kriminalvården. Det finns ingen tydlig, gemensam och sammanhängande inriktning av samverkan angiven för myndigheterna inom rättsväsendet i instruktioner och regleringsbrev. Regeringen har i begränsad omfattning utnyttjat kommittéväsendet och de möjligheter som finns att lämna uppdrag till myndigheter och andra aktörer för att skaffa ny kunskap om hur samverkan i praktiken fungerar inom rättsväsendet. Regeringen har inte tillräckligt aktivt använt tillgänglig kunskap för att prioritera och säkerställa att lämpliga samverkansåtgärder vidtas när samverkansproblemen är uppenbara. Bindande överenskommelser och tillräcklig struktur för samverkan har ibland saknats inom granskade samverkansområden. Det har emellanåt skett ett otillräckligt informations- och erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna. Regler om sekretess är ibland ett hinder för en fördjupad samverkan mellan myndigheterna inom rättsväsendet. Att hantera brottmål effektivt Att hantera brottmål effektivt Vid sidan av en effektiv styrning och samverkan är tillgång på kompetens och kunskap viktigt för verksamhetsutveckling och effektivisering av rättsväsendet. I detta avsnitt analyserar vi regeringens och myndigheternas arbete när det gäller kompetensförsörjningen och kunskapsstödet inom rättsväsendet. 6.1Iakttagelser från tidigare granskningar Av våra tidigare granskningar i strategin framgår att det finns olika typer av kompetensbrister i den operativa verksamheten inom rättsväsendet. handlar om bristfällig kompetens, otillräcklig utbildning, varierande grad av specialisering och olika sätt att organisera verksamheten. Exempelvis är kompetensen inom polisen bristfällig och varierande bland mängdbrottsutredare, ungdomsutredare, brottsförebyggande poliser, stämningsmän och bland dem som gör ekonomiska kartläggningar. Hos åklagare finns kompetensbrister bland dem som arbetar med insatser mot av brottslighet och bland dem som handlägger ungdomsärenden. På tingsrätterna har kompetensen inte säkrats hos dem som handlägger ungdomsmål, och det finns varierande kompetens hos tingsrätternas beredningspersonal. Kompetensbrister finns också bland Kriminalvårdens kontaktmän och frivårdsinspektörer när det gäller verkställighetsplanering. Granskningarna visar också att det på vissa områden saknas en helhetssyn, långsiktighet och struktur i kompetensförsörjningen i fråga om insatser mot av brott respektive polisens brottsförebyggande arbete. Utbildningen är otillräcklig när det gäller bland annat polisens brottsförebyggande arbete, hanteringen av unga lagöverträdare (polis, åklagare, domstol), förverkande av brottsvinster (polisen) och verkställighetsplaneringen inom . Av granskningarna framgår även att det varierar huruvida specialisering och särskilda organisatoriska enheter för specifika verksamheter förekommer. Det gäller till exempel polisens brottsförebyggande arbete och för hur Att hantera brottmål effektivt organiserat sig när det gäller mängdbrott. På vissa åklagarkamrar finns en mängdbrottsspecialiserad åklagare och/ eller en organisatorisk enhet inrättad för att hantera mängdbrott, men inte på andra. I kriminalvårdsgranskningen diskuterades huruvida det är rimligt att alla kriminalvårdare ska vara kontaktmän med ansvar för verkställighetsplanering. Någon form av specialisering krävs för att höja kvaliteten i verkställighetsplaneringen. Det har också framkommit brister när det gäller kunskapsstödet. Exempelvis finns relativt lite kunskap om vilka brottsförebyggande arbetsmetoder som är effektiva. Brottsförebyggande rådets bidrag till detta har varit begränsat. Det kunskapsmässiga underlaget inom kriminalvårdsområdet kring effektiva insatser är också för svagt både vad gäller forskning och beprövad, dokumenterad erfarenhet. fanns få europeiska studier som mäter kriminalvårdens effekter på återfall i brott. Våra granskningar har sammantaget visat på brister i kompetens och organisering i det operativa arbetet. I detta avsnitt redovisar vi våra iakttagelser om regeringens och myndigheternas arbete med den strategiska kompetensförsörjningen inom rättsväsendet. Iakttagelser om kompetensen inom redovisas också. 6.2.1 Myndigheterna har huvudansvaret Verksamheten inom rättsväsendets myndigheter är precis som annan statlig verksamhet personalintensiv. Att myndigheterna har medarbetare med rätt kompetens är avgörande för hur väl de kan klara sina uppdrag och nå sina mål. Kompetensförsörjningen är därför en strategisk fråga för myndigheterna. Ansvaret för kompetensförsörjningen ligger, i linje med den arbetsgivarpolitiska delegeringen, i huvudsak på de enskilda myndigheterna. Myndigheterna ska bedriva ett strategiskt arbete med sin kompetensförsörjning genom att analysera vilken kompetens de behöver och vidta åtgärder för att säkerställa detta. Det kan handla om att attrahera, rekrytera, utbilda och kompetensutveckla och om att behålla och avveckla kompetens. Myndigheterna ska i årsredovisningen redovisa de åtgärder som har vidtagits i syfte att säkerställa att det finns kompetens och hur de bidragit till att nå verksamhetens mål.49