rir · GZB58 · 2011-02-16 09:00:00 — statens köp av utsläppskrediter Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: - statens köp av utsläppskrediter har granskat statens köp av utsläppskrediter från andra länder. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsdirektör och revisionsledare har medverkat vid den slutliga handläggningen. Granskningens bakgrund och inriktning hanterar statens köp av utsläppskrediter Syfte med granskningen och revisionsfrågor Mål och syften med statens köp av utsläppskrediter Syften och inriktningar med klimatinsatser i andra länder etappmål till 2020? Förutsättningar för att nå målet Anslag och överföring av medel Är kostnaderna rimliga för statens köp av utsläppskrediter? Kostnader för köp av utsläppskrediter Genomförs statens köp av utsläppskrediter effektivt och transparent? Att identifiera mål och uppgifter Regeringen har inte klargjort förutsättningarna för att nå etappmålet Kostnaderna kan vara rimliga men effektiviseringar är möjliga Statens köp av utsläppskrediter genomförs inte tillräckligt Bilaga 1 Klimatpolitik globalt och inom EU Alternativa tolkningar av och räkneexempel för etappmålet Tabeller över förväntade leveranser Bilaga 5 Skattning av kostnader har granskat statens köp av utsläppskrediter från andra länder. nationella etappmål för klimatet ska delvis nås med hjälp av sådana utsläppskrediter. övergripande slutsats är att regeringen inte har beslutat hur många utsläppskrediter som ska köpas och när. Statens köp av utsläppskrediter har inte genomförts tillräckligt effektivt och transparent, men kostnaderna kan vara lägre än för andra åtgärder. Motiv: Klimatförändringen och dess hot mot samhällen är global. Statens köp av utsläppskrediter är en viktig del av den svenska klimatpolitiken. utsläppskrediter har betydelse för om kommer att kunna nå det nationella etappmålet om utsläppsminskningar på i den icke-handlande sektorn jämfört med . En tredjedel av utsläppsminskningen ska nås genom köp av utsläppskrediter från andra länder. har dessutom beviljat kraftigt ökade anslag som får användas för köp av utsläppskrediter. Verksamheten är komplicerad och förknippad med risker och osäkerheter. Syfte: Syftet med granskningen är att belysa i vilken utsträckning statens köp av utsläppskrediter från andra länder bidrar till att uppfylla etappmål . Ett ytterligare syfte är att granska i vilken utsträckning statens köp av utsläppskrediter har genomförts effektivt, transparent och till rimliga kostnader. Vad vi har granskat: Granskningen gäller statens köp av utsläppskrediter . Utsläppskrediterna kommer från så kallade CDM- och JI-projekt som syftar till att minska utsläpp av växthusgaser. Det kan ske genom att exempelvis bygga vindkraftverk i stället för ett kolkraftverk. För de medel som satsas i projekten kan staten tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i . har huvudansvaret för att köpa utsläppskrediter för statens räkning, både direkt från projekt i andra länder och indirekt genom investeringar i Fram hade tecknat avtal om köp av utsläppskrediter från 33 CDM- och JI-projekt och från 5 klimatfonder till ett samlat värde av . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Granskningen har mynnat ut i följande huvudsakliga slutsatser och iakttagelser: Regeringen har inte klargjort förutsättningarna för att nå etappmålet till 2020 Oklart hur många utsläppskrediter som ska köpas. Enligt regeringens klimatproposition uppgår de utsläppsminskningar som genomförs i andra länder till . Detta motsvarar en tredjedel av den totala utsläppsminskning på som ska uppnås . Hur stora utsläppsminskningar som ska ske genom köp av utsläppskrediter från andra länder har regeringen däremot inte beslutat. Regeringen har inte heller fastställt något startår för när man kan börja tillgodoräkna sig levererade utsläppskrediter eller hur stora årliga utsläppsminskningar som får uppnås med klimatinsatser i andra länder. Det medför att det är oklart hur många utsläppskrediter som totalt kan behövas för att nå etappmålet till 2020. Behovet av utsläppskrediter kan, beroende på tolkningen av etappmålet, vara lägst cirka 6,7 miljoner och högst 100 miljoner. Därmed är det inte klargjort vilka utsläppsminskningar, det vill säga klimateffekter, etappmålet bidrar till. Anslagen kan vara för höga, för låga eller rimliga. Eftersom regeringen inte har klargjort hur stora utsläppsminskningar som får ske med hjälp av utsläppskrediter från andra länder för perioden , går det inte att avgöra om anslagen är för höga, för låga eller rimliga. Staten kan totalt behöva lägst cirka 670 miljoner och högst för köp av utsläppskrediter, beroende på hur målet tolkas. får därmed inte ett tydligt och ändamålsenligt underlag inför beslut om anslag till statens köp av utsläppskrediter. Kostnaderna kan vara rimliga har uppskattat kostnaderna för statens köp av utsläppskrediter. Kostnaderna för styrmedlet kan bedömas vara rimliga jämfört med andra kända klimatåtgärder: kostnaderna för köp av utsläppskrediter är lägre än om staten hade köpt krediter på andrahandsmarknaden. Åtminstone i ett kortsiktigt perspektiv kan det också vara billigare att köpa utsläppskrediter än att genomföra utsläppsminskningar i . Men det finns möjligheter för att arbeta mer effektivt än och därmed bidra till en ökad måluppfyllelse. Statens köp av utsläppskrediter genomförs inte tillräckligt effektivt och transparent Etappmålet till 2020 beaktas inte tillräckligt. Genom att regeringen inte har fattat beslut om hur stora utsläppsminskningar etappmålet innebär, minskar förutsättningarna för att planera och genomföra köp av utsläppskrediter effektivt. Etappmålet till 2020 finns inte med i några av interna styrdokument som avser CDM- och Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Myndigheten har uppgett att etappmålet till 2020 är ett av flera mål för CDM- och JI-verksamheten. under granskningen har dock uppgett att etappmålet inte är att betrakta som ett mål för verksamheten. Risker och osäkerheter beaktas inte tillräckligt. har inga dokumenterade riskanalyser inför beslut att köpa utsläppskrediter för perioden 20022009, i 13 av 15 projekt. Det är därför inte möjligt för att avgöra om haft en tillräckligt god kontroll över de risker CDM- och JI-verksamheten inneburit. har förbättrat dokumentationen av riskanalyserna, men det finns fortfarande brister. Riskanalyserna färdigställs oftast efter att köpeavtal redan har undertecknats. Mer ändamålsenliga riskbedömningar skulle kunna ligga till grund för åtgärder som kan begränsa risker och bidra till säkrare leveranser av utsläppskrediter. Uppföljningen av förvärven är otillräcklig. Uppföljningen av verksamheten är bristfällig. har inte säkerställt leveranser av utsläppskrediter i den takt som har avtalats, vilket kan leda till att effekterna av klimatinsatserna blir mindre än beräknat. har ansett det vara mindre viktigt om utsläppskrediterna från projekten blir försenade, eftersom myndigheten oftast betalar först vid leverans. Rapporteringen är bristfällig och ger ingen samlad bild av måluppfyllelsen. Regeringen redovisar inte tydligt om statens köp av utsläppskrediter genom CDM och JI har uppfyllt de mål och syften som finns för verksamheten. Regeringens rapportering till bygger huvudsakligen på årsredovisningar. ger i årsredovisningarna ingen samlad bild av vare sig CDM- och JI-verksamheten eller måluppfyllelsen. tolkar offentlighetsprincipen restriktivt. Enligt Energimyndigheten råder affärsskretess vad gäller prisuppgifter på enskilda projekt och avtal, riskbedömningar och årsrapporter från fonder. Detta försvårar för regeringen, och allmänheten att bedöma i vilken utsträckning statens köp av utsläppskrediter genomförs effektivt och i enlighet med målen för verksamheten. Bristerna i rapporteringen medför också att inte får tydliga och ändamålsenliga underlag för att fatta beslut om anslag för verksamheten. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Regeringen bör besluta om startåret för etappmålet till 2020, i vilken takt utsläppen ska minska och hur många utsläppskrediter som högst ska tillgodoräknas för att nå målet till 2020. Regeringen bör ta fram en översiktlig plan för hur många utsläppskrediter som kan behövas för att uppnå etappmålet till 2020. Planen kan ligga till grund för styrning av verksamheten och tilldelning av anslag. Regeringen bör tydligt redovisa hur långt staten har kommit i fråga om måluppfyllelsen, det vill säga hur många utsläppskrediter som har erhållits och hur mycket dessa har kostat. Regeringen bör säkerställa att bidrar till ökad transparens genom att i högre grad dokumentera och redovisa arbetet öppet. Regeringen bör säkerställa att köp av utsläppskrediter på ett effektivt sätt bidrar till etappmålet till 2020. Regeringen bör i detta syfte se till att myndigheten rapporterar om statens samlade köp av utsläppskrediter i förhållande till målet. Regeringen bör föreslå att anslagen för köp av utsläppskrediter anpassas till när köpen faktiskt äger rum och pengarna ska betalas ut. Fram /10 har en stor del av anslagen betalats ut långt innan de förbrukats. Därmed har statliga medel låsts över . /10 var bundna på detta sätt hos Nefco. Regeringen bör utöka bemyndiganderamen så att kan använda denna i stället för årliga anslag när myndigheten tecknar köpeavtal eller fondavtal. bör se till att köpen av utsläppskrediter bidrar till att uppfylla etappmålet till 2020. bör sätta upp stegvisa leveransmål för verksamheten som kan justeras och uppdateras löpande. bör tydligt redovisa i vilken grad etappmålet till 2020 har uppnåtts och hur mycket insatserna har kostat. bör bidra till ökad transparens genom att i högre grad dokumentera och redovisa arbetet öppet. Bättre dokumentation innebär ökade möjligheter att utvärdera verksamheten och minskar risken för personberoende. bör genomföra och dokumentera ändamålsenliga riskanalyser inför köp av utsläppskrediter. Analyserna bör beaktas vid val av projekt. bör regelmässigt begära in information från UD och Sida om korruptionsrisker och landrisker inför val av projekt. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 1 Granskningens bakgrund och inriktning har ett nationellt klimatmål som innebär att utsläppen av växthusgaser ska vara lägre jämfört med för de verksamheter som inte omfattas av EU:s handelssystem.1 Enligt regeringens proposition sker en tredjedel av dessa utsläppsminskningar utomlands. ska de minskningar som får genomföras utomlands motsvara cirka 6,7 miljoner utsläppskrediter.2 har granskat statens köp av utsläppskrediter. Köpen av utsläppskrediter är en del av statens klimatinsatser i andra länder.3 Dessa köp avser projekt som ska minska utsläppen av växthusgaser på ett kostnadseffektivt sätt. Projekten godkänns av FN och genererar certifierade utsläppskrediter. Stater och företag kan köpa utsläppskrediter för att bidra till att nå egna utsläppsmål. Klimatinsatserna kan antingen göras i utvecklingsländer och övergångsekonomier genom CDM-projekt eller i länder i och tidigare genom JI-projekt. Stater och företag kan köpa utsläppskrediter genom att ingå bilaterala köpeavtal med projektägare eller genom att investera i fonder som i sin tur ingår köpekontrakt med projektägare.4 De svenska klimatinsatserna i andra länder startade som en del av klimatstrategi inom energiområdet.5 Staten initierade 2002 ett program för köp av utsläppskrediter och tecknade de första köpeavtalen 2003. har verksamheten haft som övergripande 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. Utsläppen från den icke-handlande sektorn kommer främst från inrikes transporter, jordbruk och avfall m.m. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. Utsläppsminskningarna kan genomföras utomlands med hjälp av så kallade flexibla mekanismer som CDM och JI eller genom investeringar i andra EU-länder. Investeringar i andra EU-länder är inte planerade. 3Anslaget för denna verksamhet benämns internationella klimatinvesteringar. I denna rapport har vi valt att använda benämningen klimatinsatser i andra länder. 4De största fonderna ägs av och regionala utvecklingsbanker som Asiatiska (). 1992/93:179 s. 197, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:118. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter syfte att utveckla mekanismerna CDM och JI. Därtill finns internationellt överenskomna krav på verksamheten, som till exempel att den ska bidra till en hållbar utveckling i utvecklingsländerna. Startskottet för det internationella arbetet med klimatinsatser var UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change), även kallad klimatkonventionen, som trädde i kraft 1994.6 I bilaga 1 beskriver vi de internationella regelverk som finns på området. Inom ramen för klimatkonventionen fattades beslut om att inrätta ett internationellt avtal, Kyotoprotokollet. innebär bindande åtaganden från ett 40-tal industriländer att minska sina utsläpp av växthusgaser till 2012.7 Kyotoprotokollet trädde i kraft . Utsläppsåtagandena kan uppnås antingen genom minskning av utsläpp inom det egna landet eller, som komplement, genom flexibla mekanismer.8 Det finns tre flexibla mekanismer. Två av dem kallas projektbaserade mekanismer: CDM (Clean Development Mechanism), mekanismen för ren utveckling, och JI (Joint Implementation), gemensamt genomförande. Den tredje flexibla mekanismen är handel med utsläppsrätter, som vi inte granskar i denna rapport. Regler och förtydliganden om hur de flexibla mekanismerna kan användas fastställdes i Marrakech-överenskommelsen.9 I beslutades också att en styrelse under FN skulle inrättas, CDM-styrelsen. Den har till uppgift att övervaka att reglerna om CDM följs.10 Styrelsen arbetar numera främst med att godkänna registrering av CDM-projekt och att verifiera och utfärda utsläppskrediter.11 Dessutom arbetar styrelsen med att utveckla metoder för beräkningar av utsläppsminskningar från nya typer av CDM-projekt. Det finns ett motsvarande FN-organ för JI-projekt. I bilaga 2 beskriver vi genomförandeprocessen för CDM-projekt. 737 industriländer samt Europeiska unionen enligt uppgift på UNFCCC:s webbplats . 8Kyotoprotokollet ger även möjligheter för länder med åtaganden att begränsa utsläppen genom att tillgodoräkna sig upptag av koldioxid i så kallade sänkor, där kol genom fotosyntesen binds i växter. 9Report of the Conference of the Parties on its seventh session, held at Marrakesh from 29 October to . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 1.1.1Vad är CDM och JI? CDM ska leda till utsläppsminskningar genom investeringar i enskilda projekt i länder som inte har åtaganden om kvantifierade utsläppsreduktioner enligt Kyotoprotokollet, det vill säga utvecklingsländer och övergångsekonomier som och . Utsläppsminskningar från CDM-projekt genererar så kallade certifierade utsläppsminskningsenheter, Certified Emission Reductions (CER). JI ska leda till utsläppsminskningar genom investeringar i enskilda projekt i länder som har åtaganden om kvantifierade utsläppsreduktioner enligt Kyotoprotokollet, exempelvis och tidigare . Utsläppsminskningar från JI-projekt genererar så kallade utsläppsreduktionsenheter, Emission Reduction Units (ERU). Ett CDM- eller JI-projekt ska reducera utsläpp av växthusgaser genom till exempel att bygga vindkraftverk i stället för ett kolkraftverk. Vi använder den samlade benämningen utsläppskrediter för de utsläppsreduktioner som CDM- och JI-projekten genererar i den här rapporten. 1.2Energimyndigheten hanterar statens köp av utsläppskrediter har huvudansvaret för statens köp av utsläppskrediter. hade även visst ansvar för att köpa utsläppskrediter genom två klimatfonder. har haft ansvaret för alla statens köp av utsläppskrediter. har fått anslag för att köpa utsläppskrediter för räkning. Detta sker bilateralt genom CDM- och JI-projekt och multilateralt genom fonder. I de bilaterala projekten skriver avtal om köp av utsläppskrediter direkt med projektägaren. När det gäller fonder skriver avtal med fondförvaltare som exempelvis eller Asiatiska . Det är då fonden som ingår köpeavtal med projektägare till CDM- och JI-projekt. Genom att sitter med i fondernas styrelser har viss möjlighet att påverka vilka projekt fonderna tecknar avtal med. betalar utsläppskrediterna från projekten i de flesta fall först vid leverans, medan betalningen till fonderna oftast sker i förskott. är det som ansvarar för frågor som rör klimatinsatser i andra länder. ansvarade för dessa frågor. som helhet sorterar alltjämt under . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter har tecknat avtal om köp av utsläppskrediter från 31 CDM-projekt och 2 JI-projekt. Av dessa projekt ingår 14 i ett paket av projekt i som samköptes med . andel i projekten med är . Därutöver har tecknat avtal om köp genom fem olika multilaterala fonder. Sammanlagt har projekten och fonderna levererat cirka 750 000 utsläppskrediter . förväntas de 33 projekten leverera cirka 5 miljoner utsläppskrediter och de fem fonderna cirka 5 miljoner utsläppskrediter. Efter har gått in i en ny fond (Umbrella Carbon Facility Tranche 2) samt tecknat avtal med 7 nya CDM-projekt. Värdet på avtalade köp uppgår till . Projekt i eller utgör ungefär hälften av CDM-projekten i portfölj till och med . av CDM- projekten finns i de minst utvecklade länderna eller i små östater med u-landsstatus. I samband med faktagranskningen meddelade att den uppskattar volymen utsläppskrediter från projekt i och till . Statens köp av utsläppskrediter har betydelse för om kommer att kunna nå det nationella etappmålet om utsläppsminskningar . har beviljat kraftigt ökade anslag för internationella klimatinvesteringar.12 Köp av utsläppskrediter är en komplicerad verksamhet som är förknippad med risker och osäkerheter. Verksamheten har över tid haft olika syften och inriktningar, vilket i sig kan innebära risker när det gäller effektivitet och måluppfyllelse. 1.3.1Utsläppskrediter för att uppfylla klimatmålet till 2020 beslut om ett etappmål under miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att kan använda utsläppskrediter från projekt som bidrar till minskade utsläpp i andra länder för att uppfylla målet. , när beslutet om ett etappmål fattades, är det därför ännu viktigare än tidigare att följa upp hur många utsläppskrediter förväntas få . För att uppfylla målet har ett behov av cirka 6,7 miljoner utsläppskrediter.13 2008/09:1, bet. 2008/09:MJU1, rskr. 2008/09:103. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300; prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Köpeavtalen för CDM- och JI-projekt sträcker sig över , sju eller tio år.14 Leveranser av utsläppskrediter kan starta först när ett CDM-projekt blivit registrerat av FN:s särskilda CDM-styrelse.15 Leveranserna sker sedan etappvis under hela projektets livstid. Sammantaget tar det från det att ett köpeavtal tecknas till dess att samtliga utsläppskrediter inom avtalet har levererats. 1.3.2Höjda anslag för klimatinsatserna Anslaget till verksamheten för klimatinsatser i andra länder steg kraftigt från cirka 50 till . Anslaget för CDM- och JI-verksamheten har totalt uppgått till . Om vi till detta lägger de föreslagna anslagen för 20112014, uppgår anslagen totalt till för perioden 20022014. I budgetpropositionen avser regeringen att återkomma om ytterligare och fortsatt finansiering av det pågående och viktiga arbetet insatser för internationella klimatinvesteringar.16 1.3.3CDM är kritiserat och komplicerat CDM är komplicerat och kritiseras av många forskare. De ifrågasätter bland annat om projekten bidrar till minskade utsläpp utöver de minskningar som ändå skulle ha skett. Problemet med den så kallade additionaliteten är att den beräknas utifrån hypotetiska utsläppsminskningar, vilket innebär att det är svårt att veta om ett projekt i praktiken leder till ytterligare minskade utsläpp. Den komplicerade och utdragna FN-processen gör att administrations kostnaderna är höga. Långa leveranstider och förändringar på marknaden gör verksamheten osäker. Affärsrisker som problem med finansiering av projekt och brist på teknisk kompetens bidrar till osäkerheten. 14Leveranstiderna för JI-projekt är också långa, men det finns inga projekt som löper efter Kyotoperiodens slut . För vissa projekt i köper utsläppskrediter , det vill säga i praktiken än . 15JI-projekt kan börja leverera utsläppskrediter tidigare. 2010/11:1 utg.omr. 20 s. 65. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 1.4Syfte med granskningen och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att belysa i vilken utsträckning statens köp av utsläppskrediter från andra länder bidrar till att uppfylla nationella etappmål till 2020. Ett ytterligare syfte är att granska om styrmedlet har använts effektivt och till rimliga kostnader. I granskningen har vi utgått från följande frågor: Ger regeringens styrning och köp av utsläppskrediter förutsättningar för att i förväntad utsträckning bidra till att uppfylla klimatmål? Är kostnaderna för statens köp av utsläppskrediter rimliga? Genomförs statens köp av utsläppskrediter på ett effektivt och transparent sätt? Granskningens bedömningsgrund utgörs av beslut om klimatmålet med dess etappmål till 2020 lagen (1996:1059) om statsbudgeten det allmänna kravet på transparens genom offentlighetsprincipen de krav på regeringen och myndigheter som framgår av myndighetsförordningen (2007:515) och anslagsförordningen (1996:1189) de krav på som framgår av regleringsbrev och instruktion. 1.5.1Riksdagens beslut om klimatmålet beslutade om mål för den svenska klimatpolitiken till 2020. Målet är att utsläpp ska vara lägre än utsläppen . Det innebär att utsläppen av växthusgaser 2020 ska vara koldioxidekvivalenter17 lägre jämfört med nivå. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Enligt klimatpropositionen sker två tredjedelar av minskningarna i och en tredjedel i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM.18 beslutade att delmålet till 2020 utgår och ersätts med ett etappmål av 17Koldioxidekvivalenter är en gemensam måttenhet för utsläpp av växthusgaser. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter har i bedömningen av om statens köp av utsläppskrediter genomförs effektivt och transparent utgått från krav som kan ställas på en effektiv och transparent verksamhet. I kapitel 5 beskriver vi närmare dessa krav. Myndighetsförordningen (2007:515), förordningen för intern styrning och kontroll (2007:603) och lagen (1996:1059) om statsbudgeten utgör grund för kraven. har granskat statens verksamhet för att köpa utsläppskrediter från CDM- och JI-projekt, bilateralt eller multilateralt genom fonder, . Perioden har utgjort en bakgrund, men har inte vidare berörts eller granskats av . Arbetet med klimatinsatser i andra länder startade hos dåvarande (Verket för näringslivsutveckling) och övertogs 1998 av . pågick pilotverksamhet, som innebar insatser i form av mjuka lån och genererade inga utsläppskrediter. har inte granskat om följt alla de syften och inriktningar för anslaget för klimatinsatser i andra länder som finns och har funnits . Exempelvis har inte granskat om köpen av utsläppskrediter har lett till en hållbar utveckling i de länder som staten investerat i eller om projekten har lett till kunskaps- och har inte heller granskat i vilken utsträckning valen av projekt har uppfyllt de syften och inriktningar som gäller för verksamheten.