rfr · GY0WRFR5 · 2011-01-01 00:00:00 — Det kan paradoxalt nog vara politiskt lättare att ge stabilitetskommittén det mer ambitiösa (men också mer mätbara) målet att dämpa finansiella cykler och begränsa volatiliteten i vissa nyckelvariabler, t.ex. kreditvolymen i förhållande till BNP. Detta mål omfattar i själva verket även det tidigare målet, eftersom man genom att begränsa de finansiella cyklernas svängningar med största sannolikhet även kan uppnå att finansiella kriser inträffar mer sällan och inte blir lika kostsamma. Detta andra mål är dessutom lättare att kvantifiera, vilket skulle göra det lättare för att hålla stabilitetskommittén ansvarig för dess agerande. Ett problem när det gäller att fastställa nya stabilitetsmandat är som redan nämnts att olika myndigheters ansvarsområden överlappar varandra. Det finns andra myndigheter som har till uppgift att främja finansiell stabilitet och som har verktyg för detta. ansvarar för tillsynen av finansiella företag, finansiella marknader och infrastrukturföretag. Riksgälden har hand om insättningsgarantisystemet (som en avgörande del av bankernas skyddsnät), och ansvarar slutligen för finanspolitiken (som är ett annat potentiellt viktigt stabiliseringsverktyg). Vi menar att de problem som denna överlappning ger upphov till kan lösas på ett tillfredsställande sätt genom att det i lag föreskrivs att högt uppsatta företrädare för dessa olika myndigheter ska vara ledamöter i stabilitetskommittén. Vi rekommenderar att riksbankslagen ändras på följande sätt: Det måste närmare anges exakt vilket mandat har när det gäller att främja finansiell stabilitet. Det måste närmare anges vilka verktyg ska ha för detta ändamål, t.ex. varierande kassakrav och kontroll av valutaswappar. Det måste närmare anges hur interna styrningsstruktur ska se ut när det gäller verksamhet som rör finansiell stabilitet och hur ansvar och uppgifter ska delas med andra myndigheter som också ansvarar för vissa aspekter av den finansiella stabiliteten, i synnerhet , och . En möjlighet skulle kunna vara att det inrättas en stabilitetskommitté som består av högt uppsatta företrädare för dessa institutioner och leds av riksbankschefen, alternativt en vice riksbankschef med särskilt ansvar för stabilitetsuppdrag. Vi ska återkomma till dessa organisatoriska frågor i nästa avsnitt. 3.4 struktur, organisation och kommunikation Ansvarsstrukturen i direktion är ovanlig men naturligtvis helt i linje med den nuvarande riksbankslagen. I de flesta andra centralbanker ECB, , Federal Reserve har direktionsledamöterna ansvar för olika specialområden och avdelningar inom banken. Detta är sedan den interna omorganisationen inte fallet på . fanns det en direktionsledamot som vid sidan om riksbankschefen var huvudansvarig för penningpolitiken och en annan som var huvudansvarig för den finansiella stabiliteten. Dessa tidigare försök att skapa avgränsade ansvarsområden ansågs emellertid inte ha varit särskilt lyckade. Efter omorganisationen rapporterar alla avdelningschefer direkt till direktionen. Ingen av direktionsledamöterna har något specialområde, utan alla är solidariskt ansvariga för alla Riksbanksfrågor. (är dock på grund av sin särskilda expertis fortfarande talesperson inom området finansiell stabilitet under återstoden av sin mandatperiod fram till utgången av 2011.) Denna struktur fungerade väl i situationer där i allt väsentligt var inriktad på sin primära uppgift att uppnå inflationsmålet, medan arbetet med att genomföra penningpolitiska transaktioner, övervaka betalningssystemet, ge ut sedlar och mynt och upprätthålla finansiell stabilitet var mer rutinartat och inte ansågs vara lika viktigt, samt när riksbankschefens internationella åtaganden inte inkräktade alltför mycket på det inhemska övervakningsarbetet. Allt detta kan komma att förändras, i synnerhet om något av förslagen i avsnitt 3.2 antas. Det första förslaget är att ansvaret för makrotillsynen delas mellan fyra institutioner: , , och . Denna organisation skulle kräva minst förändringar jämfört med hur det ser ut i och ligga ganska nära de reformer av den finansiella strukturen som är på gång i , och övriga . De två viktigaste delarna i den nödvändiga strukturreformen skulle vara att ange exakt hur regleringsverktygen (inklusive eventuella nya verktyg) skulle fördelas mellan de fyra berörda institutionerna att inrätta en systemrisknämnd som skulle ansvara för att samordna de fyra institutionernas agerande. Det andra organisationsalternativ som vi föreslår skulle innebära att skulle ha hela ansvaret för makrotillsynen, medan uppdrag skulle vara begränsat till aspekter som rör mikrotillsyn. förutsätta mer genomgripande institutionella reformer än det förra alternativet. Det skulle framför allt kräva att inrättade en stabilitetskommitté som var organiserad på ungefär samma sätt som den penningpolitiska kommittén men fristående från denna. Kommittén skulle förmodligen behöva inkludera generaldirektörerna för och Riksgälden, en högt uppsatt företrädare för samt ett antal utomstående ledamöter. Riksbankschefen kunde vara ordförande i kommittén, men det skulle även finnas en högt uppsatt företrädare för , eventuellt en vice riksbankschef, som specifikt ansvarade för finansiell stabilitet. Detta alternativ skulle även kräva att för finansiell stabilitet utvecklades (och att mer resurser avsattes för att ta fram makroekonomiska modeller som kan användas för att bedöma den sammantagna stabiliteten i det svenska bankväsendet och i det svenska finansiella systemet). Även om vi träffade samtliga ledamöter i direktionen och de flesta avdelningscheferna gjorde vi inte någon ingående granskning av det arbete som utförs under direktionsnivån. Vi granskade inte de modeller som används, t.ex. , eftersom en sådan granskning inte ligger inom vårt särskilda gebit. De medarbetare som vi träffade var utan undantag mycket hjälpsamma, tillmötesgående och ytterst kompetenta, men vi försökte inte göra någon djuplodande undersökning av hur utnyttjandet av deras kompetens och produktion står sig i jämförelse med andra centralbanker, eftersom vårt fokus har legat på mer övergripande frågor, i synnerhet frågor med anknytning till finansiell stabilitet. Vi har heller inte tittat närmare på hur omvärlden uppfattar kompetens, kommunikation och trovärdighet, utöver vad som har sagts under det begränsade antal intervjuer som anges i bilaga 3. beställde emellertid en målgruppsanalys av som offentliggjordes . Resultatet av analysen bekräftar vårt eget intryck att har ett mycket högt anseende och stor trovärdighet, även om vi kan konstatera att man i sammanfattningen, som återges nedan, tar upp en del av de saker som vi själva tar upp i våra kommentarer. 2010/11:RFR5 3 FINANSIELL STABILITET Tabell 1 Sammanfattning alla målgrupper Förmåga att använda medierna proaktivt Låg kunskap om finansiell stabilitet Mediebilden formas av ett fåtal Kritik mot den långa räntebanan Anm.: har valt att redovisa målgruppsanalysens huvudsakliga resultat i en SWOT-analys för att kategorisera resultaten och skapa översikt. En SWOT-analys kartlägger en organisations eller ett företags styrkor, svagheter, möjligheter och hot. Styrkor och svagheter är interna faktorer, som organisationen själv kan påverka. Möjligheter och hot är externa faktorer, som organisationen inte själv kan påverka. Dessa jämförelser bekräftar våra egna intryck, att personalfördelning och arbetsproduktion står sig väl i jämförelse med andra centralbanker (se rutan nedan). Om läget när det gäller de mer övergripande policyområdena lugnar ned sig kan finansutskott nästa gång det ska göras en extern granskning välja utvärderare som kan göra en mer ingående granskning av den interna effektiviteten på mikronivå inom än vad vi har gjort. har strävat efter att öka den interna effektiviteten och fokusera mer på de uppgifter som en centralbank är bäst lämpad att utföra. Detta har resulterat i att det har skett en kompetensförskjutning i syfte att öka analyskapaciteten inom policyområdena (penningpolitiken och den finansiella stabilitetspolitiken). Därmed har även personalfördelningen förändrats. Antalet medarbetare som arbetar med supportfunktioner och operativa funktioner har minskat, medan antalet medarbetare på policyavdelningarna har ökat (se diagrammen nedan). På den penningpolitiska avdelningen har antalet medarbetare ökat under dessa år. På avdelningen för finansiell stabilitet har personalen nästan tredubblats. Diagram 1 Fördelning av personalen inom olika områden 20052010 HR, ekonomi, juridik Kontorservice, säkerhet, övrigt 3.5 policy när det gäller öppenhet och kommunikation 2005201038 Vi har i utvärderingen av policy när det gäller öppenhet och kommunikation utgått från två färska externa rapporter. I den första (J.P. , Central bank communication hits diminishing marginal returns, ) ligger tonvikten på kommunikation om penningpolitiken. I den andra (Hallvarsson & Hallvarsson för Finansiella sektorns privat-offentliga samverkansgrupp [FSPOS], Storbankernas och myndigheternas kommunikation under finanskrisen , ) ligger fokus på finansiell stabilitet och kommunikationsstrategier i samband med krisen39. 3.5.1 kommunikation om penningpolitiken Centralbankers kommunikation om penningpolitiken har på det hela taget förbättrats oerhört mycket , vilket tycks ha bidragit till att minska volatiliteten såväl i inflationen som på finansmarknaderna. Man kan emellertid göra ytterligare framsteg genom att satsa mer på kommunikation och öppenhet. rapport (ibid. 2007) konstrueras ett index för att göra det möjligt att rangordna centralbankernas öppenhet och kontrollera om det finns ett samband mellan större öppenhet och mindre fel i ränteprognoser (dvs. skillnaden mellan ränteförväntningar framåt i tiden och faktiska utfall mätta ). Tanken är alltså att undersöka om ökade satsningar på kommunikation kan leda till att penningpolitiken blir mer förutsägbar. Vi börjar med en kortfattad beskrivning av hur detta index är konstruerat och går sedan igenom vad det innebär för kommunikationspolicy. Centralbankernas kommunikation om penningpolitiken sammanfattas i fråga om tre saker: 1)Hur mycket information som ges om den allmänna strategin (huvudmål och hur det ska uppnås). 2)Hur mycket information som ges om beslutsprocessen (protokoll och röstningsresultat, kvalitet på protokoll, tal, utfrågningar inför lagstiftande församling, rapporter) och vem som ansvarar för analyserna i rapporterna (den penningpolitiska kommittén eller medarbetarna). 3)Hur mycket information som ges om prognoser. Tabellerna 3.13.5 nedan visar några av de indikatorer på öppenhet som har övervägts och hur och en del andra centralbanker klarade sig i fråga om dessa: 38Gabriela Guibourg har bidragit avsevärt till detta avsnitt. 39Hallvarsson & Hallvarsson är en svensk konsultbyrå som hjälper företag och organisationer att utveckla kommunikationstjänster. FSPOS är en samverkansgrupp för svenska finansiella institut från såväl den offentliga som den privata sektorn som bildades i syfte att stärka robustheten inom finansiella sektor. Tabell 3.1 Centralbankers viktiga publikationer Anm.Uttrycker officiell hållning anger om det är centralbankers medarbetare (nej i denna kolumn) eller den penningpolitiska kommittén (ja i denna kolumn) som står bakom kommentarerna och analysen i rapporten. offentliggör bara ett uttalande efter det penningpolitiska mötet vid beslut om ränteändringar. Källa: J. Tabell 3.2 Centralbankers prognoser Anm. Styrränta anger om lägger eller om den helt enkelt baserar sina prognoser över BNP-tillväxt och inflation antingen på antagandet av en styrränta eller en marknadsränta. "Resursutnyttjande" anger om lägger fram prognoser för sådana variabler som arbetslöshet eller BNP-gap. "Uttrycker officiell hållning" anger om det är den penning- politiska kommittén ("ja" i denna kolumn) eller till medarbetare ("nej" i denna kolumn) som står bakom prognosen. Källa: J. Tabell 3.3 Ränteantaganden som ligger till grundför centralbankers prognoser Prognoserna baseras på de enskilda FOMC-ledamöternas syn på lämplig politik Prognoserna baseras på antagande om marknadsräntor Prognoserna baseras på antagande om marknadsräntor Prognoserna baseras på antagande om marknadsräntor och om styrränta Prognoserna baseras på egna ränteprognoser Prognoserna baseras på egna ränteprognoser Prognoserna baseras på interna ränteantaganden Prognoserna baseras på antagande om styrränta Prognoserna baseras på egna ränteprognoser Prognoserna baseras på antagande om styrränta Källa: J. Källa: J. Med hjälp av dessa olika indikatorer konstrueras ett kommunikationsindex40 för centralbanker som rangordnar deras öppenhet. Enligt detta index tycks alltså vara den bästa kommunikatören bland författarnas urval av centralbanker. Deras kommunikationsindex är emellertid inriktat mer på kvantitet än på kvalitet. Författarna erkänner detta och poängterar att kvaliteten på kommunikation kanske inte var optimal: får ett mycket bra resultat i vårt index eftersom den producerar en stor mängd information. Aktörerna på de finansiella marknaderna tycker emellertid ofta att det är svårt att avläsa på 40 Författarna till rapporten beskriver indexet närmare på följande sätt: Vi har skapat ett kommunikationsindex genom att ge varje centralbank ett poäng för följande: ett tydligt och explicit inflationsmål, uttalande efter varje möte, offentliga protokoll, offentliga röstningsresultat, penningpolitiskt ansvariga står bakom analysen i de regelbundna rapporterna, egen styrränteprognos, egen tillväxtprognos, egen inflationsprognos, egen prognos över resursutnyttjande, samt att de penningpolitiskt ansvariga står bakom prognoserna. På så sätt blir det tämligen tydligt vad centralbanker bör göra för att anses kommunicera på ett bra sätt. Detta enkla index rangordnar gruppen av centralbanker ganska entydigt. förefaller kommunicera bäst och sämst. Vi jämför därefter vårt index med måttet på hur bra de finansiella marknaderna kan förutse agerande genom ränteförväntningarna. grund av att dess åsikter kan förändras tvärt från en penningpolitisk rapport till nästa. I rapporten antyds dessutom att resultat när det gäller prognosfel inte är lysande: och har () genomsnittliga prognosfel när det gäller ränteförväntningar över legat i den övre delen av intervallet. 3.5.2 kommunikation om finansiell stabilitet I Hallvarsson & Hallvarssons rapport (ibid.) granskas hur de viktigaste aktörerna i det svenska finansiella systemet (alltså inte bara , utan även andra offentliga institutioner och affärsbanker) hanterade kriskommunikationen under krisens akuta skede. Slutsatsen blir att kriskommunikationen i allmänhet fungerade väl och bidrog till att en mer allvarlig kris kunde undvikas. Dessa allmänna slutsatser gäller även . Det konstateras dock att det var något av ett problem att i sina finansiella stabilitetsrapporter förmedlade sin oro över de växande riskerna i samband med utlåningen i , men vidhöll att det svenska finansiella systemet var stabilt. efter kollaps konstaterar i ett pressmeddelande: Trots den senaste tidens oro bedömer den finansiella stabiliteten som tillfredsställande [] vår bedömning är att oron på de svenska finansiella marknaderna inte påverkar den finansiella stabiliteten. Frågan blir hur de svenska bankkunderna kunde få dessa uttalanden att gå ihop med det faktum att staten pumpade in miljarder i ekonomin. Rapporten ringar in ett verkligt problem, nämligen att det stabilitetsbegrepp som (och ) använde inte riktigt fångade in den likviditets- och förtroendeproblematik som var av avgörande betydelse i detta skede av krisen. Detta bekräftar något som vi för fram på andra ställen i denna rapport, nämligen att det är nödvändigt att fastställa en tydlig och utförlig definition av och stabilitetsmandat. Detta skulle få viktiga konsekvenser när det gäller kommunikationspolicyn, men även i fråga om de korrigerande åtgärder som krävs. I Hallvarsson & Hallvarssons rapport (ibid.) presenteras slutligen konkreta förslag om hur stabilitetsrapporter kan få en ökad genomslagskraft. Vi instämmer i en del av dessa förslag: i)En mer koncentrerad rapport som ges ut oftare. ii)Uppföljning precis som när det gäller den penningpolitiska rapporteringen. iii)Användning av enkla kommunikationsverktyg som barometrar eller olika riskzoner för att göra den finansiella stabilitetsdiagnosen tydligare. iv)Direkt kommunikation av särskild oro genom offentliga brev till bankchefer när det anses vara nödvändigt. v)Hitta sätt att bedöma förtroendet bland marknadsaktörerna. Bilaga till avsnitt 3 Kredit- och BNP-gap i fyra nordiska länder Procentuell avvikelse från trend Källor: Economic Outlook och . Källor: Economic Outlook och Reuters Eco . BILAGA TILL AVSNITT 3 Källor: Economic Outlook och Reuters Eco . Källor: Economic Outlook och . 4 Utvärdering av penningpolitik En centralbanks primära uppgift är fortfarande att upprätthålla prisstabilitet. I ett land som , som för en inflationsmålspolitik, handlar det om att uppnå ett inflationsmål. Som (2009) erinrar om kan man inte bedöma om har gjort ett bra jobb enbart genom att i efterhand jämföra inflationsutfallet med målet. Det finns två skäl till detta. För det första bedriver (och det håller vi med om att den bör göra) en flexibel inflationsmålspolitik, vilket innebär att syftet med penningpolitiken är att stabilisera både inflationen kring inflationsmålet och realekonomin, i stället för en strikt inflationsmålspolitik, som enbart är inriktat på att stabilisera inflationen och [inte] tar hänsyn till stabiliteten i realekonomin (ibid. s. 2). För det andra och det är i praktiken viktigare kan ekonomin drabbas av oförutsedda störningar det tar innan politiken får effekt på realekonomin.41 Den här reservationen är särskilt viktig i just detta fall, eftersom vi granskar en period som präglades av en av de mest extrema, oförutsedda störningarna (dvs. den finansiella kris som uppstod efter kollaps ) och den period som vi har fått i uppdrag att rapportera om är så kort att det är ofrånkomligt att beräkningarna kommer att vara starkt präglade av krisens verkningar. Dessutom föll den reala produktionen inte bara mer i än i de flesta andra länder till följd av krisen, vilket beror på att är mer öppet för internationell handel än merparten av jämförelseländerna. Den återhämtade sig också betydligt snabbare. Det innebär att genomsnitten för hela perioden, från till fjärde kvartalet 2010, påverkas starkt av om siffrorna för de sista kvartalen 2010 inkluderas och eventuellt revideras. 41 Eftersom penningpolitiken verkar med en viss fördröjning blir den mest effektiv om den bygger på prognoser. För att uppnå ett visst inflationsmål är det därför bäst att sätta styrräntan så att inflationsprognosen överensstämmer med inflationsmålet. det tar innan ändringar av styrräntan får full inverkan på inflationen kommer ekonomin att påverkas av nya och oförutsedda störningar. Inflationsutfallet kommer därför att ha påverkats av händelser som var omöjliga att förutse när de penningpolitiska besluten togs. En direkt jämförelse av utfall och mål för inflationen kan därför leda till felaktiga slutsatser. Inflationsutfallet kan ligga i linje med målet även om de penningpolitiska besluten var felaktiga om hade tur och oförutsedda störningar resulterade i att inflationsutfallet ändå blev rätt. Inflationsutfallet kan likaså avvika från målet även om de penningpolitiska besluten var korrekta om hade otur och oförutsedda störningar resulterade i att inflationsutfallet ändå blev fel. , Paper Series 235, . 4 UTVÄRDERING AV PENNINGPOLITIK Trots dessa förbehåll, som det är viktigt att hålla i minnet, anser vi att det ändå kan vara intressant att visa en del jämförande utfallsstatistik för och ett litet urval jämförelseländer. Inflation 2005-2010 i några länder med inflationsmålspolitik -0,3 2,0 (ECB) Källa: EcoWin, kvartalsuppgifter. BNP-gap 20052010 i några länder med inflationsmålspolitik Källa: , årsdata. Arbetslöshet 20052010 i några länder med inflationsmålspolitik Källa: , kvartalsdata. Hur mycket KPI och BNP-gap kan variera framgår av det realiserade medelkvadratgapet för KPI och BNP (den realiserade inflationens medelkvadratavvikelser från inflationsmålet och den realiserade BNP:s medelkvadratsavvikelser från den långsiktiga jämviktsnivån) för , , , och : 4 UTVÄRDERING AV PENNINGPOLITIK Diagram 4:1 Realiserat medelkvadratgap för KPI och BNP 20052010 Källor: Reuters Eco och . KPI-måttet inkluderar emellertid inte i något jämförelseland effekterna av förändringar i styrräntan via räntekostnader för egnahem, såsom är fallet i . Det ger därför en mer rättvisande bild om man jämför KPIF- inflationen i och övriga länder: Diagram 4:2 Realiserat medelkvadratgap för KPI/KPIF och BNP-tillväxt 20052010 Källor: Reuters Eco och . Vi tolkar det som framträder tydligast i statistiken på följande sätt: 4 UTVÄRDERING AV PENNINGPOLITIK 1)KPI är betydligt mer volatilt än KPIF. Vi kommer i en fördjupningsruta längre fram att diskutera vilket mått som är lämpligt för att bedöma inflationsmålet. 2)Det svenska BNP-gapet har under dessa år varit mer volatilt än i de flesta jämförelseländer, vilket beror både på att ekonomin var starkare (positivt BNP-gap) före krisen och på att nedgången blev större (negativt BNP- gap) under krisen. Små ekonomier är ofta mer volatila än stora, men bland jämförelseländerna fanns en del ekonomier som var lika små. I den mån inte bara försökte stabilisera inflationen, utan även realekonomin kan man i efterhand konstatera att resultatet var ojämnt. 3)Inflationen, vare sig den mäts genom KPI eller KPIF, låg i genomsnitt under målet. Arbetslösheten var däremot i genomsnitt högre än i jämförelseländerna, men det kan ha berott på strukturella faktorer. Det finns möjligen en liten antydan om att man kunde ha fört en något mer aggressiv politik, i synnerhet för att motverka konjunkturnedgången. Men även om så skulle vara fallet, vilket vi inte är säkra på, är den möjliga förbättringen inte tillräcklig för att vi ska rekommendera ett ändrat agerande. När krisen slog till på allvar fjärde kvartalet 2008 sänkte dessutom räntorna lika snabbt och lika mycket som jämförelseländernas centralbanker. Och när man väl hade nått den bindande nollränterestriktionen (och till och med ) gick i bräschen genom att utöka sin balansräkning både mer och snabbare än andra centralbanker räknat i procent av BNP. Källor: Reuters Eco och . 4 UTVÄRDERING AV PENNINGPOLITIK Diagram 4:4 Centralbankers balansomslutningar Källor: , , Office for National Statistics, SCB och respektive centralbanker. I själva verket agerade alltså snabbt och kraftfullt, precis så som man borde under krisen. Men i likhet med alla andra centralbanker och nästan alla bedömare hade man inte förutsett att krisen var på väg.42 Jämfört med andra prognosmakare såväl i som på andra centralbanker betonade i sina prognoser risken för att stigande energi- och råvarupriser skulle leda till allmänna löne- och prisökningar och början av hösten 2008.43 Detta var skälet till att man höjde räntan . hade prognoser varit relativt träffsäkra (se Underlag för utvärdering av penningpolitiken, 20062008, avsnittet Träffsäkerheten hos och andra prognosmakare, s. 3031). Två av diagrammen (31 och 32) återges nedan. 42 Se kapitel 4 i Underlag för utvärdering av penningpolitiken, 20062008, s. 27. 43Sammantaget kan man konstatera att gjorde ungefär samma överskattning av utfallet för inflationen 2009 som genomsnittet av andra bedömare dock med undantag för , då prognoser överskattade utsikterna för inflationen i högre grad än andra bedömare. lade vid de tillfällena stor vikt vid att energipriserna hade stigit mer än förväntat vilket lett till att inflationen nått . såg därmed risker för att de kraftiga prisuppgångarna på livsmedel och olja skulle leda till att också andra priser började stiga snabbt. Ovanligt höga inflationsförväntningar bidrog också till bedömning. Se kapitel 4 i Underlag för utvärdering av penningpolitiken 2009, s. 37, , .