rfr · GY0WRFR5 · 2011-01-01 00:00:00 — har befogenheter att kräva att banker och andra finansiella intermediärer ändrar sin verksamhet för att säkra finansiell stabilitet och skydda konsumenterna. Det är tveksamt om skulle kunna utnyttja dessa befogenheter även i (systemomfattande och kontracykliska) makroekonomiska eller makrotillsynsrelaterade syften. Den begränsning av belåningsgraden som infördes var således i första hand en konsumentskyddsåtgärd, inte en makroekonomisk åtgärd.8 har dessutom inte och kommer, förmodar vi, sannolikt inte att få tillräckliga resurser för att utföra de analyser och bedriva den forskning i makroekonomiska och makrotillsynsrelaterade frågor som skulle behövas för att själv kunna spela en helt tillfredsställande roll på makrotillsynsområdet. Och hade man det skulle verksamheten dessutom överlappa med verksamheten på för finansiell stabilitet. I denna rapport utgår vi emellertid från de befintliga mekanismerna och arrangemangen för att finansiera de svenska penningpolitiska myndigheterna t.ex. , och Riksgälden. Att gå ett steg längre och diskutera dessa finansieringsarrangemang ansåg vi ligga utanför vårt uppdrag. Den institution som kan förmodas ha mandat att upprätthålla finansiell stabilitet (dvs. ) har dessutom inte de makrotillsynsrelaterade verktyg som krävs för att göra detta, medan den institution () som har sådana verktyg varken har nödvändiga analysresurser eller något mandat. Till råga på allt finns det ingen formell mekanism, eller kommitté, för att bedöma vad respektive bör göra, än mindre någon formell mekanism för att hantera eventuella meningsskiljaktigheter mellan dem. Vad som krävs är i klartext en grundlig översyn av nuvarande rättsliga och institutionella struktur för att upprätthålla finansiell stabilitet.9 Det finns visserligen ett samförståndsavtal om samarbetet mellan varna för risker och händelser som kan innebära hot mot den finansiella stabiliteten. och finansiell stabilitet 2010, s. 13. 8FI föreslår allmänna råd för kreditinstitut som lämnar krediter med bostad som pant. Råden innebär att krediterna sammantaget inte bör överstiga av bostadens marknadsvärde när bolånet ges. I domineras hushållens skulder av krediter för bostadsändamål. En alltför hög skuldsättningsnivå gör en låntagare sårbar i en situation där fastighetspriserna sjunker och låntagaren tvingas sälja sin bostad. De allmänna råden syftar till att stävja en osund utveckling på kreditmarknaden där kreditinstitut kan komma att använda allt högre belåningsgrader som konkurrensmedel. En sådan utveckling riskerar att utsätta konsumenter för oacceptabla risker och skada förtroendet för kreditmarknaden. FI föreslår bolånetak på , . 9Det finns således starka skäl för att ansvarsförhållanden, målformuleringar, arbetssätt och nya verktyg inom stabilitetsområdet åter kommer under lupp. Den finansiella krisen har, liksom tidigare kriser, visat att den kontinuerliga utvecklingen av finansiell verksamhet kräver ständigt nytänkande i arbetet med finansiell stabilitet. diskuterar man bland annat allt mer intensivt behovet av att utveckla systemriskbegränsande analys och ta fram verktyg för att bättre kunna övervaka och motverka uppbyggnaden av finansiella systemrisker. Ur och finansiell stabilitet 2010, s. 26. 2010/11:RFR5 MED KRISEN SOM BAKGRUND dessa myndigheter, men sådana avtal räcker inte långt om det uppstår oenighet. När det handlar om att direkt påverka affärsbankers (eller andra finansiella intermediärers) agerande ligger alla befogenheter hos , medan inte har några formella befogenheter alls. hade ändå kunnat påverka beslut i fall där var ovillig att agera (vilket man kan ha varit när det gällde affärsbankernas utlåning i de baltiska länderna, se bilaga 1), genom att antingen vända sig till en ansvarig minister eller uttala sig i massmedierna. Sådana metoder är dock inte att rekommendera, eftersom de riskerar att så split mellan och . Kanske var det därför som valde att inte tillämpa någon av dem när det gällde bankernas utlåning till . I den mån det är som har det övergripande ansvaret när det gäller finansiell stabilitet, är det rimligt att den inte bara saknar sådana befogenheter utan även ett formellt forum där sådana frågor regelbundet kan diskuteras och dokumenteras?10 Detta diskuterar vi mer ingående i avsnitt 3.2. En faktor som bidrog till att rädda situationen i samband med den senaste krisen var att de ledande befattningshavarna inom alla viktiga myndigheter , , och Riksgälden kände varandra väl och hade ett nära och sammanhållet samarbete under hela krisen. Närhelst det uppstod något större problem samlades dessa ledande aktörer till ad hoc-möten och lyckades (såvitt vi vet) alltid enas om ett agerande. Vi har förstått att det är ett typiskt kännetecken för det svenska samhället att det är relativt litet och att makthavarna därför i regel känner varandra väl och i allmänhet är beredda att samarbeta för det gemensamma bästa. Även om detta naturligtvis bara är av godo måste det dock ändå finnas rättsliga och institutionella strukturer för att hantera just de tillfällen då det kan uppstå intressekonflikter och meningsskiljaktigheter. Inte ens i kan man nöja sig med att hoppas att alla, om det kommer till kritan, kommer att kunna enas om ett agerande. Någon måste bära det yttersta ansvaret. För det tredje anser vi att det var obehagligt nära att den internationella finanskrisen ledde till vad som hade kunnat utvecklas till en finansiell kollaps i Sverige.11 Risken var förmodligen betydligt större än vad majoriteten av befolkningen inser, eftersom den i praktiken avvärjdes. I Economic Survey of () konstaterades t.ex. att en systemviktig bank var helt beroende av garantin för sin medelfristiga finansiering (s. 5657). Själva grundproblemet var likviditeten, framför allt bris- 10Det bör kanske påpekas att uppdrag uttryckligen är att bidra till att det finansiella systemet fungerar effektivt och uppfyller kravet på stabilitet (). Någon motsvarande formulering finns inte i uppdrag. Det är därför inte alldeles klart vem som har fått det övergripande ansvaret av riksdag (och regering). 11När de svenska bankernas möjligheter till marknadsfinansiering försämrades drastiskt var risken överhängande att finansieringssvårigheterna skulle kunna hota bankernas fortlevnad. Ur och finansiell stabilitet 2010, s. 25. MED KRISEN SOM BAKGRUND 2010/11:RFR5 ten på utländsk valuta och då i synnerhet US-dollar. I likhet med många andra banksystem hade de svenska bankernas kreditgivning vuxit betydligt snabbare än den (inhemska) inlåningsbasen. Kreditexpansionen i hade i själva verket varit något snabbare än i många andra länder. Diagram 2:6 Relationen mellan inlåning och utlåning för utvalda banker i , och 2010 Källa: Liquidatum. Många av bankernas lån och övriga tillgångar var dessutom i utländsk valuta.12 En stor andel av lånen i var t.ex. i euro, och nästan inga av dem i kronor. Även om de svenska bankerna hade relativt få s.k. giftiga amerikanska tillgångar som CDO- eller MBS-papper*, var en stor del av deras upplåning på kapitalmarknaderna, för att täcka mellanskillnaden mellan ut- och inlåning, i US-dollar (som därefter omvandlades till euro eller kronor) och på relativt korta löptider. Efter turbulensen kring Northern , och blev dessa kapitalmarknader mer skeptiska till europeiska banker, och efter kollaps ströps tillgången till dollarlån väsentligt för många, kanske de flesta, europeiska banker. fram till slutet av 2008 steg de fyra svenska storbankernas dollarupplåning på interbankmarknaden från till , men efter kollaps 12 Ungefär hälften av de svenska bankernas upplåning består av marknadsfinansiering. Av denna sker cirka två tredjedelar i annan valuta än svenska kronor. Finansiell stabilitet 2010/1, s. 27. *MBS () är ett värdepapper vars värde och avkastning härrör från och säkerställs av underliggande säkerheter i form av bolån. CDO (Collateral Debt Obligation) är ett strukturerat kreditinstrument där obligationer från många olika värdepapperiserade låneportföljer och andra tillgångar sätts samman. Den ihopsatta portföljen struktureras sedan i olika delar efter kreditrisk. 2010/11:RFR5 MED KRISEN SOM BAKGRUND förändrades stämningsläget på marknaden så markant att bankerna inte längre kunde låna från kommersiella marknadsaktörer utan var tvungna att låna US- dollar från myndigheterna. utlåning i US-dollar steg från noll tredje kvartalet 2008 till fjärde kvartalet 2008, och därefter till . Svenska banker vände sig också direkt till Federal Reserve för att få stöd. Enligt en nyhetsartikel13 lånade de svenska bankerna vid från Federal Reserve. De flesta av dessa lån hade betalats tillbaka fjärde kvartalet 2009, då dollarupplåningen på interbankmarknaden hade sjunkit från till . Hamstringen av likviditet i US-dollar var så omfattande att till och med den kurssäkrade räntepariteten ibland sattes ur spel. När tillgången till kortfristig finansiering i US-dollar (och i mindre utsträckning euro) ströps drabbade det särskilt europeiska banker vars solvens marknaden ansåg vara hotad. I handlade det särskilt om de två banker som hade mest utlåning i , dvs. (Se bilaga 1 om de svenska bankernas engagemang i de baltiska länderna.) Centralbankerna stötte på en rad problem när de under krisen ville skjuta till likviditet i sina egna finansiella system (t.ex. att det saknades tillgångar av tillräckligt hög kvalitet för att kunna användas som säkerhet). För var ett av de största problemen dock att man kunde skapa likviditet i kronor men inte i US-dollar eller euro. I den panik som uppstod efter blev marknaderna dessutom så dysfunktionella att bankerna hade begränsade möjligheter att byta (eller sälja) kronor mot US-dollar, som det även blev betydligt kostsammare eftersom kronan deprecierades mot US-dollarn. Följden blev att det uppstod en rusning efter US-dollar. Om en svensk storbank inte hade klarat av att göra sina betalningar i US-dollar hade detta kunnat få katastrofala följder, och denna risk var i själva verket inte så liten. Så vad blev då räddningen? Till att börja med tillgodosåg bankernas behov av utländsk valuta genom sin utlåning i utländsk valuta och sitt garantiprogram. Utnyttjandet av garantiprogrammet nådde en topp , då garantier hade ställts till ett värde av , varav mer än två tredjedelar avsåg lån i utländsk valuta. I och med detta tömdes emellertid valutareserv och även Riksgäldens reserver. Det som i realiteten vände den negativa utvecklingen var att Federal Reserve var villig att ställa stora swapfaciliteter till förfogande för alla andra stora centralbanker.14 Längre fram, när paniken hade lagt sig något , lånade Riksgälden dessutom motsvarande i US-dollar för att 13 Svenska banker lånade av Federal Reserve, , 9.12.2010, se . 14 Se och , Co-operation and International Liquidity in the Financial Crisis of 20089, Bank for No. 310, 2010. Se även (), The Functioning and Resilience of Cross-Border Friendly Markets, CGFS Papers nr 37, 2010; CGFS, Funding Patterns and Liquidity for Internationally Banks, CGFS Papers nr 39, 2010. MED KRISEN SOM BAKGRUND 2010/11:RFR5 fylla på valutareserv. Det fanns meningsskiljaktigheter om storleken på, och det principiellt riktiga i, denna upplåning, men vi ansåg att de frågor som detta väcker kring vad som är en lämplig förvaltning av den svenska valutareserven låg utanför vårt uppdrag. Man får en viss uppfattning om hur allvarlig likviditetskrisen var i om man tittar på hur mycket och hur snabbt tvingades expandera sin balansräkning och öka dess inslag av utländsk valuta. Räknat i procent av BNP expanderade till att börja med sin balansräkning mer än ECB, Federal Reserve och . Även om detta visar vilket stort problem (och ) stod inför, vittnar den lyckosamma utgången om den flexibilitet och effektivitet som de penningpolitiska myndigheterna visade prov på i , i euroområdet och i . Diagram 2:7 utlåning till bankerna SEK, företagscertifikat som säkerhet SEK, rörlig ränta SEK, fast ränta 2010/11:RFR5 MED KRISEN SOM BAKGRUND Diagram 2:8 Centralbankers balansomslutning Källa: , , Office for National Statistics, SCB och respektive centralbank. Men häri ligger också en hake. Det var i första hand det välvilliga agerandet av myndigheter utanför som gjorde att en finansiell katastrof kunde avvärjas. De svenska affärsbankernas affärsstrategier försatte alltså både dem själva och i en situation där de var helt utlämnade till utländska myndigheters välvilja. Kan de, och de svenska myndigheterna, vara säkra på att Federal Reserve och ECB i ett krisläge alltid kommer att tillhandahålla den likviditet i utländsk valuta som de behöver? Vad skulle hända om de politiska makthavarna utomlands drog den visserligen felaktiga slutsatsen att lån till utländska banker medför kostnader för skattebetalarna, eller om de av någon annan anledning beslutar sig för att begränsa tillhandahållandet av likviditet i utländsk valuta? Vår första rekommendation är att ska genomföra ett stresstest (eller ett så kallat war game) utifrån ett scenario där kapitalmarknaderna upphör att fungera och Federal Reserve (eller ECB) inte erbjuder valutaswappar i US-dollar, eller ingår ett beredskapsavtal med relevanta myndigheter i och euroområdet om att ha swapfaciliteter i beredskap, vilket ska bekostas av den finansiella sektorn. har redan genomfört två stresstester som var inriktade på likviditetsrisker. Det första skulle visa om bankerna har tillräckliga kortfristiga likviditetsreserver och det andra det strukturella förhållandet mellan bankernas (stabila) finansiering och illikvida tillgångar (se Metod för stresstester av bankernas likviditetsbrister, Finansiell stabilitet 2010/2, s. 7791). Vi välkomnar den sistnämnda ansatsen men konstaterar att analyserna och presentationen av data om likviditetsrisker enligt vår uppfattning var bristfällig både inom affärsbankerna och på . noterar t.ex. att bankerna redovisar mycket lite information avseende sina likviditetsrisker (ibid. s. 77). Man konstaterar (ibid. s. 78) följande: MED KRISEN SOM BAKGRUND 2010/11:RFR5 har under samlat in veckovisa, eller dagliga, likviditetsrapporter från de största svenska bankerna och haft en löpande kontakt med bankernas risk- och finansieringsavdelningar. Vi antar dock att rapporteringen och analyserna var otillräckliga och bristfälliga före krisen, vilket var fallet i så gott som alla centralbanker. konstaterar (ibid. s. 78) att det i de offentliga data som stresstesterna baseras på inte anges hur likviditetsrisken ser ut per valuta. Det finns heller ingen information om vilken typ av värdepapper likviditetsreserverna består av, vilket emellertid är ett betydligt mindre problem eftersom kan välja vilka tillgångar man kan låna mot i kronor men inte kan skapa euro eller US-dollar. Det betyder att den måste fokusera på likviditetsrisker i utländsk valuta. för banktillsyn uttrycker det i III: International framework for liquidity risk measurement, standards and monitoring (BIS, ) bör inrikta sig på likviditetstäckningskvoten (Liquidity Coverage Ratio, LCR) beräknad per relevant valutatyp (avsnitt 111.4, s. 3637). Det kommer att göra till följd av en översyn av kraven på likviditetsrapportering. Vi hoppas att vi har rätt i vårt antagande att och kommer att utbyta all sådan information med varandra. Eftersom vi anser att det finns ett brådskande behov av att se över och reformera den rättsliga och institutionella strukturen i det svenska systemet för att upprätthålla finansiell stabilitet, inleder vi därför vår rapport med att gå igenom vad som kan göras. Vi börjar med att granska hur systemet för krishantering ser ut om ett svenskt finansiellt institut eller en grupp institut skulle drabbas av problem som potentiellt hotar dess fortlevnad, delvis därför att det är en enklare fråga och förmodligen inte kommer att kräva lika stora institutionella förändringar. Det handlar mestadels om och Riksgäldens respektive befogenheter och om förhållandet mellan dessa myndigheter. I avsnitt 3.2 går vi sedan vidare till den betydligt mer komplicerade frågan, åtminstone när det gäller , om hur det krisförebyggande arbetet bör hanteras. Här handlar det i första hand om och respektive befogenheter och inbördes förhållande. Förhållandet mellan centralbanker och särskilda tillsynsmyndigheter kan vara problematiskt, vilket inte bara tydligt framgår av att det inte finns någon internationell konsensus om vilken struktur som är bäst (ingen av dem fungerade anmärkningsvärt bra under krisen), utan också av att så många andra länder är missnöjda med sina befintliga system för krisförebyggande och försöker göra om dem. Det finns dessutom alltid historiska, sociala, konstitutionella och kulturella nationella faktorer som påverkar vad man beslutar och hur slutresultatet blir. Så är det definitivt i fall, och vi tvivlar på om vi som utomstående kan, eller bör, göra något mer än att presentera en meny av alternativ och peka på deras respektive för- och nackdelar. Efter vår bedömning av vad som är en trolig och önskvärd utveckling av roll diskuterar vi därefter, i avsnitt 3.3, om dess mandat behöver 2010/11:RFR5 MED KRISEN SOM BAKGRUND revideras eller om kan och bör fortsätta att verka under den nuvarande riksbankslagen (1988:1385). Denna del av rapporten avslutas i avsnitt 3.4 med en diskussion om huruvida och kommunikation kan behöva anpassas till följd av sådana förändringar av funktion. Vi har enbart riktat in oss på stabilitetsuppdrag, vilket beror på att det är främst på detta område som det krävs förändringar. Det säger mycket om hur synen har förändrats efter finanskrisen att våra föregångare, Giavazzi och Mishkin, knappt nämnde dessa frågor alls i sin rapport . De inriktade sig nästan uteslutande på att granska penningpolitiska funktion, dvs. att försöka uppnå ett inflationsmål. Vi anser, precis som Giavazzi och Mishkin, att har haft en framskjuten position när det gäller den yrkesmässiga kompetensen för denna primära och grundläggande uppgift. Det finns emellertid ändå ett antal frågor som det kan vara meningsfullt att diskutera, vilket vi gör i avsnitt 4. (20052010) som vårt uppdrag omfattar har framför allt () börjat basera sina prognoser på en egen reporäntebana (i stället för på en bana som baseras på en reporänta eller på implicita terminsräntor). Erfarenheterna har intressant nog lett till att argumenten såväl för som emot detta arbetssätt har försvagats, varför en viss omprövning kanske är motiverad. MED KRISEN SOM BAKGRUND 2010/11:RFR5 Överlappning med andra studier om ansvaret för finansiell stabilitet i Det pågår flera studier av procedurerna kring och strukturen för säkerställandet av finansiell stabilitet i , och vår rapport är bara en i mängden. Den viktigaste studien är förmodligen den som ska läggas fram av . Denna kommitté inrättades för att se till att det svenska regelverket är ändamålsenligt, både för att mildra olika typer av finansiella kriser genom förebyggande åtgärder och för att lösa finansiella kriser på ett effektivt sätt, samt att det värnar skattebetalarnas intressen. Vårt eget arbete, i synnerhet avsnitt 3, kan ses som ett bidrag till denna längre och mer avgörande studie av behovet av att reformera mekanismerna i för att uppnå finansiell stabilitet. Kommitténs mandat och uppdrag omfattar mycket av det vi diskuterar i avsnitt 3 av denna rapport. Vid sidan om denna kommitté har redan gett ut en rapport om de svenska myndigheternas ansvar för och bidrag till finansiell stabilitet, särskilt och insatser . Vi fick i ett sent skede av vårt eget arbete tillgång till en engelsk översättning av och kan på det hela taget konstatera att vår analys och våra rekommendationer i ganska hög grad sammanfaller med dem som läggs fram av . Tydligt är att vi, som vi också redogör för i avsnitt 3 i denna rapport, instämmer i deras huvudrekommendation om att regeringen bör se över och förtydliga och mandat och verktyg för att säkerställa finansiell stabilitet i vid mening. Det bör utredas huruvida ett regelverk för så kallad makroprudentiell policy [makrotillsyn] bör utvecklas och vem som i så fall ska ha ansvar för denna. Vi håller även med om att man, när såväl mekanismer som ansvarsområden har förtydligats, måste fastställa regler om ansvarighet och öppenhet inför finansutskott eller något annat parlamentariskt organ. Vi håller vidare med om att de svenska myndigheterna i likhet med många andra länders myndigheter i alltför hög grad var inriktade på bankernas kapitalkvoter i stället för på likviditetsrisker och operativa risker, i synnerhet när det gällde bankernas finansiering i utländsk valuta. I det här sammanhanget finns det, som vi också påpekar, olika åsikter om kommunikation om riskuppbyggnaden i . Det fanns således ett kommunikationsproblem, men vi menar att lösningen i första hand är att fastställa en tydlig fördelning av ansvaret för finansiell stabilitet, snarare än att ändra kommunikationsmetoderna. Trots att krisförebyggande naturligtvis föregår krishantering rent logiskt kommer vi att börja med krishantering, eftersom frågeställningarna kring detta är mer okomplicerade och vi menar att det inte kommer att krävas lika stora institutionella förändringar. Vi klarar alltså av denna fråga innan vi i avsnitt 3.2 går vidare till de mer komplicerade frågeställningarna kring det krisförebyggande arbetet och hur det bör organiseras. Fram till nu har myndigheterna i allt väsentligt haft tre alternativ om en bank eller en annan finansiell intermediär skulle hamna i trångmål: 1)att arrangera ett samgående med en starkare bank eller intermediär, med eller utan något slags statligt finansiellt stöd som lockbete 2)att avveckla banken genom sedvanligt konkursförfarande 3)att överta förlusterna genom rekapitalisering, antingen genom att köpa bankens aktier eller ta över bankens skulder eller genom ett tillfälligt förstatligande. kollaps var ett dramatiskt exempel på de förödande konsekvenser det kan få när ett systemviktigt finansiellt institut avvecklas. Därför har relevanta myndigheter i så gott som alla länder, och enligt vår uppfattning med rätta, i praktiken varit ytterst ovilliga att välja det andra alternativet. Med det första och det tredje alternativet uppstår emellertid inte bara ett incitament till överdrivet risktagande (s.k. moral hazard) dvs. att institut blir för stora för att få gå omkull. Eftersom man eventuellt kan behöva använda skattemedel när det gäller det första alternativet, och definitivt kommer att göra det när det gäller det tredje, blir det dessutom en finanspolitisk snarare än en penningpolitisk fråga.15 Vi menar därför att den svenska praxisen att låta Riksgälden, i stället för , sköta sådana rekapitaliserings- och räddningsaktioner är lämplig. Riksgäldens juridiska befogenheter och förhållande till i samband med sådana aktioner är emellertid fortfarande något oklara.16 Under den förra 15För en bedömning av tillgängliga alternativ, se Att hantera en bankkris lärdomar från , tal av riksbankschef vid Fundación del , , på webbplats: 16Redan innan finanskrisen bröt ut konstaterade : har bland annat pekat på bristerna i det svenska regelverket för hantering och avveckling av probleminstitut. Bristerna tydliggjordes av händelserna kring kreditmarknadsbolaget fallissemang. Det pågår nu ett intensivt arbete i som förhoppningsvis leder till en proposition om ny lagstiftning om offentlig administration av banker i kris. Finansiell stabilitet 2007/2, s. 75. Se även Ingves, Behovet av ett starkare regelverk för hantering av banker i kris en centralbankschefs perspektiv, tal vid i , , . bankkrisen i , då man valde både det första alternativet (slogs senare ihop med nuvarande Nordea) och det tredje alternativet, agerade , vars befogenheter senare skulle övertas av Riksgälden, enligt extraordinära befogenheter som den fått genom bankstödslagen . När krisen var över var en av de viktigaste rekommendationerna i Banklagskommitténs17 slutbetänkande att man skulle inrätta en särskild ordning för rekonstruktion och avveckling av banker. Så skedde dock inte.