rir · GZB527 · 2011-12-15 09:00:03 — Frågan är därmed om mål beskrivna av regeringen i budgetpropositionen är bindande för myndigheterna. Tydligheten minskar också när det inte finns samstämmighet i formuleringar och mål som anges i budgetpropositioner, men inte i regleringsbrev. Utöver formuleringar om mål finns som nämnts i avsnitt 1.4 även uttalanden från regeringen i budgetpropositioner och emellanåt i regleringsbrev om ett antal perspektiv som ska genomsyra hela verksamheten 29Hittills redovisar dock polisen även genomsnittstider. 30Även redovisar fortfarande genomsnittliga tider. Att hantera brottmål effektivt Det gäller till exempel uttalanden om att verksamheten ska präglas av en helhetssyn och ett rättskedje-, medborgar- och brottsofferperspektiv. Regeringen har dock inte tydligt preciserat vad man menar med dessa perspektiv och hur dessa ska kunna följas upp. Verksamhetsmålen för rättskedjans aktörer har inte varit tillräckligt långsiktiga och uthålliga De enskilda myndigheternas verksamhetsmål i regleringsbreven har ändrats ett flertal gånger . har till exempel polisen haft mål för tider, inte. hade polisen som mål för utredning och lagföring att korta de genomsnittliga utredningstiderna. finns inget sådant tidsmål. Däremot angav regeringen ett tidsmål för politikområdet fram . Polisen har därefter inte haft ett tidsmål angivet i regleringsbreven. fick som mål att genomströmningstiderna ska minska. har regeringen inte angivit något tidsmål för utredning och lagföring inom (däremot angavs ett tidsmål för politikområdet fram ). Under början av tidsperioden gav regeringen domstolarna mål i form av mediantider, exempelvis att genomströmningstiden för brottmål inte skulle överstiga . Målet ändrades 2007 till att av brottmålen inte skulle ta än att avgöra. Kriminalvårdens verksamhetsmål har i liten utsträckning eller inte alls rört genomströmningstider. Även mål och återrapporteringskrav för uppklaring och återfall har ändrats . När regeringen angett mål för uppklaring har man pendlat mellan att ange målet i antal och andel personuppklarade brott respektive uppklarade brott inklusive tekniskt Detsamma gäller delvis när målet uttrycks i form av lagförda brott. Polisen hade mål om att öka antalet bearbetade ärenden (FU- protokoll), vilket kan komma i konflikt med mål om att öka andelen lagförda ärenden. Målen för det brottsförebyggande arbetet har i budgetpropositioner och regleringsbrev och över tiden fått olika formuleringar och även angivits i antal anmälda brott, vilket inte nödvändigtvis speglar den faktiska brottsutvecklingen. Att hantera brottmål effektivt En genomgång av instruktionen och regleringsbreven för Kriminalvården 20002011 visar att målet om att minska återfall i brott har varit . har detta mål följts upp bland annat genom antal verkställighetsplaner i förhållande till antal klienter. Kriminalvården ska åren 20002011 inte redovisa antalet återfall, med undantag för åren 20042005.31 Många allmänna uttalanden om inriktningen och målliknande prioriteringar I budgetpropositionerna förekommer en rad uttalanden av regeringen som har en inriktande och målliknande karaktär. Det kan till exempel som i budgetpropositionen handla om utgångspunkterna för politiken (exempelvis att gå från yttre till inre hot), viktiga områden som rättsmyndigheterna ska utveckla (en modern rättegång), förbättringar som ska ske (delgivningslagen), särskilda kriminalpolitiska utmaningar (exempelvis våldsbrottsligheten, åtgärder för ungdomar, brott mot utsatta grupper, ekonomisk brottslighet, miljöbrott, narkotikabrottsligheten, säkerheten inom kriminalvården) och riktlinjer för rättsväsendets utveckling (enskildas intresse, internationell samverkan, utveckling av kompetens och arbetsmiljö, jämställdhet samt etnisk och kulturell mångfald). Inom varje verksamhetsområde finns ytterligare ett stort antal sådana uttalanden. I stort sett samtliga budgetpropositioner uppvisar en liknande mångfald i allmänna uttalanden om inriktningen och målliknande prioriteringar. Verksamhetsmålen återföljs inte alltid av återrapporteringskrav och krav på uppföljningssystemen inom myndigheterna Regeringen har som nämnts ovan inte meddelat återrapporteringskrav som gör det möjligt att få fram uppgifter om genomströmningstider från anmälan till verkställighet. Regeringen har inte heller krävt att myndigheterna utvecklar sina uppföljningsmått och uppföljningssystem så att underlag för att följa upp verksamhetsmålen finns tillgängliga. Det pågående arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) kommer dock även att omfatta ett sådant arbete, men det kan komma att ta innan de nya it-systemen finns på plats och kan användas. Polisen har inget systemstöd för att ta fram uppgifter om polisledda förundersökningar. Den statistik som tagits fram bygger på ärenden som innehåller brottskoder för brott där förundersökningen typiskt sett leds av en 31Kriminalvården fick dock i regleringsbrevet i uppdrag att bistå Brå med att utveckla kriminalstatistiken avseende återfall i brott. Att hantera brottmål effektivt Liknande svårigheter finns vad gäller domstolarnas statistik, även om vissa möjligheter finns genom att domstolarna använder statistik från . Kriminalvården redovisar inte tider mellan dom och verkställighet. Regeringen ställer inte heller krav på detta. För att uppklaringsmål ska vara användbara behöver de brytas ned i olika brottstyper. När minskningar eller ökningar i antalet brott följs upp används ofta endast anmälda brott som indikator eller så används ingen indikator alls. Det finns dock flera andra indikatorer som kan användas för att bättre mäta om antalet brott minskat eller inte. Det går att använda offerundersökningar, alternativa register (patientregistret, dödsorsaksregistret, olika register hos försäkringsbolagen och hos myndigheter och företag) samt vissa typer av beräkningar av till exempel omfattningen av hembränning, svart arbetskraft, sjukhusstatistik med mera. 4.1.2Myndigheternas mål och krav I det här avsnittet redovisas iakttagelser om myndigheternas mål, krav och prioriteringar, framför allt i vilken grad de är tydliga och preciserade. I bedömningarna av myndigheternas styrning av sina respektive verksamheter är det viktigt att komma ihåg att förutsättningarna för att styra de olika myndigheterna skiljer sig åt. I våra intervjuer har flera personer betonat att man bör ha i åtanke att , , och Kriminalvården har helt olika förutsättningar att styra sina organisationer. En intervjuperson uttryckte att Riksåklagaren kan peka med hela handen. Rikspolischefen kan delvis göra det, men lyds . Chefen för har inte samma befogenheter och är mycket försiktig i styrningen av domstolarna. När det gäller både och finns olika åsikter om huruvida de är för försiktiga och inte utnyttjar de möjligheter som trots allt finns för styrning. Mål, krav och prioriteringar är till viss del otydliga Det finns vissa otydligheter i mål och målstruktur. granskning av styrning av polismyndigheterna (2005) visade att styrningen var otydlig genom bland annat motstridiga mål och återrapporteringskrav. 32Förbättrad hantering av mängdbrott, , och , . Att hantera brottmål effektivt inte tillräckligt preciserat och regeringens mål, men i stället formulerat egna. Målen ansågs också vara många och delvis överlappande. Av uppföljningen som genomfördes framkom att en ny målstruktur Statskontorets rapport och regeringens styrning av Polisen (2011) visar dock att problemet med otydlig målstruktur kvarstår. Statskontoret framhåller bland annat att det inte finns någon tydlig koppling mellan regeringens mål och nationella mål och resultatmått. Målen följer inte heller samma struktur som målen och verksamhetsindelningen i regeringens budgetproposition. Statskontoret pekar också på att de flesta målen i Polisens planeringsförutsättningar är allmänt hållna och inte kvantitativa och uppföljningsbara. I de preliminära planeringsförutsättningarna för perioden 20122014 har valt ett delvis annat upplägg för de nationella målen och hur de ska brytas ned på de enskilda polismyndigheterna. En tydlig skillnad är att antalet mål har mer än fördubblats och att de kvantitativa målen ökat i antal. har också en tendens att prioritera för mycket, vilket påverkar tydligheten i styrningen genom mål och krav. granskning av styrning av polismyndigheterna (2005) pekade på att Polisens resultatrapporter (PRR) omfattar ett stort antal indikatorer och mått och att inte har prioriterat tillräckligt bland dessa. I granskning av polisens brottsförebyggande arbete framkom att det är oklart vilka av de nationella prioriteringarna som avser brottsförebyggande arbete respektive utredning och lagföring. har angett många prioriterade områden och perspektiv, men utan att göra någon prioritering mellan dessa. har förhållit sig relativt passiv inom de undersökta problemområdena, då krav och uppdrag från regeringen saknats. Det gäller tidig och kvalificerad bedömning och sortering av ärenden, där (med ett undantag) inte redovisar vare sig några krav eller vidtagna åtgärder för att komma till rätta med problemet. Det gäller också problemet med att få första- och andrahandsåtgärder att ske i ett svep När det gäller vidtagna åtgärder för att åstadkomma förenklat utredningsförfarande redovisas åtgärder som rör snabbspåret, men inga övriga åtgärder, och har endast betonat vikten av förenklad delgivning. När det gäller problemet med inställda förhandlingar har både regeringen och varit drivande. Fokus har legat på förbättrade förutsättningar i form av ändrad lagstiftning men sällan på användningen av ny eller befintlig lagstiftning. För de problem som undersökts här har vi inte sett några större otydligheter i Kriminalvårdens mål och krav. Att hantera brottmål effektivt Regeringens krav preciseras inte alltid preciserar i vissa fall regeringens krav inom de undersökta områdena. har det funnits preciserade krav på samverkan i det brottsförebyggande arbetet, och årsredovisningarna visar också att polisen i regel vidtagit planerade åtgärder. preciserar också vad som krävs för en bättre styrning av ingripandeverksamheten. Vilka preciserade krav och framgångsfaktorer som framhålls förändrades dock 2006. preciserar regeringens mål om att antalet poliser ska öka till 20 2010 (i Polisens planeringsförutsättningar för 20082010) genom att framföra att vid utgången av 2010 ska minst hälften av poliserna arbeta i yttre tjänst. Detta är dock en tillfällig precisering som inte återkommer i följande års skrivningar. har ställt tydliga krav på ökad uppklaring och kortare genomströmningstider i verksamhetsplanerna . Ofta är kraven kvantitativt uttryckta och flera parallella mått används. Kraven på och målen för uppklaring och tider preciseras ibland för respektive åklagarkammare, och ibland med olika krav på åklagarkammare som ligger under respektive över riksgenomsnittet. Regeringens lagföringsmål har preciserat i tre mått: 1) andelen lagförda misstänkta personer, 2) andelen lagföringsbeslut avseende brottsmisstankar i färdiga förundersökningar och 3) andelen ärenden som lett till lagföring. I vissa fall preciseras krav för särskilda brottskategorier. När det gäller genomströmningstider preciserar egna mål. preciseras också att tiden för polisledda förundersökningar ska vara kortare (max i stället ). betonar också, , olika åtgärder som viktiga för att uppnå ökad lagföring. Samverkan är den vanligaste åtgärden som framhålls som viktig. ställer också, , flera mer preciserade krav med syfte att uppnå ökad lagföring. har överlag varit relativt försiktigt i styrningen av tingsrätterna, vilket myndigheten också ska vara med tanke på det mandat myndigheten har. preciserar generellt sett inte några krav eller förväntningar eller pekar på vad som behöver göras för att korta tiderna under 20002010. sätter inte målen, utan domstolarna sätter, i samråd med , sina verksamhetsmål i enlighet med den mallstruktur som fastställer. En del av våra intervjupersoner menar att skulle kunna vara tuffare och att myndigheten också var det , och att det finns ett sug inom Domstolar efter mer styrning, hjälp och stöd. Att hantera brottmål effektivt Inom anser man dock inte att är för försiktigt. Kraven på domstolarna är reglerade i lag och enligt företrädare för behövs inga tydligare krav för domarnas tjänsteutövande. har dock ett uppdrag att stödja domstolarna bland annat i frågor om arbetsformer. Variationer i hur försiktigt varit i sin styrning visar att det inte är självklart var gränsen för styrmöjligheterna går och att chefen för till viss del kan sätta sin prägel på detta. En person vi intervjuat menade att regeringen borde tydliggöra var gränserna för domarnas självständighet går i det här avseendet. När det gäller Kriminalvårdens åtgärder för att minska återfall i brott ger Kriminalvården egna uppdrag och ställer interna krav vid sidan av regeringens krav. Dessutom finns föreskrifter som reglerar verksamheten. Kriminalvården preciserar kontinuerligt åtgärder som myndigheten bedömer som viktiga och planerar att genomföra i syfte att förbättra frigivningen. I verksamhetsplanerna , 2009 och 2010 har Kriminalvården också satt upp egna mål och mätt måluppfyllelse över andel intagna med utslussningsåtgärd. ger Kriminalvården uppdrag till häkte, anstalt och frivård att höja kompetensen och kvaliteten i arbetet med verkställighetsplanering. Även om Kriminalvården preciserat regeringens krav när det gäller verkställighetsplanering, så visade granskning på brister i planeringen. Otydliga krav och preciseringar på samverkan och har i viss mån varit otydliga i sina krav på samverkan. framhåller kontinuerligt fördjupad eller utvecklad samverkan (ibland för särskilda brottstyper) som viktiga, både för att öka lagföringen och korta genomströmningstiderna. Det betonas att det är viktigt att samverka. preciseras dock vilken typ av samverkan som avses eller hur den ska bedrivas. En del uttryckliga krav har dock ställts, framför allt . När det gäller frågan om rollfördelning mellan polis och åklagare har angett en del förväntningar. De preciseras dock inte mer än att åklagarens roll ska vidareutvecklas och arbetet fortsätta. Fokus har överlag legat på åklagarnas samverkan med polisen. Det är först som vikten av förbättrad samverkan med domstol betonas som en förutsättning för kortare genomströmningstider genom rättskedjan, dock utan närmare precisering. gjordes en skriftlig central överenskommelse mellan om fördjupad och utvecklad samverkan. Att hantera brottmål effektivt framhåller också samverkan som viktig för att korta tiderna. Styrningen av samverkan har dock inte varit särskilt tydlig på så sätt att kraven uttrycks kortfattat och är allmänt hållna. skriver i allmänna ordalag att samverkan ska ske och att har viktiga uppgifter i att initiera och samordna samverkan mellan domstolar och myndigheter. Hur denna samverkan i praktiken ska ske eller hur den ska kunna förbättras eller öka preciseras inte närmare. 4.1.3Sammanfattande iakttagelser för mål och krav Regeringen har inte formulerat gemensamma, tydliga och sammanhängande mål för rättskedjans myndigheter. De mål regeringen fastställt har inte varit tillräckligt långsiktiga och uthålliga. Utöver mål finns i budgetpropositionerna en mängd allmänt hållna uttalanden om inriktning och prioritering av verksamheterna som har en målliknande karaktär. Regeringens mål återföljs inte alltid av återrapporteringskrav och krav på uppföljningssystemen inom myndigheterna. mål och krav är ibland otydliga. Myndigheten har en tendens att prioritera för mycket, bryter inte ned regeringens problempreciseringar i tillräcklig utsträckning och har en otydlig målstruktur och vissa mål som är svåra att följa upp. har tydliga krav på förbättrade resultat, men mindre tydliga krav när det gäller åtgärder för att förbättra resultaten. har varit passiv i de fall det inte funnits konkreta uppdrag och krav från regeringen. har varit försiktigt i styrningen av tingsrätterna. preciserar inte vad som krävs för att korta genomströmningstiderna, och kraven på till exempel samverkan och användningen av ny lagstiftning har varit otydliga. försiktighet måste dock ses utifrån myndighetens begränsade mandat att styra domstolarna. Kriminalvården är aktiv med att ge egna uppdrag och ställa interna krav vid sidan av regeringens krav. Att hantera brottmål effektivt 4.2Anskaffning och tillgång på kunskap 4.2.1Regeringens åtgärder för att skaffa sig en god kunskap om rättsväsendet och dess problem God kvalitet i information och kunskap om rättsväsendets verksamhet och dess problem är A och O för att kunna förbättra resultaten. De problem som har lett till bristande resultat är till delar väl kända och har bekräftats av senare undersökningar. Emellertid finns behov av att ställa samman den kunskap som finns samt att komplettera, aktualisera och fördjupa de analyser som gjorts. I bilaga 4 finns en genomgång av vilka offentliga utredningar som regeringen initierat. Därtill har vi gått igenom vilken kunskap regeringen initierat avseende de problem som framkommit i våra granskningar och som olika aktörer pekade på (se kapitel 3 och bilaga 2). Utifrån dessa genomgångar gör vi följande iakttagelser. Regeringen har inte analyserat de grundläggande problemen i rättskedjan tillräckligt För de flesta av de problem vi har granskat närmare har regeringen intagit en passiv roll när det gäller att ställa samman, systematiskt analysera och efterfråga kompletterande kunskap. Den mest aktiva rollen har regeringen haft i fråga om alternativet intensivövervakning med elektronisk kontroll, det vill säga fotboja, samt förbättrade frigivningsaktiviteter. Här har regeringen även aktivt beställt externa utvärderingar av Brå. På ett mer allmänt och övergripande plan har regeringen också varit aktiv i fråga om mängdbrott och under den första halvan av decenniet i frågor som rör förenklade förfaranden. I fråga om dna-teknik har regeringen varit aktiv och följt utvecklingen. var regeringen också aktiv när det gäller att få till stånd brottsförebyggande strategier inom polisen och gav polisen uppdrag och krävde återrapportering av hur långt polismyndigheterna kommit i denna fråga. Därefter har intresset från regeringens sida varit mindre. Regeringen har inte heller aktivt drivit kunskapsinhämtningen och uttryckligen kompletterat kunskaperna i fråga om tidig sortering, förstahands- och andrahandinsatser samt civila utredare. Detsamma kan sägas om flera av de problem som är förknippade med brottsförebyggande arbete, som problemorienterat polisarbete, styrningen av ingripandeverksamheten och evidensbaserade metoder. Regeringen har relativt sällan begärt externa utvärderingar för att säkerställa att ett problem har lösts. Regeringen har också sällan formulerat någon indikator för att kunna bedöma i vilken grad problemet är löst eller begärt att myndigheterna redovisar sådana indikatorer. De utvärderingar som regeringen beställt omfattar också relativt sällan kostnader och effekter. Att hantera brottmål effektivt Regeringens kunskapsinhämtning har inte heller alltid utgått från behovet av långsiktiga, strategiska och koordinerade åtgärder i rättskedjans kärnverksamheter och kärnprocesser, utan har oftast haft fokus på enskilda delprocesser, myndigheter och brottsområden. Undantag är Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU), mängdbrottsuppdraget och satsningen mot grov organiserad brottslighet. Kunskaper om vilka metoder och arbetssätt som fungerar inom rättsväsendet finns inte heller tillgängliga i tillräcklig utsträckning (i synnerhet inte inom det brottsförebyggande området). Mer väsentliga problem har i andra fall till vissa delar identifierats, liksom bakomliggande orsaker till dessa, men inte fördjupats och aktualiserats. Ett exempel på det är ingripandeverksamheten, som regeringen aktivt skaffade sig en god bild av hur den fungerade, men som regeringen fram till inte har följt upp. exempel är förenklade förfaranden och det så kallade snabbspåret. I en intern regeringspromemoria framhålls att snabbspåret mycket väl skulle kunna bli ett huvudspår och att ett sådant fokus skulle kunna leda till att färre förundersökningsprotokoll behöver ställas samman av polisen33. Analyser av vilka konsekvenser olika åtgärder kan få görs dock sällan av regeringen. Regeringen har inte säkerställt att det finns bra grundläggande kriminalstatistik samt uppföljningssystem och uppföljningsmått av god kvalitet Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat Brås statistikverksamhet34. Statskontorets slutsats är att denna officiella kriminalstatistik inte används i någon större utsträckning för uppföljning av verksamhet inom rättsväsendet. Effekten av detta är menar att de rättsvårdande myndigheternas uppföljning blir alltför snäv och riskerar att leda till prioriteringar som är felaktiga ur samhällets synpunkt. Statskontoret föreslår att Brå utvecklar statistiken, så att den kan ligga till grund för uppföljning och styrning av verksamheterna inom rättsväsendet. Syften och användningsområden för den offentliga kriminalstatistiken behöver beskrivas tydligare. Produktionen av kriminalstatistiken sköts dock, enligt Statskontoret, på ett bra sätt av Brå. Tillgängligheten för forskare, allmänhet och medier är god. Regeringen har ännu inte tagit ställning till slutsatserna i denna rapport. Myndigheterna inom rättsväsendet har alla egna ärende- och uppföljningssystem. Informationsflödena mellan aktörer och inom deras organisationer är dock inte alltid datoriserade, utan är i många fall beroende av att uppgifter skickas i pappersform till andra aktörer. Det är också svårt att 33Åtgärder för minskad arbetsbelastning och ökad effektivitet i rättsväsendet övergripande faktorer, promemoria, . 34Brå och kriminalstatistiken, 2011:15 Att hantera brottmål effektivt få automatiskt sammanställda uppgifter från datasystemen, i stället måste myndigheterna ta fram och analysera information i särskilda och ofta rutiner. Det finns inte heller som visats i föregående avsnitt tillräckligt bra mått som indikerar myndigheternas såväl samlade som enskilda insatser, processer och resultat. Regeringen har sedan Brå tog över ansvaret låtit utvärdera kriminalstatistiken. Regeringen har också genom arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) sökt förbättra kriminalstatistiken och uppföljningsinformationen. Trots det finns inte bra grundläggande kriminalstatistik och ett samordnat uppföljningssystem och inte heller bra mått som indikerar myndigheternas såväl samlade som enskilda insatser, processer och resultat. 4.2.2Myndigheternas framtagande och redovisning av kunskap I det här avsnittet redovisas iakttagelser som handlar om myndigheternas redovisning av den kunskap och information som regeringen efterfrågar, men också myndigheternas egna initiativ till att ta fram viktig kunskap och information. Viktiga uppgifter om resultat redovisas inte av myndigheterna När krav från regeringen upphör eller saknas tar myndigheterna inte alltid egna initiativ till att redovisa viktiga uppgifter. har inte tagit initiativ till att redovisa genomströmningstider i form av medelvärden. Att medelvärde inte redovisas kontinuerligt så som polisen och redovisar gör att det inte går att få kunskap om utvecklingen av genomströmningstider genom hela rättskedjan35. Kriminalvården har inte fått i uppdrag av regeringen att redovisa tiden från dom till verkställighet. Därmed finns inte kunskap om genomströmningstider för hela kedjan, från brottsanmälan till verkställighet. Detta medför sammantaget att det saknas jämförbara uppgifter om genomströmningstider hos de fyra myndigheterna, vilket gör att det inte går att mäta den totala tiden för hela ärendekedjan från brottsanmälan till verkställighet. 35Domstolsverket kan dock ta fram uppgifter om både median och medelvärde ur sitt statistiksystem om det efterfrågas. Att hantera brottmål effektivt Redovisningen av resultat är inte konsekvent mellan åren, vilket försvårar jämförelser över tid