rir · GZB519 · 2011-05-19 00:00:00 — Företrädare för har intervjuats om det övergripande arbetet med strategin samt omsorg och kommunernas delaktighet i strategin. Från departementet har vi även fått underlag för kostnader och återrapportering av olika insatser. Intervjuer har också genomförts med berörda myndigheter och Datainspektionen. På har vi intervjuat ansvariga för projekten informationsstruktur och Nationellt fackspråk samt de som ansvarat för att ta fram en handbok och föreskrifter för tillämpningen av patientdatalagen. På Datainspektionen har vi intervjuat de personer som ansvarat för den tillsyn som bedrivs utifrån bestämmelserna i patientdatalagen. Vi har gjort intervjuer med representanter för samtliga landsting. Representanterna har varit IT-direktörer eller personer som på olika sätt ansvarat för implementeringen av strategin lokalt i . Dessa har bland annat tillfrågats om införandet av den tekniska infrastrukturen, tillämpningen av patientdatalagen och uppfattningen om den nationella strategin. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? gjort intervjuer med ledningen för landstingens gemensamma organisation, i samverkan (CeHis). Vi har vidare tagit del av rapporter och underlag som tagits fram av CeHis. Vi har också intervjuat IT-ansvariga i 20 kommuner i syfte att skaffa oss en bild av hur kännedomen om den nationella strategin och de olika nationella projekten ser ut och för att höra vilka behov och utmaningar som kommunerna ser framför sig i arbetet med strategin. Urvalet gick till så att vi slumpmässigt valde ut en kommun inom varje län förutom i storstadsregionerna och där vi valde att även ta med och Intervjuerna med kommunerna gjordes i orienterande syfte och möjliggör inga generaliseringar. För att skaffa oss kunskap om vilka behov vårdpersonalen upplever när det gäller tillgång till patientinformation besökte vi Medicinska riksstämman i där vi genomförde ett 80-tal intervjuer med läkare och sjuksköterskor. Vi ställde bland annat frågor om deras syn på hur olika IT-stöd fungerar och deras kännedom om den nationella strategin och dess insatser. Vi har även gjort intervjuer med representanter för SKL, Vårdföretagarna, forskare och branschföreträdare inom medicinteknik och informatik. Vidare har vi deltagit vid nationella konferenser om eHälsa och ett seminarium om medicinsk informatik. Vi har genomfört en kartläggning som visar hur harmoniseringen av regelverket på området har genomförts. Kartläggningen omfattar en genomgång av förarbeten och doktrin samt kompletterande intervjuer med verksjurist på respektive Datainspektionen. Kartläggningen finns i bilaga 1. Företrädare för , , Datainspektionen, SKL, CeHis och Vårdföretagarna samt företrädare för de kommuner och landsting som intervjuats har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till slutrapporten. Kapitel 2 ger en introduktion till vårdens behov av patientinformation och de grundläggande ansvarsförhållandena för vård och omsorg. Kapitlet beskriver vidare hur insatserna för att nå målet att vårdpersonal ska ha tillgång till rätt information vid rätt tillfälle är organiserade inom strategin för Nationell Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? I slutet av kapitlet definieras de statliga insatserna för genomförandet av strategin. I kapitel 3 redogör vi för om det är möjligt för vårdpersonal att få tillgång till rätt information vid rätt tillfälle genom elektronisk direktåtkomst. I slutet av kapitlet definieras det statliga ansvaret för genomförandet i enlighet med intentioner om att strategin ska bidra till utvecklingen av IT-stöd för att dela patientinformation. Kapitel 4 inleds med en summering av de utmaningar som ser i det fortsatta arbetet med strategin. I kapitlet problematiseras huruvida den valda samverkansformen ger regeringen möjlighet att åstadkomma det har gett uttryck för i samband med skrivelsen om nationell eHälsa och om regeringens samarbete med de andra aktörerna ger de rätta förutsättningarna för att nå målet om ett effektivt utbyte av patientinformation inom vård och omsorg. Kapitlet sammanfattas med en vidare analys om vad regeringen bör överväga när den ska samverka med kommunala aktörer inom ramen för en strategi. I kapitel 5 presenterar slutsatser om regeringens och de statliga myndigheternas insatser på ett effektivt sätt bidragit till målet att behörig personal ska ha tillgång till rätt information vid rätt tillfälle och om de medel som staten har bidragit med har använts på ett effektivt sätt. 1.7Begrepp som används i rapporten Att genom ett elektroniskt system göra det möjligt för en vårdgivare att ge eller få direktåtkomst till personuppgifter hos en annan vårdgivare. Sättet eller formen för ett elektroniskt utlämnande av patientuppgifter, det vill säga en åtkomst till information med hjälp av IT-stöd. Statlig myndighet, landsting och kommun i fråga om sådan hälso- och sjukvård som myndigheten, eller kommunen har ansvar för (offentlig vårdgivare) samt annan juridisk person eller enskild näringsidkare som bedriver hälso- och sjukvård (privat vårdgivare). Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? Organisatorisk enhet som tillhandahåller hälso- och sjukvård (det kan alltså vara flera vårdenheter inom en vårdgivare). När en patient är inskriven hos en vårdenhet fram till att patienten är färdigbehandlad inklusive eventuella återbesök och efterkontroller. En lättnadsregel som tillskapats för att möjliggöra att information om en patient kan lämnas mellan vårdmyndigheter inom samma kommun eller landsting som deltar i vården av en patient. Tjänsten Nationell patientöversikt (NPÖ) gör det möjligt för behörig vård- och omsorgspersonal att med patientens samtycke ta del av journalinformation som registrerats hos andra vårdgivare. Nationell patientöversikt hämtar information från olika journalsystem och andra informationskällor och presenterar den sedan samlat för vårdpersonalen i patientöversikten. Det är inte möjligt att dokumentera i den nationella patientöversikten utan det går endast att ta del av information. Patientöversikten är en separat tjänst där ingen information lagras och som inte ersätter utan kompletterar landstingens befintliga journalsystem. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? 2Behov, insatser och roller rätt information vid rätt tillfälle Kapitlet ger en introduktion till vårdens behov av patientinformation och de grundläggande ansvarsförhållandena för vård och omsorg. Kapitlet beskriver vidare hur insatserna för att nå målet om att vårdpersonal ska ha tillgång till rätt information vid rätt tillfälle är organiserade inom strategin för Nationell eHälsa. I kapitlet beskrivs de delar av den nationella strategin som är relevanta för granskningen. I slutet av kapitlet definieras de statliga insatserna för genomförandet av strategin. 2.1Vårdens behov av information Tillgång till rätt patientinformation är avgörande för att vård- och omsorgspersonal ska kunna ge en god och säker vård, detta oavsett var eller av vem informationen har dokumenterats. Kunskap om till exempel svåra allergier eller kroniska sjukdomar hos en patient kan vara kritisk för att kunna välja rätt behandling. Även vid förskrivning av läkemedel är tillgång till relevant patientinformation central. Problem med läkemedelsbiverkningar på grund av till exempel olämpliga kombinationer av läkemedel har uppmärksammats som en allvarlig patientsäkerhetsrisk, i synnerhet för äldre.23 Att olika förskrivare inte alltid har tillgång till en patients hela läkemedelslista har lyfts fram som en särskild riskfaktor.24 I de intervjuer vi gjort med vårdpersonal framgår att den information som de främst behöver rör patienter inom det egna . Det är framförallt tillgång till en komplett läkemedelslista för patienten som vårdpersonalen saknar. måste personalen söka information om patientens läkemedel i olika system. Även vikten av tillgång till information om remisser och svar på laboratorieprover har betonats. Kommunala företrädare har i intervjuer 23Se bland annat (2009), Hälso- och sjukvårdsrapport, s. 139 f. och (2008), Vårdskador inom somatisk slutenvård, s. 17 f. 24Socialstyrelsen (2004), Uppföljning av äldres läkemedelsanvändning, s. 61. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? uppmärksammat en bristande tillgång på information om läkemedel, remisser och annan journalinformation från för färdigbehandlade patienter som överförs till vård och omsorg. Regeringen har verkat för att fler utförare av vård och omsorg etablerar sig.25 har också beslutat om reformer för att medborgare själva ska kunna välja utförare av vård och omsorg.26 Utvecklingen innebär att det blir allt vanligare att patienter rör sig mellan flera olika vård- och omsorgsgivare. Det ökar behovet av att utbyta patientinformation över organisationsgränser. Att elektroniskt ha tillgång till patientinformation kan också förenkla vårdpersonalens arbete och innebära effektivitetsvinster för hälso- och sjukvården. Med direkt tillgång till patientinformation över organisationsgränser behöver inte vårdpersonal söka information på tidsödande sätt genom till exempel telefon eller fax. Det minimerar också eventuellt dubbelarbete där samma uppgifter måste dokumenteras hos olika vårdgivare. Genom tillgång till information om tidigare genomförda insatser och tester behöver dessa inte upprepas hos en ny vårdgivare. Genom väl fungerande IT-stöd inom vård och omsorg skapas även bättre möjligheter till uppföljning och forskning. Behovet av att få tillgång till patientinformation uppstår så snart en patient rör sig mellan olika vårdenheter eller vårdgivare. Merparten av patienter rör sig mellan vårdenheter och vårdgivare inom sitt landsting. De företrädare för landsting som vi intervjuat menar därför att det största behovet av att utbyta information finns mellan olika lokala och regionala vårdenheter och vårdgivare. Behovet av att utbyta information nationellt, det vill säga för patienter som rör sig utanför det egna , upplevs av landstingsföreträdarna som mycket begränsat. Det finns därmed en rad olika behov som användningen av elektronisk patientinformation kan möta. Enligt vad funnit har dock ingen heltäckande kartläggning av vårdens och omsorgens behov av patientinformation tagits fram som beslutsunderlag för det strategiska samarbetet. Det har inte heller analyserats om behov som identifieras lokalt stämmer överens med behovet av att nationellt utbyta information. En kartläggning och en analys av lokala och nationella behov skulle ha identifierat var behovet av informationsutbyte är som störst och därmed kunnat ligga till grund för beslut om vilka insatser som borde vidtas och i vilken ordning. 25Regeringen (2010), Särskilda insatser för entreprenörskap och innovationer, webbsida, hämtat från: , hämtat . 26Bland annat lagen om valfrihetssystem (2008:962) och det obligatoriska vårdvalet inom primärvården. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? 2.2Den nationella IT-strategin för vård och omsorg Nationell eHälsa Att ge vårdpersonalen tillgång till all relevant patientinformation oavsett organisationsgränser har varit en målsättning för utvecklingsarbetet på alla nivåer inom vård och omsorg. Målsättningen har varit svår att uppnå trots betydande insatser. Det återstår ännu stora utmaningar. Svårigheterna har bland annat bestått i att ett realiserande av målet kräver samordnade insatser från många olika aktörer, aktörer som har olika ansvar och förutsättningar för att bidra till det gemensamma målet. Regeringen initierade 2004 ett samarbete med dåvarande och samla ihop de olika initiativ som bedrevs av de olika huvudmännen för att skapa en bättre IT-användning. Året därpå tillsatte en nationell ledningsgrupp för IT i vård och omsorg med representanter för , , , , och . Den nationella ledningsgruppen utarbetade gemensamt grundläggande principer för nationell samverkan på IT-området för vård och omsorg. Ledningsgruppens arbete utmynnade i en nationell IT-strategi för vård och omsorg. Dåvarande Landstingsförbundets och Svenska Kommunförbundets styrelser fattade beslut om att anta Regeringen överlämnade därefter en skrivelse som fastslog strategins grunder och mål till riksdagen.27 Det slogs fast att IT är ett av de viktigaste verktygen för att utveckla vård och omsorg. Patientsäkerhet, vårdkvalitet och tillgänglighet bedömdes kunna förbättras kraftigt genom bättre IT-stöd. För att uppnå detta menade regeringen att en djupare nationell samverkan behövdes. De privata utförarna har också haft möjlighet att påverka strategin genom sin gemensamma intresseorganisation , som bland annat har varit delägare i . reviderades strategin och bytte namn från Nationell IT-strategi för vård och omsorg till Nationell eHälsa strategi för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg. Revideringen innebar att fokus skiftades från teknikutveckling till användning och nytta av tekniken. De grundläggande målen för strategin kvarstod dock. Strategin var främst inriktad på IT-behoven inom den landstingsdrivna hälso- och sjukvården. vård och omsorg omfattades av strategin men var inte i fokus för arbetet. 2005/06:139, bet. 2005/06:SoU30, rskr. 2005/06:281. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? har kommunerna involverats i högre grad. I och med revidering av strategin inkluderades kommunerna inklusive fullt ut i strategin.28 Parallellt med den nationella IT-strategin arbetar med att ta fram en nationell läkemedelsstrategi. Frågor kring läkemedelsinformation hanteras därmed inte inom den nationella IT-strategin. Arbetet sker i samarbete med bland andra SKL. Strategin syftar till att hantera frågor om läkemedel och läkemedelsanvändning. 2.2.1Strategins mål- och insatsområden I regeringens skrivelse till 2006 uttrycktes följande vision för den nationella IT-strategin: Med hjälp av ändamålsenliga IT-stöd får alla patienter god och säker vård och bra service. Vårdpersonalen kan ägna mer tid åt patienterna och anpassa vården till varje patients behov. IT används som ett strategiskt verktyg i alla delar av vården och de samlade vårdresurserna utnyttjas på ett mer effektivt sätt29 Regeringen beskrev också tre huvudsakliga målgrupper för strategins insatser: medborgare, vård- och omsorgspersonal samt beslutsfattare inom vård och omsorg. För personalen betonades tillgång till välfungerande och samverkande IT-stöd som garanterar patientsäkerheten och underlättar deras dagliga arbete.30 En väsentlig del i denna målsättning var enligt strategin att personalen skulle ha tillgång till all relevant patientinformation på ett enkelt och säkert sätt. Inom strategin identifierades sex centrala insatsområden som man behövde ta itu med för att kunna realisera målbilden: 1.Harmonisera lagar och regelverk med en ökad IT-användning. 2.Skapa en gemensam informationsstruktur. 3.Skapa en gemensam teknisk infrastruktur. 4.Skapa förutsättningar för samverkande och verksamhetsstödjande IT-system. 5.Möjliggöra åtkomst till information över organisationsgränser. 6.Göra information och tjänster lättillgängliga för medborgarna. 2005/06:139 s. 6. 30Ibid s. 6. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? Regeringen ansvarar för att lämna lagförslag till . Inom ramen för strategin har det därför varit regeringens uppgift att ta fram lagar och regelverk som möjliggör en ökad IT-användning.31 har inom ramen för strategin fått regeringens uppdrag att ta fram en enhetlig informationsstruktur inom vård och omsorg.32 Vårdgivarna å sin sida ansvarar för att utveckla och förvalta den tekniska infrastrukturen.33 Regeringen bedömde det dock i skrivelsen till som angeläget att alla landsting, kommuner och privata vårdgivare medverkar inom samtliga insatsområden.34 Utgångspunkten för strategin var en medvetenhet om att det behövdes en ökad samverkan både mellan huvudmännen och mellan huvudmännen och regering och myndigheter för att förbättra IT-användningen inom vård och omsorg. För att IT skulle kunna ge större nyttoeffekter skulle det krävas samordnade insatser från samtliga aktörer. Strategins grund var därför en gemensam planering för samordning och fördelning av uppgifter och ansvar.35 ansvarar för att förändra regelverket så att en ökad IT- användning möjliggörs och för att ett gemensamt språk och en gemensam struktur för vårddokumentation utvecklas. Departementet samordnar också det övergripande arbetet inom strategin. har fått regeringens uppdrag att utveckla en nationell informationsstruktur och ett nationellt fackspråk för vård och omsorg. utövar även tillsyn över informationshanteringen inom hälso- och sjukvården. Datainspektionen ska verka för att skydda människors personliga integritet vid behandlingen av personuppgifter. Landstingen har som huvudmän för hälso- och sjukvården ansvar för finansiering och verksamhetsutveckling. Det är en uppgift för varje landsting att utveckla sina respektive IT-system.36 IT-strategin pekar dock på behovet av en ökad samordning av huvudmännens utvecklingsarbete.37 Genom att arbeta 2005/06:139 s. 36. 2005/06:139 s. 37. 2005/06:139 s. 24. 2005/06:139 s. 18. 2005/06:139 s. 36. 2005/06:139 s. 24 f. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? mer tillsammans och ta fram nationella lösningar kan arbetet bli effektivare och även ge bättre förutsättningar för ett nationellt informationsutbyte. Samarbetet bygger på frivillighet och överenskommelser mellan landstingen. De 21 landstingen är huvudfinansiärer för sina respektive tekniska investeringar inom strategin. Kommunerna har liksom landstingen ett eget huvudmannaansvar för verksamhetens utveckling och dess tekniska system. Behovet av ökad samverkan i IT-frågor kommunerna emellan har bedömts som stort.38 Satsningar har gjorts inom IT-strategin för att uppnå en ökad regional samverkan mellan kommuner vad gäller IT-användning inom vård och omsorg. Även kommunernas medverkan i strategin grundar sig på frivillighet och självständiga beslut. Kommuner och Landsting (SKL) representerar kommuner och landsting inom strategin. SKL står också för viss samordning av och stöd till kommuner och landsting inom strategin. SKL har emellertid inget eget beslutsmandat, utan varje landsting och kommun fattar enskilt beslut om att anta och tillämpa strategin och att göra nödvändiga investeringar. Privata utförare ansvarar själva för sin IT-användning. De privata utförarnas medverkan betonas i strategin men sker liksom för kommuner och landsting på frivillig grund.39 För offentligt finansierad vård och omsorg kan dock kommuner och landsting genom avtal ställa vissa krav på informationshanteringen. Vårdföretagarna är en arbetsgivar- och intresseorganisation för vårdgivare som bedriver vård och omsorg i privat regi. Famna är en branschorganisation för icke-vinstsyftande privata utförare inom vård och omsorg. i samverkan (CeHis) är landstingens gemensamma organisation för att koordinera och samordna sitt gemensamma arbete på ehälso-området. I styrelsen för CeHis finns representanter för landstingen, SKL och Vårdföretagarna. CeHis arbete omfattar inte kommunerna. ägs gemensamt av alla landsting. Företaget levererar nationella lösningar till landstingen. Inera arbetar på uppdrag av CeHis. 38Dagmaröverenskommelsen 2009 s. 11 f. 2005/06:139 s. 18 och 36. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? 2.2.3Ledningsstruktur och ansvarsförhållanden inom strategin Strategin är organiserad som en sammanslutning av självständiga aktörer. Arbetet inom strategin förändrar inte det ansvar aktörerna har. Regeringen har därför begränsade möjligheter att styra men kan påverka aktörerna inom strategin. Regeringen styr enbart de statliga myndigheterna och delegerar uppgifter till dem inom strategin. stöttar också genom riktade bidrag vissa projekt inom strategin som kommuner och landsting ansvarar för, främst genom de så kallade Dagmaröverenskommelserna.40 Dagmaröverenskommelserna är årliga överenskommelser mellan och där staten genom riktade bidrag stimulerar utveckling inom hälso- och sjukvården. Den nationella strategin är därmed i huvudsak en överenskommelse om en arbetsfördelning mellan aktörerna. Den utgör inte ett bindande avtal mellan regeringen och landstingen och kommunerna eftersom SKL, som företräder kommuner och landsting, inte kan träffa bindande avtal med staten om vad kommuner och landsting ska göra. Inom strategin ansvarar varje aktör för att genomföra sin del. Det innebär att varje aktör har beslutsmandat och resursansvar för sin respektive del.41 Den nationella ledningsgruppen för Nationell eHälsa utgör den övergripande ledningsnivån inom strategin. I denna grupp ingår representanter för , , , Vårdföretagarna och Famna. Ledningsgruppen tar fram övergripande riktlinjer för hur arbetet inom strategin ska genomföras. Aktörerna inom ledningsgruppen har ett gemensamt ansvar för och ett direkt behov av att följa upp IT-strategins genomslag, praktiska tillämpning och effekter, var och en inom ramen för sina uppgifter.42 Gruppen har inte mandat att fatta beslut om de olika aktörernas insatser utan arbetar med att bygga konsensus om vad som ska göras med utgångspunkt i strategin.43 Under ledningsgruppen finns en samrådsgrupp44 med representanter för myndigheterna, personalgrupper, branschorgan för IT och läkemedel samt huvudmännen och utförare av vård och omsorg. 40Vissa riktade satsningar har också gjorts inom överenskommelsen Program för en god äldreomsorg mellan SKL och . 2005/06:139 s. 35. 44I samrådsgruppen ingår: SKL, CeHis, , , , , , , , , Swedish Medtech, Famna, Vårdföretagarna, , , , och Apotekens service AB. Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? Samrådsgruppen rapporterar till ledningsgruppen och ska bland annat verka för dialog och förankring.45 Under den nationella ledningsgruppen finns också arbetsgrupper, bland andra en informatörsgrupp och en grupp för socialtjänstområdet.46 Landstingen har en egen gemensam handlingsplan för att utveckla och införa de tekniska lösningar som krävs för att förverkliga den nationella strategin.47 Handlingsplanen omfattar bland annat lösningarna för att möjliggöra utbyte av patientinformation men också mycket annat. Nuvarande handlingsplan gäller för perioden 2012 och föregicks av en handlingsplan Handlingsplanen antas av varje landsting och fastslår inriktningen för landstingens gemensamma arbete samt finansieringen.48 Den första handlingsplanen innebar att en beställar- och utförarorganisation inrättades för att hantera landstingens gemensamma åtaganden.49 Beställarfunktionen omorganiserades 2010 och bytte namn till CeHis. Utförare är (tidigare Sjukvårdsrådgivningen, ). CeHis har som beställare av de nationella tekniska lösningar som landstingen behöver en nyckelroll för realiserandet av strategin. CeHis verkar samordnande mellan landstingen och har ett nära samarbete med . och CeHis håller också löpande kontakt. CeHis har kommit att få en samordnande roll mellan landstingen och Datainspektionen. Inom strategiarbetet kan SKL hänvisa frågor vidare till CeHis.50 Med stöd av statliga medel har ett kansli inrättats vid SKL för samordning av kommunernas genomförande av den nationella strategin. En regional samverkansstruktur har utvecklats bland kommunerna för att underlätta tillämpningen av strategin i verksamhet.51 45Nationell eHälsa (2010) s. 10. 47SKL (2009), Landstingens handlingsplan för utveckling och förvaltning av gemensamma IT-stöd och IT-tjänster -2012. 48Intervju med CeHis . 49SKL (2009), Landstingens handlingsplan för utveckling och förvaltning av gemensamma IT-stöd och IT-tjänster under 2010-2012, s. 2. 50Intervju med CeHis . Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan?