rir · GZB56 · 2011-01-24 09:00:00 — Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? har granskat kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regerningen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. , revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Planering och byggande av järnvägar Ekonomisk planering av infrastrukturen beräkningar från tidigaste plan och omräkning med NPI Kostnadsavvikelser i enskilda projekt Tidpunkt, orsak och omfattning Hantering av avvikelser i ett projekt Förutsättningar för god kostnadskontroll Redovisning av färdigställda objekt gentemot åtgärdsplanen Dokumentation, uppföljning och analys i enskilda projekt Pågående utveckling och potentiella risker Det görs ingen samlad uppföljning av åtgärdsplanen Effekter och avvikelser rapporteras inte till Brister i kostnadsavstämning och analys av avvikelser Svårt att få tag i dokumentation om väsentliga händelser Problem med användningen av banindex Utvecklingsarbete och potentiella risker Bilaga 1 MotalaMjölby, dubbelspårsutbyggnad Bilaga 2 Kostnadsutveckling i stora järnvägsprojekt 20052009 har granskat statens insatser för att säkerställa en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Planering av järnvägsinvesteringar är oftast en lång och komplicerad process som involverar många aktörer. Detta ställer krav på tydlighet i processer och beslutfattande på samtliga nivåer. En förutsättning för god kostnadskontroll är en ändamålsenlig uppföljning som bygger på en tillförlitlig och transparent redovisning. bedömning är att staten inte har gjort tillräckligt för att säkerställa en god kostnadskontroll av stora järnvägsinvesteringar. har dock noterat att regeringen och har tagit flera initiativ som tyder på en ambitionshöjning vad gäller kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar. Motiv till granskning: De statliga insatserna för att utveckla och underhålla infrastrukturen i landet är en stor post i statsbudgeten. beslutade att ställa till förfogande för åtgärder inom transportinfrastrukturen . granskningar har pekat på brister i kostnadskontroll. Granskningens syfte: Granskningens syfte har varit att bedöma om regeringen och har säkerställt en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Fokus i granskningen har legat på den ekonomiska redovisningen samt förutsättningarna för att identifiera och hantera kostnadsavvikelser i investeringsverksamhet . Regeringen har i den senaste infrastrukturinriktningen (prop. 2008/09:35) uttryckt en ambition att förbättra den ekonomiska styrningen och stärka kostnadskontrollen i investeringsprojekt. Genomförande: Granskningen av kostnadsberäkningar och redovisningen av stora järnvägsinvesteringar baseras på underlag från samtliga investeringsobjekt som har redovisats som öppnade för trafik i årsredovisningar . Förutom granskning av kostnadsredovisningen har Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? även en enkät gått ut till nio avslutade investeringsobjekt samt en fallstudie gjorts av ett pågående projekt, dubbelspårsutbyggnaden av MotalaMjölby. Intervjuer med och /samt dokumentstudier av relevanta beslutsunderlag och styrdokument, med koppling till statens styrning av järnvägsinvesteringar, har också genomförts. Granskningen har resulterat i följande centrala slutsatser och iakttagelser: Effekter och kostnadsavvikelser rapporteras inte: Granskningen visar att den information som lämnas till brister i flera avseenden. Redovisningen av kostnadsutvecklingen för investeringsobjekten innebär en underskattning av kostnaderna, dels genom att den ogynnsamma prisutvecklingen räknas bort på grund av användningen av ett branschindex, dels på grund av och regeringens princip som innebär att slutkostnaden jämförs mot den senast beslutade plankostnaden i stället för ursprunglig plankostnad, det vill säga det underlag som låg till grund för det initiala beslutet om investeringen. Det innebär att redovisningen av kostnadsökningen för projekt avslutade i genomsnitt var medan sätt att beräkna kostnadsutvecklingen visar på 55 procents kostnadsökning. Utöver bristerna i det underlag regeringen presenterar för utelämnar regeringen även vissa externt finansierade kostnader för investeringsprojekt, belopp som utgör en betydande del av verksamhetsvolym. I budgetpropositionerna har regeringen inte heller redovisat uppgifter om i flertalet fall lägre samhällsekonomisk lönsamhet än vad som beräknats vid planeringen av investeringarna. Brister i uppföljning och dokumentation: kan konstatera att regeringen inte gör någon samlad uppföljning av åtgärdsplanerna. Därmed får inte tillförlitliga uppgifter om hur mycket järnväg som man får för avsatta medel och inte heller den totala storleken på kostnadsökningar i järnvägsinvesteringarna. Det har funnits brister i hur förändringar av objektens omfattning och innehåll har dokumenterats och hur inrapporteringen till årsredovisningen har gjorts. Det har i sin tur inneburit en ökad risk för fel i årsredovisningen och att avvikelser i förhållande till långtidsplanen har varit svåra att spåra i efterhand. i enskilda projekt har gjort att det i vissa fall inte har gått att fastställa tidpunkt, omfattning och orsaker till kostnadsavvikelser samt hur de har hanterats. Det gäller i synnerhet för de planeringsskeden som föregår projekterings- och byggskedet. Dessa problem som påtalades av 1994 innebär att analysen av hela planerings- och genomförandeprocessen blir begränsad och att det på så sätt är svårt Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? att få fram ett underlag som skulle kunna bidra till erfarenhetsåterföring och underlag för ökad träffsäkerheten i de tidiga beräkningarna. Nya rutiner och arbetssätt har dock utvecklats. bedömer att uppföljningen av järnvägsinvesteringar har utvecklats med fokus på bevakning av avvikelser. Praktiska problem med användning av ett branschindex: Utöver de rena redovisningsproblemen som användning av ett branschspecifikt index innebär och som beskrivits ovan leder användandet av ett branschindex även till praktiska problem. För att jämförelser mellan kostnadsutvecklingen i järnvägsinvesteringar och övriga ekonomin ska vara möjlig krävs att uppgifterna räknas om till en gemensam prisnivå (vanligtvis KPI eller NPI). slutkostnaden med ett annat index krävs emellertid full kännedom om hur projektens kostnader fördelats över tiden. Granskningen har visat att sådana uppgifter kan vara svårtillgängliga. Osäker riskbedömning: Svårigheterna med att korrekt uppskatta kostnaderna för en järnvägsinvestering innebär en risk i den ekonomiska styrningen och planeringen av infrastrukturinvesteringar. I syfte att skapa träffsäkra kalkyler har börjat tillämpa successiv kalkylering, som är en kalkylmetod för att systematiskt identifiera och värdera projektspecifika risker och osäkerheter. Forskning på området visar att det är osäkert om metoden helt kan eliminera det inslag av systematisk underskattning av kostnader, så kallad optimism bias, som är ett internationellt utbrett fenomen inom planering av infrastrukturinvesteringar. Optimism bias innebär att både lekmän och experter som är engagerade i ett projekt tenderar att underskatta dess kostnader och tidsåtgång och överskatta projektets nytta. Utvecklingsarbete och potentiella risker: Initiativ till förändringar har tagits av både regeringen och för att utveckla kostnadskontrollen. Det är i många delar ett ambitiöst arbete med åtgärder som syftar till att förbättra spårbarheten i projekten, öka träffsäkerheten i projektkalkyler samt stärka riskmedvetenheten i hela styrkedjan. konstaterar dock att de problem som påpekats i tidigare granskningar på flera punkter kvarstod trots att ett positivt utvecklingsarbete inletts som ett resultat av de tidigare granskningarna. Ett utvecklings- och förändringsarbete i den här typen av verksamhet tar sikte på att skapa förändringar och effekter på lång sikt. Det kan därför finnas risk att resultatet av de nya åtgärderna går förlorade när det nya nu utvecklar ett nytt system för kostnadskontroll. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? lämnar följande rekommendationer till regeringen och till : Förbättra uppföljningen av de ekonomiska planerna För att förbättra kostnadskontrollen i användandet av offentliga medel bör regeringen skapa ett system för en systematisk uppföljning av de ekonomiska planerna i sin helhet. För att regeringens rapportering till ska ge en rättvisande bild av kostnadsutvecklingen bör regeringen sammanställa kostnadsuppgifter som svarar på frågan: Hur mycket dyrare eller billigare blev de avslutade järnvägsprojekten i förhållande till vad som angavs i respektive initiala beslut? överväga om rapporteringen till också ska omfatta kostnader som är externt finansierade samt uppgifter om uppföljda nettonuvärdeskvoter. Överväg att låta utreda utfallsbaserade kalkylmetoder föreslår en utredning med syfte att bedöma om utfallsbaserad kalkylering kan innebära förbättrad kostnadskontroll i svensk transportinfrastrukturplanering. Utveckla former för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler I avvaktan på ett system för utfallsbaserad kalkylering föreslår att regeringen ger Trafikanalys och i uppdrag att utveckla former för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler i större och mer komplicerade investeringsprojekt. Förbättra kvaliteten i årsredovisningen Redovisningen av stora järnvägsinvesteringar behöver utvecklas och förtydligas i flera avseenden. För att redovisningen ska ge en rättvisande bild av investeringsprojektens kostnadsutveckling bör redovisa hela kostnadsutvecklingen. Förtydliga användningen av banindex Kostnadsuppgifterna i årsredovisningen bör även vara prisjusterade med ett index som speglar samhällets allmänna penningvärdesförsämring. I de fall ett branschindex behöver användas bör indexets sammansättning regelbundet uppdateras för att spegla den sanna prisutvecklingen i branschen. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Vidareutveckla uppföljningen av kostnadsavvikelser i enskilda projekt bör beräkna vilka fördyringar som uppstått och besparingar som kunnat göras. bör sammanställa dessa uppgifter regelbundet för att kartlägga kostnadsavvikelser och deras orsaker på aggregerad nivå. Järnvägsprojektens kostnadsutveckling bör sammanställas på ett lättillgängligt vis. Kostnadsuppgifterna bör kunna spåras i ekonomisystem samt till beslut och händelser kring ett projekt som föranlett kostnadsavvikelser. Det bör vidare finnas transparenta underlag till kostnadsredovisningen av avslutade järnvägsprojekt i årsredovisning. Som ett led i en utvecklad uppföljning och en förbättrad dokumentation bör överväga någon form av procedur vid överlämnandet mellan projektledare där projektets status, dess prognos och risker redovisas. Närmare om stora järnvägsinvesteringar: Genom de transportpolitiska målen och inriktningsplaneringen beslutar om inriktningen på det transportpolitiska området samt om de ekonomiska ramarna . I den senaste inriktningsplaneringen beslutade om att anslå till infrastrukturinvesteringar. Det är regeringen som slutligen fastställer vilka investeringar som ska genomföras. Det är / ansvar att ta fram underlag till regeringens beslut om prioriterade /ansvarar sedan för planering, byggande och drift av det statliga järnvägsnätet. Relevanta ställningstaganden från : Regeringen presenterade den transportpolitiska propositionen Framtidens resor och transporter - infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35). I propositionen påtalar regeringen problemen med bristande kostnadskontroll i trafikverken som bland annat riskerar att leda till senareläggningar av planerade investeringsobjekt. Regeringen anser därför att kostnadskontrollen bör förbättras och att den av beslutade planeringsramen ska respekteras. I sitt ställningstagande understryker utskottet att medelstilldelningen bör ske i överensstämmelse med planeringsramen och välkomnar därför de åtgärder regeringen vidtar i syfte att förbättra den ekonomiska styrningen och stärka kostnadskontrollen av projekten (bet. 2008/09:TU2). Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? har granskat förutsättningarna för kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Resultaten av granskningen presenteras i denna rapport. De statliga investeringarna för att utveckla och underhålla infrastrukturen i landet är en omfattande post i statsbudgeten. beslutade att ställa till förfogande för åtgärder i inom transportinfrastrukturen . Inom infrastrukturområdet pågår en omfattande omreglering, omorganisering och konkurrensutsättning av verksamheter i syfte att effektivisera resursutnyttjandet och öka samhällsnyttan av infrastruktursatsningar. ambition är att genom ett flertal granskningar undersöka om regeringen och trafikmyndigheterna står väl rustade för att garantera en samhällsekonomiskt klok användning av infrastrukturmedlen. granskningar har pekat på brister i kostnadskontroll. konstaterade i en rapport att underskattade projektens framtida kostnader i tidiga planeringsskeden. bedömde att kostnadsunderlaget ofta var bristfälligt och omöjliggjorde en systematisk uppföljning av kostnadsutvecklingen och analys av hela planerings- och genomförandeprocessen.1 I sitt svar till redogjorde för en rad åtgärder för att komma till rätta med problemen.2 1RRV 1994:23, Infrastrukturinvesteringar en kostnadsjämförelse mellan plan och utfall i 15 större projekt inom och , s. 25, 27 f., 32, 51, 56. 2Banverket (1995), Åtgärder med anledning av RRV:s rapport en kostnadsjämförelse mellan plan och utfall i 15 större projekt inom och , GD 94 2085/51. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? I en rapport pekar på betydande brister i beslutsunderlagen för järnvägsinvesteringar. För att förbättra beslutsunderlagen föreslogs en mer systematisk uppföljning av investeringsprojektens kostnader. En av slutsatser var att det krävdes bättre rutiner för dokumentation och arkivering.3 jämförde planerade och faktiskt påbörjade järnvägsinvesteringar och konstaterade att det finns avvikelser i en mycket stor andel av projekten. En av rekommendationerna i rapporten var att budgetutfallet borde kunna följas upp och beskrivas så att överensstämmelsen mellan budgetförslag, definitiv budget och utfall kunde följas på objektsnivå.4 I en förstudie till granskningar om kostnadskontroll i stora vägrespektive järnvägsinvesteringar har funnit indikationer på att flera av problemen kvarstår. årliga revision bedömer att interna styrning och kontroll förbättrats , men att styrning och uppföljning av stora investeringsprojekt hör till de områden där risk för väsentliga fel är stora.5 Syftet med granskningen har varit att bedöma om regeringen och har säkerställt en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Granskningen inriktas därmed på principerna för den ekonomiska redovisningen samt förutsättningar för att identifiera och hantera kostnadsavvikelser. I 1 § budgetlagen (1996:1059) anges att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Begreppet kostnadskontroll har inte närmare preciserats av statsmakterna men en del i begreppet ligger nära definitionen för ekonomisk styrning. Med ekonomisk styrning menas att verksamheten planeras med hänsyn till förväntade 3RRV 1982:1168, Investeringar vid , och beslutsunderlagen och statsmakternas styrning, s. 29 f., 38 f. 4RRV 1978:1359, SJ:s investeringsplanering. 5RiR, Strategi-PM, ÅA:02:01-01, . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? förhållanden och att det finns beredskap för att hantera och parera oväntade händelser. I det ingår även att följa upp och utvärdera verksamheten.6 En grundförutsättning för att god kostnadskontroll ska kunna uppnås är tillförlitlig och rättvisande redovisning i all offentlig verksamhet, vilket regleras i myndighetsförordningen (2007:515). I förordningen om årsredovisning och budgetunderlag (2010:605) anges att kraven på en myndighets årsredovisning bland annat är att den ska ge en rättvisande bild av verksamhetens kostnader.7 har för tolkning av förordningen angett fem principer av särskild vikt för myndigheternas resultatredovisning: tillförlitlighet, relevans, jämförbarhet, begriplighet och transparens.8 Regeringen har i den senaste propositionen för infrastrukturinriktning uttryckt en ambition att förbättra den ekonomiska styrningen och stärka kostnadskontrollen i investeringsprojekt.9 Detta var också något som välkomnades av riksdagen.10 Ovan angivna normkällor har varit utgångspunkter i bedömningen av den ekonomiska styrningen och kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar. Ett genomgående krav är god dokumentation. Detta bidrar bland annat till att väsentliga händelser och beslut i investeringsprojekten ska kunna spåras och att en ändamålsenlig uppföljning av enskilda järnvägsprojekt och investeringsverksamheten kan genomföras. Uppföljning och erfarenhetsåterföring är nödvändiga för god hushållning och ett aktivt effektiviseringsarbete. Detta innebär att det som kan ha betydelse för utgången av investeringsprojekt ska dokumenteras. Vidare bör även andra uppgifter, däribland beslut och åtgärder som vidtagits i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse, dokumenteras. 1.3.2Att bedöma kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar bedömer att kostnadskontroll i en verksamhet kräver att det ska finnas en tillförlitlig, jämförbar och transparent ekonomisk redovisning sammanställd så att avvikelser mellan faktiska och budgeterade kostnader synliggörs att det ska finnas en systematisk uppföljning och dokumentation med information om tidpunkt för och orsaker till kostnadsavvikelser. 6Regeringen anger denna definition i Budgetproposition för , prop. 1997/98:1. 7Förordning om årsredovisning och budgetunderlag (2010:605) 2 kap. 6 §. 8ESV 2002:14, Effektiv resultatredovisning. Varför vissa myndigheter är bättre än andra på att redovisa resultat i årsredovisningarna, s. 16. 2008/09:35, Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, s. 92. 2008/09:TU2, Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, s. 75. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? En tillförlitlig redovisning av kostnadsavvikelser innehåller information om både kostnadsökningar och kostnadsminskningar. Redovisningen av slutkostnaden ska kunna följas upp och beskrivas så att överensstämmelsen mellan budgetförslag, definitiv budget och utfall kan följas på objektsnivå. Det ska vidare vara möjligt att följa upp ett objekts kostnadsutveckling för analys av hela planerings- och genomförandeprocessen. har försökt följa upp och beskriva ett antal stora järnvägsinvesteringar utifrån överensstämmelse mellan budgetförslag, definitiv budget och utfall. För detta ändamål har granskat beräkningar för årsredovisning och genomfört intervjuer med projektledare. Vidare har även olika representanter för och intervjuats. Vi har även studerat projektdokumentation, styrdokument, granskningar och utvärderingar. har utgått från de projekt som för åren 20052009 behandlat i årsredovisningar under rubriken för objekt som öppnats för trafik under det gångna året.11 Sammanlagt handlar det om 38 För alla 38 projekt begärde vi in uppgifter från gällande budgetförslag (plankostnad), definitiv budget (startbeslut) och utfall (slutkostnad). Uppgifter som begärdes in var: Beräknad kostnad i stomnätsplan 19942003 samt projektets fas i plan Beräknad kostnad i stomnätsplan 19982007 samt projektets fas i plan Beräknad kostnad i åtgärdsplan 20042015 samt projektets fas i plan Beräknad kostnad vid byggstart Uppföljd kostnad efter genomförande Utöver detta begärde vi även in utlagda kostnader för projekten och i löpande priser. Detta för att möjliggöra beräkning av projektens kostnader med olika prisindex. 11 , Årsredovisning, 2005, s. 38; 2006, s. 34; 2007, s. 25; 2008, s. 33; 2009, s. 15. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? För att få en djupare förståelse för projekten kompletterades ett urval av nio av dessa projekt, som hade en slutkostnad per projekt på över 500 miljoner, med en enkätundersökning och intervjuer med byggprojektledarna. har därtill genomfört en fallstudie av ett pågående projekt som har blivit dyrare än vad som planerats. Syftet med fallstudien har varit att få en uppfattning om hur kostnadsavvikelser i pågående projekt hanteras. 1.4.2Kostnadskontroll i stora väginvesteringar Granskningen har genomförts parallellt med granskningen av kostnadskontroll i stora väginvesteringar med revisionsdirektör som projektledare.12 Detta har inneburit att analyser gjorda i avsnitt 3.2 i hög grad överensstämmer med de som gjorts i granskningen av väginvesteringar. Vidare har vissa textavsnitt från den tidigare publicerade rapporten kunnat användas i föreliggande rapport. Det gäller skrivningar i avsnitt 2.5 kapitel 7 och 8. Den tidsperiod som granskas när det gäller kostnadsredovisning är 2005 till 2009. Avseende regeringens och styrning och uppföljning av stora järnvägsinvesteringar har vi granskat tidsperioden till då det nya inrättades. I rapporten omnämns för enkelhetens skull den granskade organisationen , även då intervjuer och materialinsamling skett efter . rekommendationer riktas däremot till . Granskningen omfattar främst stora järnvägsinvesteringar, som avser projekt överstigande . Analyser i kapitel 3 omfattar även projekt överstigande . Proaktiva åtgärder för att minska kostnadsnivån i investeringar, bland annat genom val av entreprenad- och ersättningsformer, har inte granskats här. avser att i en kommande granskning behandla upphandling i väg- och järnvägsinvesteringar. Granskningen omfattar inte löpande styrning och riskhantering av investeringsprojekt även om detta berörts i fallstudien. 12 RiR 2010:25, Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? I kapitel 2 ges en bakgrund till och beskrivning av planeringsprocessen för investeringar i järnväg, dess aktörer och förutsättningar. En utgångspunkt är de problem och risker som behandlats i senare års utredningar och i forskning på området. I kapitel 3 behandlas redovisning och regeringens rapportering till . Förutom att vi här beskriver redovisningskraven problematiseras principerna och användningen av verkets redovisning av kostnadsutveckling. I kapitel 4 undersöks möjligheterna att fastställa tidpunkt, orsaker och omfattning för kostnadsavvikelser i stora järnvägsinvesteringar. I kapitel 5 granskas förutsättningarna för planering och genomförande av stora järnvägsinvesteringar i syfte belysa problem och svagheter i arbete. I kapitel 6 bedöms pågående utvecklingsarbete som initierats av regeringen och för att förbättra den ekonomiska styrningen i stora järnvägsinvesteringar. I kapitel 7 sammanfattas granskningen i slutsatser och i kapitel 8 finns rekommendationer som riktas till regeringen och . I bilaga 1 återfinns granskningens fallstudie, MotalaMjölby, dubbelspårsutbyggnad, i sin helhet. I bilaga 2 finns sammanställning av kostnadsutveckling i stora järnvägsprojekt som avslutats . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 2 Planering och byggande av järnvägar I detta kapitel beskriver vi översiktligt infrastrukturområdets centrala aktörer och planeringsprocesser. En utgångspunkt är de många problem och risker som behandlats i senare års utredningar. I avsnitt 2.32.4 belyses några av de risker för kostnadsavvikelser som påtalats av bland andra och i forskningen på området.