rir · GZB529 · 2011-12-22 09:00:01 — upphandlande myndigheter och leverantörer. Stödet är webbaserat och finns tillgängligt på . har Kammarkollegiet även ansvar för upphandlingsverksamheten inom den statliga inköpssamordningen och ska ingå ramavtal om varor och tjänster som är avsedda för andra statliga myndigheter. Därutöver har Kammarkollegiet ansvar för upphandlingen av ramavtal för den offentliga förvaltningen inom området informationsteknik. Kammarkollegiet förvaltar ramavtal inom cirka sextio ramavtalsområden. Avtalen omfattade värden på cirka 11 miljarder kronor.77 Ramavtalen uppskattas utgöra totalt av det totala värdet som upphandlas.78 73Upphandlingsreglerna en introduktion, . 2006/07:54. 75Miljökrav i offentlig upphandling, . 76Förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet. 77Intervju med Kammarkollegiet, . 78På jakt efter den goda affären analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen, SOU 2011:73. Miljökrav i offentlig upphandling Miljökrav i offentlig upphandling 3Regeringens styrning och samordning av miljökrav i offentlig upphandling I detta kapitel beskrivs iakttagelser om regeringens styrning och samordning av styrmedlet. Miljökrav i offentlig upphandling framhålls av regeringen som ett betydelsefullt styrmedel för att nå etappmålet för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan . Regeringen har pekat ut handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling samt miljöbilsförordningen som centrala för arbetet. Även den så kallade bör-regeln har beaktats i granskningen liksom mer generella förutsättningar för att styrmedlet ska fungera effektivt. Fyra departement och ett flertal myndigheter samt det av staten majoritetsägda bolaget är involverade i styrningen av och arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.79 utgångspunkt är att de åtgärder som pekats ut som viktiga för styrmedlets bidrag till etappmålet på ett tydligt sätt behöver inriktas mot detta mål, för att styrningen ska fungera effektivt. För att arbetet ska kunna genomföras effektivt behöver de aktörer som på olika sätt arbetar med styrmedlet vara samordnade och inrikta verksamheten inte bara mot processmål utan även mot övergripande mål. Det kan också vara en fördel om det går att kvantifiera styrmedlets bidrag till minskade utsläpp. 3.1Regeringens styrning genom handlingsplanen Regeringens handlingsplan saknar hänvisning till klimatmålen och övriga miljökvalitetsmål. Eftersom inriktningsmålen i handlingsplanen är processinriktade går det heller inte att veta om ökad måluppfyllelse leder till att större andel av upphandlingarna resulterar i köp av miljöanpassade varor och tjänster. Därmed säger ökad måluppfyllelse inte något om i vilken grad styrmedlet har lett till minskad miljöpåverkan. Såsom målen är utformade i planen går det heller inte att, utifrån uppföljningen av målen, kvantifiera miljöpåverkan. 79 En organisationsskiss över olika aktörers ansvar finns i figur 2.1, kap 2. Miljökrav i offentlig upphandling 3.1.1Handlingsplanen behandlar inte etappmålet för I handlingsplanen finns inte någon hänvisning till varken miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan eller till etappmålet för för detta miljökvalitetsmål. Det finns heller ingen hänvisning till övriga miljökvalitetsmål. Etappmålet beslutades dock först , medan Handlingsplanen kunde således inte fånga upp inriktningen i klimatpropositionen. I förslag till reviderad handlingsplan framfördes att arbetet med miljökrav i offentlig upphandling borde inriktas mot klimat, dock nämns inte miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan specifikt i förslaget. förslag om tydligare inriktning mot klimat baserades heller inte på att miljökrav i offentlig upphandling framhålls som ett centralt styrmedel i regeringens klimatproposition.80 Däremot skriver att offentlig upphandling ska bidra till att nå de svenska klimatmålen.81 föreslog inriktningen mot klimat eftersom myndigheten anser att en tydligare prioritering i handlingsplanen skulle underlätta för upphandlarna att komma i gång med att ställa miljökrav.82 Hur inriktningen mot klimat i praktiken borde utformas framgår inte tydligt av förslag. förslag till reviderad handlingsplan har inte antagits av regeringen, utan arbetet med miljökrav ska fortsätta enligt inriktningen i den första handlingsplanen som avsåg perioden 2007-2009.83 3.1.2Inriktningsmålen i handlingsplanen ger inte underlag för att beräkna klimatpåverkan Handlingsplanen innehåller tre inriktningsmål. Inget av dessa inriktningsmål ger underlag för att följa upp hur många upphandlingar som resulterar i köp av miljöanpassade produkter. Miljökravet kan vara välformulerat, men om det är utformat som ett utvärderingskrav och är lågt viktat i förhållande till övriga utvärderingskrav i förfrågningsunderlaget, som till exempel priset, får kravet inte genomslag i upphandlingen. Uppföljning av måluppfyllelse enligt handlingsplanen kan därmed inte heller ge underlag för att beräkna klimatpåverkan eller annan miljöpåverkan som följer av att miljökrav ställts. 80Intervju med , . 81Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling, , Rapport 6329, , s 16. 82Intervju med , . 83Intervju med och , . Miljökrav i offentlig upphandling Målen indikerar inte heller vad som kan vara en relevant andel upphandlingar att ställa miljökrav i. menar att det inte är relevant att ställa miljökrav i alla upphandlingar, eftersom inte alla upphandlingar har miljöpåverkan.84 Regeringen ville ha öppnare inriktningsmål i handlingsplanen Det förslag till handlingsplan som tog fram skiljer sig på vissa punkter från den handlingsplan som regeringen presenterade 2007 och som fortfarande gäller. I förslag till handlingsplan framfördes att konsumtionsmål borde utformas för ett antal produktgrupper. I ett första skede ansåg att konsumtionsmål borde utformas för personbilar, elenergi och belysning och myndigheten föreslog ett antal konkreta mål för dessa produktgrupper. Valet av produktgrupper utgick från att produkten skulle bidra till minskad miljöbelastning och därmed kunna bidra till centrala miljökvalitetsmål som Begränsad klimatpåverkan. motiverade sitt förslag till konkreta konsumtionsmål med att det skulle förenkla och konkretisera upphandlarnas arbete med miljökrav samt underlätta arbetet med uppföljning och utvärdering. menade att uppdraget till offentlig sektor att ställa miljökrav i upphandlingar kunde upplevas som diffust och lämnade mycket arbete åt varje enskild upphandlande myndighet. De flesta remissinstanser var positiva till förslaget om konsumtionsmål. Regeringen valde dock att inte ha med utpekade produktgrupper i handlingsplanen. Anledningen var att inte kunde redovisa tillräckligt detaljerade konsekvensanalyser.85 Regeringen pekade även på att kommuner, landsting och statliga myndigheter inte alltid upphandlar samma typ av produkter och att det därför kanske var lämpligare att hitta konsumtionsmål för olika upphandlare. Regeringen angav att en lämplig väg kunde vara att anpassade sin rådgivning genom att utforma paket till olika användare.86 Regeringen gav vidare i uppdrag att utreda ytterligare konsumtionsmål på produktnivå. föreslog ett konsumtionsmål för nya byggnader och en skärpning av byggregler. Regeringen gav med anledning av detta två uppdrag till om skärpta 84Intervju med , och förslag till handlingsplan . 85Intervjuer med och . 2008/09:162. Miljökrav i offentlig upphandling energikrav för nya byggnader, och krav för ombyggnad. Som en följd av dessa uppdrag kommer skärpta energikrav för nya byggnader att träda i kraft , med en ettårig övergångsperiod. har även tagit fram föreskrifter med bindande krav vid ändring (ombyggnad) i befintlig bebyggelse, som också träder i kraft . hade i förslaget till handlingsplan även föreslagit konkreta procentsatser för det andra och tredje inriktningsmålet.87 Regeringen bedömde i sin skrivelse att bestämda procentsatser kräver en bättre analys av hur stor andel miljökrav vid upphandlingar som är realistisk att uppnå och uppskattningar av vad olika andelar kan ha för kostnader och nytta. Regeringen avstod därför från att ange bestämda procentsatser. 3.1.3Utvärderingarna av målen i handlingsplanen ger inte underlag för att beräkna miljöpåverkan har genomfört flera utvärderingar av miljökrav i offentlig upphandling, i enlighet med uppdraget i regeringens handlingsplan.88 Ingen av dessa utvärderingar har dock fokuserat på vilken miljöpåverkan som styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling har, utan har inriktats på i vilken grad inriktningsmålen samt målen för de fyra strategiska satsningsområdena i handlingsplanen har nåtts. Så som målen är utformade ger de inte heller underlag för att dra slutsatser om i hur stor utsträckning ställda miljökrav faktiskt har fått genomslag i upphandlingen. Utvärderingarna av dessa mål ger därmed inte heller underlag för att dra slutsatser om vilka effekter på miljön som styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling har haft.89 framhåller att frågan om att beräkna effekter av styrmedlets påverkan på miljön har diskuterats . Men sådana beräkningar har inte låtit sig genomföras eftersom det finns så lite statistik om offentlig upphandling.90 Regeringens handlingsplan för ökade miljökrav i offentlig upphandling överlämnades till och innehöll bedömningar av det aktuella läget samt mål för de tre kommande åren.91 Mot bakgrund av förslagen 87Andelen statliga ramavtal med välformulerade krav bör öka samt Andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade krav bör öka. 88Rapport 5997; 6310; 6326 och 6327. 89Se kapitel 2 och 3 för en närmare beskrivning av handlingsplanens inriktningsmål. 90Intervju med , . 2006/07:54. Miljökrav i offentlig upphandling 2007 beviljade medel för för att stärka arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. I handlingsplanen ingick uppdrag till olika aktörer, som genomfördes inom de tre åren. presenterade ett förslag till reviderad handlingsplan för miljökrav i offentlig upphandling. Otydligt att förslag till reviderad handlingsplan avskrivits förslag till reviderad handlingsplan beslutades inte av regeringen utan förslaget avskrevs mot budgetpropositionen för , enligt uppgift från och Socialdepartementet.92 I budgetpropositionen står följande: har utvärderat arbetet med regeringens handlingsplan för miljökrav vid offentlig upphandling. I rapporten till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling bedömer verket att arbetet med handlingsplanen fortlöper väl och bör fortsätta i samma riktning.93 Skälen för att inte anta förslaget till reviderad handlingsplan var bland annat att ett arbete mot klimat redan hade inletts genom att beslutade att inleda ett arbete med att ta fram utvärderingskriterier med inriktning mot klimat. menar också att införandet av bör-regeln i upphandlingsregelverket har stärkt förutsättningarna för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.94 Ytterligare ett skäl till att inte anta en ny handlingsplan var att det pågick utredningar inom området. Sammantaget innebar detta att förslaget till ny handlingsplan avskrevs.95 Otydligt vilka uppdrag som gäller I intervjuer med företrädare för och har det framkommit att de fått information från om att den första handlingsplanen fortfarande gäller. Däremot har beslutet om avskrivning av förslag till reviderad handlingsplan i budgetpropositionen för inte varit tydligt för dem. Det är otydligt för om det uppföljningsansvar som ges i handlingsplanen fortsatt gäller. Enligt uppgift från ligger arbetet med uppföljning av handlingsplanen nere.96 pekar på att myndigheten inte fått anslag tilldelat för sådan uppföljning, vilket den fått . 92Intervju med och , . 2010/11:1, UO 20,s 38. Miljökrav i offentlig upphandling anger att myndigheten inte fått tydliga besked om att handlingsplanen fortfarande gäller.97 Det informationsuppdrag som verket fick genom dåvarande avrapporterades . har inte fått några nya uppdrag kopplade till handlingsplanen. har delvis börjat arbeta utifrån förslag till reviderad handlingsplan om att inrikta arbetet med miljökrav i offentlig upphandling mot klimat. har även gjort en omprioritering av sina resurser i enlighet med detta förslag genom att lägga mer tid på arbete med utbildnings- och informationsinsatser. har tagit beslut om denna nya riktning.98 3.1.5Miljöstyrningsrådets upphandlingsstöd är inte tydligt inriktat mot klimatmålet eller andra miljökvalitetsmål För att stödja upphandlarna i att ställa miljökrav har tagit fram upphandlingskriterier för tio produktområden som i sin tur omfattar ett antal produktgrupper. Upphandlingskriterierna består av förslag till miljökrav som kan användas vid upphandling av varor, tjänster och entreprenader. information ger dock liten vägledning om vilka av dessa produktgrupper som ger störst klimat- eller miljövinst. Det framgår heller inte tydligt av information på vilken grund de tio produktområdena har valts. inledde ett arbete med att utarbeta klimatkrav för i första hand nya och reviderade produktgrupper. Förändringen innebär att extra utvärderingspoäng ska kunna ges till en leverantör som kan visa på en koppling mellan produkten och produktens klimatnytta. Detta klimatkrav blir alltså ytterligare ett utvärderingskrav, som upphandlarna ska kunna använda.99 3.1.6Ägardirektivet för är inte uppdaterat I anges att bolagets arbete med miljökrav vid offentlig upphandling ska bedrivas i samklang med vad som anges i regeringens handlingsplan.100 Enligt ägardirektivet gäller det främst . Eftersom regeringen inte har fattat beslut om något nytt ägardirektiv gäller direktivet fortsatt. Enligt uppgift från pågår en översyn av ägardirektivet.101 97Intervju med , . 98Protokoll från (protokoll 3-10). 100Ägardirektiv till AB , . 101E-postmeddelandemeddelande från , . Miljökrav i offentlig upphandling 3.1.7Regeringens återrapportering till om arbetet med handlingsplanen innefattar inte hur målen uppfylls I budgetpropositionen för skriver regeringen att bedömer att arbetet med handlingsplanen fortlöper väl och bör fortsätta i samma riktning.102 Regeringens skrivning överensstämmer dock inte helt med rapportering i myndighetens förslag till reviderad handlingsplan.103 Här ges delvis en annan bild av arbetet med handlingsplanen, som till exempel att andelen välformulerade krav minskar i stället för att öka. skriver i förslaget till reviderad handlingsplan att myndighetens utvärderingar visar att regeringens handlingsplan förvisso fokuserar på rätt områden styrning och stöd men att det kvarstår problem när det gäller osäkerhet och politiskt engagemang.104 I redovisningen av de tre inriktningsmålen i handlingsplanen konstaterar att endast ett mål har uppnåtts fullt ut. Det gäller målet om att andelen statliga ramavtal med välformulerade krav bör öka. Målet om att andelen offentliga upphandlingar med välformulerade krav bör öka har inte uppfyllts. Fler upphandlingar än tidigare innehåller miljökrav som är svagt specificerade. Målet om att andel myndigheter inom offentlig sektor som regelbundet ställer välformulerade miljökrav bör öka visar inte någon entydig utveckling. Allt fler upphandlande myndigheter har policy, mål och utbildning inom miljöanpassad upphandling. Fler använder också kriterier och fler avropar miljöbästa produkter från ramavtal. är andelen som uppger att de alltid eller oftast ställer miljökrav oförändrad, det vill säga . pekar också på att översynen av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning inte har genomförts. I handlingsplanen framförde regeringen att förordningen borde ses över i syfte att undersöka förutsättningarna för att komplettera förordningen med krav på att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ramavtalen överenskomna inom den statliga inköpssamordningen.105 Åtgärden sköts, enligt , i avvaktan på slutbetänkandet om nya upphandlingsregler. Regeringen har ännu inte genomfört någon översyn av förordningen om statlig inköpssamordning.106 102Prop 2010/11:1, UO 20,s 38. 103Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling, , Rapport 6329, . 104Naturvårdsverkets utvärdering har identifierat tre grundläggande faktorer som avgörande för om miljökrav ställs eller inte i upphandlingar. Dessa är politisk vilja, osäkerheter om regelverket och individuellt engagemang. 2006/07:54, s 15. 106Intervju med , . Miljökrav i offentlig upphandling 3.2Regeringens styrning genom miljöbilsförordningen I klimatpropositionen framhålls transportområdet som särskilt viktigt vad gäller miljökrav i offentlig upphandling.107 Regeringen betonar att staten ska gå före och att ytterligare steg mot en klimateffektiv fordonspark tagits genom förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. innehåller förordningen krav på att statliga myndigheter endast ska köpa miljöfordon. Miljöbilsförordningen har successivt skärpts då krav fanns på att minst hälften av de personbilar som en statlig myndighet köper eller leasar under ett kalenderår ska vara miljöbilar. infördes krav på minst miljöbilar och skärptes kravet ytterligare till miljöbilar. Kravet på att köpa eller leasa miljöbil gäller inte personbilar med fler än fyra sittplatser utöver förarplatsen, utryckningsfordon och fordon som används i spaningsverksamhet inom Polisen, eller . För utryckningsfordon gäller dock att ska vara miljöbilar. Kravet på miljöbil gäller heller inte personbilar som är särskilt anpassade för personskydd. infördes i förordningen även möjligheten för myndigheter att åberopa särskilda skäl för att inte köpa miljöbil, även i andra fall än de undantag som förordningen nämner. Miljöbilsförordningen omfattar samtliga myndigheter under regeringen. Myndigheterna ska lämna en redogörelse till Transportstyrelsen över sina inköp, sin leasing och sina upphandlingar under det föregående kalenderåret. Transportstyrelsen ska sedan lämna en uppföljning av myndigheternas redogörelser till regeringen . är ansvarigt departement för miljöbilsförordningen. 3.2.1Återrapporteringen från myndigheterna brister I Transportstyrelsens senaste redogörelse framkommer att det varit svårt att uppnå full inrapportering från inrapporteringsskyldiga myndigheter. rapporterade av myndigheterna och rapporterade . Transportstyrelsen pekar i sin redogörelse till regeringen på att det är anmärkningsvärt att nästan en tiondel av myndigheterna inte rapporterat in svar till Transportstyrelsen, då bortfallet även avser några myndigheter som 2008/09:162, s 142. Bet.2008/09:MJU, rskr. 2008/09:300. Miljökrav i offentlig upphandling har köpt fordon under år 2010.108 Transportstyrelsen har försökt underlätta inrapporteringen för inrapporteringsskyldiga myndigheter och upprättade 2009 ett rapporteringsverktyg kallat . Uppgifterna i FRIDA:s databas består av fordonsdata från Transportstyrelsens vägtrafikregister. Trots detta inrapporteringsverktyg har det varit svårt att nå full inrapportering. Genom en ändring i miljöbilsförordningen förtydligades uppdraget till Transportstyrelsen från att göra en sammanställning till att göra en uppföljning. Det ändrade uppdraget innebär, enligt , att Transportstyrelsen getts större möjlighet att följa upp och analysera resultatet av förordningen. tar upp bristande återrapportering i myndighetsdialogen med de myndigheter som är berörda och som ligger under departementet. har enligt uppgift, mot bakgrund av att Transportstyrelsens förändrade uppdrag är relativt färskt, ännu inte vidtagit några åtgärder för att säkerställa att bristande återrapportering tas upp med berörda myndigheter som sorterar under andra departement.109 3.2.2Andelen köpta och leasade miljöbilar visar ingen tydlig trend Syftet med miljöbilsförordningen är att andelen miljöanpassade och trafiksäkra bilar110 ska öka samt att staten ska gå före i omställningen till en klimateffektiv fordonspark.111 finns det flera undantag i förordningen och sedan möjlighet för en myndighet att åberopa särskilda skäl till att inte köpa eller leasa miljöbil. Möjligheterna till undantag kan påverka hur stor andel miljöbilar som faktiskt köps eller leasas. har bett Transportstyrelsen sammanställa uppgifter om statens köp och leasing av miljöbilar mellan åren 2006 och 2010.112 Sammanställningen visas i tabell 3.1. 108Transportstyrelsens uppföljning av myndigheters inköp av bilar och upphandling av bilresor enligt SFS 2009:1. Beteckning TSV 2011-1456. 110Transportstyrelsens uppföljning av myndigheters inköp av bilar och upphandling av bilresor enligt SFS 2009:1, beteckning TSV 2011-1456. 2008/09:162. 112Transportstyrelsen saknar fullständiga uppgifter för . Miljökrav i offentlig upphandling Tabell 3.1 Statliga myndigheters köp och leasing av personbilar (PB) och miljöbilar (MB), antal och andelar, samt uppfyllande av krav i förordning. Sammanställningen visar att har målen för andelen miljöbilar i förordningen uppfyllts, när de bilar som är undantagna från miljöbilskravet räknas bort från totalt antal köpta och leasade personbilar. har dock inte målet i förordningen uppnåtts, även när de bilar som är undantagna från förordningens miljöbilskrav räknats bort. Dessa år fanns krav på miljöbilar. Sammanställningen visar också att trots att kraven på andel miljöbilar successivt skärpts så visar utvecklingen över andel köpta och leasade miljöbilar ingen tydlig trend. Regeringens ambitionshöjning om miljöbilar har därmed ännu inte gett avsedd effekt. Det är oklart om den uteblivna ökningen beror på utökade möjligheter till undantag från förordningen, att förordningens miljöbilskrav inte följs av inrapporteringsskyldiga myndigheter eller på brister i inrapporteringen. I sammanställningen redovisas även köpta och leasade miljöbilar som andel av samtliga köpta och leasade bilar. Denna bild är viktig eftersom den visar omfattningen av särskilda skäl och undantag samt bilar som borde uppfylla miljöbilskraven men av någon anledning inte gör det. Om förordningen har för långtgående möjligheter till undantag och särskilda skäl får förordningen inte avsedd effekt vad gäller krav på högre andel miljöbilar. har framhållit att det är viktigt att följa upp den möjlighet som infördes 2009 om möjlighet att åberopa särskilda skäl.113 Denna möjlighet får inte användas som kryphål för en myndighet att inte köpa eller leasa en miljöbil. 113 Intervju med , . Miljökrav i offentlig upphandling Transportstyrelsen har i sammanställningen av underlaget till tabell 3.1 upptäckt en del brister i underlaget i tidigare uppföljningar av förordningen. Bristerna medför att vissa uppgifter i tabellen inte överensstämmer med uppgifter i tidigare inlämnade sammanställningar och uppföljningar från Transporstyrelsen till regeringen. Transportstyrelsen har meddelat att detta kommer att påtalas för regeringen i myndighetens kommande uppföljning.114 Transportstyrelsen har även påpekat för att inrapporterade siffror för är osäkra.115 3.2.3Miljöbilsförordningen har fått genomslag bland landsting och kommuner I klimatpropositionen skriver regeringen att ambitionen är att de krav som ställs i miljöbilsförordningen även ska kunna användas av kommuner, landsting, statliga företag och näringslivet. granskning visar att miljöbilsförordningen används i stor utsträckning när landsting och kommuner köper miljöbilar. har inte undersökt om motsvarade utveckling ägt rum bland statliga företag eller i näringslivet. Många intervjuade upphandlare lyfter fram förordningen som ett bra sätt att arbeta med miljökrav och att den bidrar till att förenkla arbetet. Flera upphandlare framhåller att det är en fördel när staten går före och när miljökravet finns i förordning. Då känner sig upphandlarna trygga med att kravet är väl förankrat samt att det finns en väl utvecklad marknad. Även har lyft fram miljöbilsförordningen som ett exempel på en centralt formad riktlinje som fått stort genomslag även i kommuner och landsting.116