rir · GZB514 · 2011-04-14 09:00:00 — Svenska bidrag till internationella insatser Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Svenska bidrag till internationella insatser har granskat regeringens styrning av svenska bidrag till internationella insatser. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , Försvarsmakten, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , Försvarsdepartementet, Myndigheten för samhälllskydd och beredskap Granskningens bakgrund och inriktning Bidrag i form av militära förband Motiv och utgångspunkter för militära förbandsbidrag Styrning och beslut med fokus på bidragens utformning Bredare insatser med fokus på samverkan Rapportering med fokus på närvaro och förmåga Finansiering av militära förbandsbidrag Bidrag i form av civil och militär personal Motiv och utgångspunkter för personalbidrag Flera myndigheter bidrar med personal Finansiering av civil och militär personal Utgångspunkter för svenskt utvecklingssamarbete Internationella och nationella riktlinjer styr verksamheten Otydlig styrning avseende samverkan och synergier Regeringen betonar samverkan men förtydligar inte hur den ska bedrivas Forum för samordning och samverkan på departementsnivå myndighet med särskilt ansvar för samverkan Regeringen rapporterar om förbättrad samverkan Samstämmighet och samverkan i praktiken Kosovo ingen samstämmig ansats SSR ansats till ökad samverkan men med begränsningar Höga ambitioner men ingen samlad bild av bidragen eller vad de bidrar till Mer resurser tilldelas men svårt att följa kostnaderna Samverkan begränsad vägledning i central fråga Fördelning av kostnader enligt särkostnadsmodellen Översikt av bidrag i form av personal har granskat svenska bidrag till internationella insatser. Motiv: Granskningen har motiverats utifrån de ambitionsökningar som regeringen har gett uttryck för avseende svenskt deltagande i internationella insatser och stöd till länder i kris och konflikt. Det handlar om en ökad tilldelning av resurser men också ökade ambitioner vad gäller hur verksamheten ska genomföras. Vidare är systemet för att utforma och förmedla de svenska bidragen komplext såtillvida att det inbegriper flera politikområden samt berör flera departement och myndigheter. Syfte: Syftet med granskningen är att bedöma förutsättningarna för ett samordnat och effektivt resursutnyttjande. Granskningens genomförande: Deltagande i och bidrag till internationella insatser handlar i korthet om att bidrar med personalresurser till den internationella organisation som har i uppdrag att leda och genomföra insatsen. Granskningen omfattar svenska bidrag till internationella insatser i form av militära förbandsbidrag, och bidrag i form av sekonderad civil och militär personal. Övrigt svenskt stöd i form av bilateralt utvecklingssamarbete till konfliktländer och stöd till säkerhetssektorreform (SSR) ingår också i granskningen men har framför allt granskats utifrån regeringens ambitioner om samstämmighet och samverkan, samt uttalanden rörande samlade svenska bidrag och synergier. Granskningen har fokuserat på regeringens hantering av svenska bidrag men även hur de berörda myndigheterna har hanterat verksamheten. Granskningen baseras på en kartläggning och analys av styrning, finansiering och rapportering. har därtill genomfört ett stort antal intervjuer med personal både i och utsända till Kosovo och . Svenska bidrag till internationella insatser Granskningen har resulterat i följande centrala slutsatser och iakttagelser: Begränsad konkretisering av övergripande mål och motiv. Regeringen har formulerat övergripande mål och motiv för svenska bidrag till internationella insatser. Det finns dock ingen tydlig koppling mellan dessa mål och motiv och regeringens styrning av de insatser som genomförs. Exempelvis har regeringen inte konkretiserat de mål och motiv som formulerats på övergripande nivå när det handlar om svenska bidrag till enskilda insatser eller länder. Det är därmed inte tydligt vad svenska bidrag förväntas uppnå i enskilda sammanhang eller mot vilka kriterier det svenska engagemanget skall värderas. Regeringens styrning av berörda myndigheter handlar huvudsakligen om vad respektive myndighet ska bidra med och inte vad bidragen i sig skall syfta till. Det är en verksamhet där målet blir att bidra. Begränsad redovisning av omfattning, nytta och resultat. Trots att det finns en nationell strategi för svenskt deltagande i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser finns det ingen samlad rapportering om det svenska engagemanget till . Det finns därmed ingen samlad bild av hur det svenska engagemanget ser ut i förhållande till uttalade motiv och ambitioner eller hur verksamheten utvecklas . är regeringens rapportering begränsad vad gäller redovisning av resultat och vad det svenska engagemanget har bidragit till. Regeringen har påtalat svårigheterna att redovisa direkta samband mellan insatser, resultat och effekter när det gäller internationella insatser. Enligt mening utgör dock denna utmaning inte nödvändigtvis grund för att låta bli att utveckla rapporteringen. utvecklingssamarbete genomförs också i komplexa miljöer där det är svårt att redovisa resultat av verksamheten på kort sikt. Trots detta har regeringen ställt tydliga krav på redovisning av resultat i det sammanhanget. Mer resurser tilldelas men svårt att följa kostnaderna. Resurstilldelningen har successivt ökat och uppgick till nästan . Tilldelade medel till Försvarsmakten för deltagande med förband i internationella insatser har ökat med en miljard . Parallellt med detta har budget flerdubblats . Regeringen har pekat på vikten av att följa kostnadsutvecklingen men få försök till uppföljande redovisning har presenterats för . Det lapptäcke av anslag som finansierar verksamheten och som identifierades för kvarstår och har snarare blivit mer svåröverskådlig . Med det system för resurstilldelning och redovisning som finns finns det begränsade möjligheter för att få insyn i de totala kostnaderna för svenska bidrag och hur kostnaderna utvecklas . Det går inte att få en samlad bild av bidragen utifrån vare sig utgiftsområde, myndighet eller land. Beslut om militära förbandsinsatser har ingen bäring på totala kostnader. Försvarsmaktens deltagande med militära förbandsbidrag finansieras bland annat via ett särskilt anslag Svenska bidrag till internationella insatser för internationella insatser. Resurstilldelning och redovisning enligt detta anslag baseras på särkostnadsmodellen, vilket innebär att anslaget utformats för att finansiera de extrakostnader som uppkommer vid internationella insatser. Beräkningar och redovisning enligt denna modell används i den årliga beredningen av statsbudgeten och i regeringens underlag till riksdagsbeslut om enskilda förbandsbidrag. är de totala kostnaderna för Försvarsmaktens deltagande betydligt högre än vad detta anslag indikerar. Det handlar om skillnader på . Det innebär att dagens anslagsstyrning och de underlag som ligger till grund för beslut inte har någon tydlig bäring på de totala kostnaderna för svenska förbandsbidrag. Det innebär även en betydande risk för att de totala kostnaderna underskattas. Samverkan begränsad vägledning i central fråga. Regeringen har varit tydlig i sina ambitioner om vikten av fortsatt utveckling av samverkan mellan svenska aktörer, inklusive civil-militär samverkan, i internationella sammanhang. Regeringen har även lyft fram sina ambitioner vad gäller ökad samstämmighet, synergier och samlade svenska bidrag. har regeringen inte förtydligat vad detta innebär i praktiken. Det finns inte heller någon ändamålsenlig struktur för samverkan, eller en samsyn kring hur arbetet ska bedrivas. De samverkansfunktioner som har etablerats matchar enligt bedömning inte frågornas komplexitet. Regeringen har informerat om etablerandet av en samverkansfunktion. Denna funktion saknar dock formell status och har inget beslutsmandat. Det förefaller därför inte vara någon större skillnad mellan de funktioner och samverkansgrupper som Det är också oklart om denna funktion har någon roll utöver informationsutbyte. Regeringen styr i parallella processer. Den konkreta styrningen av svenska myndigheters engagemang i internationella sammanhang styrs i parallella processer vilket bidrar till att begränsa förutsättningarna för tydlighet kring hur samverkan skall bedrivas och hur synergier skall uppnås. Regeringens styrning av Sida och Försvarsmakten i fallet tyder på att det finns motstridiga intressen som regeringen inte har löst ut. Det får till följd att de förtydliganden av svensk politik om civil-militär samverkan som inte har hanterats på nationell nivå i praktiken överlåts till personer som är utsända i fält. tydligt uppdrag men begränsade förutsättningar. mandat visar att myndigheten förväntas lösa en rad svåra frågor som hänger samman med samordning och samverkan. har myndigheten mycket begränsade förutsättningar att driva samverkan. Det är därmed oklart om svarar mot de behov och funktioner som regeringen har gett myndigheten att hantera. har tilldelats fler uppgifter vilket har resulterat i att bredden i verksamheten är stor och att myndigheten har vuxit kraftigt. Därtill har antalet personal och tilldelning av resurser flerdubblats . Svenska bidrag till internationella insatser bedömer att regeringens styrning och rapportering av svenska bidrag till internationella insatser inte har utformats på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för ett samordnat och effektivt resursutnyttjande. Med bakgrund av redovisade iakttagelser och slutsatser föreslår ett antal åtgärder för att öka förutsättningarna för ett samlat och effektiv resursutnyttjande. Regeringen bör konkretisera mål och motiv för svenska bidrag till internationella insatser samt med viss regelbundenhet redovisa inför hur de politiska målsättningarna omsätts i praktiken och på vilket sätt verksamheten utvecklas i relation till svenska målsättningar och motiv. Regeringen bör informera om totala kostnader för svenska bidrag till internationella insatser. För att skapa förutsättningar för kostnadskontroll och effektivt resursutnyttjande bör regeringen tydliggöra såväl resurstilldelning som redovisning av kostnader för det svenska engagemanget. För militära förbandsbidrag bör regeringen pröva särkostnadsmodellens roll i samband med riksdagsbeslut då den endast visar en del av de totala kostnaderna för Försvarsmaktens deltagande i internationella insatser. För bidrag i form av personal handlar det framför allt om att vidta åtgärder för att etablera en tydligare modell för resurstilldelning till de myndigheter som bidrar med personal. Regeringen bör i sin styrning klargöra när och hur samverkan mellan svenska aktörer ska bedrivas eftersom behovet av svensk samverkan varierar mellan olika situationer. Regeringen bör pröva andra modeller eller funktioner för att säkerställa samverkan över departementsgränser och mellan myndigheter. En sådan funktion bör ha ett tydligt mandat och beslutsbefogenheter. Regeringen bör se över styrningen av de berörda myndigheterna samt aktuella policydokument så att dessa är samstämmiga och inte ger motstridiga signaler. Regeringen bör i sammanhanget pröva ändamålsenligheten och effektiviteten i nuvarande utformning av mandat och verksamhet. Svenska bidrag till internationella insatser 1 Granskningens bakgrund och inriktning Svenskt deltagande i och bidrag till internationella insatser utgör en viktig del av svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. I korthet handlar det svenska engagemanget om att bidra till säkerhet och utveckling i världen men också om att främja nationell säkerhet och svenska intressen.1 Svenskt deltagande i internationella insatser omfattar både militära förbandsbidrag och bidrag i form av sekonderad personal. Regeringen har i olika sammanhang betonat betydelsen av att bidrar till freds- och säkerhetsfrämjande insatser.2 En viktig utgångspunkt för det svenska engagemanget i internationella insatser är att deltar tillsammans med andra och att det finns ett FN-mandat i grunden. De insatser som bidrar till leds vanligtvis av en multilateral organisation. medlemskap i , , , och samarbete med Nato utgör därför en central grund för svenska bidrag till insatser som leds av dessa organisationer. har internationella insatser blivit alltmer allomfattande till sin karaktär. Majoriteten av världens väpnade konflikter är inomstatliga och alltmer komplexa jämfört med tidigare då konflikter var en fråga stater emellan. Insatser för att skapa fred och säkerhet i ett område genomförs därför ofta parallellt med insatser för att bidra till återuppbyggnad och utveckling på . Det innebär att civila och militära aktörer ofta agerar inom samma geografiska område, och att samverkan mellan dessa aktörer har blivit allt viktigare. Regeringen har gett uttryck för ambitionshöjningar vad gäller de svenska bidragen till internationella insatser. har det svenska engagemanget expanderat såtillvida att tilldelningen av resurser för militära och civila bidrag har ökat. Vidare har allt fler svenska myndigheter engagerats i att bemanna internationella insatser. 1Se t.ex. skr. 2007/08:51 och prop. 2007/08:1. 2000/01:2 och 2007/08:51, Prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rksr. 2004/05:4. skr. 2007/08:89, prop. 2002/03:122 och prop. 2007/08:89 samt i försvarspolitiska beslut . Svenska bidrag till internationella insatser svenskt engagemang i kris- och konfliktområden bidrar även med stöd till säkerhetssektorreform (SSR), humanitära insatser och internationellt utvecklingssamarbete. Parallellt med ökad tilldelning av resurser för svenska bidrag till internationella insatser har delar av svenskt utvecklingssamarbete inriktats på länder i kris och konflikt. Regeringen har i detta sammanhang framhållit betydelsen av samverkan mellan olika svenska aktörer, inklusive civil-militär samverkan, för att uppnå samstämmighet och synergier. har granskat svenska bidrag till internationella insatser. Syftet med granskningen är att bedöma förutsättningarna för ett samordnat och effektivt resursutnyttjande. För att besvara det övergripande syftet med granskningen har arbetet inriktats på följande delfrågor: Har de ambitioner som politiken ger uttryck för omsatts i tydlig styrning och rapportering av verksamheten? Har insatserna styrts med god kostnadskontroll? Samverkar civila och militära aktörer i enlighet med statsmakternas intentioner? Finns det en samlad och transparent redovisning till av insatsernas genomförande och kostnader? Granskningen har motiverats utifrån de ambitionsökningar som regeringen har gett uttryck för avseende svenskt deltagande i internationella insatser och stöd till länder i kris och konflikt. Det handlar om en ökad tilldelning av resurser men också ökade ambitioner vad gäller hur verksamheten ska genomföras. Vidare är systemet för att utforma och förmedla de svenska bidragen komplext såtillvida att det inbegriper flera politikområden samt berör flera departement och myndigheter. En allmän utgångspunkt för granskningen är de politiska ambitioner som statsmakterna har formulerat i olika sammanhang . En summering av ambitionerna för det svenska engagemanget finns i den Nationella strategin för svenskt deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet som ställde sig bakom 2008.3 3Nationell strategi för svenskt deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet Skr. 2007/08:51, prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. Svenska bidrag till internationella insatser Strategin utgör en övergripande vägledning för svenskt agerande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet. Syftet med strategin är att skapa förutsättningar för ett mer effektivt resursutnyttjande samt ge stöd för ett samlat civilt och militärt agerande i de insatsområden där deltar. I korthet handlar strategin om att ska vara en aktiv internationell aktör, att den svenska förmågan ska öka och att svenska insatser om möjligt ska utformas som samlade bidrag. anser att en viktig utgångspunkt för ett samordnat och effektivt resursutnyttjande är att det finns en tydlig styrning och en samlad och rättvisande rapportering om de svenska bidragen. Det handlar bland annat om att det bör finnas en tydlig styrkedja utifrån de målsättningar och motiv som formulerats för det svenska engagemanget. Vidare bör det finnas information om bidragens inriktning och omfattning samt vilken nytta och resultat de förväntas bidra till respektive har bidragit till. Förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande handlar också om att det bör finns en redovisning av hur tilldelade medel utnyttjas och de totala kostnaderna för verksamheten samt information om kostnadsutvecklingen . utgår i sina bedömningar av styrning, redovisning och rapportering från de kriterier som återfinns i lagar och förordningar som föreskriver en god och effektiv hushållning av offentliga medel.4 Utöver dessa tillkommer budgetlagens krav på redovisning och bokföring,5 samt lagens krav på redovisning till riksdagen.6 Samverkan är något som regeringen har betonat under längre tid.7 Enligt mening är en väl fungerande samverkan av grundläggande betydelse för att uppnå regeringens ambitioner om samstämmighet, synergier och samlade svenska bidrag. Det är även viktigt för ett samordnat och effektivt resursutnyttjande. har i sin bedömning utgått ifrån att en förutsättning för en väl fungerande samverkan mellan berörda aktörer är att det finns en tydlig styrning; en etablerad, känd och genomtänkt struktur för samverkan; en samsyn kring hur arbetet ska bedrivas, samt en inbördes förståelse för att man har olika uppdrag. Dessa bedömningskriterier baseras dels på de krav som finns i allmänna bestämmelser om samverkan mellan myndigheter inom staten8, dels på de krav som har formulerat 4Lag (1996:1059) om statsbudgeten 1§. 5Lag (1996:1059) om statsbudgeten 45§. 6Lag (1996:1059) om statsbudgeten 2§. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168, Skr. 2007/08:51, prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 8Förvaltningslagen (1986:223) 6 § och Myndighetsförordning (2007:515) 6 §. Svenska bidrag till internationella insatser i en tidigare granskning avseende samverkan.9 Kriterierna ligger i linje med de ingångsvärden för samverkan som Försvarsberedningen har formulerat vad gäller civil-militär samverkan.10 har granskat förutsättningarna för svenskt deltagande i och bidrag till internationella insatser. Deltagande i och bidrag till internationella insatser handlar i korthet om att bidrar med personalresurser till den internationella organisation som har i uppdrag att leda och genomföra bidrar till att insatsen bemannas med lämplig personal så att den kan genomföras på bästa möjliga sätt. Svenska bidrag till internationella insatser i form av militära förbandsbidrag. Svenska bidrag till internationella insatser i form av sekonderad civil och militär personal. Svenskt stöd i form av bilateralt utvecklingssamarbete till konfliktländer och stöd till säkerhetssektorreformer (SSR) ingår också i granskningen men har endast granskats utifrån regeringens ambitioner om samstämmighet och samverkan, samt uttalanden rörande samlade svenska bidrag och synergier. har granskat förutsättningarna för ett samordnat och effektivt resursutnyttjande. har inte gjort någon självständig bedömning av måluppfyllelse, resultat eller effekter av vare sig de internationella insatser som bidrar till eller de svenska bidragen som sådana. Däremot ingår en redogörelse för hur verksamheten och dess resultat rapporteras till regeringen och . Granskningen har fokuserat på regeringens hantering av svenska bidrag vilket innebär att , och har ingått i granskningen. Flera myndigheter är på olika sätt engagerade i internationella insatser. I granskningen ingår Försvarsmakten som ansvarar för att utforma militära förbandsbidrag och sekonderingar av militär personal. Vidare ingår (), (FBA), och Myndigheten för samhällsskydd Svenska bidrag till internationella insatser och beredskap (MSB). Dessa myndigheter har lång erfarenhet av och står för de största bidragen av civil personal till internationella insatser. Bernadotteakademin ingår även i egenskap av att myndigheten har ett särskilt ansvar för konflikt- och krishantering och för samverkan. (Sida) ingår i granskningen mot bakgrund av att det är den myndighet som ansvarar för bilateralt utvecklingssamarbete och finansierar sådana projekt och program som ingår i begreppet samlade svenska bidrag. Granskningen avser framför allt , men i vissa fall ingår tillbakablickar till för att visa på utvecklingen . Svenskt stöd till insatser i Kosovo och har använts som exempel för att konkretisera och illustrera olika aspekter i granskningen. Kosovo och har valts på grundval av att de är länder där har bidragit till säkerhet och utveckling på flera olika sätt och . För mer information om svenska insatser till dessa länder se bilaga 5. Samverkan är ett genomgående tema i granskningen. har granskat de samverkansformer som finns mellan olika svenska myndigheter. Granskningen har även behandlat den samverkan som bedrivs inom med koppling till internationella insatser. Utöver svenskt engagemang i Kosovo och , används stöd till SSR som ett konkret exempel för att belysa samverkan i praktiken. Samverkan med internationella aktörer har inte ingått i granskningen. Motivet till denna avgränsning är att regeringen särskilt har betonat samverkan mellan svenska aktörer. Internationella insatser omnämns på olika sätt beroende på sammanhang och syfte med insatsen, t.ex. kan insatser benämnas i termer av freds- och säkerhetsfrämjande eller att det handlar om civil och militär krishantering. Utgångspunkten i granskningen har varit att granska den process som omgärdar svenska bidrag oavsett övergripande syfte med insatsen. har därför valt att använda begreppet internationella insatser utan specifika referenser till typ av insats. I samband med hänvisningar till politiska uttalanden förekommer dock referenser till de begrepp som används i det aktuella sammanhanget. Svenska bidrag till internationella insatser Granskningen baseras på en kartläggning och analys av den styrning och rapportering som omgärdar svenska bidrag till internationella insatser och annat svenskt stöd till konfliktområden. Dokumentanalysen har inriktats på att identifiera följande aspekter; Hur formuleras myndigheternas uppdrag att bidra med personal? Vilken koppling finns mellan övergripande mål och enskilda bidrag? Vilka målsättningar har formulerats för bidragen och verksamheten? Hur rapporteras verksamheten? Vilka krav finns på rapportering? Kartläggningen omfattar dels en genomgång och analys av övergripande styrdokument och rapportering som till exempel propositioner, betänkanden, strategier och policydokument dels en genomgång av de specifika dokument som reglerar berörda myndigheter såsom instruktioner, regleringsbrev Den rapportering som myndigheterna utformar i form av slutrapporter från insatser och årsredovisningar har också ingått i har även granskat den planeringsprocess, med tillhörande dokument, som omgärdar beslut om svenska militära förbandsinsatser i Kosovo och . Det handlar om dokument i form av anmodan, svar på anmodan, propositioner, regeringsbeslut, anvisningar och operationsplaner. Vad gäller Kosovo och har begärt in information från berörda myndigheter om bidrag och insatser för en genomgång av specifika styrdokument, utvärderingar och rapportering.