rfr · GZ0WRFR1 · 2011-09-16 00:00:00 — Biologisk mångfald i rinnande vatten och vattenkraft En uppföljning Riksdagstryckeriet, , 2011 Merparten av vattendrag har utifrån ekologisk synvinkel påverkats negativt av mänskliga aktiviteter. har beslutat om miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Målet innebär bl.a. att vattendrag ska användas och nyttjas på ett ekologiskt hållbart sätt och att deras variationsrika livsmiljöer bevaras. Mot den bakgrunden beslutade miljö- och jordbruksutskottet vid sitt sammanträde att följa upp statens insatser för biologisk mångfald i rinnande vatten. Uppföljningen har inriktats på att studera biologisk mångfald i samband med vattenkraft och i första hand hur ansvarsfördelningen mellan olika aktörer ser ut. I uppföljningen har även ingått att översiktligt beskriva vilka instrument som staten har till sitt förfogande när det gäller att bevara och återskapa biologisk mångfald i vattendrag. Uppföljningen har genomförts av miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlagen till uppföljningen har tagits fram av utvärderaren vid utvärderings- och forskningsfunktionen vid i samarbete med uppföljnings- och utvärderingsgruppens sekreterare, föredraganden vid miljö- och jordbruksutskottets kansli. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. (KD), ordförande Per Åsling (C) Syfte, genomförande och avgränsning ............................................ Rinnande vatten, biologisk mångfald och vattenkraft ............................. Biologisk mångfald i rinnande vatten.............................................. Olika hot mot den biologiska mångfalden i vattendragen ............... Vattenkraften och den biologiska mångfalden i vattendrag............. Iakttagelser kring biologisk mångfald och vattenkraft .................... Verksamhetsutövarnas insatser för biologisk mångfald .......................... Fysiska förbättringsåtgärder, avgifter och utsättning....................... Iakttagelser kring verksamhetsutövarnas miljöinsatser ................... miljömål för vattendragen.................................................... Den nya miljömålsstrukturen .......................................................... Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag.......................... Exempel på andra mål ..................................................................... Iakttagelser kring mål och uppföljningssystem ............................... Ansvarsfördelning för biologisk mångfald i rinnande vatten .................. Riksdag och regering....................................................................... Statliga och kommunala myndigheter ............................................. Övriga aktörer i frågor kring vattenkraft och biologisk mångfald... Iakttagelser kring ansvarsfördelning och kompetens....................... Instrument för att bevara och återskapa mångfald................................... Fysiska åtgärder för biologisk mångfald i vattendrag...................... 6.1.1 Anläggande av fiskvägar förbi vandringshinder 6.1.4 Iakttagelser kring fiskvägar, restaurering och fiskevård Rättsliga verktyg enligt ................................................ 6.2.1 Miljölagstiftningen och biologisk mångfald i vattendrag 6.2.2Iakttagelser kring arbetet med biologisk mångfald utifrån 6.3 insatser för biologisk mångfald..................... 6.3.1 Vattendirektivet och vattenmyndigheternas arbete 6.3.2 Iakttagelser kring vattenförvaltningen 7 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar ......................... Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar i korthet: Vattenkraft påverkar biologisk mångfald i rinnande vatten negativt. Frågor om bl.a. fiskvägar och omprövningar av vattendomar har diskuterats . Det är viktigt att insatser görs av verksamhetsutövarna och att de ges tillräckliga motiv för att arbeta med biologisk mångfald i vattendragen. Miljökvalitetsmålet om levande sjöar och vattendrag har inte nåtts. miljömål är viktiga styrinstrument, och det är viktigt att målkonflikter hanteras. Det finns behov av att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Samarbetet och samverkan mellan myndigheterna behöver utvecklas. Det är viktigt att uppmärksamma det kompetens- och resursbehov som finns på myndigheterna på olika nivåer för att säkerställa att goda resultat uppnås. Det saknas fiskvägar vid många vattenkraftverk, varför det är angeläget med förstärkta insatser för restaurering av vattendrag och fiskevård. Det är viktigt med en långsiktig finansiering och att resultatet av genomförda insatser följs upp och utvärderas samt redovisas till . Det behövs ett intensifierat arbete med tillsyn och omprövning av vattendomar för att bevara och återskapa biologisk mångfald i rinnande vatten. En fortsatt utveckling av vattenförvaltningen är viktig när det gäller vattenkraftsrelaterade frågor. Miljö- och jordbruksutskottets uppföljning Miljö- och jordbruksutskottet beslutade att genomföra en uppföljning av statens insatser för biologisk mångfald i rinnande vatten. Uppföljningen har inriktats på att studera ansvarsfördelningen mellan olika aktörer när det gäller biologisk mångfald i rinnande vatten i samband med vattenkraft, dammar och regleringsmagasin. Uppföljningen utgår från det av beslutade miljökvalitetsmålet om levande sjöar och vattendrag. Målet innebär bl.a. att biologisk mångfald ska bevaras och återskapas i vattendragen. I vattendrag som påverkas av reglering ska vattenflöden så långt möjligt vara anpassade med hänsyn till biologisk mångfald. SAMMANFATTNING 2011/12:RFR1 Uppföljningen har genomförts av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Syftet har varit att ge utskottet ökade kunskaper inom området inför behandlingen av budgetpropositionen och eventuella motioner. Ut- gångspunkt för uppföljningen har varit de frågor som ingår i miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde, dvs. fiske, naturvård och miljövård. Frågor som rör den biologiska mångfalden är tvärsektoriella och berör därför flera utskott. Gruppens förhoppning är därför att underlaget ska vara användbart för flera utskott i samband med beredning av ärenden som berör den biologiska mångfalden i rinnande vatten. Rinnande vatten, biologisk mångfald och vattenkraft Den biologiska mångfalden i vattendragen har hotats på flera olika sätt, bl.a. av miljögifter, övergödning och dränering av våtmarker. Dessutom har dammar, flottning, vattenkraftverk och vattenreglering haft stor påverkan på miljön i och kring vattendragen. Växt- och djurlivet har påverkats negativt och vattenytorna har ändrats, till både yta och sträckning. Dammar, vattenkraftverk och vattenreglering har skapat vandringshinder för olika arter och bl.a. förändrat det naturliga vattenflödet. har arbetet med miljömålen, och EU:s ramdirektiv för vatten inneburit att fokus alltmer har kommit att flyttas från enskilda fiskarter som lax och öring till att mer handla om den samlade biologiska mångfalden i våra vattendrag. Vattenkraften är en förnybar energikälla med låga utsläpp och liten klimatpåverkan. Vattenkraftverk har funnits och har stor betydelse för elförsörjning. finns det en samstämmig uppfattning om att vattenkraften påverkar den biologiska mångfalden negativt. Detta gäller både småskaliga och storskaliga vattenkraftverk, även om problemen kan se olika ut. De problem för biologisk mångfald som vattenkraften orsakar är kända men de åtgärder som vidtas är begränsade. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp konstaterar inledningsvis att dammar, vattenkraftverk och regleringsmagasin påverkar den biologiska mångfalden i rinnande vatten på ett mycket negativt sätt. har vattenkraften flera fördelar. Det är en förnybar energikälla som har använts och som leder till små klimatpåverkande utsläpp. Gruppen noterar att både småskaliga och storskaliga vattenkraftverk påverkar den biologiska mångfalden, men att det kan vara lättare att åtgärda problem vid små kraftverk än vid stora kraftverk. I relation till den el som produceras är dock de små kraftverkens miljöpåverkan större. Gruppen menar att det är viktigt att i det fortsatta utvecklingsarbetet lyfta fram både problem och möjligheter som har uppmärksammats för att kunna bevara och återskapa biologisk mångfald i rinnande vatten på bästa möjliga sätt. Gruppen har funnit att frågan om vattenkraftens negativa påverkan på den biologiska mångfalden i rinnande vatten har diskuterats . 2011/12:RFR1 SAMMANFATTNING Som exempel kan anges att dåvarande bostadsutskottet i ett yttrande till miljö- och jordbruksutskottet om den då aktuella miljömålspropositionen redovisade tidigare ställningstaganden i frågan. påpekade att det finns anledning att se över frågan om hur behovet av förbiflöden i befintliga vattenkraftverk kan tillgodoses och som en del i detta hur ändamålsenliga reglerna för omprövning av vattendomar är i sammanhanget. I sitt yttrande hänvisade utskottet till flera betänkanden där frågan hade behandlats. Gruppen vill mot den bakgrunden peka på vikten av att de frågor som tas upp i denna uppföljning behandlas vidare i utvecklingsarbetet kring biologisk mångfald i rinnande vatten, både inom olika utskott, i regeringen och inom berörda myndigheter. Gruppen menar att det också finns behov av fortsatta överväganden kring de olika utredningsförslag som har lämnats vad gäller vattenverksamhet. Det är vidare naturligt att den nya Havs- och vattenmyndigheten i sin verksamhet uppmärksammar de problem kring vattenkraften och den biologiska mångfalden som lyfts fram i denna uppföljning. Verksamhetsutövarnas ansvar och insatser för biologisk mångfald Ägare av dammar och vattenkraftverk ansvarar för att de drivs och underhålls enligt tillstånden för vattenverksamhet. Lagstiftningens utgångspunkt är att verksamhetsutövaren ska använda bästa möjliga teknik och enligt egenkontrollförordningen ha rutiner för att fortlöpande kontrollera att utrustning m.m. för drift och kontroll hålls i gott skick och för att förebygga olägenheter för människors hälsa och miljön. Från branschen framförs att det finns ett intresse för miljöfrågor och att kraftbolagen deltar i olika projekt kring bl.a. fysiska förbättringsåtgärder. För att kompensera för de ingrepp som vattenkraftsutbyggnaden innebär betalar kraftbolagen bygde- och fiskeavgifter. Fiskeavgift kan i stället för en specifik åtgärd föreskrivas av mark- och miljödomstolen i samband med tillståndsprövningen som kompensation för fiskeskada. Fiskeavgiften kan utgå antingen som ett årligt belopp eller som ett engångsbelopp. I samband med att fiskeavgift fastställs föreskrivs ändamål för avgiftens nyttjande. Denna föreskrift kan ha olika lydelse, men är normalt relativt allmänt skriven. Beslut om hur avgiften ska användas fattas av eller . Avgiften ska användas för fiskefrämjande åtgärder i det berörda vattenområdet eller i angränsande vattendrag, t.ex. i form av biotopåtgärder och fiskutsättningar. Kommuner, fiskevårdsområdesföreningar m.fl. kan ansöka om bidrag av fiskeavgifterna. Ett stort antal fiskeavgifter enligt olika lagar har fastställts . Den som har tillstånd till bl.a. drift av ett vattenkraftverk ska betala en årlig bygdeavgift som bestäms av mark- och miljödomstolen. Bygdeavgift ska användas dels för att förebygga eller minska sådana skador som inte har ersatts och för att gottgöra sådana skador, dels för att tillgodose allmänna ändamål för den bygd som berörs av vattenverksamheten. SAMMANFATTNING 2011/12:RFR1 används endast i mycket liten utsträckning till vattenvård. Fiskeavgifterna uppgår till ca och bygdeavgifterna till . Dessutom kan nämnas att kraftbolagen finansierar kompensationsutsättning av fisk i enlighet med de krav som ställs i de olika tillstånden. Trots detta har flera myndigheter och miljöorganisationer framfört kritik mot kraftbolagens bristande arbete med biologisk mångfald. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Gruppen konstaterar att det från branschen har framförts att kraftbolagen har ett miljöintresse och att olika förbättringsinsatser genomförs, både utifrån tillstånd och på frivillig väg. har myndigheter och miljöorganisationer riktat kritik mot verksamhetsutövare och då särskilt mot deras bristande vilja att vidta miljöförbättrande åtgärder. Gruppen noterar att det saknas tillräckliga motiv för kraftbolagen att arbeta med miljöfrågor. Gruppen ser behov av fortsatta och förstärkta insatser från verksamhetsutövarna för att bevara och återskapa den biologiska mångfalden i vattendragen. Gruppen noterar i detta sammanhang att det finns utredningsförslag om att fiskeavgifterna ska få användas på annat sätt än vad som framgår av vattendomar för att möjliggöra att avgiftsmedlen används till åtgärder som är värdefulla och får positiva effekter. Inför det fortsatta utvecklingsarbetet är det viktigt att frågan om fiskeavgifterna hanteras vidare. miljömål är viktiga styrinstrument för inriktningen på arbetet med den biologiska mångfalden i rinnande vatten. De är dock inte direkt styrande för den rättsliga processen med prövningar och omprövningar av tillstånd. Det finns mål- och intressekonflikter där vattenkraft och energibehov ställs mot bl.a. biologisk mångfald, turism och fiske, som många myndigheter, miljöorganisationer och branschföreträdare menar att dessa konflikter går att lösa. Miljökvalitetsmålet om levande sjöar och vattendrag och de olika delmål som handlar om vattendragen har inte uppnåtts. Regeringen har bedömt att det är möjligt att nå miljökvalitetsmålet om ytterligare åtgärder vidtas. Na- turvårdsverket har bedömt att det finns en positiv trend för miljöutvecklingen men att intensiteten i arbetet med bl.a. restaurering av vattendrag måste öka. Uppföljningssystemet inom miljöområdet har ändrats. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Målen har inte nåtts, trots att vid olika tillfällen har framfört vikten av t.ex. att fiskvägar anläggs för att möjliggöra vandring förbi vattenkraftverken. Gruppen delar såväl regeringens som bedömning att ytterligare åtgärder måste vidtas. Det finns målkonflikter dels mellan olika miljökvalitetsmål, dels mellan miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag och andra mål, t.ex. det 2011/12:RFR1 SAMMANFATTNING energipolitiska målet om förnybar energi. Gruppen vill betona att målkonflikter inte får förlama fortsatt utvecklingsarbete. Det är därför viktigt med en tydlig uppgifts- och ansvarsfördelning samt att myndigheterna ges ett tydligt uppdrag från regeringen att samarbeta. På så sätt bör målkonflikter kunna hanteras och de olika målen kunna uppnås utan att miljön i övrigt tar skada. Det är inte gruppens eller uppgift att peka ut hur detta ska ske, men gruppen vill i sammanhanget peka på att Miljömålsberedningen kan vara ett forum för fortsatt behandling av frågor kring målkonflikter. Uppföljningssystemet inom miljöområdet har ändrats. Gruppen menar att det ännu är för tidigt att bedöma hur det förändrade uppföljningssystemet fungerar. Gruppen konstaterar dock att det saknas en helhetsbild av de olika insatser som staten vidtar för att bevara och återskapa biologisk mångfald i rinnande vatten med anledning av vattenkraft och vilka resultat som dessa insatser har gett. Gruppen betonar vikten av att uppnådda resultat dokumenteras, analyseras, återrapporteras och sprids till olika intressenter. Enligt gruppens bedömning är spridningen av åtgärdernas resultat begränsad, vilket inte är tillfredsställande eftersom det innebär att det inte finns någon möjlighet att dra lärdom av goda respektive dåliga exempel. Gruppen vill framhålla vikten av att bygga in ett lärande i det arbete som görs. Gruppen menar att det är viktigt att regeringen säkerställer att det samlade resultatet av åtgärderna redovisas och analyseras. Det är viktigt att dokumentera erfarenheter av gjorda satsningar, såväl statliga som privata. Gruppen understryker dessutom vikten av att regeringen i de årliga resultatredovisningarna till redovisar och bedömer de resultat som uppnås genom statens olika insatser för att bevara och återskapa biologisk mångfald i vattendragen. Det är viktigt att fortsatt följer denna fråga. Ansvarsfördelning för biologisk mångfald och vattenkraft Frågor om vatten och biologisk mångfald berör flera riksdagsutskott, departement, myndigheter och andra aktörer. Miljö- och jordbruksutskottet bereder ärenden om bl.a. fiske och naturvård samt miljövård i övrigt som inte tillhör något annat utskotts beredningsområde. bereder ärenden om vattenrätt, näringsutskottet bereder ärenden om energipolitik och kulturutskottet bereder kulturarvsfrågor. ansvarar för frågor som gäller Kammarkollegiet, ansvarar för frågor som gäller länsstyrelserna och justitieutskottet ansvarar för frågor som gäller Domstolar, inklusive mark- och miljödomstolarna. Vidare kan nämnas att försvarsutskottet bereder frågor om dammsäkerhet. På myndighetsnivå är det främst , , Kammarkollegiet, länsstyrelserna, vattenmyndigheterna samt mark- och miljödomstolarna som berörs. Många frågor kräver samarbete mellan myndigheter. De berörda myndigheterna menar att rollerna är förhållandevis klara, SAMMANFATTNING 2011/12:RFR1 medan andra aktörer anser att det finns många myndigheter som hanterar frågorna och att ansvarsfördelningen mellan dem är otydlig. De olika myndigheterna är olika aktiva i arbetet med biologisk mångfald och vattenkraft. Många myndigheter uppger att de har begränsade resurser för att arbeta aktivt med vattenfrågor. Dessutom upplever de olika aktörerna att myndigheternas kompetens i vattenfrågor varierar. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Gruppen betonar att det är viktigt med en tydlig ansvarsfördelning mellan centrala och regionala myndigheter. Det är särskilt viktigt att ansvarsfördelningen klargörs inför tillkomsten av den nya Havs- och vattenmyndigheten. Den nya myndigheten har då, enligt gruppens bedömning, en möjlighet att knyta ihop frågor om fisk och fiske samt hav och vatten. Gruppen understryker vikten av att arbetet med den biologiska mångfalden i inlandets vattendrag uppmärksammas av den nya havsmyndigheten. När det gäller frågor om vattenkraft och biologisk mångfald arbetar de olika myndigheterna inom olika politikområden utifrån olika mål och riktlinjer, som det finns många frågor som kräver tydligt samarbete och helhetssyn. Gruppen framhåller vikten av samarbete och samverkan mellan myndigheterna och menar att myndigheternas arbete och insatser bör samordnas. Gruppen konstaterar att myndigheterna anser att de har tillräckligt hög kompetens, medan andra aktörer menar att myndigheternas kompetens i vattenfrågor är varierande. Gruppen betonar vikten av hög kompetens i vattenfrågor vid de myndigheter som berörs för att kunna säkerställa att goda resultat uppnås. Gruppen konstaterar vidare att det från flera aktörer och i utredningar har pekats på bristande resurser vid myndigheterna för att kunna utföra arbetet med vattendragens biologiska mångfald. Miljö- och jordbruksutskottet har tidigare uppmärksammat frågan huruvida Kammarkollegiets och resurser för omprövningsarbetet bör förstärkas, liksom länsstyrelsernas resurser för tillsyn och för omprövningsarbetet. Gruppen kan inte utifrån denna uppföljning bedöma i vilken grad som tilldelade resurser är tillräckliga eller inte. Utgångspunkten bör vara att myndigheterna ska kunna utföra sina uppgifter inom området och att resursfrågan bör hanteras i detta sammanhang. Fiskvägar, restaurering av vattendrag och fiskevård Staten ger genom och stöd till fysiska åtgärder för att bevara och återskapa biologisk mångfald i vattendrag, bl.a. för restaurering av vattendrag, anläggning av fiskvägar och andra fiskevårdsinsatser. Åtgärderna planeras och genomförs på regional och lokal nivå. Det finns ingen helhetsbild av statens insatser för biologisk mångfald i rinnande vatten och vilka resultat som har uppnåtts. Uppskattningsvis återstår över hälften av de mest skyddsvärda vattendragen som skulle ha restau- 2011/12:RFR1 SAMMANFATTNING rerats inom miljömålsarbetet att åtgärda. Till detta kommer ett mycket stort antal övriga vattendrag som behöver restaureras enligt ramdirektivet för vatten. Även arbetet med områdesskydd har gått långsamt i förhållande till målen. Flera myndigheter och miljöorganisationer menar att staten inte har vidtagit tillräckliga åtgärder och att det finns ett fortsatt stort behov av restaurering. Endast begränsade statliga medel avsätts till området, som flera aktörer betonar att det är de företag som orsakar miljöskadorna som borde betala för de åtgärder som behövs enligt principen om att förorenaren ska betala. Det finns många olika restaureringsåtgärder. Fiskvägar hör till de mer omdiskuterade. De fungerar om de utformas och sköts rätt och är då av stort värde för att återskapa biologisk mångfald, men det finns problem med deras funktion och underhåll. Kunskapen om fiskvägar har ökat men uppföljningen av genomförda insatser är begränsad och deras resultat sprids endast i begränsad omfattning. För kraftbolagen kan fiskvägar innebära minskade intäkter, inte minst vad gäller produktionsvärdesförlusten av att släppa vatten i fiskvägar förbi kraftverken. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Gruppen konstaterar att arbetet har gått långsamt i förhållande till målen och att det finns fortsatt behov av åtgärder. Gruppen betonar därför vikten av förstärkta insatser för restaurering av vattendrag och fiskevård samt vikten av att följa upp resultatet av de insatser som görs. Gruppen vill i sammanhanget även peka på att den biologiska mångfalden i vattendragen också har en näringsaspekt, t.ex. vad gäller möjligheterna till fisketurism och fiskodling. Detta är inte minst viktigt i de delar av som har en svag näringsstruktur. Fiskvägar saknas i det stora flertalet kraftverk. Enligt gruppens bedömning går det inte att alltid ställa krav på fiskvägar men det bör alltid utredas om sådana krav är rimliga att ställa. Uppföljningen visar att tidigare byggda fiskvägar inte alltid är funktionella och att de ibland har eftersatt underhåll, bl.a. eftersom dessa frågor inte har reglerats tydligt i vattendomar. Gruppen konstaterar att det numera alltid ställs funktionskrav på de fiskvägar som ska byggas enligt tillstånd, liksom att krav ställs på att uppföljning ska ske efter . Gruppen har funnit att det är viktigt att säkerställa att kraftbolagen har tillräckliga motiv för att bevara och återskapa biologisk mångfald i vattendragen. Gruppen konstaterar att det inte finns någon entydig bild av vilken kostnad som fiskvägar innebär för kraftbolagen, men att det inte heller finns någon entydig bild av vilket värde som återskapad biologisk mångfald leder till. Gruppen menar att det är viktigt att klargöra de ekonomiska konsekvenserna av olika handlingsalternativ. När det gäller t.ex. insatser för ålen har miljö- och jordbruksutskottet tidigare framhållit att det är angeläget att åtgärder vidtas för att minska dödligheten av ål vid passage av kraftverksturbiner och att sådant arbete bör finansieras av kraftbolagen själva, medan planering, prioritering och utvär- SAMMANFATTNING 2011/12:RFR1 dering av dessa åtgärder är en nationell angelägenhet. har framfört att regeringen bör återkomma till och redovisa vilka åtgärder som har vidtagits samt som enligt plan ska vidtas när det gäller krav på verksamhetsutövare att anlägga fiskvägar i reglerade vattendrag. Gruppen har fått veta att det pågår en beredning inom av en skrivelse till . Gruppen menar att det i första hand är kraftbolagen som bör betala åtgärder för att återskapa och bevara biologisk mångfald, men konstaterar att statliga bidrag till restaureringsåtgärder kan förenkla arbetet och göra att processen går snabbare. Det är viktigt att kraftbolagen ges tillräckliga motiv att arbeta med biologisk mångfald. Dessutom behövs statliga resurser för att finansiera åtgärder som annars inte skulle komma till stånd.