rir · GZB54 · 2011-01-21 09:00:00 — Det finns dock en legal möjlighet att outsourca sådana tjänster, även om reglerna kring dem är striktare än kring andra tjänster. Hur påverkar omvärlden kraven på myndighetens IT-verksamhet En svårighet som man upplever inom i samband med upphandling av outsourcingavtal är kravställande vid RFI-förfarande (Request For Information). Om myndigheten ställer en förfrågan till en leverantör med specifika krav innan övriga leverantörer får motsvarande förfrågan så får den leverantören en otillåten fördel. Detta gör alla tjänster som inte är tydligt standardiserade svåra att upphandla. har också som strategi att inte vara först ut med att testa nya områden eller tekniker. Tjänster som omfattar ett helhetsåtagande inom personal, ekonomi, försäljning och hantering av kunder har inte enligt uppnått en mognadsgrad i marknaden. Investeringar bör därför göras för att få fram en klar modell för kravställande och samverkan för att kunna koordinera flera leverantörer. Analysintensiva tjänster som till exempel KPO (Knowledge Process Outsourcing, fokus på expertiskunskap och inte på transaktion), molntjänster, tjänster som sträcker sig över flera områden (till exempel från beställning till betalning) och som har en holistisk syn på en process från ax till limpa kan vara svåra att hantera. Inom det här området ska vaksamhet råda mot erbjudanden som inte har testats på marknaden, som är vaga i sin beskrivning och som det kan vara svårt att skriva flerårsavtal runt med tydliga servicenivåer. 62 Se bilaga fyra. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? IT-outsourcingmarknaden är relativt mogen, men komplexiteten ska ändå inte underskattas, då erbjudanden och leveransmodeller utvecklas kontinuerligt. Detta är bland annat en följd av nya kravställningar och utveckling på leverantörssidan och den alltmer kostnadsmedvetna beställar- och köpsidan. Nya leveransmodeller skapas genom att globala resurser används, standardise ring, virtualisering, funktionsbegrepp och molntjänster, fortsätter att omdana marknaden och hur tjänsterna utformas. När tjänsterna blir alltmer industrialiserade krävs ökad expertkunskap för att kunna integrera dessa i en sammanställd tjänsteportfölj. uppger att man har flera egenutvecklade system och som fortfarande används i verksamheten. Möjligheten att köpa funktion stöder behovet att kunna migrera från gamla system till nya paketerade lösningar. En ökad efterfrågan på den här typen av tjänster driver på utvecklingen i marknaden av lösningar och leveransmodeller. Detta gäller särskilt för affärssystem där mognadsgraden är högre än inom många andra områden. Mognaden ser även ut att ha ökat i som generellt varit mindre villigt att outsourca jämfört med övriga . Inom leverantörsleden kommer troligen priserna på konsulttimmar, hårdvara och mjukvara att falla menar man på . kommer det att bli ökade krav på transparens och nya leveransmodeller högre upp i värdekedjan. Däremot är det oklart på vilket sätt detta värdeskapande ska ske. det är oklart från företagsledande nivå hur IT bäst bidrar till att uppfylla verksamhetens mål bedöms tidpunkten nu vara lämplig för att satsa på kompetensutveckling av management inom . Vad vill myndigheten uppnå tror att verksamhetens IT-beroende kommer att öka och att fler funktioner kommer att bli automatiserade. Inom är man även medveten om att en myndighet som outsourcar behöver en ny profil på sina medarbetare. I stället för teknisk detaljkunskap så är funktionstänkande och beställarkompetens viktigt. En lyckad outsourcing kan dock minska den totala IT-kostnaden och ge en mer flexibel leverans, vilken kan stödja de förändrade kraven över Regler och förordningar i kombination med en ökad komplexitet av leveransmodellerna ställer ökade krav på säkerhet. Detta är särskilt påtagligt för så kallade molntjänster, vilket också är ett område som växer fort. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? har tidigare outsourcat stora delar av sin IT-verksamhet men tidigare outsourcing var inte ett resultat av en noggrann analys. Beslutet fattades förmodligen snarare för att det var modernt att göra så. Outsourcingleverantörerna fick mer och mer ansvar och flera duktiga beställare av IT-tjänster inom övergick till outsourcingleverantörerna, vilket medförde att förlorade kontroll över IT-verksamheten. arbetar myndigheten i större utsträckning med verksamhetsutveckling och att utforma lösningar som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik över myndighetsgränser, så kallad e-förvaltning. Inom myndigheten arbetar man mycket med att eliminera gränserna inom organisationen genom Scrum och . Arbetet med de olika metodikerna innebär att projektledare, testare och utvecklare arbetar tätt tillsammans inom projekten. Driftspersonalen har stort samarbete med supporten och är också inblandad i utvecklingen. Enligt är det nödvändigt att integrerar IT och verksamhet och förmår verksamheten att agera beställare. Hans uppfattning är att det tidigare inte fanns en tydlig ledning av IT-verksamheten. Myndigheten har stort fokus på att IT ska vara en integrerad del av verket. Ambitionen är att eliminera gränserna mellan IT och verksamhet. Myndighetens ställningstagande att hårdvaran placerades i man hade outsourcing av IT-verksamheten innebar att man inte utnyttjade alla möjliga fördelar förknippade med outsourcing. Fördelar förknippade med att kunna placera även hårdvara hos en outsourcingleverantör genom ett outsourcingavtal är tillgång till mer kompetens och skalfördelar. En informell analys av huruvida en SUA- upphandling (säkerhetsskyddad upphandling med säkerhetsskyddsavtal) skulle kunna vara lönsam genomfördes hos i samband med att man beslutade att insourca IT-verksamheten, men man kom fram till att myndigheten kunde sänka kostnaderna genom att själv sköta IT-verksamheten. Det faktum att servrar behöver förvaras i myndighetens egna lokaler är en anledning till att outsourcing har varit dyrare än intern drift. Kravet att hårdvaran ska stå kvar i finns fortfarande kvar, vilket enligt verksamhetschef och CIO gör det osannolikt att en outsourcing kan spara pengar åt myndigheten. Möjligtvis skulle det finnas potential för en lyckad outsourcing om myndigheten sänkte säkerhetskraven. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? IT-ledningen hos ser inte några problem med den budget som finns då man anser att det är billigare med interna personer inom IT-projekten än med konsulter. Hos vill man inte bli beroende av konsulter. En konsult får exempelvis inte bli oumbärlig inom en viss del av verksamheten. Hos behandlas känslig information och myndigheten ställs därför inför externa krav från både (säkerhetspolisen) och EU. har bedömt att centrala utlänningsdatabasen () som finns hos ska hanteras som ett samhällsviktigt system och man har på fattat beslutet att CUD-servern måste finnas i myndighetens egna lokaler. Det finns dock inga externa krav på att den måste stå på en speciell plats. Inom EU är dessutom alla databaser för visum sammankopplade och enligt IT-ledningen hos kan tolkas som att informationen måste hanteras i egen regi. Vikten av tillgängligheten hos vissa av databaser är högst vital. VIS-databasen som hanterar visumärenden inom Schengenområdet är så pass viktig att gränspassager i princip inte är möjliga om databasen inte finns tillgänglig. För att säkerställa att viktiga databaser som VIS alltid finns tillgängliga, finns dubbletter på flertalet av system förvarade i . Man har vid flertalet tillfällen funderat på att outsourca andra delar av IT- verksamheten. Senast var det outsourcing av videokonferens som diskuterades, men man valde att avstå av säkerhetsskäl. arbetar med ISO27000-standarder för informationsklassning och informationssäkerhet. Myndigheten försöker framför allt bedöma och ta hänsyn till möjlig skada när den gör informationsklassningsanalyser, eftersom informationen hos kan påverka människors liv och hälsa. Den största mängden förfrågningar mot centrala utlänningsdatabasen är vanliga sökningar som inte klassificeras som känsliga men eftersom den även innehåller känslig information har IT-ledningen gjort bedömningen att databasen skulle behöva omstruktureras beroende på olika skyddsgrader. Myndigheten använder sig av en mall för att klassificera information där olika områden betygssätts mellan ett och tre. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Klassificeringen genomförs genom att lämpligt antal människor sitter ned och analyserar informationen. Bedömningskraven är flera men konfidentialitet är det som är enklast att bedöma. Syftet med informationsklassning är att information ska ha rätt skydd. En orsak till att det inte har slagit igenom med en myndighetsgemensam klassificering är att det är svårt att generalisera beroende på att verksamheterna skiljer sig åt. Hur påverkar omvärlden kraven på myndighetens IT-verksamhet outsourcade IT-verksamheten 1996 men tog tillbaka den i egen regi eftersom man förlorade kontrollen över IT- verksamheten och eftersom kostnaderna blev för höga. stod hårdvaran kvar i , så de största förändringarna då man gick från en helt intern IT-verksamhet till outsourcing skedde på systemutvecklingssidan. Då det inte fanns någon koordination mellan de olika utvecklingsresurserna uppstod problem. Systemen blev inte integrerade och kostnaderna sköt i höjden. Flertalet av de problem som var förknippade med outsourcingen av IT-verksamhet belystes i en granskningsrapport från Statskontoret63. I rapporten framgick att kopplingen mellan verksamhetsansvar och ansvar för verksamhetsutveckling, inklusive IT, var oklar. I samma rapport berördes även svaga beställarkapacitet och det betydande leverantörsberoendet med hög sårbarhet gällande de verksamhetskritiska systemen. Enligt Statskontoret behövde balansen mellan egen regi och entreprenad ses över, vilket med stor sannolikhet var en starkt bidragande orsak till att insourcades. Innan IT-miljön insourcades saknades det samordning för IT-utveckling inom myndigheten och det upplevdes som att olika delar av verksamheten fungerade som öde öar. Man anser sig ha en bättre beställarkompetens än man haft tidigare inom IT- verksamheten hos , vilket ökar chanserna att lyckas om man väljer att outsourca delar av IT-verksamheten igen. En begränsande faktor är att myndigheter som genomför outsourcing måste räkna med att hantera risken att få kritik och dålig publicitet i medierna för att viktig information överförs till privata aktörer. En aspekt som måste vägas in vid en bedömning av om outsourcing är lönsamt eller inte är att lagen om offentlig upphandling stipulerar att förutsättningar inom avtal som slutits måste gälla under hela avtalets löptid. Detta inverkar begränsande på möjligheter till förändring av IT-verksamhet som är outsourcad. 63 Se Statskontoret 2002/524-5 IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? är IT-funktionerna inom (KB) utspridda på flertalet olika avdelningar och många olika system och applikationer används. För att kunna outsourca delar av IT-verksamheten krävs dock en del arbete. Det gäller att få en överblick över de IT-system som finns och så gott det går koncentrera dessa till IT-enheten och till gemensamma system och applikationer. Centralt i en lyckad väg mot outsourcing av fler delar av IT-verksamheten är att få till en tydlig och välfungerande beställar- och leverantörsrelation mellan IT- avdelningen och övriga avdelningar inom myndigheten. KB har dock inte någon dokumenterad sourcingstrategi. För att kunna outsourca fler delar av IT-verksamheten krävs dock att den är bättre strukturerad. KB:s IT-chef har påtalat att det är svårt för en outsourcingleverantör att ta emot IT-system om de inte är ordentligt organiserade och dokumenterade. Större delen av KB:s IT-verksamhet har enligt IT-chefen ännu inte nått den mognadsgrad som krävs för att den ska kunna outsourcas på ett lyckat sätt. Han har gjort bedömningen att det kommer att ta att skapa tillräcklig ordning inom IT-verksamheten för att en lyckad outsourcing av fler delar ska kunna ske. För IT-verksamheten på KB finns inga framtagna strategier men det finns en femårsplan för myndigheten, bland annat för hur man ska nå en tydligare struktur för IT-miljön. De största utmaningarna inom KB:s IT-verksamhet är myndighetens ökande behov av lagringsutrymme, att IT- verksamheten inom KB är utspridd på flera olika avdelningar samt att man inte har en tydlig beställar- och leverantörsrelation mellan IT- avdelningen och övriga avdelningar inom myndigheten. IT-chefens uppfattning är att det aldrig har funnits något stort fokus på IT inom KB. Ett flertal olika IT-applikationer fördelade på olika databaser används inom verksamheten och det har funnits en bristfällig central förståelse av hur alla applikationer fungerar. Avdelningen för nationell samverkan (NS) sköter bland annat driften för den nationella gemensamma bibliotekskatalogen Libris. NS har även hand om systemutveckling för Libris och andra nationella system. Dessutom sköter NS Libris driften av sin egen hårdvara, vilket enligt IT-chefen egentligen vore mer rationellt att låta IT-avdelningen ta hand om. Anledningen till att så inte sker är att IT-avdelningen inte besitter rätt kompetens för att kunna driva Libris organisation . Inom NS arbetar fyra till fem systemutvecklare och IT- chefen har gjort bedömningen att IT-verksamheten inom NS är mogen jämfört med IT-verksamheten inom många andra delar av KB. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Det finns även enheter utöver de nämnda som har egna IT-applikationer. För att IT-enheten ska kunna ta över ansvaret för dessa applikationer på ett välfungerande sätt behöver applikationerna konverteras till en gemensam plattform. Typen av applikationer varierar, men flertalet är Access-databaser. Ett exempel på aktuella aktiviteter som äger rum på IT-avdelningen är att man har tagit fram en lista på alla IT-system som används inom KB där man har angett vilka system som är kritiska. Tanken är att finansiering av systemresurser ska ske via IT-avdelningen så att IT-avdelningen kan börja ha en tydligare beställar- och leverantörsrelation till övriga enheter i organisationen. Om en sådan förändring kunde genomföras på ett lyckat sätt skulle steget till att kunna outsourca fler delar av IT-verksamheten minskas betydligt. Det finns även ett behov av att se över nätverksstrukturen inom KB, då den varken är effektiv eller säker. Just nu pågår ett arbete med att bedöma graden av beroende mellan de olika applikationer som finns och en ordentlig kartläggning av nätverksstrukturen ska göras av IT-avdelningen. Länsstyrelserna har haft ett relativt omfattande samarbete på IT-området som byggt på frivillighet. Samarbetet ledde till att gemensamma lösningar inom flera IT-områden togs fram och åtgärderna hade enligt en rapport till regeringen starkt bidragit till länens kostnadseffektiva utveckling inom IT-området. I regleringsbrev 2007 (eller 2008) uttrycktes målet att slå ihop länsstyrelsernas IT-verksamheter. Exakt hur lämnades fritt för länsstyrelserna att bedöma. Resultatet blev att i fick uppdraget att bilda länsstyrelsernas gemensamma IT-enhet. Syftet med en gemensam IT-enhet för samtliga länsstyrelser var att skapa en effektiv, ny gemensam IT-miljö och en gemensam . Länsstyrelsernas verksamhet sträcker sig över ett stort antal politik- eller verksamhetsområden och utmärks av en mångfald av processer. Verksamheten bedrivs även av 21 självständiga myndigheter. Tanken bakom förändringen var därför att skapa en samsyn kring hur processerna ska se ut och vilka krav man ska ställa på IT-stödet.64 Den tidigare IT-verksamheten var väldigt varierande beroende på län. För att få en jämförelsebild mellan hur IT-verksamheten såg ut tidigare och hur den utvecklar sig efter organisationsförändringen anlitade 64 Verksamhetsplan 2010, Länsstyrelsernas IT-enhet. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? man flera olika konsulter för att göra en genomlysning av verksamheten. När man tog reda på vad IT kostar ute på länsstyrelserna var man dock tvungen att lita till de uppgifter som var och en av dem lämnade och det var svårt att kontrollera hur korrekta uppgifterna var. Det fanns inte heller någon enhetlig redovisning av IT-kostnader utan det var först som man tog fram ett gemensamt ekonomisystem där redovisning sker på likartat sätt. Länsstyrelserna hade tidigare olika sätt att kostnadsföra och redovisa för IT- verksamhet i såväl absoluta tal som kostnad per arbetsplats. kunde även en del länsstyrelser finansiera teknik på ramanslaget men programvara på projektanslag. Vissa länsstyrelser visste inte ens hur många servrar eller hur många datorer man hade, inte heller alltid vad man betalat för programvaran. Enligt en rapport från så var uppföljning och rapportering av servicenivåer för de flesta länsstyrelser oklara eller obefintliga och det gick därför inte att dra några slutsatser om hur servicenivån hade varit. Det gick heller inte att säga hur servicenivån hade påverkat kostnadsbilden.65 Vid en jämförelse av Total Cost of Ownership (TCO) för länsstyrelserna i förhållande till genomsnittsvärde för myndighetsutövande organisationer var dock kostnaderna i sig lägre än för jämförbara organisationer.66 En av framgångsfaktorerna som identifierades för att ta till vara de ekonomiska fördelarna av storskalighet vid förändringen var att den gemensamma IT-miljön måste baseras på en gemensam standard. Utan en sådan standardisering fanns stor risk att centralisering skulle medföra ökade kostnader för administration och förvaltning och därmed urholka den besparingspotential som fanns.67 Undersökningen av de olika länsstyrelserna innan bildandet av den gemensamma IT-enheten konstaterade att den gemensamma standarden fanns inom ett antal begränsade men viktiga områden. Här kan särskilt nämnas LstNet ett länsstyrelsegemensamt som var en viktig förutsättning för att genomföra samordningen på och en utvecklad samverkan kring e-tjänster. Den i flera fall bristande samordningen var dock betydande och därför borde enligt undersökningen prioriteringen vara att skapa rutiner och arbetssätt för att införa hållbar standardisering, införande av samordnade rutiner och sedan processer för att införa samordnade tjänster.68 Det fanns inte heller några uttalade krav eller förväntningar på vilken servicenivå som kunde vara skälig utifrån olika länsstyrelsers beroende av IT-stöd för att utföra sina åtaganden. Rekommendationen var därför att ett sådant arbete borde påbörjas och genomföras i samarbete med samtliga länsstyrelser då förutsättningar och krav rimligen bör vara lika utifrån de olika 66Atea, s 3. 67Atea, s 5. 68Atea, s 5. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? uppdragsgivarnas eller partnernas behov. En fastställd kravspecifikation på förväntad servicenivå skulle även enligt utvärderingen kunna ligga till grund för prioritering och styrning av IT-verksamheten inom alla länsstyrelser. Den borde enligt utredningen även ligga till grund för de krav som ställs på den eller de tjänsteleverantörer som skulle komma i fråga för att utföra centrala tjänster till samtliga länsstyrelser.69 Trots den i jämförelse låga genomsnittkostnaden för TCO konstaterade i sin analys att det fanns förutsättningar för effektivare IT-drift vid bildandet av en gemensam IT-enhet. Det konstaterades att utrymmet för en reducerad kostnadsnivå var starkt begränsat och förbättringar ansågs därför främst kunna förväntas på de kvalitativa och administrativa nivåerna. Möjliga kvalitetsförbättringar som identifierades var70: höjd kompetensnivå och ökad specialiseringsgrad utökad tillgänglighet av support utan att förbruka mer resurser totalt reducerat brukande av resurser på standardområden (till exempel pcarbetsplats) standardisering av operativsystem och pc-arbetsplats. mindre sårbarhet genom IT-resurspool. Utgångspunkterna för den nya gemensamma IT-enheten blev med tanke på ovanstående nämnda analys processorientering och tjänsteorientering. Den myndighetsarkitektur som skulle skapas gemensamt skulle därför bygga på kundnytta, informationsdelning, säkerhet, interoperabilitet, standardisering, återanvändning och användarorientering.71 Det första årets verksamhet bestod främst av uppbyggnad av interna rutiner och konsolidering av de övertagna IT-miljöerna. På infrastruktursidan bestod arbetet av att samla och effektivisera serverdrift och lagring. Inom verksamhetssystemen började arbetet med att ensa och minska utbudet av överlappande system.72 Under själva uppbyggnadsskedet av den gemensamma IT-miljön är det enligt den gemensamma IT-enheten svårt att visa på konkreta mätbara effekter ute i verksamheten och man valde därför att vänta med sådana mätningar. IT-enheten uppger dock att grunden för ett mer flexibelt arbetssätt har lagts och även ökade möjligheter till samverkan.73 Väsentliga förändringar 69Atea, s 24. 71Verksamhetsplan 2010, Länsstyrelsernas IT-enhet. 72Länsstyrelsernas IT-enhet, rapport till regeringen, dnr 115-100438-2009. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? blir tydliga först när den tidigare mångfalden konsolideras och ersätts med gemensamma lösningar fullt ut. Alla har samma IT-plattform jämfört med tidigare då försök att samlas kring en plattform misslyckades. En gemensam IT-plattform sparar utvecklingsmedel. försöker man tillhandahålla färdiga byggklossar som kan användas för att bygga en anpassad IT-lösning för de enskilda länsstyrelserna i stället för att utveckla separata lösningar. De främsta fördelarna med en gemensam IT-enhet uppges vara att man har samma IT-hjälpmedel och därmed uppnår man likformighet, likvärdig behandling (rättssäkerhet) och lika bra datastöd vid mötet med medborgarna oavsett var i landet detta sker, Samlade resurser och kunskap kan lättare mobiliseras, Alla kan se vad det kostar, och På frågan hur den gemensamma IT-enheten kan veta att den är effektiv trots att den inte befinner sig i en äkta marknadssituation svarar IT-direktören att de utsätts för ett krav från beställarna på kostnadseffektivitet. visar, menar han vidare, att länsstyrelserna har väldigt Förbättringar kan dock göras vad gäller att använda nyckeltal för kontinuerlig mätning och redovisning. Kostnad måste även ställas mot effektivitetsvinst i verksamheten. Även om åtgärder inte ger en direkt påvisbar minskning av kostnaderna så kan kostnadsbesparingar ske i förlängningen. Utvecklingskostnader för e-tjänster är dessutom så pass höga så att det krävs samordning (skaleffekter) för att kunna bli moderna myndigheter med god service till medborgare och ha intern effektivitet De små länsstyrelserna skulle därför få svårt att klara det själva. Olika mätningar och undersökningar visar även att länsstyrelsernas samordning inom IT-området har lett till minskade totala kostnader med uppskattningsvis . För att kunna ta ställning i sourcingfrågan krävs omfattande kunskap om den egna verksamheten. Analys, genomförandeprocess och uppföljning är avgörande för resultatet av outsourcing. Beställarkompetens är en avgörande faktor för samtliga delar i sourcingprocessen. Stora delar av IT-verksamheten kan outsourcas utifrån legala krav. Det handlar ytterst om att göra en analys och kravställning som är förenliga med de legala kraven.