rir · GZB524 · 2011-06-30 09:00:02 — Styrningen av myndigheternas tjänsteexport bör utvecklas. Statliga myndigheter bör inte agera i konkurrens med inhemska privata aktörer. Statlig tjänsteexport bör bedrivas inom ramen för myndighetens kärnverksamhet inom områden där myndigheten besitter en unik kompetens, som regeringen bedömer att marknaden inte kan tillhandahålla i önskvärd grad och som inte innebär att privata aktörers exportmöjligheter påverkas negativt.18 har flera motiveringar formulerats för statens tjänsteexport. Tjänsteexporten kan bidra till bytesbalansen samt vara en dörröppnare för svenska exportföretag utomlands. Utrikes- och biståndspolitiska motiv Tjänsteexporten kan användas för att upprätthålla goda relationer med andra länder och undvika konflikter. Den statliga tjänsteexporten kan också ses som en del av uppfyllandet av målen för politik för global utveckling, och för vissa myndigheter är detta explicit uttryckt i deras regleringsbrev och instruktioner. Svensk förvaltning är i behov av utbyte med andra länder för att lära sig fungera på den internationella arenan. Detta blir allt viktigare i takt med att internationaliseringen tilltar och EU-kontakterna ökar. Tjänsteexport inom myndigheter kan vara ett sätt att bygga internationella nätverk. Tjänsteexporten kan vara ett sätt att utveckla kunskapen hos myndighetens medarbetare och därmed också myndigheten i stort. Möjligheter till internationellt arbete kan också bidra till att myndigheten uppfattas som en mer attraktiv arbetsgivare. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Styrningen av tjänsteexporten sker på flera olika nivåer. När det gäller regeringens styrning av enskilda myndigheter är det främst i regleringsbrev och instruktioner som styrning av tjänsteexport behandlas. Vidare har alla myndigheter genom 4 § 10 avgiftsförordningen ett generellt bemyndigande att bedriva tjänsteexport av mindre omfattning eller av tillfällig natur. För att bedriva tjänsteexport av större omfattning och varaktig karaktär behöver myndigheterna stöd av ett särskilt bemyndigande från regeringen.19 Detta ges normalt i myndighetens instruktion eller regleringsbrev och omfattar vanligen tjänsteexport som är förenlig med myndighetens verksamhetsområde och uppdrag. har synen på regleringsbrev som styrinstrument ifrågasatts. menade att bör ägna mindre kraft åt den rutinmässiga, löpande och ettåriga styrningen av enskilda myndigheter. Istället bör mer kraft ägnas åt den övergripande strategiska styrningen.20 Det skulle i realiteten innebära att mindre vikt läggs vid styrning via regleringsbrev och att instruktionerna istället får ökad betydelse. Det är dock än så länge oklart vilket genomslag styrutredningens rekommendationer fått för utformningen av myndigheters instruktioner och regleringsbrev. Enligt ESV är det ekonomiska målet för all tjänsteexportverksamhet, såvida inget annat mål beslutats, full kostnadstäckning.21 Med full kostnadstäckning menas att verksamhetens samtliga direkta och indirekta kostnader, , ska täckas av avgiftsintäkter. Vad som ska inräknas i indirekta kostnader är dock inte helt självklart, men normalt ingår den avgiftsbelagda verksamhetens del av kostnader för till exempel ledning, administrativt stöd, lokaler, porto, telefoni samt personalvård.22 Avvikelser från full kostnadstäckning kan innebära både underprissättning och överprissättning. Å ena sidan innebär ett för lågt avgiftsuttag, under full kostnadstäckning, en överhängande risk att tjänsteexporten hos myndigheter subventioneras med resurser avsedda för myndighetens ordinarie verksamhet, vilket innebär att statliga resurser tas i anspråk för något annat än vad som avsågs och att det hindrar privata aktörer att agera på marknaden för tjänsteexport. Å andra sidan kan för höga avgiftsuttag också leda till ett ineffektivt resursutnyttjande av en statlig myndighets, i de flesta fall Sidas, anslag eftersom det täcker en annan statlig myndighets merkostnader för 19Se 5 § avgiftsförordningen (1992:191), prop. 2009/10:175 samt 1 § tjänsteexportförordningen (1992:192). Att styra staten regeringens styrning av sin förvaltning. 21Ekonomistyrningsverket (2011) EA 2011 (2011:14). Enligt ESV:s allmänna råd till 5 § avgiftsförordningen. Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet. 22Ekonomistyrningsverket (2001) Sätt rätt pris! (2001:11). Detta innebär därmed en risk för att den beställande myndigheten uppger att den har ett större behov av anslagsmedel eftersom den betalar för mer än själva tjänsten. utgjorde tjänsteexportförordningen ramverk för de myndigheter som hade särskilt bemyndigande att bedriva tjänsteexport. Denna förordning upphävdes dock . I tjänsteexportförordningen stipulerades till exempel specifika krav på myndigheterna vad gäller redovisningen av tjänsteexporten: Myndigheten ska i årsredovisningen lämna en separat resultatrapport över samtliga kostnader och intäkter i tjänsteexportverksamheten.23 Myndigheterna skulle också, förutom intäkter och kostnader, inkludera en bedömning av tjänsteexporten i årsredovisningen. ESV rekommenderade regeringen att upphäva tjänsteexportförordningen i syfte att förenkla och förtydliga styrningen av myndigheters tjänsteexport. I och med upphävandet av förordningen finns inte lika långtgående krav på att myndigheter redovisar omfattningen eller utfallet av sin tjänsteexport. 3 kap 2 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheten fördela verksamhetens totala intäkter och kostnader enligt den indelning som följer av 1 § tredje stycket. Av 3 kap. 1 § tredje stycket framgår att resultatredovisningen ska lämnas enligt en indelning som myndigheten bestämmer, om inte regeringen har beslutat annat. Av ESV:s föreskrifter till 3 kap. 2 § framgår bland annat följande: Myndigheten ska särredovisa avgiftsbelagd verksamhet. Redovisningen ska följa den indelning och struktur som framgår av budgeten för avgiftsbelagd verksamhet. Om regeringen inte har beslutat om en budget för avgiftsbelagd verksamhet ska myndigheten särredovisa den avgiftsbelagda verksamheten enligt den indelning och struktur myndigheten finner lämplig. Av ovanstående följer att en redovisning av avgiftsbelagd verksamhet ska ske. Finns ingen budget ska myndigheten välja indelning. Av de allmänna råden24 kan sägas följa att myndigheten bör särredovisa tjänsteexporten, då den kan anses utgöra en verksamhetsgren.25 238 § tjänsteexportförordningen (1992:192). 24Av ESV:s allmänna råd till 3 kap. 2 § framgår följande. Intäkter och kostnader bör fördelas enligt en övergripande indelning i verksamhetsgrenar eller motsvarande. En eventuell annan vald indelning liksom en eventuell brist på överensstämmelse mellan verksamhetens totala intäkter och kostnader och årsredovisningens finansiella delar bör kommenteras och kunna förklaras. EA (2011) Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet. 25Vid faktagranskningen av denna rapport framkom att det finns olika uppfattningar huruvida skrivningarna i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag innebär att det finns ett särredovisningskrav på tjänsteexporten eller inte. Samtliga myndigheter som bedriver avgiftsbelagd verksamhet, dit tjänsteexport räknas, ska (om inget annat angetts) samråda med ESV om de avgifter som myndigheten avser att ta ut. Denna skyldighet regleras i avgiftsförordningen, vilken uttrycker: Myndigheten skall samråda med om de avgifter som myndigheten tar ut eller avser att ta ut. får medge undantag från samrådsskyldigheten.26 Samråd innebär en översiktlig bedömning av de avgifter som myndigheterna tar ut och syftar till att lägga fast riktlinjer och regelverk för avgiftsbelagd verksamhet.27 Vad gäller just tjänsteexport rapporterar dock ESV att samråd om denna typ av verksamhet inte har varit prioriterat.28 Det finns cirka 220 myndigheter som tar ut avgifter. ESV gör mellan 120 till 140 samråd29 , och totalt arbetar en heltidstjänst med detta. 2.3Omfattningen av statliga myndigheters tjänsteexport Utifrån myndigheternas rapportering till ESV omfattade den statliga tjänsteexporten 2009 , en ökning med ungefär Omfattningen har varierat från 2003 till 2007. är , , , och . Figur 1: Myndigheters totala tjänsteexport rapporterad till ESV för åren 19992009 Källa: ESV. 267 § avgiftsförordningen (1992:191). 27Ekonomistyrningsverket (2009) Översyn av avgiftssamråd bilaga 4 till regeringsuppdraget Förslag till utvecklad finansiell styrning. 28Ekonomistyrningsverket (2011) Vägledning för avgiftssamråd enligt 7 § avgiftsförordningen (1992:191) (ESV 2011:6). 29Vissa myndigheter har flera samråd inom loppet av . Tillgänglig statistik bygger på vad myndigheterna har rapporterat det vill säga vad de själva betraktar som tjänsteexport. Statistiken inkluderar inte statligt ägda bolag, där vissa bedriver en verksamhet som till största delen består Uppdragsutbildning inom universitet och högskolor och utbildning av utländska studenter redovisas oftast inte heller som tjänsteexport, även om dessa enligt en strikt tolkning av begreppet borde kunna räknas in.30 ESV har inget uppdrag att kvalitetssäkra de uppgifter om tjänsteexport som rapporteras till verket, utan sammanställer uppgifter som lämnats in av myndigheterna. ESV uppger att man gör en viss kontroll av rimligheten i uppgifterna. Av myndigheternas ekonomiska redovisning till ESV framgår inte vem som finansierat tjänsteexporten inom respektive myndighet. Av den inomstatliga finansieringen, som uppgick till av de rapporterade intäkterna, anser dock ESV att huvuddelen torde utgöras av medel från utvecklingsbiståndet. 30 (2007) Styrning av statliga myndigheters tjänsteexport (ESV 2007:34). 3Iakttagelser om myndigheters tjänsteexport granskning av myndigheters tjänsteexport har omfattat enkätundersökning, dokumentstudier och intervjuer. I följande kapitel redovisas de väsentligaste iakttagelserna som framkommit under granskningen. Det finns anledning att tro att ESV:s sammanställning av tjänsteexporten är i underkant eftersom svenska myndigheter ofta engageras i utvecklingsbiståndet. En sammanställning från Sida visar att svenska myndigheter (exklusive universiteten) fick från det svenska biståndsanslaget 2009. Inklusive universiteten var summan . Hur stor del av dessa pengar som finansierar tjänsteexport är oklart, men enligt Sida är det huvuddelen. I avsnitt 3.1.2 gör en uppskattning av storleken på tjänsteexport som inte rapporterats. 3.1.1Stora skillnader i omfattning beroende på källa I enkäten ombads myndigheterna att uppge hur stor tjänsteexport de själva ansåg sig ha. De ombads även förklara skillnaden mellan den summa som rapporterats till ESV och de medel som myndigheten mottagit från Sida, då dessa skiljde sig åt i de allra flest fall. Tjugofyra av tjugoåtta myndigheter besvarade frågan. Övriga fyra ansåg att de inte bedriver någon tjänsteexport.31 Enkätsvaren visar på stora skillnader mellan det myndigheterna själva anger, de summor rapporterar och de medel som utbetalas från Sida, se tabell 1. 31Kungliga tekniska högskolan, , och . Summa av årliga intäkter av tjänsteexporten för samtliga myndigheter som ingår i granskningen för åren 20072010 enligt enkät, ESV samt Sida (Intäkter i ) Källa: Enkätsvar, ekonomisk redovisning från Sida samt ESV:s rapportserie Avgifter. Flertalet myndigheters enkätsvar stämmer överens med det som rapporterats till ESV. Skillnaden mellan myndigheternas enkätsvar och ESV:s rapportering går främst att härleda till fyra myndigheter; , Dessa myndigheter har i enkäten angett att de bedriver tjänsteexport, trots att de inte rapporterat någon tjänsteexport till ESV. Orsakerna till detta varierar. har, efter påpekanden från årliga revision, börjat redovisa tjänsteexport och har därför i efterhand justerat redovisningen . enkät har haft en närmast katalytisk effekt såtillvida att tjänsteexportfrågan har lyfts fram internt inom ett antal myndigheter efter enkätutskicket. och har tidigare inte redovisat tjänsteexport, men i samband med att de fyllde i enkäten och efter att tjänsteexportförordningen upphörde att gälla, anser de att delar av deras verksamhet är att betrakta som tjänsteexport. har också i viss mån försökt reda ut om myndigheten kan anses bedriva tjänsteexport. konstaterar därmed att dessa myndigheter i samband med granskningen har tagit ett grepp om att beräkna omfattningen av sin tjänsteexport. Skillnaden i förhållande till utbetalade medel från Sida beror i huvudsak på hur myndigheterna betraktar dessa medel. Enligt enkätsvar definierar till exempel och medel från Sida som bidrag till myndighetens verksamhet, och man betraktar således inte dessa som tjänsteexport. En redovisning av inkomstkällor inom tjänsteexporten per myndighet finns i bilaga 3. Det finns alltså skillnader i hur universitet betraktar och redovisar medel från Sida. visar en översiktlig genomgång av utbetalningarna från Sida till de universitet och högskolor som omfattas av granskningen att medlen ofta tillhandahålls för liknande uppdrag, till exempel så kallade International konstaterar därmed att liknande typer av stöd från Sida redovisas som tjänsteexport inom vissa universitet, men inte inom andra. Övriga inkluderade myndigheter använder medel från Sida till i huvudsak liknande aktiviteter, många omfattar stöd och kapacitetsuppbyggnad inom motsvarande myndigheter utomlands. Twinning-program där en myndighet utbyter erfarenheter med motsvarande myndighet i partnerlandet är också vanliga. Även utanför universiteten arrangeras International Training Programs, och medverkan i regionala och internationella nätverk förekommer i stor utsträckning. Skillnader i synen på medel från Sida manifesteras också i myndigheternas regleringsbrev och instruktioner. och beredskaps regleringsbrev uttrycker specifikt att medel från utvecklingssamarbetet inte ska betraktas som tjänsteexport. För Lantmäteriet gäller det motsatta, enligt regleringsbrevet betraktas utvecklingssamarbetet som en del av myndighetens tjänsteexportverksamhet. Efter kontakter med ett par myndigheter framgick också att dessa snarare ser medel från Sida som en del av sin myndighetsverksamhet och därför inte särredovisar dessa som tjänsteexport. Utredningen av export av statligt förvaltningskunnande konstaterade dock att det omfattar verksamhet som kan vara finansierad av importören eller med biståndsmedel.32 Den tjänsteexport som rapporterades till ESV uppgick till . Utifrån de iakttagelser som gjort finns det anledning att tro att tjänsteexporten underrapporterats. Att uppskatta omfattningen av icke redovisad tjänsteexport är svårt utan en detaljerad genomgång av respektive myndighets redovisning. årliga revisions genomgång av kan dock ge viss vägledning för hur ett mörkertal kan uppskattas. redovisade ingen tjänsteexport. Efter påpekanden från redovisade en tjänsteexportverksamhet som omfattade knappt I relation till Lunds universitets intäkter motsvarar det av de totala intäkterna. Om samma förhållande mellan tjänsteexport och intäkter skulle råda hos alla universitet och högskolor i granskningen innebär det ett mörkertal som motsvarade . 32 SOU 2000:27. Export av statligt förvaltningskunnande. Om samma beräkning skulle göras för samtliga statliga universitet och högskolor i blir mörkertalet för de 27 som inte redovisar någon tjänsteexport . Vidare finns det ett potentiellt mörkertal bland de myndigheter som får medel av Sida och som inte inkluderades i denna granskning. En sammanställning visar att totalt betalades ut till övriga myndigheter . En betydande del av detta kan antas omfatta tjänsteexport. Sammantaget konstaterar att myndigheter har olika uppfattningar om vad som är att anse som tjänsteexport. Trots att samtliga myndigheter som tillfrågats i enkäten håller med om ESV:s definition av tjänsteexport tolkas den på olika sätt när den omsätts i praktiken. En del myndigheter betraktar en viss typ av verksamhet som tjänsteexport medan andra inte gör det; universiteten är exempel på detta. Detta gör att tjänsteexportens omfattning inte går att bedöma. Några myndigheter har dessutom angett i sina enkätsvar att de i och med undersökning kommer att klassificera om vissa verksamheter till att definieras som tjänsteexport. 3.2Bristfällig styrning och varierande återrapportering har gjort en genomgång av granskade myndigheters gällande instruktioner och regleringsbrev . Genomgången visar på att det finns skillnader vad gäller bemyndigande för tjänsteexport. Myndigheterna kan, utifrån de bemyndiganden som uttrycks i regleringsbrev och instruktioner, delas in i tre kategorier: de som saknar ett explicit bemyndigande, de som får bedriva tjänsteexport och de som bör/ska bedriva tjänsteexport. Tabell 2 nedan visar hur fördelningen av myndigheterna ser ut mellan dessa tre kategorier. Sammanställning av bemyndiganden för tjänsteexport uttryckt i myndigheters instruktion och regleringsbrev Källa: Gällande instruktioner och regleringsbrev . Universitet och högskolor har ett bemyndigande att bedriva uppdragsverksamhet, till exempel uppdragsutbildning, mot avgift. Eftersom uppdragsutbildning för utländska avnämare är att betrakta som tjänsteexport hamnar därför samtliga universitet i granskningen i kategorin får. Merparten av de granskade myndigheterna har alltså bemyndigande att bedriva tjänsteexport uttryckt i regleringsbrev eller instruktion. Regeringen har dock endast i två fall tagit ställning för att myndigheten bör bedriva tjänsteexport: och Lantmäteriet. I dessa två fall har regeringen uttryckt en förväntan på myndigheterna. Detta är särskilt intressant eftersom utredningen av statligt förvaltningskunnande (SOU 2000:27) rekommenderade att regeringen i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev klargör vad som förväntas av den enskilda myndigheten i form av export av statligt förvaltningskunnande.33 Enligt utredningen var det myndigheternas uttalade önskemål att regeringen i dessa styrdokument klargör hur de ser på att myndigheten ägnar sig åt Såvitt erfarit under granskningen har endast en myndighet (MSB), tillsammans med departementet, fört en strategisk diskussion om tjänsteexportens omfattning och inriktning. kan därmed konstatera att utredningens rekommendation inte omsatts i konkreta förändringar vad gäller styrningen av myndigheters tjänsteexport. 3.2.2Stora variationer i återrapporteringen Vad gäller krav på återrapportering visar genomgången av regleringsbrev och instruktioner på stora skillnader. Fram hade samtliga myndigheter som bedrev tjänsteexport krav på att i årsredovisningen redovisa det ekonomiska utfallet av denna verksamhet. Efter att tjänsteexportförordningen upphävts regleras återrapporteringskraven i myndighetsspecifika uppdrag, vanligtvis specificerade i regleringsbrevet. De myndigheter som har tjänsteexporten nämnd i budgeten för avgiftsbelagd verksamhet i sina regleringsbrev ska också redovisa denna verksamhets utfall. En genomgång av de granskade myndigheterna visar att sju myndigheter hade en budget för tjänsteexporten i sina regleringsbrev . Därtill finns det ytterligare fyra myndigheter som har explicita krav på återrapportering av sin tjänsteexport uttryckt i regleringsbreven. Detta innebär alltså att 11 av de 28 myndigheterna, eller , har någon form av krav på att särredovisa sin tjänsteexportverksamhet. kan konstatera att flera av de enligt ESV största tjänsteexportörerna tillhör de 33 SOU 2000:27. Export av statligt förvaltningskunnande. myndigheter som saknar uttalade återrapporteringskrav, till exempel , , , , och Arbetsförmedlingen. I enkäten ombads myndigheterna att uppge hur ofta och till vilka man återrapporterade tjänsteexporten. Enkätsvaren visar på stora variationer vad gäller den faktiska återrapporteringen, se tabell 3. Av 28 myndigheter uppgav 22 att de har någon form av regelbunden rapportering av tjänsteexporten. Sex av de tjugoåtta tillfrågade myndigheterna uppgav att de återrapporterar till ansvarigt departement utöver det som presenteras i årsredovisningen, vilket är att betrakta som litet. Fyra av dessa lämnar skriftlig rapportering. Möjligheterna för departementen att följa upp huruvida tjänsteexporten är ändamålsenlig och sker utan att konkurrera med privata inhemska aktörer är därmed starkt begränsad. För till exempel , som bedriver en relativt omfattande tjänsteexport, sker ingen återrapportering till någon annan förutom den årliga rapporteringen till ESV. kan också konstatera att återrapporteringen till myndigheternas ledningar varierar kraftigt. Om man beaktar intentioner att tjänsteexporten är viktig borde det ligga i ledningens och den eventuella styrelsens intresse att följa den regelbundet. Elva av de granskade myndigheterna har ingen styrelse utan ett insynsråd, dock är det bara två av myndigheterna som uppger att man återrapporterar tjänsteexportverksamheten dit. Bland de myndigheter som svarat under alternativet annat har de flesta uppgett att de återrapporterar till Sida. Fem myndigheter har endast extern rapportering. Till vilka och hur ofta rapporteras tjänsteexporten utöver resultatredovisning i årsredovisningen (avser skriftlig och muntlig rapportering) Antal gånger/år Källa: Enkätsvar. Not till tabell: *dessa myndigheter har ingen styrelse utan ett insynsråd. ** särskilda redovisningar enligt överenskommelse. För de myndigheter som har som krav att rapportera sin tjänsteexport eller avgiftsbelagda verksamhet vid sidan av årsredovisningen omfattar detta dock inte att redovisa det ekonomiska utfallet. förväntades tjänsteexporten under de berörda åren bedrivas med full kostnadstäckning, vilket blir svårt att säkerställa eller revidera då krav på resultatuppföljning inte funnits. 3.3.1Full kostnadstäckning gäller men osäkert om det efterlevts Som tidigare konstaterats har styrningen av hur tjänsteexporten ska bedrivas varit bristfällig. Den vägledande principen för alla avgiftsuttag inom statlig verksamhet är i regel full kostnadstäckning. Undantag från detta kan emellertid medges. I enkäten ombads myndigheterna att uppge hur de prissätter tjänsteexporten, hur högt timarvodet är och hur många timmar som den egna personalen har lagt ned på tjänsteexporten. Frågan syftade bland annat till att undersöka om det förelåg ett samband mellan timarvoden och hur mycket tid som lagts på tjänsteexport. Något sådant samband kunde dock inte konstateras. Det förelåg emellertid stora variationer i svaren. Enkätsvaren visar att 24 myndigheter anser att de bedriver tjänsteexport. På frågan om vad som ligger till grund för beräkningen av timarvode för personal som deltar i tjänsteexporten uppger 21 myndigheter att de använder sig av principen full kostnadstäckning, alternativt varianter av denna (till exempel självkostnadspris). Två myndigheter, dramatiska högskola och , uppger andra grunder än full kostnadstäckning för sin prissättning. För dramatiska högskola beräknas timarvodet enligt månadslön/165 (motsvarande antal timmar för en heltidsanställd). och beräknar inte timarvoden för tjänsteexporten. Tre myndigheter har uppgett att de satt timarvoden enligt principen om full kostnadstäckning som de inte kan uppge timarvodet. Det innebär att myndigheterna egentligen inte har kunnat visa att de verkligen prissatt enligt full kostnadstäckning. Anledningarna till att de inte kan uppge arvodesnivåer varierar: att uppgifterna hanteras lokalt på olika enheter, att många olika timersättningar används eller att arvodet sätts i varje enskilt fall. Bland de myndigheter som angett timarvoden för sin tjänsteexport konstateras stora variationer i priserna för den egna personalen. Figur 2 visar timarvoden samt nedlagd tid för den egna personalen 2010. I de fall myndigheten angett flera arvodesnivåer har beräknat ett medelvärde av dessa. Omfattningen visar också på stora skillnader i nedlagd tid för myndigheternas personal. Den varierar mellan 1 013 och . De myndigheter vars personal ägnar mest tid åt tjänsteexport är Lantmäteriet, och . Högst ungefärligt arvode för egen personal har Lantmäteriet, och .