rir · GZB521 · 2011-05-31 09:00:05 — anslaget.10 I högskolelagen stadgas i 1 kap. 3 § att verksamheten vid universitet och högskolor ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning. Därmed följer krav på att grundutbildningen ska vara forskningsanknuten, vilket bland annat säkras genom att lärare i högskolan kan tilldelas tid för forskning inom ramen för sin tjänst.11 finns det ett krav på att anslagen hålls isär. 7När det gäller uppdragsforskning är de externa medlen avgiftsintäkter och då gäller enligt avgiftsförordningen (1992:191) ett krav på full kostnadstäckning. Därmed får medel från basanslaget inte användas för samfinansiering. 2008/09:50, s. 63 och 66, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. 9Undantag från detta är som har ett gemensamt anslag för utbildning, forskning och fortlöpande miljöanalys, där dock en miniminivå finns för anslag som ska gå till forskning och forskarutbildning som specificeras i regleringsbrevet. 10Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor, Riktlinjer för redovisning. I enlighet med detta krav framgår i bilaga till regleringsbrevet avseende universitet och högskolor att redovisningen av verksamhetens kostnader och intäkter i årsredovisningen ska fördelas på de två områdena utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning, konstnärligt utvecklingsarbete och utbildning på forskarnivå. 1992/93:170, Forskning för kunskap och framsteg, s. 57, skrevs forskningsanknytning in som en viktig del i forskningspolitiken genom att säkra resurser till lärares forskning och utvecklingsarbete. Av högskoleförordningen framgick tidigare i 4 kap. 3 § första stycket att en högskola ska besluta om i vilken omfattning lärarna vid högskolan ska ha hand om utbildning, forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete och administrativt arbete. Vidare framgick av bestämmelsen att högskolan därvid ska sträva efter att lärare ur alla lärarkategorier undervisar inom utbildning på grundnivå eller avancerad nivå. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 1.3Granskningsobjekt, avgränsningar och begrepp Granskningen behandlar den statliga basfinansieringen av högskolans forskning. Därmed anknyter den till regeringens utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Granskningen avser regeringen samt de 16 universitet och högskolor som har ett anslag på statens budget för forskning och forskarutbildning liksom tio av de högskolor som via ett samlingsanslag för forskning och konstnärligt utvecklingsarbete tilldelas medel för forskning. Vidare omfattas som har ett gemensamt anslag för forskning, utbildning och fortlöpande miljöanalys, samt stiftelsehögskolorna tekniska Granskningen avser inte de konstnärliga högskolorna, Gymnastik- och eller i av högskolans finansiering studeras för perioden 20002009. Beräkningar av basanslagets användning som redovisas i granskningen baseras på uppgifter . Granskningen avser inte att bedöma kvaliteten på den forskning som utförs vid svenska universitet och högskolor. Den avser inte heller att belysa resultat av basanslaget i form av forskarexamina, framstående forskarmiljöer eller publicerad forskning. Genomgående i denna framställning används begreppen: forskning och forskarutbildning istället för forskning och utbildning på forskarnivå, grundutbildning istället för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, och samfinansiering för det som även kan benämnas medfinansiering eller motfinansiering. 12Urvalet av lärosäten gjordes i samband med den gemensamma enkät som genomfört inom de bägge granskningarna Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor (RiR 2011:3) och basanslagets användning. De lärosäten som ingår är: , , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , , , , , , , , , , Högskolan på , , , , , och . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Det empiriska underlaget till granskningen utgörs av statistik och andra kvantitativa data med avseende på forskningsfinansiering, enkät riktad till 29 lärosäten, årsredovisningar och forskningsstrategier från universitet och högskolor, fallstudie vid tre lärosäten, intervjuer med (), och (), intervjuer med företrädare för , (), () och (), fokusgrupp med företrädare för forskningsfinansiärerna , och , seminarium om granskningens preliminära iakttagelser med företrädare för universitet och högskolor samt andra intressenter. Företrädare för , 29 lärosäten som ingått i enkätstudien och har fått tillfälle att faktagranska och lämna synpunkter på utkastet till slutrapporten. Av de 29 lärosätena har 18 inkommit med synpunkter.13 1.4.1Statistik och andra kvantitativa data Finansiering av forskningen vid universitet och högskolor har studerats utifrån statistik från och , framför allt för perioden 20002009.14 För fastprisberäkningar har SCB:s implicitindex för statlig konsumtion använts.15 Tilldelning av forskningsmedel med fördelning på olika vetenskapsområden och finansiärer, samt lärares och forskares arbetstid har undersökts från 2007 och framåt.16 13Uppsala universitet, , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , , , , och har inkommit med synpunkter på faktagranskningsutkast. 14Startpunkten 2000 har valts eftersom datakvaliteten var sämre gällande uppgifter om oförbrukade bidrag och upplupna intäkter. Data ingår i skattningarna för förändringen från till ett annat. Uppgifterna om oförbrukade bidrag och upplupna intäkter har använts för att skatta relationen mellan lärosätenas basanslag och extern forskningsfinansiering. 15HSV, SCB & VR (2007), Om statistiken som beskriver forskningsfinansieringen inom högskolesektorn, en rapport från den forskningsstatistiska samverkansgruppen mellan , och . 16Högskoleverket, NU-databasen; (2010:4 R), Lärares och forskares arbetstid en studie baserad på statistik; SCB UF 13 . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Eftersom uppgifter om användningen av högskolans basfinansiering för forskning i många fall saknas på nationell nivå har skattningar gjorts för att kunna diskutera resursanvändning, samfinansiering och forskarutbildningens kostnader. lönestatistik fördelad på olika personalkategorier vid lärosätena har använts för att skatta kostnader för forskning och grundutbildning.17 Uppgifter om forskningens indirekta kostnader vid olika lärosäten har hämtats från (2011), SUHF-modellen i verkligheten, SUHF. För en internationell utblick över vad forskarutbildningen kostar har statistik använts från (), Doctoral programmes in Europes universities: achievements and challenges, vilken presenteras i bilaga 4. En enkät har tillställts 29 lärosäten. Syftet med enkäten har varit att ta reda på hur beslut om forskningssatsningar finansierade av basanslaget tas vid lärosätena, vad som prioriteras och hur basanslaget fördelas på kostnader för forskning, forskarutbildning och samfinansiering.18 1.4.3Lärosätenas årsredovisningar och forskningsstrategier Årsredovisningarna 2009 för de granskade lärosätena har använts för att få en bild av samfinansieringen av externfinansierad forskning och eventuella forskningssatsningar som lyfts fram. Årsredovisningar har också använts för att studera redovisningsområdenas kapitalförändring och ackumulerade myndighetskapital. De forskningsstrategier som lärosätena ska ta fram på regeringens uppdrag har undersökts med avseende på hur områden, mål, prioriteringar och uppföljning redovisas.19 Tre lärosäten valdes ut för en fallstudie för att belysa den interna fördelningen av basanslaget inom ett lärosäte samt för att få underlag för analysen av hur basanslaget används i termer av forskarutbildningens kostnader, omfattningen av samfinansiering och lärares möjlighet att bedriva forskning med finansiering av basanslaget. 17Se bilaga 5. 18I enkäten ingick även frågor med anknytning till granskning av oförbrukade forskningsbidrag, webbenkät Oförbrukade forskningsbidrag och basanslagets användning. Samtliga lärosäten svarade på enkäten, men på en fråga är det interna bortfallet betydande. I samband med enkäten ombads lärosätena att bifoga dokument som redogjorde för beslutsfattande och prioriteringar i samband med fördelningen av basanslaget inom lärosätet. Se bilaga 1 för enkätens uppläggning och resultat. 1998/99:94 uppdrog regeringen åt universitet och högskolor att redovisa sina forskningsstrategier. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning De tre lärosätena är , och . Strävan var att inkludera både ett lärosäte med en stor andel externfinansierad forskning och litet basanslag () och större traditionella universitet som tilldelas en stor andel av de totala basanslaget för forskning och forskarutbildning (och ).20 Inom de tre lärosätena valdes två fakultetsområden (eller motsvarande). Dessa områden skulle exemplifiera högskoleforskning med hög andel externfinansierad forskning och forskning som är mer beroende av basanslaget för forskning. Fallstudien har omfattat dokumentstudier, analys av redovisningsinformation och intervjuer. Dokument som har analyserats är forskningsstrategier, lokala arbetstidsavtal, verksamhetsberättelser och forskningsbudgetar m.m. Vid varje fakultet och institution har forskare, ledningspersonal och administrativ personal intervjuats. Det totala antalet intervjuer vid lärosätena uppgår till 38. Intervjuerna har varit semistrukturerade. Se bilaga 2 för en beskrivning av fallstudiens upplägg. 1.4.5Intervjuer med företrädare för och andra berörda myndigheter har genomfört intervjuer med företrädare för och om statistikproduktionen med avseende på forskningsfinansiering och lärares arbetstid. För att få en fördjupad bild av hur regeringen styr forskning genom tilldelningen av basanslag och genom de krav som ställs på lärosätenas redovisning har företrädare för och intervjuats. Intervjuerna har varit semistrukturerade. 1.4.6 Fokusgrupp och seminarium För att diskutera innebörden av full kostnadstäckning, samfinansiering samt definitionen av fri och riktad forskning i relation till granskningen inbjöds företrädare för , och att delta i en intervju i form av en fokusgrupp . Valet av finansiärer gjordes för att täcka in större externa forskningsfinansiärer som finansierar en stor andel forskarinitierad forskning och grundforskning, men som också har riktade satsningar. 20Vid valet av lärosäte togs även hänsyn till kriterier som rörde oförbrukade bidrag, eftersom insamlingen av material skedde parallellt med granskningen Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor, RiR 2011:3. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning inbjöd till ett seminarium för att diskutera preliminära resultat med företrädare för universitet och högskolor, , , , , och . Dispositionen av granskningsrapporten är upplagd enligt följande. I kapitel 2 behandlas regeringens styrning och uppföljning av basanslaget och de olika intentioner som i forskningspolitiska propositioner har kopplats till basfinansieringen av högskolans forskning. I kapitel 3 beskrivs basanslagets omfattning och fördelning samt lärosätenas forskningsstrategier och interna fördelning av basanslaget. I kapitel 4 analyseras om anslag kan föras mellan verksamheterna och om det finns indikationer på att basanslaget för forskning används för grundutbildning. I kapitel 5 undersöks basanslagets betydelse för finansieringen av forskarutbildningen. I kapitel 6 belyses och analyseras hur medel ur basanslaget används för samfinansiering av forskning som beviljats medel av externa finansiärer. I kapitlet diskuteras också i vilken mån som lärosätenas redovisning är tillräcklig för att skapa kunskap om inteckning av framtida resurser för samfinansiering. I kapitel 7 ges en sammanfattande bild av vilket handlingsutrymme lärosätena har för prioriteringar. Det görs också en analys av incitament och risker i forskningsfinansieringen och av regeringens möjligheter att få en övergripande bild av basanslagets användning. I det avslutande kapitlet, kapitel 8, presenteras slutsatserna av granskningen och rekommendationer till regering och lärosäten. I bilagorna redovisas det empiriska materialet mer detaljerat. I bilaga 1 redovisas enkäten om basanslagets användning och lärosätenas styrning, som följs av bilaga 2 där urval i fallstudien presenteras. universitets och högskolors redovisningsmodell, dess tillämpning och påverkan på beslutsunderlag. Bilaga 4 kartlägger kunskapen om forskarutbildningens finansiering i andra länder. Bilaga 5 redovisar beräkningar av tids- och resursfördelning mellan olika verksamheter i högskolan. Avslutningsvis förklaras i bilaga 6 hur skattningarna av lärosätenas samfinansiering har gjorts. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 2Regeringens styrning och uppföljning av basanslaget Syftet med detta kapitel är att studera hur riksdag och regering, genom att sätta upp ramar för verksamheten och genom krav på återrapportering i regleringsbrev, styrt och följt upp lärosätenas användning av basanslaget och därmed säkerställt att det används som avsett. Utgångspunkt för kapitlet är en genomgång av de olika användningsområden som riksdag och regering har kopplat till basfinansieringen av forskningen i högskolan. Kapitlet är huvudsakligen baserat på forskningspolitiska propositioner samt utredningar och annan litteratur som behandlar den svenska forskningspolitiken. 2.1Basanslaget ska användas till mycket Basanslaget ska användas till forskning och forskarutbildning21. Enligt den senaste forsknings- och innovationspropositionen är målet att forskningen ska vara av högsta internationella klass och bedrivas inom områden som har eller har förutsättningar att få betydelse för människors välfärd, samhällets utveckling och näringslivets konkurrenskraft.22 Vid sidan av de generella målen för verksamheten har basanslaget en särskild roll att fylla. Det ska bland annat ge lärosätena möjlighet att agera självständigt och fatta strategiska beslut angående långsiktiga inriktningar och prioriteringar om forskningen och forskarutbildningen. Det ska bidra till att lärosätena kan hävda sin integritet gentemot sina samarbetspartner.23 21I denna rapport används begreppen forskarutbildning synonymt med utbildning på forskarnivå och grundutbildning synonymt med utbildning på grundnivå och avancerad nivå. 2008/09:50, s. 20, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. menar att statsmakterna inte har specialinriktat basanslaget men däremot i ökande grad intresserat sig för resultatet av de satsade basresurserna tillsammans med externa resurser för forskning. 2008/09:50, s. 19, 23 och 53, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Basfinansieringen av forskning kan bland annat användas till: forskningstid24 för professorer, lektorer, forskarassistenter och andra lärare vid lärosätena, finansiering av forskarutbildning, vidmakthållande av forskningens infrastruktur såsom bibliotek, anpassade lokaler för forskning, IT-kapacitet, särskild utrustning med mera. I och med den forskningspolitiska propositionen 2008 tydliggjordes ytterligare två användningsområden: samfinansiering av externa forskningsprojekt där finansiären inte ger full kostnadstäckning25, och riktad forskning inom av regering och riksdag särskilt utpekade strategiska forskningsområden.26 I den senaste forskningspolitiska propositionen 2008 förs ingen diskussion om i vilken mån olika syften kan komma i konflikt med varandra. har inte tagit beslut om att någon tidigare prioritering ska tonas ned eller tas bort. Det är ledningen för lärosätet som ska väga de olika användningsområdena mot varandra och ta ställning till eventuella omprioriteringar. 2.2Forskningspolitiska vägval och regeringens styrning I det följande beskrivs några viktiga delar i utvecklingen av det system som styr finansieringen av högskolans forskning. Regeringens forskningspolitiska satsningar och styrningen av basanslaget anknyter till tidigare försök att lösa problem som uppkommit i förhållande till högskolans forskning. I det följande behandlas tre aspekter av den övergripande forskningspolitiken som är relevant för forskningsfinansiering och basanslagets användning: 24Forskningstid i tjänsten är ett exempel på ett syfte som har formuleras i tidigare propositioner. 1992/93:170, s. 5657, betonas att resurser ska säkerställas för lärare vid de mindre och medelstora högskolorna genom att en viss del av de rörliga fakultetsmedlen reserveras för lärare vid dessa lärosäten. Om och hur stor andel av arbetstiden som en högskolelärare får använda till forskning varierar, och andelen styrs av lokala avtal och av den arbetsplanering som görs vid respektive lärosäte. 2008/09:50, s. 54 och 167, förekommer en koppling mellan grundutbildningens omfattning och basfinansieringen av forskning. Då forskningsanknytning nämns explicit sker det dock inte i relation till utbildningen inom högskolan utan i relation till att upprätthålla hög kvalitet i annan verksamhet som exempelvis skolan. 2008/09:50, s. 66, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. Om inte alla kostnader täcks av den externa finansiären behöver basanslag skjutas till. Det kan också vara fråga om att finansiären ställer krav på motfinansiering. Bägge dessa slag av användning kan vara i form av täckande av indirekta kostnader och lokalkostnader eller att forskares tid finansierad med basanslag skjuts till externt finansierade projekt. Detta kallas för omväxlande samfinansiering, medfinansiering eller motfinansiering. I denna granskningsrapport används termen samfinansiering. 2008/09:50, s. 24, bet.2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning forskningens frihet och dess samhällsrelevans, forskningsmedel fördelade i konkurrens, och regeringens styrning. 2.2.1Forskningens frihet och dess samhällsrelevans Statsmakterna har givit uttryck för flera olika ambitioner för forskningen. Forskningens olika finansieringsformer kan sägas vara ett uttryck för att nå olika syften med forskningen. En del av forskningsresurserna ska värna den fria forskningen medan andra resurser behöver gå till forskning inom samhällspolitiskt prioriterade områden. Basanslaget som går direkt till lärosätena över statens budget syftar till att värna forskningens frihet genom att skapa långsiktiga förutsättningar och bidra till att lärosätena kan hävda sin integritet. Statliga externa medel för att finansiera forskning har växt fram successivt och syftet har varit konkurrensutsättning, forskning inom prioriterade samhällsområden, sektorsforskning m.m.27 De beviljas via forskningsråd eller forskningsfinansierande myndigheter. Finansieringen kan vara inriktad på att stödja forskarinitierad grundforskning eller forskning riktad mot olika samhällssektorer.28 Resurser för forskning i form av bidrag eller uppdragsforskning beställd av myndigheter har blivit ett betydelsefullt inslag i högskoleforskningens finansiering.29 Forskningsmedel beviljas i form av projektbidrag till enskilda forskare, genom infrastrukturstöd eller genom rese- och tryckbidrag. Det finns också externa forskningsmedel som syftar till att bygga upp större forskningsmiljöer snarare än att finansiera individuella forskares projekt. 27Rune Premfors (1986), Svensk forskningspolitik, s. 22; SOU 1995:121, , regeringen och forskningen. Några drag i svensk forskningspolitik , s. 37. (1978), Den samhällsstyrda forskningen, s. 8286 och 102111; (2001), Motsträviga myndigheter: sektorsforskning och politisk styrning , s. 63. TFR och var föregångare till det senare STU och BFR. 28De första sektorsorganen var (), (embryot till BFR) och Jordbrukets forskningsråd (JFR) som tillkom 1942 och 1944. Sektorsorganen var behovsmotiverade och forskare var i minoritet i styrelserna. I stället hade intressenter från näringen ett betydande inflytande. Forskningsråden med mer grundforskning var MFR, NFR och . 1978/79:119, Om vissa frågor rörande forskning och forskarutbildning, s. 13, betonas sektorsforskningens fortsatta betydelse men att den bör bedrivas vid universitet snarare än vid resurser ska kunna användas rationellt och verksamheterna befrukta varandra. Institut började inrättas , men i jämförelse med omvärlden har under få forskningsinstitut skapats. I stället har haft en modell där myndigheter både har beställt forskning vid lärosätena och bedrivit egen forskning. (1989), Sektorsforskningens reorganisation i (1989), s. 204; (1989), Sektoriell forskning och utveckling. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Genom sammanslagningar av befintliga grundforskningsråd och sektorsorgan skapades 2001 fyra nya statliga forskningsfinansierande myndigheter. Dessa är (), för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) samt Verket för innovationssystem ().30 Debatten kring forskningspolitikens utformning pekar på spänningar mellan kraven på forskningens samhällsrelevans och målet om fri forskning.31 Samhällsrelevans betonas starkt i de senaste forskningspolitiska propositionerna. Riktade forskningssatsningar har under blivit vanligare i och med tillkomsten av forskningsstiftelser med uppgift att tilldela medel för riktade satsningar och möjligheten att söka medel från EU:s ramprogram och strukturfonder.32 Med forskningspolitiska proposition har ytterligare ett steg tagits mot riktade satsningar genom regeringens strategiska forskningsområden. 2.2.2Externfinansieringen skapar ett tryck på basfinansieringen Extern finansiering av ett forskningsprojekt i högskolan skapar ett behov av att använda basanslaget för samfinansiering om inte den externa finansiären står för den fulla kostnaden. I den forskningspolitiska propositionen 1989 betonades det att högskolan skulle stå öppen för forskning som prioriteras av sektorsorgan och företag. underströks det att full kostnadstäckning av den externfinansierade forskningen var nödvändig för högskolans fortsatta överlevnad.33 30Mats (2001), Kontrovers och koncensus: vetenskap och politik , s. 160; prop. 2000/01:3, Forskning och förnyelse, avsnitt 7.1; prop. 2009/10:18, Ett förenklat elektorsförfarande, bet. 2009/10:UbU5. 31För en kritisk diskussion se inom det pågående forskningsprojektet , power and the definition of science: the development of Swedish universities 19902005, ekonomisk-historiska institutionen, ; (2007), Adoption of the Innovation System Concept in ; (2004), Academic Capitalism and the New Economy. Markets, State, and Higher Education; . (1997), Academic Capitalism. Politics, Policies and . Se även (2005), Autonomi och effektivitet i det svenska högskolesystemet. 32Vetenskapsrådet, Svensk forskningsfinansiering: inriktning och styrning; , , s. 20; SOU 1998:128, Forskningspolitik, s. 68; prop. 1992/93:171, Forskning i frontlinjen; prop. 1993/94:177, Utbildning och forskning; (2006:3R), Högre utbildning och forskning 19452005: en översikt. (), (Mistra), och kompetensutveckling (), inom områden med anknytning till och (), och allergiforskning () och av högre utbildning och forskning (STINT). 1989/90: 90, Om forskning, s. 39; prop. 1993/94:100, Förslag till statsbudget för /95, bilaga 9. Se även (2003), Forskning och forskarutbildning. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Det visade sig dock svårt att få genomslag för principen om full kostnadstäckning. I den så kallade konstaterades det att behovet av att täcka externfinansierad forsknings indirekta kostnader medförde en risk att beslut om forskningens omfattning och inriktning i stor utsträckning skulle komma att fattas utanför lärosätena.34 I den forskningspolitiska propositionen 2000 preciserades principen om full kostnadstäckning. Lärosätenas indirekta kostnader skulle täckas genom ett påslag på på externt finansierade projekts direkta kostnader.