urf · GYA5URF1 · 2011-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av omvärldsutvecklingen och erfarenheterna från fick utredningen i uppdrag att genomlysa den internationella verksamheten i enlighet med intentioner och göra överväganden om vilka förändringar som borde vidtas. Översynen har genomförts under tiden december 2009juni 2010 som en utredning på uppdrag av riksdagsdirektören. Utredare har varit kanslichef . Till sin hjälp har utredaren haft två sekreterare, seniora rådgivarna . Till utredningen har varit knuten dels en expertgrupp på tjänstemannanivå under ledning av riksdagsdirektören, dels en parlamentarisk styrgrupp ledd av utrikesutskottets ordförande . Utredningen har i enlighet med sin instruktion beaktat det arbete rörande EU-frågor som bedrivs av . Utgångspunkten för utredningen har varit utrikespolitiska och internationella roll samt behovet av politisk koordinering och stöd till de politiska processerna. I uppdraget har ingått att fokusera på förhållanden av betydelse för utskotten och för de internationella delegationerna, inklusive delegater med särskilda uppdrag. Det har också ingått att överväga hur de administrativa resurserna kan användas och eventuellt omfördelas för att på bästa sätt stödja de politiska processerna inom det internationella området. I uppdraget har legat att även kunna ta upp andra frågor och förslag som är av betydelse för internationella verksamhet. Utredningen har i sitt arbete studerat tidigare utredningar och följt upp hur de däri framlagda förslagen slagit igenom. Genom intervjuer har utredningen inhämtat synpunkter och skaffat sig en djupare förståelse för hur olika aktörer, däribland utskotten och deras kanslier, ser på sina roller i det internationella parlamentariska samarbetet. Vidare har utredningen lämnat vissa uppdrag till enheter inom riksdagsförvaltningen, främst och . Det har gällt bl.a. dagordningarna för de parlamentariska församlingarnas verksamhet 2009, budget- och ekonomifrågor för den internationella verksamheten samt 2010/11:URF1 1. UTREDNINGENS BAKGRUND OCH GENOMFÖRANDE verksamhetsberättelserna för utskotten vad gäller den internationella verksamheten. Beställaren (riksdagsdirektören) har löpande hållits informerad om arbetets gång. Utredningen har hållit ett flertal möten med expertgruppen och den politiska styrgruppen. Till följd av det förestående valet ersattes den politiska styrgruppens sista möte med en skriftlig granskning av det textutkast som förelåg . Bearbetningen av de då inkomna synpunkterna har granskats av styrgruppens ordförande. Vid ett möte med talmannen och gruppledarna redovisade styrgruppens ordförande och utredaren utredningens preliminära resultat. En preliminär redovisning har också gjorts inför kanslichefskretsen. Utifrån ovan redovisade studier, intervjuer och möten har de aktuella förhållandena kartlagts och vissa tendenser i omvärldsutvecklingen identifierats. Utredningen har vidare redovisat vissa grundläggande synsätt och ambitioner som den anser bör vara relevanta för internationella verksamhet. Utifrån en grundläggande filosofi för utrikespolitiska roll och ambitioner på det internationella området har utredningen identifierat ett antal frågor och problem som följts upp med överväganden som underlag för fortsatta politiska överväganden. I en del fall har utredningen även framfört konkreta förslag till förändringar, även om förslagen inte bör betraktas som färdiga förslag utan som just förslag på områden att diskutera vidare på politisk och administrativ nivå. Det bör dock betonas att utredningen inte täckt in alla de områden som behandlades i utredningsrapporten /03:DelUt. Vidare bör noteras att frågor med EU-anknytning endast berörts i den utsträckning det varit nödvändigt för sammanhanget mot bakgrund av att EU-frågorna utgör en viktig integrerad del av internationella verksamhet. Så har heller inte verksamhet eller organisation . Vad gäller EU-frågorna hänvisas till andra källor, bl.a. till utredningen rörande EU-frågor (EUMOT). Vissa andra avgränsningar av arbetet har också gjorts. Eftersom utredningen inte i första hand haft som sin uppgift att göra ett organisationsförslag har den t.ex. inte följt upp den genomlysning som gjordes av RIK av externa konsulter. Utredningen har heller inte gått in på frågor av delegationsadministrativt slag eller internationella frågor av ad hoc-karaktär. Någon samlad genomgång av talmannens eller de vice talmännens internationella verksamhet har utredningen inte genomfört, då det ansetts ligga utanför uppdraget. Dock kommer utredningen i olika sammanhang in på frågeställningar som inbegriper talmannens medverkan i internationella verksamhet. Huvuddragen i internationella verksamhet 2.1 Ökat internationellt engagemang internationella verksamhet är omfattande. De nationella och internationella perspektiven integreras alltmer. Internationella aspekter har blivit en mer naturlig del i nationella överväganden. Talleyrand konstaterade detta : Att skilja utrikespolitik från inrikespolitik är som att dra ett streck i vatten. används ibland termen euromestic för att visa på en blandning mellan europeisk politik och inrikespolitik. Globaliseringen och dess effekter påverkar utvecklingen i vår omvärld och därmed . har uppmärksammat globaliseringens möjligheter, risker och utmaningar bl.a. i sitt betänkande 2008/09:UU13. Det konstaterade att den tilltagande globaliseringen har lett till ökad världshandel, integrerade ekonomier, ökat informationsutbyte och förbättrade kommunikationsmöjligheter, som i sin tur även bidrar till att skapa förståelse för och uppslutning bakom normer och värderingar. Utskottet menar också att flertalet av utmaningarna, såsom global befolkningstillväxt och migration, klimatförändringar, energisäkerhet, internationell brottslighet och terrorism samt globala hälsoaspekter inte kan mötas enbart med nationella åtgärder utan kräver ett globalt och internationellt samarbete. Globaliseringen har även inneburit att EU-arbetet har intensifierats i frågor av gemensam vikt för EU:s medlemsstater. Europeiska och internationella aspekter beaktas av utskotten i deras överväganden och genomsyrar därigenom det ordinarie riksdagsarbetet, både i utskotten och i kammaren. Den ökade globaliseringen leder också till att internationella engagemang påverkas av såväl händelser som inträffar i vår omvärld som av egna nationella politiska överväganden. Detta utesluter inte att engagemanget också kan hänföras till ledamöternas egna intressen i enskilda frågor. I mångfacetterade internationella verksamhet deltar flera olika aktörer om än i olika omfattning. Det handlar bl.a. om talmännens internationella engagemang både på bilateral och multilateral nivå, engagemang, via sina delegationer i olika parlamentariska församlingar, ledamöters deltagande i internationella konferenser och seminarier, interparlamentariskt samarbete på utskottsnivå men även om etablerande av vänskapsföreningar m.m. står värd för mellan 100 och 150 internationella besök och konferenser. I de följande avsnitten ges en beskrivning av den internationella verksamhet som bedrivs . Beskrivningen gör inte anspråk på att vara uttömmande utan ska snarare ses som ett försök att ge en översiktlig bild av vilka delar av 2010/11:URF1 2. HUVUDDRAGEN I INTERNATIONELLA VERKSAMHET som är involverade och på vilket sätt. Beskrivningen täcker mandatperioden 20062010 om inget annat anges. 2.2 Delegationerna till de interparlamentariska församlingarna företräds på den internationella arenan av ledamöter som ingår i delegationer till parlamentariska församlingar och konferenser. deltar med delegationer i sju parlamentariska församlingar och två konferenser. Delegationerna till tre av dessa församlingar väljs av medan övriga fyra utses av riksdagsstyrelsen, i samtliga fall efter nominering av partigrupperna. , som är ett av tre huvudorgan för , inrättades som grundades . uppgår medlemskretsen till 47 länder och inkluderar samtliga europeiska stater utom och Kosovo. och därmed församlingens kärnverksamhet rör demokrati, mänskliga rättigheter, rättsstatlighet, fred och social rättvisa. Genom sina 209 konventioner är en viktig normgivande institution inom europeisk politik. är ett debattforum för frågor inom kärnverksamhet men även för aktuella politiska frågor (utom försvarsfrågor). Församlingen består av 318 ledamöter och lika många suppleanter. Församlingen möts i en session som i sin tur delas upp i fyra delsessioner. Utskotten, som är tio till antalet, sammanträder såväl under som mellan sessionerna. Församlingen antar rekommendationer som delges regeringarna via den s.k. ministerkommittén, men antar även resolutioner och direktiv samt övervakar hur medlemsländerna uppfyller sina åtaganden. Församlingen företar även s.k. valövervakningsmissioner. delegation till församlingen väljs av kammaren för valperioden. Den svenska delegationen består av sex medlemmar och lika många ersättare. Delegationen lämnar en årlig redogörelse för sin verksamhet till . Denna bereds i utrikesutskottet och debatteras och beslutas i kammaren. bildades som ett samarbetsorgan mellan de nordiska ländernas parlament och regeringar. Det nordiska samarbetet omfattar också de tre självstyrande områdena , och . utövar parlamentarisk kontroll av , som inrättades 1971. Rådet avger juridiskt icke-bindande rekommendationer och yttranden till och till de nordiska ländernas regeringar. HUVUDDRAGEN I INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2010/11:URF1 rådet har ett omfattande samarbete med andra regionala parlamentariska organisationer, inte minst i närområdet. består av 87 medlemmar valda av de nordiska parlamenten. I rådet ingår också regeringsrepresentanter utsedda av respektive lands- och självstyrelseområdes regering. Rådet möts i en ordinarie session. Vid sessionen deltar även företrädare för regeringarna. Extra sessioner kan förekomma. Rådet har fem utskott för olika sakfrågor. Flertalet av rådets ärenden behandlas i dessa utskott. Val av medlemmar i delegation förrättas av kammaren. Delegationen har 20 medlemmar och lika många ersättare. Delegationen lämnar en redogörelse till för sin verksamhet. Redogörelsen bereds i utrikesutskottet och debatteras och beslutas i kammaren. 2.2.3 () parlamentariska församling (/PA) parlamentariska församling, som bildades , består av 56 medlemsländer. Kärnverksamheten består av säkerhetspolitisk dialog och samverkan i . Församlingen har en rådgivande funktion och granskar hur regeringarna uppfyller mål, debatterar aktuella frågor på dagordning och antar resolutioner som syftar till att öka säkerhet och samarbete i . Arbetet bedrivs under tre årliga möten, där mycket av arbetet bedrivs i de tre utskott, utskottet för politiska frågor; utskottet för ekonomiska frågor, vetenskap, teknik och miljö samt utskottet för demokrati, mänskliga rättigheter och humanitära frågor. Som ett led i att stödja åtaganden vad gäller mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer har församlingen ett omfattande program för övervakning av parlamentsval, framför allt i stater som uppkom efter . Flera av den svenska delegationens medlemmar är aktiva i olika specialuppdrag. Den svenska delegationen utses av kammaren för valperioden. Den svenska delegationen består av åtta ledamöter och lika många suppleanter. Delegationen lämnar en årlig redogörelse till kammaren för sin verksamhet. Verksamhetsberättelsen bereds i utrikesutskottet och debatteras och beslutas i kammaren. 2.2.4 Interparlamentariska unionen (IPU) IPU, som bildades , har parlament eller parlamentariska grupper som medlemmar. Medlemsantalet har mer än fördubblats och uppgår till drygt 150. Kärnverksamheten består i att främja dialogen och erfarenhetsutbytet mellan parlament och parlamentariker i alla länder, att verka för dels de demokratiska och parlamentariska institutionernas utveckling, dels för fred och mellanfolkligt samarbete. De tre utskotten i församlingen arbetar med (1) fred och internationell säkerhet, (2) hållbar utveckling, finanser och handel respektive (3) demokrati och mänskliga rättigheter. Ett närmande till FN har successivt skett när det gäller bl.a. prioriteringar av HUVUDDRAGEN I INTERNATIONELLA VERKSAMHET arbetsområdena, särskilt mänskliga rättigheter, utvecklingssamarbete och Den svenska delegationen består av fem ordinarie ledamöter som utses av har IPU-delegationen regelmässigt utnyttjat möjligheterna att vid de årliga större församlingsmötena komplettera IPU- delegationen med specialkompetens genom två ledamöter som representerar de fackområden som sammanfaller med konferensens huvudteman. den senaste mandatperioden har IPU-delegationerna till de större vårsessio- nerna regelmässigt letts av en vice talman. Delegationen överlämnar en årlig verksamhetsberättelse till riksdagsstyrelsen. 2.2.5 Europeiska försvars- och säkerhetsförsamlingen Europeiska försvars- och säkerhetskonferensen (f.d. ) är ett parlamentariskt forum för debatt om europeiska säkerhets- och försvarsfrågor som grundades . Alltsedan 2000 har formerna för parlamentarisk granskning av europeisk säkerhets- och försvarspolitik dominerat diskussionen. Församlingen har ca 400 ledamöter från 39 deltagande parlament med varierande medlemsstatus. äger två församlingssessioner rum. Församlingen har också sex fackutskott som träffas löpande . Den svenska delegationen består av två ledamöter och två suppleanter, som utses av riksdagsstyrelsen. Delegationen rapporterar om sin verksamhet till riksdagsstyrelsen. I en deklaration meddelade de länder som är anslutna till traktatet som upprättade VEU att detta upphör. Skälet är EU:s ökade roll i säkerhets- och försvarsfrågor. Beslutet innebär att VEU-församlingen kommer att upphöra . 2.2.6 Natos parlamentariska församling Natos parlamentariska församling, som bildades , behandlar försvars- och säkerhetsfrågor i bred bemärkelse. Som en följd av de politiska förändringarna i f.d. och har församlingen efter hand utvidgats till att även omfatta parlamentariker från ett stort antal nya demokratier med status som associerad medlem, däribland och . delegation, som tidigare deltog som observatör, deltar som associerad medlem. Församlingen, som består av 320 ledamöter, möts vid två årliga sessioner. En stor del av arbetet bedrivs i fem fackutskott under och mellan sessionerna. Utskotten lägger fram rapporter som behandlas vid sessionerna och antas av församlingen. Särskilda seminarier arrangeras liksom ett transatlantiskt forum i . Församlingens dagordning påverkas av den aktuella politiska utvecklingen och vad som står på Natos dagordning. Efter utvidgningarna verkar församlingen för fördjupade kontakter med angränsande regioner, t.ex. södra , och . HUVUDDRAGEN I INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2010/11:URF1 delegation till Natos parlamentariska församling består av fem ledamöter och lika många ersättare som utses av riksdagsstyrelsen. Delegationen lämnar en redogörelse för sin verksamhet till riksdagsstyrelsen. 2.2.7 Den parlamentariska församlingen för Europa- (EMPA) Den parlamentariska församlingen för (EMPA), som bildades , är en mötesplats för parlamentariker från EU-länderna och de s.k. partnerländerna , , , , , , , och samt den palestinska myndigheten. Huvudsyftet med EMPA är att genom dialog bidra till ökad förståelse och samhörighet mellan de länder som deltar. Detta ska ske inom ramen för den s.k. Barcelonaprocessen, som inleddes och som är ett partnerskap på regeringssidan mellan och . Målet är att skapa ett område runt med fred och stabilitet, delat välstånd och förstärkt samarbete i sociala och kulturella frågor. Samarbetet omfattar i huvudsak tre områden: politisk dialog och säkerhetspolitik, ekonomiskt och finansiellt samarbete samt kulturellt och socialt utbyte. Regeringssidans samarbete, Barcelonaprocessen, övergick 2008 till att bli Union för (UfM) som innebär en fördjupning av de politiska relationerna mellan EU och partnerländerna. Vid utrikesministermötet i sades att EMPA bör utgöra UfM:s parlamentariska dimension. EMPA:s arbete bedrivs i en församling och fem utskott. Församlingen möts en gång och respektive utskott . Församlingen består av 280 ledamöter, 140 från EU-sidan och 140 från partnerskapsländerna. EU-sidan fördelas mellan de nationella parlamenten och . Den svenska EMPA-delegationen utses av riksdagsstyrelsen för valperioden och består av tre ordinarie ledamöter och tre ersättare. Delegationen rapporterar om sin verksamhet till riksdagsstyrelsen. 2.2.8 Den parlamentariska (BSPC) Det parlamentariska Östersjösamarbetet syftar till att främja den parlamentariska dialogen i samt att påverka regeringarna i utvecklingen av Östersjösamarbetet. Detta samarbete äger rum inom ramen för den parlamentariska (BSPC), som möts i en årlig konferens med ett roterande värdskap. Det parlamentariska samarbetet inleddes . är representerat i konferensens ledning. Konferensen omfattar elva nationella parlament, elva inomstatliga regionala parlament samt ett antal organisationer. Konferensen behandlar skilda problemställningar i som miljö, arbetsmarknad, välfärd och sjösäkerhet. En permanent kommitté förbereder konferenserna och följer upp dessa i nära samarbete med Östersjöstaternas råd (), regeringarnas organ för samarbetet mellan . 2010/11:URF1 2. HUVUDDRAGEN I INTERNATIONELLA VERKSAMHET Det finns ingen fast svensk riksdagsdelegation till BSPC. De fem svenska ledamöter som deltar är utsedda dels inom , dels av , samtliga nominerade av sina respektive partigrupper. Riksdagsstyrelsen beslutar för mandatperioden om partisammansättningen för dessa fem medlemmar. Den årliga redogörelsen för verksamheten ingår i svenska delegations redogörelse till . 2.2.9 Den arktiska parlamentarikerkonferensen Grunden för det arktiska parlamentariska samarbetet har sedan det startade varit miljöfrågor och effekterna av klimatförändringen. har samarbetet även fokuserat på den civila säkerheten i regionen och befolkningens hälsotillstånd. Det ökande intresset för den arktiska regionen såväl i de nationella parlamenten som i har återspeglats i arbetet inom ramen för det arktiska parlamentarikersamarbetet. Den parlamentariska arktiska konferensen, som upprättades , och som håller möten , utgörs av delegationer utsedda av parlamenten i , , , , , , och samt av . Den arktiska parlamentariska samarbetskommittén (ScPAR) upprätthåller arbetet och verkställer besluten mellan konferenserna samt förbereder nästa konferens. I finns inte någon fast delegation. I konferensen deltar svenska riksdagsledamöter nominerade av sina respektive partigrupper. Riksdagsstyrelsen beslutar för mandatperioden om partisammansättningen för riksdagsdelegationens fem medlemmar. Den årliga redogörelsen ingår i svenska delegations redogörelse till . 2.3 Utskottens internationella verksamhet 2.3.1 Ett urval av utskotten Den ökade internationaliseringen och även europeiseringen av nationella frågor har lett till att utskotten, i större eller mindre omfattning, är involverade i internationella verksamhet. Bestämmelser som reglerar utskottens arbetsuppgifter återfinns bl.a. i riksdagsordningen (tilläggsbestämmelserna till 4 kap. 6 § RO) Enligt 10 kap. 3 § RO har alla utskott ett ansvar att följa EU-frågor inom sitt beredningsområde. Detta kan innebära ett utökat behov av informationsutbyte och samarbete mellan korresponderande fackutskott i EU:s medlemsländer och men även med och ministerrådet. Formerna för samarbetet kan ta sig olika uttryck, t.ex. interparlamentariska konferenser mellan fackutskott i olika sakfrågor. Det kan även ske genom besök, utskottsresor och andra former av kontakter. HUVUDDRAGEN I INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2010/11:URF1 utredningar har framhållit vikten av en koppling mellan internationella verksamhet och kärnverksamhet, inte minst via utskottens arbete. I intervjuer med kanslichefer från ett antal utskott har framkommit bl.a. följande: Flera utskott anser sig inte ha en uttalad strategi för sin egen internationella verksamhet. Kopplingen mellan de parlamentariska församlingarnas arbete och utskottens arbete är svag, då få utskott medverkar aktivt i förberedelsearbetet, t.ex. med bakgrundsdokument, inför mötena i de parlamentariska församlingarna. Vidare har den rapportering som utskotten i varierande grad får från de parlamentariska församlingarnas och delegationernas verksamheter ofta få direkta och naturliga kopplingar till betänkandearbetet. Man torde kunna konstatera att utskottens intresse för övriga internationella verksamhet är förhållandevis svagt. Till detta kommer att utskottens och deras kansliers resurser för internationella frågor är begränsade. Mot denna bild står att vissa utskott, såsom finans- och utrikesutskotten, i sin egen verksamhet står nära de internationella frågorna i sin dagliga verksamhet. Båda dessa utskott hanterar ärenden med tydliga internationella förtecken, och där utskotten som en del i verksamheten har egna kontakter med internationella organ på området, mer på regeringssidan än på den parlamentariska sidan. Det har även förekommit att utskott varit drivande i internationella frågor av utrikespolitisk vikt. Exempel på detta är utrikesutskottets insatser för att främja dialogen med den muslimska världen i EU:s grannskapsområde samt det östliga partnerskapet. En annan aspekt på utskottens internationella kontakter är att utskotten nära följer EU-arbetet inom sina respektive områden, både vad gäller EU- kommissionens och Europeiska rådets arbete, men även när det gäller . Utskotten deltar också i olika omfattning i EU-möten inom sina respektive områden, t.ex. sådana som arrangeras av EU- ordförandeskapslandet, även om den direkta återkopplingen från sådana möten till utskottens betänkandearbete kan vara svår att precisera. Utskotten deltar även på annat sätt i den internationella verksamheten inom sina specifika sakområden. Då utskotten har utbyte och samråd med relevanta delar av i specifika sakfrågor inom sina kompetensområden faller det sig också naturligt att dessa kontakter influerar agerande även på den internationella arenan och vice versa. Det handlar således om en ömsesidig påverkan. Till detta kommer att utskotten genomför egna utrikes studieresor, inklusive EU-relaterade resor, och tar emot besökande grupper, bl.a. från utländska parlament. De deltar också i internationella konferenser knutna till utskottets verksamhetsområde, bl.a. genom att ingå i regeringsdelegationer till viktigare möten t.ex. inom FN-systemet. Slutligen kan noteras att besök av internationell karaktär till utskotten varierar kraftigt till antalet mellan de olika utskotten. Vid en översyn av verksamheten under /09 kan konstateras att utrikesutskottet, finansut- 2010/11:URF1 2. HUVUDDRAGEN I INTERNATIONELLA VERKSAMHET skottet samt tar emot flest internationella besök, vilket faller sig naturligt med hänvisning till deras respektive mandat. är det utskott som i första hand har att i sitt betänkandearbete hantera internationella och utrikespolitiska ärenden. I 4 kap. 6 § 6 finns reglerat utskottets arbetsuppgifter. Även andra utskott kan hantera utrikespolitiska frågor, ibland i nära samråd med utrikesutskottet. Det kan noteras att utrikes- och försvarsutskotten vid behov tillsätter sammansatta utskott för särskilda säkerhetspolitiska frågeställningar, t.ex. rörande svenska insatser i . Enligt väl utarbetad (internationell) praxis innehar utrikesutskottets presidium något av en särställning i frågor av internationell och utrikespolitisk karaktär. presidium företräder ofta utrikesutskottet i internationella kontakter och i samband med utlandsresor. 2.4 Andra former av internationellt samarbete Under innevarande mandatperiod (20062010) har talmännens internationella engagemang varit omfattande, såväl bilateralt som multilateralt. Det gäller både utgående resor och inkommande besök. Talmansresorna, i många fall med riksdagsledamöter i delegationen, utgör en viktig del av internationella besöksutbyte. Talmannen tar också emot ett stort antal högnivåbesök såsom talmän, presidenter, premiärministrar m.fl.