rir · GZB522 · 2011-06-17 09:00:04 — En stor del av denna skillnad i restid uppstår på . Trots en ny förkortning av , som inte fanns med i RNP 1996:4, motsvarar inte hastigheten på den som anges i RNP 1996:4. Sammantaget har, enligt , de prognostiserade restiderna aldrig varit realiserbara. underskattade restiderna i den samhällsekonomiska kalkylen och överskattade därmed samhällsnyttan med banan. Kort efter beslutet om gjorde nya restidsprognoser som visade på längre restider både med snabb- och regionaltåg. Beslutsunderlagens kvalitet är viktigt när beslut om stora infrastrukturprojekt ska fattas. har kunnat visa att och regeringen inte har fått rättvisande information om möjliga restider längs om byggs. Underlagen är även viktiga att spara för att till exempel uppföljningar ska kunna göras. har begärt att få ta del av underlag till restidsberäkningarna. Det har varit dock svårt att få tillgång till rätt information. Enligt är underlagen förstörda, trots att de att ska arkiveras. 5 Kostnaderna för projektet I detta kapitel beskrivs kostnadsutvecklingen för och orsaker till kostnadsökningarna. Vidare redovisas hur och regeringen har hanterat fördyringarna. Slutligen redovisas regeringens rapportering till . I kapitel 6 redogörs för den totala kostnaden för att förväntade trafikering ska fungera. 5.1Förväntad kostnad inför beslut Enligt beslut och huvudavtalet anges kostnaden för till 8 200 miljoner kronor.214 Kostnadskalkylen togs fram av Norra regionen i mitten av 1990-talet.215 har begärt att få underlaget till den ursprungliga kostnadskalkylen, men enligt finns inte dessa underlag sparade. Det tillgängliga material som finns är en tabell i samhällsekonomiska kalkyl RNP 1996:4. I denna presenteras de olika delsträckornas kostnader baserat på meterpriser, bland annat beroende på längden räls, tunnel och bro.216 Meterpriserna är hämtade från järnvägsprojekt som tidigare genomförts.217 Enligt avsiktsförklaringen ingick det i kostnadskalkylen på osäkerhetsfaktorer om . Vidare var säkerheten i beräkningarna jämförbar med andra projekt i samma planeringsfas, det vill säga innan järnvägsutredningen.218 Även i prop. 1997/98:62 anges att kan bli dyrare eftersom den exakta sträckningen inte är känd.219 214Kommunikationsdepartementet (1997b), prop. 1996/97:53. 215Intervju med före detta , intervju med före detta (a). 216Banverket(1996b), bilaga 1. 217Intervju med före detta , intervju med före detta (a), intervju med (a). 218Kommunikationsdepartementet (1997a), bilaga 1. 1997/98:62 s. Regeringen var således medveten om att kostnadskalkylen var osäker och att den skulle kunna komma att ändras. Att de uppskattade kostnaderna var osäkra bekräftas av . bildades var bolaget tvunget att bekräfta siffrorna i kostnadskalkylen, fastän att underlaget till den ursprungliga kalkylen var tunt.220 Det berodde på att bygget inte kunde starta utan att kalkylen bekräftats enligt huvudavtalet. Vid kostnadsökningar skulle avtalet ha behövt omförhandlas.221 Den kalkylavstämning som gjordes tillsammans med visade till och med på lägre kostnader än den ursprungliga kalkylen.222 Enligt företrädare för gjordes kalkylavstämningen . Bolaget var fortfarande i uppstarten och organisationen var ännu inte klarlagd. Kalkylavstämningen var mer ett politiskt beslut, då det knappt fanns någon personal på plats.223 slutkostnad är exklusive räntor och inklusive räntor i löpande priser.224 I tabell 5.1 presenteras kostnadsutvecklingen för . Vid beräkning av kostnadsavvikelser behöver kostnader som infallit räknas om till samma prisnivå för att få ett rättvisande resultat. I tabell 5.1 presenteras således olika kostnadskalkyler i respektive års priser samt prisnivå. Tabell 5.1: Kostnadsutveckling för 221Kommunikationsdepartementet (1997b). 224Intervju med , e-post från . Omräkning ger olika reslutat beroende på vilket prisindex som används. I tabellen ovan presenteras både omräkning med nettoprisindex225 (NPI) och det index som skrivits in i huvudavtal (BBAB-index). Med NPI räknas kostnadskalkylerna upp med den allmänna prisutvecklingen i ekonomin, vilket ger en kostnadsökning med 73 procent.226 Omräkning med BBAB-index exkluderar prisutvecklingen i branschen när de olika kostnadskalkylerna jämförs och fördyringen framstår som mindre än med NPI.227 redovisar även kostnadsutvecklingen omräknat med BBAB-index för att visa storleken på fördyringarna som har andra orsaker än prisutvecklingen i anläggningsbranschen. Vid en jämförelse mellan ursprunglig kostnad och slutkostnad blir det en real ökning med . tog fram en ny kostnadskalkyl, där slutkostnaden uppgick till . Enligt vd:n för var det först när bolaget hade utsett projektledare för delprojekten och börjat beräkna kostnaderna för delsträckorna som det fanns en ordentlig kostnadskalkyl.228 I bolagets rapport till regeringen, där den nya slutkostnadskalkylen är inkluderad, anger att den gällande tidsplanen är snäv. Om förseningar sker kommer det sannolikt att innebära kostnadsökningar.229 I samband med den nya kalkylen gav en oberoende expertgrupp i uppdrag att granska Botniabanan AB:s beräkningar och det underliggande materialet. Dessutom skulle expertgruppen göra en egen kalkyl baserad på successiv kalkylmetod. Expertgruppen kom fram till en slutkostnad på med 75 procents sannolikhetsgrad, som sedan blev bolagets officiella slutkostnadsprognos. Vad gäller granskningen av Botniabanan AB:s kalkyl kunde expertgruppen konstatera att bolagets kostnadsuppskattning var av god kvalitet och hade god tillförlitlighet baserat på då kända förutsättningar.230 225NPI visar utvecklingen av den del av konsumentpriserna som återstår sedan nettot av indirekta skatter minus subventioner har räknats bort. Källa: SCB. 226Enligt Botniabanan AB:s faktagranskning är det inte relevant att använda NPI för infrastrukturutbyggnad då infrastrukturprojekt har ett annat innehåll än privatpersoners konsumtion. För syn se (2010b) och (2011). 227Rikrevisionen (2011) s. 38. 229Botniabanan AB (2001) s. 5. 230Botniabanan AB (2001) s. 3. gjorde en ny kostnadskalkyl 2003 på grund av förseningar i tidsplanen för den sista etappen. Den nya totalkostnaden beräknades till i prisnivå 2003, exklusive index och finansiella kostnader. Vid översynen såg bolaget även över tidsplanen. Enligt denna skulle öppnas för trafik i augusti 2010.231 Bolaget höll kalkyl fram till invigning.232 Differensen mellan slutkostnaden på och denna kalkyl beror på indexuppräkning.233 har gjort en sammanställning av kostnadsökningarna och dess orsaker. Enligt denna finns en real ökning av kostnaderna med är miljö- och tillståndsfrågor och är relaterat till missbedömningar i kalkyler och marknadsutveckling.235 I båda dessa orsaker ingår kostnader som ett resultat av förseningar. Utan att närmare värdera Botniabanan AB:s analys av fördelningen på olika orsaker är det, enligt , uppenbart att en betydande del av kostnadsökningar kan kopplas till miljötillståndsfrågor. Det krävdes flera miljötillstånd innan kunde byggas. Flera av prövningarna tog , vilket till stor del berodde på diskussioner om kvaliteten på underlag i processerna. Mest problematisk var delsträckan mellan och och i synnerhet passagen genom . Ända från början har projektets planering varit tidsoptimistisk. Enligt den ursprungliga planen skulle banan öppnas för trafik 2006. Istället blev det flera förseningar och invigningen skedde inte förrän . 231Botniabanan AB (2005) s. 2. 232Enligt understeg den faktiska slutkostnaden budgetramen enligt det reviderade huvudavtalet (13,2 mdkr) med . Botniabanan AB:s faktagranskning . 233Botniabanan AB (2009) s. 3. Enligt summerar kostnaderna för index till . 234Denna siffra skiljer sig från beräkningar. har räknat om 8,2 mdkr. till priser (9,8 mdkr.) och jämfört denna med 13,2 mdkr. en budget som sattes 2003 och som bolaget har hållit. 235Intervju med , e-post från . Andra orsaker till kostnadsökningar är ändrade normer för järnväg, ökat resursbehov och ökade marklösenkostnader. Enligt kan hänföras till ändrade normer. Det handlar om ändrad materialstorlek i banuppbyggnad, ökat axeltryck på broar (STAX ), avvattningskrav för banan samt ett antal nya hårdare järnvägstekniska krav.236 Staten har fått stå för kostnadsfördyringar som uppstått under byggtiden.237 Detta kan, enligt och den statlige förhandlingsmannen, anses rimligt då den huvudsakliga delen av fördyringarna beror på ändrad lagstiftning och nya normer.238 har gjort en sammanställning av projektets direkta miljökostnader. Med detta avses kostnader som kan kopplas till byggandet och driften av järnvägen. Den sammanlagda kostnaden på delas upp i följande kategorier: Administrativa kostnader inkluderar bland annat personalkostnader och kostnader i samband med sakprövningar. När det gäller sakprövningar har kategorin vattenverksamhet tagit mest resurser i anspråk. Ärenden som rör har haft i juridiska omkostnader jämfört med för övriga ärenden tillsammans. -Kostnader för miljöskydd under byggtiden240 har att göra med utgifter i samband med tunnelvattenbehandling. -Kostnader för naturvård och miljöskydd under drifttiden241 Bullerskyddsåtgärder har med inneburit den största kostnaden. Kompensationsåtgärder vid har kostat , varav har avsatts för förvaltningen . 236Botniabanan AB:s faktagranskning . 237Intervju med den statlige förhandlingsmannen . 238Lindblom (2010) s. 73. 239Botniabanan AB (2010b) s. 510. 240Botniabanan AB (2010b) s. 241Botniabanan AB (2010b) s. 1215. I framställningen ovan ingår inte kostnader som har att göra med projektets försening, som till stor del var ett resultat av diskussionen om underlag i den miljöjuridiska processen. Hit räknas exempelvis kostnader för att upprätthålla organisationen , uteblivna intäkter och kostnader för att ta fram underlag för regeringens tillåtlighetsprövning.242 Det är dessa förseningsrelaterade kostnader som medfört den största fördyringen.243 De totala miljörelaterade fördyringarna av bedöms ha uppgått till exklusive räntor.244 En stor del av den summan kan härledas till problem till följd av banans dragning genom Umeälvens delta.245 Räntekostnaden för uppgår till nästan per år.246 Innan den fullskaliga trafiken startar innebär räntan en utgift som betalas som större delen av den förväntade nyttan förskjuts i samma utsträckning som det försenade öppnandet. 5.3.3Orsaker till den långdragna miljöprövningen trädde i kraft , som arbetet med järnvägsutredningar pågick. En av projektets sex järnvägsutredningar behandlades enligt den tidigare gällande lagstiftningen eftersom utredningen var så långt framskriden . fungerade enligt som ett pilotprojekt för planering av infrastruktur utifrån , och det rådde inom en osäkerhet kring hur man skulle gå tillväga i olika delar av den fysiska planeringsprocessen. visste inte vilken sorts underlag som krävdes för regeringens tillåtlighetsprövning och fick därför prova sig fram.247 Enligt den ursprungliga tidsplanen skulle vara färdigställd . Tillåtlighetsprövningen skulle ha avklarats för de fem delsträckor som omfattades. Men plan för hantering av miljöärendena var alltför optimistisk.248 Eftersom ansökningarna gjordes var planeringen redan i det stadiet försenad i förhållande till den ursprungliga 242Botniabanan AB (2010b) s. 4. 247Intervju med före detta , intervju med före detta . 248E-post från , intervju med före detta . Innan tillåtlighet kunde lämnas för krävdes en mer omfattande utredning av de effekter som järnvägen medför än vad som framkommit i järnvägsutredningarna. Underlaget fick efter remittering och synpunkter från samtliga berörda expertmyndigheter kompletteras i flera omgångar. begärde kompletteringar avseende samtliga fem delsträckor och . Delsträckan mellan och gav upphov till merparten av förseningen i förhållande till ursprungliga tidsplan. Tillåtlighetsärendet tog och . Därefter följde utformande av järnvägsplan och kompensationsåtgärder samt domstolsprövningar i olika instanser. Tillståndsprocessen avslutades först då tillstånd lämnades för passagen genom . En del av de förseningar som uppstod i planerings- och prövningsskedet kunde enligt tas igen i byggfasen.249 I ansökan om tillåtlighet förordade utifrån järnvägsutredningen en östlig dragning av som ingång till . Den bedömdes vara bättre för banans funktion, och därmed dess samhällsekonomiska lönsamhet.250 De negativa miljökonsekvenserna förväntades bli något större än för de alternativa lösningarna, men helhetsbedömningen vägde över till den östliga dragningens fördel.251 i län252 och Naturvårdsverket253 gav stöd åt uppfattning med vissa mindre reservationer. dragning justerades så att den gick utanför de delar av området som var klassade som skyddat våtmarksområde och riksintresse. Men områdets skyddsstatus var inte slutgiltig. Inventeringen av Natura 2000-områden var inte genomförd i enlighet med den ekologiska kunskap på lokal nivå som fanns eftersom inte hade tillräckliga resurser för det arbete som krävdes, bland annat när det gäller markägarförankring.254 Europeiska kommissionen skickade en förfrågan till den där man förhörde sig om skyddsstatusen på och hur området skulle påverkas av . Kommissionen såg en risk att inte skulle fullfölja de skyldigheter som föreligger enligt art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet. Kommissionen ville bland annat veta 250Banverket (1998b) s. 109114. 251Banverket (1998b) s. 115. 252Länsstyrelsen i (1999). 253Naturvårdsverket (1999). 254Länsstyrelsen i (2001), intervju i (a), intervju med före detta i (b). hur avgränsningen av skydd enligt Natura 2000-lagstiftningen hade fastslagits. var endast ön Stora tuvan i deltat, utanför järnvägens omedelbara närhet, utpekad som Natura 2000-område. genomförde en inventering av naturvärden Två nya betydligt större Natura 2000-områden fick sin skyddsstatus fastslagen . Det ena området, som är utpekat enligt fågeldirektivet, omfattar slätterna norr om deltat och genomskärs av . Innan det utvidgade Natura 2000-området pekades ut analyserades valet av dragning ut från i underlag inte så djupgående som art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet ställer krav på.255 Det fanns inte någon tydligt definierad ändamålsbeskrivning för att motivera valet av alternativ i järnvägsutredningen eller i de första omgångarna av kompletterat underlag.256 Miljökonsekvensbeskrivningarna handlade fram till den här tidpunkten till stor del om indirekt påverkan av naturvärden, eftersom de gjordes utifrån antagandet att områdena med starkast skydd låg utanför den planerade järnvägens sträckning. skickade ett kompletterande underlag för att åtgärda dessa brister. 2002 att inhämta yttrande från Europeiska kommissionen. Kommissionen bedömde därefter att , i den av regeringen förordade östra sträckningen, under vissa förutsättningar borde få genomföras. Tillåtlighet för sträckan lämnades av regeringen . Omfattande kompensationsåtgärder vid och dess omgivning ingick som villkor i tillåtlighetsbeslutet. Den sista järnvägsplanen fastställdes . Domstolsprövningarna som följde den fysiska planeringsprocessen var det som slutligen sköt upp byggstarten för den sista delsträckan av Botniabanan.257 De knappt 120 miljöbalksärenden som hanterades av miljödomstolarna var de mest tidskrävande.258 De handlar i huvudsak om vattenverksamhet och Olika tolkningar av bedömningsgrunder i direktiven som skyddar Natura 2000-områden låg bakom den utdragna juridiska processen. Sakägare inklusive miljöorganisationer hävdade en miljömässigt striktare tolkning av kriterierna som grund för att välja en annan sträckning av . 255Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter samt rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar. 256Kompletteringar inför tillåtlighetsbeslutet från och . argumenterade för att frågan redan var avgjord i och med regeringens tillåtlighetsbeslut, vilket var den linje som slutligen slogs fast efter att överklagande till hade skett. tar inte i denna rapport upp frågan om varför miljörelaterade domstolsärenden tog så , eller huruvida konflikten kring avgjordes på ett tillfredställande vis. Förslag till hur prövningsordningen vid planering av transportinfrastruktur kan bli både effektiv och rättssäker presenteras i SOU 2010:57 Effektivare planering av vägar och järnvägar. 5.4Ansvaret för och hanteringen av kostnadsökningarna har drabbats av såväl kostnadsökningar som förseningar. måste hantera dessa kostnadsökningar och rapportera dem till regeringen för att kunna få en utökad kreditram. har regeringen krav på sig att redovisa för om fortskridande och kostnader. Den huvudsakliga orsaken till försening är miljöprövningen av passagen genom . Det hårda motstånd som mötte tillsammans med uppgiften att hantera ärendet enligt den nya lagstiftningen gjorde att miljötillstånden tog att få. tidsplan var alltför optimistisk och inte anpassad till dessa förhållanden. Det hade uppstått förseningar redan när ansökan om tillåtlighet för fem delsträckor gjordes. Enligt gjorde sedan det sena utvidgandet av Natura 2000-områden vid att tillåtlighetsprövningen för sträckan NordmalingUmeå tog än nödvändigt. har till uppgift att inventera förekomsten av naturvärden som motsvarar kriterierna för Natura 2000-utpekande. Detta hade inte skett i tillräcklig utsträckning för att ringa in det skyddsvärda området kring inför planeringen av . I remissvaret från inför tillåtlighetsbeslutet påtalas vikten av landskapet mellan och Röbäcks-Degernäsområdet för det vilda fågellivet. Men behov av att utreda en avgränsning av skyddat område enligt fågeldirektivet utanför CW-området framgår inte med den tydlighet som enligt hade varit önskvärd för en effektiv process. Att Natura 2000-området i utvidgades mitt under tillåtlighetsprocessen gjorde att förutsättningarna för arbetet med förändrades. Det försvårade och försenade arbete med att ta fram rätt underlag. Ytterligare information behövdes i underlagen för att motivera val av alternativ utifrån de krav som ställs i 7 kap. 29 § . Även mer utförliga beskrivningar av direkta miljökonsekvenser i de utvidgade delarna av Natura 2000-området tillkom i ett sent skede. anser att det saknades tydliga riktlinjer för det underlag som krävdes för tillåtlighetsprövningen. Men regeringen fyller en funktion som opartisk prövningsinstans och kan därför inte ta på sig en samordnande roll eller ge tydligare direktiv i ett enskilt ärende. har uppgett att de riktlinjer som fanns utöver författningskraven i var det utbildningsmaterial som togs fram innan trädde i kraft. anser dock att det fanns utrymme för att i regeringens begäranden av kompletteringar av underlag lyfta fram den oklarhet kring skyddsstatusen för i förhållande till dess naturvärden som förelåg, utan att bryta mot det opartiska förhållningssätt som ska prägla hanteringen. Att frågan inte behandlades grundligare gjorde att naturvärden utanför CW-områdets avgränsning inte uppmärksammades i tillräcklig grad i underlag förrän i ett sent skede. ansvar i frågan har betonats, men även regeringen hade kunnat agera för att snabbare slå fast förutsättningarna för prövningen, med avseende på områdets skyddsstatus. har gått igenom Botniabanan AB:s återrapportering till regeringen och intervjuat bolaget om deras kostnadskontroll. Enligt huvudavtalet ska rapportera till regeringen hur bygget utvecklas i förhållande till tid och kostnad en gång per år.259 har i en årlig rapport informerat regeringen om det finansiella läget i bolaget samt om uppkomna problem och risker, till exempel tidsförseningar och begäran om utökad låneram.260 Förutom den årliga rapporteringen skickade bolaget 2001 en särskild skrivelse till regeringen om kostnadsöversynen, där bolaget gjorde en ny kostnadskalkyl och där styrelsen gav i uppdrag åt en expertgrupp att granska kalkylen. Se avsnitt 5.2.1 ovan. 259Kommunikationsdepartementet (1997b) s. 8, (2005a) s. 12. 260Botniabanan AB:s årliga rapporter till regeringen 19992011. Uppföljning och interna rutiner Den årliga rapporteringen till regeringen innebär en systematisk uppföljning av tid och kostnader. Enligt företrädare för har bolaget dessutom haft flera olika forum för att följa upp verksamheten. Bolaget har haft regelbundna möten för uppföljning av tid, kostnad och kvalitet.261 Inom bolaget har det funnits interna rutiner som innebär månatliga ekonomimöten. Vid dessa möten har kostnaderna följts upp på kontonivå. Dessutom har man haft ekonomimöten med ansvariga där bolaget har gått igenom varje verksamhet. Ute på banans delprojekt har det funnits projektingenjörer som har ansvarat för ekonomi- och tidsuppföljning i respektive del.262 Vad gäller slutkostnad och sluttidpunkt har bolaget följt upp prognosen varje kvartal. Detta har sedan rapporteras till styrelsen. I styrelsen har det ingått fem statliga företrädare varav en tjänsteman från Näringsdepartementet.263 Enligt företrädare för och representanten från har arbetet i bolaget fungerat tillfredställande.264 5.4.3Regeringens hantering av kostnadsökningarna Staten äger av aktierna i och har således ansvar för att styra bolaget. Särskilda riktlinjer finns i statens ägarpolicy.265 Regeringen har låtit en statlig förhandlingsman omförhandla avtalet om två gånger bland annat på grund av uppkomna förseningar och fördyringar.266 Regeringen ska ge en redovisning av fortskridande. har uttryckt krav på information om i vilken utsträckning anslagsramarna är intecknade för att betala framtida räntor och amorteringar på lån, arrenden och hyror, bidrag samt underhåll för investeringar som beslutas. Enligt ska även ställda garantier redovisas och bedömas.267 Redovisningen ska ske i budgetpropositionen.268 har gått igenom budgetpropositionerna för åren 19992011. 264Intervju , intervju med före detta . 265Näringsdepartementet (2010b). 2001/02:20 s. 107. 1997/98:TU10 s. 96f, Prop. 1997/98:62, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266. 1997/98:TU10 s. 98. I utskottsbetänkandet för budgetpropositionen 2004 anger utskottet att man tagit del av regeringens redovisningar nogsamt. Vidare anger utskottet att regeringen även fortsättningsvis bör redovisa framåtskridandet samt det ekonomiska läget för byggandet av Botniabanan.269 I tabellen nedan redovisas budgeten för . Denna gäller exklusive finansiella kostnader och intäkter såsom räntor. Låneramen är en kreditram inklusive finansiella kostnader. beslutar om denna ram som sedan kan utnyttja. De lån som har tagits omvandlas efter idrifttagandet till hyra som betalar under 40 år.270 Dessa ska motsvara räntekostnaden på hela den återstående skulden och det aktuella årets amortering på lånen.271 Den totala kostnaden för hyran ska motsvara bemyndigande272 för . Tabell 5.2: Budget, låneram och bemyndigande för i miljoner kronor273 2003/04:TU1 s. 270Näringsdepartementet (2008a). 2008/09:1 utg.omr. 22 s. 62. 272Enligt 1920 §§ anslagsförordningen (1996:1189) innebär bemyndigande det tillstånd som en myndighet, i detta fall behöver för att få göra åtaganden om framtida utgifter som inte täcks av årets tilldelade medel, med andra ord hur mycket av framtida anslag som är intecknade. 273Källa för budget: , källa för låneram: budgetpropositionerna för 20022011 samt tilläggsbudgeten , källa bemyndigande: budgetpropositionerna för 20032008 samt (2009a) s. 9. Låneramen har utökats efter att planering och byggande har fortskridit. Bemyndigandet har varit detsamma fram till budgetpropositionen . har beslutat om att bygga och lånefinansiera den. har reviderat sina slutkostnadsprognoser och 2003 (se avsnitt 5.2 ovan). Dessa har regeringen redovisat för i infrastrukturpropositionen för 2001274 samt budgetpropositionerna för 2002275och 2006276. Förutom fördyringarna har regeringen i budgetpropositionerna redovisat de viktigaste händelserna i . har regeringen redovisat hur stor del av anslagen som är intecknade.277 Regeringens redovisning av behov av lån och räntekostnader har emellertid inte varit densamma . Det kan således vara svårt att få en överblick av projektets totala lånekostnader.