rir · GZB515 · 2011-04-19 09:00:00 — Vidare har Försvarsmakten en uttalad uppgift att kunna fungera som ett stöd för samhället vid kriser. menar därför att Försvarsmakten bör avsätta tid och vidta åtgärder för att kunna lösa sin uppgift. Det innebär att Försvarsmakten måste samverka med det övriga samhället samt planera och öva för att fungera i sin roll som stöd för det övriga samhället vid kriser. granskning handlar om huruvida Försvarsmakten har en effektiv och ändamålsenlig förmåga att bistå det övriga samhället vid kriser. För att svara på revisionsfrågan har vi använt oss av fyra arbetsfrågor: Hur har regeringen och myndigheten omvandlat detta uppdrag i sin planering och styrning? Vilka är det övriga samhällets förväntningar och behov av stöd? Vilka möjligheter har Försvarsmakten att bistå det övriga samhället? Hur samverkar Försvarsmakten med civila aktörer? För att undersöka intentioner har vi studerat riksdagstryck och intervjuat företrädare för försvarsutskottets kansli. Regeringens styrning av myndigheten har granskats genom studier av relevanta dokument samt intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet på enheten för samhällets krisberedskap, enheten för militär förmåga och insatser samt sekretariatet för strategi och säkerhetspolitik. Försvarsmaktens hantering av sitt uppdrag har granskats genom studier av myndighetens interna styrdokument. Dessutom har företrädare för myndigheten på central nivå, liksom företrädare på förbandsnivå intervjuats. Intervjuer och studier av myndighetens styrdokument har även utgjort underlag för frågan om hur Försvarsmakten samverkar med det övriga samhället. Frågan om myndighetens samverkan med det övriga samhället utgår från det ansvar Försvarsmakten har, i enlighet med utgångspunkterna ovan, men det övriga samhällets ansvar har även beaktats. Frågan om det övriga samhällets förväntningar och behov har varit inriktad på länsstyrelser och kommuner. För att skapa en helhetsbild av samhällets krisberedskap och eventuella stödbehov har centrala dokument, såsom länsstyrelsernas och kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser och krishanteringsplaner15 studerats, samt annan dokumentation som beskriver 15Det finns olika benämningar för dessa dokument, exempelvis krishanteringsplan, krisledningsplan och program för räddningstjänst och krishantering. I granskningen används uteslutande begreppet krishanteringsplan. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser har även genomfört intervjuer med företrädare med ansvar inom krishantering från sex kommuner och fyra länsstyrelser, varav två per telefon. I dessa intervjuer har vi delvis använt oss av specifika scenarier om allvarliga kriser. Försvarsmakten lämnar stöd till samhället . Allvarligare kriser, av större dignitet, som på allvar prövat den svenska krisberedskapen har emellertid inte hänt så ofta. Dessutom har Försvarsmakten genomgått kontinuerliga förändringar . Det är stor skillnad på myndigheten och den försvarsorganisation som till exempel fanns 2005, när stormen inträffade. Dessa båda faktorer medför metodologiska problem med att använda faktiska händelser som empiri för att studera om Försvarsmakten fungerar som en effektiv och ändamålsenlig resurs . I granskningen har därför två scenarier om allvarligare kriser använts som underlag.16 har även med hjälp av Statisticon genomfört en enkätundersökning för att få ett bredare underlag om hur kommuner och länsstyrelser ser på Försvarsmakten och vilka förväntningar som finns på myndigheten. Enkäten skickades till samtliga länsstyrelser och till 140 kommuner. När det gäller kommunerna har enkätresultatet statistiskt omvandlats så att svaren från urvalet kan antas gälla för hela populationen kommuner. Se bilaga 2 för mer information om enkäten. Slutligen har vi i granskningen använt oss av ovan nämnda intervjuer med Försvarsmakten och studier av myndighetens interna dokument för att kunna göra en bedömning av myndighetens möjligheter att bistå det övriga samhället. scenarier har även använts gentemot Försvarsmakten för att testa myndighetens möjligheter att bistå det övriga samhället. Företrädare för Försvarsmakten har medverkat vid sekretessbedömning av rapporten. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av (projektledare) och . medverkade i inledningen av granskningen. 16Ett scenario om en mycket allvarlig storm i s län och ett scenario om en mycket allvarlig skogsbrand i . Scenarierna beskrivs mer utförligt i bilaga 1. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser I kapitel 2 beskrivs grunderna för krisberedskap och mer specifikt Försvarsmaktens roll i detta. och regeringens styrning angående Försvarsmaktens uppgift att ge stöd till det övriga samhället redovisas också i detta kapitel. I kapitel 3 beskrivs de förutsättningar som regelverken skapar för Försvarsmakten att göra insatser för att stödja det övriga samhället. Dessutom beskrivs Försvarsmaktens rutiner vid insatser med stöd till det övriga samhället. I kapitel 4 redogörs för Försvarsmaktens tolkning av uppgiften. Försvarsmaktens interna styrning beskrivs, liksom hur uppgiften hanteras i praktiken, i form av exempelvis planering, samverkan och övningar. Kapitel 5 redogör för länsstyrelsernas och kommunernas syn på Försvarsmakten, vilka förväntningar som finns på myndigheten och hur man samverkar med Försvarsmakten. I kapitel 6 beskrivs Försvarsmaktens möjligheter att bistå det övriga samhället, bland annat redogörs för iakttagelser utifrån två krisscenarier. Slutligen finns slutsatser och rekommendationer som följer av granskningen i kapitel 7. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser I detta kapitel beskrivs grunderna för svensk krisberedskap. Vidare redogörs för Försvarsmaktens roll i krisberedskapen samt och regeringens styrning avseende myndighetens uppgift att bistå det övriga samhället vid behov. Enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap (krisberedskapsförordningen) innebär krisberedskap förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder, samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer.17 har fastställt att målen för säkerhetsarbete är att värna befolkningens liv och hälsa vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden, som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.18 Det som hotar något av ovanstående mål är, med denna definition, ett säkerhetshot.19 2.1Svensk krisberedskap bygger på samverkan Arbetet med samhällets krisberedskap syftar till att minska risken för kriser och allvarliga händelser, att ha en god beredskap inför kriser och förmåga att hantera kriser om de inträffar. Krishanteringssystemet utgör en struktur för ansvar och roller före, under och efter en kris. En bakomliggande tanke med det svenska krishanteringssystemet är att samverkan ska skapa förutsättningar för merutnyttjande av samhällets resurser. Termer som effektivitet, merutnyttjande, samordning och samverkan är centrala. 174 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 2005/06:133 s. 44, bet. 2005/06:FöU 9, rskr. 2005/06:295 och rskr. 2005/06:296 samt Försvarsberedningen Ds 2006:1 En strategi för säkerhet. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av krisen. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en krissituation.20 Det svenska krishanteringssystemet är organiserat i tre nivåer. En kris ska i första hand hanteras av den kommun eller de kommuner där krisen har uppstått (nivå).21 Det kan dock uppstå situationer där det inte är rimligt att varje enskild kommun eller kommuner i samverkan har tillräckliga resurser. Om det behövs, ska länsstyrelser kunna gå in och stötta kommuner i krishanteringsarbetet (regional nivå). Länsstyrelserna har det främsta ansvaret för att verka för samordning av förstärkningsresurser, i form av offentliga, privata och frivilliga resurser. Länsstyrelser ska bland annat arbeta med att samverka och samordna med berörda myndigheter och organisationer i det förebyggande arbetet och vid kriser. Om det behövs ytterligare resurser ska centrala myndigheter lämna stöd (central eller nationell nivå).22 Sammantaget bygger systemet på att kriser ska hanteras underifrån och genom samverkan mellan olika aktörer. För att främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap har ett antal samverkansområden fastställts. Dessa består av teknisk infrastruktur, transporter, farliga ämnen, ekonomisk säkerhet, geografiskt områdesansvar samt skydd, undsättning och vård. I krisberedskapsförordningen anges cirka 30 myndigheter som har ett utpekat ansvar och som ska ingå i samverkansområden. Försvarsmakten utgör inte en av dessa, men deltar i samverkansområdena transporter och farliga ämnen. Regeringen har påpekat att arbetet inom samverkansområdena bör präglas av ett förhållningssätt där civil-militär samverkan eftersträvas.23 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har möjlighet att besluta att även andra myndigheter ska ingå i eller stödja arbetet i samverkansområdena.24 205 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. 21Kommuner ska utifrån sina behov dimensionera sina resurser och organisera sin verksamhet för att kunna hantera olyckor och kriser, vilket framgår i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 22Information hämtad från bland annat och . 2009/10:124. 248 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Det svenska krisberedskapssystemet bygger på tre grundläggande principer. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer har motsvarande verksamhetsansvar vid en kris. Det betyder till exempel att den vanliga sjukvården har hand om vården även under en kris och kommunen har hand om exempelvis skola och äldreomsorg även vid kriser. Det inkluderar även ett ansvar för att samverka med berörda aktörer. Förutom bland annat och Försvarsmakten ska alla statliga myndigheter göra risk- och sårbarhetsanalyser inom sitt område. Närhetsprincipen innebär att en kris ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda. Likhetsprincipen innebär att en verksamhet ska fungera på liknande sätt som vid normala förhållanden vid kris så långt det är möjligt. Organisation och lokalisering ska inte förändras mer än vad som krävs vid en kris.25 Dessutom har det geografiska områdesansvaret och sektorsansvaret avgörande betydelse för svensk krisberedskap.26 Kommunerna, länsstyrelserna och regering ska verka för att samordningen fungerar mellan alla som är inblandade i krisberedskapen på lokal, regional och central nivå. Kommuner, länsstyrelser och regeringen ska också som områdesansvariga samordna informationen till allmänheten i samband med kris. Däremot övertar de inte ansvaret från någon annan aktör. Varje myndighet och organisation ansvarar för sitt eget verksamhetsområde, även under en kris. I länsstyrelsernas och kommunernas arbete med krishantering ingår bland annat att göra risk- och sårbarhetsanalyser samt att utarbeta krishanteringsplaner.27 Lagen (2006:544) om kommunernas och landstingens åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap reglerar kommunernas och landstingens ansvar. En extraordinär händelse är en händelse som avviker 25Information på bland annat . 26Sektorsansvar innebär att alla myndigheter och organisationer inom ett verksamhetsområde har ansvar inom sitt område vid en kris. Men det finns också behov av att samordna de olika sektorernas arbete inom varje geografiskt område, en kommun till exempel, och det är där som geografiskt områdesansvar kommer in. Kommunerna, länsstyrelserna och regeringen är geografiskt områdesansvariga. 27Riksrevisionen har inom ramen för granskningen tagit del av exempel på risk- och sårbarhetsanalyser och krishanteringsplaner, från länsstyrelser främst och från ett antal kommuner, samt annan dokumentation som beskriver krishanteringsarbetet hos kommuner och länsstyrelser. Mer om bilden som framkommer ur dessa dokument i kapitel 5 där samhällets syn på Försvarsmakten beskrivs. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting.28 Även om det allmänna har ett stort ansvar för samhällets funktionalitet vilar också ett stort ansvar på individen. En förutsättning för säkerhet är att den enskilde är förberedd, informerad och kan agera för att klara av att möta sina egna behov. Den enskilde måste ha insikt om att allvarliga händelser och kriser kan uppstå. I det egna ansvaret ingår att aktivt både före, under och efter en allvarlig händelse eller kris ta del av samhällets information och följa myndigheternas anvisningar.29 2.1.2Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutades att den centrala samordningen skulle stärkas och utgå från regeringens tvärsektoriella geografiska områdesansvar.30 Den operativa ledningen beslutades ligga kvar på central myndighetsnivå, men ett kansli för krishantering inrättades i Statsrådsberedningen. Dessutom beslutades om en ny myndighet för samhällsskydd och beredskap (MSB) som skulle verka sammanhållande och stödjande före, under och efter en kris.31 MSB ska arbeta förebyggande och förberedande genom att i samverkan med bland annat länsstyrelser, kommuner och landsting identifiera sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska också se till att utbildning tillhandahålls inom krisberedskapsområdet samt genomföra övningar och stödja i utbildnings- och övningsverksamhet inom krisberedskap.32 MSB ska även samordna och stödja under kriser och olyckor. Myndigheten ska kunna bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser samt stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris. Myndigheten ska därutöver följa upp och utvärdera krisberedskapen och bedöma om de vidtagna åtgärderna fått önskad effekt, såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå.33 281 kap 4 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 2009/10:124. 2007/2008:92, Stärkt krisberedskap för säkerhets skull, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193. 2007/2008:92, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193. 322 och 5 §§ förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 337 och 10 §§ förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 2.2Riksdagens beslut om Försvarsmaktens roll i svensk krisberedskap I försvarsbeslutet beslutade att målet för det militära försvaret är att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet genom att hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen förebygga och hantera konflikter och krig skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter.34 I samband med beslutet konstaterade utskottet att regeringen i sin proposition gjort bedömningen att förmågan till väpnad strid bör utgöra grunden för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Utskottet ställde sig bakom de föreslagna målen, men påpekade att målen inom försvarsområdet är begränsat användbara för insyn och möjlighet att påverka utvecklingen. Utskottet menade dessutom att målen är svåra att följa upp.35 I anslutning till ovanstående riksdagsbeslut om målen för Försvarsmakten framförde utskottet att regeringen bedömde att Försvarsmakten bör bidra till målen för vår säkerhet och till målet för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer lösa följande uppgifter: försvara och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov.36 Regeringen framförde i sin proposition att hemvärnet bör utvecklas genom att vissa hemvärnsförband ges en hög generell tillgänglighet och utvecklas till nationella skyddsstyrkor. Personalen i de nationella skyddsstyrkorna bör enligt regeringen ha tjänstgöringsskyldighet även i fred. Detta skulle stärka hemvärnets förmåga att vara ett instrument i nationell krishantering, liksom dess förmåga att stödja det övriga samhället.37 Vidare angav regeringen att 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 2008/09:FöU10 s. 26. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 2008/09:140 s. 49 f. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser hemvärnets förmåga att samarbeta med den civila krisberedskapen ska ökas inom ramen för de resurser som tilldelats för de militära uppgifterna. Hemvärnsförbanden ska även fortsättningsvis vara en viktig aktör i samhällets krishantering såväl i fred, kris som i krig.38 Utskottet välkomnade denna satsning på hemvärnet och de nationella skyddsstyrkorna.39 Sammanfattningsvis har beslutat att Försvarsmakten ska bidra till målen för vår säkerhet bland annat genom att stödja civila myndigheter för att se till att samhället och dess funktionalitet skyddas. 2.3Regeringens styrning av Försvarsmakten Regeringen har i sina styrande dokument inte angivit att Försvarsmakten ska ha någon särskild förmåga när det gäller uppgiften att kunna bistå samhället. En återkommande formulering har varit att myndigheten ska kunna lämna stöd med befintlig förmåga och resurser.40 påpekade regeringen i sin proposition Stärkt krisberedskap för säkerhets skull att Försvarsmakten har tillgång till personella resurser och materiel som i krissituationer kan tillföra ett betydande mervärde. Genom effektivt samarbete och samutnyttjande av civila och militära resurser kan samhällets förmåga att hantera en kris avsevärt förbättras. Dock påpekades också att Omställningen från invasionsförsvar till insatsförsvar har inneburit att möjligheterna för Försvarsmakten att lämna stöd till civil verksamhet till viss del har minskat.41 I den senaste försvarspropositionen skriver regeringen att Regeringen anser att Försvarsmakten därutöver bör kunna bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov. Försvarsmakten har i många fall resurser som saknas inom andra samhällssektorer och som ofta är användbara när samhället utsätts för påfrestningar. Det är naturligt att dessa resurser kommer till användning när så behövs. Förutsättningen för detta bistånd är att det kan ske inom ramen för Försvarsmaktens befintliga förmåga och resurser. 2008/09:140, s 65. 2008/09:FöU10, s. 29. 40Exempelvis i Prop. 2008/09:140. 2007/2008:92 Stärkt krisberedskap för säkerhets skull, s. 28 f, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Stödet ska normalt kunna inordnas i Försvarsmaktens ordinarie verksamhet och får inte vare sig bli dimensionerande eller utgöra ett hinder för den ordinarie verksamheten.42 Detta synsätt återkommer i övriga styrdokument från regeringen till Försvarsmakten. I förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten anges avseende övergripande ansvar att Försvarsmakten ska med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet.43 När det gäller Försvarsmaktens organisation står i instruktionen att Försvarsmakten bestämmer vilka organisationsenheter som ska samverka med länsstyrelser, kommuner, landsting och andra samhällsorgan för att åstadkomma dels en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar, dels en samordnad användning av militära och civila resurser. Försvarsmakten bestämmer inom sitt ansvarsområde också hur stöd och utbildning av hemvärn och frivilliga försvarsorganisationer ska organiseras.44 2.3.1Regeringens styrning har delvis förändrats Vid en jämförelse mellan regeringens formuleringar i samband med det senaste försvarsbeslutet och formuleringar i samband med försvarsbeslutet framgår vissa skillnader. I försvarsbeslutet angav regeringen följande: Kraven på förmåga att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred skall inte utgöra en utgångspunkt för Försvarsmaktens utformning och omfattning men skall beaktas i den operativa och territoriella planeringen av övningsverksamhet samt när det gäller tillgänglighet till vissa materielslag och förnödenheter m.m.45 Till skillnad från hur regeringen uttryckt sig i nuvarande styrning skulle uppgiften tidigare beaktas i den operativa och territoriella planeringen av övningsverksamhet samt avseende tillgänglighet av materielslag och förnödenheter. 2008/09:140, s. 37, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 432 § förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 4416 § förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser var det även regeringens mening att en förutsättning för att Försvarsmakten skulle kunna lämna effektivt stöd var att Försvarsmakten hade förmåga att samverka med civila myndigheter.46 Sambruk mellan statliga myndigheter skulle bygga på gemensam planering och överenskommelser mellan de berörda myndigheterna.47 Regeringen menade även att stödet från Försvarsmakten inte skulle innebära att andra myndigheter underlät att skaffa nödvändigt materiel för att kunna genomföra sina ordinarie uppgifter.48 tillsattes en utredning för att se över bestämmelserna för Försvarsmaktens stöd till samhället i fred. I direktivet till denna utredning som senare resulterade i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet (stödförordningen) angavs att Den kompetens och de resurser som Försvarsmakten har bör så långt möjligt komma samhället i övrigt till godo. Ofta kan de resurser som avdelats för traditionella säkerhetspolitiska hotsituationer utnyttjas för att komplettera samhällets resurser i övrigt för att hantera hot, risker och svåra påfrestningar på samhället i fred. Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn bör en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig.49 Formuleringen av uppdraget i regeringens instruktion till Försvarsmakten har också ändrats. Specificeringen att Försvarsmakten ska kunna lämna stöd till civil verksamhet med befintlig förmåga och resurser tillkom i den nu gällande instruktionen som beslutades . Instruktionen som gällde angav att Försvarsmakten skall bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred genom att kunna samverka med andra myndigheter och kunna ställa resurser till förfogande. Precis som i den nuvarande instruktionen angavs att grunden för Försvarsmaktens verksamhet ska vara förmågan till väpnad strid. En genomgång av Försvarsmaktens regleringsbrev visar också på en förändring av regeringens styrning avseende stöduppgiften. I regleringsbrevet angav regeringen att Försvarsmakten ska ha förmåga att samverka med civila myndigheter och ha förmåga att ställa resurser 1999/2000:30 s. 48. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2. 49SOU 2001:98 s. 185 ff. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser till förfogande för att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Dessutom angavs att Försvarsmakten ska beakta uppgiften att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred vid den närmare utformningen av försvarsresurserna50.