rir · GZB57 · 2011-01-28 09:00:00 — Trafikverken har använt ett flertal egendefinierade sammanvägda branschindex beroende på vilken verksamhet som rapporterats (investering, underhåll med flera). De tre årens redovisningar ger var sin bild av utvecklingen, vilket framgår av figur 17. Figur 17 Indexreglerade kostnader per spårmeter för underhåll Av årsredovisningarna framgår inte hur totalkostnaden, som ligger till grund för beräkningen av underhållskostnaden per spårmeter, har I årsredovisningen finns uppgifter om totala direkta underhållskostnader och indirekta drifts- och underhållskostnader bakåt. I årsredovisningen finns inga motsvarande uppgifter och i tidigare årsredovisningar redovisas avhjälpande och förebyggande underhållskostnader. kan dessa två serier jämföras. 74 årsredovisningar 2006 s. 15, 2007 s. 16, 2008 s. 30. Figur 18 direkta underhållskostnader Det framgår av figur 18 att de direkta underhållskostnaderna enligt årsredovisningen var , men att kostnaderna 2007 för avhjälpande och förebyggande underhåll enligt årsredovisningen var , en skillnad på . En kontrollberäkning av vilken totalkostnad som ligger till grund för det använda produktivitetsmåttet för underhåll tyder på att de årliga totalkostnaderna för avhjälpande och förebyggande underhåll använts, men även redovisningen av dessa kostnader innehåller flera oklarheter.75 De redovisade kostnaderna för avhjälpande och förebyggande underhåll har reviderats kraftigt . I årsredovisningen var totalkostnaderna för avhjälpande och förebyggande underhåll 2004 angivna till . I årsredovisningen reviderades denna siffra ned till . Enligt figur 16 har kostnaderna per spårmeter dock ökat medan totalkostnaderna enligt figur 18 minskat. Kostnaderna för avhjälpande och förebyggande underhåll 2005 reviderades ned från i årsredovisningen till i efterföljande två årsredovisningar.76 De reviderade underhållskostnaderna per spårmeter ökade dock enligt årsredovisningen och minskade enligt årsredovisningen , vilket tyder på att uppgifterna om utvecklingen av produktiviteten i underhåll är mycket osäkra. 75Kontrollberäkningen har gjorts genom att den redovisade underhållskostnaden per spårkilometer har multiplicerats med den uppgivna längden på banan. Den uppgiften saknas i två årsredovisningar men i övriga ligger den mellan 11 . 76De jämförelser som gjorts ovan är mot de reviderade uppgifterna. Oklarheten om vilka kostnadsuppgifter som använts för beräkning av underhållskostnaden per spårmeter 2004 och 2005 respektive är större dessa år än övriga år. Efter faktagranskning av detta avsnitt har framfört följande. har underhållsverksamheten genomgått stora förändringar från att ha drivits helt internt som en del i myndigheten till att handlas upp externt till . Det har också medfört att redovisningen av underhållskostnaderna har förändrats från hur verksamheten i stort har indelats till hur mätning av kostnader har genomförts. Dessutom förändrades ekonomimodellen , vilket tvingade fram justeringar av tidigare värden för att kunna presentera en kongruent serie. har eftersträvat att inom varje årsredovisning presentera serier där värdena är jämförbara sinsemellan över tiden. har inte heller haft någon etablerad metod för att mäta produktivitet i underhållsverksamheten på ett fullständigt och riktigt sätt. Det som presenteras i årsredovisningen utgjorde av den totala verksamhetsvolymen inom drift och underhåll. bedömer att verksamheten kommer att förändras. Justeringar kan komma att genomföras successivt i den redovisning som görs av underhållsverksamheten. framhåller att det därför är angeläget att i varje årsredovisning kunna redovisa så långa tidsserier att en redovisning kan användas för att visa på trender, är en , liksom att förändringar i förhållande till redovisas på ett tydligt sätt. har under granskningen framfört att det saknas modeller och metoder för produktivitetsmätning, vilket även återspeglas av det uppdrag som Statskontoret tilldelades av regeringen . 77 har själv sökt mått, modeller och metoder för att skapa sig en egen uppfattning om den eventuella frånvaron och för att hämta utgångspunkter för en egen produktivitetsberäkning. Brist på relevant forskning har med en arkivspecialist sökt såväl i allmänt tillgängliga databaser som i specifika forskningsdatabaser med sökorden produktivitet, effektivitet, anläggning, investeringar och motsvarande begrepp, först i kombination (för att få endast de allra mest relevanta träffarna) och sedan vart och ett för sig (för att utvidga till fler träffar). Med anledning av de få träffarna gjordes även en utvidgning till uppnådd produktivitet och produktivitetsmätning i offentlig förvaltning i allmänhet. Vidare har ett tiotal experter på KTH, och uppmuntrats att föreslå och leverera relevanta artiklar och andra forskningsresultat kring produktivitetsmätning, i första hand av investeringar, eftersom trafikverken hävdat att detta är den största kunskapsluckan. mål och syfte var att 1.finna mätningar av produktivitet i anläggningsinvesteringar 2.få en överblick över metoder för att beräkna produktivitet i investeringsverksamhet. De 5001000 vetenskapliga artiklar som Google, forskningsdatabaserna, forskarna och har hänvisat till har sökts igenom. Inga träffar med alla kriterier tillsammans uppstod. Med mindre snäva kombinationer av 77 Statskontoret 2010:19. kriterier erhölls efter hand ett hundratal forskningsämnesrubriker, abstracts78 och fulltextartiklar som har studerats mer noggrant på sitt innehåll. Några enstaka artiklar verkade särskilt lovande och lästes därför igenom i sin helhet. Resultatet blev att ingen uppmätt produktivitet och inga implementeringsfärdiga metoder för anläggningsinvesteringar påträffades. Ingen studie påträffades där metoder som och SFA79 hade använts tillämpat på anläggningsinvesteringar, och i studier av kostnadsöverdrag och dess orsaker påträffades inte någon där låg produktivitetsutveckling nämndes som en huvudanledning till kostnadsöverdraget. Brist på av trafikverken beställd forskning ombads sammanställa en lista över de FUD-projekt80 med anknytning till produktivitetsmätning och produktivitet som och hade initierat under den senaste tioårsperioden.81 Frågan var således inte ställd lika snävt som 1 och 2 i föregående avsnitt innebär, utan något vidare för att även några närliggande studier skulle komma med bland träffarna. rapporterade 1 806 vägprojekt och 170 banprojekt. bad nu sålla fram ett mindre urval, med ledning av den insnävning som 1 och 2 innebar. På bansidan återkom aldrig med något mindre urval. I brist på detta har försökt att bilda sig en uppfattning om rapporternas innehåll utifrån titlarna på projekten. Det kunde först konstateras att inget projekt hade sökorden produktivitet, effektivitetsmätning eller produktivitetsmätning med i titeln. En genomläsning av alla 170 titlarna, det vill säga en genomsökning med de vidare möjligheter till träffar det innebar, gav en träff på mätning. Den visade sig dock inte vara produktivitetsrelevant när abstractet hade letats fram. På vägsidan sållade fram 22 av de 1 806 projekten som verket bedömde vara de mest relevanta för produktivitet och dess mätning. Ingen av titlarna på dessa 22 projekt innehöll dock något av sökorden och ej heller vid en genomläsning indikation på att innehålla något relevant. 78Kortversioner av forskningsrapporter, ofta kortare än en halv A4-sida. 79Data Envelopment Analysis och Stochastic Frontier Analysis, se RiR 2011:2 Använder lärosätena resurserna effektivt? för närmare beskrivning och ett exempel på tillämpning. 80FUD = Forskning, utveckling och demonstration. 81Vid denna tidpunkt i granskningen var regeringens ansträngningar inte kända. Hade så varit fallet hade sökfönstret utvidgats ytterligare bakåt i tiden. Titlarna borde kunna ses som en tillräcklig indikator på vad trafikverken beställt. Det är svårt att tänka sig ett allvarligt menat försök att angripa mätningsproblematiken med den stora arbetsinsats som skulle behövas för att nå fram, utan att det framgår på något sätt redan i projektets titel. Trafikverken förefaller alltså ha initierat hundratals projekt som syftar till högre produktivitet och effektivitet med hjälp av organisatorisk eller teknisk optimering i olika former, men inget kunde återfinnas som mäter den verkligt uppnådda produktivitetseffekten av optimeringen. Det utesluter givetvis inte att en sådan rapport ändå kan finnas någonstans i ett specifikt studerat avseende. Varken eller kan förväntas kunna alla rapporter utantill eller ta reda på dessa på annat sätt än med sökord och förfrågningar hos experter på det sätt som här redogjorts för. I en expertrapport till Produktivitetsdelegationens slutbetänkande påpekas att underlagen i för att genomföra produktivitetsmätningar har stora brister. RRV konstaterade 1997 att detta även var fallet i ett stort antal andra statliga förvaltningar, däribland . Andra datakällor än årsredovisningen har undersökts i granskningens tidiga faser, till exempel nationella vägdatabasen (), baninformationssystem (BIS), digitala arkiv () och hanteringssystem för ritningar (Chaos). prövade först att inhämta produktionsresultatet till produktivitetsberäkningen ur trafikverkens anläggningsdatabaser, exempelvis vägdatabasen och motsvarighet BIS. Förhoppningen var att man skulle kunna söka i dessa databaser med det objektnummer projekten haft i den ekonomiska redovisningen för att enkelt kunna summera projektens totala väglängd, ingående broars längd, kvadratmeter väg med mera. I den nationella vägdatabasen finns ett utrymme förberett för registrering av ett nummer avsett att koppla uppgifter i databasen till den ekonomiska redovisningen. Detta var emellertid inte ifyllt. har meddelat att det kommer att bli obligatoriskt för användare av NVDB att fylla i detta fält. Därmed kommer och externa forskare förhoppningsvis att kunna använda denna databas tillsammans med redovisningssystemet nästa gång produktivitetsberäkningar på vägområdet blir aktuellt. Även i BIS, motsvarande informationssystem, saknades en dylik koppling mellan teknik och ekonomi. Enligt en specialist på hade en koppling eventuellt kunnat åstadkommas genom att använda sig av komponenternas installationsår, men bedömde detta vara alltför tekniskt och tidskrävande för granskningen. Däremot kanske kan ta till vara idén för framtida produktivitetsberäkning med hjälp av BIS. NVDB och BIS har, kompletterade med ID-nr som skapar nycklar till ekonomisystemet, förutsättningar att kunna användas som datakällor till prestationen i produktivitetskvoten (km infrastruktur/kr). Den ekonomiska kopplingen kan även bli användbar för beräkning av livscykelkostnader. Eftersom samma anläggningsdel kan vara föremål för flera åtgärder (byggandet tilldelas ett objektnummer, underhåll ett annat objektnummer och så vidare) kan det finnas datastrukturproblem kvar att lösa. NVDB tycks dock redan vara förberett för flera objektnummer per anläggningsdel. har även övervägt att använda sig av system Chaos och motsvarighet , vilka är elektroniska dokumenthanteringssystem för de ritningar som har använts i visade sig liksom NVDB och BIS vara geografiskt organiserat, syftande till att ge en entreprenör eller beställare möjlighet att finna rätt ritning, upprustnings- eller nybyggnadsbehov i anläggningen. Även i detta system saknades dock kopplingen mellan teknisk detalj och ekonomi på en tillräckligt hög nivå för att kunna användas i granskningen av produktiviteten. I Chaos däremot var nyckeln till ritningsarkivet objektnumren, vilket passade granskningens syften väl och löste det problem som redogjorts för i detta avseende i de övriga systemen. Chaos bedömdes ändå kräva för mycket tid av personal med tekniskt kunnande, om på egen hand ur materialet skulle ha hämtat och sammanställt utfallet för alla de projekt som behövdes för att skapa en tidsserie med minst fem till tio projekt . Dessutom hade svårt att få fram objektnumren för de utvalda projekten, och de visade sig inte alltid ha samma nummer i Chaos. För ett i övrigt välskött projekt, fanns fyra objektnummer i Chaos som inte avsåg olika delentreprenader utan var överlappande. Endast projektledaren visste vilken av de fyra som var den senaste och lämpligaste versionen att använda. Därmed blev den versionshantering som är en finess med de digitala arkiven satt ur spel och även strävan att slippa belasta projektledarfunktionen. Även om inte själv har använt sig av Chaos i granskningen är det troligt att projektledarna använt Chaos eller motsvarande utskrivna handlingar för att ta reda på svaren på frågor i den undersökning som utfördes med metod 2. Det finns en rad fördelar med att hämta data ur årsredovisningarna. De är allmänna och lätt tillgängliga. De innehåller det urval av information som trafikverken, styrda av regeringen, har bedömt som det mest relevanta. Trafikverken och regeringen är därmed ansvariga inte bara för kvaliteten på det som presenterats utan också för att allt som är relevant för finns med. Det har därför funnits inte bara praktiska skäl, och hänsyn till överbelastning på grund av sin nybildning, utan även principiella, revisionella skäl till att utreda möjligheten till analyser med data ur årsredovisningarna. I metod 2, genom att varje projektledare bara behövt beräkna produktionsresultatet för sitt projekt, har datainsamlingsarbetet blivit hanterligt jämfört med om en central person på hade varit tvungen att söka fram uppgifterna i alla projekt. Resultaten har förmodligen även blivit bättre, eftersom projektledaren har större möjlighet att bedöma eventuella skillnader mellan det dokumenterade tillståndet och verkligheten. Det skulle kunna hävdas att projektledaren är jävig och har haft möjlighet att redovisa en större och mer komplex anläggning än vad som i själva verket blev producerad. Denna risk har bedömt som försumbar, underordnad andra risker och underordnad de långsiktiga syftena med granskningen. Bilaga 4 Metod 1 För varje kategori finns möjlighet att ta fram mer specifika och därmed relevanta produktivitetsmått. Kostnaderna för dikesrensning kan fördelas endast på de meter diken som verkligen blev rensade. Kostnaderna för ombeläggning kan fördelas endast på de vägar som varit föremål för åtgärden . Det kan även vara relevant att fördela kostnaderna på vägarean i stället för väglängden. Detta får avgöra baserat på hur beroende kostnaden för beläggning är av längden, arean eller volymen av beläggningen. Till dess kan utomstående, som , välja längden för att den är enklast, arean för att den verkar bättre och för att det finns data för den i informationssystemen, eller volymen för att tjockleken enligt de anbud som studerats i granskningen verkar ha proportionell påverkan på kostnaden. Volymen finns dock inte uträknad i informationssystemen och kräver således en stor insats med datainsamling. Detta bör också vägas in vid val av mått, i varje fall för produktivitetsberäkningen på kort sikt. Uppdelning i kategorier möjliggör mer specifika och anpassade mått som normalt borde öka precisionen i produktivitetsmåttet så att det blir mer rättvisande och uppvisar en jämnare utveckling mellan åren. Antag att kategorisering och val av specifika produktivitetsmått för väg valdes enligt följande: kr/m3 beläggningsvolym kr/m2 vägarea kr/m väglängd För en verksamhet i taget kan man sedan fylla i och dividera enligt figur 19. Data i figuren är som synes inte realistiska utan valda för att de matematiska sambanden ska framgå så enkelt och tydligt som möjligt. Figur 19 Fiktivt exempel på produktivitetsberäkning för investering P = Produktivitetsutveckling, förändring av produktiviteten På detta sätt kan produktivitetsutvecklingen beräknas för en verksamhet i taget. Verksamheterna kan vägas samman till en sammanvägd produktivitetsutveckling med kostnaden som vikt enligt figur 20. Figur 20 Exempel på sammanvägning av delverksamheters produktivitetsutveckling Kostnadsandel (Ka) Produktivitetsutveckling ( P) Ka = Andel av totala kostnaden. P = Produktivitetsutveckling, förändring av produktiviteten. På detta sätt kan man ta fram produktivitetsutvecklingen i varje del av verksamheten och en sammanvägd produktivitetsutveckling för hela det berörda trafikverket i taget till en tidsserie. Bilaga 5 Metod 2 Här beskrivs metod 2 på ett mer detaljerat sätt. Metoden bygger på att en teoretisk kostnad per projekt beräknas, som baseras på de förutsättningar modellen korrigerar för. Produktiviteten för samtliga projekt ett visst år adderas och divideras med antalet projekt till en Stora som små projekt har således fått lika vikt i detta skede. Detta kan en framtida utveckling av modellen i regi eventuellt ändra på, till exempel genom att multiplicera produktivitetsvärdet med projektets totalkostnad före summering och genomsnittsberäkning. Varje års genomsnittsproduktivitet divideras sedan med produktiviteten för ett valt basår, till exempel 2005 som är som analyseras i metod 2. Ett alternativt sätt hade varit att dividera varje års produktivitet med föregående års i stället för ett gemensamt basår. Det finns för- och nackdelar med båda sätten. I det senare fallet kommer kurvan som tidsserien bildar att variera mer uppåt och nedåt, vilket eventuellt försämrar överblicken och därmed försvårar tolkning och slutsatser. Summering av olika anläggningsdelar De svårigheter som resoneras kring och löses med ett antal förenklingar och antaganden enligt ovanstående avsnitt har ännu inte löst problemet med att summera de olika anläggningsdelarna inom ett anläggningsprojekt. Till viss del kan dock ett motsvarande resonemang föras. Det har redan varit nödvändigt att välja bara ett y, en projektkostnad. kunde inte analysera både budgeterad och slutlig kostnad och inte heller löpande och fasta priser mot flera x-variabler, så kallade multi-multi. valde därför bara den slutliga kostnaden och bara i löpande priser och att regionernas uppgifter i förekommande fall skulle gälla före huvudkontorets (årsredovisningen) om sådana fanns tillgängliga. Det kan i en del fall ha inneburit att ett administrativt pålägg på som finns påfört i årsredovisningens kostnader inte kommit med. Så länge detta fel är slumpmässigt, vilket det inte finns någon anledning att anta att det inte är, så påverkar det inte systematiskt produktivitetsutvecklingen och kan bortses ifrån. hade inledningsvis ambitionen att kontrollera dessa , men fick efter hand ge upp denna ambition då dubbelkompenseringar för index i olika led och annan konstaterad ekonomisk oordning kräver en mer omfattande utredning, vilket även rapporterats i publicerade rapporter om kostnadskontroll. Hänsynstagande till de som lagts på i slutskedet av årsrapportering men inte i ingår i de faktorer som bör beakta vid den framtida produktivitetsmätningen. Sålunda har tills vidare endast ett y valts ut, utifrån ett antal kriterier. På högersidan av ekvationen ( y = ax1 + bx2 och så vidare) kan flera x hanteras, men ändå bara ett värde per variabel och projekt. Väglängden bör till exempel bara vara en per projekt. Flera väglängder, till exempel en väglängd per vägtyp med viss vägbredd och viss beläggningstjocklek genererar ett alltför stort antal x-variabler för att kunna hanteras. Mängden väg respektive järnväg Lösningen i metod 2 blev att summera alla väglängderna oavsett bredd till ett totalmått, TVL, den totala väglängden. Inledningsvis tilläts även ytterligare en väglängd, HVL, huvudvägens längd. TVL och HVL kan således kallas för x1 och x2 i metod 2. Båda bör inte ingå i den slutliga kostnadsfunktionen. För att eliminera den ena kan man testa bådas korrelation för y (projektkostnaden). Korrelationen för TVL blev 0,107, inte mycket på en skala mellan 0 och 1, men högre än korrelationen för HVL. TVL inkluderar alla småvägarna över, under och bredvid huvudvägen som behövt byggas om. Eftersom de också kostar pengar är det inte konstigt att TVL korrelerade bättre än HVL. Men det kostar mer att ta reda på TVL än HVL i ett projekt, eftersom ingenjörer som vet entreprenadens exakta begränsning måste räkna fram denna ur ritningarna. längd kan i regel hittas på nätet, eftersom den sannolikt stod i tidningen då sträckan öppnade. För stora projekt finns den även i trafikverkens årsredovisningar, vilket var fallet i metod 2. Därefter kan de olika vägbredderna hanteras genom att varje delväglängd multipliceras med sin bredd och summeras till en total vägarea i projektet, VM2 (väg-m2). Den borde korrelera bättre med kostnaden än väglängden, och visade sig också göra det (0,218). Denna högre korrelation stöder så långt Statskontorets förslag i sin slutrapport att använda vägarea per krona som produktivitetsmått hellre än enbart väglängden. Figur 21 Sökning efter lämpligaste x1 (verkliga data) Väglängden (TVL) + Vägarean (VM2) + Beläggningsvolymen (VM3) + På motsvarande sätt beräknades även den totala beläggningsvolymen. Den visade sig korrelera ännu bättre med kostnaden (0,262). Korrelationerna för de tre måtten framgår av figur 21. Av denna anledning har använt VM3 som första variabel i metod 2. VM2 hade förmodligen gått nästan lika bra, kostnaden per kvadratmeter blir i storleksordningen tio gånger så hög som kostnaden per kubikmeter om beläggningen är . Precisionen i produktivitetsberäkningarna lär bli något bättre om VM3 används, men eftersom data redan finns insamlad för VM2 ska även detta vägas in vid valet av produktivitetsmått. Fördelarna med VM2 respektive VM3 går förmodligen att kombinera med en avancerad matematik som medger att VM3 används då beläggningstjockleksdata finns, och att värdena vid lämpligt tillfälle i beräkningarna, , konverteras till VM2. Detta får ingå i framtida arbete med produktiviteten, där även graden av komplexitet för att modellen ska få acceptans ska vägas in. Efter vägmängden (som visade sig bli bäst uttryckt som volym enligt ovanstående) har det visat sig att bromängden korrelerar mest med projektkostnaden. Bland möjliga mått på bromängden, prövades totallängd och area för broarna på liknande sätt som för vägmängden. Vidare har även olika typer av byggnadsverk (varav broar är en, tunnlar en annan) i viss mån vägts in. Filosofin har varit att en viss kompensering har varit bättre än ingen alls. En gångcykelbro har till exempel lite subjektivt satts till 0,8 av en vanlig vägbro och en järnvägsbro 1,1 av en vägbro, antaget att skillnaderna egentligen är större. Rörbro sattes inledningsvis till 0,5. Då expertbedömningar inkom i ett sent skede av granskningen blev kvoten mellan rörbro och vanlig bro något lägre (0,41). En viktigare korrigering i sent skede var däremot tunnel. Faktorn sattes inledningsvis till 10 gånger arean för bro, baserat på ett mindre antal stora kända projekt i tätort som hade kostat stora summor. Det var synnerligen svårt att få experter, inklusive , att uttala sig om tunnelkostnader, men när slutligen ett resultat utkristalliserade sig, hamnade faktorn tunnel/vägbro på endast 2,14. Trots denna stora förändring påverkades genomsnittsutvecklingen över alla fem åren inte nämnvärt, men produktivitetskurvan blev jämnare. En erfarenhet av detta är att en tredje metod eventuellt skulle kunna vara att ta fram styckkostnaderna iterativt tills jämnast möjliga kurva erhålls. Det är även relevant att testa med olika brolängder, såsom fri öppning, spännvidd, längd mellan dilatationsfogar och total konstruktionslängd som inkluderar även det som förr kallades brovingar. Vilken av dessa längder är mest rättvisande för produktivitetsberäkningar, det vill säga förklarar (korrelerar) med kostnaden mest? ambition var att testa även detta förutsättningslöst, men man tvingades på grund av tidsbrist att överlåta detta åt . Enligt en gammal tumregel inom bör brolängden inkludera ena sidans vinge för att broarean ska bli mest rättvisande för kostnaden. I metod 2 ingår vingar, om projekten rapporterat sådana, och de ingår inte om de inte blivit inrapporterade.