rir · GZB53 · 2011-01-20 09:00:00 — Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor har granskat oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , samt och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Företrädare för universitet och högskolor har givits tillfälle att lämna synpunkter på granskningens resultat vid ett seminarium på . Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och universitet och högskolor. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsdirektör , revisionsråd och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , , , , , , Högskolan på , , , , , , , , , , , , . Begrepp som används i granskningen Forskningsfinansiering och utveckling av oförbrukade bidrag De externa forskningsbidragen har ökat mer än basanslagen Bidrag från de statliga forskningsråden och EU har ökat särskilt mycket Intäktsförda forskningsbidrag ger inte hela bilden av influtna forskningsmedel Oförbrukade bidrag har ökat kraftigt Donationer och avskrivningar har inte orsakat ökade oförbrukade bidrag Oförbrukade medel ökar också hos vissa finansiärer Sambandet mellan ökad tillgång på forskningsmedel Tillgången på forskningsmedel förklarar bara en mindre del av ökningen Oförbrukade bidrag varierar mellan lärosätena Oförbrukade bidrag från statliga forskningsråd har ökat mer Några forskningsråds bidrag används långsammare Vanligare med ansökan om förlängd dispositionstid hos Oförbrukade bidrag effekter av projektstart och uppföljning Lärosätenas uppföljning kan påverka uppkomsten av oförbrukade bidrag Finansiärernas uppföljning kan påverka uppkomsten av oförbrukade bidrag Oförbrukade bidrag och forskningens villkor i högskolan Inriktningen på forskningspolitiken bidrar till oförbrukade bidrag Forskarnas arbetsvillkor ger incitament att spara Andra arbetsuppgifter trots beviljade forskningsmedel Parallella verksamheter och bristande information skapar planeringsproblem Enkät om forskningens finansiering Fallstudie av forskningens finansiering vid tre lärosäten Genomgång av anhållanden om förlängd dispositionstid Statistisk analys av samband mellan oförbrukade bidrag har granskat den kraftiga ökningen av oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor med fokus på perioden 20042009. I lärosätenas årsredovisningar redovisas i balansräkningen under rubriken bidrag sådana bidragsmedel för forskning som lärosätet tagit emot av externa forskningsfinansiärer men som ännu inte omsatts i Volymen oförbrukade bidrag har i reala termer ökat från 1998 till 2009. De oanvända medlen motsvarade förbrukning av externa bidrag. I granskningen har sökt att klarlägga om det hos universitet och högskolor finns omständigheter som gör att externa bidrag inte omsätts i forskning i den takt som planerats. Syftet är också att undersöka om lärosätena säkerställt att de har kapacitet att ta emot beviljade forskningsmedel från externa finansiärer och om de garanterat att medlen används som planerat samt att undersöka om regeringen har följt upp och säkerställt att de externa medel som avsatts för forskning i högskolan kommit i bruk som avsetts. Granskningen avser regeringen samt alla lärosäten som har statliga budgetanslag för forskning med undantag för de konstnärliga högskolorna och Gymnastik- och Underlag för granskningen är statistik som belyser utvecklingen av oförbrukade bidrag, forskningsfinansiering, studentantal och anställda inom högskolan. Därtill har en enkätundersökning ställd till 29 lärosäten genomförts. Undersökningen har fördjupats med intervjuer och dokumentstudier vid tre lärosäten. Uppgifter har även tagits in från forskningsfinansiärer och . Granskningens genomförande och preliminära resultat har diskuterats med företrädare för universitet och högskolor vid ett seminarium hos . granskning visar att en mindre andel externa bidrag hade omsatts i forskning 2009 jämfört . Detta gäller framför allt bidrag från forskningsråden. förbrukades av de bidrag som betalades in till lärosätena från under . Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor sjunkit till av de inbetalade bidragen. Vidare har volymen oförbrukade bidrag ökat vid statliga forskningsråd. Därtill ansökte 2009 en större andel forskare med bidrag från om förlängd dispositionstid än 2004. Inte enbart en följd av ökad tillgång på forskningsmedel granskning visar att den kraftiga ökningen av oförbrukade bidrag inte enbart är en följd av ökad tillgång på externa medel för forskning utan det finns andra omständigheter hos lärosätena och finansiärerna som bidragit till ökningen av volymen oförbrukade bidrag. Formerna för tilldelning av forskningsbidrag genomgång visar att en ökad koncentration av forskningsmedel till ett fåtal forskare kan ha bidragit till ökningen i volymen oförbrukade bidrag. Vid ett av de lärosäten som undersökt svarade av forskarna för hälften av de oförbrukade bidragen. Vissa forskare är generellt sett mer framgångsrika i att dra till sig extern forskningsfinansiering och de kan då ha svårt att förbruka bidragen i den takt som planerats enligt kontrakten med finansiärerna. har det förekommit utlysningar av externa medel med avsikt att stärka uppbyggnaden av starka forskningsmiljöer, s.k. miljöstöd. Det innebär ibland behov av att rekrytera seniora forskare, vilket kan ta tid. undersökning visar att bidrag i form av Linnéstöd förklarar av ökningen i totala oförbrukade bidrag . Om övriga miljöstöd kan antas fungera på samma sätt, kan miljöstöden förklara av ökningen av oförbrukade bidrag. Incitament inom högskolan att spara Inom ramen för granskningen har konstaterat att det inom högskolan finns incitament för forskare och för institutioner både att attrahera mycket forskningsbidrag och att spara genom att ibland skjuta på förbrukningen av erhållna forskningsbidrag. En anledning till detta är att vissa forskares anställning är beroende av externa bidrag. En annan är behovet av att hantera de risker som är förenade med fluktuationer i tillflödet av externa medel och i studentefterfrågan i grundutbildningen. Andelen undervisande och forskande personal som är visstidsanställda har legat runt en tredjedel. Antalet anställda med behov av att söka externa bidrag för att finansiera sin anställning har ökat . Kategorin annan forskande och undervisande personal, som inte regleras i högskoleförordningen, har ökat , som den undervisande och forskande personalen totalt har ökat . Det har också blivit vanligare att den interna tilldelningen av lärosätenas basanslag för forskning påverkas av hur mycket externa bidrag som olika institutioner erhållit. Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor skapar incitament på institutionsnivå att attrahera mer bidrag än vad man kan omsätta enligt plan. Prefekter och institutionsledning har stort ansvar för att hantera effekter av förändringar i inkomst från externa bidrag och grundutbildningsstudenter. Därtill har prefektens ansvar för indirekta kostnader som måste täckas med basanslag blivit tydligare i och med införandet av den nya redovisningsmodellen. Detta kan ge ytterligare incitament till sparsamhet. Lärosätenas rutiner för åtgärder som ska vidtas i de fall som bidragsfinansierade projekt har en markant låg förbrukning av medel indikerar att ledningen för lärosätena ofta inte har prioriterat att försöka motverka ökningen av oförbrukade bidrag. Därtill kommer att de riktlinjer som de statliga finansiärerna har att förhålla sig till rörande uppföljning av lämnade bidrag är allmänt formulerade i instruktioner och regleringsbrev. Vissa av de statliga forskningsråden följer, till skillnad mot andra finansiärer, endast upp användningen av bidrag vid projekttidens utgång. Enligt framträder en bild av att det inom högskolan finns ett antal incitament att spara forskningsmedel som tillsammans är betydande. I kombination med brister i uppföljningen har detta bidragit till ökningen av oförbrukade forskningsbidrag . kan konstatera att regeringen inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att motverka ökningen av oförbrukade bidrag som granskats, trots att 2007 uppmärksammade den kraftiga ökningen av oförbrukade bidrag. Regeringen har inte säkerställt att den nationella statistiken på ett lättillgängligt sätt redovisar hur mycket externa forskningsbidrag som betalas in till lärosätena. Detta försvårar för att bedöma i vilken omfattning som anslag för extern finansiering av högskolans forskning förbrukas. I forskningspolitiska förslag till redovisas sällan bedömningar av hur stor kapacitet ett prioriterat forskningsområde har att ta emot forskningsmedel. På grundval av granskningen riktar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör se till att inbetalade forskningsbidrag till lärosätena redovisas på ett transparent sätt så att det framöver i den nationella statistiken ska kunna avläsas hur högskolan över åren omsätter erhållna forskningsbidrag i pågående forskning. Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor Regeringen bör ge de statliga forskningsråden i uppdrag att utveckla sina former för utbetalning av forskningsbidrag så att de avpassas bättre till lärosätenas planeringscykel. Vidare bör regeringen ge forskningsråden i uppdrag att förbättra återrapporteringen av hur universitet och högskolor använder beviljade externa bidrag. På grundval av granskningen riktar följande rekommendationer till lärosätena: Lärosätena bör använda budget- och planeringsverktyg som möjliggör regelbunden och systematisk uppföljning av externa forskningsbidrag. Lärosätena bör skapa sådana anställningsformer och en sådan arbetsplanering för den undervisande och forskande personalen att tid frigörs för forskning i överensstämmelse med de kontrakt som tecknats med finansiärerna. I satsas omfattande resurser på forskningen vid universitet och högskolor. Enligt användes 2009 för forskning och forskarutbildning. De direkta anslagen för forskning och forskarutbildning över statsbudgeten uppgick detta år till 12, . Därtill kom den forskningsfinansiering som beviljas av externa finansiärer, dvs. av forskningsråd, forskningsstiftelser och andra organisationer. Merparten av dessa s.k. externa medel erhålls i form av bidrag. uppgick högskolans förbrukning av forskningsbidrag till 13,2 miljarder. Forskningsbidragen är öronmärkta medel som är avsedda för ett specifikt forskningsprojekt och kan inte användas till annan verksamhet än forskningsprojektet. Störst bland de externa forskningsfinansiärerna är . De externa medel för forskning som förbrukats ett visst år framgår av lärosätets resultaträkning i form av intäktsförda forskningsbidrag. De forskningsbidrag som inbetalats till lärosätet men som inte har förbrukats intäktsförs inte utan redovisas i stället i lärosätets balansräkning under posten Oförbrukade bidrag. fanns oförbrukade bidrag hos universitet och högskolor. Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor har betydligt mer forskningsbidrag betalats in till universitet och högskolor från externa offentliga och privata forskningsfinansiärer än vad som har förbrukats i deras forskning. Detta har lett till att volymen oanvända forskningsbidrag har ökat kraftigt, något som har uppmärksammats av sedan 2007.1 Volymen oförbrukade bidrag hos universitet och högskolor har ökat från 1998 till 2009. Omräknat i reala termer innebär detta en ökning på . Ökningen har varit särskilt kraftig . Utvecklingen har lett till att det vid universitet och högskolor vid slutet av 2009 fanns oanvända medel för forskning som motsvarade ungefär ett helt års förbrukning av externa forskningsbidrag. Detta har föranlett att granska de oförbrukade forskningsbidragen vid universitet och högskolor samt att undersöka vad som kan förklara att en mindre andel av de medel som tillförs från forskningsfinansiärerna omsätts i forskning än . Den försening av forskningsprojekt som är orsaken till att oförbrukade bidrag uppkommer behöver inte få konsekvenser för kvaliteten på forskningen. Däremot kan en ökad volym oförbrukade bidrag tyda på ineffektivitet i finansieringssystemet och skapa en risk att det blir mindre forskning utförd än vad som planerats och finansierats. 1HSV (2008), Universitet&högskolor. , tar upp oförbrukade bidrag. Ökningen i ett längre perspektiv belyses i HSV (2009), Högskolans ekonomi 19972007 vad har hänt?. Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor Granskningen fokuserar på ökningen av oförbrukade bidrag för forskning 20042009. Syftet med granskningen är att söka förklaringar till utvecklingen av oförbrukade bidrag, undersöka om det inom universitet och högskolor finns omständigheter som gör att externa bidrag inte omsätts i forskning som planerat, undersöka hur regeringens styrning påverkat utvecklingen av oförbrukade bidrag. Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Har lärosätena säkerställt att de har kapacitet att ta emot beviljade forskningsmedel från externa finansiärer och garanterat att medlen används som planerat? Har regeringen följt upp och säkerställt att de medel som avsatts till forskning kommit i bruk som planerat? anser att en ökning av statliga medel för forskningsfinansiering inom rimlig tid bör leda till att omfattningen av högskolans forskning expanderar. En utveckling där det successivt tar allt att omsätta forskningsbidrag i verksamhet är enligt mening tecken på bristande effektivitet. Likaså finns det skäl att ifrågasätta effektiviteten i resursanvändningen om det visar sig finnas stora skillnader mellan lärosäten och forskningsfinansiärer när det gäller den takt som beviljade externa medel omsätts i forskning. Enligt 1 § lagen om statsbudgeten (1996:1059) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statlig verksamhet. Av denna lag följer även att regeringens rapportering till bör motsvara krav på transparent och tillförlitlig information om insatser och utfall. bör ges god information om hur de medel som avsätts för extern finansiering av forskning i högskolan används. Myndighetsförordningen (2007:515) föreskriver att en myndighets ledning har ansvar att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar med statens resurser. Myndighetsledningen ska också se till att myndighetens organisation är utformad så att verksamheten kan kontrolleras på ett betryggande sätt. Statliga forskningsfinansierande myndigheter har ansvar för att forskningsbidrag som beviljas och betalas ut kan omsättas i forskning i rimlig tid och för att beviljade utbetalade bidrag följs upp mot Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor När forskningsbidrag har beviljats och betalats ut har lärosätet och forskaren ingått ett kontrakt med finansiären om att viss forskning ska genomföras . Detta innebär att universitet och högskolor som mottagare av bidrag och som arbetsgivare har ett ansvar för att se till att forskarna kan disponera egen och andra anställdas arbetstid i den utsträckning som krävs enligt kontraktet. Granskningen avser alla lärosäten som har statliga budgetanslag för forskning med undantag för de konstnärliga högskolorna och Gymnastik- och . Granskningen avser därutöver regeringens styrning. Den utveckling av oförbrukade bidrag och andra faktorer som undersöks i granskningen avser åren 20042009 samt i några fall åren 19982009. Granskningen avser inte att bedöma kvaliteten på den forskning som finansieras av forskningsbidrag vid svenska universitet och högskolor. Granskningen avser inte heller att göra en bedömning av det system som ligger till grund för fördelningen av direkta statliga anslag för forskning och utbildning på forskarnivå till universitet och högskolor. 1.4Begrepp som används i granskningen 1.4.1Olika slag av forskningsfinansiering Universitet och högskolor svarar för merparten av den offentligt finansierade forskningen i . Finansieringen av denna forskning är tudelad genom att universitet och högskolor dels erhåller medel direkt från statsbudgeten, så kallade basanslag, dels i konkurrens med varandra ansöker om bidrag för forskningsprojekt hos externa finansiärer av forskning. Sådana bidrag ingår i så kallade externa medel. I samlingsbegreppet externa medel ingår forskningsbidrag, intäkter av uppdragsforskning och övriga avgiftsintäkter. Externa medel söks normalt i konkurrens mellan olika forskare och lärosäten. Medlen erhålls antingen som forskningsbidrag eller i form av avgifter som betalning för uppdragsforskning. Då medel betalas ut som forskningsbidrag, har bidragsgivaren inte rätten till resultaten som forskningen ska genomföras i enlighet med det kontrakt som upprättas. Vid uppdragsforskning har uppdragsgivaren större inflytande över verksamhetens planering, genomförande och det är uppdragsgivaren som äger resultaten. Externa medel kan tilldelas ett lärosäte av såväl offentliga som privata forskningsfinansiärer. Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor I lärosätenas ekonomiska redovisning används begreppet oförbrukade bidrag när ett projekt som erhållit extern finansiering ännu inte har påbörjats eller inte har förbrukat de medel som varit tillgängliga . Det handlar alltså om skillnaden mellan beviljade bidrag som betalats in till lärosätet och vad som faktiskt har använts. redovisas i balansräkningen, medan de bidragsinkomster som lärosätet använt i verksamheten redovisas som intäkter i resultaträkningen. De oförbrukade forskningsbidragen är bundna av kontrakt mellan lärosätet och finansiären och de utgör ett åtagande som lärosätet har till finansiären. I balansräkningsposten oförbrukade bidrag i lärosätenas redovisning kan utöver externa forskningsbidrag även ingå donerade medel som får användas till forskning, avkastning av donationsmedel samt överskott av När externa bidrag använts för investering i utrustning som ska skrivas av , innefattas i balansräkningsposten dessutom det belopp av investeringen som vid bokslutet ännu inte skrivits av. I denna granskningsrapport kommer begreppet oförbrukade bidrag att användas och det avser då externa medel för forskning som inte förbrukats. Det empiriska underlaget till denna granskning utgörs av: 1)statistik och sambandsanalys som belyser utvecklingen av oförbrukade bidrag och andra faktorer, 2)enkät till 29 lärosäten, 3)fallstudie med frågor om externt finansierad forskning vid tre lärosäten, 4)genomgång av ärenden om förlängd dispositionstid hos , 5)analys av ekonomisk uppföljning av de Linnéstöd som beviljades 2008, 6)intervjuer med externa forskningsfinansiärer 7)intervjuer med företrädare för och , 8)seminarium för att presentera granskningens genomförande och preliminära med företrädare för universitet och högskolor. Utveckling och samband som rör forskningsbidrag, studentantal och forskarexamina behandlas för perioden 19982009. För antal universitets- och högskoleanställda fördelat på olika tjänstekategorier saknas jämförbar data Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor Källor har varit årsrapporter, NU- databas och () statistiska meddelanden. Med hjälp av lärosätenas årsredovisningar och den enkätstudie som har genomförts inom granskningen har oförbrukade bidrag kartlagts mer i detalj avseende storlek och utveckling för perioden 20042009. Olika variabler har ställts mot varandra för att testa vissa hypoteser om orsaker till ökningen av oförbrukade bidrag, bland annat med hjälp av den regressionsanalys som presenteras i bilaga 4. För fastprisberäkningar har SCB:s implicitindex för statlig konsumtion använts.2 En enkät har skickats ut till 29 lärosäten. Samtliga lärosäten svarade på enkäten. För vissa frågor finns ett partiellt bortfall. Se bilaga 1 för enkätens uppläggning och resultat. Syftet med enkäten var att belysa utvecklingen av oförbrukade bidrag hos lärosätena från olika finansiärer och att få lärosätenas syn på orsaker bakom utvecklingen av oförbrukade bidrag. Syftet var också att kartlägga den uppföljning av oförbrukade bidrag som görs inom lärosätena. har genomfört en fallstudie vid , och . De tre lärosätena valdes för att de har en stor volym oförbrukade bidrag och för att denna ökat 2009. Se bilaga 2 för uppläggningen av fallstudien. För att granskningen skulle kunna fånga de olika förutsättningar för forskning som råder mellan olika forskningsområden valdes lärosäten med fler än En institution vid naturvetenskaplig fakultet, eller motsvarande, och en institution vid humanistisk fakultet, eller motsvarande, valdes ut. Dessa fakulteter fanns representerade vid alla tre lärosäten. Kontakter med forskare för intervjuer och uppföljning av arbetstid valdes utifrån att de skulle ha projektbidrag beviljade för perioden 20072009 och en stor volym oförbrukade bidrag i förhållande till andra forskare vid sin institution. I något enstaka fall gick inte detta att göra och då fick institutionerna välja ut forskare som hade flera forskningsprojekt löpande parallellt. 2HSV, SCB & VR (2007), Om statistiken som beskriver forskningsfinansieringen inom högskolesektorn en rapport från den forskningsstatistiska samverkansgruppen mellan , och . Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor Syftet med fallstudien var att undersöka hur ledning, förvaltningspersonal och forskare ser på förekomsten av oförbrukade forskningsbidrag och vad som orsakar fenomenet. Fallstudien syftade även till att ge en bild av hur forskare vid universitet och högskolor planerar sin arbetstid och hur arbetet med att starta projekt ser ut. Ett ytterligare syfte var att kartlägga intern uppföljning och kontroll av oförbrukade bidrag för att belysa vilken information som finns tillgänglig när det gäller uppföljning av verksamhet och ekonomi. Fallstudien har inkluderat dokumentstudier, analys av ekonomisk information och intervjuer. Dokument som har analyserats är projektplaner och projektbeslut, tjänstgöringsplaner eller motsvarande, lärosätets delegationsordning, budget samt uppföljning av budget både avseende institutionernas verksamhet och vissa särskilda forskningsprojekt. Dessutom har dokument av långsiktig strategisk karaktär studerats, såsom forskningsstrategier eller planer för framtida personalförsörjning. Vid varje fakultet och institution har forskare, ledningspersonal och administrativ personal intervjuats. Det totala antalet intervjuer vid lärosätena uppgår till 38. Intervjuerna har varit semistrukturerade. 1.5.4Genomgång av ärenden om förlängd dispositionstid hos Forskare kan anhålla om att få förlänga dispositionstiden för de forskningsbidrag de har blivit beviljade. har gjort en genomgång av anhållanden om förlängd dispositionstid hos för ämnesområdena Humaniora och samhällsvetenskap, Medicin samt Natur- och teknikvetenskap för åren 20042009. Se bilaga 3 för en utförligare beskrivning. Syftet med genomgången var att undersöka om det är fler forskare än tidigare som begär förlängd dispositionstid samt att identifiera om det förekommer skillnader mellan olika ämnesområden. valdes eftersom det är den största offentliga forskningsfinansiären.3 Totalt undersöktes cirka 800 anhållanden om förlängd dispositionstid med avseende på projekttid, beviljade medel, kvarvarande medel och orsak till anhållan om förlängning.4 3Vetenskapsrådet fördelar till grundforskning inom naturvetenskap, teknik, medicin, humaniora och samhällsvetenskap. 4Dokumenten har samlats in via som ombads ta fram dokumenten efter sina sökord och kriterier. Det är möjligt att någon anhållan har missats eller blivit dubblett, även om sådana i möjligaste mån plockats bort. Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor