rir · GZB57 · 2011-01-28 09:00:00 — sammanställning av data. har möjlighet att utveckla metod med ytterligare kostnadspåverkande variabler, men det kan även vara aktuellt att ta bort variabler som inte bidrar tillräckligt mycket till att förklara projektkostnaden. För att beräkna en produktivitetsutveckling behövs en tidsserie. Nästa steg i metoden var därför, som nämnts, att beräkna medelproduktiviteten för alla projekt som öppnade ett visst år. I figur 11 visas hur detta genomförs för att få en tidsserie med ett produktivitetsvärde . Om stickprovet av projekt valts ut korrekt, blir medelvärdet representativt för respektive trafikverks investeringsverksamhet. Om stickprovet blivit skevt i förhållande till alla projekt och till exempel bara innehåller de större projekten, som i det här fallet, får man tills vidare spekulera i om de mindre projekten kan tänkas ha högre, lägre eller ungefär lika hög produktivitet. Figur 11 Hur projektproduktiviteterna omvandlades till en tidsserie för respektive trafikverk (fiktiva data) I figur 12 återges den verkligt uppmätta totala produktivitetsutvecklingen i de 44 stora vägprojekt och 38 banprojekt som ingått i undersökning i förhållande till som tilldelats produktivitetsvärdet 1,0. Citationstecknen kring i diagrammet beror på att detta verk inte existerade ). För kan avläsas i figur 12 att den nominella produktiviteten i stickprovet minskade från 2005 till 2009, det vill säga med totalt 21 procent.60 I fall inkluderades alla projekt som kostat , vilket motsvarade ungefär hälften av investeringsbudgeten . I fall inkluderades alla redovisade projekt, men i båda verken blev det i praktiken ett visst bortfall. För kunde inte leverera data för 5 av de 38 projekten och för saknades data för 5 av de 44 projekten. Detta bortfall på berodde på de problem med att få fram data som det redogjorts för i avsnitt 3.4.61 600,79 (avläst i diagrammet). 61Enligt underhandsinformation från VTI () i samband med ett seminarium är ett motsvarande bortfall i en pågående undersökning som omfattar över 2 000 projekt mellan beroende på trafikverk och ställd fråga. Figur 12 Trafikverkens produktivitet i stora investeringsprojekt. G/V på y-axeln. Index 2005 = 1 I figur 12 har även utvecklingen av NPI (nettoprisindex), som är ett allmänt prisindex och VV-index, som är ett branschindex anpassat till verksamhet som tagit fram, redovisats. Trafikverkens nominella produktivitetsutveckling kan jämföras med dessa och på detta sätt kan ansvaret för den låga produktivitetsutvecklingen fördelas mellan den allmänna prisutvecklingen, branschen och trafikverken. Medan produktivitet minskade , kan avläsas att 1/VV-index sjönk med och 1/NPI med cirka 5 procent.62 har efterfrågat av men fått ett flertal olika tidsserier levererade som inte stämmer överrens inbördes. I ett fall har två olika serier för sammanvägt totalt index förekommit i samma kalkylark utan förklaring. Detta, i kombination med att en slutlig kurva troligen skulle sammanfalla med VV-index och därmed försvåra läsbarheten utan att tillföra särskilt mycket, är orsaken till att inget Banverksindex finns inlagt i diagrammet. anser dessutom att egna branschindex inte ska användas vid produktivitetsberäkningen, i samklang med de slutsatser som dragits i två publicerade granskningar om kostnadskontroll i stora vägrespektive järnvägsinvesteringar.63 VV-index finns med i diagrammet som referens i sammanhanget men kan också tolkas som en av orsakerna till den konstaterade produktivitetsutvecklingen. 620,87 respektive 0,95 i diagrammet. 63Riksrevisionen, Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? RiR 2010:25 och Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Val av startår och slutår påverkar produktivitetsutvecklingen för den period som mätts. Exempelvis ger en förskjutning av startåret i metod 2 en sänkt produktivitetsutveckling för båda trafikverken, medan förskjutningen av slutåret skulle höja den. För att reducera effekterna av startår, slutår och hävstångseffekterna på grund av felberäkningar i början och i slutet av den studerade perioden, anpassade även en trendlinje till observationerna enligt följande avsnitt. Trendlinjen kan anpassas till de fem årsmedelvärdena (figur 11 och figur 12) eller ännu hellre till alla de enskilda projektvärdena, se figur 13 nedan. En trendlinje är ett sätt att i ökad grad inkludera den information de mellanliggande åren innehåller. Detta har bedömts vara ett mer korrekt och precist sätt att beräkna medelproduktivitetsutvecklingen för alla fem åren, och är därför den beräkning som refererar till i slutsatserna.64 Figur 13 Trendlinje anpassad till samtliga projektproduktiviteter (löpande priser). (alla projekt) 64Riksrevisionen har avstått från att redovisa trendlinje per verk och i denna vidareutveckling av figur 12 heller inte svängningarna mellan enskilda år. Datamaterialet är inte tillräckligt stort och homogent för att dra slutsatser av de årliga svängningarna och om skillnader mellan verken. Med en trendlinje baserad på alla projekt, som alla tilldelats lika vikt,65 blir den NPI-justerade produktivitetsutvecklingen per år.66 Med samma antaganden skulle produktivitetsutvecklingen justerad med VV-index bli ,67 och produktivitetsutvecklingen i löpande priser 5,1 procent.68 Kriteriet för att kvalificera som en kostnadspåverkande variabel i undersökning var att den skulle vara starkt kostnadspåverkande vara kvantifierbar vara möjlig att ta reda på vara etablerad i branschen vara begriplig för lekmän. De variabler som valdes i samråd med framgår av figur 14. Konjunktur, antal anbudsgivare och liknande som endast indirekt påverkar kostnaderna kvalificerade inte som variabler. Då de inte inkluderats kan de i stället anses vara befogade orsaker till hög eller låg produktivitet. Några av de utvalda variablerna togs efter hand bort, antingen för att de visade sig inte vara tillräckligt kostnadspåverkande eller för att tillförlitlig data inte fanns tillgänglig. Andra variabler utvidgades i stället genom ytterligare indelning. Broar kategoriserades i rörbroar, normala broar, järnvägsbroar med mera. 65En vidareutveckling för framtiden är att vikta observationerna med sin kostnad. 66Med standard.avv 3,7. Reducering med s/vn har inte skett. 67Med standard.avv 3,8. 68Med standard.avv 3,6. Figur 14 Variabler som övervägts ingå i modellen. Slutligen valda variabler i fet stil. (fiktiva sifferdata) Väglängd, -area, -volym, hvdvägl km, m2, m3 Bro/tunnellängd, -area m.fl.* Markförstärkt längd, area m, m2, m3 , jord, tillförda massor Väg/spår gm tätort Befintlig trafik väg/spår V = Verklig kostnad Projektproduktivitet = G/V * Ett flertal variabler beroende på typ av byggnadsverk. Då genomsnittskostnaden beräknas ska antalet i figur 14 vara ett projekts verkliga mängder, medan à-priset per variabel ska vara den genomsnittliga styckkostnaden för hela landet. Bland de variabler som mäter ungefär samma sak fast på olika sätt (till exempel väglängd, vägarea, beläggningsvolym och huvudväglängd) bör enligt statistiska tumregler bara en väljas. Man kan utifrån intuition tycka att ytan borde vara bättre än bara längden och att volymen vore allra bäst. valde dock att pröva alla tre förutsättningslöst med hjälp av en statistisk metod, Figur 15 Sökning efter variabeln med högst korrelation Det statistiska måttet r2 är ett mått som kan variera mellan 0 och 1 och som mäter hur väl variabeln samvarierar med i detta fall projektkostnaden. Om den hade samvarierat perfekt hade r2 blivit 1. Eftersom beläggningsvolymen samvarierade mest (r2 = 0,262 i figur 15) valde denna. Detta är således en skillnad avsedd att vara en förbättring jämfört med det mått som Statskontoret föreslagit.69 Volymen innebär att vägtjockleken vägts in. Det innebär i sin tur att en aspekt av vägens kvalitet (bärigheten) kommit med i modellen men även att trafikvolymen kommit med, eftersom det finns ett samband mellan vägtjocklek och högre trafikbelastning. På kort sikt kan dock även övervägas att använda vägarean som Statskontoret föreslagit, trots att korrelationen enligt figur 15 är lägre. Detta beror på att det inte finns sammanställd data för volymen i informationssystem, vilket det däremot finns för vägarean. syfte med beräkningarna, har inte varit att fastställa en slutgiltig produktivitetsutveckling i procent med flera decimalers noggrannhet, utan att göra en första indikativ mätning på investeringsproduktivitet i ett läge då inget uppmätt värde, och ingen uppenbar metod för att ta fram ett sådant, fanns. Identifierade felkällor har bedömts och hanterats på ett sätt som syftar till att reducera dem till en risknivå då de inte påverkar de slutsatser som dragit av beräkningarnas resultat. Felkällorna kan därför delas in i förväntat negligerbara felkällor och kvarstående felkällor, som det vore angeläget att tillföra modellen. I bilaga 6 ges en utförligare beskrivning av hur har hanterat felkällorna. Spridningen på projektproduktiviteterna och att linjens lutning inte avviker markant från 0, gör att den konstaterade produktivitetsutvecklingen inte är statistiskt säker. Exakt hur signifikansnivån ska beräknas i detta fall är dock komplicerat. Styckkostnadernas variation inom och mellan projekt har genomgående hanterats genom medelvärdesberäkning av såväl fysiska data som expertbedömda styckkostnader. Detta har reducerat felen, men viss osäkerhet kvarstår. Med mer data och insamling av verkliga styckkostnader kommer dessa felkällor att reduceras ytterligare . Beträffande risken för att det finns en systematisk avvikelse mellan de stora projekt som ingått i undersökningen och mindre, menar att denna produktivitetsundersökning får anses utgöra en första prognos även för de mindre projekten. 69 Statskontoret 2010:19 Att mäta produktivitetsutvecklingen för anläggningsbranschen. totalundersökning av de största projekten, vilka sammanlagt motsvarar ungefär halva investeringsbudgeten. anser inte att förändringar i investeringsproduktiviteten påverkas av förändringar i vägars och järnvägars tillstånd efter att byggnationen avslutats. har i beräkningarna tagit hänsyn till standardförändringar som påverkar anläggningarnas volym då de byggs, till exempel planskilda korsningar och bredare körfält. Det kan finnas ytterligare standardförändringar, till exempel materialval, som inte finns med och som i så fall blir förklaringar till produktivitetsutvecklingen. har genomfört vissa sonderingar även beträffande dessa, se bilaga 6. Inflationens påverkan på kostnader för projekt som löper har inte beaktats när kostnaderna mäts i löpande priser. preliminära bedömning är att detta inte behöver ha påverkat slutresultatet på något systematiskt sätt, eftersom samma förenkling har tillämpats för alla projekt i analysen. egna beräkningar med metod 2 bygger på färre fall men med högre detaljeringsgrad än metod 1. Att svängningarna i produktiviteten minskar är en indikation på att valet av kostnadspåverkande variabler till metod 2 är mer tillförlitliga och sannolikt har mer än kompenserat för nackdelarna av det mindre antalet fall. Att svängningarna för de två trafikverken harmonierar är också en indikation på att mätmetoden blivit mer korrekt, då de i viss mån kan ses som två oberoende mätningar av produktiviteten i en bransch som till stor del är gemensam. Påverkan av valet av start- och slutår för mätningarna har reducerats av justeringen med trendlinje. Denna potentiella felkälla visade sig inte vara avgörande i just detta fall. Det berodde på att värdena för start- och slutår låg på samma sida om trendlinjen. Det berodde också på att korrigeringen föranledd av den mer precisa trendlinjemetoden utföll på ett sätt som förstärkte och inte försvagade de slutsatser som dragits utan trendlinje, genom att den negativa produktivitetsutvecklingen i detta fall inte blev mindre negativ utan tvärtom något mer negativ.70 Tusentals data har levererats och motsvarande antal beräkningar har utförts. Ett visst antal av dessa har med stor sannolikhet blivit felaktiga trots Ett mindre antal felaktiga data och beräkningar kommer dock endast slå igenom tillräckligt på resultatet för att förändra slutsatserna om systemfel eller stora fel, exempelvis decimalfel, har lett till att värden blivit 70Den genomsnittliga NPI-justerade produktivitetsutvecklingen från till i figur 12 hade blivit för . 10, 100 eller 1000 gånger så stora som de borde ha blivit. Kvalitetssäkring har genomförts i syfte att avslöja denna typ av stora fel. Eftersom data och beräkningsfel vore specifika för undersökningen, det vill säga knappast går att lära sig särskilt mycket av för framtiden, har inte kvalitetskontrollerat för alla mindre fel. Inte heller av kan man begära att verket ska kunna kontrollera alla detaljer. Oro för ett visst inslag av felaktig data och felberäkningar bör inte hindra produktivitetsredovisningen. har i undersökningen likställt alla de projekt som valdes ut, trots att skillnaden mellan exempelvis nybyggnation i jungfrulig terräng och uppgradering av ett befintligt spår kan överskrida en faktor 10.71 Åtgärdens art påverkar produktiviteten mycket, särskilt på bansidan och är en kvarstående felkälla i metod 2. I en framtida variant av metod 1 kan ta hänsyn till åtgärdens art vid kategoriseringen. I metod 2 kan den, om den inte går att kvantifiera, tillföras i form av kategorivariabler.72 Nivån på produktiviteten i mätningarna kan förändras både snabbt och långsamt, dels av faktiska förbättringar, dels av mer precisa mätmetoder och dels av att ytterligare faktorer vägs in i måttet. har i detta kapitel redovisat egna beräkningar avsedda att ge indikationer på produktivitetsutvecklingen i trafikverkens investeringsverksamhet. Beräkningar med en enklare metod och data ur årsredovisningen indikerade att produktiviteten i investeringsverksamhet skulle ha ökat med i löpande priser, och några procent mer i fasta priser. Ökningen är därtill dubbelt så hög, , vilket enligt ger anledning att anta att underliggande data innehåller fel eller att kategoriseringen av investeringsprojekten har varit olämplig i något avseende. 71Att kostnaden per meter för den ena åtgärden är mer än 10 gånger så hög som för den andra åtgärden. 72Regression med data hämtat ur årsredovisningen för väglängd och i övrigt endast kategorivariabler har prövats av som en tredje metod för att beräkna produktivitetsutvecklingen. Resultatet för med denna tredje beräkning blev i årlig produktivitetsutveckling. Stora fluktuationer, tveksam kategoriindelning och lågt r2 ledde till att den har utgått ur rapporten, men den finns att ta del av i underlagsmaterialet till granskningen. Med anledning av osäkerheten i dessa data har beräknat produktiviteten med en alternativ metod som bygger på att kostnader för enskilda projekt jämförs med vad projektet skulle ha kostat om dess kostnader varit genomsnittliga. Denna beräkning indikerar en motsatt, det vill säga negativ, utveckling av produktiviteten. Den sammanvägda produktiviteten för och investeringsverksamhet har enligt denna beräkning minskat med totalt med NPI- justerade priser (beroende på index). Även detta resultat bör tolkas försiktigt eftersom det finns felkällor som kan ha påverkat resultatet.73 förstnämnda beräkning bygger på lätt tillgängliga data i trafikverkens årsredovisningar. Beräkningarna enligt den andra metoden är mer resurskrävande eftersom den kräver att kostnader för olika projekt och kostnadspåverkande variabler samlas in och sammanställs . Datainsamlingen för metod 2 är dock redan genomförd för cirka hälften av de anläggningar, mätt i kostnad, som öppnat 20052009. Då nyttan av att tillföra ytterligare år bakåt i tiden är diskutabel, återstår endast att lägga till de data som är hänförliga till det senaste årets öppnade projekt. (Metoden inkluderar även möjligheten att lägga till variabler, och att ändra metodens utgångspunkter på andra sätt, efter hand som kunskaperna om projektförutsättningars kostnadspåverkan kommer att öka). Även metod 1 bör dock vara användbar , om data samlas in och aggregeras på ett riktigt sätt. Metod 1 är troligen mest praktisk för större mängder likartade mindre projekt medan metod 2 kan vara mer lämplig för större komplexa projekt. 73Trafikverket har i sin slutliga kommentar till granskningen framfört att de uppfattar beräkningar av produktiviteten vara för övergripande och behäftad med så stora brister att det inte går att dra några egentliga slutsatser om produktivitetens utveckling. 5Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer har granskat om regeringen och trafikverken (och ) har mätt och redovisat sin produktivitet i enlighet med rimliga krav och förväntningar. övergripande slutsats är att regeringen och trafikverken inte har tillgodosett rimliga krav på mätning och redovisning av produktivitet. egna beräkningar av produktivitet i investeringsverksamheten visar att det är möjligt att komma betydligt längre. Detta kräver att nämnda brister beträffande förutsättningarna för produktivitetsberäkningarna rättas till. har kommit till följande slutsatser. 5.1.1Regeringen och trafikverken har inte utvecklat redovisningen av produktivitet Enligt budgetlagen krävs god hushållning med statens resurser. utvecklades generella metoder för beräkning och redovisning av produktivitet inom statsförvaltningen. Regeringen har dock aldrig uttryckligen krävt att produktiviteten i investeringsverksamheten skulle ingå, trots att investeringar har utgjort cirka hälften av trafikverkens verksamhet och trots att det länge funnits anledning att befara att denna del har låg produktivitet. I instruktionen till 2010 ingår dock nu att produktivitetsutvecklingen även för investeringar ska redovisas. Trafikverken har i huvudsak återrapporterat i enlighet med regeringens krav i regleringsbreven. Enligt bedömning borde trafikverken emellertid i egenskap av ansvariga myndigheter för sina respektive verksamheter ha kvalitetssäkrat att redovisade data var relevanta ur produktivitetssynpunkt. Vidare borde regeringen mer aktivt ha fortsatt att utveckla produktivitetsmätningarna till att omfatta en allt större del av Detta följer även av budgetlagens krav på god hushållning med resurserna, vilket kräver speciell uppföljning av verksamheterna. Båda trafikverken, särskilt , har omdefinierat begrepp, metoder, mått och redovisningsformer på ett sätt som försvårat jämförelser över tiden av hur prestationer, volymer, kostnader och produktivitet har utvecklats. Med mer successiv och tydliggjord utveckling av mätmetoderna och antagandena menar att informationen hade varit mer ändamålsenlig för regering och riksdag. Regeringen hade tydligare kunnat göra uppmärksam på den negativa produktivitetsutveckling som, trots trafikverkens icke-kvantifierade beskrivningar, går att utläsa ur årsredovisningarna. 5.1.2Det går att komma längre med mätningen av produktivitet Avsaknaden av mätningar inom investeringsverksamheten har föranlett att avgränsa sina beräkningar till denna del. Beräkningarna visar att det är möjligt att mäta produktivitet även i investeringsverksamheten. menar att regeringen och trafikverken inte tillräckligt har analyserat investeringarna i syfte att göra dem jämförbara. gjorde först en beräkning med data ur årsredovisningarna. Till följd av stora fluktuationer och osannolikt stor ökning (), gjordes dock ytterligare en beräkning med särskilt insamlad data med högre detaljeringsgrad. Den andra beräkningen tyder på att investeringsproduktiviteten i stora projekt har minskat. Med den produktivitetsdefinition som använts uppgår minskningen till i genomsnitt beroende på vilket index som anses relevant att inflationsjustera kostnaderna med. Justerat med NPI uppgår minskningen till . Även detta resultat bör tolkas försiktigt eftersom det finns felkällor som kan ha påverkat resultatet. Om denna mätning trots detta är representativ för hela investeringsverksamheten kommer det att ta tid för att nå den produktivitetsökning på som är regeringens målsättning. 5.1.3Bristande förutsättningar för produktivitetsberäkningar De data som återfinns i trafikverkens årsredovisningar har inte uttryckligen beställts av regeringen för att spegla produktivitet, men allmänna krav om tillförlitlighet borde ha gett trafikverken anledning att se till att de blivit rättvisande även för detta. Kategorier, gränsdragningar och definitioner är, enligt trafikverken, inte konsistenta över tiden. Brister har även konstaterats i förutsättningar för att beräkna produktivitet, såsom i trafikverkens arkiv, projektdokumentation, kompetenssäkring och redovisningssystem. Till exempel finns mycket data och dokumentation, men vilken som är den slutliga versionen av projektdokumentationen (som visar prestationen) och kostnaden (som visar resursåtgången) är svår att identifiera och lokalisera. Projektkontor och huvudkontor har ofta olika uppfattning om vad projekten har kostat. har inte kunnat finna att trafikverken uttryckligen har beställt forskning för att utveckla produktivitetsmätningen i noterar dock att har inlett ett arbete med att utveckla egna produktivitetsmått med utgångspunkt bland annat i Statskontorets rapport om produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen. Mot bakgrund av ovanstående slutsatser och med hänsyn tagen till de nya kraven i instruktionen till rekommenderar följande. 5.2.1Regeringen bör definiera, följa upp och rapportera tydligare Regeringen har i instruktionen krävt en mer heltäckande redovisning av produktiviteten, genom att även inkludera investeringsverksamheten. Regeringen bör tillsammans med även precisera vad som ska ingå i redovisningen av produktiviteten för infrastrukturen och anpassa mål och krav till denna definition. Regeringen bör i rimlig utsträckning kontrollera och följa upp omfattningen, riktigheten och relevansen av de kommande beräkningarna. 5.2.2Trafikverket bör redovisa produktiviteten tydligare bör mäta och rapportera produktivitet och produktivitetsutveckling avseende en för regering och riksdag ändamålsenlig nivå. För den interna styrningen bör överväga lämpliga produktivitetsmått med högre detaljeringsgrad. bör se till att de definitioner och den kategorisering som man använder leder till att styckkostnader i årsredovisningarna bättre återspeglar produktivitetsutvecklingen. 5.2.3Trafikverket behöver förbättra sina förutsättningar för att mäta produktivitet behöver bygga upp intern kompetens, och även främja utvecklingen av extern kompetens och forskning, beträffande produktivitetsmätning och redovisning av produktivitet. bör se till att fysiska anläggningsdata kan kopplas ihop med motsvarande kostnader och att uppgifterna bevaras digitalt och åtkomligt för egen analys, åt externa forskare och för att möjliggöra revision. Informationen behöver struktureras så att produktivitetsberäkningar och andra jämförande analyser kan genomföras. Riksgenomsnittliga styckkostnader bör kunna tas fram. I denna bilaga redogörs för ett par fördjupade studier av redovisning av underhåll. har redovisat uppgifter om produktiviteten i underhåll med en treårig sifferserie alla år (utom ) som visade underhåll i kronor per spårmeter. redovisades ett stapeldiagram i vilket underhållskostnaden preciserades med en siffra, medan underhållskostnaden per spårmeter föregående representerades enbart av höjden på staplarna. Kostnaden var enligt uppgift från per spårmeter. Uppgifterna om underhållskostnad redovisas i huvudsak i löpande priser. De treåriga sifferserierna är inte inbördes överensstämmande , vilket framgår av figur 16. Figur 16 Underhåll i kr per spårmeter 20002009 enligt olika årsredovisningar Skillnaderna mellan uppgifterna i olika årsredovisningar kan variera , vilket minskar tillförlitligheten i uppgifter om produktivitetsutvecklingen i underhållsverksamheten under de år regeringen har krävt redovisning av detta. Produktivitetsutvecklingen för underhåll i kronor per spårmeter redovisades i årsredovisningarna för 20062008 indexreglerad (index 2002 = 100).74 angav dock inte vilket index som använts för att deflatera