rir · GZB54 · 2011-01-21 09:00:00 — Uppdelningen av IT-verksamheten på de olika delområdena ger även en bild av vad som faktiskt outsourcas i förvaltningen och om tyngdpunkten av outsourcing görs inom områden som kan karakteriseras som stapelvaror såsom drift eller mer komplexa områden som systemutveckling eller verksamhetsstöd. Av nedanstående tabell framgår hur många myndigheter som har redovisat uppgifter angående kostnader uppdelat per delområde från noll områden till samtliga tio delområden. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Redovisning av kostnader per delområde Av svaren som visas i tabellen framgår att en majoritet av myndigheterna inte kan redovisa sina IT-kostnader uppdelat på olika delområden av sin IT-verksamhet. Ett flertal myndigheter har även varit i kontakt med och uppgivit att de inte har möjlighet att redovisa kostnaderna enligt uppdelningen eller att det skulle ta mycket att ta fram uppgifterna fördelade på ett sådant sätt. Några myndigheter har också menat att det är svårt att särredovisa IT-kostnader i utvecklingsprojekt. Nedan följer några citat från myndigheternas kommentarer i enkäten: Vår redovisning av kostnader är inte förenlig med den uppdelning som anges i fråga 3. Vi kan därför inte besvara frågan. En bedömning av kostnaderna skulle bli alltför osäker för att det ska vara meningsfullt . Vi kommer att se över vår redovisningsmodell för att bättre kunna särskilja våra IT-kostnader. En annan svårighet är kring de ekonomiska siffrorna som efterfrågas. XX redovisar inte kostnader ur ett IT-perspektiv vare sig på central eller på lokal nivå, så det är tyvärr mycket svårt att ge siffror på det som efterfrågas Underlag för faktiska kostnader 2009 bygger på uppskattningar och underlag från en tidigare gjord it-revision. Merparten av myndigheterna kan alltså inte redovisa sina IT-kostnader uppdelade på olika delområden. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 3.3Har myndigheten en sourcingstrategi? Efter att myndigheten har genomgått de olika ovan nämnda momenten kan myndigheten ta ställning till hur den ska tillgodose sin försörjning av IT-tjänster. Ett sådant strategiskt ställningstagande kan vara att formulera en sourcingstrategi. En sourcingstrategi innefattar således en bedömning både av vilka tjänster som kan hanteras av extern leverantör och vilka som bör produceras internt inom myndigheten. E-delegationen anförde i sitt betänkande följande angående sourcingstrategi:20 Strategin ska bl.a. hantera den framtida kompetensförsörjningen, men också leda till ett effektivare utnyttjande av marknadens tjänster. Sourcingstrategin bör vara en del av myndighetens årliga planeringsprocess. En strategi ska alltid tas fram, även i de fall det inte är aktuellt att vända sig till marknaden. Det är viktigt att varje myndighets specifika situation vägs in i strategin och att övervägandena tydligt redovisas. Långsiktiga effektivitets-, kvalitets- och kompetenskonsekvenser ska belysas och eventuella risker beskrivas. Det slutliga valet mellan intern eller extern leverans av IT-tjänster ska göras baserat på flera parametrar av vilka total kostnad, kvalitet och flexibilitet är några av de viktigaste. Varje myndighet har själv att göra denna bedömning utifrån sin unika situation. För att belysa om myndigheterna har tagit ställning till sin försörjning av IT-tjänster på en strategisk nivå har i enkäten ställt frågan om myndigheterna har tagit fram en sourcingstrategi. Har myndigheten en sourcingstrategi? Av diagrammet framgår att en majoritet av myndigheterna inte har gjort en bedömning av sourcingfrågorna på en strategisk nivå. 20 SOU 2009:86, Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning, s. 83. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Ställningstagande i enskilda fall För att belysa hur förvaltningen har hanterat frågan om sourcing har ställt frågan om myndigheten har fattat något/några beslut om sourcing (att outsourca eller behålla IT inom organisationen) samt även frågan om beslutet/besluten är dokumenterade. av myndigheterna svarar att man har fattat ett aktivt beslut om sourcing för någon del av IT-verksamheten. Om man ställer samma fråga och lägger till att ställningstagandet ska vara dokumenterat svarar att myndigheten har gjort det. Har myndigheten fattat beslut om outsourcing för någon del av IT-verksamheten Av diagrammen ovan framgår att endast en fjärdedel av myndigheterna har gjort strategiska ställningstaganden kring sourcing för hela IT-verksamheten. Det är dock tre fjärdedelar av myndigheterna som har fattat ett beslut/tagit ställning till outsourcing eller intern hantering av enskilda delar av IT-verksamheten. 3.4Vilka effekter får ett ställningstagande kring intern respektive extern produktion av IT för verksamheten och vad kommer det att kosta? När man tagit fram en sourcingstrategi bör man också i varje enskilt sourcingsbeslut genomföra så kallade kostnads/nytto -kalkyler för att se om nyttan och effekterna är större än kostnaderna för att till exempel låta en extern IT-leverantör ta hand om myndighetens IT-drift. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? För att få en uppfattning om hur myndigheterna har hanterat kostnader i förhållande till möjlig verksamhetsnytta med en eventuell outsourcing har därför ställt frågor kring om myndigheterna har gjort kostnads/ nytto -analyser. Har myndigheten gjort en kostnads/nytto -analys 55 av 93 myndigheter uppger att de helt eller delvis har gjort en analys. 27 av 55 myndigheter har lämnat någon form av konkretisering av vilken modell eller vilket tillvägagångssätt man använt sig av för att värdera kostnader och nytta. Tio myndigheter har svarat att de har använt sig av någon form av vedertagen metod för kostnads/nytto -analys. Den mest förekommande metoden i svaren är PENG-metoden. Övriga 17 svarar att man har utfört någon form av benchmarking eller jämförelser av priser och kostnader. 20 myndigheter har svarat att kostnads/nytto -analysen är utförd ur ett livscykelperspektiv. 3.5Har myndigheterna gjort en fullgod sourcingprövning? En sammanfattande fråga som ställde var om myndigheten anser att man har gjort en fullgod prövning av hela sin IT-verksamhet med utgångspunkt i om den ska bedrivas internt eller om någon del bör/kan överlåtas till en annan organisation att hantera?21 21Frågan har ställs som en kompletterande fråga till enkäten i efterhand och antalet myndigheter som har besvarat frågan är därför något lägre än antalet enkätsvar. Antalet myndigheter som har besvarat frågan är 83. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Anser myndigheten att man har gjort en fullgod sourcingprövning av hela IT-verksamheten? Av diagrammet ovan framgår tydligt att en majoritet av myndigheterna inte har gjort någon prövning av hur man på bästa sätt tillgodoser sin verksamhet med IT-resurser. Om myndigheterna inte har gjort en fullgod prövning är det svårt att veta om man bedriver sin IT-verksamhet på bästa sätt. Myndigheterna gavs även möjlighet att i fritext lämna förklaringar till varför en sourcingprövning inte har gjorts. 3.6Vilka förklaringar anger myndigheterna till att man inte gjort en rimlig prövning i sourcingfrågan? I detta avsnitt redogörs för de förklaringar myndigheterna anger till att en prövning av frågan om sourcing inte har gjorts. Det ska inledningsvis sägas att både lagen om offentlig upphandling och personuppgiftslagen är stiftade för att uppnå vissa syften, som exempelvis att motverka korruption och att säkerställa den personliga integriteten. Det kan därför verka lite missvisande att nämna dessa lagar som förklaringar till att man inte prövar sourcingfrågan. I den fortsatta framställningen så åsyftas hinder vad gäller och därför i betydelsen praktiska svårigheter som uppträder när myndigheterna ska göra en eventuell sourcingprövning. Myndigheternas förklaringar till att en fullständig prövning av IT-verksamheten inte har gjorts kan kategoriseras i nedan angivna rubriker: Nuvarande IT-verksamhet har inte den mognadsgrad som krävs för att genomföra en outsourcing. Myndigheten anser att nuvarande IT-verksamhet fungerar bra till en rimlig kostnad. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Myndighetens system innehåller känslig information och därför görs bedömningen att intern hantering krävs för att uppfylla kraven på informationssäkerhet. En prövning av outsourcing har inte varit prioriterad. Prövning av sourcingfrågor pågår på myndigheten. Av svaren på kompletterande frågor till enkäten framgår att flertalet myndigheter anser att IT-verksamheten har för låg mognadsgrad. Detta beror enligt svaren på flera olika faktorer. Man anser bland annat att det behöver skapas en enhetlig infrastruktur och att egenutvecklade system behöver ersättas med standardlösningar. Myndigheten har ett stort antal olika små system och att outsourca dessa skulle vara för resurs- och kostnadskrävande. Organisationen är decentraliserad och myndigheten genomgår kompetensväxling. Nuvarande IT-verksamhet är svår att mäta vad gäller levererad nytta och kostnader samt att man inte har en vision eller operativ plan för utveckling av verksamheten. Nedan följer citat som visar hur myndigheterna resonerar kring otillräcklig mognadsgrad: Ett arbete är också inlett kring att transformera hela IT-verksamheten från en klassisk systemleverantör, med fokus på teknik, till en modern tjänsteleverantör med en tydlig verksamhetsfokus. En del i denna transformation är en väl genomarbetat sourcingstrategi för varje system/tjänst. Som tidigare nämnts har den tidigare sourcingstrategin varit intern utveckling, drift och förvaltning. Visa utredningar har gjorts som visat på att myndigheten inte har en, för outsourcing, tillräckligt mogen organisation. Vi har valt en strategi att vid varje upphandling pröva frågan om att köpa önskad funktion som tjänst. Vi har också valt som strategi att skapa enhetlighet i infrastrukturen och ersätta egenutvecklade system med standardlösningar. leder detta till en bättre möjlighet att få kostnadseffektivitet och stabilitet vid en ev. outsourcing. Vi har utfört genomgripande förändringar där vi bl a centraliserat, standardiserat, processorienterat och tjänstefierat IT-verksamheten i syfte att bättreta kontrollen över IT-verksamheten. Därefter kan vi bättre överväga alternativa lösningar för leverans av de olika tjänsterna. Detta övervägande görs löpande tjänst efter tjänst. Vi har inte ännu nått den fasen i vår interna IT-mognadsprocess så att det är möjligt att göra en sådan prövning. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Myndigheten har initierat ett arbete vilket ska resultera i att det finns en driftsöverenskommelse och klassificering utifrån tillgänglighetskrav, SLA, etc. för varje system som används inom myndigheten. Detta arbete ger i förlängningen möjlighet till att pröva driften för varje system som myndigheten har behov av enligt en liknande modell som redovisar i exemplet. Av fallstudien på KB framgår att är decentraliserad och att det saknas en tydlig central styrning. är IT-funktionerna inom KB utspridda på flertalet olika avdelningar och många olika system och applikationer används. IT-chefen uppger att myndigheten har för dålig kontroll över verksamheten för att kunna göra en prövning av sourcingfrågor . Det gäller att få en överblick över de IT-system som finns och så gott det går koncentrera dessa till IT-enheten och till gemensamma system och applikationer. IT-chefens uppfattning är att det aldrig har funnits något stort fokus på IT inom KB. Ett flertal olika IT-applikationer fördelade på olika databaser används inom verksamheten och det har funnits en bristfällig central förståelse av hur alla applikationer fungerar. Det finns även avdelningar inom myndigheten som hanterar drift och utveckling själva, vilket enligt IT-chefen egentligen vore mer rationellt att låta IT-avdelningen ta hand om. Anledningen till att så inte sker är att IT-avdelningen inte besitter rätt kompetens för att kunna hantera detta . Det finns även ett behov av att se över nätverksstrukturen inom KB, då den varken är effektiv eller säker. Just nu pågår ett arbete med att bedöma graden av beroende mellan de olika applikationer som finns, och en ordentlig kartläggning av nätverksstrukturen ska göras av IT-avdelningen. Fallstudien vid visar att liknande problem även fanns hos olika länsstyrelser innan man genomförde nuvarande organisationsförändring vad gäller IT-verksamheten. Tanken bakom förändringen av länsstyrelsernas var att skapa en samsyn kring hur processerna ska se ut och vilka krav man ska ställa på IT-stödet. Enligt en rapport från Gartner22 så var uppföljning och rapportering av servicenivåer för de flesta länsstyrelser oklar eller obefintlig och det gick därför inte att dra några slutsatser om hur servicenivån hade varit tidigare. Det fanns inte heller någon enhetlig redovisning av IT-kostnader utan det var först som man tog fram ett gemensamt ekonomisystem där redovisning sker på likartat sätt. Länsstyrelserna hade tidigare olika sätt att kostnadsföra och redovisa för IT- verksamhet i såväl absoluta tal som kostnad per arbetsplats. kunde även en del länsstyrelser finansiera teknik på ramanslaget men programvara 22Gartner, /Länsstyrelserna, Etablering av gemensam IT-kostnad för Länsstyrelserna (LstIT) enligt Direktiv för utredning om ekonomi m m för länsstyrelsernas gemensamma IT-verksamhet, 2009 (). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Vissa länsstyrelser visste inte ens hur många servrar eller hur många datorer man hade, inte heller alltid vad man betalat för programvaran. En av framgångsfaktorerna som identifierades för att ta tillvara de ekonomiska fördelarna av storskalighet vid förändringen var att den gemensamma IT- miljön måste baseras på en gemensam standard. I undersökningen av de olika länsstyrelserna innan bildandet av den gemensamma IT-enheten konstaterade man att den gemensamma standarden inte fanns och därför borde prioriteringen vara att skapa rutiner och arbetssätt för att införa hållbar standardisering, införa samordnade rutiner och sedan processer för att införa samordnade tjänster. Utan sådan standardisering fanns stor risk att centralisering skulle medföra ökade kostnader för administration och förvaltning och därmed urholka den besparingspotential som fanns.23 Det fanns inte heller några uttalade krav eller förväntningar på vilken servicenivå som kunde vara skälig utifrån olika länsstyrelsers beroende av IT-stöd för att utföra sina åtaganden. En fastställd kravspecifikation på förväntad servicenivå skulle även enligt utvärderingen kunna ligga till grund för prioritering och styrning av IT-verksamheten inom alla länsstyrelser. uppgav i fallstudien att man har flera egenutvecklade system och som fortfarande används i Möjligheten att köpa funktion stöder behovet att kunna migrera från gamla system till nya paketerade lösningar. Fallstudierna på och , myndigheternas enkätsvar angående upplevda hinder samt resultaten av den workshop som har genomfört visar att myndigheterna anser att reglerna i sätter käppar i hjulen för många upphandlingar. svårgenomträngliga och innebär enligt myndigheterna i många fall till och med att man avstår från att göra en prövning i sourcingfrågan. En svårighet som man upplever inom till exempel i samband med upphandling av outsourcingavtal är att det finns begränsningar kring kravställande i ett RFI-förfarande (Request For Information). Om myndigheten ställer en förfrågan till en enstaka leverantör med specifika krav innan övriga leverantörer får motsvarande förfrågan så får den leverantören en otillåten fördel. Detta gör enligt CIO24 alla tjänster som inte är tydligt standardiserade svåra att upphandla. Hon anser exempelvis att det är lättare 23Atea, Sammanställning av TCO-analyser för i , i , i län, 2006, s.5 (Atea). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? att outsourca infrastruktur än systemutveckling och applikationsförvaltning. Detta på grund av att det är lättare att jämföra priser för infrastruktur. För att bättre förstå kostnadsbilden för vissa tjänster brukar därför föra en dialog med andra myndigheter. Analysintensiva tjänster som till exempel KPO25, molntjänster, tjänster som sträcker sig över flera områden (exempelvis från beställning till betalning) och som har en holistisk syn på en process från ax till limpa kan även vara svåra att hantera avtalsmässigt. Inom det här området kan tjänsterna vara vaga i sin beskrivning och därmed svåra att skriva flerårsavtal runt med tydliga servicenivåer. påtalar även att de avtalade villkoren enligt LoU måste tillämpas under hela avtalets löptid, vilket innebär begränsade möjligheter att förändra IT-verksamhet som är outsourcad oavsett om verkligheten förändras. Både och har i fallstudierna uppgett att processen för att genomföra en outsourcing från förstudie till överföring är tidsödande och kostsam. Utöver det så uppstår ofta fördröjningar beroende på överklaganden av tilldelningsbesluten, vilket innebär att det inte är ovanligt att den tid det tar innan själva överförandet kan genomföras sträcker sig upp mot ett och ett halvt till . Innan överklagandet har hanterats finns heller ingen möjlighet att gå vidare i outsourcingprocessen och myndigheterna riskerar därmed i vissa fall att stå utan IT-leverantör till sin verksamhet.26 Samtliga myndigheter som har granskats genom fallstudier uppger att beställarkompetens är viktig för att kunna göra en prövning av sourcingfrågor. tidigare erfarenheter kring outsourcing visar att tillräcklig beställarkompetens saknades vid genomförandet och att den kompetensen som fanns kvar efter outsourcingen snabbt försvann från myndigheten. Detta fick konsekvensen att myndigheten tappade kontrollen över sin IT-verksamhet. genomförde en övergång till intern beställar- och utförarorganisation för att stärka beställarkompetensen inom myndigheten. Vissa inom myndigheten ansåg att IT-avdelningen tidigare styrde verksamheten snarare än det omvända. är man nu mycket tydligare med att det måste finnas en efterfrågan från verksamheten på IT-tjänster som levereras. Av fallstudien på framgår att nuvarande utvecklingsarbete inom 25Knowledge Process Outsourcing,vilket innebär fokus på expertiskunskap och inte på transaktion. 26Detta rör främst situationen då man har outsourcat sin IT och genomgår en förnyad upphandling för att få fram en leverantör till en andra period. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? fokuserar på att beställar- och leverantörsrelationerna ska fungera bra och ett av de mest prioriterade områdena för myndigheten att utveckla och förfina är just management och beställarkompetens.27 Myndigheten uppger vidare att man inom även är medveten om att en myndighet som outsourcar behöver en ny profil på sina medarbetare. I stället för teknisk detaljkunskap är enligt funktionstänkande och beställarkompetens viktigt. När tjänsterna blir alltmer industrialiserade krävs enligt dessutom ökad expertkunskap för att kunna integrera dessa i en sammanställd tjänsteportfölj. I skiftet från att endast ha en intern IT-avdelning till att övergå till outsourcing hamnar beställarorganisationen mellan användarna och leverantören som kommunikationslänk. Det är beställarorganisationens roll att fånga upp verksamhetens behov och omsätta detta behov i en beställning till leverantören. är en av sex kritiska framgångsfaktorer för en IT-outsourcing enligt (1999)28. Fallstudien på KB visar att det centrala i en lyckad väg mot att pröva om outsourcing av fler delar av IT-verksamheten kan öka effektivitet och kvalitet är att få till en tydlig och välfungerande beställar- och leverantörsrelation mellan IT-avdelningen och övriga avdelningar inom myndigheten. Det är dessutom svårt för en extern leverantör att ta emot IT-system om de inte är ordentligt organiserade och dokumenterade. Enligt är det nödvändigt att integrerar IT och verksamhet och förmår verksamheten att agera beställare. Hans uppfattning är att det tidigare inte fanns en tydlig ledning av IT- verksamheten. Myndigheten har stort fokus på att IT ska vara en integrerad del av verket. Ambitionen är att eliminera gränserna mellan IT och verksamhet. Flertalet av de problem som var förknippade med outsourcingen av IT-verksamhet belystes i en granskningsrapport från Statskontoret29. I rapporten framgick att kopplingen mellan verksamhetsansvar och ansvar för verksamhetsutveckling, inklusive IT, var oklar. I samma rapport berördes även svaga beställarkapacitet och det betydande leverantörsberoendet med hög sårbarhet gällande de verksamhetskritiska systemen. Vid den workshop som genomfördes som en del i kvalitetssäkringsarbete påtalade även en majoritet av deltagarna att myndigheter generellt sett ofta saknar kompetens att hantera en outsourcingrelation på ett affärsmässigt sätt som beställare. 27En något förenklad översättning av begreppet management är leverantörsstyrning. 28Framgångsfaktorerna är arbetssätt, beställarorganisation, ledarskap, medarbetare, kultur och relationen till leverantören. 29Se Statskontoret 2002/524-5. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 3.6.4 Nuvarande IT-verksamhet fungerar bra Några myndigheter har svarat att de anser att nuvarande IT-verksamhet fungerar bra till en rimlig kostnad. Nedan följer citat som visar hur myndigheterna har resonerat. Förvaltning har inte gjort någon övergripande utredning kring outsourcing av hela IT-verksamheten. Detta troligen beroende på att man har ansett sig ha en väl fungerande IT till en rimlig kostnad. Överväganden görs dock alltid i samband med investering i nya produkter och tjänster. XX är en liten myndighet. Vi är mycket nöjda med kvaliteten på vårt IT-stöd. Vår bedömning är att vår egen IT-personal som sköter allt och även i hög grad är delaktig i kärnverksamheten är en värdefull framgångsfaktor för vårt komplexa arbete. IT-verksamheten fungerar mycket bra till en låg kostnad. 3.6.5 Krav på informationssäkerhet Några myndigheter anser att verksamhetssystemen innehåller känsliga uppgifter och för att kunna upprätthålla kraven på informationssäkerhet så krävs att systemen hanteras internt på myndigheten. Nedan följer citat som visar hur myndigheterna ser på informationssäkerhet och sourcingfrågor. En stor del av myndighetens systemmiljö utgörs av extremt känsliga register som driftas av säkerhetsklassad personal i ett separat nätverk. Denna miljö är knappast en kandidat för outsourcing. Anledningarna till att välja outsourcing eller att hantera i egen regi varierar således. Den bedömning som ligger till grund för myndighetens outsourcingstrategi bygger mycket på att vi hanterar flera s.k. samhällsviktiga system som vi anser oss behöva ha full kontroll på i alla lägen. Exempel på detta är fysiskt skalskydd, IT-säkerhetsmässiga aspekter, kompetensaspekter, etcetera. I och med att myndigheten har investerat en hel del i bl.a. säkra lokaler, separerade datorhallar för de samhällsviktiga systemen (och kontrollrumsverksamheten) är bedömningen att andra, icke samhällsviktiga system, kan dra nytta av dessa installationer och därmed uppnå kostnadseffektivitet i förvaltningen av dessa.