rir · GZB526 · 2011-10-31 09:00:00 — hade och att en del utländska aktörer minskade sin närvaro på den nordiska marknaden. I sin beskrivning inför emissionen redovisade Nordea bankens kapitaltäckning jämfört med jämbördiga banker i , se figur 4.1. Som framgår var Nordeas kapitalsituation god i jämförelse med övriga banker. Nordea låg långt över genomsnittet och var bland de allra bäst kapitaliserade bankerna. Figurens rubrik understryker att bankens kanske främsta motiv med nyemissionen var att behålla sin position som en av de bäst kapitaliserade bankerna i . Nordeas bild av bankens kapitalbas relativt andra europeiska banker före nyemissionen rationale keep position as one of the strongest banks in Europe 1 capital ratio excluding transition rules Nordea compared with its European peer group, % Tier 1 capital ratio excluding transition rules Nordea compared with its European peer group, % Note: Ratios are based on latest reported figures and adjusted for subsequent capital raisings. 1 capital is defined as Tier 1 capital minus hybrid capital. Källa: Nordea. Vid sidan av kapitalsituationen var Nordeas utgångsläge gott även vad gäller de vinster som bolaget genererade. redovisade koncernen ett rörelseresultat på . Bankens egen prognos för kreditförlusterna20, som ju var en stor källa till oro , var 20 Nordea, Annual report 2008, s. 36 att de skulle vara i linje med utfallet . Då uppgick de till , vilket kan ställas i relation till rörelseresultatet före kreditförluster som uppgick till . Den prognosen visade sig vara välgrundad; för uppgick kreditförlusterna till . Såväl Nordea som staten i sin ägarroll betonade Nordeas starka ställning. Exempelvis skrev den dåvarande kommun- och finansmarknadsministern i ett pressmeddelande att han välkomnar att Nordea utifrån en styrkeposition söker nytt kapital från sina ägare. Visserligen hade både bankens ledning och dess största ägare goda skäl att framhäva bankens goda utgångsläge, men en rimlig slutsats av ovanstående är likväl att Nordea inte var i ett utsatt läge när banken beslutade om en nyemission. Däremot var de ekonomiska utsikterna osäkra och det fanns en icke obetydlig risk för att även banker som för stunden var välkapitaliserade skulle kunna få refinansieringsproblem. Flera marknadsbedömare förutsåg extrema kreditförluster under 20092011 och ett behov av att tillföra kapital.21 Osäkerhets- och försiktighetsskäl talade därför för att även välkapitaliserade banker behövde överväga behovet av att säkerställa att de hade tillräckligt med kapital för att övertyga marknaden, snarare än att tillfredsställa reglerarnas krav. Före en nyemission diskuterar styrelsen och ledningen vanligen med de största ägarna för att försäkra sig om deras medverkan. I Nordeas fall säkerställde ledningen att de tre största aktieägarna svenska staten, och som tillsammans ägde av aktierna i skulle teckna sina andelar vid nyemissionen. att garantera av nyemissionen. Det innebar att totalt av nyemissionen tecknades eller garanterades av Nordeas största aktieägare. Resterande garanterades av två investmentbanker vardera. Om staten hade valt att inte delta i nyemissionen skulle det ha givit en mycket stark negativ signal såvida inte banken funnit några stora placerare som varit villiga att förbinda sig att förvärva statens teckningsrätter innan nyemissionen offentliggjordes. Företrädare för banken hävdar emellertid att de skulle ha genomfört nyemissionen även om staten hade valt att inte delta.22 21Banken HQ prognostiserade att de fyra storbankerna skulle få i kreditförluster . De faktiska utfallet blev . 22Intervju med förutvarande styrelseordförande , verkställande direktör och finansdirektör . Regeringen hade naturligtvis kunnat avstå från att teckna aktier vid nyemissionen. En sådan signal ville dock varken ägarna eller Nordeas ledning ge, speciellt med tanke på det mycket instabila marknadsläget och de osäkra ekonomiska utsikterna. Enligt uppgift23 var det aldrig aktuellt att inte delta i nyemissionen. Normalt finansieras kapitalinsatser i statliga bolag via anslag på utgiftsområde 24, Näringsliv, på statens budget. Om statsbudgeten hade använts på detta sätt, skulle staten ha behållit sin ägarandel i Nordea. Vidare skulle utgifterna inom utgiftsområde 24 ha ökat med och statens lånebehov ökat med samma belopp, som statens tillgångar skulle ha ökat med värdet på de nya aktierna efter nyemissionen. Värdet kunde beräknas motsvara kostnaden för aktierna, , plus värdet av teckningsrätter, 4,75,(se ruta om värdet på teckningsrätter), det vill säga . En framtida värdetillväxt skulle ha resulterat i att ersättningen vid en kommande försäljning av aktierna hade påverkats. En god utveckling av aktiekurs skulle i förlängningen ha gynnat skattebetalarna. Regeringen valde emellertid att låta finansieringen av statens andel i nyemissionen ske via den då nyinrättade Stabilitetsfonden. Användandet av Stabilitetsfonden gav upphov till delvis andra effekter än de ovan beskrivna. Eftersom Stabilitetsfonden inte har några tillgångar utan enbart är ett räntekonto hos tvingades staten låna upp för att betala för de nya aktierna i . Därvidlag är utfallet detsamma som vid ett direkt användande av statsbudgeten. Skillnaderna uppstår i stället dels genom att staten inte tog betalt av Stabilitetsfonden för nyttjandet av sina teckningsrätter, dels genom att värdetillväxten på Nordeaaktierna indirekt tillfaller bankkollektivet snarare än skattebetalarna. Därutöver ingår inte Stabilitetsfondens utgifter bland de statliga utgifter som begränsas av utgiftstaket för staten. På så vis påverkade inte deltagandet i nyemissionen regeringens möjligheter att öka andra utgifter . 23 Intervju med . Värdet av statens teckningsrätter Det går inte att entydigt bestämma ett värde på statens teckningsrätter. Teckningsrätterna handlades på börsen under . Staten fick genom sitt ursprungliga aktieinnehav 5,672 miljarder teckningsrätter i Nordea. Om de hade sålts på börsen skulle de exempelvis kunna värderas enligt följande: Genomsnittskurs de handlades, 1,0438, innebär ett värde av . Volymvägda genomsnittskursen, 1,0088, innebär ett värde av Slutkurs, 0,94, innebär ett värde av . Sista dagens genomsnittskurs, 0,8273, innebär ett värde av . Statens innehav av teckningsrätter var emellertid så stort att priset på dem kunde ha blivit ett annat än det som noterades på börsen om staten hade valt att avyttra dem. Om det hade funnits stora investerare som ville öka på sitt innehav i Nordea kunde priset på teckningsrätterna blivit högre än det som noterades på börsen. Om å andra sidan staten hade valt att sälja alla sina teckningsrätter via börsen, hade volymen där fördubblats jämfört med vad som var fallet vilket i avsaknad av stora investerare skulle kunna ha pressat ned priset på teckningsrätterna. Staten har utnyttjat den sistnämnda värderingsmetoden i några sammanhang, till exempel i åtgärder för att stärka stabiliteten i det finansiella systemet (2010:2). Det är svårt att på objektiva grunder välja ett beräkningssätt. Vår åsikt är att det lutar åt att den förstnämnda metoden, genomsnittlig kurs under hela teckningsperioden, är mest rättvisande. I rapporten använder vi oss emellertid av ett intervall, 4,75,, som inkluderar alla dessa fyra beräkningssätt eller av dess mittpunkt, . Målet är att fonden ska nå och sedan uppgå till i genomsnitt av BNP. Det är ett otydligt mål, och vad detta innebär för avgifterna när Stabilitetsfondens medel överstiger av BNP behöver definieras. Men principiellt medför statliga insatser för att stärka Stabilitetsfonden att kravet på insatser från den finansiella sektorn minskar. Genom att inte ta betalt för nyttjandet av teckningsrätterna överfördes således indirekt från skattebetalarna till den finansiella sektorn, trots att det registrerades som en inomstatlig transaktion. På samma sätt medför en värdetillväxt och utdelning på Nordeaaktierna i fonden att kreditinstituten slipper att betala avgifter i motsvarande mån. I intervjuerna har det framkommit tre olika skäl till varför staten valde att finansiera Nordeas nyemission via Stabilitetsfonden. Det handlar om oron för att överskrida utgiftstaket, att lagen om stöd till kreditinstitut var tänkt att användas i sådana här sammanhang samt att genom att utnyttja Stabilitetsfonden kunde regeringen, via , ställa krav på begränsningar av bland annat ersättningar till ledningen i Nordea. Att finansiera nyemissionen via anslag på budgeten skulle ha medfört att statens utgifter ökade med med en ökad risk för att utgiftstaket skulle spräckas. Finansminister använde uttrycket monstret i statsfinanserna för att beskriva hur prognoserna för budgetunderskottet försämrades löpande. kom det från olika håll i samhället krav på ytterligare utgifter, vilket ökade oron för att utgiftstaket skulle överskridas. Regeringsföreträdare och anställda vid har påpekat att risken för att spräcka utgiftstaket var en komponent i den samlade bedömning som gjordes i samband med beslutet att utnyttja Stabilitetsfonden för att köpa aktier i nyemissionen. Det finns en invändning mot utgiftstaket som argument för att finansiera nyemissionen via Stabilitetsfonden. Utgiftstakets funktion är att säkerställa att statens utgifter hålls inom en bestämd ram. Flera regeringar har vid ett flertal tillfällen genomfört redovisningstekniska åtgärder i syfte att upprätthålla utgiftstaket i formell mening. Inte sällan har dessa genomförts i slutet av när möjligheterna att genomföra besparingsåtgärder med effekt under innevarande år varit ytterst begränsade. I det aktuella fallet togs beslutet när det fanns gott om tid att genomföra korrigerande åtgärder för att motverka risken för att utgiftstaket skulle överskridas. En viktig faktor var oron för att statens utgifter på grund av den finansiella krisen skulle bli högre än utgiftstaket. Att utgiftstaket kan hotas när ekonomin utsätts för den kraftigaste nedgången är emellertid inte förvånande. Under dessa omständigheter hade det varit mer rättframt att delta i nyemissionen via anslag på statsbudgeten och om behovet uppstått föreslå besparingsåtgärder eller en höjning av utgiftstaket. Att ett beslutat utgiftstak respekteras är på kort sikt först och främst en viktig signal om att statsfinanserna sköts. uppfattar det som att regeringen gjorde bedömningen att det, mot bakgrund av de osäkra ekonomiska utsikter som rådde vid den aktuella tidpunkten, var synnerligen viktigt att upprätthålla det tidigare beslutade utgiftstaket. fanns det vidare en politisk diskussion om vilka åtgärder som skulle införas för att mildra effekterna av den finansiella krisen på den reala ekonomin. Att använda det tillgängliga utrymmet inom utgiftstaket till att lämna kapitaltillskott till en bank i stället för att ge stöd till exempelvis kommuner för att lindra sysselsättningsnedgången bedömdes inte som politiskt möjligt med tanke på att Stabilitetsfonden bedömdes vara ett alternativ som finansieringskälla.24 Genom att utnyttja Stabilitetsfonden för att finansiera statens eget ägarintresse i Nordea ökade således det upplevda handlingsutrymmet att möta den ekonomiska nedgången med finanspolitiska insatser, detta givet inställningen att utgiftstaket inte kunde höjas. I 1. kap. 2 § lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut anges att statligt stöd till kreditinstitut får lämnas om det behövs för att motverka en risk för allvarlig störning av det finansiella systemet i . I förarbetena står det att stödet ska motverka systemrisker.25 Vidare skriver regeringen systemrisken avser risken för att det finansiella systemet utsätts för en omfattande störning som innebär att systemets funktionsförmåga allvarligt skadas. Denna risk kan också uttryckas som faran för att en plötslig och oväntad kris i ett eller flera finansiella företag ska utlösa en kedjereaktion, med allvarliga konsekvenser för hela eller centrala delar av det finansiella systemet som följd. Syftet är således inte att rädda eller underlätta för ett enskilt företag som hamnat i problem om det bedöms som en isolerad händelse. Det är bara om ett kreditinstituts problem får konsekvenser för systemets funktionsförmåga som staten ska ingripa och ge stöd. Regeringen och menar att det inte går att bestämma på förhand vilka institut som är systemviktiga. Under krisen bedömdes såväl som som systemviktiga och fick likviditetsstöd. bedömdes senare som icke systemviktig trots att den på många sätt påminde om i inriktning och storlek. Det finansiella systemet i stort var dock betydligt stabilare när råkade i problem, vilket var styrande för beslutet. 2008/09:61, s. 33. Som konstaterats ovan var inte Nordea i någon kris och skulle enligt egen utsago klarat en nyemission även om staten valt att inte delta. Förvisso är det i slutändan en bedömningsfråga vad som är en risk för en allvarlig störning i det finansiella systemet, men statens insatser för Nordea ger intryck av att ha gjorts utifrån ett ägarperspektiv snarare än som garant för det finansiella systemet. har även konstaterat: Nordea hade sannolikt agerat på samma sätt i kreditmarknaden (och av allt att döma kunnat få in lika mycket kapital) även om staten valt att inte teckna aktier i nyemissionen via kapitaltillskottsprogrammet.26 Det är mot den bakgrunden inte helt klart om lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut gav stöd för att utnyttja Stabilitetsfonden. , dagen innan den ansvarige ministern meddelade att staten skulle delta i nyemissionen och att finansieringen skulle ske via Stabilitetsfonden, gav regeringen ut en förordning om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. (SFS 2009:46). 1 § lyder I denna förordning finns det bestämmelser om kapitaltillskott till solventa institut som enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut lämnas för att stärka kreditförsörjningen [vår kursivering] i syfte att motverka en risk för allvarlig störning av det finansiella systemet i . Tillägget att stärka kreditförsörjningen har ingen motsvarighet i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. I författningskommentarerna finns emellertid en hänvisning till den numera upphävda lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut om att statligt stöd fick lämnas för att trygga [vår kursivering] kreditförsörjningen. Att trygga eller att stärka kreditförsörjningen kan inte betraktas som samma sak, i synnerhet inte när insatsen inte påverkade utfallet av Nordeas nyemission. Denna var garanterad även av andra ägare förutom staten samt av två investmentbanker. I lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut nämndes ordet trygga i den första paragrafen, vilken hade följande lydelse: För att garantera stabiliteten i betalningssystemet och trygga kreditförsörjningen lämnas statligt stöd enligt denna lag till banker och vissa andra kreditinstitut. Syftet med statens åtagande är att garantera att instituten kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. En förordning ska vara en föreskrift inom den rättsliga ram som stödlagen utgör. I detta fall framstår det inte som helt klart om förordningen ryms inom lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Att stärka kreditförsörjningen är inte ett tydligt definierat begrepp. Innebörden i detta sammanhang är att kapitaltillskott till en bank ska medföra en ökad 26Riksgäldskontoret, Utvärdering av regeringens åtgärder till stöd för kreditförsörjningen, . tillgång på krediter i samhället (allt annat lika). Det fanns under krisen en oro för att bankerna skulle dra ned på sin kreditgivning i syfte att stärka sin kapitaltäckningsgrad. Det hade medfört att företag skulle ha kunnat tvingas skära ned på sin produktion eller att avstå från att expandera. Båda fallen hade medfört negativa effekter på den ekonomiska aktiviteten och på Den ekonomiska nedgången skulle således ha förstärkts om bankerna hade stramat åt sin kreditgivning. En svagare allmän ekonomisk utveckling är emellertid inte detsamma som risk för en allvarlig störning i det finansiella systemet. Beskrivningen i propositionen Denna risk kan också uttryckas som faran för att en plötslig och oväntad kris i ett eller flera finansiella företag ska utlösa en kedjereaktion, med allvarliga konsekvenser för hela eller centrala delar av det finansiella systemet som följd synes väsensskild från motivet att stärka kreditgivningen.27 Regeringen valde en vid tolkning av innebörden för vad en risk för en allvarlig störning i det finansiella systemet omfattar till att även innefatta att stärka kreditförsörjningen. Propositionen skrevs utifrån behovet att staten skulle ha möjlighet att ge stöd i olika former för att motverka att kreditinstitut hamnade i akuta problem. hade det tillkommit en oro för att bankerna skulle dra ned på kreditgivningen i syfte att stärka Mot den bakgrunden skrevs förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker, där kreditförsörjningen utgjorde ett argument för staten att ge statligt stöd till kreditinstitut. har hänvisat till följande stycke i propositionen (se s. 31) som återfinns under rubriken för ytterligare åtgärder: Turbulensen på de finansiella marknaderna har bidragit till betydande svårigheter för svenska företags möjligheter att finansiera sin verksamhet. Behovet för företag att snabbt få tillgång till kapital bedöms av regeringen som stort och det är angeläget att ge svenska företag ökade möjligheter att kunna finansiera sin verksamhet. Regeringen avser att återkomma med förslag på åtgärder för att förbättra företags finansieringsförutsättningar. Ett exempel på en sådan åtgärd är att stärka AB () genom att överföra exempelvis aktierna i m.fl. statliga aktörer till SEK. bedömning är emellertid att steget är stort från denna allmänna beskrivning av kommande behov av åtgärder till att inkludera 27I sitt remissvar oroade sig för att kreditmarknadsbolagen inte skulle betraktas som systemviktiga och därför inte omfattas av lagens utformning. Regeringen svarade att den ser inte med anledning av synpunkter något skäl att ändra på den grundläggande förutsättningen att det alltid ska föreligga risk för allvarlig störning i det finansiella systemet för att de ingripande statliga stödinsatser som den nya lagstiftningen ger utrymme för ska få användas (prop 2008/09:61 s. 36). begreppet stärka kreditförsörjningen i förordningen om kapitaltillskott till solventa banker. I den numera upphävda lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut angavs att statligt stöd fick lämnas för att bland annat trygga kreditförsörjningen. Att trygga kreditförsörjningen kan tolkas som att säkerställa att den fungerar.28 I förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker används begreppet att stärka kreditförsörjningen vilket innebär att utbudet av krediter skall öka, allt annat lika. Detta synes vara en utvidgning av begreppet. När regeringen sedan utnyttjar förordningen för att delta i en nyemission i ett delägt bolag som inte var i kris29 synes den ha tagit ytterligare ett steg bortom att trygga kreditförsörjningen. har mot denna bakgrund gett , professor i offentlig rätt, i uppdrag att bedöma om förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. är förenlig med lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Det finns enligt professor inte utrymme i stödlagen för den förordning som regeringen utfärdade. Det är enligt Warnling-Nerep svårt att komma ifrån intrycket att regeringen genom förordningen agerade såsom delägare i Nordea, det vill säga inte för att i enlighet med lagen ingripa för att motverka en risk för allvarlig störning av det finansiella systemet (1 kap. 2 §). Det kan vidare konstateras att denna förordning inte utnyttjades för stöd till några andra banker än Nordea även om risken för negativa effekter på kreditförsörjningen sannolikt var betydligt större i och som var i ett mer utsatt läge med stora kreditförluster i . Förordningen utnyttjades endast för att finansiera statens eget deltagande i Nordeas nyemission. Sammantaget kan det inte anses klarlagt om förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. ryms inom lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut, bland annat eftersom motivet att stärka kreditförsörjningen inte fanns med i lagen eller i propositionen. 28I lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut nämndes ordet trygga i den första paragrafen, vilken hade följande lydelse: För att garantera stabiliteten i betalningssystemet och trygga kreditförsörjningen lämnas statligt stöd enligt denna lag till banker och vissa andra kreditinstitut. Syftet med statens åtagande är att garantera att instituten kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. 29Se t.ex. pressmeddelande från . Regeringen valde att ge Stabilitetsfonden rätten att nyttja teckningsrätterna som tillföll staten via dess ägande av Nordeaaktier. Som nämnts uppgick deras marknadsvärde till . Någon ersättning för nyttjandet av dessa teckningsrätter behövde emellertid inte Stabilitetsfonden betala. Då Stabilitetsfonden återfinns inom den statliga sektorn kan detta ses som en inomstatlig transaktion där värdena kvarstår hos staten. Men eftersom Stabilitetsfonden var tänkt att huvudsakligen finansieras via avgifter från de kreditinstitut som omfattas av lagen till dess fonden har en genomsnittlig omslutning på av BNP, medför överföringen av rätten att nyttja teckningsrätterna i förlängningen att kreditinstituten inte behöver betala in motsvarade medel längre fram. Indirekt utgör detta ett stöd till den finansiella sektorn eller mer precist till de kreditinstitut som är ålagda att betala en stabilitetsavgift. har försökt utröna hur beslutsprocessen såg ut beträffande beslutet att Stabilitetsfonden inte skulle behöva betala för nyttjandet av teckningsrätterna. Kommun- och finansmarknadsminister lämnade besked via ett pressmeddelande att staten skulle delta i Nordeas nyemission. Där meddelades även att statens kapitaltillskott skulle finansieras av Stabilitetsfonden. Någon information om teckningsrätterna gavs inte . Dagen före pressmeddelandet fattade regeringen beslut om förordningen som gav regeringen möjlighet att använda Stabilitetsfonden i samband med nyemissionen. tog regeringen ett formellt beslut om att skulle kunna nyttja de teckningsrätter som staten skulle erhålla med anledning av nyemissionen. Frågan om ersättning för nyttjandet av teckningsrätterna berörs emellertid inte i regeringsbeslutet. Finansmarknadsavdelningens rättschef noterar att det kan konstateras att bemyndigandet inte är förknippat med något villkor att medel ska tas ur Stabilitetsfonden för nyttjandet av teckningsrätterna.30 Genom att inte förknippa några villkor med nyttjandet har regeringen tagit ett implicit beslut att någon ersättning inte ska utgå. har, utan att lyckas, försökt utröna på vilka grunder som valde att Stabilitetsfonden inte skulle betala någon ersättning för nyttjandet av teckningsrätterna. Företrädare för hänvisar till den interna beredningsprocessen utan att klargöra varför någon ersättning inte skulle utbetalas. 30 PM angående. Stabilitetsfonden och Nordeas nyemission 2009, . Beslut rörande nyemissionen i Nordea Regering ger underhandsbesked om att staten deltar i nyemissionen Förordning om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. Pressmeddelande: kommenterar nyemission Regeringsbeslut: ges rätt att nyttja 5 Slutsatser och rekommendationer Granskningen av Stabilitetsfonden har avsett att besvara frågorna om Stabilitetsfondens utformning är effektiv och ändamålsenlig samt om användandet av fonden i samband med Nordeas nyemission 2009 överensstämde med intentioner enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. I det följande besvaras frågorna genom att granskningens iakttagelser ställs emot de bedömningskriterier som uppställdes i kapitel 1. 5.1Är fonden ett effektivt verktyg? Stabilitetsfondens huvudmål är att vara ett effektivt verktyg för att staten ska kunna finansiera stödåtgärderna vid en bankkris.