rir · GZB526 · 2011-10-31 09:00:00 — Gör den skäl för namnet? Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Stabilitetsfonden - gör den skäl för namnet? har granskat om Stabilitetsfondens utformning är effektiv för att uppnå de mål har upprättat samt om den använts i enlighet med intentioner. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsdirektör och biträdande granskningsenhetschef Per har medverkat vid den slutliga handläggningen. Bakgrund och motiv till granskningen Granskningens genomförande och avgränsningar Stabilitetsfonder i andra länder Är fonden ett effektivt verktyg? Stärks statens finansiella ställning? Finansieras kostnaderna för en finanskris huvudsakligen av banksektorn? Finansieringen av nyemissionen i Nordea har granskat om Stabilitetsfondens utformning är effektiv för att uppnå de mål har satt upp och om den använts i enlighet med intentioner. Motiv: I samband med finanskrisen föreslog regeringen ett antal åtgärder som syftade till att hantera krisen och att minska risken för att nya kriser uppkommer samt att effektivisera hanteringen av finanskriser. beslutade om möjligheten för staten att kunna ge stöd till kreditinstitut i syfte att motverka risker för en allvarlig störning i det finansiella systemet, samt att inrätta en stabilitetsfond. Stabilitetsfonden infördes för att finansiera statens kostnader i samband med stödåtgärder till finansiella institut. Vikten av att detta system är effektivt och ändamålsenligt gör att en granskning av Stabilitetsfonden är värdefull att genomföra. Syfte: Syftet med granskningen är att undersöka om Stabilitetsfonden är utformad på ett sätt som lever upp till de målsättningar för fonden som regeringen givit uttryck för i propositioner och andra skrivelser till . Granskningen sker utifrån iakttagelser av den faktiska utformningen av Stabilitetsfonden, dess konsekvenser för statens finansiella ställning och Stabilitetsfondens användning vid nyemissionen i Nordea . Genomförande: Granskningen baseras i första hand på dokumentstudier och analys av propositioner, skrivelser och fördjupningsintervjuer med ansvariga personer och tidigare anställda på och samt företrädare för Nordea. Vidare har bett professor om ett yttrande i frågan om förenligheten mellan förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. och lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Yttrandet återges i sin helhet i bilaga 1. Är fonden ett effektivt verktyg? Stabilitetsfondens huvudsakliga mål är att vara ett effektivt verktyg för att staten ska kunna finansiera stödåtgärderna vid en bankkris. Av särskild vikt är att fonden är av relevant storlek och att fondens behållning kan användas så att de samhällsekonomiska kostnaderna av en kris blir så låga som möjligt. Regeringens mål är att Stabilitetsfonden ska växa till i genomsnitt av BNP. ifrågasätter lämpligheten i att fastställa fondens önskade framtida behållning i förhållande till BNP. Utvecklingen av riskerna och risktagandet i banksektorn har inte något klart samband med tillväxten i den svenska ekonomin. Ett tydligt tecken på detta är att de svenska bankernas tillgångar har vuxit betydligt snabbare än BNP , inte minst på grund av banksektorns pågående internationalisering och konsolidering över nationsgränserna. En central fråga är även, utöver storleken på fonden, hur behållningen i fonden bäst bör placeras för att fonden ska kunna användas på ett så effektivt sätt som möjligt i en krissituation som riskerna och kostnaderna för skattebetalarna minimeras. Stabilitetsfonden utgörs av ett konto i Riksgäldskontoret.1 Det är inte en fond i egentlig mening där staten har tillgångar som kan användas i händelse av en finanskris. Eventuella stödåtgärder som ska finansieras via Stabilitetsfonden kräver därför att staten vid det tillfället lånar upp medel för att finansiera åtgärderna. Erfarenheter från tidigare finanskriser, både i och i omvärlden, visar att kostnaden för att låna kan öka dramatiskt då staten tvingas att rädda det finansiella systemet. Den risken gäller i synnerhet för små, öppna ekonomier som den svenska. Som fonden är konstruerad har staten bara ett val för att finansiera eventuella utgifter för stödåtgärder, nämligen att ge ut statsobligationer. Från ett riskdiversifieringsperspektiv torde det därför vara motiverat att bygga upp en fond med en bredare placeringspolicy. Stärker Stabilitetsfonden statens finansiella ställning? Enligt mening ska en effektiv stabilitetsfond leda till att statens finansiella ställning stärks då behållningen i fonden ökar. Även regeringen har i liknande ordalag beskrivit Stabilitetsfondens effekt på statens finanser. Statens finansiella sparande stärks visserligen när avgifterna till fonden betalas in. Utvecklingen av statens finansiella ställning bestäms dock av det finanspolitiska ramverket och dess överskottsmål, som innebär att det finansiella sparandet i genomsnitt över en konjunkturcykel ska uppgå till av BNP i den offentliga sektorn. Avgifterna till Stabilitetsfonden räknas med då sparandet stäms av mot överskottsmålet, vilket får till resultat att uppbyggandet av Stabilitetsfonden inte får någon effekt på statens finansiella ställning, utan att 1Därutöver räknas de tillgångar som Stabilitetsfonden erhållit när den har utnyttjats, till exempel aktier i , till fonden. De medel som återvinns när dessa tillgångar säljs ska tillföras kontot i . stabilitetsavgifterna kommer att motsvaras av ett lägre skatteuttag eller ökade utgifter på andra områden. Även statsskuldens storlek totalt sett kan av samma anledning antas vara opåverkad av uppbyggnaden av Stabilitetsfonden. Finansieras kostnaderna för en finanskris huvudsakligen av banksektorn? Regeringen har vid ett flertal tillfällen slagit fast att Stabilitetsfonden ska leda till att kostnader för det finansiella systemet bekostas av kreditinstituten själva och de åläggs därför att betala en stabilitetsavgift till Stabilitetsfonden. Målet enligt propositionen är att Stabilitetsfonden ska uppgå till av BNP . Regeringen har emellertid överfört betydande medel till Stabilitetsfonden, dels i form av ett första tillskott om via anslag, dels genom att låta Stabilitetsfonden nyttja statens teckningsrätter i Nordea utan att fonden behövde betala för dem. initiala utgjorde ingen verklig överföring av medel utan bara att ett konto hos krediterades med samma summa som anslaget debiterades, motsvarande av BNP. Lägger man därtill värdetillväxten i innehav i Nordea samt utdelningar från detta innehav beräknas kreditinstitutens avgifter inte vara i paritet med målet om att instituten huvudsakligen ska svara för Stabilitetsfondens finansiering. Det finns till och med en risk att skattebetalarna kommer att ha svarat för mer än hälften av finansieringen om nuvarande regler bibehålls. Finansieringen av nyemissionen i Nordea. När regeringen överlämnade propositionen om stabilitetsstärkande åtgärder till var huvudsyftet att säkerställa det finansiella systemet i och att staten skulle kunna ge kapitalstöd till kreditinstitut om så krävdes. Efter att lagstiftningen var på plats ökade oron för att företagens finansieringsproblem skulle leda till en fördjupad nedgång i ekonomin. Regeringen inledde därför ett arbete med inriktningen att kunna ge kapitaltillskott till solventa banker. I samband med nyemissionen i Nordea gav regeringen ut en förordning om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. (SFS 2009:46). I 1 § står det I denna förordning finns det bestämmelser om kapitaltillskott till solventa institut som enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut lämnas för att stärka kreditförsörjningen [vår kursivering] i syfte att motverka en risk för allvarlig störning av det finansiella systemet i . Med förordningen som stöd användes Stabilitetsfonden för att finansiera statens egna ägarintressen i samband med Nordeas nyemission, motsvarande . Det innebär att staten i sammanhanget hade två roller, dels som ägare, dels, tillsammans med , som garant för det finansiella systemets stabilitet. Tillägget att stärka kreditförsörjningen har ingen motsvarighet i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. I författningskommentarerna finns emellertid en hänvisning till den numera upphävda lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut om att statligt stöd fick lämnas för att trygga [vår kursivering] kreditförsörjningen. I lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut nämndes ordet trygga i den första paragrafen, vilken hade följande lydelse: För att garantera stabiliteten i betalningssystemet och trygga kreditförsörjningen lämnas statligt stöd enligt denna lag till banker och vissa andra Syftet med statens åtagande är att garantera att instituten kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Att trygga eller att stärka kreditförsörjningen kan således inte betraktas som samma sak, i synnerhet inte när insatsen inte påverkade utfallet av Nordeas nyemission. Denna var även garanterad av andra ägare förutom staten samt av två investmentbanker. har bett professor om ett yttrande i frågan om förenligheten mellan förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. och lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Enligt hennes bedömning finns det inte utrymme i lagen för innehållet i förordningen. Av våra intervjuer har det framkommit att en bidragande orsak till regeringens handlande var att den ville värna utgiftstaket. Att utgiftstaket kan hotas när ekonomin utsätts för den kraftigaste nedgången är emellertid inte förvånande. hade det varit mer rättframt att delta i nyemissionen via statsbudgeten och, om behovet uppstått, föreslå besparingsåtgärder eller en höjning av utgiftstaket. Regeringen bör lämna förslag till en målsatt storlek för Stabilitetsfonden som bättre återspeglar risknivån i banksystemet än vad den nuvarande relationen till BNP gör. Förslaget bör ta hänsyn till att riskerna i banksektorn kan förändras . Regeringen bör även undersöka om de medel som inkommer till fonden kan placeras på ett annat sätt än i avbetalning av statsskulden. En sådan undersökning bör till exempel utvärdera huruvida hela eller en del av Stabilitetsfondens medel bör placeras i utländska statspapper med låg risk, vilka skulle kunna säljas i händelse av att fonden behöver användas. Regeringen skulle exempelvis i tilläggsdirektiv kunna ge (Fi 2011:02) uppdraget att genomföra dessa undersökningar. Därutöver bör regeringen tydliggöra innebörden av att fonden i genomsnitt ska uppgå till av BNP och hur avgifterna i Stabilitetsfonden ska utvecklas efter uppbyggnadsperioden. För att Stabilitetsfonden ska stärka statens finansiella ställning inför kommande finanskriser bör regeringen bortse från Stabilitetsfondens effekt på det finansiella sparandet vid avstämningar mot överskottsmålet. Enligt uppfattning bör en rimlig målsättning vara att den finansiella sektorn står för de direkta kostnader som är knutna till stödåtgärder till den finansiella sektorn i händelse av en kris. Stabilitetsfondens behållning bör därför utgöras av avgifter betalade av bankerna. För att så ska bli fallet bör regeringen undersöka om Stabilitetsfonden i efterskott kan debiteras för värdet på teckningsrätterna i Nordeas nyemission och även pröva om det initiala tillskottet om inklusive ränta bör återföras. anser att det inte är helt klart om förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. ryms inom lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Regeringen bör därför pröva om det krävs åtgärder för att undanröja oklarheter kring förhållandet mellan lagen och förordningen. 1.1Bakgrund och motiv till granskningen I samband med finanskrisen föreslog regeringen ett antal åtgärder som syftade till att hantera krisen och att minska risken för att nya kriser uppkommer samt att effektivisera hanteringen av finanskriser. beslutade om möjligheten för staten att kunna ge stöd till kreditinstitut i syfte att motverka risker för en allvarlig störning i det finansiella systemet, samt att inrätta en stabilitetsfond, som i grunden har sitt mandat i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (den så kallade stödlagen). Denna fond ska i längden huvudsakligen vara finansierad med avgifter från kreditinstituten. Stabilitetsfonden infördes för att finansiera statens kostnader i samband med stödåtgärder till finansiella institut. Vikten av att detta system är effektivt och ändamålsenligt gör att en granskning av Stabilitetsfonden är värdefull att genomföra. Det faktum att många av de krisåtgärder som vidtogs skedde under stor tidspress under finanskrisens mest akuta fas, gör granskningen än mer angelägen. Vikten av att samhället drar rätt lärdomar från finanskrisens erfarenheter kan inte underskattas. I en förstudie till granskningen identifierade ett antal frågeställningar kring huruvida Stabilitetsfonden har konstruerats på det mest effektiva sättet för att uppnå målen om att kunna finansiera framtida stödåtgärder och minska risken för skattebetalarna. Denna studie utvisade att det fanns anledning att utvärdera vissa skillnader mellan intentionerna bakom fondens uppbyggnad och dess faktiska utformning. uppnår inte fonden de målsättningar som återfinns i den så kallade stödlagens förarbeten. Stabilitetsfonden har använts bland annat i samband med Nordeas nyemission . Staten var vid det tillfället största ägare i Nordea. Syftet med granskningen är att undersöka om Stabilitetsfonden är utformad på ett sätt som lever upp till de målsättningar för fonden som regeringen givit uttryck för i propositioner och andra skrivelser till . Granskningen sker utifrån iakttagelser av den praktiska utformningen av Stabilitetsfonden, dess konsekvenser för statens finansiella ställning och Stabilitetsfondens användning vid nyemissionen i Nordea . Granskningen besvarar följande revisionsfrågor: 1.Är Stabilitetsfondens utformning ändamålsenlig och effektiv? 2.Har Stabilitetsfonden använts på ett sätt som överensstämmer med intentioner i fallet med Nordeas nyemission 2009? Regeringen har i ett antal propositioner och skrivelser beskrivit hur Stabilitetsfonden ska upprättas och vilka som är dess mål. Förslaget till stabilitetsfond gavs i prop 2008/09:61 Stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet. Stabilitetsfonden har också beskrivits i prop 2009/10:30 Stabilitetsavgift och i skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken. Enligt prop 2008/09:61 införs en särskild stabilitetsfond för att finansiera stödåtgärder till finansiella institut samt stödmyndighetens () och förvaltningskostnader m.m. Vidare skriver regeringen: Utgångspunkten för den föreslagna ordningen är att säkerställa att tillfälliga utgifter för att hantera finansiella störningar inte ska medföra ökade utgifter för staten på lång sikt. I prop 2009/10:30 förtydligar regeringen uppgift och skriver bland annat att: För att ett långsiktigt hållbart finansieringssystem ska kunna skapas måste målsättningen vara att fondens behållning ska motsvara de sammanlagda kostnaderna i samband med en betydande bankkris. Vidare skriver regeringen att syftet med att införa en stabilitetsavgift är att säkerställa att finansiering av de stödåtgärder som vidtas och kan komma att vidtagas med stöd av stödlagen, i första hand bärs av kreditinstituten och således inte belastar statsbudgeten och därmed skattebetalarna. Att bankerna och inte skattebetalarna ska stå för kostnaderna vid en eventuell kris tydliggörs även i skrivelse 2010/11:79: En viktig del i [lösningar för att hantera framtida kriser] är att bankerna är med och betalar för kostnaderna för krishanteringen. En stabilitetsfond som finansieras av bankerna via en stabilitetsavgift har därför införts.2 I direktiven till (direktiv 2011:6, sidan 13) skriver regeringen vidare om Stabilitetsfonden Att kreditinstituten finansierar stabilitetsfonden stärker statsfinanserna inför framtida kriser. 2010/11:79 s. 37. Av denna sammanställning framgår att målen med Stabilitetsfonden är att a)att tillfälliga utgifter för att upprätthålla det finansiella systemet inte ska leda till långsiktigt högre kostnader för staten b)huvudsakligen de finansiella instituten och inte skattebetalarna ska stå för kostnader som kan uppkomma då staten vidtar stödåtgärder för att upprätthålla det finansiella systemet; detta ska ske genom att instituten betalar en avgift till Stabilitetsfonden c)eventuella stödåtgärder inte i första hand ska belasta statsbudgeten. Som bedömningsgrund används också internationella erfarenheter av liknande fonder. I en artikel inför sammanställde IMF internationella erfarenheter av stabilitetsfonder, däribland den svenska IMF påpekar att en stabilitetsfond kan ses som en kapitalbuffert för hela det finansiella systemet och kan på så vis bidra till en bättre stabilitet i det finansiella systemet. Vidare poängterar IMF att stabilitetsfonder ska klara av att finansiera nettokostnader för finansiella stödåtgärder , men att de direkta bruttokostnaderna kan bli avsevärt mycket större under en akut kris. En stabilitetsfond ska därför ha en obegränsad kredit hos staten vilket också är fallet i . Utifrån dessa dokument gör bedömningen att en effektiv och ändamålsenlig stabilitetsfond bör uppfylla följande fyra kriterier: 1)Fonden ska finansiera stödåtgärder vid en bankkris till en så låg långsiktig kostnad som möjligt. 2)Givet att Stabilitetsfonden ska räknas till staten ska medel som tillförs fonden leda till att statens finansiella ställning stärks. 3)Stabilitetsfonden ska leda till att det är huvudsakligen kreditinstituten som står för de direkta kostnaderna av en bankkris. 4)Om Stabilitetsfonden används ska detta ske i enlighet med beslut avseende densamma. 1.4Granskningens genomförande och avgränsningar Granskningen baseras i första hand på följande 1)Dokumentstudier och analys av propositioner och skrivelser. 2)Fördjupningsintervjuer med ansvariga personer och tidigare anställda på samt företrädare för Nordea. Vidare har bett professor om ett yttrande i frågan om förenligheten mellan förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. och lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Yttrandet återges i sin helhet i bilaga 1. Kapitel 2 ger en översiktlig bakgrund till inrättandet av Stabilitetsfonden. De principiella frågorna kring systemets utformning och funktion beskrivs och analyseras i kapitel 3. Därefter avhandlar kapitel 4 fondens praktiska användning i samband med Nordeas nyemission 2009. Slutsatser och rekommendationer presenteras i kapitel 5. Till rapporten biläggs ett yttrande om förenligheten mellan förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. och lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut, utförd på uppdrag av av , professor i offentlig rätt. Den finansiella krisen eskalerade och hotade överlevnaden för finansiella aktörer i många länder, även i . För en finansiell aktör är förtroende en grundförutsättning för att kunna verka och speciellt för att kunna refinansiera sig. Banker, såväl svenska som utländska, har över åren blivit alltmer beroende av kortsiktig finansiering på marknaden. Denna utveckling har medfört att banksystemet blivit än mer beroende av de finansiella marknadernas förtroende. Efter den amerikanska investmentbanken fall var transparensen och därmed förtroendet för banksystemet extremt svagt. Många banker, även sådana som i grunden kunde bedömas som solventa, fick likviditets- och finansieringsproblem. I flera länder fick staten gå in som hel- eller delägare i enskilda banker för att undvika att de skulle gå i konkurs. I några fall gick förloppet oerhört snabbt från att banken varit en välrenommerad institution till att den befann sig i en finansieringskris. Detta ställde stora krav på handlingsförmåga och handlingsutrymme från regeringarnas sida. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att den svenska lagstiftningen inte på ett tillfredsställande sätt gav regeringen utrymme att med kort varsel kunna ge stöd till kreditinstitut. överlämnade regeringen därför en proposition, Stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet, till (prop 2008/09:61). Att regeringen ansåg att det var brådskande understryks av att den nya lagen föreslogs börja gälla efter överlämnandet. behandlade propositionen omgående och utfärdades lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Enligt 1 kap. 2 § lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut får statligt stöd lämnas till kreditinstitut om det behövs för att motverka en risk för allvarlig störning av det finansiella systemet i . Enligt förarbetena (prop 2008/09:61, sidorna 33 och 37) ska syftet med det stöd som lämnas vara att motverka systemrisker. Regeringen skriver på sidan 33 i nämnda proposition: Systemrisken avser risken för att det finansiella systemet utsätts för en omfattande störning som innebär att systemets funktionsförmåga allvarligt skadas. Syftet är således inte att rädda eller underlätta för ett enskilt företag som hamnat i problem om det bedöms som en isolerad händelse. Det är bara om ett kreditinstituts problem får konsekvenser på systemets funktionsförmåga som staten ska ingripa och ge stöd. Det statliga stödet till kreditinstitut ska enligt propositionen finansieras via den stabilitetsfond som skapades för detta ändamål. Regeringen ansåg att stöd bör förenas med villkor som innebär att det i första hand är det institut som mottager stöd och dess ägare som får bära uppkomna förluster (prop 2008/09:61, sidan 41). Regeringen aviserade att, liksom för insättningsgarantisystemet, stödåtgärder skulle finansieras av instituten själva (prop 2008/09:61, sidan 49). I andra skrivningar i samma proposition (sidan 47) sägs att instituten huvudsakligen [vår kursivering] ska svara för finansieringen. och företag som omfattas av lagen om statligt stöd till kreditinstitut ålades därför att betala en årlig stabilitetsavgift (prop 2009/10:30). Avgiften tas ut av kreditinstituten och utgör av ett avgiftsunderlag som består av den avgiftsskyldiges förpliktelser vid utgången av räkenskapsåret, med avdrag för vissa koncernlån och efterställda skulder. Under fondens två första år var avgiften reducerad till hälften, men gäller full avgift. Målet är att fondens behållning ska uppgå till i genomsnitt av BNP 2023. När Stabilitetsfonden startades tillförde staten fonden som ett startkapital. Överföringen skedde genom att det nya anslaget 92:5 Tillskott till Stabilitetsfonden på utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. debiterades som Riksgäldens nettoutlåning krediterades med samma belopp. När Nordea lanserade en nyemission deltog staten och tillförde kapital motsvarande sin dåvarande ägarandel om . Kapitaltillskottet finansierades genom Stabilitetsfonden. När staten sålde motsvarande aktieandel var det inte Stabilitetsfondens aktier som avyttrades. Därför förvaltas drygt hälften av statens 13,5 procents stora ägarandel i Nordea inom ramen för Stabilitetsfonden.3 Stabilitetsfonden är inte någon fond i egentlig mening. Inkomsterna från stabilitetsavgifterna används i den löpande hanteringen av statens betalningar. Inbetalningar till Stabilitetsfonden registreras dock på ett räntebärande konto i och själva fonden utgörs av behållningen på detta konto plus de finansiella instrument eller andra tillgångar som staten förvärvar enligt stödlagen (till exempel Stabilitetsfondens Nordeaaktier). I Riksgäldens balansräkning motsvaras dessa tillgångar på skuldsidan av posten fonder, se tabell 2.1.