rir · GZB530 · 2011-12-28 09:00:00 — Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning i budgetpropositionen Tryck: interntryckeri, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket regeringens redovisning i budgetpropositionen har granskat om inriktningen av finanspolitiken som den presenteras i budgetpropositionen har utformats i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. och har medverkat vid den slutliga handläggningen. Bakgrund och motiv till granskningen Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder Granskningens genomförande och avgränsningar Utgångspunkter för regeringens bedömning Regeringens bedömning i budgetpropositionen Den framåtblickande analysen av överskottsmålet Riskbilden och osäkerheten i bedömningen Övriga iakttagelser om reformutrymmet Bilaga 1 Använda termer och begrepp har granskat om regeringens bedömning av reformutrymmet i budgetpropositionen följer det finanspolitiska ramverkets principer och om redovisningen av bedömningen är transparent. Motiv: styrs den svenska finanspolitiken av ett finanspolitiskt ramverk med preciserade mål. utformades mot bakgrund av den djupa statsfinansiella krisen tidigare . Det grundläggande syftet med ramverket är att säkerställa stabiliteten och den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna. har i ett antal granskningar fokuserat på hur de svenska regeringarna tillämpat det finanspolitiska ramverket. har de ekonomiska propositionerna återkommande granskats, främst utifrån detta perspektiv. Granskningen av budgetpropositionen är en del av detta återkommande arbete. Syfte: Det övergripande syftet är att granska om inriktningen av finanspolitiken som den presenteras i budgetpropositionen har utformats i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Diskussionen förs i första hand med utgångspunkt från regeringens redovisade bedömning av reformutrymmet. Genomförande: Granskningen tar sin utgångspunkt i regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken och undersöker om regeringen i budgetpropositionen har följt skrivelsens principer i utformningen och redovisningen av finanspolitiken. Granskningen fokuserar mer specifikt på regeringens bedömning av det så kallade reformutrymmet, vilket spelar en avgörande roll för finanspolitikens utformning. Reformutrymmet är det utrymme i statens budget som kan tas i anspråk för att genomföra budgetförsvagande åtgärder, alternativt behovet av budgetförstärkning. Även om bedömningen av reformutrymmet i viss utsträckning är en politisk avvägning, måste bedömningen vara förenlig med finanspolitikens övergripande mål och principer. Granskningen baseras i huvudsak på dokumentstudier. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringen bedömer att är ett väl avvägt reformutrymme för det kommande budgetåret, med utgångspunkt i överskottsmålet för offentlig sektor och med hänsyn taget till osäkerheten i bedömningen, riskbilden, konjunkturläget och finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. konstaterar att regeringens bedömning av reformutrymmet i budgetpropositionen är mer strukturerat och utförligt beskriven . Presentationen följer i stort de principer och utgångspunkter man tidigare klargjort ska gälla vid bedömningen av reformutrymmet. kan transparensen i redovisningen förbättras ytterligare. Utformningen av överskottsmålet, som ett genomsnitt över en konjunkturcykel, ställer höga krav på vilka indikatorer som används vid avstämningen mot målet och på tolkningen av dessa. En transparent redovisning blir därför central för förståelsen av den föreslagna finanspolitiken. En viktig fråga vid tolkningen är hur man ska hantera risken för att konjunkturförloppen inte är symmetriskt fördelade kring den långsiktiga potentiella produktionsnivån i ekonomin. Regeringen och andra bedömare menar att det finns en sådan asymmetri, med tyngdpunkt på längre och djupare lågkonjunkturer än motsvarande högkonjunkturer. Detta skulle i så fall betyda att de konjunkturjusterade indikatorer som används vid avstämningen mot överskottsmålet blir missvisande. Eftersom regeringen inte redovisar hur stor asymmetri man räknar med är det oklart om de konjunkturjusterade indikatorerna alls kan mätas mot enprocentsmålet. I bedömningen av reformutrymmet lägger regeringen stor vikt vid osäkerheten om den framtida ekonomiska utvecklingen och argumenterar för att det nu är extra angeläget med säkerhetsmarginaler. I resonemanget om risker bör man emellertid ha i åtanke att det redan finns en buffert inbyggd i den nivå man valt för överskottsmålet. Denna buffert är avsedd just för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att ökningen i skuldsättningen riskerar att bli ohållbar1 och är ett av de centrala motiven för överskottsmålet. menar att regeringens ansats med en samlad bedömning av reformutrymmet riskerar att leda till sämre transparens i finanspolitiken. Med en samlad bedömning är det enkelt att motivera avsteg från det finanspolitiska ramverket. Transparensen skulle förbättras om sådana avsteg tydligare skilde på vad som beror av beräkningsunderlaget inklusive bedömningen av den framtida ekonomiska utvecklingen och vad som beror på politiska avvägningar. 2010/11:79 s. 19. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket regeringen kommer fram till i den samlade bedömningen avser endast en delmängd av det potentiella reformutrymme som är möjligt med utgångspunkt i överskottsmålet och utgiftstaket. Storleken på den extra säkerhetsmarginal som regeringen räknar med framgår inte. Därför blir det problematiskt att förstå vilka avvägningar som gjorts och svårt att värdera rimligheten i regeringens bedömning. Vidare har funnit att även små skillnader i prognosen för potentiell BNP2 kan få stor betydelse för uppföljningen av finanspolitiken och för möjligheten att förstå de avvägningar som leder fram till bedömningen av reformutrymmet under det föreslagna utgiftstaket. Prognosen över potentiell BNP är knapphändigt motiverad i budgetpropositionen. anser att det är av stor vikt för överskådligheten och transparensen i redovisningen av finanspolitiken att de variabler som används i bedömningar och motiveringar av den föreslagna politiken redovisas på ett tydligt och klart sätt. För att ytterligare öka transparensen i finanspolitiken bör regeringen i kommande ekonomiska propositioner redovisa ett beräknat potentiellt utrymme för reformer eller budgetförstärkande åtgärder med utgångspunkt i det budgetpolitiska ramverket. Om regeringen bedömer att det behövs en extra säkerhetsmarginal för att hantera risker, bör dess effekt på reformutrymmet kvantifieras. Vid avstämningen av det finansiella sparandet mot överskottsmålet bör regeringen tydligt redovisa i vilken omfattning ett asymmetriskt BNP-gap beaktas. Regeringen bör i kommande ekonomiska propositioner redovisa en tabell med potentiell BNP i fasta och löpande priser. Större differenser mot föregående proposition bör förklaras. Potentiell BNP är den nivå på den samlade produktionen som är förenlig med stabil inflation. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 1.1Bakgrund och motiv till granskningen Den europeiska skuldkrisen och oron på de finansiella marknaderna har ökat riskerna för en svagare utveckling av de offentliga finanserna även i . Den ekonomiska oron har återigen visat på vikten av en väl avvägd finanspolitik och att medborgarna har god insyn i och tilltro till den politik som förs. styrs den svenska finanspolitiken av ett finanspolitiskt ramverk med preciserade mål. utformades mot bakgrund av den djupa statsfinansiella krisen tidigare . Det grundläggande syftet med ramverket är att säkerställa stabiliteten och den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna. Centralt för stabiliteten i ekonomin är att medborgarna och finansmarknaderna har förtroende för den statsfinansiella situationen. Detta förutsätter att regeringen presenterar en tydlig, fullständig och konsekvent redovisning av grunderna för finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna. Regeringen har sedan förra mandatperioden arbetat med en översyn av det finanspolitiska ramverket. Översynen utmynnade i regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken. Skrivelsen syftar framför allt till att sammanfatta det finanspolitiska ramverket och därigenom stärka förtroendet för att utformningen av finanspolitiken är långsiktigt hållbar och att den redovisas på ett transparent sätt. har ställt sig bakom innehållet i skrivelsen och betonar att ett finanspolitiskt ramverk aldrig blir mer effektivt än dess tillämpning.3 har i ett antal granskningar fokuserat på hur de svenska regeringarna tillämpat det finanspolitiska ramverket. har de ekonomiska propositionerna återkommande granskats, främst utifrån detta perspektiv. Granskningen av budgetpropositionen är en del av detta återkommande arbete. 2010/11:FiU42. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Granskningen tar sin utgångspunkt i skrivelsen för finanspolitiken och undersöker om regeringen i budgetpropositionen har följt skrivelsens principer i utformningen och redovisningen av finanspolitiken. Granskningen fokuserar mer specifikt på regeringens bedömning av det så kallade reformutrymmet, vilket spelar en avgörande roll för finanspolitikens utformning. Det övergripande syftet är att granska om inriktningen av finanspolitiken som den presenteras i budgetpropositionen har utformats i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Diskussionen förs i första hand med utgångspunkt från regeringens redovisade bedömning av reformutrymmet. Mot den bakgrunden ställer vi följande revisionsfrågor: 1)Har regeringen i bedömningen av reformutrymmet i budgetpropositionen följt det finanspolitiska ramverkets principer? 2)Är redovisningen av reformutrymmet transparent? 1.3Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder Viktiga utgångspunkter för granskningen är principer som regeringen tillkännagivit i tidigare propositioner och i skrivelsen 2010/11:79 för finanspolitiken. Kompletterande utgångspunkter är budgetlagen (2011:203) och internationellt vedertagna redovisningsprinciper för offentliga finanser från IMF, och . Regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken syftar till att sammanfatta det finanspolitiska ramverket och därigenom stärka förtroendet för utformningen av finanspolitiken. Den syftar också till att i vissa delar precisera ramverket och regeringens tillämpning av det. skiljer regeringen på det finanspolitiska ramverket och det budgetpolitiska ramverket. Det budgetpolitiska ramverket omfattar överskottsmålet för den offentliga sektorns sparande, utgiftstaket för statens primära utgifter och ålderspensionssystemets utgifter kombinerat med en stram statlig budgetprocess samt ett kommunalt balanskrav. Det budgetpolitiska ramverket är, enligt skrivelsen, en central del av det finanspolitiska ramverket. Det finanspolitiska ramverket omfattar därutöver ett antal principer som finanspolitiken utformas efter och som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent, exempelvis principer för Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket hur finanspolitiken bör utformas ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Regeringen framhåller att finanspolitiken omfattar flera olika mål och medel samt att finanspolitikens utformning även är beroende av politiska överväganden. Men, framhåller regeringen, det finns ett antal grundläggande principer som finanspolitiken bör följa för att vara långsiktigt hållbar och transparent. Delar av skrivelsen ska enligt regeringen ses som en institutionalisering av de delar av ramverket som inte är reglerade i lag, det vill säga av den praxis som gradvis utvecklats inom finanspolitiken . Skrivelsen innehåller bland annat följande delar: En beskrivning av den ekonomiska politikens övergripande mål och det finanspolitiska ramverkets roll i den politiska beslutsprocessen. En beskrivning av det budgetpolitiska ramverkets olika delar och motiv samt regeringens principer för dess tillämpning. Principer för hur finanspolitiken bör utformas ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Ett avsnitt om extern utvärdering av finanspolitiken samt principer för öppenhet och tydlighet om finanspolitiken. Skrivelsen slår bland annat fast att För att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande för politiken och finanspolitiken vara möjlig att följa upp, är det viktigt att redovisningen av finanspolitiken är transparent och heltäckande. Medborgarna ska ha möjlighet att ha insyn i finanspolitikens alla aspekter. Regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område regleras, förutom i regeringsformen och riksdagsordningen, i budgetlagen (2011:203). Budgetlagen reformerades 2011 i syfte att stärka ramverket för statens budget. Förändringarna avsåg bland annat att klargöra befogenhetsfördelningen mellan och regeringen på finansmaktens område, öka transparensen och stärka budgetdisciplinen.4 Budgetlagen innehåller ett antal specifika bestämmelser om innehållet i budgetpropositionen. Regeringen ska i budgetpropositionen exempelvis lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret (2 kap. 2 §) samt redovisa en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområden för det andra och tredje tillkommande budgetåret (2 kap. 3 §). Regeringen ska vidare redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebehov 2010/11:40 s. 135136. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket och utgifterna under utgiftstaket. Prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar (9 kap. 3 §). Regeringen ska förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall för det innevarande budgetåret (9 kap. 1 § andra stycket). I förarbetena till budgetlagen understryks även vikten av att prognoserna i dokumenten är utformade så att jämförelser kan göras med den prognos som lämnades i det senaste budgetdokumentet.5 Vidare ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har fattat beslut om (10 kap. 3 §). Utöver dessa specifika bestämmelser ställer budgetlagen inga krav på hur informationen i budgetpropositionen ska utformas. Internationella valutafondens (IMF) Fiscal Transparency Code är en uppsättning principer för transparens på det finanspolitiska området.6 Principerna åtföljs av ett stort antal kriterier som ska vara uppfyllda för att motsvara grundläggande krav på en öppen budgetprocess och offentligt tillgänglig information etc. Liknande principer används av OECD.7 Ett annat exempel på internationellt vedertagna principer är de standarder för finansiell rapportering i den offentliga sektorn som publiceras av (). Enligt dessa bör informationen i finansiell rapportering bland annat vara relevant och troget återge de ekonomiska förhållanden som den utger sig för att representera.8 5SOU 2010:18 s. 283 samt prop. 2010/11:40 s. 129. 6IMF (2007). Manual on Fiscal Transparency. 7OECD (2002) Best Practices for Budget Transparency, on Budgeting, Volume 1, No. 3, 2002. 8IPSASB (2010) Conceptual Framework for General by Public Sector Entities, Exposure Draft 1. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Definition av fiscal transparency Openness toward the public at large about government structure and functions, fiscal policy intentions, public sector accounts, and projections. It involves ready access to reliable, comprehensive, timely, understandable, and internationally comparable information on government activities so that the electorate and financial markets can accurately assess the governments financial position and the true costs and benefits of government activities, including their present and future economic and social implications. (Kopits, , och , 1998, Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper No. 158 (: ), s. 1). På gemensam europeisk nivå har ett rådsdirektiv antagits med krav på medlemsstaternas budgetramverk, som en del av ett paket med lagstiftningsåtgärder för att stärka den ekonomiska styrningen i EU och euroområdet. ska medlemsstaterna ha infört de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet.9 I direktivet framhålls vikten av öppenhet och insyn för att kunna kvalitetssäkra uppgifter om de offentliga finanserna. Som ett av skälen för att anta direktivet anges bland annat att öppenhet och insyn är avgörande för att säkerställa att de prognoser som används för budgetpolitiken är realistiska, vilket bör innebära allmän tillgång inte endast till de officiella makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna som utarbetas för den finanspolitiska planeringen, utan även till de metoder, antaganden och relevanta parametrar som dessa prognoser bygger på. 1.3.4Oberoende utvärdering ska vara möjlig Att redovisningen av finanspolitiken är transparent är grundläggande ur demokratisk synvinkel men också avgörande för förtroendet för finanspolitiken. är det viktigt att det finns en balans så att inte strävan efter transparens leder till orimligt höga krav på detaljrikedom och dokumentation. Med utgångspunkt i ovan redovisade dokument anser att redovisningen i budgetpropositionen av finanspolitikens inriktning bör vara begriplig och täcka in relevant information som behövs för att en oberoende utvärdering av regeringens samlade bedömning ska vara möjlig. 9Rådets direktiv /85/EU av om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Detta innebär bland annat att det med hjälp av de specificerade förutsättningar som presenteras i budgetpropositionen ska gå att värdera rimligheten i regeringens bedömningar. 1.4Granskningens genomförande och avgränsningar Mot bakgrund av reformutrymmets centrala roll i finanspolitiken fokuserar granskningen på om regeringens redovisade bedömning av reformutrymmet är transparent och följer principerna i regeringens skrivelse för finanspolitiken. Reformutrymmet är det utrymme i statens budget som kan tas i anspråk för att genomföra budgetförsvagande åtgärder, alternativt behovet av budgetförstärkning. Även om bedömningen av reformutrymmet i viss utsträckning är en politisk avvägning, måste bedömningen vara förenlig med finanspolitikens övergripande mål och principer. Granskningen baseras i huvudsak på dokumentstudier. Kapitel 2 ger en bakgrund till regeringens utgångspunkter vid bedömningen av reformutrymmet enligt skrivelsen för finanspolitiken och sammanfattar bedömningen av reformutrymmet i budgetpropositionen . I kapitel 3 ställs regeringens redovisning i budgetpropositionen mot de principer och utgångspunkter som regeringen har klargjort ska gälla vid bedömningen av reformutrymmet. Utvecklingen sedan budgetpropositionen beskrivs kort i kapitel 4, varefter slutsatser och rekommendationer presenteras i kapitel 5. Vissa termer och begrepp som används i rapporten förklaras i bilaga 1. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2.1Utgångspunkter för regeringens bedömning Regeringens bedömning av reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkande åtgärder utgår från en framåtblickande analys av hur finanspolitiken förhåller sig till överskottsmålet.10 Förutom denna grundförutsättning tar regeringens bedömning av reformutrymmet också hänsyn till behovet av en tillräcklig budgeteringsmarginal under utgiftstaket konjunkturläget och arbete med att upprätthålla prisstabilitet riskbilden i den ekonomiska utvecklingen osäkerheten i gällande prognoser och i bedömningen av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Med hänsyn till dessa faktorer och med utgångspunkt i ett antal indikatorer för analys av överskottsmålet gör regeringen en samlad bedömning av utrymmet för reformer eller behovet av budgetförstärkande åtgärder. I den samlade bedömningen är regeringens utgångspunkt att så tydligt som möjligt redovisa de faktorer den tar hänsyn till eftersom en transparent redovisning gör det möjligt för externa granskare att värdera denna bedömning.11 Skrivelsen för finanspolitiken framhåller att den samlade bedömningen inte kan göras mekaniskt eftersom det skulle riskera att leda till allvarliga fel i finanspolitiken. Någon kvantifiering eller viktning av faktorernas bidrag till reformutrymmet sker inte, men skrivelsen betonar osäkerheten och riskbilden som särskilt viktiga faktorer vid bedömningen. Till riskbilden hör också möjligheten att konjunkturförloppen inte är symmetriskt fördelade kring den långsiktiga potentiella tillväxttakten i ekonomin. Detta kan innebära att de offentligfinansiella underskott som uppstår under en djup lågkonjunktur inte vägs upp av de överskott som uppstår under efterföljande högkonjunktur. 2010/11:79 s. 5 och s. 9 samt prop. 2008/09:100 s. 156. 2010/11:79 s. 23. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Vad är reformutrymme? Reformutrymme = Summan av permanenta skattesänkningar och offentliga utgiftsökningar som kan ta aktiva beslut om och som är förenliga med målet att den offentliga sektorn ska ha ett överskott på av BNP över en konjunkturcykel Källa: (2011). (2011) har visat att det i avsaknad av aktiva beslut om regelförändringar i t.ex. skatte- och transfereringssystemen automatiskt uppstår ett utrymme för reformer över tiden. Anledningen till detta är att skatteintäkterna stiger snabbare än de offentliga utgifterna. Skatteintäkterna ökar i takt med skattebaserna och därmed ekonomin i stort, medan en stor del av de offentliga utgifterna ökar långsammare än nominell BNP eftersom de inte är löneindexerade eller i vissa fall inte ens prisindexerade. Utan aktiva politiska beslut tenderar därför det finansiella sparandet i offentlig sektor att öka i förhållande till överskottsmålet. Ett viktigt element i bedömningen av reformutrymmet är hur förutsedda avvikelser från överskottsmålet ska hanteras. Regeringen behandlar denna fråga principiellt i skrivelsen för finanspolitiken. Diskussionen utgår från den potentiella målkonflikten mellan överskottsmålet och målet att finanspolitiken inte ska förstärka svängningar i konjunkturen. betonas frågans komplexa natur och att eventuella korrigeringar av förutsedda avvikelser från överskottmålet måste göras utifrån en samlad bedömning med stabiliserings-, fördelnings- och strukturpolitiska utgångspunkter. Tabell 2.1 Hantering av avvikelser för överskottsmålet med hänsyn tagen till konjunkturläget åtgärder i snabb takt åtgärder i måttlig takt åtgärder i måttlig takt åtgärder i snabb takt Källa: Skr. 2010/11:79. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket De principiella slutsatser som går att dra av resonemanget är att om det finansiella sparandet ligger över (under) överskottsmålet i en lågkonjunktur (högkonjunktur), bör det strukturella finansiella sparandet sänkas (höjas).12 En viss justering av det strukturella sparandet kan enligt regeringen ske även i andra situationer så länge effekterna på efterfrågan och inflation inte är större än att penningpolitiken kan hantera dem. Det kan alltså finnas stabiliseringspolitiska skäl att temporärt avvika från överskottsmålet även om sparandet initialt ligger i nivå med målet. 2.2Regeringens bedömning i budgetpropositionen I budgetpropositionen redogör regeringen för sin samlade bedömning av reformutrymmet utifrån indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet med hänsyn tagen till osäkerheten i bedömningen och riskbilden finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.