rfr · GZ0WRFR4 · 2011-12-19 00:00:00 — seminarium om en nordisk samekonvention Riksdagstryckeriet, , 2011 beslöt 1995 att inleda arbetet med en nordisk samekonvention i syfte att säkerställa det samiska folkets rätt att självt bestämma om sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling och att för sina egna syften förfoga över sina naturtillgångar. redovisade en expertgrupp ett utkast till en nordisk samekonvention (se bilaga 1). Utkastet utarbetades av en expertgrupp vars sammansättning och mandat fastställdes av de ansvariga ministrarna för samiska frågor och sametingsordförandena i , och vid ett möte i . Förhandlingarna mellan , och om en nordisk samekonvention inleddes . Förhandlingsdelegationerna består av såväl samiska som statliga representanter. Mot denna bakgrund anordnade ett seminarium om en nordisk samekonvention. Syftet med seminariet var att belysa de frågor som kommer att behandlas i en kommande nordisk samekonvention samt att ge ledamöter möjlighet att ställa frågor. Av programmet (se nästa sida) framgår vilka talare som hade inbjudits till seminariet. I det följande redovisas bl.a. en utskrift av den stenografiska uppteckning som gjordes vid seminariet. Inlagor och rapporter som lämnades in vid seminariet återfinns som bilagor i denna rapport (se bilaga 26). (MP), ordförande 10.30Brister i rättsordningen rörande samerna , professor i civilrätt och f.d. justitieråd 10.40Aktuella fakta om samernas situation , professor i kulturantropologi 10.50Internationell kritik mot samepolitik , juris doktor och f.d. diskrimineringsombudsman (DO) 11.00Vårt gemensamma ansvar att motverka orättvisa är f.d. Høyesterettsjustitiarius och professor vid . var ordförande i den expertgrupp som tog fram utkastet till en nordisk samekonvention. är professor i civilrätt och f.d. justitieråd. är adjungerad professor vid . är professor i etnologi vid , . PROGRAM FÖR SEMINARIET 2011/12:RFR4 är juris doktor och har varit advokat, diskrimineringsombudsman (19861991), generalsekreterare i svenska Röda Korset (1991 1994) och expert i mot rasdiskriminering (19982001). är ärkebiskop i . seminarium om en nordisk samekonvention Ordföranden: Jag heter och är ordförande i i . Jag vill hälsa er alla som har kommit hit för att delta och närvara vid det här mötet välkomna. ska vi diskutera en nordisk samekonvention. Själva syftet med mötet är att vi riksdagsledamöter och politiker ska få lite mer kännedom och kunskap om frågan om en nordisk samekonvention, hur läget ser ut och vilka problem och möjligheter det här innebär. Jag är väldigt glad att vi har fått så många kunniga deltagare och talare till mötet. Jag vill påminna om att alla som deltar i diskussionen måste trycka på mikrofonknappen, så att ni når ut inte bara här i salen utan även till de tv-tittare som vi härmed också hälsar välkomna. Vi börjar dagen med att talar. Han har varit professor vid och Høyesterettsjustitiarius. Det är inget lätt ord för en svensk. Han har också varit ordförande i den expertgrupp som har förberett ett förslag till samekonvention. Därefter kommer vi att ha en liten diskussion och en paus. Efter det har vi ytterligare några talare, bland andra professor och professor från samt och , som är lite grann initiativtagare till den här samlingen och diskussionen. är före detta diskrimineringsombudsman, och är ärkebiskop. Jag ber om ursäkt för att vi tyvärr bara har manliga talare. Vi hade gärna sett att det hade blivit på ett annat sätt, men vi har inte varit tillräckligt kompetenta för att klara av det på ett bra sätt. Vi ber om ursäkt för det. Vi har inte någon tolk, men vi har inte heller fått någon begäran om det. Det har nog mest med den saken att göra. Samtalet kommer att hållas på svenska på grund av att det är till svenska politiker vi talar. Det gäller att försöka få dem att förstå de här sakerna lite bättre. Därmed tror jag att vi börjar. Vi kommer att få en genomgång av . Jag hälsar dig hjärtligt välkommen till det här mötet och hoppas att det ska bli ett intressant möte också för dig. : Samene er urfolket til de tre nordiske statene , og . Rettsreglene om samer, ofte kalt sameretten, har som hovedoppgave å skape et så sterkt rettsvern for samisk kultur at den kan leve videre, med alt hva den har samlet i seg av et folks liv gjennom århundrer. Men hvorfor en nordisk konvensjon? Vi samer er ett folk, og grenser skal ikke bryte vårt folks fellesskap. er samefolkets politiske grunnsetning. SEMINARIUM OM EN NORDISK SAMEKONVENTION 2011/12:RFR4 gjennom samenes historiske hjemland, og statenes politikk har over årene skapt mange skillelinjer gjennom samenes samfunnsliv. For samefolket vil en konvensjon være en styrking av folkets fellesskap, for statene en fastlegging av et felles statsansvar overfor deres felles urfolk. Oppgaven for ekspertgruppen har samlet sett vært å utforme en konvensjon for samene som et eget folk, ikke bare for reindriftssamer eller skogssamer eller kystsamer eller andre grupper av samer. Arbeidet skal for første gang gi et felles rettsgrunnlag for samefolket, uavhengig av om den enkelte same er bosatt i eller statsborger i den ene eller annen av de tre stater. Hvis arbeidet lykkes, blir det en allsamisk rettsdannelse et grunnlagsdokument for en indre selvbestemmelse med et rettsfellesskap for det samiske folket. Denne felles rettsregulering for ett folk i tre ulike stater har allerede møtt en internasjonal interesse. Det er mange urfolk og minoriteter som lever grenseoverskridende. Den nordiske konvensjonen er i utkast på mer enn femti artikler, så denne omtalen må konsentrere seg om enkelte hovedspørsmål. Utkastet bygger på noen prinsipielle synspunkter, som har fått sin plass i en fortale, der de blir anerkjent fra statenes side. Jeg nevner blant flere at det samiske folket har en egen kultur og et eget samfunnsliv med egen historie, egne tradisjoner, eget språk, egne næringer og egne fremtidsvisjoner. Samtidig fremheves fra sametingenes side noen grunnsetninger, blant annet det samiske folkets ønske, vilje og rett til å ta ansvar for utviklingen av egen fremtid. Konvensjonens formål er å gi samene rettigheter slik at de skal kunne utvikle sitt språk, sin kultur, sine næringer og sitt samfunnsliv og som et viktig tillegg: med minst mulig hinder av landegrensene. står som en fanebestemmelse. I det videre innhold det seg tre hovedlinjer. For det første fastlegger konvensjonen samefolkets allmenne rettigheter. For det andre utvikler den mer spesielle rettigheter som følger av stillingen som urfolk. Det gjelder både forvaltningsmessige rettigheter, kulturelle rettigheter, territorielle rettigheter og næringsrettigheter. For det tredje tar konvensjonen opp spørsmål som skyldes statsgrensenes splitting av sameland og de ulike rettsregimer i de tre stater. Det er behov for en enklere samhandling, praktisk samvirke på alle , mellom samene i de tre land. Resultatet av konvensjonen er i stor grad en nedtegning og presisering av rettigheter som allerede har et annet rettsgrunnlag, men det er også en styrking og nyskaping av rettigheter. Det er mitt inntrykk at nyhetsverdien er større i og enn i . Under enhver omstendighet har kodifikasjonen og fellesreguleringen en egenverdi. Den viktigste av de allmenne rettigheter er retten til selvbestemmelse. Ar- tikkel 3 første setning uttaler: Samene har rett til selvbestemmelse som et folk i overensstemmelse med folkerettens regler og bestemmelsene i denne konvensjonen. FNs to menneskerettskonvensjoner av 1966, både den om sivile og politiske rettigheter og den om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, har som åpningsbestemmelse at: All peoples have the right of self-determination. 2011/12:RFR4 SEMINARIUM OM EN NORDISK SAMEKONVENTION erklæring av 2007, som kom etter utkastet til samekonvensjonen, fastslår det samme prinsipp generelt for urfolk. Men samene er ikke bare et urfolk. De oppfyller også de vilkår som normalt for å være et folk i folkerettslig forstand, noe som har fått uttrykk i formuleringen i utkastet at samene har rett til selvbestemmelse som et folk. Det innebærer at samene allerede , selv om urfolkserklæringen bare er en declaration, har de rettigheter som følger av 1966-konvensjonene. Selvbestemmelsen i utkastet henviser til folkerettens regler og bestemmelsene i denne konvensjonen. Det nærmere innhold av denne retten vil i stor grad bli fastlagt gjennom de andre artiklene i utkastet. Fra de øvrige allmenne rettigheter nevnes prinsippet om ikkediskriminering, og i tilknytning til dette også prinsippet om særlige positive tiltak, i svensk tekst särskilda positiva åtgärder. For å gjennomføre samenes rettigheter etter konvensjonen skal statene, sier utkastet, etter behov treffe slike positive særtiltak overfor dem. Det kan dreie seg om særlige materielle rettsregler, særlige forvaltningsmessige ordninger eller særlige bevilgninger. Et viktig grunnprinsipp er også hensynet til samiske sedvaner. Ved utarbeidelse av lovgivning på områder der det kan finnes samiske sedvaner, skal det utredes om slike sedvaner foreligger, og om de i så fall bør gis vern. Også i rettsanvendelsen skal tilbørlig hensyn tas til disse sedvaner. Den viktige del av formålet, som er å fremme det praktiske samvirket over grensene, har fått uttrykk i to prinsippbestemmelser, dels om samarbeid om kulturelle og næringsmessige ordninger, dels om samarbeid om undervisning og velferdsordninger. Statene blir forpliktet til å fjerne hindringer som beror på at det samiske bosetningsområdet strekker seg over flere land. Statsgrensene skaper enkelte store spørsmål, som reindriften mellom landene. Men grensene skaper samtidig en mengde mindre spørsmål, som kan være særdeles praktisk viktige for dem som rammes, som for eksempel, blant mange andre som beskrives, organisering og finansiering av kultursamarbeid i det kulturelt utsatte sørsamiske området eller av helsetjenester over en grense foretatt av helsepersonell med samisk bakgrunn. Innenfor samisk styring står sametingene i hvert land sentralt. De treffer selvstendige vedtak i de saker der de har myndighet etter nasjonal eller internasjonal rett. For øvrig er det utformet regler om sametingenes medvirkning til ulike typer av vedtak. I saker av vesentlig betydning for samene skal det skje forhandlinger med sametingene før det treffes vedtak av offentlig myndighet. Det er i tillegg lagt inn en godkjenningsrett. Statene skal ikke vedta eller tillate slike tiltak, altså åtgärder, som i betydelig grad kan skade de grunnleggende vilkår for samisk kultur, samiske næringer eller samisk samfunnsliv, for så vidt ikke i landet samtykker i dette. Dersom slikt samtykke ikke blir gitt, kan man si at sametingene ved denne bestemmelse har fått en vetorett for disse inngripende vedtak. Forholdet til nasjonalforsamlingene er særskilt omhandlet. eller deres utvalg eller andre organer skal på begjæring ta imot SEMINARIUM OM EN NORDISK SAMEKONVENTION 2011/12:RFR4 representanter for sametingene for at disse skal kunne redegjøre for spørsmål av betydning for samene. Det enkelte lands nasjonalforsamling gir nærmere regler om sakstyper og fremgangsmåte. Samene har i økende grad engasjert seg på det internasjonale plan, i og utenfor FN. Utkastet fastslår at sametingene skal representere samene i mellomstatlige forhold, og at statene skal fremme samenes representasjon i internasjonale institusjoner og møter. Utkastet med merknader gir en sterk begrunnelse for å gi samene status som fullverdig medlem av Nordisk Råd. Det er i siste instans videreføring av samenes kultur som er det sentrale formål for hele rettsreguleringen. Kapitlet om samisk språk og kultur har bestemmelser om en lang rekke sektorer av kulturlivet. Jeg skal påpeke et par sider ved de samiske rettigheter og det statlige ansvar som her blir etablert. Avgjørende for språkets fremtid er utdanningen. I de samiske områdene skal samene ha mulighet til undervisning både i samisk, altså kunnskap om samisk som språk, og på samisk, dvs. at undervisningen i andre emner foregår på samisk. Samiske barn og ungdom utenfor de samiske områdene skal ha mulighet til undervisning i samisk, men også på samisk i den utstrekning det må anses rimelig i de enkelte områder. De nasjonale læreplanene skal utarbeides i samarbeid med sametingene og tilpasses samiske barn og ungdoms kulturelle bakgrunn og behov. Fra en annen sektor nevner jeg at statene skal, i samarbeid med sametingene, sørge for at helseog sosialtjenesten i de samiske bosetningsområdene er organisert slik at samene er sikret et helseog sosialtilbud tilpasset deres språklige og kulturelle bakgrunn. Også utenfor de samiske bosetningsområdene skal helseog sosialmyndighetene ta hensyn til språk og kulturbakgrunn for de samiske pasienter og klienter. Til slutt i kulturkapitlet er det tatt inn den viktige forståelsen av kulturgrunnlaget som følger av minoritetsvernet i konvensjonen om sivile og politiske rettigheter: Statenes forpliktelser i spørsmål om samisk kultur omfatter også det materielle kulturgrunnlaget, slik at samene får de nødvendige næ- ringsmessige og økonomiske vilkår for å kunne sikre og utvikle sin kultur. For samisk rett til land og vann har verken eller ratifisert ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk. har ikke bare ratifisert den, men har i finnmarksloven bestemt at konvensjonen går foran loven ved motstrid. Det nordiske konvensjonsutkast omfatter både rettigheter og forvaltning, både rett til grunnen og til naturressurser, både arealog ressursforvaltning og miljøvern med miljøforvaltning. Utkastet tar sikte på regler som oppfyller ILO-kravene. For eiendomsretten til grunnen er denne oppfyllelsen sikret ved at utkastet direkte henviser til internasjonale regler som gjelder for bruk i lang tid. Med hensyn til andre rettigheter, særlig bruksrettigheter og vern mot inngrep i naturen, er det formulert regler i samsvar med nordisk rettslig språkbruk og nordiske rettsprinsipper om langvarig tradisjonell bruk. Hovedbestemmelsen er artikkel 34 om tradisjonell bruk av land med sjøer og vassdrag. Den taler dels om grunnlag for eiendomsrett, dels om grunnlag 2011/12:RFR4 SEMINARIUM OM EN NORDISK SAMEKONVENTION spørsmålet om eiendomsrett var kanskje det vanskeligste spørsmålet under hele arbeidet med konvensjonsutkastet. Denne bestemmelsen gir en prinsipiell anerkjennelse av at langvarig bruk kan danne grunnlag for samenes individuelle eller kollektive eiendomsrett. Men for de nærmere betingelser henviser konvensjonen her til nasjonale eller internasjonale regler. Det innebærer at rettsanvendelsen vil kunne gi ulike resultater ved de ulike landenes domstoler. Lenger var det ikke mulig for ekspertgruppen å bli enig. I har Høyesterett i den såkalte Svartskogendommen fra 2001 fastslått kollektiv eiendomsrett for befolkningen i et område, det var i vesentlig grad samisk befolkning, etter en langvarig bruksutøvelse. Det ble her primært bygget på det gamle norske rettsprinsipp om tids bruk, men også henvist til ILO-konvensjonen. Hva utkastet vil lede til i og , vil vel, så vidt jeg forstår, dels bero på landenes domspraksis om urminnes hävd eller tilsvarende prinsipp, dels på den mulige internrettslige virkningen av ILO-konvensjonen. Bestemmelsene her åpner for en utvikling. For andre rettigheter enn eiendomsrett har utkastet felles regler: om bruk, om utnytting av naturressurser og om medvirkning i forvaltning. Med hensyn til bruksrettigheter gis det en selvstendig hjemmel for dette. Den sier at hvis samene, uten å anses som eiere, innehar og tradisjonelt har brukt visse landområder eller vannområder til reindrift, jakt, fiske eller på annen måte, skal de ha rett til fortsatt å inneha og bruke områdene i samme utstrekning som tidligere. Samtidig blir det gitt viktige supplerende regler, dels om avveining i forhold til konkurrerende bruk, dels om tilpasning av bruken til den økonomiske og tekniske utviklingen, og dels om hensynet til at samisk bruk ofte ikke etterlater varige spor i naturen. Det blir videre fastsatt en plikt for statene til å identifisere de landområder der samene etter disse regler kan ha rettigheter, og det skal etableres hensiktsmessige ordninger for at samene skal kunne få prøvet sine krav på rettigheter til land og vann. For disse landområder skal samenes rett til naturressurser særskilt vernes. Tillatelse til undersøkning eller utvinning skal ikke gis dersom virksomheten skulle gjøre det vesentlig vanskeligere for samene å utnytte de aktuelle områdene, og denne utviklingen er vesentlig for samisk kultur. Disse regler for naturressurser gjelder også for andre inngrep i naturen. Til dette knytter det seg regler om erstatning for skade og for del i utbytte av virksomhet. Jeg nevner at disse reglene om landog vannrettigheter ifølge utkastet også skal gjelde for bruk i fjorder og kystfarvann, og at dette er det største stridsspørsmål i . Etter fremleggelsen av konvensjonsutkastet i 2005 har et norsk utvalg utarbeidet en innstilling, ferdig i 2008, med lovutkast om retten for samer og andre til fiske i havet utenfor Finnmark. Lovutkastet fikk tilslutning fra og har vært behandlet senere i konsultasjoner mellom og Fiskeridepartementet. Det er i forrige måned fremlagt et dokument fra regjeringen om enkelte lovendringer, men der det fra samisk hold blir tatt vesentli- SEMINARIUM OM EN NORDISK SAMEKONVENTION 2011/12:RFR4 ge reservasjoner, særlig med hensyn til hvilke plikter som staten har ifølge folkeretten. Kapitlet om samiske næringer innledes med en generalklausul om vern av samisk næring og ressursutnyttelse, og det gjelder slik virksomhet som er vesentlig for å opprettholde og utvikle samiske lokalsamfunn. For reindriften fastslår utkastet prinsippet om at rettighetene bygger på sedvane. og skal opprettholde og utvikle reindriften som en særrett for samene. anerkjenner ikke en slik særrett, men vil styrke den samiske reindriftens , sies det, under hensyn til protokoll i tilslutningsavtalen til EU, som sier at samene kan gis ensamrätt til reindrift i tradisjonelle samiske områder. For reindriften over statsgrensene er det tosidige konvensjoner. Grensen mellom og har vært sperret for reindrift helt siden og mellom og siden . Der det ikke er grenseelv, er det gjerder. I forholdet mellom og gjelder omstridte konvensjonsregler. Det vårt utkast anser som det beste, sett fra et samisk og nordisk synspunkt, er at grenseproblemene for reindriften i størst mulig grad blir regulert ved lokale avtaler mellom reindriftsutøverne i de enkelte områder. Det er samisk reindrift det seg om. Og utkastet gir slike lokale avtaler rettslig prioritet. Samtidig fastslås det prinsippet for reindriften over grensene, noe det var uenighet om, at også denne reindriftsretten bygger på sedvane. Først hvis verken lokale avtaler eller sedvane gir løsning, skal reindriftskonvensjonene komme inn i bildet. For gjennomføring av konvensjonen skal det bli opprettet en nemnd, en samekonvensjonsnemnd, som skal rapportere til de tre lands regjeringer og sameting. For å sikre en enhetlig bruk av konvensjonen skal statene gjøre den direkte anvendelig som nasjonal lov. Det er en rettighetskonvensjon som gir både de enkelte samer og samefolket bestemte rettigheter. Både individuelle samer og grupper av samer, som sametingene, kan gjøre rettighetene gjeldende ved de nasjonale organer. Når denne nordiske samekonvensjonen blir gjennomført, vil det ikke lenger ha den samme betydning om ILO-konvensjonen om urfolk blir ratifisert. Ekspertgruppen har under arbeidet søkt å inkludere de emner både fra ILO- konvensjonen og andre folkerettslige instrumenter som har betydning for samene i våre nordiske land. Til slutt fremhever jeg det rettsprinsippet som er selve grunnmuren: Et folks rett til kulturutøvelse er en av de grunnleggende menneskerettigheter. Ordföranden: så mycket! Det var en bra genomgång. Innan vi lämnar ordet fritt för diskussion tänkte jag bara säga något kort om hur vi ser på läget i . Som var inne på har vi diskuterat samefolkens rätt, bland annat genom diskussionen om . Det har lite grann gått in i en återvändsgränd i den svenska , har vi känt. Därför är det initiativ om att försöka få till en nordisk samekonvention som i grunden har tagit intressant. Det har gått sedan 2011/12:RFR4 SEMINARIUM OM EN NORDISK SAMEKONVENTION och de övriga lade fram förslaget om en nordisk samekonvention. Man kan undra varför det kommer upp och blir intressant och varför tar initiativ till en diskussion just . Det hänger samman med att förhandlingarna om en nordisk samekonvention mellan de tre olika regeringarna har startat . I det sammanhanget är det också viktigt att frågan diskuteras och förs fram till allmän debatt innan diskussionerna är över. Vi tycker i att detta är en viktig fråga och vill därför medverka till att debatten blir lite bredare. Vi ser positivt på att regeringarna försöker komma överens och hitta lösningar på dessa viktiga frågor. Jag lämnar nu ordet till , som vill säga några ord i debatten. : Tack så mycket! Jag heter alltså , och jag är ordförande. Jag ber att få tacka för att man har arrangerat detta seminarium och även för inbjudan. Det är ganska många riksdagsledamöter här. Det är bra, speciellt om man jämför med hur det var då höll plenum här. Då var det inte lika många. Vi och jag är glada att ni är här! De grundläggande principerna för nr 169 är respekt och deltagande respekten för den kulturella, spirituella, sociala och ekonomiska organisationen och identiteten för urfolken. Konventionen erkänner att urfolk är fullt kapabla att tala för sig själva och att delta i beslutsprocesser som berör oss. Deltagandet ska också uppfattas som ett värdefullt bidrag till samhällsbyggandet i de länder som det berör. Samerna lever inte i ett majoritetssamhälle. Vi lever i ett dominerande samhälle, där den svenska kulturen, lagstiftningen och myndigheternas uppbyggnad är så dominerande att det kväver och krossar det samiska sättet att leva. Högsta domstolens dom i Nordmalingsprocessen är motsatsen. Den är en frisk fläkt i en tät skog en varm sommardag. Det är glädjande att hade modet att gå emot tidigare domar. avoghet mot att ratificera påverkar också det globala samhället. Både och som medlemsländer i Europeiska unionen förhandlar med länder i till exempel om associationsavtal. En del av dessa länder har ratificerat . Vad sätter då de svenska och finska förhandlingsdelegationerna för värde på det? Det är frågan. Innefattar mänskliga rättigheter handelsrättigheter, eller är det mer värt än ratifikationen av av olika sydafrikanska länder? Det som har hänt sedan remissen av utkastet till en nordisk samekonvention är att har lämnat en rapport till där man erkänner att urfolk har rätt till självbestämmande enligt artikel 1 i bägge konventioner. FN har antagit urfolksdeklarationen. blev den nya grundlagen giltig, där samerna definieras som folk. Utvecklingen står inte still. Den kommer att drivas framåt. Men frågan är om tre av världens rikaste länder kan ha en gemensam attityd och ett gemen- SEMINARIUM OM EN NORDISK SAMEKONVENTION 2011/12:RFR4 samt förhållningssätt och harmonisera lagstiftningen för samerna i de tre olika länderna. Finns det en politisk vilja, eller finns det inte? Jag skulle kunna säga mycket, men jag kanske får återkomma. Det man ändå kan säga är att har övertagit ordförandeskapet i . har mycket värdefulla resurser, och mycket av dessa resurser finns på urfolkens territorium. Kommer man att ha olika syn på de fasta deltagarnas möjligheter att påverka i ? Eller kommer man att dra slutsatserna av ställningstagande i det internationella forumet att urfolken till exempel har rätt till självbestämmande? Kommer man också att göra en förändring så att det blir en annan attityd och ett annat förhållningssätt än det norska och danska ordförandeskapet, som var närmast föregående, hade? och svenska riksdagsledamöter har ett gott initiativ och ett bra förhållningssätt att studera på nära håll: Man kan studera , som har samiskt ledarskap. Det innebär inte att man ska exkludera det svenska.