rir · GZB52 · 2011-01-18 09:00:00 — Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor har granskat resurseffektiviteten för 30 universitet och högskolor. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Lärosätena har givits tillfälle att lämna synpunkter på granskningens resultat vid ett seminarium på . Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och de 30 lärosäten som omfattas av granskningen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. , revisionsråd och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , och , , , , , Högskolan i , , , , Högskolan på , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , , , , , , , , , . Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Utgångspunkter och motiv till granskning Mål och system för resurstilldelning Två system för nationell resurstilldelning Att mäta effektivitet och produktivitet Begreppen effektivitet och produktivitet Fördelar och nackdelar med DEA-metoden Internationella studier av lärosäten Svenska av offentlig verksamhet Systematiska skillnader mellan effektiva respektive ineffektiva lärosäten Bilaga 1: Teknisk beskrivning av DEA-metoden Bilaga 2: Jämförelseobjekt för lärosäten med en förbättringspotential Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor har granskat resurseffektiviteten för 30 universitet och högskolor. Motiv: Omfattande statistik om universitet och högskolor samlas in av olika myndigheter. har denna statistik inte analyserats genom att tilldelade resurser i ett sammanfattande mått ställts mot de olika prestationer som produceras inom utbildning och forskning. Internationell forskning har visat att universitet och högskolor inte alltid använder befintliga resurser effektivt. har i en tidigare granskning av resursanvändningen i grundutbildningen konstaterat att lärosätenas ledningar saknar en samlad kunskap om hur tillgängliga resurser används. Syfte: Att belysa om universitet och högskolor använder tillgängliga resurser på ett effektivt sätt eller om det finns en potential att öka effektiviteten i resursanvändningen. Genomförande: DEA-metoden (Data Envelopment Analysis) har använts för att beräkna relativa effektivitetstal för 30 universitet och högskolor . Metoden beräknar effektivitetstalen utifrån vad som visat sig vara möjligt att åstadkomma. Detta innebär att effektivitetstalen definieras utifrån så kallad best practice. För att belysa hur resurseffektiviteten har förändrats under den undersökta perioden har även produktivitetsutvecklingen beräknats. I analys mäts resursinsatsen i form av olika dimensioner av personal, studenter och övriga resurser. Prestationerna mäts i form av helårsprestationer inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå, examina på forskarnivå samt forskningsvolym i form av en indikator som mäter vetenskapliga publikationer. att de prestationer som analyseras håller en god kvalitet i högskolelagens mening. Inom ramen för granskningen har data inhämtats från , lärosätenas årsredovisningar, och . Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Granskningen har resulterat i följande iakttagelser och slutsatser: Hög effektivitet men det finns en förbättringspotential. beräkningar visar att när de 30 lärosätena jämförts med varandra framstår ungefär hälften av dem som fullt effektiva enligt modellen. Det finns därmed en potential för ett mer effektivt resursutnyttjande vid de övriga lärosätena. Förbättringspotentialen är inte jämnt fördelad mellan dessa lärosäten. Ett flertal ligger enligt beräkningar relativt nära ett effektivt resursutnyttjande, medan det för andra lärosäten finns en relativt stor förbättringspotential. Beräkningarna indikerar ett genomsnittligt effektivitetstal på 0,93, vilket innebär en förbättringspotential på beräknat på samtliga lärosäten. Produktivitetsutvecklingen har varit positiv. Enligt beräkningar har produktivitetsutvecklingen varit positiv /052007/08. I genomsnitt har produktivitetsutvecklingen för lärosätena varit . Det finns omständigheter som samvarierar med effektivitetstalen. har prövat möjliga förklaringar till varför vissa lärosäten uppvisar en lägre resurseffektivitet än andra. Analysen indikerar att lärosäten som har en hög andel studenter som läser på distans eller har en hög andel studenter på fristående kurser inte utnyttjar sina resurser lika effektivt som lärosäten med lägre andelar i dessa båda avseenden. Av analysen framgår vidare att lärosäten som bedriver utbildning inom färre områden i genomsnitt utnyttjar sina resurser mer effektivt. Rekommendation till regeringen: Ge i uppdrag till , och att i samråd utveckla metoder för, och genomföra mätningar av, effektivitets- och produktivitetsutvecklingen inom högskolesektorn. Rekommendation till lärosätena: Initiera ett internt utvecklingsarbete med syfte att främja ett effektivare utnyttjande av resurser. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor I satsas omfattande resurser på högre utbildning och forskning vid universitet och högskolor. uppgick lärosätenas kostnader för grundläggande högskoleutbildning till och för forskning och utbildning på forskarnivå till . var 348 000 studenter registrerade på utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ungefär 17 000 doktorander registrerade på utbildning på forskarnivå. uppgick den totala personalen till knappt 43 000 helårspersoner, varav drygt 22 000 helårspersoner var undervisande och forskande personal. I 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten anges att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. I 3 § myndighetsförordningen (2007:515) anges att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten. Ledningen ska bland annat se till att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor I satsas omfattande resurser på högre utbildning och forskning inom högskolan. Denna granskning studerar effektiviteten och produktiviteten för svenska lärosäten . var lärosätenas intäkter och de totala kostnaderna uppgick till 49,5 miljarder kronor.1 Av dessa intäkter och kostnader fördelades till grundläggande högskoleutbildning och till forskning och utbildning på forskarnivå. var 348 000 studenter registrerade på grundnivå och avancerad nivå vid och högskolor. Ungefär 17 000 doktorander var registrerade på utbildning på forskarnivå. uppgick den totala personalen till knappt 43 000 helårspersoner, varav drygt 22 000 helårspersoner var forskande och undervisande personal. Den övervägande delen av den grundläggande högskoleutbildningen finansieras av direkta statsbudgetanslag (), medan forskning och utbildning på forskarnivå till drygt hälften finansieras av intäkter från olika externa källor. Den externa finansieringen består till största delen av offentliga medel från statliga myndigheter, kommuner, landsting, offentliga forskningsstiftelser och EU. 1.1Utgångspunkter och motiv till granskning I högskolelagen (1992:1434) anges att lärosätena dels ska bedriva utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå, dels ska bedriva forskning. I högskolelagen anges också att de tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att uppnå en hög kvalitet i verksamheten. Universitet och högskolor omfattas alltså av ett gemensamt övergripande regelverk. Vidare gäller att de tilldelas direkta anslag från statsbudgeten inom gemensamma system för resurstilldelning. (2009). Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Inom ramen för den statliga styrningen har universitet och högskolor ett betydande handlingsutrymme när det gäller att sätta samman sitt utbildningsutbud på grundnivå och avancerad nivå. Också när det gäller utbildning på forskarnivå finns ett handlingsutrymme för lärosätena som gäller dimensionering och inriktning. För högskolans forskning gäller enligt högskolelagen att forskningsproblem ska väljas fritt, forskningsmetoder ska utvecklas fritt och resultaten publiceras fritt. I lärosätenas årsredovisningar redovisar och kommenterar respektive universitet och högskola årets verksamhet i förhållande till de uppdrag som framgår av högskolelagen och regleringsbreven. samlar in omfattande statistik om den svenska högskolan inom ramen för sitt uppdrag att svara för offentlig statistik om högskoleväsendet. I denna statistik ingår såväl uppgifter om förutsättningar (resurser) i form av registrerade studenter, antagna doktorander samt personal som information om studenternas prestationer, avlagda examina med mera. Vidare samlar verket, med utgångspunkt i lärosätenas årsredovisningar, in uppgifter om kostnader och intäkter för lärosätena. sammanställer uppgifter om den vetenskapliga produktionen i högskolan. ansvarar för insamling av statistik om forskning. Statistik om högskolans verksamheter redovisas bland annat i och i statistiska meddelanden från Statistiska centralbyrån.2 De flesta uppgifterna finns även tillgängliga i den så kallade NU-databasen som ansvarar för. har den omfattande statistik som finns tillgänglig om den svenska högskolan inte använts för att i ett sammanfattande mått undersöka sambandet mellan de tillförda resurserna och de olika prestationer som produceras inom utbildning och forskning. Statistiken används alltså inte för att samlat belysa om lärosätena använder sina resurser på ett effektivt sätt. Inom internationell forskning finns exempel på studier med syfte att undersöka effektiviteten för universitet och högskolor. Denna forskning visar att universitet och högskolor i andra länder inte alltid använder befintliga resurser effektivt.3 genomförde 2009 en granskning av resursstyrningen inom högskolans grundutbildning.4 Granskningens slutsats var att lärosätenas ledningar saknar en samlad kunskap om vad olika utbildningar faktiskt kostar och hur tillgängliga resurser används. Således finns en risk att befintliga resurser inte används effektivt. 2Dessa statistiska meddelanden tas fram av på uppdrag av . 3Se kapitel 4 för en forskningsöversikt. 4Riksrevisionen (2009). Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Att ställa tillförda resurser mot resultat i form av verksamhetens prestationer är, enligt , grundläggande för att uppnå en effektivare verksamhet. Detta har föranlett att genomföra en granskning av lärosätenas resurseffektivitet utifrån de uppdrag som och regeringen ålagt lärosätena. I granskningen undersöks med hjälp av kvantitativa metoder i vilken mån det finns skillnader mellan lärosätena i resurseffektivitet. Syftet är att belysa om lärosätena använder tillgängliga resurser på ett effektivt sätt eller om det finns en potential för att öka effektiviteten i resursanvändningen. Granskningen besvarar följande revisionsfråga: Finns det skillnader mellan universitet och högskolor när det gäller resurseffektivitet, och vilka faktorer kan förklara sådana skillnader? I 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten anges att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Det innebär att har bestämt att all statlig verksamhet ska kunna bedömas utifrån kriterierna god hushållning och effektivitet. De inledande bestämmelserna om universitet och högskolor finns i högskolelagens första kapitel. I 1 kap. 2 § anges att staten som huvudman ska anordna högskolor dels för utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, dels för forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annat utvecklingsarbete. Dessutom anges i samma paragraf att högskolorna ska samverka med det omgivande samhället genom att informera om sin verksamhet och genom att verka för att forskningsresultat kommer till nytta. I 1 kap. 3 § anges att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning. Vidare anges i 1 kap. 4 § att de tillgängliga resurserna skall utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. I 2 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434) anges att styrelsen för en högskola har inseende över högskolans alla angelägenheter och svarar för att dess uppgifter fullföljs. Det innebär att högskolans ledning är ansvarig för verksamheten i dess helhet. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Styrelsen ska enligt 2 kap. 2 § högskoleförordningen (1993:100) bland annat besluta i viktigare frågor om verksamhetens övergripande inriktning och om den interna resurstilldelningen och uppföljningen av denna. Vidare ska styrelsen ha det ansvar och de uppgifter som följer av 3 § myndighetsförordningen (2007:515), nämligen att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten. Ledningen ska bland annat se till att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. Utgångspunkt för analys av resurseffektivitet för universitet och högskolor är att lärosätenas uppdrag dels är att utbilda studenter på grundnivå och avancerad nivå samt på forskarnivå, dels är att producera forskningsresultat. Detta ska ske genom en nära koppling mellan de olika verksamheterna och på ett effektivt sätt. Det är lärosätenas ledning som ansvarar för detta. Huruvida lärosätena bedriver verksamheten resurseffektivt bedöms i granskningen utifrån de effektivitetsberäkningar som redovisas i denna rapport och utifrån resultat från internationella studier där universitet och högskolor analyserats med kvantitativa metoder. beräkningar utgår från ett relativt effektivitetsmått. Det innebär att lärosätenas effektivitet bedöms utifrån vad som visat sig vara möjligt att åstadkomma med tilldelade resurser. I rapporten belyses även resurseffektiviteten så som den samlade potentialen för effektivitetsförbättringar i termer av helårsprestationer och kronor. För att besvara revisionsfrågan om lärosätena bedriver sin verksamhet resurseffektivt har relativa effektivitetstal beräknats för respektive lärosäte med hjälp av den så kallade DEA-metoden (Data Envelopment Analysis).5 Metoden är väl förankrad inom forskningstraditionen om effektivitet och produktivitet och gör det möjligt att beräkna ett lärosätes resurseffektivitet i jämförelse med andra lärosäten ett relativt effektivitetstal. Detta innebär att effektiviteten beräknas utifrån vad som visat sig vara möjligt att åstadkomma för de lärosäten som åstadkommit mest prestationer givet tillgängliga resurser. Granskningen av lärosätenas resurseffektivitet avser åren 20042008. För att belysa hur effektiviteten har förändrats har även produktivitetsutvecklingen beräknats. För en mer utförlig beskrivning av denna metod, se kapitel 3 samt bilaga 1. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Inom ramen för granskningen har data inhämtats från , lärosätenas årsredovisningar, och . Under granskningsarbetet har metod och val av variabler diskuterats med svenska och internationella forskare som har erfarenhet av effektivitetsberäkningar inom offentlig verksamhet. metod för beräkning av effektivitetstal och preliminära resultat har även diskuterats med företrädare för universitet och högskolor vid ett seminarium hos Riksrevisionen.6 Mot bakgrund av denna diskussion har avgränsningarna för analysen förtydligats i rapporten. Vidare har synpunkterna vid seminariet föranlett viss justering av beräkningsmodellen och ytterligare känslighetsanalyser har utförts. De prestationer som ingår i analysen avser utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå samt forskningsresultat i termer av vetenskapliga publikationer. Mot bakgrund av de system för kvalitetssäkring som finns för såväl utbildning på grundnivå och avancerad nivå som för utbildning på forskarnivå och forskning har i granskningen utgått från att de prestationer som analyseras håller en god kvalitet i högskolelagens mening. Av högskolelagen framgår att vid sidan av forskning får också konstnärligt och annat utvecklingsarbete bedrivas. I granskningen har det dock inte varit möjligt att belysa prestationer som kan hänföras till utvecklingsarbete av olika slag. I högskolelagen anges även att universitet och högskolor i sin verksamhet ska samverka med det omgivande samhället samt verka för att forskningsresultaten kommer till nytta. Det har dock inte varit möjligt för att beakta i vilken utsträckning de prestationer som ingår i beräkningarna har bidragit till att uppfylla målet för högskolans samverkan. Det har heller inte varit möjligt att inom ramen för granskningen beakta om forskningsresultaten kommit samhället till nytta. effektivitetsberäkningar avser perioden 20042008. Till följd av bristande tillgång på statistik har det inte varit möjligt att utvidga analysperioden till att omfatta även 2009. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor I kapitel 2 redogörs för de övergripande målen och de två gemensamma systemen för resurstilldelning till lärosätena. Kapitel 3 ger en beskrivning av den metod som används för att mäta lärosätenas effektivitet och produktivitet. Därefter redovisas i kapitel 4 en forskningsöversikt. I kapitel 5 redogörs för data och modellspecifikation. I kapitel 6 redovisas resultaten från effektivitets- och produktivitetsberäkningarna. Vidare redovisas i detta kapitel känslighetsanalyser och möjliga förklaringsfaktorer till de effektivitetsskillnader som framkommit. Slutsatser och rekommendationer presenteras i kapitel 7. I bilaga 1 ges en mer teknisk beskrivning av den metod för att beräkna effektivitet och produktivitet som används i granskningen. I bilaga 2 redovisas jämförelseobjekten för de lärosäten som uppvisar en förbättringspotential. Det statistiska underlag som använts i granskningen finns tillgängligt på webbplats . Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor 2 Mål och system för resurstilldelning I detta kapitel redovisas de övergripande mål som lagts fast i högskolelagen för lärosätenas verksamhet. Dessutom redovisas i vilken mån kvantitativa mål för utbildning på olika nivåer samt för forskningen har förekommit i regleringsbreven som granskningen avser. Vidare beskrivs översiktligt de två nationella resurstilldelningssystemen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive för forskning och utbildning på forskarnivå. I högskolelagens 1 kap. 2 § anges att staten som huvudman ska anordna högskolor för utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annat utvecklingsarbete. Dessutom anges i samma paragraf att högskolorna ska samverka med det omgivande samhället genom att informera om sin verksamhet och genom att verka för att forskningsresultat kommer till nytta. I 1 kap. 3 § anges att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning. Detta bör enligt tolkas som att uppdraget för lärosätena är att utbilda studenter på grundnivå, avancerad nivå och på forskarnivå samt att producera forskningsresultat. Allt detta ska ske genom en nära koppling mellan de olika verksamheterna. Dessutom ska lärosätena samverka med det omgivande samhället bland annat genom att verka för att forskningsresultaten kommer till nytta. Vidare anges i 1 kap. 4 § att de tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. för lärosätena anger generellt sett inte några kvantitativa utbildnings- eller examensmål. För flertalet utbildningar på grundnivå och avancerad nivå är lärosätena alltså fria att dimensionera Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor utbildningsutbudet inom ramen för de ersättningsbelopp som fastställts för varje utbildningsområde. granskning avser perioden 2008 och förekom ändå en viss styrning av lärosätens dimensionering. För det första angavs för vissa utbildningar ett lägsta antal examina som skulle avläggas. För det andra angavs inom de konstnärliga utbildningarna ett högsta antal helårsstudenter och helårsprestationer som lärosätet kunde avräknas inom något av de konstnärliga områdena.7 För det tredje angavs för de lärosäten som utbildar läkare eller tandläkare ett högsta antal helårsstudenter som kunde avräknas mot anslaget för klinisk utbildning och forskning. I linje med beslut av proposition 2009/10:149 anges inte några kvantitativa mål vad gäller antal examina i regleringsbreven. Vad gäller forskning och forskarutbildning har regleringsbreven framförallt innehållit mål och återrapporteringskrav som avsett forskarutbildningen såsom kvantitativa mål för antal forskarexamina för perioderna 20012004 och 20052008. I förekommande fall har regleringsbreven även efterfrågat återrapportering avseende de forskarskolor som lärosäten varit värd för. Därtill har regleringsbreven som granskningen avser innehållit mål och återrapporteringskrav avseende andel kvinnor bland nyanställda professorer. Vidare begärdes inför årsredovisningarna att lärosätena för perioden 20042007 skulle redovisa sin publicering i internationellt erkända tidskrifter eller andra publiceringsformer med så kallat referee-system. 2.2Två system för nationell resurstilldelning Högskolans utbildning på grundnivå och avancerad nivå finansieras i betydande utsträckning med direkta anslag från statsbudgeten. utbildningen på grundnivå och avancerad nivå uppgår anslagsfinansieringen (direkta statsanslag) till , medan motsvarande andel för forskning och forskarutbildning uppgår till . Alla lärosäten får anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Nuvarande resurstilldelningssystem för utbildning på grundnivå och avancerad nivå är decentraliserat i den meningen att det i stort är upp till lärosätena att anpassa utbildningsutbudet efter studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Lärosätenas anslagsintäkter för utbildning på grundnivå och avancerad nivå består huvudsakligen av ersättning för redovisade helårsstudenter och helårsprestationer upp till ett så kallat 7Eventuellt överskjutande antal studenter kunde räknas av mot områden med lägre ersättningsnivå. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor takbelopp som fastställs för varje lärosäte. Ersättningsbeloppen varierar mellan olika utbildningsområden. Hur resurserna sedan fördelas internt för olika utbildningar beslutas av lärosätena själva. Universitet och högskolor får medel för forskning via statsbudgeten. Vidare har universitet och vissa högskolor rätt att bedriva utbildning på forskarnivå, vilket innebär att de från statsbudgeten får medel i form av ett eget anslag för forskning och forskarutbildning. För övriga högskolor finns ett samlingsanslag för forskning och konstnärligt utvecklingsarbete som tilldelas i en anslagspost per lärosäte. De medel för forskning som genom anslag eller anslagspost direkt tilldelas till högskolor är små jämfört med de anslag som direkt var anslagen för forskning och utbildning på forskarnivå till de lärosäten som har rätt att bedriva utbildning på forskarnivå uppdelade i två delar. En del avsåg olika vetenskapsområden och en del kunde lärosätet fritt förfoga över.