rir · GZB525 · 2011-10-14 09:00:01 — Detta gäller inte minst för högt prioriterade och kritiska it-projekt, som syftar till att stödja myndigheternas operativa kärnverksamheter och till att kunna åstadkomma en helt elektronisk informationsförsörjning mellan myndigheterna i rättskedjan. har utifrån ovanstående aspekter granskat följande sex prioriterade och kritiska it-projekt på myndigheterna, varav tre stycken vid polisen: PUST, BMP-A och Ren-IT 4.1Förseningar och ökade kostnader i projekten Tre faktorer som myndigheterna kan påverka är tid, budget och funktionalitet i projekten. Granskningen av pågående kritiska it-projekt på myndigheterna visar att samtliga projekt drabbats av förseningar och ökade kostnader, eller har haft svårt att leverera enligt ursprunglig kravspecifikation.89 En kritisk faktor är kompetensförsörjningen.90 En sammanställning visar att myndigheternas ursprungliga budgetar som motsvarar totalt för granskade it-projekt har överskridits med totalt mellan . Nedan redovisas kortfattat syftet med respektive projekt och en sammanfattande tabell över avvikelser , budget och funktionalitet för projekten vid en avstämning . I bilaga 3 redovisas mer utförlig information om it-projekten. 89Det är samma granskningsresultat som kom fram till i granskningen av it-projekt som avslutades , se : Statliga IT-projekt som överskrider budget (RiR 2011:5). 90Det saknas aktuella statliga ramavtal för vissa it-konsulttjänster, bland annat för ledning och styrning, systemutveckling och infrastruktur. Kammarkollegiet, telefonsamtal . Det nya mobila utredningsstödet (PUST) Polisen har haft behov av ett nytt utredningsstöd och krav har även funnits på att ett sådant ska vara mobilt. PUST är det system som helt ska ersätta avrapporteringsstödet Rationell anmälansrutin (RAR) och Datoriserat utredningsstöd (Dur-Två). Syftet med PUST är att det ska stödja polisens nationella utredningskoncept (PNU), som är ett nytt arbetssätt för polis i yttre tjänst. PUST ska byggas i flera etapper. I den första etappen ingår ett urval brottstyper som har ett så kallat förenklat utredningsförfarande.91 Till dess att samtliga brottstyper kan registreras i PUST kommer de olika it-stöden att användas parallellt. Projektet är ett av polisens fem högst prioriterade it-projekt. PUST har många integrationer med andra system inom polisen och med andra myndigheter. Huvuddelen av alla nödvändiga uppgifter för brottmålsprocessen ska registreras i PUST. Förundersökningsprotokoll ska också upprättas som därefter ska överföras till åklagarnas Cåbra-system. Anpassning av RAR och DUR-Två till brottmålsprocessen (BMP-A) Som tidigare nämnts hinner inte polisen utveckla det nya it-stödet PUST för alla typer av brott i den första etappen. Därmed måste befintliga it-stöd för anmälan och utredning (RAR och Dur-Två) anpassas till de överenskommelser som gjorts i RIF för att det elektroniska informationsutbytet med åklagarnas Cåbra-system ska fungera. Polisens BMP-A projekt syftar till att åtgärda För att uppnå spårbarhet på misstankar, samt högre kvalitet, ska även misstankeregistret (MR) vidareutvecklas enligt de nya kraven i RIF.92 It-arkitekturen och driftmiljön (Ren-IT) ska standardiseras Polisen har relativt höga kostnader totalt sett för den mångfald teknologier och leverantörer som är ett resultat av de senaste tjugo årens utveckling.93 Projektet syftar till att flytta befintliga it-system från gammal plattform till en ny gemensam och enhetlig teknisk plattform. Polisen bedömer att detta ska ge en mer standardiserad teknisk miljö och förutsättningar för en kostnadseffektiv hantering av framtida utveckling, förvaltning och drift av Polisen bedömer också att vissa förbättringar kan uppnås i den polisiära 91Rikspolisstyrelsens svar på frågeenkät . , PUST Projektkontrakt, , dnr PVS-171-3001/09. Med förenklat utredningsförfarande menas att enkla utredningar kan färdigställas ute på fältet och det gäller brottstyper såsom snatteri, brott mot knivlagen, olovlig körning, rattfylleri och narkotikabrott. 92Rikspolisstyrelsen, Projekt för RAR/DUR inklusive Tvång/MR en anpassning till krav i brottmålsprocessen, . 93Rikspolisstyrelsen, Projektdirektiv Ren-IT, . verksamheten genom en stabilare it-miljö med färre avbrott.94 Ren-IT bedrivs i ett program, som ursprungligen omfattande ett trettiotal it-system, som var och en hanterades i ett delprojekt. Projektet har indirekt ett samband med RIF-arbetet.95 Cåbra syftade ursprungligen till att utveckla en stämningsansökan som åklagare ska kunna skicka elektroniskt via åklagarnas Cåbra till domstolarnas Vera-system. I stämningsansökan ingår information som polisen skickat till Cåbra, som ska stödja ett rationellt och kvalitativt åklagararbete. Den elektroniska stämningsansökan ska säkerställa kvaliteten på den strukturerade informationen om tilltalad, målsägande och brottsmisstanke som ska överföras till domstolen.96 genomför en del av åtagandet i projektet e-Stämning.97 Nya och utökade direktiv beslutades i maj 2011.98 Cåbra har ännu inte fullgjort någon leverans av it-stöd. genomför numera sina åtaganden i RIF-arbetet inom ramen för myndighetens så kallade RIF-program.99 I programmet ingår bland annat Uppdrag e-Stämning, Ny rapportering av brottmålsavgöranden och ett införandeprojekt. I en överenskommelse har och åtagit sig att i samarbete förverkliga viktiga delar av det informationsutbyte som ska komma till stånd mellan åklagare och domstol. Syftet med uppdraget är att utveckla en elektronisk stämningsansökan, som i strukturerad form överför information från åklagarnas Cåbra-system till domstolarnas verksamhetsstöd . 94Rikspolisstyrelsen, Projektdirektiv Ren-IT, . 95Rikspolisstyrelsen, Projektdirektiv Ren-IT, . 96Åklagarmyndigheten, Projektdirektiv Cåbra II utveckling av elektroniskt informationsutbyte, , dnr ÅM-A 2009/0721. 97Domstolsverket, svar på frågeformulär . 98Åklagarmyndigheten, Beslut om revidering av projektdirektiv Cåbra II, . 99Domstolsverket, svar på frågeformulär . Ny rapportering av brottmålsavgörande (NRB) syftar till att ta fram krav och tekniska lösningar som behövs för att elektroniskt överföra och ta emot information om brottmålsdomar mellan domstolarna och berörda myndigheter i rättskedjan. , , , och samarbetar i projektet. När projektet är klart finns förutsättningar för att avveckla de så kallade RI-systemen. Samordning sker därför med det projekt som drivs för att avveckla RI-systemen. Avvecklingen av kriminalvårdens KLAS-system Kriminalvården framhåller att avvecklingen av och nyutvecklingen av motsvarande KLAS-funktioner i kriminalvårdsregistret är förenade med stora risker på grund av projektets storlek och outredda risker. fattades dock beslut om en treårig avveckling av med beräknad start och avslut den 31 december 2014.100 Syftet är bland annat att minska kostnader för drift och förvaltning, att modernisera funktioner i en nyare teknisk plattform samt att förbättra funktionaliteten i de funktioner som förs in i KVR. Att avveckla KLAS-systemet har inte ett direkt samband med myndighetens åtagande i den första etappen i RIF. åtagande i RIF-arbetet är att utveckla it-system för att kunna ta emot elektronisk information om domar i brottmål från domstolarna. Information från myndigheterna i rättskedjan ska registreras i KVR. 4.2Lägesbild av granskade it-projekt Nedan redovisas i tabellen lägesbilden för de granskade it-projekten i myndigheterna . Granskningen visar att flera projekt är försenade, att de har avvikelser i funktionalitet eller överskridit ursprunglig budget. 100KLAS byggdes och konverterades till en ny version . Formellt beslut om en avveckling av togs (dnr 50-2011-114268). PUST (polisen) + 6 mån) BMPA (polisen) + ca 6 mån ram för tre år (2011-2014) är till 2010). Myndigheternas it-projekt har haft svårt att leverera enligt ursprunglig kravspecifikation, vilket bidragit till förseningar och ökade kostnader. Planeringen av it-projekt brister, bland annat underskattas analys av projektens omfattning, risker, resurser och tidsplaner. Återkommande förklaringar som myndigheterna har till förseningar i it-projekten är avvikelser i funktionalitet; exempelvis har komplexiteten i it-stödet underskattats såsom integration med andra it-system internt och mellan myndigheterna.101 Det har även förekommit att vissa projekt har fått vänta på förutsättningar från det gemensamma RIF-arbetet. Kompetensförsörjningen är en sårbar faktor som får konsekvenser för it-projekten; i vissa fall har projekten försenats som en direkt följd av vakanser eller att nyckelpersoner med särskild kompetens varit upptagna i andra projekt. Myndigheternas ursprungliga budgetar för fem av de granskade itprojekten om har överskridits med . Myndigheterna har identifierat införande och mottagande av nytt it-stöd som en väsentlig risk. Om nytt it-stöd inte används på det sätt som det är tänkt uppnås inte den effektivitet och verksamhetsutveckling som avsetts. 101Jämför med motsvarande granskningsresultat i som överskrider budget (RiR 2011:5). 5Myndigheternas förutsättningar att leverera ett bättre it-stöd har i granskningen utgått från fem områden, eller så kallade framgångsfaktorer, som bör ha dokumenterats och hanterats i arbetet med att utveckla it-stödet i rättskedjan. Följande områden har granskats: behovsanalyser, långsiktig planering, långsiktig dokumenterad prognos och budget för finansiering av it-stöd, riskanalyser samt kompetensförsörjning. Därutöver har myndigheternas ekonomiadministrativa rutiner för itverksamhet och övergripande dokumentation för intern styrning och kontroll granskats. I detta avsnitt redovisas för samlade iakttagelser per myndighet. stora utmaning är att minska antalet system som driver kostnader för drift och förvaltning. Framför allt handlar det om att avveckla och ersätta så kallade stordatorsystem som driver kostnader. Enligt polisens prognoser har myndigheten en kostnadspuckel 2011. Polisen behöver avveckla gamla system, migrera till modernare tekniska plattformar och driva flera högt prioriterade it-projekt. Det är nödvändigt att få ned kostnaderna för drift och förvaltning för it-verksamheten för att skapa ett ekonomiskt utrymme för utveckling av nytt it-stöd. Om inte polisen lyckas med detta kommer de totala kostnaderna för gamla och nya system och it-stöd att öka. En annan viktig utmaning består i att införandet och mottagande av nytt itstöd sker på ett bra sätt, så att potentialen till rationalisering och effektivisering i de operativa verksamheterna tas till vara. 5.1.2En genomlysning av it-verksamheten har ökat medvetenheten om behovet av nytt it-stöd och bättre styrning Brister i polisens operativa it-stöd har kunnat konstateras sedan flera år.102 It-stödet är inte tillräckligt användarvänligt och effektivt, exempelvis för avrapportering av polis i yttre tjänst. För att få en samlad bild av itverksamheten och behovet av nytt it-stöd gjorde 2009 en omfattande genomlysning av it-verksamheten.103 Resultatet av denna genomlysning bekräftade bland annat brister i det operativa it-stödet och pekade på vikten av bättre styrning och ledning av it-verksamheten. Därmed finns en relativt tydlig bild av behovet av nytt it-stöd och bättre styrning. är väl medveten om att det finns ett gap mellan utbudet av it-stöd och polismyndigheternas efterfrågan men på grund av begränsade resurser tvingas att prioritera. Detta ställer krav på förmåga att styra och göra tydliga prioriteringar av olika it-insatser. för menar dock att det krävs mer kommunikation och förankring i organisationen. Det är, enligt företrädare för , inte rimligt att tillgodose alla behov. För att kunna leverera nytt it-stöd måste it-investeringarna öka och kostnaderna för drift och förvaltning minska. uppges leveranserna mest ha handlat om olika anpassningar till ny lagstiftning och utveckling av befintligt it-stöd.104 Flera åtgärder har vidtagits som ett resultat av genomlysningen, bland annat har en ny organisation och styrning av it-verksamheten införts. Utmaningen för att åtgärda bristerna i polisens it-stöd och åstadkomma konkreta resultat är dock fortsatt mycket stor. 5.1.3It-frågorna har fått högre prioritet inom polisen Ansvaret för i stort sett all drift, förvaltning och utveckling av it-stöd är centraliserat inom polisen. har en beställar- och utförarmodell för it-verksamheten. I intervjuer med företrädare för framkommer att det har tagit tid att få beställar- och utförarorganisationen på plats, men att det nu tycks fungera bättre. rekryterades en sammanhållande it-strateg () som är chef för en nyinrättad it-stab vid huvudkontoret. CIO är direkt underställd rikspolischefen och ingår i ledningsgruppen. För att tydliggöra arbetet finns även ett så kallat prioriteringsråd där CIO är ordförande. Chefen för it-staben (CIO) beslutar om och prioriterar it-initiativ inom ramen för den av RPS fastställda it-strategin med stöd av prioriteringsrådet. Flera personer, på olika funktioner inom it- 102Riksrevisionsverket, Polisens IT-stöd, RRV 2000:8, , , Yrke: Polis , 2005, , Polisen Styrning och uppföljning, ESV 2009:6. 103Logica, Preliminär rapport , version . verksamheten, uppger i intervjuer att it-frågor diskuteras i mycket högre grad nu jämfört med tidigare. Det finns en tydlig viljeinriktning mot att leverera bättre resultat än vad polisen historiskt sett har kunnat göra. It-frågor har fått en högre prioritet och status inom polisen . Företrädare inom itverksamheten framhåller också att vi måste tro på våra planer, vem ska annars kunna tro på oss?.105 5.1.4Det finns dokumenterade planer Polisens it-strategi gäller för åren 2010-2015.106 Strategin är, enligt flera företrädare för , mycket ambitiös och utmanande. Strategin kommer därför att ställa stora krav på bland annat beställarkompetens, leveransförmåga, införande och mottagande. It-strategin är knuten till den planerade verksamhetsutvecklingen för polisen. Det är CIO och it-staben som analyserar och bedömer vad som ska prioriteras, det vill säga tar fram förslag till it-plan, prognoser och avvecklingsplan. Sedan lämnar utförarsidan underlag med förväntade konsekvenser av dessa analyser, exempelvis för kostnader och drift och förvaltning. Vidare finns en handlingsplan kopplad till it-strategin . Polisen har också en årlig it-plan och budget samt en projektportfölj med ungefär trettio stycken pågående it-projekt av olika karaktär, varav fem projekt har högre prioritet (däribland PUST, BMP-A och Ren-IT, se avsnitt 4.1.1). Polisen har även långsiktiga prognoser för it-verksamheten 2012-2015. Avvecklingsplan, sourcingstrategi och finansieringsplan är exempel på viktiga nyckeldokument för it-verksamheten. Enligt planerna ska kostnaderna för drift och förvaltning minska successivt . Minskade kostnader ska främst åstadkommas genom avveckling av gamla system och plattformar. Beslutet för en avvecklingsplan är försenad och förväntas fattas . Ett problem har varit att ekonomiadministrativa rutiner inte fungerat ändamålsenligt inom polisens it-verksamhet, enligt företrädare för . Kontrollen över kostnadsutvecklingen för it-verksamheten var därför mycket osäker. I samband med den nya organiseringen 2009 av it-verksamheten med it-stab och CIO har dock olika åtgärder vidtagits som bidragit till bättre ekonomistyrning av området. Granskningen visar att numera har rutiner för uppföljning av riskområden, nyckeltal och budgetavvikelser med utpekade ansvariga. Åtgärder har bland annat vidtagits för förbättrade rutiner för att registrera ekonomiska data för it-projekten samt bättre rutiner för uppföljning av it-verksamhetens kostnader 106Rikspolisstyrelsen, IT inom Polisen Nationell IT-strategi 2010-2015. på olika nivåer. Detta har lett fram till att ekonomiavdelningen numera har ungefär framförhållning för budgetering och finansiering för itverksamheten på aggregerad nivå. Vidare uppger företrädare för att den nya organisationen och styrningen av it-verksamheten har bidragit till ökad insyn och förbättrade förutsättningar, men att det fortfarande återstår att genomföra flera nödvändiga åtgärder. Det finns bland annat behov av avstämningar på olika nivåer för att höja kvaliteten och tillförlitligheten i budgetar, exempelvis för it-stabens arbete med prognoser.107 Granskningen visar att det finns brister i kraven på beslutsunderlag till it-investeringsprojekt, exempelvis saknas krav på jämförelser med nollalternativ och konkurrerande alternativ i enlighet med rekommendationer. Det finns även brister i sättet att realisera nytta efter att ett it-projekt har avslutats. I projektutvärderingen som genomförs i form av en projektslutrapport saknas en utvärdering av en så kallad nyttorealisering. saknas en rutin för att säkerställa om ett it-investeringsprojekt varit lönsamt.108 5.1.5Riskanalyser görs på flera nivåer men saknas för helheten Arbetet med riskanalyser, kalkyler och riskbedömningar för itprojekten är uppdelade i sammanlagt fem olika faser, så kallade tollgates. Avstämningar sker enligt polisens projektstyrningsmodell, den så kallade Props-modellen. har dock inte fastställt en metodik (hur och periodicitet) för att identifiera brister för it-tjänster. En annan brist är att det saknas ett it-stöd för att förenkla arbetet med att sammanföra olika risker till myndighetsnivå. På en övergripande nivå finns en riskanalys som tagits fram i enlighet med förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. I denna riskanalys finns dock inte risk för brister i styrning och kontroll av it-verksamheten med som en specifik risk. Polisen har en komplex it-verksamhet med ett stort tjänsteutbud, varför en riskhantering inriktad på ekonomiska risker är En sammanställning av den övergripande riskanalysen sker en gång och uppföljningen av riskområden sker per tertial.109 Det saknas dock en övergripande riskanalys för hur polisen ska genomföra sin it-strategi och handlingsplan. Företrädare för uppger att planerna för enskilda it-projekt är realistiska, men att det finns en risk för överoptimism för hela projektportföljen och när projekten ska avslutas. 108Ernst & , Granskning av ekonomistyrningen i it-verksamhet, . 109Ernst & , Granskning av ekonomistyrningen i it-verksamhet, . har studerat denna risk i en förstudie.110 Ett sätt att hantera detta är att regelbundet göra en bedömning i prioriteringsrådet där arbetet med projektportföljen sker fortlöpande. Risken för överoptimism i projektportföljen som helhet kvarstår dock, enligt företrädare för Rikspolisstyrelsen.111 Polisens it-strategi och handlingsplan är, enligt företrädare för , krävande och förutsätter förbättringar av olika förmågor. Det finns en medvetenhet inom polisens ledning om att det är ett stort förändringsarbete som måste genomföras för att myndigheten ska lyckas genomföra sin it-strategi. Företrädare för myndigheten menar att polisen har varit bra på att planera, men inte på att genomföra projekt.112 I den senaste riskanalysen för myndighetens projektportfölj framhålls risken för att en samlad bild av utvecklingsbehovet inte tas fram. uppdaterar därför löpande den fleråriga it-planen för insatser. har dock ännu inte utvärderat om denna åtgärd är tillräcklig, men en utvärdering planeras genomföras under hösten 2011.113 Inre och yttre krav från det gemensamma RIF-arbetet och EU-arbetet förändras löpande, enligt företrädare för , och är även exempel på förutsättningar som måste tas omhand i riskanalyserna.114 Polisens långsiktiga prognos för it-verksamheten förutsätter bland annat att kompetensförsörjningen är tillgodosedd. Flera företrädare för polisen uppger dock att kompetensförsörjningen är en av de enskilt största riskerna för möjligheterna att lyckas genomföra olika åtaganden i it-verksamheten. Det finns ett stort behov av exempelvis beställarkompetens, erfarna projektledare, systemutvecklare och it-arkitekter. Kompetensförsörjningen är sårbar med ett högt konsultberoende i flera prioriterade it-projekt. Det är inte ovanligt att andelen konsulter i projekt uppgår till . omständighet är att det är brist på erfarna it-konsulter, vilket gör det svårt att få tag i rätt kompetens och i rätt tid. En åtgärd för att hantera frågan om kompetensförsörjningen för itverksamheten är att beslutade om en så kallad sourcingstrategi.115 Strategin ger riktlinjer för hur kompetenser för olika delar 110Rikspolisstyrelsen, Riskanalys ISK Projektportföljen, . 112Intervjuer vid , , och . 115Rikspolisstyrelsen, Sourcingstrategi 2011. av it-verksamheten ska kunna säkerställas. Företrädare för menar att det är en palett av åtgärder som kommer krävas för att möta behovet av personalresurser och särskild kompetens inom it-verksamheten. Det framhålls även att det kommer bli en utmaning att förankra sourcingstrategin inom polisen och få gehör för olika åtgärder. Detta på grund av att det bland annat finns delade meningar om hur arbetet ska genomföras.116 Polisens ledning har i samband med detta diskuterat att utveckla den interna förmågan och kompetensen för beställare, leveranser, införande och mottagande. 5.1.7Införande och mottagande av nytt it-stöd inom polisen är strategiska risker Att inte kunna införa och ta emot nytt it-stöd på ett bra sätt är en av de största riskerna som identifierats av polisen. Enligt företrädare för är det svårt att utveckla it-organisationen och få genomslag i verksamheterna. För att lyckas med detta ställs krav på ett kommunikativt ledarskap och samverkan. Det finns planer på att genomföra så kallade workshops med bland annat Utvecklingsavdelningen och PV/IT.117 Detta omställningsarbete kommer att kräva stor pedagogik och retorik för att lyckas, enligt företrädare för , som menar att kulturfrågor och attityder till nya arbetssätt och it-stöd är viktiga områden att arbeta vidare med för att reella effekter ska kunna uppnås. Potentialen finns i människan och i hur varje polis uppfattar sitt uppdrag.118 har vidtagit flera åtgärder för att förbättra den interna styrningen och kontrollen inom bland annat it- Det finns enligt företrädare för behov av en tydligare styrning och organisation av it-verksamheten, där bland annat beställar- och utförarrollerna renodlas och ansvarsförhållandena förtydligas.119 Införandet av den nya styrningen och organisationen pågår . Parallellt med omorganisationen ska genomföra projektet som på ett omfattande sätt är integrerat med och beroende av andra myndigheters it-stöd. 119Åklagarmyndigheten, Förslag till styrning av IT-verksamhet, , dnr ÅM-A 2010/1535. 5.2.2Stort behov av bättre it-stöd har ingen samlad och dokumenterad behovsanalys över behovet av it-stöd. Referensgrupper och utbildningstillfällen används för att samla in synpunkter, studiebesök genomförs och synpunkter kan även lämnas via supporten. Däremot finns en omfattande lista över behov av förbättringar av it-stödet Cåbra. Sedan it-stödet lanserades 2007 har, enligt företrädare för , cirka 5 300 ärenden med felanmälningar och förslag på ändringar inkommit och registrerats i it-stödet JIRA. En majoritet av dessa uppges ha hanterats av myndigheten. Åklagare och administratörer finns knutna till Cåbraavdelningen som bereder ärenden och lämnar förslag på prioriteringar. Brister har av myndigheten identifierats i hur prioriteringar inom it-verksamheten har genomförts. De möjligheter som funnits i budgetutrymmet har styrt mer än verksamhetens behov.120 har ett pågående projekt för att förbättra Cåbra och tillgodose synpunkter från och specialkamrarna vad gäller hantering av mycket stora mål. I intervjuer med personal vid två kammare har kritik framförts mot Cåbra. Systemet upplevs inte vara tillräckligt användarvänligt och det är tidskrävande att registrera data som saknar betydelse för åklagarnas bedömning av ärendet. Företrädare för beskriver Cåbra som ett komplext system, men att det inte utgår från användarens perspektiv.121 Företrädare för menar att de största bristerna finns gentemot polisens system, men sedan detta informationsutbyte blev möjligt 2007 har få åtgärder vidtagits.