rir · GZB529 · 2011-12-22 09:00:01 — Miljökrav i offentlig upphandling till upphandlarna av och inte är helt samstämmig. och har olika uppdrag, vilket kan bidra till att de två organisationerna ger olika delar tyngd i sin information om styrmedlet. De olika uppdragen får dock inte hindra att en samstämmig information ges till upphandlande myndigheter. För att uppnå ökad effektivitet i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling bör de som har ansvar för informationen på området samverka i syfte att skapa samstämmighet och tydlighet. Den information som ges till upphandlande myndigheter bör formuleras på ett sätt så att den inte lämnar utrymme för olika tolkningar. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. delar regeringens bedömning att upphandlingsstödet bör samordnas. En uppdatering och förtydligande av uppdragen i handlingsplanen samt kan också bidra till större samstämmighet i den information som ges till upphandlande myndigheter. Bör-regeln tycks inte påverka upphandlarnas arbete har översiktligt behandlat bör-regeln i granskningen. Intervjuer med upphandlare tyder på att bör-regeln inte påverkar upphandlarnas Regeln har dock ännu inte utvärderats och det är därför för tidigt att säga om den kommer att få avsedd effekt. Mot bakgrund av det oklara rättsläget och osäkerheten kring vilka miljökrav som är möjliga att ställa är det uppfattning att bör-regeln visserligen skapar legitimitet för att ställa miljökrav men att den inte tydligt styr mot att ställa miljökrav. Regeln styr inte heller mot utpekade eller övergripande miljökvalitetsmål. 5.1.3Den direkta miljöpåverkan är begränsad men statens miljökrav kan ge spridningseffekter till låga kostnader Miljökrav i offentlig upphandling är i huvudsak ett frivilligt styrmedel. framhålls ofta styrmedlet som ett kraftfullt verktyg för att styra samhället mot en långsiktigt hållbar konsumtion och därmed produktion. Det finns dock få studier som visar vilken miljöpåverkan som miljökrav i offentlig upphandling ger. har inom ramen för granskningen beräknat minskade utsläpp av koldioxid till följd av statens och hela offentliga sektorns miljöbilsinnehav . För statliga myndigheter finns tvingande krav att endast köpa miljöbilar och därför ger beräkningar av koldioxidutsläpp för denna produktgrupp en uppfattning om styrmedlets möjligheter när styrningen är stark. Miljökrav i offentlig upphandling skattar den årliga genomsnittliga minskningen av koldioxidutsläpp till följd av statens miljöbilsinnehav till för jämfört med om statliga myndigheter i stället skulle ha kört med konventionella bilar. För hela den offentliga sektorn (stat, kommuner och landsting) skattas den årliga genomsnittliga minskningen av koldioxid till . miljöpåverkan är således begränsad för produktgruppen miljöbilar. Ett viktigt syfte med miljöbilsförordningen är att staten ska gå före i omställningen till en klimateffektiv fordonspark. Genom att förordningen får spridning till kommuner och landsting samt till statliga företag och näringsliv ska omställningen av marknaden påskyndas i mera miljövänlig riktning. har inte undersökt spridningseffekter till statliga företag och näringsliv, men intervjuer med upphandlare och ramavtalsansvariga i kommun och landsting pekar tydligt på att regeringens ambition om att staten ska gå före har uppnåtts när det gäller upphandling av miljöbilar. Detta styrks även av att kommuner och landsting ökat andelen köpta miljöbilar . Miljöbilsförordningen uppfattas av de flesta intervjuade upphandlare som ett bra stöd och ett sätt att förenkla arbetet med miljökrav i upphandlingar. Många av de intervjuade upphandlarna ser gärna att staten går före på flera områden. skattningar indikerar att transaktionskostnaderna för att upphandla miljöbilar är marginella för både upphandlare, ramavtalsansvariga och leverantörer. Det är främst tre anledningar till att dessa kostnader är låga. Det finns ramavtal för fordon för stora delar av offentlig sektor, vilket minskar administrationskostnaderna för de enskilda upphandlarna. Det finns färdigt formulerade miljökrav i miljöbilsförordningen och dessa krav används i stor utsträckning både inom staten och hela den offentliga sektorn. Även kostnaderna för att följa upp miljökravet är låga till följd av att bilens utsläpp provas och registreras redan vid registreringen i vägtrafikregistret. bedömning är att det finns en möjlighet att stärka styrningen och effektivisera arbetet med miljökrav i offentlig upphandling genom att regeringen pekar ut flera prioriterade produktområden i förordning. Det skulle kunna bidra till låga transaktionskostnader. Sådana produktområden bör ha betydande negativ miljöbelastning och upphandlas i relativt stora volymer av både stat, kommuner och landsting. En sådan prioritering skulle kunna lyftas fram i handlingsplanen för att tydliggöra vilka områden som staten anser är särskilt viktiga. Det skulle också på ett mera effektivt sätt kunna bidra till miljökvalitetsmålen, exempelvis det nationella etappmålet för för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Miljökrav i offentlig upphandling 5.1.4Att köpa miljöbilar kan löna sig men det beror på flera faktorer har i granskningen även skattat livscykelskostnader för miljöbilar köpta av staten . En livscykelkostnadsanalys beaktar den totala kostnaden för en produkt under vald livscykel, i detta För miljöbilar tar en sådan analys alltså inte bara hänsyn till bilens inköpspris utan också till bland annat drift- och underhållskostnader. skattningar av livscykelkostnader för de vanligast köpta miljöbilarna visar att det i ett livscykelperspektiv kan löna sig att köpa miljöbilar jämfört med konventionella bilar, men det är inte alltid så. Skattningarna indikerar att inköp av miljöbilar har lett till en merkostnad på nära för staten sett ur ett treårigt livscykelkostnadsperspektiv. Inköp av miljöbilar indikerar däremot en besparing på cirka för staten, jämfört med att köpa konventionella bilar. Resultatet beror på vilka miljöbilar som upphandlas och i vilka volymer. Miljöklassade dieselbilar har lett till en besparing medan etanolbilar har inneburit en kostnad i exempel. Resultatet av beräkningarna visar på vikten av att upphandlande myndigheter beaktar livscykelkostnaderna eftersom inköpspriset för en produkt endast är en del av den totala kostnaden över en livscykel. Även driftskostnader kan vara väsentliga. Att beakta livscykelkostnader vid upphandling kan därmed vara ett sätt att bidra till god hushållning med statens och det offentligas medel. Det kan också underlätta en mer ändamålsenlig uppföljning av kostnader exempelvis för varor och tjänster som upphandlas med miljökrav. 5.1.5Redan nu är viss uppföljning av styrmedlet möjlig Regeringen har initierat flera utredningar med anknytning till miljökrav i offentlig upphandling. upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter att göra goda ekonomiska affärer genom att ta tillvara konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att bland annat ta miljöhänsyn. Utredningen ska också se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. bedömer att utvecklingen av statistik på området är viktig eftersom det är en förutsättning för utvärdering och därmed effektivisering av miljökrav i offentlig upphandling. vill dock framhålla att det redan nu finns möjlighet att följa upp styrmedlet när det gäller upphandling av miljöbilar. Det finns också tillgång till viss information om styrmedlets miljöpåverkan genom de uppgifter som inrapporteras enligt miljöledningsförordningen. Miljökrav i offentlig upphandling rekommenderar regeringen att vidta följande åtgärder i syfte att stärka styrningen av miljökrav i offentlig upphandling. Enligt beslut ska styrmedlet bidra till etappmålet för och andra miljökvalitetsmål. En tydligare styrning kan bidra till ökad måluppfyllelse och att arbetet kan bedrivas mer effektivt. Ytterst syftar rekommendationer till att minska miljöpåverkan till låga kostnader, i enlighet med uttalanden. Handlingsplanen bör knytas tydligt till klimatmålet och övriga prioriterade miljökvalitetsmål så att det klart framgår att syftet med miljökrav i offentlig upphandling är att minska negativ miljöpåverkan. Med nuvarande inriktningsmål styrs arbetet mot själva processen med att ställa miljökrav i stället för mot att nå minskad miljöpåverkan. Miljömålen utgör grund för det nationella miljöarbetet. En tydligare inriktning mot dessa mål i handlingsplanen kan bidra till det nationella etappmålet för för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och andra miljökvalitetsmål. Ett tydligt ansvar för samordning av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling bör utpekas, för att styra mot gemensamma mål på området. Ett sådant samordningsansvar saknas trots att flera departement, myndigheter och är involverade i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom i stark utveckling både nationellt och inom EU. Uppdragen i handlingsplanen bör uppdateras för att tydliggöra vilka uppdrag som gäller för berörda myndigheter och . Regeringen bör även genomföra den översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som fastställdes i samband med att handlingsplanen presenterades . Den information om styrmedlet som ges till upphandlare bör vara samstämmig. Den information som ges till upphandlande myndigheter av och är inte helt samstämmig. Det kan bidra till osäkerhet hos upphandlande myndigheter och därmed medföra bristande effektivitet i arbetet. Möjligheten att utse flera prioriterade produktområden i förordning bör utredas. En sådan prioritering kan lyftas fram i handlingsplanen i syfte att tydligare knyta handlingsplanen till de nationella miljökvalitetsmålen. Granskningen visar att miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till minskad miljöpåverkan till låga kostnader genom att produktgrupper med betydande negativ miljöpåverkan och stora upphandlingsvolymer pekas ut. Det har regeringen gjort på miljöbilsområdet. Upphandlare har också efterfrågat flera prioriterade områden där staten går före. En tydligare prioritering bör inte förhindra att även en bred inriktning i kriteriearbetet behålls för att kunna tillgodose exempelvis lokala miljömål och prioriteringar. Miljökrav i offentlig upphandling Miljökrav i offentlig upphandling Lag (2007:1091) om offentlig upphandling Lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster Lag (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster Lag (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet Förordning (1998:796) om statlig inköpssamordning Förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet Förordning (2007:1117) med instruktion för Förordning (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor Förordning (2009:893) om energieffektiva åtgärder för myndigheter Förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter Förordning (2009:1476) med instruktion för 2008/09:MJU1 Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård 2008/09:MJU28 Riktlinjer för klimatpolitiken m.m. 2009/10:FiU22 Nya rättsmedel m.m. på upphandlingsområdet 2009/10:MjU1 Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård 2009/10:MjU25 Svenska miljömål Miljökrav i offentlig upphandling 2004/05:150 Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag 2005/06: 172 Nationell klimatpolitik i global samverkan 2006/07:128 Ny lagstiftning om offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi 2009/10:155 Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete 2010/11:1 Budgetpropositionen 2011/12:1 Budgetpropositionen 2006/07:54 Miljöanpassad offentlig upphandling 2002/03:29 om hållbar utveckling Tillkännagivande (2011:1037) av tröskelvärden vid offentlig upphandling , Ägardirektiv till AB , Regeringen, Svar på Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling, S2011/1259/RU , IT för en grönare förvaltning agenda för IT för miljön 2011-2015, N2010/2482/ITP SOU 2006:28 Nya upphandlingsregler 2 SOU 2011:73 På jakt efter den goda affären analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen Dir. 2010:86 Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken Dir. 2011:78 Ett samordnat och effektivare statligt upphandlingsstöd Miljökrav i offentlig upphandling , Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen?, RiR 2011:10 , Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter, RiR 2011:8 , Dokumentation av om miljökrav i offentlig upphandling (dnr 31-2010-0928) , Miljökrav i offentlig upphandling, , Miljöhänsyn i offentlig upphandling. Samhällsekonomisk effektivitet och konkurrensbegränsande överväganden, Uppdragsforskningsrapport 2009:1 , och , Upphandlingsreglerna en introduktion, , Siffror och fakta om offentlig upphandling, rapport 2011:1 , Bättre statistik om offentliga upphandlingar, rapport 2011:5 , Miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling, 2011 , Protokoll från (protokoll 3-10) , Ställ miljökrav!, informationsskrift , Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling, rapport 6329, , En mer miljöanpassad offentlig upphandling förslag till handlingsplan, rapport 5520, , Miljöanpassad offentlig upphandling. En fråga om att kunna, vilka och förstå, rapport 6326, , Tar den offentliga sektorn hänsyn miljöhänsyn vid upphandling? En enkätstudie , rapport 5997, , Miljöanpassad upphandling i praktiken. En genomgång av offentliga upphandlingar , rapport 6310, Miljökrav i offentlig upphandling , Utvecklingen av miljökrav i den statliga ramavtalsupphandlingen, rapport 6327, Statskontoret, En ny upphandlingsmyndighet, rapport 2010:23 och rådets direktiv /32/EG av om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv /76/EEG och rådets direktiv /33/EG av om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon (EUT L 120, ) och rådets förordning (EG) nr 106/2008 av om ett gemenskapsprogram för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning (omarbetning) (EUT L 39, ) Kommissionens meddelande till och Integrerad produktpolitik, Miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv, KOM(2003) 302 slutlig Kommissionen, Public procurement for a better environment, KOM(2008) 400 slutlig Rådsdokument 10917/06 Assessment and Comparison of National and Sustainable Public Procurement Criteria and Underlying Schemes, Final Report ENV.G.2/ SER/2009/0059r, 26th , AEA Collection of statistical information on in the EU, PricewaterhouseCoopers, 2009 EU public procurement legislation: delivering results, Summary of evaluation report (Evaluation Report: SEC (2011) 853 final Bearbetad statistik från () avseende uppgifter i fordonsregistret och körsträckedatabasen Miljökrav i offentlig upphandling Intervjuer, telefonintervjuer, e-postkontakter m.m. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), Nofi, kommunalt upphandlingsnätverk offentliga inköpare () Upphandlare från statliga myndigheter, kommuner och landsting Aktuell-utslappsstatistik/Utslapp-fran-inrikes-transporter, Miljökrav i offentlig upphandling Miljøverndepartementet (), Miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser. Handlingsplan 2007-2010, 2006/2007 , Benefits of , TemaNord 2009:593 , procurement makes a difference! Prime example from the Nordic countries, 2009 Till vilken nytta för miljön?, TemaNord 2010:559 Miljökrav i offentlig upphandling Metod för beräkningar och skattningar har beräknat minskade koldioxidutsläpp till följd av offentliga sektorns miljöbilsinnehav (personbilar) . Därutöver har undersökt eventuella transaktionskostnader för offentliga sektorns miljöbilsköp. har även skattat livscykelkostnader och minskade koldioxidutsläpp till följd av statens miljöbilsköp . Skattad minskning av koldioxidutsläpp omfattar endast utsläpp från bilkörning och inte de koldioxidutsläpp som kan uppkomma genom produktion av miljöbilar eller andra bilar. Effekterna på miljön till följd av att det kan ske en långsiktig omställning av produktion och konsumtion av personbilar har inte gått att fånga upp i beräkningar och skattningar av minskade koldioxidutsläpp. Vidare fångar inte beräkningarna upp de miljöeffekter som följer av att miljöbilsköpen i offentlig sektor även ökar utbudet av miljöbilar på andrahandsmarknaden. Beräkningarna fångar inte heller upp samtliga leasade miljöbilar i staten. Samlat innebär detta att utsläppen till följd av statens och hela den offentliga sektorns miljöbilsinnehav sannolikt minskat något mer än vad beräkningarna visar. Nedan redovisas metod och genomförande av dessa beräkningar. Beräkning av minskade CO2-utsläpp till följd av miljöbilsinnehav i offentlig sektor Beräkningen av koldioxidutsläpp till följd av miljöbilsinnehav i offentlig sektor bygger på SCB:s fordonsregister och körsträckedatabas. Detta register innehåller bland annat uppgifter från Transportstyrelsens vägtrafikregister. innehåller uppgifter om samtliga fordon som är registrerade i . Beräkningen bygger på data , 2009 och 2010. Miljökrav i offentlig upphandling I SCB:s fordonsregister finns, för varje inregistrerat fordon, bland annat uppgifter om ägare till fordonet, datum för nyregistrering, bilens märke, vilket bränsle den kan köras på (bensin, etanol, gas, diesel eller el), klassificering av bilen (det vill säga om det är miljöbil eller en konventionell bil), körsträcka för bilen och fordonets inregistrerade CO2-värde, det vill säga fordonets utsläpp av kolidioxid mätt i gram per kilometer. Miljöbilar började först registreras som egen variabel 2008, enligt de kriterier som anges i förordningen (2007:380) om Miljöbilar som uppfyller dessa kriterier har beteckningen MB 2007. De kriterier som ligger till grund för klassificering av MB 2007 är snarlika de kriterier som gäller för miljöbilar i förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor.176 För att undersöka om MB 2007 överensstämmer med miljöbilsdefinitionen i förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (miljöbilsförordningen) genomfördes en samkörning av de miljöbilar som finns inregistrerade enligt miljöbilsförordningen vid Transportstyrelsen med SCB:s fordonsregister. Samkörningen visade att MB 2007 inte fångar upp alla miljöbilar enligt miljöbilsförordningen. Detta gäller särskilt . För att nå bättre samstämmighet och fånga upp alla miljöbilar har därför definitionen för miljöbilar kodats om för åren 2009 och 2010 i enlighet med de kriterier som gäller för miljöbilsförordningen. Urvalet baserar sig på Transportstyrelsens tillämpning av förordningen. Tillämpningen innebär att en bil betraktas som en miljöbil om den uppfyller kraven i punkt 1 och något av punkterna 2-5 i 3 § i förordningen. Transportstyrelsen och SCB har bidragit med råd i denna del. MB 2007 har använts för urval av miljöbilar . I MB 2007 för finns även miljöbilar med som är registrerade och som uppfyllde kravet för MB 2007 under detta år. Beräkningen av samlade utsläppsminskningar bygger således på samtliga miljöbilar i offentlig sektor som var i trafik . Beräkningen fångar inte helt upp alla leasade bilar. har även beräknat minskade utsläpp till följd av statens miljöbilsköp . Beräkningen utgår från samma metod som använts för att beräkna utsläppsminskningar till följd av miljöbilsinnehav i offentlig sektor. Denna beräkning omfattar de miljöbilar som köptes under dessa år och dessa bilars körsträckor under respektive år. Beräkningen av minskat koldioxidutsläpp utgår från genomsnittlig utsläppsminskning per kilometer från dessa bilar under respektive år samt från antagandet att varje miljöbil kör . Denna beräkning gjordes för att kunna koppla 176 E-postmeddelande från Transportstyrelsen . Miljökrav i offentlig upphandling dessa miljöbilars minskade utsläpp till livscykelkostnaderna för dessa bilar. Beräkningen har sedan legat till grund för en skattning av kostnad per ton minskade koldioxidutsläpp. För att beräkna minskade koldioxidutsläpp av statens och övrig offentlig sektors miljöbilsinnehav och -köp har följande metod använts: 2008, 2009 och 2010 har koldioxidutsläpp från de olika typer av miljöbilar som finns i offentliga sektorns bestånd beräknats, genom att multiplicera varje bils inregistrerade CO2-värde med bilens totala körsträcka för det aktuella året. Det har gett ett skattat totalt värde för koldioxidutsläpp mätt i kilo för varje bil. Dessa värden har summerats för varje miljöbilsgrupp, det vill säga etanolbilar, gasbilar, elbilar, dieselbilar och bensinbilar. Inregistrerade CO2-värden för etanolbilar och gasbilar antas dock i registret vara de samma som om bilen kör på bensin. Därför behöver detta utsläppsvärde justeras ned. För denna justering har en omräkningsfaktor som tagit fram använts (se nedan). Därefter har det utsläpp som skulle ha uppkommit om miljöbilarna hade kört samma körsträcka som konventionella bilar beräknats. Differensen mellan detta skattade koldioxidutsläpp och det beräknade koldioxidutsläppet för miljöbilarna utgör den beräknade reduktionen av koldioxid som följd av den offentliga sektorns miljöbilsinnehav . Beräkning av koldioxidvärde för konventionella bilar har tagit fram det koldioxidvärde som använts för att beräkna utsläpp om offentliga sektorns miljöbilar i stället varit konventionella bilar.177 När det gäller miljöbilar som kan tankas med två bränslen utgår beräkningarna från att den offentliga sektorn tankar blandat. (Se avsnitt nedan om koldioxidreduktion för etanol- och gasbilar för en beskrivning av antagande om fördelning av olika bränslen.) I detta antagande har vi utgått från bedömning. Vidare bygger beräkningen på att bilar i offentlig sektor byts ut . För varje undersökt år har tagit fram ett glidande medelvärde för koldioxid. Värdet utgår från det genomsnittliga koldioxidvärdet för nya fordon i fordonsparken : 177Konsult vid har varit , nationell samordnare för begränsad klimatpåverkan. Miljökrav i offentlig upphandling Genomsnittligt koldioxidvärde för fordonsparken, nya fordon Det glidande medelvärdet för koldioxid beräknas för på nya fordons koldioxidvärden , för på koldioxidvärdena och för på koldioxidvärdena . Genom detta har glidande medelvärden för koldioxid för konventionella bilar för beräknats till /km, för till /km och för till /km. Beräkningen av vad utsläppen skulle ha varit om den offentliga sektorn kört konventionella bilar i stället för miljöbilar grundar sig på glidande medelvärde . Koldioxidreduktion för etanol- och gasbilar Det finns ingen officiell metod för hur utsläpp från etanol- och gasbilar ska beräknas. Etanolbilarnas inregistrerade CO2-värde utgår från antagandet att bilen körs på bensin. Gasbilar har antingen ett CO2-värde som utgår från antagandet att bilen körs på bensin eller ett CO2-värde baserat på antagandet att bilen körs på naturgas. För att kunna beräkna klimatnyttan har tagit fram en beräkningsmetod för att beräkna hur mycket utsläppen från etanol- och gasbilar reduceras per kilometer, jämfört med om etanolbilarna endast körde på bensin och gasbilarna endast på naturgas eller bensin. De faktorer som påverkar klimatnyttan är bränslets klimategenskaper, bränslets sammansättning, tankningsgrad (det vill säga i hur stor utsträckning bilen tankas med förnybart bränsle) bränslets energiinnehåll samt fordonens bränsleförbrukning. Genom att ta hänsyn till dessa faktorer har beräknat en reduktionsfaktor som sedan ligger till grund för beräkning av ett nytt genomsnittligt utsläpp för alla nya bilar som drivs på antingen etanol eller gas. Miljökrav i offentlig upphandling Beräkningen av etanolbilars koldioxidreduktion