rfr · GZ0WRFR1 · 2011-09-16 00:00:00 — konstaterar att det är många kraftverk som inte ens behöver avstå från de produktionsvärdesförluster som kan utkrävas om det finns behov. Det beror huvudsakligen på att tillstånden är gamla och beslutade enligt gamla vattenlagen . Det finns också en rädsla för att nyprövningar ska leda till att förluster upp mot ska beslutas. Enligt baseras farhågan på enstaka prövningar vid mindre kraftverk där av flödet ska avstås till förmån för miljövården. Tjänstemän vid verket konstaterar att branschen har stora vinster och att det har diskuterats inom branschen att inrätta en fond för att kunna finansiera olika åtgärder, men det är osäkert om ersättning för produktionsvärdesförluster skulle ingå i en sådan fond (se avsnitt 3.1). Olika syn på framtida ökad vattenföring Flera aktörer har pekat på att minimitappningen i reglerade vattendrag är alltför liten. konstateras att avrinningen kommer att öka till följd av klimatförändringar. Regeringen har framfört att klimatförändringen bedöms leda till större vattenflöden med behov av modifierad funktion hos bl.a. kraftverk för att kunna utnyttja denna ökning på bästa sätt. Miljöanpassningar som kan komma att aktualiseras handlar då, enligt regeringen, både om exempelvis byggandet av vandringsvägar för vattenanknutna djur och om förändrade flödesregimer.149 konstaterar att en del menar att klimatförändringarna leder till ökad vattenföring, varför kraftverken skulle kunna öka förbirinning av vatten. framhåller dock att klimatfrågans betydelse för förändrade tillrinningar med anledning av ett föränderligt klimat kan medföra såväl ökade som minskade tillrinningar. menar däremot att den ökade avrinningen borde förbättra kraftbolagens möjligheter att vidta och 148Naturvårdsverket, intervju . 2009/10:213. INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD menar att den ökade nederbörd som klimatförändringen kommer att innebära gör att kraftbolagen skulle kunna låta vatten gå förbi kraftverken i omlöp utan att det kostar något jämfört med . Föreningen menar att det borde belysas hur man kan nyttja det spill som sannolikt kommer att öka i och med en ökad nederbörd till följd av klimatförändringar. Föreningen menar att detta överskottsvatten, som inte kommer att kosta kraftbolagen någonting men som skulle kunna göra en reell skillnad om det togs till vara i naturvårdens tjänst, inte borde obemärkt tillkomma kraftbolagen. Vattenregleringsföretagen menar att denna fråga kanske kan diskuteras om det blir verklighet men att det än så länge handlar om scenarier. Tillståndsarbetets effekter på den biologiska mångfalden Det finns olika uppfattningar om vilken utgång som de olika omprövningsmålen har haft när det gäller deras betydelse för den biologiska mångfalden. konstaterar att det har kommit att bli en strid mellan kraftbolagen och miljörörelsen, som miljörörelsen oftast förlorar. Kammarkollegiet menar att och länsstyrelserna sällan får gehör för sina biologiska krav. menar däremot att Kammarkollegiet ofta har fått igenom sina krav på fiskvägar i mål som de har drivit. Det är svårt att bedöma vilka effekter som de statliga myndigheternas insatser i vattenmål har på den biologiska mångfalden i berörda vattendrag. En av huvudaktörerna i sammanhanget, Kammarkollegiet, följer inte upp resultaten av genomförda de facto-åtgärder eftersom detta inte är en uppgift för kollegiet. De intervjuade tjänstemännen menar att sett till nuvarande läge för den biologiska mångfalden i vattendragen kan man inte säga att Kammarkollegiet och andra statliga myndigheter har varit framgångsrika i sitt arbete. Mark- och miljödomstolarnas tillstånd hamnar på de nivåer som och länsstyrelserna anser behövs när det gäller krav på t.ex. fiskvägar. En annan av huvudaktörerna, , bedömer dock att statens insatser har gett resultat och att det finns ett antal vattendrag där biologisk mångfald gynnats särskilt avseende fisk i arbetet med omprövningar. menar att i de omprövningar som genomförts har reproduktionsarealerna för vandringsfisk mer än fördubblats och uppföljningar sker av fiskbeståndens utveckling i dessa. konstaterar att det inte har hänt så mycket när det gäller att åtgärda omprövningsbehovet. På regional nivå har tjänstemän vid i konstaterat att det rättsliga arbetet för biologisk mångfald i rinnande vatten i samband med kraftverk och reglering inte har haft några egentliga framgångar. Synpunkter kring förändrat regelverk för att bevara och återskapa biologisk mångfald Från myndigheter och miljöorganisationer har i uppföljningen pekats på att det finns olika juridiska hinder vad gäller arbetet för biologisk mångfald i rinnande vatten och att det kan behövas en modernisering av regelverket. INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD har tidigare pekat på att det finns ett antal skillna- der i tillståndsprövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet och har lämnat förslag som syftar till att minska dessa. Flera aktörer, bl.a. , har konstaterat att vattenverksamhet behandlas på ett annat sätt än miljöfarlig verksamhet i övrigt, med större kostnader och större ansvar för samhället som följd. Flera myndigheter och miljöorganisationer menar att vattenkraft borde betraktas som en miljöfarlig verksamhet och att det borde vara en mer enhetlig och konsekvent syn på alla verksamheter. Detta är dock frågor som inte har ingått i denna uppföljning. Det kan i sammanhanget konstateras att regeringen i en skrivelse till har framfört att när det gäller omprövning av vattendomar behövs en översyn av hur behovet av omprövning ska kunna hanteras så att skadade vattensystem kan restaureras utifrån de krav som bl.a. miljömålsarbetet och ramdirektivet för vatten ställer som de totala kostnaderna minime- ras och produktionen av vattenenergi garanteras. Regeringen avser att göra en översyn av hur behovet av omprövning av vattendomar ska kunna hante- ras och hur samhället som helhet på bästa sätt ska kunna vidta nödvändiga åtgärder för att så långt möjligt förbättra den biologiska mångfalden i vid mening i skadade vattensystem.150 Enligt uppgift pågår ett sådant arbete i . Miljö- och jordbruksutskottet konstaterade i sin behandling av skrivelsen att i samband med det pågående arbetet med att ompröva vattendomar granskas särskilt objekt som innebär vandringshinder för lax, havsöring och ål och därmed möjligheterna att i överenskommelse med kraftindustrin eller genom beslut i domstol åstadkomma fiskvandring förbi Utskottet menade att såsom framhölls i skrivelsen borde en utvärdering av återintroduktionsverksamheten ske inom ramen för det natio- nella åtgärdsprogrammet för lax och vara kopplad till den planerade inven- teringen av vattendrag med migrerande fiskarter. att en översyn av förvaltningen och av övriga faktorer som kan tänkas på- verka de mycket svaga laxbestånden också bör genomföras.151 Synpunkter på stödet till kraftbolagen genom elcertifikat infördes ett stödsystem med elcertifikat för att öka användningen av förnybar el. Grundprincipen är att nya producenter av förnybar el får ett elcertifikat av staten för varje megawattimme (MWh) som producerats. har elhandelsföretagen en skyldighet enligt lag att köpa elcertifi- kat i förhållande till sin försäljning och användning av el. pris på certifikaten som leder till ökade intäkter för dem som investerar i ny ansvar för elcertifikatssystemet och är tillsynsmyndighet respektive kontofö- ska bl.a. godkänna anläggningar för 2009/10:213. 2010/11:MJU5. INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD tilldelning av elcertifikat. tilldelades 605 företag elcertifikat från 1 302 vattenkraftsanläggningar. Frågan om vilka konsekvenser elcertifikaten har för den biologiska mångfalden i vattendragen har inte ingått i denna uppföljning. Det kan dock kort konstateras att flertalet aktörer har framfört synpunkter vad gäller elcertifikaten. Det har från myndigheter och miljöorganisationer pekats på att systemet inte tar hänsyn till den biologiska mångfalden och att det saknas krav på att kraftverk ska ha ett gällande och miljöanpassat tillstånd för verksamheten som helhet för att få elcertifikat, vilket leder till att systemet motverkar det praktiska miljöarbetet med levande sjöar och vattendrag. Flera aktörer menar att elcertifikatssystemet i kombination med höga elpriser har bidragit till att intresset för småskalig vattenkraftsutbyggnad har ökat och därmed även trycket på de kvarvarande vattendragen. Flera aktörer har framfört att elcertifikaten borde villkoras så att endast de vattenkraftverk som miljöanpassar och bygger fiskvägar vid sina anläggningar skulle få elcertifikat. Från branschorganisationerna har däremot framförts att elcertifikaten är viktiga för att stimulera fram en större andel förnybar elproduktion och att de bidrar till att småskalig vattenkraft successivt kan utvecklas och effektiviseras samt stimulerar arbetet med olika miljöförbättringar. 6.3 insatser för biologisk mångfald 6.3.1 Vattendirektivet och vattenmyndigheternas arbete EU:s ramdirektiv för vatten152 omfattar bl.a. vattendrag, och huvudprincipen är att upprätthålla eller uppnå god vattenstatus till 2015 eller . Ansvaret för vattenförvaltningen är uppdelat på flera aktörer. De fem vattenmyndigheterna är navet i arbetet och ansvarar för att samordna arbetet i sina distrikt. utgår från avrinningsområden och vattnets flöde i landskapet. Vattenmyndigheterna ska enligt ramdirektivet ta fram handlingsprogram som innehåller åtgärder som syftar till att upprätthålla eller uppnå god ekologisk status i vatten.153 Vattendirektivet ställer krav på att alla EU:s medlemsländer arbetar på ett gemensamt sätt med vattenförvaltningen. Arbetet ska vara inriktat på att minska föroreningar, främja hållbar vattenanvändning och förbättra tillståndet för de vattenberoende ekosystemen. I arbetet ska vattenresurserna betraktas både som ett naturvärde och som en social och ekonomisk resurs. Arbetet med vattenförvaltningen är organiserat i förvaltningscykler . Den första förvaltningscykeln avslutades . inleddes den nuvarande förvaltningscykeln, som sträcker sig . 152Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 2003/04:2, bet. 2003/04:MJU7. Se även bl.a. webbplatsen och prop. 2009/10:155. INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD Vattenförvaltningsarbetet har identifierat fysisk påverkan, däribland vat- tenkraftens anläggningar och andra dammar, som en av de enskilt viktigaste faktorerna som förhindrar att god ekologisk status nås. Skälen är framför allt att de utgör vandringshinder och att hydrologisk154 påverkan allvarligt på- I vissa fall finns det skäl att acceptera en mindre sträng miljökvalitetsnorm i en vattenförekomst. Många vatten är fysiskt förändrade på ett sådant sätt att de inte kan nå god ekologisk status om man inte genom- för mycket stora förändringar vilka skulle påverka samhället. miljökvalitetsnormen god ekologisk status får kraftigt modifierade vatten god ekologisk potential, vilket innebär lägre ställda krav på växt- Utgångspunkten för att en vattenförekomst ska kunna förklaras som kraftigt modifierad är att den har fått en väsentligt ändrad fysisk karak- tär till följd av mänsklig verksamhet av stor samhällsnytta. dana vatten där det finns storskalig vattenkraft.155 fastställdes förvaltningsplan, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer för fem vattendistrikt. Syftet är att se till att miljökvalitetsnormerna för yt- och grundvatten uppfylls , eller vid den senare tidpunkt som respektive vattenmyndighet beslutat. kvalitetsnorm uttrycker den kvalitet en vattenförekomst ska ha vid en viss Av de åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna har tagit fram framgår den regionala omfattningen av problemet och vilken aktör eller sektor som i olika grad bidrar till respektive problem. utmynnar i 37 övergripande åtgärder som olika myndigheter och kommuner behöver genomföra för att förbättra vattenstatusen. I åtgärdsprogrammen finns ett antal punkter som berör bl.a. dammar, vat- tenkraftverk och regleringsmagasin: oKammarkollegiet behöver, efter samråd med , och länsstyrelserna, ta fram underlag och strategier med syfte att åtgärda vandringshinder, regleringar, vattenhushållningsfrågor och andra fysiska ingrepp som påverkar vattenförekomster så att de inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status eller god oLänsstyrelserna behöver göra en översyn och vid behov verka för omprövning av befintliga tillståndspliktiga verksamheter, vilka kan ha en inverkan på vattenmiljön, särskilt i områden med vattenförekomster som inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk eller god kemisk status. oLänsstyrelserna behöver säkerställa att verksamhetsutövare genomför nödvändig egenkontroll och har de kontrollprogram som behövs för att 154Hydrologi är läran om vattenförhållandena på jorden. 155Se bl.a. Elforsk, 2010. INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD möjliggöra en bedömning av verksamhetens inverkan på ekologisk, kemisk och kvantitativ status i vattenförekomster.156 Alla myndigheter och kommuner som omfattas av åtgärdsprogrammet uppmanas att rapportera till vattenmyndigheten vilka åtgärder som genomförts under föregående år. Den första rapporteringen gjordes 2011. Av denna framgår bl.a. att Kammarkollegiet driver arbetet med vattenmyndigheternas åtgärd inom ramen för kärnverksamheten. Kammarkollegiet planerar att i en första fas fokusera arbetet på klargörande av rättspraxis när det gäller för strategin relevanta frågor. I en andra fas görs en närmare inventering av möjliga prioriteringsgrunder för arbetet med fysisk påverkan i respektive vattendistrikt. När det gäller länsstyrelsernas översyn av tillståndspliktiga verksamheter redovisas att 13 län har påbörjat översynen av befintliga verksamheter. Vidare framgår att större delen av länsstyrelserna inte vet hur stort behovet av att ompröva generellt är, men många uttrycker att det är en mycket stor del tillståndspliktiga verksamheter som skulle behöva omprövas. 6.3.2 Iakttagelser kring vattenförvaltningen Vattenmyndigheterna uppfattas fortfarande som en ny aktör Även om vattenmyndigheterna och vattenförvaltningen inte har stått i centrum för denna uppföljning har ett flertal aktörer framfört synpunkter. Vattenmyndigheterna ses fortfarande som nya aktörer som har varit bemannade under bara . Det har framkommit olika synpunkter på vattenmyndigheternas arbete. Sportfiskarna har framfört att vattenmyndigheterna har goda om än varierande ambitioner. menar att det kan ifrågasättas vad vattenmyndigheterna har gjort eftersom det förefaller som om de inte lyckats göra en inventering av vattendrag och de problem som måste åtgärdas i enlighet med vattendirektivet. Från i har framförts att bristande resurser är en orsak till vattenmyndigheternas svårigheter med att uppfylla sitt uppdrag. Den av initierade har föreslagit att vattenmyndigheterna får en starkare roll och status för att säkerställa att vattendirektivets krav kan genomföras med bästa möjliga hänsyn till miljön. Behov av samordning och samarbete i vattenarbetet Det är ett problem att ingen har haft ansvar för att hålla ihop vattenmyndigheternas arbete på nationell nivå och från flera aktörer, bl.a. , har det framförts önskemål om bättre samordning av de fem vattenmyndigheterna. Flera menar att den nya Havs- och vattenmyndigheten kan innebära en möjlighet till tydligare samordning. har framfört att verket har getts ett samordningsansvar . Då var dock allt arbete i första förvaltningscykeln redan genomfört, som det 156 , 2011e. INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD stod klart att rollen skulle övertas av en ny myndighet. uppger att man dock har gett omfattande muntlig och skriftlig vägledning för vattenmyndigheternas arbete. Problemet har bl.a. varit brist på tid både för genomförande av vägledning och för vattenmyndigheterna att tillgodo- göra sig den mitt i pågående arbete. har framfört att den nya Havs- och vattenmyndigheten kommer att få en samordningsroll gent- uppger att verket och de fem vattenmyndigheterna har samarbetat mycket, men att vattenmyndigheterna inte har analyserat t.ex. vilka konkreta åtgärder som behöver vidtas. Det arbetet uppges för närva- rande pågå på länsstyrelser, kommuner och centrala verk. menar att det inte har funnits utrymme till tillräckligt djupgående samråd med exempelvis vattenkraftsbranschen, men en dialog av mer informativ karaktär har förts från både vattenmyndigheternas och menar att verkets resurser för stöd till vattenmyndig- heterna har varit för små i förhållande till behoven, även om omfattande stöd har getts i form av handböcker, föreskrifter, utbildningar och samver- Tidspressen och de nya, komplexa frågorna har enligt Natur- vårdsverket försvårat en väl fungerande kommunikation. Om vattendirektivets mål om god ekologisk status ska kunna nås krävs enligt Sportfiskarna dels en tydlig styrning med krav på prioritering av vat- tenfrågorna, dels nya resurser alternativt verkningsfulla styrmedel i form av t.ex. möjligheter att ta ut vattenavgifter som öronmärks för åtgärdsarbete. WWF betonar att lokal samverkan är en förutsättning för att vattendirekti- vets mål ska kunna uppnås, vilket kräver ett nytt arbetssätt på vattenmyn- digheterna och länsstyrelserna. WWF betonar också att arbetet med vatten- direktivet måste integreras med bl.a. arbetet med miljökvalitetsmålen. Synpunkter på vattenförvaltningens styrmedel Flera aktörer konstaterar att vattenförvaltningen och genomförandet av ram- direktivet för vatten i fokuserar mycket på vattenkraften. Energi lyfter fram att arbetet inom vattenförvaltningen måste ses i perspek- tivet av klimat- och förnybarhetsmål något som inte hade samma fokus då ramdirektivet för vatten tillkom. Flera myndigheter och andra aktörer menar att vattenförvaltningen inte har fått något större genomslag i . konstaterar att planer har tagits fram men att de inte har resul- terat i något konkret genomförande. har framfört att åt- gärdsprogrammen och miljökvalitetsnormerna med nuvarande utgångspunk- ter inte kommer att vara verkningsfulla styrmedel för att uppfylla Detta beror enligt på hur den nuvarande rättsliga regleringen av åtgärdsprogrammen ser ut och på hur domstolarna har indikerat sin syn på tillämpningen. menar bl.a. att det är oklart om åtgärdsprogrammens användbarhet kommer att påtagligt förbättras inom rimlig tid och att vattenförvaltningens miljökva- litetsnormer, särskilt för ekologisk status, i sig är ett mycket komplicerat instrument med svårigheter på flera plan: INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD Vi ser avsevärda problem för domstolarna att kunna förstå innebörden av denna komplexa materia och kunna tillämpa normerna på ett rättssäkert och förutsägbart sätt. Än mer gäller detta länsstyrelser och kommuner när de bedriver tillsyn.157 Sportfiskarna konstaterar att åtgärder till följd av åtgärdsplanerna ännu inte har genomförts. Tjänstemän vid betonar att detta är en stor och komplicerad fråga, men att vattenförvaltningen ännu inte gett något konkret i arbetet för att bevara och återskapa biologisk mångfald i vattendrag till följd av vattenkraft. har ännu inte kommit i gång på så sätt att konkreta åtgärder har operationaliserats ute i samhället. kommer med nuvarande takt i genomförandet inte att nå målen ens till 2027. Från har konstaterats att miljökvalitetsnormerna inte har fått någon märkbar effekt i domarna och menar att normera är tämligen innehållslösa, vilket gör det svårt för verksamhetsutövarna. menar att det skulle behövas en nationell uttolkning av vad miljökvalitetsnormerna innebär. har inte egna medel för att vidta åtgärder. Vattenmyndigheterna arbetar enbart med den administrativa delen av vattenförvaltningen. Flera aktörer menar att det i allt väsentligt saknas verktyg för att genomföra konkreta och verkningsfulla åtgärdsprogram. Genomförandet av vattendirektivet har tagit I uppföljningen har både myndigheter och miljöorganisationer framfört att genomförandet av vattendirektivet har tagit och att det därför kan bli svårt att uppnå målen enligt tidsplanen. WWF har framfört att statsmakterna och ansvariga centrala myndigheter måste prioritera arbetet med vattendirektivet och tillskjuta nödvändiga resurser. WWF menar att alla som använder vatten ska vara med och betala för att uppnå vattendirektivets mål. Detta gäller även vattenkraften. menar att vattenmyndigheterna är ansvariga för att genomföra vattendirektivet men att de inte har något styrande mandat gentemot länsstyrelserna. konstaterar att ligger efter i genomförandet och hänvisar till att i andra länder, t.ex. , har man gjort inventeringar av vattenkraftverk, tagit fram åtgärdsförslag och sedan börjat genomföra dem. I har det inte gjorts någon heltäckande inventering av vattenkraften. Det finns därmed inte någon heltäckande bild av vare sig situationen eller problemen, inga prioriteringar och inte heller någon uttalad strategi för arbetet. Sportfiskarna menar att vattenarbetet är nedprioriterat och att resurserna är otillräckliga, vilket har medfört att vattendirektivet inte har kunnat genomföras tillräckligt snabbt och med tillräcklig kraft. menar dock att vattenförvaltningen kommer att ge förbättringar : 157 , 2011e. INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD kommer vattenförvaltningen sannolikt att leda till förbättringar, men det är svårt att komma åt vattenkraftsproblematiken. tar inte över de vanliga rättsliga styrmedlen som är avgörande för vad som kan åstadkommas. Vattenmyndigheterna har inte heller fått de redskap som de behöver inom vattenförvaltningsarbetet. Särskilt är bestämmelserna kopplade till åtgärdsprogram och hänsynsregler svaga i förhållande till miljökvalitetsnormer för ekologisk status. Dessa tolkas av domstolarna som att det inte är någon skillnad jämfört med innan när det gäller krav på försiktighetsmått.158 158 , intervju . 7 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar i korthet: Vattenkraft påverkar biologisk mångfald i rinnande vatten negativt. Frågor om bl.a. fiskvägar och omprövningar av vattendomar har diskuterats . Det är viktigt att insatser görs av verksamhetsutövarna och att de ges tillräckliga motiv för att arbeta med biologisk mångfald i vattendragen. Miljökvalitetsmålet om levande sjöar och vattendrag har inte nåtts. miljömål är viktiga styrinstrument, och det är viktigt att målkonflikter hanteras. Det finns behov av att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Samarbetet och samverkan mellan myndigheterna behöver utvecklas. Det är viktigt att uppmärksamma det kompetens- och resursbehov som finns på myndigheterna på olika nivåer för att säkerställa att goda resultat uppnås. Det saknas fiskvägar vid många vattenkraftverk, varför det är angeläget med förstärkta insatser för restaurering av vattendrag och fiskevård. Det är viktigt med en långsiktig finansiering och att resultatet av genomförda insatser följs upp och utvärderas samt redovisas till . Det behövs ett intensifierat arbete med tillsyn och omprövning av vattendomar för att bevara och återskapa biologisk mångfald i rinnande vatten. En fortsatt utveckling av vattenförvaltningen är viktig när det gäller vattenkraftsrelaterade frågor. Vattenkraft orsakar problem för den biologiska mångfalden i rinnande vatten Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp konstaterar inledningsvis att dammar, vattenkraftverk och regleringsmagasin påverkar den biologiska mångfalden i rinnande vatten på ett mycket negativt sätt. Uppföljningen visar att det finns en insikt och kunskap på myndigheterna om de problem som vattenkraften orsakar. Mellan olika berörda parter råder konsensus om att vattenkraftverken bl.a. innebär vandringshinder för fisk och leder till stora förändringar i både vattenmiljön och den omkringliggande miljön. Däremot finns olika uppfattningar bland parterna kring vad som bör göras för att återskapa biologisk mångfald.