rir · GZB59 · 2011-02-24 09:00:00 — Till de baltiska myndigheterna var budskapet dessutom att bankerna visste från sina erfarenheter från den svenska 90-talskrisen vilka risker som är involverade och att de tog hänsyn till detta i verksamheten. , vd på , bekräftar bilden av att banken ansåg sig ha god kontroll på riskerna. Icke desto mindre valde , som den första svenska banken, att strama åt kreditprövningen och dämpa expansionstakten för att minska kreditriskerna som bedömdes stiga i takt med att de baltiska ländernas ekonomier blev alltmer överhettade. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet 5.6Samordningen mellan myndigheterna och med Det institutionella upplägget vi valt i ställer stora krav på samordningen dels mellan och , dels mellan dessa myndigheter och . I instruktion föreskrivs det att myndigheten ska samverka med i frågor som rör krisberedskap och även samråda med i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller som berör ansvar för valuta- och kreditpolitiken och betalningsväsendet. Denna samverkan och detta samråd har konkretiserats i en överenskommelse mellan , och , som träffas minst en gång per kvartal i en samrådsgrupp, det så kallade stabilitetsrådet.33 I stabilitetsrådet beskrevs riskerna i som hanterbara. Problemen för bankerna var tillfälliga och de uppskattades ha tillräckligt med kapital för att hantera stora kreditförluster. var som föregick krisen företrädesvis en mottagare av information i detta sammanhang. I stabilitetsrådet har det inte framkommit några propåer till om att agera med anledning av läget i de baltiska länderna då riskerna byggdes upp.34 I överenskommelsens andra del beskrivs även utförligt hur och ska samarbeta och utbyta information. Cheferna för avdelningarna med huvudansvar för stabiliteten i banksektorn, finansmarknadsstatistik samt övervakning av clearing och avveckling träffas minst för att diskutera frågor av gemensamt intresse. Granskningen av arbetet med finansiell stabilitet har inte visat att samarbetet mellan och har brustit. Tvärtom visar intervjuerna med representanter för de båda myndigheterna på ett gott samarbetsklimat, mycket hjälpt av personliga kontakter mellan medarbetare på de två myndigheterna. Det är emellertid viktigt att säkerställa funktioner och samarbetssätt som inte endast bygger på personliga kontakter. har det funnits en överenskommelse mellan om formerna för samarbete. Samarbetet har dock inte utvärderats. 33Redan 2003 publicerades en första överenskommelse mellan om arbetsfördelning inom finansiell stabilitet. slöts en överenskommelse mellan , och om samarbete om finansiell stabilitet och krishantering. I denna överenskommelses första del konkretiseras samarbetet mellan dessa tre i det så kallade stabilitetsrådet. ingår även i denna samrådsgrupp genom en ny överenskommelse. I samtliga tre överenskommelser beskrivs även hur arbetsfördelningen och samverkan mellan ska organiseras. 34Intervju med , . Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Som nämnts ovan är det av stor vikt att tillsynsmyndigheter har ett tydligt mandat för myndighetsutövning. har en omfattande lagstiftning att beakta i sin roll som tillsynsmyndighet. möjligheter att ingripa när den finansiella stabiliteten riskerar att hotas tolkas emellertid olika av olika jurister med arbetserfarenhet på inspektionen. Lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar ger möjlighet att höja kapitaltäckningskraven på ett institut ifall de inte uppfyller kraven i vissa paragrafer i 6 kap. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelses, vilka behandlar de övergripande bestämmelserna om ett kreditinstituts rörelse. I de tre första paragraferna hanteras frågor om soliditet och likviditet, riskhantering samt genomlysning. har utifrån dessa lagar och paragrafer en relativt omfattande verktygslåda för att hantera uppkomna problematiska situationer. Lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse 6 kap. 4 § har följande lydelse: Ett kreditinstitut ska även i andra avseenden än som sägs i 13 §§ drivas på ett sätt som är sunt. Nuvarande och tidigare företrädare för har både hävdat att denna paragraf är så vid att den inte kan användas till något och att den är så vid att den kan användas till vad som helst. Den framgår i propositionen till lagen att det främst är ett konsumentskyddsperspektiv som denna paragraf är tänkt att avspegla. Detta perspektiv är emellertid mycket brett hållet, vilket följande citat från propositionen reflekterar: Den särskilda kvalitetsbestämmelsen är avsedd att träffa överträdelser av andra normer än de som gåtts igenom. Det kan gälla normer givna i form av lagar eller andra författningar, icke bindande regler givna av offentliga myndigheter, regler från privata organ såsom branschorganisationer eller liknande, eller etablerade moraliska eller etiska normer.35 Paragrafen kan även skapa problem för kreditinstituten eftersom det inte finns en klar definition av sundhet som de ska uppfylla. 2002/03:139 s. 285. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Obalanser i ekonomin och det finansiella systemet byggs oftast upp under goda tider. Arbetet med att upprätthålla finansiell stabilitet kräver därför myndigheter som har kapacitet att upptäcka problem och med tydliga mandat och självförtroende att genomföra restriktiva, och därmed ofta impopulära, beslut. Både och underskattade kreditriskerna och likviditetsriskerna som bankernas expansion i förde med sig. Några direkta åtgärder för att stävja utvecklingen genomfördes inte. De stresstester som genomförde blev sammantaget väl försiktiga då de byggde på antaganden om endast en geografiskt isolerad nedgång i de baltiska ekonomierna eller en normal konjunkturnedgång. har valt att låta två myndigheter ha ansvar för den finansiella stabiliteten, och . En viktig förutsättning för en effektiv tillsyn och för möjligheten att upptäcka risker som byggs upp är att samordningen mellan dessa myndigheter fungerar. Granskningen har inte visat att denna samordning skulle ha brustit. Tvärtom tyder intervjuerna på ett gott samarbetsklimat. Samarbetet har emellertid inte utvärderats. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet 6 Slutsatser och rekommendationer Denna granskning har sökt besvara frågorna om statens arbete för finansiell stabilitet är effektivt och ändamålsenligt samt om de ansvariga myndigheterna har de verktyg och den förmåga som krävs för att fullgöra detta uppdrag. Utgångspunkten har varit de erfarenheter och lärdomar som kan dras av tillsynen av de svenska bankernas expansion på den baltiska marknaden och den senaste finanskrisen. Granskningen har visat på ett antal svagheter i det institutionella ramverket kring arbetet med finansiell stabilitet och att det finns ett behov av att utöka och utveckla de verktyg som står till myndigheternas förfogande. 6.1Myndigheternas mandat är otydliga I avsnitt 5.1 konstaterades att det för att förebygga kriser krävs en myndighet som dels har kapacitet att identifiera problem , dels har mandat och självförtroende att genomföra beslut som inte sällan är impopulära. har två myndigheter med ansvar för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet, men verktygen och analysfunktionerna skiljer sig åt mellan och . har, som nämnts ovan, analysverktygen för det finansiella systemet i sin helhet, medan är fokuserad på enskilda institut. Det är också som har sanktionsverktygen i de fall ett finansiellt institut skulle brista i till exempel kapitaltäckning eller riskhantering. Något uttalat lagstöd för hantering av risker för finanssystemet som helhet, så kallad makroprudentiell policy, finns inte. För del råder en iögonfallande oenighet mellan direktionsmedlemmarna huruvida banken räntebesluten ska ta hänsyn till risken för att fastighetspriserna och hushållens skuldsättning kan ge framtida problem.36 Myndighetens mandat kan uppenbarligen tolkas helt olika till och med inom direktionen. Externa bedömare synes också ha olika syn på vilket mandat egentligen har. 36 Se t. ex. penningpolitiska protokoll. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet ledning har bett att tydliggöra mandatet då det enligt ledningens syn inte är tydligt vad som ingår i uppgiften att främja ett effektivt och säkert betalningsväsen.37 De skriver vidare i sin framställan till att det bör analyseras om bör ges särskilda verktyg som får användas i det isolerade syftet att främja stabiliteten i det finansiella systemet oavsett om det behövs för att uppfylla prisstabilitetsmålet eller inte och oavsett om det råder ett finansiellt kristillstånd eller inte. Enklare uttryckt handlar det om att ha verktyg för att agera i förebyggande syfte för att undvika framtida hot mot ekonomins stabilitet. 6.1.1Finansinspektionen och lagtolkningen sundhetsparagrafen Av särskild betydelse för en myndighets mandat är att det lagrum den har för sitt myndighetsutövande är klart och tydligt. Som framgick av avsnitt 5.7 har några ledande personer som arbetar eller har arbetat på framhållit att den så kallade sundhetsparagrafen, 6 kap. 4 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, är så vag att den är svår att använda respektive att den är så vid att den kan utnyttjas i nästan vilka sammanhang som helst. Det är inte rimligt att det råder ovisshet om hur lagen i detta avseende ska tolkas. Risken med den otydliga formuleringen är att den antingen är ett verktyg för som inte går att använda eller medger en tillämpning som lagstiftaren kanske inte har avsett. har sundhetsparagrafen använts som motiv till det allmänna rådet om ett bolånetak på av bostadens värde. I remissförfarandet kring införandet av bolånetaket väcktes frågan om införandet av ett tak verkligen var att se som ett konsumentskydd, såsom hävdar38, eller om det snarare var en stabiliseringspolitisk åtgärd för att minska risken att många hushåll hamnar i en skuldkris som skulle kunna förstärka konjunktursvängningarna genom att leda till minskad privat konsumtion. Denna form av reglering (makroprudentiell reglering) är det tveksamt om det finns något lagstöd för. hållning är att den inte har något mandat för att ta hänsyn till makroekonomisk stabilitet i En allmän lärdom från finanskrisen är emellertid att så kallad makroprudentiell policy är viktigt för att upprätthålla den finansiella stabiliteten. Det är således en öppen fråga om har det 372009/10:RB4. 38I sin beslutspromemoria angående bolånetaket skriver att målet med den föreslagna regleringen i form av allmänna råd är att motverka en osund kreditgivning på bolånemarknaden och därigenom stärka konsumentskyddet. ser en fara i att företagen kan komma att använda höga belåningsgrader som konkurrensmedel som i förlängningen kan leda till oacceptabla risker för konsumenter och skada förtroendet för kreditmarknaden. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet mandat som krävs för att uppfylla det mål om finansiell stabilitet som den har i sin instruktion och om den nuvarande lagstiftningen är tillräckligt tydlig för att kunna användas.39 Regeringen bör se över och förtydliga och mandat och verktyg för att säkerställa finansiell stabilitet i vid mening. Det bör utredas huruvida ett regelverk för så kallad makroprudentiell policy bör utvecklas och vem som i så fall ska ha ansvar för detta. En sådan översyn bör även inbegripa innebörden av sundhetsbegreppet enligt 6 kap. 4 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. 6.2Tillsyn av banker med verksamhet i flera länder Intervjuerna med myndigheterna i gav vid handen att dessa inte ansåg sig ha de verktyg som krävdes för att styra utvecklingen på kreditmarknaden (se kapitel 3). Genom att länderna förde en fast växelkurspolitik med sikte på anslutning till den europeiska valutaunionen möjligt hade centralbankerna inte räntevapnet tillgängligt. Majoriteten av utlåningen skedde i euro, och räntan var mycket låg i euroområdet och återspeglade på intet sätt förhållandena i de baltiska länderna. var negativ i såväl som under uppgångsåren. Dessutom komplicerades situationen av att tillsynsmyndigheterna inte kunde reglera bankfilialerna. Varken eller vidtog någon åtgärd med anledning av den estniska förfrågan som skickades 2005 (se avsnitt 4.3). Ingen av myndigheterna rapporterade händelsen vidare till regeringen i Däremot nämndes den för tjänstemän i . menar att förhållandet som de estniska myndigheterna pekade på är en grundläggande beståndsdel i EU:s inre marknad för finansiella tjänster. Lagstiftaren och regeringen har därför varit medvetna om denna konsekvens redan vid beslutet att gå in i EU. Underlåtenheten att rapportera den estniska förfrågan till regeringen, och det faktum att ett grannland upplevde att den inre marknaden för finansiella tjänster medförde ett problem när det gäller att vidtaga åtgärder för att dämpa vad dess myndigheter ansåg 39Under den öppna frågestunden i finansutskottet rörande svenska myndigheternas agerande med anledning av krisen i sade generaldirektör följande: Vi har verktygen. Det är ibland en diskussion om har rätt verktyg. Ja, det är min absoluta övertygelse att vi har det. Men vi måste framför allt använda dem. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet vara en osund kreditexpansion kan emellertid kritiseras. Det hade varit lämpligt om mer formellt informerat regeringen om det estniska brevet och deras svar på detsamma. Det faktum att de estniska myndigheterna ansåg att bankerna inte beaktade den ökade risken på bostadsmarknaden i sin kreditgivning ledde inte till några omedelbara åtgärder från . Först genomfördes fördjupade undersökningar av de svenska bankernas riskhantering och kreditrisker i . Den lagstiftning som fanns gav inget utrymme för att öka kapitalkraven på bankerna så länge som deras totala kapitaltäckning bedömdes som tillfredsställande. utnyttjade emellertid inte de utvidgade möjligheterna att ingripa som lagstiftaren gav dem och som de var medvetna om redan när den estniska förfrågan besvarades. Ett sådant ingripande skulle dock ha krävt att ansåg att bankernas riskhantering var oacceptabel och att det inte var troligt att någon annan åtgärd skulle vara tillräcklig för att få banken att rätta till bristerna inom rimlig tid. Utvecklingen i de baltiska länderna visar att den problematik med utländska banker och tillsynen av dessa som de estniska myndigheterna pekade på utgjorde ett reellt problem, som också kom att påverka den finansiella stabiliteten i . Efter krisen har ett stort antal nya regleringar och en ny struktur skapats inom EU för att hantera bland annat frågor om gränsöverskridande banker. Tillsynen av sådana banker kräver numera ett samarbete mellan hemlandets och värdlandets tillsynsmyndigheter i så kallade tillsynskollegier (supervisory colleges). De nordiska och baltiska staterna har därtill skapat en permanent arbetsgrupp för att hantera krishanteringsfrågor. Därutöver har det bland annat skapats en europeisk bankmyndighet, Authority (). har mandat att medla mellan hemlands- och värdlandsmyndigheter. Detta bör förbättra förutsättningarna för att problematiken som utländska filialer förde med sig i blir lättare att hantera framöver. Kommunikation är av central betydelse för att föra ut budskap. Det handlar dels om vilka budskap man vill sända, dels om vilka kanaler man utnyttjar för att nå avsedda mottagare. Av våra intervjuer framgår att det finns ett gap mellan syn40 på sitt agerande rörande riskerna i 40 Ingves (2010). Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet och den bild som de baltiska myndigheterna har redovisat om . Det finns indikationer på att det även funnits ett gap mellan och andra aktörer där riksbanksföreträdare synes anse att de har skickat ett starkare budskap om riskerna än vad mottagarna har uppfattat. Det faktum att berörde riskerna i i sina stabilitetsrapporter tycks ha fått ringa genomslag på bankernas agerande. har emellertid tagit ett steg på vägen i och med den senaste stabilitetsrapporten41 och de rekommendationer som där gavs publikt. Vad avser kanaler så finns det fler möjligheter att skicka ut budskapen än att producera stabilitetsrapporter och ha direkt kontakt med bankledningarna. Bankledningen står naturligtvis bakom sin egen affärsstrategi och i har incitamentsystemen inneburit att ledningarna haft stor personlig av att jaga volymer.42 En frågeställning är därför om myndigheterna borde ha en bredare kontaktyta med intressenterna bakom en bank. Det kan handla om att träffa bankstyrelsen och att via en publik diskussion också skicka sina budskap till aktieägarna och andra intressenter i samhället till exempel via öppna brev till bankledningen eller debattartiklar i dagspressen. Ett annat sätt att nå ut bredare vore att ha regelbundna utfrågningar i om finansiell stabilitet, vilket skulle tvinga fram ett tydligt ställningstagande om riskerna hos såväl som och sprida detsamma till en bredare krets. och bör överväga andra kommunikationsformer med bankerna och allmänheten. skulle kunna pröva möjligheten att återkommande anordna offentliga utfrågningar om stabiliteten i det finansiella systemet. institutionella lösning ställer stora krav på att samordningen och samarbetet mellan och fungerar effektivt och ändamålsenligt. och har därför både i instruktioner och genom en gemensam överenskommelse ett organiserat 41Finansiell stabilitet 2010:2. 42Vikten av detta framkom när aktivt valde en mer försiktig strategi som resulterade i minskade marknadsandelar, vilket medförde en personalflykt till Hansabank som förde en mer aggressiv utlåningspolicy. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet samarbete och informationsutbyte. Som nämnts i avsnitt 5.6 har granskningen inte visat på att detta samarbete har brustit eller varit ineffektivt. Enligt den ovannämnda överenskommelsen ska samarbetet mellan och utvärderas av den förres generaldirektör och den senares ledamot av riksbanksdirektionen som deltar i samarbetet. Detta har emellertid inte skett som granskningen avser. Granskningen har visat att arbetet med finansiell stabilitet inte stod i fokus för under högkonjunkturen (se avsnitt 5.2). Som belysande exempel kan nämnas att samarbetet mellan och inte nämndes en enda gång i årsredovisningar , med undantag för samarbetet om att ta fram statistik. Med tanke på komplexiteten i och vikten av frågor som rör finansiell stabilitet torde det vara av värde att samarbetet mellan och utvärderas regelbundet och att utvärderingen av arbetet görs av en extern person eller grupp, snarare än av dem som deltar i själva samarbetet. Givet att det institutionella upplägget med två separata myndigheter som båda har ansvar för att upprätthålla finansiell stabilitet kvarstår bör och fortsätta det nära samarbetet om de olika aspekterna av arbetet med att upprätthålla finansiell stabilitet. För att säkerställa att detta arbete fortsätter bör myndigheterna rapportera hur detta samarbete har utförts under verksamhetsåret till eller . Det bör även övervägas huruvida en extern utvärdering ska genomföras av hur samarbetet är organiserat och har fungerat, snarare än den interna utvärdering som överenskommelsen mellan förordar. Under de inledande åren med växande obalanser i de baltiska länderna genomfördes inga stresstester av de svenska myndigheterna. De första testerna gjordes när obalanserna redan vuxit betänkligt. Det bör dock påpekas att och var de första myndigheterna i som offentliggjorde bankspecifika stresstester. tester fokuserade på kreditrisken och missade därför betydelsen av likviditetsrisken. Det var dock en bedömning som delades av i princip alla aktörer, inte bara i utan även globalt. Mer uppseendeväckande var att Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet valde att studera ett kraftigt bakslag i de baltiska länderna i ett separat scenario där övriga länder inte påverkades. De historiska erfarenheterna talar emot ett sådant förlopp. Om redan från början hade använt ett sammanslaget scenario där effekterna av en allmän konjunkturvändning och en recession i de baltiska länderna slogs ihop, skulle det ha givit en bättre bild av bankernas motståndskraft och därmed av hotbilden för den finansiella stabiliteten. har till sin stabilitetsrapport utvecklat stresstester för likviditetsrisker i syfte att förbättra genomlysningen av banksektorn och det finansiella systemet. Det kan vidare ifrågasättas om bör utgå ifrån en begränsad nedgång i ekonomin i sina stresstester. Om avsikten som det sägs i stabilitetsrapporterna är att se vilken förmåga bankerna har att möta oväntade chocker borde stresstesten innefatta kraftigare antaganden än en normal konjunktursvängning. pilotstudie över bankerna egna stresstester baserades på mer ansträngda makroekonomiska förutsättningar om än på lite osammanhängande antaganden än tester. Den visade att bankerna hade god motståndskraft mot en svag ekonomisk utveckling. Då bankerna själva styrde över många antaganden är dock värdet av det testet svårare att utvärdera för utomstående betraktare. Sammantaget har de antaganden som gjordes påverkat stresstesterna i en riktning som inte till fullo uppmärksammade riskerna för den finansiella stabiliteten. En möjlig förklaring är att påverkades av den gynnsamma makroekonomiska miljö som rådde. Med ett mer historiskt perspektiv skulle riskerna sannolikt bedömts som större. bör vara tydlig med vad stresstesterna avser att kontrollera och säkerställa att antaganden till stresstesterna återspeglar dessa risker. En framtida möjlighet vore att göra stresstester baserade på olika djupa nedgångar i ekonomin, vilket skulle ge en bredare information om bankernas motståndskraft. Genom att de svenska bankerna hade en dominerande roll i betalningssystemen i de baltiska länderna fick den svenska staten ett implicit ansvar för dessa system och därigenom för ländernas ekonomiska stabilitet. Den folkpartistiske riksdagsmannen har krävt att Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet tillsynsmyndigheternas roll i händelseförloppet som ledde till att staten indirekt fick ett ansvar för de tre baltiska staterna utreds.43 Frågan har vidare diskuterats i finansutskottet i en offentlig utfrågning.44 Det är onekligen ett intrikat problem som pekar på: Vem reflekterar över det implicita ansvar som staten som yttersta garant för de svenska bankerna får när svenska banker expanderar utomlands och tar en dominerande roll i andra länder? Ska det vara bankerna som genom sitt handlande styr över detta? Eller bör staten på något sätt ha en åsikt om det ansvar den får ikläda sig genom bankernas utlandsetableringar? I vilken form ska den i så fall uttryckas? Det är egentligen två separata potentiella problem som ryms inom denna frågeställning. För det första kan svenska staten få ett implicit delansvar för den ekonomiska utvecklingen i ett land när svenska banker har en dominerande roll i ett annat lands bankväsen. För det andra kan banksektorn genom en utlandsexpansion och därigenom statens implicita garanti för banksystemet bli för stor i förhållande till den svenska ekonomin. Förvisso ligger ansvaret för ett lands ekonomiska situation alltid primärt på det aktuella landets regering och myndigheter. Men det baltiska exemplet visar att utländska banker kan ha ett betydande genomslag på ett enskilt lands utveckling. Det gäller både i form av att spä på makroekonomiska obalanser i goda tider och i att upprätthålla ett fungerande banksystem i kristider. Ett fallissemang för , eller en kraftig neddragning av verksamheten, hade sannolikt fått ödesdigra konsekvenser för alla de baltiska ekonomierna. Svenska staten fick genom sitt implicita ansvar för också ett indirekt inflytande på den ekonomiska utvecklingen i de baltiska länderna. Det har i olika sammanhang hävdats att det svenska lånet till på (beslutat men ännu ej utbetalt) till en del baserades på att utan stöd från omvärlden skulle ha tvingats att devalvera och att detta skulle fått svåra konsekvenser för de svenska bankerna i form av