urf · GYA5URF2 · 2011-01-01 00:00:00 — Övergripande frågor samt motioner och propositioner som behandlar EU och dess institutioner skulle falla inom utskottets ansvarsområde, liksom regeringens årliga EU-skrivelse och det utgiftsområde som rör avgift till EU. Om det blir aktuellt med fördrags- ändringar kommer dessa i sådant fall att beredas av . Enligt en synpunkt som framförts till utredningen vore det önskvärt om samtliga gruppledare kunde ingå i det nya . I detta sammanhang bör framhållas att i de fall fackutskotten ska behandla frågor som står på ministerrådets dagordning, vore det önskvärt om detta kunde ske när frågorna har behandlats av Coreper. Det är nämligen först efter Corepers sammanträde som den slutliga text som ska förhandlas eller antas vid ministerrådets möte är klar. Detta innebär bl.a. att utskotten kommer att behöva sammanträda och under kammarens sommaruppehåll. Övertagandet av samråden innebär att utskottens och utskottskansliernas arbetsbörda i vissa avseende skulle öka betydligt. De utskott som kommer att behandla ett ministerrådsmöte kommer att känna av den ökade arbetsmängden. En nyordning enligt ovan kommer att ställa större krav på både föredragande och ledamöter, vilka därför måste ges nödvändiga förutsättningar för att kunna hantera dessa nya arbetsuppgifter. I bilaga 6 lagförslag 1 lägger utredningen fram ett förslag till lag om ändring i riksdagsordningen som bl.a. svarar mot modell 1. I bilaga 6 kommenteras också de föreslagna författningsändringarna. 10.3 Modell II en enhetlig lösning På uppdrag av genomfördes en ingående undersökning av utskottens arbetssituation. I undersökningen påpekades att utskottsindelningen varit föremål för diskussion alltsedan enkammarreformen. Diskussionerna har föranletts både av en önskan att hitta en jämnare arbetsfördelning mellan utskotten och en önskan att hitta bättre sammanhållna beredningsområden. Den nuvarande utskottsorganisationen har varit i stort sett oförändrad , i det närmaste . Den nationella politiken har genomgått stora förändringar. Det är rimligt att ställa sig frågan om utskottsindelningen är ändamålsenlig, både mot bakgrund av att de politiska partierna tenderat att öka i antal och mot bakgrund av den genomgripande förändring av normgivningsmakt som blivit följden av medlemskapet i EU. Enligt uppgift från utredningstjänsten uppgår t.ex. andelen propositioner med EU-anknytning till av det totala antalet propositioner (/08). Med EU-anknytning menas i detta fall antingen sådana propositioner som genomför ett EU-direktiv eller sådana propositioner som föreslår ett genomförande av eller en anpassning av svensk lag till andra europeiska rättsakter än EU-direktiv. Det totala antalet propositioner med EU-anknytning kan dessutom förväntas öka . Det kan noteras att det totala antalet mottagna dokument under /09 var mer än dubbelt så stort som under /03. lär antalet EU-dokument öka ytterligare, eftersom både rådet och till följd av Lissabonfördragets ikraftträdande kommer att skicka do- kument direkt till . Mot bakgrund av det ökande antalet dokument förefaller det troligt att EU-arbetet kommer att ta ett allt större utrymme i utskottsarbetet framöver. Det är bl.a. mot denna bakgrund som förslaget nedan har lagts fram. I korthet kan sägas att modell II bygger på en omorganisering av utskottsväsendet med ministerrådets rådskonstellationer som huvudsaklig indelningsgrund. Det skulle innebära att antalet nuvarande utskott reduceras till elva. Finans- och skatteutskotten skulle slås ihop, liksom försvars- och utrikesutskotten samt utbildnings- och kulturutskotten. Energi- och trafikfrågor skulle handläggas av ett och samma utskott. Det nuvarande miljö- och jordbruksutskottet skulle delas upp i två olika utskott, ett för miljöfrågor och ett för jordbruks- och fiskefrågor. skulle kvarstå oförändrat, och ett nytt tillskapas. skulle ha samma ansvarsområden som beskrivs i avsnittet ovan (modell I). För en total överblick över förslaget, se bilaga 5. Samtliga fackutskott skulle ta över ansvaret för mandatgivningen och ansvara för beredningen av sina EU-frågor. Utredningen menar att det ovan beskrivna förslaget skulle skapa en tydlig ansvarsfördelning, väl avgränsade och sammanhållna sakområden och bättre överblick inom varje utskott, kombinerat med en förmåga att snabbt ge respons i samband med händelserelaterade ärenden. Den oklara arbetsfördelningen mellan och utskotten skulle upphöra. Större utskottskanslier skulle göra organisationen mindre sårbar. tjänstemän skulle få möjlighet att ägna mer tid åt EU-relaterade frågor. skulle svara för att bibehåller helhetsbilden över sin mandatgivning. I och med att utskottens ämnesindelning skulle stämma överens med ministerrådens ansvarsområden skulle EU-frågorna kunna flyta in i utskottens dagliga arbete utan några byråkratiska komplikationer. Det skulle skapa bättre förutsättningar för utskotten att agera proaktivt och långsiktigt. Utredningen vill understryka att avsikten med förslaget inte är att ska avsäga sig mer av sin bestämmanderätt, utan tvärtom att ska organisera sitt arbete så att den optimerar förutsättningarna för att få så stort inflytande som möjligt. Förslaget skulle även leda till att statsrådens besök i blir färre. Det löser däremot inte frågan om ojämn arbetsbelastning mellan utskotten. Detta problem är dock inget nytt för . Såvitt utredningen har kunnat utröna faller detta förslag väl ut även när det gäller budgethanteringen. De nuvarande utgiftsområdena kan enkelt fördelas mellan de föreslagna utskotten. Modellen skulle alltså inte innebära något frånsteg från fackutskottsprincipen så som den slagits fast i riksdagsordningen,, dvs. principen att sak- och budgetfrågor för samma sakområde bör handläggas inom samma utskott. Flera av de utskottssammanslagningar som föreslås i denna modell har tidigare diskuterats inom , men då av helt andra än EU-relaterade skäl. Utskottens verksamhetsberättelser visar också att flera av de utskott som föreslås gå samman bereder ärenden gemensamt i sammansatta utskott. Det tydligaste exemplet på detta kan nog sägas vara utrikes- och försvarsutskot- Förslaget förefaller alltså vara ändamålsenligt även i ljuset av det övriga utskottsarbetet. En intressant detalj i sammanhanget är att det i slutsatserna från den senaste anges att nästkommande ordförandeskap i EU ska undersöka hur förbindelserna mellan de nationella parlamenten och de olika rådskonstellationerna ska kunna fördjupas. Modellen ovan är det förslag som utredningen finner vara det mest framåtsyftande och ändamålsenliga. En direkt sammanslagning av delar av socialförsäkringsutskottet, hela socialutskottet och hela arbetsmarknadsutskottet skulle innebära ett nytt utskott som helt svarar mot rådet för sysselsättning och socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor (Epsco). Ett sådant utskott skulle emellertid riskera att få en alltför stor arbetsbörda, inte minst mot bakgrund av det stora antal motioner som väcks under den allmänna motionstiden som berör det sociala området. Därtill kommer att det nuvarande arbetsmarknadsutskottets beredningsområde endast i begränsad utsträckning omfattas av EU:s kompetens. Vidare bör påpekas att Epsco brukar ha två separata dagordningar, en som gäller de mer sysselsättningsanknutna frågorna och en som gäller de sociala frågorna. En anledning till detta lär, enligt vad utredningen erfarit, vara att flertalet medlemsländer har en särskild minister för social- och hälsofrågor, och att det därför blir praktiskt med en särskild mötesdag och dagordning för dessa frågor. Allt detta har lett utredningen fram till att det nuvarande arbetsmarknadsutskottet bör vara kvar med ett i huvudsak oförändrat beredningsområde. Utredningen föreslår därför att det nya arbetsmarknadsutskottet blir identiskt med det gamla, dock att det nya utskottet också ska bereda frågor om arbetsskadeförsäkring, som bereds av socialförsäkringsutskottet. I bilaga 6 lagförslag 2 lägger utredningen fram ett förslag till lag om ändring i riksdagsordningen som bl.a. svarar mot modell II. I bilaga 6 kommenteras också de föreslagna författningsändringarna. 10.4 Modell III en asymmetrisk lösning Modellen är ett förslag på en asymmetrisk lösning, vilket i korthet innebär att vissa utskott tar över mandatgivningen inför sina ministerråd under det att mandatgivningen inför de övriga ministerråden fortfarande hanteras av . Utredningen har tidigare konstaterat att den nuvarande beredningsgången främst är avsedd för traditionella lagstiftningsärenden och att den därför fungerar mindre väl för den typ av ärenden som kan benämnas händelserelaterade. Som exempel kan nämnas den genomlidna finanskrisen, under vilken det inte funnits tid för överläggning med finansutskottet före det att har behövt ge regeringen dess förhandlingsmandat. Erfarenheten visar att det inte är möjligt att förutse om och när ett visst politikområde aktualiseras av en kris eller en nödsituation. Inte desto mindre tycks vissa utskott i högre utsträckning än andra präglas av ärenden som kan benämnas som händelserelaterade. Utrikes- och finansutskotten är exempel på detta. Därutöver finns det vissa utskott vars ämnesområden är väl avgränsade och endast svarar mot ett departement och ett ministerråd. Så är t.ex. fallet för jordbruksfrågorna och, till största del, miljöfrågorna. Slutligen finns det utskott vars ministerråd sammanträder mycket ofta, dvs. minst en gång . Detta gäller framför allt finansutskottet (Ekofin), utrikesutskottet (rådet för utrikes frågor) samt miljö- och jordbruksutskottet (rådet för jordbruk och fiske). Därtill kommer rådet för allmänna frågor. Ett tänkbart alternativ är att de utskott vars arbetssituation stämmer överens med minst två av de ovan angivna kriterierna får ta över mandatgivningen inom sitt område, i kombination med att vissa ändringar genomförs i utskottsorganisationen. Således skulle utrikes- och försvarsutskotten slås ihop till ett utskott, liksom finans- och skatteutskotten. Övriga utskott kvarstår oförändrade, liksom . Ansvaret för samråd inför och rådet för allmänna frågor ligger kvar på . Inget nytt inrättas. Tydligare riktlinjer för fackutskottens beredning av EU-frågorna utfärdas. Med denna lösning tar fackutskotten ett steg framåt, dock inte alla . får tid att anamma ett nytt sätt att arbeta och erfarenheterna hinner både utvärderas och spridas i organisationen. Detta förslag skulle alltså kunna utgöra ett första steg i en mer långtgående reform, förutsatt att man finner att fördelarna med detta arbetssätt överväger nackdelarna. Med detta alternativ kommer det emellertid inte längre att finnas en nämnd eller ett utskott som har den samlade överblicken över mandatgivning. Det kan inte uteslutas att löper risk att förlora ett visst inflytande i förhållande till regeringen. Utan en stark styrning riskerar oklarheten i arbetsfördelningen mellan och utskotten dessutom att kvarstå, även om problemen kan förväntas bli färre. En konsekvens av förslaget blir också att utskottens interna arbetsrutiner skulle skilja sig åt i högre utsträckning än . 10.5 Mandatgivning i sammansatta utskott Under utredningens gång har även förslag diskuterats som har gått ut på att förhandlingsmandat bör ges av sammansatta utskott. Utredningen har emellertid inte ansett att detta förslag är en framkomlig väg, och nedan anges de huvudsakliga skälen för detta. Ett sammansatt utskott består av deputerade från två eller flera utskott som kommer överens om att gemensamt bereda ett ärende. Det är utskottens sak att bestämma antalet deputerade. Det behöver inte vara lika många ledamöter från varje utskott. Ett betänkande från ett sammansatt utskott avges direkt till kammaren, i enlighet med 4 kap. 9 § första stycket riksdagsordningen. Under riksmötena /962004/05 bildades 14 sammansatta utskott, vilka avgav 22 betänkanden. Samtliga konstellationer bestod av två utskott. princip har alla de ordinarie ledamöterna i de två moderutskotten ingått i det sammansatta utskottet antingen som ordinarie ledamöter eller som suppleanter. Det sammansatta utskottets inrättande och sammansättning har i de ovan angivna fallen anmälts i kammaren. De sammansatta utskotten har därefter upphört i och med att riksdagsbeslut (dvs. beslut i kammaren) har fattats i det ärende som utskottets bildats för att bereda. Sammansatta utskott aktualiserar en rad frågor. Givet att den praxis som finns för tillsättande och upphörande av sammansatta utskott behålls, skulle de sammansatta utskotten inför varje mandatgivning behöva anmälas i kammaren. Likaså krävs det enligt praxis någon form av riksdagsbeslut för att det sammansatta utskottet ska upplösas. Beslutet ska enligt praxis fattas i det ärende som utskottet bildats för att bereda. Detta skulle innebära att mandatgivningens flexibla karaktär skulle upphöra. Den princip som styrt mandatgivningen, nämligen att accept ges av ett riksdagsorgan vars beslut saknar formell konstitutionell betydelse och vars ställningstagande inte binder som helhet, skulle därmed frångås. Därutöver har framförts synpunkter på att ett alltför flitigt användande av sammansatta utskott skulle medföra att fackutskottens roll och verksamhet undermineras. Denna åsikt har även återspeglats i doktrinen. Vidare har det påpekats att det system som bygger upp för sin mandatgivning i så liten utsträckning som möjligt bör präglas av ad hoc-lösningar. Utredningen finner påpekandena tänkvärda. Mandatgivning i sammansatta utskott löser inte det underliggande problemet med den nuvarande ordningen, dvs. att mandatgivningen och förberedelserna inför denna ligger på olika organ med risk för en oklar ansvarsfördelning. Utvecklingen inom EU går mot att ett ökande antal rättsakter antas redan efter första läsning. För att ha en rimlig möjlighet att påverka utfallet blir det därför allt viktigare att utskotten kommer in tidigt i EU:s beslutsprocess. Utredningen genomförde, som tidigare redovisats, en enkät riktad till samtliga riksdagsledamöter. En schematisk redovisning av de enkätsvar som rör bl.a. EU-arbetet i utskotten och i finns i bilagd i utredningens rapport /11:URF3. Enkätresultatet visar bl.a. att av ledamöterna inte är nöjda med den tidpunkt vid vilken utskotten kommer in i beredningen av EU-frågorna. av ledamöterna ansåg att utskotten i mycket stor eller ganska stor utsträckning kommer in tidigt i beredningen av EU-frågorna. Vid de intervjuer utredningen gjort med EU-samordnare i har förvåning uttryckts över att fackutskotten inte kallar till överläggning oftare och tidigare i beslutsprocessen. Vissa av de EU-samordnare utredningen intervjuade menade att det händer att utskott kallar till överläggning så sent att utskottet i praktiken har försuttit sin möjlighet att på något betydande sätt kunna påverka regeringens ståndpunkt. Det framgick också att det i detta avseende är stora skillnader mellan utskotten. Slutligen har det i kontakterna med våra grannländer framkommit att både den finska och det danska har för vana att klargöra sin position i lagstiftningsärenden på ett så pass tidigt stadium att de nationella företrädarna har tillgång till denna när det är dags att ange de nationella positionerna i rådets arbetsgrupp. Utvecklingen inom EU går mot att ministerrådet och allt oftare kommer överens på ett tidigt stadium i lagstiftningsprocessen. Ett ökande antal rättsakter antas redan efter s.k. första läsning. Den första läsningen innebär att förslaget till lagtext behandlas i utskott. Ledamöterna i utskottet föreslår ändringar och tillägg av texten, varefter utskottet röstar fram vilka av dessa ändringar som ska antas. Utskottets slutliga version sänds därefter till plenum vid vilket texten antas, eventuellt efter det att ytterligare ändringsförslag diskuterats. Rådet har en liknande procedur. Kommissionens ursprungsförslag behandlas i en av ministerrådets arbetsgrupper. Medlemsländerna kommer med förslag till ändringar och tillägg av texten. Det är inte alltid arbetsgruppen klarar av att enas om en slutlig text. Eventuella utestående frågor behandlas därför i Coreper, ett permanent organ bestående av en ambassadör från varje medlemsland. I regel finns därefter en slutlig text som antas av det ministerråd som har ansvar för sakområdet. På grundval av dessa respektive versioner försöker rådet och parlamentet därefter att enas om en gemensam text. I en (efter utvidgningen, , , s. 50) görs en jämförelse över antalet rättsakter som antas efter denna första läsning. Rapporten visar att 1999 färdigförhandlades bara en handfull beslut redan vid den första läsningen. Därefter har andelen beslut tagna i detta tidiga skede av beslutsprocessen ökat stadigt. antogs däremot så mycket som av besluten under medbeslutandeproceduren vid den första läsningen. Detta innebär att den tid som förflyter från det att ursprungsförslaget presenterats till dess att rådet och har enats om en text har minskat betydligt . Detta får i sin tur konsekvenser för den nationella behandlingen av lagtexterna. För att ska ha möjlighet att påverka förhandlingarna måste man helt enkelt komma in i beredningen av lagtexterna i ett tidigare skede än . Oavsett vilka beslut som fattas om organisationen av EU-arbetet menar utredningen att fackutskottens beredning i mycket högre utsträckning än måste koncentreras till den fas i beslutsprocessen då utskotten har störst möjlighet att påverka regeringens ståndpunkt, dvs. inför och under förhandlingarna i rådsarbetsgrupperna. Överläggning bör då hållas på ett så tidigt stadium som möjligt, t.ex. från det att ett dokument presenterats. Därefter bör utskotten regelbundet följa upp hur frågan utvecklas. Om frågan är prioriterad kan ett utskott med fördel hålla flera överlägg- ningar under det att lagförslaget förhandlas i rådsarbetsgruppen. Som tidigare påpekats bör utskottet då planera överläggningarna med beaktande av att allt fler rättsakter antas efter första läsning. Det har tidigare konstaterats att den nuvarande ordningen inte är anpassad för att fånga upp alla EU-dokument. Diskussionsunderlag inför informella ministermöten har inte någon given plats i utskottens beredning, detta trots att det vid dessa möten ofta görs politiskt intressanta ställningstaganden. Även om inga formella beslut fattas vid mötena tillkännager länderna ändå sin syn på olika frågor av politisk betydelse. Detta innebär att återrapporter från informella möten kan ge intressant information om andra medlemsländers positioner. Tillsammans med kommissionens uttalanden vid samma möten kan detta ge försiktiga men värdefulla antydningar om unionens framtida åtgärder. Att hålla sig à jour med vad som diskuteras vid dessa möten är ett enkelt sätt att hålla sig informerad. De flesta utskott har inte några upparbetade rutiner inför informella ministermöten. Utredningen menar att riksdagsordningens nuvarande bestämmelser ger utskotten tillräcklig möjlighet att begära att få ta del av underlagen inför de informella ministermötena och att de även har rätt att begära att få information av eller hålla överläggning med regeringen inför ett sådant möte. Dessa möjligheter borde på det hela taget nyttjas i större utsträckning än vad som sker . 10.8 Obligatoriet beträffande grön- och vitböcker Ett av de förslag som lades fram av var att samtliga grönböcker och vitböcker skulle leda till utlåtanden från utskottens sida. Även vissa meddelanden, s.k. strategiska dokument, skulle kunna leda till utlåtanden. Dessa dokument skulle väljas ut av talmannen efter samråd med de särskilda företrädarna för partigrupperna. Förslaget ledde till ett en ny bestämmelse, nuvarande 10 kap. 5 § riksdagsordningen. Bestämmelsen avsåg att bättre och tidigare förankra EU-frågorna både i och i samhället i stort. Syftet med bestämmelsen var bl.a. att skapa debatt i ett tidigt skede innan förslag om förordningar och direktiv har lagts fram av kommissionen. De frågor som ledde till utlåtanden borde nämligen i ökad utsträckning även blir föremål för debatt och behandling i utskott och kammare. Inom ramen för utredningen har samtliga de utlåtanden som lämnats av utskotten t.o.m. gåtts igenom, se bilaga 4. Det kan konstateras att drygt hälften av utlåtandena har lett till debatt i kammaren och att nästan en tredjedel av utlåtandena har lett till votering. Bestämmelsen tycks alltså ha fått avsedd effekt. Det får anses troligt att ledamöterna har blivit bättre insatta både i sakfrågorna och i EU:s beslutsprocess genom be- redningen av utskottens utlåtanden. Resultatet av ledamotsenkäten visar åtminstone att ledamöterna önskar fortsätta att lämna utlåtanden över grönböcker och vitböcker. Utlåtandena har ibland liknats vid remissvar. Man bör emellertid beakta att en remissinstans aldrig får svar från lagstiftaren, i vilket denne förklarar sina ställningstaganden och motiverar sina beslut. Som utredningen påpekat bör utlåtandena och svaren på dessa från kommissionen snarare ses som en del i en dialog mellan och kommissionen. Samtliga utredningens modellförslag innebär en ökad arbetsbörda, både för utskotten och för utskottskanslierna. Ökad sammanträdestid är ett sätt att komma till rätta med denna situation. Det kommer emellertid även att bli nödvändigt att minska något på den övriga arbetsbördan. Utredningen föreslår därför att det tidigare obligatoriska kravet på utskotten att skriva utlåtanden över grönböcker och vitböcker avskaffas. I stället föreslår utredningen att det fortsättningsvis ska vara talmannen i samarbete med företrädarna för partigrupperna som bestämmer vilka dokument som ska leda till utlåtanden från utskottens sida. Detta gäller såväl grönböcker och vitböcker som strategiska dokument. Se utredningens förslag till ny lydelse av 10 kap. 5 § riksdagsordningen, bilaga 6. 10.9 Utlåtanden över utkast till rättsakter I betänkande klargörs att syftet med utlåtandena är att skapa debatt i ett tidigt skede innan förslag om förordningar och direktiv har lagts fram av kommissionen. Förslag till rättsakter har därför inte ansetts kunna bli föremål för denna hantering. Utredningen instämmer i att det är viktigt att skapa debatt och avge utlåtanden för att påverka ett framtida lagförslags utformning. Utredningen kan däremot inte se något skäl till varför inte skulle kunna kommentera själva lagförslaget i dess ursprungliga form, dvs. innan förhandlingarna i rådsarbetsgruppen har påbörjats. I det tidigare nämnda brevet till de nationella parlamenten, daterat , undertecknat av kommissionens ordförande och vice ordförande, klargörs att kommissionen vill att alla dess nya lagförslag och samrådsdokument överlämnas direkt till de nationella parlamenten (dnr RD 012-4151-05/06). Kommissionen understryker att man vill inleda en ny dialog med de nationella parlamenten och att en sådan kommunikationskanal kommer att ge de nationella parlamenten garantier för att kommissionen mottar deras bidrag (avseende både lagförslag och samrådsdokument) och svarar på dem. Som nämnts ovan framgår det av kommissionens årsrapporter att flera medlemsländer också lämnar kommentarer om sakfrågor i lagförslag. Med hjälp av representant i har utredningen kunnat få information om hur vanligt förekommande detta är. bl.a. följande två frågor till sina kollege. 1) Har ditt parlament/din kammare för vana att skicka yttranden till kommissionen avseende utkast till rättsakter vilka inte innehåller en prövning av subsidiaritetsprincipen, utan även tar upp rena sakfrågor? 2) Om ja, sker detta endast i undantagsfall eller är det lika troligt att ett yttrande innehåller uttalanden i sakfrågor som uttalanden avseende subsidiaritetsprincipen? Totalt 21 av de 27 representanterna hade möjlighet att besvara frågorna. Av de inkomna svaren var det knappt hälften (9) av länderna som brukar skicka yttranden även avseende utkast till rättsakter.