rir · GZB529 · 2011-12-22 09:00:01 — Färre anbud minskar konkurrensen och leder till en risk för att priset pressas uppåt. En forskargrupp har på uppdrag av genomfört en studie som belyser dessa frågeställningar.143 Forskargruppen undersökte om miljökrav i offentlig upphandling påverkade konkurrensgraden mätt som antal deltagande anbudsgivare. Två produktområden, livsmedel samt avfalls-, transport- och sophantering, undersöktes. Studien visade att miljökraven inte hade någon signifikant inverkan på konkurrensgraden. framhåller forskargruppen att det inte går att dra generella slutsatser av inverkan på konkurrensen av att ställa miljökrav, baserat på denna avgränsade empiriska studie. För att kunna göra det krävs flera studier av alla de sektorer som berörs av miljöanpassad offentlig upphandling. I rapporten diskuterar forskargruppen även när det kan vara befogat att ställa miljökrav. Forskarna menar att det kan finnas både fördelar och nackdelar med styrmedlet. Till fördelarna hör att styrmedlet kan fungera som ett komplement till ekonomiska styrmedel samt att det är möjligt att påverka källor till miljöproblem lokaliserade utanför gränser. Ur perspektivet kostnadseffektivitet kan styrmedlet å andra sidan framstå som trubbigt i jämförelse med ekonomiska styrmedel. Forskarna menar också att det kan vara en komplex uppgift att föra miljöpolitik genom att ställa miljökrav i offentlig upphandling, jämfört med andra miljöpolitiska styrinstrument. Upphandlande myndighet behöver ta reda på vilka miljöproblem som den aktuella varan eller tjänsten orsaker, om detta miljöproblem omfattas av någon annan form av miljöreglering och om den i så fall är tillräcklig för att lösa miljöproblemet. Den upphandlande myndigheten behöver också ta reda på om ett ställt miljökrav kan leda till begränsad konkurrens. 143Miljöhänsyn i offentlig upphandling. Samhällsekonomisk effektivitet och konkurrensbegränsande överväganden, 2009. Miljökrav i offentlig upphandling Forskargruppen framhåller också att kunskapen om miljökrav i offentlig upphandling är begränsad och att det återstår att empiriskt studera hur kostnadseffektivt styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling är jämfört med ekonomiska styrmedel. 4.3Europeiska kommissionens uppföljningar och utvärderingar Kommissionen har låtit genomföra en studie av kostnader och minskade koldioxidutsläpp till följd av miljökrav i offentlig upphandling. Kommissionen gav konsultföretaget i uppdrag att utveckla en metodologi för att mäta graden av miljökrav i offentlig upphandling samt utsläpp av koldioxid och kostnader till följd av styrmedlet. Mätningen genomfördes bland den grupp av EU-länder som ingår i så kallade och baserades på en webbenkät till 2 907 upphandlande myndigheter/ enheter inom dessa länder.144 Studien var avgränsad till tio produkter som ofta handlas upp av offentlig sektor. Studien visade att ställda miljökrav hade bidragit till i genomsnitt minskade utsläpp av koldioxid. Den genomsnittliga minskningen i respektive land varierade från i till i . Studien visade också att de flesta av de studerade produktgrupper där miljökrav ställts medförde miljökraven minskade utsläpp. Mest omfattade minskningar av utsläppen bidrog miljökrav inom byggnation, trädgårdstjänster, papper och textilier till. Studien visade också att miljökrav i offentlig upphandling kan leda till kostnadsbesparingar för den upphandlande myndigheten när bedömningen utgår från en livscykelkostnadsanalys (LCC) för de produkter som upphandlas. Enligt studien hade kostnaderna för upphandlande myndigheter i de sju länderna minskat med i genomsnitt en procent för de studerade produktgrupperna. PricewaterhouseCooper förklarar kostnadsbesparingen med att högre inköpspris för miljövänliga varor kompenseras genom lägre driftskostnader. Enligt studien gav byggnation och transport störst besparing. För del visade studien att miljökrav i offentlig upphandling lett till en genomsnittlig minskning av koldioxidutsläppen jämfört med att inte ställa miljökrav. Studien visade vidare att ställda miljökrav för 144Collection of statistical information on in the EU, PricewaterhouseCoopers, Significant och Ecofys, 2009. består av medlemsländer inom EU som kommit längst i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Gruppen består av följande länder: , , , , , och . Miljökrav i offentlig upphandling de tio studerade produktgrupperna lett till en genomsnittlig minskning av kostnaderna , jämfört med om miljökrav inte hade ställts. 4.4För vilka produktgrupper har miljökrav störst effekt och lägst kostnad? lät genomföra en forskningsstudie för att undersöka när miljökrav har störst miljöeffekt till lägsta möjliga kostnad.145 Syftet med studien var att identifiera produktområden där miljökrav i offentlig upphandling kan vara ett effektivt styrmedel. Studien identifierade tre produktgrupper där miljökrav i offentlig upphandling har potential att fungera som ett kostnadseffektivt styrmedel: Taxi- och kollektivtjänster, IT och IT- relaterade tjänster samt renhållningsprodukter. Forskarna menar att en svaghet med styrmedlet är att omfattningen av upphandlingen i sällan är tillräckligt stor för att miljökrav i offentlig upphandling ska kunna användas som ett betydelsefullt styrmedel. Ska miljökrav få genomslag behövs också ledarskap och visioner på alla nivåer. Det tar också att uppnå miljömässiga resultat av styrmedlet. Vidare pekade forskarna på att det krävs specialkompetens hos upphandlarna. Fördelen med styrmedlet är enligt forskarna att det kan fungera som komplement till andra styrmedel eller som alternativ när inga andra styrmedel finns på samma område. Det är också ett flexibelt styrmedel som kan stimulera till kommersialisering av nya produkter som annars skulle ha svårt att nå ut till en större marknad. Forskarna menade också att det är en fördel att styrmedlet fungerar på marknadens villkor och därmed är mer accepterat av industrin. Vidare pekade forskarna på att styrmedlet kan bidra till att lösa lokala miljöproblem som inte tas om hand av den nationella nivån samt att styrmedlet kan uppmuntra till lokalt miljöpolitiskt engagemang. 4.5Nordiska lokala studier av effekter och kostnader Det finns flera lokala studier som visar effekter och kostnader av att ställa miljökrav i offentlig upphandling. I en informationsskrift från lyfts flera exempel inom fram.146 För en del exempel finns beräkningar av hur mycket koldioxidutsläppen och kostnaderna har 146Green procurement makes a difference! Prime example from the Nordic countries, 2009. Miljökrav i offentlig upphandling minskat till följd av att miljökrav ställts. bedömde till exempel att kommunen sparat koldioxid och minskat kostnaderna med genom att byta ut sina servrar. kommun började att upphandla miljöbilar och införde ett uppföljningssystem för att mäta koldioxidutsläpp samt ett program för sina anställda för mer miljövänlig körning. Enligt kommun har dessa åtgärder lett till att kolidioxidutsläppen har minskat med som kommunen sparat 4,5 miljoner norska kronor.147 har också följt upp vad miljökrav i upphandling av personbilar lett till. fattades ett politiskt beslut att alla personbilar i skulle köras på förnybart bränsle. Regionens uppföljning visade att koldioxidutsläppen från regionens personbilar hade halverats mellan . Uppföljningen visade att satsningen inte hade lett till någon ökning av kostnaderna. 4.6Upphandlarnas uppfattning om effekter och kostnader Under granskningen har ställt frågor till upphandlare och ramavtalsansvariga inom stat, kommun och landsting om vad de anser att miljökrav i offentlig upphandling har lett till. Många upphandlare menar att det inom flera produktområden har skett en tydlig utveckling mot en mer miljövänlig marknad till följd av att offentlig sektor har ställt miljökrav. Sådana områden är kontorsmateriel, IT, rengöringsprodukter, fordon, profilkläder, kemisktekniska produkter som handsprit och desinfektionsmedel, byggmaterial och avfallshantering. Flera upphandlare menar att offentlig sektor har så stor volym i sina upphandlingar att det blir intressant för leverantörerna att ta fram nya och mer miljövänliga produkter. När det gäller kostnader för att ställa miljökrav lyfter flera upphandlare fram att vissa produkter blir dyrare att upphandla med miljökrav medan andra blir billigare. Livsmedel är exempel på ett produktområde där det är dyrare att upphandla med miljökrav, jämfört med att upphandla utan att ställa miljökrav. Många upphandlare menar också att det för vissa produkter kan vara dyrt initialt men att det kan löna sig att ställa miljökrav. Detta gäller särskilt produkter som använder mycket energi och där driftskostnaden kan bli lägre om produkten upphandlas med miljökrav. Flera upphandlare pekar också på att 147 Handlingsplan 2007-2010. Miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser. 2006/2007. Miljökrav i offentlig upphandling den upphandlande myndigheten får räkna med vissa tröskelkostnader när den ställer långtgående miljökrav. kommer dock marknaden i kapp, menar upphandlarna, och då sjunker priset på den aktuella produkten. Slutligen anser några upphandlare att det finns en samhällelig besparing i att ställa miljökrav eftersom kraven leder till mindre miljöbelastning. 4.7Riksrevisionens studie av utsläppsminskningar som följd av miljöbilsinnehav har inom granskningen genomfört en studie av hur mycket koldioxidutsläppen har minskat till följd av att staten samt hela den offentliga sektorn köpt och leasat miljöbilar. Studien omfattar åren 2008-2010.148 Transportområdet har lyfts fram av regeringen som särskilt prioriterat vad gäller miljökrav i offentlig upphandling och som ett område där staten ska gå före i omställningen mot en mera klimateffektiv fordonspark.149 Miljöbilsförordningen innehåller tvingande krav på att alla bilar som staten köper ska vara miljöbilar. I övrigt är det i huvudsak frivilligt för statliga myndigheter att ställa miljökrav i upphandlingar. För kommuner och landsting är det frivilligt att ställa miljökrav, både i upphandling av bilar och i övriga upphandlingar. I tabell 4.1 redovisas utvecklingen av miljöbilar inom stat, kommuner, landsting, företag, privat samt totalt för åren 2009, 2010 och . Tabellen innehåller uppgifter om samtliga miljöbilsköp samt leasing, dock ej samtliga leasade miljöbilar för staten.150 Därför kan tabellens uppgifter om antal miljöbilar för staten skilja sig från de uppgifter som Transportstyrelsen tagit fram och som redovisas i kapitel 3 i tabell 3.1 över statens köp och leasing av miljöbilar. 148Se metodbilaga för hur beräkningen har genomförts. 2008/09:162. 150Enligt det underlag som SCB tagit fram åt var av de bilar som staten anskaffade , leasade. Enligt Transportstyrelsen var av de personbilar som staten anskaffade , leasade. har det inte funnits krav på att särskilja leasade bilar från köpta och därför har Transportstyrelsen endast uppgifter om andel leasade personbilar för (e-postmeddelande från Transportstyrelsen ). I kommuner och landsting utgör leasing av de bilar som anskaffades , i det underlag som presenteras här. Enligt SKL Kommentus Inköpscentral är det vanligt att leasingen i kommuner och landsting sker som finansiell leasing via egna bolag eller leasingföretag. (telefonintervju med SKL Kommentus Inköpscentral ). Miljökrav i offentlig upphandling Antal köpta och leasade bilar samt antal och andel miljöbilar av dessa i stat, kommuner, landsting, företag, privat och totalt, samt . bilar totalt (st) miljöbilar (st) miljöbilar (%) Tabellen visar att det skett en viss ökning av andel köpta och leasade miljöbilar i hela den offentliga sektorn (stat, kommuner och landsting) . Offentlig sektors andel köpta miljöbilar är högre jämfört med företag och privatpersoner. Inom offentlig sektor har landstingen högst andel köpta och leasade miljöbilar, följt av kommuner och därefter statliga myndigheter. Även bland företag och privatpersoner visar tabellen att det har skett en viss ökning av antal och andel miljöbilar . Miljökrav i offentlig upphandling 4.7.1Offentliga sektorns utsläppsminskningar till följd av miljöbilsinnehav har beräknat minskade utsläpp till följd av statens och hela den offentliga sektorns samlade miljöbilsinnehav för . Beräkningen baseras på inregistrerade miljöbilar i SCB:s fordonsregister och miljöbilarnas samlade körsträckor för åren 2008, 2009 och 2010.151 I beräkningen ingår alla miljöklassade bilar i offentlig sektor. Miljöbilarnas koldioxidutsläpp har beräknats genom att multiplicera inregistrerad körsträcka för varje miljöbil med varje miljöbils inregistrerade koldioxidvärde. Därefter har koldioxidutsläppen jämförts med om miljöbilarna i stället skulle ha varit motsvarande konventionella bilar. Differensen mellan miljöbilarnas aggregerade utsläpp och de antagna utsläppen om miljöbilarna i stället skulle ha varit konventionella bilar som körts med konventionellt bränsle, utgör den skattade minskningen av koldioxidutsläpp.152 Skattad minskning av koldioxidutsläpp omfattar endast utsläpp från bilkörning. Beräkningen av koldioxidutsläppen i den här studien inkluderar inte de utsläpp som kan uppkomma genom produktion av miljöbilar. Effekterna på miljön till följd av att det kan ske en långsiktig omställning av produktion och konsumtion har inte gått att fånga upp i ovanstående beräkningar och skattningar. Vidare fångar inte beräkningarna upp de miljöeffekter som följer av att miljöbilsköpen i offentlig sektor även ökar utbudet av miljöbilar på andrahandsmarknaden. Beräkningarna fångar inte heller upp samtliga leasade miljöbilar i staten. Samlat innebär detta att utsläppen till följd av statens och hela den offentliga sektorns miljöbilsinnehav sannolikt minskat något mer än vad beräkningarna visar. Beräkningen av samlade utsläpp från staten och den offentliga sektorns miljöbilsinnehav beräkningar visar att den samlade utsläppsminskningen till följd av statens miljöbilsinnehav kan skattas till . Det ger en årlig genomsnittlig utsläppsminskning på . Den samlade minskningen av koldioxidutsläpp för hela den offentliga sektorns (stat, kommuner och landsting) miljöbilsinnehav skattas till . Det ger en årlig genomsnittlig minskning på . 151Detta register innehåller bland annat uppgifter från Transportstyrelsens vägtrafikregister. Körsträckorna är beräknade efter bland annat mätarställningar från . För en närmare beskrivning av studiens genomförande, se rapportens metodbilaga. 152Riksrevisionen har även beräknat minskade utsläpp till följd av statens och den offentliga sektorns miljöbilsköp de tre . I denna beräkning ingår endast de bilar som nyregistrerades under dessa respektive år. Miljökrav i offentlig upphandling Hela vägtrafikens samlade utsläpp av koldioxid var totalt år 2009.153 Är hela utsläppsminskningen ett resultat av styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling? Det finns flera styrmedel på transportområdet som syftar till att minska koldioxidutsläppen. Andra styrmedel som kan ha betydelse är skattebefrielse för miljöbilar, reducerat förmånsvärde för miljöbilar samt energi- och koldioxidskatt och skattebefrielse för biodrivmedel. Det har inom ramen för denna granskning inte varit möjligt att undersöka hur andra styrmedel samverkar med styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling. Reducerat förmånsvärde för miljöbilar har dock troligen inte så stor betydelse eftersom tjänstebilar inte är vanligt förekommande inom offentlig sektor. SKL Kommentus Inköpscentral anser att effekten av den femåriga skattebefrielsen troligen är marginell för offentlig sektor. Denna skattebefrielse har troligen större betydelse för privatpersoner. Enligt SKL Kommentus Inköpscentral följer ofta kommuner och landsting miljöbilsförordningen frivilligt.154 4.8Beräkningar och skattningar av transaktionskostnader och livscykelkostnader för miljöbilsköp har i granskningen skattat eventuella transaktionskostnader för upphandling av miljöbilar, det vill säga den tid och de resurser som krävs av upphandlande myndigheter och leverantörer för att ställa och följa upp miljökrav i upphandling av personbilar. Denna skattning bygger på intervjuer med upphandlare och ramavtalsansvariga inom kommun, landsting och statlig sektor samt en stor leverantör av miljöbilar till offentlig sektor. har också försökt skatta om statens upphandling av miljöbilar leder till högre eller lägre livscykelkostnader (LCC)155 jämfört med om staten endast skulle köpa konventionella bilar. En livscykelkostnadsanalys beaktar den totala kostnaden för en produkt under livscykeln. För miljöbilar tar en sådan analys alltså inte bara hänsyn till miljöbilens inköpspris utan också till drifts- och underhållskostnader samt inkomster såsom restvärde/återköpsvärde. Andra kostnader som kan vara viktiga i sammanhanget är till exempel eventuell fordonsskatt. Miljövänliga produkter kan vara lönsamma när hänsyn tas till kostnader och intäkter under 153http:///sv/Start/Statistik/Vaxthusgaser/Aktuell-utslappsstatistik/ Utslapp-fran-inrikes-transporter, . 154E-postmeddelande, SKL Kommentus Inköpscentral . 155LCC är en förkortning för Life Cycle Costs. Miljökrav i offentlig upphandling produktens hela livscykel. När dessa kostnader räknas in kan kostnaden bli en annan än när hänsyn enbart tas till inköpspriset. Det gäller bland annat produkter där åtgärder genomförts för att minska energiförbrukningen.156 Livscykelkostnader har uppmärksammas alltmer på senare tid.157 EU- parlamentet har , som svar på om modernisering av upphandlingsreglerna, framfört att hållbarhetsdimensionen ska stärkas i varje skede av upphandlingen och det ska vara möjligt att se till hela livscykelkostnaden.158 I finns lagkrav på att livscykelkostnader ska beaktas vid offentlig upphandling.159 4.8.1Transaktionskostnader för att ställa miljökrav på personbilar i stat, kommun och landsting När upphandlare i offentlig sektor ska ställa miljökrav kan administrativ mertid, eller så kallade transaktionskostnader, uppstå till följd av kravet. Dessa kostnader kan uppstå i planeringen av upphandlingen genom att det till exempel krävs en mera omfattande behovs- och marknadsanalys jämfört med om miljökravet inte skulle ha ställts. Miljökravet kan också leda till att det tar att utforma förfrågningsunderlaget. Vidare kan miljökravet leda till att uppföljningen av upphandlingen kräver större resurser. Miljökravet på en vara eller tjänst kan också leda till större transaktionskostnader för leverantörerna i deras arbete med anbudsgivning.160 På fordonsområdet finns fleråriga ramavtal både för statliga myndigheter och för kommuner och landsting. Samtliga statliga myndigheter är skyldiga att följa det statliga ramavtalet. Kommun och landsting kan välja om de vill upphandla eller avropa på ramavtal. Många kommuner och landsting avropar från det ramavtal som slutits av SKL Kommentus Inköpscentral.161 Några landsting upphandlar dock fordon själv, som till exempel . Det är också vanligt att fler, både kommuner och landsting, går ihop i upphandlingar. Till exempel upphandlar kommun fordon både till den egna kommunen och till kranskommuner. Ett annat exempel är upphandling av fordon, där både och flera av länets kommuner har gått ihop om upphandlingen.162 Till vilken nytta för miljön och plånboken?,TemaNord 2010:559 158Upphandling 24 () 159Miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser. 160Den totala transaktionskostnaden för samtliga upphandlingar uppskattas till enligt delbetänkandet På jakt efter den goda affären analys och erfarenhet av den offentliga upphandlingen (SOU 2011:73). 161Cirka av kommunernas personbilsinköp sker genom avrop på detta ramavtal. Intervju SKL Kommentus, . 162Upphandling 24, . Miljökrav i offentlig upphandling Transaktionskostnader för upphandlare och ramavtalsansvariga är marginella De transaktionskostnader som är förknippade med att ställa miljökrav på personbilar är marginella, enligt de upphandlare och ramavtalsansvariga för fordonsavtal som har intervjuat. Det är främst tre orsaker till att transaktionskostnaderna är låga. För det första finns det ramavtal eller ramavtalsliknande avtal för fordon för en stor del av offentlig sektor. De transaktionskostnader som eventuellt uppstår hamnar då främst på den ramavtalsslutande myndigheten eller organisationen. För statliga myndigheter som avropar finns ingen administrationskostnad för att avropa miljöbilar jämfört med att avropa konventionella bilar, enligt de statliga upphandlare som har intervjuat. Ramavtalsslutande myndigheter och organisationer pekar i sin tur på att miljökrav på fordon numera är så inarbetat på marknaden att arbetet med att ställa miljökrav är lätt och därför inte blir så mycket mera omfattande jämfört med om miljökravet inte skulle ha ställts. miljöbilsförordningen redan har färdigformulerade krav används dessa krav när förfrågningsunderlaget ska utformas. Miljöbilsförordningens krav är bindande endast för statliga myndigheter, men intervjuer med upphandlare visar att förordningen även används av upphandlare och ramavtalsansvariga inom kommuner och landsting. Om upphandlaren vill ställa mer långtgående krav än kravet i miljöbilsförordningen tar det dock att upphandla med miljökrav. Då behövs både en noggrannare marknadsanalys och uppföljning. Flera upphandlare framhåller även att uppföljningskostnaden av miljökravet är minimal eftersom bilens utsläppskrav provas och resultatet registreras redan när bilen registreras i . Små transaktionskostnader även för leverantörer Även för leverantören tycks transaktionskostnaderna i en offentlig upphandling av fordon vara små. har intervjuat en stor leverantör av miljöbilar till offentlig sektor. Leverantören framhåller att miljökravet i själva anbudsförfarandet inte leder till någon extra administrativ tidsåtgång.163 Däremot framhåller leverantören att det uppkommer några timmars merarbete när leverantören behöver komplettera ramavtalet med nya miljöbilsmodeller. 163 Intervju med leverantör, . Miljökrav i offentlig upphandling De samlade transaktionskostnaderna för miljöbilsköp är marginella De samlade transaktionskostnaderna för att ställa miljökrav i upphandling av fordon är enligt de bedömningar tagit del av, låga. De transaktionskostnader som redovisas ska dessutom ses mot bakgrund av att ramavtal och upphandlingar av fordon löper . När kostnaderna fördelas på dessa år är transaktionskostnaden för den offentliga sektorns miljöbilsköp marginell. vill understryka att transaktionskostnaderna avser endast upphandling av miljöbilar. Flera av de upphandlare som intervjuat framhåller att transaktionskostnaderna kan bli betydligt högre i upphandlingar av produkter där det inte finns någon fast standard eller krav att luta sig mot och i upphandlingar som kräver mycket uppföljning. 4.9Livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp har beräknat total livscykelkostnad för statens miljöbilsköp med hjälp av det verktyg för att beräkna livscykelkostnader som tillhandahåller.164 Livscykeln har satts till tre år165 och beräkningen av livscykelkostnader utgår från de mest köpta miljöklassade dieselbilarna och etanolbilarna166 (märke och bilmodell) i staten.167 Livscykelkostnaderna för de mest köpta miljöbilsmärkena har sedan jämförts med livscykelkostnaderna för närmast jämförbara konventionella bilar av samma märke i syfte att skatta vad kostnaden eller besparingen skulle varit om jämförbara konventionella bilar hade upphandlats i stället.168 165Enligt upphandlare med vana av fordonsupphandlingar, är det i offentlig sektor vanligt med en livscykel för personbilar. Därefter säljs fordonet på andrahandsmarknaden. 166Tillsammans utgjorde dessa miljöbilsgrupper av statens miljöbilar som nyregistrerades . 167Uppgifter om de mest köpta miljöbilarna har hämtats från SCB:s fordonsregister. Leasade bilar ingår ej i studien. Det har inte, med tillgängliga register, gått att helt säkert avgöra vilken som var den av staten vanligast köpta etanolbilsmodellen . Det vanligaste köpta bilmärket har två etanolmodeller i samma familj.