rir · GZB527 · 2011-12-15 09:00:03 — Förordningen (2007:1073) med instruktion för Förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården Förordningen (2007:1170) med instruktion för Förordningen (2007:1171) med instruktion för Att hantera brottmål effektivt betänkanden om regeringens budgetpropositioner åren 20002011 Regeringens skrivelser till 20002011 Proposition 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt Proposition 2007/08:113 Rekrytering av domare Offentliga utredningar och departementsskrivelser SOU 2008:39 Framtidens polisutbildning SOU 2003:10 En öppen domarrekrytering Ds 2007:11 En mer öppen domarutbildning SOU 2009:80 Kriminalvården ledning och styrning. Slutbetänkande av utredningen effektivitet SOU 2004:18 Brottsförebyggande kunskapsutveckling SOU 2004:61 En översyn av Polisens prestationer en om resultatstyrning och effektivitet. Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () 2010:3 SOU 2007:75 Att styra staten SOU 1996:85 En kartläggning av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet Att hantera brottmål effektivt Regleringsbrev åren 20002011 till granskade myndigheter Åtgärder för minskad arbetsbelastning och ökad effektivitet i rättsväsendet övergripande faktorer, promemoria, Regeringsbeslut Uppdrag till att effektivisera polisverksamheten, dnr Ju2009/9595/PO Översyn av organisation och verksamhet, , rapport från Promemoria Uppdrag att kartlägga forsknings- och utvecklingsverksamheten vid rättsväsendets myndigheter, dnr Ju2010/8842/P Ju 2010:I En tydligare och starkare organisation för en kunskapsbaserad utveckling av rättsväsendets verksamhet Dokument från granskade myndigheter Årsredovisningar åren 20002010 för granskade myndigheter Verksamhetsplaner åren 20002011 för granskade myndigheter Polisens planeringsförutsättningar för åren 20002013 Den nationella trygghetsundersökningen (NTU), 20072011, Brå Förbättrad hantering av mängdbrott, , och , Handläggningstider i rättskedjan, 2011:3 Svar på remiss av betänkande Kriminalvården ledning och styrning (SOU 2009:80) Att hantera brottmål effektivt Hanteringen av unga lagöverträdare (RiR 2009:12) Kriminalvårdens arbete med att förebygga återfall i brott (RiR 2009:27) Inställda huvudförhandlingar i brottmål (RiR 2010:7) Hanteringen av mängdbrott (RiR 2010:10) Statens insatser för att komma åt vinster från brottslig verksamhet (RiR 2010:26) Polisens brottsförebyggande arbete (RiR 2010:23) Brottsutsatt (RiR 2011:18) It-stödet i rättskedjan (RiR 2011:25) Stödet till polisens brottsutredningar (RiR 2004:27) styrning av polismyndigheterna (RiR 2005:18) Återfall i brott eller anpassning i samhället (RiR 2004:5) Effektivare kriminalvård en hinderanalys (RRV 1999:27) Brottmålskedjan sammanfattande rapport (RRV 2001:3) Revisionsmyndigheter i andra länder Criminal landscape review, , UK, 2010 The development of Capability Reviews, , 2009 Riksrevisjonens undersokelse av effektiviteten i straffesakskjeden, Riksrevisjonen, 2005 Riksrevisjonens oppfolgningundersokelse av effektiviteten i straffesakskjeden, Riksrevisjonen, 2008 Att hantera brottmål effektivt En sammanhållen förvaltning, , 2007 Komplex koordinering, 2009. I: Offentlig sektor och komplexitet Effektivitet och styrning i statliga myndigheter, Modell och , 2006 Samhällsstyrning i förändring, och , 2009 Från Hemvävd till invävd, och , 2006 Hur styrs staten? Managing performance in the public sector, De Bruin, 2002 Styrning i offentlig förvaltning, Brorström, 2009 Striderna i , , 2007 Governance, , och , 2003 Ledning av företag och förvaltningar, och , 2011 Den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen, Statskontoret 2009/99 Brå och kriminalstatistiken, Statskontoret 2011:15 Samverkan himmel eller helvete, Danermark, 2007 och regeringens styrning av Polisen, Statskontoret 2011:20 Pm till statsministern om vikten av effektiva politiska institutioner i globaliseringens tid, och , 2009 Hur moderna organisationer fungerar, , 2008 Organisation och organisering, Eriksson-Zetterquist, , 2006 Polisens organisationskultur En explorativ studie, , 2005 Organisationskultur och ledning, , 2009 Implementation research: a synthesis of the literature, Fixsen, D, Naoom, S, Blasé, K & , R, 2005 Organizational culture and leadership, Schein, E H, 1985 Retur En nordisk undersøgelse af recidiv blandt klienter i kriminalforsorgen, Graunbøl m.fl. 2010 Att hantera brottmål effektivt International Crime and Victimisation Survey (ICVS) åren 1989, 1992, 1996, 2000, 2004/05 och 2007 (van Dijk m.fl., 1990; van Dijk & Mayhew, 1993; 1997; van Kesteren, Mayhew, Nieuwbeerta, 2000; Gallup 2004/2005; van Dijk m.fl., 2007; van Dijk m.fl., 2007b) European Sourcebook, 2003:7475 Nordic Criminal Statistics 1950 2010, publiceras , , , , , Referenspersoner, , , , Att hantera brottmål effektivt Bilaga 1 Resultat för några utvalda brottskategorier För prioriterade områden som våld mot kvinnor och brott begångna av ungdomar har andelen lagföringar minskat och genomströmningstiderna inte kortats. För två brottstyper som ökat markant bedrägerier och miljöbrott har man inte lyckats öka andelen personuppklarade brott, medan den tekniska uppklaringen har ökat stort. Ungdomsbrott har varit ett prioriterat område för rättsväsendet, vilket framgår av såväl , regeringen och myndigheternas uttalanden i centrala styrdokument. Enligt kriminalstatistiken är ungdomar i åldern den mest brottsaktiva åldersgruppen i samhället. har misstankarna mot ungdomar ökat , vilket motsvarar 9 943 misstankar. Det är en större ökning än vad som är fallet i övriga åldersgrupper. som antalet lagföringar mot ungdomar ökat , har andelen brottsmisstankar mot ungdomar som lett till lagföring minskat. Lagföringsandelen, så som använder begreppet, har minskat , från . Tiden från inkommen anmälan hos åklagare till beslut i åtalsfrågan (det vill säga åklagarnas genomströmningstid och en del av polisens) är något högre 2010 jämfört med . Däremellan har tiderna först ökat, för att sedan minska . Genomströmningstiden hos polisen för ungdomsärenden () har, enligt polisens årsredovisningar, totalt sett ökat . har tiderna dock kortats från 75 (). redovisar inte genomströmningstider för ungdomsmål i sin årsredovisning. Att hantera brottmål effektivt Även våld mot kvinnor har varit ett prioriterat område för rättsväsendet. Brottskategorin våld mot kvinnor består av flera brottstyper, främst olika typer av misshandel mot kvinnor och grov kvinnofridskränkning.105 anmäldes 32 723 brott avseende våld mot kvinnor.106 Det är en ökning med 11 057 anmälningar () . Även om man tar hänsyn till befolkningsökningen och ser till antalet anmälda brott per 100 000 invånare är ökningen stor (). En stor del av ökningen i anmälda våldsbrott mot kvinnor kan förklaras med en ökad anmälningsbenägenhet. NTU redovisar inte våld mot kvinnor som en kategori. En indikator för detta kan vara misshandel mot kvinna. Resultaten från undersökningen visar att dessa brott totalt sett legat på en stabil nivå . Antalet lagförda brottsmisstankar avseende våld mot kvinnor har ökat mellan 2005 och 2009107 (719 lagförda brottsmisstankar). Denna ökning återspeglas dock inte i andelen lagförda brottsmisstankar, som istället minskat . Att lagföringsandelen minskar som antalet lagföringar ökar beror på den stora ökningen av inkomna brottsmisstankar avseende våld mot kvinnor. Det är svårt att jämföra genomströmningstiderna för våld mot kvinnor . Detta eftersom endast har särredovisat denna brottskategori, inte gjort det , och bytte tidsmått 2005. Åklagarnas tider ser dock inte ut att ha förbättrats sett till de uppgifter som redovisas. Bedrägerier framför allt datorbedrägeri och bedrägeri via internet är den typ av brottslighet som ökat mest . var antalet anmälda bedrägerier mer än dubbelt så många som 2000. 105Under innefattades endast de misshandelsbrott då gärningsmannen var bekant med offret. Definitionen av våld mot kvinnor ändrades 2007 till att även innefatta misshandel där gärningsmannen är obekant med offret. Detta påverkar statistiken för denna brottstyp. 106Uppgifter från Kriminalstatistiken. Urvalet av brottstyper är gjort efter och polisens senaste definitioner som beskrivs i årsredovisningarna 20072009 (se not ovan). Här är alltså samma brottstyper inräknade , vilket gör uppgifterna jämförbara mellan åren. 107Åklagarmyndigheten särredovisar inte våld mot kvinnor som kategori i årsredovisningarna och efter 2009. Att hantera brottmål effektivt Uppklaringsandelen för bedrägerier har ökat (detta är en av de brottskategorier som ökat andelen uppklarade brott mest). Ökningen består dock framför allt i teknisk uppklaring. Personuppklaringsandelen för bedrägerier har inte alls ökat, utan i stället minskat . För bedrägerier redovisas inte genomströmningstider i myndigheternas årsredovisningar. Även miljöbrott är en kategori brott som ökat . De anmälda miljöbrotten har ökat . Även om man ser till antal anmälda miljöbrott per 100 000 invånare har det skett en ökning, om än inte lika stor (). Personuppklaringsprocenten har minskat med en procentenhet , medan den tekniska uppklaringen ökat med . Genomströmningstiden för misstankar om miljöbrott från inkommen anmälan till beslut i åtalsfrågan i åklagarledda förundersökningar har minskat från 308 (). Denna tid innefattar även en stor del av polisens utredningstid. Ser man till den rena åklagartiden i miljöbrott från inkommet beslutsunderlag till beslut i åtalsfrågan visar den inte lika positiva resultat. är de genomsnittliga tiderna något längre än de var 2003 (+3 dagar eller ). Att hantera brottmål effektivt Att hantera brottmål effektivt Bilaga 2 Centrala effektivitetsproblem i rättsväsendet Följande problem lyftes fram av bland annat revisionen, regeringen och myndigheterna . De kan kopplas till de fyra centrala målen för rättsväsendet: kortare genomströmningstider och ökad uppklaring, minskad brottslighet och återfall i brott. Kortare genomströmningstider och ökad uppklaring Otillräcklig tidig och kvalificerad bedömning och sortering av ärenden. Polisens första- och andrahandsåtgärder sker inte i ett svep och samordnat. Bristande möjligheter till och utnyttjande av förenklade förfaranden. Brister i samverkan och i uppgiftsfördelningen mellan polis och åklagare, vilket påverkar förundersökningens kvalitet och utredningsarbetets effektivitet negativt. Bättre utrednings- och specialistkompetens behövs (civila utredare). Brister i utnyttjandet av kriminaltekniken och av teknikbundna arbetsmetoder. Brister i underlag för strategisk styrning av ärendeflödet inom rättsväsendet (RIF-arbetet). Brottsförebyggande strategi/strategier saknas. Kunskaperna på det brottsförebyggande området behöver utvecklas. Det problemorienterade arbetssättet har inte fått fullt genomslag. En nationell handlingsplan för samverkan inom det brottsförebyggande arbetet saknas. Bristande styrning av ingripandeverksamheten. Polisen är alltför lite synlig och tillgänglig. Att hantera brottmål effektivt Brister i verkställighetsplaneringen. Medling för unga lagöverträdare. Förbättrade frigivningsaktiviteter behövs. Brist på trovärdiga alternativ till fängelsestraff. I vilken grad har problemen lösts? Otillräcklig tidig och kvalificerad bedömning och sortering av ärenden Det är oklart i vilken mån problemet har lösts. Det görs inga bedömningar i årsredovisningarna om detta. Men granskning av hanteringen av mängdbrott visade att problem kvarstår. I en regeringspromemoria påpekas vikten av att den initiala hanteringen av polisanmälningar förbättras. Det ställs också krav på kompetens hos och bättre utbildning av förundersökningsledarna. Dessutom bör verksamhetsstödet till denna funktion förbättras. Bland annat bör bättre kriterier kunna tas fram på vilka ärenden som är möjliga att utreda. Anmälningarna bör bli mer standardiserade och inkodade i olika grupper. gemensamma mängdbrottsrapport behandlar myndigheterna delar av problematiken med tidig sortering. Flera brister påpekas. Problemet med att välja ut vilka brott som ska utredas eller att polisen utreder i grunden icke utredningsbara brott samt behovet av verksamhetsstöd för att förbättra denna tidiga sortering behandlas inte. Polisens första- och andrahandsåtgärder sker inte i ett svep och samordnat Problemet kvarstår, vilket framkom i granskningar av hanteringen av mängdbrott och ungdomsbrott. kommenteras inte huruvida problemet har åtgärdats eller resultatet av vidtagna åtgärder. Bristande möjligheter till och utnyttjande av förenklade förfaranden Det finns möjligheter att använda förenklade utredningsförfaranden i form av förundersökningsanteckningar och förenklad utredning. granskning av mängdbrottshanteringen visade dock att användningen av dessa inte sker i möjlig utsträckning. Det finns också stora variationer mellan olika polismyndigheter i vilken grad förenklat förfarande används och vilken av de två varianterna som väljs. Arbete pågår dock genom att frågan ingår som en del i polisens nationella utredningskoncept (PNU). Att hantera brottmål effektivt I och med den nya delgivningslagen finns också möjligheter till förenklad delgivning. Det är dock oklart i vilken omfattning denna möjlighet används. Brister i samverkan och i uppgiftsfördelningen mellan polis och åklagare, vilket påverkar förundersökningens kvalitet och utredningsarbetets effektivitet negativt Problemet kvarstår, vilket bland annat framkom i granskningar av mängdbrott och ungdomsbrott. Enligt årsredovisningar har dock förbättringar skett. För i stort sett redovisar också och sina bedömningar att samverkan mellan åklagare och polis har utvecklats, förbättrats, fördjupats eller ökat i syfte att korta genomströmningstider och öka uppklaringen. Bättre utrednings- och specialistkompetens behövs (civila utredare) Problemet med bristen på civila utredare inom polisen är inte löst. De åtgärder regeringen vidtagit har varit att tillsätta två utredningar med direktiv om att utreda vissa kompetensfrågor inom rättsväsendet. Beredningen för rättväsendets utveckling föreslog att specialister skulle rekryteras till brottsutredare som ett komplement till den polisiära kompetensen. Den andra utredningen var , vars slutbetänkande även behandlade frågor om utbildning av civila utredare. Regeringen har ännu inte lämnat några förslag till till följd av betänkandena. Brister i utnyttjandet av kriminaltekniken och av teknikbundna arbetsmetoder Förbättringar har skett i användningen av kriminaltekniken inom polisen, men mycket kvarstår att göra. Den strategi som togs fram för att öka användningen av kriminaltekniken tillämpas i varierande utsträckning. Det finns också varierande kompetens hos både brottsplatsundersökare och reguljära poliser samt stora vakanser för brottsplatsundersökare. En del kvarvarande brister kan förklaras med att inväntar att andra, nödvändiga åtgärder har genomförts innan en brist kan rättas till, till exempel vad gäller modeller för bevissäkring. menar också att bristerna delvis har att göra med attitydproblem inom polisorganisationen. En annan förklaring ger är att de verksamhetsmål som styrelsen sätter upp för polismyndigheterna är för låga. Varje polismyndighet är också en självständig myndighet, som till stora delar har ansvar och befogenheter att bedriva verksamheten. Det leder till att myndigheterna gör saker på mycket olika Vad kan göra är att skapa förutsättningarna för en bra verksamhet, dock inte genomföra nödvändiga förändringar i praktiken. Att hantera brottmål effektivt Regeringen har inte tagit något initiativ till utvärdering och/eller omprövning av dna-lagstiftningens genomslag och begränsningar. Problemet kvarstår, vilket bland annat visats genom granskning av inställda huvudförhandlingar i brottmål. Andelen inställda förhandlingar är i stort sett densamma som . Ungefär var fjärde huvudförhandling i brottmål ställs in. Utredning av detta pågår. Brister i underlag för strategisk styrning av ärendeflödet inom rättsväsendet (RIF-arbetet) Rättsväsendets myndigheter har väl kända brister i it-stödet. Regeringens mål har varit att skapa en bättre informationsförsörjning för ett effektivare ärendeflöde i rättskedjan och brottmålsprocessen, men få konkreta resultat har uppnåtts. slutsats av granskningen av it-stödet i rättskedjan är att regeringen och myndigheterna samlat, trots vissa tydliga förbättringar och insatser, ännu inte skapat tillräckliga förutsättningar för att utveckla ett effektivt it-stöd. Regeringen har ingen långsiktig planering för arbetet. Det finns en risk att myndigheternas angelägna insatser inte påbörjas eller genomförs , vilket kan leda till ökade kostnader och att nytt it-stöd inte utvecklas i den takt som krävs. Flera kritiska it-projekt på myndigheterna är försenade och fördyrade. Det finns därför behov av bättre styrning av it-verksamheten och en ökad samverkan mellan myndigheterna. Brottsförebyggande strategi/strategier saknas Problemet har inte lösts, men strategiskt arbete pågår bland annat genom PUM. försök har gjorts, men utan större framgång. Regeringen påtalar till exempel i budgetpropositionen att de brottsförebyggande strategierna och andra styrdokument fått begränsat genomslag i verksamheten. Kunskaperna på det brottsförebyggande området behöver utvecklas Arbete pågår, men problemet kvarstår, vilket bland annat framkom i granskning av polisens brottsförebyggande arbete. Förbättringar har dock skett i och med fler utvärderingar och framtagande av så kallade evidensbaserade metoder. Regeringen och myndigheterna har arbetat aktivt med frågan, särskilt . Att hantera brottmål effektivt Det problemorienterade arbetssättet har inte fått fullt genomslag granskning av polisens brottsförebyggande arbete visade att problemet kvarstår. Arbete pågår dock. har allt fokus i denna fråga varit på PUM. Hur det påverkar arbetssättet till att bli mer problemorienterat är dock oklart. En nationell handlingsplan för samverkan inom det brottsförebyggande arbetet saknas Arbete pågår och förbättringar har skett. har betonat vikten av strukturerad samverkan och vidtagit åtgärder för att åstadkomma det . Enligt finns särskilda riktlinjer för samverkan (om än ingen nationell handlingsplan). Attityden till samverkan har successivt ändrats enligt , och det anses naturligt för polisen att ha ett nära samarbete med andra. I flera årsredovisningar bedömer också att samverkan har utvecklats, även om belägg för det sällan redovisas. Bristande styrning av ingripandeverksamheten Oklart i vilken omfattning problemet kvarstår. bedömer i årsredovisningarna att förbättringar har skett i ingripandeverksamheten utifrån att den blivit mer behovsanpassad och problemorienterad. görs inga sådana bedömningar. Polisen är alltför lite synlig och tillgänglig Det är oklart huruvida polisen verkligen är tillräckligt tillgänglig och synlig. Men regeringen och har arbetat aktivt med frågan och målet om 20 000 poliser är uppnått och borde innebära ökad synlighet och tillgänglighet. Regeringen har inte begärt någon uppföljning av synlighet och tillgänglighet och polisen har enligt sina planeringsförutsättningar för åren 20112013 inte planerat att göra någon sådan uppföljning. Problemet kvarstår, vilket exempelvis framkom i granskning av verkställighetsarbetet inom . Förbättringar har dock skett. Kriminalvården redovisar att den har arbetat med att öka kvantiteten och kvaliteten i verkställighetsplanerna. Huruvida kvaliteten i dem verkligen har förbättrats framgår dock inte av redovisningarna. Att hantera brottmål effektivt Medling för unga lagöverträdare Den grundläggande strukturen för medlingsverksamheten finns numera på plats. En mer tydlig lagreglering av medlingsverksamheten gjordes 2002. Det har skett efter bland annat utvärderingar som Brå gjort och en statlig utredning . Försöksverksamhet har initierats av regeringen och följts upp. Brå fick denna uppgift, inklusive att stödja och samordna och utvärderade försöksverksamheten 2008. Regeringen har skjutit till pengar för försöksverksamheten och gett Brå i uppgift att bedriva utbildning av medlare. Regeringen har också i lag gett kommunerna det huvudsakliga ansvaret för medlingsverksamheten (2008). Det är dock oklart om det finns en rikstäckande och enhetligt bedriven medlingsverksamhet, eftersom Brå inte fått några fler utvärderingsuppdrag . I den senaste utvärderingen skriver Brå att målet om en rikstäckande medlingsverksamhet inte har uppnåtts . Denna verksamhet var inte tillräckligt utbyggd eller etablerad för att kunna upprätthålla en god verksamhet. har dock i regleringsbrevet fått i uppdrag att utvärdera hur kommunerna arbetar med medling avseende unga lagöverträdare. Arbete pågår och vissa förbättringar har skett i och med att antalet klienter som blir föremål för utslussningsåtgärder ökat något. ökade användningen av utslussningsåtgärder från 1 563 till 1 701. Brist på trovärdiga alternativ till fängelsestraff Arbete pågår och användningen av intensivövervakning (IÖV) som alternativ till fängelse har ökat . Att hantera brottmål effektivt Bilaga 3 Genomgång av regeringens mål och krav Målet om minskade genomströmningstider Det övergripande målet för genomströmningstider preciserades 2002 genom att regeringen i regleringsbreven fastslog att verksamheten inom rättsväsendet skulle utgå från ett medborgarperspektiv och att i detta ingick bland annat att förkorta tiden från brottsanmälan till dom och straffverkställighet. Samma angivelser återkom i regleringsbreven för åren 20032006. är denna målformulering borttagen i regleringsbreven. Det gäller även i budgetpropositionerna. Ett undantag är en formulering som fanns i budgetpropositionen där det stod: tiden från en brottsanmälan till dom och straffverkställighet skall vara så kort som omständigheterna i det enskilda fallet medger. Tidsmål för enskilda myndigheter För polisen har målet varit att tiden mellan brottsanmälan och slutredovisning ska bli kortare, andra år finns inga tidsmål angivna. fick åklagarna som mål för verksamhetsgrenen Utredning och lagföring att Genomströmningstiderna ska minska. finns inget tidsmål angivet för åklagarmyndigheterna108. Under början av tidsperioden gavs domstolarna mål i form av mediantider, exempelvis att genomströmningstiden för brottmål inte skulle överstiga . Målets karaktär ändrades 2007 till att istället inriktas på att av brottmålen inte skulle ta än att avgöra. Kriminalvårdens verksamhetsmål har i liten utsträckning eller inte alls rört genomströmningstider. 108På nivån politikområde fanns som nämnts ovan ett tidsmål . Att hantera brottmål effektivt Regeringens hantering av målet om genomströmningstider Regeringens formulering av målen för genomströmningstider i rättskedjan som helhet och i dess olika delar har alltså varierat betydligt, och för saknas preciserade tidsmål. Eftersom inga tidsmål formuleras i myndigheternas instruktioner, och bara emellanåt i regleringsbreven för vissa av myndigheterna är det också oklart om minskade genomströmningstider överhuvudtaget är ett mål eller inte inom rättskedjan. När det anges som ett viktigt mål är det i någon av budgetpropositionerna. Det rättsliga systemet är komplext, och förändringar i en del av detta system kan få oväntade konsekvenser för andra aktörer i systemet. Utan tydliga och gemensamt formulerade och sammanhängande tidsmål och krav finns det en risk att varje enskild aktör snarare söker optimera verksamheten i den egna organisationen än att bidra till att andra aktörers verksamhet i rättsväsendet fungerar väl. Utan tydliga och sammanhängande tidsmål för hela rättskedjan är det också svårt att följa upp verksamheten och se var i kedjan ärenden stannar upp och blir liggande. Minskade genomströmningstider har av regering och riksdag angivits vara viktigt, inte minst för den brottsutsatte och den misstänkte. Genomströmningstider är allt annat lika en viktig indikator på hur effektiv handläggningen av brottmål är. Det är dock svårt, om inte omöjligt, att få en korrekt bild av hur genomströmningstiderna från anmälan till verkställande av dom har utvecklats .