urf · GYA5URF3 · 2011-01-01 00:00:00 — I annat fall finns en uppenbar risk för att arbetet med forsknings- och framtidsfrågor stagnerar och att inte kommer att nå de uppsatta målen. 4 UTSKOTTENS NYA ARBETSUPPGIFTER På förslag av riksdagskommitté beslutade att en oberoende och sammanhållen revisionsmyndighet, , skulle bildas under riksdagen.24 Beslutet som hade föregåtts av flera utredningar innebar att revisorer och slogs samman och bildade den nya myndigheten. inledde sin verksamhet . Enligt den hittillsvarande ordningen lämnar riksrevisorerna sina effektivitetsgranskningar både till regeringen och till . Styrelsen, som består av representanter för samtliga riksdagspartier, tar ställning till hur granskningarna ska hanteras gentemot . Styrelsen kan välja att lägga granskningsrapporten till handlingarna eller att lämna en framställning eller redogörelse till . En framställning innebär att styrelsen lämnar förslag till riksdagsbeslut med motivering. En redogörelse innebär att styrelsen lämnar information till utan förslag till åtgärder. Styrelsen har i framställningarna i huvudsak ställt sig bakom riksrevisorernas förslag. Regeringen redovisar sina åtgärder, med anledning av granskningarna, i budgetpropositionen en gång . Således inkommer granskningarna och ställningstaganden till dessa till från två håll, dels från styrelsen, dels från regeringen. Denna ordning med dubbla rapporteringsvägar har skapat osäkerhet och medfört att revisionsärendena ofta dragit ut . Utskotten avvaktar nämligen i de flesta fall regeringens synpunkter på granskningarna i budgetpropositionen innan de tar upp dessa till behandling. beslutade riksdagsstyrelsen att tillkalla en parlamentarisk utredning () med uppdrag att följa upp reformeringen av den statliga revisionen och verksamhet. som avslutade sitt arbete föreslog bl.a. en ny, snabbare och rakare besluts- och hanteringsordning för effektivitetsgranskningar, som innebär att och utskotten ges huvudansvaret för ställningstagandet till dessa granskningar. Förslaget innebär vidare att avskaffas och ersätts av ett parlamentariskt insynsråd. beslutade att som vilande anta de grundlagsändringar som utredningens förslag föranledde.26 beslutade slutgiltigt om grundlagsändringarna samt om följdändringar och ändringar i andra lagar som föranleddes av utredningens förslag.27 Beslutet innebär att utskotten fr.o.m. kommer att arbeta med revisionsfrågor på ett nytt sätt. De nya reglerna innebär bl.a. att alla effektivitetsgranskningar från lämnas 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116119. 25Utredningens betänkanden /09:URF1 och 2008/09:URF3. 2009/10:RS4, bet. 2009/10:KU17 och KU19. 2009/10:RS4, bet. 2010/11:KU2. 4 UTSKOTTENS NYA ARBETSUPPGIFTER direkt till som i sin tur lämnar dem vidare till regeringen. Regeringen ska därefter rapportera om eventuella åtgärder med anledning av granskningen i en skrivelse till . Dessutom ska regeringen , i Årsredovisning för staten, redovisa om och hur dessa åtgärder har genomförts. behandling av effektivitetsgranskningar 20032009 Sedan starten t.o.m. har publicerat 180 granskningsrapporter, exklusive den årliga rapporten. Av dessa hade t.o.m. behandlat samtliga. Styrelsen har totalt lämnat 71 framställningar och 69 redogörelser till . Återstående 40 rapporter har styrelsen beslutat att lägga till handlingarna. Detta innebär att styrelsen har lämnat granskningsresultat för 140 granskningsrapporter () vidare till för behandling. Till och med hade behandlat 119 framställningar och redogörelser som baseras på granskningsrapporter publicerade 20032009. Av sammanlagt 71 framställningar från styrelsen var 67 slutbehandlade av fram t.o.m. . Av de 69 redogörelserna var 52 slutbehandlade . Riksdagsbeslut om framställningar och redogörelser från t.o.m. . (Ärenden som baseras på granskningsrapporter publicerade t.o.m. .) Källa: , . Anm.: Årlig rapport ej medräknad. Samtliga redogörelser som har behandlats av har lagts till handlingarna. Av de 67 framställningar som slutbehandlats har 13 () bifallits helt eller delvis medan 54 () har avslagits. I de flesta fall motiverar det beredande utskottet sitt beslut om avslag med att regeringen har aviserat att granskningen och rekommendationerna bereds i eller att regeringen och de granskade organisationerna redan har tagit initiativ till 4 UTSKOTTENS NYA ARBETSUPPGIFTER I många fall anger utskottet vilka brister det anser det angeläget att åtgärda eller vad det förväntar sig att regeringen ska åstadkomma och informera om. bifall innebär att den ställt sig bakom styrelsens förslag helt eller delvis och genom tillkännagivanden begärt åtgärder av regeringen. De framställningar där styrelsens förslag har bifallits helt grundar sig på rapporter om djurskyddstillsynen, prioriteringar inom hälso- och sjukvården, , , insatser för nyanlända invandrare, inom hälso- och sjukvården, svenska trygghetssystem utomlands samt underlag för beslut om sjukpenning. Vad gäller framställningarna om djurskyddstillsynen, och svenska trygghetssystem utomlands biföll styrelsens förslag innan regeringen hade kommenterat granskningen i budgetpropositionen. De framställningar som delvis har bifallits grundar sig på rapporterna om försvarets materielförsörjning, statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen, tillsynen av överförmyndare, genetiskt modifierade organismer och beredskapen för kärnkraftsolyckor. I tillkännagivandena är det vanligt att regeringen uppmanas att förbättra sin styrning och uppföljning av den granskade verksamheten. Det förekommer också att vill att regeringen omprövar eller ser över uppgifter, regelverk eller finansiering, preciserar mål för en verksamhet eller klargör en ansvarsfördelning. Andra önskemål är att regeringen ska ta initiativ till att följa upp eller utvärdera en verksamhet eller bli mer utförlig i sin redovisning till av resultatet eller effekten av en verksamhet. Även önskemål om att regeringens styrning ska utvecklas förekommer. Utskottens arbete med revisionsfrågor Sedan inrättades har utskotten behandlat revisionsfrågor inom sina beredningsområden i de fall lämnat en framställning eller redogörelse till . 2010/11:URF3 4 UTSKOTTENS NYA ARBETSUPPGIFTER Antal granskningsrapporter från fördelat efter utskottens beredningsområden LU/BoU/CU Källa: från samt utredningens egna beräkningar. * T.o.m. RiR- rapport 2010:17. Revisionsfrågor aktualiseras i utskottsarbetet även i samband med behandlingen av budgetpropositionen där dels revisionens iakttagelser redovisas inom respektive utgiftsområde, dels en redogörelse lämnas om vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av granskningarna. Några utskott har dessutom på eget initiativ uppmärksammat granskningsrapporter från revisionen. Granskningsrapporternas fördelning på utskottsområden är relativt ojämn och skiftar även beroende på den inriktning av revisionen som lagts fast av riksrevisorerna. Cirka en femtedel av alla genomförda granskningar (t.o.m. 2010:17) kan hänföras till finansutskottets beredningsområde. Övriga utskott som berörts av 15 eller fler granskningar är AU, NU, SfU och UbU. Detta visar att granskningar främst riktats mot dessa beredningsområden . När de nya reglerna träder i kraft blir i princip samtliga granskningar riksdagsärenden i samband med att regeringens skrivelse inkommer. Antalet ärenden kan beräknas öka med jämfört med tidigare. I sammanhanget bör dock nämnas att ett mindre antal granskningar kan komma att behandla mer avgränsade frågor på myndighetsnivå 4 UTSKOTTENS NYA ARBETSUPPGIFTER som kan vara av begränsat intresse för del. Enligt de nya reglerna ska regeringen lämna en skrivelse till för varje granskningsrapport man mottagit. Om regeringen avser att vidta likartade åtgärder med anledning av flera granskningar kan man dock lämna en skrivelse som omfattar flera granskningsrapporter. I och med att utskotten med den nya ordningen får huvudansvaret för ställningstagandet till granskningarna förväntas de i större utsträckning än tidigare ta egna initiativ i dessa frågor. I de fall granskningarna berör politiskt aktuella frågor kan utskotten välja att agera direkt när granskningsrapporterna kommer in till utskottet och t.ex. kalla riksrevisorn och eller ansvarigt statsråd, myndighetschefer m.fl. till utfrågningar. När sedan regeringens skrivelse med anledning av granskningen inkommer till utskottet () vidtar den mer formella beredningen av ärendet. Med den nya ordningen kommer utskotten in i beredningsprocessen, och eventuella åtgärder kan vidtas snabbare. En annan uppgift för utskotten blir att bevaka och följa upp de åtgärder som regeringen vidtar med anledning av revisionens granskningar. En samlad redovisning av dessa åtgärder ska regeringen, enligt de nya reglerna, lämna till i Årsredovisning för staten. följer också upp granskningarna och de åtgärder som dessa resulterat i. Denna uppföljning lämnas till finansutskottet i en publikation med titeln . Sammantaget innebär den nya ordningen för utskottens arbete med revisionsfrågor en tydlig höjning av ambitionsnivån. Beredningen av revisionsfrågorna kommer att kräva ett merarbete av utskottskanslierna och särskilt av de kanslier som mottar de flesta granskningarna. Det är emellertid svårt att avgöra vilka resurser detta kommer att kräva och var de i så fall bör placeras i organisationen. Riksdagsdirektören har tillsatt en arbetsgrupp för genomförandet av den nya ordningen. Arbetsgruppen kan utifrån sina analyser och slutsatser göra en mer noggrann och ingående bedömning av resursbehovet. EU-frågorna räknas till utskottens nya uppgifter alltsedan blev medlem av unionen 1995. Med anledning av utredningens direktiv och EU- frågornas komplexitet har utredningen valt att redovisa utskottens EU-arbete i en separat rapport. I denna rapport redovisas endast vissa statistiska uppgifter om EU-arbetets omfattning i avsnittet om utskottens arbetssituation. 5 Allmänna motionstiden och hanteringen av motioner Enligt regeringsformen (RF) får en riksdagsledamot väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning om inget annat bestäms i RF28. Vidare sägs att ett ärende som väcks av regeringen eller en riksdagsledamot före avgörandet ska beredas av ett utskott. I riksdagsordningen (RO) föreskrivs att en ledamot får lämna förslag till genom en motion. I en och samma motion får inte förslag i skilda ämnen sammanföras. Talmannen anmäler motionerna i kammaren. under den allmänna motionstiden får motioner väckas i fråga om allt som kan komma under prövning. Den allmänna motionstiden pågår från början av som inleds , september eller oktober och så länge som motioner får lämnas med anledning av budgetpropositionen. Med anledning av en proposition, en skrivelse, en framställning eller en redogörelse får följdmotioner väckas från den dag då ärendet anmäldes i kammaren. kan besluta om kortare eller längre motionstid under särskilda omständigheter. Motioner med anledning av en händelse av större vikt får väckas gemensamt av minst tio ledamöter, om händelsen inte kunde förutses eller beaktas under den allmänna motionstiden eller någon annan motionstid. Enligt det s.k. beredningstvånget i riksdagsordningen (RO) 4 kap. 1 § ska propositioner, skrivelser, framställningar, redogörelser och motioner hänvisas till ett utskott för beredning. Enligt behandlingstvånget 4 kap. 9 § RO ska utskotten avge betänkanden till kammaren i de ärenden som har hänvisats till dem och som inte har återkallats.29 har behandlats av Riksdagsutredningen30, av riksdagskommitté31 och av riksdagskommitté32. De två första kommittéerna lade inte fram några genomgripande förslag om regeländringar beträffande väckande och behandling av motioner 284 kap. 3 § RF. 292006 beslutade att begränsa behandlingstvånget. De ärenden som inte hann behandlas före utgången av valperioden och som heller inte skjutits upp till nästa valperiod skulle förfalla. Detta beslut har återtagits (se vidare i avsnittet utredningar). 1993/94:TK1). 31Riksdagen inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1). 32Riksdagen i en ny tid (framst. 2005/06:RS3). 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER 2010/11:URF3 förutom att allmänna motionstiden flyttades till början på förslag av . Denna ändring föranleddes av omläggningen av budgetprocessen 199596. Både och uttalade sig dock i motionsfrågorna och presenterade riktlinjer och rekommendationer. ville att partierna på frivillig väg skulle ta på sig vissa begränsningar i motionsskrivandet, bl.a. avrådde man från täta upprepningar av motioner och motioner inom områden där delegerat beslutanderätten till lägre politisk nivå. Dessa riktlinjer som antogs av 1994 hade dock knappt någon effekt på motionsflödet. föreslog att utskotten skulle ägna mindre men mer meningsfull tid åt motionerna från den allmänna motionstiden och mer tid åt EU-bevakning och uppföljning och utvärdering. Vidare rekommenderade man utskotten att en eller per mandatperiod fördjupa behandlingen av frågor inom utskottets ämnesområden. Detta skulle även gälla motioner från den allmänna motionstiden. Däremellan kunde motionerna på dessa områden beredas i förenklad form. På förslag av riksdagsstyrelsen33 beslutade (2005/06:KU21) att begränsa behandlingstvånget för motioner och andra ärenden genom en ändring i riksdagsordningen 4 kap. 9 §. Ändringen innebar att utskotten inte behövde avge något betänkande i ärenden som inte hunnit behandlas före utgången av valperioden om ärendet inte skjutits upp till nästa valperiod. Enligt en följdändring i 5 kap. 10 § RO skulle dessa ärenden därmed falla. Detta menade kommittén skulle lösa problemet med den kraftiga arbetsanhopningen våren före ett val. Vidare beslutade att avskaffa den generella motionsrätten på skrivelser och redogörelser ett beslut som senare återtagits. ansåg dessutom att utskotten skulle gå vidare med den förenklade motionsberedningen och att denna standardiserades. Kommitténs uppfattning var att förenklad beredning i första hand ska tillämpas på två typer av motionsförslag, dels sådana som till sin huvudsakliga innebörd överensstämmer med motionsförslag som behandlats tidigare , dels sådana som berör förhållanden där enligt gällande ordning beslutanderätten inte ligger hos . förslag om motionshanteringen och riksdagsbeslutet med anledning av detta följdes upp av en tjänstemannagrupp som utarbetade rutiner och rekommendationer för förslagens genomförande. Arbetsgruppen redovisade bl.a. relativt detaljerade exempel på hur förenklad motionsbered- ning kan hanteras i utskottsbetänkandena och hur frågan kan förankras i utskottet34. 2005/06:RS3 s. 117118. 34Arbetsgruppens rapport: i en ny tid motionshanteringen (Utredningar från 2006/07:URF1). 2010/11:URF3 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER Beslutet att begränsa behandlingstvånget kritiserades senare av i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125). Utredningen ansåg att den införda ordningen inte stämde överens med den tyngd som initiativrätten ges i regeringsformen. Dessutom framhöll man möjligheten att använda sig av förenklad motionsberedning. Mot denna bakgrund ansåg utredningen att möjligheten att låta ärenden falla i slutet av en valperiod inte är helt förenlig med grunderna för bestämmelserna i 4 kap. 3 § regeringsformen om ledamöters initiativrätt och beredningstvånget. Denna möjlighet har heller inte utnyttjats av utskotten . beslutade (2010/11:KU4) att slutgiltigt anta förslaget om en återgång till den tidigare ordningen för behandlingstvånget och lydelsen i 4 kap. 9 § och 5 kap. 10 § RO. är en av hörnstenarna i den parlamentariska demokratin och ett viktigt instrument för ledamöter och partier att väcka nya frågor, att påverka regeringens förslag och att presentera sin politik inom olika områden. är dock förknippat med ett antal problem. under den allmänna motionstiden väcks ett stort antal motioner som ska beredas i utskottsorganisationen och avgöras i kammaren. Det stora antalet motioner och motionsyrkanden kräver omfattande arbetsinsatser och resurser inom hela av såväl ledamöter och partikanslier som av kammarkansliet, utskottskanslierna, utredningstjänsten, enheten för riksdagstryck, m.fl. Antal inlämnade motioner 1994/952009/10 4 022** Källa: EUMOT-uredningen. * Ingen allmän motionstid detta år p.g.a. ny budgetprocess. ** T.o.m. . Under de tre valperioder som varade ökade antalet motioner med beroende på vilket år i valperioden som jämförs. Antalet motioner är vanligtvis färre det första i en valperi- 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER 2010/11:URF3 od för att därefter successivt öka och bli som flest under det sista före val till , vilket framgår av följande sammanställning. Under den senaste valperioden, 20062010, kan vi konstatera en minskning av antalet motioner i perioden. Minskningen kan delvis förklaras av att antalet oppositionspartier var färre jämfört med föregående valperiod och att regeringen hade en klar majoritet i . i ett längre perspektiv är det stora antalet motioner /032005/06 inget nytt. En i stora delar likartad utveckling ägde rum /891990/91, t.ex. uppgick antalet motioner under som föregick valet till hela 4 989 jämfört med 4 824 /06. Förändringarna i antalet motioner mellan olika valperioder verkar till stor del bero på det parlamentariska läget antalet oppositionspartier och eventuella allianser. Det är svårt att dra några slutsatser om en långsiktig trend. Antal inlämnade motioner under riksmötena /882009/10 Kommentar: 1995/96 lämnades endast 735 motioner in på grund av omläggningen av budgetprocessen och därmed var det ingen allmän motionstid. De streckade linjerna markerar riksdagsval. Den allmänna motionstiden innebär en mycket arbetsintensiv period för ledamöter och partikanslier eftersom detta är den enda tid under som motionsrätten är fri och ledamöterna kan väcka motioner om allt som kan komma under prövning. av alla motioner under ett väcks under allmänna motionstiden och huvuddelen av dessa är enskilda motioner. Allmänna motionstiden är också en period då massmedierna fokuserar på riksdagsledamöterna. Bland en del medierepresentanter finns en vanföreställning om att en riksdagsledamots arbetsinsatser i kan mätas i antalet 2010/11:URF3 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER Lokala medier bevakar särskilt ledamöter från den egna valkretsen. Det kan mot den bakgrunden inte uteslutas att medietrycket till en del påverkar ledamöternas motionsskrivande och antalet motioner som väcks. Ledamöter och partikanslier genomför vanligtvis ett förberedande arbete med motionerna och . Det slutliga motionsarbetet koncentreras till den allmänna motionstiden i början av då arbetsbelastningen för ledamöter och partikanslier blir extremt tung. Både ledamöter och medarbetare vid partikanslierna har i olika sammanhang gett uttryck för den stress som kännetecknar den allmänna motionstiden och som riskerar att påverka kvaliteten på de förslag som läggs fram i motionerna. De flesta partierna har numera någon form av intern policy för eller kontroll av ledamöternas enskilda motioner. Av de intervjuer som utredningen genomfört med partikanslierna framgår det att dessa ser positivt på en reformering av motionsinstitutet som innebär mindre stress och en effektivare motionsbehandling betonar man dock vikten av motionsrätten och dess betydelse när det gäller att presentera nya idéer och utveckla den politiska debatten. Det stora antalet motioner och motionsyrkanden kräver väsentliga resurser i utskottens ärendeberedning. Detta gäller särskilt kansliernas arbetsinsatser och beror främst på det stora antalet fristående eller enskilda motioner som väcks under den allmänna motionstiden. Utskottskansliernas vanligen omfattande hantering av motionerna tränger undan möjligheter att ägna mer tid åt EU-relaterade frågor, uppföljning och utvärdering, revisionsfrågor samt forsknings- och framtidsfrågor. Ett problem är också den ojämna fördelningen av antalet motioner mellan utskotten. Detta kan medföra att motionerna får större uppmärksamhet och en mer ingående behandling i de utskott som har färre motioner och vice versa i utskott med många motioner. Resultatet kan bli en icke önskvärd olikhet i motionsbehandlingen beroende på inom vilket utskottsområde motionen väcks. Av följande sammanställning framgår att skillnaden mellan socialutskottet, som får flest motioner, och försvarsutskottet som får minst motioner är över 400 motioner . De utskott som hänvisas mer än 350 motioner är SoU, UbU, TU, MJU och SkU. 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER 2010/11:URF3 Antal hänvisade motioner (eller delar därav) fördelade efter utskott Källa: , bearbetad av . Uppgifterna avser helt eller delvis hänvisade motioner och ska inte jämföras med antalet inlämnade motioner som redovisats i föregående sammanställning. Det har i olika sammanhang påpekats att motionsinstitutet är ett ineffektivt verktyg om syftet är att åstadkomma förändring. till antalet bifallna motionsyrkanden och deras andel av det totala antalet behandlade yrkanden förefaller detta stämma rätt väl. Andelen motionsyrkanden som bifölls /032005/06 låg mellan 1,6 och och motsvarande uppgift under den senaste valperioden var 0,2 till . Skillnaden mellan valperioderna kan delvis förklaras av att vi hade en majoritetsregering. 2010/11:URF3 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER Antal behandlade motionsyrkanden samt antal och andel därav som bifallits Bifallna/delvis bifallna mo- * Motionsyrkandena har räknats mer än en gång om de behandlats av antingen mer än ett utskott eller under mer än ett . /har varje yrkande bara räknats en gång. De flesta motioner väcks dock troligen inte med förhoppningen om att åstadkomma en omedelbar förändring. En del av de motionsyrkanden som bifalls kommer från motioner som väckts under och som gradvis vunnit allt större gehör. Det finns dock flera motiv bakom motionsskrivandet. Det kan bl.a. handla om att pröva och lansera nya idéer, att presentera och förklara partiets politik, att påpeka missförhållanden eller att kritisera och komplettera redan framlagda förslag m.m. Parti- och kommittémotioner syftar vanligen till att profilera partiets linje i den aktuella frågan och att utveckla den politiska debatten. Enskilda motioner handlar ofta om ledamöternas egna hjärtefrågor och rör i många fall förhållandena i hembygden frågor där beslutsrätten i de flesta fall delegerats till myndigheter. De problem som är förknippade med motionsinstitutet är väl kända och kan sammanfattas i följande punkter. Hanteringen av det stora antalet motioner, huvudsakligen enskilda motioner, kräver stora resurser i riksdagsarbetet. Formerna för den nuvarande allmänna motionstiden skapar stress och en extrem arbetsbelastning för ledamöter och partikanslier, vilket riskerar att påverka motionernas kvalitet. Under den allmänna motionstiden fokuserar medierna på ledamöternas motionsskrivande inte sällan utifrån en okunskap om motionsinstitutets roll och ledamöternas egentliga arbetsinsatser. Mediefokuseringen påverkar även motionsskrivandets inriktning. Utskottskansliernas hantering av motionerna kräver avsevärda resurser och tränger undan utrymme för andra uppgifter i utskottens arbete som 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER 2010/11:URF3 EU-relaterade frågor, uppföljning och utvärdering, forsknings- och framtidsfrågor och frågor med anknytning till revisionen. Genomslaget för motionsyrkanden är begränsat och många motioner handlar om frågor som redan behandlats eller om frågor där delegerat beslutanderätten. 5.5 Erfarenheter och iakttagelser Motionsinstituten i de nordiska grannländerna I huvudbetänkande i en ny tid (2005/06:RS3 s. 108110) lämnades en tämligen utförlig beskrivning av motionsinstituten i , och . Nedan lämnas en kort sammanfattning av denna redovisning då inga större förändringar skett sedan betänkandet skrevs. Förslagsrätten för ledamöterna i och har fler former än i och . I skiljer man mellan lovforslag och beslutningsforslag. I den finländska skiljer man mellan lagmotioner,