urf · GYA5URF3 · 2011-01-01 00:00:00 — Uppföljning och utvärdering gemensamma frågor -Verksamhetsplaneringen utvecklas med inriktning på att integrera ärendeberedningen med uppföljnings- och utvärderingsinsatser. -Arbetsformer utvecklas som främjar ökat ledamotsdeltagande i utskottens löpande och tematiska uppföljning och utvärdering. -Det är av strategisk vikt för verksamhetens fortsatta utveckling att introduktion om uppföljning och utvärdering ges särskilt till nya ledamöter. -Kompetensutvecklingen för tjänstemännen vidareutvecklas. -Utbytet med andra länders parlament och andra aktörer utvecklas. -Tydligare redovisning av utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet i bl.a. verksamhetsberättelser och årsredovisning. -Extern och intern information om uppföljnings- och utvärderingsverksamheten byggs ut. -Uppföljnings- och utvärderingsfrågor behandlas i ökad utsträckning på utskottsövergripande nivå, framför allt på ordförandekonferensen. När det gäller organisationen av stödet till utskottens uppföljning och utvärdering föreslog genomförandegruppen att det borde övervägas om stödfunktionen organisatoriskt ska ligga kvar vid eller om den borde placeras inom ett nytt kansli för stöd inom utskottsorganisationen. Riktlinjerna innebar en tydlig höjning av ambitionsnivån för utskottens arbete med uppföljning och utvärdering. För att verksamheten skulle kunna nå denna nivå föreslog genomförandegruppen resursförstärkningar i form av två nya tjänster till stödfunktionen för uppföljning och utvärdering. I de riktlinjer som beslutade om 2006 betonades att uppföljning och utvärdering ska vara en integrerad och naturlig del i alla utskotts ärendeberedning. Den positiva utvecklingen som uppmärksammades av för valperioden 20022006 har fortsatt även under den senaste valperioden då tolv av femton utskott påbörjat eller genomfört uppföljningsinsatser. 2010/11:URF3 4 UTSKOTTENS NYA ARBETSUPPGIFTER Antal avslutade uppföljnings- och utvärderingsprojekt per utskott /032009/10 Källa: Utvärderings- och forskningsfunktionen. Av tabellen ovan, som baseras på de uppgifter som utskotten har redovisat på Helgonät, framgår att arbetet med tematisk uppföljning och utvärdering fördelas ojämnt utskotten emellan. De utskott som är mest aktiva och som under de två senaste valperioderna genomfört fem eller fler projekt är , finansutskottet, justitieutskottet, kulturutskottet, trafikutskottet och miljö- och jordbruksutskottet. bör nämnas att löpande uppföljning inte redovisas i tabellen ovan och att aktivitetsgraden inte enbart kan avläsas i antalet uppföljningsprojekt. Uppföljningarnas resultat har vanligen behandlats i ett utskottsbetänkande, som underlag för beredningen av propositioner och/eller motioner. Uppföljningarna har i flera fall även blivit föremål för debatt i kammaren i samband med att det aktuella utskottsbetänkandet debatterats och beslutats. En anledning till att uppföljningarna i ökad utsträckning har kommit till användning i utskottens betänkanden kan vara att ledamotsengagemanget har ökat genom inrättandet av särskilda beredningsgrupper inom utskotten samt att uppföljningsarbetet har blivit en mer inarbetad del av utskottsarbetet för både leda- 4 UTSKOTTENS NYA ARBETSUPPGIFTER möter och kanslier. Underlagen till uppföljningarna har till största delen tagits fram internt inom . har totalt 41 tematiska uppföljnings- och utvärderingsprojekt avslutats. Nedan redovisas några exempel på dessa. Samtliga projekt 20022010 redovisas i bilaga 3 med uppgift om ämne, genomförandeperiod och rapport- eller betänkandebeteckning. -FiU: Utvärdering av penningpolitiken 19952005 (2006/07:RFR1). -SkU: Kvittning av underskott i näringsverksamhet mot inkomst av tjänst (2006/07:RFR8). -UU: Uppföljning av deltagande i EU:s utvecklingssamarbete (2006/07:RFR7). -FöU: Uppföljning av försvarspolitiska beslut (2007/08:RFR6). -KU: Kommunalt partistöd (2007/08:RFR23). -SfU: Äldreförsörjningsstödet i massmedia (2007/08:RFR15). -CU: Bortförda och kvarhållna barn i internationella förhållanden (2008/09:RFR8). -JuU: Uppföljning av kvinnor intagna i kriminalvårdsanstalt (2008/09:RFR9). -KrU: Kulturarbetarnas pensioner (2008/09:RFR1). -MJU: Uppföljning av statens insatser för småskalig livsmedelsproduktion (2009/10:RFR1). -TU: Pumplagen Uppföljning av lagen om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel (2009/10:RFR7). Riktlinjerna innebar också att alla utskott inom ramen för sin löpande uppföljning skulle granska den resultatinformation som regeringen lämnar. har ett antal utskott arbetat med att integrera delar av uppföljnings- och utvärderingsverksamheten i beredningen av regeringens budgetproposition. Utskottens arbete med den löpande uppföljningen har dock minskat i omfattning under den senaste valperioden och de mål som sattes upp av genomförandegruppen har inte infriats, delvis på grund av resursbrist. Ett av genomförandegruppens mål var att uppföljnings- och utvärderingsfrågor i ökad utsträckning skulle behandlas på utskottsövergripande nivå, t.ex. vid ordförandekonferenser och kanslichefsmöten. Detta förekom i viss utsträckning men i mycket begränsad omfattning under den senaste valperioden. Beträffande redovisningen av uppföljningsverksamheten i utskottens verksamhetsberättelser har ingen förändring skett. Däremot har en förbättring påbörjats avseende den externa och interna informationen. För tre utskott kulturutskottet, miljö- och jordbruksutskottet och trafikutskottet har relativt utförlig information om uppföljningsverksamhe- 4 UTSKOTTENS NYA ARBETSUPPGIFTER ten lagts upp på externa webbplats. Målet om att vidareutveckla kompetensen inom uppföljning och utvärdering i utskottsorganisationen har inte nåtts då funktionen inte mäktat med att genomföra seminarier eller liknande åtgärder. Däremot har kanslipersonal i allt högre grad medverkat i genomförandet av uppföljningsprojekten, vilket är en del i kompetensutvecklingen. Utredningen har intervjuat samtliga kanslichefer i utskotten i vissa fall tillsammans med ytterligare medarbetare från kansliet. Av intervjuerna framgår tydligt skillnaderna mellan utskottens beredningsområden och hur dessa påverkar förutsättningarna och inställningen till arbetet med uppföljning och utvärdering. Några kanslichefer påpekar svårigheter i att hitta meningsfulla uppföljningsämnen som kan accepteras av alla partier och som inte är för urvattnade. Andra menar att det inte finns något politiskt intresse för uppföljning bland ledamöterna eller att utskottets politikområden är så kontroversiella och politiskt känsliga att det är svårt att ena ledamöterna kring enskilda projekt. Inom vissa utskottsområden är förekomsten av särskilda tillsynsmyndigheter något som åberopas, och man frågar sig vad utskottet ska kunna tillföra inom uppföljning och utvärdering utöver vad dessa myndigheter presterar (SfU, SoU, UbU och AU). Frågetecken finns även kring hur resultatet av uppföljningarna ska användas. Sju utskott förefaller driva ett mer planerat och kontinuerligt uppföljnings- och utvärderingsarbete, och verksamheten verkar i dessa utskott ha fått en permanent plats och integrerats i övriga arbetsuppgifter (KU, FiU, JuU, UU, KrU, TU och MJU). Ledamöterna i dessa utskott sägs vara intresserade eller mycket intresserade av uppföljning och utvärdering och flera kanslier menar att utskottet skulle vilja ge större utrymme åt detta om det fanns mer tid att tillgå. Formerna för dessa utskotts uppföljnings- och utvärderingsarbete varierar. Några bedriver arbetet i särskilda beredningsgrupper som består av både ledamöter och tjänstemän ofta med företrädare för samtliga partier och med en ledamot som ordförande och en tjänsteman som sekreterare (, UU, KrU, TU och MJU). har arbetat med en egen variant av ledamotsgrupp. I justitieutskottets beredningsgrupp har ordföranden under de senaste valperioderna kommit från oppositionen. Beredningsgrupperna kan antingen vara permanenta under hela valperioden (t.ex. justitieutskottet) eller tillsättas ad hoc med en skiftande sammansättning beroende på sakfrågan (t.ex. trafikutskottet). har ledamöternas engagemang och antalet ledamotsgrupper ökat. Själva utredningsarbetet utförs för det mesta av funktionen för utvärdering och forskning vid utredningstjänsten, av någon annan riksdagstjänsteman eller en eller flera externa experter. görs utredningsarbetet i samarbete med ett universitet. Det är inte vanligt att någon tjänsteman vid utskottskans- 4 UTSKOTTENS NYA ARBETSUPPGIFTER liet gör utredningsarbetet eller att ledamöterna är direkt involverade i detta, men det förekommer (t.ex. KU, JuU och UU). Resultatet av uppföljningarna eller utvärderingarna överlämnas vanligen i form av en rapport till utskottet eller i förekommande fall till beredningsgruppen som i sin tur överlämnar rapporten till hela utskottet. kan rapporten leda till att utskottet anordnar en öppen eller intern utfrågning. Utskottet kan besluta att ställa sig bakom rapporten (justitieutskottet). En rapport används vanligtvis i något av utskottets betänkanden och har i några fall även lett till ett tillkännagivande (KU, TU och KrU). I sitt budgetbetänkande tar miljö- och jordbruksutskottet med en sammanfattning av rapporterna och en godkännandekläm i utskottets förslag till beslut. Denna beslutspunkt har ingen formell status men får enligt kanslichefen en politisk betydelse i och med att utskottet enats om den och att departementet tar upp den till beredning. Regeringen redogör i dessa fall i skrivelse 75 för hur riksdagsskrivelsen har behandlats. Ofta publiceras uppföljningsrapporterna i serien Rapporter från () och/eller som bilaga till ett betänkande. arbete med uppföljning och utvärdering skiljer sig i vissa delar från övriga utskott. Utskottets uppföljning består dels av några fasta och återkommande granskningsobjekt: penningpolitiken och statsskuldsförvaltningen, dels av särskilda uppföljningar av konkreta riksdagsbeslut om t.ex. , stödet till fordonsindustrin och stabiliseringsfonden. Penningpolitiken följs upp genom offentliga utfrågningar av och en gång per valperiod av en extern expert. följs upp två gånger per valperiod. Inom ramen för utredningens arbete genomfördes en enkätundersökning den 12 januari5 riktad till samtliga riksdagsledamöter. 234 ledamöter, vilket motsvarar av samtliga, besvarade enkäten. I enkäten ingick några frågor om ledamöternas syn på uppföljning och utvärdering. Resultaten visar att av de svarande ledamöterna anser att uppföljning och utvärdering bör ha stor vikt i utskottens arbete endast beredningen av budgetpropositionen och andra propositioner rankas högre. Nästan två tredjedelar () av ledamöterna vill ägna mer tid åt uppföljning och utvärdering, vilket innebär att denna uppgift rankas näst högst av samtliga utskottens uppgifter. En fjärdedel av ledamöterna () anser att utskotten hanterar uppföljning och utvärdering dåligt. Här bör observeras att det finns stora skillnaderna mellan utskotten. Det finns ett klart samband mellan de utskott som är mer aktiva i uppföljnings- och utvärderingsarbetet och de som får betyget ganska bra eller mycket bra av ledamöterna när det gäller hur väl utskottet hanterar denna arbetsuppgift. 4 UTSKOTTENS NYA ARBETSUPPGIFTER har uppmärksammat arbete med uppföljning och utvärdering och lämnat förslag om att en bestämmelse om att varje utskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde förs in i regeringsformen. säger följande i sitt betänkande. Det finns anledning att se positivt på den ökade användning av uppföljning och utvärdering inom som skett . Enligt vår mening finns det dock utrymme för att utveckla denna verksamhet ytterligare. För att stimulera en sådan utveckling samt för att tydliggöra ansvar för att följa upp och utvärdera tidigare riksdagsbeslut anser vi att en bestämmelse om utskottens skyldighet i detta avseende bör föras in i regeringsformen.18 instämde i utredningens förslag19 och beslutade att slutgiltigt anta utskottets förslag till ändring i regeringsformen. Till utskottens nya arbetsuppgifter räknas i detta sammanhang även uppföljning och utvärdering trots att detta varit en viktig uppgift i utskottens arbete . De samlade resultaten av utskottens arbete med uppföljning och utvärdering är som redovisats ovan mycket ojämnt fördelade mellan utskotten. Trots flera utredningar och riksdagsbeslut om riktlinjer och grundlagsändringar i frågan finns det fortfarande utskott som bedriver en mycket begränsad uppföljningsverksamhet. Det återstår således en hel del innan uppföljning och utvärdering kan sägas vara en integrerad och naturlig del i alla utskotts ärendeberedning som var ett av målen riksdagsbeslut. Orsakerna till att vissa utskott inte kommit längre i detta arbete förklaras ibland med att det förekommer skarpa politiska motsättningar inom politikområdet eller att det finns särskilda tillsynsmyndigheter som följer upp utvecklingen på området. har en del utskottskanslier även hänvisat till att ledamöterna är ointresserade av uppföljning och utvärdering vilket nu motsägs av resultaten i den enkätundersökning som redovisas ovan. En annan faktor som kan begränsa uppföljningsverksamheten och som ofta åberopas av utskottskanslierna är bristen på resurser och tid. Slutligen kan det finnas en viss tröghet och oförmåga att se behovet av nya åtgärder och arbetsmetoder när de politiska och samhällsekonomiska styrprocesserna förändras. En bakomliggande faktor i detta sammanhang kan vara otillräcklig kompetens inom utskottsorganisationen när det gäller granskning av budget och resultatredovisning. 18En reformerad grundlag (SOU 2008:125), s. 302. 2010/11:KU4. 4 UTSKOTTENS NYA ARBETSUPPGIFTER Trots dessa svårigheter har flertalet utskott gjort stora framsteg i uppföljningsarbetet under de två senaste valperioderna, och det finns många goda exempel på hur man trots en hög ärendebelastning lyckats integrera uppföljning och utvärdering i det löpande beredningsarbetet. Resultat från den löpande uppföljningen och från tematiska uppföljningsprojekt förekommer allt oftare i utskottsbetänkanden. har ledamöterna i allt större utsträckning engagerat sig i beredningsgrupper för uppföljning och utvärdering, vilket avspeglas i ledamotsinitiativ, betänkanden och kammardebatter. beslut att uppgradera utskottens uppgift att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut från riksdagsordningen till regeringsformen ska ses som en tydlig markering av betydelsen i detta arbete. Detta bör enligt utredningens bedömning medföra att samtliga utskott 2014 gör uppföljning och utvärdering till en integrerad och naturlig del i ärendeberedningen. För att genomföra denna målsättning krävs tydliga initiativ från utskottens och utskottskansliernas sida och ett utvidgat stöd från förvaltningen. Det gäller nytänkande i fråga om arbetsformer, planering och prioriteringar samt omfördelning och tillskott av resurser. Utredningens förslag i avsnitt 5 om en utvidgning av den förenklade motionsberedningen har bl.a. till syfte att frigöra en del av de resurser som läggs på motionshanteringen. Tanken är att dessa resurser ska användas bl.a. till utskottens uppföljning och utvärdering. Förutom omfördelning av resurser krävs enligt vår bedömning även ett visst tillskott av nya resurser för att säkerställa ovanstående målsättning för samtliga utskott. De delmål som genomförandegruppen ställde upp för uppföljning och utvärdering åren 20062010 och som redovisats ovan har inte uppnåtts i alla delar. Den främsta anledningen till detta är, enligt utredningens mening, att det resurstillskott två nya tjänster till uppföljnings- och utvärderingsfunktionen som genomförandegruppen föreslog inte har infriats. De tjänstemän (tre utvärderare + en kombinationstjänst) som arbetar med uppföljning och utvärdering vid funktionen klarar knappt att fullfölja verksamheten på nuvarande ambitionsnivå, dvs. tre fyra projekt beroende på projektens omfattning. Enligt vår bedömning har vid sidan av de problem som redovisats ovan resursbristen vid utvärderings- och forskningsfunktionen utvecklats till en flaskhals som på ett avgörande sätt hämmar en fortsatt utveckling av utskottens uppföljningsarbete. Om ambitionen bakom ändringen i regeringsformen och riktlinjer och delmål för uppföljning och utvärdering ska kunna uppnås krävs enligt utredningens mening resurser omfattande tre nya tjänster till utvärderings- och forskningsfunktionen. Två nya tjänster bör inrättas och ytterligare en tjänst senare . Vi anser att de nya resurserna bör tillföras funktionen och inte enskilda utskott då det i det här fallet är fråga om specialistkompetens och då placeringen vid funktionen ger större flexibilitet. 4 UTSKOTTENS NYA ARBETSUPPGIFTER är utskottssamordnaren verksamhetsansvarig för uppföljnings- och forskningsfunktionen, vilket bl.a. har lett till ett närmare samarbete med utskotten och en positiv vidareutveckling av verksamheten. Utifrån dessa erfarenheter anser utredningen att det vore lämpligt att åter pröva frågan om funktionens organisatoriska hemvist. Inriktningen bör vara att knyta uppföljnings- och forskningsfunktionen närmare utskottsorganisationen. 4.3 Forsknings- och framtidsfrågor Den studie över riksdagsledamöternas arbetssituation som presenterade visade att ett av de främsta önskemålen från riksdagsledamöternas sida var att få ägna sig åt mer långsiktigt arbete, fördjupning och reflektion.20 Den enkät som riktades till utskottskanslierna visade på en uttalad vilja att utveckla arbetet med forsknings- och framtidsfrågor.21 De flesta utskott ansåg sig visserligen redan ha väl upparbetade rutiner för hantering av forsknings- och framtidsfrågor. De utskott som hade en mer omfattande aktivitet på området ansåg emellertid att en ökning av olika slags stöd och resurser skulle vara önskvärt för att ge utskotten möjlighet att arbeta effektivt. menade att utskotten i ökad utsträckning borde kunna använda sig av forskningsinsatser, teknikutvärdering, framtidsstudier eller andra kvalificerade analyser som ett led i sitt uppföljnings- och utvärderingsarbete. Kommittén ansåg att fördjupning i forsknings- och framtidsfrågor i första hand bör vara en angelägenhet för den reguljära organisationen inom . Arbetet med forsknings- och framtidsfrågor måste enligt kommittén bli en fråga för varje utskott. Några behov av organisatoriska förändringar ansågs alltså inte finnas. Vad beträffar det stöd som utskotten efterfrågat ansåg kommittén det naturligt att lägga detta på den uppföljnings- och utvärderingsfunktion som redan fanns vid utredningstjänsten. Stödet borde omfatta både personella resurser med kompetens på forskningsinformationsområdet och särskilda medel för utskottens behov av att anlita utomstående expertis. Kommittén ansåg också att det fanns behov av att stärka kontakterna mellan utskotten, utredningstjänsten och Sällskapet riksdagsledamöter och forskare (). Vidare ansåg kommittén att Rifos verksamhet borde kunna utvecklas för att nå fler av ledamöter, särskilt med tanke på att i egenskap av associerad medlem representerade i organisationen (). Ett skäl till att vid denna 20Riksdagsledamöternas arbetsvecka, i i en ny tid, bilaga 5. 21Utskottsundersökning 2004, i i en ny tid, bilaga 5. 4 UTSKOTTENS NYA ARBETSUPPGIFTER tidpunkt inte hade fullt medlemskap i uppgavs vara att EPTA ansåg att Rifos anknytning till inte var tillräckligt stark. ansåg att den närmare utformningen av arbetet med forsknings- och framtidsfrågor kunde formuleras i en strategi som skulle utarbetas inom riksdagsförvaltningen. Strategin skulle utmynna i ett handlingsprogram som kunde diskuteras vid ordförandekonferensen. gjorde vid sin beredning av ärendet inga andra bedömningar än kommittén. Utskottet betonade dock utskottskansliernas roll i sammanhanget och lyfte särskilt fram utrikesutskottets erfarenheter som visar att forskarutbildad kanslipersonal med uppgift att tolka, värdera och föra in resultat och perspektiv från forskningen i det politiska arbetet väsentligen höjt utskottets mottagarkapacitet. beslutade om riktlinjer för hur ska inleda ett mer systematiskt arbete med forsknings- och framtidsfrågor (framställning 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21). Riktlinjerna innebar delvis nya arbetsuppgifter för riksdagsförvaltningen. För att förbereda det praktiska genomförandet av beslut tillsattes en s.k. genomförandegrupp som utarbetade den strategi efterlyst samt en rad rekommendationer. Bland annat angavs att samtliga utskott borde ges möjlighet att genomföra minst en forskningsöversikt , att utfrågningar i ökad utsträckning borde behandla forskningsfrågor och att en samverkansgrupp för framtidsfrågor borde bildas inom riksdagsförvaltningen. Vidare angavs att utskotten borde ta fram en utskottsspecifik strategi för forsknings- och framtidsfrågor. Genomförandegruppen ansåg vidare att verksamheten i borde utvecklas, bl.a. genom att dess kontakter med beslutsprocess stärktes. Det internationella samarbetet skulle stärkas, främst genom att skulle ansöka om fullvärdigt medlemskap i . För att stärka Rifos kontakter med föreslogs att Rifos sekretariat skulle återföras från () till riksdagsförvaltningen. Genomförandegruppen bedömde att riksdagsförvaltningen som ett första steg borde avsätta personella resurser motsvarande två tjänster vid en stödfunktion. För de resterande åren , 2009 och 2010 föreslog gruppen en fortsatt utbyggnad med en tjänst . Enligt genomförandegruppen borde alltså det utökade stödet till utskotten uppgå till fem tjänster 2010. Till följd av de rekommendationer som återgivits ovan gavs funktionen för uppföljning och utvärdering (numera utvärderings- och forskningsfunktionen) nya arbetsuppgifter . Två nya tjänster med benämningen forskningssekreterare inrättades, och särskilda medel avsattes för att upphandla forskare och annan expertis som med hjälp av forskningssekreterarna skulle utarbeta forsknings- och framtidsrelaterat material. 4 UTSKOTTENS NYA ARBETSUPPGIFTER Utskottens arbete med forsknings- och framtidsfrågor Sedan de två tjänsterna som forskningssekreterare tillsattes 2007 har utskotten intensifierat sitt arbete med forsknings- och framtidsfrågor. På beställning av utskotten och med hjälp av forskningssekreterarna har ett antal forskningsinventeringar och teknikutvärderingar genomförts. En forskningsinventering är en kartläggning av pågående forskning inom ett visst ämnesområde. Som exempel kan nämnas skatteutskottets inventering av skatteforskare och försvarsutskottets inventering av pågående forskning inom försvarsutskottets ansvarsområde. Inventeringen innebär alltså inte i första hand någon analys av ämnesområdet som sådant. Rapporterna har bl.a. tjänstgjort som underlag för ledamöter och kanslier då de kontaktat forskare inför utfrågningar eller seminarier. Forskningsöversikter och teknikutvärderingar är två andra metoder som kan tillföra väsentliga underlag i beslutsprocessen. En teknikutvärdering är en bedömning av vilka samhälleliga konsekvenser som kan följa av ett visst forskningsresultat och införandet av en ny teknik. Det är en arbetsmetod som används för framtidsanalys. Målet med en teknikutvärdering är dels att sammanställa befintlig kunskap inom ett visst område, dels att bidra med relevanta slutsatser som kan användas när politiska beslut ska fattas om framtida utveckling. lyfte i sitt betänkande fram fördelarna med att göra teknikutvärderingar utskottsövergripande. Syftet med att involvera flera utskott är att framtidsfrågorna ofta har bäring på fler än ett utskottsområde. påbörjades den första utskottsövergripande teknikutvärderingen under rubriken städer med tre utskott som beställare: miljö- och jordbruksutskottet, civilutskottet och trafikutskottet. Projektet har en styrgrupp som är sammansatt av ledamöter från alla tre utskotten. I syfte att involvera medborgarna görs dels ett scenario- och visionsarbete med tre gymnasieskolor, dels en Facebooksida som öppnats för att ge möjlighet att ta emot allmänhetens syn på hur den vill se sin stad . Fram t.o.m. har sammanlagt sex forskningsöversikter och teknikutvärderingar utförts.