rir · GZB514 · 2011-04-14 09:00:00 — Svenska myndigheter är skyldiga att bidra med personal för deltagande i internationella sammanhang.70 Men de myndigheter som bidrar med personal till internationella insatser har sinsemellan olika förutsättningar att bidra. Vad gäller RPS, FBA och MSB är uppdraget att bidra tydliggjort i särskilda förordningar medan Försvarsmaktens uppdrag anges i regleringsbrevet. Försvarsmakten och RPS:s deltagande styrs även av särskilda regleringsbrev som tydligt anger inriktning och omfattning. I dessa regleringsbrev specificerar 70 Myndighetsförordningen 2007:515 7§ Svenska bidrag till internationella insatser regeringen medel som avsatts till olika insatser vilket i praktiken motsvarar det förväntade antalet tjänster som ska tillsättas.71 Detta kan jämföras med FBA och MSB som styrs genom enskilda beslut, vilket innebär att myndigheterna vid årets början inte vet i vilken omfattning verksamheten ska bedrivas.72 Vidare har myndigheterna olika förutsättningar i och med att RPS och Försvarsmakten främst rekryterar personal från den egna personalstyrkan medan både MSB och FBA huvudsakligen rekryterar personal externt. Något förenklat fungerar MSB och FBA som rekryteringsfirmor för personal med specifik kompetens till internationella tjänster. Båda myndigheterna har inrättat resurspooler som de rekryterar personal i från. Personalprofilen skiljer sig mellan FBA och MSB men trots det har det uppkommit svårigheter med gränsdragning i vissa sammanhang. På frågan varför myndigheterna har så olika planerings- och verksamhetsförutsättningar för att bedriva likartad verksamhet, har förklarat att det är ett resultat av att verksamheten har vuxit fram stegvis. Anledningen till att RPS, Försvarsmakten och även Kriminalvården får särskilda regleringsbrev motiveras utifrån att dessa rekryterar från sin egen personalstyrka, vilket bedöms innebära större behov av framförhållning.73 3.2.3Verksamhet där målet är att bidra Det finns inga specifika mål angivna för svenska bidrag i form av civil och militär personal men som verksamhet ingår de främst i det politikområde som avser att säkerställa intressen och förbindelser med andra länder. Verksamheten finansieras dock även med medel från biståndsbudgeten. I uppdraget till de myndigheter som bidrar med personal finns inte heller några tydliga formuleringar kring vilka mål eller resultat personalbidragen förväntas bidra till.74 Det finns därmed inte några angivna mål för verksamheten utöver de övergripande målen för svenskt engagemang i internationella insatser som anges i den nationella strategin. Myndigheterna har därmed enbart i uppdrag att bidra genom rekrytering av personal. 71Se t.ex. Försvarsmaktens regleringsbrev för om anslag 1:2 Freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet samt RPS regleringsbrev för om anslag 1:2 freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet och anslag 1:1 Biståndsverksamhet anslagspost 12, Freds- och säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande. 72Både MSB och FBA har i intervjuer uttryckt att detta har varit försvårande i planeringen av verksamhet. har regeringen tagit så kallade inriktningsbeslut för MSB och FBA:s verksamhet vad gäller sekonderingar. Dessa inriktningsbeslut har inte täckt hela årets verksamhet utan nya beslut har kommit , men besluten har ändå gett myndigheterna en bättre framförhållning. 74Riksrevisionen har granskat instruktioner, regleringsbrev samt villkor i anslag och anslagsposter. Regeringsbeslut under utg.omr.7, anslagspost 28 som rör och Kosovo 2000-2009. Samt särskilda regeringsbeslut fattade av Försvarsdepartementet i en särskild arkivgranskning. Svenska bidrag till internationella insatser 3.2.4Begränsad information om innehåll och resultat Som en följd av hur uppdragen till myndigheterna är formulerade har regeringen huvudsakligen formulerat rapporteringskrav i termer av att myndigheterna ska redovisa sitt deltagande. Bortsett från regeringens krav på MSB finns det inga tydliga förväntningar från regeringen att myndigheterna ska redogöra för verksamhetens innehåll eller resultat. MSB:s återrapporteringskrav är däremot mer omfattande vad gäller omfattning, inriktning och finansiering samt resultat, och de är den enda myndighet som har fått i uppdrag att redovisa sin verksamhet utifrån den nationella strategin.75 Samtlig utsänd personal har omfattande krav på att regelbundet rapportera till sin utsändande myndighet om utvecklingen i insatsen, säkerhetsläget samt eventuella personalfrågor. Den rapportering av verksamheten som återfinns i myndigheternas årsredovisningar är däremot översiktlig när det gäller bedömningar av vad deltagandet har inneburit för såväl den internationella insatsen som för den utsändande organisationen. har funnit en tendens till att närmast identiska skrivningar återkommer år . Det gäller exempelvis resultaten av RPS:s närvaro i olika internationella insatser under en treårsperiod.76 Försvarsmakten redogör kortfattat i sin årsredovisning för vilka insatser de har bidragit med personal till, samt vilken slags personal som de har bidragit med. Vidare redogör myndigheten kortfattat för sin bedömning av verksamheten, till exempel att deltagandet har bidragit till att utveckla den svenska internationella konflikthanteringsförmågan och att stödet bedöms ge ett bra resultat för mottagarna och en god svensk insyn och möjligheter till påverkan.77 MSB redogör i årsredovisningen för hela sin internationella verksamhet. Redovisningen är mer utförlig än övriga myndigheters men inte i paritet med de omfattande krav som ställs på myndigheten. FBA redovisar , i enlighet med regeringens krav, en sammanställning över hur många individer och till vilka missioner de har sekonderat personal.78 75Regleringsbrev då MSB bildades. Rapporteringskraven avser dock inte bara bidrag i form av personal till internationella insatser utan hela MSB:s internationella verksamhet. RPSs utlandssektion har på eget initiativ skrivit en rapport om RPSs freds- och säkerhetsfrämjande samt konfliktförebyggande verksamhet. 78Årsredovisningar för MSB och FBA. Svenska bidrag till internationella insatser 3.2.5Erfarenhetshantering med fokus på arbetsgivarfrågor FBA har sedan myndigheten bildades haft i uppgift att hantera erfarenheter av internationella insatser och vara sammanhållande när det gäller att hantera erfarenheter som rör det svenska civila bidraget till internationella insatser.79 I samband med intervjuer vid FBA har det framkommit att myndigheten arbetar med erfarenhetshantering inom alla sina ansvarsområden. Men när det gäller erfarenheten av svenskt deltagande med personal har myndigheten än så länge inte presenterat några resultat. MSB och RPS har börjat etablera egna system för erfarenhetsåterföring. Vad gäller MSB har de kommit så långt att de har utvecklat en särskild databas80 medan RPS arbetar med att systematiskt begära in information från sina utsända.81 Gemensamt för dessa erfarenhetssystem är att de huvudsakligen handlar om personaladministrativa aspekter och baseras på enkäter till de utsända. Sammantaget finns det parallella system för viss erfarenhetshantering, men FBA som har det nationella ansvaret har ännu inte etablerat något system. Därmed finns det heller inte någon översiktlig sammanställning av erfarenheter eller nyttan av internationella erfarenheter för olika verksamheter. I samband med intervjuer har det dock framkommit att utlandstjänstgöring bedöms vara utvecklande för den enskilde individen och att vissa personer antas ha nytta av erfarenheterna i sin fortsatta yrkesutövning. Men även helt motstridiga uppgifter har framkommit, till exempel att utlandstjänstgöring inte nödvändigtvis är positivt för personens karriär i . Regeringens rapportering till om bidrag i form av personal är uppsplittrad och begränsad i flera avseenden. Det är därför svårt för att få en bild av verksamhetens inriktning, omfattning och resultat samt att följa hur det svenska engagemanget utvecklas i förhållande till de motiv och utgångspunkter som har formulerats. Rapporteringen till om bidrag i form av civil och militär personal återfinns i de årliga budgetpropositionerna men i och med att verksamheten inte utgör ett eget verksamhetsområde rapporteras den inte samlat. Rapporteringen återfinns både under 79Förordning (SFS 2007:1218) med instruktion för , §2 p.8. FBA ska hantera erfarenheter från internationella insatser och vara sammanhållande för erfarenhetshanteringen som rör det svenska civila bidraget till internationella insatser. Svenska bidrag till internationella insatser utgiftsområde 5 och utgiftsområde 7. I samtliga propositioner redogör regeringen för att har bidragit med svensk personal till olika internationella insatser men inte för hur många personer som faktiskt har varit utsända eller till vilka insatser. i rad anger regeringen i budgetpropositionerna att har deltagit i flertalet av FN:s 18 fredsfrämjande insatser, samt i samtliga EU:s 12 insatser. Av rapporteringen framgår att genom sina personalbidrag bidrar till olika övergripande mål, men i och med att det saknas information om storleken på det svenska engagemanget i förhållande till de insatser som genomförs är det svårt att få en uppfattning om vilken roll svenska bidrag spelar i olika sammanhang och gentemot olika organisationer. Regeringen har pekat på att det är svårt att mäta resultaten av internationella insatser då det är komplicerat att få en uppfattning av konkreta resultat eller på kort sikt. på svårigheter att isolera en svensk insats från andra faktorer som påverkar utvecklingen.82 bedömer regeringen att fredsfrämjande insatser har en stabiliserande effekt som inte kan uppnås på annat sätt och som ofta är en förutsättning för långsiktigt hållbar fredlig, ekonomisk och social utveckling. har redovisningen blivit något mer utförlig såtillvida att den innehåller illustrerande exempel på insatser som har haft en positiv utveckling. 3.4Finansiering av civil och militär personal Det är svårt att få fram en sammanställning över kostnader och att följa kostnadsutvecklingen för svenska personalbidrag till internationella insatser, vilket i hög utsträckning hänger samman med hur bidragen finansieras. 3.4.1Komplicerad anslagsstruktur för personalbidrag En översiktlig jämförelse mellan de anslag och anslagsposter som relaterar till konflikthantering och fredsfrämjande insatser, där finansiering av bidrag i form av personal ingår, visar att fördelningen av medel har ökat från 2005 till 2011. 2005, 2007 och 2008. Svenska bidrag till internationella insatser Fördelning av medel från utgiftsområde 5 och 7, 2005 till 2011 Av diagrammet ovan framgår att ökningen av tilldelade medel för konflikthantering och fredsfrämjande insatser framför allt har skett inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. utgiftsområde 5 Internationell samverkan har däremot varit på ungefär samma nivå vid de två tidpunkter som redovisas. I vilken omfattning den ökade resurstilldelningen gäller bidrag i form av personal går inte klargöra av flera olika orsaker. För det första finansieras personalbidrag genom flera olika anslag och anslagsposter inom två olika utgiftsområden i statsbudgeten. För det andra används anslagen inte enbart till att finansiera bidrag i form av personal utan även andra former av stöd inom området. Bidrag i form av personal finansierades 2011 genom sammanlagt 13 olika anslagsposter, varav 7 anslagsposter främst användes för finansiering av sekonderad personal (se översikt i bilaga 3). Övriga anslagsposter utgjorde antingen generell finansiering till FBA eller poster där både finansiering av bidrag i form av personal och annan verksamhet ingick.83 Att denna konstruktion innebär svårigheter i samband med kostnadsuppföljning är känt och har påtalats i olika utredningar.84 En jämförelse visar att svårigheterna snarare ökar än minskar då antalet anslagsposter som används för att finansiera personalbidrag har ökat. Ytterligare en försvårande omständighet för kostnadsuppföljning är att de anslag som används för att finansiera personalbidrag har bytt namn och i viss mån även användningsområde . 83I uträkningen ingår även grundfinansiering av FBA och MSB. 84Riksdagens revisorer 2001/02:RR17, SOU 1999:29 s.54-57 och SOU 2000:74 s.68. Svenska bidrag till internationella insatser För att få fram uppgifter om medelstilldelningen för bidrag i form av personal måste därför en mer djupgående kartläggning göras. har sammanställt hur mycket medel som regeringen har allokerat via I sammanställningen ingår även finansiering av personalbidrag genom särskilda beslut som regeringen och fattat. Enligt denna sammanställning uppgick tilldelade medel för sekonderad personal till ca (för uträkning se bilaga 3). På grund av det som redovisas ovan har inte kunnat ta fram tillräckligt med underlag för att dra slutsatser kring hur kostnaderna för personalbidrag har utvecklats . Däremot kan konstatera att tilldelningen till vissa myndigheter har ökat . Exempelvis har tilldelade medel till RPS ökat från till år 2011.85 3.4.2Olika principer för finansiering och redovisning Enligt beräkning uppgick tilldelade medel för bidrag i form av personal till ca 2010. Det är dock oklart vad den totala kostnaden uppgår till. Regeringens olikartade styrning av berörda myndigheters personalbidrag genom regleringsbrev eller särskilda beslut innebär att formerna för finansiering skiljer sig åt mellan olika myndigheter. En annan skillnad mellan de berörda myndigheterna är att i vissa fall omfattar anvisade medel både direkta och indirekta kostnader medan andra myndigheter har en konstruktion där indirekta kostnader finansieras i särskild ordning. Ytterligare en försvårande omständighet i uppföljningen av kostnaderna är att de berörda myndigheterna redovisar tilldelade medel enligt olika principer. Till exempel finansieras MSB:s deltagande i form av personal av både avgifter och bidrag. Därtill har myndigheten ett grundanslag som ska täcka indirekta kostnader och OH för myndighetens internationella verksamhet där personalbidrag är en del av verksamheten. Denna grundfinansiering avräknas i efterhand mot biståndsbudgeten. FBA har en liknande konstruktion där myndighetens bidrag i form av personal finansieras med bidrag från regeringen. Därtill har myndigheten anslagsfinansiering som får användas till att täcka såväl direkta som indirekta kostnader och OH. 85 Enligt RPS:s regleringsbrev 2005 till 2011. Svenska bidrag till internationella insatser Till skillnad mot MSB och FBA finansieras RPS:s deltagande i internationella insatser genom två olika anslag som ska användas till såväl direkta kostnader som utlandsstyrkans andel av RPS:s indirekta kostnader och OH. har inte angett, vare sig i särskilda beslut eller i regleringsbrev, vilka principer för fördelning av overheadkostnader som ska gälla för denna typ av verksamhet. I avsaknad av sådana riktlinjer har varje myndighet utformat egna principer för fördelning av overheadkostnader. Detta innebär att det är svårt att få fram en rättvisande bild över insatsernas totala kostnader. Det innebär också att det är omöjligt att med dagens konstruktion göra en eventuell jämförelse mellan myndigheternas kostnader. Det är oklart varför myndigheterna har så olika finansieringsformer trots att de i detta avseende bedriver likartad verksamhet. En förklaring till att regeringen gärna fattar beslut och fördelar medel i form av särskilda bidrag istället för via anslag kan vara att det ger möjlighet till ökad flexibilitet. innebär en sådan hantering ökad administration för såväl myndigheterna som och svårigheter i kostnadsuppföljningen. För en mer detaljerad översikt över de finansiella villkoren och redovisningsmodellen hos respektive myndighet, se bilaga 3. 3.4.3Ingen redovisning av kostnaderna för Som en följd av att verksamheten finansieras från flera anslag och anslagsposter är det svårt att utifrån den redovisning som finns i budgetpropositionerna få en samlad bild av kostnadsutvecklingen för svenska bidrag i form av personal. Regeringen har inte heller lämnat någon särskild redovisning eller sammanställning till . har regeringen berört frågan om finansiering av sekonderad personal till internationella insatser i budgetpropositionerna. Exempelvis konstaterade regeringen att kostnaderna för utsänd personal hade ökat och att kostnadsutvecklingen borde följas noga.86 Därefter har inte regeringen återkommit till frågan. 2006/07: 1, utgiftsområde 5. Svenska bidrag till internationella insatser Att bidra med personal till internationella insatser är ett konkret politiskt verktyg som genomförs i ett komplext system bestående av flera departement och myndigheter. Det finns en tydlig politisk ambition att ska bidra brett, både i geografiska termer och i valet av organisationer och insatser. som det finns uttalade ambitioner och motiv för svenskt deltagande är det svårt att få fram en årlig översikt över den faktiska utvecklingen och omfattningen på de svenska personalbidragen i regeringens rapportering till . rapporterar månatligen om civila bidrag men det finns ingen instans som har i uppgift att sammanställa både civila och militära bidrag eller hur de sammantaget fördelas geografiskt eller på organisationer och insatser. Berörda myndigheter rapporterar dessutom om sina personalbidrag på olika sätt. Den rapportering som regeringen lämnar till innehåller begränsad information om vad som har uppnåtts med den svenska närvaron, både utifrån politiska motiv med de svenska bidragen och utifrån de målsättningar som finns formulerade för den internationella insatsen på plats. Rapporteringen görs i generella termer och utan att hänsyn tas till proportionalitet. Utan resonemang om det svenska bidragets storlek i förhållande till den internationella insatsen som helhet kan denna typ av rapportering ge intryck av att de svenska bidragen är mer omfattande än vad de är. Utsänd personal rapporterar om den löpande verksamheten till sina hemmamyndigheter. De myndigheter som bidrar med personal rapporterar i sin tur om verksamheten i samband med årsredovisningen. Rapporteringskraven och rapporteringen som sådan varierar dock myndigheter emellan. Sammantaget finns det relativt mycket rapportering men lite analys av vad personalbidragen har bidragit till. Den erfarenhetshantering som finns inom de myndigheter som ingår i granskningen har huvudsakligen fokus på arbetsgivarfrågor. Bernadotteakademin som har ett särskilt ansvar för erfarenhetshantering men har ännu inte presenterat några sammanställningar från denna verksamhet. Svenska bidrag till internationella insatser Regeringens uppdrag till de myndigheter som bidrar med personal formuleras på olika sätt för olika myndigheter. Vissa myndigheter får tydliga anvisningar om att bemanna ett visst antal namngivna insatser medan andra myndigheters uppdrag formuleras i mer allmänna termer alternativt i särskilda beslut . Detta skapar en politisk flexibilitet och möjlighet att anpassa verksamheten till utvecklingen i omvärlden. innebär det att de myndigheter som bidrar med personal har olika förutsättningar vad gäller planering, framförhållning och intern styrning av denna verksamhet. Därtill ges berörda myndigheter olika finansiella förutsättningar. Med dagens system för resurstilldelning och redovisning av kostnader är det svårt att få en samlad bild av de totala kostnaderna samt att följa kostnadsutvecklingen . Det finns flera anledningar till detta. Det handlar dels om att civila och militära personalbidrag finansieras från ett stort antal anslagsposter som även används för att finansiera annan verksamhet. Det handlar också om att myndigheter finansieras på olika sätt, både via regleringsbrev och särskilda beslut. Vidare finns det inga entydiga principer för vare sig finansiering eller redovisning av direkta och indirekta kostnader. Detta får till följd att det inte går att jämföra myndigheterna med varandra. Svenska bidrag till internationella insatser Svenska bidrag till internationella insatser 4 Synergier med utvecklingssamarbetet Regeringen har i flera sammanhang betonat att utvecklingssamarbetet utgör en viktig del av den samlade svenska förmågan och att synergier alltid ska eftersträvas.87 4.1Utgångspunkter för svenskt utvecklingssamarbete har lång erfarenhet av att bedriva internationellt utvecklingssamarbete med andra länder. Målet för det svenska internationella utvecklingssamarbetet är att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. 4.1.1Gemensam politik för global utveckling Målet för internationella utvecklingssamarbete finns bland annat angivet i den av antagna Politiken för global utveckling (PGU) från 2003.88 Politiken behandlar emellertid inte bara utvecklingssamarbete, utan slår också fast grunden för en sammanhållen och samstämd svensk politik för global utveckling. Politiken för global utveckling gäller för alla politikområden. Av PGU framgår ett övergripande mål för samtliga politikområden samt ett kompletterande mål för utvecklingssamarbetet. Enligt PGU har utvecklingssamarbetet en viktig funktion när det gäller att komplettera och stödja åtgärder som vidtas på andra politikområden inom ramen för politiken för global utveckling. Detta förtydligades ytterligare i samband med regeringens förnyelse av Politiken för global utveckling 2008.89 Genom skrivelsen förstärkte även regeringen vikten av samstämmighet och samverkan mellan politikområden. Nationell strategi för svenskt deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet, s. 6-8, samt skr.2007/08:89. 2002/03:122, be.. 2003/04:UU3, rskr. 2004/05:4. 2007/08:89. Svenska bidrag till internationella insatser 4.1.2Sida finansiär av svenska biståndsinsatser Flera svenska myndigheter får medel från den så kallade biståndsramen90 som sammantaget uppgår till en procent av svensk bruttonationalinkomst (BNI). Ramen fördelas, utöver avräkningar, över ett större antal anslag och anslagsposter. Det volymmässigt största anslaget är utan jämförelse anslaget för biståndsverksamhet som uppgår till 2011.91 (Sida) ansvarar för att utifrån ett kostnadseffektivt perspektiv finansiera sådana insatser som bidrar till att uppfylla målen för det internationella utvecklingssamarbetet.92 Sida finansierar sällan enskilda individers deltagande i internationella insatser eller organisationer, däremot finansierar Sida andra svenska myndigheters biståndsverksamhet. För att kunna räknas som bistånd i form av utvecklingssamarbete eller humanitärt bistånd måste medlen användas i enlighet med biståndskommittés (DAC) fastställda principer (Official Development Assistance - ). Det innebär att medlen enbart får användas för att finansiera verksamhet till länder som är klassade som så kallade utvecklingsländer. Målet med verksamheten måste vara att bidra till ekonomisk utveckling och välfärd för utvecklingsländerna. Medlen får inte användas för militära ändamål.93 4.1.3Ökat fokus på konfliktländer har fokuserat det bilaterala utvecklingssamarbetet till färre antal länder. Ett resultat av denna så kallade landfokusering är att ska behålla och vidareutveckla samarbetet med länder i en konflikt eller postkonfliktsituation. Det innebär att en betydande del av utvecklingssamarbete ska inriktas på sådana länder där även andra stödinsatser av mer militär karaktär kan förekomma.94 FBA, , , , 91Regleringsbrev för om Regeringsbeslut III:6 UF2010/75652/UD/PLAN (slutligt) UF2010/75649/UD/USTYR 92Förordning (2010:1080) med instruktion för Sida, 1§. 93OECD Glossary of statistical terms. 94Totalt 12 länder ingår i denna grupp av prioriterade länder: , , , DR , , , , , , , och . Svenska bidrag till internationella insatser Stöd som rör freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet finansieras över flera anslag och anslagsposter.95 Sida har en särskild anslagspost som avser humanitära insatser och konfliktrelaterad verksamhet.