rir · GZB59 · 2011-02-24 09:00:00 — Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Lärdomar i ljuset av utvecklingen i 20052007 Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet lärdomar i ljuset av utvecklingen i 20052007 har granskat och arbete med finansiell stabilitet i ljuset av den risk som bankernas expansion i innebar. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och berörda myndigheter och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som främst avser regeringen, och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Bakgrund och motiv till granskningen Granskningens genomförande och avgränsningar Myndigheternas bedömning och beskrivning av problemen beskrivning av de baltiska riskerna beskrivning av de baltiska riskerna Kontakter med de baltiska myndigheterna Insikt, självförtroende och handling Vilka åtgärder vidtog svenska myndigheter? Samordningen mellan myndigheterna och med Myndigheternas mandat är otydliga Tillsyn av banker med verksamhet i flera länder har granskat och arbete med finansiell stabilitet i ljuset av den risk som de svenska bankernas expansion i innebar. Motiv: Det finansiella systemet är av stor betydelse för ekonomins funktionssätt, och en finansiell kris kan leda till höga kostnader för staten och ekonomin som helhet. Staten har därför tagit på sig ansvaret för att upprätthålla stabiliteten i det svenska finansiella systemet. Det är av stor vikt att statens arbete med att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet utförs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Flera olika verktyg står till statens förfogande för att uppnå detta mål, och har stiftat ett stort antal lagar som reglerar finansmarknaden och dess aktörer. Syfte: Granskningen ska, utifrån iakttagelser kring tillsynen av de svenska bankernas verksamhet i före krisen 20082009 och den risk som denna verksamhet utgjorde för det svenska finansiella systemet, dra lärdomar för statens arbete med att upprätthålla stabiliteten i det svenska finansiella systemet. Genomförande: I denna granskning undersöker vi främst hur de ansvariga myndigheterna bedömde och rapporterade om den riskuppbyggnad som skedde i det svenska banksystemet före krisen 20082009. Vi har därför valt att i huvudsak fokusera granskningsarbetet på perioden 20052007, även om vissa frågor behandlas i ett längre perspektiv. Granskningen behandlar inte krishanteringen. Granskningen baseras i huvudsak på dokumentstudier och intervjuer med nuvarande och förutvarande representanter för , och Finansdepartementet.1 Därutöver har intervjuer genomförts med representanter för de estniska och lettiska myndigheterna samt med Skandinaviska Enskilda Bankens verkställande direktör. Se appendix 2 för en detaljerad lista över de utförda intervjuerna. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Granskningen har resulterat i följande centrala slutsatser och iakttagelser: Bankerna ökade sina risker genom expansionen i . De svenska bankerna ökade sin riskprofil genom att expandera sin verksamhet kraftigt i de baltiska länderna. Genom att ekonomierna i regionen växte okontrollerat, med växande obalanser som följd, ökade riskerna kraftigt. Bland annat var kreditexpansionen extrem med utlåningsvolymer som ökade under 20052007 i de olika länderna. I fyrdubblades lägenhetspriserna på bara . Andra tecken på hög risknivå var att utlåningen skedde i utländsk valuta, att löneökningstakten låg på som länderna förde en fast växelkurspolitik. Sammantaget ökade riskerna kontinuerligt fram tills dess att de materialiserades i samband med den finansiella krisen. Myndigheterna underskattade riskerna. I början av uppbyggnadsfasen av bankernas verksamheter i ansåg de svenska myndigheterna att riskerna var begränsade. Efter hand blev oron mer påtaglig i takt med att obalanserna i de baltiska ekonomierna växte. Icke desto mindre bedömdes riskerna vara hanterbara under hela den undersökta perioden, 20052007, bland annat med hänvisning till bankernas goda kapitaltäckning. Myndigheterna underskattade kreditriskerna, men av störst betydelse var att de missbedömde likviditetsriskerna, i synnerhet när det gäller bankernas utländska finansiering. Det var dock en felbedömning som de delade med i stort sett alla centralbanker, tillsynsmyndigheter, akademiker och investerarkollektivet världen över. Myndigheternas mandat bör ses över. har två myndigheter med ansvar för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet, och , men verktygen och analysfunktionerna skiljer sig åt mellan dessa två. har analysverktygen för det finansiella systemet i sin helhet, medan fokuserar på enskilda institut. Det är också som har sanktionsverktygen om ett finansiellt institut skulle brista i till exempel kapitaltäckning eller riskhantering. Något uttalat lagstöd för hantering av risker i det finansiella systemet som helhet, så kallad makroprudentiell policy, finns inte. Tillsyn av banker med verksamhet i flera länder. De baltiska myndigheterna upplevde att de hade få verktyg och inte kunde styra utvecklingen på sina kreditmarknader. En bidragande orsak till detta var att de endast kunde införa ett strängare regelverk för inhemska banker, medan utländska filialer inte kunde omfattas av ändrade regler. En förfrågan om ett strängare regelverk för dessa filialer skickades från till dessa filialers tillsynsmyndigheter i hemlandet, däribland svenska , men förfrågan avslogs med hänvisning till gällande lag. rapporterade inte händelsen vidare till regeringen i formell mening. Denna underlåtenhet kan kritiseras. Utvecklingen i de baltiska länderna visar att den problematik med utländska banker och tillsynen av dessa som de estniska Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet myndigheterna pekade på utgjorde ett reellt problem, som också kom att påverka den finansiella stabiliteten i . Efter krisen har ett stort antal nya regleringar och en ny struktur skapats inom EU för att hantera bland annat frågor om gränsöverskridande banker. förutsättningarna för att problematiken som utländska filialer förde med sig i blir lättare att hantera framöver. Kommunikation är av central betydelse för att föra ut budskap. Det handlar om vilka budskap man vill sända och vilka kanaler man utnyttjar för att nå avsedda mottagare. Av våra intervjuer framgår att det finns ett gap mellan syn på det egna agerandet rörande riskerna i och den bild som de baltiska myndigheterna har redovisat om . Det finns indikationer på att det även funnits ett gap mellan och andra aktörer där riksbanksföreträdare synes anse att de har skickat ett starkare budskap om riskerna än vad mottagarna har uppfattat. Det faktum att berörde riskerna i i sina stabilitetsrapporter tycks ha fått ringa genomslag på bankernas agerande. Det finns fler kanaler att använda för att skicka ut budskap än att producera stabilitetsrapporter och ha direktkontakt med bankledningarna. En publik arena vore att ha regelbundna utfrågningar i om finansiell stabilitet, vilket skulle tvinga fram ett tydligt ställningstagande om riskerna hos såväl som och sprida detsamma till en bredare krets. Det institutionella upplägget vi valt i ställer stora krav på samordningen mellan å ena sidan och , å andra sidan mellan dessa myndigheter och . Granskningen av arbetet med finansiell stabilitet har inte visat att samarbetet mellan och har brustit. Tvärtom visar intervjuerna med representanter för de båda myndigheterna på ett gott samarbetsklimat, mycket hjälpt av personliga kontakter mellan medarbetare på de två myndigheterna. Det är emellertid viktigt att säkerställa funktioner och samarbetssätt som inte endast bygger på personliga kontakter. har det funnits en överenskommelse mellan om formerna för samarbete. Samarbetet har dock inte utvärderats. Väl försiktiga antaganden i stresstesterna. Bedömningar av finansiell stabilitet grundas i princip på hur väl kapitaliserade de svenska bankerna är och vilka risker de står inför. Vilka antaganden som görs i de stresstester som myndigheterna genomför spelar därför en väsentlig roll för den slutliga bedömningen. Enligt ska stresstesterna ge svar på vilken motståndskraft bankerna har för att möta oväntade chocker. Mot den bakgrunden framstår stresstesterna ha byggt på väl försiktiga antaganden. Man bör ha i åtanke att syftet med stresstester inte är att göra exakta prognoser över olika riskscenarier. Icke desto mindre är det värdefullt om testerna är så rimliga och Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet verklighetsnära som möjligt för att ge en bra bild av de risker som finns. Testerna har byggt på relativt normala konjunkturnedgångar, vilket är händelser som knappast kan beskrivas som något oväntat. Därtill har ett av testerna utgått ifrån en kraftig nedgång i som bankernas övriga marknader inte påverkas. Det är emellertid ovanligt att enskilda länder eller regioner hamnar i recession som den globala tillväxten är god. Ett rimligare test hade varit att de baltiska länderna hamnade i problem som övriga världen råkade ut för en ekonomisk nedgång. Genom att använda försiktiga antaganden i stresstesterna överskattades bankernas motståndskraft och riskerna för den finansiella stabiliteten underskattades. Statens implicita ansvar. Staten har en implicit garanti att stödja banksystemet när det uppstår kriser. Det isländska exemplet visar att den garantin kan bli orimligt kostsam när banksektorn växer sig väldigt stor i förhållande till landets ekonomi. har svenska staten inga verktyg för att begränsa storleken på banksektorn och den därmed sammanhängande implicita garantin. Genom att de svenska bankerna hade en dominerande roll i de baltiska betalningssystemen fick svenska staten ett implicit ansvar för dessa och därigenom för ländernas ekonomiska stabilitet. Utvecklingen visar att svenska staten kan få ett indirekt ansvar för andra länders ekonomier när bankernas utlandsetableringar medför att de får en dominerande roll på kreditmarknaden. Regeringen bör se över och förtydliga och mandat och verktyg för att säkerställa finansiell stabilitet i vid mening. Det bör utredas huruvida ett regelverk för så kallad makroprudentiell policy bör utvecklas och vem som i så fall ska ha ansvar för denna. En sådan översyn bör även inbegripa innebörden av sundhet enligt 6 kap. 4 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. och bör överväga andra kommunikationsformer med bankerna och allmänheten. har tagit ett steg på vägen i och med den senaste stabilitetsrapporten och de rekommendationer som där gavs offentligt. skulle också kunna pröva möjligheten att återkommande anordna offentliga utfrågningar om finansiell stabilitet. Givet att det institutionella upplägget med två separata myndigheter som båda har ansvar för att upprätthålla finansiell stabilitet kvarstår bör och fortsätta det nära samarbetet om de olika aspekterna av arbetet med att upprätthålla finansiell stabilitet. För att säkerställa att detta arbete fortsätter bör myndigheterna rapportera hur detta samarbete har utförts under verksamhetsåret till Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Det bör även övervägas huruvida en extern utvärdering ska genomföras av hur samarbetet är organiserat och har fungerat, snarare än den interna utvärdering som överenskommelsen mellan förordar. bör vara tydlig med vad stresstesterna avser att kontrollera och säkerställa att antaganden till stresstesterna återspeglar dessa risker. En framtida möjlighet vore att göra stresstester baserade på olika djupa nedgångar i ekonomin, vilket skulle ge en bredare information om bankernas motståndskraft. Regeringen bör utreda om riskerna i banksektorn och den därmed sammanhängande implicita statliga garantin kan begränsas. Regeringen bör se till att den löpande medvetandegörs om vilka risker, utöver de risker som handlar om bankernas kapitalsituation och som löpande övervakar, som bankers verksamheter i andra länder kan medföra för staten. Det är tveksamt om dessa risker kan reduceras utan att lägga restriktioner på bankernas möjligheter att expandera utomlands. Men redan kännedom om riskerna bör leda till att staten skapar en beredskap för att möta dem. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet 1.1Bakgrund och motiv till granskningen Det finansiella systemet är av stor betydelse för ekonomins funktionssätt, och en finansiell kris kan leda till höga kostnader för staten och ekonomin som helhet. Staten har därför tagit på sig ansvaret för att upprätthålla stabiliteten i det svenska finansiella systemet. Flera olika verktyg står till statens förfogande för att uppnå detta mål och har stiftat ett stort antal lagar som reglerar finansmarknaden och dess aktörer. har i sin instruktion uppdraget att arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system.2 Även har till uppgift att värna stabiliteten i systemet genom 1 kap. 2 § lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen) som fastställer att ska också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Utöver att analysera stabiliteten har också ett ansvar för att upprätthålla likviditeten i det finansiella systemet genom sin roll som s.k. lender of last resort. I 6 kap. 8 § riksbankslagen föreskrivs följande: Om det finns synnerliga skäl får i likviditetsstödjande syfte på särskilda villkor bevilja kredit eller lämna garanti till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av . Utöver dessa båda myndigheter finns det ett antal andra verktyg för staten i syfte att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet. Exempelvis ska insättningsgarantin förutom att skydda konsumenter vid ett eventuellt bankfallissemang också minska risken att insättare i panik minskar sina banktillgodohavanden i solventa banker . Staten har således ett långtgående ansvar för att stabiliteten upprätthålls inom det finansiella systemet. Som framgår ovan är arbetet med finansiell stabilitet uppdelat mellan åtminstone två myndigheter, där den ena, , har regeringen som huvudman, och den andra, , står under . fokuserar mer på stabilitetsfrågor för hela det finansiella systemet medan stabilitetsarbete är mer inriktat på varje enskilt institut. utövar tillsyn och utfärdar tillstånd 2Förordning (2009:93) med instruktion för . Denna instruktion har visserligen ändrats ett flertal gånger , men samtliga instruktioner har innehållit en formulering om finansiell stabilitet. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet att bedriva finansverksamhet. Både och publicerar sina analyser över stabiliteten i det finansiella systemet i rapporter en respektive . Myndigheternas förmåga att upprätthålla finansiell stabilitet testas i kristider. fanns det tydliga tecken på olag på de finansiella marknaderna, även om det dröjde tills innan det utvecklades till en akut kris. Den mest effektiva åtgärden mot finansiell instabilitet är att undvika att risker byggs upp, eller åtminstone säkerställa att de är under god kontroll. Det kan mot den bakgrunden vara fruktbart att beakta dels hur myndigheterna agerade under krisens uppbyggnad, dels deras mer akuta krishantering för att hantera stabilitetsproblemen när de väl uppstått. I denna granskning behandlas uteslutande frågeställningar rörande det preventiva stadiet: hur de svenska myndigheterna agerade när de finansiella riskerna byggdes upp. För svensk del bestod riskuppbyggnaden när det gäller finansiell stabilitet till stor del av att svenska banker expanderade sin verksamhet kraftigt i . kom flera signaler om att de obalanser som byggdes upp i de baltiska staterna innebar ett med tiden allt större risktagande. En korrigering av dessa obalanser ansågs allmänt som nödvändig även om det fanns många bud om hur och när en sådan skulle ske. De senaste årens erfarenheter har visat hur kostsam en finansiell kris kan bli för skattebetalarna och ekonomin i stort. Det är därför av stor vikt att statens arbete med att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet utförs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Syftet med granskningen är därför att, utifrån iakttagelser kring tillsynen av de svenska bankernas verksamhet i före krisen 20082009 och den risk som denna verksamhet utgjorde för det svenska finansiella systemet, dra lärdomar för statens arbete med att upprätthålla stabiliteten i det svenska finansiella systemet.3 Revisionsfrågorna tar sin utgångspunkt i statens ansvar för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet och har följande lydelse: 1.Är statens arbete för finansiell stabilitet ändamålsenligt och effektivt? 2.Har de ansvariga myndigheterna de verktyg och den förmåga som krävs för att fullgöra detta arbete? 3Regeringen beslutade om kommittédirektiv (Dir. 2011:6) för en översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser, vilket ser positivt på. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet för banktillsyn () där deltar via representanter för och har fastställt 25 kärnprinciper (core principles) för effektiv banktillsyn. Principerna är enligt ett ramverk med minimistandarder för sund tillsynsverksamhet och anses universellt tillämpbara. För att arbetet med att upprätthålla finansiell stabilitet ska kunna sägas vara ändamålsenligt och effektivt bör dessa principer vara uppfyllda, om de inte står i direkt motsats till ett specifikt svenskt förhållande. För denna granskning är principerna 1, 14, 19 och 20 av särskild betydelse4: 1.Mål, oberoende, verktyg, transparens och samverkan: Ett effektivt system för banktillsyn ska ha klara ansvarsområden och mål för varje myndighet som är delaktig i tillsynen av banker. Varje sådan myndighet bör ha ett operationellt oberoende, transparenta processer och vara ansvarig för utförandet av sina uppgifter. Ett väl anpassat legalt ramverk för banktillsyn är också nödvändigt [] En ordning för informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter och för att säkerställa konfidentiell hantering av sådan information ska finnas. 14.Likviditetsrisk: Tillsynsmyndigheter ska tillse att banker har en likviditetspolicy som beaktar institutionens riskprofil och har processer för att hantera, mäta och kontrollera likviditetsrisker på daglig basis. 19.Tillsynsansats: Ett effektivt system för banktillsyn kräver att tillsynsmyndigheterna utvecklar och underhåller en bred kunskap om såväl individuella bankers som bankkoncerners verksamhet och även om banksystemet som helhet, med fokus på systemets säkerhet, sundhet och stabilitet. 20.Tillsynstekniker: En effektiv banktillsyn bör inkludera tillsyn både på plats och på distans och reguljära kontakter med bankledningar. och är ansvariga myndigheter för stabilitetstillsynen. Regeringen och ska dessutom tillse att myndigheterna har de verktyg som krävs för att fullgöra de uppgifter som åläggs dem. Egen förkortad översättning. Principerna återges i sin helhet på engelska i Appendix 1. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet 1.4Granskningens genomförande och avgränsningar I denna granskning undersöker vi främst hur de ansvariga myndigheterna bedömde och rapporterade om den riskuppbyggnad som skedde i det svenska banksystemet före krisen 20082009. Vi har därför valt att fokusera granskningsarbetet på perioden 20052007, även om vissa frågor behandlas i ett längre perspektiv. Granskningen behandlar inte krishanteringen. Granskningen baseras i huvudsak på dokumentstudier och intervjuer med nuvarande och förutvarande representanter för , och Finansdepartementet.5 Därutöver har intervjuer genomförts med representanter för de estniska och lettiska myndigheterna samt med Skandinaviska Enskilda Bankens verkställande direktör. Kapitel 2 och 3 ger en översiktlig bakgrundsbild till bankernas expansion i och uppbyggnaden av makroekonomiska obalanser och risker i dessa länder. Kapitel 4 avhandlar och uppfattning och beskrivning av problemen och kapitel 5 vilka åtgärder myndigheterna vidtog. Slutsatser och rekommendationer presenteras i kapitel 6. Se appendix 2 för en detaljerad lista över de utförda intervjuerna. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet 2 Bankernas satsning på Flera svenska banker inledde en expansion av sina verksamheter i . och svarade för de största satsningarna men även Nordea betraktar som en del av sin hemmamarknad. Inledningsvis vägde den baltiska verksamheten ganska lätt, men den expanderade dels genom att bankerna förvärvade nya företag och utökade sitt ägande i delägda företag, dels genom att den baltiska marknaden växte betydligt snabbare än de traditionella hemmamarknaderna. Det finns vidare indikationer på att banker verksamma i regionen prioriterade tillväxt snarare än noggrann kreditprövning, vilket bidrog till den kraftiga uppgången.6 hade den baltiska verksamheten växt betydligt och svarade för av rörelseresultatet i respektive . Den redan snabba kreditexpansionen i regionen ökade mycket kraftigt som följde, vilket i kombination med nya förvärv medförde att verksamheten stod Baltikumdelen för nästan en tredjedel av rörelseresultatet i och för nästan en femtedel i . För Nordea steg andelen som mest till . De svenska bankerna fick en dominerande roll i banksektorn i . hade de svenska bankerna en marknadsandel på av utlåningen i de baltiska länderna. Då penningpolitiken i dessa länder var kraftlös på grund av den fasta växelkurspolitiken i kombination med att en stor del av utlåningen skedde i euro var det svårt för centralbankerna att påverka efterfrågan på lån. De hade dock verktyg att påverka utbudet av krediter, till exempel genom att införa kassakrav. Eftersom dessa inte utnyttjades blev de svenska bankerna i praktiken i hög grad ansvariga för hur snabbt utlåningen växte. Detta påpekades för bankledningarna av bland annat den lettiske centralbankschefen i dennes försök att stävja utvecklingen.7 Finanspolitiska åtgärder, till exempel en förändring av skatten på kapitalvinster, 6IMF (2006). 7Intervju med Rimsevics . Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet skulle kunna ha minskat efterfrågan på krediter. Finanspolitiken användes emellertid inte i någon större utsträckning till detta ändamål i de baltiska länderna. Den baltiska verksamhetens ökade betydelse bidrog till att bankernas affärsrisk ökade då denna verksamhet bedömdes som avsevärt mer riskfylld än den som bedrevs på de traditionella hemmamarknaderna. Den bedömningen delades av bankerna själva samt av de svenska myndigheter, och , som bevakade bankerna och banksystemet. Bankföreträdare ansåg dock att bankerna hade god kontroll på riskerna även om de var höga. Icke desto mindre införde bankerna efter hand en stramare kreditprövning i de baltiska länderna. Det skedde mot en bakgrund av inte bara en extremt kraftig kreditexpansion utan även växande makroekonomiska obalanser och tydliga tecken på att ekonomierna blev alltmer överhettade. länderna inte uppfyllde Maastrichtkriterierna och därmed tvingades flytta fram tidpunkten för ett tänkt inträde i EMU medförde att valutariskerna ökade. Trots att kreditprövningen skärptes fortsatte utlåningen att öka i en mycket hög, om än i avtagande, takt långt efter det att de finansiella marknaderna började visa tydliga stressymtom. Bankernas risker ökade således av flera skäl. En ökad närvaro i och en växande andel av kreditportföljen i denna region utgjorde basen. Den ekonomiska utvecklingen i de baltiska länderna med tydliga tecken på överhettning medförde, utöver att kreditstocken steg, att risken för ekonomiska bakslag växte över tiden. Därtill blev valutarisken reell när länderna inte kunde gå med i valutaunionen i enlighet med deras ursprungliga planer. Slutligen påverkades länderna av det globala riskklimatet som förvärrades .