rir · GZB516 · 2011-04-20 09:00:00 — har uttalat att personer som kommer till med examen på högskolenivå och kvalificerad yrkeserfarenhet är en stor tillgång för det svenska samhället samt att det är viktigt att dessa personer snabbt kommer ut på arbetsmarknaden, för både individens och samhällets skull. har vidare uttalat att det är värdefullt om etableringen kan ske inom områden som dessa personer har utbildning för och nämnt möjligheten till komplettering av den utländska utbildningen som ett sätt att underlätta inträdet på den svenska arbetsmarknaden.21 har dock inte definierat vad snabbt innebär. För bedömning av utländska högskoleutbildningar finns det en tidsgräns som anger när ett komplett ärende ska vara slutfört. Tidsgränserna utgår från konventionen om erkännande av bevis avseende högre utbildning 17Följande länder ingår i EU: , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . I EES ingår , och . Även räknas till denna grupp länder. 18Målet beslutades av (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155). 2009/10:233 Egenmakt mot utanförskap redovisning av regeringens strategi för integration s. 4. 20Enligt 7 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska en etableringsplan med riktade insatser som omfattar högst 24 månader utformas tillsammans med den nyanlände. 2007/08:AU1 s. 85, rskr. 2007/08:72. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning i (den så kallade Lissabonkonventionen, SÖ 2001:46) när det gäller handläggningen av ansökningar om utlåtande, och från förordningen (1999:1421) om behörighetsbevis för lärare med utländsk utbildning när det gäller handläggningen av ansökningar om behörighetsbevis för lärare. Någon liknande tidsgräns finns inte för bedömningar i ärenden som avser svensk läkar- eller sjuksköterskelegitimation. Regeringen har emellertid i proposition 2008/09:175 Gränslös kunskap framfört att vägen till legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildningar från tredjeland måste vara förutsägbar, rättssäker och inte allt för lång. Regeringen har även i budgetpropositioner betonat att det måste bli enklare, snabbare och mer ändamålsenligt att visa upp de faktiska kunskaper och erfarenheter som en person besitter, till exempel genom att personen i fråga får sin utbildning värderad när han eller hon kommer till Sverige.22 Enligt regeringen är det angeläget att de erfarenheter, kunskaper och formella kvalifikationer som människor tillägnat sig genom utländsk utbildning tas till vara i utbildningssystemet och på arbetsmarknaden i Sverige.23 Enligt 2 § förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken ska myndigheterna inom ramen för de tillgängliga resurserna ge likvärdig service till alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund samt eftersträva att alla berörda nås av information om verksamheten. Myndigheterna ska i det sammanhanget uppmärksamma att detta kan kräva särskilda åtgärder för nyanlända invandrare. I förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om bland annat allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt 7 § ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Myndigheterna ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och även på andra sätt underlätta för den enskilde att ha med dem att göra (7 §). För samverkan mellan myndigheter finns även bestämmelser om att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten (6 §). Enligt regeringens bedömning innebär detta att även myndigheter som inte har något direkt ansvar för bedömning av utländsk utbildning bör kunna vägleda en person till rätt instans.24 2006/07:1 utg.omr. 14 s. 33. 2010/11:1 utg.omr. 16 s. 75. 2008/09:175 s. 68. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Mot bakgrund av vad riksdag och regering i olika sammanhang har framfört om att vägen till etablering på arbetsmarknaden för akademiker med utländsk utbildning är rimligt kort, förutsägbar och rättssäker anser att de statliga insatserna är ändamålsenliga och effektiva om följande kriterier är uppfyllda: Regeringens styrning av ansvariga myndigheter är sammanhållen och de insatser som är departementsövergripande är samordnade. I detta ingår att tilldelade medel används för avsedda ändamål. Det finns en tydlig ansvarsfördelning och samverkan mellan de myndigheter som har ansvar för att bedöma utländska akademikers utbildningar och anordna kompletterande högskoleutbildningar för denna målgrupp. Informationen till målgruppen om vilka insatser som finns och vilka myndigheter som ansvarar för bedömningen av olika utländska högskoleutbildningar är tydlig. Det är också tydligt för en person som avser att ansöka om till exempel legitimation vilka krav som ställs och vilket underlag den ansvariga myndigheten behöver för att kunna fatta beslut. Handläggningstiderna hos de myndigheter som har ansvar att bedöma utländska högskoleutbildningar är korta och arbetet bedrivs på ett resurseffektivt och rättssäkert sätt. Regeringen följer löpande upp att ansvariga myndigheter implementerar fattade beslut inom respektive myndighets ansvarsområde och vidtar vid behov åtgärder för att systemet ska vara ändamålsenligt och effektivt. Inom ramen för granskningen har aktgranskningar genomförts på två myndigheter: och (se bilaga 2). Som grund för aktgranskningarna har beställningar av registerdata från de två myndigheterna gjorts. omfattat alla ärenden som har avslutats - . omfattade därmed 9 253 ansökningar om utlåtande (ärendetyp 51) och 1 258 ansökningar om behörighetsbevis Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning för lärare (ärendetyp 53).25 För har registerbeställningen omfattat alla ansökningar om läkarrespektive sjuksköterskelegitimation som avslutats under ovan nämnda tidsperioden. Beställningen omfattade 2 312 ansökningar om läkarlegitimation från sökande utbildade i EU/EES/och 479 ansökningar om läkarlegitimation från sökande utbildade i tredjeland. Beställningen omfattade också 678 ansökningar om sjuksköterskelegitimation från sökande utbildade i EU/EES/och 180 ansökningar om legitimation från sjuksköterskor utbildade i tredjeland. Med utgångspunkt från registerbeställningarna har ett urval akter granskats, utvalda genom ett obundet slumpmässigt urval.26 På har aktgranskningen omfattat 100 ansökningar om utlåtande och 100 ansökningar om lärarbehörighetsbevis. Båda dessa ärendetyper har omfattat personer utbildade såväl inom som utanför EU/EES/. På har 104 läkarakter och 34 (totalundersökning) sjuksköterskeakter granskats för personer med utbildning från länder utanför EU/EES/och för vilka legitimation har utfärdats. Syftet med såväl registerbeställningarna som aktgranskningarna har varit att kartlägga handläggningsprocesserna, beskriva vilka som ansöker och vilka utfall som ansökningarna leder till samt kartlägga tidsåtgången såväl för processerna som helhet som för olika delmoment. har även genomfört en enkätundersökning vid 9 universitet och högskolor som anordnar kompletterande högskoleutbildningar för personer med avslutade utländska högskoleutbildningar.27 Enkätundersökningen, som genomfördes , innehöll frågor om utbildningarnas utformning, genomförande och dimensionering samt om information och marknadsföring. Samtliga lärosäten besvarade enkäten. 25Vid sidan av ärendetyp 51 och 53 finns ytterligare en ärendetyp, 54. Ärendetyp 54 omfattar sökande med lärarutbildning, som söker en generell bedömning och inte en behörighetsprövning. Det är ingen skillnad i handläggning mellan ärendetyp 51 och 54 utan båda kan utmynna i ett utlåtande. Ärendetyp 54 är inte medtagen i granskning. 26Riksrevisionen har anlitat statistikkonsulten för urval, analys och sammanställning av beskrivande tabeller. En undersöknings resultat är alltid behäftat med en viss osäkerhet på grund av olika osäkerhetskällor som uppstår i undersökningen (se bilaga 2). En osäkerhet uppstår när man generaliserar från urvalet till en totalmängd, varför en viss försiktighet bör iakttas vid denna typ av generaliseringar. 27Göteborgs universitet, , , , , , och . omfattas inte av detta uppdrag men ingår i redogörelse eftersom högskolan i likhet med och anordnar så kallad aspirantutbildning för akademiker med utländsk utbildning. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Vidare har en enkätundersökning genomförts riktad till samtliga länsstyrelser om deras regionala samordning av den kommunala undervisningen i svenska för invandrare och yrkessvenska, med särskilt fokus på målgruppsanpassad svenskundervisning för invandrade akademiker. Samtliga länsstyrelser har besvarat enkäten, som skickades ut . 1.7.3Ekonomisk analys, intervjuer och dokumentstudier har låtit konsulter genomföra en analys av samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter av en snabbare etablering inom ett urval kvalificerade yrken för utländska akademiker.28 Analysen har baserats på uppgifter från registerbeställningarna från och . Se kapitel 7 samt bilaga 6 för en beskrivning av metoden och resultatet. har vid ett flertal tillfällen under granskningens gång genomfört intervjuer med såväl handläggare som chefer på och . Intervjuer har också genomförts med företrädare för , samt Integrations- och jämställdhetsdepartementet29. Därutöver har information samlats in genom dokumentstudier. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av , , och (projektledare). I kapitel 2 redogörs för bedömning och prövning av utländska högskoleutbildningar. Kapitel 3 behandlar prövning av utländska läkar- och sjuksköterskeutbildningar. I kapitel 4 redogörs för de kompletterande högskoleutbildningarna, medan kapitel 5 behandlar länsstyrelserna och svenska för invandrade akademiker. Kapitel 6 redogör för myndigheternas samarbete kring de statliga insatserna och kapitel 7 för samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter av en snabbare arbetsmarknadsetablering. Kapitel 8 innehåller slutsatser och rekommendationer. 28Analysen har genomförts av () vid Linnéuniversitetet. 29Den avvecklades Integrations- och jämställdhetsdepartementet. Ansvaret för integrationspolitiken flyttades över till . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 2Högskoleverkets bedömning och prövning av utländska högskoleutbildningar bedömer utländska högskoleutbildningar som avslutats med en examen och som leder fram till ett så kallat oreglerat yrke eller en lärarexamen. I detta kapitel redogör vi för uppdrag och hur bedömningarna går till. Vi redovisar också uppgifter om de sökande, vad bedömningarna resulterar i och den tid som bedömningsprocessen tar. Kapitlet inleds med en överblick över de olika vägarna till svensk arbetsmarknad för akademiker med utländsk utbildning. 2.1Vägen till svensk arbetsmarknad för akademiker och lärare med utländsk utbildning En person med utländsk högskoleutbildning som leder fram till ett oreglerat yrke i , har tre vägar till svensk arbetsmarknad (se figur 1). Personen kan ansöka om ett så kallat utlåtande hos (alternativ 1 i figuren) eller genomgå kompletterande utbildning30 vid svensk högskola (alternativ 2). utlåtande eller kursbevis från högskolan kan sedan bifogas när personen söker arbete. Personen kan också söka arbete direkt på svensk arbetsmarknad (alternativ 3). 30 Vi återkommer till kompletterande högskoleutbildningar i kapitel 4. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Vägen till svensk arbetsmarknad för en person med utländsk högskoleutbildning som leder till ett oreglerat yrke.31 Person med högskoleutbildning från EU/EES/eller tredjeland som leder till ett oreglerat yrke Personen ansöker om utlåtande Personen kan i vissa fall söka till kompletterande Personen söker arbete på svensk arbetsmarknad För en person med utländsk lärarutbildning ser processen annorlunda ut. Figur 2 visar översiktligt vägen för en person med utländsk lärarutbildning som vill ha ett så kallat behörighetsbevis från . 31Figurens alternativ 1 utgår från att utfärdar ett utlåtande till den sökande, något som inte alltid sker. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Vägen till svensk arbetsmarknad för en person med utländsk lärarutbildning. EU/EES/eller hänvisar den sökande till Personen kan söka om ansöker på nytt om 2.1.1Vilka ansöker om utlåtande och behörighetsbevis? Många av dem som ansöker om utlåtande och behörighetsbevis är i 30-årsåldern.32 En klar majoritet () av dem som ansöker om utlåtande har en utbildning från tredjeland (det vill säga utanför EU/EES/), medan av dem som ansöker om behörighetsbevis är utbildade i tredjeland. Det är också vanligt att den sökande ansöker om utlåtande för att söka arbete () eller för att studera vidare (). Många anger båda orsakerna.33 I bilaga 3 finns ytterligare uppgifter om de sökande. 32Riksrevisionens registerbeställning från . 33Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 51 och 100 ärenden av ärendetyp 53. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 2.2Regeringens uppdrag till att bedöma utländska högskoleutbildningar Regeringen har i instruktionen till gett myndigheten i uppdrag att svara dels för bedömningar av utländska utbildningar på eftergymnasial nivå dels för tillämpningen i av direktiv och konventioner om erkännanden av utländska utbildningar. är också så kallad behörig myndighet för läraryrket34 och arkitektyrket, enligt och rådets direktiv /36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer (yrkeskvalifikationsdirektivet).35 Regeringen har efterlyst ytterligare effektivisering och metodutveckling av bedömningsverksamheten. I regleringsbrevet , , gav regeringen i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att ytterligare effektivisera ärendehandläggningen. ska även utveckla bedömningsmetoder i samverkan med andra myndigheter, och redogöra för hur verket har informerat berörda myndigheter och organisationer om bedömningsverksamheten.36 2.2.1Högskoleverkets bedömnings- och prövningsprocess Bedömningen görs av för bedömning av utländsk utbildning37. Den sökande som önskar ett utlåtande eller ett behörighetsbevis skickar in sin ansökan till . Till ansökan bifogas bland annat kopior av den sökandes diplom eller examensbevis och ämnesförteckning samt uppehålls- och arbetstillstånd. För sökande som ansöker om behörighetsbevis ställer också krav på kunskaper i svenska språket och att en avgift ska betalas. 34Den upphör roll att utfärda behörighetsbevis till personer med utländsk lärarutbildning. Därefter ska myndigheten yttra sig över utländska lärarutbildningar till som blir behörig myndighet för att utfärda legitimation till lärare och förskollärare. 2010/11:20, bet. 2010/11:UbU5, rskr. 2010/11:171. 3510 och 11 §§ förordningen (2007:1293) med instruktion för . uppdrag att bedöma utländska lärarutbildningar framgår också av förordningen (1999:1421) om behörighetsbevis för lärare med utländsk utbildning. 36Regleringsbrev för avseende (regeringsbeslut , U2009/7241/UH). 37Avdelningen bedömer också om utländska universitet och högskolor håller tillräcklig kvalitet för att svenska studenter ska få studiemedel för att läsa där. Avdelningen har sexton handläggare som arbetar med ärendetyp 51 och fyra handläggare som arbetar med ärendetyp 53, jämte andra arbetsuppgifter. Därutöver finns tre avdelningsadministratörer. Intervju med företrädare för ledning . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning För ansökningar om ett utlåtande följer sedan en handläggningsfas som ska vara slutförd inom fyra månader38. Då bedömer handläggaren den utländska utbildningen utifrån den svenska examensordningen och utfärdar ett utlåtande som anger närmast motsvarande svensk examen. Ansökan kan också avskrivas. När en ansökan om behörighetsbevis är komplett kontrollerar bland annat att den sökande är behörig lärare i utbildningslandet. Därefter prövas den utländska lärarutbildningen mot motsvarande svensk lärarutbildning. fattar sedan beslut i ärendet. Ett beslut ska fattas från det att ansökan är komplett39. Beslutet kan vara positivt, något som innebär att ett behörighetsbevis utfärdas, eller negativt i form av ett avslag. Ansökan kan också avskrivas. 2.2.2Information om uppdrag och processen På finns information som vänder sig bland annat till personer med utländska högskoleutbildningar. Informationen beskriver översiktligt dels bedömningsverksamhet, dels vilket ansvar andra myndigheter har. Vidare finns information om hur gör sina bedömningar och vad den sökande behöver skicka in. Delar av informationen finns på engelska, spanska och arabiska. utländska lärarutbildningar finns information anpassad för olika målgrupper.40 Enligt uppgift pågår inom myndigheten ett kontinuerligt arbete med att utveckla webbplatsen, där man till exempel överväger information på flera språk.41 Via webbplatsen kan man också nå bedömningsportal som vänder sig till dem som arbetar med bedömning av utländska utbildningar på lärosätena.42 38Gränsen gäller för sökande med utbildning från något av de länder som ratificerat den så kallade Lissabonkonventionen men fungerar också som en intern målsättning för alla ansökningar om utlåtande. Intervju med företrädare för ledning . 39Gränsen för behörighetsbevis för lärare är reglerad i 5 § förordningen (1999:1421) om behörighetsbevis för lärare med utländsk utbildning. 40Högskoleverkets webbplats /utlandskutbildning och /larare . 41Intervju med företrädare för ledning . 42Bedömningsportalen innehåller bl.a. information om olika länders utbildningssystem och tips om vad man ska tänka på vid bedömning av utländska utbildningar. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 2.3Vad leder ansökan till? 2.3.1Utfall vid ansökan om utlåtande Mellan och har avslutat 9 253 ansökningar om utlåtande.43 I tre fjärdedelar av fallen () utfärdar ett utlåtande.44 Det betyder att under vår granskade period utfärdade i storleksordningen 6 800 utlåtanden. I bilaga 4 finns ytterligare information om utfallet vid ansökan om utlåtande. Nivå och inriktning på bedömda utbildningar I det utfärdade utlåtandet gör en bedömning av nivån på den utländska högskoleutbildningen. Vanligast är att utbildningen bedöms motsvara en kandidatexamen () eller någon form av yrkesexamen (). I de allra flesta utlåtandena () anges ett huvudämne eller -inriktning45. Företagsekonomi och olika typer av ingenjörer är relativt vanligt förekommande bland de angivna inriktningarna. Även moderna språk förekommer ofta. Det är också mycket vanligt () att lämnar en kommentar i de utfärdade utlåtandena. Kommentaren handlar oftast om utbildningens inriktning eller specialisering.46 Cirka en fjärdedel av ansökningarna om utlåtande avskrivs. Det vanligaste skälet för avskrivning är att utbildningen inte motsvarar en avslutad högskoleutbildning (), i några av dessa fall har sannolikt den sökande skickat ansökan till fel bedömande myndighet. Andra förekommande skäl är att det saknas handlingar (), att utbildningen inte är avslutad () eller att utbildningen är från ett lärosäte som inte är erkänt 43Riksrevisionens registerbeställning från . 44Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 51. 45Vissa sökande har mycket breda eller tvärvetenskapliga utbildningar som är svåra att ämnesbedöma. Våra resultat kan därför i detta avseende enligt handläggare vara något i överkant. 46Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 51. 47Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 51. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 2.3.2Utfall vid ansökan om behörighetsbevis som granskningen avser har avslutat 1 258 ansökningar om behörighetsbevis.48 Knappt hälften av de sökande () fick ett behörighetsbevis. En något större andel () ledde till avslag och till avskrivning.49 En omräkning av andelen positivt utfall visar att - utfärdat i storleksordningen 570 behörighetsbevis för lärare.50 I bilaga 4 finns ytterligare information om utfallet vid ansökan om behörighetsbevis. De som får behörighetsbevis får antingen en eller flera behörigheter bedömda. Vanligast är att en sökande får behörighet att undervisa i och gymnasiet i ett särskilt ämne (). Det är också vanligt att utfärdar behörighetsbevis till modersmålslärare (). Orsaker till avslag och avskrivningar Det finns en spridning mellan skälen till avslag. () har orsaken med innehållet i utbildningen att göra, till exempel att det finns brister i undervisningsämnet eller att det saknas väsentliga moment51. i den praktisk-pedagogiska delen är vanligt (). Att utbildningen är för kort eller att svenska språket saknas är orsak till avslag i vardera ungefär en femtedel av fallen. bifogar alltid en hänvisning om hur den sökande kan komplettera sin utbildning för att uppnå behörighet till avslagsbeslutet.52 Orsaken till avskrivning är oftast () att den sökande inte har betalat den avgift som tar ut vid denna typ av ansökan.53 48Riksrevisionens registerbeställning från . 49Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 53. 50Enligt utfärdade 220 lärarbehörighetsbevis . Universitet & högskolor - (Rapport 2010:10 R), s. 31. Jämfört med utfärdade lärarexamina vid svenska universitet och högskolor 2009 motsvarar det (egna beräkningar utifrån uppgifter om lärarexamina vid samtliga lärosäten 2009, hämtade från NU-databas). 51Den sökandes utbildning kan till exempel sakna vissa moment som läs- och skrivinlärning i svenska, kemilaborationer, svensk/nordisk historia, nordisk flora/fauna eller simning/ vintersporter. 52Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 53. Ett avslag kan motiveras av flera orsaker. 53Riksrevisionens granskning av 100 ärenden av ärendetyp 53. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Den totala handläggningstiden54 består av aktiv handläggning, tid i väntan på handläggning och eventuella kompletteringar från den sökande. Den aktiva handläggningen består i sin tur av tre av definierade moment: granskning, handläggning och justering. Nedanstående uppgifter om tidsåtgång för de olika ansökningarna redovisas i kalenderdagar. 2.4.1Handläggningstider för ansökningar om utlåtande Totaltiden, inklusive tid för eventuell komplettering, är i snitt , motsvarande . Som framgår av tabell 1 är emellertid spridningen vad gäller tidsutfall för dem som ansökt om utlåtande - mycket stor. Den halva av ärendena som ligger i mitten av vårt material tar mellan 77 och (mellan 2,5 och ).55 Därutöver finns det både ärenden som går mycket fort och ärenden som det av olika anledningar tar mycket att hantera. 54Den totala handläggningstiden (i ärendehanteringssystem definierat som totaltid inklusive tid för eventuell komplettering) mäts på från att en ansökan inkommer till dess att den skickas för expediering. Med expediering avses att beslut eller avskrivning skickas till den sökande som därmed får kännedom om ställningstagande till den sökandes ansökan om utlåtande eller behörighetsbevis. 55Ett sätt att visa spridningen vad gäller tidsutfallet i materialet är att redovisa statistiska mått som undre och övre kvartil. Under den undre kvartilen återfinns de av ärendena som tar kortast tid och över den övre kvartilen återfinns de av ärendena som tar längst tid. Skillnaden mellan den undre och den övre kvartilen ger de tidsspann som den halva av ärendemängden som ligger i mitten av materialet återfinns i. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Ansökningar om utlåtande totaltid och tid för olika delmoment (antal kalenderdagar) Framräknad tid i väntan på åtgärd (i snitt) Källa: registerbeställning av totalt 9 00756 ärenden av ärendetyp 51. Som framgår av kolumnen Antal ärenden baseras de framräknade uppgifterna om tidsutfall på ett varierande antal ärenden. Orsaken är ett partiellt bortfall av uppgifter. Uppgift 0 utläses som att ansökan har inkommit och avslutats alternativt att ansökan har hanterats i ett delmoment under en och .