rir · GZB518 · 2011-05-17 09:00:08 — Myndigheternas hantering av ekonomisk kompensation på grund av brott Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Myndigheternas hantering av ekonomisk kompensation på grund av brott har granskat hur de ansvariga myndigheterna hanterar ekonomisk kompensation till personer som utsatts för brott. har också granskat hur regeringen styr denna verksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , och (och ) har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , , , och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. revisionsledare och revisionsledare har medverkat vid den slutliga handläggningen. Skadestånd på grund av brott Om skadestånd på grund av brott Det saknas underlag för att kunna beräkna hur processen tar Processen för hantering av brottsskadestånd Hela processen upplevs som krånglig och utdragen Brottsofferjourerna kan ge hjälp och stöd Informationen upplevs som svårbegriplig Myndigheterna samverkar inte tillräckligt Övergripande mål och resultat Begränsad styrning och uppföljning av myndigheterna Rekommendationer till de ansvariga myndigheterna Vissa definitioner och begrepp har granskat hur ansvariga myndigheter hanterar ekonomisk kompensation till personer som utsatts för brott. har också granskat hur regeringen styr denna verksamhet. Motiv: För en människa som blivit utsatt för ett brott är det viktigt att få upprättelse. En viktig del i upprättelsen är att den som blev utsatt för brottet blir ekonomiskt kompenserad för den skada och eventuella kränkning det innebär. Hanteringen av brottsskadestånd är en vanligt förekommande uppgift för myndigheterna i rättskedjan. Enligt uppgift kan omfattningen uppskattas till att cirka 35 000 brottsskadestånd meddelas genom domar eller strafförelägganden. är det känt att systemet för att få ersättning är komplext och kräver att den brottsutsatta själv är aktiv i stora delar av processen, vilket inte alla klarar. Det samlade systemet för att hantera ekonomisk kompensation på grund av brott är inte tidigare genomlyst utifrån den brottsutsattas perspektiv. Syfte: Syftet med granskningen har varit att undersöka om det system av myndigheter och andra aktörer som hanterar ekonomisk kompensation på grund av brott är effektivt och om det överensstämmer med brottsutsatta människors behov. Granskningen besvarar följande frågor: 1.Är de ansvariga myndigheternas hantering av brottsskadestånd effektiv? 2.Är processen för att få ut utdömt skadestånd ändamålsenlig ur ett brottsofferperspektiv? 3.Har regeringen styrt de ansvariga myndigheterna tillräckligt och har regeringen redovisat en fullständig bild av verksamheten? Omfattning: Granskningen omfattar , Domstolar, och . Granskningen omfattar även den styrning som regeringen bedriver inom området. och det stöd som målsägandebiträden ger berörs till vissa delar av granskningen. Granskningen har inte omfattat skadestånd som meddelats i samband med strafföreläggande eller när brottsskadeersättning utgår på grund av brott där förundersökningen lagts ned. Den granskade verksamheten hör till utgiftsområdena 3 Skatt, tull och exekution samt 4 Rättsväsendet. Utgångspunkter: Av och regeringens uttalanden om brottsutsatta framgår att rättsväsendets myndigheter ska ha ett tydligt brottsofferperspektiv och att brottsutsatta ska uppleva att deras behov av stöd och hjälp möts brottsutsatta ska få ett gott bemötande och adekvat information genom hela kedjan. Bemötandet ska anpassas till individuella förutsättningar brottsutsatta i vissa fall har rätt till skadestånd från gärningsmannen är en av de grundläggande komponenterna i skadeståndsrätten. samlade slutsats är att det finns brister i hanteringen av brottsskadestånd. Riksdag och regering har skapat ett system för att stödja brottsutsatta, så att de kan få ekonomisk kompensation på grund av brottet. Till följd av bland annat bristande uppföljning saknas en helhetssyn på hur detta system fungerar, vilket i sin tur innebär att det saknas tillräckligt underlag för styrning och förbättringar Trots att har framfört att stöd och hjälp till brottsutsatta är ett prioriterat område anser att regeringen och de ansvariga myndigheterna inte gjort tillräckligt för att säkerställa en effektiv hantering av brottsskadestånd. Den information och det stöd som ges till brottsutsatta är inte tillräckligt. De brister som finns riskerar leda till att skadeståndet inte får den kompenserande effekt som avsetts. Det finns också en risk för att kravet på likabehandling inte uppfylls. granskning har visat att de ansvariga myndigheternas hantering av brottsskadestånd inte är effektiv i alla delar processen för att få ut utdömda skadestånd inte är ändamålsenlig ur ett brottsofferperspektiv regeringen inte styrt myndigheterna tillräckligt och inte redovisat en fullständig bild av verksamheten. Skälen för detta är flera. Den brottsutsatta får inte tillräckligt med information, stöd och hjälp under processens gång samt blir olika behandlade av polis och åklagare. Dessutom samverkar de ansvariga myndigheterna med varandra i för liten utsträckning för att förbättra och utveckla verksamheten. Slutligen saknar regeringen en helhetssyn på processen för att hantera ekonomisk kompensation till brottsutsatta. Den brottsutsatta får inte tillräckligt med information Gemensamt för flera av de brottsutsatta personer vi mött under granskningen är att de upplever processen för att få sitt brottsskadestånd utbetalt som komplicerad. Denna bild bekräftas av målsägandebiträden. Den information och det stöd som ges till den brottsutsatta varierar i omfattning och innehåll och är ofta inte tillräckligt. Det behövs både muntlig och skriftlig information, och det behövs vid flera moment i den kedja av händelser som löper från polisen till . De informationsinsatser fått i uppdrag att genomföra för rättsväsendet som helhet får inte fullt genomslag. Brottsutsatta får olika behandling Det finns brister i polisens och åklagarnas förberedelser av skadeståndsanspråken. Exempel på detta är att polisens underlag till åklagare om skadeståndsanspråk ofta är ofullständiga. Åklagarna begär inte heller i tillräcklig utsträckning komplettering från polisen eller reder ut frågetecken med målsäganden. Anspråken är därför inte alltid tillräckligt förberedda när huvudförhandlingen börjar. Samverkan mellan myndigheterna kan bli bättre De ansvariga myndigheterna samverkar till stor del inte med varandra i den operativa verksamheten när det skulle underlätta för den brottsutsatta. Det saknas överblick och regeringen ser inte processen som en helhet Regeringen saknar överblick över hur systemet för brottsskadestånd fungerar i praktiken. Därmed har regeringen inte heller kunnat ge en fullständig bild av verksamheten. Regeringen har inte heller en helhetssyn på processen för att hantera ekonomisk kompensation till brottsutsatta. Regeringens uppföljning av systemet för hantering av brottsskadestånd begränsar sig till handläggningen av brottsskadeärenden vid . Avsaknaden av underlag innebär att regeringen saknar kunskap och överblick om alltifrån hur många brottsskadestånd som hanteras genom systemet till hur många brottsutsatta som verkligen får ut hela eller delar av sitt skadestånd. Bristande uppföljning innebär att det saknas tillräckligt underlag för att kunna styra på ett bra sätt. Utveckla styrningen och uppföljningen av hanteringen av brottsskadestånd. Låt Brottsoffermyndigheten underrätta att utbetalning av brottsskadeersättning har verkställts. Rekommendationer till de ansvariga myndigheterna , och bör utveckla sin egen uppföljning. , , , och bör utveckla informationen till brottsutsatta. och bör förenkla administrationen. bör säkerställa informationskvaliteten och förberedelserna av skadeståndsanspråken. bör ta fram riktlinjer och utvärdera effekterna av dem. bör inventera behovet av utbildning. Berättelse ur verkligheten 1: var vid tiden för brottet anställd på en bank och arbetade i kassan på ett av bankens kontor. när hade kommit tillbaka från lunchen kom det plötsligt in två rånare på banken. De hotade och hennes kolleger med pistol och krävde att få ut pengarna. Rånarna tog de pengar som fanns att ta, och rånet var över på . Personalen tryckte på larmet och polisen kom till banken. Poliserna förhörde därefter var och en av dem som varit med inne på banken. Bankens egen interna krisgrupp anlände till brottsplatsen . brottstillfället fick inte någon information om möjligheterna att få skadestånd på grund av rånet. blev inte kallad till något uppföljande förhör med polisen. Däremot besökte en polis bankkontoret efter rånet för att berätta om läget i utredningen. utsågs ett målsägandebiträde för och hennes kolleger som varit med om rånet. Målsägandebiträdet besökte bankkontoret och berättade om sitt uppdrag. I samband med det kom frågan om skadestånd upp. hade fått tips av en bekant som arbetar inom polisen att kontakta för att ta reda på vad som är rimligt att begära i skadestånd. När målsägandebiträdet berättade vilket belopp som kunde yrka låg det på samma nivå som rekommenderar. efter rånet grep polisen tre unga män, som skäligen misstänkta för rånet. Männen häktades, och förblev i häktet tills rättegången hölls i tingsrätten. kallades som en av flera målsägande till huvudförhandlingen. förhandlingen skulle börja träffade hon sitt målsägandebiträde . Rättegången genomfördes och slutade med att de unga männen dömdes för att gemensamt ha begått rånet, och de förpliktades också att betala det skadestånd som hade yrkats. Efter rättegången förklarade målsägandebiträdet att det nu var som själv måste se till att få skadeståndet utbetalt. Biträdet överlämnade blanketter från både och . tycker i efterhand att hon kunde ha fått mer hjälp av sitt målsägandebiträde. När sedan tog hand om ärendet upplevde att det blev krångligt. Det tog bara att få bekräftat att myndigheten tagit emot ärendet. Sedan gick tiden utan att hörde något. ringde upp för att höra hur det gick med tillgångsutredningen, och en tjänsteman svarade att den var klar. hade dock, såvitt hon själv kommer ihåg, inte fått något skriftligt besked om detta. Vid det senaste telefonsamtalet med fick också veta att en ansökan om brottsskadeersättning måste vara till handa senast efter det att domen vunnit laga kraft. Den tillgångsutredning skickade till visade att gärningsmännen saknade utmätningsbara tillgångar. Det stod dock ingenting om vilka möjligheter som fanns att gå vidare till . tänker att om man inte får veta det står man där med rapporten och förstår inte vilka möjligheter det finns att få ut pengarna på annat sätt. Eftersom inte visste hur hon skulle göra efter kronofogdens besked mejlade hon till sitt målsägandebiträde och frågade om råd. Hon fick då beskedet att biträdet inte ansåg sig vara involverad i ärendet längre. satte sig därför på egen hand och började fylla i blanketten från för att ansöka om brottsskadeersättning. Blanketten var omfattande och inte helt enkel att fylla i. Dessutom var tvungen att själv skicka med domen, vilket är ett dokument som flera myndigheter redan förfogar kopior av. Det dröjde efter det att skickat in sin ansökan förrän hade beviljat brottsskadeersättning och satt in pengarna på hennes konto. Det gick alltså snabbt i slutet av processen, som i sin helhet tog från det att rånet ägde rum. När tittade närmare på meddelandet från upptäckte hon att den upplupna räntan på skadeståndet inte ingick i ersättningen. av dem hade varit i kontakt med hade förklarat detta, vare sig i skrift eller muntligt. ringde och frågade hur hon skulle göra för att få ut även räntan och fick då besked att hon skulle vända sig till och begära att den skulle fortsätta bevaka räntan för hennes del. fick också beskedet av att det ankom på henne själv att meddela att hon nu fått brottsskadeersättning, så att kunde minska hennes fordran. ringde sedan till för att be myndigheten bevaka hennes räntefordran på gärningsmännen. Den tjänsteman talade med sade dock att det inte gick att besluta om bevakning efter ett telefonsamtal, det krävdes att inkom med en skriftlig begäran om detta. Då reagerade och ifrågasatte varför det inte dög med en muntlig begäran framförd på telefon. Det slutade med en kompromiss mellan och : fick mejla in sin begäran om att bevaka räntan tillsammans med personuppgifter på gärningsmännen. har skickat hem ett meddelande till att de ska bevaka räntan för hennes räkning. Trots att är välutbildad tycker hon att processen för att få ut skadeståndet har varit krånglig. Det har varit många blanketter att fylla i, och hon har fått göra mycket själv för att myndigheterna skulle agera i ärendet. avslutar med att säga: Jag har blivit utsatt för ett brott, gått igenom en rättegång och fått ett skadestånd utdömt. Ändå har den här processen att få ut pengarna krävt mycket av mig, och dessutom tagit mycket tid i anspråk. har granskat hur ansvariga myndigheter hanterar ekonomisk kompensation till personer som utsatts för brott. har också granskat hur regeringen styr denna verksamhet. För en människa som blivit utsatt för ett brott är det viktigt att få upprättelse. En viktig del i upprättelsen är att den person som begick brottet lagförs och får ta ansvar för sin gärning. En annan viktig del i upprättelsen är att den som blev utsatt för brottet blir ekonomiskt kompenserad för den skada och eventuella kränkning det innebär. En brottsutsatt person har möjlighet att i samband med rättsprocessen yrka skadestånd från gärningspersonen. att ekonomisk ersättning spelar en viktig roll för den utsattas upplevelse av upprättelse. Denna granskning handlar om hur effektivt systemet fungerar för att ekonomiskt kompensera den brottsutsatta för vad den fått gå igenom. Hanteringen av brottsskadestånd1 är en vanligt förekommande uppgift för myndigheterna i rättskedjan. Enligt uppgift kan omfattningen uppskattas till att cirka 35 000 brottsskadestånd meddelas genom domar eller strafförelägganden.2 är det känt att systemet för att få ersättning är komplext och kräver att den brottsutsatta själv är aktiv i stora delar av processen, vilket inte alla klarar. Det är också känt att de som utsatts för brott inte alltid får del av den information de behöver. Dessutom är det få gärningsmän som betalar sina skadestånd, och svårt för dem som vill betala att kunna göra det. 1I texten används uttrycket brottsskadestånd när vi avser skadestånd på grund av brott. Med brottsskadestånd avses även, beroende på sammanhanget, brottsskadeersättning som betalas ut för att täcka skadeståndet när gärningsmannen inte betalar. 2Uppskattning gjord av Utredningen om frivillig betalning av brottsskadestånd i SOU 2010:1, s. 65. Utredningens uppskattning bygger på uppgifter . Det samlade systemet för att hantera ekonomisk kompensation på grund av brott är inte tidigare genomlyst utifrån den brottsutsattas perspektiv. har i en egen granskning visat att det förekommer brister i hanteringen vid polismyndigheterna. Syftet med granskningen har varit att undersöka om det system av myndigheter och andra aktörer som hanterar ekonomisk kompensation på grund av brott är effektivt och om det överensstämmer med brottsutsatta människors behov. Granskningen besvarar följande frågor: 1.Är de ansvariga myndigheternas hantering av brottsskadestånd effektiv? 2.Är processen för att få ut utdömt skadestånd ändamålsenlig ur ett brottsofferperspektiv? 3.Har regeringen styrt de ansvariga myndigheterna tillräckligt och har regeringen redovisat en fullständig bild av verksamheten? Granskningen omfattar den hantering av ekonomisk kompensation på grund av brott som bedrivs inom , Domstolar, Granskningen omfattar även den styrning som regeringen bedriver inom området. och det stöd som målsägandebiträden ger berörs till vissa delar av granskningen. Granskningen har avsett endast de fall som grundas på skadestånd fastställda genom domar. Granskningen har alltså inte omfattat när skadestånd har meddelats i samband med att åklagare utfärdar strafföreläggande eller när brottsskadeersättning utgår på grund av brott där förundersökningen lagts ned. Den granskade verksamheten hör till utgiftsområdena 3 Skatt, tull och exekution samt 4 Rättsväsendet. Utgångspunkt för granskningen är relevanta författningar som reglerar systemet för hantering av brottsskadestånd samt och regeringens uttalanden om stödet till brottsutsatta. Denna granskning har utgått från ett medborgarperspektiv, alltså hur den brottsutsatta personen hanteras genom hela systemet av myndigheter och andra aktörer. Av författningarna framgår att om förundersökningsledaren eller åklagaren vid utredningen av brott finner att enskilt anspråk (brottsskadestånd) kan grundas på brottet, ska målsäganden före åtalet underrättas om att åklagaren kan föra talan om detta samt om möjligheterna att få brottsskadeersättning. Åklagaren är då skyldig att på målsägandens begäran i samband med åtalet förbereda och föra talan om brottsskadestånd, om det kan ske utan väsentlig olägenhet och att anspråket inte är uppenbart obefogat.3 I de fall ett målsägandebiträde har utsetts ska denna bistå målsäganden med att föra talan om brottsskadestånd, om det inte görs av åklagaren.4 När en dom med skadestånd till en fysisk person vunnit laga kraft ska domstolen skicka en kopia av denna till , som ska kontakta målsäganden och fråga om den vill ansöka om verkställighet och hjälpa till med detta.5 Om skadeståndet inte betalas av den tilltalade eller någon försäkring inte täcker beloppet, kan målsäganden ansöka om brottsskadeersättning hos Brottsoffermyndigheten.6 Skadestånd på grund av brott är en civilrättslig fråga, och de materiella grunderna återfinns i skadeståndslagen (1972:207). Av och regeringens uttalanden om brottsutsatta framgår följande.7 Rättsväsendets myndigheter ska ha ett tydligt brottsofferperspektiv och brottsutsatta ska uppleva att deras behov av stöd och hjälp möts. Brottsutsatta ska få ett gott bemötande och adekvat information genom hela kedjan. Bemötandet ska anpassas till individuella förutsättningar. Att brottsutsatta i vissa fall har rätt till skadestånd från gärningsmannen är en av de grundläggande komponenterna i skadeståndsrätten. Med utgångspunkt från detta anser att det för en effektiv hantering av brottsskadestånd krävs att myndigheterna samverkar väl, att den information som lämnas till den brottsutsatta är relevant, enhetlig och begriplig och att varje myndighet administrerar sina respektive delar effektivt. 322 kap. 2 § och 13 a § förundersökningskungörelsen (1947:948). 43 § lagen (1988:609) om målsägandebiträde. 525 a § förordningen (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål, m.m., 2 kap. 2 § och 3 kap. 3 § utsökningsbalken (1981:774) samt 2 kap. 3 § utsökningsförordningen (1981:981). 624 a § brottsskadelagen (1978:413). 2009/10:1 utgiftsområde 4 Rättsväsendet, bet. 2009/10:JuU1. Denna granskning bygger på information som inhämtats från flera olika källor. Informationen har sedan bearbetats och analyserats och därigenom lett fram till de iakttagelser, slutsatser och rekommendationer som redovisas i denna granskningsrapport. I rapporten förekommer vissa begrepp och definitioner som förklaras närmare i bilaga 1. Verksamhetsstatistik har inhämtats från , och . saknar statistik över ärenden där åklagaren för talan om enskilt anspråk. Polisen för inte heller någon sådan statistik. Fyra enkäter har skickats ut. Två enkäter har skickats till ett slumpmässigt urval av domare i tingsrätt respektive åklagare, varför det är möjligt att dra generella slutsatser. Svarsfrekvensen är för domarna och för åklagarna. Enkäterna avser kompetensfrågor, underlagen för skadeståndsanspråk, förberedelserna för att föra talan, åklagares och målsägandebiträdens talan vid huvudförhandling, rättens agerande samt informationen till målsäganden. En totalundersökning8 har också gjorts vid samtliga tingsrätter om hur de förfar vid expediering av domar med Dessutom har en enkät skickats till de större försäkringsbolagen med förfrågan om den information som lämnas vid beslut om ersättning som inte täcker hela skadeståndet. Vi har granskat hur hanteringen av brottsskadestånd sker på operativ nivå inom , tingsrätter, samt hos målsägandebiträden. Sådana fördjupade granskningar har skett i , , och . Därutöver har vi intervjuat företrädare för (utvecklingscentrum respektive ), , och . Därefter har vi intervjuat företrädare för och . Vi har också intervjuat försäkringsbolag samt företrädare för och lokala brottsofferjourer. För att fånga upp hur brottsutsatta personer har upplevt hanteringen har vi djupintervjuat åtta personer som gått hela vägen i rättskedjan och avslutat med ansökan om brottsskadeersättning hos . Dessa intervjuer utgör ett kvalitativt inslag i underlaget för granskningen. 41 av 48 tingsrätter har svarat. Utöver detta har vi gått igenom relevanta propositioner, utskottsbetänkanden, utredningsbetänkanden, myndighetsrapporter samt styrdokument från regeringen för de berörda myndigheterna. Företrädare för , , , , och (och ) har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till denna granskningsrapport. Kapitel 2 beskriver i korthet skadestånd på grund av brott och hur detta hanteras. Kapitel 3 redogör för verksamhetens resultat. Kapitel 4 redovisar de iakttagelser vi gjort av hanteringen. Kapitel 5 behandlar regeringens styrning. Kapitel 6 innehåller slutsatser och rekommendationer. Bilaga 1 förklarar vissa definitioner och begrepp som förekommer i granskningsrapporten. Bilaga 2 förklarar närmare det statistiska underlaget från myndigheterna. 2 Skadestånd på grund av brott Detta kapitel beskriver myndigheternas ansvar och respektive aktörs hantering av brottsskadestånd. I varje steg i kedjan behöver den brottsutsatta vara mer eller mindre aktiv. Under förundersökningen och rättegången är den brottsutsatta förvisso en viktig del i det som händer, men har i övrigt begränsade möjligheter att påverka processen. Efter domen krävs desto större aktivitet från den brottsutsattas sida. 2.1Om skadestånd på grund av brott Skadestånd regleras främst i skadeståndslagen (1972:207). Utgångspunkten för ekonomisk ersättning i form av skadestånd för personskada eller skada på egendom är att fullt ut ersätta förlusten. Den som har utsatts ska alltså försättas i samma läge som om ingen skada hade inträffat. En person som utsatts för brott kan få skadestånd av den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada9 eller sakskada. Man kan också ha rätt till kränkningsersättning vid vissa brott, där ersättningen avser kränkning av den personliga integriteten.10 Den skadeståndsrättsliga vägledning som finns i fråga om ersättningsnivåer bygger i första hand på rättsliga avgöranden i domstolarna. Domstolarna använder sig ofta av tabeller när det gäller personskada. ger ut en referatsamling med ett urval vägledande avgöranden om kränkningsersättning. De avgöranden som refereras utgör exempel på vad myndigheten uppfattar som gällande skadeståndsrättslig praxis. Belopp för personskada och kränkning kan, trots den praxis som finns på området, skilja sig åt i olika fall. Det beror dels på vilka omständigheter som framkommer i rätten där domstolen har utrymme för olika bedömningar, dels 9Skadestånd för personskada omfattar ersättning för inkomstförlust, sjukvårdskostnader, sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men och särskilda olägenheter. 102 kap. 3 § och 5 kap. 6 § skadeståndslagen (1972:207). på om den tilltalade har medgett skadeståndsanspråket eller har vitsordat ett yrkat belopp som skäligt i och för sig. Om den tilltalade har medgett det yrkade beloppet eller vitsordat det i och för sig kan domstolen inte sakpröva det utan ska fastställa beloppet.