rir · GZB515 · 2011-04-19 09:00:00 — Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser har granskat Försvarsmaktens stöd till det övriga samhället i samband med fredstida kriser. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Försvarsmakten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisionledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Motiv och syfte med granskningen Inriktning, avgränsningar och definitioner Svensk krisberedskap bygger på samverkan beslut om Försvarsmaktens roll i svensk krisberedskap Regeringens styrning av Försvarsmakten Förutsättningar och rutiner för insatser Insatser utifrån lagen om skydd mot olyckor 3.3Lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen Tjänstgöringsskyldighet samt ersättning till hemvärnspersonal Försvarsmaktens tolkning av och förberedelser för uppgiften Försvarsmaktens centrala tolkning av uppgiften Styrning för att ge stöd till samhället Försvarsmaktens beredskap för uppgiften Hantering av uppgiften på regional och lokal nivå I praktiken sker förberedelser på lokal nivå Olika syn på behovet av förberedelser Varierande förväntningar på Försvarsmakten Samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och Försvarsmakten Försvarsmakten är en viktig men otydlig resurs Försvarsmaktens möjligheter att bistå det övriga samhället Försvarsmaktens egen bedömning av förmågan att bistå samhället scenarier tydliggör det övriga samhällets behov och Försvarsmaktens möjligheter att bistå Försvarsmakten är en viktig resurs i samhällets krisberedskap Försvarsmakten uppfattas som en viktig resurs, men otydlighet riskerar leda till att resurserna inte utnyttjas fullt ut Begränsad samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället Krav på att kunna bistå samhället, men inte krav på förberedelser för detta Regeringen sänder dubbla budskap om Försvarsmaktens uppgift Bilaga 2 Enkätundersökning till länsstyrelser och kommuner om Försvarsmakten har granskat om Försvarsmakten fungerar som en effektiv och ändamålsenlig resurs i samhällets krishantering. konstaterar att Försvarsmakten är en viktig resurs för samhällets krisberedskap. bedömning är emellertid att förutsättningarna för att Försvarsmakten ska komma samhället till nytta behöver förbättras. Detta för att uppnå högre effektivitet i samhällets krishantering. Motiv och syfte: I mål för det militära försvaret ingår att skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Försvarsmakten har genomgått kraftiga förändringar . Förband och materiel runt om i landet har avvecklats. Svensk krisberedskap har också förändrats. I ljuset av detta syftar denna granskning till att undersöka Försvarsmaktens roll som stöd till det övriga samhället i samband med kriser. Utgångspunkter: utgångspunkt i granskningen har varit mål för det militära försvaret. Vidare har granskningen utgått från att krisberedskapssystemet bygger på ett effektivt merutnyttjande av samhällets resurser. Alla berörda aktörer har ett ansvar för att initiera och bedriva samverkan med andra aktörer för att på så sätt öka samhällets förmåga att hantera kriser. Försvarsmakten har en uppgift att fungera som ett stöd för samhället vid kriser. Försvarsmakten bör därför, menar , avsätta tid och vidta åtgärder för att kunna bistå samhället och skapa möjligheter för myndighetens resurser att komma samhället till del. Det gäller exempelvis samverkan, planering och övning. Regeringen har uttryckt att förmågan till väpnad strid bör utgöra grunden för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Regeringen anser att stödet till det övriga samhället normalt ska kunna inordnas i Försvarsmaktens ordinarie verksamhet och att det inte får bli dimensionerande eller utgöra ett hinder för den ordinarie verksamheten. har i betänkandet som ligger till grund för försvarsbeslutet inte gett uttryck för något som strider mot denna viljeyttring från regeringen. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Genomförande: I granskningen har ingått intervjuer med företrädare för Försvarsmakten, både centralt och lokalt, liksom studier av centrala dokument. Företrädare för Försvarsdepartementet har intervjuats och relevant riksdagstryck har studerats. har genomfört intervjuer med representanter för kommuner och länsstyrelser, delvis utifrån två krisscenarier. Därutöver har en enkätundersökning genomförts baserad på samtliga länsstyrelser samt ett större urval kommuner. Granskningen har resulterat i följande centrala slutsatser och iakttagelser: Försvarsmakten är en viktig men otydlig stödresurs för samhällets krisberedskap. Granskningen visar att Försvarsmakten har personella och materiella resurser som kan vara till stor nytta för samhället i samband med kriser. Som en del av granskningen har låtit Försvarsmakten genomföra ett test utifrån ett givet scenario om en allvarlig storm i . Det gav en bild av myndighetens personella och materiella resurser. Det är dock otydligt i vilken utsträckning myndighetens resurser kan komma samhället till nytta. menar att denna otydlighet motverkar förutsättningarna för effektivt resursutnyttjande. Det finns en risk för att det övriga samhället räknar bort Försvarsmakten som en stödresurs. Det finns också en risk för att det skapas en övertro på myndighetens förmåga att ge stöd vid kriser. menar att otillräcklig kunskap om Försvarsmakten skapar svagheter i krisberedskapen. Begränsad samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället. Granskningen visar att Försvarsmakten behöver ge samverkan med det övriga samhället högre prioritet. Formellt har ansvaret för samverkan på regional och lokal nivå legat på myndighetens säkerhets- och samverkanssektioner. Men dessa har haft begränsade resurser att samverka med det övriga samhället. Utbildningsförband och hemvärnsgrupper har formellt inte till uppgift att samverka, men i praktiken sker i varierande utsträckning samverkan på lokal nivå utifrån lokala initiativ. menar att det är positivt med lokala initiativ, men anser att myndigheten genom formell styrning bör tydliggöra att samverkan ska ske även på lokal nivå. Detta kan rimligtvis ske genom att myndighetens förband inklusive hemvärn får en tydligare roll när det gäller samverkan. Krav på att kunna bistå samhället, men inte krav på förberedelser för detta. Inom Försvarsmakten råder otydlighet kring uppgiften att ge stöd till samhället. Enligt myndighetens interna styrning ska myndigheten kunna bistå samhället. Det uttalas tydliga krav på att förband inom myndigheten ska kunna lösa uppgiften, men det formuleras inga krav på förberedelser för detta, annat än det som faller inom ramen för Försvarsmaktens beredskap. menar att Försvarsmaktens verksamhet ska utgå från myndighetens huvuduppgift. Det är inte rimligt att dess begränsade resurser i alltför hög utsträckning används till förberedelser för att kunna bistå Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Men granskningen visar att konsekvenserna av otillräckliga förberedelser och samverkan är oklarheter både inom myndigheten och i samhällets krisberedskap. menar att detta inte är förenligt med svensk krisberedskap och med ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser. Det finns därför ett behov av att stärka systemet så att aktörer som ansvarar för krishantering i större utsträckning kan förstå Försvarsmaktens roll och dess möjligheter att bistå samhället. Regeringen sänder dubbla budskap om Försvarsmaktens uppgift. Regeringen har poängterat att myndigheten är en viktig resurs i krishanteringen och att dess förmåga att ge stöd ska öka. Dessutom poängterar regeringen vikten av samverkan mellan berörda aktörer i krisberedskapsarbetet. Samverkan mellan civila myndigheter och Försvarsmakten ska stärkas. har regeringen framhävt vikten av att Försvarsmakten bistår samhället i samband med kriser inom ramen för befintlig förmåga och befintliga resurser och uppgiften får inte dimensionera myndighetens verksamhet. menar att regeringens styrning delvis är dubbelbottnad. Regeringen har inte varit tillräckligt tydlig med vad uppgiften innebär och vilket ansvar Försvarsmakten har. Därmed har regeringen lämnat ett tolkningsutrymme när det gäller Försvarsmaktens roll som ett stöd till samhället. Det har skapat en otydlighet för såväl Försvarsmakten som för samhällets krishantering. Mot bakgrund av granskningens iakttagelser lämnar ett antal rekommendationer till regeringen och Försvarsmakten. kan konstatera att regeringen varit tydlig med att Försvarsmakten är en viktig resurs för samhället vid krissituationer och att det ska ske samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället. har regeringen framfört att Försvarsmakten ska lösa uppdraget med befintliga resurser och förmågor. har inget att invända mot detta i sak, men menar att uppgiften kräver ett förtydligande. Dels för att skapa tydlighet för Försvarsmakten och det övriga samhället, dels för att möjliggöra tydligare uppföljning avseende denna uppgift. Försvarsmaktens förberedelser i form av samverkan och planering för uppgiften kan utvecklas. menar att regeringen behöver ta ställning till vilken roll Försvarsmakten ska ha i krishanteringssystemet och anser att det finns behov av att tydliggöra styrningen av myndigheten. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser lämnar därför följande rekommendationer: Regeringen bör förtydliga Försvarsmaktens uppgift att lämna stöd till samhället. Regeringen bör följa upp Försvarsmaktens arbete med planer och förberedelser för uppgiften. Regeringen bör säkerställa att samverkan sker mellan Försvarsmakten och det övriga samhället. Vidare vill uppmärksamma att Försvarsmaktens personalförsörjning är under förändring, vilket bör beaktas av regeringen även när det gäller myndighetens uppgift att bistå det övriga samhället. anser att samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället behöver stärkas. Försvarsmakten bör därför i sin styrning i högre utsträckning prioritera samverkan med det övriga samhället. Försvarsmakten planerar att utveckla sin regionala ledning. ser positivt på detta, men vill betona vikten av ett lokalt perspektiv på samverkan. lämnar därför följande rekommendation: Försvarsmakten bör i sin styrning tydliggöra att hemvärns- och förbandsresurser på lokal nivå ska ingå i myndighetens samverkan med det övriga samhället. menar även att Försvarsmaktens behov av att förbereda sig för att lämna stöd till samhället behöver klargöras. ser det som positivt att Försvarsmakten tagit fram en plan för stöd till samhället kopplad till ett visst scenario. anser att ytterligare planer kopplade till scenarier bör prioriteras. I detta arbete bör en bedömning ingå av vilka förberedelser myndigheten behöver vidta med hänsyn till de scenarier planerna utgår från. lämnar därför följande rekommendation: Försvarsmakten bör se över behoven av förberedelser för att kunna bistå det övriga samhället och redogöra för regeringen om detta. Vidare vill betona vikten av att samhället får en ökad insyn i myndighetens möjligheter att ge stöd. En ökad transparens är därför nödvändig för att krisberedskapen i sin helhet ska kunna stärkas. Det övriga samhället behöver få en större insyn i vilka möjligheter Försvarsmakten har att bistå, men även i vad som begränsar Försvarsmaktens möjligheter att bistå. Det kan till exempel handla om information om tillgängliga resurser. lämnar därför följande rekommendationer: Försvarsmakten bör ge det övriga samhället större insyn i Försvarsmaktens möjligheter att bistå samhället. Försvarsmakten bör i större utsträckning inkludera genomförd samverkan, planering och övning i bedömningen av sin förmåga att lämna stöd till samhället. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Försvarsmakten ska med sina resurser och förmågor kunna lösa flera olika uppgifter. Myndighetens huvuduppgift är att försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt, samt upprätthålla svensk territoriell integritet. Utöver detta ska Försvarsmakten även kunna bistå civila myndigheter vid behov. Försvarsmakten lämnar stöd till det övriga samhället vid drygt 300 tillfällen. Det handlar främst om ammunitionsröjning, att hjälpa till med att hitta försvunna personer och brandbekämpning. Det finns också flera exempel i historien på större kriser där stöd från Försvarsmakten varit av betydelse. Myndigheten har haft resurser, både personal och materiel, som tillsammans med myndighetens ledningskapacitet och organisatoriska struktur har värdesatts vid krissituationer. har tidigare genomfört flera granskningar av krisberedskap och konstaterat betydande brister på flera områden. Dessa granskningar belyste dock inte Försvarsmaktens roll specifikt. Denna granskning ingår i pågående program om försvaret och inriktar sig på Försvarsmaktens roll i krishanteringen. 1.1Motiv och syfte med granskningen genomgår Försvarsmakten en kraftig förändring. Myndigheten är under omställning från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Myndighetens förändring har bland annat uttryckt sig i förändringar när det gäller myndighetens struktur, organisation och förmåga. Förband och materiel runt om i landet har avvecklats. Även den svenska krisberedskapen har förändrats . Avsikten har bland annat varit att säkerställa samordning och samverkan mellan aktörer på lokal, regional och nationell nivå för att hela samhällets resurser ska kunna utnyttjas på ett effektivt sätt. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser I ljuset av dessa förändringar syftar denna granskning till att undersöka Försvarsmaktens roll som stöd till det övriga samhället i samband med kriser. Granskningen har utgått från följande revisionsfråga: Har Försvarsmakten en effektiv och ändamålsenlig förmåga att bistå samhället i samband med allvarliga kriser och påfrestningar? 1.2Inriktning, avgränsningar och definitioner Granskningen handlar om Försvarsmakten och dess uppgift att kunna bistå det övriga samhället i samband med kriser. I granskningen ingår även regeringen och dess styrning av Försvarsmakten. Försvarsmakten har inte fått i uppgift att ha en specifik förmåga för denna uppgift. Däremot har Försvarsmakten i uppgift att med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna bistå det övriga samhället. I granskningen handlar begreppet ändamålsenlig därför om huruvida Försvarsmakten, inom ramen för givna resurser och förmågor, har relevanta resurser samt har vidtagit lämpliga åtgärder för att skapa förutsättningar att fungera som ett stöd till det övriga samhället i samband med kriser. Begreppet effektiv handlar ytterst om att statens resurser ska användas på bästa möjliga sätt för att skapa mervärde i samhället. När det gäller förhållandet mellan Försvarsmakten och samhället i övrigt har granskningen avgränsats till länsstyrelser och kommuner. Försvarsmaktens samverkan med övriga myndigheter, exempelvis med polisen har inte ingått i granskningen. Lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning, som tillkom 2006 berörs, men terrorismbekämpning har inte ingått i granskningen. I revisionsfrågan används uttrycket allvarliga kriser och påfrestningar. Det som avses med detta är en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället samt hotar grundläggande värden och funktioner. I fokus för granskningen är därmed händelser av större dignitet, exempelvis en allvarlig storm eller skogsbrand, eller en kärnkraftsolycka. Denna definition är densamma som använts i tidigare granskningar av myndigheters beredskap för att hantera olika typer av hot mot samhället.1 Definitionen är i linje med skrivningar från och regeringen som 1RiR 2007:4 Beredskapen för kärnkraftsolyckor, RiR 2007:9 Säkerheten vid vattenkraftsdammar, RiR 2007:17 Statens insatser för att hantera omfattande elavbrott, RiR 2007:28 Krisberedskapen i betalningssystemet, RiR 2008:1 Pandemier hantering av hot mot människors hälsa, RiR 2008:8, Dricksvattenförsörjning beredskap för stora kriser, RiR 2008:9 Regeringen och krisen regeringens krishantering och styrning av samhällets beredskap för allvarliga samhällskriser. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser i betänkanden, propositioner och lagverk använt termer såsom kriser och påfrestningar. Exempelvis skriver regeringen i sin senaste budgetproposition: Med en kris avses en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället samt hotar grundläggande värden och funktioner. Händelsen avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver därmed skyndsamma insatser.2 Ett annat begrepp som återkommer är samverkan. Med detta avses i granskningen olika former av kontakter mellan Försvarsmakten och det övriga samhället, exempelvis möten, deltagande i gemensamma forum, gemensamma övningar och planering samt information. Syftet med samverkan är i första hand samordning av resurser. Försvarsmakten ska kunna bistå det övriga samhället riksdag har beslutat att målen för vår säkerhet är att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet samt vår förmåga att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.3 har även beslutat att målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig samt skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter.4 konstaterar att inte har angett några prioriteringar mellan dessa mål. Regeringen har uttryckt att förmågan till väpnad strid bör utgöra grunden för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Regeringen anser att stödet till det övriga samhället normalt ska kunna inordnas i Försvarsmaktens ordinarie verksamhet och att det inte får bli dimensionerande eller utgöra hinder för den ordinarie verksamheten. har i sitt betänkande till grund för försvarsbeslutet inte gett uttryck för något som strider mot regeringens viljeyttring.5 2010/11:1. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Regeringens formulering att uppgiften om att stödja det övriga samhället inte ska vara dimensionerande tolkar som att Försvarsmakten inte ska göra väsentliga investeringar i materiel och personal. geografiska placeringar av förband styras av uppgiften att kunna bistå det övriga samhället. Samhällets resurser behöver utnyttjas effektivt för att skapa säker krisberedskap har bestämt att all statlig verksamhet ska kunna bedömas utifrån kriterierna god hushållning och effektivitet. I lagen (1996:1059) om statsbudgeten anges att hög effektivitet ska eftersträvas i statens verksamhet och att god hushållning ska iakttas.6 I linje med detta bygger även svensk krisberedskap på att samhällets samlade resurser utnyttjas effektivt. Det är inte rimligt att varje aktör i samhället enskilt ska ha tillräckliga resurser för att hantera allvarliga kriser, utan samhällets samlade resurser måste tas till vara. Det handlar om såväl offentliga som privata resurser. När det är möjligt och ändamålsenligt ska resurser som har avdelats för ett visst syfte också kunna utnyttjas för andra ändamål. För att säkerställa att samhällets totala resurser utnyttjas effektivt krävs samverkan. Regeringen menar att samverkan med alla berörda aktörer är viktig för att upprätthålla samhällets krisberedskap.7 Generella regler om myndigheters skyldighet att hjälpa andra myndigheter inom ramen för den egna verksamheten finns i förvaltningslagen (1986:223).8 Dessutom anger myndighetsförordningen (2007:515), som gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen, att myndigheter genom samarbete med andra myndigheter och andra aktörer ska verka för att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.9 Samhällets krisberedskap är baserad på ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret. Inom ett geografiskt område ansvarar ett områdesansvarigt organ för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder inför, under och efter en kris. Regeringen och centrala myndigheter ansvarar 61 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Det handlar bland annat om att hög effektivitet och god hushållning med resurserna är grundläggande krav som kan ställa på regeringens ledning samt på genomförandet av statens verksamhet. I förarbete till budgetlagen definieras effektivitet. Med hög effektivitet åsyftas att den statliga verksamheten bedrivs så att de mål har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser.. Prop. 1995/96:220 avsnitt 5.1. 2009/10:124. 86 § förvaltningslagen (1986:223). 96 § myndighetsförordningen (2007:515). Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser för ovannämnda åtgärder på nationell nivå och samt kommunen på regional respektive lokal nivå.10 Enligt närhetsprincipen ska en kris hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga. Därutöver anger likhetsprincipen att en verksamhet inte ska förändra sin organisation och lokalisering mer än vad som krävs vid en kris.11 Enligt ansvarsprincipen har den som ansvarar för en viss verksamhet under normala förhållanden också samma verksamhetsansvar vid en kris. I ansvaret ingår att initiera och bedriva sektorsövergripande samverkan.12 Regeringen har lämnat förtydliganden av ansvarsprincipen. I detta anges att den som är ansvarig för en verksamhet behöver samverka, såväl inom sin sektor som utanför för att kunna lösa uppgiften. Varje aktör har således ett ansvar att samverka med andra.13 Regeringen har också påpekat att samverkan mellan civila aktörer och Försvarsmakten bör stärkas, både under normala förhållanden och vid allvarliga händelser i samhället. Civil-militär samverkan förutsätter att aktörerna aktivt söker samverkan och inte förlitar sig på inrättade strukturer och rutiner. Civila aktörer och Försvarsmakten ska kunna ge och ta emot stöd från varandra för att stärka krisberedskapen. Regeringen betonar att samverkan mellan aktörer är avgörande för samhällets förmåga att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och att varje aktör har ett ansvar för att initiera och bedriva samverkan med andra, för att öka förmågan att hantera kriser. Dessutom bör möjligheten till regional samverkan förbättras och länsstyrelsernas roll i detta arbete stärkas.14 kan konstatera att samhällets krishantering bygger på ett effektivt merutnyttjande av samhällets resurser. krishanteringsförmåga är beroende av att samhällets aktörer samverkar med varandra. Som framgår av förvaltningslagen och myndighetsförordningen ska myndigheter hjälpa varandra och samarbeta med varandra. Enligt ansvarsprincipen har den som ansvarar för en viss verksamhet under normala förhållanden samma verksamhetsansvar under en kris. Regeringen har uttryckt vikten av att det sker samverkan mellan civila och militära resurser. Varje aktör har enligt regeringen ett ansvar för att initiera och bedriva samverkan med andra för att öka förmågan att hantera kriser. 2007/08:92, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193. 2005/06:133 s. 44, bet. 2005/06:FöU 9, rskr. 2005/06:295 och rskr. 2005/06:296. 2001/02:158, bet. 2001/02:FöU10, rskr. 2001/02:261. 2007/08:92, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193. 2009/10:124 s. 26. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser