urf · GYA5URF2 · 2011-01-01 00:00:00 — Angående rätt att få information i internationella frågor gäller dessutom vad som sägs på andra ställen i denna grundlag. Denna paragraf är särskilt viktig vad gäller fackutskottens rätt att få information av regeringen i EU-frågor.40 , framför allt utrikesutskottets 35Se bl.a. in Union, och , , 2003, s. 75. 36Ibid., s. 44. 37Ibid., s. 74. 38The Parliament of : A Model Case for Effective Scrutiny?, National Parliaments on Their Ways to Europe: Losers or Latecomers?, , 2001, s. 174. 39Finlands grundlag /731, 47 §. EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT BILAGA 2 2010/11:URF2 och stora utskottets, rätt att få information i internationella frågor styrs även av grundlagens 97 §. Det finns även ett särskilt lagrum som gäller deltagande i den nationella beredningen av ärenden som gäller EU. I grundlagens 96 § sägs följande: behandlar förslag till sådana rättsakter, fördrag eller andra åtgärder om vilka beslut fattas inom Europeiska unionen och som annars enligt grundlagen skulle falla inom behörighet. Statsrådet skall sedan det fått kännedom om ett i 1 mom. avsett förslag utan dröjsmål sända förslaget till genom en skrivelse så att kan ta ställning till det. Förslaget behandlas i stora utskottet och vanligen i ett eller flera andra utskott som ger utlåtande till stora utskottet. Förslag som gäller utrikes- och säkerhetspolitiken behandlas dock i utrikesutskottet. Stora utskottet eller utrikesutskottet kan vid behov ge ett yttrande om förslaget till statsrådet. kan besluta att ett sådant ärende också skall tas upp till debatt i plenum, varvid dock inte fattar beslut i saken. Statsrådet skall ge de utskott som saken gäller information om ärendets behandling i Europeiska unionen. Stora utskottet eller utrikesutskottet skall också underrättas om statsrådets hållning i ärendet. Denna paragraf är främst tillämplig på sådana ärenden som måste informeras om och som har en skyldighet att yttra sig om s.k. U- ärenden (se nedan). Den finska goda möjligheter till inflytande över regeringen i EU-frågor anses bero på bl.a. följande: -Parlamentet börjar bereda de lagförslag som kommer från Europeiska kommissionen på ett mycket tidigt stadium. -Parlamentet har i princip obegränsad rätt till information från regeringen. -Ansvaret för att övervaka och bereda EU-ärenden har huvudsakligen decentraliserats till fackutskotten.41 Beslutsprocessen och samordningen inom Ursprungligen var det utrikesministeriet som hade det övergripande ansvaret för att bereda och samordna EU-frågorna. Detta ansvar fördes dock över till Statsrådsberedningen i samband med att den nya grundlagen trädde i kraft . Beslutsfattande i EU-frågor inom det finska är präglat av en strikt uppdelning, där det ansvariga departementet ha stor handlingsfrihet, både vad gäller beredningen av de relevanta frågorna och i det faktiska beslutsfattandet.42 Det finns ett antal arbetsgrupper som samordnar EU-frågor inom respektive departement. Dessa arbetsgrupper inkluderar även företrädare för olika intresseorganisationer. Utöver de departementsinterna arbetsgrup- 40 The Finnish Eduskunta: Effective Scrutiny, Partisan Consensus, , National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 36. 41 The Finnish Eduskunta: Effective Scrutiny, Partisan Consensus, , National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 32. 42 The Parliament of : A Model Case for Effective Scrutiny?, National Parliaments on Their Ways to Europe: Losers or Latecomers?, , 2001, s. 178. 2010/11:URF2 BILAGA 2 EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT perna finns det även kommittéer som samordnar de olika departementens positioner. De ärenden som kommer till delas upp i bl.a. U-ärenden och E- ärenden. U-ärenden omfattar förslag i EU-frågor som traditionellt skulle ha fallit inom befogenhet om inte varit medlem i EU. Många förslag från kommissionen till förordningar och direktiv hör typiskt till den här kategorin. I dessa ärenden är, såsom tidigare redovisats, skyldig att yttra sig. Förslag som kategoriseras som U-ärenden sänds till i form av skrivelser från statsrådet (). En sådan skrivelse består vanligtvis av följande standarddelar: -förslagets huvudsakliga innehåll -förslagets rättsliga grund och bedömning av den i förhållande till subsidiaritetsprincipen -förmodade lagstiftningskonsekvenser och ekonomiska konsekvenser för -statsrådets (preliminära) ståndpunkt -övriga medlemsstaters och EU-institutionernas ställningstaganden, om dessa är tillgängliga -bedömning av förslaget i relation till lagstiftningsbehörighet -bedömning av förslaget i relation till grundlag. E-ärenden är sådana ärenden som anses falla utanför omedelbara ansvarsområde, men som anses vara av allmänt intresse och därmed omfattas av rätt till information, t.ex. grön- och vitböcker samt pågående rättsprocesser i vilka berör . En utredning i en sådan fråga kallas för E-utredning. Den är i de flesta fall uppbyggd på samma sätt som en U-skrivelse. Efter att dokumentet har kategoriserats överlämnar talmannen handlingarna till stora utskottet. skickas en begäran till det eller de berörda fackutskotten, vilka uppmanas att avge ett utlåtande om förslaget till stora utskottet. Fackutskottens indelning motsvarar i stort sett de olika statsrådens sakområden.43 Vid utredningens besök i riksdag betonade tjänstmännen att tyngdpunkten för beredningen av EU-ärendena låg i fackutskotten. Man underströk att förfarandet var decentraliserat och att många saker som beretts i fackutskotten inte ens leder till diskussion i stora utskottet. Tjänstemännen framhöll att det är ytterst viktigt att fackutskotten kommer in tidigt i processen. kommer normalt med sina överväganden i 43 Ibid., s. 31. EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT BILAGA 2 2010/11:URF2 EU-frågor på ett så tidigt stadium att regeringsföreträdare har tillgång till dem när det är dags att ange de nationella positionerna i rådets arbetsgrupp. Man har inom lagt ned mycket arbete på att finna informationskanaler så att man kan få uppgifter om kommande förslag. Fackutskotten har dessutom obegränsad rätt att få information från regeringen eller behörigt departement inom sitt område. Fackutskotten skriver sina utlåtanden mot bakgrund av regeringens ståndpunkt och efter att ha hört experter. har t.ex. ett s.k. sakkunnighörande. De tjänstemän som reser till för att närvara i rådsarbetsgruppen berättar då om de pågående förhandlingarna och om förväntade förslag. De vidarebefordrar även sådan informell information som man fått av t.ex. kommissionens tjänstemän. Det är inte ovanligt att tjänstemän från hörs om förslaget, andra medlemsländers förväntade positioner samt Europeiska kommissionens och positioner.44 Sådana kontakter anses viktiga, eftersom tjänstemännen har en central roll vid behandlingen och beredningen av lagförslagen. Det slutliga utlåtandet innehåller en rekommendation till och ett uttalande om vilken position fackutskottets majoritet intar. Enskilda ledamöter som inte instämmer i majoritetens ställningstagande har möjlighet att reservera sig mot uttalandet.45 Stora utskottet behandlar huvudsakligen förslag till rättsakter. Enligt grundlagen ska det stora utskottet bestå av 25 ledamöter och 13 suppleanter.46 Stora utskottet sammanträder och . Vid dess möten förs endast beslutsprotokoll. Stora utskottet anses ha hög status och dess medlemmar består bl.a. av utskottsordförande och gruppledare.47 Majoriteten av lagförslagen behandlas av mer än ett fackutskott. Det blir då stora utskottets uppgift att vid behov jämka samman fackutskottens positioner. Efter debatt summerar stora utskottets ordförande utskottets position, vilken utgör en rekommendation till regeringen från . Enligt bedömningar som har gjorts sammanfaller stora utskottets bedömning med fackutskottens i av fallen.48 Regeringen informeras om innehållet i rekommendationen. I syfte att maximera möjlighet att utöva inflytande över regeringens ståndpunkt sker den ovan beskrivna processen innan lagförslaget har hunnit börja förhandlas i den relevanta rådsarbetsgruppen.49 Både fackutskott och stora utskottet följer därefter lagförslagets gång genom beslutsprocessen. Som exempel kan nämnas att representant i 44 The Finnish Eduskunta: Effective Scrutiny, Partisan Consensus, , National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 38. 45The Parliament of : A Model Case for Effective Scrutiny?, National Parliaments on Their Ways to Europe: Losers or Latecomers?, , s. 176. 46Finlands grundlag /731, 35 §. 47The Parliament of : A Model Case for Effective Scrutiny?, National Parliaments on Their Ways to Europe: Losers or Latecomers?, , s. 179. 48Ibid., s. 183. 49The Finnish Eduskunta: Effective Scrutiny, Partisan Consensus, , National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 35. 2010/11:URF2 BILAGA 2 EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT skickar sammanfattningar av förhandlingarna i rådsarbetsgruppen till bl.a. kommunikationsutskottet. I dessa sammanfattningar finns såväl referat av innehållet i förhandlingarna som information om utestående punkter av särskilt intresse. Det har hänt att har glömt att informera om de ändringar av lagförslaget vilka föreslagits av t.ex. . Det har då varit fackutskotten som vidtagit nödvändiga åtgärder för att införskaffa informationen.50 Det händer också att fackutskotten insisterar på att regeringens ståndpunkt ska utformas på ett mer detaljerat och stringent sätt.51 När det är dags att ge instruktioner inför ministerrådsmöten kommer ärendet på nytt upp i stora utskottet. Statsråden måste ge utskottet en möjlighet att uttrycka sin åsikt i samtliga frågor innan beslut fattas i ministerrådet. Under stora utskottets fredagssammanträden hörs ministrarna inför de ministerrådsmöten som äger rum . ståndpunkter binder inte regeringen juridiskt. Stora utskottet brukar ge ministrarna ett visst handlingsutrymme, detta för att främja flexibilitet och förhandlingsinriktade lösningar. Det är dock praxis att alltså vanligen stora utskottets ståndpunkt tas till vägledning för de finska representanterna i rådet. Avvikelse från ståndpunkten måste motiveras för det behöriga utskottet. Med anledning av medlemskap i unionen uttalade bl.a. följande: förutsätter att ett utlåtande från behörigt utskott är en normativ utgångspunkt för de finländska representanternas ställningstaganden i EU-beslutsprocessen och om det t.ex. på grund av förändrade förhållanden blir nödvändigt att avvika från den ska grunderna för detta noggrant redovisas för behörigt utskott.52 Liksom i återrapporterar ministrarna alltid föregående ministerrådsmöte till utskottet. Om ministern i fråga har avvikit från de givna riktlinjerna kan han eller hon då utkrävas politiskt ansvar. Stora utskottet koncentrerar sin övervakning till utvalda frågor, vanligtvis sådana frågor som har stort intresse för ledamöterna.53 De dokument som stora utskottet får tillgång till, liksom protokollen från varje möte (beslutsprotokoll), blir tillgängliga för allmänheten från den tidpunkt protokollet har justerats. På begäran av regeringen kan vissa uppgifter dock sekretessbeläggas. De dokument som behandlar den sekretessbelagda frågan brukar då inte offentliggöras.54 Vidare är det praxis att inte offentliggöra andra medlemsländers förhandlingspositioner.55 50The Parliament of : A Model Case for Effective Scrutiny?, National Parliaments on Their Ways to Europe: Losers or Latecomers?, , s. 183. 51Ibid., s. 184. 521994 rd svar RP 318, s. 1. 53The Finnish Eduskunta: Effective Scrutiny, Partisan Consensus, , National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 35. 54The Parliament of : A Model Case for Effective Scrutiny?, National Parliaments on Their Ways to Europe: Losers or Latecomers?, , s. 180. 55Finland in Union, och , , 2003, s. 80. EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT BILAGA 2 2010/11:URF2 Sammanfattningsvis kan sägas att fackutskotten bereder EU-ärendena under det att instruktioner till och övervakning av regeringens förhandlingar sköts av stora utskottet och utrikesutskottet. De olika samordnings- och beslutsprocesserna i den finska illustreras i figuren nedan. E-utredningar samt grön- och vitböcker i stora utskottet Som tidigare redovisats har den finska rätt att kräva och få information om aktuella frågor som kategoriseras som E-ärenden. Som exempel kan nämnas grön- och vitböcker. Statsrådets utredning i en sådan fråga kallas en E-utredning. Den är i de flesta fall uppbyggd på samma sätt som en U- skrivelse (se ovan). Dessa utredningar sänds direkt till stora utskottet per e- post. Stora utskottet avgör till vilka fackutskott utredningen ska sändas för eventuella åtgärder. Utskotten bestämmer själva om de vill avge ett utlåtande eller inte. Generellt sett är man från stora utskottets sida mycket återhållsam med att avge yttranden i annat än U-ärenden. Stora utskottet intar normalt inte någon formell ståndpunkt i ett E-ärende, utan sänder fackutskottets eventuella utlåtande till regeringen för kännedom. Det händer dock att fackutskott eller ledamöter föreslår att grön- och vitböcker av principiellt intresse ska föranleda ett yttrande från stora utskottet. riksdag har valt att göra en snäv tolkning av rätten att göra subsidiaritetsprövningar. Subsidiaritetsprincipen ses som ett juridiskt begrepp och en prövning av denna princip bör enligt den finska därför vara en prövning som sker på strikt juridiska grunder. Det finns alltså inte något intresse att använda sig av subsidiaritetsprövning som ett politiskt instrument. Det finska systemet kan sägas bygga på en presumtion för att åtgärder som vidtas inom ett område som är överstatligt reglerat behöver vara gränsöverskridande för att vara ändamålsenliga. I korthet kan den finska ordningen beskrivas enligt följande. En lista upprättas med inkomna ärenden för subsidiaritetsprövning, tillsammans med en länk till varje underliggande dokument. Ledamöter i fackutskotten kan ta initiativ till en diskussion om att en viss åtgärd ska underställas stora utskottet för prövning. Om ledamotens förslag vinner gehör i fackutskottet tas förslaget upp i stora utskottet. I stora utskottet krävs dock att en majoritet av ledamöterna anser att en prövning bör inledas för att så ska ske. Om en subsidiaritetsprövning inleds måste denna prövning leda till ett betänkande som blir föremål för beslut i kammaren. I regel har den finska inte något problem med att snabbt få översättningar till finska av kommissionens dokument. Däremot har man haft 2010/11:URF2 BILAGA 2 EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT vissa problem med att få de svenska språkversionerna av samma dokument i rimlig tid. Enligt uppgift lyckades i samband med medlemskapsförhandlingar göra tydligt att det var nödvändigt för att snabbt få översättningar till finska. I enlighet med den överenskommelse som gjordes prioriterar kommissionen därför bl.a. översättningar till finska. har ett parlament med två kammare, Nationalrat och Bundesrat. Ledamöterna i tillsätts genom direkta val, under det att ledamöterna i är indirekt valda och representerar de nio delstaterna. Eftersom Bundesrat inte har något större inflytande över regeringens EU-politik kommer genomgången nedan endast att omfatta beslutsprocessen i Nationalrat (som i det följande benämns parlamentet). Kort om det juridiska ramverket Inför EU-inträdet ändrades grundlagen i ett försök att säkerställa parlamentets inflytande i EU-frågorna. utpekas därefter ofta som det land som har den för regeringen mest ingripande lagstiftningen när det gäller parlamentets möjlighet att inverka på EU-frågorna. Enligt den federala grundlagen, i det följande benämnd grundlagen, är det ansvariga statsrådet skyldigt att förse parlamentet med all relevant information om samtliga pågående ärenden inom EU.56 Med hjälp av denna information har parlamentet rätt att formulera yttranden som enligt grundlagen är bindande för regeringen såväl under förhandlingsstadiet som vid röstning i ministerrådet. Det ansvariga statsrådet kan endast avvika från yttrandet vid imperative foreign and integrative policy reasons57. Statsrådet måste ge en återrapport till parlamentet efter varje ministerrådsmöte. Regeringens informationsskyldighet tolkas bokstavligen, vilket innebär att samtliga EU-dokument som kommer till även dokument i andra språkversioner - vidarebefordras till parlamentet. Detta har lett till en veritabel flod av dokument. Inga kommentarer eller förklarande promemorior åtföljer dokumenten.58 Som exempel kan nämnas att parlamentet tog emot i genomsnitt 60 EU-dokument per dag.59 Samtliga dokument sparas i en databas som är tillgänglig för samtliga ledamöter. Fram till ganska har det emellertid saknats datastöd för att genomföra effektiva sökningar i databasen.60 56Se Bundes-Verfassungsgesetz, Art. 23e , stycke 1. 57Se Bundes-Verfassungsgesetz, Art. 23e , stycke 2. 58The Parliament of : A Normative ?, och , ur National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 59Influencing EU Politics? The Case of the Austrian Parliament, och , 41:4 (2002) s. 718. 60Ibid., s. 718. EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT BILAGA 2 2010/11:URF2 Till skillnad från i och spelar fackutskotten i inte någon större roll i beslutsfattandet i EU-sammanhang. I stället finns det tre olika kommittéer vilka fördelar EU-arbetet mellan sig. Den äldsta av dessa tre kommittéer är huvudkommittén, vilken består av 32 ledamöter. ansvarar i första hand för EU:s primärlagstiftning (t.ex. förslag till förordningar) och samråd inför toppmöten och Europeiska rådets möten.61 Den andra kommittén som tillsattes var den permanenta underkommittén. Den består av 13 ledamöter och hanterar EU:s sekundärlagstiftning (t.ex. direktivförslag) och samråd inför sedvanliga ministerrådsmöten.62 Kommitténs tillsättning fördröjdes , på grund av. svårigheter att nå en kompromiss om vem som skulle vara ordförande för kommitténs arbete.63 Sammansättningen i både huvudkommittén och den permanenta underkommittén återspeglar den politiska sammansättningen i parlamentet. Slutligen finns det en s.k. brandkårskommitté, som består av ordföranden för den permanenta underkommittén samt en representant för varje politiskt parti som är representerat i parlamentet. Syftet med denna kommitté är att den ska kunna utgöra ett bollplank för österrikiska ministrar vilka med kort varsel kan behöva samråda med parlamentet under förhandlingar i ministerrådet eller Europeiska rådet.64 Processen när ett ärende inleds i Som tidigare nämnts vidarebefordras samtliga inkommande EU-dokument till parlamentet. Eftersom regeringen inte är skyldig att kommentera handlingarna eller ge någon kompletterande information, är det parlamentet som på egen hand måste avgöra vilka dokument som ska bli föremål för behandling i huvudkommittén. Tjänstemän och ledamöter beslutar tillsammans vilka dokument som anses vara av vikt.65 På grundval av de utvalda dokumenten har varje ledamot i huvudkommittén och den permanenta underkommittén rätt att lägga fram förslag till bindande yttrande. Yttrandena kan avse såväl förhandlingspositioner i rådsarbetsgrupperna som instruktioner om hur den ansvarige ministern ska rösta i ministerrådet.66 Vilka yttranden som antas och därigenom blir bindande för regeringen avgörs genom röstning. I de flesta fall känner kommittéerna inte till reger- 61Influencing EU Politics? The Case of the Austrian Parliament, och , 41:4 (2002) s. 723. 62Ibid., s. 723. 63The Parliament of : A Normative ?, och , National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 64Ibid., s. 150. 65Ibid., s. 153. 66Influencing EU Politics? The Case of the Austrian Parliament, och , 41:4 (2002) s. 710. 2010/11:URF2 BILAGA 2 EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT ingens ståndpunkt när dokumenten och förslagen till yttrande behandlas.67 Det kan noteras att både huvudkommitténs och den permanenta underkommitténs möten är öppna för allmänheten. Hur fungerar systemet i praktiken? Vid en första anblick förefaller det österrikiska parlamentet ha en mycket stark position i förhållande till regeringen. Parlamentet har enligt grundlagen rätt att binda regeringen vid ett visst handlingsalternativ. Enligt uppgift har reformen i praktiken fungerat mindre bra. För det första har det enorma informationsflödet till parlamentet varit kontraproduktivt. Parlamentet har varken haft tillräckliga tekniska eller personella resurser för att hantera inflödet av dokument.68 Det har till och med hävdats att det ohämmade dokumentflödet är en avsiktlig strategi från regeringens sida, med syfte att försvåra parlamentets kontrollmöjligheter.69 Det kan dock noteras att parlamentet har skapat en enhet ansvarig för EU-samordning.70 Avsikten kan förmodas vara att få en överblick över inkommande dokument och en bättre kontroll över processen. Man planerar även att införa en skyldighet för regeringen att bifoga mer utförliga promemorior till vissa av de inkommande dokumenten. Dessa promemorior skulle innehålla ett sammandrag av dokumentet, redogöra för beslutsprocessen, möjliga konsekvenser för österrikisk lagstiftning etc.71 För det andra har kommittéernas benägenhet att anta bindande yttranden kraftigt minskat . Under första år som medlem, 1995, lade ledamöterna fram totalt 39 förslag till bindande yttranden, varav 18 antogs. Av dessa 18 yttranden stod regerings- och oppositionspartier gemensamt bakom 16 stycken. Genom samarbete mellan regerings- och oppositionspartier utövade parlamentet till en början ett i allra högsta grad konkret inflytande. minskade antalet antagna yttranden däremot kraftigt. antogs t.ex. endast ett yttrande. De yttranden som antagits efter 1996 är med några få undantag sådana yttranden som föreslagits av ledamöter som företräder regeringspartierna.72 Detta har haft betydelse för hur många förslag till yttranden som läggs fram för kommittén. Inledningsvis (19961998) förblev antalet förslag i stort sett oförändrat.73 De flesta av dessa förslag lades fram av oppositionen. har däremot även antalet förslag minskat märkbart. Det är rimligt att tolka detta som en konse- 67The Parliament of : A Normative ?, och , National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 68Influencing EU Politics? The Case of the Austrian Parliament, och , 41:4 (2002) s. 720. 69Ibid., s. 719. 70The Parliament of : A Normative ?, och , National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 71Ibid., s. 153. 72Influencing EU Politics? The Case of the Austrian Parliament, och , 41:4 (2002), figur 2. 73Ibid., figur 3. EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT BILAGA 2 2010/11:URF2 kvens av att allt färre förslag antagits av kommittén. Till följd av denna utveckling har antalet möten i de båda kommittéerna också minskat.74 En tolkning som i litteraturen har gjorts av dessa uppgifter har varit att parlamentet har gått från agerande över de partipolitiska linjerna till en traditionell partipolitik. Enligt vissa uttalanden som har gjorts tycks ledamöterna ha gått från att agera som parlamentariker till att agera som partipolitiker. Det har vidare antagits att regeringen har satt press på sina partikamrater i parlamentet för att dessa inte ska använda sig av sin möjlighet att avge yttranden,75 vilket i sin tur har lett till en försvagning av parlamentet. har kommittéernas främsta bidrag till debatten varit att möjliggöra för oppositionen att få information. har de båda kommittéerna börjat anta s.k. kommittédeklarationer. Dessa deklarationer riktar sig till regeringen som helhet i stället för till den ansvarige ministern och kan närmast ses som ett sätt att klargöra parlamentets inställning utan att binda regeringen.76 Parlamentet som helhet kan också anta resolutioner i specifika frågor. Detta har dock främst skett i samband med övergripande frågor som t.ex. bildandet av det s.k. Framtidskonventet och i samband med ratifikationen av förslaget till en europeisk konstitution.77 Dessa resolutioner spelar alltså inte någon större roll i parlamentets dagliga arbete. Det kan vara så att det ökande antalet kommittédeklarationer är ett försök av parlamentet att trots allt göra sin stämma hörd. var en förbundsstat.