rir · GZB529 · 2011-12-22 09:00:01 — Spridningseffekten av förordningen till kommuner och landsting styrks av det statistikunderlag har tagit fram om offentliga sektorns miljöbilsinnehav, se avsnitt 4.7. 3.3Regeringens samordning av arbetet med miljökrav Ett flertal departement, myndigheter och är på något sätt involverade i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Styrmedlet berör många sakområden och området är i stark utveckling med nya tillkommande 114E-postmeddelande från Transportstyrelsen, . 115E-postmeddelande från Transportstyrelsen, . 116Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling, , Rapport 6329, , s 16. Miljökrav i offentlig upphandling uppgifter, direktiv och mål, inte minst från EU. Regeringen har dock inte utpekat något särskilt ansvar för att samordna arbetet med miljökrav inom eller på myndighetsnivå. Flera aktörer har dessutom ansvar för att ge upphandlingsstöd till offentliga upphandlare (se kapitel 2). Statskontoret har på regeringens uppdrag utrett hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas.117 Målet med översynen var att minska splittringen av det statliga upphandlingsstödet för att bättre kunna ta tillvara den offentliga upphandlingens tillväxtpotential. Statskontorets slutsats var att den nuvarande organisationen för upphandlingsstöd inte är optimal och till viss del hindrar en utveckling av verksamheten.118 utsåg regeringen en särskild utredare med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer.119 Stödet ska bidra till att stärka kompetensen hos både upphandlande myndigheter eller enheter och leverantörer. Enligt direktivet bör detta i första hand ske genom att samordna den upphandlingsstödjande verksamheten inom ramen för en befintlig myndighet. Om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig kan utredaren även överväga inrättandet av en ny myndighet. Utredaren ska bland annat se över vilka verksamheter som bör samordnas och ekonomiska och personella konsekvenser av detta. Regeringen hänvisar i direktivet till budgetpropositionen där regeringen gjorde bedömningen att ett samlat upphandlingsstöd bör bidra till att sprida hjälpmedel som väger samman och balanserar angelägna politiska önskemål om bland annat en hållbar utveckling för miljö och samhälle, små och medelstora företags medverkan samt innovationsfrämjande klimat vid upphandlingar.120 Enligt direktivet berörs främst Kammarkollegiet och av utredningen, medan berörs i viss mån. arbete med att utveckla och uppdatera konkreta miljökriterier för olika produktgrupper omfattas inte av uppdraget. Uppdraget ska redovisas . 3.3.1Informationen till upphandlare är inte samstämmig För upphandlare och beslutsfattare är det av stor vikt att den information som ges om upphandling av ansvariga myndigheter och är så 118En ny upphandlingsmyndighet, rapport 2010:23, Statskontoret. 2010/11:1 UO 2. Miljökrav i offentlig upphandling tydlig och samstämmig som möjligt. Om informationen inte är samstämmig riskerar detta att skapa otydlighet och en osäkerhet, vilket i sin tur kan minska effektiviteten i det praktiska upphandlingsarbetet. uppmanar till att ställa miljökrav På sin webbplats lyfter fram tre huvudskäl till varför det är viktigt med miljöanpassad upphandling: Det finns en stark miljöpolitisk förankring genom regeringens handlingsplan och den införda bör-regeln i . Vidare stimulerar miljökrav i offentlig upphandling utvecklingen av ny miljöteknik genom att stimulera ekonomisk utveckling och tekniska innovationer. lyfter också fram att det är samhällsekonomiskt motiverat att ställa miljökrav. Relevant ställda miljökrav kan bidra till en väl förräntad samhällsnytta, enligt Miljöstyrningsrådet.121 I en informationsbroschyr från riktad till upphandlare motiveras varför miljökrav ska ställas och hur detta kan göras.122 Broschyren innehåller konkreta exempel på miljökrav som är möjliga att ställa och beskriver även rådets upphandlingsverktyg. att det i de allra flesta fall går att ställa miljökrav, och uppfylla upphandlingsreglerna. betonar vikten av att överväga när det är befogat att ställa miljökrav fick i regeringens handlingsplan för 2007-2009 uppdraget att ta fram ett informationsmaterial i samarbete med . Uppdraget var att lyfta fram budskapet att det går att ställa miljökrav och att det är tillåtet enligt lagen.123 presenterades och vänder sig till offentliga upphandlare.124 presenterade en ny informationsskrift om miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling.125 Den nya skriften är en uppdatering av den tidigare informationsskriften och ska ersätta denna.126 skriver att syftet med informationsskriften är att belysa vikten av att upphandlande myndigheter och upphandlande enheter överväger 121http:///sv/Upphandling/Varfor-miljoanpassad-upphandling/, . 122Ställ miljökrav!, från . 123I handlingsplanen var det som fick uppdraget. Nämnden inordnades i . 124Miljökrav i offentlig upphandling, 2008. 125Miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling, 2011. Miljökrav i offentlig upphandling om, hur och när det är lämpligt och befogat att ta miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentliga upphandlingar. Skriften ger också information om hur beställarkrav kan utformas för att vara förenliga med upphandlingsreglerna. I skriften finns också en hänvisning till bör-regeln. framhåller att bör-regeln syftar till att skapa incitament för upphandlande myndigheter att integrera miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar. skriver att frågan om när sådana hänsyn är motiverade ska inte bara bedömas utifrån miljömässiga eller sociala faktorer, utan också om när det är rimligt med tanke på vilka resurser och kostnader som behövs för att kontrollera och följa upp kraven. Upphandlande myndigheter behöver också inventera andra tillgängliga åtgärder som kan uppfylla samma syfte. I informationsskriften till upphandlare skriver vidare att myndigheten har föreslagit att bör-regeln bör upphävas på grund av att bestämmelsen har ökat regelbördan och minskat tydligheten i upphandlingsregelverket. uppdaterade informationsskrift utarbetades inte i samverkan med Miljöstyrningsrådet.127 3.4Vilka förutsättningar behöver upphandlaren? Upphandlaren är central i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Det är upphandlaren som bär styrmedlet och det är därför viktigt att beskriva hur upphandlaren uppfattar förutsättningarna för att bedriva ett effektivt arbete med miljökrav. har under granskningen intervjuat upphandlare inom kommun, landsting och stat samt ramavtalsansvariga upphandlare för dessa sektorer. De upphandlare som har intervjuat är samstämmiga i att arbetet med miljökrav i offentlig upphandling numera ingår som en naturlig del i arbetet. Många upphandlare använder miljökrav för att uppnå lokala miljömål och även för att hantera lokala miljöhälsoproblem.128 Att ställa miljökrav upplevs inte som en pålaga utan ses som ett krav bland andra i upphandlingen. framhåller de flesta upphandlare att det är svårt att ställa miljökrav och att uppföljningen av såväl miljökrav som andra krav inte sker i den omfattning som den borde. En del upphandlare lyfter också fram att det är särskilt svårt att ställa krav på och följa upp hur produkten tillverkas. 127E-postmeddelandemeddelande från , . 128Ett exempel på miljökrav som används för att minska lokala miljörelaterade hälsoproblem är att upphandla handskar till sjukhus som inte innehåller ämnen som kan skada händerna. Miljökrav i offentlig upphandling De intervjuade upphandlarna pekar på flera grundläggande förutsättningar som måste vara uppfyllda för att de ska kunna och våga ställa miljökrav. Det handlar främst om vikten av ledningens stöd, vikten av upphandlingsstöd och förenkling, vikten av att kompetens och resurser finns samt vikten av ett tydligt rättsläge. 3.4.1Ledningens stöd en förutsättning Många upphandlare framhåller stödet från organisationens ledning som en viktig förutsättning för att driva frågan om miljökrav i organisationen. Stödet kan till exempel ha form av en miljöpolicy eller upphandlingspolicy där det tydligt framgår att organisationen ska ställa miljökrav i sina upphandlingar. När detta stöd finns är det också lättare att arbeta med miljökrav i upphandlingarna. 3.4.2Vikten av upphandlingsstöd och förenkling De flesta upphandlare anser att upphandlingskriterier är ett bra och nödvändigt stöd. De känner väl till dem och använder dem ofta, eftersom den kompetens som upphandlaren behöver för att ställa miljökrav normalt inte finns i den upphandlande organisationen. Några upphandlande myndigheter har dock tillgång till egen personal med miljökompetens som fungerar som en internkonsult åt upphandlarna. Trots att upphandlingsstöd finns att tillgå vid framhåller flera upphandlare att det finns ett behov av förenkling i arbetet med att ställa miljökrav. För upphandlare i kommun och landsting är den statliga miljöbilsförordningen ett exempel som framhålls när det gäller hur arbetet kan förenklas. Många intervjuade upphandlare i kommun och landsting ser gärna att staten går före och pekar ut prioriterade produktområden där det är lätt att ställa miljökrav och där miljökraven ger stor miljönytta. Vissa upphandlare efterlyser även en tydligare strategi och rikting för styrmedlet. 3.4.3Vikten av kompetens och resurser Många upphandlare hanterar ofta stora upphandlingar inom vitt skilda områden till stora ekonomiska värden. Vid mindre upphandlande myndigheter arbetar dessutom upphandlaren ofta ensam. I ett sådant läge blir det svårt att ställa miljökrav, framhåller en del upphandlare. Vissa upphandlare pekar på att lagstiftningen successivt har blivit mer komplex och att tillgången till kompetens därför är avgörande för att upphandlaren ska lyckas med upphandlingen. Många verksamheter i offentlig sektor är dock små och har inte tillgång till de resurser eller upphandlare med den kompetens som krävs. Miljökrav i offentlig upphandling 3.4.4Oklart rättsläge och ökning av överprövningar gör upphandlaren mer försiktig Att ställa miljökrav är en uppgift som kräver stor kunskap och noggranna förberedelser av upphandlaren. Flera upphandlare pekar på att miljökravet ska bidra till att lösa ett miljöproblem, men ska kraven inte vara så långtgående att anbuden minskar och möjligheten till att göra en god affär begränsas. Kraven får heller inte vara utformade på ett sätt som gör att upphandlingen överprövas. Samtliga intervjuade upphandlare framhåller att överprövningarna ökat . Överprövningarna handlar dock inte så ofta om miljökrav. Ökningen av överprövningar har emellertid medfört att upphandlarna numera är mer försiktiga överhuvudtaget, både vad gäller att ställa miljökrav och övriga krav. Om en upphandling överprövas får det ofta stora konsekvenser för verksamheten eftersom varor eller tjänster riskerar att inte levereras i planerad tid. Vissa upphandlare anser att flera överprövningar är så kallade okynnesöverprövningar. Upphandlarna menar att det lönar sig för leverantörer att överklaga, särskilt om leverantören inte har tilldelats ett nytt kontrakt efter att avtalstiden löpt ut. Leverantören kan då få fortsätta att leverera varor eller tjänster som överprövningen pågår. Några upphandlare pekar också på att regelverket inte är till för dem utan för leverantörerna. Det vore en fördel, ur upphandlarens perspektiv, om det infördes begränsningar i rätten att överpröva efter att anbudsförfarandet har Ett annat förslag som framförts är att införa en avgift för leverantörer som vill överpröva. Flera upphandlare framhåller också behovet av att rättsläget på området blir klarare för att det ska kännas tryggt att ställa miljökrav. har två upphandlingar av livsmedel överklagats där kriterier för djurskydd har använts i upphandlingarna. Överprövningarna har lett till en osäkerhet bland många upphandlare om kriterier är säkra att använda. Upphandlarna framhåller att även det oklara rättsläget får som konsekvens att upphandlarna blir mer försiktiga med att ställa miljökrav. 3.4.5Bör-regeln påverkar inte i praktiken trädde en målsättningsbestämmelse i i kraft. Bestämmelsen innebär att upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn i offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta.129 har under granskningen frågat upphandlare om den så kallade bör-regeln påverkar dem när det gäller att ställa miljökrav. Intervjuade upphandlare är väl medvetna 129 Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, 1 kap. 9 a §, SFS 2010:571. Miljökrav i offentlig upphandling om att bör-regeln införts i lagen, men framhåller också att regeln inte påverkar deras arbete i praktiken. Det är i stället andra faktorer som påverkar om de ställer miljökrav. Det kan vara politiska prioriteringar eller krav från beställarna i den organisation som de verkar. 3.5Flera initiativ på upphandlingsområdet Ett flertal initiativ inom miljö- och energiområdet som knyter an till miljökrav i offentlig upphandling, pågår och planeras, både nationellt och inom EU. Regeringen har till exempel lyft fram miljöanpassad IT som ett område där offentlig sektor ska gå före bland annat genom att använda offentlig upphandling.130 Offentlig upphandling används också i ökad utsträckning för att uppnå mål även inom andra politikområden. Det handlar bland annat om mål som rör innovation, att öka små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar och att kunna ställa etiska och sociala krav på varor och tjänster. 3.5.1Kommissionens grönbok om upphandlingsreglerna presenterade Europeiska kommissionen en grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling.131 presenterades bland annat med anledning av att offentlig upphandling utpekats som ett av verktygen för att uppnå för smart och hållbar tillväxt för alla. har varit föremål för ett offentligt samråd och den har i sin tur remitterat kommissionens förslag och frågeställningar till berörda aktörer. I svaret till kommissionen skriver regeringen att offentlig upphandling, utöver att vara effektiv och rättssäker, bör främja olika politiska målsättningar, däribland miljöhänsyn.132 Regeringens utgångspunkt är att översynen av upphandlingsdirektiven bör ske med utgångspunkt i att den offentliga upphandlingen ska vara den goda affären. att upphandlingsdirektiven ger goda möjligheter, och fortsatt bör ge goda möjligheter, att ta miljö- och socialpolitiska hänsyn. Regeringen uppmanar kommissionen att bland annat ta fram en vägledning för när offentlig upphandling utgör ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt styrmedel i 130IT för en grönare förvaltning - agenda för IT för miljön 2010-2015, : Bilaga till regeringsbeslut , II 3, N2010/3482/ITP, . 131Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upp-handlingsmarknad, KOM(2011) 15 slutlig. 132Svar på Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upp-handlingsmarknad, KOM(2011) 15 slutlig, S 2011/1259/RU. Miljökrav i offentlig upphandling arbetet för en hållbar utveckling. I vägledningen bör förtydligas hur krav som går längre än respektive harmoniserade regler kan Vidare bör vägledningen utveckla och precisera möjligheten att göra en helhetsbedömning av olika produkters och tjänsters hållbarhetsprestanda, till exempel genom en livscykelanalys. Kommissionen har sammanställt resultaten av det offentliga samrådet133 och planerar att presentera ett förslag om reviderade upphandlingsdirektiv . Regeringen beslutade om att uppdra åt en särskild utredare att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv.134 Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att uppfylla andra syften. Andra syften är att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredaren ska ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. Utredaren ska även se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Ett delbetänkande överlämnades till regeringen . Delbetänkandet är omvärlds- och problembeskrivande och anger utredningens vägval inför det fortsatta arbetet. Utredningen ska lämna förslag i det slutbetänkande som ska redovisas . Regeringens handlingsplan är inte tydligt inriktad mot etappmålet för eller andra miljökvalitetsmål. Målen i handlingsplanen är processinriktade, vilket medför att uppföljning av målen i planen inte säger något om hur ofta ställda miljökrav resulterar i köp av miljövänliga produkter. Uppföljning av måluppfyllelse ger därmed inte heller underlag för att beräkna klimatpåverkan eller annan miljöpåverkan som följer av ställda miljökrav. 133Evaluation Report: SEC (2011) 853 final. Miljökrav i offentlig upphandling Det har inte varit tydligt för alla berörda myndigheter eller att förslaget till reviderad handlingsplan har avskrivits. Regeringen har inte uppdaterat uppdrag till inblandade myndigheter och i handlingsplanen och inte heller uppdaterat ägardirektivet för . Regeringens återrapportering till om arbetet med handlingsplanen innefattar inte hur målen uppfylls. Det finns brister i myndigheternas återrapportering enligt miljöbilsförordningen. Andelen köpta och leasade miljöbilar i staten visar ingen tydlig trend trots att kraven på andel miljöbilar successivt har skärpts . Regeringens ambitionshöjning har alltså ännu inte lett till önskad effekt. Miljöbilsförordningen används i stor utsträckning av kommuner och landsting trots att förordningen endast är bindande för staten. Staten har på detta sätt bidragit till ökad tydlighet och låga transaktionskostnader för att ställa miljökrav inom detta område. granskning visar att flera departement, myndigheter och arbetar med styrmedlet men regeringen har inte tydligt uttalat något ansvar för samordning av arbetet med miljökrav. Informationen till upphandlande myndigheter om miljökrav i offentlig upphandling är inte helt samstämmig. Därmed finns en otydlighet som kan bidra till osäkerhet hos upphandlarna och minska effektiviteten i arbetet med att ställa miljökrav. Intervjuade upphandlare anser att miljökrav ingår som en naturlig del iarbetet med offentliga upphandlingar, men pekar på att de behöver ledningsstöd, upphandlingsstöd, tydligt rättsläge och förenklingar iform av till exempel utpekade produktgrupper eller förordningar med tydliga krav. Vidare framhåller upphandlarna vikten av att kompetens och resurser finns. Flera upphandlare ser gärna att staten går före och pekar ut prioriterade områden. Enligt intervjuade upphandlare påverkar inte bör-regeln upphandlarna i deras arbete. Miljökrav i offentlig upphandling Miljökrav i offentlig upphandling 4Vad ger miljökrav i offentlig upphandling för effekter och vad kostar det? Det finns få studier som visar vilka effekter och kostnader styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling är förenat med. Det kan ses mot bakgrund av att i olika sammanhang påpekat att klimatmålen bör uppnås till lägsta möjliga kostnad för samhället.135 miljö- och jordbruksutskott har också efterlyst bättre uppföljning av åtgärder inom klimatområdet.136 I detta kapitel sammanfattar vi inledningsvis några studier som behandlar kostnader, miljöeffekter samt andra effekter av styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling. Sammanställningen gör inte anspråk på att vara heltäckande men innefattar centrala studier och utvärderingar på området . Därefter redovisas upphandlarnas syn på styrmedlets effekter. har också låtit genomföra beräkningar av minskade koldioxiodutsläpp till följd av statens och hela den offentliga sektorns miljöbilsinnehav . har därutöver undersökt transaktionskostnader för miljöbilsköp i hela den offentliga sektorn samt skattat livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp . 4.1Brist på grundläggande statistik försvårar studier av effekter och kostnader Det finns få studier som visar vilka kostnader och effekter styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling är förenat med. I intervjuer framhåller flera företrädare för myndigheter och forskarvärlden bristen på grundläggande statistik som en viktig förklaring till att det finns så få studier av effekter av den offentliga upphandlingen. Det saknas i stor utsträckning statistik som visar vilka 135Se bland annat prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MjU10, rskr. 2001/02:163, prop 2008/09:162, bet.2008/09:MjU28, rksr. 2008/09:300. 2008/09:MjU1, rskr. 2008/09:103, . 2009/10:MjU1, rskr. 2009/10:129, . 2010/11:MjU1, rskr. Miljökrav i offentlig upphandling organisationer som upphandlar, hur många upphandlingar som görs, vilka varor eller tjänster som upphandlas, värdet på upphandlade varor och tjänster eller vilka krav upphandlande myndigheter har ställt. samlar in den upphandlingsstatistik som krävs enligt EU:s upphandlingsdirektiv.137 Insamlingen genomförs av enligt ungefär samma rutiner som gällde , när ansvaret för statistiken låg på Den statistik som samlas in ger dock inte någon fullständig eller representativ bild av upphandlingen i . EU:s direktiv omfattar främst upphandlingar över de så kallade tröskelvärdena139. Vidare är vissa områden undantagna från direktivens tillämpningsområden. Därutöver ska medlemsstaterna redovisa statistik för statliga myndigheters upphandlingar under tröskelvärdena på vissa områden. Därmed saknas statistik över upphandlingar under tröskelvärdena som genomförs av kommuner och landsting, offentligt ägda bolag och andra organisationer som omfattas av upphandlingsreglerna. Det finns också svagheter i den information som samlas in. Uppgifterna är ofta osäkra eller saknas helt.140 Det saknas också statistik som visar leverantörers deltagande i offentliga upphandlingar, hur kontrakten fördelas på företag samt uppgifter om i vilken utsträckning små och medelstora företag deltar i offentliga upphandlingar.141 Regeringen har tillsatt som bland annat ska se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in.142 Enligt utredningens direktiv är syftet med statistikuppdraget att förbättra möjligheterna att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs inom EU och i . 137Rapport 2011:5, Bättre statistik om offentliga upphandlingar, . avvecklades och inordnades sedan i . 139Ett tröskelvärde är en beloppsgräns som avgör vilka regler i och som ska tillämpas i upphandlingen. Beroende på om värdet på upphandlingen förväntas hamna över eller under tröskelvärdet är det olika bestämmelser i lagen som gäller. Tröskelvärdena fastställs av EU och justeras . fastställdes följande tröskelvärden: För varor och tjänster är tröskelvärdet för statliga myndigheter . För övriga upphandlande myndigheter är För byggentreprenader är tröskelvärdet för samtliga upphandlande myndigheter. 140Rapport 2011:5, Bättre statistik om offentliga upphandlingar. 2010:86 Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken. 2010:86 Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken. Miljökrav i offentlig upphandling 4.2Påverkan på konkurrensen av att ställa miljökrav i upphandlingar Ett väsentligt syfte med upphandlingsreglerna är att tillvarata konkurrensen på marknaden. Genom att flera leverantörer är med och tävlar om ett offentligt kontrakt skapas förutsättningar för den upphandlande myndigheten att genomföra en god affär. Högt ställda miljökrav kan dock leda till att färre leverantörer kan lämna anbud eftersom det kan vara så att inte alla leverantörer har möjlighet att uppfylla sådana miljökrav.