rir · GZB521 · 2011-05-31 09:00:05 — (2008/09:134) utökades möjligheten att utfärda examen på forskarnivå ytterligare genom att högskolor nu kan söka denna rätt inom vissa ämnesområden snarare än för ett helt vetenskapsområde.86 Under 83Enligt bestämmelser i 1 kap. 11 § högskolelagen (1992:1434) får examina på forskarnivå avläggas vid universiteten. 84HL 1 kap. 11 §. 85HL 1 kap. 12 §. 2008/09:134, Forskarutbildning med profilering och kvalitet, s. 5055. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 2010 fick åtta högskolor, efter prövning av , ett på detta sätt avgränsat examenstillstånd för utbildning på forskarnivå.87 5.2Ökad frihet att dimensionera forskarutbildningen har ett flertal reformer genomförts för att öka antalet doktorandexamina och råda bot på låg genomströmning i forskarutbildningen.88 satte regeringen upp kvantitativa mål för antalet avlagda examina vid lärosäten med utbildning på forskarnivå i regleringsbreven.89 Dessa mål för doktorsexamina togs bort i och med regleringsbrevet för 2011.90 Expansionen av examinationsmålen medförde inte några nya former för finansieringen av lärosätenas forskarutbildning. Statens särskilda ansvar för forskarutbildningen betonades i den utredning som tillsattes, men dess förslag föranledde inte någon förändring av anslagssystemet för forskning och forskarutbildning.91 Basanslaget utökades inte heller för att stödja expansionen. Ökade krav på studiefinansieringen har ökat genomströmningen men också inneburit ett större resursbehov för att finansiera doktorander. gäller att doktoranden från antagningstillfället ska garanteras finansiering , , , , , , och Gymnastik- och har fått tillstånd att utfärda examen för utbildning på forskarnivå inom vissa ämnesområden. 1986/87:80, Om forskning; prop. 1989/90:90; prop. 2008/09:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 16, s. 86; (2010), s. 46; (2006), Variation i volym, effektivitet och kostnader , s. 67. Om måluppfyllelse se antal examina enligt , NU-databasen. I enlighet med forskningspolitiska proposition beslutade om en satsning på studiefinansiering och inrättandet av 700 doktorandtjänster . fastställdes ett mål att fördubbla examinationen av forskarutbildade , vilket också uppfylldes. För perioden 20012004 uppgick examinationsmålen sammantaget till cirka 9 200 forskarexamina fördelade på olika vetenskapsområden. Utfallet kom att bli nästan 10 700 examina och delmålen överträffades inom samtliga vetenskapsområden. därefter höjdes ambitionen med målet för antalet avlagda examina 2008 och sattes till 10 085. Också detta mål uppnåddes, men 2009 minskade antalet examina på över . 89Birgitta (1989), Forskarutbildning och politik, i (1989). Utbildningsgången skulle planeras för i princip varje doktorand, och ett antal lärarledda kurser skulle ingå Dessutom skulle handledningen förstärkas. Se även (2006). 2010/11:1, Budgetproposition , s. 133. Mål för antal examina i forskarutbildningen infördes som en följd av beslut med anledning av regeringens förslag i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 16, bet. 1997/98:UbU7, rskr. 1997/98:109). Beslutet innebar att kvantitativa examensmål skulle anges för varje universitet och högskola med rätt att utfärda doktorsexamen, utom Det beslutet upphävde i enlighet med regeringens förslag i prop. 2008/09:134, bet. 2008/09:UbU18, rskr. 2008/09:276. Regeringen valde dock att behålla examensmålen , och dessa avskaffades först i och med budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 utg.omr. 91SOU 2004:27, En ny doktorsutbildning, s. 141. För en beskrivning av utvecklingen se SOU 2007:81, Resurser för kvalitet, s. 202204. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning för hela studieperioden. Studiefinansiering i form av doktorandanställning har också blivit vanligare, vilket är dyrare än utbildningsbidrag.92 Därmed har finansiering med bidrag blivit allt viktigare för att säkra nödvändiga resurser för forskarutbildningen. har emellertid några större forskningsfinansiärer lagt om bidragsgivningen mot främst disputerade forskare, vilket lett till att färre doktorander kan finansieras.93 Ökade svårigheter att finansiera doktorander parallellt med en kortad studietid har lett till att antalet doktorander totalt sett har minskat . Vid de lärosäten som ingår i fallstudien minskade antalet doktorander med en femtedel . Nedskärningarna av antalet doktorandtjänster har varit betydande särskilt inom humaniora.94 5.3Begränsad kunskap om forskarutbildningens sammanlagda kostnader har uppskattat den totala kostnaden för forskarutbildningen till , eller av lärosätenas totala intäkter för forskning och forskarutbildning. Siffrorna kan jämföras med 1999 och en dryg fjärdedel under 1980-talet.95 De skattningar som gjordes i utredningen ny forskarutbildning (SOU 2004:27) visade att det minimibelopp som tidigare angivits för finansiering av forskarutbildning från basanslaget räckte till att finansiera ungefär hälften av de examinationsmål som satts upp Utredningen för kvalitet (SOU 2007:81) bedömde att totalkostnaden för studiefinansiering av doktorander motsvarade ungefär en tredjedel av basanslaget vid de studerade lärosätena.96 92Vetenskapsrådet (2006), s. 1521; SOU 2007:27, s. 86; Intervju med företrädare för . Om doktoranders anställning se vidare 5 kap. och 9 kap. 1 § högskoleförordningen (1993:100). Ofta beviljar externa finansiärer endast medel , vilket gör att det fjärde året behöver täckas med basanslag. Av doktoranders studiefinansiering som täcks av basanslag ska utgöras av lönemedel. Utbildningsbidrag får inte betalas ut för mer än en tvåårsperiod till en och samma doktorand. 93Fallstudieintervju 20 och 22. 94Högskoleverket, NU-databasen 20002009. Om minskad antagning av doktorander se exempelvis , humanistiska fakulteten, verksamhetsuppdrag , dnr B 1 1806/09, s. 17. Antagning av färre nyantagningar av doktorander har använts för att komma till rätta med negativa resultat . Vid området för humaniora och teologi vid har underskott i grundutbildningen lett till att basanslag för forskning och forskarutbildning inte har använts för att balansera resultatet. , Årsredovisningar för området humaniora och teologi 20062009. 95Vetenskapsrådet (2003:11), s. 19. I (2006) konstateras att det är svårt att göra korrekta skattningar av forskarutbildningens andel av de totala kostnaderna för FoU. 96SOU 2007:81, s. 204, tabell 3.4; SOU 2004:27, s. 132. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Av lärosätenas årsredovisningar framgår inte hur stora kostnaderna är för forskarutbildningen, utan dessa ingår i den samlade redovisningen för området forskning och forskarutbildning enligt de redovisningskrav som finns i regleringsbrevet. ställdes emellertid frågor i regleringsbrevet om doktoranders studiefinansiering och hur mycket som bekostades av basanslag respektive externa forskningsfinansiärer.97 Flertalet lärosäten redovisar inte kostnaderna för forskarutbildningen separat. Flera intervjuade företrädare för lärosätena har uttalat att det är svårt att skilja ut vad som är forskning och vad som är forskarutbildning, men en diskussion och ett utvecklingsarbete pågår inom sektorn. I granskning var det nio lärosäten som ur sin interna redovisning kunde ta fram information om hur mycket av basanslaget som 2009 bekostade forskarutbildning.98 Sex lärosäten redovisade hur kostnaderna som belastar basanslaget för forskarutbildningen fördelats på lön, drift, avskrivningar, lokal samt indirekta kostnader.99 Enligt enkätsvaren utgjorde de kostnader för studiefinansieringen av forskarutbildning som täcktes av basanslaget mellan . Ett ytterligare lärosäte som inte bedömde sig kunna ta fram exakta uppgifter via sitt ekonomisystem uppskattade kostnaden för forskarutbildningen till av basanslaget.100 De uppgifter som lämnades i enkäten och de intervjuer som gjorts inom ramen för fallstudien visade således stor variation, både mellan lärosäten och inom lärosäten.101 Det bör påpekas att hälften av de lärosäten som vid enkättillfället kunnat separera ut dessa kostnader inte hade examinationstillstånd för forskarutbildning. Svenska lärosäten är inte ensamma om svårigheterna att redovisa sina kostnader för forskarutbildningen. Eurydice102 konstaterade 2009 att det är svårt att se några tydliga mönster rörande hur forskarutbildningen organiseras 97Regleringsbrev för budgetåren 2005 och 2009 avseende universitet och högskolor. Detta återrapporteringskrav återkom inte i regleringsbrevet . Enligt intervju med företrädare för hade lärosätena haft svårt att lämna dessa uppgifter. Det är därför inte möjligt att utifrån lärosätenas redovisning utläsa vare sig hur mycket forskarutbildningen kostar eller hur stor andel som täcks av basanslaget. 98Tre lärosäten svarade i enkät att det inom ramen för lärosätets ekonomisystem är möjligt att separera kostnaden för undervisningsmomentet inom forskarutbildningen från övriga kostnader för forskarutbildningen. Övriga 26 lärosäten svarade att denna separering inte går att göra. Se bilaga 1. 99Två av dessa lärosäten har inte redovisat några kostnader för avskrivningar och ett av dem har inte redovisat lokalkostnader. 100Riksrevisionens enkät: Fråga 16. Ange i tabellen hur basanslaget/externa forskningsbidrag/ uppdragsforskning fördelades på forskning och forskarutbildning och fråga 18. Om redovisningssystemet tillåter, ange i tabellen hur externa forskningsbidrag fördelades på forskning och forskarutbildning . 101Se bilaga 1 om enkäten. kommer att påbörja inrättandet av en särredovisning av intäkter och kostnader i forskarutbildningen. 102Eurydice är en organisation tillhörande EU som informerar och analyserar europeisk utbildningsstatisk. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning runt om i . I en enkät som ställdes till 37 europeiska länder 2007 kunde elva redovisa kostnader för forskarutbildningen. De redovisade kostnaderna innefattar dock mycket olika saker och är därmed i princip omöjliga att jämföra. De länder som kan redovisa mer precisa kostnader verkar vara sådana som har en öronmärkt budget som går direkt till forskarutbildning. Som framgår av bilaga 4 är det svårt att ur löpande internationell statistik få fram de särskilda kostnaderna för forskarutbildning. 5.4Basanslaget står för hälften av doktoranders studiefinansiering I regleringsbrevet till lärosätena 2009 ingick ett krav på återrapportering av hur lönekostnaderna för forskarstuderande fördelades på olika typer av doktorandanställningar och hur mycket som bekostades av basanslag respektive bidrag. har gått igenom årsredovisningarna för de lärosäten som ingår i granskningen. 20 av dessa redovisade i årsredovisningen uppgifter om doktoranders finansiering. Av genomgången framgår att i genomsnitt hälften av utgifterna för doktoranders försörjning finansierats med basanslag. Detta överensstämmer med de skattningar som gjordes tidigare . Spridningen är dock stor, vilket framgår av tabell 5.1. Doktoranders studiefinansiering fördelat på typ av lärosäte, i procent Källa: Årsredovisningar för 29 lärosäten 2009. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Den återrapportering av studiefinansiering som lärosätena har lämnat i sina årsredovisningar inrymmer en stor osäkerhet. Enligt mening borde uppgifterna om kostnaderna för doktorander med doktorandanställning eller utbildningsbidrag vara förhållandevis säkra. om andra anställningsformer och stipendiefinansiering där utbetalningarna inte går via lärosätenas interna redovisning vara mer otillförlitliga. Enligt är nästan var tionde doktorand stipendiat.103 Det innebär att tabell 5.1 möjligen överskattar den andel av studiefinansieringen som finansieras med medel ur basanslaget. bör uppgifterna om de anställningsformer som kommer i fråga för studiefinansiering med basanslag vara tillförlitliga. Av tabell 5.1 framgår att lönemedel till doktorandanställningar och utbildningsbidrag i genomsnitt utgjorde av basanslaget vid de lärosäten som har återapporterat studiefinansieringen. Detta motsvarar ungefär genomsnittet för äldre universitet där merparten av doktoranderna återfinns. Vid högskolor och nya universitet låg genomsnittet avsevärt högre. Förutom medel för studiefinansiering av doktorander ska kostnader för lokaler, driftskostnader och indirekta kostnader täckas. Därtill kommer kostnader för handledning. Det ska dock noteras att den tid som doktorandens handledare lägger ned inte alltid synliggörs utan i stället ibland ses som en integrerad del i forskningsverksamheten.104 Vid några av de institutioner som ingår i fallstudierna ges ersättning för handledning motsvarande mellan 48 och per år.105 5.5Utbildningsmomentet i forskarutbildningen varierar Forskarutbildningen är det sista steget i systemet för högre utbildning. Utbildningsmomentet anses inte utgöra forskning i internationell forskningsstatistik utan ses som just utbildning. exkluderar därför i FoU-statistiken utbildningsmomentet, vilket antas omfatta studier.106 103Högskoleverket (2010), s. 45. 105Fallstudieintervju 6 och 21. 106SCB UF 13 . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning I enkäten angav tre lärosäten att de kan separera ut omfattningen av utbildningsmomentet i forskarutbildningen. Vid de lärosäten där uppgifter lämnats om hur stor andel av basanslaget som används för att finansiera utbildningsmomentet varierade andelen mellan 0 och 20 procent.107 Omfattningen av utbildningsmomentet behandlades även i intervjuer med företrädare på olika nivåer vid de lärosäten som ingår i fallstudien. Dessa tyder på att kursmomentet varierar i omfattning mellan olika lärosäten, men också mellan fakulteter och institutioner vid samma lärosäte. Enligt intervjuerna har forskarutbildningsmomentet generellt minskat . Vid en del institutioner utgör utbildningsmomentet 60 högskolepoäng, det vill säga studier. Vid andra kan det utgöra ett och ett halvt eller . Jämförelser försvåras dock av att utbildningsmomentet utöver traditionella forskarutbildningskurser som tenteras av, kan innefatta seminariebehandling av avhandlingsavsnitt, konferensdeltagande etc. I vissa fall godkänns kurspoäng som tidigare lästs på grundutbildningen som del av forskarutbildningsnivån och ibland läses masterkurser som del i forskarutbildningen.108 Examinerande professor har stor frihet att bedöma vad som anses motsvara det utbildningsmoment som ska ingå i Vid en av institutionerna i fallstudien hade samrådsmöten införts för att likvärdiga bedömningar av utbildningsmomentet skulle kunna göras.109 Ansvaret för utformning och innehåll i forskarutbildningen är således i hög grad decentraliserat.110 Med ökade kostnader för forskarutbildningen och externa forskningsfinansiärer som ofta inte är intresserade av att finansiera utbildningsmomentet i forskarutbildningen riskerar antalet doktorander i forskningsmiljön att bli för få för att kurser på forskarnivå ska kunna hållas. Lösningen blir ett minskat utbildningsmoment, kurser på grundutbildningen eller att resurser samordnas genom att kurser ges på fakultetsnivå.111 107Riksrevisionens enkät: Fråga 18. Hur stor andel, i %, av basanslaget uppskattar ni att undervisningsmomentet i forskarutbildningen svarar för? 108Jämför med intentionen att utbildningsnivåerna ska vara progressiva i förhållande till varandra. 109Fallstudieintervju 6, 16, 20, 21 och 23. 110Se även SOU 2004:27, s. 93. 111Se exempelvis fallstudieintervju 20 och 21. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 5.6En grov uppskattning av de sammanlagda kostnaderna Vid en institution som ingick i fallstudien uppskattades kostnaden för en doktorand till i lön , inklusive indirekta kostnader. Dessutom bedömdes att det därutöver tillkommer för handledning motsvarande . Till detta lades undervisningstid på den kursläsning som sker, i genomsnitt 7,5 högskolepoäng . För en kurs med denna omfattning ges föreläsaren ersättning . Ytterligare kostnader tillkommer för laboratorieutrustning, resor, tryckning av avhandling, disputation, opponent etc. Enligt denna beräkning kan forskarutbildningen från antagning till färdig avhandling uppgå till för varje doktorand.112 Kostnaderna per doktorand uppskattas således till Hur stor andel av basanslaget som går till finansiering av forskarutbildningen kan därmed uppskattas utifrån antalet redovisade doktorandårsverken.114 Utifrån denna skattning skulle i genomsnitt av basanslaget användas för finansiering av forskarutbildningen vid de äldre universiteten. En större andel av basanslaget går till forskarutbildning vid övriga lärosäten. Vid nya universitet skulle av basanslaget användas för finansiering av doktorander och vid högskolor med examenstillstånd på forskarnivå 53 procent.115 har utbildningen på forskarnivå inom högskolan expanderat påtagligt och den bedrivs på flertalet lärosäten. Utvecklingen har styrts genom att regeringen satte upp kvantitativa examinationsmål per lärosäte med examenstillstånd för forskarutbildning. Detta var dock inte förenat med särskilda resurstillskott utan skedde inom ramen för basanslaget, vilket har bidragit till att minst hälften av Se även fallstudieintervju 20. 113Jämför med kostnaderna i skattningen av kostnaderna för en reformerad forskarutbildning i SOU 2004:27, s. 132. 114Årsredovisningar 2009, 29 lärosäten. Varje doktorandårsverke som uppges i lärosätenas årsredovisningar antas i beräkning kosta , och andelen som belastar basanslaget motsvarar andelen av studiefinansieringen som finansieras med basanslag. Det finns brister i återrapporteringens tillförlitlighet men de rapporterade uppgifterna kan snarare antas vara en underskattning av doktorandårsverken än en överrapportering. 115SOU 2007:81, s. 204, tabell 3.4. Resultatet överensstämmer väl om andelen av forskarutbildningens totala kostnader som belastar basanslaget är ungefär dubbelt så stor som kostnaderna för studiefinansiering i enlighet med resultaten i utredningen. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning doktorandernas studiefinansiering täcktes av medel från bidrag. Detta betyder att finansieringen av forskarutbildningen med basanslag ungefär täcker motsvarande utbildningsmomentet i forskarutbildningen och lite till. granskning visar på stora svårigheter att få fram uppgifter om forskarutbildningens kostnader. I enkäten var det enbart några få lärosäten som kunde ta fram uppgifter av detta slag. Av fallstudie framgår att vad som redovisas som kostnader för forskarutbildningen dessutom varierar inom ett lärosäte. Vidare framkommer stora skillnader både mellan och inom lärosäten i fråga om utbildningsmomentets storlek och innehåll. En grov skattning av hur stor andel av basanslaget som utgörs av kostnader för forskarutbildningen tyder på att mellan en knapp tredjedel och hälften av basanslaget går till denna. Andelen synes vara betydligt högre vid högskolor och nya universitet än vid de äldre universiteten. Eftersom har uttalat att basanslaget ska tillgodose en rad olika syften, blir det svårt för lärosätena att styra hur anslaget används utan att ha en bättre bild av hur stor del av anslaget som en så stor post som forskarutbildningen tar i anspråk. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 6 Behovet av samfinansiering Syftet med detta kapitel är att belysa hur medel ur basanslaget används som samfinansiering av forskning som beviljats medel av offentliga och privata finansiärer och hur detta påverkar lärosätets handlingsutrymme när det gäller att prioritera mellan olika användningsområden för basfinansieringen. Inledningsvis beskrivs två olika sätt att samfinansiera externfinansierad forskning genom basanslaget. Därefter redovisas en sammanställning av de uppgifter om samfinansiering som lärosätena lämnade i årsredovisningarna 2009. Sedan studeras omfattningen av samfinansieringsbehovet vid en institution. Därefter görs en skattning av hur mycket resurser som är uppbundna för en framtida samfinansiering vid 29 lärosäten. Slutligen diskuteras i vilken mån som lärosätenas redovisning ger tillräcklig kunskap om de olika behov av samfinansiering som skapas av de bidrag för forskning som lärosätet beviljas och successivt erhåller från finansiärerna. Kapitlet är baserat på ekonomisk redovisning från en institution i fallstudie, lärosätenas årsredovisningar och officiell statistik. Beräkningar redovisas mer utförligt i bilaga 6. 6.1Ringa kunskap om samfinansiering med forskares tid Samfinansiering sker exempelvis när en extern finansiär och lärosätet kommer överens om att lärosätet skjuter till forskares tid finansierad med basanslag. För finansiären kan det innebära en trygghet att den forskningsinriktning som bidraget beviljas för har ett långsiktigt stöd hos ledningen vid lärosätet.116 De beviljade forskningsbidragen får då större möjlighet att bidra till långsiktig växtkraft för forskningsmiljöer som finansiären bedömer som intressanta. är anställda forskares arbetstid en viktig del av det 116Kritik mot satsningar som gjordes på starka forskningsmiljöer har varit att de inte gav förväntat avtryck i organisatoriska förändringar bland annat på grund av en bristande vilja hos lärosätenas ledning att göra omprioriteringar. (2005), Starka forskningsmiljöer?, i (red.) I den absoluta frontlinjen En bok om forskningsstiftelserna, konkurrenskraften och politikens möjligheter, s. 308; SOU 2000:13, Att spränga gränser, s. 381. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning handlingsutrymme som lärosätenas ledningar har för att inom ramen för basanslaget prioritera och kraftsamla och därmed visa i vilken riktning man vill utveckla lärosätets forskningsprofil.117 Samfinansiering genom tillskott av forskares tid förekommer exempelvis i samband med större forskningssatsningar som stöd till forskningsmiljöer från och inom ramen för Linné- och Berzeliistöden. Finansiering av externt finansierade doktoranders sista år, om finansiärer inte beviljat bidrag för alla fyra åren, är också ett slags samfinansiering med tid för forskning. På nationell nivå saknas det en bild av hur omfattande detta slag av samfinansiering är. Av granskning framgår att inte heller lärosätena har en överblick över omfattningen av den samfinansiering som utgörs av forskares tid. Merparten av de tillfrågade lärosätena angav att de inte kan bedöma hur mycket forskartid som sätts in i externfinansierade projekt. De två lärosäten som svarade angav olika uppgifter. Det ena lärosätet svarade att detta slag av samfinansiering uppgick till av den sammantagna samfinansieringen, medan det andra lärosätet svarade att detta slag av samfinansiering inte förekom vid lärosätet.118 (Se bilaga 1.) Svårigheten att få överblick över i vilken omfattning forskares tid finansierad med basanslag faktiskt används för externt finansierade forskningsprojekt har uppmärksammats i en utvärdering av miljöstöd.119 granskning bekräftar detta, och den visar också att det saknas rutiner som skapar överblick över hur mycket av anställdas tid i tjänsten som är uppbunden i pågående och kommande projekt som beviljats bidrag.120 Det finns uppgifter om denna form av samfinansiering i de kontrakt som skrivs i samband med beviljande av forskningsbidrag och att kontrakten arkiveras. De används dock inte som underlag för uppföljning. När det är fråga om exempelvis EU-projekt ställs krav på tidrapportering, men den förs separat för just dessa projekt.121 Genom att det inte finns tillräcklig kunskap om vad de forskare som får lön via basanslaget lägger sin tid på finns det enligt risk för att forskares arbetstid kan vara intecknad som samfinansiering i olika forskningsprojekt om och . 117Exempelvis fallstudieintervju 11. 118Riksrevisionens enkät: Fråga 14b. Om svaret är ja på fråga 14a, hur stor andel avser kostnader för forskartid (inklusive doktoranders forskartid)?. 119Stenius, Per, et al (2008), First Evaluation of the programme, s. 9. 120Fallstudieintervju 8 och 15.