rir · GZB529 · 2011-12-22 09:00:01 — Miljökrav i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? Tryck: interntryckeri, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Miljökrav i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? har granskat om regeringen, berörda myndigheter och AB använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , AB , , Transportstyrelsen och Kammarkollegiet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser som avser regeringen, berörda myndigheter och AB samt rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare och programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. , , Näringsdepartement, , AB , , Syfte och granskningens omfattning Miljökrav i offentlig upphandling EU-rätt och svenska författningar som rör miljökrav i offentlig upphandling Framväxt av styrmedlet internationellt och inom EU Miljökrav i offentlig upphandling en viktig del i det svenska handlingsplan för ökade miljökrav i offentlig upphandling Organisering och ansvar för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling Regeringens styrning och samordning av miljökrav i Regeringens styrning genom handlingsplanen Regeringens styrning genom miljöbilsförordningen Regeringens samordning av arbetet med miljökrav Vilka förutsättningar behöver upphandlaren? Flera initiativ på upphandlingsområdet Vad ger miljökrav i offentlig upphandling för effekter och vad kostar det? Brist på grundläggande statistik försvårar studier av effekter och kostnader Påverkan på konkurrensen av att ställa miljökrav i upphandlingar Europeiska kommissionens uppföljningar och utvärderingar För vilka produktgrupper har miljökrav störst effekt och lägst kostnad? Nordiska lokala studier av effekter och kostnader Upphandlarnas uppfattning om effekter och kostnader studie av utsläppsminskningar som följd av miljöbilsinnehav Beräkningar och skattningar av transaktionskostnader och Livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp Kostnaden för minskade koldioxidutsläpp har granskat om regeringen, berörda myndigheter och använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Motiv: Miljökrav i offentlig upphandling är ett av statens styrmedel för att minska belastningen på miljö och klimat. Regeringen presenterade två propositioner om en sammanhållen klimat- och energipolitik, som beslutade om i juni år 2009.1 För att nå etappmålet för för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, ska utsläppen av växthusgaser vara lägre för den icke-handlande sektorn2 i förhållande till nivå. I klimatpropositionen beskrivs de styrmedel som behövs för att nå etappmålet för och hur stor minskning av utsläppen varje styrmedel ska bidra med, mätt som miljoner ton koldioxidekvivalenter. Styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling ingår i den styrmedelsgrupp som i klimatpropositionen betecknas Övriga åtgärder, tillsammans med lagstiftning, information, utbildning och miljöledningssystem. Dessa åtgärder beräknas samlat bidra med minskade utsläpp . förstudie visade indikationer på att styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling inte på ett tydligt sätt har inriktats mot att bidra till det nationella etappmålet för . utvärderingar visar dessutom att andelen upphandlingar med väldefinierade miljökrav minskar medan upphandlingar med svagt definierade miljökrav ökar. 2008/09:162 och 2008/09:163, bet. 2009/10 MJU 25, rskr. 2009/10:377. 2Icke-handlande sektorn är de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Utsläppen från den icke-handlande sektorn kommer främst från inrikes transporter, jordbruk och avfall m.m. som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Miljökrav i offentlig upphandling Syfte: Syftet med granskningen är främst att undersöka om regeringens, berörda myndigheters och arbete med styrmedlet har inriktats mot minskade utsläpp i enlighet med etappmålet för samt om styrningen har varit effektiv. Genomförande: har i granskningen i huvudsak fokuserat på regeringens styrning och uppföljning av regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling3 och förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Den så kallade bör-regeln i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () har berörts i viss grad. Dessa tre delar lyfts fram i klimatpropositionen under det avsnitt som handlar om miljökrav i offentlig upphandling. har även på ett översiktligt sätt beaktat generella förutsättningar för att styrmedlet ska kunna fungera effektivt. genomfört skattningar av koldioxidutsläpp till följd av statens och hela den offentliga sektorns innehav av miljöbilar. Vidare har transaktionskostnader till följd av offentlig sektors miljöbilsköp skattats. Även livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp har skattats. beräkningar och skattningar syftar till att ge underlag för en diskussion om hur styrmedlet kan användas på ett mer effektivt sätt. De myndigheter som främst har berörts av granskningen är och det av staten majoritetsägda bolaget . , Kammarkollegiet och Transportstyrelsen har berörts av granskningen i vissa delar. Den granskade verksamheten hör till utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård samt utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. Utgångspunkter: har beslutat att de 16 nationella miljökvalitetsmålen ska utgöra grund för det nationella miljöarbetet. Av klimatpolitiska beslut framgår att miljökrav i offentlig upphandling är ett av de styrmedel som ska bidra till att nå det nationella etappmålet om minskade utsläpp till 2020. har även beaktat olika ställningstaganden som har framfört inom området. Miljö- och jordbruksutskottet har framhållit vikten av att den offentliga sektorn är ett föredöme och att miljökrav i offentlig upphandling ställs så långt det är möjligt. har även efterfrågat bättre uppföljning och redovisning av kostnader och effekter för insatser inom klimatområdet från regeringen. 2006/07:54. Miljökrav i offentlig upphandling övergripande slutsats är att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas i syfte att öka effektiviteten. Regeringen behöver knyta handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling tydligare till etappmålet för för Begränsad klimatpåverkan och övriga Regeringens handlingsplan saknar en tydlig riktning mot prioriterade miljöproblem. Det gör det svårt att bedöma i vilken grad och inom vilka områden miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till att minska negativ miljöpåverkan för att uppnå miljökvalitetsmålen. i handlingsplan samt ägardirektiv för uppdateras och flera grundläggande förutsättningar stärkas. En tydligare inriktning och uppdatering av uppdragen är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att effektivisera arbetet med styrmedlet. En starkare styrning och högre effektivitet skulle kunna nås genom att peka ut prioriterade produktgrupper i förordning. Sådana produktgrupper bör ha relativt stor upphandlingsvolym, upphandlas både av stat, kommuner och landsting och ha betydande negativ miljöpåverkan. Det skulle kunna bidra till minskad miljöpåverkan till låga transaktionskostnader. Regeringens prioritering av produktgruppen miljöbilar är ett exempel på ett område där detta, trots vissa brister i styrning och uppföljning, har lyckats. Miljöbilsförordningen används även i stor utsträckning i kommuners och landstings upphandlingar av miljöbilar eftersom förordningens miljökrav upplevs som ett stöd av upphandlare. Att utforma miljökrav i förordning för en produktgrupp med stor miljöbelastning där det också i stor utsträckning finns ramavtal för den offentliga sektorn har därför lett till minskade utsläpp och hållit transaktionskostnaderna låga. Att utpeka flera prioriterade produktgrupper bör dock begränsas till ett fåtal områden eftersom styrmedlets flexibilitet annars riskerar att gå förlorad. Miljökrav i offentlig upphandling används också för att uppnå lokala miljömål och prioriteringar och därför behövs även nuvarande bredd i kriteriearbetet. skattningar av totala livscykelkostnader för statens miljöbilsköp visar att frågan om det är en besparing eller kostnad att köpa miljöbilar inte kan besvaras med ett entydigt ja eller nej. Skattningarna indikerar att inköp av miljöbilar har lett till en merkostnad medan inköp av miljöbilar har lett till en besparing, jämfört med att köpa konventionella bilar. Resultatet beror på vilka miljöbilar som upphandlas och i vilka volymer. Miljöklassade dieselbilar har lett till en besparing medan etanolbilar har inneburit en kostnad i exempel. beräkningar visar att minskningen av utsläpp som följd av miljöbilsköp i stat, kommuner och landsting är relativt begränsad. Styrmedlet syftar dock också till Miljökrav i offentlig upphandling en långsiktig omställning av konsumtion och produktion. Att mäta sådana eventuella effekter har inte ingått i granskning. belyser med några räkneexempel kostnader per ton minskade utsläpp som följd av miljöbilsköp i staten. exempel visar att det antingen kan vara en kostnad på eller en besparing på per ton minskat utsläpp. Dessa skattningar ska dock ses som exempel och tolkas med försiktighet eftersom de bygger på flera antaganden och osäkra faktorer. I övrigt visar granskningen följande: Grundläggande förutsättningar för styrmedlet behöver utvecklas och stärkas för att upphandlaren ska kunna använda miljökrav i upphandlingen på ett effektivt sätt. Det är bland annat viktigt med ett enkelt upphandlingsstöd och en tydligare riktning i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Inriktningsmålen i regeringens handlingsplan är processinriktade och inte inriktade mot det nationella etappmålet för . Uppföljningen av dessa inriktningsmål ger därmed inte underlag för att bedöma vilka produktgrupper som upphandlas eller hur många upphandlingar som resulterar i köp av miljöanpassade produkter. Uppföljningen ger därmed heller inte underlag för att bedöma klimatpåverkan eller påverkan på andra miljömål. Återrapportering och uppföljning av miljöbilsförordningen behöver förbättras. Ett syfte med förordningen är att öka andelen miljöbilar när staten köper och leasar personbilar. Andelen köpta och leasade miljöbilar visar inte någon tydlig trend, trots att kraven på hur stor andel av bilarna som ska vara miljöbilar successivt har skärpts under dessa år. Det är oklart om den uteblivna ökningen beror utökade möjligheter till undantag från förordningen, att myndigheter inte följer förordningens krav eller på bristande inrapportering. Uppdrag i regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling behöver uppdateras. Det är otydligt vilka uppdrag i handlingsplanen som fortfarande gäller för , och . Översynen av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning har ännu inte genomförts. Översynen ingår som en åtgärd i handlingsplanen och syftet var att undersöka möjligheten att komplettera förordningen med krav på att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ramavtalen. Det finns ramavtal inom 60 ramavtalsområden och värdet på avtalen uppgick till . De statliga ramavtalen skulle därför kunna vara av stor strategisk vikt när det gäller miljökrav i offentlig upphandling. Ramavtalen bidrar dessutom till att hålla transaktionskostnaderna för upphandlande myndigheter låga. Miljökrav i offentlig upphandling har inte uppdaterats. Enligt ägardirektivet gäller direktivet främst . Regeringen har emellertid påbörjat en översyn av . En följd av att ägardirektivet inte har uppdaterats är att dels arbetar efter handlingsplanens inriktning såsom ägardirektivet anger, men även i viss grad också följer inriktningen i förslag till reviderad handlingsplan. Förslaget till reviderad handlingsplan har dock avskrivits och inte beslutats av regeringen. Bör-regeln tycks inte påverka i praktiken. Den nya bör-regeln i innebär att myndigheter bör beakta miljöhänsyn i offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. Enligt flera av de upphandlare som har intervjuat påverkar inte bör-regeln upphandlingsarbetet i praktiken. Regeln har dock ännu inte uppfattning är att regeln visserligen skapar legitimitet för att ställa miljökrav men att den inte tydligt styr mot att ställa miljökrav. Den styr inte heller mot utpekade eller övergripande miljökvalitetsmål. Det saknas ett utpekat samordningsansvar för området miljökrav i offentlig upphandling. Flera departement och myndigheter samt arbetar på något sätt med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom i utveckling med nya tillkommande mål och uppgifter både nationellt och inom EU. En bättre samordning skulle kunna tydliggöra vilka mål som miljökrav i offentlig upphandling ska bidra till och effektivisera arbetet med styrmedlet. Den information som och ger om styrmedlet är inte helt samstämmig. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. delar regeringens bedömning att upphandlingsstödet bör samordnas. riskerar den bristande samordningen på området skapa en otydlighet i den information som ges till upphandlande myndigheter och därmed minska effektiviteten i arbetet. Att beakta livscykelkostnader vid upphandling kan vara ett sätt att bidra till god hushållning med statens och det offentligas medel. Granskningen visar på vikten av att upphandlande myndigheter beaktar livscykelkostnader vid upphandling, eftersom inköpspriset för en produkt endast är en del av den totala kostnaden. Även driftskostnader kan vara väsentliga. Det kan också underlätta en mer ändamålsenlig uppföljning av kostnader, exempelvis för varor och tjänster som upphandlas med miljökrav. Uppföljningen av styrmedlet försvåras på grund av bristande statistik på upphandlingsområdet. Redan nu är dock viss uppföljning möjlig, exempelvis när det gäller upphandling av miljöbilar. Det finns också tillgång till viss information om styrmedlets miljöpåverkan genom de uppgifter som myndigheter inrapporterar enligt miljöledningsförordningen. Miljökrav i offentlig upphandling rekommenderar regeringen att vidta följande åtgärder i syfte att stärka styrningen av miljökrav i offentlig upphandling. Enligt beslut ska styrmedlet bidra till etappmålet för och andra miljökvalitetsmål. En tydligare styrning kan bidra till ökad måluppfyllelse och att arbetet kan bedrivas mer effektivt. Ytterst syftar rekommendationer till att minska miljöpåverkan till låga kostnader, i enlighet med uttalanden. Handlingsplanen bör knytas tydligt till klimatmålet och övriga prioriterade miljökvalitetsmål så att det klart framgår att syftet med miljökrav i offentlig upphandling är att minska negativ miljöpåverkan. Med nuvarande inriktningsmål styrs arbetet mot själva processen med att ställa miljökrav i stället för mot att nå minskad miljöpåverkan. Miljömålen utgör grund för det nationella miljöarbetet. En tydligare inriktning mot dessa mål i handlingsplanen kan bidra till det nationella etappmålet för för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och andra miljökvalitetsmål. Ett tydligt ansvar för samordning av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling bör utpekas, för att styra mot gemensamma mål på området. Ett sådant samordningsansvar saknas trots att flera departement, myndigheter och är involverade i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom i stark utveckling både nationellt och inom EU. Uppdragen i handlingsplanen bör uppdateras för att tydliggöra vilka uppdrag som gäller för berörda myndigheter och . Regeringen bör även genomföra den översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som fastställdes i samband med att handlingsplanen presenterades . Den information om styrmedlet som ges till upphandlare bör vara samstämmig. Den information som ges till upphandlande myndigheter av och är inte helt samstämmig. Det kan bidra till osäkerhet hos upphandlande myndigheter och därmed medföra bristande effektivitet i arbetet. Möjligheten att utse flera prioriterade produktområden i förordning bör utredas. En sådan prioritering kan lyftas fram i handlingsplanen i syfte att tydligare knyta handlingsplanen till de nationella miljökvalitetsmålen. Granskningen visar att miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till minskad miljöpåverkan till låga kostnader genom att produktgrupper med betydande negativ miljöpåverkan och stora upphandlingsvolymer pekas ut. Det har regeringen gjort på miljöbilsområdet. Upphandlare har också efterfrågat flera prioriterade områden där staten går före. En tydligare prioritering bör inte förhindra att även en bred inriktning i kriteriearbetet behålls för att kunna tillgodose exempelvis lokala miljömål och prioriteringar. Miljökrav i offentlig upphandling har granskat om regeringen, berörda myndigheter och använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Miljökrav i offentlig upphandling är ett av statens styrmedel för att minska belastningen på miljö och klimat. Staten, landstingen och kommunerna handlar varor och tjänster samt byggentreprenader till ett uppskattat värde av 480-580 miljarder kronor.4 Genom att den offentliga sektorn ställer relevanta och väldefinierade miljökrav på varor och tjänster som handlas upp, antas negativ miljöpåverkan kunna undvikas och marknaden för miljövänliga produkter utvecklas. Miljökraven får inte stå i strid med upphandlingsregelverkets krav på icke-diskriminering, transparens, proportionalitet och likabehandling. Det är i huvudsak frivilligt för den offentliga sektorn att ställa miljökrav i upphandlingar. Både EU, och riksdag har lyft fram miljökrav i offentlig upphandling som ett betydelsefullt styrmedel. har regeringen antagit en handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling.5 Regeringens ambition är att andelen väldefinierade miljökrav, det vill säga miljökrav som kan få miljöeffekt, ska öka. Styrmedlet har också fått stärkt lagstöd. trädde en målsättningsbestämmelse i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling i kraft (), den så kallade bör-regeln. Bestämmelsen innebär att upphandlande myndigheter inte bara har möjlighet att, utan bör beakta miljöhänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta.6 4På jakt efter den goda affären analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen. Delbetänkande från , SOU 2011:73. 2006/07:54. 6Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, 1 kap. 9a§. Miljökrav i offentlig upphandling Regeringen presenterade två propositioner om en sammanhållen klimat- och energipolitik, som beslutade om i juni år 2009.7 För att nå etappmålet för för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, ska utsläppen av växthusgaser vara lägre för den icke-handlande sektorn8 i förhållande till nivå. I klimatpropositionen beskrivs de styrmedel som behövs för att nå etappmålet och hur stor minskning av utsläppen varje styrmedel ska bidra med, mätt som miljoner ton koldioxidekvivalenter. Styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling ingår i styrmedelsgruppen som betecknas Övriga åtgärder, tillsammans med lagstiftning, information, utbildning och miljöledningssystem. Dessa åtgärder beräknas samlat bidra med minskade utsläpp . förstudie visade indikationer på att styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling inte på ett tydligt sätt har inriktats mot att bidra till det nationella etappmålet för för Begränsad klimatpåverkan. utvärderingar visar dessutom att andelen upphandlingar med väldefinierade miljökrav minskar medan upphandlingar med svagt definierade miljökrav ökar.9 Sammantaget innebär detta att det finns en risk för att styrmedlet inte används effektivt i förhållande till etappmålet. beslutade därför att inleda en granskning.10 Granskningen har genomförts inom ramen för granskningsstrategi Hållbar utveckling Klimat. Granskningsstrategins övergripande syfte är att undersöka om staten använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med uppsatta mål och till rimliga kostnader. 1.2Syfte och granskningens omfattning Den övergripande fråga som granskningen utgår från är om regeringen och övriga berörda aktörer använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmål för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. 2008/09:162 och 2008/09:163, bet. 2009/10 MJU 25, rskr. 2009/10:377. 8Utsläppen från den icke-handlande sektorn kommer främst från inrikes transporter, jordbruk och avfall m.m. som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter. 9Rapport 6329, , . Miljökrav i offentlig upphandling har i granskningen i huvudsak fokuserat på regeringens styrning och uppföljning av regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling11 och förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Den såkallade börregeln i berörs i viss grad. Dessa tre delar lyfts fram i klimatpropositionen under det avsnitt som handlar om miljökrav i offentlig upphandling. Utöver de delar som nämns ovan har även på ett översiktligt sätt beaktat generella förutsättningar för att styrmedlet ska kunna fungera effektivt. Syftet med granskningen är främst att undersöka om regeringens arbete med styrmedlet har inriktats mot minskade utsläpp i enlighet med etappmålet för samt om styrningen har varit effektiv. har även genomfört skattningar av koldioxidutsläpp för statens och hela den offentliga sektorns upphandling av miljöbilar för en avgränsad tidsperiod. har därutöver undersökt transaktionskostnader för miljöbilsköp i offentlig sektor samt skattat livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp . Syftet med dessa skattningar och räkneexempel är att ge underlag för en diskussion om hur styrmedlet kan användas på ett mer effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för och övriga nationella miljökvalitetsmål. De myndigheter som främst har berörts av granskningen är och det av staten majoritetsägda bolaget . , Kammarkollegiet och Transportstyrelsen har berörts av granskningen i vissa delar. har inte granskat kommuners och landstings arbete med styrmedlet. har dock intervjuat upphandlare inom statliga myndigheter, kommuner och landsting eftersom styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling riktar sig till hela den offentliga sektorn . Syftet har varit att få en bild av upphandlarnas syn på styrmedlet samt att få underlag för skattning av transaktionskostnader12 för att ställa miljökrav i upphandlingar. har även bearbetat statistik över den offentliga sektorns miljöbilsinnehav i syfte att skatta minskade utsläpp till följd av detta innehav. Granskningen omfattar inte de eventuella effekter som miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till när det gäller teknikutveckling eller för att skapa nya marknader för miljöprodukter. 2006/07:54. 12Transaktionskostnader är de administrativa kostnader som kan uppkomma. Miljökrav i offentlig upphandling Utgångspunkten för granskningen är framförallt klimatpolitiska beslut och de mål och åtgärder som läggs fast i detta beslut.13 Etappmålet för innebär att utsläppen av växthusgaser ska vara lägre för den icke-handlande sektorn, jämfört med nivå.