rir · GZB513 · 2011-03-30 09:00:00 — Företrädare vid FMV framhåller en noggrann projektuppföljning som framgångsfaktor i detta fall.129 Utveckla eller köpa från hyllan? Ur ett svenskt samhällsekonomiskt perspektiv framstår utvecklingen inom Meteor som en god affär. Problemen med att få fram har spelat svenska intressen i händerna. På FMV påpekar man att svensk industri har vunnit betydande belopp på de beställningar som fått när provverksamheten utökats med . Enligt ansvariga för Meteor vid FMV har utvecklingen också medfört att de svenska kostnaderna för en slutlig integration på delvis har finansierats av Eurofighterländerna. Det totala värdet har emellertid inte klarlagts vid FMV.130 tidigare farhågor, om att det svenska agerandet ökat det ekonomiska åtagandet och höjt svenskt risktagande, har med andra ord visat sig inte bli verklighet.131 Snarare har det ökade risktagandet varit en förutsättning för att projektet har kunnat framskrida utan ytterligare förseningar och fördyringar. Det har också medfört fler kontrakt till svensk industri. 127Försvarsmakten (2002) PTTEM för ny radarjaktrobot. 128Intervju med företrädare för Meteor vid Försvarsmakten, . 129Intervju med företrädare för Meteor vid FMV, . 130Intervju med företrädare för Meteor vid FMV, . 131Riksrevisionen (2004) Materiel för miljarder. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Ur ett snävare försvarsbudgetsperspektiv finns indikationer på att den valda strategin, det vill säga att vara med och utveckla Meteor, är betydligt dyrare än ett direkt hyllköp av färdigutvecklade Meteorsystem. Detta trots att , i och med deltagandet i utvecklingen, fått en rabatterad köpoption för Enligt en bedömning vid FMV kan extrakostnaden uppgå till . Om vi däremot bortser från utvecklingskostnaderna och värderar de alternativ som finns på marknaden framstår Meteor, ur ett svenskt perspektiv, fortfarande som ett dyrare system, men med hög prestanda. Enligt FMV kan dock en anskaffning av det alternativa systemet AIM 120c inte anses vara varken operativt eller ekonomiskt försvarbart. Dessa jämförelser bör dock vägas mot de operativa fördelar som följer med att delta i samarbetet, med total insyn i systemet och möjlighet att påverka utvecklingen. Vid FMV och Försvarsmakten framhålls att vid köp av befintlig materiel får kunden endast begränsad information om systemets prestanda. Egen verifiering är inte fullt möjlig, eftersom säljaren äger rätten att filtrera testresultaten. Vidare är det svårare att modifiera ett befintligt system som svenska staten inte har ägarandel i, med ökad risk för fördyringar. konstaterar att många länders försvarsmakter materielförsörjer genom köp av befintlig materiel. Vidare har bland annat använt utländska robotsystem på , vilket innebär att detta förhållande är något som svenska försvaret har en vana att leva med. Ekonomiska beräkningar och livscykelkostnadsanalyser i TTEM En genomgång av måldokumenten för Meteor (PTTEM och reviderat PTTEM ) visar på brister vad gäller redovisade ekonomiska kalkyler. Det TTEM som låg till grund för ingåendet i (2002- 04-12) saknar redovisad ekonomisk kalkyl och livscykelanalys. Endast ett kort konstaterande finns att medel för utveckling av Meteor finns inom föreslagen objektsram. Inga siffror anges. Inför beslutet om anskaffning av Meteor genomfördes en revidering av PTTEM. Även detta dokument har uppenbara brister vad gäller redovisning av ekonomiska kalkyler. Det saknas redovisad kostnadskalkyl för kostnader inom ramen för anslag 1.1, det vill säga kostnader koppade till utbildning, förråd, infrastruktur, driftsunderhåll, dokumentation etcetera. Dock anges i en not att dessa kostnader beräknas bli lika de för Rb99. Kommande kostnader anges , trots att systemets livslängd planeras vara . Vidare kan konstateras att tidigare kostnader, det vill säga , ingår inte i kostnadskalkylen trots att de är relativt sett mycket omfattande. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten När det gäller livscykelkostnadsanalyser har en sådan genomförts på FMV.132 Analysen sammanställdes i särskild ordning i ett dokument.133 Analysen gjordes inför ett beslut om serieanskaffning. gjordes en så kallad Astoranalys, som hanterar en prognostiserad verksamhet med Meteor. Astoranalysen utgör underlag för beräkningar av underhållskostnader med mera. konstaterar att trots genomförd livscykelkostnadsanalys vid FMV kvarstår brister vad gäller den redovisade ekonomiska kalkylen i det styrande dokumentet för materielprojektet (PTTEM). 4.3Pansarskottet NLAW/Rb57 NLAW är ett bärbart vapen avsett att användas mot stridsvagnar och lättare fordon, byggnader och befästningar. Vapnet har utvecklats av (). I benämns vapnet Robot 57 (Rb57) eller NLAW.134 Roboten programmeras med en bana genom skyttens målföljning innan skott. Kvarvarande materiel efter skott behandlas som skrot. Som ett led att förnya och utveckla pansarskottsparken sökte Försvarsmakten att hitta ersättande materielsystem. Ett arbete inleddes med ett nytt pansarvärnsvapen (AT12). Flera faktorer ledde dock till att Försvarsmakten avbröt utvecklingen av detta vapen. Ekonomiska skäl vägde tungt, så även vapnet som ansågs bli för otympligt för att vara taktiskt användbart.135 Projektet gjorde en omstart, med målsättningen att utveckla ett annat vapen som bättre svarade mot de svenska behoven. Kontrakt med industrin som redan var uppbundna för utvecklingen av AT12 dirigerades till det nya pansarvärnsvapnet. Dock uppstod finansieringsproblem även för det nya vapnet. Med dåvarande ägarstruktur var en eller flera samarbetspartner en förutsättning för att överhuvudtaget kunna genomföra utvecklingen av vapnet. En möjlig partner var , som också var intresserat av ett nytt pansarskott. SBD och FMV gick då samman för att försöka vinna den brittiska upphandlingen. 132Intervju med företrädare för Meteor vid FMV, . 133Intervju med företrädare för Meteor vid Försvarsmakten, . 134Storbritannien definierar roboten som NLAW (New genereration Light Anti-armour Weapon). 135Intervju med företrädare för vid FMV, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten SBD vann upphandlingen i konkurrens med två andra system genom att kunna erbjuda ett system som vid beställningstidpunkten hade högre teknisk mognad och en väl definierad teknisk prestanda.136 Den brittiska försvarsmaterielmyndigheten beställde utveckling och serietillverkning av en första serie med ett bestämt antal vapensystem. FMV bidrar enligt avtalet med ekonomiska medel i utvecklingen.137 NLAW levereras av SBD tillsammans med brittiska underleverantörer.138 valde att vänta med ett beslut om serieanskaffning. Jämfört med att från början lägga en order om serieanskaffning bedömdes en avvaktande hållning inte leda till några fördyringar. På så vis gavs Försvarsmakten en ökad flexibilitet i materielförsörjningen och ökade möjligheter att anpassa anskaffningen efter omvärldsförändringar och NLAW-systemets slutliga prestanda. Vidare kan nämnas att valde att inte samarbeta med om utbildningsmateriel, då det tidigt visade sig skilja i utbildningsmetodik och krav. Utvecklingen av NLAW är därmed ett bilateralt samarbetsprojekt mellan och . Ett så kallat Memorandum of Understanding (MoU) reglerar bland annat projektets finansiering, informationsutbyte och samarbetsformerna mellan och Storbritannien.139 Avtalet fastställde att DPA fick ansvaret för det gemensamma kontraktet mot leverantören, varpå DPA fungerar som en agent åt FMV. Förutom fullständig insyn i vapensystemet och en royalty på framtida försäljning medförde samarbetet en option för serieanskaffning till det svenska försvaret. 2005 löste ut sin köpoption och beställde ett antal serietillverkade NLAW. Värdet av beställningen uppgick till cirka 500 miljoner kronor.140 I den första beställningen mellan Försvarsmakten och FMV ingick förutom seriebeställningen av ett antal NLAW också viss utbildningsmateriel som ansågs täcka ett initialbehov. Vidare ingick inte utvärderingsutrustning, fordonsinstallationer med mera i den ursprungliga beställningen. 136Uppgifter från företrädare för , . 137Intervju med företrädare för vid FMV, . 138FMV (2005) Nytt pansarvärnssystem till försvaret, pressmeddelande nr 20, . 139FMV (2005), PROTEC, nr 3, s. 18. 140FMV (2005) Nytt pansarvärnssystem till försvaret, pressmeddelande. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 4.3.2Uppföljning av tid, kostnad och prestanda efter att och hade beställt utveckling av NLAW fortlöpte arbetet utan några större problem. Brittiska statsrevisionen () konstaterar i sin Major 2005 att NLAW inte var försenat och hade en kostnadsökning motsvarande av den totala budgeten.141 efter att kompletterat med en beställning av serieproducerade NLAW (2005) uppstod emellertid tekniska problem som medfört förseningar av de planerade leveranserna till såväl den svenska som den brittiska armén.142 Som en följd av förseningarna har beställningen mellan Försvarsmakten och FMV av serieproducerade NLAW omförhandlats två gånger och utvecklingsbeställningen har omförhandlats . I ett tidsperspektiv har utvecklingsprojektet , som beställdes av Försvarsmakten med planerad slutleverans , blivit kraftigt försenat. Enligt den senaste planeringen kommer utvecklingen av NLAW att avslutas , vilket innebär en försening på fyra år.143 Beställningen av NLAW-system är planerad att genomföras i flera delleveranser. Av uppföljning framgår att första delleveransen av NLAW har försenats , det vill säga och . Den slutliga leveransen prognostiseras bli drygt 3 månader När väl NLAW levereras så planeras det alltså ske i betydligt snabbare takt än vad som först planerades. Fullt operativa NLAW har börjat levereras till såväl det brittiska som det svenska försvaret. hade inte drabbats av några större avvikelser vad gäller kostnader. Utfallet för utvecklingsbeställningen blev i stället lägre än den ursprungliga beställningen av Försvarsmakten.144 141National Audit Office (2005) Major 2005. 142Defense , Anti-armor weapon delayed, . FMV (2005) Nytt pansarvärnssystem till försvaret, pressmeddelande. rapporterade den engelska statsrevisionen en försening . Källa: Comment: UK MoD major projects report 2008, , , s. 30. 143FMV (2010) Slutrapport över genomförd verksamhet, utveckling Robot 57. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten () och () kompletterades den initiala beställningen med en utökad anskaffning av bland annat utbildningsmateriel och hållare till fordon. Värdet på beställningen har därmed skrivits upp.145 Kostnaden för ett bestämt antal NLAW har vidare inte påverkats i omförhandlingarna mellan Försvarsmakten och FMV. Detta kan förklaras dels av att FMV har ett fastpriskontrakt mot industrin, dels av att FMV krävde att prisindexnivån skulle låsas nivå när industrin fick problem att leverera enligt den ursprungliga planen.146 Totalkostnaden för leveranser av NLAW-system är således i princip oförändrad över hittillsvarande projekttid. Enligt uppgifter från FMV och Försvarsmakten har NLAW en hög måluppfyllelse, sett till prestandakraven i UTTEM och TTEM.147 Detta ska dock tolkas med vetskap om att dessa prestandakrav har formulerats med god kännedom om vad industrin har lyckats leverera. Det finns med andra ord en möjlighet att kravprofilen för NLAW teoretiskt har kunnat anpassas efter vad systemet i verklighet kan prestera. Dock har inte gått vidare i denna fråga, utan nöjer sig med att konstatera att FMV bedömer att måluppfyllelsen vad gäller prestanda är god. Enligt uppgifter från FMV orsakades förseningarna främst av en underskattning av tekniska problem och av svårigheter relaterade till att projektet var utspritt på flera underleverantörer i och i . var denna spridda arbetsfördelning en förutsättning för projektets finansiering.148 Enligt uppgifter från FMV har ställt tuffa krav på industrin att leverera enligt avtalet, trots de tekniska problemen. DPA har använt sig av ett system för upphandling, Smart Procurement, som betonar vikten av leveranssäkerhet. För att hantera förseningarna har SBD valt att planera om och lägga processer parallellt med varandra. Exempelvis inleddes produktionen innan all utveckling var genomförd. Detta har i sin tur ökat riskerna i projektet. I slutändan har emellertid DPA varit tvungna att omförhandla avtalen, med eftergifter vad gäller leveranstid. 145Enligt senaste beställning mellan FM-FMV (). 146Intervju med företrädare för vid FMV, . 147Intervju med företrädare för vid FMV, . 148Intervju med företrädare för vid FMV, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten hållning har varit att hålla fast vid det ursprungliga kontraktet och ha en acceptans för uppkomna förseningar.149 Vid FMV framhålls att detta har varit möjligt då Försvarsmakten har accepterat förseningarna. Vid Försvarsmakten menar man dock att omständigheterna tvingade myndigheten till att acceptera förseningarna. Eftersom utvecklingskontraktet är ett fastprisavtal så har de ökade kostnaderna burits av framför allt SBD. Vidare har den tekniska valideringen blivit mer omfattande än planerat. Antalet provskott tvingades öka avsevärt för att säkerställa att kravprofilen uppnås. Valideringen har inneburit vissa förseningar, men har bekostats av industrin. Det har vidare fått en positiv effekt i och med en större kännedom om vapnets prestanda.150 Sedan den andra omförhandlingen av serieanskaffningen () mellan Försvarsmakten och FMV finns en försening i tidsplanen för leveranserna av NLAW. Då infördes också en leverans av en förserie om ett begränsat antal NLAW för prov och initial utbildning. Ursprungligen skulle inte någon förserie ha levererats innan en verifiering var genomförd, utan samtliga leveranser gällde kompletta system. Omplaneringen beror på tekniska problem hos leverantören, som krävt omverifiering, i kombination med att Försvarsmakten hade ett behov av att introducera systemet i organisationen.151 Förnyelsen av pansarskott försenades i och med att AT12 stoppades. Vidare tog det tid innan formerna för NLAW hade utkristalliserats. Sedan har ytterligare förseningar uppstått i utvecklingen av NLAW. Första leveransen av operativa NLAW-system blev försenad med och . Den slutliga leveransen planeras bli drygt försenad. Från Försvarsmaktens sida hävdas att förseningarna av NLAW har kunnat hanteras på ett godtagbart sätt genom att modifiera Rb55 (TOW) och genomföra en livstidsförlängning av detta system. Vidare har de ålderstigna systemen Rb56 och P-skott 86 kunnat användas som NLAW har utvecklats och tillverkats. På så vis ska inte något förmågeglapp ha uppstått. Däremot kan konstatera att det fanns önskningar om att använda NLAW i NBG08, men att detta tidigt fick strykas på grund av förseningarna. 149Intervju med företrädare för vid FMV, . 151FMV (2010) Slutrapport över genomförd verksamhet, utveckling Robot 57. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 4.3.5Ekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenser Av granskningen framgår att det på projektnivå inte finns någon substantiell fördyring för Försvarsmakten i utvecklingen eller beställningen av NLAW. Detta har åstadkommits bland annat genom att FMV använt fastpriskontrakt gentemot industrin och förhandlat in i avtalet att priserna inte ska räknas upp efter prisutvecklingen i samhället. Förseningarna medför såväl extrakostnader som besparingar Förseningar leder emellertid till extra kostnader för försvaret. Dels uppstår fördyringar och kostnader kopplat till personal, resor, overhead med mera vid Försvarsmakten och FMV. Förutom de rena kostnaderna menar en företrädare för på FMV att förseningar binder upp personresurser som skulle kunna ha använts för andra projekt. Detta blir en reell faktor att ta hänsyn till, särskilt eftersom myndigheten har en allt mer slimmad organisation. Vid Försvarsmakten understryks att förseningar kräver en omplanering av den övergripande materielplaneringen. En försening av ett system kan med andra ord leda till att andra system förskjuts, vilket i sin tur kan leda till fördyringar. har förseningen av NLAW förmodligen inneburit besparingar för Försvarsmakten, eftersom verksamhet med den livsförlängda robotparken är betydligt billigare än med NLAW. Exempelvis är styckkostnaden för Rb55, Rb56 eller P-skott 86 avsevärt lägre än för NLAW.152 kan inte i denna granskning redovisa vad förseningarna av NLAW har kostat. Det beror på att FMV och Försvarsmakten har svårt att redovisa förseningarnas ekonomiska konsekvenser. Förseningar särredovisas inte, utan räknas in i de totala kostnaderna för projektet. Det går att redovisa vissa extrakostnader, men det finns ingen helhetsbild av kostnaderna, som inräknar kostnader för livstidsförlängning eller modifiering av befintliga system etcetera. Utveckla eller köpa från hyllan? Såväl Försvarsmakten som FMV betonar att det inte var möjligt för att självt driva utvecklingen av NLAW. Att hitta en partner att dela utvecklingskostnader med och att dra nytta av en större gemensam serievolym var en förutsättning för projektets överlevnad.153 Från Försvarsmaktens sida menar man att är ett tidigt exempel på att kan eller har för avsikt att egenfinansiera den materiella förnyelsen inom försvaret. 152Företrädare för menar dock att skillnaden minskar om man tar hänsyn till kostnader för underhåll med mera. 153FMV:s årsredovisning , s. 14. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Från FMV framhålls att köp av befintlig materiel medför en betydande ökad osäkerhet i prestanda. Det beror på att mycket teknisk information hålls hemlig av säljaren när ett land vill värdera olika befintliga system inför beslut om anskaffning. Eftersom säkerhetsnivåerna är okända behöver verifieringar genomföras, vilket resulterar i kostnader. När ett land däremot är med och utvecklar finns fullständig insyn i projektet. Vid utvecklingen av NLAW anser FMV att samarbetet med varit framgångsrikt och att fått stort genomslag för svenska krav på systemets prestanda. Systemet har testats på svenska förhållanden och av svensk trupp, vilket också påverkat slutresultatet till svensk fördel. Vidare påpekas vid FMV att Försvarsmakten ställer höga krav på information kring materielens prestanda, något som kostar stora belopp för FMV att ta fram genom provverksamhet och verifieringar. Dessa kostnader anses kunna vara så pass omfattande att de kan radera eller kraftigt urholka den ekonomiska vinst som kan hämtas hem genom att anskaffa materiel som redan finns på marknaden. I denna granskning har en jämförelse gjorts mellan de kostnader som betalat för att utveckla och anskaffa NLAW och en hypotetisk kostnad om anskaffat NLAW från hyllan. Detta kräver flera antaganden, bland annat att projektet skulle ha gett samma resultat, prestandamässigt och ekonomiskt, oavsett svensk medverkan. Dessutom är det osäkert vilken exportpotential som NLAW kommer att ha och vilken omfattning som royalties och export kan få för svenska staten.154 Vidare bör en analys också hantera hur en export kan påverka svensk industri och svenska arbetstillfällen. Analysen måste därför hanteras med försiktighet och ger mer en fingervisning om kostnadseffektivitet. En övergripande analys av styckkostnader för länder som köper NLAW indikerar att den ekonomiska vinsten i detta avseende kan vara begränsad. agerande har i praktiken inneburit såväl ett ökat risktagande som en tveksam ekonomisk vinst. framstår det hypotetiska alternativet, det vill säga att köpte NLAW från hyllan, som problematisk. Vid FMV påpekas att ett svenskt hyllköp av NLAW i realiteten skulle bli betydligt dyrare än vad andra länder betalat i och med den validering och provverksamhet som Försvarsmakten kräver. Det finns här exempel på hur andra länder agerar för att minska sådana kostnader, bland annat genom att ta kalkylerade risker som inte tar. 154Riksrevisionen kan emellertid konstatera att NLAW har sålts till andra länder än och . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Ekonomiska beräkningar i TTEM och livscykelkostnadsanalyser Enligt företrädare för projektet vid FMV finns en genomförd livscykelkostnadsanalys för NLAW. Analysen gjordes på FMV , det vill säga . Detta dokument har dock inte använts under den senare delen av projekttiden. Analysen är inte heller tillgänglig för den nuvarande projektledaren. Frågor som rör NLAW i ett livscykelperspektiv uppges bli hanterade av projektledaren vid FMV från fall till fall och i den mån det behövs. I projektet har frågor om exempelvis livsförlängande åtgärder och avveckling hanterats i separata studier vid FMV. Företrädare för projektet vid Försvarsmakten anser att livscykelkostnadsanalyser av hög kvalitet skulle vara ett väsentligt underlag för en effektivare materielplanering, särskilt när förseningar inom ett projekt kan få konsekvenser på andra verksamheter. Man hävdar att det visserligen tas fram livscykelkostnadsanalyser ibland, men att de görs av flera olika aktörer inom FMV och Försvarsmakten. Vidare menar man att den ekonomiska planering som görs i TTEM i regel är rudimentär och oftast saknar ett livscykelperspektiv. Vidare finns det generellt sett brister i hanteringen som gör att dessa analyser inte hålls uppdaterade efter den senaste planeringen av Försvarsmaktens behov och verksamhet. Företrädare för vid Försvarsmakten menar att det saknas bra arbetssätt och metoder som underlättar att göra livscykelkostnadsanalyser samlat och enhetligt samt kontinuerligt hålla dem uppdaterade. TMS (Torped-Mina-Sensor) var ett materielprojekt som omfattade utveckling av en ubåtsjakttorped, ett minsystem med sensornätverk samt en självständig sensorfarkost för exempelvis spaning och minsökning. Konceptet har av svenska försvaret kallats för ett undervattensinsatsvapensystem och avsågs kunna användas av ytfartyg, ubåtar och helikoptrar.155 TMS var ett materielsamarbete som inleddes och som slutligen avbröts av regeringen . I det följande redogörs för projektets utveckling och vilka beslut som ledde fram till dess avbrytande. Redovisningen i detta avsnitt skiljer sig något jämfört med de övriga fallstudierna med anledning av att TMS har avbrutits. 155 Försvarsmakten (1997) Utkast TTEM TMS. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten behövde den lätta torped som använder, Torped 45, ersättas. Torped 45 är ett system i slutet av sin livstidscykel. Systemet blev operativt 1995, genom att man satte en ny målsökare på Torped 43 , som i sin tur bygger på ärvda komponenter . Utländska torpeder hade provats, men förhållandena i är speciella. De flesta torpeder är gjorda för förhållanden som råder i oceanerna, med saltare vatten och större djup än i . I riskerar en standardtorped att slå i botten innan den har fått upp styrfart. Dessutom krävs andra målsökare och uppdatering av mållägen, vilket talar för att torpeden behöver vara trådstyrd.156 En egen utveckling av Torped 46 påbörjades, men befanns bli för dyr och avbröts därför. Behovet av ett nytt torpedsystem kvarstod emellertid, och i väntan på ett sådant livstidsförlängdes Torped 45. Ytterligare behov av en ny ubåtsjakttorped, ett minsystem med sensornätverk samt en självständig sensorfarkost för exempelvis spaning och minsökning ledde till att projekt (Torped-Mina-Sensor) påbörjades . Projektet utgjorde en sammanslagning av tre separata materielprojekt, med syftet att skapa synergieffekter mellan utvecklingsprojekten och ge en hanterlig kostnadsbild för utveckling och vidmakthållande.157 hade när samarbetet kring TMS inleddes identifierat ett liknande behov som . slöt FMV ett samarbetsavtal med . Samarbetet gällde bland annat utveckling av TMS samt prototypframtagning av ett lätthanterligt mobilt spaningssystem, kallat SURA. Kostnaden för de båda projekten skulle delas lika mellan och . När samarbetet med inleddes förväntade sig FMV att de första leveranserna av TMS till Försvarsmakten skulle inledas omkring 2010.158 befann sig i en produktdefinitionsfas och skulle enligt planeringen övergå i en utvecklingsfas .