rir · GZB513 · 2011-03-30 09:00:00 — Sådana utprovningar kan bli kostsamma och medföra att den sammantagna kostnaden för materielsystemet ökar, trots att styckkostnadspriset för materiel som köps från hyllan från början varit lägre. Upphandling av på marknaden befintlig materiel kan därmed, enligt vad som framkommit vid de intervjuer som genomfört, visa sig bli ännu dyrare som alternativ. Behovet av att ha ett helhetsperspektiv vid anskaffning av materiel beror också på att flera materielsystem ingår i en större, samlad plattform. Om man byter ut delar av plattformen kan det medföra att hela systemet i förlängningen måste ses över, med de extrakostnader det innebär. Detta förhållande lyfts också fram i Försvarsmaktens materielförsörjningsstrategi.220 I vissa fall är leverantörernas överlevnad kopplad till att de får förnyade beställningar, vilket också kan äventyra den samlade plattformen av ett visst materielsystem ifall detta inte sker. Trots att alternativ materiel från hyllan kan förefalla billigare i ett kortsiktigt perspektiv, bör alltså även det långsiktiga perspektivet tas i 220 Försvarsmakten (2007) Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten beaktande vid beslut om materielanskaffningar. Detta är angeläget inte minst eftersom försvarsindustrin i flera avseenden fungerar på andra villkor än andra marknader. hanterar detta på ett annat sätt än många andra länder, genom att man tydligt konkurrensutsatt den nationellt baserade försvarsindustrin. bör det hållas i åtanke att försvarsindustrin i många andra länder fungerar enligt en annan logik, och att nationella särintressen därmed tillgodoses på ett sätt som inte skulle ske på andra marknader. Vid internationella materielsamarbeten finns det, som konstaterats, ett flertal fördelar i form av möjligheter till kostnadsdelning, utökad interoperabilitet och samarbetsbyggande med andra länder. framgår det såväl av enkätresultaten som av fallstudierna att åtskilliga fallgropar kan uppstå inom ramen för internationella samarbeten. Förutom den uppenbara svårigheten att jämka ihop olika länders och enas om samma typ av produkt, kan förseningar inträffa som en följd av politisk styrning, samarbetssvårigheter m.m. Svårigheterna bör dock inte överdrivas; alltjämt är det leverantörsförseningar som är den största orsaken till förseningar inom internationella materielsamarbeten, och detta drabbar givetvis även nationella materielprojekt. Emellertid framstår det som viktigt, inte minst utifrån enkätresultaten, att det finns tydliga motiv och incitament för att ingå internationella materielsamarbeten. Det är inte ovanligt att internationella materielsamarbeten betraktas som en nödvändig förutsättning för svensk försvarsmaterielförsörjning. konstaterar dock att de fördelar som finns med internationella materielsamarbeten, såsom möjligheter till kostnadsdelning, stärkta relationer till andra länder, ökad operativ effekt och förbättrad interoperabilitet måste vägas mot en ökad risk för fördyringar, förseningar, förmågeglapp och en minskad nationell handlingsfrihet. 6.6.1 Stort behov av uppföljning och utvärdering Naturligtvis är det övergripande målet att materielförsörjningen ska löpa enligt plan, så att försvaret får tillgång till den materiel som behövs. En central förutsättning för effektivitet är användandet av milstolpar, alltså de avstämningspunkter eller leveranser på projektnivå som innebär att fakturering medges. Försvarsmaktens drivkrafter är att ta emot leveranser av användbar materiel enligt plan samt att kunna planera budgeten för materielförsörjningen i stort. En restriktion i detta sammanhang är att Försvarsmakten saknar möjlighet att flytta medel mellan budgetår, vilket i sig skapar ett starkt motiv för att milstolpsfaktureringen går enligt plan. När förseningar inträffar kan ett omfattande planeringsbehov uppstå för att man så effektivt som möjligt ska kunna fylla upp materielbudgeten med andra beställningar. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten behäftat med svårigheter, och risken är stor för att resurser utnyttjas ineffektivt, särskilt mot bakgrund av att användningen av livscykelkostnadsanalyser är så bristfällig. FMV å sin sida är beroende av att faktureringen kan hämtas hem, för att finansiera myndighetens verksamhet och betala de utgående fakturorna till försvarsindustrin. Till detta ska adderas att materielanskaffningen är ett synnerligen slutet system för insyn och revision, till största delen på grund av sekretesskäl. Även regeringen har gett uttryck för att det är svårt att få tillgång till adekvata underlag. Detta förhållande tillsammans med de problem vi har konstaterat i denna granskning, väcker frågor om behovet av en utomstående uppföljning och utvärdering av materielförsörjningen, bland annat med syftet att den ska stå i samklang med de rådande principerna på området. Det arbete som gjordes av genomförandegruppen kan ses som ett sätt att granska och prioritera materielförsörjningen. Även om insatsen kan ha varit välbehövlig, finns det dock som tidigare nämnts iakttagelser som tyder på att genomförandet inte var fullt ut så effektivt som avsågs. 6.6.2 Liknande resultat i och Mot bakgrund av de resultat som framkommit i granskningen kan det ifrågasättas om bristerna inom den svenska materielförsörjningen utmärker sig i något avseende jämfört med andra länder. systerorgan i och har granskat den norska respektive den danska materielförsörjningen utifrån samma parametrar (tid, kostnad och prestanda) som använts som utgångspunkt för denna granskning. Även om tillvägagångssätten varierar något kan det noteras att andelen förseningar inom materielförsörjningen är stor även i dessa länder. Danska Rigsrevisionen konstaterar i sin granskning att en tredjedel av de större danska försvarsmaterielprojekten har försenats.221 Förseningarna anges bero på leverantörsförseningar, ändrade krav på den färdiga materielen under pågående projekt och interna organisatoriska orsaker. Man konstaterar även att det danska försvaret generellt prioriterar kostnadsaspekten och materielens prestanda på bekostnad av leverans . På motsvarande vis framhåller norska Riksrevisjonen i en granskning att 15 av 19 granskade materielprojekt inom det norska försvaret har försenats med , varav 7 projekt har leveransförseningar på mer än 4 år.222 I mer än 221Rigsrevisionen (2010) Beretning til Statsrevisorerne om Forsvarets indkøb af større materiel. 222Riksrevisjonen (2005) Riksrevisjonens undersøkelse av materiellinvesteringsprosjekter i Forsvaret. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten hälften av projekten anges leverantörsrelaterade problem vara orsaken till förseningarna. Även det norska försvaret uppges i fredstid prioritera kostnad och prestanda före leverans . Resultaten från de norska och danska granskningarna av respektive länders materielförsörjning liknar därmed resultaten som framkommit i denna granskning. När det gäller leverantörsförseningar tycks inte behandlas annorlunda jämfört med andra mindre länder. Prioriteringen av kostnad och prestanda före tid överensstämmer också med de synsätt som återges från och . Det har framhållits att acceptansen för leveransförseningar i svenskt hänseende är resultatet av en arbetskultur som funnits : har Försvarsmakten och FMV varit vana vid och accepterat att leveranser blir försenade vilket ingår som en komponent genom förskjutningsplanering. Ansvaret till förseningar brukar fördelas mellan Försvarsmakten, FMV och industrin. är förseningar/förskjutningar önskvärda för att härigenom parera förbrukningen av det årliga materielansl aget till Försvarsmakten. Ofta får inte förseningar drastiska konsekvenser. En helt ny situation uppstår när utrustning måste [finnas klar] för användning ett fastställt datum. Nya förutsättningar för anskaffning kräver förändrad materielprocess, attityder och förhållningssätt.223 Prioriteringen av kostnad och prestanda före leverans kan, som berörs i citatet ovan, bli ett problem för ett försvar som ska kunna vara tillgängligt här och för insatser såväl i som internationellt. En motsättning tycks därmed finnas mellan å ena sidan beslut om försvarets nya roll som ett insatsförsvar och å andra sidan det faktiska synsättet inom försvarsmyndigheterna, där tidsaspekten alltjämt ges en lägre prioritet jämfört med kostnad och prestanda. Detta framgår inte minst av de enkätresultat som redovisas i denna rapport, där av respondenterna bedömer leverans som mycket viktigt, jämfört med leverans till avsedd kostnad () och leverans med avsedd prestanda ().224 Detta synsätt kan möjligtvis tolkas som en eftersläpning från det gamla invasionsförsvaret, där en förskjutning av leveranstidpunkten oftast inte medförde några allvarligare konsekvenser. Inom det nya insatsförsvaret riskerar emellertid försenade materielleveranser att få långt större konsekvenser, vilket talar för att leveranssäkerheten bör ges en större betydelse vid den framtida materielplaneringen. 223Försvarsmakten (2010) Granskning av modifiering och anpassning av HKP10, bilaga 1, s. 17. 224Tabell 5, avsnitt 3.4. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten granskning visar att förseningar är relativt vanligt förekommande inom internationella materielsamarbeten. I vissa fall får dessa förseningar ekonomiska och förmågemässiga konsekvenser. Därför anser att följande åtgärder bör vidtas för att minska förseningarna i materielprojekten: Leveranssäkerheten bör i större utsträckning prioriteras av regeringen, Försvarsmakten och FMV såväl inför beslut som under pågående materielanskaffning. Regeringen bör ta initiativ till att myndigheterna vidtar åtgärder för att tidigt identifiera risker för förseningar, bedöma deras konsekvenser och, då det behövs, fatta beslut för att säkerställa försvarets förmåga att lösa sina uppgifter. FMV bör se över sin milstolpsuppföljning till Försvarsmakten och se till att eventuella avvikelser och kostnad, jämfört med vad som ursprungligen avtalats, tydligt framgår. Försvarsmakten och FMV bör se över och tydliggöra användningen av livscykelkostnadsanalyser. Försvarsmakten bör se till att samtliga pågående materielprojekt har en uppdaterad livscykelkostnadsanalys, i enlighet med samordningsavtalet FM-FMV. Förseningar i kombination med de begränsade möjligheter som Försvarsmakten har att flytta över medel över budgetåren kan begränsa förutsättningarna för ett effektivt resursutnyttjande. Regeringen bör utreda problemets omfattning och eventuellt komma med förslag i syfte att öka effektiviteten i materielförsörjningen. Försvarsmakten och FMV bör i större utsträckning följa upp, utvärdera, dokumentera och dra lärdom av de erfarenheter som görs i samband med större internationella materielsamarbeten. Av granskningen framgår att har kritiserat regeringens materielredovisning. anser mot bakgrund av denna granskning att regeringen bör vidta följande åtgärder: Regeringens materielredovisning till bör förbättras. En utökad redovisning av materielförsörjningen till bör ge en överblick över den materiella förnyelsen av insatsorganisationen och ge ett bättre underlag för en uppföljning av materielsystemen. Eventuella avvikelser i utvecklingen av kostnader och leveranstider bör framgå med en tillhörande konsekvensanalys. Spårbarheten i materielförsörjningen bör öka, och rapporteringen bör innehålla en redogörelse för i vilken utsträckning de ekonomiska satsningarna på respektive materielsystem följer den politiska inriktning och de mål som lagts fast av . Därutöver kan budgetpropositionen med tillhörande investeringsplan En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten behöva kompletteras med mer information än vad som är fallet. Detta kan i sin tur ställa krav på att försvarsmyndigheternas redovisning av materielförsörjningen i årsredovisningar och materielplanen ses över och vidareutvecklas. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten ESV (2005) Styrningen av försvaret till , ESV 2005:10 Justitiekanslern (2003) Regeringens uppdrag till Justitiekanslern att granska berednings- och beslutsprocessen avseende vissa utlåtanden och yttranden av Försvarsmakten En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten SOU 2005:96 En effektiv förvaltning för insatsförsvaret SOU 2010:50 Försvarsmaktens helikopterresurser (2009) Ett användbart och tillgängligt försvar Stödet till Försvarsmakten, Fö 2009:A internationella överenskommelser SÖ 2006:32, 2007:63, 2008:4 och 2008:58 Intervju med företrädare för försvarsdepartementet, , och Intervju vid försvarsutskottet, och Intervju med ledamot i , Intervju med företrädare för vid FMV, och Intervju med företrädare för Meteor vid Försvarsmakten, , , och Intervju med företrädare för Meteor vid FMV och Intervju med företrädare för , Intervju med företrädare för vid FMV, och Intervju med företrädare för vid Försvarsmakten, Intervju med företrädare för vid FMV, En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Underlag m.m. från Försvarsdepartementet Försvarsdepartementet (2008) Redovisning av projekt om effektivisering av Försvarsmaktens materielförsörjning m.m., , Fö2008/75/MIL Regeringsbeslut 14 (2009) Uppdrag att redovisa förslag till prioriteringar för deltagande i internationella samarbetsgrupper, , Fö2009/2509/MIL Försvarsdepartementet (2010) Anmodan om att redovisa förslag till prioriteringar för deltagande i internationella samarbetsgrupper, , Fö2009/2509/ MFU Försvarsdepartementet (2010) Underlag för FÖ svar på RiR uppföljning , daterad , dnr Fö 2010/166/EPS Regeringen (2007) Försvarsmaterielprojekt som regeringen avser att avbryta, pressmeddelande Regeringen (2010) Så här löser vi problem med helikoptrarna, debattartikel i , Regleringsbrev för avseende FMV, Regeringsbeslut 16, , Fö2010/2164/ESIS (delvis), Fö2010/1707/MFU, Fö2010/80/ESIS (delvis) Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten, Regeringsbeslut 3, , Fö2009/1289/MFU, Fö2010/2164/ESIS (delvis), Fö2010/66/ESIS (slutligt) m.fl. Försvarsdepartementets yttrande över rapportutkastet, Underlag m.m. från Försvarsmakten Försvarsmakten (1997) Utkast TTEM TMS, Försvarsmakten (1999) PTTEM för , Försvarsmakten (2002) Beställning av verksamhet inom MS 323, Försvarsmakten (2002) PTTEM för ny radarjaktrobot, Försvarsmakten (2007) Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning, , bilaga 23, bet. Försvarsmakten (2010) Försvarsmaktens deltagande i internationella materiel- och forskningssamarbeten per , , bet. Försvarsmakten (2010) Förslag till prioritering för deltagande i internationella samarbetsgrupper, , bet. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Försvarsmaktens Internrevision (2010) Granskning av förseningen av , Rapport 2010:4, bet. HKV 23 800:58014, Försvarsmakten (2010) Hemställan om beslut avseende investeringsärende Anskaffning av ny lätt torped, , bet. HKV H/S 23 310:81826. Försvarsmaktens budgetunderlag inför regeringens årliga budgetproposition, Samtliga offertförfrågningar och beställningsbeslut rörande TMS, Meteor, och NLAW Försvarsmaktens yttrande över rapportutkastet, Underlag m.m. från () FMV (2004) FMV inleder samarbete med för utveckling av nytt vapensystem, pressmeddelande FMV (2000) rekommendation, , bet. H/C 34 500:1519/00, bilaga 2 FMV (2005) Nytt pansarvärnssystem till försvaret, pressmeddelande nr 20, FMV (2005) Protec, nr 3 FMV (2005) Milstolpsrapportering avseende MS 323 METEOR, rapport , bet. Op VL stab 23 24:57478/05 FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009, HKV bet. 03 200:76010, FMV bet. GD 03 200:59095/2008 FMV (2009) skr. GD 35 800:14490/09, bilaga 1 FMV (2009) Meteor utveckling och integration FMV (2010) MS 319; Projektplan för genomförande av 319:24 anskaffning av radarjaktrobot FMV (2010) Meteor utveckling och integration, årsrapport FMV (2010) Meteor utvärdering inför anskaffning av radarjaktrobot, bet. H/S 10 FMV1154-2:1 FMV (2010) Slutrapport över genomförd verksamhet, utveckling Robot 57. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten FMVs årsredovisningar för åren 20042009 Samtliga offerter som rör TMS, Meteor, och NLAW. FMV:s yttrande över rapportutkastet, Övriga källor, inkl. webblänkar , Anti-armor weapon delayed, FOI (2009) Det svenska försvarets anslagsutveckling Kostnadsutveckling och priskompensation National Audit Office (2002) Major 2002, , National Audit Office (2005) Major 2005. National Audit Office (2009) The Major 2009, , Norska forsvaret (2011), /luft/start/omlf/nyanskaffelser/nh90/ (2004) Materiel för miljarder Rigsrevisionen (2010) Beretning til Statsrevisorerne om Forsvarets inkøb af større materiel Rigsrevisionen (2008) Beretning til statsrevisorerne om forsvarets EH-101 helikoptere Riksrevisjonen (2005) Riksrevisjonens undersøkelse av materiellinvesteringsprosjekter i Forsvaret, dokument nr 3:16 (2008) Comment: UK MoD major projects report 2008, Underlag till skrivna av docent En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Granskningens syfte och revisionsfrågor har besvarats genom en kombination av extensiva och intensiva analysmetoder, vilka beskrivs närmare i det följande. För att få en övergripande bild av effektiviteten i det internationella försvarsmaterielsamarbetet har en enkätundersökning genomförts bland ansvariga handläggare för internationella försvarsmaterielsprojekt på Försvarsmakten och FMV. Enkätundersökningen utgör en totalundersökning och inkluderar samtliga pågående samarbetsprojekt. Urvalet av projekt gjordes av tillsammans med Försvarsmakten, utifrån den bruttolista med samarbetsprojekt som Försvarsmakten förfogar över. att få en så komplett bild som möjligt av villkoren för det internationella försvarsmaterielsamarbetet skickade vi enkäten till materielsystemansvariga på Försvarsmakten och deras motsvarigheter på FMV, projektledarna. Syftet med enkäten var att få fram en övergripande bild av de försvarsmaterielsamarbeten som deltar i just . De frågor som ställdes i enkäten var bland annat följande: Vilket är det huvudsakliga syftet med samarbetena? Vilken aspekt är prioriterad av leverans , till avsedd kostnad samt med avsedd prestanda? I hur stor utsträckning uppstår förseningar i samarbetsprojekten, hur omfattande är de och vilka är orsakerna till att de uppstår? Har det uppstått glidningar i prestandakrav under projektsamarbetets gång? Beräknas budgeten för samarbetet hålla? Uppskattningar av livscykelkostnaderna för materielprojekten efterfrågades också, liksom interna orsaker till en eventuell bristande måluppfyllelse i projekten. Slutligen efterfrågades vilka förutsättningar som respondenten finner nödvändiga för ett framgångsrikt internationellt En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten försvarsmaterielsamarbete, respektive vad som kännetecknar mindre välfungerande samarbeten. En konsult från Statisticon bistod med utskick av enkäter, insamlande och bearbetning av data. Fallstudier av fyra materielprojekt För att fördjupa analysen kompletterades resultaten från enkätundersökningen med intensiva analysmetoder i form av fallstudier av fyra större internationella försvarsmaterielsamarbeten. Urvalet bestod av två multilaterala och två bilaterala materielprojekt inom de olika försvarsgrenarna. för fallstudierna rör ekonomin och kostnadskontrollen i projekten. De övergripande frågor som skulle besvaras med fallstudierna var följande: Leder samarbetena till produkter med avsedd prestanda och kostnad till utsatt tid? Vad orsakar avvikelser i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? Vilka är konsekvenserna av förekommande brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? Hur hanteras brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? Hur har återrapporteringen till skett i de fyra aktuella fallen? De metoder som användes i fallstudierna var huvudsakligen intervjuer med företrädare för Försvarsmakten, FMV och Försvarsdepartementet, liksom en aktgranskning av relevanta beslutsdokument och annan skriftlig dokumentation om materielprojekten. Dokumentationen inkluderade bland annat lagda beställningar och genomförda omförhandlingar av Försvarsmakten, liksom i förekommande fall Försvarsmaktens tekniska och organisatoriska planeringsdokument TTEM (Taktisk teknisk ekonomisk målsättning) och TOEM (Taktisk organisatorisk ekonomisk målsättning) för samarbetsprojekten. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Enkätundersökningen, fallstudierna och aktgranskningen ger sammantaget underlag för att besvara revisionsfråga 14. Revisionsfråga 5, om återrapporteringen till om materielförsörjningen, har delvis belysts genom fallstudierna men i första hand analyserats separat i intervjuer med ledamöter från försvarsutskottet, försvarsutskottets kansli samt Försvarsdepartementet. Därefter har en genomgång gjorts av skriftlig dokumentation i form av utskottsbetänkanden, propositioner och annat offentligt tryck. Vidare har Genomförandegruppens slutrapport225 granskats, liksom det skriftliga svar om återrapporteringen till som regeringen inkom med till i februari 2010.226 Materielprojekt som inkluderats i enkäten Följande materielprojekt omfattar samtliga någon form av ingånget avtal eller annan sort av överenskommelse med annan nation eller företrädare för annan nation. Omfattningen varierar från rena anskaffningsprojekt till informationsutbyten eller standardiseringssamarbeten. 225Försvarsdepartementet (2008) Redovisning av projekt om effektivisering av Försvarsmaktens materielförsörjning m.m., . 226Underlag för FÖ svar på RiR uppföljning, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Multinational Geospatial Co-production Programme En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Enkät om internationellt försvarsmaterielsamarbete När påbörjades samarbetet? År: Månad: När avslutades samarbetet/Hur länge är aktuellt samarbete planerat att pågå? År: Månad: 2.Vad gäller samarbetet i första hand? (Ange ett svarsalternativ) ¨Gemensam upphandling av materiel ¨Utveckling av ny materiel ¨Modifiering av befintlig materiel ¨Teknikutveckling (bl.a. FoU-relaterad verksamhet) ¨Annat, nämligen Hur många länder deltar i samarbetet? Har antalet medlemsländer ändrats under projektets gång? ¨Ja, ett eller flera samarbetsländer har tillkommit ¨Ja, ett eller flera samarbetsländer har bortfallit 4.Hur stor är den totala projektbudgeten (inklusive eventuella revisioner) för del? Ange beloppet i Mnkr En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Värdering av samarbetets effektivitet Hur väl instämmer du i följande påståenden om syftet med samarbetet? a) Uppnå sänkta b) En stärkt landet/-länderna c) Ökad inter- e) Annat, nämligen 6.Hur viktiga är nedanstående faktorer för det internationella försvarsmaterielprojekt du ansvarar för? b) Leverans till avsedd kostnad c) Leverans med avsedd prestanda 7.Bedömer du att samarbetet kommer att leda till lägre kostnader för materielen än om man inte hade samarbetat med andra länder? ¨Kan ej bedöma En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Bedömer du att den ursprungliga tidplanen för projektet kommer att kunna hållas? Fortsätt till fråga 9 ¨Nej, tidplanen har redan försenats Nej, men jag bedömer att tidplanen kommer att Fortsätt till fråga 9 försenas längre fram i projektet Fortsätt till fråga 9 Om den ursprungliga tidplanen inte kommer att kunna hållas, ange omfattningen av förseningen Vilken/vilka orsaker finns till förseningen? Mer än ett svarsalternativ kan anges ¨Problem att enas om samma typ av produkt ¨Oenighet om leverantör ¨Oenighet om kostnad ¨Oenighet om leveranstidpunkt ¨Försening hos leverantören ¨Annat, nämligen: En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Har kraven på den färdiga materielen ändrats under samarbetets gång?