rir · GZB513 · 2011-03-30 09:00:00 — Man bör i första hand nyanskaffa befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel på marknaden, medan utveckling av ny materiel bör genomföras först när behoven inte kan tillgodoses på annat sätt.48 Regeringen anger därutöver att deltagande i samarbeten som syftar till utveckling av ny materiel bör minska i omfattning.49 43Försvarsmakten (2010) Förslag till prioritering för deltagande i internationella samarbetsgrupper, underbilaga 3.1, s. 5. 45Försvarsmaktens yttrande över rapportutkastet, . 46Ökad operativ effekt, förbättrad interoperabilitet, kostnadsdelning eller tillgång till kompetens vi inte själva har möjlighet att bygga upp eller på annat sätt kan få tillgång till, vår anmärkning. 47Försvarsmakten (2010) Förslag till prioritering för deltagande i internationella samarbetsgrupper, underbilaga 3.2, s. 2. 2008/09:140 s. 86. 2008/09:140 s. 96. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Materielförsörjningen genomförs i en uppdragsmodell som reglerar relationerna mellan Försvarsmakten och FMV. Modellen reviderades 2009 men ska likväl tillämpas för all verksamhet mellan Försvarsmakten och FMV, såväl genomförd som pågående och planerad.50 De fyra samarbeten som ingår i denna granskning, och som redovisas i avsnitten 4.2 - 4.5, inleddes innan den nuvarande materielplaneringsprocessen fastlades. Likväl gäller dagens krav för dessa projekt. Processen beskrivs kortfattat i det följande: Förenklad karta över materielplaneringsprocessen 2.4.1Relationen mellan Försvarsmakten och FMV Utgångspunkten för materielplaneringen är insatsorganisationens behov. Försvarsmakten ansvarar för att krav på förmåga och målsättningar utarbetas och avväger materielproduktionen med en tvåårig tidshorisont.51 FMV ska på uppdrag stödja Försvarsmakten i hela planerings- och beslutsprocessen, bland annat för att säkerställa att kravdokument utformas så att inte möjligheterna att modifiera befintlig materiel eller utnyttja marknadens utbud utesluts.52 De avvägda uppdragen inom materielproduktionen ska beställas och slutligen levereras av FMV. Först formulerar Försvarsmakten för varje projekt en offertförfrågan där det ska framgå mål och syfte, uppgift, utfall , leveranstider samt villkor och handlingsregler, exempelvis rörande total ekonomi.53 I offertförfrågan ska det också framgå om uppdraget är föremål för begäran hos regeringen. 50FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009. 51Andra året beslutas endast preliminärt. 52FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009, s. 5. 53Ibid., s. 19. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Offertförfrågan besvaras av FMV genom en offert som normalt ska bygga på industriofferter. Om större avvikelser uppstår mellan offertförfrågan och offerten ska man ha en dialog med produktionsledningen (PROD MTRL) innan offerten lämnas. För att öka möjligheten till redovisning och uppföljning delar FMV upp projekten stegvis, i så kallade milstolpar.54 I dessa klargörs delleveransernas utformning, tid och kostnad. Bara när en milstolpe uppnåtts medges FMV rätten att fakturera Försvarsmakten.55 Vid längre projekt är uppdelningen i milstolpar också ett viktigt verktyg för att Försvarsmakten ska få en jämnare anslagsbelastning och för att FMV:s lånebehov ska hållas lågt. Om Försvarsmakten accepterar offerten görs en skriftlig beställning, det vill säga en överenskommelse mellan om åtaganden om prestationer, pris, villkor med mera. Om man vill ändra innehållet i en beställning måste beställningen omförhandlas. Riktlinjen är att det blir omförhandling om en milstolpe blir försenad, man vill göra förändringar rörande materielens kvantitet eller kvalitet, eller kostnaderna i en beställning bedöms avvika med mer än eller för beställningar . Vid stora utvecklingsprojekt som pågår är ofta kontraktsformen mellan FMV och industrin ett riktpriskontrakt eller incitamentskontrakt. Detta innebär att priset kan justeras ett flertal gånger under genomförandet.56 Försvarsmakten hanterar övergripande ekonomiska konsekvenser av risker. Generellt ska inte större reserver förekomma i projektplaner.57 mellan Försvarsmakten och FMV beskriver hur uppföljningen ska ske inom materielförsörjningen. Uppföljningen genomförs såväl löpande över kalenderåret som vid i förväg fastlagda skeden. Exempelvis ska FMV redovisa varje fullgjord prestation till Försvarsmakten, genom 54I offerten ska också en redogörelse av kritiska risker ingå. 55Det kan i undantagsfall godkännas fakturering då leveransen innehåller restpunkter. 56FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009, s. 24. 57Ibid, s. 24. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten milstolpsredovisning samt del- och slutfakturering.58 Försvarsmakten och FMV genomför dessutom en gemensam uppföljning av lagda beställningar och nära förestående produktion.59 En del av styrningen och uppföljningen av materielförsörjningen är att sträva mot att materielförsörjningen ska vara kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv, där livscykelkostnaden inkluderar alla statens kostnader. Det framgår av samordningsavtalet att med livscykelskostnadsanalys skapas underlag för beslut om avvägning mellan systemeffekt och kostnad. FMV ska bedöma totalkostnaden för anskaffningen, inklusive kostnader för underhåll, drift, logistik, informationshantering samt eventuella intäkter för äganderätter, utifrån materielens hela livslängd. 58FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009, s. 6. 59Ibid, s. 17. 60Ibid, s. 4 och s. 25. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 3 Resultat av en enkätundersökning Kapitel 3 kretsar kring granskningsfrågorna 1 och 2: Leder samarbetena till att produkter med avsedd prestanda och kostnad levereras ? Vad orsakar avvikelser i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? De resultat som redovisas kommer från enkätundersökning till samtliga pågående internationella materielsamarbetsprojekt . I avsnitt 3.13.8 redovisas svaren på enkätens frågor. Kapitlet avslutas med sammanfattande iakttagelser och analys i avsnitt 3.9. drar med stöd av enkätundersökningen redovisas i kapitel 6, där vi besvarar granskningens revisionsfrågor. Enkäten skickades ut till projektledare på och deras motsvarigheter, materielsystemansvariga, på Försvarsmakten. Detta innebär att det finns två respondenter per projekt. Genom att samla in enkätunderlag från både Försvarsmakten och FMV försökte vi uppnå en så komplett bild som möjligt av de pågående materielsamarbetsprojekten. Med tanke på de båda myndigheternas olika roller i materielförsörjningsprocessen (Försvarsmakten som beställare och FMV som anskaffare av försvarsmateriel) bedömdes det också som värdefullt att kunna återspegla eventuella systematiska skillnader mellan respondenternas svar på respektive myndighet. Enkäten omfattar 34 unika samarbetsprojekt inom materielområdet. Svarsfrekvensen var mycket god, och samtliga 34 samarbetsprojekt har täckts in av enkäten.61 Det bör dock påpekas att i vissa fall har bara en av myndigheterna besvarat enkäten. Vidare finns ett visst internt bortfall, då samtliga respondenter inte har besvarat alla frågor i enkäten. 61Som angivits i rapportens kapitel 2 uppgår pågående internationella materielsamarbeten till 56 stycken med tillhörande arbetsgrupper och undergrupper inom olika områden. 56 samarbeten utgör emellertid inte enskilda projekt, utan innehåller vanligtvis ett antal arbetsgrupper, inordnade i en hierarkisk organisation. Indelningen av arbetsgrupper baseras på aspekter som kapacitetsutveckling, forskning, materielanskaffning, affärsrelationer och försvarsgrenar, och kan också variera mellan olika organisationer och olika länder. De projekt som inkluderats i enkäten utgör i stället pågående reella materielsamarbeten, vilka uppgick till 34 stycken vid enkätens genomförande /. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Bland de materielprojekt som inkluderats i enkäten har den övervägande andelen påbörjats ; endast tre projekt sträcker sig längre tillbaka i tiden (1985, 1997 samt 1998). En majoritet av materielprojekten kommer enligt den nuvarande planeringen att avslutas inom den närmaste tioårsperioden. Detta kan tyda på att de mycket långsiktiga bindningar och projekttider som tidigare gällt inom försvarsområdet nu är i färd med att fasas ut.62 3.1Vad handlar pågående materielsamarbeten om? Vi bad respondenterna att ange om samarbetet gällde en gemensam upphandling, utveckling av ny materiel, modifiering av befintlig materiel, teknikutveckling eller annat. Som framgår av tabell 1 nedan skiljer sig definitionerna av projekten något åt mellan de båda myndigheterna. Förklaringen till detta kan spåras i myndigheternas olika uppgifter. Som nämndes ovan beställer Försvarsmakten materiel genom FMV, som i sin tur bedömer hur den beställda materielen ska hämtas fram: antingen genom gemensam upphandling, modifiering av befintlig materiel eller genom utveckling av ny materiel. Detta innebär att ett projekt som definierats som modifiering av befintlig materiel hos Försvarsmakten kan omdefinieras som upphandling eller nyutveckling hos FMV. En annan förklaring är att det inte finns tydliga eller tillräckligt enhetliga definitioner av vilken kategori varje enskilt projekt faller inom. Vad gäller samarbetet? Vad gäller samarbetet? (7 st.) (9 st.) (16 st.) Utveckling av ny materiel (4 st.) (6 st.) (10 st.) Modifiering av befintlig materiel (5 st.) (2 st.) (7 st.) (3 st.) (3 st.) (6 st.) (13 st.) (9 st.) (22 st.) (32 st.) (29 st.) Av tabell 1 ovan framgår att kategorin Gemensam upphandling (förutom kategorin Annat) omfattar flest projekt på både Försvarsmakten (, 7 st.) och FMV (, 9 st.). Den näst största specifika projektkategorin gäller utveckling av ny materiel. Detta kan tyckas förvånande med tanke på att den 62 Noteras kan dock ett projekt med förväntat avslut , ett annat 2040. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten nya materielförsörjningsstrategin anger att utveckling ska ske i sista hand, men överensstämmer dock med principen om att i de fall då utvecklingsprojekt är aktuella ska detta ske inom ramen för internationellt samarbete. en förklaring till fördelningen av enkätsvaren är att en majoritet av projekten initierats innan materielförsörjningsstrategin formellt fastställdes. Det är därför möjligt att denna kategori av materielprojekt successivt kommer att minska . Kategorin Annat är som nämnts stor bland respondenterna på båda myndigheterna och innefattar bland annat miljö- och hållbarhetsarbete, informationsutbyte, standardiseringsaktiviteter, gemensamt nyttjande av materiel med mera. 3.2Hur många länder deltar i samarbetena? Antalet länder som deltar i samarbetsprojekten är, som framgår av tabell 2 nedan, relativt jämnt fördelat mellan bilaterala och multilaterala Även här skiljer sig dock definitionerna av projekten något åt mellan FMV och Försvarsmakten, om än i mindre utsträckning än i föregående fråga. Hur många länder deltar i samarbetet? (16 st.) (15 st.) (11 st.) (8 st.) 10 länder eller fler (5 st.) (6 st.) (32 st.) (29 st.) Materielsamarbetena skiljer sig kraftigt i ekonomisk omfattning. Det förekommer projekt med en budget , men de allra flesta är betydligt dyrare. Den totala projektbudgeten för del, inklusive eventuella revisioner, fördelar sig enligt följande: Hur stor är den totala projektbudgeten för del? En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Vid närmare analys kan konstateras att de bilaterala projekten i flera fall är större och mer kostsamma än de multilaterala projekten. Såtillvida har (21 st.) av de bilaterala projekten en budget som överstiger 100 , jämfört (12 st.) av de multilaterala projekten. Antalet medlemsländer har i de flesta fall (, eller 41 st.) inte ändrats under projektets gång. I de fall där förändringar gjorts är det främst samarbetsländer som har tillkommit (, eller 15 st.) medan (5 st.) anger att samarbetsländer har bortfallit. 3.3Syftet med internationella materielsamarbeten Syftet med internationella materielsamarbeten är ofta flerfaldigt. Såtillvida anger regeringen i propositioner och andra förarbeten ett flertal ändamål för vilka materielsamarbeten kan vara motiverade. Möjligheten till kostnadsdelning lyfts ofta fram som skäl till att delta i internationella materielsamarbeten. Ett annat syfte är att stärka relation till partnerlandet eller partnerländerna. Ytterligare syften med internationella materielsamarbeten är att uppnå en ökad interoperabilitet och systemlikhet för den färdiga materielen jämfört med andra länder, vilket underlättar genomförandet av gemensamma internationella insatser och åtaganden (prop. 2009/10:1). Som framgår av tabell 4 anger en majoritet av respondenterna att de instämmer helt eller delvis med de olika syften som nämndes ovan. Den ökande tonvikten på det svenska försvaret som ett insatsförsvar, med beredskap att kunna ingå i internationella militära insatser, återspeglas bland enkätsvaren genom att ökad interoperabilitet får störst uppslutning; tre fjärdedelar av respondenterna instämmer helt i detta syfte. Sänkta kostnader får näst störst uppslutning bland respondenterna; drygt hälften instämmer helt i detta påstående. Hur väl instämmer du i följande påståenden om syftet med samarbetet? (40 st.) (11 st.) (34 st.) (19 st.) Stärkt relation till partnerlandet/- (33 st.) (23 st.) (32 st.) (21 st.) Även om siffrorna är relativt likartade kan det noteras att en stärkt relation till partnerlandet eller partnerländerna röner störst uppslutning om man lägger samman de respondenter som instämmer helt eller delvis: . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Ytterligare syften med internationella materielsamarbeten anges i de öppna kommentarsfält som inkluderats i enkäten, varav Insyn i produktionen, möjlighet att påverka utvecklingen, Beroende av USA-teknologi och Kompetensuppbyggnad är några exempel. 3.4Leder samarbetena till materiel ? I granskningen av försvarets internationella materielsamarbeten har , som tidigare nämnts, valt att arbeta utifrån rimlighetsbedömningen att det internationella försvarsmaterielsamarbetet ska åstadkomma upphandling eller framtagande av produkter med avsedd prestanda och kostnad till utsatt tid. På frågan om hur viktiga nämnda faktorer är för det internationella försvarsmaterielprojekt som respektive respondent ansvarar för visar sig leverans till avsedd kostnad vara den viktigaste aspekten, tätt följd av leverans med avsedd prestanda och slutligen leverans , enligt vad som framgår av tabell 5 nedan. Hur viktiga är nedanstående faktorer för det internationella materielprojekt som du ansvarar för? Leverans till avsedd kostnad (45 st.) (8 st.) Leverans med avsedd prestanda (42 st.) (11 st.) (31 st.) (20 st.) Intressant att notera av ovanstående svar är att tidsaspekten visserligen anses viktig, men inte lika viktig som upprätthållandet av kostnadsramen och prestandan för materielen. Detta förhållningssätt har i en tidigare granskning av Försvarsmaktens internrevision påvisats som tillhörande en arbetskultur inom försvarsmyndigheterna.63 Vidare har det inom försvarsmyndigheterna inte bedömts som en allvarlig brist när förseningar uppstått i leveransen av försvarsmateriel.64 Ett skäl till detta är att inte har befunnit sig i något akut krigsläge , även om man har deltagit med trupp och personal i väpnade konflikter på andra håll i världen, exempelvis under FN-mandat. kan emellertid den materiel som beställs med kort varsel behövas vid internationella militära insatser. I sådana situationer kan försenad försvarsmateriel innebära stora problem, och även medföra fördyringar genom att alternativ materiel i vissa fall måste 63Försvarsmaktens internrevision (2010) Granskning av förseningen av . 64FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten När det gäller faktiska förseningar rapporterar åtskilliga projekt om redan inträffade eller förväntade förseningar. Som framgår av tabell 6 nedan anger av respondenterna att projekten har drabbats av förseningar i förhållande till den ursprungliga tidsplanen. Det kan tilläggas att av projekten, som än så länge håller sin tidsplan, bedöms få förseningar längre fram i projektet. Bedömer du att den ursprungliga tidplanen för projektet kommer att kunna hållas? Kommer tidplanen att hållas? Nej, tidplanen har redan försenats Nej, men jag bedömer att tidplanen kommer att försenas längre fram i projektet 38 (23 st.) (25 st.) (5 st.) (7 st.) Mot bakgrund av det resonemang som förts ovan, om vikten av att hålla leveranstiderna, får graden av förseningar bland internationella materielsamarbeten betecknas som hög. Om man går närmare in på dessa siffror visar det sig att bilaterala materielprojekt håller tidsplanen bättre; nära hälften av respondenterna gör bedömningen att tidsplanen kommer att hålla, vilket kan jämföras med mindre än en tredjedel av de multilaterala projekten. Mindre projekt håller också tiden bättre. Nära hälften av respondenterna uppger att projekt understigande bedömer att tidsplanen kommer att hålla. Bland kostsamma projekt, överstigande , är emellertid förhållandet det omvända; (11 st.) bedömer att tidplanen kommer att hålla, medan (17 st.) uppger att projekt försenats och (3 st.) väntar förseningar längre fram i projektet. Det är knappast förvånande att projekt med flera samarbetspartner, där flera ska sammanfogas, i större utsträckning drabbas av förseningar. På motsvarande sätt finns det skäl att förvänta sig att förseningar lättare kan uppstå i kostsamma materielprojekt, där inslaget av politisk styrning från partnerländerna kan bli större. Emellertid är det också i de kostsamma projekten som förseningskostnaderna kan förväntas bli störst, och där man bör vara särskilt uppmärksam på risken för förseningar. Enkäten visar att det är projekt i mellanklassen, 10 - , som har störst risk att drabbas av överskriden budget, medan de större projekten tycks ha en något bättre kostnadskontroll. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Omfattningen av förseningarna uppges av respondenterna variera från 0,5 - . De flesta projekten med förseningar ligger ungefär efter Två av de undersökta projekten är försenade. De angivna förseningarna bör dock avläsas med viss försiktighet, eftersom de materielprojekt som försenas med omförhandlas med ny sluttidpunkt. Detta innebär att den faktiska förseningen av materielprojektet utifrån den ursprungliga tidsplanen i vissa fall kan vara större än vad som framgår av enkätsvaren. Det förefaller finnas en någorlunda enig bild mellan projektledarna på Försvarsmakten och på FMV av när samarbeten inleds.65 Dock finns en stor osäkerhet vid analys av uppfattningen om när samarbeten kommer att avslutas. Det beror på att i många fall (totalt av projekten) har en eller flera av myndigheterna inte fyllt i uppgiften om planerad sluttidpunkt i enkäten. Slutligen bör det noteras att projektavslut kan nås tidigare för FMV än för Försvarsmakten, som står som mottagare av den beställda materielen. När det gäller orsaken till de inträffade eller förväntade förseningarna varierar svaren enligt vad som framgår av tabell 7 nedan. Vilken/vilka orsaker finns till förseningen? (Mer än ett alternativ kan anges) Andel (antal) (9 st.) (5 st.) (4 st.) (3 st.) (2 st.) Problem att enas om samma typ av produkt (2 st.) (2 st.) (2 st.) (1 st.) (12 st.) 65 När det gäller fråga 1 a (När påbörjades samarbetet?) råder samsyn i av projekten. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Av enkäten framgår att det finns flera orsaker till förseningar som är specifika för internationella samarbeten. Försening hos leverantören utgör dock den enskilt största orsaken till att tidsplanen inte kan upprätthållas Därnäst följer kategorin politisk styrning, vilket bland internationella materielsamarbeten ofta innebär att ett eller flera partnerländer värnar om sin nationella försvarsindustri, och eftersträvar att gynna den i sina samarbetsavtal. Politisk styrning kan emellertid också inträffa genom att politiska beslutsfattare i eller andra länder har åsikter om hur samarbetet bör skötas och vad det bör omfatta. Vidare kan ändrade krav på materielen få till följd att förseningar uppstår i projekten. Några respondenter anger även samarbetssvårigheter som skäl till att tidsplanen inte kan upprätthållas. Kategorin Annat är, liksom i flera andra enkätfrågor, omfattande, och inbegriper (12 st.) av projekten. De preciseringar som gjorts av respondenterna gäller bland annat försenat undertecknande av avtal från vissa länder; prioriteringar av andra projekt inom respektive land; bristande engagemang hos vissa deltagande nationer samt oförmåga från deltagarländerna att leverera provutrustning. 3.5Håller budgeten för materielprojekten? Utifrån en kostnadseffektivitetssynpunkt kan noteras att en övervägande majoritet av respondenterna (, 48 st.) bedömer att samarbetet leder till lägre kostnader för materielen än om man inte hade samarbetat med andra länder. (3 st.) anser att samarbetsprojekten inte leder till lägre kostnader, medan (10 st.) har svårt att bedöma frågan. Alternativkostnaden som uppstått utan samarbete kan vara svårbedömd såvida inte samarbetsprojekten gäller gemensam upphandling, där större beställningar i samverkan med andra länder på ett tydligare sätt kan leda till lägre styckkostnadspriser. Med tanke på de relativt frekventa förseningarna inom internationella materielsamarbeten som redovisats ovan kan det framstå som paradoxalt att en majoritet av respondenterna anger att den ursprungliga budgeten för projektet ändå kommer att hålla. Förseningar brukar i de flesta fall innebära fördyringar i någon form, exempelvis genom att alternativ materiel i vissa fall måste införskaffas för att klara tidsplanen vid internationella militära insatser. Exempel på detta har förekommit bland annat när det gäller den nordiska stridsgruppen 2008 (NBG08). Respondenternas svar fördelar sig enligt vad som anges i tabell 8 nedan. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Kommer budgeten för projektet att kunna hållas? Nej, budgeten har överskridits Nej, men budgeten kommer att överskridas längre fram (43 st.) (6 st.) (5 st.) (3 st.) I av projekten bedömer projektledarna att den ursprungliga budgeten kommer att hålla. Av projekten har redan överskridit budgeten, medan bedömer att den kommer att överskridas längre fram. Återstående andelen projekt, , kan inte bedöma det slutliga utfallet. I de fall där budgeten har överskridits anges förseningar och ändrade krav på den färdiga materielen som huvudsakliga orsaker. Enkätresultaten visar att det är projekt i mellanklassen, , som har störst risk att drabbas av överskriden budget. De större projekten verkar ha bättre kontroll över sin budget. Det framgår vidare att medellånga projekt, med en total projekttid , karakteriseras av en relativt stor andel budgetöverskridanden eller osäkerheter kring budgeten. av projekten i denna grupp bedöms hålla budgeten. I återstoden av projekten bedöms att budgeten har överskridits eller kommer att överskridas.66 När det gäller projektbudgetens storlek återfinns den största risken för budgetöverskridande i mellanklassen, det vill säga projekt med en budget . I Försvarsmaktens materielförsörjningsstrategi anges att Materielförsörjningen skall vara kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv där livscykelkostnad även inkluderar kostnader för infrastruktur samt statens egna produktionskostnader.67 Genomförandet av en livscykelkostnadsanalys innebär att totalkostnaden för den nya materielen, inklusive underhåll, livstidsförlängning och avveckling, bör tas i beaktande för att därigenom ge en så rättvisande bild som möjligt av materielens totalkostnader. Av enkätundersökningen framgår emellertid att i (31 st.) av materielprojekten har man gjort några uppskattningar av av respondenterna kan inte bedöma utfallet.