rir · GZB59 · 2011-02-24 09:00:00 — Den höga kreditexpansionen i de baltiska länderna förklarades med att det var ett naturligt skeende då den privata sektorns skuldsättning hade ett mycket lågt utgångsläge. Efter hand beskrevs riskerna med den baltiska verksamheten mer utförligt, men deras omfattning underskattades. Likviditetsriskerna väckte ringa uppmärksamhet, vilket dock var en missbedömning som delades med i stort sett hela omvärlden. De baltiska myndigheterna uppmärksammade tidigt sina svenska kollegor på de växande obalanserna i ekonomin och deras begränsande möjlighet att stävja kreditexpansionen. skickade ett brev till de länder, inklusive , vars banker hade filialkontor i landet med en förfrågan om ett strängare regelverk för dessa. Bakgrunden var att önskade stävja den inhemska kreditexpansionen men inte hade möjlighet att förändra regelverket för den femtedel av bankmarknaden som bestod av utländska filialer. Svaret blev emellertid nekande från de flesta av de tillfrågade länderna, med hänvisning till att en sådan förändring skulle strida mot . Det faktum att en ny lagstiftning var på väg att införas, som skulle ge större möjligheter att ingripa, påverkade inte myndighetens hållning. avvaktande hållning kan delvis förklaras av lagstiftningen vid den aktuella tidpunkten men återspeglar också ett förhållningssätt till hur lagrummet tolkades. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet 5.1Insikt, självförtroende och handling Synen på hur riskerna utvecklades är i linje med många tidigare erfarenheter. Det är ofta möjligt att upptäcka makroekonomiska obalanser och risker, men det är svårt att med någon säkerhet förutse hur och när nödvändiga anpassningsmekanismer kommer att uppstå. Ett generellt scenario kan schematiskt se ut på följande sätt. I steg 1 upptäcks obalanser men det finns en betydande osäkerhet om hur stora de är och hur de kommer att utvecklas. I detta skede finns det sällan en samsyn om huruvida obalanserna utgör ett problem. Det finns vidare ofta en (from) förhoppning om att obalanserna kommer att sluta växa och avvecklas av sig själva. På detta stadium upplevs det som alldeles för osäkert att sätta in motåtgärder; mer bevis krävs innan man kan agera. I steg 2 finns det en allmänt accepterad bild att det finns obalanser, men de inblandade parterna har olika syn på hur besvärande problemet är och vilka eventuella åtgärder som kan eller bör sättas in. Åtgärder i detta skede kommer att mötas av protester och det finns fall, som när det handlar om banker, där konkurrenshänsyn kan få en myndighet att tveka inför att sätta in nationella åtgärder som försämrar de inhemska aktörernas konkurrensläge jämfört med utländska aktörer. Det finns i denna fas vanligtvis ett implicit eller explicit antagande om att ekonomin går mot en mjuklandning som minskar eller löser upp obalanserna. I nästa skede, steg 3, har obalanserna vuxit sig så stora att det kan vara svårt och riskfyllt att försöka minska dem. Det finns ofta en (upplevd) risk att en bubbla spricker om kraftiga åtgärder sätts in. Det finns i detta läge fortfarande en förhoppning att ekonomin ska mjuklanda. Detta allmänna scenario håller de flesta av de intervjuade myndighetsföreträdarna med om. För att en åtgärd för att minska obalanser ska bli lyckad måste den sättas in i steg 2 när det ännu inte finns en etablerad samsyn om problemens art och betydelse. I steg 1 är problembilden inte tydlig nog och det finns inte tillräckligt självförtroende för att agera. I steg 3 är det redan för sent för preventiva insatser. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Man bör ha i åtanke att när obalanser byggs upp uppfattas det ofta som att landet är inne i en positiv fas. När obalanser växer innebär det vanligtvis att efterfrågan av olika skäl stiger snabbare än produktionsförmågan. Det synliga resultatet är företrädesvis hög tillväxt, snabb sysselsättningsuppgång, goda företagsvinster och stigande tillgångspriser. uppstår emellertid obalanser som stora bytesbalansunderskott, kraftig kreditexpansion och stigande inflationstryck, men dessa väger ofta lätt i den politiska vågskålen. Det finns således ett motstånd, såväl bland medborgarna i allmänhet som hos intresseorganisationer, politiker och företagare, att bryta en utveckling som till övervägande del uppfattas som positiv. Det är delvis mot denna bakgrund som många länder har valt att låta vara en fristående institution med rätt att värna om prisstabiliteten utan att behöva ta hänsyn till olika intressegrupper. Det är följaktligen svårt att upptäcka problemen som korrigerande åtgärder kan förväntas möta motstånd från delar av samhället. Av detta kan man dra två slutsatser. Det krävs en myndighet som både har kapacitet att identifiera problem och har mandat och självförtroende att genomföra impopulära beslut. En tydlig slutsats av genomgången av publicerade rapporter och av intervjuer med företrädare från och är att riskerna för det finansiella systemet underskattades. Dels såg man inte likviditetsriskerna för hela det finansiella systemet, dels underskattade man risken för djup kris i de baltiska ekonomierna. De svenska myndigheterna var dock i gott sällskap; med några enstaka undantag underskattades riskerna av hela centralbankssfären liksom av tillsynsmyndigheter, akademiker och investerarkollektivet världen över. I början underskattades omfattningen av problemen, men kring 2006 finns det en tydlig uppfattning av problembilden och alla dess ingredienser. Däremot underskattades storleksordningen och det potentiella djupet i det ekonomiska bakslag som man insåg att det fanns en stor risk för. Det senare blir extra tydligt när vi studerar stresstesterna som enligt ska återge mindre sannolika, men fullt möjliga händelser. Dessa scenarier var alla gynnsammare än det faktiska utfallet, se vidare avsnitt 5.3. gjorde för sin del inga makroekonomiska bedömningar utan lutade sig mot och . Det återspeglar inställning att den fokuserar på mikrosnarare än på makroaspekter. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet gjorde ingen egen självständig granskning av bankernas kreditportföljer . Sådana granskningar återupptogs först . Istället förlitade sig inspektionen på de uppgifter som bankerna rapporterade till den. Det har framkommit under intervjuerna att , och även dess motsvarigheter i de baltiska länderna, hade svårt att fokusera på kreditrisker. Inspektionen fick fler och fler uppgifter, som till exempel redovisningsfrågor, penningtvätt och så kallade take-over frågor. Ärendehanteringen hos var betydande och uppgick till cirka 6 000 ärenden . Införande av EU-regler nämns också, speciellt av de baltiska myndigheterna, som en betungande arbetsuppgift. Det tycks således som om vardagsfrågor och den löpande verksamheten tagit uppmärksamhet ifrån de kanske viktigaste frågorna ur ett stabilitetsperspektiv. Det reser en bredare fråga om resurser och organisation var adekvata före krisen. konstaterade att en förhållandevis liten andel av resurser användes till operativ tillsyn. regeringens uppdrag tog Statskontoret 2009 fram ett underlag för prövning av resurssituation. Statskontoret noterade att 2008 användes mellan av den totala arbetstiden till operativ tillsyn och att den andelen varit relativt . Deras sammanfattande slutsats var att effektiviseringar kan och bör göras inom innan inspektionen tillförs ytterligare resurser. En diskussion bör också föras om ambitionsnivån för och därmed prioriteringen av den operativa tillsynen.27 Den avgörande bristen i riskbedömningarna var emellertid enligt de genomförda intervjuerna underskattningen av likviditetsrisken. Under arbetet med II lyckades man inte reglera likviditetsriskerna då det fanns stor oenighet mellan olika länder om behovet av en sådan reglering. Myndigheterna nämner likviditetsriskerna i sina rapporter, men de var inte i fokus för analysen. När de finansiella marknaderna började visa stressymtom ökade uppmärksamheten. Den kollaps på de finansiella marknaderna, och de likviditetsproblem som följde därpå, som inträffade efter att den amerikanska investmentbanken gick i konkurs var emellertid extrem och överträffade de värsta farhågorna beträffande likviditetsrisker med råge. Några intervjuade myndighetsföreträdare ifrågasatte om bankerna över huvud taget hade behövt tillskott av kapital om inte likviditetsproblemen fördjupats så radikalt genom Lehmankonkursen. 27 Statskontoret (2009) s. 10. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Bedömningar av finansiell stabilitet grundas i princip på hur väl kapitaliserade de svenska storbankerna är och vilka risker de står inför. genomför stresstester som publiceras i stabilitetsrapporten för att bedöma hur mindre sannolika, men fullt möjliga, händelser kan påverka bankernas motståndskraft.28 Dessa tester spelar en viktig roll för slutsatsen om hur stabilt det finansiella systemet är. Det är därför värdefullt att studera varför stresstesterna inte gav tydligare signaler om riskerna än vad som var fallet. Syftet med stresstesterna är förvisso inte att göra exakta prognoser över olika riskscenarier. Den underliggande tanken är snarare att ge ett precist underlag för en diskussion om vilka effekter som uppstår om ett visst scenario skulle förverkligas. Ur den aspekten kan inte stresstesterna utvärderas på samma sätt som vanlig prognosverksamhet. Icke desto mindre är det värdefullt om testerna är så rimliga och verklighetsnära som möjligt då det ger en bättre bild av riskerna. För att kunna värdera bankernas motståndskraft har utarbetat en metod för att mäta bankernas kreditrisker, som bedömdes som den i särklass största risken. Avgörande för resultatet av stresstesterna är vilka antaganden som görs beträffande kreditvärdigheten hos olika låntagare samt vilka scenarier som väljs. Därtill har naturligtvis bankernas kapitalsituation i utgångsläget också stor betydelse. procedur för att ta fram förutsättningarna för stresstester för bankerna innehåller ett flertal steg. Inledningsvis diskuteras förutsättningarna mellan den grupp som ansvarar för stresstesterna och representanter för gruppen som svarar för makroekonomiska prognoser. Därpå följer en diskussion med hela avdelningen för finansiell stabilitet. I nästa steg involveras tjänstemän från bankens övriga avdelningar. in, och efter att ha diskuterat tillsammans med en mindre krets tjänstemän fastställs bankens preliminära hållning. Slutligen sker det avstämningar med centralbankerna i de baltiska länderna och bilateralt med de svenska bankerna innan stresstesterna utformas och rapporten publiceras. 28 Finansiell stabilitet 2007:1 s. 11. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet 5.3.2Var förutsättningarna rimliga? Att stresstesta banker är ett utvecklingssteg som införde . Sålunda genomfördes inte några stresstester när det blev tydligt att obalanserna och riskerna i de baltiska länderna började växa. Den första gången som presenterade utförda stresstester i sin publikation Finansiell stabilitet var i december 2006.29 Då genomfördes två olika stresstester. Det första scenariot utgick från en kraftigt försämrad kreditvärdighet hos låntagarna i de baltiska länderna. I det andra scenariot testades hur bankerna skulle klara av en global vändning av kreditcykeln som liknade den som inträffade och som påverkade alla marknader. Resultatet från det första testet, liksom från de påföljande, var att bankerna hade tillräcklig motståndskraft för att klara de uppmålade scenarierna, se tabell 1. Frågan är då om förutsättningar var rimliga. Denna frågeställning kan delas upp i fyra delar. För det första var det en riktig modell? För det andra var det rimliga scenarier? En tredje frågeställning är om förutsättningar borde ändrats i takt med att riskerna ökade. till frågan om en nedgång i enbart de baltiska länderna var ett rimligt antagande. Var modellen riktig? Modellen fokuserade på kreditrisker som antogs vara bankernas främsta källa till förluster. var medveten om att andra risker inte ingick i modellen. Det visade sig senare att likviditetsriskerna var betydligt större än vad (och alla andra bedömare) antagit. Det fanns ett mindre antal personer30 som förutsåg att en större kris skulle komma, men inte ens inom denna lilla grupp fanns det sannolikt en insikt om hur omfattande likviditetsproblemen kunde bli. Utvecklingen kom att påvisa att likviditetsrisker kan förvandlas till kreditförluster under en finansiell kris. Modellen får därför, med facit i hand, sägas ha varit för partiell då vissa risker inte beaktades.31 I ett senare skede, med start , testade hur bankerna skulle drabbas av höjda finansieringskostnader. Då var likviditetsproblemen emellertid redan ett faktum. Även i detta skede underskattade man grovt hur omfattande och djupgående effekterna av likviditetsproblemen skulle komma att bli. 29Det kan i sammanhanget noteras att svenska myndigheter var pionjärer med att publicera bankspecifika stresstester. 30Bill , chefsekonom på innan krisen, var kanske den som tydligast pekade på riskerna, se t.ex. (2006). 31Riksbanken har numera utvecklat en metod för att stresstesta bankernas likviditetsrisker, se Finansiell stabilitet 2010:2. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Var de valda scenarierna rimliga? Det baltiska scenariot utgick ifrån empiriska erfarenheter från hur andra utvecklingsländer drabbats efter finansiella kriser. Enligt uppgift från uppgick konkurssannolikheten till i och , medan motsvarande siffra för låg på , se diagram 4. Detta kan jämföras med den antagna maxnivån på efter att krisen inletts (antog en konkurssannolikhet på år 1, år år 3).32 Sammantaget förefaller de antaganden man gjorde i stresstesterna ha varit någorlunda i linje med den utveckling som senare inträffade. Dock steg konkurssannolikheten snabbare än antaget i och . Diagram 4 Betalningsförsening i de baltiska länderna Trots att antagandena om konkurssannolikhet var rimliga skiljer sig utfallet i termer av vinst för de enskilda bankerna betydligt från Det är stor skillnad mellan faktiska resultat, som 2009 blev -10,för den baltiska rörelsen och -10,totalt, och bedömningen i stresstesterna att skulle göra en total vinst på . Även när det gäller finns en betydande diskrepans mellan beräknad vinst och utfall. 32 Riskbanken använder lån med betalningsförsening som approximation för konkurssannolikhet. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Tabell 1 Utfall av stresstester, mdr Förväntad koncernvinst i det baltiska scenariot Till en del beror skillnaden på att jämförelsen görs mellan olika enheter. stresstester visar på total vinst i scenariot med en enskild nedgång i de baltiska länderna, se tabell 1, medan det faktiska utfallet ju baseras på en global nedgång kombinerat med en djup recession i de baltiska länderna, se tabell 2. Det är ändå noterbart att det verkliga utfallet i de baltiska länderna blev så mycket sämre än i stresstesterna när konkurssannolikheterna blev i linje med de förväntade. Den främsta förklaringen till skillnaden är att utvecklingen skedde snabbare än antagit. I scenario skulle krisen, från start till dess topp, ta . I verkligheten stämde utvecklingen väl med scenario , medan konkurssannolikheten redan andra året ökade till den nivå som skulle nås först år tre. Därigenom kom kreditförlusterna att koncentreras till 2009, vilket ökade trycket på banksystemet jämfört med om de spridits ut över . Tabell 2 Rörelseresultat och kreditförluster i de baltiska länderna, mdr -0,8 -10,7 -0,9 -1,2 I det andra scenariot antogs en konjunkturnedgång i linje med den som inträffade . Den nedgången var av relativt normal storleksordning. Det framgår inte av stabilitetsrapporterna varför valde en normal nedgång när man säger att stresstester ska svara på vilken motståndskraft bankerna har att möta oväntade chocker. Normala konjunktursvängningar kan knappast beskrivas som oväntade chocker. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet I intervjuer med riksbanksföreträdare har dessa menat att, i ljuset av den optimism som rådde rörande minskad makroekonomisk volatilitet åren före krisen slog till, så framstod nedgången som relativt markerad. Med ett mer historiskt perspektiv var emellertid nedgången relativt begränsad, se diagram 5. Det finns många exempel på betydligt kraftigare nedgångar än den som valde att utgå från i testerna. Diagram 5 Svensk BNP-utveckling Källa: och (2005) samt SCB. De riskscenarier som har presenterat i sina penningpolitiska rapporter tyder på att det inte funnits någon större oro för en djupare nedgång i ekonomin. Tillväxten i riskscenarierna har ofta legat några tiondels procentenheter under huvudscenariot. Sådana små skillnader kan tolkas som att det har funnits en stark tilltro till en solid stabilitet beträffande tillväxten. Det kan möjligen förklara varför banken har antagit en förhållandevis grund nedgång i ekonomin i sina stresstester. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Tabell 3 Tillväxtskillnad mellan risk- och huvudscenario -0,55 -0,35 -0,2 -0,2 -0,3 -0,3 -0,1 -0,2 -0,4 Källa: penningpolitiska rapporter. Vid normala konjunktursvängningar varierar tillväxten med flera procentenheter, det vill säga långt mer än i riskscenarier. Det är mot den bakgrunden svårbegripligt att riskscenarierna förväntades leda till mycket små skillnader i tillväxt. Slutsatsen blir att scenarier sannolikt återspeglade en tilltro till att ekonomins stabilitet förbättrats och att risken för mer markanta bakslag minskat. Så var dock inte fallet. Borde antagandena ändrats i takt med ökade risker? Obalanserna i de baltiska länderna växte fram och de blev markanta omkring 2005. påtalade riskerna mer bestämt från och med stabilitetsrapporten . Som beskrevs i kapitel 3 växte obalanserna alltmer över tiden. Ju större obalanser, desto större blir risken för mer markanta ekonomiska bakslag. grundantagande i stresstesterna förblev emellertid desamma fram till dess att den finansiella krisen gav avtryck på stresstesterna 2008. Som nämndes ovan synes antagandena, såsom utvecklingen varit hitintills, någorlunda väl återspegla konkurssannolikheten i fråga om slutnivå. Icke desto mindre kan det ifrågasättas utifrån allmänna utgångspunkter om inte stresstesternas utformning borde reflektera förändringar i riskbilden. Var det rimligt att anta ett isolerat bakslag i de baltiska länderna? har fokuserat på riskerna i de baltiska länderna genom att redan från första gången låta ett av två tester handla om ett bakslag i dessa länder. Det underliggande antagandet att de baltiska länderna skulle drabbas av ett kraftigt bakslag som det ekonomiska läget i övriga länder inte skulle påverkas kan dock starkt ifrågasättas. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Den historiska erfarenheten är att obalanser i enskilda länder sällan korrigeras av sig själva i miljöer med hög global riskaptit. Utöver de baltiska länderna var ett land som många ansåg vara i obalans. Men obalanserna kunde ändå växa kraftigt så länge den globala miljön premierade risktagande. När investerare till slut ville avhända sig risk så brakade banksystemet och därigenom hela landet ihop. Mot den bakgrunden var det osannolikt att de baltiska länderna skulle hamna i en recession som den globala tillväxten förblev god. Tvärtom var det rimligt att anta att en nedmontering av obalanserna i de baltiska länderna skulle inträffa i samband med en försämring av de globala utsikterna. Riksbanksföreträdare har i intervjuer pekat på fördelen med att specialstudera riskerna i de baltiska länderna genom att ha ett separat scenario för Det hade emellertid varit möjligt att ha ett scenario med en allmän konjunkturvändning, såsom det hade i sina stabilitetsrapporter, och ett motsvarande där alla länder påverkades men där effekterna på de baltiska ekonomierna blev betydligt mer djupgående än annorstädes. En diskussion om skillnaden mellan sådana utfall skulle ha påvisat de specifika riskerna med verksamheten i de baltiska länderna. Bankerna ska enligt II genomföra stresstester. Dessa ska enligt kraven i pelare 1 hjälpa bankerna att utvärdera hur deras interna riskklassificeringsmodell reagerar i en lågkonjunktur. Därtill ska stresstester enligt kraven i pelare 2 användas som en del av bankens interna Bankerna har i detta sammanhang stort handlingsutrymme i hur deras egna stresstester utformas. För att testa hur bankernas arbete med stresstester utvecklades genomförde tillsammans med en pilotstudie . Studiens makroekonomiska förutsättningar utformades av myndigheterna, men själva arbetet genomfördes av respektive bank. Bankerna hade stora frihetsgrader vad gäller antaganden utöver de som myndigheterna bestämt. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Antagande i pilotstudie av stresstester i banker -0,4 -0,1 -1,1 Börskurs (t=100) Småhuspriser (t=100) Kommersiella fastigheter (t=100) Oljepris (USD/fat) Källa: , Finanssektorns stabilitet 2006. Förutsättningarna baserades på en blandning av flera olika händelser. Dels antog man att den amerikanska ekonomin skulle försvagas, dels skulle oro i leda till ett högre oljepris. antaganden om den globala utvecklingen till ovanstående utveckling i . Hur andra länder utvecklades fick bankerna anta själva med utgångspunkt ifrån de allmänna förutsättningarna. Dessa antaganden medförde att stresstesten var tuffare i termer av makroekonomisk nedgång än de stresstester som genomförde senare . Då bankerna själva svarade för många antaganden som påverkar hur deras kreditförluster och intjäning utvecklas är det svårt att jämföra utfallen i de olika testerna med varandra. Det kan dock konstateras att ingen bank fick ett negativt rörelseresultat i sina stresstester. I påföljande rapport om finanssektorns stabilitet, som kom , genomfördes inga stresstester på bankerna. 5.5Vilka åtgärder vidtog svenska myndigheter? vidtog inga konkreta åtgärder för att begränsa bankernas expansion i de baltiska länderna. Tvärtom avslogs den begäran om högre kapitaltäckning för bankernas estniska verksamhet som tillsynsmyndigheten i framställde. bedömde att bankernas kapitaltäckning var tillräcklig, varför den inte ansåg sig ha anledning att ingripa. Att genomföra åtgärder riktade enkom mot bankernas estniska verksamhet bedömdes vara oförenligt med rådande lagstiftning. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Däremot genomförde sina vanliga kontroller av bankernas riskhantering, bemanning m.m. och påtalade de brister den upptäckte. Den kontroll av enskilda institut som genomförde synes i stort sätt ha fungerat som avsett, men resultatet blev inte det önskade. å sin sida har inga instrument för att direkt påverka bankerna eller utvecklingen i . Stabilitetsrapporterna underskattade riskerna, vilket var en bidragande orsak till att inte mer gjordes. I takt med att obalanserna vidgades och sannolikheten för bakslag ökade blev mer bekymrad. Några åtgärder genomfördes dock inte. Det kan också konstateras att aldrig ställde någon formell förfrågan till rörande bankernas risker i , än mindre krävde något ingripande. från tog upp frågan i om att kapitalkraven skulle höjas på grund av exponeringarna i . Någon åtgärd vidtogs emellertid inte. Vid det laget hade kreditexpansionen avstannat på grund av den ekonomiska nedgången och sjunkande fastighetspriser. Då ingen av myndigheterna ansåg att den finansiella stabiliteten i var hotad vidtog de inte heller några åtgärder utöver att påtala riskerna i sina rapporter och att diskutera dem med bankerna. Det fanns en övertro på att bankföreträdarna hade god kontroll över de risker de tog. Flera myndighetsföreträdare, såväl i som i de baltiska länderna, har rapporterat om att de påtalat riskerna för bankledningarna. De svar som de fick var alltid desamma: bankerna hävdade att de visste vilka risker de tog och att dessa var en medveten del av affärsstrategin. Bankföreträdarna hävdade enligt samstämmiga uppgifter från myndigheterna att de hade total kontroll.