rir · GZB56 · 2011-01-24 09:00:00 — Sammantaget innebär bristen på uppgifter att inte har kunnat genomföra avsedd kartläggning av kostnadsavvikelser i de granskade investeringsprojekten. 4.2Hantering av avvikelser i ett projekt I syfte att bland annat studera hantering av kostnadsavvikelser har en fördjupad studie av ett fall gjorts. Planeringen av MotalaMjölby, dubbelspårsutbyggnad, inleddes och räknar med att kunna öppna järnvägen för trafik 2012. I samband med byggstarten och dess senare hälft uppstod kostnadsökningar i projektet, som vi bedömt som intressanta att studera hanteringen av. Vi har därför genomfört intervjuer med projektledare och beslutsfattare på olika nivåer i . Vi har även studerat projektdokumentation som projektplan, startbeslut, avvikelserapportering, månadsrapporter, tertial- och kvartalsrapporter. Projektet presenteras mer utförligt i bilaga 1. genomgång av de månadsuppföljningar som sträcker sig visar att projektledningen fortlöpande redogör för de kostnadsökningar och förseningar som projektet har haft. Enligt projektledningen har sedan beslut fattats löpande av distriktschefen.94 Distriktschefen har i sin tur rapporterat fördyringen till beslutsfattare högre upp i vid ett flertal tillfällen.95 har projektorganisationen vid en genomgång med ansvariga beslutsfattare redogjort för aktuell status för projektet vad gäller kostnadsavvikelser och 92Efterkalkyl saknas för projekt 1, 15, 29, 34 (2010-09). 93Arbete med efterkalkyl pågår i projekt 13, 29, 34 (2010-09). Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Mot bakgrund av de stora kostnads- och tidsavvikelser som har uppstått i projektet har även generaldirektören underrättats. Projektledningen har då fått ett godkännande för fortsättning av projektet.96 har begärt att få se dokumentation av de beslut som den högsta ledningen har fattat men har inte kunnat tillmötesgå denna begäran. I en skrivelse till regeringen redovisar investeringsprojekt med en kostnadsökning överstigande . Där framgår att underrättar regeringen om avvikelser i projektet saknas dock separata beslut för enskilda kostnadsavvikelser i nära anslutning till de tidpunkter då kostnadsavvikelserna uppstår i projektet.98 , efter att fördyringen först uppmärksammas, fattas ett avvikelsebeslut där projektledningen retroaktivt redogör för de kostnadsavvikelser som har uppstått i projektet.99 har inte kunnat göra någon sammanställning av tidpunkt för och omfattning av kostnadsavvikelser i projekten eftersom det saknas tillförlitlig data som är jämförbara mellan projekten. Därtill har spårbarheten i enskilda projekt varit svag. Ett problem när projektens budget fortlöpande höjts för att överensstämma med en ny, högre slutkostnadsprognos är att det i efterhand kan vara svårt att veta vad projektet har fått utökade medel för. De uppgifter om kostnadsökningarnas orsaker som har inhämtat via intervjuer med projektledarna speglar i stort sett uteslutande kostnadsavvikelser i byggskedet. En presentation av dessa uppgifter skulle riskera att ge en skev bild av de verkliga orsakerna till kostnadsökningar av två skäl: dels skulle orsaker till kostnadsökningar i tidiga skeden med stor sannolikhet underskattas eller helt förbises, dels bygger uppgifterna på projektledarnas uppgifter som inte enkelt har kunnat gå att bekräfta. När det inte går att systematiskt kartlägga storleken på enskilda orsaker till kostnadsavvikelser går det inte heller att säga något om orsakernas relativa storlek. Avvikelsernas storlek måste ställas i relation till projektets storlek för att jämförelser mellan projekten ska bli meningsfulla. 97Banverket (2006), Kompletterande underlag inför regeringens årliga prövning av nationell Banhållningsplan 20042015 i Framtidsplan för järnvägen, , N2005/9761/IR. 98Se bilaga Fallstudie MotalaMjölby för en fullständig redogörelse för orsakerna till kostnadsökningen. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Även om besluten i granskningens fallstudie i viss utsträckning kan spåras finns det luckor. Det är möjligt att det faktum att det inte har fattats separata beslut för varje enskild orsak till kostnadsavvikelser inte nödvändigtvis har fått negativa konsekvenser för projektets genomförande. innebär avsaknaden av dokumentation en begränsad insyn och spårbarhet i projektet och därmed begränsade möjligheter att i efterhand till exempel bedöma effektiviteten i hanteringen av kostnadsavvikelser. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 5Förutsättningar för god kostnadskontroll En central del i den ekonomiska styrningen är en uppföljning och redovisning som är tillförlitlig, jämförbar och transparent. En tillförlitlig redovisning av kostnadsavvikelser innehåller information om både kostnadsökningar och kostnadsminskningar. I kapitel 5 redogör vi för de främsta hindren för att få fram korrekt information i syfte att följa upp och analysera investeringsprojekten. I tidigare kapitel har det konstaterats att det finns problem med att ta fram korrekta uppgifter för beräkning av plan- och slutkostnaden i projekt. Vidare har det även framgått att det finns begränsningar vad det gäller spårbarheten i projekten och möjligheterna att fastställa tidpunkt, orsak till och omfattning av avvikelser. 5.1Redovisning av färdigställda objekt gentemot åtgärdsplanen När har försökt återskapa beräkningar av slutkostnaden har det visat sig att överensstämmelsen mellan redovisning och beräkningar var god i endast 12 av 38 redovisade projekt. I övriga projekt har det funnits sådana brister vad gäller spårbarhet i uppgifter att slutsatserna som går att dra från materialet är mer osäkra (se kap. 3.3.2). I nedanstående avsnitt redogör vi för de förklaringar till dessa avvikelser som har funnit. Enligt är det inte alltid så att de investeringsuppdrag som finns med i verksamhetsplan omfattar samma innehåll som planobjektet.100 Det är exempelvis inte ovanligt att av optimeringsskäl har delat upp planobjekten i etapper för att undvika totalstopp i ett projekt på grund av främst förseningar i juridiska tillstånds- och fastställelseprocesser (se kap. 2.2). I andra fall har investeringsprojekt av liknande skäl slagits samman. Det har inneburit att projektens slutkostnad kan representera ett annat projekt än det som en gång fanns upptaget i åtgärdsplanen.101 101Banverket (2004), Granskning av efterkalkyler i BV:s årsredovisning 2003, Internrevisionen, ; Intervju ; Intervju och . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Dessa ombildningar har efter investeringens färdigställande vållat redovisningsproblem eftersom förändringarna har genomförts utan närmare avstämning mot planobjekt och plankostnad. redovisningen vid ett projekts avslut har legat på en nivå inom organisationen som befunnit sig relativt långt ifrån investeringsprojektens genomförande har det i den slutliga kostnadssammanställningen ofta krävts ett omfattande tolkningsarbete. I praktiken har det inneburit att tjänstemän på central nivå begärt in uppgifter från projektorganisationen vid ett projekts avslutande.102 Det faktum att den löpande uppföljningen och den slutliga redovisningen vid ett investeringsprojekts avslut har haft få beröringspunkter har inneburit en risk för felkällor i redovisningen av ett projekts slutkostnader. En ytterligare förklaring till de differenser mellan beräkningar och de slutkostnader som redovisar i årsredovisningen är att det har saknats ett enhetligt arbetssätt för hur indexuppräkning ska göras. I några fall går orsakerna till de identifierade felen inte att förklara.103 5.2Dokumentation, uppföljning och analys i enskilda projekt Det är svårt och resurskrävande att bedöma om verksamhet och processer kring investeringar är ändamålsenliga och effektiva. är dock om det finns tillförlitlig dokumentation med information om tidpunkt, orsak till och omfattning för avvikelser. 5.2.1Svårt att få tillgång på rätt information Ofta krävs betydande kunskap om det specifika projektet för att hitta den information man söker. I praktiken finns det tre möjligheter att få tag i information om projekten. I diariet ska den information finnas som krävs för att fastställa tidpunkt för, orsak till och omfattning av kostnadsavvikelser och hantering av avvikelserna. Problemet är att arkivsystemet är konstruerat för att lagra information, men inte avpassat för att i efterhand ta fram kostnadsinformation om investeringsobjekten. Ett andra alternativ är att söka information på interna servrar för dokumenthantering. Syftet med detta arkiv är att hantera förvaltningsdata och att det ska fungera som stödsystem för anläggningsprojekt, administrativa dokument och resultatdokument.104 104Jfr (2008), Användning av i Investeringsdivisionens anläggningsprojekt, BVR 1024; (2004), Metodanvisningar för hantering av anläggningsprojekt i IDA2000, dnr B03-2078/ IT10, BVH 584.40. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Problemet är att den information som sparas tidigare organiserats efter regionspecifika rutiner, vilket gör sökbarheten begränsad. Serverns erfarenhetsforum har även det uppfattats som mindre användbart och intresset för att bidra med information till arkivet uppges variera.105 Det tredje alternativet för att få tag på projektinformation är att vända sig till projektledarna. I många fall kan detta vara nödvändigt inte minst då information blivit liggande i deras datorer och därför inte arkiverats. Problemet med denna informationskälla är att projektledare ofta varit konsulter eller gått i pension.106 Även om dokumentation finns är det inte självklart att det är möjligt att fastställa tidpunkt för och orsak till kostnadsavvikelser samt hur kostnadsavvikelser har åtgärdats. Den förklaring har fått till att det inte går att få en samlad redovisning av när kostnadsavvikelserna har uppstått och vilka åtgärder som vidtagits i projektet som utgör granskningens fallstudie är att denna typ av sammanställning inte har gjorts systematiskt.107 Det innebär att kostnadsavvikelser i projektet som uppgår till inte systematiskt och fortlöpande har dokumenterats.108 Efter det att startbeslut fastställs dokumenteras oftast avvikelserna noggrant. Som tidigare nämnts är det dock svårt att fastställa exakt omfattning på de besparingar som gjorts i projekten, det vill säga sådana avvikelser som genomförts för att undvika att projektbudgeten överskrids. En projektledare beskriver att projektets komplexitet i genomförandet gjorde att bygghandlingen snarare blev ett slutmål än en plan för projektet. i projektet hade man inte utarbetat en strategi för besparingar i förväg, projektledaren menar dock att man ständigt förde diskussioner inom projektet om besparingsåtgärder.109 Dessa besparingar finns dock inte dokumenterade eftersom det saknas efterkalkyl och uppgifter om besparingsåtgärder i projektets slutrapport.110 105Jfr , Efterkalkyler 2009, PPT-presentation på möte för Investeringsdivisionens ledningsgrupp, ; , dnr TRV 2010/61336, s. 13, 28; Intervju . 106Intervju ; Intervju ; ; Intervju . 108Se bilaga 1 Fallstudie MotalaMjölby för en fullständig redogörelse för orsakerna till kostnadsökningen. 109Intervju projekt 15 . 110Banverket slutrapport projekt 15. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 5.2.2Efterkalkyler saknas eller är ofullständiga I samband med åtgärdsplaneringen för perioden 20102021 inleddes ett arbete inom för att i efterhand rekonstruera kostnadsuppgifter om projekt som avslutats ; 12 av 27 projekt hade avslutats eller tidigare.111 Resultatet tyder på att arbete att förbättra spårbarheten i projekten inte lett till några signifikanta förbättringar i förhållande till slutsatser från 1994:112 Enligt utredare var de 27 rapporterna som projektledarna lämnat generellt sett tunna.113 Endast ett av dessa projekt gick att analytiskt följa från förstudie till slutkostnad, och bara två projekt gick att analysera från järnvägsutredning till slutkostnad.114 En förklaring som ges är att vissa av projekten befann sig i ett planeringsskede innan lagen (1995:1649) om byggande av järnväg trädde i kraft.115 Liksom rutinerna för arkivering av planeringsunderlag har rutinerna för kalkylering och redovisning sett olika ut och arbetssättet har skiljt sig mellan regionerna.116 Vidare har flera förändringar av ekonomisystemet genomförts. Det kan dock konstateras att dessa förändringar som har gjorts i syfte att förbättra systemet fått kontraproduktiva effekter eftersom projektens ekonomiska historia gått förlorad. En av de intervjuade projektledarna menar att de förändringar som har genomförts under projektets löptid inneburit att de äldre siffrorna är helt borta. Det har heller inte varit möjligt att skriva en slutrapport för hela projektet eftersom projektet har haft flera olika projektledare.117 En annan projektledare pekar på liknande problem. I detta fall har det inneburit att det endast är möjligt att följa huvudgrupper i projektets redovisning. Vid en uppföljande intervju uppgav projektledaren att han nu arbetar med att ta fram en efterkalkyl. För att göra detta måste han följa upp kostnaderna per entreprenad som upphandlats och föra över kostnader i det befintliga redovisningssystemet.118 111Banverket (2007), dnr F 07-8173/EK10, s. 7. 112RRV 1994:23, s. 56. 113Totalt ingick 32 projekt i undersökningen och 27 projekt inkom med rapport. 114Banverket, Efterkalkyler 2009, PPT-presentation på möte för Investeringsdivisionens ledningsgrupp, . 117Intervju projekt 1 och . 118Intervju projekt 34 och . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? I våra intervjuer i organisation har vi även funnit andra möjliga förklaringar till varför uppföljning och erfarenhetsåterföring länge inte kunnat prioriteras inom . Enligt Investeringsdivisionens ledning hade tidigare regioner projektorganisationer som i stort sett bara bestod av konsulter. drog slutsatsen att den höga andelen konsulter inte gynnade vad det gällde möjligheten till erfarenhetsåterföring och att bygga upp egen kompetens kring planering och genomförande av järnvägsinvesteringar. Den konsulttunga verksamheten innebar, enligt ledning, att det var svårt att följa upp projekt i efterhand eftersom mycket av kunskapen kring ett projekt var knutet till projektledaren som ofta var konsult. Vidare såg man att konsulterna hade svaga drivkrafter att dela med sig av sina kunskaper. rekryterade över 100 personer för att motverka konsultberoendet och projektorganisationen omfattar omkring 370 personer.119 5.3.2Brist på personer med rätt kompetens i planering och byggande som anställt fler projektledare påpekar intervjupersoner att det råder brist på personer med rätt kompetens för att leda projekt inom anläggningssektorn. Enligt en branschanalys finns det fram ett ackumulerat underskott på ingenjörer på cirka 900 personer. Enligt bedömning berör detta underskott tre järnvägsspecifika områden (ban, el och signal).120 Bristen på personer med rätt kompetens innebär också att det finns begränsade möjligheter att ta till vara produktionskompetens i tidiga planerings- och kalkylskeden, vilket kanske skulle kunna stärka erfarenhetsåterföring och kontinuitet mellan projektskedena.121 Detta då byggprojektledare i huvudsak används i byggprocessen.122 120Banverket Årsredovisning 2006, s. 51., 2007, s. 50 121Trafikverket (2010), Revision av järnvägsplaner. Fallstudier, utvärdering och förbättringsförslag, , rev. , dnr TRV 2010/61336, s. 14 f. 122Intervju projekt 13 , Intervju . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 5.3.3Tidspress i planering och byggande I flera projekt har vi kunnat se att tidsplanen har hög prioritet i genomförandet av järnvägsinvesteringar. Vissa projektledare pekar på tids- och kapacitetsbrist, vilket beskrivs kunna medföra att projektering och byggande forceras fram med risk för att fel begås. I ett projekt ansåg man att det inte fanns tid för att upprätta en projektplan.123 I det projekt som utgör granskningens fallstudie, MotalaMjölby, kan konstateras att det som projektet har genomförts har osäkerheter om projektets tidplan och finansiering varit stora. Dessa osäkerheter i projektet, som i stor utsträckning kan hänföras till yttre faktorer såsom de överklaganden projektet drabbats av, anges av projektorganisationen som anledningar till att en målsättning för har varit att säkra de delar där det varit möjligt att fortsätta byggnationen. I intervjuer med uppger projektledningen att de har agerat utifrån tillgänglig kunskap och att fokus har legat på att tidsplanen skulle kunna hållas.124 Projektledningen uppger att det inte hade varit möjligt att invänta alla tillstånd innan produktionen kunde sättas i gång. Mot bakgrund av det omfattande trafikflödet på sträckan har projektledningen varit tvungen att ansöka i förväg om trafikavstängning för att arbete på spåren ska kunna utföras. Projektledningen har därefter gjort stora ansträngningar för att kunna hålla tidsplanen och därmed pricka in de inkopplingstider då trafiken stängs för att möjliggöra byggande på spåret som projektet fått till förfogande.125 agerande för att säkra driften har, enligt vad erfar, fått konsekvenser för framförhållningen i planering och genomförande av projektet och beredskapen för att hantera risker. Projektledningen uppger i intervjuer med att det är möjligt att vissa risker, framför allt omvärldens krav, har underskattats.126 Att 2009 beslutar att utöka projektets riskreserv med med anledning av kvarvarande stora osäkerheter i en deletapp i projektet visar att tidigare bedömda risker troligen legat i underkant.127 123Intervju projekt 34 ; Intervju projekt 13 . 127Se bilaga 1 Fallstudie MotalaMjölby, dubbelspårsutbyggnad. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Den löpande uppföljningen och slutredovisningen är två separata processer som har haft få beröringspunkter. Projekten som fanns med i åtgärdsplanen kan av optimeringsskäl ha delats upp eller slagits samman med andra projekt, vilket innebär att projektens slutkostnad kan representera ett annat projekt än det som ursprungligen var definierat. Det faktum att ett investeringsobjekt som finns med i verksamhetsplanen kan avvika från det objekt som finns upptaget i åtgärdsplanen ställer högre krav på en löpande avstämning mot åtgärdsplanen. När så inte sker krävs det ett omfattande tolkningsarbete vid den slutliga kostnadssammanställningen med medföljande risk för felaktigheter i slutredovisningen. En grundläggande indikator på god ekonomisk styrning är att det finns tillförlitlig redovisning och systematisk uppföljning och dokumentation i verksamheten. Problem som mött i samband med insamling av kostnadsuppgifter i olika planeringsskeden samt uppgifter som har att göra med spårbarheten i projekten vad det gäller orsaker och omfattning på enskilda avvikelser, kan hänföras till organisationens hantering av projektdokumentation. Svårigheterna att spåra hela projektprocessen har tidigare konstaterats av och problemet kvarstår i avslutade projekt som granskat (se kap. 4). kan konstatera att den dokumentation som görs av projekten har varit beroende av myndighetens prioriteringar. Organisering och prioritering inom har ofta inneburit att projekten arbetat med att lösa problem som uppkommit för stunden, ibland på bekostnad av tillbaka- och framåtblickande i planering och genomförande av investeringsverksamheten. Eftersom det inte är ovanligt att olika projektledare är ansvariga för olika skeden i planering och genomförande av ett objekt har detta arbetssätt i vissa fall fått konsekvenser för möjligheterna att följa ett projekt mellan olika planeringsskeden. En risk är därmed att det får negativa konsekvenser för kontinuiteten i planerings- och genomförandeprocessen. Avsaknaden av dokumentation och data innebär att möjligheter till analys av hela projektprocessen blir varaktigt begränsade. Detta innebär att det är svårt att få fram ett bra underlag som skulle bidra till att öka effektiviteten i verksamheten och träffsäkerheten i de tidiga beräkningarna. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 6Pågående utveckling och potentiella risker I detta kapitel redovisas och kommenteras åtgärder som vidtagits för att förbättra kostnadskontrollen i större järnvägsinvesteringar under sista år. Kapitlet bygger på slutsatser från granskningar och analyser som initierat samt intervjuer och material som /tillhandahållit. Vidare har vi även undersökt förändringar i kraven på /redovisning till regeringen. I infrastrukturpropositionen 2008 skriver regeringen att [d]en ekonomiska styrningen bör förbättras och kostnadskontrollen bör stärkas.128 Dessa ambitioner innebar dock inte att regeringen i den senaste planeringsomgången på ett samlat sätt följde upp hur långt hade kommit i genomförandet av banhållningsplanen för perioden 20042015 (se kap. 2.2.3). Det finns heller inga tecken på att regeringen har utnyttjat årliga underlag för att ta fram en sådan samlad bild av investeringsläget (se kap. 3.1-3.2). Åtgärder som initierades av regeringen och sjösattes är förändringar i kraven på redovisningen och styrmodellen som infördes . 6.1.1Förändringar i kraven på redovisning har regeringen i regleringsbreven till ställt återrapporteringskrav i form av att myndigheten ska redovisa kostnadsutfallet för färdigställda investeringar (se kap. 3.1). Kraven på uppföljning av åtgärder enligt den nationella planen har för det nybildade del införts i instruktionen, dock utan de preciseringar som gällde i regleringsbreven för Banverket.129 2008/09:35, s. 92, 211. 129Förordning (2010:185) med instruktion för , 4 §. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Regeringen vill få löpande rapportering av framför allt de stora objektens planering, projektering och byggande samt kostnadsutveckling. Efterkalkyler av objektens samhällsekonomiska lönsamhet med både verkliga byggkostnader och nyttoförändringar till följd av verklig trafikutveckling ska även fortsättningsvis redovisas . ska även redogöra för marknads- och indexutveckling, större avvikelser, bedömning av risker samt framdriften av de större investeringsobjekten.130 6.1.2 Regeringsbeslut om ny styrmodell för 2008 tog 2006 initiativ till ett utredningsarbete om en ny styrmodell i och . Bakgrunden till utredningen var enligt tjänstemän vid att man ansåg att verken saknade kontroll över sina kostnader och att återkommande kostnadsökningar ledde till att åtgärdsplanerna urholkades.131 Uppdraget ledde fram till ett regeringsbeslut om att och skulle införa en ny styrmodell för styrning och uppföljning av stora132 infrastrukturinvesteringar. Att regeringen på detta sätt detaljreglerar den interna styrningen för ett verk är naturligtvis en extraordinär åtgärd, som signalerar hur allvarligt man såg på problemen med bristande kostnadskontroll i verken.133 Den nya styrmodellen började implementeras i trafikverken 2008. De huvudsakliga förändringarna som styrmodellen medför är krav på systematisk riskbedömning i olika planeringsskeden i den fysiska planeringen, införande av successiv kalkyleringsmetod, mer frekvent återrapportering till regeringen och krav på utförliga objektsbeskrivningar i projektens planerings- och byggskeden. Regeringen bedömde att åtgärderna kommer att minska risken för fördyringar och därmed bidra till att planeringsramarna bättre kan hållas.134 I samband med granskning 1985 konstaterades att det inom verkets investeringsplanering pågick ett positivt utvecklingsarbete.135 meddelade att flera nya åtgärder skulle sjösättas för att 130Regeringsbeslut , (N2009/6374/TE, N2008/8869/TE (delvis)), Fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet samt fastställelse av definitiva ekonomiska ramar för transportslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för ; Förordning (2009:236) om nationell plan för transportinfrastruktur, 10 §. 131RiR 2010:25, s. 60. 133RiR 2010:25, s. 60. 2008/09:35. 135RRV 1994:23, s. 9. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?