rir · GZB515 · 2011-04-19 09:00:00 — Användningen av myndighetens resurser sker i olika former av insatser. Det kan röra sig om insatser i eller eller om att bistå samhället vid en kraftig storm. Även denna verksamhet sker i anslutning till myndighetens förband eller utomlands. Insatser sker under ledning insatschefen. Försvarsmakten använder begreppen produktion och produkter i sin interna styrning och ansvarsfördelning rörande myndighetens uppdrag. Med produkter avses det resultat som ska ha uppnåtts genom produktionen. Resultatansvariga chefer ska utgå från de mål som är satta i myndighetens arbetsordning.133 Försvarsmakten har sex så kallade verksamhetsgrenar134. 130Rapport från perspektivstudien , HKV 23 382:63862. 131Rapport från perspektivstudien Det militärstrategiska utfallsrummet, bilaga 1, 23 382:51673. 132Budgetunderlag , bilaga 1, 23 383: 51 394. 133ÖB 10, HKV 23 386:68997. 1341. insatser, 2. uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap, 3. Utveckling, 4 övrig verksamhet, 5. fredsfrämjande verksamhet och 6. stöd till samhället. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Verksamhetsgren 6 handlar om myndighetens stöd till samhället. För varje verksamhetsgren finns ett produktansvar och ett produktionsansvar. Produktansvarig chef ska ställa krav på produkterna så att de blir ändamålsenligt utformade. En produktionsansvarig chef ansvarar för att planera, leda och följa upp produktionen. Produktrespektive produktionsansvaret för Försvarsmaktens sex verksamhetsgrenar är fördelat mellan insatschefen, produktionschefen och chefen för ledningsstaben (LEDS).135 Inom verksamhetsgrenen insatser har insatschefen både så kallat produktionsansvar och produktansvar. Även inom verksamhetsgrenen stöd till samhället har insatschefen både produkt- och produktionsansvar. När det gäller uppbyggnaden av insatsorganisation och beredskap är ansvaret fördelat mellan insatschefen som har produktansvar och produktionschefen, som har produktionsansvar. Enligt Försvarsmaktens arbetsordning ska de verksamhetsmål som styr produkter inom olika verksamhetsgrenar redovisas i (FMUP) och i myndighetens budgetunderlag.136 I Försvarsmaktens utvecklingsplan redovisas således de mål och den inriktning som är satt för verksamhetsgrenen stöd till samhället. Det betyder att här ska framgå vilken produktion (skapande av förmåga) som ska ske för att myndighetens ska nå de mål som har fastställts för (produkten) stöd till samhället. De mål och den inriktning som redovisas handlar bland annat om att Försvarsmakten ska fortsätta planeringen för svår påfrestning på samhället i fred tillsammans med övriga myndigheter avsluta planeringen för stöd till samhället vi kärnteknisk olycka och påbörja sin planering för stöd till samhället vid svår väderhändelse utveckla sin förmåga att i samverkan med civila myndigheter bistå vid skydd av prioriterade samhällsfunktioner och infrastrukturer vid terrorism och sabotageverksamhet mot civila mål. Vidare ska Försvarsmakten utveckla planer för högst 10 typsituationer och vid behov teckna överenskommelser med relevanta övriga sektorsmyndigheter om hur och i vilka former stöd kan ges.137 135Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 2010:2) med arbetsordning för Försvarsmakten (FMArbO). 137Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP 2011). Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 4.2.1Uppgiften är ställd till Insats De mål som redovisas i och budgetunderlag (BU) tillsammans med regeringens regleringsbrev utgör grund för överbefälhavarens uppdrag (), som är ett beslutsdokument som ger uttryck för uppdrag och uppgifter för ett visst budgetår.138 I uppdraget till myndighetens chefer formulerades således uppdragen, med hänvisning till myndighetens olika verksamhetsgrenar. Insatschefen fick bland annat i uppdrag att leda, inrikta, genomföra och utvärdera Försvarsmaktens stöd till civil räddningstjänst enligt lagen om skydd mot olyckor. Detsamma gäller för stöd till civil verksamhet enligt stödförordningen.139 Insatschefen ska, enligt , vidmakthålla förmågan att bistå myndigheter vid skydd av samhällsfunktioner, utveckla förmågan avseende CBRN- händelser, fortsätta utveckla förmågan att ge stöd till polisen och slutligen leda, inrikta, genomföra och utvärdera stöd till räddningstjänster och stöd enligt stödförordningen.140 4.2.2Samverkan med övriga delar av samhället på central nivå Insatschefen anger mål, prioriteringar, uppgifter och resurser för Insats verksamhet i det styrande dokumentet verksamhetsorder (VO). I dokumentet avseende 2010 finns en redogörelse för vad som ska göras i enlighet med överbefälhavarens uppdrag. Det handlar till exempel om att genom gemensam planering med myndigheter och enskilda medverka i att skapa ett samhälle som kan motstå svåra påfrestningar och ett väpnat angrepp med begränsade resurser samverka med myndigheter och enskilda för att kunna samordna militära och civila resurser vid territoriell insatsverksamhet och territoriell säkerhetstjänst.141 Insats består av ett tiotal avdelningar. De mål som har angivits ovan ingår i de uppgifter som är riktade till chefen för samverkan och rustningskontroll (avdelningen kallas J9). I avdelningens uppgifter ingår bland annat att utveckla planer att samverka med civila aktörer. Under J9 verkar de så kallade säkerhets- och samverkanssektioner som ska ansvara för myndighetens civil-militära samverkan på regional och lokal nivå.142 Vi återkommer till dessa i 4.2.4. 138ÖB 10, HKV 23 386:68997. 139ÖB 10, HKV 23 386:68997. 140ÖB 10, HKV 23 386:68997. 141C Insats verksamhetsorder (VO) 2010, C Insats beslut 005/10. 142INS VO 2010, C INSATS BESLUT 005/10, INSS SO J9, bilaga INSS J9. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Enligt företrädare för Försvarsmakten sker regelbunden samverkan, i form av möten och kontakter, med flera myndigheter. Försvarsmakten samverkar exempelvis med MSB, , (), och . Vid större händelser larmas Försvarsmakten genom SOS Alarm och Försvarsmakten deltar i MSB:s Förvarnings- och samverkanskonferenser. Försvarsmakten har en överenskommelse med . Enligt vad erfarit är detta den enda gällande överenskommelsen . Försvarsmakten håller på att utarbeta en överenskommelse med SSM, som är planerad att färdigställas efter den pågående samövningen om kärnkraftsolycka (SAMÖ-KKÖ 2011). Som nämnts ovan är Försvarsmakten inte en av de cirka 30 myndigheter som har ett utpekat ansvar enligt krisberedskapsförordningen. Myndigheten ingår inte heller i något av de samverkansområden som pekas ut i krisberedskapsförordningen, men deltar i samverkansområdena transporter och farliga ämnen. Regeringen har påpekat att arbetet inom samverkansområdena bör präglas av ett förhållningssätt där civil-militär samverkan eftersträvas.143 I en rapport från FOI, om myndighetssamverkan vid krishantering, påpekas att ansvarsprincipen inte stimulerar Försvarsmaktens deltagande, eftersom Försvarsmakten saknar operativt förstahandsansvar i nationell krishantering. att det skulle gå att skapa fördelar för samverkan om Försvarsmakten fick en aktivare roll i samverkansområdena.144 Företrädare för Försvarsmakten har angett att myndigheten har för avsikt att, i lämplig form, delta aktivt i alla utom ett av samverkansområdena. 4.2.3Uppgiften har preciserats i planer och anvisningar Försvarsmakten har en övergripande plan för att ge stöd till samhället.145 Planen redogör för vilka former av stöd Försvarsmakten kan ge. Syftet med planen har delvis varit att den ska fungera som ett internt stödjande dokument. Dokumentet har även skickats till ett större antal civila aktörer. Planen innehåller bland annat information om hur en begäran om stöd ska göras och vilka lagrum som kan användas, ekonomiska bestämmelser, en adress- och telefonlista samt blanketter för begäran om stöd. 2009/10:124. 144Myndighetssamverkan vid nationell krishantering, samverkansförutsättningar i ett föränderligt krishanteringssystem, FOI-R--3063SE, , , , . 145Försvarsmaktens plan för stöd till samhället 2008, HKV 03 200: 77456. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Försvarsmakten förklarar i planen att förmågan att ge stöd kan variera beroende på vad myndigheten har för övrig verksamhet. Företrädare för myndigheten har påpekat att Försvarsmakten varken kan eller ska redovisa tydligt vilka resurser och förmågor samhället kan räkna med vid en krissituation. En för tydlig redovisning av myndighetens resurser kan gränsa till vad som är hemligt. Dessutom skulle en redovisning inte vara , om inte myndigheten avsätter resurser för att ha i beredskap för uppgiften att lämna stöd. Det har påpekats att Försvarsmakten tidigare lämnade så kallade resurslistor till samhället, som ska ha visat vilka resurser myndigheten kunde bistå med. I planen anges att en grundläggande förutsättning för att Försvarsmakten ska ge stöd är att den civila myndighetens resurser inte räcker till och att Försvarsmakten har lämpliga förmågor och resurser som inte behövs för att lösa myndighetens huvuduppgift.146 Utöver denna övergripande plan har Försvarsmakten utvecklat en konkret plan. Denna är kopplad till ett visst scenario och har namnet C Insats Oplan avseende Försvarsmaktens stöd vid kärnteknisk olycka. Planen utgör en underplan till ovannämnda plan och ska aktiveras helt eller delvis vid en kärnteknisk olycka. Planen för stöd vid en kärnteknisk olycka syftar även till att identifiera vilka förberedande åtgärder och vilken beredskap och planläggning på operativ och taktisk nivå som krävs för att ge stöd vid en kärnteknisk olycka.147 Enligt företrädare för Försvarsmakten har denna plan tillkommit på Försvarsmaktens eget initiativ och är inte en uppgift från regeringen. Precis som det anges i Försvarsmaktens utvecklingsplan arbetar Försvarsmakten med ytterligare planering. Närmast ska en plan som utgår från ett scenario om ett dammbrott utarbetas.148 Utöver ovannämnda planer ingår så kallade Anvisningar för stöd till samhället i Försvarsmaktens verksamhetsuppdrag . I dessa har Försvarsmakten deklarerat att militära resurser kan användas på olika vis, nämligen: 146Försvarsmaktens plan för stöd till samhället. 147C Insats Oplan avseende Försvarsmaktens stöd vid kärnteknisk olycka; HKV 03 310:59498. 148Intervju med företrädare för Försvarsmakten, . Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred enligt särskilt regeringsbeslut149 enligt förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till samhället genom militär medverkan vid räddningstjänst enligt bland annat lagen (2003:778) om skydd mot olyckor genom lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.150 I anvisningarna påpekas att det för uppgiften att stärka samhället vid svåra påfrestningar är viktigt att Försvarsmakten förbereder sig genom planering, samverkan, information, utbildning, övning och utvärdering tillsammans med civila myndigheter på alla nivåer, inom ramen för övriga försvarsuppgifter. I detta ingår att upplysa civila myndigheter om vad Försvarsmakten kan ställa till förfogande över tiden.151 Sammantaget framgår av myndighetens styrning att produktionen för stöd till samhället består av olika förberedande verksamheter i form av planering och samverkan. Denna så kallade produktion är i första hand knuten till myndighetens centrala enheter samt till myndighetens säkerhets- och samverkanssektioner. I förbandsutvecklingen ingår inte förberedelser för att kunna ge stöd till samhället. I avsnitt 4.4 redogör vi närmare för hanteringen av uppgiften på regional och lokal nivå. 4.2.4 Försvarsmaktens säkerhets- och samverkanssektioner På regional och lokal nivå ska samverkan ske genom myndighetens så kallade säkerhets- och samverkanssektioner. Sektionernas uppgift är bland annat att samordna den militära säkerhetstjänsten regionalt och att samverka med regionala och lokala myndigheter. Sektionerna är lokaliserade i , , och . Säkerhets- och samverkanssektionerna tillkom 2005, som en del av myndighetens förändring. beslutade då att Försvarsmakten skulle avveckla sin så kallade militärdistriktsorganisation152 och se över sina samverkansformer.153 149Enligt anvisningarna ska myndigheten kunna stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Det görs dock först efter att regeringen fattat ett beslut om att situationen är att beteckna som en svår påfrestning. Det är alltså, menar myndigheten, regeringen och inte Försvarsmakten som kan fatta beslut om en svår påfrestning på samhället föreligger. 150Verksamhetsuppdrag 2010 och (prel.) 2011, anvisningar för stöd till samhället i fred. 151Verksamhetsuppdrag 2010 och (prel.) 2011, anvisningar för stöd till samhället i fred. 152Ett militärdistrikt var en del av myndighetens militärterritoriella indelning i olika geografiska områden och hade i uppgift att leda väpnade styrkor i krig och fred. 2004/05:160, bet. 2005/06:FöU2, rskr. 2005/06:28. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Fram till var indelat i så kallade militärområden. Varje militärområde leddes av en militärbefälhavare som samverkade med civilbefälhavare. Militärbefälhavaren hade hela ansvaret för den samlade operativa ledningen av alla stridskrafter inom sitt militärområde. ersattes militärområdena med en militärdistriktsorganisation154. Försvarsmaktens militärdistriktsorganisation avvecklades 2005 och huvudmannaskapet för militärdistriktsgruppernas155 verksamhet skulle överföras till organisationsenheter i grundorganisationen156. främsta uppgift var territoriell verksamhet, utbildning av hemvärnspersonal och frivillig personal samt insatser, i första hand inom ramen för Försvarsmaktens uppgift att ge stöd till samhället. Regeringens bedömning var att det framtida insatsförsvaret och den beslutade insatsorganisationen inte hade behov av, eller krav på, regional eller territoriell ledning som motiverade en särskild ledningsorganisation. Däremot fanns det enligt regeringen, ett fortsatt behov av att de uppgifter som militärdistriktsstaberna hade när det gällde samverkan med länsstyrelser, kommuner, landsting och andra samhällsorgan skulle lösas. I ett pressmeddelande förklarade dåvarande försvarsminister att samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället skulle få nya och mer ändamålsenliga former. Samverkan skulle fungera lika bra eller bättre . Formerna för samverkan och utveckling skulle vara anpassade efter de regionala förutsättningarna, och därför fick Försvarsmakten uppdraget att se över samverkansformerna.157 I Försvarsmaktens budgetunderlag uttrycktes oro för vilka konsekvenser en fullständig avveckling skulle ha för samverkanskapaciteten158: 154De nya militärdistrikten motsvarade geografiskt sett de gamla militärområdena, men de hade inte samma territoriella och operativa uppgifter som militärområdena. Dessa överfördes i stället till den nyinrättade operativa insatsledningen (OPIL). Militärdistrikten kom att bli den lägsta nivå där chefen var territoriellt ansvarig, i stället för som tidigare respektive militärområde. respektive militärdistrikt organiserades militärdistriktsgrupper, totalt 29 stycken. Militärdistriktens uppgift var att stödja och utbilda hemvärnet samt övriga frivilliga organisationer. 155Militärdistriktsgrupp har varit ett namn för vad som även kallas hemvärnsgrupp eller utbildningsgrupp. 156Det vill säga till så kallade utbildningsförband. 157Försvarsdepartementets pressmeddelande, Rationaliseringar inom försvaret, . 158Bakgrunden till beslutet togs upp i bland annat Försvarsberedningens rapport (Ds 2004:30) och efterföljande propositioner 2004/2005:5 och 2004/2005:43. I dessa föreslogs explicit att Försvarsmaktens fyra militärdistrikt och all regional ledningskapacitet skulle avvecklas och ansvaret läggas på Högkvarteret. Försvarsmakten hade utifrån sina direktiv lagt fram tre olika besparingsalternativ, med egen preferens för en bibehållen territoriell organisation men med lägre ambitionsnivå . Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Konsekvenserna av detta alternativ är mycket omfattande då det regionala inflytandet och närvaron i huvudsak utgår. Stora brister uppstår också i förmågan att samordna territoriell verksamhet med syfte att understödja operationer över yta.159 4.2.5Militär centralisering parallellt med civil förskjutning mot lokal nivå Flera källor160 tar upp som ett problem att Försvarsmakten centraliserats som tyngdpunkten i det övriga samhällets ansvar för krishantering förskjutits mot lokal nivå. samverkansfunktioner har skurits ned och centraliserats. Det övriga samhällets ansvarsfördelning när det gäller kriser har gått i motsatt riktning. Förhållandet ska ha lett till att etablerade nätverk, kontaktytor och samverkansformer minskade. De funktioner som samverkar med civila myndigheter har inte motsvarande ansvar och mandat som sina motparter. I granskningen har både civila och militära företrädare påpekat att detta har försämrat möjligheten att utnyttja Försvarsmakten som förstärkningsresurs. Det handlar bland annat om att möjligheterna för aktörer i det övriga samhället att få information om Försvarsmakten har försämrats. På samma sätt påverkas Försvarsmaktens kännedom om det övriga samhället negativt. får inte Försvarsmakten kunskap om vilka resurser som behövs och vid vilka situationer som militärt stöd kan tänkas bli aktuellt. 4.2.6 Resurserna för samverkan har minskat minskade antalet tjänster på samtliga säkerhets- och samverkanssektioner och antalet tjänster som arbetade med samverkan minskades avsevärt. Totalt har de fyra sektionerna mycket få personalresurser avsatta för samverkan över hela landet. Vid respektive sektion arbetar 810 personer. Men det är bara 12 personer per sektion som har i uppdrag att samverka med samhället. Det innebär att 56 personer totalt vid de fyra samverkanskontoren arbetar med samverkansfrågor.161 Enligt företrädare för myndigheten fanns det vid militärdistriktsstaberna (det vill säga innan de lades ned 2005) cirka 40 personer, varav cirka 15 hade i uppgift att arbeta med stöd till samhället och med samverkan. 159Bilaga 1 till Försvarsmaktens budgetunderlag 2005, s. 29. 160Exempelvis säkerhet här och ; Kungl. handlingar och tidskrift, 2:a häftet 2009, samverkan i fredstida kriser och under höjd beredskap, FOI-R--3006--SE. 161Intervju med företrädare för säkerhets- och samverkanssektioner. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Säkerhets- och samverkanssektionen i hade 15 tjänster 2005, varav sex var avsedda för samverkan med samhället. beslutades att det skulle vara nio tjänster totalt vid säkerhets- och samverkanssektionen I beslutet ingick att samtliga sex personer som arbetade med samverkan togs bort. Myndigheten skriver i sin årsredovisning att säkerhets- och samverkanssektionen inte har kunnat upprätthålla tillräckliga nätverk i . Efter omorganisationen ska i princip samtliga samverkansbefäl ha försvunnit. Endast en begränsad samverkan har därför kunnat äga rum . En prioritering av verksamheten ska ha medfört att kontaktnäten med vissa begränsningar har kunnat upprätthållas i och län. Myndigheten saknar resurser för utveckling av samverkan på lokal och regional nivå. På grund av begränsade resurser har inte den samverkan som kommunerna önskat kunnat genomföras, utom i enstaka fall.162 Granskningen visar att läget är oförändrat. kontakter med länsstyrelserna inom säkerhets- och samverkanssektionen i visar att inte har haft någon närmare kontakt med säkerhets- och samverkanssektionen.163 Även i de övriga säkerhets- och samverkanssektionerna är samverkan begränsad, framförallt på lokal nivå. Att samverkan i säkerhets- och samverkanssektionerna varit begränsad beror inte bara på att personalen vid dessa kontor varit få till antalet. Det beror även på hur de varit ålagda att prioritera sina resurser. Som nämnts ovan finns det uppemot tio personer per samverkanssektion. Men sektionerna har i första hand haft i uppdrag att arbeta med Försvarsmaktens säkerhetsangelägenheter. Myndighetens samverkan med samhället ska prioriteras i andra hand.164 4.2.7Ingen formell samverkan ska ske på lokal nivå Försvarsmakten har olika organisatoriska enheter i form av förband, skolor och centrum liksom hemvärnsförband i olika delar av landet. Organisationsenheter på lokal nivå har förklarat att de formellt inte ska samverka med samhället. Förbandscheferna har dock, i enlighet med myndighetens plan för stöd till samhället i uppgift att upprätthålla kontakt med samhället på orten.165 Denna samverkan ska dock enligt uppgifter från företrädare för myndigheten framför 163Intervjuer med företrädare för i , och . 164Intervjuer med företrädare för säkerhets- och samverkanssektioner. 165Försvarsmaktens föreskrifter med Arbetsordning (FM ArbO), Försvarsmaktens plan för stöd till samhället 2008. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser allt handla om myndighetens egen verksamhet. Liksom andra större aktörer inom en kommun har ett förband lokala kontaktytor, som framför allt används i angelägenheter kopplade till förbandets militära uppdrag. Enligt hemvärnsförordningen har en kommun rätt att utse minst en ledamot i ett hemvärnsråd som organiseras inom kommunen.166 Granskningen visar att det sker samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället i olika former på lokal nivå. Samverkan har dock inte varit formaliserad utan främst varit styrd av individuella initiativ. Inte minst inom hemvärnet finns det företrädare som agerar samverkanspartner lokalt. Försvarsmakten deltar i kommunala krisnätverk och lägger ned tid på kontakter för att skapa förutsättningar för att ge stöd till samhället. Vi återkommer till detta i kapitel 5 nedan. 4.2.8 Samverkan enligt beredskapsordern Enligt beredskapsordern ska insatschefen samordna militära och civila resurser. Insatschefen ska också samverka med civila myndigheter. Beredskaps- och insatsordern innehåller en tydligare beskrivning av hur myndighetens samverkan med civila myndigheter ska fördelas på central, regional och lokal nivå. Enligt denna ska samverkan på central nivå med och centrala myndigheter ske genom insatschefen. På regional och lokal nivå genomförs samverkan inom ramen för en planerad eller pågående operativ verksamhet av säkerhets- och samverkanssektionerna i , , och . Beredskaps- och insatsordern konstaterar även att den taktiska chefen ska vara beredd att samverka vid insatser på regional och lokal nivå. Den taktiska chefen kan då understödjas av säkerhets- och samverkanssektionerna. Vidare står det i ordern att när en förbandschef fått i uppgift av den taktiska chefen att genomföra en insats, samverkar förbandschefen på regional och lokal nivå för att lösa uppgiften med de resurser han eller hon finner lämpliga, exempelvis hemvärnsbefäl för samverkan på nivå. Sammantaget framgår det alltså av beredskaps- och insatsorder att det är säkerhets- och samverkanssektionerna som ska sköta myndighetens samverkan på regional och lokal nivå. På central nivå ska samverkan ske genom insatschefen (inte nödvändigtvis av denna utan på uppdrag av denna). 166 Hemvärnsförordningen (1997:146). Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Vidare tar beredskaps- och insatsorder upp att när det gäller övergripande uppgifter vid grundberedskap ska den armétaktiska chefen vara beredd att samverka med civila myndigheter på regional och lokal nivå vid insats och stödja civila myndigheter enligt Försvarsmaktens Oplan avseende Försvarsmaktens stöd vid kärnteknisk olycka. 4.2.9 Pågående utredning om bildandet av regionala staber Enligt Försvarsmaktens budgetunderlag ska regionala staber utvecklas för markterritoriell ledning och ledning av hemvärn med nationella skyddsstyrkor. De regionala staberna ska enligt budgetunderlaget i huvudsak försörjas genom en överföring av resurser från säkerhets- och samverkanssektionerna samt insatsledning . Regeringen framförde i budgetpropositionen att Försvarsmakten avser att inrätta fyra regionala staber . De regionala staberna kommer att tillhöra insatsorganisationen och ska samordna den markterritoriella verksamheten under Högkvarteret.