rfr · GZ0WRFR1 · 2011-09-16 00:00:00 — anser att dagens regelverk ger tillsynsmyndigheten möjligheter att ställa krav på verksamhetsutövare men att förutsättningar för att utnyttja dessa möjligheter saknas på grund av bristande resurser hos till- 144 , 2011e. INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD Älvräddarna menar att de flesta länsstyrelser har för små resurser, både personellt och ekonomiskt, och för liten juridisk kompetens för att klara av tillsynsuppgiften. att man inte har någon vattenrättsjurist. ningen har föreslagit att länsstyrelsernas resurser för tillsyn bör förstärkas. Verksamhetsutövare är skyldiga att utföra egenkontroll. retagen har i uppföljningen framfört att egenkontrollen fungerar och att den utgår från tillstånden. I de regleringsmagasin som Vattenregleringsföretagen ansvarar för finns inbyggda kontrollmekanismer utifrån de krav som ställs i Från myndigheterna har det däremot pekats på att egenkontrollen inom vattenkraften när det gäller miljöpåverkan är begränsad. i uppger att man inte mäktar med att utöva tillsyn över egenkontrollen, varför man inte vet hur egenkontrol- Tjänstemän vid menar dock att det är mycket sällan som bolagen bryter mot vattenhushållningsreglerna i tillstånden och om det sker beror det ofta på misstag eller tekniska fel. Bland annat menar att kraven på kraftbolagens egenkontroll Från i lyfts fram att förordningen om egenkontroll enbart fastställer hur egenkontrollen ska gå till på en över- gripande nivå och att egenkontrollen blir mer av ett administrativt verktyg. Tjänstemännen menar att regelverket är otydligt och att kraftbolagen inte har några riktlinjer för egenkontroll av vattenkraftverk. som görs har enligt inte någon miljökoppling. trollen enligt egenkontrollförordningen har kraftbolagen skyldighet att bl.a. ha kunskap om och att kontrollera och undersöka verkningarna av verksam- heten samt vidta åtgärder för att motverka olägenhet m.m. till följd av verk- samheten.145 har lyft fram att dessa frågor i regel har behand- lats i tillståndet, vars rättskraft upplevs sätta gränser för vilket ansvar kan ålägga kraftbolagen. Vidare har konstaterats att kraftbolagen inte behöver lämna miljörappor- ter till , till skillnad från vad som gäller för miljöfarlig verk- har föreslagit att vattenkraftverk och vat- tenregleringsföretag ska omfattas av kravet på årlig miljörapport. Energi konstaterar att det kan ifrågasättas om länsstyrelserna skulle ha kapa- citet att ta emot sådana rapporter. Det saknas fullständiga register över dammar, vattenkraftverk och Ett av problemen kring länsstyrelsernas tillsyn är att det är svårt för länssty- relserna att hålla ett uppdaterat register över de tillstånd och framför allt äldre domar som finns för vattenkraftverk och dammar, vilket komplicerar 145 Se bl.a. 2 kap. och 26 kap. 22 § . INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD möjligheten att bedriva en effektiv och probleminriktad tillsyn. menar att orsaken till detta kan vara en resursfråga, men betonar att mark- och miljödomstolarna skickar sina tillstånd till länsstyrelserna.146 i menar att man har tillgång till domarna, men att dessa ofta är komplexa och kopplingen mellan dem är svår att tolka. Till exempel kan flera olika domar gå in i varandra och beröra delar av samma sak, bl.a. vattenhushållningsbestämmelser. Vid pågår dock arbete med att samla tillstånden. Ett problem är att olika länsstyrelser arbetar på olika sätt med att få fram register och att det inte finns några resurser avsatta för detta . Skillnad i tillsyn mellan olika län har lyft fram att det kan bli olika inriktning på tillsynen mellan länen. Större verksamhetsutövare med kraftverk i olika län har noterat att det finns skillnader i tillsynen mellan olika länsstyrelser. Den tillsynsvägledande myndigheten, , menar att det finns naturliga skäl till att länsstyrelser kan arbeta på olika sätt med tillsyn. ska prioritera utifrån vad som är mest angeläget under ett visst år och i visst län. Dessutom kan den ojämna tillsynen bero på varierande tillgång till erfaren personal. Ofta finns bara enstaka handläggare i länet, vilket blir kännbart när de byts ut. Svårt att bedriva åtgärdsarbete för biologisk mångfald i ansökningsmål Bland annat har konstaterat att det finns flera gamla kraftverk som behöver renoveras. I samband med en renovering vill verksamhetsutövaren ofta passa på att uppgradera och effektivisera kraftverket och behöver då få tillstånd från mark- och miljödomstolen för detta. Det kan också handla om återupptagande av drift med stöd av gamla beslut eller rättigheter eller dammsäkerhetshöjande åtgärder Flera myndigheter och miljöorganisationer är kritiska mot att verksamhetsutövarens avgränsning av ansökan om nytt tillstånd blir styrande för vilka frågor som kan prövas. driver Kammarkollegiet frågan att miljödomstolen i fall som handlar om förändringar av pågående verksamheter ska ställa biologiska krav på hela verksamheten, inte bara den del som ansökan avser. prövas endast förändringen jämfört med tidigare, ofta gamla tillstånd. Kollegiet har därför vid tillståndsprövning initierad efter ansökan av verksamhetsutövaren drivit frågor om prövningens omfattning vad gäller förändringar i pågående verksamhet, samt miljökvalitetsnormernas tillämpning och rättsverkan. Praxis har visat att möjligheterna att ställa sådana krav är små. Enligt Kammarkollegiet vill domstolarna 146 Enligt 9 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. ska en kopia av domstolens dom eller slutliga beslut i ett ansökningsmål sändas till , och samt till den kommun inom vars område verksamheten bedrivs eller som har fört talan i målet. Har någon annan myndighet yttrat sig i målet, ska en kopia sändas också till den myndigheten. INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD ofta bara se till de förändringar som ansökan handlar om och rättspraxis uppges spreta åt olika håll. Exempelvis har en miljödomstol i en del domar ställt krav på att fiskvägar byggs, medan en annan miljödomstol inte har krävt några skyddsåtgärder. menar att det generellt sett är möjligt att vidta miljöåtgärder som vattenkraftverken effektivise- Skillnaden i synsätt hos miljödomstolarna jämfört med vad som gäller för miljöfarlig verksamhet är enligt verket svår att förstå utifrån lagens be- menar att det borde finnas utrymme för dom- stolarna att ställa krav på tillståndsansökningar som gör det möjligt att pröva verksamheten i den omfattning som behövs för att åtgärda relevanta miljö- problem, men av oklar anledning görs inte detta annat än i undantagsfall. i menar dock att det inte verkar vara en framkomlig väg att kräva att hela verksamheten ska prövas. menar att Kammarkollegiets strategi att gå in i pågående ansökningsmål där verksamhetsutövaren vill göra någon ändring skapar en osäkerhet inom näringen och att det finns risk för att vattenkraftsproduktio- motsätter sig att hela verksamheten ska prövas i ansökningsmål. En sådan tillämpning förmodas allvarligt påverka kraftbolagens intresse av att uppgradera vattenkraftens produktions- och Att ändra i befintliga tillstånd för vattenverksamhet är och ska enligt vara en mycket formell process. kraft betonar att det är en mycket stor investering att bygga ett vattenkraft- verk och att uppgradera en anläggning. Jämtkraft har betonat att det runt varje anläggning har etablerats ny bebyggelse, bryggor etc. utifrån den be- Det går därför inte att ompröva helheten när ett kraftbolag bara vill t.ex. renovera och uppgradera. Bolaget menar att myndigheterna tenderar att blanda ihop tillståndsprocessen med arbetet med att få igenom biologiska åtgärder (omprövning av tillstånd). nuvarande system med omprövningar av tillstånd ska rivas upp. kollegiet har i en kommentar betonat att är en miljöprövnings- har konstaterat att om ett kraftbolag vill t.ex. an- lägga ett omlöp måste ägaren gå till mark- och miljödomstolen för att få ett nytt tillstånd, vilket innebär en risk för kraftbolaget. För företagen kan det därmed bli dyrt att ta ett sådant ärende till miljödomstolen. från Kammarkollegiet har det inte uppmärksam- mats att någon sådan ansökan har inkommit på initiativ av verksamhetsut- har framfört att tillståndsprocessen bör förenklas radikalt för småskaliga vattenkraftverk som vill anlägga omlöp, fisktrappa eller motsvarande. Detta skulle spara tid, miljö, samhällskostna- der och kostnader för den enskilde företagaren. att tillståndsfrågan för sådana förbättringar i befintliga anläggningar skulle kunna på länsstyrelsenivå. INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD Tillstånd avser enstaka kraftverk, inte hela vattendrag I uppföljningen har flera myndigheter och miljöorganisationer pekat på att det från biologisk utgångspunkt är ett problem att tillstånd ges till enstaka kraftverk, inte till hela vattendrag. har konstaterat att det utifrån ett mångfaldsperspektiv inte är optimalt att endast se till enstaka kraftverk: Egentligen borde man se till hela vattendrag och inte enbart till ett enskilt kraftverk då man ser på tillståndsgivningen. Exempelvis har över 40 vattenkraftverk med en mycket spridd ägarbild. Det skulle vara mycket komplicerat att ompröva tillstånden för kraftverken längs hela älven.147 Enligt ska det göras en samhällsekonomisk nyttoanalys i samband med tillståndsgivning. Flera aktörer har framfört att det sätt som dessa görs på borde kunna utvecklas. Bland annat har pekat på att ett problem också är att det görs sådana analyser för vart och ett av kraftverken i ett vattendrag inte för hela avrinningsområdet. Domare vid mark- och miljödomstolen i har i uppföljningen betonat att det är viktigt att se till helheten i vattendraget när det handlar om biologisk mångfald, t.ex. vad som händer både uppströms och nedströms när det görs en förändring i vattenverksamheten. Domarna konstaterar dock att prövningen sker enbart för det kraftverk som ansöker. Tillstånden är inte tidsbegränsade Flera myndigheter och miljöorganisationer har pekat på att det är ett problem i miljöarbetet att tillstånden för vattenverksamhet inte är tidsbegränsade. menar att precis som det är självklart att tillstånd regelbundet omprövas för andra verksamheter i samhället borde det vara självklart även för vattenkraftsverksamhet. menar att det är ett tveksamt system att verksamhetsutövare kan lösa ut en skada för all evig tid genom att betala ett engångsbelopp. har tidigare framfört att det kan övervägas att låta alla tillstånd enligt vara tidsbegränsade. Ett alternativ till detta kan vara att tillståndshavaren ska vara skyldig att initiera en omprövning inom . har även övervägt att föreslå en generell skyldighet för alla vattenverksamheter äldre än ett visst datum att bli omprövade. Utredningen avstod dock från att lämna ett sådant förslag. För att återskapa biologisk mångfald behöver gamla tillstånd omprövas kartläggning av befintliga vattenverksamheter visar att endast ett fåtal av tillstånden har omprövats enligt . I denna uppföljning har alla aktörer tagit upp olika frågor kring omprövning av gamla tillstånd. I en promemoria från konstateras att 147 , intervju . INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD det totala antalet vattendomar inte är känt och antalet som behöver omprö- vas torde uppgå till flera tusen, men att arbetet med omprövning har gått Kammarkollegiet en lista på prioriterade vattendomar för omprövning, vil- ken omfattade ca 200 domar. Endast ett fåtal av dessa har omprövats och betydligt fler har tillkommit. Exempelvis kan nämnas att av de 12 objekt som prioriterades i har endast 1 objekt omprövats och i två fall har diskussioner förts med kraftbolagen, men dessa diskussioner har inte gett något resultat. finns i ca 250 dammar och kraftverk som är prioriterade att åtgärdas från miljösynpunkt. lämnat in sammanlagt högst 100 ansökningar till miljö- domstolarna för omprövning. I de flesta av dessa fall har verksamhetsutöva- ren gjort insatser och fått ersättningar från staten, t.ex. för fysiska åtgärder i form av fiskvägar. Kammarkollegiet menar att omprövningsinstitutet är ett av de grund- läggande verktygen som bör kunna användas för att åtgärda fysiska hinder i konstateras att omprövning är ett tvångsmedel mot verksamhetsutövarens vilja och Kammarkollegiet ser omprövningsmål som en sista utväg. Kammarkollegiet menar att det ska behövas endast ett fåtal omprövningsmål om tillstånds- och tillsynssystem fungerar som det är tänkt. Huvudspåret bör vara att verksamhetsutövarna gör sina förändringar till förmån för den biologiska mångfalden i samband med att tillstånd ges till en ombyggnad. Från miljörörelsen har det betonats att flera äldre vattendomar behöver omprövas för att nå miljömålen och kraven i vattendirektivet men det fak- tum att omprövningen inte får försvåra eller förhindra den verksamhet som bedrivs medför problem eftersom nödvändiga anpassningar för att säkra naturvärden mycket väl kan försvåra den verksamhet som Flera aktörer har pekat på att det inte ställs några krav på att verksam- hetsutövarna ska ta egna initiativ till omprövning utifrån förändrade om- har i uppföljningen framfört att man har en positiv inställning till möjligheten att ompröva gamla till- stånd under förutsättning av saklig, rättssäker och skälig tillämpning med respekt för ekonomiskt ansvar, miljö och helhetssyn. rening har betonat att innebär att verksamheter får drivas vidare med stöd av de lagar som gällde när anläggningen uppfördes och togs i drift. har framfört att omprövning av vattendomar på initiativ av Kammarkollegiet är en process som riskerar att minska elproduktionen och reglerförmågan hos vattenkraften. Omprövning upplevs som en svårframkomlig väg att arbeta med Flertalet aktörer har framfört att omprövning av tillstånd är en för staten svårframkomlig, omständlig och dyr väg att arbeta med att återskapa biolo- gisk mångfald i rinnande vatten. menar att det måste bli INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD lättare och billigare för staten att ompröva verksamheter för att kunna nå miljömålen. Ett problem är att en vattenverksamhet kan ha många olika tillstånd och att det kan vara svårt att avgöra vilket tillstånd som ska omprövas. Ett annat problem är att omprövningsprocessen tar och ställer stora krav på underlag. Det kan vara svårt att få tillgång till nödvändigt underlag i form av fakta och dokumentation i de fall verksamhetsutövaren inte medger tillträde till anläggningen och inte heller i övrigt vill medverka till överföring av kunskap om anläggningens konstruktion och verksamhetens bedrivande, som uppgifter om faktisk produktion. har konstaterat att det saknas uttryckliga lagregler om hur omfattande prövningsunderlaget ska vara, vilket innebär att frågan uteslutande måste lösas genom praxis, med den osäkerhet och tidsspillan detta innebär. Verket menar att även branschen uppfattar den oklara situationen vad gäller omfattningen av åtgärdskrav som otillfredsställande och att det är viktigt med förutsägbara krav. Flera aktörer har konstaterat att ibland uppfattas även domstolens utslag som slumpartade och oförutsägbara av båda parter. Det kan konstateras att det råder en viss begreppsförvirring när det gäller omprövningsbegreppet. Omprövning är en särskild bestämmelse där myndigheterna går in och kräver revidering av tillstånd eller villkor. Särskilda regler gäller för detta, och omprövning används mycket sparsamt. har framfört att begreppet ofta används felaktigt av många aktörer, även myndigheter, när revideringar görs av äldre tillstånd, särskilt för miljöfarlig verksamhet. Ofta uppmanar myndigheterna verksamhetsutövarna att utforma ansökan så att det blir möjligt att pröva de frågor som behövs. Men även regelverket och praxis ger stöd för att en ändrad verksamhet ska leda till en prövning av hela verksamheten. Detta kallas dock inte omprövning i formell mening. Men det är ofta denna typ av prövning som avses när begreppet omprövning avses. En revidering av gamla tillstånd eller villkor måste inte alla gånger gälla hela verksamheten, utan kan också avse vissa villkor. Även detta kan enligt felaktigt kallas för omprövning även om det genomförs på verksamhetsutövarens initiativ men med stöd eller uppmaning från myndigheterna. Verksamhetsutövaren har inga incitament att medverka i omprövning Flera aktörer har i uppföljningen uppmärksammat att verksamhetsutövaren normalt inte har något incitament att arbeta med biologisk mångfald i vattendrag, t.ex. genom att medverka i en omprövning, då det handlar om att påtvinga verksamhetsutövaren nya eller strängare krav. Älvräddarna har pekat på att det juridiskt sett inte finns några incitament för kraftbolagen, eftersom de domar och villkor de har att följa inte är tidsbegränsade som de till största del är meddelade då miljöhänsyn inte ens fanns som begrepp. menar att kraftbolagen saknar ekonomiska incitament att utföra olika åtgärder som att öka minimitappningen eller minska korttidsregleringen. Åtgärderna är förknippade med INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD höga kostnader och ökat flöde utanför turbinerna ger ökad kraftförlust. turvårdsverket menar att dagens regelverk även hämmar kraftbolagens ef- fektiviseringar av vattenkraftverken. Bolagen måste ha tillstånd, och en ansökan öppnar för en process som kraftbolagen kan förlora på, inte minst med hänsyn till många sakägare med potentiella ersättningsanspråk. vårdsverket menar att oförutsägbarheten i sig är ett hinder. Jämtkraft menar att det rådande perspektivet, dvs. att förorenaren ska be- tala, leder till låsningar och att kraftverken inte vill vidta några åtgärder. behövs incitament för kraftbolagen att tillsammans med andra aktörer göra rätt åtgärder för den biologiska mångfalden. Jämtkraft betonar att frågan är vilket biologiskt tillstånd som man vill skapa och vilka åtgärder som ska vidtas för att åstadkomma detta tillstånd. Jämtkraft menar att samhället bor- de göra prioriteringar av insatserna och stå för de totala kostnaderna för dessa, dvs. inkludera ersättning till ägaren av kraftstationer för produktions- Myndigheterna har för små resurser för att driva på Vid en omprövning av vattenverksamhet får verksamhetsutövaren stå för sina kostnader, medan den sökande myndigheten ska betala andra rätte- gångskostnader, t.ex. för sakägarna, utom i fall där omprövning sker till förmån för fisket. Den sökande ska stå för prövningsavgift, motpartens ad- vokatkostnader, kungörelsekostnader, lokalkostnader och myndigheternas I uppföljningen har det från olika myndigheter framförts att framför allt Kammarkollegiet har för små resurser för omprövningsarbetet. både möjligheten att finansiera rättegångskostnader, kostnader för att ta fram underlag och möjligheten att betala kraftbolagens eventuella produk- har konstaterat att omprövning av vattenverksamhet sker i mycket liten skala på grund av att sökanden måste stå för större delen av kostnaden och för att domstolens utslag ibland uppfat- tas som oförutsägbart av båda parter. Kammarkollegiet har i uppföljningen konstaterat att det skulle bli mycket dyrt att ompröva t.ex. regleringar av större sjöar eftersom det då finns ett stort antal sakägare vars rättegångs- kostnader sökande myndighet ska betala. Kammarkollegiet menar att detta påverkar myndigheternas benägenhet att gå in i sådana ärenden. Vid vattenverksamhet är det den som begär omprövningen som ska ta fram och bekosta det underlag som behövs för en omprövning. sen i konstaterar att det krävs att underlaget kan visa att en förändring av tillståndet gör att läget för den biologiska mångfalden blir Detta arbete är mycket omfattande och i allmänhet juridiskt kompli- Kammarkollegiet menar att miljödomstolarna ställer mycket höga krav på dessa underlag och att det är en dyr process för sökande myndighet att ta fram underlagen. Som exempel nämner Kammarkollegiet en utredning som Kammarkollegiet gjorde vad gäller Hedefors kraftverk i Västra Göta- lands län vilken kostade ca men som ändå underkändes av INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD miljödomstolen eftersom den enligt kraftverksägarens och miljödomstolens mening inte var tillräckligt grundlig. Kammarkollegiet menar att erfarenheterna visar att kostnaderna för omprövningsarbetet är mycket kraftigt underskattade. Även från branschen har framförts att det innebär en stor utredningsbörda att ompröva villkoren i ett tillstånd. Det kan konstateras att bedrivs omprövning i allt väsentligt endast på Kammarkollegiets initiativ, av resursskäl endast cirka fem ärenden och då vanligen ärenden där produktionsvärdesförlusten håller sig inom den ersättningsfria delen . har valt att inte driva några omprövningsärenden. Verket menar att det dels är ett mycket tungrott arbete med ett osäkert utfall, dels att man inte har tillräckligt med juridisk kompetens. Verket har därför gjort bedömningen att det inte är rimligt att lägga resurser på detta. har uppgett att de omprövningar av vattenverksamheter som genomförts i huvudsak har rört omprövning där verksamhetsutövaren medgett ansökan samt att staten vanligen, utöver ersättning för produktionsvärdesförlusten, även bekostat anläggningskostnader för ålagda försiktighetsmått såsom fiskvägar och fingaller. menar att staten och verksamhetsutövaren borde dela på omprövningskostnaderna. har föreslagit att Kammarkollegiet och andra myndigheter ska kunna begära in uppgifter från verksamhetsutövaren och få undersökningar utförda på dennes bekostnad om det behövs för en omprövning. Vidare ska enligt den som bedriver vattenverksamhet, på samma sätt som gäller för miljöfarlig verksamhet, vara skyldig att ta fram det underlag som krävs för en omprövning. har vidare föreslagit att Kammarkollegiets, och länsstyrelsernas resurser för omprövningsarbetet bör förstärkas. Svårt för myndigheter att finansiera produktionsvärdesförluster Vid omprövning får verksamhetsutövaren tåla kostnader motsvarande i produktionsvärdesförlust för att t.ex. tappa vatten i fiskvägar. Att vidta de fysiska åtgärderna, t.ex. att bygga fiskväg eller installera fingaller, ska bekostas av kraftverksägaren. Bland annat Kammarkollegiet har pekat på att det är oklart hur produktionsvärdesförluster ska beräknas eftersom det saknas praxis. Om kostnaderna för produktionsförlusten blir högre än av produktionsvärdet ska sökande myndighet betala detta. Ingen av de myndigheter som har rätt att ansöka om omprövning har tilldelats särskilda medel för att kunna betala ersättning för produktionsvärdesförluster och ersättningsanspråk till sakägare. Flera aktörer har konstaterat att detta medför en risk för att myndigheterna avstår från att begära omprövningar i sådana fall där det ekologiska behovet av ett ökat flöde överstiger nivån för vad verksamhetsutövaren ska tåla. Det har i uppföljningen framförts att Kammarkollegiets krav på åtgärder ligger i underkant från miljömässiga utgångspunkter för att undvika att staten tvingas stå för kostnader som överstiger de som INSTRUMENT FÖR ATT BEVARA OCH ÅTERSKAPA MÅNGFALD kraftbolagen ansvarar för. har tidigare framfört att tillståndshavarens rätt till ersättning för vattenförlusten i praktiken oftast har satt gränserna för vad staten har yrkat i omprövningsmålen. Det vore önskvärt att det finns incitament för kraftbolagen att arbeta med miljöfrågorna. Miljöargument används visserligen i marknadsföringen, men oftast bara med fokus på klimatnytta, medan skadorna förtigs. En- staka projekt för biologisk mångfald lyfts fram, men får inte genomslag på bredden. Den rättsliga principen borde vara att förorenaren betalar, dvs. som det fungerar för miljöfarlig verksamhet. Det är inte rimligt att staten ska bekosta åtgärder för att motverka skador.148 Behov av att utreda samhälls- och företagsekonomiska konsekvenser Olika aktörer har pekat på att det finns behov av att utreda samhälls- och företagsekonomiska konsekvenser av insatser för att återskapa biologisk mångfald. Det kan konstateras att bolagen inte vill avstå vatten från elproduktion.