rir · GZB528 · 2011-12-16 09:00:02 — Ett viktigt exempel på detta är att de regionala nyttor som både i propositionen och i Modeller och metoder angavs vara grunden för medfinansieringen i praktiken är mycket svåra att beräkna och att upplägget därmed har en betydande risk för att olika intressenter får betala olika mycket för samma sorts nytta.147 För att garantera likabehandling dels medfinansiärer emellan och dels mellan medfinansierade och andra objekt hade trafikverken behövt tydliggöra hur detta skulle hanteras i praktiken, men Modeller och metoder saknar helt sådana skrivningar. konstaterade också att många medfinansieringsförhandlingar redan var igång när regeringens planeringsdirektiv där det angavs att huvuddragen i Modeller och metoder skulle tillämpas i åtgärdsplaneringen lämnades till trafikverken. Verken tillämpade olika arbetssätt och det var oklart i vilken grad medfinansiering skulle få påverka prioriteringen. Man lyckades inte att vara enhetlig i sitt arbete och det lämnade avtryck i de avtal som slöts. Under arbetet rådde dessutom stor tidspress. 8.1.3Förhandling om förtur har lett till lägre samhällsekonomisk effektivitet granskning har visat att regeringen och trafikverken ändrade prioriteringsgrunden för åtgärdsplaneringen så att medfinansiering skulle kunna innebära förtur i planen. Detta bryter mot den princip som 147Detta skulle kunna vara mindre allvarligt om medfinansiering verkligen vore frivillig, men granskningen har visat att frivilligheten i denna satsning inte varit sant frivillig. Medfinansiering av statlig infrastruktur fastlade efter revisorers förslag 2001 om att objektens finansieringsform inte ska påverka prioriteringen. Det bryter vidare mot den väletablerade principen om att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara den vägledande prioriteringsgrunden på infrastrukturområdet. Denna princip garanterar att man får största möjliga samhällsnytta för avsatta medel. Att låta medfinansiering ge förtur leder därför till att den samhällsekonomiska utväxlingen av åtgärdsplaneringen sjunker när mindre lönsamma projekt med medfinansiering får tränga ut mer lönsamma utan medfinansiering. och TRV & SKL (2010) konstaterade att kommuner och andra intressenter uppfattade att förhandlingarna handlade om att öka sannolikheten för att deras statliga projekt skulle komma med i planen. konstaterade därför att regeringens och intention om att medfinansiering ska vara frivillig inte kan sägas vara uppfylld. Den ändrade prioriteringsgrunden medför även att en kommuns prioritering av hur de kommunala medlen ska fördelas mellan den egna verksamheten och bidrag till statens investering blir annorlunda än om medfinansieringen inte påverkade sannolikheten för att investeringen ska komma med i planen (det vill säga vore sant frivillig). Kommunala bidrag och förskotteringar betalas med kommunalskattemedel som har en alternativkostnad i termer av det kommunala åtagandet (lokal infrastruktur och kommunens kärnverksamhet). 8.1.4 Risk för att förhandlingarna lett till oönskad omfördelning Medfinansieringssatsningen innebar en ny prioriteringsgrund eftersom utöver samhällsekonomisk lönsamhet även intressenters medfinansiering fått påverka prioriteringen. Under förhandlingsarbetet var det inte heller tydligt hur mycket medfinansieringen skulle få spela roll, vilket innebar oklara spelregler för intressenterna. Intressenternas drivkrafter i förhandlingen har varit att försöka erbjuda minsta möjliga medfinansiering för att garantera en plats i den nya planen. Att man fått förhandla om vad som är statens ansvar och hur stora de lokala nyttorna är ökar risken för att i övrigt lika intressenter skulle få olika mycket i utbyte av förhandlingarna. Det är visserligen teoretiskt möjligt att detta inte skulle drabba resurssvaga intressenter utan tvärtom lämna mer resurser för dessa. Detta var också regeringens avsikt med medfinansieringssatsningen. Men för detta krävs att medfinansieringen verkligen innebär ett betydande nettotillskott till den statliga delen av projektet. granskning har visat att medfinansieringsförhandlingarna inneburit att intressenterna endast bidrar till något som är eller borde vara deras eget ansvar och att det därmed inte uppstått något nettotillskott till de statliga medlen. Medfinansiering av statlig infrastruktur slutsats är därför att medfinansieringssatsningen inneburit en påtaglig risk för att satsningen lett till att resursstarka intressenter framförallt kommuner/regionförbund med höga inkomster, lokalpolitisk enighet och övrig förhandlingsstyrka kunnat förhandla in sina projekt i planen. 8.1.5Ansvarsfördelningen har blivit mer otydlig och risk för godtycke I kapitel 5 redovisades resultatet av granskning av de ca 40 medfinansieringsavtalen. Vi anförde där exempel på att staten tagit ansvar och betalat för sådant som borde vara kommunens åtagande men att trafikverken i andra fall låtit kommunen betala för samma sorts investering/standardhöjning. Ett genomgående problem med avtalen och övriga underlag lämnat är att de sällan redovisar vad som är vems ansvar i varje investering. drar därför slutsatsen att medfinansieringssatsningen har medfört att ansvarsförhållandet blivit mer otydligt. rapport och metoder skulle ansvarsfördelningen mellan staten och intressenten förhandlas i varje enskild förhandling. Detta medför en risk för att olika intressenter får olika omfattande ansvar för samma sorts infrastruktur; ett exempel i detta sammanhang är resecentra. drar slutsatsen att detta medfört en påtaglig risk för att principer för vad som är statens ansvar i olika delar av infrastrukturen luckrats upp till följd av medfinansieringsförhandlingarna och att det därmed finns en risk för att i övrigt liknande investeringar och medfinansiärer behandlats olika i sina förhandlingar med staten (trafikverken). 8.1.6 Förhandlingar baserade på lokala nyttor har medfört problem Enligt trafikverken skulle medfinansieringen baseras på lokala nyttor som uppstår till följd av den statliga investeringen. Lokala nyttor är emellertid svåra att identifiera, avgränsa och beräkna.148 kunde i granskningen konstatera att beräkningar av lokala nyttor i flertalet förhandlingar inte tagits fram alls. I de fall hade tagit fram lokala nyttoberäkningar var det, enligt samordnare, många intressenter som inte godkände beräkningarna. Samtliga dessa osäkerheter innebär att drar slutsatsen att medfinansieringsförhandlingar baserade på regionala nyttor blivit godtyckliga. granskning har också visat att beräkningar av lokala nyttor som tagits fram för en finansieringsförhandling felaktigt inkluderats i underlagen till den nationella prioriteringen. Detta leder till att medfinansierade objekt åsätts högre nyttor på ett sätt som leder till att investeringsunderlagen inte varit jämförbara på ett rättvisande sätt i den samhällsekonomiska prioriteringen. 148Svårigheten att mäta nyttorna är en anledning till att de inte redan ingår i objektens samhällsekonomiska kalkyl. Medfinansiering av statlig infrastruktur granskning visade också att vissa intressenter har kunnat bekosta underlag (framförallt förstudier, utredningar och konsultrapporter om lokala nyttor) som sedan använts inte bara i själva finansieringsförhandlingen utan även i trafikverkens prioritering jämfört med andra objekt.149 8.1.7Förhandlingar om brukaravgifter har medfört problem Ett antal åtgärder i senaste åtgärdsplaneringen framför allt stora projekt finansieras via trängselskatt respektive vägavgifter som en följd av medfinansieringssatsningen. För medfinansiering i form av brukaravgifter, väg- och banavgifter och trängselskatt, finns särskilda risker knutna just till själva finansieringsformen. För det första är anläggnings-, drift- och uppbördskostnader för brukaravgifter ofta höga och finansieringsformen är därmed dyrare än anslagsfinansiering. För det andra är intäkterna mer osäkra eftersom de endast kan uppskattas baserat på prognoser om framtida beteenden. En tredje risk med avgifter och trängselskatt är också att när kommunerna förhandlar om denna sorts medfinansiering upplever de en betydligt svagare budgetrestriktion eftersom finansieringen ska betalas av de framtida brukarna. Detta riskerar öka kostnaderna för den lösning som förhandlas fram. Brukaravgifter har även trafikavledande effekter eftersom brukarna kommer att ändra sitt beteende till följd av avgiftsuttaget. Alla dessa särskilda risker med brukaravgifter behöver identifieras, analyseras, beräknas och hanteras i varje enskilt fall. kan konstatera att underlagen för detta varit mycket bristfälliga i senaste åtgärdsplaneringen. Risken för effektivitetsförluster är därmed stor. Särskilt stor bedömer risken vara när det gäller införandet av trängselskatt i . Detta då trängelskatten här inte är utformad med huvudsyftet att minska trängseln utan huvudsyftet är att generera avgifter för att finansiera det Västsvenska infrastrukturpaketet. Dels rör det sig om ett system som sammantaget ska generera stora intäktsflöden under en mycket och dels är det Västsvenska infrastrukturpaketet kraftigt olönsamt. slutsats är att brukaravgifter i första hand bör användas som styrmedel och att de då bör utformas med syfte att internalisera externa effekter. Styrande avgifter genererar intäkter som sedan kan användas för infrastruktursatsningar om riksdag och regering ställer sig bakom detta. 149Det senare problemet finns även utan medfinansiering, men försvåras när medfinansiering spelar in. Medfinansiering av statlig infrastruktur 8.1.8 Förskotteringar har inte använts ändamålsenligt och har lett till problem Statsmakternas ursprungliga intention med förskottering var att lokala intressenter i särskilda fall där de kunde ha stor nytta av att förskottera exempelvis inför stora evenemang såsom i eller när stora samordningsvinster med andra investeringar kan uppnås skulle få förskottera statliga investeringar. granskning bekräftar Kommunala kompetensutredningens farhåga om att instrumentet mer kommit att användas av trafikverken för att hantera förseningar i de nationella planerna och av intressenterna som ett slags försäkring om att det egna projektet verkligen kommer att bli av. I kapitel 6 redovisades resultatet av granskning av trafikverkens förskotteringsärenden . Vi konstaterade att trafikverken i sin hantering av ärendena inte i tillräcklig grad levt upp till de riktlinjer för förskottering som infördes i myndigheternas regleringsbrev för att öka transparensen och rättvisan i förskotteringarna. Detta gäller särskilt eftersom inga kvalificerade bedömningar genomförts av hur enskilda förskotteringar påverkar genomförandet av planen i sin helhet respektive hur de påverkar andra enskilda projekt. Regeringen säkerställde inte heller att så skedde. Vidare bedömer att risken för att förskotteringar inte har använts som det var avsett från början har ökat väsentligt. För det första har granskningen visat att förskotteringar använts i stor utsträckning för att hantera uppkomna förseningar, vilket överför en kostnad för infrastrukturen till intressenterna. För det andra har omfattningen av förskotteringar ökat, vilket riskerar få konsekvenser för hela den nationella planens genomförande och för andra enskilda objekt. För det tredje har förskottering använts mot reglerna som en del i medfinansieringsförhandlingarna i senaste åtgärdsplaneringen. Den tidigareläggning trafikverken där förhandlade om var i förhållande till en icke fastställd plan, vilket på grund av förhandlingarnas spelregler ger intressenten drivkrafter att förskottera investeringar för att köpa sig en plats i den kommande nationella planen. Det åligger trafikverken att säkerställa att omfattningen av förskotteringarna inte överstiger taket på av varje års investeringsanslag. bedömer att detta tak är för högt och sätter den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden i fara. Om så mycket som av alla pågående investeringar är förskotterade ofta baserat på intressenternas vilja att få statliga investeringsmedel till den egna regionen grumlas den samhällsekonomiska prioriteringen. Eftersom förskottering är ren lånefinansiering innebär det att framtida investeringsanslag tecknas in, vilket kan begränsa handlingsutrymmet för möjligheter till omprioriteringar och för konjunkturpolitik . Medfinansiering av statlig infrastruktur 8.1.9Medfinansieringssatsningen har inneburit risk för sämre kostnadskontroll granskning har visat att medfinansieringsförhandlingar med oklara spelregler och förda under tidpress, kan vara kostnadsdrivande i och med att onödigt dyra lösningar överenskoms för att få ett avtal till stånd. Granskningen har också visat att förhandlingar som rör större paket av åtgärder har lett till att vissa klart olönsamma åtgärder beslutats. granskning av ingångna medfinansieringsavtal visade även att mycket få avtal ger drivkrafter till ett gemensamt ansvarstagande för att dämpa kostnadsökningar. konstaterar också att ett ökat inslag av medfinansiering och förhandlingslösningar riskerar att öka inslaget av nyinvesteringar, vilket kan vara dyrt och ineffektivt om samma infrastrukturproblem hade kunnat lösas med trafikstyrande åtgärder eller med mindre ombyggnad av befintlig infrastruktur. Förhandlingar om utformning, ansvar och finansiering av ny infrastruktur kommer att behövas även framgent. Ett par uppenbara exempel är när det gäller större infrastruktursatsningar eller de mer komplexa behov som finns i storstäderna. Detta leder till att det är än mer viktigt med tydliga principer så långt det går om vad som är statens ansvar och vad som är någon annans ansvar och hur trafikverken ska hantera detta i en förhandlingssituation. Mot bakgrund av ovanstående slutsatser riktar följande rekommendationer till regeringen och till . riktar sex rekommendationer till regeringen. Den första är att återgå till de centrala prioriteringsprinciper som finns i infrastrukturplaneringen. Sedan följer två rekommendationer om att söka alternativ finansiering till infrastruktur i form av välmotiverade, enkla, likformiga system för olika avgiftsuttag. bedömer att statsmakterna även kommer att behöva förhandla om ny infrastruktur med olika intressenter. I en fjärde och femte rekommendation utvecklas därför vilka spelregler vi anser bör gälla vid sådana förhandlingar. Slutligen följer en rekommendation om att förtydliga intentionerna med förskottering och att överväga att begränsa det maximala förskotteringsutrymmet. Medfinansiering av statlig infrastruktur Återgå till den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden där investeringarnas finansieringsform inte spelar in Det finns både för- och nackdelar med medfinansieringsförhandlingar. Fördelarna är ett visst tillskott till den statliga ramen och samordningsvinster när statlig och lokal nivå samarbetar om en finansieringslösning. De största och viktigaste nackdelarna är att det är mycket svårt att öka statens intäkter med bibehållen prioriteringsgrund och frivillig medfinansiering. För att medfinansieringsförhandlingar ska kunna väntas ge något betydande tillskott till den statliga ramen krävs såsom man också gjorde i den senaste åtgärdsplaneringen att man frångår både principen om samhällsekonomisk lönsamhet som prioriteringsgrund och principen om att en investerings finansieringsform inte ska påverka prioriteringen. bedömer att det man uppnår med medfinansieringsförhandlingarna inte tillräckligt kompenserar för det man förlorar genom att frångå dessa principer. anser att dessa två välförankrade och välmotiverade principer ger de bästa förutsättningarna för att nå högsta effektivitet i statens medel avsatta för infrastruktur. Vi rekommenderar därför att man undviker breda satsningar som bygger på förhandlingar där intressenternas drivkraft att köpa sig in i planen utgör den centrala finansieringsbasen. Vi rekommenderar också att man i de fall man avser frångå dessa grundprinciper, till exempel vid mycket stora infrastrukturinvesteringar eller storstadspaket, motiverar detta i varje enskilt fall. Överväg att utreda effektivt utformade, likformiga brukaravgifter Om och regeringen bedömer att statens budgetmedel till infrastruktur behöver kompletteras med alternativ finansiering är ett ökat uttag av brukaravgifter mest lämpligt. Därför bör regeringen överväga att utreda om hur dagens avgifter och skatter inom transportsektorn förhåller sig till trafikslagens marginalkostnader. Om det skulle visa sig att vissa trafikslag är underprissatta finns det utrymme för ett effektivitetshöjande avgiftsuttag. För att detta ska få så små negativa effekter som möjligt behöver avgiftsuttagen vara enkla, likformiga och transparenta så att godtycke, ryckighet och bristande insyn minimeras. Om marginalkostnadsanpassade brukaravgifter inte bedöms ge ett tillräckligt tillskott till anslagen kan finansierande avgifter utredas. Viktigt är att uttaget av dessa även då sker på ett enkelt, likformigt och transparent sätt. Lokal förankring kan krävas i vissa fall, men staten bör undvika att förhandla fram brukaravgifter i enskilda fall så långt som möjligt. Medfinansiering av statlig infrastruktur Överväg att utreda om det är möjligt och önskvärt att återföra delar av ökade markvärden till staten Grundtanken bakom medfinansieringssatsningen var de lokala nyttor som uppstår till följd av statliga investeringar. Om och regeringen skulle vilja återföra delar av värdeökningar till följd av lokala nyttor till staten kan man utreda om det även för denna intäktsbas skulle gå att utforma enkla, likformiga, transparenta avgifter (inklusive skatter). Detta är att föredra framför breda satsningar på finansieringsförhandlingar baserade på olika intressenters betalningsvilja och förhandlingsstyrka. Utveckla tydliga principer för statens ansvar för infrastrukturen Statens och andra intressenters ansvar och intressen möts i många investeringsprojekt. granskning visar att det då finns möjligheter att genom samråd och förhandlingar göra samordningsvinster, dra nytta av stordriftsfördelar och att utarbeta en utformning så att hela investeringens effektivitet ökar. För att möjliggöra att dessa vinster kan realiseras som infrastrukturplaneringen karaktäriseras av transparens, likabehandling och kostnadseffektivitet, är det viktigt att utveckla så tydliga principer för sådana förhandlingar som möjligt. rekommenderar därför regeringen att utreda hur statens ansvar för väg och bana kan göras tydligt så långt det går. Se över hur intressenters drivkrafter kan balanseras mot allmänintresset i förhandlingar om infrastruktur Klargör också hur allmänintresset, särskilt i form av krav på kostnadskontroll och hög samhällsekonomisk lönsamhet, kan stärkas i förhandlingar om infrastrukturinvesteringar. Se över hur detta allmänintresse kan tillvaratas i förhållande till de drivkrafter förhandlingens olika aktörer har. Överväg att sänka taket för förskotteringar och förtydliga dess syfte konstaterade att förskotteringar är en form av lånefinansiering som kommit att användas av trafikverken för att hantera förseningar i planeringen och av intressenter för att försäkra sig om att projekt blir Förskotteringar intecknar framtida anslagsutrymme. När man ligger nära taket för förskotteringsverksamheten av pågående infrastrukturinvesteringar är förskotterade av olika intressenter riskerar den samhällsekonomiska prioriteringsordningen sättas ur spel i för stor utsträckning. Överväg därför att sänka taket och förtydliga syftet med förskotteringar. Detta skulle leda till högre samhällsekonomisk effektivitet, ett ökat handlingsutrymme och en ökad transparens. Medfinansiering av statlig infrastruktur riktar i det följande ett antal rekommendationer till . De handlar främst om att ta fram principer och utveckla olika typer av underlag. Förbättra dokumentationshanteringen generellt i verket Flera av de rekommendationer som följer nedan rör hur specifika underlag och dokumentation bör utvecklas. I arbetet med granskning har vi emellertid frekvent erfarit svårigheter att få en bild över vilken dokumentation som finns och sammanställningar över relevanta uppgifter. De sammanställningar som gjort över avtal om medfinansiering respektive förskotteringar och relevanta uppgifter i dessa borde exempelvis funnits tillgängliga i . Mot bakgrund av detta ser skäl för att se över sin dokumentationshantering på ett generellt plan så att alla uppgifter och dokument som är av betydelse för ett ärende framgår och hålls ordnade. Denna rekommendation ska ses mot bakgrund av att det anses vara god förvaltningspraxis att dokumentera det som krävs för att följa ett ärendes gång och det som kan påverka ärendets utgång. Nödvändigheten av dokumentation har flera skäl, exempelvis att underlätta myndighetens interna arbete, att möjliggöra uppföljning, utvärdering och revision samt att bereda allmänheten insyn i myndighetens verksamhet i enlighet med offentlighetsprincipen. Tydliggör vem som är beställare av och syftet med olika underlag har i sin granskning iakttagit ett antal fall där underlag som använts i åtgärdsplaneringen inte är tydliga kring i vilket syfte de tagits fram eller vem som beställt och finansierat det. Inför därför rutiner så att det alltid framgår vem som beställt och betalat för olika underlag som ingår i förhandlingar och/eller prioriteringar och i vilket sammanhang sådana underlag syftar till att användas. Förbättra den samlade redovisningen av investeringarnas kostnader och finansiering granskning har visat att det varit svårt att få en samlad bild över den totala finansieringen av statens infrastruktur. Inför därför rutiner och upprätta nödvändig dokumentation som tydliggör vad varje åtgärd kostar totalt och hur denna kostnad fördelar sig på olika typer av finansiering, inklusive förskotteringskostnader. Detta för att ge riksdag och regering en samlad bild av omfattningen av och samhällets kostnader för förskottering, medfinansiering och samfinansiering samt för att möjliggöra verkets egen uppföljning av enskilda investeringars kostnader, nytta m.m. Medfinansiering av statlig infrastruktur Utveckla metoderna för värdering, beräkning och behandling av lokala nyttor granskning har visat att den utpekade grunden för medfinansiering viljan hos intressenten att betala för den statliga investeringens lokala nyttor varit oklar på ett antal punkter i den senaste åtgärdsplaneringen. bedömer att lokala nyttor inte bör ligga till grund för generella medfinansieringssatsningar . Trots detta behöver området utvecklas på följande sätt. Utveckla metoderna för att identifiera och värdera lokala och regionala nyttor. Utveckla sedan principer för hur dessa nyttor ska beräknas i de fall de ska utgöra grunden för ett finansieringsåtagande från någon intressent. Detta arbete bör sikta på en ökad transparens, enhetlighet och jämförbarhet. Utarbeta även tydliga principer för om och när lokala nyttor ska räknas med i objektens samhällsekonomiska underlag (kalkyl respektive bedömning). Även för detta arbete behöver transparens, enhetlighet och jämförbarhet vara ledande. Utveckla för den samlade effektbedömningen Under den senaste åtgärdsplaneringen togs nya mallar fram för hur resultaten från de samhällsekonomiska bedömningarna skulle redovisas för Efter åtgärdsplaneringen har ett fortsatt utvecklingsarbete kring dessa mallar skett vilket är positivt. erfar dock att mallarna saknar riktlinjer för hur kostnader och effekter av alternativ finansiering ska hanteras på ett lämpligt sätt. Utveckla därför för den samlade effektbedömningen i detta avseende så det av beslutsunderlaget tydligt framgår vilka kostnader och konsekvenser tänkt finansiering har för ett objekts lönsamhetsbedömning. Ta fram riktlinjer för hur förhandlingar om finansiering, utformning och genomförande ska dokumenteras granskning har visat att avtalen om medfinansiering är alltför knapphändiga och att nödvändiga uppgifter inte heller återfinns i kompletterande underlag. Detta får till följd att motiv för förhandlingen, dess genomförande och vilka prioriteringar som gjorts inte är transparent.