rir · GZB510 · 2011-03-03 09:00:00 — I sin uppföljningsrapport bedömer att kommersialisering av biodrivmedel från nya råvaror kan påbörjas inom loppet av . I rapporterna bedömer myndigheten att produktionen av biodrivmedel från nya råvaror, bland annat från skogsavfall, bör kunna påbörjas inom . 80Att skattelättnader för biodrivmedel inte får leda till överkompensation framgår av såväl statsstödsreglerna som av artikel 16 punkt 3 i energiskattedirektivet. 81Enligt de statsstödsbeslut som kommissionen meddelat är regeringen skyldig att säkerställa att någon överkompensation inte sker. För att regeringen ska uppfylla sin övervakningsplikt tas relativt detaljerad information in från stödmottagaren. 82Myndigheten frågar om detta i enkäterna. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? myndigheten att produktionstekniker från alkoholer ur biomassa kan ta ett påtagligt steg framåt inom loppet av en femårsperiod. För att dessa teknikskiften ska vara möjliga krävs dock en fortsatt skattebefrielse.83 drar även slutsatsen att en skattebefrielse sannolikt har större teknikdrivande effekt om den riktas mot biodrivmedel i mer eller mindre ren form snarare än biodrivmedel avsedda för låginblandning. 3.5.2Riksdagen får inte del av uppföljningar Det material som samlar in genom sina enkäter är unikt. Materialet används så gott som uteslutande för den rapportering som regeringen måste göra till . Regeringen har inte hänvisat till uppföljningar vid beslut om skattelättnader eller vid rapporteringen till . Som framgått av avsnitt 3.4 avslog regeringen många ansökningar om skattelättnader för biodrivmedel av budgetskäl. visar uppföljningar att många företag inte utnyttjade sina möjligheter till skattelättnader. Skattebortfallet har därför inte varit lika stort som regeringen uppskattat det till . Ett annat skäl för avslag som regeringen tidigare angivit i sina beslut är att det råder osäkerhet om en ökad användning av biodrivmedel verkligen skulle komma att medföra några betydande klimat- eller miljövinster. I uppdrag ingår dock att redovisa vilka miljöeffekter biodrivmedel ger upphov till, vilket myndigheten också gjort. I de första årens uppföljningsrapporter anger att biodrivmedel har en stor potential att bidra till minskade utsläpp av växthusgaser. Vad gäller andra utsläpp uppges skillnaderna mellan biodrivmedel och fossila drivmedel vara försumbara. Regeringen har inte hänvisat till bedömningar i sina beslut. I de senaste årens rapporter, avseende 2008 och 2009, redovisar inte längre några bedömningar av miljökonsekvenser eller teknikutveckling. Fokus i rapporteringen är i stället inställd på beräkningar av om skattelättnader för biodrivmedel inneburit överkompensation. Det senare lades till i myndighetens uppdrag i och med regleringsbrevet . 83Se , Redovisning av regeringsuppdrag avseende kontroll och utvärdering av pilotprojekt som avses i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dnr 552-98-3701, Redovisning av regeringsuppdrag i enlighet med regleringsbrevet om kontroll och utvärdering av pilotprojekt som avses i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dnr 00-02-205, Redovisning av regeringsuppdrag i enlighet med regleringsbrevet om kontroll och utvärdering av pilotprojekt som avses i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dnr 530-2003-01063. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Regeringen använder det material tar fram vid sin rapportering till kommissionen för att visa att skattelättnader för biodrivmedel inte leder till överkompensation. Det material som tar fram är därmed en nödvändig förutsättning för att regeringen ska uppfylla de krav som kommissionen ställer på regeringen i sina statsstödsbeslut.84 Materialet skulle även kunna användas som grund för annan rapportering och uppföljning utöver den som EU kräver. 3.6Skattelättnaden leder till ett stadigt ökande skattebortfall Det är inte möjligt att uppskatta storleken på det skattebortfall som skattebefrielsen ger upphov till enbart utifrån antalet beslut. Skattebortfallet beror nämligen på hur många skattelättnader som faktiskt utnyttjats samt de skattebefriade volymerna. De senare har, som framgår i nästa kapitel, ökat kraftigt, särskilt för senare år.85 Av Energimyndighetens uppföljningar framgår att det var relativt få företag och producenter som utnyttjade sina beviljade skattelättnader. Det var heller inte några stora volymer av biodrivmedel som handlades. Till följd av att många skattelättnader inte utnyttjades blev det verkliga skattebortfallet betydligt lägre än det budgeterade. Enligt Energimyndigheten kunde det verkliga skattebortfallet för uppskattas till , vilket innebär ett genomsnittligt skattebortfall på . Det beräknade eller budgeterade skattebortfallet var ungefär dubbelt så stort, för hela perioden.86 I budgetpropositionen för avsatte regeringen ett årligt budgetutrymme för skattebefrielsen för biodrivmedel på . Detta höjdes senare budgetproposition till . Till följd av ökad låginblandning av biodiesel i diesel har budgetutrymmet därefter höjts med och från 2009.87 Inkluderas även kommande års budgeterade förändringar uppgår 84Enligt skulle det stå i strid med de beslut som avser skattelättnaderna om regeringen inte tillhandahöll informationen till kommissionen. 85I genomsnitt har av beviljade skattelättnader utnyttjats för perioden 20042008 enligt uppföljning. 86Statens energimyndighet, Redovisning av uppdrag i enlighet med regleringsbrevet om kontroll och utvärdering av pilotprojekt som avses i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dnr 530-2003-01063. 2001/02:1, avsnitt 8.9, prop. 2003/04:1, avsnitt 8.9 samt prop. 2006/07:1, Budgetpropositionen , avsnitt 5.11. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? budgetutrymmet för skattebefrielsen nu till från 2011.88 I de underlag som regeringen lämnat till kommissionen inför statsstödsprövning av skattebefrielsen har skattebortfallet beräknats till betydligt högre belopp. I underlag till kommissionen har regeringen beräknat kostnaden eller skattebortfallet för skattebefrielsen till mellan 2009 och 2013.89 I ett senare underlag beräknades intäktsbortfallet för skattebefrielsen som helhet till per år.90 I diagram 3.4 nedan visas en sammanställning över budgeterat eller prognosticerat skattebortfall , baserat på vad som kunnat utläsas utifrån officiella dokument, och faktiskt bortfall baserat på försålda volymer biodrivmedel . Skattebortfall till följd av skattelättnader för biodrivmedel 19952009 (2013), Milj kr 2 500 1997 1998 1999 2000 20012002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Beräknat skattebortfall sålda volymer Källa: Sammanställning av uppgifter i budgetpropositionen och, uppföljningar samt egna beräkningar. Avser endast etanol och biodiesel. Någon statistik över utvecklingen av övriga (bio)drivmedel är svår att få fram. 88I den senaste budgetpropositionen uppskattas den ökade skattebefrielsen för låginblandning i etanol med upp till 6,5 volymprocent innebära ytterligare skattebortfall på . 2010/11:1, Budgetpropositionen , avsnitt 6.11. 89Se underlagen till statsstödsärende N592/2006, Skattebefrielse för biodrivmedel förlängd tillämpning. 90Se underlagen till statsstödsärende N530/2008, Skattebefrielse för biodrivmedel ändrad tillämpning. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Som framgår av diagrammet finns en skillnad mellan budgeterat skattebortfall och det verkliga skattebortfall som kan beräknas utifrån försäljningen av biodrivmedel. Detta gäller särskilt i förhållande till de uppgifter som redovisats i de senaste årens budgetpropositioner. är de budgeterade belopp som redovisas i budgetpropositionerna genomgående lägre. 3.7Regeringens rapportering till har varit sparsam 3.7.1Regeringen har inte presenterat en övergripande strategi för satsningen på biodrivmedel I och med att kostnaderna för skattebefrielsen har ökat kraftigt kan det finnas skäl att ta fram ett mer samlat underlag för att beskriva helheten i statens satsning på biodrivmedel. har även efterfrågat en övergripande strategi för styrmedel som främjar produktion av biodrivmedel, stimulerar teknikutveckling, skapar rimliga villkor för befintliga anläggningar, undviker störningar i drivmedelsmarknadens funktion samt skapar stabila spelregler oberoende av statsfinansiella förhållanden.91 Någon sådan strategi har dock inte redovisats av regeringen. 3.7.2Regeringen har inte följt upp effekterna av skattebefrielsen Enligt budgetlagen ska regeringen för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts inom olika verksamhetsområden.92 har även framhållit att resultatredovisningen på klimatområdet bör fördjupas. Redovisningen bör få en tydligare inriktning mot att redovisa och analysera uppnådda resultat i stället för att redovisa nya insatser.93 En genomgång av budgetpropositionerna till 2011, samt skatteutgiftsredovisningen , visar att regeringen inte redovisar någon löpande uppföljning av skattebefrielsen . Regeringen kommenterar inte omfattningen av skattebefrielsen eller dess effekter i någon av budgetpropositionerna. I stället beskrivs framtida förändringar. I budgetpropositionen anger regeringen att koldioxidneutrala drivmedel även fortsättningsvis bör undantas från koldioxidskatt och energiskatt under perioden 2009 till 2013.94 2005/06:TU6. 922 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). 2009/10:MJU1 och bet. 2010/11:MJU1. 2006/07:1, avsnitt 5.6.6. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? I budgetpropositionen rapporterar regeringen att en lagstiftning om generell skattebefrielse för koldioxidneutrala drivmedel bör införas i lagen om skatt på energi och träda i kraft . Regeringen anger vidare att den generella skattebefrielsen bör gälla längst . Regeringen utlovar också att det särskilda villkoret som gäller för att etanol som låginblandas i bensin ska vara skattebefriad bör slopas så snart det är möjligt, dock senast den 1 januari 2009.95 I budgetpropositionen anger regeringen att den avser att undersöka olika alternativ för att fortsatt ge svensk etanolproduktion stabila förutsättningar. För att skapa förutsättningar att öka andelen förnybara drivmedel avser regeringen att skyndsamt utreda en kvotplikt.96 När budgetpropositionen presenterades hade regeringen ännu inte föreslagit någon lagstiftning för en generell skattebefrielse. Regeringen hade heller inte ändrat det särskilda villkor som gäller för skattebefrielsen för etanol till låginblandning. Detta trots att regeringen i budgetpropositionen rapporterat att det skulle vara intentionen. I stället angav regeringen att skattelättnaden för biodrivmedel bör bedömas när införandet av ett kvotpliktssystem för dessa bränslen övervägs samt i samband med genomförandet av de nya bränslespecifikationerna i bränslekvalitetsdirektivet.97 Regeringen aviserade även att en framtida höjning av låginblandningen av biodiesel i diesel respektive etanol i bensin i enlighet med det kommande bränslekvalitetsdirektivet är möjlig.98 I budgetpropositionen kommenterade regeringen behovet av en skattebefrielse för att låginblandningen av biodrivmedel ska öka, i enlighet med de högre inblandningsnivåer som tillåts i det nya bränslekvalitetsdirektivet.99 bedömer regeringen att skattebefrielse inte bör medges fullt ut för de nya låginblandningsnivåerna.100 Satsningen att subventionera högre nivåer 2007/08:1, Budgetpropositionen , avsnitt 5.6.13. Med det särskilda villkoret avses att regeringen villkorat skattebefrielsen för importerad etanol som används för låginblandning med att den högsta tullsatsen måste tas ut. Etanol kan importeras till tre olika tullsatser. 2008/09:1, avsnitt 6.2.5.4. En kvotplikt innebär att en viss andel av försäljningen av drivmedel ska utgöras av biodrivmedel. 2009/10:1, Budgetpropositionen , avsnitt 7.2.5.10. De nya bränslespecifikationerna möjliggör inblandning etanol i bensin samt biodiesel i dieselolja. 2009/10:1, UO20, s. 36. 2010/11:1, avsnitt 6.6.2. 100Regeringen bedömer att befrielse från koldioxid- och energiskatt bör gälla för låginblandning upp till och med 6,5 volymprocent etanol i bensin och 5 volymprocent biodiesel i diesel. Befrielse från koldioxid- och energiskatt bör även ges genom dispensbeslut för E85 och andra höginblandade biodrivmedel och för biodrivmedel helt utan fossilt innehåll. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? av låginblandning än tidigare, beskrivs även i samband med ett avsnitt om åtgärder för en omställning mot en fossiloberoende fordonsflotta.101 Satsningen nämns även vid en redogörelse för hur man ska uppnå de energipolitiska målen till 2020, däribland målet om en ökad andel förnybar energi.102 Sammanfattningsvis kommenterar regeringen inte den totala omfattningen av skattebefrielsen eller dess effekter i någon utav budgetpropositionerna . I regeringens skrivelser om redovisning av skatteutgifter respektive 2010 nämns skattebefrielsen som en nedsättning av energiskatt under rubriken för koldioxidneutrala drivmedel. Där konstateras att skattebefrielse gäller för koldioxidneutrala drivmedel och att utgörs av energiskattesatsen för bensin i miljöklass 1. Befrielsen från koldioxidskatt nämns inte, vilket motiveras av att koldioxidskatt inte bör utgå för koldioxidneutrala drivmedel. Följaktligen blir den skatteutgift som redovisas för skattebefrielsen något lägre än de uppskattningar av skattebortfallet som regeringen redovisat i andra dokument.103 2010/11:1, UO20, s. 43. 2010/11:1,UO21 s. 47. Under detta utgiftsområde redogör regeringen även kort för de propositioner som lagts fram för att genomföra förnybarhets- och bränslekvalitetsdirektiven, s.36. 2008/09:183, Redovisning av skatteutgifter , s. 25 och s. 40, skr. 2009/10:195, Redovisning av skatteutgifter, s. 24 och s. 39. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? 4Skattebefrielsens betydelse för användningen av biodrivmedel Syftet med detta kapitel är att åskådliggöra hur skattebefrielsen är tänkt att fungera. I kapitlet redogör vi även för vilken betydelse skattebefrielsen, tillsammans med andra stöd till biodrivmedel, haft för användningen Eftersom skattebefrielsen fungerar olika i fallet med höginblandade respektive låginblandade biodrivmedel behandlas dessa sedan mer utförligt i kapitel 5 och 6. Kapitlet inleds med en sammanfattning av våra viktigaste iakttagelser. Skattebefrielsen är ett ganska trubbigt styrmedel. Den syftar till att utjämna skillnader i produktionskostnad mellan biodrivmedel och fossila drivmedel. Den subvention som skattebefrielsen innebär är dock i hög grad beroende av skattesatsen hos det fossila drivmedel som ersätts, inte av skillnader i produktionskostnader. Skattebefrielsen är det främsta styrmedlet för att öka användningen av biodrivmedel. För att biodrivmedel ska kunna användas som höginblandade bränslen räcker det inte med enbart skattebefrielse. Det behövs också investeringar i fordon och infrastruktur. Skattebefrielsen har framför allt bidragit till ökad låginblandning av biodrivmedel i bensin och diesel. har ökningstakten avtagit som en följd av minskad bensinkonsumtion och att maximal tillåten låginblandning i stort sett uppnåtts. Andelen höginblandade biodrivmedel har däremot fortsatt att öka något. 4.2Skattebefrielsen ska utjämna skillnader i produktionskostnader Punktskatt i form av energi- och koldioxidskatt på drivmedel är en indirekt skatt. Med indirekt skatt menas en skatt som normalt sett belastar Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? konsumenterna men tas ut och betalas in av producenterna. I fråga om skattelättnad eller skattebefrielse från punktskatt på biodrivmedel är tanken att denna ska komma konsumenterna till del genom att helt eller delvis slå igenom på konsumentpriset. Skattebefrielsen för biodrivmedel verkar alltså genom att jämna ut skillnader i priser och produktionskostnader mellan biodrivmedel och fossila drivmedel.104 Produktionskostnaderna för biodrivmedel är nämligen generellt högre än motsvarande kostnader för produktion av bensin eller diesel. Utan någon form av stöd eller subvention skulle biodrivmedel därför få svårt att konkurrera med de fossila alternativen. Det finns även skillnader i produktionskostnader mellan olika biodrivmedel. Ett och samma biodrivmedel kan nämligen produceras från flera olika råvaror och med olika produktionstekniker, vilket påverkar produktionskostnaden och i förlängningen priset. Diagram 4.1 nedan visar att de flesta biodrivmedel har för höga produktionskostnader för att kunna konkurrera med bensin eller diesel. I diagrammet ges även en ungefärlig bild av hur produktionskostnaden för olika biodrivmedel kan variera beroende på vilken råvara som används. Staplarna anger det spann inom vilket produktionskostnader för olika biodrivmedel kan variera beroende på råvara. Som jämförelse har även en linje lagts till som motsvarar genomsnittlig produktionskostnad för bensin och diesel 2007. Uppskattade produktionskostnader för olika biodrivmedel samt för bensin och diesel med hänsyn till skillnader i energiinnehåll, kronor/liter Källa: , genomsnittlig växelkurs enligt samt . 104Se underlag till statsstödsärende N480/2002 Punktskattelättnad för koldioxidneutrala drivmedel, där syftet med skattebefrielsen beskrivs i detalj. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Av diagrammet framgår att det i stort sett bara är etanol från sockerrör som kan konkurrera med bensin och diesel utan någon form av subvention. ger diagrammet bara en ögonblicksbild av hur produktionskostnaderna förhåller sig till varandra. Produktionskostnaderna för biodrivmedel kan variera en hel del beroende på efterfrågan, väderlek och skörd. har produktionskostnaden för etanol från sockerrör ökat något. 4.2.1Produktionskostnaden för svenska biodrivmedel varierar De biodrivmedel som framför allt används i är etanol och biodiesel, vilka huvudsakligen framställs av sockerrör, vete och rapsolja. Produktionskostnaden för dessa biodrivmedel har varierat beroende på biodrivmedlets ursprung och på vilken råvara som använts. Den svenska produktionen av etanol har varit relativt liten i förhållande till andelen importerad etanol. del () av den etanol som används i . Huvuddelen av denna kom från och producerades från sockerrör. Detta förhållande ändrades då den inhemska produktionen av etanol ökade till som en följd av utbyggd produktionskapacitet hos det företag som stått för merparten av inhemskt producerad etanol. minskade också andelen importerad etanol från som en följd av minskade skördar och högre pris. importerades av etanolen från medan fördes in från ett annat EU-land.105 För biodiesel har utvecklingen sett annorlunda ut. Den svenska produktionen har till stor del kunnat försörja marknaden. har importen ökat som en följd av ökad efterfrågan. producerades av den biodiesel som användes i Sverige.106 Skillnader i produktions- och importmönster påverkar produktionskostnaden för den svenska användningen av biodrivmedel. Utifrån Energimyndighetens uppföljningar av skattebefrielsen för biodrivmedel är det möjligt att ge en grov uppskattning av produktionskostnaden för de biodrivmedel som används i . 105Statens energimyndighet (2010c), Övervakningsrapport avseende skattebefrielse 2009, dnr 00-10-848. (2010c). 107Statens energimyndighet (2010b), Underlag till , (2010c), Övervakningsrapport avseende skattebefrielse 2009, dnr 00-10-848, (2009b), Övervakningsrapport avseende skattebefrielse för biodrivmedel och alternativa drivmedel, dnr 00-09-558. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Uppskattad produktionskostnad inklusive frakt och exklusive tull för svensk biodrivmedelsanvändning, kronor/liter. Av tabellen framgår att produktionskostnaden för etanol till låginblandning och etanol till E85 skiljer sig åt. Detta beror bland annat på att den etanol som används för låginblandning i större utsträckning är inhemskt producerad alternativt producerad inom EU medan den etanol som används till E85 i huvudsak är brasiliansk sockerrörsetanol. Framställningen ovan är dock förenklad eftersom vi inte inkluderat några tullkostnader. Om vi även inkluderar tullkostnader kommer produktionskostnaderna att jämnas ut. Se avsnitt 5.3.1. 4.2.2Storleken på skattebefrielsen beror på vad som ersätts Den totala energi- och koldioxidskatten på bensin och diesel skiljer sig åt. Storleken på skattebefrielsen för biodrivmedel varierar därför beroende på vilket fossilt drivmedel som biodrivmedlet i fråga är tänkt att ersätta. I tabell 4.2 anges den totala energi- och koldioxidskatten per liter drivmedel för bensin respektive diesel i miljöklass 1. Total energi- och koldioxidskatt på bensin och diesel, kronor/liter. Bensin (miljöklass 1) Diesel (miljöklass 1) Av tabellen framgår att biodrivmedel som ersätter bensin kommer att få en något högre skattebefrielse per liter än biodrivmedel som ersätter diesel. Detta följer av att den totala energi- och koldioxidskatten på bensin är högre än den totala energi- och koldioxidskatten på dieselbränslen. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? 4.2.3Storleken på subventionen beror även på energiinnehållet Storleken på den subvention som skattebefrielsen egentligen innebär kommer dock att vara något lägre än vad som anges av de formella skattesatserna i tabell 4.2. Det beror på att en liter biodrivmedel inte fullt ut ersätter en liter bensin eller diesel, eftersom biodrivmedel i de flesta fall har ett lägre energiinnehåll och därmed inte räcker till att köra lika långt.108 Om vi antar att all etanol går till bensinersättning och all biodiesel används för att ersätta dieselbränslen kan den subvention som skattebefrielsen innebär beräknas enligt tabellen nedan.109 Subvention per liter med hänsyn till skillnader i drivmedlens energiinnehåll, kronor/liter. Källa: samt egna beräkningar. Om hänsyn inte tas till drivmedlens olika energiinnehåll kommer biodrivmedel att missgynnas i förhållande till fossila drivmedel. Tabell 4.3 kan även läsas som den skattesats vid vilken etanol eller biodiesel kompenseras för sitt lägre energiinnehåll.110 Som framgår av tabell 4.3 kommer subventionen fortfarande att skilja sig åt mellan olika biodrivmedel beroende på vilket fossilt drivmedel dessa ersätter, men skillnaden blir mindre. Subventionen blir också något högre för biodiesel jämfört med etanol, men det kan vara rimligt eftersom biodiesel har en högre produktionskostnad. 108Energiinnehållet beräknas efter olika drivmedels värmevärden. Utifrån energiinnehåll motsvaras bensin av etanol medan diesel motsvaras av FAME, respektive etanol. Se eller för uppgifter om värmevärden. 109Enligt tidigare uppföljningar stämmer detta antagande ganska väl. av etanolen gick till bussbränsle eller dieselersättning 2004. Se Energimyndigheten (2005), Redovisning av uppdrag i enlighet med regleringsbrevet om kontroll och utvärdering av pilotprojekt som avses i lagen (1994:1776) om skatt på energi, dnr 00-04-7202. Utifrån statistik över försäljningen av och andelen etanol till höginblandning kan andelen etanol till dieselersättning uppskattas till . 110Trots att vare sig energiskattelagen eller energiskattedirektivet är utformade så att beskattning ska ske efter energiinnehåll är detta en viktig del i beräkningen av skattesubventionen för biodrivmedel. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? 4.2.4 Skattebefrielsen tar inte hänsyn till varierande produktionskostnad För att bedöma om subventionen varit väl avvägd behöver den jämföras med skillnaden i produktionskostnad mellan biodrivmedlet och det fossila bränsle som det ersätter. Vid en väl avvägd subvention bör skillnaden vara nära noll eftersom skattebefrielsen syftar till att utjämna skillnader i produktionskostnad. I tabell 4.4 nedan visas produktionskostnaden för bensin och diesel samt för etanol och biodiesel med hänsyn till skillnader i energiinnehåll . I de två sista raderna visas skillnader i produktionskostnad före och efter subvention.111