rir · GZB55 · 2011-01-21 09:00:00 — En liknande bild framgick i granskningar 1999 och 200242. Av enkätsvar och fallstudier framgår att myndigheterna inte har ägnat uppföljning av projekten och återföring av erfarenheter från tidigare projekt tillräcklig uppmärksamhet. För merparten () av projekten hade myndigheterna inte tagit fram uppföljningsrapporter och i av projekten medförde erfarenheterna inga förändringar i de rutiner och modeller som ska tillämpas av alla projekt. 41Bland agila (ungefär lättrörliga) metoder kan nämnas Development, , DSDM, Extreme Programming (XP), Development, Pragmatic Programmer Scrum, med flera. 42Riksrevisionsverket 2002:30, IT i verksamhetsutvecklingen. Statliga IT-projekt som överskrider budget En viktig grund för erfarenhetsåterföring är att kalkyler och redovisning av projektens kostnader omfattar alla relevanta delkostnader. Granskningen visar dock att en stor andel av myndigheterna inte hade organiserat sin redovisning så att uppgifter om olika delkostnader kunde tas fram på ett enkelt sätt. Förordningen om intern styrning och kontroll förefaller ge resultat Av de 73 myndigheter som svarat på enkäten är det 41 som ska tillämpa43 förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603). Av dessa har hamnat i grupp 1 eller 2 i vår klassificering av myndigheternas interna styrning och kontroll av IT-utvecklingsverksamhet. Av dessa myndigheter arbetade med att utveckla sin interna styrning och kontroll. Av myndigheterna i grupp 3, de med flera brister i sin interna styrning och kontroll av IT-utvecklingsverksamhet, är det färre myndigheter, , som är skyldiga att följa förordningen. Av dessa myndigheter arbetade dock av (17 av 19) med att utveckla sin interna styrning och kontroll. Även om det inte är möjligt att bedöma om dessa åtgärder kommer att visa sig tillräckliga för att avhjälpa den typ av problem vi konstaterat i granskning indikerar dessa siffror att förordningen påverkar myndigheternas beteende i önskad riktning. Också de tre fallstudierna visar att problemen i projekten medfört att myndighetsledningarna insett behovet av att förbättra förutsättningarna (resurser, metoder, regler) både för enskilda projekt och i den interna styrningen och kontrollen av IT-verksamheten. Två av myndigheterna har vidtagit åtgärder för att förbättra den interna styrningen och kontrollen på . Bland åtgärderna kan nämnas ny projektutvecklingsmodell, krav på kostnads- och nyttoanalys för alla projekt och tillsättning av utvecklingsdirektör för styrning av projektportföljen. 4.3Regeringens åtgärder för att minska budgetöverskridanden i projekten Ansvaret för att bedriva IT-utvecklingsprojekt på ett sådant sätt att de leder till önskvärda resultat på ett så effektivt sätt som möjligt är Även om regeringen har delegerat denna uppgift till myndigheterna finns det dock ett flertal åtgärder som är möjliga att vidta för att påverka och underlätta för myndigheterna att åstadkomma så bra resultat som möjligt. 43 Vi avser status . Statliga IT-projekt som överskrider budget Omfattande arsenal av verktyg för att styra IT-projekt Regeringen/har ett flertal verktyg för att påverka myndigheternas hantering av sin IT-baserade verksamhetsutveckling. Vissa verktyg syftar till styrning av strategiska (för flera myndigheter gemensamma) IT-projekt medan andra avser enskilda myndigheters projekt. i reglering ställa krav på myndigheternas IT-utvecklingsverksamhet eller generellt beträffande myndigheternas interna styrning och kontroll inrätta en kommitté för att bereda frågor om regeringens styrning av myndigheternas IT-utvecklingsverksamhet (E-delegationen) ge uppdrag till extern granskning av projekt (till exempel Statskontorets granskning av projekt och Försvarsmaktens PRIOprojekt eller styrning och uppföljning, 2009:6) överta ansvar för projekt eller flytta in projekt i departementet (styrning av inom rättsväsendet) ge uppdrag till myndigheter att utveckla IT-stöd (i regleringsbrev eller annat regeringsbeslut) ställa krav på återrapportering av status för projekt i regleringsbrev, underlätta finansiering av projekt (anslag, låneram) föra en dialog med de enskilda myndigheterna medverka som observatör i styrgrupper för större eller mer strategiska projekt (till exempel i tidigare skeden av RIF- projektet). Regeringens kommunikation med myndigheterna avser främst projekten med de största budgetöverskridandena Kommunikationen mellan regeringen och myndigheterna avser främst myndigheter med projekt som haft stora budgetöverskridanden. Fem av de nio myndigheterna som hade projekt med de största budgetöverskridandena hade under ett eller haft kommunikation med 20062009 beträffande projekt. Denna dialog genomfördes i mål- och resultatdialogen eller i mera informella samtal. Fallstudierna visar att ingen av de tre myndigheterna framfört behov av någon direkt åtgärd från regeringens sida med anledning av budgetöverskridandet. Trots detta har departementen vidtagit främst följande åtgärder när det gäller fallstudiemyndigheterna De har gett i uppdrag att utveckla IT-stöd (i myndighetens instruktion). Statliga IT-projekt som överskrider budget De har ställt krav på att återrapportera status för Sjöbasis. De har fört en dialog med alla tre myndigheterna (mål- och resultatdialog och i andra informella sammanhang) om projekten. Av intervjuer med företrädare för berörda departement framgår att departementen engagerat sig i större, mer strategiska utvecklingsprojekt. IT-stödet i respektive Toposystemet i Lantmäteriet, som ingått i fallstudierna, uppfyller enligt departementen inte dessa kriterier. Likväl har de ovan nämnda åtgärderna vidtagits. Styrning av strategiska projekt Regeringen har inlett en satsning på att framöver få en koncerninriktad styrning av så kallade strategiska projekt, det vill säga sådana projekt som har en betydelse för flera myndigheter eller för staten som helhet. Det behöver inte enbart röra satsningar på e-förvaltning utan även andra satsningar till exempel på modernisering av IT-infrastruktur kan räknas in. För detta ändamål har regeringen utformat en särskild styrorganisation med en statssekreterargrupp44, en e-grupp inom , en kommitté (E-delegationen) samt samverkansområden med särskilt utpekad ansvarig myndighet. Dessa åtgärder har enligt bedömning inte haft någon betydelse för de projekt som granskningen omfattat. 44Regeringen beslutade att tillsätta en statssekreterargrupp med uppgift att stärka samordningen i vad gäller frågor som är av strategisk betydelse för utvecklingen av elektronisk förvaltning. Uppgiften är att på ett mer operativt sätt genomföra regeringens e-handlingsplan som kom 2008 och koordinera myndigheternas arbete. Statliga IT-projekt som överskrider budget 5 Slutsatser och rekommendationer granskning har inriktats mot budgetöverskridanden i myndigheternas IT-utvecklingsprojekt. Ett överskridande av budgeten gör det inte möjligt att dra någon bestämd slutsats huruvida projektet har bedrivits ineffektivt eller om verkliga fördyringar har uppstått. Skälet kan vara en orealistiskt ursprunglig budget som aldrig hade varit möjlig att hålla oavsett hur väl projektet bedrivits. Anledningen att ändå valt att granska myndigheternas förmåga att hålla projektbudgetarna är att de problem som uppstår i detta sammanhang utgör tydliga indikationer på brister i förmågan att styra och kontrollera utvecklingsverksamheten. Granskningen gör det möjligt att dra följande slutsatser. En mindre andel av projekten får problem En tredjedel av IT-projekten drar över sina budgetar. bedömer att det samlade budgetöverskridandet uppgår till . Det kan antas att denna siffra är i underkant då det inte avslutades något mycket stort projekt med åtföljande risk för större budgetgetöverskridande45. Enligt är det rimligt att anta att det samlade budgetöverskridandet för avslutade projekt ett normalt46 budgetår sannolikt ligger i intervallet . 45Betydelsen av dessa projekt kan illustreras med projekt som avbröts när totalkostnaden hunnit bli utan att ha levererat resultat. gör efter kontakter med antagandet att den ursprungliga budgeten för detta projekt var i storleksordningen . Det skulle innebära att budgetöverskridandet vid projektets nedläggning uppgick till eller . Om dessa i stället hade belastat 2009 hade detta medfört att det samlade budgetöverskridandet skulle ha förändrats från till . 46Det vill säga då även något stort IT-projekt avslutats. Statliga IT-projekt som överskrider budget Förmågan att hålla budgeten förefaller vara oförändrad jämfört med tidigare När gjorde en liknande granskning47 1999 av 215 projekt blev resultatet liknande. Vår bedömning blir att myndigheternas förmåga att hålla budget i projekten inte har förbättrats. Liknande brister hos företagens förmåga att hålla budget och tidplan redovisas i internationella studier48. De stora projekten är mer riskfyllda Medan projekten, med budgetöverskridanden, i genomsnitt överskred sina budgetar överskred de stora projekten bland dessa sina budgetar med i genomsnitt . Denna skillnad kan enligt vår bedömning främst hänföras till de ökade svårigheterna att hantera risker i de stora projekten eftersom dessa är svårare att överblicka och svårare att förstå på grund av den större komplexiteten. Konsekvenserna av budgetöverskridanden är främst myndighetsinterna Inget av de i granskningen ingående projekten har föranlett myndigheterna att begära utökat anslag. Projekt med stora budgetöverskridanden hanteras internt inom myndigheterna, där det dock kan uppstå konsekvenser för annan verksamhet. Ofta sker finansieringen av överskridanden genom att andra utvecklingsprojekt tilldelas mindre resurser, vilket i sin tur leder till att de fördröjs eller görs mindre ambitiösa. Om finansieringen av överskridandet i stället belastar myndighetens sakverksamhet, vilket också är vanligt, kan detta medföra ökade handläggningstider och andra kvalitetsförluster. Enligt bedömning utreder myndigheterna inte eventuella konsekvenser av budgetöverskridanden i tillräcklig utsträckning. Orsakerna till budgetöverskridanden handlar om brister i beställarkompetens och förmåga att styra och kontrollera verksamheten Granskningen visar på i huvudsak välkända orsaker till att projekten särskilt de större får problem. Myndighetsledningarna förmår inte att skapa beställarfunktioner som kan sätta tydliga mål och krav för utvecklingsarbetet, skapa en relevant riskhantering eller göra rimliga resurskalkyler. 47Granskningsresultaten är dock inte helt jämförbara. 48http:///newsroom/chaos_2009.php Statliga IT-projekt som överskrider budget En annan slutsats av granskningen är att väl fungerande rutiner för intern styrning och kontroll ger bättre förutsättningar för väl fungerande De myndigheter som redovisade att man kommit långt med sitt arbete enligt förordningen om intern styrning och kontroll tenderade att ha mindre problem med budgetöverskridanden. Det förefaller också som att likartade misstag upprepas år . En slutsats är därför att myndigheterna inte har ägnat uppföljning av projekten och återföring av erfarenheter från tidigare projekt och annan kunskap, till exempel från internationella standarder, tillräcklig uppmärksamhet. är att konsultberoendet är stort i många projekt. Hälften av den samlade årsbudgeten för IT-utveckling avsåg konsultkostnader. bedömning är att beställare som driver stora projekt med konsulter i nyckelpositioner kan få svårigheter att kommunicera verksamhetens krav på projektens resultat till konsulterna och även att återföra konsulternas erfarenheter från projekten till myndigheten. Granskningen visar att regeringen använder en rad olika medel för att styra statens IT-investeringar på ett mer övergripande plan. Förordningen om intern styrning och kontroll är också ett bra medel för myndigheterna att vidareutveckla sina IT-projekt. För att komma till rätta med de problem som framkommit i granskningen pekar i det följande på några åtgärder som främst myndigheter med medelstora och stora IT-projekt kan behöva vidta. Utveckla den interna styrningen och kontrollen En väl fungerande intern styrning och kontroll kan ses som ett skyddsnät för myndighetens verksamheter, alltså även i IT-utvecklingsverksamheten. Den skapar förutsättningar för att undvika problem i projekten. Eftersom granskningen visar på brister i den interna styrningen och kontrollen hos hälften av myndigheterna bedömer att detta är en åtgärd som skulle kunna ge bred effekt. Även myndigheter som inte är skyldiga att följa förordningen om intern styrning och kontroll kan ha god nytta av att intensifiera sitt arbete på denna punkt. Det är därför glädjande att det framgår av myndigheternas svar på enkäten att det på många håll pågår ett utvecklingsarbete. Statliga IT-projekt som överskrider budget Säkerställ att myndighetens beställarkompetens motsvarar projektens svårighetsgrad Det är myndighetsledningens förmåga att skapa en tillräckligt kompetent beställarfunktion som gör att man kan undvika budgetöverskridanden och andra problem i projekten. Den som agerar beställare på myndighetsledningens vägnar har normalt andra uppgifter i verksamheten än de som är aktuella i deras beställarroll i IT-projekt. Beställaren måste trots detta kunna svara för att nödvändig kompetens tillförs såväl styrgrupp som projektgrupp. Om inte detta fungerar är det ett betydande risktagande för en myndighet att starta ett stort utvecklingsprojekt. Att utveckla beställarkompetensen är tidskrävande och svårt. Myndighetsledningen måste därför hitta vägar att balansera sitt risktagande. För att reducera risken för budgetöverskridanden och andra problem bör följande alternativ övervägas inför beslut om stora projekt. dela upp omfattande utvecklingsbehov i flera mindre projekt krympa projektet genom att minska leveranskraven eller ambitionerna i projektet köpa och anpassa en standardprodukt i första hand skaffa extern beställarkompetens om den interna är otillräcklig om möjligt skjuta upp projektet i avvaktan på att tillräcklig beställarkompetens uppnås. En viktig väg att utveckla beställarkompetensen och förmågan att genomföra projekten som planerat är att ta del av erfarenheter kring vad som gått fel i tidigare projekt såväl egna som andras och sedan återföra och tillämpa erfarenheterna. Detta sker inte med någon automatik, särskilt inte i miljöer med hög personalrörlighet eller med konsulter i nyckelroller i projekten. Utifrån granskningens iakttagelse att mindre än hälften av myndigheterna tar fram uppföljningsrapporter anser att detta bör vara en prioriterad uppgift. En nödvändig förutsättning för att lära sig av sina erfarenheter är att man vet vad som har hänt. Myndigheten måste därför säkerställa att man förfogar över relevanta verktyg för att bland annat kunna redovisa hur resultaten i projekten har uppnåtts och hur insatta resurser använts. Orsakerna till budgetöverskridanden måste kunna analyseras. På denna punkt har granskningen visat på stora brister. Statliga IT-projekt som överskrider budget Utvecklingsbehov även hos myndigheter som inte redovisat problem med budgetöverskridanden Av granskningen har framgått att en majoritet av de projekt som undersökts inte har haft några större problem att hålla budgetarna. Detta innebär inte att de åtgärder som rekommenderar skulle vara onödiga att vidta hos flertalet myndigheter som bedriver IT-utvecklingsprojekt. bedömning är att betydligt fler myndigheter kommer att behöva driva mer komplexa och kunskapskrävande projekt än de som behövt göra det. Det skärper behovet av att myndighetsledning och beställare hos många fler myndigheter än de som driver stora eller komplexa projekt utvecklar sin förmåga att styra och driva projekt. Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget Bilaga 1 Granskningens genomförande granskning syftar till att visa om det är vanligt bland statliga IT-utvecklingsprojekt att de överskrider budget. För att besvara frågorna behövs information om myndigheternas avslutade IT-projekt, myndighetsledningens styrning och kontroll av IT-utvecklingsverksamheten samt information om dialogen mellan regeringen och myndigheterna om IT-utvecklingsprojekt. och analys har genomförts på följande sätt: en webbenkät har sänts ut till 73 myndigheter med de största förvaltningsanslagen49. I några fall gjordes avsteg från denna urvalsgrund. myndigheterna står tillsammans enligt vår bedömning för av förvaltningens samlade budget för IT-utveckling fallstudier av IT-utvecklingsprojekt har genomförts hos tre myndigheter jämförelser har gjorts med resultat av granskningar av IT-projekt en genomgång av regleringsbrev har gjorts samt intervjuer med har genomförts Dessa myndigheter hade 4215400 årsarbetskrafter . Statliga IT-projekt som överskrider budget I enkäten efterfrågade vi viss övergripande information om alla myndigheterna information om dialogen med beträffande projekt de resurser som totalt budgeterats för projekten (oavsett om de haft ett budgetöverskridande eller inte) . I den mån myndigheterna ur sin redovisning inte kunnat få fram vissa uppgifter om kostnader för projekten har myndigheterna i stället fått lämna bedömningar av dessa kostnader. frågor kring myndighetsledningens styrning och kontroll50 av IT-verksamheten. Därutöver har enkätfrågorna fokuserat projekten som avslutats med budgetöverskridanden. grundläggande ekonomiadministrativ information51 om alla projekt som överskridit sin budget mera ingående information i de projekt som uppvisat de högsta budgetöverskridandena hos respektive myndighet. Bland det som efterfrågades var bedömda orsaker till budgetöverskridandena. Denna information om orsaker begränsade i enkäten till högst tre projekt per myndighet vilket, medförde att de 30 myndigheter som hade projekt med budgetöverskridande redovisade 45 projekt av 129. Under vår utprovning av webbenkäten har synpunkter lämnats från , , och samt från forskare inom området. har fördjupat informationsinsamlingen genom att på tre myndigheter, , och Lantmäteriet, granska ett större projekt som avslutades med budgetöverskridande hos vardera myndigheten. Granskningen har genomförts med intervjuer och dokumentstudier. Intervjufrågor och dokumentbeställningar skickades 50Frågorna bygger på bedömningskriterier. Dessa frågor avser förekomst av modeller, strategier, regler och policyer som avser alla projekt och som ställer krav på och utgör förutsättningar för projekten. 51Projekttid, kostnadsbudget (kostnadsbudget i beslutsårets penningvärde), budgetutfall uppdelat på delkostnader, finansiering av budgetöverskridanden, finansieringskällor, ekonomiska konsekvenser m.m. Ingen nuvärdesberäkning har gjorts eftersom projektens löptid i allmänhet är ett till eller mindre. Statliga IT-projekt som överskrider budget i förväg till myndigheterna. Fokus har varit orsaker och konsekvenser av överskridandena i dessa projekt och hur myndighetsledningen, projektbeställare och projektledare hanterat dessa problem. Granskningsrapporter har tagits fram för respektive fallstudie. Myndigheterna har faktagranskat dessa rapporter. Genomgång av regleringsbrev och intervjuer med Intervjuer har genomförts med företrädare för Finans-, Försvars-, Justitie- och Miljödepartementen. Intervjuerna med sakdepartementen berörde främst frågor med anknytning till fallstudierna och departementens styrning och uppföljning av dessa projekt. Intervjuerna med berörde dels dialogen mellan och sakdepartementen i frågor som rör kostnader för projekt, dels regeringens generella styrning av förvaltningens IT-utveckling. Regleringsbrev för 25 av urvalets 73 myndigheter har studerats som underlag för intervjuerna. Jämförelser med tidigare granskningsresultat Frågan om myndigheterna genomför sina IT-projekt mer effektivt och med bättre hushållning av projektmedel besvarar vi genom att jämföra resultatet av föreliggande granskning med snarlika granskningar som utfördes av 199952 och 200253. Företrädare för och de tre särskilt granskade myndigheterna (fallstudierna) har fått tillfälle att faktagranska ett utkast till revisionsrapport. 52Riksrevisionsverket (1999:38), IT-utvecklingen inom staten 1999 en översikt över 215 större projekt. 53Riksrevisionsverket (2002:30), IT i verksamhetsutvecklingen. Statliga IT-projekt som överskrider budget Med projekt avses i granskningen en definierad arbetsuppgift, i tiden avgränsad, och som omfattar en samling aktiviteter med ett bestämt syfte och leveransåtagande samt har egen kostnadsbudget och tidsplan. Ett projekt kan antingen vara fristående eller ingå som delprojekt i ett mer omfattande projekt eller program54. Med att projekt avslutats menar antingen att projektet levererat en slutprodukt som överlämnats till drift och förvaltning eller att projektet avbrutits före leverans. Med projektets budget avser de kostnader som projektet enligt beslut får ådra sig under projektets hela löptid som ju kan sträcka sig . Budgeten kan vara beslutad när projektet startade och kallas då för ursprunglig budget. Under projektets gång kan budgeten förändras genom nytt beslut och kallas då för reviderad budget. När ett projekt avslutas finns en aktuell, det vill säga gällande budget. En sådan kan antingen vara den ursprungliga budgeten som inte förändrats under projektets löptid, eller en reviderad budget. Med årsbudget 2009 avses den del av budgeten som får förbrukas under . Med summa kostnader för projekt menar summa redovisade kostnader som påförts projektens konton från start och fram till att projekten avslutades. Med ett projekts budgetöverskridande avses summa kostnader som redovisas på ett projekt under dess löptid minus kostnader enligt ursprunglig budget. Med att ett projekt haft onödiga merkostnader avses att projektets leveranser, utan att kraven på dessa förändrats, kostat mer än nödvändigt. Den del av projektets kostnader som skulle ha kunnat undvikas om inte brister eller oönskade händelser av skilda slag hade inträffat kan enligt anses utgöra en onödig merkostnad, det vill säga utgöra dålig hushållning med statens medel. 54Exempelvis Försvarsmaktens PRIOprojekt som omfattar flera delprojekt och som omfattar mycket annat än IT-utveckling (se Statkontoret 2010:14). Statliga IT-projekt som överskrider budget Granskningen har avgränsats till 73 myndigheter med de största förvaltningsanslagen och som vi bedömer tillsammans står för av förvaltningens samlade budget för IT-utveckling . granskar projektens budgetöverskridande och inte andra väsentliga problem som kan uppträda i projekt. Andra IT-insatser, som kan bedrivas i projektliknande former, men som inte ingår i granskningen är löpande åtgärder i IT-driften, systemförvaltningen eller andra åtgärder för att vidmakthålla IT-systemens funktionalitet. i huvudsak avser utvecklingen av myndighetens IT-infrastruktur55 ingår inte heller i granskningen. har valt budgetåret 200956 som ett undersökningsår. Genom att välja ett enda undersökningsår minskar sannolikheten för att få med något av de relativt få projekt som har mycket stora budgetar som möjliggör budgetöverskridanden i storleksordningen eller mer. Behandlingen av (onödiga) merkostnader Frågan om det uppstått onödiga merkostnader i ett projekt kan inte besvaras utan att myndigheterna måste lämna ingående uppgifter om realismen i projektens budgetar samt kvaliteten och omfattningen i det som levererats från projekten i förhållande till målen och kraven. har därför avgränsat granskningen till att gälla om den ursprungliga budgeten hållits eller inte, och om budgeten inte hållits vilka omständigheter som orsakat budgetöverskridandet. 55Det vill säga fysisk och logisk infrastruktur, kommunikationsarkitektur och säkerhetsfunktioner. 56I vår redovisning av iakttagelser använder vi ofta presens men avser då situationen under . Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget Bilaga 2 Budgetöverskridanden bland de 45 projekten som hade störst överskridande