rir · GZB512 · 2011-03-23 09:00:00 — Studieförbundens synpunkter på hur fördelningssystemet ska utformas färgas av huruvida det egna studieförbundet gynnas av systemet eller inte. Något förenklat är studieförbund som är nyare, mindre och/eller har en hög ökningstakt av sin verksamhetsvolym mer negativa till ett högt grundbidrag eftersom det konserverar den existerande fördelningen. Studieförbundens olika profiler gör också att deras syn på hur olika typer av folkbildningsverksamhet ska värderas skiljer sig åt. 51Sveriges Kommuner och Landsting och , Kommunerna och studieförbunden, 2007. 52Enkätundersökning gjord av Kommuner och Landsting 2008. 53Sveriges Kommuner och Landsting och , Kommunerna och studieförbunden, 2007. Statens stöd till studieförbunden Enligt såväl våra intervjuer med studieförbunden som rapporten av implementeringen av en ny fördelningsmodell för statsbidraget till studieförbunden54 var införandet av den nuvarande fördelningsmodellen kontroversiellt hos flera av studieförbunden. Det berodde såväl på processen för framtagandet av regelverket som på systemets utformning. I fråga om själva processen valde , på grund av den stora splittringen studieförbunden emellan i synen på hur ett fördelningssystem borde vara konstruerat, att inte nominera några representanter till beredningsgruppen. I utvärderingen beskrivs processen kring framtagandet av ett nytt system ingående. En större grupp av studieförbund var emot det nya systemet medan en mindre grupp En stark kritik från studieförbundens sida mot Folkbildningsrådets kanslis och styrelses agerande skildras också i utvärderingen. Inför framtagandet av en ny fördelningsmodell frågade sig de forskare som deltagit i utvärderingen varför trodde att studieförbunden skulle kunna enas om en modell när de har misslyckats tidigare. Forskarna konstaterar också att det inte är något studieförbund som har lyckats beskriva en modell som har de önskade egenskaperna, det vill säga en modell som ger både stabilitet och flexibilitet.55 Studieförbunden anser att fördelningssystemet styr mot kvantitet I såväl intervjuer med studieförbunden som i studieförbundens remissvar på förslag till nytt fördelningssystem för statsbidraget är i stort sett alla studieförbund överens om att fördelningssystemet är starkt fokuserat på Många av studieförbundens representanter har påpekat att systemet leder till en jakt på studietimmar. Exempelvis beskriver ABF konsekvenserna av det nuvarande fördelningssystemet på följande vis i sitt remissvar om nytt fördelningssystem. I dagens system ser vi konsekvenserna av en alltmer hetsig volymjakt där studieförbunden tar andelar från varandra utan att nå unika deltagare. Flera av de företrädare för studieförbund lokalt och centralt som intervjuat ansåg att det nuvarande fördelningssystemet inte innehåller incitament för studieförbunden att prioritera verksamhet utifrån statens syften och verksamhetsområden. Företrädaren för ett av studieförbunden uttryckte det på följande vis. 54Eriksson, och , , Utvärdering av implementeringen av en ny fördelningsmodell för statsbidraget till studieförbunden s. 37, 2009. 55Eriksson och (2009), s. 44. Statens stöd till studieförbunden Fördelningssystemet, både det nuvarande och det föreslagna, säger inget om vad vi ska prioritera. Det finns bara ett tryck, och det är att lägga till verksamhet. Istället borde trycket vara på att överge gammal verksamhet och satsa nytt utifrån statens verksamhetsområden. Även den senaste statliga utvärderingen av folkbildningen, som presenterades 2004, noterade att incitamenten i fördelningssystemet innebär att det framför allt är kvantitet som premieras. Utredningen konstaterade även att det finns incitament för studieförbunden att öka antalet studietimmar som de rapporterar in till som underlag för framtida statsbidrag utan att öka kostnaderna. Enligt utredningen kan detta uppnås genom att studietiden förlängs Det kan också uppnås genom att ordna vad man kallar 0-cirklar, dvs. cirklar där inget arvode betalas eller där studieförbundet inte heller står för studiematerial eller håller lokal.56 Nya och växande studieförbund anser sig missgynnade av bidragssystemet I den granskning som genomförde av statsbidrag till folkbildningen behandlades de hinder som finns för att nya studieförbund ska bli statsbidragsberättigade. konstaterade att det rådande systemet innebar en risk för att folkbildningen konserveras och att grunden för legitimitet att i myndighets ställe besluta om statsbidragstilldelningen försvagas.57 Inom ramen för denna granskning har det framkommit liknande kritik mot det nuvarande fördelningssystemet och förslaget till nytt fördelningssystem. Ibn Rushd är ett av de två nya studieförbund som har tillkommit sedan folkbildningsreformen 1991. Ibn Rushd menar i sitt remissvar över det nya föreslagna bidragssystemet att det med den föreslagna modellen är mycket svårt för ett nytt studieförbund att komma upp i ingångsvärden som ger resultat. Det är svårt att se hur den föreslagna fördelningsmodellen grundbidrag och ingångsvärden som ligger mycket långt tillbaka i tiden, ska kunna inlemma nya studieförbund. 56SOU 2004:30, Folkbildning i brytningstid en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor, s. 128. 57Riksrevisionen 2004:15, s. 53. Statens stöd till studieförbunden Att fördelningssystemet baseras på totalt utbetalt statsbidrag under tidigare år58 kritiseras även av det andra nya studieförbundet, Kulturens anser att bidragssystemet mer borde spegla dagens förhållanden än de som rådde för 1015 år sedan.59 De två senast tillkomna studieförbunden föreslår vidare en lägre nivå på grundbidrag () men konstaterar att det även hos nya studieförbund finns ett stort behov av framförhållning och att kunna förutse sitt kommande statsbidrag.60 Även i sitt yttrande över det föreslagna fördelningssystemet att det inte är bra att ha ett fördelningssystem som till så stor del bygger på historiska siffror. Det är även mycket kritiskt till att det inte är tydligt hur nya studieförbund ska fasas in i fördelningssystemet.61 Det tillbakablickande systemet innebär även att studieförbunden inte har möjlighet att i förväg få medel att investera i speciella satsningar. I sammanhanget har det framkommit att det för Ibn Rushds del är omöjligt att inom ramen för det ordinarie anslaget prioritera ny kvalitativ verksamhet. Ibn Rushd ansåg sig till exempel inte kunna prioritera att genomföra demokratiseringsprojekt inom ramen för statsbidraget till folkbildning.62 att starta ny kvalitativ verksamhet är inte möjligt med statsbidraget för folkbildning eftersom det inte genererar många timmar, men det är någonting vi skulle vilja göra. Det beror på själva systemet. Vi kan inte mäta oss med stora studieförbund med höga grundbidrag. Ett kvalitetsmätetal för fördelning av statsbidraget hade varit mer rättvist. I intervjuer med är de två studieförbund som senast blev statsbidragsberättigade starkt kritiska mot den omfattande administration som studieförbunden behöver bygga upp för att erhålla statsbidrag. Det handlar framför allt om system för inrapportering av verksamhet. 58Det system som rådde , då tidigare granskning genomfördes, baserades på fler års utbetalningar än vad det nuvarande systemet gör. Det nya systemet som folkbildningsrådets styrelse beslutat om innebär en tillbakagång till att grundbidraget återigen ska vara en högre andel av totalbeloppet och att det ska baseras utbetalningar än vad som är fallet. 59Intervju Kulturens bildningsverksamhet. 60Ibn Rushd , Yttrande kring förslag till ny fördelningsmodell för statsbidrag till studieförbund . 61Studieförbundet remissvar på förslag till fördelningsmodell för statsbidrag till studieförbunden fr. o m 2012, . 62Ibn Rushd har fått stöd från Allmänna arvsfonden för att genomföra projektet. Statens stöd till studieförbunden Företrädare för studieförbund lokalt är positiva till dialogbaserad bidragsgivning Vissa kommuner tillämpar dialogbaserad bidragsgivning, vilket kräver betydligt mer kontakt mellan studieförbunden och kommunerna. Representanter för lokala studieförbund, som intervjuats i samband med denna granskning, har uppgett att en fördel med denna modell är att deras verksamhet blir sedd.63 De nya formerna för bidragsgivning innebär även att kommunernas förväntningar på studieförbunden blivit tydligare. Detta har, enligt de lokala företrädarna, medfört att studieförbunden kunnat ta en mer aktiv roll i det lokala utvecklingsarbetet. Den tydligare styrningen kan få konsekvensen att studieförbundens frihet minskar, men de lokala företrädarna som intervjuat har inte uppfattat styrningen som problematisk ur det perspektivet. Anledningen till detta är att studieförbunden uppger att de tidigare inte uppmärksammats som en resurs i det lokala utvecklingsarbetet i tillräckligt stor utsträckning och att styrningen inte, på grund av att den är i dialogform, ensidigt dikterar vad studieförbunden ska göra för att få bidrag. 2.5Folkbildningsrådets beslut om nytt fördelningssystem beslutade att tillsätta en beredningsgrupp i syfte att göra en översyn av den nu gällande fördelningsmodellen och föreslå ett nytt fördelningssystem som ska gälla . Beredningsgruppen för fram att den noga har övervägt att tillföra kvalitativa indikatorer som underlag för bidragsfördelning, men bedömt att det inte är möjligt. Gruppen anför studien och evidens64 som stöd för att inte föreslå ett införande av sådana indikatorer. Beredningsgruppen anser att vissa kvalitativa element ändå finns med i förslaget till nytt fördelningssystem eftersom antalet unika deltagare blir ett mått som föreslås påverka bidragsfördelningen.65 Beredningsgruppens val att inte föreslå kvalitetsindikatorer motiveras inte vidare. 63Denna bild bekräftas även av en uppföljningsrapport beställd av . , , Folkbildning, kultur och politik. , studieförbunden och den nya modellen för bidragsgivning Rapport från ett uppföljningsarbete, . 64Lindgren, , Effekter och evidens. En metautvärdering inom folkbildningsområdet, 2008 samt intervjusvar från . 65Folkbildningsrådet, Förslag fördelningsmodell för statsbidrag till studieförbunden REVIDERAD, , bilaga 2, s. 23. Statens stöd till studieförbunden Rapporten och evidens behandlar dock inte möjligheten att tillföra kvalitetskriterier till fördelningssystemet. Författaren till rapporten har inom ramen för en arbetsgrupp inom däremot arbetat med att bidra till framtagandet av just kvalitetsindikatorer.66 Styrelsen beslutade om beredningsgruppens förslag den 9 december 2010.67 Det nya fördelningssystemet innebär en återgång till ett högre grundbidrag () som ska baseras på ett genomsnitt av totala utbetalningar . Andra förändringar är att förstärkningsbidraget delas i två delar (hälften fördelas utifrån deltagare och hälften utifrån studietimmar) och att antalet unika deltagare blir en komponent i verksamhetsbidraget.68 Över tid har fördelningssystemet enligt i stora drag justerats så att grundbidraget vid varannan översyn blivit högre och varannan gång lägre.69 2.6Riksrevisionens slutsatser om fördelningssystemet granskning ger underlag för slutsatser om på vilket sätt och i vilken grad regeringen och har styrt fördelningen av statsbidraget för folkbildning mot de syften och prioriterade områden som har satt upp. Fördelningssystemets konstruktion är enligt en grundläggande förutsättning för att intentioner med statsbidraget för folkbildning ska få genomslag. I det sammanhanget är det viktigt att framhålla att det fördelningssystem som används innebär att statsbidraget fördelas på grundval av redan genomförd folkbildningsverksamhet. Enligt borde det skapa särskilt goda förutsättningar för att styra fördelningen av statsbidraget i rätt riktning. Det kräver dock att det finns en uppföljning som gör det möjligt att bedöma hur väl den bedrivna verksamheten uppfyller de övergripande syftena med folkbildningen. Att göra en systematisk analys av hur det faktiska utfallet i studieförbundens verksamhet relaterar till statens syften är svårt. En anledning till det är att 67Folkbildningsrådet, Styrelsens protokoll 2010:8. 68Det mått för antal deltagare som har använts i fördelningssystemet har inneburit att samma person räknas om han eller hon har deltagit i flera olika studiecirklar eller arrangemang. Att räkna antalet unika deltagare innebär att varje person bara räknas en gång. Unika deltagare är därför ett bättre mått på hur många personer som folkbildningen når. , Förslag till fördelningsmodell för statsbidrag till studieförbunden - REVIDERAD, . 69I det bidragssystem som gällde 2001-2006 omfördelades av det totala bidraget och resten låg fast . , Statsbidrag till studieförbund Kriterier och fördelningsprinciper, 2009, bilaga 2, s. 1. Statens stöd till studieförbunden regeringens syften och prioriterade verksamhetsområden till största delen är allmänt hållna. gör inte någon generell bedömning av huruvida studieförbundens verksamhet uppfyller intentioner med statsbidraget till studieförbunden. Däremot presenterar några exempel som belyser på vilket sätt incitamentsstrukturen som finns inbyggd i fördelningssystemet kan påverka studieförbundens förutsättningar att uppfylla syften med statsbidraget. granskning visar att den modell för fördelning av statsbidraget som tillämpas inte styrs av hur väl verksamheten motsvarar de syften och de prioriterade områden som angivit utan av kvantitativa kriterier. Inga kvalitativa kriterier i fördelningssystemet för statsbidraget I proposition 2005/06:192 anges ett antal exempel på vad som skulle kunna vara kvalitet inom folkbildningen, nämligen att verksamheten bidrar till att förverkliga statens syften, att verksamheten har en ideologisk profil och att verksamhet bedrivs i hela landet. Regeringen har visserligen inte angett att ska införa kvalitativa kriterier i fördelningssystemet i den förordning som reglerar rådet eller i sina årliga riktlinjer till . Förordningen och riktlinjerna anger i stället att kvaliteten i verksamheten ska följas upp. Enligt är det rimligt att tolka uppföljningskravet så att regeringen efterlyser att systemet för fördelning av statsbidraget ska vara utformat så att det leder till att syften med folkbildningen kan mötas. har vid sin granskning inte hittat några kvalitativa kriterier av det slag efterlyst i det system som används för att fördela statsbidraget. Grundbidraget till studieförbunden bygger på hur mycket statsbidrag som betalats ut och verksamhetsbidraget är baserat på verksamhetens volym. De kriterier som har angivit för att få statsbidrag rör framför allt verksamhetens form. Det enda kriterium som mer direkt rör verksamhetens innehåll är den restriktion som anger att spel, lek och idrott inte berättigar till statsbidrag. Enligt bedömning är detta dock inte ett kvalitativt kriterium som anknyter till statens syften med statsbidraget. I det beslut som fattat om ett nytt fördelningssystem saknas också kriterier som tar hänsyn till kvalitet. Enligt riskerar därmed det nya systemet att inte heller uppfylla de tydliga krav på ett ökat inslag av kvalitativa kriterier som har ställt. Statens stöd till studieförbunden Incitament att premiera kvalitet saknas Fördelningssystemet innehåller starka incitament för studieförbunden att producera stora verksamhetsvolymer till så låga kostnader som möjligt. Att mycket verksamhet produceras är positivt så länge verksamheten utförs i linje med statens syfte med statsbidraget till folkbildningen. Däremot blir det enligt problematiskt om fördelningssystemet medför att förutsättningarna försämras för statens syften och prioriterade områden. Vissa av de områden som staten prioriterar kräver säkerligen nya sätt för genomförande av verksamheten och därmed troligen också ökade kostnader för studieförbunden. Om man till exempel vill skapa en ny mötesplats som integrerar olika verksamheter som ett alternativ till verksamhet som pågår inom ramen för redan existerande verksamhet i olika folkbildningsförbund uppstår säkert merkostnader åtminstone initialt. Till exempel är det troligt att det inom verksamhetsområdet det mångkulturella samhällets utmaningar kan vara nödvändigt att tillföra ekonomiska resurser för att skapa nya mötesplatser för personer med olika bakgrund. Inom det nuvarande och föreslagna fördelningssystemet är det mer lönsamt för studieförbunden att fortsätta med verksamhet inom till exempel etniska föreningar där det redan finns etablerade strukturer. Satsningar i linje med det här visade exemplet stimuleras alltså inte. Enligt är en rimlig tolkning av beslut om statsbidraget till folkbildningen att bidraget ska främja samtliga utpekade syften och prioriterade verksamhetsområden. Att fördelningen av statsbidraget inte tar hänsyn till i vilken utsträckning verksamheten uppfyller statens syften medför en risk för snedvridning och en risk för att viss verksamhet inte kommer till stånd. granskning ger indikationer på att detta också sker i praktiken och att statens mål därmed uppfylls endast delvis. Att kulturverksamheten kommit att dominera cirkelverksamheten med en stark tillväxt av ämnesområdet improvisatorisk musik hänger till exempel, enligt intervjuer med lokala företrädare för studieförbunden, samman med att dessa timmar är relativt billiga och lätta att producera. Ett av statens syften med bidraget till studieförbunden är visserligen att bidra till att bredda intresset för och delaktigheten i kulturlivet, och kultur är ett av de sju verksamhetsområden som särskilt motiverar statens stöd. Det är däremot tveksamt om kulturens dominans är i enlighet med statens intentioner eftersom det riskerar att tränga ut andra typer av verksamhet som också ligger inom statens utpekade syften och verksamhetsområden. Statens stöd till studieförbunden Tidigare års statsbidrag får stort genomslag i fördelningen Stora skillnader mellan studieförbunden har konstaterats när det gäller statsbidrag . Dessa skillnader beror inte på att studieförbunden genomför verksamhet som bedömer ha olika kvalitet eller kräver mer ekonomiska resurser utan på att en stor del av bidraget baseras på tidigare års bidrag. Detta innebär att förutsättningarna för att bedriva folkbildningsverksamhet skiljer sig åt trots att fördelningssystemet framför allt bygger på kvantitativa och inte kvalitativa parametrar. Det nya fördelningssystemet som beslutat om torde innebära att de skillnaderna inte kommer att minska eftersom en ännu mindre del av bidraget kommer att bygga på faktiskt genomförd verksamhet. Att fördelningen till viss del bygger på verksamhet som genomförts försvårar också för nya studieförbund att komma in i systemet. Kommunernas bidragsgivning kan påverka studieförbundens möjligheter att tillgodose statens intentioner eftersom kommunerna kan ha andra önskemål på studieförbundens verksamhet än staten. Bidrag från en kommun som endast stöder barn- och ungdomsverksamhet kan få som effekt att även statens bidrag styrs mot den typen av verksamhet då studieförbunden lokalt anpassar sin verksamhet till att få det kommunala bidraget. Avsaknaden av en statlig bidragsgivning som bygger på kvalitativa indikatorer utifrån statens prioriteringar kombinerat med en styrning som i ökad utsträckning fokuserar på kvalitet gör följaktligen att måluppfyllelsen ur ett statligt perspektiv riskerar att bli sämre. Statens stöd till studieförbunden Statens stöd till studieförbunden 3Uppföljning, utvärdering, kontroll och kvalitetsarbete Detta kapitel syftar till att besvara den andra och tredje delfrågan i denna granskning om uppföljningen och utvärderingen av statsbidraget visar i vilken utsträckning intentionerna med statsbidraget uppfylls och om kontrollen av statsbidraget är effektiv. I fråga om uppföljning och utvärdering av statsbidraget gjorde ett tillkännagivande i samband med styrelses framställning med anledning av rapporten förvaltning i privat regi statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen (RiR 2004:15). I tillkännagivandet framförde att den behöver kunna bedöma graden av måluppfyllelse i samband med budgetbehandlingen.70 efterfrågade information om mål och resultat eller information som på annat sätt belyser i vilken omfattning statens syften uppnås. I proposition 2005/06:192 anges följande: Statens utvärdering bör fortsättningsvis utformas som tätare återkommande studier av mer begränsad omfattning, som vid behov kan kompletteras av mer sammanfattande analyser. På så sätt kan regeringen regelbundet återkomma till i budgetpropositionen med redovisning av hur olika delar av statens syften uppnåtts.71 Regeringen ska följaktligen, enligt propositionen, redovisa för hur statens syften uppnåtts i budgetpropositionerna. Kontrollen av statsbidragets användande berörs också i propositionen, och regeringen anför att folkbildningen bör pröva att införa olika former av extern granskning av verksamheten. Vidare bör, enligt COSO- modellen, kontroll föregås av risk- och väsentlighetsanalyser.72 En risk- och väsentlighetsanalys 2004/05:KrU6, s.13. 2005/06:192, s. 56. 72COSO- , Internal Control Integrated Framework. Statens stöd till studieförbunden innebär att ledningen ska vara medveten om och själv ha bedömt och analyserat riskerna i verksamheten. I propositionen anges även att kvalitetsarbetet inom folkbildningen behöver utvecklas med inriktning på såväl administration som verksamhetsformer och innehåll på alla nivåer inom folkbildningen.73 3.1Regeringens roll i uppföljning och utvärdering Uppföljningen och utvärderingen av folkbildningen sker på tre nivåer, nämligen av studieförbunden och folkhögskolorna själva, av och av staten genom regering och riksdag.74 Statens uppföljning och utvärdering gäller endast användningen av statsbidraget. är att styra uppföljning och utvärdering samt att initiera utvärderingar. Dessa utvärderingar kan regeringen genomföra i egen regi eller uppdra åt eller någon annan aktör att genomföra. Regeringen ska även på grundval av uppföljningen och utvärderingen rapportera till i budgetpropositionerna om hur olika delar av statens syften uppnåtts. I budgetpropositionerna 2007/08:1 /11:1 har regeringen använt sig av ett antal indikatorer på hur väl statens syften har uppnåtts i sin bedömning av folkbildningsverksamheten. Dessa indikatorer är tillgång, tillgänglighet, antalet deltagare och deltagarnas upplevelse av måluppfyllelse.75 I förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen och i regeringens årliga riktlinjer till anges de krav som regeringen har på uppföljning och utvärdering. tillkom statens syften och prioriterade verksamhetsområden i förordningen (2 §) och i riktlinjerna. specificerade regeringen uppföljningsuppdrag genom att lägga till en skrivning i riktlinjerna om att har i uppdrag att redovisa hur statsbidraget bidragit till att statens syften uppnåtts.76 Därmed förändrades och förtydligades förväntningarna på när det gäller uppföljning och utvärdering. 2005/06:192, s. 23-25. 2004/05:KrU6, s. 12. 2007/08:1 utgiftsområde 16, prop. 2008/09:1 utgiftsområde 16. 2009/10:1 utgiftsområde 16. 2010/11:1 utgiftsområde 16. 76Riktlinjer för avseende användningen av sjuttonde utgiftsområdets anslag 25:1 Bidrag till folkbildningen. U2006/9499//SV Statens stöd till studieförbunden tillkom ytterligare en skrivning i riktlinjerna om att särskilt ska kommentera de uppföljnings- och utvärderingsinsatser som görs avseende verksamhetens kvalitet.77 Dessa skrivningar återfinns även i regeringens riktlinjer , 2010 och 2011.78 I regeringens årliga riktlinjer till fanns ett antal specifika indikatorer som ska följa upp. Indikatorerna förändrades inte när de prioriterade målgrupperna ersattes av prioriterade verksamhetsområden. När de nya och förtydligade kraven på uppföljning därefter har införts successivt, har det inte gjorts helt tydligt hur tyngdpunkten i uppföljningen ska ligga i förhållande till de indikatorer som avser kvantitativa data och de nyare kraven på att följa upp kvaliteten i ska redovisa studieförbundens verksamhet i form av antalet studiecirklar, antalet studietimmar och ämnesinriktningen på cirklarna.