rir · GZB56 · 2011-01-24 09:00:00 — komma tillrätta med de problem som granskningen funnit. Åtgärderna avsågs vara införda inför planeringsperioden 19982007, och omfattade bland annat likriktning av regionernas arbete med tidig planering och tillskapandet av ett system för systematisk erfarenhetsåterföring.136 Det är dock först senare hälft som ett mer omfattande förändringsarbete inletts vad gäller kostnadskontroll av järnvägsinvesteringar.137 genomförde internrevision den första granskningen av kostnadskontrollen inom investeringsverksamheten.138 På myndighetsstyrelsens initiativ gjordes en uppföljande granskning 2005. Slutsatsen var då att de brister som identifierats i stora delar kvarstod och att det borde utredas vilka ytterligare åtgärder som krävs för att säkerställa en god styrning av hela investeringsprocessen. I samband med revideringen av 2004 års åtgärdsplan hade ett utvecklingsarbete påbörjats i syfte att öka träffsäkerheten i anläggningskalkylerna.139 6.2.1 Kalkyldatabas för referensvärden I samband med åtgärdsplaneringen 2004 inleddes ett arbete med att sammanfoga regionernas olika arbetssätt för kalkylering. Projektet lade grunden för den nya kalkylmodell som bygger på en motsvarande struktur för redovisning i efterkalkyler. för kalkyl avser alla planeringsskeden och syftar till att generera referensvärden för planering och diskussioner mellan projektgrupper och enheter.140 Det nya systemet togs i bruk 2008 och man kan enligt ansvarig tjänsteman nu ta ut vissa nyckeltal. Tanken är att referensvärdena ska stärka träffsäkerheten i anläggningskalkyler och i den successiva kalkyleringen (se 6.2.3).141 6.2.2 Uppföljning och avvikelsehantering Med början 2007 har flera rutiner införts som syftar till att tydliggöra orsaker till kostnadsavvikelser samt öka spårbarheten. I den månads- och kvartalsvisa rapporteringen ingår numera ett krav på att det ska anges om 136Banverket (1995), GD 94 2085/51. 137Jfr , Årsredovisning 2004, s. 48; 2005, s. 51; 2006, s. 48 f.; 2007, s. 29; 2008, s. 36 f.; 2009, s. 52 f.; (2007), dnr F 07-8173/EK10, s. 7; (2009), Internrevisionens årsrapport , s. 4, 14; (2010), Internrevisionens årsrapport , dnr F09-2444/ EK98, s. 4. 138Intervju ; , utdrag ur Internrevisionens presentation inför . 139Banverket, Årsredovisning 2005, s. 51; (2007), dnr F 07-8173/EK10, s. 7 f. 140Banverket , Framgångsfaktorer för investeringsprojekt i långsiktig plan skall hålla bedömd totalkostnad, Internrevisionen, dnr HK06-1375/EK98, s. 18; (2008), Beskrivning av kalkylblockens innehåll, . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? kostnadsavvikelsen beror på tids-, kostnads- eller innehållsavvikelser.142 infördes även en rutin för avvikelsehantering där tanken är att avvikelser gentemot verksamhetsplanen inte längre ska hanteras som reviderade startbeslut utan som avvikelsebeslut.143 I samband med införandet av denna rutin togs även en rutinanvisning fram för rapportering och hantering av avvikelser som uppstår i tidiga skeden.144 Vidare infördes rutinbeskrivningar för kvalitetssäkring av inrapporterade uppgifter.145 Inom ramen för utvecklingen av riskhantering har ambitionen varit att riskvärdering skulle bli en del av den löpande rapporteringen av projekten.146 6.2.3 Styrmodell för stora järnvägsprojekt Styrmodellen för stora projekt omfattar bland annat objektbeskrivningar, användning av successiv kalkylering och tillsättning av styrgrupper.147 Enligt regeringens instruktion ska objektsbeskrivningar upprättas för varje projekt. Objektsbeskrivningen ska tas fram i varje planerings- och Beskrivningarna ska även användas i samband med förslag om nya eller reviderade åtgärdsplaner. Objektsbeskrivningen ska bland annat innehålla information om projektets syfte, funktion, kapacitet, möjlig byggstart, omfattning, avgränsningar och restriktioner i genomförandet. Internrevisionen konstaterade dock att objektbeskrivningar som uppfyllde regeringens krav inte hade tagits fram för alla projekt 31 mars 2010.148 Successiv kalkylering innebär en högre grad av systematik i riskbedömningarna och att kalkylens kostnadsuppskattning redovisas med ett sannolikhetsbaserat kostnadsspann. Medan de traditionella kalkylerna baserades på helt ideala förhållanden, bedömer här en särskild kompetenssammansatt kalkylgrupp på ett systematiskt sätt riskerna för fel i upphandling, dåligt väder, sämre geologiska förhållanden, med mera. upplägg motsvarar, enligt uppgift, kalkylblocksindelningen som används i den nya ekonomimodellen, vilket kan möjliggöra uppföljande analyser.149 142Jfr ex. vis ; (2010), Arbetssätt för att ta fram en produktionsoptimerad investeringsportfölj, BVR 1007, dnr F08-2111/OR20, s. 3. 143Banverket (2009), Avvikelsehantering inom Investering för GD-uppdrag, BVR 2161. 144Banverket (2009), Avvikelsehantering för tidiga skeden inom Investering för GD-uppdrag, BVR 2161.1. 145Banverket (2010), Rapportera enligt anvisningar samt kvalitetssäkra rapportering, BVAKT 2182.17. 146Banverket (2010), Riskhantering för Investeringsprojekt, BVR 1311; (2009), Riskhantering beslutspunkter (Power-point), ; (2009), En förstudie i riskhantering på divisionsnivå i , . 147Regeringsbeslut , N2008/5664, bilaga 1. 148Trafikverket , dnr TRV 2010/63356 A, s. 8; , Regeringens uppdrag om styrning av stora investeringsprojekt, Utvärdering, dnr F08-9881/SA20. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? I samtliga banprojekt över 500 miljoner tillämpades successiv kalkylering inför den senaste åtgärdsplaneringen. En stor andel av berörd personal har genomgått en utbildning i metoden.150 Slutsatser från en utvärdering (2009) visar att metoden visserligen ökade projektledarnas förståelse för osäkerheter, men att det fortfarande saknades tydlighet om hur metodiken ska integreras i organisationen. Vidare ifrågasätts om metoden verkligen kan fånga de osäkerheter som finns i de tidiga planeringsskedena.151 Enligt regeringens direktiv skulle det finnas styrgrupper i samtliga stora investeringsprojekt i arbetsprocessens samtliga steg, från förstudie till slutfört investeringsprojekt. Styrgruppens funktion är bland annat att väga och värdera riskbedömningar, kostnadskalkyler och tidsplaner. Enligt egen utvärdering har styrgrupperna varit ett bra stöd för projekten.152 Internrevisionen pekade på vissa brister med rutinerna för styrgruppsarbetet. Dels menar att det kan krävas förtydliganden om vilka frågor och dokument som ska hanteras i styrgrupperna. Dels saknas rutiner för kvalitetssäkring och diarieföring av mötesdokumentationen.153 beslutade regeringen om inrättandet av en ny myndighet, , och en avveckling av och Banverket.154 Arbetet med att ensa och rutiner påbörjades i samband med Arbetet med att införa styrmodellen i den nya myndigheten pågår. Det är fortfarande oklart hur påbörjade utvecklingsarbete kommer att utnyttjas i investeringsverksamhet. Det saknas inte, och det har inte saknats, god vilja och ambitioner att utveckla kostnadskontrollen av investeringsverksamheten. De senaste årens förändringar är ett resultat av de initiativ som tagits både av regeringen och . 150Banverket , dnr F08-9881/SA20; , dnr TRV 2010/63356 A, s. 11; Intervju . 151Capgemini (2009), Tillämpning av successivmetodiken i Åtgärdsplaneringen 20102021, ; (2009), Tillämpning av successivmetodiken i Åtgärdsplaneringen 20102021, . 152Banverket , dnr F08-9881/SA20. 153Trafikverket , TRV 2010/63356 A, s. 14. 2009:75, Inrättande av den nya myndigheten . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Det är i många delar ett ambitiöst arbete med många åtgärder som syftar till att öka träffsäkerheten i projektkalkyler och stärka riskmedvetenheten i hela styrkedjan. Några av dessa åtgärder innebär också en ambitionshöjning vad gäller erfarenhetsåterföring mellan projekt och projektskeden. Genomförandegraden mellan de sjösatta åtgärderna varierar dock. Till de åtgärder som skulle kunna förbättra erfarenhetsåterföringen mellan de olika projektskedena och i de fall ett projekt har flera olika projektledare hör objektsbeskrivningarna. Med tanke på att stora investeringsprojekt ofta sträcker sig är det svårt att se att påbörjade förbättringsarbete lett till några konkreta resultat i form av bättre spårbarhet i projekten och ökad träffsäkerhet i projektkalkylerna. Det faktum att denna typ av arbete är långsiktigt innebär att det finns en risk att många av de goda initiativen går förlorade då utvecklar sitt eget system för ekonomisk styrning av infrastrukturprojekt. Regeringen tog inte initiativ till en samlad uppföljning av förra periodens åtgärdsplan inför planeringen av den nuvarande. Det är bedömning att en samlad uppföljning av åtgärdsplanen hade kunnat utgöra underlag för lärande för alla aktörer och fyllt en funktion som komplement till de prognoser och prioriteringsgrunder som redovisades i den senaste inriktningspropositionen. Regeringens beslut om styrmodell för stora projekt innebar att grunden för ett gemensamt arbetssätt mellan och slogs fast. bedömer att styrmodellen är ett steg i rätt riktning men att modellen inte är en garanti för att överrensstämmelsen mellan plankostnad och faktisk slutkostnad kommer bli bättre . Vidare anser att det är för tidigt att dra slutsatser om huruvida förändringarna i kostnadsredovisningen i enskilda projekt kommer att kunna bli tillförlitlig, jämförbar och transparent . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? konstaterar att de problem som uppmärksammades i flera granskningar av dåvarande kvarstår på flera punkter. God kostnadskontroll i en verksamhet kräver att man sammanställer uppgifter om avvikelser mellan slutkostnad och den kostnadskalkyl som låg till grund för investeringsbesluten. De sammanställda uppgifterna bör omfatta såväl kostnadsökningar som kostnadsminskningar under hela projektets löptid. Kostnadsuppgifterna bör vara tillförlitliga, transparenta och jämförbara. God kostnadskontroll innebär även systematisk uppföljning, det vill säga att man dokumenterar och analyserar tidpunkt, orsaker till och omfattning för de enskilda avvikelserna på ett systematiskt sätt för att dra nytta av dessa uppgifter i syfte att stärka träffsäkerheten i kalkyler och utveckla hanteringen av avvikelser. sammanfattande bedömning är att staten inte gjort tillräckligt för att säkerställa en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. har dock noterat att regeringen och har tagit flera initiativ som tyder på en ambitionshöjning vad gäller kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar. Slutsatserna beträffande användning av branschindex (7.2, 7.5) och riskbedömning (7.6) bygger delvis på motsvarande analyser gjorda i granskningsrapporten i stora väginvesteringar?155 7.1Det görs ingen samlad uppföljning av åtgärdsplanen Planering av järnvägsinvesteringar är en lång och komplicerad process som involverar många aktörer. Detta ställer krav på tydlighet i beslutsfattandet. En systematisk uppföljning utgör en viktig komponent för en ändamålsenlig styrning av investering i infrastruktur. anser att uppföljningen av infrastrukturinvesteringar har brustit i flera avseenden. Dagens system för infrastrukturens ekonomiska planering innebär att regeringen fastställer långsiktiga investeringsplaner, åtgärdsplaner, inom de planeringsramar som har fattat beslut om. När ett objekt första 155 RiR 2010:25, kapitel 7. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? gången upptas i en åtgärdsplan är det en utfästelse om att genomföra en investering. Systemet för infrastrukturens ekonomiska planering innebär att de tidsperioder som åtgärdsplanerna avser överlappar varandra, vilket leder till att en beslutad åtgärdsplan aldrig löper tiden ut innan den ersätts av en ny. Genom att den tidpunkt som slutkostnaden jämförs mot vid varje ny beslutad åtgärdsplan skjuts fram framstår kostnadsökningar och tidsfördröjningar felaktigt som mindre omfattande än de egentligen är. Detta bidrar till att kostnadsökningar och tidsfördröjningar osynliggörs. Att det inte görs någon uppföljning av åtgärdsplanerna i sin helhet innebär att inte får tillförlitliga uppgifter om hur mycket järnväg som man får för avsatta medel och hur stor omfattningen av kostnadsavvikelserna i förhållande till det ursprungliga beslutet om att genomföra en investering är. 7.2Effekter och avvikelser rapporteras inte till De uppgifter som presenterat i årsredovisningarna har utgjort underlag för regeringens rapportering till . Enligt genomgång har inga betydande bearbetningar gjorts av regeringen utan de uppgifter som regeringen presenterar för följer i stor utsträckning årsredovisning. anser att underlaget till regeringens rapportering av objektens kostnadsutveckling kan ifrågasättas. Redovisningen i årsredovisning har i huvudsak gjorts enligt regeringens krav i årsredovisningen men bedömer att kostnadsuppföljningen för färdigställda objekt inte är tillräckligt begriplig eller transparent. Att använder ett speciellt branschindex framgår inte tydligt i redovisningen och innebär att den ogynnsamma prisutvecklingen i anläggningsbranschen räknas bort. Det sätt som använder branschindex i redovisningen innebär att den kostnadsökning som följer av den höga prisutvecklingen i anläggningsbranschen döljs i redovisningen. I själva verket är den ogynnsamma kostnadsutvecklingen i branschen en väsentlig orsak till kostnadsökningar som bör lyftas fram. I redovisning av investeringsprojektens kostnadsutveckling jämförs slutkostnaden med plankostnaden, men utan tydlig förklaring till vilken plankostnad som avses eller varför den skulle vara relevant att jämföra med. Genom att slutkostnaden jämförs med den senaste plankostnaden har kostnadsökningar som inträffat före detta tillfälle inte räknats med i kostnadssammanställning. Det innebär att en redovisning av hela kostnadsutvecklingen i färdigställda järnvägsinvesteringar saknas.156 156Trafikverket menar att syftet med tabellen inte är att redovisa kostnadsutvecklingen utan i vilken grad verket har hållit plankostnaden. framhåller även att en redovisning av uppföljda kostnader i löpande priser förekommer. Det görs dock i en tabell som redovisar hur stor del av plankostnaden som har nyttjats under innevarande planperiod per stråk, inte per objekt (RiR:s anmärkning). Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Det underlag som presenteras för innebär således att kostnaden för att bygga järnvägar felaktigt framstår som lägre än vad den faktiskt är. egna beräkningar visar att valet av redovisningsprinciper får stor betydelse för utfallet. redovisade en genomsnittlig kostnadsökning för investeringsprojekten på . Med sätt att räkna med jämförelse med den tidigaste plankostnaden och genom omräkning med NPI är den genomsnittliga kostnadsökningen . Kostnadsökningen för 28 av investeringsprojekt som avslutats uppgår sammanlagt till . Utöver bristerna i det underlag regeringen presenterar för utelämnar regeringen även vissa externt finansierade kostnader för investeringsprojekt, belopp som utgör en betydande del av verksamhetsvolym. I budgetpropositionerna har regeringen inte heller redovisat uppgifter om uppföljd nettonuvärdeskvot. har därmed inte på ett lättillgängligt sätt informerats om i flertalet fall lägre samhällsekonomisk lönsamhet än vad som beräknats vid planeringen av investeringarna. 7.3Brister i kostnadsavstämning och analys av avvikelser För att investeringarna ska kunna redovisas på ett tillförlitligt sätt krävs en uppföljning som gör det möjligt att följa överensstämmelsen mellan budgetförslag, definitiv budget och utfall på objektsnivå. I flera projekt kan konstatera att det finns differenser mellan redovisning av projektkostnader och beräkning av utlagda kostnader för respektive projekt. Endast i 12 av 28 redovisade projekt var överensstämmelsen god mellan beräkningar av utlagda kostnader i projekten och slutkostnaden som angivits i årsredovisning 20052009. En av förklaringarna till att sådana differenser har uppstått är att i vissa fall har delat upp eller slagit samman de järnvägsobjekt som fanns med i åtgärdsplanen för att få en så produktionsoptimerad investeringsportfölj som möjligt. Det innebär att projektens slutkostnad kan representera ett annat projekt än det som ursprungligen var definierat i åtgärdsplanen. Eftersom information om innehållsförändringar i förhållande till planobjektet inte alltid har funnits enkelt tillgängliga har det krävts ett omfattande tolkningsarbete när uppgifter för årsredovisningen ska sammanställas. Det har inneburit en ökad risk för fel i redovisningen av ett projekts slutkostnader.157 157Trafikverket menar att långtidsplanen behöver omvandlas både vad gäller innehåll och tid för att möjliggöra styrning och uppföljning i den löpande verksamheten. Långtidsplanen översätts således i en treårig verksamhetsplan som är avprickbar mot långtidsplanen. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? I syfte att förbättra investeringsverksamheten krävs en systematisk uppföljning av projektens kostnadsutveckling. Att systematiskt följa upp och sammanställa kostnadsavvikelser i projektens samtliga skeden har inte varit en del av verksamhetsuppföljning. Detta framgår bland annat av eget arbete att i efterhand rekonstruera kostnadsuppgifter från projekten där endast 1 av 27 projekt gick att spåra genom samtliga projektskeden. bedömning är dock att den löpande uppföljningen av järnvägsinvesteringar har utvecklats med fokus på bevakning av avvikelser gällande tid, kostnad och innehåll. Däremot har / inte kunnat redovisa någon aggregerad sammanställning av kostnadsavvikelser och deras orsaker i investeringsverksamheten. Det innebär att information om hur stora kostnadsavvikelser som i genomsnitt utgörs av till exempel geoteknik och standardhöjningar inte har funnits tillgängliga. Den ekonomimodell som har lagt grunden för och som gör att det går att ta fram vissa referensvärden förväntas innebära en ökad systematik i analysen av kostnadsavvikelser. 7.4Svårt att få tag i dokumentation om väsentliga händelser Den komplexitet som präglar planering och styrning av stora järnvägsinvesteringar gör att det bör ställas höga krav på att väsentliga händelser och beslut i investeringsprojekten ska kunna gå att spåra. Det förutsätter att händelser och beslut som har betydelse för genomförandet av en järnvägsinvestering fortlöpande dokumenteras. Att få fram uppgifter för att följa ett projekts utveckling i samtliga skeden kräver ofta betydande kunskap om det specifika projektet. Även om dokumentation finns är det ändå inte självklart att det enkelt går att fastställa orsak, tidpunkt och omfattning av enskilda kostnadsavvikelser och hur kostnadsavvikelser har hanterats. Det gäller i synnerhet om avvikelserna har uppstått före projekterings- och byggskede. Hur den kostnadsökning, som uppstått i det pågående projekt som utgör granskningens fallstudie, har hanterats går inte att spåra eftersom beslutsdokumentation i hög grad har saknats. Liknande problem påtalades i dåvarande . Trots att har passerat sedan rapporten publicerades kan inte se att några konkreta förbättringar har skett på området. har utvecklat sina rutiner kring kostnadsavvikelser men eftersom några av dessa rutiner inte funnits längre än menar att det är för tidigt att dra några slutsatser om vilka effekter dessa åtgärder kan ha fått. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Ett investeringsprojekts planering och genomförande är ingen sammanhållen process. Det innebär ett splittrat ansvar där de flesta projekt har haft fler än en projektledare med ansvar för en eller flera av delprocesserna. kan konstatera att information som tagits fram i tidiga projektskeden och som är viktiga för genomförandet av projektet inte alltid finns enkelt tillgänglig senare i processen. Detta kan riskera kontinuiteten i planerings- och genomförandeprocessen. 7.5Problem med användningen av banindex158 använder sig av ett branschspecifikt index, banindex, som bygger på egen viktning av olika delindex som SCB tillhandahåller. Till skillnad från KPI och NPI används branschspecifika index för att exkludera exogena faktorer, som till exempel råvaru- och oljepriser, som inte är påverkbara för enskilda aktörer. kostnadskontroll av väginvesteringar ställs frågan om det branschindex som använder (vägindex) verkligen speglar den sanna prisutvecklingen i branschen och hur stor del av de ingående komponenter, som vägindex består av, som står utanför /påverkansmöjligheter. Även /är en stor beställare med möjlighet att påverka Därför anser att detta är en relevant fråga även vad det gäller banindex trots att förvaltningen av banindex inte har granskats här. Det har i granskning kostnadskontroll av väg- och järnvägsinvesteringar framgått att det finns vissa praktiska problem med användningen av ett branschspecifikt index i redovisningen. För det första innebär det att när man vill jämföra kostnadsutvecklingen i järnvägsinvesteringar med den i övriga ekonomin krävs det att uppgifterna räknas om till en gemensam prisnivå (vanligtvis KPI eller NPI) för att bli jämförbara. Som tidigare nämnts innebär också användning av branschindex vid beräkning av slutkostnad att man har full kännedom om hur projektens kostnader fördelats över tiden för att kunna göra en sådan omräkning. Sådana uppgifter kan vara svårtillgängliga, vilket vi kunnat konstatera under granskningens gång. Användningen av ett branschunikt index blir dessutom en potentiell källa till beräkningsfel.159 158Se RiR 2010:25, s. 71, för en längre version av motsvarande text vad gäller vägindex. 159Trafikverket framhåller att ett syfte med användandet av ett branschindex är att synliggöra hur anslagsuppräkningen förhåller sig till den faktiska kostnadsutvecklingen. Skillnaden mellan faktisk uppräkning av anslag och verklig prisökning har enligt historiskt inneburit en urholkning av anslagsnivåerna. menar att kunskapen om den faktiska anslagsminskningen har varit viktig och inte kan erhållas med mindre än ett index som speglar den verkliga kostnaden. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? God kostnadskontroll kräver att ekonomisk risk beaktas under hela planerings- och genomförandeprocessen. Svårigheterna med att korrekt uppskatta kostnaderna för en järnvägsinvestering innebär en risk i den ekonomiska styrningen och planeringen av infrastrukturinvesteringar. För att komma till rätta med problemet har börjat tillämpa kalkylmetoden successiv kalkylering, som innebär en större systematik i arbetet med att identifiera och värdera projektspecifika risker och osäkerheter. bedömer att denna kalkylmetod är ett steg i rätt riktning men att det är osäkert om den verkligen ger avsedda effekter i form av ökad precision i kostnadskalkylerna. Enligt omfattande forskning på området (Flyvbjerg m.fl. 2006) kan metoden inte helt eliminera det inslag av systematisk underskattning, så kallad optimism bias, som visat sig vara särskilt utbredd inom infrastrukturplanering. Optimism bias innebär att både lekmän och experter som är engagerade i ett projekt tenderar att underskatta dess kostnader och tidsåtgång och överskatta projektets nytta. Enligt Flyvbjerg förbättras förutsättningarna för att göra träffsäkra kalkyler om referensvärden från faktiskt utfall i ett tillräckligt stort antal jämförbara projektet utnyttjas vid kalkyleringen. följde upp kostnaderna i avslutade projekt i syfte att skapa referensvärden för kalkylering. Ett nytt system för kalkylering och redovisning har även tagits i bruk och innebär, enligt ansvariga tjänstemän, att verket börjat samla referensvärden för att kunna använda som jämförelse vid kalkylering. Dessa referensvärden skulle kunna innebära möjlighet till ökad träffsäkerhet i kalkylerna då kostnads- och riskbedömning görs med hjälp av faktiska slutkostnader. Det är dock bedömning att det är för tidigt att värdera om påbörjade utvecklingsarbete lett till några konkreta resultat i form av ökad träffsäkerhet i projektens kostnadskalkyler.