urf · GYA5URF1 · 2011-01-01 00:00:00 — Även de tre vice talmännen är engagerade i dessa sammanhang. En strategi för talmännens internationella verksamhet har också utarbetats för mandatperioden. Syftet med denna är att, i den mån det varit möjligt, koppla talmännens resor till aktuella internationella frågor som kan få eller har bäring på verksamhet. Strategin har antagits av riksdagsstyrelsen. Talmannen deltar även i interparlamentariskt regionalt samarbete, t.ex. det nordisk-baltiska samarbetet (NB8-samarbetet). Internationella frågor tas regelbundet upp med talmannen i veckovisa beredningar. Talmännens internationella engagemang är primärt inte föremål för denna utredning. 2.4.2 Ledamöters deltagande i internationellt samarbete Internationaliseringen ställer ökade krav på ledamöterna att vara internationellt orienterade. Utöver engagemang i de institutionaliserade formerna av internationellt samarbete (de parlamentariska delegationerna) kan även verk- HUVUDDRAGEN I INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2010/11:URF1 samhet ske via parlamentariska nätverk eller vänskapsföreningar men också via de politiska partigrupperna. Det internationella intresset hos svenska ledamöter tar sig bl.a. uttryck i engagemang i särskilda uppdrag i de olika parlamentariska församlingarna i vilka ledamöterna deltar. Det kan i huvudsak röra sig om tre typer av särskilda uppdrag: 1) som rapportör/särskild representant i en specifik sakfråga eller land eller region; 2) som ordförande eller vice ordförande för ett av församlingens utskott eller 3) som ordförande eller vice ordförande i en politisk grupp. Vidare deltar ledamöter i olika internationella och regionala konferenser och seminarier till vilka inbjuds, s.k. ad hocinbjudningar. får inbjudningar till en rik flora av internationella konferenser och seminarier. Intresset från ledamöter att delta i dessa sammanhang är relativt stort. Ledamöter som deltar i dessa typer av ad hoc-konferenser eller seminarier tillfrågas vanligen med utgångspunkt i deras utskottstillhörighet, partitillhörighet och eventuellt tidigare manifesterat intresse uttryckt i medlemskap i vänskapsföreningar eller liknande. Varje enskild ledamot har också möjlighet att under valperiod företa stipendieresor eller studieresor. Dessa resor är inte föremål för denna utredning. Alltsedan blev medlem i () har inbjudits att delta i regeringsdelegationen till . Detsamma gäller för andra regeringsdelegationer till stora FN-konferenser, t.ex. till klimattoppmötet i . Riksdagsledamöter har även inbjudits att delta i andra regeringsdelegationer på ministernivå. 2.4.4 Deltagande i valobservationsmissioner ledamöter deltar allt oftare i de internationella valobservationsmissioner som i första hand bedrivs i regi av de parlamentariska församlingarna för och , men ibland även Nato och . har även ledamöter som inte ingår i de parlamentariska delegationerna möjlighet att medverka i valobservationer. 2.4.5 Demokrati- och utvecklingssamarbetet tar emot förfrågningar om mera omfattande stöd vad gäller parlamentariskt demokrati- och utvecklingssamarbete. Det kan gälla arrangerandet av konferenser, seminarier, studiebesök i m.m. men även att delta i aktiviteter i andra parlament. Detta arbete med inriktning på kunskapsöverföring och erfarenhetsutbyte ska ses som ett komplement till andra former av parlamentarisk samverkan. De aktiviteter som genomförts under de senaste mandatperioderna har fokuserat på den parlamentariska demokratin 2010/11:URF1 2. HUVUDDRAGEN I INTERNATIONELLA VERKSAMHET och parlamentets arbete. Både ledamöter och tjänstemän i har varit involverade i detta arbete. Den röda tråden har varit den parlamentariska demokratin och parlamentets arbete. De regioner som varit berörda är i tidsföljd , södra , Asean-länderna, södra och , västra samt östra . Bland övriga demokratifrämjande satsningar som gjort kan nämnas 19982007, 2004 2006 och 20072008. Ett förslag till strategi för demokrati- och utvecklingssamarbete har tagits fram på tjänstemannanivå. Syftet med strategin är att utgöra ett redskap för en effektivare och tydligare hantering av utvecklingssamarbete, detta i takt med en allt större efterfrågan på medverkan i det internationella utvecklingssamarbetet. 2.4.6 Nätverk och annat samarbete 2.4.6.1 NB8-möten på olika nivåer Utöver det interparlamentariska samarbetet som sker via fackutskott, finns även andra former av formaliserat samarbete. Värt att nämna är det parlamentariska samarbete som har ägt rum i den nordisk-baltiska (NB8) kretsen. Detta samarbete sker på talmansnivå, utrikesutskottsnivå, riksdagsdirektörsnivå samt RIK-chefsnivå. I bedömningar som tjänstemännen inom riksdagsförvaltningen har att göra avseende förslag till inriktning av det internationella engagemanget, kan även kontakter tas med motsvarigheter på tjänstemannasidan i andra parlament. Syftet med dessa, i mångt och mycket informella, kontakter är ofta att stämma av en position i en specifik sakfråga eller deltagande i en konferens eller dylikt. Dessa informella kontakter bedöms som värdefulla. 2.5 Koordinering av verksamheten och organisatorisk struktur Utöver antagandet av talmännens strategi har även andra strategier tagits fram i syfte att förbättra förutsebarheten samt fokuseringen kring aktuella frågor i . Ett exempel är ett utarbetat förslag till strategi för demokrati- och utvecklingssamarbete, ett annat är utkast till strategi avseende dialog med den muslimska världen. Dessa sistnämnda strategier kan konstateras ha olika formell status. Även utrikesutskottet har en strategi för sin verksamhet för mandatperioden 20062010. HUVUDDRAGEN I INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2010/11:URF1 Enligt riksdagsordningen (1 kap. 5 § RO) är det riksdagsstyrelsen som beslutar i ärenden av större vikt rörande internationella kontakter. Det åligger därefter riksdagsförvaltningen att bistå och handlägga ärenden rörande internationella kontaktverksamhet. återupptogs traditionen från tidigare mandatperiod 2002-2006 med delegationspresidiemöten under talmannens och utrikesutskottspresidiets ledning. Ambitionen är att hålla fyra möten . Vid dessa möten har utöver tematiska diskussioner om bl.a. situationen i Kosovo respektive även diskuterats formerna för ökad samordning mellan delegationerna och stärkt återkoppling till kärnverksamhet. Riksdagsstyrelsen har i anslagsdirektiv för angivit som övergripande verksamhetsmål för riksdagsförvaltningen att skapa goda förutsättningar för att ska kunna uppfylla sina konstitutionella och demokratiska uppgifter samt sina internationella åtaganden. Utskottskanslierna bistår sina ledamöter administrativt och i sakfrågor inom sitt ämnesområde. Detta gäller även på det internationella området. 2.5.2.5 internationella kansli (RIK) I riksdagsförvaltningens arbetsordning framgår att förvaltningen bl.a. består av ett internationellt kansli (RIK). Enligt riksdagsförvaltningens tjänsteföreskrift ska kansliet biträda i talmannens internationella engagemang; handha sekretariatsfunktionen för deltagande i internationella, parlamentariska församlingar; planera och medverka vid officiella, internationella besök och resor; samordna parlamentariska utvecklingsprogram och handläggning av internationella samarbete och demokratifrämjande aktiviteter; planera och samordna officiella, internationella parlamentarikerkonferenser och besök i samt förbereda valobservationsinsatser. RIK medverkar således i hög grad i planering, genomförande och uppföljning av det interparlamentariska arbetet. Arbetet innefattar såväl substans som administration och protokollära frågor. 3 Huvuddragen i tidigare utredningar och deras genomslag 3.1 Kort historik över utvecklingen av interparlamentariska arbete Samarbetet mellan parlamenten i olika länder, särskilt inom , har en lång historisk tradition. hade inte några öronmärkta resurser på tjänstemannaplanet för att handlägga internationella frågor. Dessa sköttes av olika tjänstemän inom och med hjälp av UD. fick en internationell sekreterare, som biträdde den parlamentariska Europarådsdelegationen och talmännen i det internationella kontaktarbetet. Sekretariatsuppgifterna för svenska delegation och för interparlamentariska grupp (med anknytning till Interparlamentariska unionen, IPU), hanterades däremot i särskild ordning. De internationella uppgifterna växte successivt och den internationella sekreteraren knöts till utrikesutskottet. Det slut gav nya förutsättningar för svensk utrikespolitik och även för internationella verksamhet. kontakter med parlamenten i de baltiska republikerna och länder i Öst- och gick in i ett intensivt skede. Det blev till slut i praktiken omöjligt att bibehålla de internationella uppgifterna som en integrerad del av utrikesutskottets kansli. Därför inrättades 1991 internationella sekretariat som en egen organisatorisk enhet. Även på det säkerhetspolitiska området ändrades förutsättningarna . Efter Paristoppmötet inleddes arbetet med att inrätta en parlamentarisk församling till Europeiska säkerhetskonferensen (ESK), som senare omvandlades till (). Församlingens första session ägde rum . inbjöds, och accepterade, att sända gästobservatörer till Västeuropeiska unionens (VEU) församlings session. sände också under en följd av år gästobservatörer till sessionerna i (), numera Natos parlamentariska församling. kom också Europasamarbetet efter hand alltmer i fokus för internationella verksamhet. hade en permanent delegation inrättats för parlamentarikersamarbetet inom Efta. Under medlemskapsförhandlingarna inrättades den s.k. , som till hälften bestod av ledamöter av och till den andra hälften av ledamöter av och som samrådde i alla frågor som rörde relationerna mellan och EG/EU. Gemensamma parlamentarikerkommitténs svenska del, EG-delegationen, hade ett eget kansli i som också kom att hantera frågorna rörande EES (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet). 3 HUVUDDRAGEN I TIDIGARE UTREDNINGAR OCH DERAS GENOMSLAG 2010/11:URF1 EG-delegationen och internationella sekretariat samman i internationella kansli (RIK). fördes svenska delegations kansli samman med den inre riksdagsförvaltningen och upphörde därvid som självständig myndighet. Sekretariatsuppgifterna för svenska delegation fördes över till RIK. Enligt förvaltningskontorets (RFK) förslag till (1993/94:RFK3), som ställde sig bakom, skulle delegationen tillförsäkras egna personella resurser för sin kärnverksamhet och disponera över de särskilda medel som därutöver krävs för verksamheten. Förvaltningskontoret framhöll i sitt förslag bl.a. följande: Det finns som tidigare framhållits ett behov av en ökad samordning av aktiviteter i olika internationella organ. Det är därför väsentligt att ett samråd nu kommer till stånd på det politiska planet i olika policy- och sakfrågor för att intentionerna bakom en närmare samordning av den internationella verksamheten skall förverkligas. Mot denna bakgrund synes det lämpligt att de internationella organ som får service av RIK vid behov sammanträffar och stämmer av olika frågor. Det är naturligt att det i första hand är presidierna i de olika organen som deltar i samrådet. Beroende på frågornas karaktär kan annan ledamot utses att representera en delegation. En sådan politisk samrådsgrupp avses få en allmänt rådgivande funktion vid sidan av att vara ett forum för samråd och informationsutbyte mellan delegationerna. Det är naturligt att även utrikesutskottets presidium bereds tillfälle att delta i gruppen. Hur denna politiska samordning närmare skall organiseras bör tas upp direkt av de berörda organen. Redan året därpå, 1995, förändrades på nytt arbetet vid internationella kansli, men även i viss utsträckning hos utskottskanslierna, när bildades vid inträde i EU. Då skapades nämligen en separat kanslifunktion för . EU-integrationsfrågorna fördes därvid över från internationella kansliet till nämnden. 3.2 Utredningar rörande internationella verksamhet 3.2.1 Utredning om de internationella delegationernas verksamhet (2002/03:DelUt) Riksdagsstyrelsen uppdrog 2001 åt riksdagsdirektören att utreda de internationella delegationernas verksamhet i olika avseenden. En arbetsgrupp tillkallades för att utreda och lämna förslag i frågan. avlämnade den tillsatta arbetsgruppen sin utredningsrapport (2002/03:DelUt). I sin kartläggning, som gav en lägesbild per , särskilde arbetsgrup- 2010/11:URF1 3 HUVUDDRAGEN I TIDIGARE UTREDNINGAR OCH DERAS GENOMSLAG pen tolv olika delegationer eller delegationstyper, vartill kom ett antal ad hocdelegationer. Riksdagsstyrelsen ställde sig bakom rapporten och genomförde successivt flera av de konkreta förslagen i rapporten. Dessa gällde bl.a. att riksdagsstyrelsen skulle utse delegationerna till och Natos parlamentariska församling och att riksdagsstyrelsen skulle besluta om den partimässiga sammansättningen av delegationerna till den arktiska parlamentarikerkonferensen och den parlamentariska . Även förslaget om att de delegationer som utsågs av riksdagsstyrelsen skulle rapportera till riksdagsstyrelsen har genomförts. Arbetsgruppen ansåg att det fanns skäl att avvakta utvecklingen när det gällde IPU-gruppens ställning. Sedermera har en fast IPU-delegation utsetts av riksdagsstyrelsen. En slutsats som arbetsgruppen drog var att de interparlamentariska delegationerna är av stor betydelse, dels genom att de för in svenska ståndpunkter i det internationella arbetet, dels genom att de fungerar som känselspröt för genom att internationella impulser återförs till det nationella beslutsfattandet. En annan slutsats som arbetsgruppen drog var att det internationella engagemanget bör integreras starkare i övriga verksamhet. Enligt arbetsgruppens mening underlättas en sådan integration om man utnyttjar de möjligheter som tillkommit genom inrättande av riksdagsstyrelsen och genom skapandet av en sammanhållen riksdagsförvaltning. Enligt arbetsgruppens mening är det angeläget att riksdagsstyrelsens ställningstaganden avseende egna internationella engagemang där så är aktuellt blir kongruent med de beslut som statsorgan fattar i frågor som rör utrikespolitik. Arbetsgruppen noterade att internationella kansli (RIK) är ansvarig enhet för de särskilda medel som anslås till permanenta delegationer. Arbetsgruppen bedömde att denna ordning med sammanhållet ansvar för de internationella delegationernas egen verksamhet vad gäller finansiella och personella resurser fungerar väl. Dock ifrågasatte arbetsgruppen om inte delposten bidrag till gemensamma kostnader för är artfrämmande i sammanhanget. Det rör sig om betydande belopp för vilket RIK i praktiken inte kan ta något ansvar annat än det rent budgettekniska. Detta förhållande kvarstår. Arbetsgruppen framhöll att möjligheten för parlamentariker att delta i de internationella processerna är en grundläggande demokratifråga. Dels skapas möjligheten för riksdagsledamöter att i internationella sammanhang skapa opinion för svenska synsätt, dels får berörda ledamöter möjlighet att i direkt kontakt med sina väljare spegla opinioner i omvärlden och därvid skapa ökad internationell förståelse. Arbetsgruppen framhöll att det är väsentligt att de erfarenheter som vinns genom internationella engagemang tillgodogörs kärnverksamhet, främst beslutsprocessen och kontrollverksamheten, och att utskottens centrala roll därvid beaktas. Arbetsgruppen underströk att de delegationer som valt eller utsett på annat sätt inte har något formellt mandat att företräda när det 3 HUVUDDRAGEN I TIDIGARE UTREDNINGAR OCH DERAS GENOMSLAG 2010/11:URF1 gäller verksamhetens mål eller andra ställningstaganden av politisk natur. Ledamöter och delegationer anses representera sig själva och i allt väsentligt sina partigrupper i när de deltar i internationella parlamentariska sessioner eller konferenser. Genom att systematiskt förse delegationerna med information om vad , och för den delen även regeringen, i sin ärendebehandling mera specifikt beslutat om på de områden som ska behandlas under en viss session eller på en viss interparlamentarisk konferens, skulle, enligt arbetsgruppens mening, de svenska påverkansmöjligheterna i det internationella arbetet dock kunna öka. Enligt arbetsgruppen innebär beslut att utse delegationer i princip också ett åtagande att vid behov förse dessa med sekretariatsresurser, huvudsakligen från internationella kansli. Då delegationer utgår från utskott (motsvarande) ligger dock det huvudsakliga sekretariatsansvaret hos respektive utskottskansli. Det finns enligt arbetsgruppen exempel på gränsöverskridande samarbete mellan internationella kansliet och utskottens kanslier som är värda att prövas i större omfattning. 3.2.2 i en ny tid, huvudbetänkande av riksdagskommitté (framst. 2005/06:RS3) Riksdagsstyrelsen beslutade att ge i uppdrag att fortsätta arbetet med beredningen av frågor som rör utvecklingen av arbetsformer m.m. överlämnades huvudbetänkandet i en ny tid (Framställning till 2005/06:RS3). I betänkandet finns ett avsnitt (kapitel 4) om interparlamentariska samarbete. Kommittén gjorde själv i betänkandet följande sammanfattning vad gäller interparlamentariska arbete: hanterar alltfler internationella frågor i sitt dagliga arbete. som internationella frågor har blivit allt viktigare för parlamentens vardagliga arbete har parlamenten blivit allt viktigare i den internationella politiken. Flertalet av de interparlamentariska församlingarna bildades i en jämfört med nu helt annan politisk situation under specifika geopolitiska förutsättningar efter och under . Nya parlamentariska församlingar har tillkommit senare utan att redan etablerade församlingar har rationaliserats eller ändrat arbetsformer. I en ny situation söker flera parlamentariska församlingar nya uppgifter och samarbetspartner och vidgar sitt uppdrag i förhållande till ursprungliga syften och mandat. Det ökar risken för duplicering av aktiviteter och även konkurrens mellan församlingarna. En viktig utgångspunkt för det interparlamentariska samarbetet är att dagens behov bör vara vägledande för engagemang. De historiska och politiska behov och syften som förelåg vid inrättandet av olika interparlamentariska organisationer och delegationer är inte alltid ägnade att vara vägledande för det internationella samarbetet. För varje organisation och parlamentarikerförsamling bör därför verksamheten ställas i relation till dagens förutsättningar och behov. 2010/11:URF1 3 HUVUDDRAGEN I TIDIGARE UTREDNINGAR OCH DERAS GENOMSLAG Kommittén anser att riksdagsledamöternas deltagande i internationella processer dels skapar möjlighet för ledamöterna att i internationella sammanhang skapa opinion för svenska synsätt, dels ger berörda ledamöter möjlighet att i direkt kontakt med sina väljare spegla opinioner i omvärlden och därvid skapa ökad internationell förståelse. Parlamentarikers internationella engagemang kan ses som en balanserande kraft gentemot intressen med lägre representativitet och legitimitet. Kommittén anser att nationella parlamentariker kan vara representerade i regeringsdelegationer i internationella sammanhang. Också mindre partier bör komma ifråga för sådana delegationer. kan svara för ledamöternas kostnader i regeringsdelegationer, och kommittén förutsätter att och i samråd finner former för finansieringen av riksdagsledamöternas deltagande i sådana delegationer. Kommittén menar att det är angeläget att det internationella engagemanget i hög grad integreras i övriga verksamhet. Utskottens och partigruppernas roll bör härvid beaktas. Återkopplingen mellan det interparlamentariska arbetet och det nationella riksdagsarbetet är beroende av effektiva kanaler för information och erfarenhetsutbyte. Ökningen av det interparlamentariska samarbetet ställer krav på och andra nationella parlament att internt samordna sin verksamhet i syfte att undvika duplicering av arbetet och i syfte att säkerställa att parlamentet i internationella sammanhang representeras på ett sätt som medför att deltagandet kan kopplas till det dagliga arbetet i . I normalfallet innebär det att representationen främst hämtas från det utskott i som har beredningsansvaret för frågan (s.k. fackutskott). Det innebär att fackutskottens roll bör lyftas fram i det interparlamentariska samarbetet, vilket i förlängningen underlättar återkopplingen till verksamheten i och till partigrupperna. Riksdagsstyrelsen har ett särskilt ansvar för ärenden av större vikt rörande internationella kontaktverksamhet (1 kap. 5 § andra stycket RO). Genom sitt budgetansvar har riksdagsstyrelsen en tydlig roll i arbetet med att få till stånd ett mer övergripande ansvar för utvecklingen i fråga om vilka prioriteringar och strategiska bedömningar som kan behöva göras mellan olika behov. Riksdagsstyrelsen kan få vägledning för sina beslut bl.a. genom de möten som kommit att hållas mellan talmannen, delegationspresidierna och utrikesutskottets presidium, men också genom ordförandekonferensen. Formerna för talmannens möten med delegationspresidierna och utrikesutskottets presidium bör utvecklas. Dessa möten kan bidra till principiella resonemang och diskussioner om prioriteringar inom den internationella verksamheten men bidrar också till ett viktigt informationsutbyte i syfte att undvika onödigt dubbelarbete. En förutsättning för att skall kunna delta i det interparlamentariska samarbetet på ett ändamålsenligt sätt är enligt kommittén att och dess organisation låter genomlysa den internationella verksamheten och se över vilka prioriteringar som görs. 3 HUVUDDRAGEN I TIDIGARE UTREDNINGAR OCH DERAS GENOMSLAG 2010/11:URF1 Ett urval av förhållanden som pekade på citeras här, då de bedöms vara av särskilt intresse att uppmärksamma i nu föreliggande översyn. Kopplingen mellan det interparlamentariska samarbetet och det dagliga riksdagsarbetet får sägas vara begränsad. Den förankring i fackutskott som kan förekomma sker huvudsakligen på initiativ av enskilda ledamöter. Och samma gäller återrapporteringen direkt i utskotten. Det synes (anm.: 2005) inte finnas något majoritetsstöd för att inrätta nya församlingar. Arbetet bör vara inriktat på att göra en översyn av redan existerande interparlamentariskt samarbete och eftersträva en rationalisering som i förlängningen innebär en tydligare återkoppling mellan det interparlamentariska samarbetet och det nationella parlamentsarbetet i olika utskott, och därmed också en förstärkt roll för det nationella parlamentets engagemang i dessa frågor. De viktiga erfarenheter som kan vinnas genom interparlamentariska samarbete och av de parlamentariska delegationerna bör tillgodogöras av i sin helhet. För att underlätta förankringen och säkra återkopplingen till riksdagsarbetet av det interparlamentariska samarbetet är ett bra samarbete mellan tjänstemännen i riksdagsförvaltningen viktigt. I fråga om interparlamentariska samarbete är en samordning mellan internationella kansli (RIK), utskottskanslierna och kammarkansliet av särskild vikt. Ökningen av det interparlamentariska samarbetet ställer krav på och andra nationella parlament att internt samordna sin verksamhet i syfte att undvika duplicering av arbete och i syfte att säkerställa att parlamentet i internationella sammanhang representeras på ett sätt som medför att deltagandet kan kopplas till det dagliga arbetet i . Formerna för talmannens möten med delegationspresidierna och utrikesutskottets presidium bör utvecklas. Dessa möten kan bidra till principiella resonemang och diskussioner om prioriteringar inom den internationella verksamheten men bidrar också till ett viktigt informationsutbyte i syfte att undvika onödigt dubbelarbete. Utredningen om de internationella delegationerna (DelUt), som lade fram sin rapport , hade en betydande inriktning på organisatoriska frågor. Dessa var bl.a. frågor om hur skulle utse delegationerna, hur rapporteringen skulle ske, hur frågor om sekretariatsresurser och medelstilldelning skulle hanteras etc. I allt väsentligt har riksdagsstyrelsen i sin behandling av rapporten följt förslagen i dessa avseenden.