rir · GZB526 · 2011-10-31 09:00:00 — Av särskild vikt är att den är av relevant storlek och att fondens behållning kan användas så att de samhällsekonomiska kostnaderna för en kris blir så låga som möjligt. Regeringens mål är att Stabilitetsfonden ska växa till i genomsnitt av BNP. ifrågasätter lämpligheten i att fastställa fondens önskade framtida behållning i förhållande till BNP. Utvecklingen av riskerna och risktagandet i banksektorn har inte något klart samband med tillväxten i den svenska ekonomin. Ett tydligt tecken på detta är att de svenska bankernas tillgångar har vuxit betydligt snabbare än BNP , inte minst på grund av banksektorns pågående internationalisering och konsolidering över nationsgränserna. finner att målformuleringen med en fondbehållning om av BNP inte tar hänsyn till hur riskerna i banksystemet utvecklas och därför riskerar att inte bidra till att hantera en eventuell framtida bankkris på ett effektivt sätt. Idealiskt bör Stabilitetsfondens målsatta storlek återspegla statens implicita garanti till banksystemet. Eftersom uppfattningen om den implicita garantins omfattning kan variera kraftigt över tiden bör fondens önskade storlek sättas i relation till ett stabilare mått. kan vara bankernas totala balansomslutning i någon form, exempelvis de avgiftsskyldiga institutionernas totala avgiftsunderlag. Vidare konstaterar att målet att fonden ska nå och sedan i genomsnitt uppgå till av BNP är otydligt. Granskningen har inte kunnat utröna vad detta innebär för avgifterna när Stabilitetsfondens medel överstiger av BNP. Det är heller inte klart om fonden även i fortsättningen ska uppgå till av BNP om och när insättningsgarantifondens behållning slås samman med Stabilitetsfonden. 5.1.2Räntekonto eller en fond? Stabilitetsfonden utgörs endast av ett konto i och är inte en fond i egentlig mening där staten har tillgångar som kan användas i händelse av en finanskris. Eventuella stödåtgärder som ska finansieras via Stabilitetsfonden kommer därför att kräva att staten vid det tillfället lånar upp medel för att finansiera åtgärderna. Erfarenheter från tidigare finanskriser visar att kostnaden för att låna kan öka dramatiskt då staten tvingas rädda det finansiella systemet. Den risken gäller i synnerhet mindre ekonomier som den svenska. Från ett riskdiversifieringsperspektiv torde det därför vara motiverat att bygga upp en fond. Fonden bör ha en bredare placeringspolicy än att bara placera i svenska statspapper då en försäljning av sådana kan vara olämplig eller ogynnsam när ekonomin befinner sig i ett utsatt läge. Regeringen bör lämna förslag till en målsatt storlek för Stabilitetsfonden som bättre återspeglar risknivån i banksystemet än vad den nuvarande relationen till BNP gör. Förslaget bör ta hänsyn till att riskerna i banksektorn kan förändras . Regeringen bör även undersöka om de medel som inkommer till fonden kan placeras på ett annat sätt än i avbetalning av statsskulden. En sådan undersökning bör till exempel utvärdera huruvida hela eller en del av Stabilitetsfondens medel bör placeras i utländska statspapper med låg risk, vilka skulle kunna säljas i händelse av att fonden behöver användas. Regeringen skulle exempelvis i tilläggsdirektiv kunna ge (Fi 2011:02) uppdraget att genomföra dessa undersökningar. Därutöver bör regeringen tydliggöra innebörden av att fonden i genomsnitt ska uppgå till av BNP och hur avgifterna i Stabilitetsfonden ska utvecklas efter uppbyggnadsperioden. 5.2Stärks statens finansiella ställning? Enligt mening ska en effektiv stabilitetsfond leda till att statens finansiella ställning stärks då behållningen i fonden ökar. har i liknande ordalag beskrivit Stabilitetsfondens effekt på statens finanser (se till exempel Dir. 2011:6, s. 13). Dessutom anser exempelvis () att en stabilitetsfond ska ses som en kapitalbuffert. Tanken är således att Stabilitetsfonden ska leda till att staten står bättre finansiellt när en finanskris inträffar. Som visades i kapitel 3 stärks statens finansiella sparande när avgifterna till fonden betalas in. Utvecklingen av statens finansiella ställning bestäms dock av det finanspolitiska ramverket och målet om 1 procents finansiellt sparande i genomsnitt över en konjunkturcykel i den offentliga sektorn. till Stabilitetsfonden räknas med då sparandet avstäms mot överskottsmålet, vilket får till resultat att uppbyggandet av Stabilitetsfonden inte får någon effekt på statens finansiella ställning, utan att stabilitetsavgifterna kommer att motsvaras av ett lägre skatteuttag eller ökade utgifter på andra områden. Även statsskuldens storlek totalt sett kan av samma anledning antas vara opåverkad av uppbyggnaden i . För att Stabilitetsfonden ska uppnå målet att stärka statens finansiella ställning inför kommande finanskriser bör regeringen bortse från Stabilitetsfondens effekt på det finansiella sparandet vid avstämningar mot överskottsmålet. 5.3Finansieras kostnaderna för en finanskris huvudsakligen av banksektorn? Regeringen har vid ett flertal tillfällen slagit fast att Stabilitetsfonden ska leda till att kostnader för det finansiella systemet ska bekostas av kreditinstituten själva och att de därför åläggs att betala en stabilitetsavgift till Stabilitetsfonden. Målet enligt propositionen var att Stabilitetsfonden ska uppgå till av BNP . Regeringen har emellertid överfört betydande medel till Stabilitetsfonden, dels i form av ett första tillskott om via anslag, dels genom att överföra nyttjandet av teckningsrätterna i Nordea till Stabilitetsfonden utan att Stabilitetsfonden behövde betala för dem (se nedan). Som visades i kapitel 3 utgjorde de initiala ingen verklig överföring av medel utan bara att ett konto på krediterades med samma summa som anslaget debiterades, motsvarande av BNP. Lägger man därtill värdetillväxten i innehav i Nordea samt utdelningar från detta innehav beräknas kreditinstitutens avgifter inte vara i paritet med målet om att instituten huvudsakligen ska svara för Stabilitetsfondens finansiering. Det finns till och med en risk att skattebetalarna kommer att ha svarat för mer än hälften av finansieringen om nuvarande regler bibehålls. 5.3.1Beslutet att inte ta betalt för teckningsrätterna i Nordea I sin funktion som aktieägare i erhöll regeringen 5,672 miljarder teckningsrätter i samband med Nordeas nyemission. Regeringen valde att ge Stabilitetsfonden rätten att nyttja teckningsrätterna i Nordea utan att Stabilitetsfonden behövde betala för dem. Därigenom överfördes det värdet till Stabilitetsfonden. Stabilitetsfonden ska enligt propositionen i längden vara självbärande huvudsakligen med från kreditinstituten. I förlängningen medför överföringen att staten övertagit finansieringen av Stabilitetsfonden för det beloppet från den finansiella sektorn. Regeringsföreträdare har inte kunnat ge någon förklaring till varför någon ersättning från Stabilitetsfonden inte utgick. Regeringsbeslutet från nämner inga villkor för nyttjandet av teckningsrätterna, vilket kan tolkas som att någon ersättning inte skulle utgå. Något aktivt beslut om att ersättning inte skulle utgå eller på vilka grunder har inte presenterats. Regeringens agerande följer inte den uttalade linjen att den finansiella sektorn ska svara för finansieringen av Stabilitetsfonden. I förlängningen medför detta att skattebetalarna får ett större ansvar för de kostnader som den finansiella sektorn genererar. Enligt uppfattning bör en rimlig målsättning vara att den finansiella sektorn står för de direkta kostnaderna knutna till stödåtgärder till den finansiella sektorn i händelse av en kris. Staten bör därför inte bidra till Stabilitetsfondens behållning. För att så ska bli fallet bör regeringen undersöka om Stabilitetsfonden i efterskott kan debiteras för värdet på teckningsrätterna i Nordeas nyemission och även pröva om det initiala tillskottet om inklusive ränta bör återföras. 5.4Finansieringen av nyemissionen i Nordea När propositionen om stabilitetsstärkande åtgärder skrevs var huvudsyftet att säkerställa de finansiella aktörernas finansiering och att staten skulle kunna ge kapitalstöd om så krävdes. Efter att lagstiftningen var på plats ökade oron för att företagens finansieringsproblem skulle leda till en fördjupad nedgång i ekonomin. Regeringen inledde därför ett arbete med inriktning på att kunna ge kapitaltillskott till solventa banker. I samband med nyemissionen i Nordea gav regeringen ut en förordning om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. (SFS 2009:46). I 1 § står det I denna förordning finns det bestämmelser om kapitaltillskott till solventa institut som enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut lämnas för att stärka kreditförsörjningen [vår kursivering] i syfte att motverka en risk för allvarlig störning av det finansiella systemet i . Med förordningen som stöd användes Stabilitetsfonden för att finansiera statens egna ägarintressen i samband med Nordeas nyemission. Det innebär att regeringen i sammanhanget hade två roller att förhålla sig till, dels som ägare och dels, tillsammans med , som ansvarig för åtgärder till skydd för det finansiella systemets stabilitet. Tillägget att stärka kreditförsörjningen har ingen motsvarighet i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Förvisso hänvisas i författningskommentarerna till propositionen till lag om att trygga kreditförsörjningen. Det får dock betraktas som att upprätthålla funktionen och systemet i vid mening och kan inte översättas till insatser för att stärka kreditförsörjningen.31 I propositionen nämns vidare under rubriken för ytterligare åtgärder behovet att förbättra företagens finansieringsförutsättningar. Steget därifrån till att använda Stabilitetsfonden för att finansiera statens egen andel av Nordeas nyemission är emellertid långt. Förordningen ska vara en föreskrift inom den rättsliga ram som stödlagen utgör. Enligt professor bedömning (se bilaga 1) finns inte utrymme i lagen (2008:814) om statligt stöd till (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. Av våra intervjuer har det framkommit att en bidragande orsak till regeringens handlande var att den ville värna utgiftstaket. Att utgiftstaket kan hotas när ekonomin utsätts för den kraftigaste nedgången får dock bedömas som förväntat. Under rådande omständigheter hade det varit mer rättframt att delta i nyemissionen via statsbudgeten och om behovet uppstått föreslå besparingsåtgärder eller en höjning av utgiftstaket. 31I lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut nämndes ordet trygga i den första paragrafen, vilken hade följande lydelse: För att garantera stabiliteten i betalningssystemet och trygga kreditförsörjningen lämnas statligt stöd enligt denna lag till banker och vissa andra kreditinstitut. Syftet med statens åtagande är att garantera att instituten kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. anser att det inte är helt klart om förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. ryms inom lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Regeringen bör därför pröva om det krävs åtgärder för att undanröja oklarheter kring förhållandet mellan lagen och förordningen. Europeiskt ramverk för hantering av banker i kris Förordning (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. Kommittédirektiv (dir. 2011:6) Översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser Lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut, (upphävd ) Lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut Motion 2009/10:Fi3 med anledning av proposition 2009/10:30 Stabilitetsavgift Proposition 2008/09:61 Stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet Proposition 2009/10:30 Stabilitetsavgift , Faktapromemoria 2009/10:FPM105 Stabilitetsfonder Skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken Skrivelse 2010/11:101 Årsredovisningen för staten 2010 Skrivelse 2010/11:161 granskning av myndigheternas insatser för finansiell stabilitet SOU (2005:16) Reformerat system för insättningsgarantin Europeiska kommissionen, KOM(2010) 254 Bankavvecklingsfonder European Commission, COM(2010) 579 An EU Framework for in the Financial Sector European Commission (2010), Consultation paper, DG Internal Market and Services working document, Technical details of a possible EU framework for bank recovery and resolution , PM Ang. Stabilitetsfonden och Nordeas nyemission 2009, Utgångspunkter för regeringens stabilitetsplan. Regeringen avvaktar med fortsatt försäljning av Nordeaaktier Statens försäljning av 255 miljoner aktier i avslutad, med intäkter om IMF (2010), A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector, Final Report for the G-20, 2010 Kärnavfallsfonden, Placeringspolicy, Dnr KAF 48-10. Nordea, Annual report 2008 /Investor+Relations/Nyemission/ 2010, : Financial Market Trends Volume 2010 Issue 2, Systemic Financial Crises: How to Fund Resolution (2011), Finansiell stabilitet 2011:1 Riksgälden (2010) Riksgäldens åtgärder för att stärka stabiliteten i det finansiella systemet (2010:3) Riksgälden (2011) Riksgäldens åtgärder för att stärka stabiliteten i det finansiella systemet (2011:1) Riksgälden (2011) Riksgäldens åtgärder för att stärka stabiliteten i det finansiella systemet (2011:2) Riksgälden, Årsredovisning 2010 Förutvarande kommun- och finansmarknadsministern på på på styrelseordföranden för Nordea direktören för Nordea för Nordea har ombett professor att göra en bedömning av förenligheten mellan förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. och lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Bedömningen återges i sin helhet nedan. Fråga om förordningen (SFS 2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. är förenlig med lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut Jag har av ombetts att uttala mig om huruvida förordningen (SFS 2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. (nedan Förordningen) är förenlig med lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (nedan Lagen). Frågan ska underkastas en rent konstitutionell prövning, dvs. jag ska bedöma om det finns stöd för Förordningen i regeringsformens (1974:152; nedan RF) kap. 8 om normgivning, men en sådan bedömning förutsätter att jag först redogör för bakgrunden till de åtgärder som antas utgöra en faktisk bakgrund till Förordningen. Härvid blir det även nödvändigt att beröra RF 9 kap. om finansmakten och föreliggande kompetensfördelning mellan riksdag och regering. 1.Nordeas nyemission och statens delaktighet däri 2009 offentliggjorde Nordea i ett pressmeddelande att bolaget hade för avsikt att stärka koncernens kapitalbas med . hade beslutat att öka aktiekapitalet dels genom en garanterad emission av nya stamaktier med företrädesrätt för befintliga aktieägare på , dels genom en sänkt utdelning. Nyemissionen förutsatte emellertid ett godkännande vid den extra bolagsstämma som aviserades (se . I samma pressmeddelande uttalade , vd och koncernchef, sin tillfredsställelse över det starka stöd som befintliga aktieägare hade visat, däribland svenska staten som en betydande ägare,32 och den planerade transaktionen presenterades som följer: Nordeas tre största aktieägare svenska staten, och (före detta Nordea Danmark-fonden) som tillsammans äger av aktierna i kommer att teckna sina pro rata-andelar av nyemissionen. Det innebär att totalt av nyemissionen tecknas eller garanteras av Nordeas största aktieägare. och har åtagit sig att garantera återstoden av nyemissionen (motsvarande ), på sedvanliga villkor (kurs. På hemsidan återgavs även bakgrunden till nyemissionen. Att Nordea skulle ha problem på något sätt avfärdades, tvärtom framställdes Nordea som en av de starkaste bankerna i . Nyemissionen hade alltså närmast ett förebyggande syfte för att banken skulle kunna behålla den positionen också i Genom att tillföra nytt kapital ville Nordea förbereda sig för både risker och möjligheter och få en buffert som kan behövas med tanke på de osäkra ekonomiska utsikterna. På regeringens hemsida tillkännagavs deltagandet under rubriken, Staten deltar i Nordeas nyemission. Finansieringen uppgavs ske genom kapitaltillskottsprogram med kapital från Stabilitetsfonden, varvid ägandet skulle fördelas mellan Stabilitetsfonden () och Staten () 2009, dvs. dagen före Nordeas offentliggörande av sina planer (se ovan) utfärdades Förordningen, för att träda ikraft . statens ägande se Historisk utveckling av statens ägande i Nordea. uttalades intentioner att minska ägandet 2009 öka detsamma genom deltagande i nyemissionen. När Nordea den . 2009 offentliggjorde att en nyemission skulle genomföras hade staten genom regeringen får det förutsättas redan garanterat sin medverkan. Nordea hade enligt egen utsaga inga ekonomiska problem utan åtgärden var förebyggande för att kunna bibehålla sin position som en av starkaste banker. Regeringen förklarade att deltagandet i nyemissionen skulle göras genom att nyttja Stabilitetsfonden. Det tidsmässiga sambandet mellan Förordningen sådan den kom att utformas och detta deltagande är värt att begrunda. Förordningen utfärdades dagen före Nordeas offentliggörande av emissionen, hade en utformning så att den passade för ändamålet (se nedan 3.3) och trädde ikraft efter utfärdandet. På så sätt blev den det medel regeringen behövde för att fullfölja sina planer på ett enkelt sätt och utan medverkan från sida. 2.Ett statligt deltagande i en nyemission RF 9 kap. Frågan om vad regeringen konstitutionellt sett får besluta om på egen hand, dvs. utan medverkan från sida, i ovan angiven situation, berör såväl finansmakten i RF 9 kap. som normgivningsmakten i 8 kap. Fortsatt refererar jag till de paragrafer som var ikraft , men RF är alltså ändrad per den 2011 (SFS 2010:1408).33 Som ren uppdatering kommer jag dock att uppge nu gällande paragrafer i fotnoterna. Med avseende på RF 9 kap. aktualiseras frågan om staten hade kunnat skydda sin ägarandel i Nordea34 (om nu detta kan prövas ha varit ett syfte genom agerandet) eller i vart fall deltagit i nyemissionen på annat sätt än att nyttja Stabilitetsfonden så som skedde. om finansmakten i kap. 9 är mycket kortfattade, särskilt om man ser till ämnets centrala och komplicerade natur.35 Av tradition har finansmakten särskilt beskattningen ensam tillkommit . Vid tillkomsten av RF valdes den lösningen att låta anslagsmakten 33Förändringarna är dock mer marginella vad avser RF 9 kap. 34Statens ägande i Nordea har i vart fall minskat genom försäljning av 255 miljoner aktier i . Försäljningen motsvarar av statens totala ägande i bolaget och reducerar därmed statens ägarandel från tidigare till . I ett pressmeddelande deklareras att regeringens grundläggande avsikt är att helt eller delvis avveckla statens ägande i Nordea. 35Beträffande här behandlade frågor i allmänhet se Warnling-Nerep m.fl., Statsrättens grunder, uppl. 3, 2010, s. 139 ff., , , , Regeringsformen en kommentar, 2010, s 220 ff., Sterzel, F. Finansmakten - i konstitutionens centrum och periferi, i Konstitutionell demokrati (red. , och , ) 2004 s. 90 ff. och , , Finansmakten i Svensk författningspolitik, uppl. 3, 2011 (red. ), s. 241 ff. (RF 9 kap. 2-3 §§)36 ligga kvar hos och att, som tidigare, låta regeringen ta hand om verkställigheten, dvs. ha kvar dispositionsrätten (RF 9 kap. 8 §) över den av beslutade budgeten. Denna har i sin tur antagits på basis av regeringens årliga budgetproposition. Såtillvida kan finansmakten sägas utgöra ett slags växelspel mellan regering och riksdag även om utövar själva funktionen. Ett kvarvarande problem kom att få sin lösning genom konstitutionell praxis. Problemet var hur man ur parlamentarisk synvinkel skulle hantera det förhållandet, att regeringen inte utnyttjade ett anslag som beslutat i budgeten. Utgjorde det en oacceptabel vägran från regeringens sida att verkställa demokratiskt fattade beslut? Anslagsbeslut kom emellertid att uppfattas som erbjudanden till regeringen om att disponera dem. I sammanhanget bör även påtalas att regeringen inte utan medgivande får ta upp lån för staten eller eljest ikläda staten någon ekonomisk förpliktelse (RF 9 kap. 10 §).37 bestämmer i sina anslagsbeslut såväl anslagens belopp som ändamål. Anslagsbeslut delades tidigare in i tre olika typer som medgav olika långtgående styrning och bundenhet enligt dåvarande lagen (1996:1059) om statsbudgeten, men är fr.o.m. den . 2011 ersatta av en enda anslagstyp, ramanslag.38 Den rambeslutsmodell som infördes innebär att regeringen tar ställning ifråga om utgiftstak och utgiftsramar för olika områden, vilket redovisas i budgetpropositionen. Den omedelbara bakgrunden till reform var ett antal kriser som skakat om staten rejält: fastighetskrisen, bankkrisen, valutakrisen. I samband härmed hade budgetunderskottet ökat rejält och därmed även behovet av att staten lånar upp medel för sin verksamhet. Situationen torde kunna sammanfattas så att har den främsta prioriteten på finansmaktens område varit effektivitet och en önskan om politisk handlingsfrihet. Statens ekonomi måste helt enkelt skötas oavsett de politiska villkoren. Såtillvida är motivet budgetreform intressant att notera, nämligen att en nödvändig förstärkning skulle ges åt minoritetsregeringars ställning, som en minskad makt för blev följden. I samband med budgetreform skärptes kraven på uppföljning och kontroll av budgeten. Regeringen ska noga följa hur statens inkomster och utgifter utvecklas i förhållande till de budgeterade beloppen samt även beakta upplåningen. 36Numera närmast 3 och 7 §§. 37Nyss nämnda paragrafer motsvaras numera i princip av 8 §. 38Budgetlagen (2011:103) räknar endast med ramanslag, se 3 kap. 2 §: Vid budgetering av utgifter för bestämda ändamål ska ramanslag användas. Ramanslag får både överskridas (anslagskredit om högst av det anvisade anslaget) och användas för sådana utgifter som var okända när det beviljades, om detta krävs för att anslagsändamålet ska kunna uppfyllas. Föreligger en risk för att utgiftstak överskrids skall den antingen själv vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå att denna vidtar nödvändiga åtgärder (42 § lagen om statsbudget). RF 9 kap. präglas av en kombination av styrning av och frihet för regeringen, vilket kan vålla problem. med budgetlagen (2011:103) är i vart fall regeringens frihet ifråga om anslag större än vad den var 2009. Fråga uppkommer i fall regeringen hade några andra reella alternativ än att förfoga över Stabilitetsfonden. Det är möjligt att befintliga anslag var otillräckliga eller att budgettaket skulle ha nåtts, något som i så fall kunde ha förutsatt att skulle ha vidtagit nödvändiga åtgärder (se ovan). Ett nytt lån förutsatte också medverkan från sida. I så måtto kan agerandet genom Förordningen, som s.a.s. tänjer på Lagens gränser, framstå som ett fördelaktigt och snabbt alternativ (se vidare nedan). 3.Regleringen om stöd till kreditinstitut På motsvarande sätt som är fallet ifråga om finansmakten (RF 9 kap.) grundas normgivningsmakten i RF 8 kap. (samt ett antal normgivningsparagrafer utanför detta kapitel) på en maktfördelning mellan riksdag och regering. Grundtanken är att det är som beslutar genom lagar men att kan bemyndiga regeringen att förordna beträffande sådant som inte faller inom obligatoriska område (t.ex. skatter och fängelsestraff). Härutöver har regeringen en egen, direkt på RF grundad, normgivningsmakt i RF 8 kap. 13 §39 avseende dels föreskrifter om verkställighet (p. 1), dels den s.k. restkompetensen (p. 2, vad som blivit över när fördelat resten). Den senare brukar karakteriseras som annat än betungande offentlig rätt, dvs. offentlig rätt som är gynnande, neutral eller frivillig. Det kan antecknas att reform innefattar tämligen stora ändringar av RF 8 kap. Den tidigare uppräkningen av delegerbara ämnen i dåvarande RF 8:7 en ganska otymplig normgivningsmetod har ersatts av klara angivelser i RF 8:3 p. 1-3 om vad inte får delegera. På så sätt antas området för delegation att bli utökat. I övrigt är det mest fråga om omstruktureringar och språkliga ändringar.40