rir · GZB522 · 2011-06-17 09:00:04 — hur har det blivit och vad har det kostat? Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: hur har det blivit och vad har det kostat? har granskat om ändamål nås och kostnaderna för detta. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisor , revisionsdirektör och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. Underlaget som låg till grund för beslutet Avtal mellan stat och lokala aktörer Förväntad framkomlighet inför beslut Begränsningar till följd av teknisk standard Upprustningen av är försenad Konsekvenser av försämrad framkomlighet Ansvar för den bristande framkomligheten Avvikelser från förväntade restider för snabbtåg Orsaker till avvikelser för snabbtåg Avvikelser från förväntade restider för regionaltåg Orsaker till avvikelser för regionaltåg Konsekvenser av längre restider Ansvar för beräkning av orimliga restider Förväntad kostnad inför beslut Ansvaret för och hanteringen av kostnadsökningarna De totala kostnaderna för att trafikeringen av Ansvaret för att följdinvesteringar inte är inkluderade Norrbotniabanan: framtida utbyggnad av stråket Kommer ändamålen vara möjliga att uppnå till angiven kostnad? Prognosen bygger på ännu inte beslutade investeringar Konsekvenser i fallet Norrbotniabanan Intentionerna med nås inte beslutsunderlag har inte varit rättvisande Regeringens underlag inför beslut har inte haft ett systemperspektiv i sin planering Regeringen har inte heller haft ett systemperspektiv Informationen är fortfarande bristfällig Bilaga 1: Ordlista har granskat , ett av största infrastrukturprojekt. fattade beslut om att bygga 1997. Intentionerna var att få en effektivare trafikförsörjning i och att öka konkurrenskraften för näringslivet. Granskningen har inriktats på om ändamålen med banan kommer att uppnås samt vad kostnaderna blir för staten. Motiv: är en bana mellan och , men det är som en del av järnvägsstråket längs som dess huvudsakliga nytta uppstår. är därför beroende av omkringliggande banor för att trafikeringen ska fungera. I en förstudie till granskningen fann Rikrevisionen att har blivit försenad och dyrare än beräknat. Dessutom fanns det indikationer på att ytterligare investeringar behövs för att ska kunna nyttjas på det sätt som avsåg. Det belastar statens anslag till järnvägsinvesteringar, möjligen på bekostnad av andra projekt, eftersom fler investeringar behöver göras för att trafikeringen ska fungera. Syfte: Syftet har varit att granska om regeringen, /och har genomfört planering och byggande av på ett effektivt sätt så att ändamålen nås. Vidare har kostnaderna för att nå dessa ändamål undersökts. I syftet ingår att granska relevanta underlag både före och efter beslutet om . Genomförande: För att granska om ändamål har uppfyllts har utgått från och de kringliggande banornas framkomlighet samt restiden mellan olika orter. Termen framkomlighet syftar på banornas kapacitet att framföra ett visst antal tåg och att järnvägen ska hålla en viss teknisk standard, till exempel när det gäller godstågens högsta tillåtna vagnvikt. Utfallet när banan sätts i fullskalig trafik har jämförts med de intentioner som låg till grund för beslutet om att bygga . Både kvaliteten på underlaget inför beslutet och effektiviteten i den efterföljande planeringen har granskats. Därtill har beräkningar gjorts av hur stora samhällsekonomiska nyttor som uteblir till följd av att alla godståg i trafikupplägget inte ryms på stråket längs samt att de reella restiderna har blivit längre. Slutligen har kostnaden för att bygga och för att genomföra de investeringar på kringliggande banor, som enligt är nödvändiga för funktionalitet, analyserats och sammanställts. företrädare för /, och samt dokumentstudier av relevanta beslutsunderlag och styrdokument har genomförts. Intentionerna med nås inte. är beroende av följdinvesteringar i det omkringliggande järnvägssystemet för att fungera som avsett. I väntan på att upprustningen av ska bli klar går endast ett mindre antal regional- och godståg på . Kapacitetsbristen på Ostkustbanan minskar potential att förbättra godstransporterna mellan norra och . /2016 kommer kapacitetshöjande åtgärder att ha genomförts, men inte i en omfattning som medger trafik i önskad utsträckning. Dessutom kommer det att på omkringliggande banor fortfarande finnas begränsningar för godstrafiken i form av branta backar och sämre bärighet. De förväntade restiderna för snabb- och regionaltågstrafik kommer inte att kunna nås. Mellan och blir restiden , jämfört som angav inför beslutet om . Även för regional trafik blir det en stor skillnad mellan förväntad och faktisk restid. Beslutsunderlaget har inte varit rättvisande. har tillhandahållit ett underlag inför beslutet om som på flera punkter varit bristfälligt. Enligt beräkningar leder det trafikupplägg som förutsatte på Ostkustbanan efter invigning till så många tåg att det inte vore praktiskt realiserbart. Detta gäller även bortsett från den trafikökning som skett sedan beslutet om . borde ha kunnat förutse och redovisa detta inför beslutet om . Restiderna i beslutsunderlag var orimligt korta. Underskattningar som inte beror på ändrade förutsättningar uppgår för snabbtågen till mellan och . För regionaltågen uppgår underskattningen till mellan och . anser att storleken på underskattningarna är anmärkningsvärd, särskilt med tanke på att kort efter beslutet om kraftigt reviderade upp sina restidsprognoser. Den totala kostnaden för att förverkliga trafikupplägg kommer att uppgå till , vilket innebär att den är högre än vad som uppskattades inför beslutet om . Orsaken är dels att i sin uppskattning utelämnade nödvändiga upprustningar och ombyggnationer i kringliggande nät, dels att projekten i stråket kraftigt har fördyrats. Fördyringarna beror både på ökade samhällskrav och på underskattade kostnader. granskningar av och har tagit upp problemet med nålsögefenomenet, som innebär att trafikverken har incitament att hålla nere de uppskattade kostnaderna inför beslut om infrastrukturinvesteringar för att komma igenom beslutsprocessen. Regeringen gjorde en ansats att kvalitetssäkra underlag genom att ge en statlig utredning i uppdrag att utreda . Även om utredningen inte kom fram till samma slutsatser som menar att regeringen inte gav utredningen förutsättningar för att göra en tillräckligt självständig bedömning. Utelämnandet av nödvändiga följdinvesteringar till och fördyringarna av och har bidragit till att anslaget har urholkats. Anslaget har belastats med kostnader som har uppstått som en följd av beslutet att bygga , men som inte fanns med i underlagen inför beslutet. Det kan ha medfört att andra projekt har prioriterats ned och antingen lagts senare i åtgärdsplaneringen eller tagits bort helt. och regeringen har saknat systemperspektiv i sin planering. En orsak till att trafikupplägg inte kommer att kunna förverkligas är planering, som inte har varit effektiv. är beroende av omkringliggande banor för att fungera effektivt. Det är därför av största vikt att planeringen samordnas, det vill säga att man har ett systemperspektiv. Den fysiska planeringen av såväl kapacitetshöjande åtgärder på Ostkustbanan som upprustningen av har dock varit långsam, och har inte främjat en tidsmässig matchning av investeringarna med . Även den ekonomiska planeringen har lett till en senareläggning av projektens färdigställande. upprustas dessutom till en lägre standard än vad som gäller i stora delar av järnvägsnätet med kvarvarande branta backar för godstrafiken. Regeringens styrning har varit passiv, vilket enligt hör samman med en brist på systemperspektiv. Regeringen har inte haft synsättet att projekten längs hänger ihop och behöver samordnas. Regeringen har inte agerat tillräckligt snabbt för att till exempel lösa de problem som uppstått kring upprustning. Informationen är fortfarande bristfällig. /ska ge regeringen information om de investeringar som pågår och som har avslutats. Regeringen ska ge information om och dess fortskridande. menar att såväl /som regeringens information om och stråket längs har varit bristfällig. har utfört en efterkalkyl av kostnader. Efterkalkylen innehåller fel, vilket visar att det fortfarande finns brister i informationen till regeringen. har även studerat Norrbotniabanan, en möjlig förlängning av . I den gemensamma prognosen för åtgärdsplaneringen 20102021 ingår som förutsättning investeringar för på Ostkustbanan. Dessa har stor betydelse för Norrbotniabanans trafikupplägg, vilket regeringen inte har fått tydlig information om. Regeringens information till har varit projektinriktad och främst gällt . Regeringen har således inte informerat om att det trafikupplägg som fanns inför beslutet om inte kommer att kunna Det finns även brister i regeringens information om och dess totala kostnader. Till följd av funna brister lämnar följande rekommendationer till respektive till regeringen. Utveckla definition och avgränsning av projekt. bör säkerställa att infrastrukturprojekt definieras och avgränsas så att även den totala kostnaden för att uppnå ändamålen framgår tydligt för beslutsfattaren. Utveckla analyser i åtgärdsplaneringen. bör i åtgärdsplaneringen utveckla analyserna ur ett systemperspektiv. I åtgärdsplaneringen bör konsekvenserna av olika utbyggnadsordningar av stora infrastrukturinvesteringar som är beroende av varandra tydligt framgå. Förbättra kvalitetssäkring och uppföljning. bör kvalitetssäkra underlag inför beslut om infrastrukturinvesteringar och uppföljningen efter färdigställande. Säkerställ att dokumentation bevaras. bör säkerställa att beslutsunderlag till infrastrukturinvesteringar bevaras för att uppföljningar ska kunna göras. Utveckla direktiven i åtgärdsplaneringen. I direktiven till åtgärdsplaneringen bör regeringen fastställa att definition och avgränsning av infrastrukturprojekt görs på ett enhetligt sätt så att även den totala kostnaden för att uppnå ändamålen framgår tydligt för beslutsfattaren. Styr mer aktivt. Regeringen bör styra mer aktivt i den fortlöpande planeringen av infrastruktur så att projekt som har sammankopplats i planeringen kan genomföras och nyttjas effektivt. har granskat om ändamålen med byggandet av har uppfyllts. Resultaten av granskningen presenteras i denna rapport. är ett av största infrastrukturprojekt och har kostat att färdigställa. Banan sträcker sig från till och är . Den öppnades för trafik . beslutade att bygga och har finansierat den genom lån för att få en effektiv och kort byggtid. Syftet med är att få en effektivare trafikförsörjning i . regeringen är en länk till och en viktig förutsättning för näringslivet i norra och dess konkurrenskraft. Genom välfungerande kommunikationer ska även den regionala samverkan kunna öka.1 Planering av järnväg kräver lång framförhållning eftersom det tar mycket att få den färdigställd. Enskilda bandelar av järnvägssystemet är i hög grad beroende av anslutande banor för att kunna fungera effektivt. Begränsningar i trafikeringen på en bandel kan få återverkningar på andra banor. Denna utgångspunkt är en grundförutsättning för all trafik i järnvägssystemet. Det är således av största vikt att planering och byggande av olika järnvägsprojekt samordnas, det vill säga att det finns ett systemperspektiv i genomförandet av planeringen. Om omgivande banor inte fungerar finns det risk för att inte leder till de effekter som förutsatte vid beslutet om att bygga . I förstudien till granskningen om fann flera problemindikationer. har blivit både försenad och dyrare än beräknat. Enligt ursprunglig tidsplan skulle öppna för trafik 2006. Bland annat på grund av en utdragen miljöprocess kunde inte banan invigas 1996/97:53 s. 85, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174, prop. 1997/98:62 s. 84, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266. slutkostnad är nästan , vilket kan jämföras med den ursprungliga kostnadskalkylen på 9,2 miljarder kronor.2 Upprustningen av omkringliggande banor har också försenats. , som ligger söder om , kommer vara färdigställd tidigast . För trafikeringen av innebär detta att full persontrafik inte kan påbörjas förrän efter invigningen av . Utöver detta identifierades behov av ytterligare investeringar för att ska kunna nyttjas på det sätt som avsåg. Det framstår som om planeringen av utbyggnaden av och omkringliggande banor inte skett ur ett systemperspektiv. Sammantaget fanns det indikationer på att och regeringens intentioner med inte har förverkligats. Syftet har varit att granska om regeringen, /och har genomfört planering och byggande av på ett effektivt sätt så att ändamålen nås. Vidare har kostnaderna för att nå dessa ändamål undersökts. I syftet ingår att granska relevanta underlag både före och efter beslutet om . Granskningen har utgått från följande revisionsfrågor: Har regeringens och /planering skett utifrån ett systemövergripande perspektiv så att ändamål uppnås? Har regeringen, /och beaktat risken för fördyringar och har regeringen och /beaktat risken för följdinvesteringar? Har regeringen och fått den information som de har begärt? För att uppnå ändamålen med spelar det omkringliggande järnvägsnätet en avgörande roll (se avsnitt 1.3.2). Ändamålen kan nås först om staten i planering och utbyggnad av järnvägen beaktat denna förutsättning. Det vill säga att regeringen och /har haft ett systemperspektiv i planeringen såväl inför beslutet om som i efterföljande beslut. Underlaget inför beslut har en central status som specifikation av hur banans ändamål skulle kunna förverkligas. Granskningen utgår därför ifrån underlaget inför beslutet om att bygga och jämför det med utfallet i och med den stegvisa introduktionen av trafik . I de fall som förutsägelse och utfall inte överensstämmer har gett förklaringar till skillnaderna. Det kan dels bero på omvärldsförutsättningar som förändrats sedan beslutet om fattades, dels på att själva underlaget och planeringen haft brister. Nedan beskrivs utgångspunkterna för de bedömningar som gör. En grundläggande utgångspunkt är att all statlig verksamhet ska eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning.3 För myndigheter finns en särskild bestämmelse i 3 § myndighetsförordningen. I den anges att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska bland annat se till att den bedrivs effektivt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushåller väl med statens medel.4 Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket.5 I detta ingår bland annat att styra myndigheterna. När riksdag och regering bedömer om ett infrastrukturprojekt ska byggas är en viktig utgångspunkt om den specifika anläggningen är samhällsekonomiskt effektiv. finns målet att transportpolitiken ska vara samhällekonomiskt effektiv.6 Vid tiden för beslutet om var målet för trafikpolitiken följande: Det övergripande målet för samhällets trafikpolitik ska vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. 7 I propositionen finns ett delmål om effektivitet som anger att transportsystemet skall utformas så att det bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. Delmålet innebär bland annat att planeringen för infrastruktur måste göras efter samhällekonomiska kriterier, så att ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande eftersträvas.8 33 § lagen (2011:203) om statsbudgeten. 4Myndighetsförordningen (2007:515). fanns bestämmelserna i verksförordningen (1995:1322). 5Regeringsformen (1974:152). 1987/88:50, bet. 1987/88:TU22, rskr. 1987/88:249, prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266. 1987/88:50 s. 22, bet. 1987/88:TU22, rskr. 1987/88:249. 1987/88:50 s. 24. I propositionen anges dock att samhällsekonomin inte ska vara det enda som vägleder vid beslut om trafikpolitiken. Effektiviteten kan få stå tillbaka på grund av krav på god miljö, trafiksäkerhet eller regionalpolitik.9 transportpolitiska proposition är den samhällekonomiska effektiviteten central. Enligt regeringen är syftet med ett samhällsekonomiskt synsätt att uppnå en effektiv medelstilldelning i samhället och att möjliggöra prioritering mellan olika åtgärder som olika behov i samhället tillfredsställs.10 I de nu gällande målen för transportpolitiken är den samhällsekonomiska effektiviteten i fokus. Transportpolitikens mål ska vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.11 Enligt regeringen ska de transportpolitiska målen och principerna vara vägledande för regeringens åtgärder inom området.12 1.3.2Att bedöma intentionerna med Ändamålen med kan sammanfattas i tre punkter. Banan ska skapa förutsättningar för att bedriva långväga persontågstrafik mellan städer och samt resten av landet. Restiden mellan och ska minska och Banan ska skapa förutsättningar för dagpendling med persontåg mellan kuststäderna. Detta knyter samman arbetsmarknader, vilket ökar näringslivets konkurrenskraft samt vidgar tillgängligheten till högre utbildning.14 Banan ska förbättra förutsättningarna för kostnadseffektiva godstransporter mellan norra och . Banan ska mer än fördubbla godskapaciteten mellan och . Godstrafikens störningskänslighet ska minskas.15 1987/88:50 s. 22. 1997/98:56 s. 97f, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266. 2008/09:93 s. 14, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. 2008/09:93 s. 59, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. 1997/98:62 s. 84, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266, prop. 1996/97:53 s. 85, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174. 1997/98:62 s. 84, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266, prop. 1996/97:53 s. 92, bet. 1996/97:TU07, rskr. 1996/97:174. 1997/98:62 s. 84, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266, prop. 1996/97:53 s. 85, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174. nytta för samhället bygger förutom själva banan på en idé om ett framtida tågupplägg. Utan trafikeringen har banan ingen nytta alls.16 Det är när snabbtåg, regionaltåg och godståg trafikerar banan i tillräcklig omfattning som banan ger de positiva effekter i samhället som beskrivs ovan. I granskningen är möjligheten att trafikera banan ett uttryck för om ändamålen nås. En bedömningsgrund i granskningen är därför om trafikupplägget går att realisera. Sammantaget kan ovanstående punkter ses som en specifikation för hur järnvägsystemet var avsett att fungera efter färdigställande. Denna specifikation ska ses mot bakgrund av vad den kostar staten att bygga. Balansen mellan banans nyttor och kostnader är utgångspunkten i de samhällsekonomiska analyser där banans lönsamhet bedömdes. har dessa samhällsekonomiska kalkyler varit underlag när beslutade om banan. Kvaliteten i dessa underlag är följaktligen av största vikt för att och regeringen ska kunna fatta beslut på rätt grunder. fäster av den anledningen stor vikt vid det beslutsunderlag som fanns inför beslutet om . För att kunna bedöma om och kringliggande järnvägssystem kommer att uppnå de ändamål som formulerades inför beslutet har granskning utgått från följande kriterier: och kringliggande banornas framkomlighet. Restiden mellan olika orter. Kostnaden för att bygga och kringliggande banor. I analysen jämförs de olika målen som ställdes upp inför beslutet att bygga banan med hur utfallet blir när banan sätts i fullskalig trafik. 1.3.3Information till och regeringen (tidigare ) ska inhämta och sammanställa uppgifter från samtliga infrastrukturförvaltare till en beskrivning av det svenska järnvägsnätet.17 Dessutom ska inhämta och sprida kunskap och information om bland annat tillgänglighet och framkomlighet.18 Regeringen ska återrapportera till i vilken grad insatta resurser i infrastruktur har bidragit till att fastlagda mål har uppfyllts.19 16Kommunikationsdepartementet (1997a). 172 § 2 p. förordningen (2010:185) med instruktion för , tidigare 3 § 3 p. förordningen (2007:1027) med instruktion för . 182 § förordningen (2010:185) med instruktion för . 2003/04:TU10 s. 80. Vad gäller information till om lånefinansierade infrastrukturprojekt, såsom , har gjort följande uttalande: Det är angeläget att får en redovisning av i vilken utsträckning anslagsramarna är intecknade för att betala framtida räntor och amorteringar på lån, arrenden och hyror, bidrag samt underhåll för investeringar som beslutas av såväl riksdag, regering som ansvarig myndighet.20 delade mening och begärde att regeringen skulle lämna en sådan redovisning i budgetpropositionen.21 har fattat beslut om att bygga Botniabanan.22 Enbart om det finns särskilda skäl gör sådana mer preciserade ställningstaganden gällande infrastrukturprojekt. Det kan till exempel gälla infrastrukturprojekt som är av väsentlig betydelse för trafiksystemets effektivitet, som kräver särskilda finansieringslösningar eller som av andra skäl har en särskild dignitet.23 Normalt beslutar om inriktningen på det transportpolitiska området samt om de ekonomiska ramarna för kommande planperiod . har gett regeringen i bemyndigande att i åtgärdsplaneringen24 lämna planeringsdirektiv till berörda infrastrukturmyndigheter. Regeringen har även bemyndigande att inom den beslutade ekonomiska ramen bestämma hur mycket medel som ska avsättas till enskilda infrastrukturprojekt samt avgöra vilka projekt som ska prioriteras. Regeringen har därmed stort inflytande över medelstilldelning och prioriteringsordning mellan olika investeringar.25 I projektet har haft ansvar för den fysiska planeringen av samt ansvaret för drift och underhåll. har ansvarat för finansiering, upphandling och byggande av banan. I de flesta järnvägsinfrastrukturprojekt ansvarar (tidigare ) för planering och byggande. ska även, med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv, ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar.26 1997/98:FiU4y, bet. 1997/98:TU10 s. 1997/98:TU10 s. 98. 2003/04:TU10 s. 81. 2003/04:TU10 s. 80. 24Se bilaga 1, Ordlista. 2008/09:35. 261 § förordningen (2010:185) med instruktion för . granskning har huvudsakligen inriktats på att bedöma underlagen inför beslutet om och den efterföljande planeringen av såväl som av de följdinvesteringar som behövs för att realisera trafikupplägg. Geografiskt omfattar granskningen och stråket längs , som även består av och Ostkustbanan. Därutöver inkluderas /C och SöderhamnKilafors, eftersom dessa är strategiska för funktion. När det gäller Ostkustbanan har sträckan söder om inte samma påverkan på trafiksituation. Denna del har således avgränsats bort. Syftet med granskningen har varit att granska om ändamålen med uppfylls och kostnaderna för staten, inte att beräkna lönsamhet.27 Däremot görs flera beräkningar med bäring på den samhällsekonomiska lönsamheten. Avsikten är att belysa storleken på de nyttor som uteblir om ändamålen med inte kan uppnås på det sätt som var tänkt. Granskningen har avgränsats från att värdera nyttorna av annan trafik som kan tillkomma på omkringliggande banor som byggs ut till följd av . Att värdera samtliga nyttor av de åtgärder som belyses i denna granskning är svårt, särskilt med tanke på att hela den planerade trafikeringen ännu inte har startat och att flera av de nödvändiga följdinvesteringarna ännu inte är färdigställda. En komplett efterkalkyl som inkluderat både nyttor och kostnader skulle i detta skede således inte ge en sann bild av lönsamhet. Granskningen har även avgränsats från den fysiska byggprocessen med avseende på till exempel hur upphandlingar har genomförts. För att besvara revisionsfrågorna har följande metoder använts.