rir · GZB525 · 2011-10-14 09:00:01 — Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: har granskat hur myndigheterna i rättskedjan hanterat väl kända brister i it-stödet och om regeringen genom sin styrning gett myndigheterna tillräckliga förutsättningar för att utveckla it-stödet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , och Kriminalvården samt (och ) har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser ovanstående myndigheter samt regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , , och Kriminalvården Finansiering av myndigheternas it-verksamheter Arbetet med att modernisera it-stödet i rättskedjan En förenklad systemkarta över it-stödet i rättskedjan Ambitionen om ett elektroniskt ärendeflöde Nuläget och den utmaning som myndigheterna står inför Bristande it-stöd i rättskedjan Flera åtgärder måste vidtas En kostnadspuckel i rättskedjan 2011 försening av den första etappen Förseningar och ökade kostnader i projekten Lägesbild av granskade it-projekt Myndigheternas förutsättningar att leverera ett bättre it-stöd Vägen fram till regeringens beslut Regeringens styrning av RIF-arbetet var återhållsam Samordningen av RIF-arbetet har förbättrats En långsiktig plan för RIF saknas Förslag till kommande etapp är under beredning Lagstiftningen sätter ramarna för informationsförsörjningen Svåröverskådligt och till vissa delar omodernt regelverk har granskat hur myndigheterna i rättskedjan hanterat väl kända brister i it-stödet och om regeringen genom sin styrning gett myndigheterna tillräckliga förutsättningar för att utveckla it-stödet. Motiv: En viktig del i en väl fungerande och effektiv brottmålsprocess är att informationsförsörjningen inom och mellan myndigheterna i rättskedjan fungerar på ett bra sätt. Regeringen ställer ökade krav på rättsväsendets myndigheter att förbättra effektiviteten, minska balanserna och korta genomströmningstiderna i brottmålsprocessen. har regeringen haft en uttalad målsättning att skapa en helt elektronisk och strukturerad informationsförsörjning för rättsväsendets myndigheter i rättskedjan genom arbetet inom ramen för Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (RIF). Rättsväsendets myndigheter har påbörjat ett omfattande arbete för att modernisera it-stödet i rättskedjan och förbättra informationsförsörjningen. Arbetet har dock gått trögt , och få konkreta resultat har uppnåtts. Myndigheterna behöver även minska kostnaderna för drift och förvaltning för att skapa ekonomiskt utrymme för utveckling av nytt it-stöd. Omoderna system och it-stöd, som inte tillräckligt bidrar till en effektiv verksamhetsnytta och som driver kostnader, har inte avvecklats eller moderniserats i den takt som krävs. Sammantaget motiverar denna problembild en granskning av itstödet i rättskedjan. Syfte: Syftet är att granska vilka åtgärder regeringen och myndigheterna samlat vidtagit för att säkerställa att it-stödet bidrar till ett effektivt ärendeflöde i rättskedjan. Har regeringen och myndigheterna skapat förutsättningar för utveckling av ett effektivt it-stöd i rättskedjan? Finns det samordnade behovsanalyser mellan myndigheterna som säkerställer att utvecklingen av it-stöd motsvarar verksamheternas behov och regeringens krav? Finns det samordnade riskanalyser mellan myndigheterna för myndigheternas it-verksamheter och utveckling av nytt it-stöd? Har myndigheterna en realistisk långsiktig planering för avveckling av system samt utveckling av it-stöd och informationsförsörjning med hänsyn till rättskedjan? Har myndigheterna säkerställt kompetensförsörjningen för utveckling av it-stöd? Har myndigheterna en realistisk budget och långsiktig prognos för finansiering av it-stöd? Omfattning: Granskningen omfattar , , och Kriminalvården. Granskningen omfattar även den styrning som regeringen bedriver inom området. Det är it-stödet för myndigheternas operativa arbete i brottmålsprocessen och rättskedjan som är i fokus i granskningen. Myndigheternas administrativa it-stöd, som till exempel tidredovisningssystem och ekonomisystem, ingår inte i granskningen. Eventuella effekter av nytt it-stöd och uppföljning av åtgärder för att hantera specifika brister i it-stödet ingår inte heller i granskningen. Utgångspunkter: och regeringens uttalanden. Det övergripande målet för rättsväsendet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Regeringen framhåller att rättsväsendet består av en kedja av samverkande myndigheter som måste bedömas, utvärderas och utvecklas med sikte på ett effektivt resursutnyttjande. Regeringen menar att en förutsättning för att rättsväsendets verksamheter och samarbetet mellan myndigheterna ska fungera väl är en effektiv informationsförsörjning. Regeringens målsättning är att ärendehanteringen i rättskedjan ska vara helt elektronisk inom och mellan berörda myndigheter. Regeringen har också framfört att om verksamheten ska bli mer kostnadseffektiv måste myndigheterna tillgodogöra sig de möjligheter som ny teknik ger. Rättskedjans totala effektivitet förutsätter att myndigheterna tar ansvar för sina delar i rättsprocessen och att de på olika sätt underlättar övriga myndigheters insatser. Gällande regelverk, bland annat myndighetsförordningen (2007:515), förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll och förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte, ställer krav på myndigheternas effektivitet, hushållning av medel, samverkan, styrning och kontroll samt uppföljning och redovisning av verksamheten. Myndigheternas it-verksamheter omfattas av dessa regleringar. övergripande slutsats är att regeringen och myndigheterna samlat, trots vissa tydliga förbättringar och insatser, ännu inte skapat tillräckliga förutsättningar för utveckling av ett effektivt it-stöd i rättskedjan. menar att det fortfarande finns väsentliga brister som behöver åtgärdas och som sammantaget medför en risk för ökade kostnader för it-verksamheten i rättskedjan och för att nytt it-stöd inte utvecklas i den takt som krävs. De totala kostnaderna för myndigheternas it-verksamheter är betydande och har ökat . Myndigheternas beräkningar och prognoser av de totala budgeterade it-kostnaderna i rättskedjan visar på en kostnadspuckel 2011 som motsvarar . Polisen står för av dessa kostnader. För att kunna utveckla nya system och it-stöd och få ned kostnaderna för drift och förvaltning är det nödvändigt att avveckla gamla och omoderna system och föråldrad infrastruktur inom framför allt polisen och Kriminalvården. noterar att har vidtagit åtgärder för att förbättra ekonomiadministrativa rutiner och planer för it-verksamheten. menar dock att det finns en risk för att avvecklingen av gamla system och it-stöd försenas eller drar ut på grund av komplexiteten i denna typ av större projekt med många integrationer mellan systemen. Förseningar kan medföra att kostnaderna fortsätter att öka och att angelägna it-projekt försenas. konstaterar att i arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) har få konkreta resultat uppnåtts, och planeringen för kommande etapper är oklar. noterar att den första etappen i RIF-arbetet är försenad med . Granskningen visar även att flera kritiska it-projekt på myndigheterna är försenade och fördyrade. vill framhålla det positiva i att regeringen och myndigheterna i rättskedjan har intensifierat RIF- arbetet och att regeringen har avsatt särskilda medel för detta . Sedan övertog ordförandeskapet för har trycket ökat på myndigheterna att arbeta mer fokuserat med it-verksamheterna. Myndigheternas registerförfattningar ger inte tillräckliga förutsättningar för att utveckla it-stödet i rättskedjan Myndigheternas registerförfattningar reglerar bland annat i vilken omfattning informationsförsörjningen i rättskedjan är möjlig. slutsats är att myndigheternas registerförfattning inte ger tillräckliga förutsättningar för att utveckla it-stödet i rättskedjan. har myndigheterna uppmärksammat regeringen på behovet av anpassning av lagstiftningen. noterar dock att etapp ett och två i RIF-arbetet inte ska kräva några lagändringar. Det är oklart vilka förutsättningar som ska gälla för etapp tre och framåt. Regeringen har ännu inte genomfört en samlad analys av lagstiftningen. menar att det därmed finns en risk att myndigheterna inte kan tillgodogöra sig de möjligheter som ny teknik ger, vilket kan leda till att it-stödet inte blir så effektivt som det skulle kunna vara. Regeringen har inte en långsiktig planering för RIF-arbetet efter den första etappen Granskningen visar att regeringen ännu inte har tagit fram en långsiktig planering för RIF-arbetet efter den första etappens genomförande. Det är även oklart när målsättningarna för RIF-arbetet ska uppnås. slutsats är att avsaknaden av en plan för RIF-arbetet försvårar för myndigheterna att planera för it-verksamheten och andra angelägna it-projekt som inte i första hand är RIF-relaterade. Trots att RIF- arbetet har fått en tydligare samordning från menar att det fortfarande finns oklara ansvarsförhållanden mellan regeringen och myndigheterna. Konsensusproblematiken, det vill säga svårigheter att komma överens i arbetsgrupperna, är ett problem som har lyfts fram av flera myndigheter i granskningen. Vidare är regeringens avsikt att utöka antalet aktiva myndigheter i RIF-arbetet. ser dock en risk med en utökning av antalet myndigheter innan huvudflödet i rättskedjan fungerar på ett bra sätt. En för snabb utökning kan leda till att RIF-arbetet blir mindre effektivt. Osäkra ekonomiska underlag och risk för att angeläget omställningsarbete drar ut kan konstatera att myndigheterna har svårigheter att avveckla gamla system, genomföra projekt och långsiktigt planera för olika insatser. Detta beror bland annat på svårigheter att bedöma komplexiteten i it-stödet med kopplingar mellan olika system, brist på erfarenhet från motsvarande projekt samt brist på personalresurser. Polisen står inför en omfattande uppgift att avveckla gamla system, byta tekniska plattformar och utveckla ett modernt it-stöd. Dessa insatser har stor betydelse för it-stödet i rättskedjan då polisen står för av rättskedjans budgeterade totala it-kostnader. Även Kriminalvården behöver avveckla gamla system och har behov av att bygga om domstolarnas verksamhetsstöd. slutsats är sammantaget att det finns en risk för att myndigheternas omställningsarbete inte påbörjas eller genomförs , vilket kan leda till att kostnaderna ökar och att utvecklingen av nytt it-stöd försenas. En annan slutsats är att det är svårt att få en uppfattning om realismen i myndigheternas budgetar och långsiktiga prognoser för it-verksamheten. Det handlar om vad som ska göras, hur det ska göras och när i tiden olika insatser ska genomföras. att myndigheternas arbete med att ta fram it-strategier, handlingsplaner, budgetar och långsiktiga prognoser för it-verksamheten har kommit olika långt. noterar att har förbättrade ekonomiadministrativa rutiner för it-verksamheten samt har tagit fram långsiktiga handlingsplaner och prognoser . menar dock att det finns en risk att polisens sammantagna projektportfölj är för optimistisk på grund av redan nu konstaterade förseningar och ökade kostnader. Motsvarande rutiner och planer finns inte i samma utsträckning på övriga myndigheter. För att myndigheterna ska kunna genomföra handlingsplaner för it-verksamheten är det väsentligt att olika insatser inte försenas och att projekten kan bemannas med rätt kompetens. Granskningen visar dock att samtliga myndigheter har svårt att genomföra sina planer för granskade it-projekt. Arbetet med behovs- och riskanalyser behöver utvecklas i rättskedjan för ökad insyn i verksamheterna Behovs- och riskanalyser är viktiga förutsättningar för att få en realistisk bild av kommande it-insatser och när dessa bör genomföras. slutsats är att myndigheterna inte har samverkat tillräckligt för att analysera behov av it-stöd och relaterade risker. Sådana analyser ger bättre förutsättningar för att kunna göra relevanta bedömningar och prioritera mellan olika insatser. Myndigheterna har kommit olika långt i det egna arbetet med behovsanalyser och riskanalyser. noterar att och har gjort aktuella genomlysningar av behovet av it-stöd och av olika risker. Motsvarande samlade dokumenterade analyser saknas i och Kriminalvården. menar att arbetet med behovs- och riskanalyser behöver vidareutvecklas på och Kriminalvården, men framför allt i samverkan mellan de fyra myndigheterna i rättskedjan för att ge ökad insyn i varandras verksamheter och bättre kunna göra relevanta bedömningar och prioriteringar mellan olika insatser, samt bättre kunna värdera risker. Granskningen visar också att , och Kriminalvården i riskanalysen, som utgår från förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, inte har tagit med risk för brister i intern styrning och kontroll av it-verksamheten som en risk i arbetet med att utveckla myndigheternas kärnverksamhet. menar att denna fråga är viktig för att öka medvetenheten om styrningen av it-verksamheten. Bristande planering och rutiner för it-projekt För att kunna förbättra och modernisera it-stödet måste it-projekten drivas framgångsrikt och planenligt. slutsats är att det fortfarande finns brister i myndigheternas arbete för att realistiskt planera, budgetera och genomföra granskning visar att brister i ekonomiadministrativa rutiner får konsekvenser för tillförlitligheten i myndigheternas planering och för möjligheten att genomföra it-projekt till rätt kostnad i rättskedjan. Samtliga sex granskade it-projekt på myndigheterna har drabbats av förseningar och ökade kostnader. Granskningen visar att myndigheterna sammantaget överskridit den ursprungliga totala budgeten på för fem av de sex granskade it-projekten med ungefär Återkommande problem i it-projekten är att komplexiteten i itstödet har underskattats och att det uppstått svårigheter med kompetensförsörjningen. Myndigheterna har även brister i kraven på beslutsunderlag för investeringsprojekt. och Kriminalvården har haft återkommande problem med överplanering och/eller överbudgetering av it-utvecklingen i förhållande till tillgängliga personalresurser. Därmed finns behov av förbättrade ekonomiadministrativa rutiner för myndigheternas it-verksamheter, exempelvis ökad kvalitet i beslutsunderlagen för investeringsprojekt för att bland annat kunna bedöma lönsamheten och realismen i it-projekten. Kompetensförsörjningen är en kritisk faktor Granskningen visar att myndigheterna har påtagliga problem med kompetensförsörjningen i it-verksamheten, exempelvis i fråga om särskild itkompetens, och att konsultberoendet är högt. noterar att det saknas aktuella statliga ramavtal för vissa it-konsulttjänster, vilket försvårar för myndigheterna att genomföra samordnade upphandlingar inom området. är att kompetensförsörjningen är en kritisk faktor och att myndigheterna har svårt att säkerställa kompetensförsörjningen , både bland beställare och utförare. noterar att har en aktuell strategi för kompetensförsörjning för it-verksamheten, en så kallad sourcingstrategi. Övriga myndigheter har ännu inte tagit fram ett motsvarande dokument. Vidare konstaterar att myndigheterna inte har samverkat tillräckligt för att minska problemen med kompetensförsörjningen, exempelvis genom gemensamma upphandlingar eller genom rutiner för att bättre utnyttja varandras kompetenser. För en långsiktig och effektiv ledning och samordning av RIF-arbetet bör regeringen överväga vilka möjligheter som finns att ännu tydligare styra och samordna utvecklingsarbetet efter den första etappens genomförande. I det sammanhanget bör regeringen även pröva om nuvarande verksamhetsform och mandat för att åstadkomma samverkan behöver ändras. För att säkerställa utvecklingen av ett modernt och effektivt it-stöd i rättskedjan bör regeringen: -ta fram en långsiktig plan för det fortsatta RIF-arbetet efter den första etappens genomförande, -säkerställa en fungerande informationsförsörjning i rättskedjans huvudflöde innan en utvidgning sker av fler aktiva myndigheter i RIF-arbetet samt -utreda behovet av en anpassning av gällande registerförfattningar för kommande etapper i RIF-arbetet. Regeringen bör löpande och långsiktigt följa upp myndigheternas arbete och planering för avveckling och ombyggnation av gamla system och it-stöd. Regeringen bör ställa krav på ökad samverkan mellan myndigheterna i arbetet med behovs- och riskanalyserna samt ställa krav på ökad samverkan för kompetensförsörjningen, exempelvis genom gemensamma upphandlingar för ittjänster och bättre samordning av personalresurser. Regeringen bör även följa upp hur denna samverkan fungerar. Regeringen bör säkerställa att det finns en fungerande upphandlingssamordning för it-utvecklingsområdet för ett modernt it-stöd i rättskedjan. Rekommendationer till de granskade myndigheterna Myndigheterna bör, utifrån behov och identifierade brister, tydliggöra och förbättra sin styrning och kontroll av it-verksamheten genom att utveckla och förankra behovsanalysen internt för it-stöd säkerställa att det finns en tydlig koppling mellan it-strategin och verksamhetsutvecklingen utveckla den långsiktiga planeringen av olika it-insatser vad gäller handlingsplaner, avveckling av system och tekniska plattformar, budgetprognoser och finansieringsplaner se över riskanalysen som utgår från förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll med avseende på myndighetens styrning och kontroll av itverksamheten förbättra de ekonomiadministrativa rutinerna för styrningen av it-verksamheten, särskilt vad gäller it-projekten ta fram en strategi och plan för kompetensförsörjningen samt i samverkan med andra myndigheter överväga gemensamma lösningar, exempelvis upphandling av it-konsulter och bättre utnyttjande av befintlig it-kompetens mellan myndigheterna. En viktig del i en väl fungerande och effektiv brottmålsprocess är att informationsförsörjningen inom och mellan myndigheterna i rättskedjan fungerar på ett bra sätt. Regeringen ställer ökade krav på rättsväsendets myndigheter att förbättra effektiviteten, minska balanserna och korta genomströmningstiderna i brottmålsprocessen. har regeringen haft en uttalad målsättning att skapa en helt elektronisk och strukturerad informationsförsörjning för rättsväsendets myndigheter i rättskedjan genom arbete inom ramen för Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (RIF). Rättsväsendets myndigheter har påbörjat ett omfattande arbete för att modernisera it-stödet i rättskedjan och förbättra informationsförsörjningen. Arbetet har dock gått trögt , och få konkreta resultat har uppnåtts. Det krävs även, för att skapa ekonomiskt utrymme för utveckling av nytt it-stöd, väsentligt minskade kostnader för drift och förvaltning i rättskedjan. Omoderna system och it-stöd som inte tillräckligt bidrar till en effektiv verksamhetsnytta och som driver kostnader behöver avvecklas. uttalade justitieministern att myndigheterna satsade på att utveckla egna verksamhetsstöd utan att se till helheten och att resultat av arbetet därför varit magert.1 Förklaringar som ges till den bristande måluppfyllelsen är bland annat att utvecklingsarbetet varit utdraget på myndigheterna, och att det gemensamma arbetet tagit än väntat.2 Flera av granskningar av rättväsendets myndigheter har visat att det fortfarande finns sådana brister i 1Justitieministerns svar i på skriftlig fråga i 2007/08:531 Samhällets reaktion på brott av unga. 2RIF-myndigheternas Redovisning av RIF-samordningen , Rättsväsendets informationsförsörjning (), dnr: POA-450-165/07, s. 9-10, och Redovisning av RIF-samordningen , Rättsväsendets informationsförsörjning (), dnr: POA-450-01/08, s. 5. it-stödet att dessa negativt påverkar effektiviteten i brottmålsprocessen.3 Det handlar bland annat om bristande användarvänlighet, föråldrad infrastruktur, gamla system som leder till långa söktider, mycket registrering och bearbetning av uppgifter vid handläggning av brottmål samt bristande kvalitet i kontaktuppgifter. Det finns även brister i myndigheternas styrning och kontroll av it-projekt. Att det finns brister i it-stödet är väl känt, och dessa har funnits . Nyare it-stöd har också kritiserats för att vara bristfälliga, svårarbetade och i behov av vidareutveckling. Förutom negativa konsekvenser i form av längre handläggningstider, ineffektivitet och lägre rättssäkerhet, medför brister i it-stödet även negativa konsekvenser för kunskapsstödet till rättsväsendet. Det har bland annat visat sig vara svårt att återföra information till myndigheter i tidigare led i rättskedjan och få en helhetsbild över genomströmningen av ärenden. Sammantaget motiverar denna problembild en granskning av it-stödet i rättskedjan. Frågan är om myndigheterna har förutsättningar att åtgärda väl kända brister i it-stödet och om myndigheterna har skapat ett ekonomiskt utrymme för utveckling av nytt it-stöd. Syftet är att granska vilka åtgärder regeringen och myndigheterna samlat vidtagit för att säkerställa att it-stödet bidrar till ett effektivt ärendeflöde i rättskedjan. Granskningen inriktas på hur myndigheterna i rättskedjan hanterat väl kända brister i it-stödet och om regeringen genom sin styrning gett myndigheterna tillräckliga förutsättningar för att utveckla it-stödet. Revisionsfrågorna i granskningen är följande: Har regeringen och myndigheterna skapat förutsättningar för utveckling av ett effektivt it-stöd i rättskedjan? Finns det samordnade behovsanalyser mellan myndigheterna som säkerställer att utvecklingen av it-stöd motsvarar verksamheternas behov och regeringens krav? 3Riksrevisionen: Polisens brottsförebyggande arbete, RiR 2010:23; Hanteringen av mängdbrott, RiR 2010:10; IT-investeringar över gränserna, RiR 2009:18; Inställda huvudförhandlingar i brottmål, RiR 2010:07; Hanteringen av unga lagöverträdare, RiR 2009:12; Kriminalvårdens verkställighetsplanering, RiR 2009:27; Statens insatser för att komma åt vinster från brottslig verksamhet, RiR 2010:26; Brottsutsatt Myndigheternas hantering av ekonomisk kompensation på grund av brott, RiR 2011:18. Finns det samordnade riskanalyser mellan myndigheterna för myndigheternas it-verksamheter och utveckling av nytt it-stöd? Har myndigheterna en realistisk långsiktig planering för avveckling av system samt utveckling av it-stöd och informationsförsörjning med hänsyn till rättskedjan? Har myndigheterna säkerställt kompetensförsörjningen för utveckling av it-stöd? Har myndigheterna en realistisk budget och långsiktig prognos för finansiering av it-stöd? Rättskedjans myndigheter bidrar var och en utifrån sin verksamhet till den samlade effektiviteten i rättskedjan och brottmålsprocessen. Ett effektivt it-stöd är en viktig förutsättning för detta arbete. Helheten är beroende av de enskilda myndigheternas resultat och regeringens förutsättningar. För att besvara hur myndigheterna i rättskedjan hanterar väl kända brister i it-stödet granskar vi hur detta arbete är planerat och organiserat utifrån olika aspekter eller så kallade framgångsfaktorer (se avsnitt 1.6). Det är it-stödet för myndigheternas operativa arbete i brottmålsprocessen och rättskedjan som är i fokus i granskningen. Myndigheternas administrativa itstöd, som till exempel tidredovisningssystem och ekonomisystem, ingår inte i granskningen. Eventuella effekter av nytt it-stöd och uppföljning av åtgärder för att hantera specifika brister i it-stödet ingår inte heller i granskningen granskning omfattar regeringen och () samt följande centrala myndigheter inom rättsväsendet och rättskedjan: , , och Kriminalvården. Det övergripande målet för rättsväsendet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet.