rir · GZB528 · 2011-12-16 09:00:02 — Utredningen konstaterar att det är för åtgärder där statens och andra intressenters intressen korsar eller griper i varandra, exempelvis genomfartsleder och terminaler, som ett gemensamt finansiellt ansvar kan komma i fråga och listar ett antal situationer där de ser att det kan vara aktuellt med medfinansieringsdiskussioner från situationer där en annan part passar på att genomföra sina investeringar som staten bygger, till stora paketöverenskommelser kring transportförsörjningen i ett större område. Utredningen föreslår att huvudsyftet med medfinansiering av statlig infrastruktur ska vara att öka värdet av investeringarna, inte primärt att öka volymen av Medfinansiering av statlig infrastruktur föreslås få träffa avsiktsförklaringar kring medfinansiering i åtgärdsplaneringen. Det är en åtgärds samhällsekonomiska lönsamhet och bidrag till de transportpolitiska målen som ska påverka om den kommer med i plan och huruvida den är medfinansierad eller inte ska inte vara utslagsgivande för denna prioritering. Om avtalen omfattar skatter och statliga avgifter ska de trafikekonomiska för- och nackdelarna med uttaget redovisas. Avsiktsförklaringarna följs sedan av genomförande- och finansieringsavtal samt entreprenadkontrakt i den fortsatta processen. Utredningen anser att dokumentationen bör förbättras och föreslår därför att i samarbete med SKL får i uppdrag att utarbeta mallar för avsiktsförklaringar, avtal och dokumentation avseende medfinansiering. Utredningens uppfattning kring brukaravgifter är att de kan medverka till ett effektivare utnyttjande av transportinfrastrukturen och ge ett finansiellt bidrag. Utredningen anser därför att ett brett uttag av brukaravgifter ska utredas. I första hand förordar utredningen generella brukaravgifter som är enhetliga i tekniskt och uppbördsmässigt avseende ett utbyggt, omfattande, system med bompengar, kilometeravgift, drivmedelsavgifter, fordonsavgifter etc. I de fall finansierande avgifter införs bör de vara av ovanstående generella karaktär. Om de är partiella bör de ingå i en tydlig och konsekvent strategi, något som utredningen konstaterar saknas. Granskningen har syftat till att bedöma om satsningen på medfinansiering i samband med den senaste åtgärdsplaneringen varit effektiv. Detta omfattar för det första de åtgärder som regeringen, och vidtog för att genomföra satsningen, och regeringens intentioner såsom de uttryckts i propositioner och direktiv, trafikverkens arbete med att utforma riktlinjer för förhandlingsarbetet och själva förhandlingsarbetet. Annorlunda uttryckt har vi frågat om processen kring genomförandet varit effektiv. För det andra har granskat om satsningens utfall varit effektivt, dels i termer av de mål som regeringen angav för satsningen och dels i termer av samhällsekonomisk effektivitet. Det senare rör bland annat prioriteringsgrunden för infrastrukturinvesteringar. Slutligen har granskat förskotteringarna. Revisionsfrågorna är om förskotteringar har använts enligt intentioner och om trafikverken och regeringen efterföljt de samhällsekonomiskt motiverade riktlinjerna i myndigheternas regleringsbrev. Medfinansiering av statlig infrastruktur 1.3Utgångspunkter och centrala begrepp har tolkat regeringens och intentioner med medfinansieringssatsningen som att en ökad, frivillig, medfinansiering skulle leda till mer medel till statlig infrastruktur och till bättre infrastruktur i form av en ökad samordning och regional förankring. Detta skulle uppnås utan att ändra den grundläggande ansvarsfördelning för samhällets infrastruktur som finns. Inte heller skulle förekomsten av medfinansiering påverka prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten i åtgärdsplaneringen. Vidare ska samma krav på beslutsunderlag ställas på medfinansierade som på övriga objekt. Tolkningen är baserad på 2008 års infrastrukturproposition (prop. 2008/09:35) och betänkanden bet. 2008/09:TU2 och bet. 2010/11:TU17 och har bekräftats i en intervju med dåvarande statssekreteraren för infrastrukturfrågor. Det är mot denna bakgrund som satsningen på medfinansiering utvärderas i granskningen. Budgetlagen i sin tidigare (1996:1059) och i sin senaste form (2011:203) anger att anslagsfinansiering är huvudregel för infrastrukturinvesteringar. I förarbetena till den förra och i ett antal utskottsbetänkanden anges att motiven för alternativ finansiering ska anges i varje enskilt fall. Med anledning av revisorers förslag (förs. 2000/01:RR11) angående alternativa finansieringsformer tillkännagav till regeringen som sin mening att det krävs bl.a. en bättre analys och motivering av olika finansieringsbeslut, uppföljning och utvärdering av genomförda investeringar (bet. 2000/01:TU16). Samtliga former av medfinansiering, inklusive förskottering, som granskar i denna rapport utgör alternativ finansiering av infrastruktur, dvs. de finansieras inte enligt budgetlagens huvudregel. Därför behöver valet av alternativ finansiering motiveras i varje enskilt fall. Riksdag och regering har vidare slagit fast ett antal principer som ska gälla för infrastrukturplaneringen vilka använder som kriterier i denna granskning. För det första har riksdag och regering slagit fast att prioriteringen av infrastrukturåtgärder i den långsiktiga planeringen ska göras med hänsyn till åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet och den effekt de har på de transportpolitiska målen. Samhällsekonomiska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar.8 I ovanstående betänkande (bet. 2000/01:TU16) tillkännagav till regeringen som sin mening att 8Se t.ex. prop. 1987/88:50, bil. 1, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297, prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. Medfinansiering av statlig infrastruktur den av revisorerna föreslagna planeringsöversynen skulle ta sikte på att valet av investeringsprojekt skall baseras på samhällsekonomiska bedömningar [] och på att samtliga väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel skall prövas inbördes oavsett finansieringsform (vår kursivering). Vidare betonade i samband med den senaste infrastrukturpropositionen att en förutsättning för att analyserna ska kunna användas som beslutsunderlag är att de utgår från relevanta förutsättningar och att kalkylerna och analyserna är jämförbara.9 ansåg vidare att samlade effektbedömningar bör genomföras. Dessa kompletterar och ger en vidare bild till de samhällsekonomiska kalkylerna och bör enligt utskottet ge en rättvisande bild av vad en åtgärd eller ett paket av åtgärder leder till. En samhällsekonomisk bedömning ska, enligt utskottet, möjliggör[a] sakliga jämförelser mellan olika alternativ, är öppen med sina förutsättningar och begränsningar, innehåller relevanta känslighetsanalyser och är tydligt och klart dokumenterad(vår kursivering).10 infördes ett antal riktlinjer i trafikverkens regleringsbrev rörande motiv, maximal tidigareläggning och konsekvenser av förskottering. Dessa är utgångspunkter i granskning av förskotteringsärenden. Alternativa finansieringsformer inbegriper större ekonomisk risk än anslagsfinansiering. Eftersom denna risk blir en integrerad del av alternativt finansierade investeringsprojekt bör det enligt i varje enskilt fall finnas relevanta och transparenta underlag för vad finansieringsformen innebär i termer av kostnader och risk. Detta gäller oavsett vem som ska bära denna risk. Vidare är den transportpolitiska principen för prissättning av infrastrukturen, den s.k. marginalkostnadsprincipen, en utgångspunkt i granskningen. Marginalkostnadsprincipen innebär att de skatter och avgifter som tas ut inom transportsektorn ska motsvara de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaderna som trafiken ger upphov till. på transporterna anses sammantaget leda till ett effektivt utnyttjande av transportsektorn. Regeringen och har ställt sig bakom dessa principer.11 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 10Bet 2008/09:TU2. 1987/88:50 och prop. 2005/06:160. Medfinansiering av statlig infrastruktur Alternativ finansiering av infrastruktur innebär att en viss statlig investering finansieras på ett annat sätt än vad huvudregeln om anslagsfinansiering anvisar. Ett tydligt exempel på detta är lånefinansiering som tidigare använts i stor utsträckning inom infrastruktursektorn. Begreppet medfinansiering innebär att någon annan aktör än staten finansierar (delar av) den statliga infrastrukturen. Medfinansieringen kan dels bestå av att en aktör lämnar ett räntefritt lån till för att tidigarelägga genomförandet av en statlig investering. Detta kallas förskottering. Medfinansiering kan också lämnas i form av ekonomiska bidrag från kommuner, regioner, näringslivet eller EU. Regeringen innefattade i sin definition av medfinansiering i infrastrukturpropositionen även trängselskatter vars syfte är att optimera trafikflödena och begränsa trängsel och finansierande avgifter som utgörs av vägrespektive banavgifter vilka vi i denna granskning benämner brukaravgifter. menar att brukaravgifter inte utgör medfinansiering eftersom de inte bygger på beslut av den finansierande aktören (brukaren) utan kräver beslut av riksdag respektive regering. Däremot utgör brukaravgifter alternativ finansiering eftersom de inte utgörs av anslagsmedel. har granskat olika dokument knutna till medfinansiering i senaste åtgärdsplaneringen: avtal, samhällsekonomiska kalkyler och dito bedömningar, intressentanalyser och beräkningar av lokala/regionala nyttor. har även granskat den dokumentation som tillhandahållit för femton förskotteringsärenden som hanterats av trafikverken, och mellan 2008 och 2010.12 Dokumentationen utgörs av ingångna avtal om förskotteringar, trafikverkens yttranden till i vilka man tillstyrker förskotteringen samt i förekommande fall regeringsbeslut i ärendet. Materialet beskrivs i bilaga 1. har i granskningen gett , , i uppdrag att utföra en systematisk beskrivning och analys samt, baserat på denna, en kvalitativ värdering av 12Riksrevisionen bad att få ta del av samtliga, men vi har indikationer på att minst ett ärende inte kommit med. Medfinansiering av statlig infrastruktur de cirka 50 avtal om medfinansiering i den nationella planen som förelåg . Underlagsmaterialet för detta uppdrag beskrivs i bilaga 2 och VTI:s rapport från uppdraget finns tillgänglig på webbplats. Vi har också genomfört ett antal intervjuer med företrädare för f.d. , f.d. och , (och ) och politiska ledning vid tiden för satsningen. En intervjuförteckning återfinns i rapportens referenslista. granskning fokuserar på de insatser för medfinansiering av den statliga infrastrukturen som regeringen tog initiativ till och trafikverken genomförde inför och under den senaste åtgärdsplaneringen. Denna planering genomfördes , 2009 och av 2010. Planeringsomgången ledde fram till beslut om nationell plan för infrastrukturen för perioden 20102021. När det gäller förskotteringen har vi granskat de ärenden i nationell plan trafikverken hanterat . Vi har avgränsat oss till att granska medfinansiering och förskottering av infrastrukturobjekt som varit aktuella i nationella åtgärdsplaner. Vid sidan av dessa finns också medfinansiering och förskottering av investeringar i regionala planer som av resursskäl inte har granskat. Inte heller medfinansiering i form av EU-bidrag har granskats. Ytterligare en avgränsning är att granskningen avser hur medfinansieringsarbetet genomfördes i dåvarande och eftersom merparten av förhandlingarna rörde banrespektive väginvesteringar.13 slogs och ihop och bildade . Denna granskning avser både tiden före och efter denna tidpunkt. För tiden före benämns de två verken med sina dåvarande namn och trafikverken som samlingsnamn. granskning har ett samhällsekonomiskt fokus. Därmed har vi inte granskat vare sig avtalen eller mer principiella frågor utifrån juridiska eller redovisningsmässiga aspekter. Det har emellertid i andra fora rests farhågor utifrån dessa. Juridiska spörsmål när det gäller medfinansieringsavtalen behandlades i betänkanden. 13Bland de dryga 50 avtal kring nationella objekt som nämns gäller några enstaka investeringar i infrastrukturen för sjöfart. Medfinansiering av statlig infrastruktur redovisningsfrågorna utreddes14 först om kommuner lagligen kan lämna bidrag till infrastruktur utanför det egna geografiska området, vilket ledde fram till en ändring av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter så att kommuner och landsting ges möjlighet att ge bidrag till statlig infrastruktur om det är till nytta för kommunens invånare, oberoende av var i landet som investeringen sker. Ändringen trädde i kraft . När det gäller hur kommuner ska redovisa sina bidrag till statens infrastruktur hanterades detta i en utredning15 och sedermera i en proposition16 där ny lagstiftning föreslogs i syfte att möjliggöra mer medfinansiering från kommunerna. En rad remissinstanser var kritiska till förslagen men beslutade i enlighet med propositionen.17 bereds i ett antal förslag till nya system för fysisk och ekonomisk planering av infrastrukturen. förhåller inte sin granskning till dessa förslag utan fokuserar på de processer för medfinansiering och förskottering som tillämpats, på utfallet av detta samt ett antal principiella risker och problem med medfinansiering och förskottering. Förhoppningen är emellertid att analysen kan vara till nytta i framtagandet av nya planeringssystem. Rapporten inleds i kapitel 2 med en beskrivning av planeringssystemet och en historik över infrastrukturens finansiering i . Den som är någorlunda bekant med området kan gå direkt till kapitel 3 där vi beskriver den senaste satsningen på medfinansiering i den senaste åtgärdsplaneringen. I kapitel 4 beskriver vi mer utförligt för- och nackdelar med de former av medfinansiering som förekom inom den senaste åtgärdsplaneringen intressenters bidrag och förskottering samt brukaravgifter som vi granskar i denna rapport. 5 utgör empiriska granskning av medfinansieringsavtal som varit aktuella för den nationella planen. I kapitel 6 återfinns granskning av de 15 förskotteringsärenden som hanterats av trafikverken . I kapitel 7 knyts de tidigare kapitlen samman i en fördjupad diskussion, varefter, i kapitel 8, ett antal slutsatser och rekommendationer lämnas. 14SOU 2007:72 samt Ds. 2008/09:228. 17Utom att man beslöt att kommunerna skulle kunna skriva av sin del av investeringen mot de 15 som utgjorde förslaget i propositionen. Medfinansiering av statlig infrastruktur 2Planering och finansiering av infrastruktur I detta kapitel redogörs för hur planeringen och finansieringen av transportinfrastruktur historiskt sett har gått till, motiven för detta samt principer om vilket beslutsunderlag som behövs för att riksdag och regering ska kunna fatta beslut om transportinfrastrukturens utveckling. Traditionellt har det statliga åtagandet varit stort när det gäller att äga och finansiera infrastruktur och vägar och järnvägar har historiskt sett till största delen finansierats via statsbudgeten, såväl i som i många andra länder. har dock frågan om alternativa sätt att finansiera och organisera transportinfrastrukturen aktualiserats både i och utomlands. Skälen för detta är bland annat att man sett ökade behov av satsningar på infrastruktur som de tillgängliga offentliga medlen är knappa. 2.1Staten har ansvaret för transportinfrastrukturen i Transportinfrastruktursystemet i består av vägnätet, järnvägsnätet, hamnar och farleder samt flygplatser.18 Till största delen är detta system en statlig angelägenhet men det finns även andra infrastrukturhållare. En stor del av vägnätet ägs exempelvis av kommunerna, då omkring en tredjedel av det allmänna vägnätet är kommunalt. På vägsidan finns också ett mycket stort antal enskilda vägar, en del med statsbidrag, andra utan. I princip kan vem som helst bygga en enskild väg, till skillnad mot på järnvägssidan där det inte alls är lika enkelt till följd av de strukturella, och regelverksmässiga, skillnader som finns mellan väg- och järnvägssystemen. Järnvägssystemet är därför i det närmaste helt statligt ägt genom . 18 Detta avsnitt bygger till stor del på (2010). Medfinansiering av statlig infrastruktur 2.1.1Motiv för det statliga åtagandet Traditionellt sett har ett antal motiv för det statliga åtagandet för transportinfrastrukturen angetts. Ett sådant är att produktion av såväl infrastruktur som trafik har skalfördelar och karaktären av ett naturligt monopol. Detta innebär att en vinstdrivande infrastrukturförvaltare kommer att sätta ett pris på nyttjandet av infrastrukturen som är för högt sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, vilket leder till underutnyttjande av infrastrukturen. Infrastrukturen i sig har vidare karaktären av en kollektiv nyttighet. En kollektiv nyttighet karakteriseras dels av att en individs konsumtion av en vara inte begränsar andra individers möjligheter till konsumtion av samma vara, dels av att det är svårt eller kostsamt att utestänga individer från konsumtion på grund av att de inte betalar. Denna typ av varor är således svåra att tillhandahålla i tillräcklig utsträckning på en marknad eftersom det är svårt att ta betalt. Nyttjandet av infrastrukturen ger också upphov till externa effekter, såväl positiva (exempelvis ökad tillgänglighet och i förlängningen ökad tillväxt) som negativa (exempelvis miljöeffekter). Förekomsten av externa effekter som inte avspeglas i marknadspriset gör att infrastrukturen under- eller överutnyttjas, dvs. inte blir optimal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Sammantaget anförs ovanstående som skäl för att en offentlig ägd och finansierad infrastruktur ger lägre priser för konsumenten, ett större utbud och ett mer optimalt utnyttjande av detta utbud än vad en marknadslösning skulle medföra. Till detta kommer också fördelningspolitiska motiv, att medborgare och företag i hela landet ska ha grundläggande tillgång till transporter. 2.2Infrastrukturplaneringen utgår från de transportpolitiska målen De transportpolitiska målen är en utgångspunkt för den statliga styrningen inom transportområdet. Det övergripande målet för den svenska transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Det övergripande målet specificeras sedan i ett funktionsmål respektive ett hänsynsmål. Dessa anger å ena sidan att transportsystemet ska medverka till att alla medborgare ges grundläggande tillgänglighet till resor och transporter, å andra sidan att detta ska ske på ett sätt som främjar säkerhet, miljö och hälsa.19 2008/09:93, s. 14, 16 och 30, bet. 2008/09:TU14, s. 1, rskr. 2008/09:257. Medfinansiering av statlig infrastruktur Planeringen inom transportområdet är indelad i två delar, en ekonomisk, långsiktig planering och en fysisk planering där de enskilda åtgärderna planeras mer i detalj. granskning gäller den långsiktiga, ekonomiska, planeringen. Staten är, genom , ansvarig för en trafikslagsövergripande, långsiktig planering av det samlade transportsystemet i landet.20 Den långsiktiga planeringen resulterar i dels en nationell åtgärdsplan för utveckling och underhåll av den statliga transportinfrastrukturen, dels länsplaner för regional transportinfrastruktur. är ansvarigt för att ta fram förslaget till nationell plan. Regeringen lämnar direktiv och förutsättningar till och övriga planeringsansvariga inför planeringen och regeringen fastställer efteråt den slutliga nationella planen. Förutsättningar i direktiven, som övergripande mål och riktlinjer samt de finansiella ramarna, är beslutade av . Den nationella planen för transportinfrastruktur ska vara ett underlag för hur de statliga medlen till infrastruktur ska fördelas, ett beslut som tas av regeringen. Den senaste planeringsomgången resulterade i att regeringen beslutade om en nationell plan för perioden 20102021, i vilken de statliga satsningarna på infrastrukturåtgärder uppgår till 184 miljarder till investeringar och ca 200 miljarder till drift- och underhållsåtgärder.21 Till detta kommer enligt regeringen medfinansiering i form av trängselskatter, vägavgifter, EU-medel och kommunala bidrag på . finansieras dock en del av medfinansieringsåtgärderna delvis genom lån i eftersom slutfinansiering kommer efter 2021. är sedan ansvarigt för genomförandet av planerna, såväl den nationella som de regionala, och blir via regleringsbrev från regeringen tilldelat anslag och låneramar för detta. Inför genomförandet behöver de föreslagna åtgärderna planeras mer i detalj, något som sker i den fysiska planeringsprocessen för vägar och järnvägar vilken regleras i väglagen (1971:948) respektive lagen om byggande av järnväg (1995:1649). 2.2.1Transparenta underlag och prioriteringsgrunder för investeringsbesluten För att kunna prioritera är det viktigt med tydliga och transparenta beslutsunderlag som visar de olika åtgärdernas nyttor och kostnader och hur de ska kunna motiveras i förhållande till andra möjliga åtgärder. 20Förordning (2010:185) och (2011b). 21Näringsdepartementet (2010b). Medfinansiering av statlig infrastruktur detta inom infrastrukturområdet är något som lyfts fram vid ett flertal tillfällen av och regeringen.22 Riksdag och regering har slagit fast att prioriteringen av infrastrukturåtgärder i den långsiktiga planeringen ska göras med hänsyn till åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet och den effekt de har på de transportpolitiska målen. Samhällsekonomiska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar.23 betonade i samband med den senaste transportinfrastrukturpropositionen att en förutsättning för att analyserna ska kunna användas som beslutsunderlag är att de utgår från relevanta förutsättningar och att kalkylerna och analyserna är jämförbara.24 anser också att samlade effektbedömningar bör genomföras. En samlad effektbedömning kompletterar, och ger en vidare bild till, den samhällsekonomiska kalkylen. Utskottets krav på bedömningen är att den ger en rättvisande bild av vad en åtgärd eller ett paket av åtgärder leder till, möjliggör sakliga jämförelser mellan olika alternativ, är öppen med sina förutsättningar och begränsningar, innehåller relevanta känslighetsanalyser och är tydligt och klart dokumenterad.25 Hur åtgärderna finansieras ska inte ändra dessa principer. I samband med riksdagsbehandlingen av regeringens skrivelse Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010202126 underströk det som regeringen framfört kring att samma krav på beslutsunderlag ska ställas på medfinansierade objekt som på övriga objekt.27 22Se t.ex. prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 23Se t.ex. prop. 1987/88:50, bil. 1, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 2008/09:TU2. 2009/10:197. 2009/10:TU24. Medfinansiering av statlig infrastruktur Kort om samhällsekonomiska analyser Samhällsekonomiska analyser är ett systematiskt sätt att på förhand försöka jämföra effekterna av olika tänkbara åtgärder med varandra och/eller mot ett framtidsscenario där dessa åtgärder inte är genomförda. En samhällsekonomisk analys omfattar alla medborgare i ett samhälle och visar vilka effekter en åtgärd har för samhället i stort. Metoden innebär mycket förenklat att kostnaden för att genomföra en åtgärd, inom exempelvis transportsektorn, vägs mot de nyttor som åtgärden förväntas medföra (som till exempel färre olyckor, minskade utsläpp och kortare restider). En så kallad nettonuvärdeskvot räknas först ut i en samhällsekonomisk kalkyl genom att inkludera alla kostnader och nyttor förknippade med åtgärden som kan beräknas i kronor. En kvot större än noll indikerar att åtgärden är lönsam, det vill säga att nyttorna är större än kostnaderna, medan en negativ kvot indikerar att investeringen är olönsam. Det är dock inte möjligt att ange monetära värden för alla nyttor och kostnader