rir · GZB525 · 2011-10-14 09:00:01 — Åtgärder för att komma till rätta med bristerna har, enligt företrädare för , inte varit prioriterade av polisen.122 Dessa brister kvarstår även när första etappen av polisens nya it-stöd PUST införs. Detta beror på att polisens gamla system RAR och Dur-Två fortsättningsvis kommer att leverera information till Cåbra för vissa brottstyper. PUST ska bidra till en mer effektiv handläggning av ärenden som lämpar sig för elektronisk handläggning av exempelvis mängdbrott.123 Flera användare av Cåbra har uppfattat införandet av ny funktionalitet som en försämring, exempelvis införandet av en ny tvångsmedelsrutin . Det finns en medvetenhet om detta på . Att it-stödet inte är förankrat i verksamheten är också en risk som identifierats 122Intervjuer vid och . 123Av regeringen definierat som brott beträffande vilka förundersökning enligt gällande reglering leds av polismyndighet (se Mängdbrottsuppdraget, Ju2009/3950/Å). Brott som hör till denna kategori är sådana där saken anses vara av enkel beskaffenhet, exempelvis snatteri och skadegörelse. i Cåbra II-projektet.124 Problemet uppges bland annat bero på ett visst motstånd till nyheter och förändringar i verksamheten som varierar vid olika åklagarkammare och de olika kammarledningarnas inställning till Cåbra. Utbildningsinsatser har genomförts i syfte att förankra och informera om förändringar. 5.2.3Bristande styrning och planering av it-verksamheten hade en it-vision som bland annat inkluderade nationellt it-system, elektronisk akt och bättre användarvänlighet. Denna vision uppges ha styrt it-verksamheten av . Ännu återstår uppgifter som måste genomföras.125 har inte en aktuell it-strategi och vision för it-verksamheten. Den organisation och styrning av it-verksamheten som funnits uppges ha medfört en splittrad it-verksamhet. Företrädare för menar att det inte finns en sammanhållen it-arkitektur. En orsak till detta är att det inte har funnits en samlad beredning inför beslut om it-satsningar. Det är en brist, enligt företrädare för , att det inte har funnits tydliga befogenheter med budgetansvar. Det har funnits en uppdelning av ansvaret på olika avdelningar inom Riksåklagarens kansli.126 Cåbraavdelningen har ansvar för att beställa funktionalitet, och att utveckla och förvalta Cåbra. framförde kritik mot bland annat avsaknad av en formell rutin och modell för systemförvaltningen av Cåbra.127 svarade då att bristerna åtgärdats genom bland annat tydligare rutiner för systemförvaltning.128 har dock inte en gemensam modell för systemförvaltning.129 finns inte heller en gemensam modell för projektstyrning med tillhörande krav på ekonomistyrning i projekten. Viss dokumentation finns dock som reglerar arbetssätt, exempelvis en modell för finansiell beredning och en mall för hur projektdirektiv ska skrivas och vad de bör innehålla. saknar även direktiv och en fastställd metod för projektutvärdering och nyttorealisering.130 Exempel på ett it-projekt som har haft problem med 127Riksrevisionen, it-revision av Cåbra, , dnr 32-2007-0647. 128Åklagarmyndigheten, svar till angående it-revision av Cåbra, , dnr ÅM-A 2008/0793. 130Ernst & , Granskning av ekonomistyrning i it-verksamhet, . styrning är det så kallade . Detta projekt bedömdes först ha levererat efterfrågad funktionalitet. Därefter visade det sig att systemet inte gick att använda som det var tänkt. En konsekvens blev att avbröt satsningen och gjorde en avskrivning på . Denna kostnad finansierades via anslaget.131 5.2.4Långsiktig prognos saknas och budget för it-projekt överskrids saknar en långsiktig prognos för it-verksamheten. Budgeten för it-verksamheten uppges av företrädare för myndigheten till stor del bestå av bundna kostnader och investeringarna ser i princip lika ut till år.132 Diskussioner om långsiktiga it-kostnader har främst förts i samband med it-utvecklingsprojekt som kan medföra strukturella består utvecklingsprojekten framför allt av Cåbra II och myndighetens åtaganden i RIF.133 En viss uppstramning har skett av planeringen och uppföljning med anledning av att även omfattas av förordningen om intern styrning och kontroll, exempelvis sker finansiell beredning numera innan projektstart.134 Företrädare för framhåller även att det saknas en tydlig gräns mellan vad som är drift eller förvaltning och vad som är utveckling, vilket riskerar att medföra att tillräcklig kontroll saknas över myndighetens itutvecklingskostnader.135 De större projekten II har väsentligt överskridit den ursprungliga budgeten. Cåbra har vid införandet fördubblat budgeten , medan Cåbra planeras få en utökad budget med ytterligare . Utökade budgetar uppges bero på att funktionaliteten och omfattningen i projekten ökar.136 5.2.5Ett område under utveckling är riskhantering En myndighetsövergripande riskanalys utifrån kraven i förordning om intern styrning och kontroll har tagits fram 2011. har sedan förordningen trädde i kraft utvecklat området riskhantering, bland annat har riktlinjer för arbetet med riskbedömning fastställts. Det finns dock en förbättringspotential då arbetssättet för identifiering av risker inte är 131NYSS var det nya statistiksystemet som skulle ersätta det gamla systemet . Det gamla systemet bedömdes inte utnyttja framställning av möjlig verksamhetsstatistik som Cåbra gav. 136Intervjuer vid och . tillräckligt detaljerat dokumenterat. Detta riskerar att medföra att underlagen innehåller fel eller att kvaliteten i underlagen inte är likvärdiga.137 I den myndighetsövergripande riskanalysen har risker identifierats som kan hindra myndigheten från att uppfylla mål och krav som statsmakterna ställer på verksamheten. Bland de risker som identifierats nämns bland annat brister i implementeringen av förordningen om intern styrning och kontroll och bristande styrning av it-verksamheten. Båda dessa risker har en utsedd ansvarig så kallad riskägare. Åtgärder har identifierats för att minska riskerna.138 Vidare finns brister i dokumentationen kring Cåbra riskhantering. Dokumenterade statusrapporter och styrgruppsprotokoll ger inte en överblick över riskhanteringen och ansvariga för riskhantering. Företrädare för menar dock att det finns en kontinuerlig riskhantering och översyn av risker. I stryrgruppen diskuteras främst risker som kan vara kostnadsdrivande. Behov av personalresurser diskuteras också löpande i verksamheten.139 5.2.6 Konsult- och nyckelpersonberoenden är kända risker är i hög grad beroende av konsulter för utveckling och förvaltning av Cåbra. Konsultberoenden och nyckelpersonberoenden är kända risker inom it-verksamheten. Eftersom myndigheten använt samma konsulter finns risk för ett starkt konsultberoende. har i stället övervägt att rekrytera egen personal, men företrädare för myndigheten menar att det är ett problem att upprätthålla rätt spetskompetens med egen personal. Det är också svårt att rekrytera verksamhetsexperter. Sammantaget har problemet med att hantera personalresurssituationen blivit en stående risk i Cåbra II-projektet.140 5.2.7Ett arbete pågår för att förbättra styrningen av it-verksamheten Arbetet med att förbättra styrningen av it-verksamheten pågår inom . Företrädare för myndigheten framhåller att orsaker till de vidtagna åtgärderna bland annat är följande: 137Ernst & , Granskning av ekonomistyrning inom it-verksamhet, . 138Åklagarmyndigheten, Riskanalys med åtgärder, , dnr ÅM-A 2011/0297. teknikutvecklingen och det ökade beroendet av it - det finns numera krav på tillgång till Cåbra dygnet runt, myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) föreskrifter om informationssäkerhet, förordningen om intern styrning och kontroll ställer ökade krav på att skapa en professionell styrning, bland annat inom it-verksamheten, samt tidigare identifierade problem med myndighetens upphandlingsverksamhet.141 har, som en åtgärd för att förbättra den interna styrningen och kontrollen av kärnverksamheten tagit fram en styrmodell som bland annat omfattar en vision och långsiktiga uppföljningsbara mål. I arbetet med att ta fram modellen identifierades att it-verksamheten behövde hanteras separat, varför en översyn av verksamheten genomfördes . iakttagelser ger motsvarande bild av brister som presenterades i översyn av såväl styrning och organisering av itverksamheten som ekonomiadministrativa rutiner och kompetensförsörjning. Brister och åtgärder dokumenterades av Åklagarmyndigheten.142 Åtgärderna ska enligt företrädare för myndigheten ge betydande besparingseffekter och kvalitetsvinster genom bättre utnyttjande av resurser, kompetens och strukturer. En huvuddel av åtgärderna ska vara genomförda 2011. Vidare finns ett inriktningsbeslut om att påbörja en utveckling av en ny it-organisation. En första åtgärd är att rekrytera en it-direktör som ska vara ansvarig för och leda it-verksamheten.143 It-direktören ska även medverka till att ta fram en it-strategi eller en it-vision. Exempel på andra åtgärder är att utveckla en projektutvecklingsmodell och en gemensam modell för systemförvaltning. Ändringar i arbetsordningen som befäster den nya organisationen är planerad till augusti/. Ambitionen med åtgärderna är att stärka ledningens it-kompetens och bidra till en helhetssyn för myndighetens it-verksamhet. Företrädare för uppger att de viktigaste utmaningarna består i att tydliggöra beställar- och utförarrollerna, förbättra upphandlingsverksamheten och att it-frågor hanteras samlat i myndigheten.144 142Åklagarmyndigheten, Förslag till styrning av IT-verksamhet, , dnr ÅM-A-2010/1535. 143Åklagarmyndigheten, Inriktningsbeslut avseende en utvecklad , , dnr ÅM-A 2010/1535. har inte kunnat leverera enligt tidsplan i RIF-arbetets första etapp. försening av den första etappen i RIF-arbetet är konstaterad. Myndigheten har bland annat haft svårigheter med organisering och styrning inom RIF. Dessutom har problem funnits med vakanser och viss underbemanning i it-verksamheten. Myndigheten signalerar även behov av ett lugnare arbetstempo i den kommande andra etappen om personalen ska orka med.145 Utmaningen för består bland annat i att driva projekt inom RIF och arbeta med nödvändiga uppgraderingar av domstolarnas verksamhetsstöd . Sedan reformen En modernare rättegång (EMR)146 har blivit mer sårbart . Kraven på systemet har ökat väsentligt. Systemet måste nu vara tillgängligt under förhandlingar, annars leder det till inställda förhandlingar. En mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv förvaltning av kräver en modularisering, vilket är ett komplext förändringsarbete som, enligt företrädare för , beräknas pågå fram till åtminstone 2020.147 5.3.2Behovsanalysen är framtagen och en översyn har gjorts av it-verksamheten har identifierat behov av förbättringar och modernisering av it-stödet , men som helhet uppges fungera bra. En långsiktig strategi för hur förvaltningen och vidareutvecklingen av ska bli enklare och mer kostnadseffektivt har tagits fram under hösten 2009.148 Planen är att ska delas upp i olika moduler för att effektivisera förvaltningen och säkerställa en mer stabil drift. Beslut har tagits att genomföra en förstudie som senare ska ligga till grund för ett formellt beslut om så kallad modularisering.149 Därutöver har myndigheten en övergripande it-strategi för Domstolar som främst är inriktad på hur it-avdelningen ska arbeta med it-frågor, såsom tekniker och standarder, men som har svag koppling till verksamhetens utveckling.150 146Reformen En modernare rättegång (EMR) trädde i kraft . Den innebar en reformering av processen i allmän domstol, samt bättre utnyttjande av bland annat modern videoteknik. 148Analys av , , , version 1.0. 149Domstolsverket, mötesanteckningar från Planeringsråd och planeringsråd IT, . 150Domstolsverket, IT-strategi för Domstolar (). It-verksamheten har inte kunnat leverera i den takt som myndigheten har föresatt sig. Den första etappen i RIF-arbetet är, som tidigare nämnts, försenad med , trots att arbetet varit högt prioriterat inom myndigheten. Företrädare för it-avdelningen menar att tidsplanen för den första etappen var orealistisk. Orsaker som anges till förseningen i myndighetens RIF-arbete är bland annat otydlig kravbild, underskattning av komplexitet i konstruktionsfasen samt personalbrist. Med anledning av förseningen av första etappen i RIF-arbetet har en extern konsult , på uppdrag av , gjort en översyn och intern analys av arbetsläget och av hur myndighetens it-verksamhet fungerar. Som ett resultat av analysen, med tillhörande rekommendationer, bedrivs myndighetens RIF-arbete i en ny organisation (se nedan). 5.3.3Ett arbete har påbörjats för att förbättra riskanalyserna och styrningen av it-verksamheten har i och med förseningen i RIF-arbetet vidtagit åtgärder för att förbättra styrningen av it-verksamheten. En programansvarig för myndighetens RIF-arbete, som rapporterar direkt till myndighetsledningen, har rekryterats . En styrgrupp har även tillsatts där myndighetsledningen finns representerad. Rapportering om projekten ska ske och strategiska frågor ska lyftas till styrgruppen. Den nya organisationen förväntas möjliggöra leveranser i RIF och förbättra förankringen hos domstolarna genom att planering, mål, aktiviteter och riskanalyser löpande ska uppdateras och hanteras. Planeringen ska kalkyleras och förbrukade kostnader ska tydliggöras. Målet är att förändringskrav på ett bättre sätt ska kopplas samman med en kostnad. It-verksamheten har haft problem med att hålla ihop olika insatser; det har spretat åt olika håll.151 Vidare finns planer om eventuell ytterligare förstärkning och tydliggörande av styrningen av it-verksamheten. Myndigheten har identifierat behov av tydligare strategisk inriktning för it-verksamheten för bättre helhetssyn i olika insatser, samt att stärka it-kompetensen med koppling till verksamhetsutveckling. Detta saknas i nuläget.152 I myndighetens riskanalys med utgångspunkt i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll finns dock inte risk för brister i styrning och kontroll av it-verksamheten med som ett riskområde. 152Telefonsamtal med företrädare för . 5.3.4Dokumenterade planer finns men it-verksamheten har svårt att leverera övergripande it-strategi och treåriga verksamhetsplan är utgångspunkter för it-verksamhetens planering.153 RIF-arbetet och den första etappen är högst prioriterat . En stor del av resurserna ungefär framåt är därför avsatta för utvecklingsprojekt kopplat till RIF-arbetet. Vad som kommer att ingå i den andra etappen i RIF är ännu inte klart. Beslut väntas av regeringen . Utöver RIF och arbetet med att dela in i moduler för att möjliggöra en effektivare förvaltning av systemet finns en lista uppdelad i prioritetsgrupper med ett antal projekt som planeras. Företrädare för framhåller dock att förutsättningarna för långsiktig planering av it-utvecklingsprojekt är svåra, bland annat på grund av att det är oklart vad som kommer att krävas i nästa etapp av RIF-arbetet. It-verksamhetens planering, budget och prognoser tas fram i taget, det vill säga budget samt treåriga planeringsramar med uppskattade årliga itkostnader. har dock ingen dokumenterad finansieringsplan för planeringsramarna. I arbetet med budget är personal och antal timmar kända faktorer som it-verksamheten utgår i från. Företrädare för menar att det är svårt att planera och budgetera för vad som ska hända nästkommande år. En försvårande omständighet är bland annat att upphandlingar sällan är klara . Därmed revideras budgetar efter hand i samband med uppföljning och prognoser. Myndighetens it-verksamhet har en historik där it-utvecklingsbudgeten inte har utnyttjats fullt ut något utav åren. Planeringen och tidsplanen för olika insatser har därmed inte kunnat infrias. Av intervjuer med företrädare för framkommer att myndigheten både i RIF- arbetet och i utveckling och investeringar med koppling till den it-strategiska styrningen, har behövt förändra organisation och styrning. Konsultberoendet är även högt. Det har funnits svårigheter med att genomföra alla projekt på grund av personalbrist, men även på grund av uppdrag som kommit från och som måste prioriteras framför vissa planerade projekt. Ett exempel är omorganisationen av länsrätterna, som uppges ha tagit många resurser i anspråk och som medförde att andra projekt senarelades. Granskningen visar att it-verksamheten haft problem med överplanering av olika insatser, vilket medfört att it-utvecklingsbudgeten underutnyttjats . När olika insatser inte kunnat genomföras, bland annat på 153IT-strategi för Domstolar 2008-2011 samt Verksamhetsplan 2011-2013. Denna är inriktad på 2011, även om den också täcker verksamhet som sträcker sig längre fram i tiden. har en mer detaljerad verksamhetsplan som följs upp och justeras löpande . grund av personalbrist och andra yttre omständigheter, har myndighetens investeringsbudget för it-verksamheten totalt haft mycket stora avvikelser mellan budget och utfall. Det totala utfallet mot budget för perioden är . varierar utfallet mellan 35 av budget.154 I intervjuer har framkommit att myndigheten haft förseningar i projekt, vilket fått till följd att investeringstakten varit lägre än planerat. I detta läge har inte genomförda men planerade investeringar förts över till nästkommande års budget. Andra förklaringar som ges är exempelvis att vissa investeringar blivit billigare, svårigheter att göra bedömningar utifrån oklara förutsättningar, senareläggning av investeringar på grund av intensifierat RIF- arbete och att myndigheten fått ett utökat anslag för att kunna öka produktionen i verksamheten. Omprioriteringar och nedskärningar har varit nödvändiga att genomföra utan att de prioriterade önskemål som har framställts från avdelningarna, när det gäller utvecklings- och investeringsbehov, i allt väsentligt har kunnat tillgodoses. En tendens att överbudgetera har i och med detta funnits.155 Vidare finns brister i planeringen av it-projekt. I projekt som inte är RIF- relaterade används ofta en förenklad modell där kostnaderna vägs mot nyttan i kvalitativa termer. Beslutet om projektet tas då inte på ekonomiska grunder. Ett arbete pågår förnärvarande med att ta fram en gemensam modell för kostnads- och nyttoanalyser. Det är oklart när detta arbete avslutas. har krav på att sammanställa avslutade it-projekt i en dokumentmall för slutrapport. I denna mall saknas dock krav på uppföljning av nyttorealisering.156 5.3.5Kompetensförsörjningen är en stor risk Personalförsörjningen inom it-verksamheten är ett stort problem, med personalbrist, konsultberoende och högt arbetstryck i RIF-arbete, enligt företrädare för . Myndigheten går på knäna och det finns en risk att personalen drivs för hårt. har därför begärt en temposänkning i den andra etappen av RIF. It-verksamheten är i behov av bland annat systemanalytiker, arkitekter, verksamhetsanalytiker samt jurister som deltar i analysarbetet att koppla samman it-stöd med verksamheten. försvårande omständighet är att det visat sig vara svårt att rekrytera kvalificerad it-kompetens: vi lever på gränsen. Ett mer långsiktigt och strategiskt arbete 154Inom området it-infrastruktur är utfallet mot budget för hela perioden. Inom området it-utveckling är det totala utfallet mot budget . 155Ernst & , promemoria Granskning av ekonomistyrning av it-verksamheten, . med kompetensförsörjning ingår därför i myndighetens RIF-program. En inriktning och ambition är bland annat att växla över från konsulter till mer av egen personal inom it-verksamheten. Ytterligare en svårighet är nya frågeställningar och problem inom it-verksamheten som inte alltid hade kunnat förutses, och som måste kunna hanteras på ett bra sätt. Kriminalvården har behov av att förbättra it-stödet utifrån bland annat effektivitetskrav på verksamheten.157 Det finns behov av att effektivisera genom att minska en omfattande pappershantering och i högre grad arbeta med elektroniska handlingar. Den stora utmaningen består i att avveckla det föråldrade klientadministrativa systemet och uppgradera till en modernare plattform. Diskussioner om en avveckling har pågått . beslutades att en treårig avveckling av beräknas påbörjas och ska vara genomförd till slutet av 2014.158 5.4.2Det finns ett stort behov av bättre it-stöd men det är oklart hur behovet fångas upp Ett verksamhetskritiskt arbete är att avveckla det gamla klientadministrativa KLAS-systemet och integrera nyutvecklade KLAS-funktioner eller liknande i KVR. Detta kräver anpassningar i KVR.159 Av Kriminalvårdens dokumentation framgår att det finns behov av förbättringar i KVR.160 Flera andra it-system behöver dessutom nyutvecklas eller vidareutvecklas, till exempel för transporttjänsten och verkställighetsplaneringen. Myndighetens ledning är även angelägen om att it och informationssäkerheten förbättras.161 har Kriminalvården infört en organisation för att i den årliga verksamhets- och budgetplaneringsprocessen ta emot förslag på it-investeringar och insatser för diskussion och beslut om vilka åtgärder som bör genomföras under kommande budgetår. 157Intervjuer vid och . 158Beslut om en avveckling av , (dnr 50-2011-114268). Kriminalvårdens beslut om Avveckling (dnr 50-2011-114268). 160Kriminalvårdens IT-projektkatalog , s. 12 Det finns en lång lista på problem och förslag till förbättringar av enskilda funktioner i KVR. 161Intervju vid samt Kriminalvårdens budgetunderlag 2012 till regeringen. Kriminalvården uppger att säkerhetsarbetet är påbörjat och att stora delar av och är analyserade. menar att det finns ett flera kanaler för personalen att föra fram förslag till förbättringar av it-stödet. I gruppintervjuer på lokal nivå har det i granskningen framkommit kritik mot hur synpunkter till förbättringar av it-stödet samlas in.162 Det har också framförts att it-samordningen upplevs vara oklar på regional nivå. Vid huvudkontoret finns en medvetenhet om att det är svårt att få en bra kommunikation som rör it-stödet mellan olika nivåer i organisationen.163 Sammantaget är det oklart hur behovet fångas upp. Det saknas dock en dokumenterad långsiktig bedömning av behovet av olika it-insatser och utvecklingen av it-stöd med koppling till budget och finansiering. 5.4.3Det har tagit att besluta om en avveckling av Den verksamhetskritiska frågan om en avveckling av har inte tidigare prioriterats, trots att behovet har varit väl känt . bedömde Kriminalvården att systemet skulle kunna vara utbytt . Detta visade sig inte vara möjligt, bland annat för att nyckelpersoner slutade.164 Därefter har olika tidpunkter för en avveckling diskuterats utan att formellt beslut tagits om en avveckling. Efter att ha diskuterat avvecklingsfrågan på ledningsnivå beslutade Kriminalvården att ska avvecklas före slutet av 2014. Planering och budget av it-verksamheten sker i huvudsak med framförhållning och beslutade insatser följs sedan upp i Kriminalvårdens projektkatalog. I den årliga verksamhetsplaneringen och budgetprocessen tar Kriminalvården beslut om it-insatser för det kommande verksamhetsåret.165 Kriminalvårdens it-utvecklingsbudget visar att it-insatser beslutade i verksamhetsplaneringen inte alltid genomförs som planerats.166 Företrädare för myndigheten bekräftar att det finns en viss överoptimistisk budgetering och planering för olika it-insatser.167 Detta uppges dock ha varit en medveten strategi, det vill säga att ha en budget som är väl tilltagen i stället för att räkna på en mer realistisk budget som riskerar att senare justeras Det råder delade meningar internt om huruvida detta är ett bra sätt att 162Gruppintervjuer vid : respektive Österåkeranstalten . 163Intervjuer vid , och . 164Intervju vid , . 165Kriminalvårdens IT-strategi, beslutad . 166Kriminalvården, svar på frågeformulär . 167Intervjuer vid och . Åtgärder för att få en ökad realism i budgeteringen har ännu inte genomförts. Inför varje delårsavstämning får verksamhetsansvariga bedöma realismen i itutvecklingsbudgeten. De ansvariga rapporterar ofta till ekonomiavdelningen att de inte hinner med de planerade insatserna.