rir · GZB516 · 2011-04-20 09:00:00 — Antalet elever i sfi-verksamheten har ökat och under /09 deltog 84 300 elever i sfi. Sfi-deltagarna som grupp är mycket heterogen vad gäller ålder, modersmål och utbildningsbakgrund. Ett exempel på den varierande utbildningsbakgrunden är att en fjärdedel av eleverna under /09 saknade grundläggande läs- och skrivfärdigheter och därför deltog i den läs- och skrivinlärning som kan ges inom ramen för sfi.170 5.3Svenska särskilt inriktad mot akademiker med utländsk utbildning 5.3.1Yrken med särskilda språkkrav Sfi ska ge grundläggande kunskaper i svenska språket. För att studera på högskola eller för att utöva vissa yrken (till exempel lärare, läkare och sjuksköterska) ställs krav på ytterligare svenskkunskaper.171 Efter avklarad sfi finns därför möjlighet att i den kommunala vuxenutbildningen eller hos andra utbildningsanordnare läsa svenska som andraspråk. Ytterligare krav på kunskaper i svenska motiveras av flera skäl. Yrken som till exempel läkare, sjuksköterska eller lärare ställer krav på att man ska kunna kommunicera med till exempel patienter och anhöriga eller elever och föräldrar, och att man har förmåga att ta till sig de nationella riktlinjer som styr verksamheten. 5.3.2Målgruppsanpassad sfi finns i vissa län Vi har i en enkätundersökning frågat samtliga 21 länsstyrelser om det i respektive län finns svenskundervisning som är målgruppsanpassad för invandrade akademiker. Svaren visar att detta finns i åtta län, bland annat i storstadslänen. Därutöver svarar sex län att det finns yrkessvenska utan att närmare precisera inriktningen, det vill säga om den vänder sig till akademikeryrken eller till andra yrken. I ytterligare ett län är målgruppsanpassad sfi under uppbyggnad. Av länsstyrelsernas svar framgår också att det finns en variation inom de län som har målgruppsanpassad sfi, det vill säga målgruppsanpassad sfi för invandrade akademiker kan finnas i någon eller några kommuner i respektive län.172 Skillnaden i tillgång till målgruppsanpassad sfi mellan olika kommuner påpekas också i en 170Skolverket (2010) Beskrivande data om förskoleverksamhet, skolbarnomsorg, skola och vuxenutbildning , kap. 10. 171För t.ex. lärare, läkare och sjuksköterskor är kraven på svenska formaliserade till nivån motsvarande Svenska B eller Svenska som andraspråk B (gymnasienivå). 172Riksrevisionens enkät till länsstyrelser fråga 1. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning myndighetsgemensam återrapportering till regeringen från länsstyrelserna, Arbetsförmedlingen och Migrationsverket.173 Sex län anger att det inte finns målgruppsanpassad sfi i någon av länets kommuner, alternativt att det finns men inte specifikt utformat för akademiker. I två av dessa län har detta dock funnits tidigare. De orsaker som anges är att det är svårt att målgruppsanpassa när elevunderlaget är litet, eller att det inte finns behov av särskild sfi för invandrade akademiker.174 Utvärdering visar att målgruppsanpassad svenska är effektiv Som exempel på målgruppsanpassad svenskundervisning kan nämnas där tillsammans med det regionala kommunförbundet har tagit initiativ till olika målgruppsanpassningar. För invandrade akademiker finns svenska för akademiker med medicininriktning (sfa/medicin) i , svenska för pedagoger (sfp) i , svenska för ingenjörer (sfinx) som är ett samarbete mellan kommun, och Kungl. Tekniska högskolan samt svenska för ekonomer, jurister och samhällsvetare (sfej) som är ett samarbete mellan , och fackförbundet . Den samlade beteckningen för dessa och andra anpassade utbildningar inom sfi och svenska som andraspråk är sfx.175 Några av dessa sfx-utbildningar har utvärderats . En utvärdering från visade bland annat att verksamhet där deltagarna hade samma yrkesbakgrund förstärkte studiemotivationen och självkänslan och bidrog till hög studietakt.176 Behovet av målgruppsanpassad sfi är delvis identifierat Länsstyrelserna har i sina enkätsvar även fått bedöma hur väl behovet av målgruppsanpassad sfi fångas upp av kommuner och andra utbildningsanordnare i respektive län. Fyra länsstyrelser anser att behovet fångas upp väl. Ytterligare fem länsstyrelser anser att man identifierat behovet men att det av olika anledningar inte kan mötas eller att det finns en variation mellan länets kommuner. Två länsstyrelser anser att behovet fångas upp 173Länsstyrelsen i () Fördjupad myndighetssamverkan. Avrapportering enligt länsstyrelsernas regleringsbrev 2010, uppdrag 77; enligt Arbetsförmedlingens regleringsbrev 2010, uppdrag 7c; samt enligt regleringsbrev 2010, Nyanlända invandrares etablering, uppdrag 2. 174Riksrevisionens enkät till länsstyrelser, fråga 1. 175Länsstyrelsen i län, , Integration, Yrkessvenska, (). Satsningen på sfx-utbildningar omfattar också kurser som vänder sig till exempelvis hantverkare, företagare och bussförare. 176Höghielm, R. och Gougoulakis P. (2009). De är ju mina kollegor. En metastudie av Sfx. I utvärderingen ingick sfa (medicininriktning), sfp (pedagoger), sfh (hantverkare) och sff (företagare). Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning dåligt.177 Länsstyrelserna har också fått bedöma utbildningsanordnarnas information till bland annat presumtiva sfi-deltagare om tillgången på målgruppsanpassad sfi. Sju länsstyrelser anser att informationen är god, medan en anser att den varierar och ytterligare en anser att den inte är god.178 5.3.3Länsstyrelsernas roll i samarbetet kring språkinsatser Samordningsinsatser och uppföljningar varierar Av vår enkät till länsstyrelserna framgår att knappt hälften (nio stycken) på olika sätt och i olika grad har vidtagit samordningsinsatser kring målgruppsanpassad svenska för bland annat invandrade akademiker. Som exempel nämns nätverk för sfi-rektorer och kommunövergripande samordningsprojekt.179 Ett exempel är i , vars del i det regionala samarbetet kring särskilt inriktade svenskutbildningar vi har beskrivit ovan. Lika många länsstyrelser (nio stycken) har följt upp eller utvärderat den sfi-verksamhet som kommunerna och andra utbildningsanordnare bedriver. Det finns en variation bland de länsstyrelser som har följt upp sfi:n där vissa länsstyrelser har följt upp genom sina löpande kontakter med utbildningsanordnarna eller genom kommunbesök, medan andra har följt upp det genom rapporter framtagna internt eller av konsulter och forskare.180 Länsstyrelserna anser att ytterligare samordning behövs En majoritet av länsstyrelserna (18 av 21 länsstyrelser) anser emellertid att det finns ett behov av ytterligare samordningsinsatser för sfi. De bedömer att behovet av samordning finns såväl inom respektive län som mellan länen och i viss mån nationellt. Av enkätsvaren framgår att flera aktörer ser till exempel Arbetsförmedlingen (via de etableringsplaner som ska tas fram 2010) och som viktiga aktörer för att identifiera och kartlägga behov av sfi-samordning för särskilda yrkesgrupper. Ju mindre målgruppen för specialiserad sfi är i respektive län, desto mer förefaller behovet av samordning vara. 14 länsstyrelser bedömer också att det finns ett behov av att utveckla undervisningsformerna inom sfi, till exempel genom att använda Internet. Syftet är att kunna erbjuda bland annat invandrade akademiker en relevant och 177Riksrevisionens enkät till länsstyrelser, fråga 2. Nio länsstyrelser svarade inte på frågan, alternativt lämnade svar som är svåra att klassificera. 178Riksrevisionens enkät till länsstyrelser, fråga 4. Tolv länsstyrelser har inte besvarat frågan, alternativt angivit att man inte vet. 179Riksrevisionens enkät till länsstyrelser, fråga 1. Sju länsstyrelser har inte vidtagit några samordningsinsatser i detta avseende, medan det för fem länsstyrelser inte framgår eller att frågan inte är relevant. 180Riksrevisionens enkät till länsstyrelser, fråga 7. Tolv länsstyrelser har inte följt upp eller utvärderat sfi:n. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning adekvat sfi även då antalet elever i denna grupp är relativt litet i en kommun eller ett län.181 Flertalet länsstyrelser bedömer att ett förtydligat uppdrag förstärker samverkan En majoritet av länsstyrelserna (17 av 21 stycken) anser att ett förtydligande av länsstyrelsernas uppdrag när det gäller samordning av målgruppsanpassad sfi eller yrkessvenska skulle förstärka länsstyrelsernas samverkande roll i detta avseende. Några av dem som är positiva till ett förtydligande framför också reservationer av typen att ett tydligare uppdrag bör åtföljas av ytterligare resurser. Det anges också att länen sinsemellan har mycket olika förutsättningar, till exempel geografiska avstånd och mottagningens omfattning, vilket påverkar ett sådant uppdrag.182 5.4.1Målgruppsanpassad svenska för akademiker finns i åtta län Kunskaper i svenska är viktigt för individens etablering i samhället. Enligt en utvärdering förstärks studiemotivationen och studietakten ökar om målgruppsanpassad svenskundervisning erbjuds. enkät till länsstyrelserna visar att det i åtta län erbjuds målgruppsanpassad svenska till I ytterligare sex län finns olika former av yrkessvenska. Variationen inom länen vad gäller tillgång är dock ofta stor. 5.4.2Endast nio länsstyrelser har samordnat målgruppsanpassad svenska Länsstyrelserna har ett uppdrag på integrationsområdet där sfi och yrkessvenska numera ingår som ett av flera områden. Inom ramen för detta uppdrag har nio länsstyrelser genomfört samordningsinsatser kring målgruppsanpassad svenska. Länsstyrelserna samverkar också regionalt med andra myndigheter inom ramen för integrationsuppdraget, men en majoritet av länsstyrelserna ser behov av ytterligare samordningsinsatser för En majoritet anser också att ett förtydligande av länsstyrelsernas uppdrag angående specialinriktad sfi eller yrkessvenska skulle stärka länsstyrelsernas samordnande roll. 181Riksrevisionens enkät till länsstyrelser, fråga 5 (tre länsstyrelser svarade inte, alternativt svarade vet ej/oklart) och fråga 6 (sju länsstyrelser svarade inte, alternativt svarade vet ej/oklart). 182Riksrevisionens enkät till länsstyrelser, fråga 8. svarade nej och tre svarade vet ej på frågan om uppdrag angående samordning av sfi skulle stärka länsstyrelsernas samverkande roll. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 6 Samordning av de statliga insatserna Som framgår av föregående kapitel har flera statliga myndigheter ansvar för olika insatser som vänder sig till personer med utländsk högskoleutbildning. I detta kapitel redogör vi för samordningen och samarbetet mellan ansvariga myndigheter vad gäller såväl hälso- och sjukvårdsområdet som informationsinsatser. 6.1Samarbete på hälso- och sjukvårdsområdet 6.1.1Önskemål om en effektivare tredjelandsordning Processen fram till legitimation på hälso- och sjukvårdsområdet har utretts bland annat mot bakgrund av att det för personer utbildade i tredjeland tar att få legitimation. Regeringen har i propositionen Gränslös kunskap beskrivit en effektivare väg till legitimation för personer utbildade i tredjeland (den så kallade tredjelandsordningen), något som har anslutit sig till genom att godkänna propositionen. I sammanhanget gjorde regeringen två bedömningar. bör för det första kunna begära att yttrar sig över en utländsk utbildning i fråga om utbildningens nivå och lärosätets status. För det andra anser regeringen att statliga universitet och högskolor bör få ett utökat uppdrag att anordna högskoleutbildningar som kompletterar avslutad utländsk utbildning för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland.183 6.1.2 Samarbete vid bedömning av utländska utbildningar Enligt regeringens bedömning bör således och samarbeta i syfte att effektivisera vägen till legitimation för sökande utbildade i tredjeland. I sitt arbete med att handlägga och fatta beslut i ärenden om legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland 2008/09:175 Gränslös kunskap - högskolan i globaliseringens tid avsnitt 8.4 och 8.5, bet. 2008/09:UbU19, rskr. 2008/09:282 och 283. Propositionen föregicks av ett antal utredningar av systemet för bedömning och godkännande av utövare inom hälso- och sjukvårdsområdet som utbildat sig i tredjeland, till exempel Ds 2007:45. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning bör , enligt regeringen, kunna begära att yttrar sig över den sökandes utbildning. Regeringen har inte gjort några ändringar i förordning eller myndigheternas instruktioner med anledning av detta, eftersom samarbetet med inte ses som en ny skyldighet för Socialstyrelsen.184 Föreslaget arbetssätt har inte införts Av granskningen framkommer att det är ovanligt att inhämtar yttrande från . Enligt uppgift har det endast skett i något enstaka fall185. Orsaken anges vara en kombination av att ansvarsfördelningen mellan och upplevs som otydlig och rådande praxis där hälso- och sjukvårdsutbildningar traditionellt ses som ansvar.186 Både och hade frågor om ansvarsfördelningen myndigheterna emellan i samband med att propositionen presenterades. Varken eller har emellertid inkommit med någon skrivelse om behov av förtydligande av ansvaret eller tagit upp frågan i myndighetsdialogen med regeringen. Däremot har kontakter förekommit på tjänstemannanivå.187 har inte heller särskilt diskuterat frågan med för att försäkra sig om att förändringarna implementeras. En förklaring är att andra delar i uppdrag, som generell tillsyn, kunskap och normering, har haft högre prioritet.188 6.1.3Kompletterande högskoleutbildningar parallellt med kompletteringsprogram I propositionen Gränslös kunskap gjorde regeringen också bedömningen att det bör finnas större möjligheter för personer utbildade i tredjeland att komplettera sina utbildningar inom högskolan. Kompletterande utbildningar för läkare och sjuksköterskor anordnas på regeringens uppdrag av några högskolor. De lärosäten som anordnar dessa utbildningar ställer som behörighetskrav bland annat att den sökande har ett beslut om 184Intervju med företrädare för . Det bedömdes istället vara tillräckligt med den möjlighet och skyldighet till samarbete mellan myndigheter som följer av 6 § förvaltningslagen (1986:223). 185Inte heller i något av de ärenden som har ingått i granskning av akter för läkare och sjuksköterskor utbildade i tredjeland har ett yttrande från hämtats in. 186Intervjuer med företrädare för ledning och med handläggare . 187Intervjuer med företrädare för (inklusive komplettering ) respektive . 188Intervju med företrädare för . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning kompletteringsprogram från Socialstyrelsen.189 Därmed har förändringen i praktiken medfört att , inom ramen för sin prövning inför beslut om kompletteringsprogram, också har kommit att bedöma om den sökande har en läkar- eller sjuksköterskeutbildning som är tillräcklig som grund för de kompletterande högskoleutbildningarna. anser inte att det är tydligt reglerat huruvida det ska ingå i myndighetens uppdrag att pröva utbildningen för de sökande som avser att gå en kompletterande högskoleutbildning, eller om det är en prövning som respektive lärosäte istället borde göra. Vidare menar företrädare för att införandet av kompletterande högskoleutbildningar för läkare och sjuksköterskor kan tolkas som att inte ska fortsätta med sina egna kompletteringsprogram för dessa yrken framöver.190 Vissa tredjelandsutbildade finns i båda vägarna fram till legitimation En konsekvens av högskolornas behörighetskrav är att de läkare och sjuksköterskor som antas till kompletterande högskoleutbildningar återfinns inom båda vägarna fram till legitimation: dels på den kompletterande högskoleutbildningen, dels i kompletteringsprogram. De kan därför parallellt med den kompletterande högskoleutbildningen göra medicinska kunskapsprov. Om de klarar provet kan de sedan fortsätta med kompletteringsprogram, något som leder till tomma utbildningsplatser i högskolan eftersom det ofta är svårt för högskolan att anta andra sökande vid sena avhopp (se avsnitt 4.2.1).191 6.1.4 Förändringarna har påverkat utvecklingsarbete Av granskningen framgår att ansvar att pröva ansökan om legitimation för sökande utbildade i andra länder uppfattas som tydligt. Däremot har de förändringar som har skett på hälso- och sjukvårdsområdet utifrån propositionen Gränslös kunskap, som framgår ovan, medfört att upplever en otydlighet kring myndighetens roll i den process som föregår legitimationsansökan för personer utbildade i tredjeland.192 Enligt har den upplevda osäkerheten bidragit till att myndighetens interna utvecklingsarbete har fördröjts. Till exempel har inte tagit fram egna förslag till förändringar i 189Se till exempel webbplats , samt universitets webbplats (). 190Intervju med företrädare för ledning . 191Intervjuer med företrädare för ledning och med handläggare . 192Intervju med företrädare för ledning . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning tredjelandsordningen i syfte att effektivisera vägen till legitimation för sökande utbildade i tredjeland. planerade dock en egeninitierad översyn av tredjelandsordningen, en översyn som skjutits på De upplevda oklarheterna anges också som en bidragande orsak till att inte har tagit fram föreskrifter för legitimationsyrkena läkare och sjuksköterska.193 Enligt företrädare för kan det faktum att flera olika departement och myndigheter är inblandade i förändringarna i tredjelandsordningen ha bidragit till de upplevda oklarheterna kring ansvarsfördelningen.194 6.2Myndigheternas samarbete kring information Berörda myndigheter har ett ansvar att direkt informera akademiker med utländsk utbildning om den verksamhet som vänder sig till målgruppen. Informationen kan också spridas indirekt till målgruppen via myndigheter och organisationer som på olika sätt kommer i kontakt med personer med utländsk högskoleutbildning. Ett exempel är som i samverkan med andra myndigheter som bedömer utländsk utbildning ska informera berörda myndigheter och organisationer om bedömningsverksamheten195. har emellertid upplevt vissa svårigheter när det gäller att sprida information om den egna bedömningsverksamheten till myndigheter utanför utbildningsområdet, till exempel till Arbetsförmedlingen.196 enkät visar vidare att den samverkan som lärosäten som anordnar kompletterande högskoleutbildningar har med myndigheter som på olika sätt kommer i kontakt med utländska akademiker varierar stort. Exempelvis anger endast 3 av 20 tillfrågade utbildningsanordnare att de planerar eller har varit i kontakt med för att redan tidigt efter en persons ankomst till informera om vilka kompletterande högskoleutbildningar som anordnas. Information till Arbetsförmedlingen om detta är däremot mer vanligt förekommande även om flera lärosäten efterlyser en ökad samordning för att på ett bättre sätt nå berörda myndigheter med 193Intervjuer med företrädare för ledning och med handläggare . 194Intervju med företrädare för . 195Regleringsbrev för avseende (regeringsbeslut , U2009/7241/UH). 196Intervju med företrädare för ledning . har Arbetsförmedlingen ansvar för nyanlända invandrares etablering. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Några lärosäten menar att det finns ett behov av att nå målgruppen redan på ett tidigare stadium (bland annat på sfi och komvux) och att lärare och handläggare behöver ökade kunskaper om vilka möjligheter som finns, till exempel vad gäller kompletterande högskoleutbildningar. 6.3.1Bristande samordning och försenat utvecklingsarbete gällande tredjelandsordningen Regeringen har i proposition 2008/09:175 redogjort för åtgärder i syfte att skapa en tydligare och effektivare tredjelandsordning. har genom sitt beslut om propositionen ställt sig bakom detta. Förändringarna bestod både av att introducera kompletterande högskoleutbildningar på hälso- och sjukvårdsområdet och i att tydliggöra möjlighet att efterfråga yttrande över utbildningar från tredjeland. De föreslagna förändringarna medför krav på samarbete mellan myndigheterna. De förändringar i arbetssätt som regeringen ansåg behövdes för tredjelandsordningen på hälso- och sjukvårdsområdet har emellertid inte fullt ut kommit till stånd. En orsak är att och fortfarande upplever att det finns oklarheter om ansvarsfördelningen myndigheterna emellan avseende det i propositionen föreslagna arbetssättet. Införandet av fler kompletterande högskoleutbildningar på hälso- och sjukvårdsområdet har också bidragit till osäkerhet kring myndighetens uppdrag i den process som föregår legitimation. Sammantaget har det medfört att egen utveckling av tredjelandsordningen har fördröjts. Det faktum att flera olika departement är inblandade i arbetet anges som en bidragande orsak till oklarheterna kring ansvarsfördelningen. 6.3.2Samordningsproblem gör det svårt att sprida information om insatserna Ett sätt att informera akademiker med utländsk utbildning om insatser till målgruppen är att sprida information via andra myndigheter. , Arbetsförmedlingen och kommuner är aktörer som tidigt möter personer med utländsk högskoleutbildning. I granskning finns emellertid indikationer på att myndigheter som ansvarar för insatser till målgruppen, bland annat på grund av samordningsproblem, har svårt att sprida information via andra aktörer utanför utbildningsområdet. Det gäller till exempel information om bedömningsverksamhet och om kompletterande högskoleutbildningar. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 7Samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter av snabbare arbetsmarknadsetablering I detta kapitel redovisar vi skattade samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter av en snabbare etablering på arbetsmarknaden inom ett antal kvalificerade yrken för akademiker med utländsk utbildning. Vi vill understryka att det rör sig om potentiella effekter vid tänkta tidsförkortningar av och bedömningsprocesser av utländska högskoleutbildningar (ex ante-utvärdering) och inte någon utvärdering av redan uppnådda tidsförkortningar (ex post-utvärdering). Som framgått av kapitel 2 och 3 förefaller det finnas realistiska möjligheter att uppnå vissa effektiviseringar. Syftet med analysen har varit att med hjälp av räkneexempel belysa ekonomiska konsekvenser av en effektivisering av sökprocesserna på arbetsmarknaden som leder till att arbetslöshetstiderna hos akademiker med utländsk utbildning reduceras. Här har ett antagande gjorts om att en viss förkortning av myndigheternas bedömningsprocess motsvarar en lika stor tidigareläggning av anställning i det kvalificerade yrket (för dem som antas erhålla sådana anställningar, se nedan). Exemplen visar att även små förkortningar av arbetslöshetstiderna ger betydande vinster. Analysen har, på uppdrag av , genomförts av nationalekonomerna professor och universitetslektor på () vid Linnéuniversitetet i (Ekonomihögskolan).197 har tagit fram 197Delander och (2010). Snabbare etablering på arbetsmarknaden för invandrade akademiker och offentligfinansiella effekter. : Linnéuniversitetet (Ekonomihögskolan), (). Författarna ansvarar för innehållet i konsultrapporten. Konsultrapporten kan laddas ned från . Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning delar av CAFO:s beräkningsunderlag genom bearbetningar av registerdata från och . Samhällsekonomisk kalkylering är en metod för effektivitetsanalys som används för att värdera och väga samman för- och nackdelar för direkt och indirekt berörda individer vid en övergång från ett handlingsalternativ till ett annat. En samhällsekonomisk kalkyl baseras på effekter definierade som skillnader mellan handlingsalternativ.198 I de räkneexempel som här har genomförts består det ena handlingsalternativet av ett så kallat nuläge med nuvarande (oförändrad) tidsåtgång i myndigheternas bedömningsprocesser. Övriga handlingsalternativ har utgjorts av tänkta situationer där motsvarande bedömningsprocesser har förkortats med olika antal dagar (se avsnitt 7.1.1).