rir · GZB529 · 2011-12-22 09:00:01 — Denna handlingsplan syftar till att med hjälp av olika initiativ förbättra produkters energi- och miljöprestanda och öka efterfrågan på dessa produkter. Kommissionen föreslog i meddelandet ett förtydligande av målet i för hållbar utveckling. Målet för var att av medlemsstaternas offentliga upphandlingar ska innehålla miljökrav och att EU-gemensamma miljökrav för offentlig upphandling ska utvecklas. Kommissionen menade att om miljökraven i de olika medlemsstaterna är gemensamma undviker man att den inre marknaden snedvrids. Enligt kommissionen kan gemensamma miljökrav också minska den administrativa bördan för både offentliga organisationer och företag samt för små och medelstora företag. Kommissionen har tagit fram preliminära gemensamma miljökrav för tio produkt- och servicegrupper som identifierats som mest lämpliga för att ställa miljökrav på. Kommissionen har uppmuntrat medlemsstaterna att inkludera de EU-gemensamma miljökraven i sina nationella handlingsplaner. De flesta av EU:s medlemsländer har antagit handlingsplaner om miljöanpassad offentlig upphandling.39 ingår i gruppen av länder som kallas . I gruppen ingår de sju länder som kommit längst i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.40 I en utvärdering som genomfördes på uppdrag av Europeiska kommissionen av 9 medlemsländers samt arbete med miljökrav vid offentlig upphandling, fick som enda land högsta betyg inom samtliga utvärderade områden.41 37Rådsdokument 10917/06. 38KOM(2008) 400 slutlig Public procurement for a better environment. 39EU public procurement legislation: delivering results, Summary of evaluation report (Evaluation Report: SEC (2011) 853 final). 40Green Public Procurement in Europe, 2006, Europeiska kommissionen. De länder som ingår i är förutom , , , , och . 41Assessment and Comparison of National and Sustainable Public Procurement Criteria and Underlying Schemes, Final Report ENV.G.2/SER/2009/0059r, 26th , AEA. Miljökrav i offentlig upphandling 2.4Miljökrav i offentlig upphandling en viktig del i det svenska miljö- och klimatarbetet 2.4.1Miljökrav för att nå miljömålen I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag skriver regeringen att miljöanpassad offentlig upphandling är ett mycket viktigt verktyg i arbetet med att styra samhället mot en långsiktigt hållbar utveckling.42 I propositionen hänvisas bland annat till regeringsförklaringen där det fastställdes att miljön ska beaktas vid all offentlig upphandling. Regeringen framhöll att för att nå miljökvalitetsmålen, krävs effektiva styrmedel som gör det möjligt att stimulera en rad insatser i samhället. Regeringen pekade ut ekonomiska styrmedel som särskilt viktiga, men menade att möjligheten att nå miljökvalitetsmålen ökar om det finns ett brett spektrum av effektiva styrmedel. Ekologiskt hållbar upphandling framhölls i propositionen som ett kraftfullt instrument som behöver utvecklas ytterligare. En anledning till att potentialen inte har utnyttjats till fullo kunde enligt regeringen hänföras till ett flertal faktorer. Det som ofta framhålls som den främsta orsaken är osäkerheten kring regelverket och hur miljökrav kan ställas. Enligt regeringen bör den offentliga sektorn i ökad omfattning ställa miljökrav vid upphandling. Det bör också vara hög nivå på de miljökrav som ställs så att de miljömässigt bästa produkterna upphandlas. Genom att ställa miljökrav i offentlig upphandling kan det offentliga bidra till ett ökat utbud av miljöanpassade varor och tjänster. Regeringen gav ett exempel på att om de glödlampor som upphandlas offentligt skulle vara lågenergilampor i stället för vanliga glödlampor skulle koldioxidutsläppen minska med och staten skulle spara nästan per ton koldioxid. 2.4.2Miljökrav i offentlig upphandling betonas även i klimatarbetet I propositionen Nationell klimatpolitik i global samverkan som presenterades , slog regeringen fast att miljökrav vid offentlig upphandling är en viktig del i det svenska klimatarbetet.43 Ekologiskt hållbar upphandling är ett styrmedel som bidrar till att stimulera näringslivet till en miljöanpassad produktion av varor och tjänster där minskad klimatpåverkan är en viktig del. Här är även myndigheterna viktiga aktörer. Regeringen betonade även i denna proposition att offentliga upphandlare i ökad omfattning bör ställa miljökrav 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48 och49. 2005/06:172, bet. 2005/06:MJU14, rskr. 2005/06:389. Miljökrav i offentlig upphandling vid upphandling, med syfte att minska utsläppen av koldioxid. Regeringen gjorde bedömningen att ytterligare insatser behöver göras för att offentlig upphandling ska fortsätta att bidra till att styra mot minskade utsläpp av växthusgaser. 2.4.3Miljökrav i offentlig upphandling ska bidra till etappmålet för beslutade våren om delmål för den svenska klimatpolitiken . Målet är att utsläpp ska vara lägre än utsläppen år 1990.44 Det innebär att utsläppen av växthusgaser ska vara koldioxidekvivalenter lägre jämfört med nivå. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. beslutade att delmålet ersätts med ett etappmål med samma lydelse.45 Styrmedlets bidrag till klimatstrategi För att nå etappmålet för ska redan beslutade styrmedel kompletteras med utvecklade ekonomiska styrmedel på skatteområdet. ska genomföras i enlighet med beslutade åtgärder inom EU. Regeringen gjorde en bedömning av hur mycket de olika styrmedlen kan bidra med för att nå etappmålet. De utvecklade ekonomiska styrmedlen, där till exempel koldioxidskatt och nedsatt fordonsskatt för miljöbilar ingår, beräknades kunna bidra med en minskning av utsläppen med . Därutöver bedömde regeringen att EU:s klimat- och energipaket ska kunna bidra med . Reduktion genom investeringar i andra EU-länder och flexibla mekanismer ska minska utsläppen med upp till . Offentlig upphandling ingår i åtgärder, som även inkluderar lagstiftning, information, utbildning och miljöledningssystem. Dessa åtgärder ses också som betydelsefulla verktyg i det svenska klimatarbetet och beräknades att bidra med 0,3 miljoner ton.46 Enligt saknas ett specifikt underlag eller beräkning för denna prognos, eftersom det är svårt att beräkna effekter av dessa styrmedel. Siffran ska i stället ses som en restpost efter att beräkningar av övriga åtgärders bidrag till målet hade beräknats.47 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 2008/09:162, s 60. Miljökrav i offentlig upphandling Offentlig sektor ska vara ett föredöme I klimatpropositionen lyfte regeringen fram vikten av att den offentliga sektorn är ett föredöme i arbetet mot en hållbar utveckling.48 Offentlig sektor bör så långt som möjligt, inom lagens ramar, ställa miljökrav vid upphandling. Regeringen framhöll att miljöanpassad upphandling är ett marknadsbaserat styrmedel baserat på väldefinierade miljökrav med syftet att styra främst offentlig konsumtion och produktion mot långsiktig hållbarhet. Regeringen gjorde vidare bedömningen att styrmedlet kan bidra till att stärka svenska företags konkurrenskraft genom att bidra till teknikutvecklingen. Åtgärder inom området miljöanpassad offentlig upphandling I det avsnitt i klimatpropositionen som berör miljökrav i offentlig upphandling lyfte regeringen fram centrala områden och vad som har gjorts inom dessa. Först redovisas regeringens handlingsplan för ökade miljökrav i offentlig upphandling. Regeringen framhöll att arbetet med miljökrav i offentlig upphandling börjat ta ordentlig fart med bland annat vidareutveckling av miljökriterier, konferenser och utbildning. Regeringen tog också upp slutbetänkande som innehöll förslag på att upphandlande myndigheter bör ställa miljökrav i den utsträckning det är påkallat med hänsyn till upphandlingens art. Förslaget var under beredning när propositionen presenterades. Transportområdet lyftes fram av regeringen som särskilt viktigt vad avser miljökrav i offentlig upphandling. Staten ska gå före i omställningen och regeringen har beslutat att statliga myndigheter endast ska köpa miljöbilar.49 Ambitionen är att även övrig offentlig sektor, statliga företag och näringslivet ska kunna använda dessa krav. 2.5Sveriges handlingsplan för ökade miljökrav i offentlig upphandling Regeringen presenterade för en handlingsplan för att öka miljökrav i offentlig upphandling under de närmaste tre åren.50 Handlingsplanen välkomnades av utan några tillägg.51 Bakgrunden 2008/09:162, s 141. 49Förordning (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. 50Miljöanpassad offentlig upphandling, skr. 2006/07:54. 51Riksdagsskrivelse 2006/07:186. Miljökrav i offentlig upphandling till planen var att Europeiska kommissionen uppmuntrat alla medlemsländer att utarbeta offentligt tillgängliga handlingsplaner för att göra sin offentliga upphandling grönare.52 Regeringens handlingsplan baserades på förslag till handlingsplan som redovisades år 2005.53 Planen byggde på förslag, men skiljde sig på några punkter när det gällde inriktningsmålen. I handlingsplanen beskrev regeringen miljöanpassad offentlig upphandling som ett marknadsbaserat, kraftfullt styrmedel i arbetet med att styra samhället mot en långsiktig hållbar konsumtion och produktion. Regeringen ansåg att miljökrav inte ställs i den utsträckning som är möjlig och att den offentliga sektorn bör ställa miljökrav vid upphandling så långt som det är möjligt enligt och gemenskapsrätten. Handlingsplanen innehåller följande tre inriktningsmål: Andelen offentliga upphandlingar med välformulerade54 krav bör öka. Andelen statliga ramavtal med välformulerade krav bör öka. Andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade krav bör öka. För att nå dessa tre inriktningsmål pekade regeringen ut fyra strategiska områden. Det första området handlade om statliga myndigheter, styrning och kompetens. Regeringen angav att förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning borde ses över i syfte att undersöka förutsättningarna för att komplettera förordningen med krav på att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ramavtalen. Regeringen angav vidare att ramavtalsmyndigheterna borde ges skräddarsydda utbildningar.55 52Kommissionens meddelande till och Integrerad produktpolitik, Miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv, KOM(2003) 302 slutlig. 53En mer miljöanpassad offentlig upphandling förslag till handlingsplan, (rapport ). Rapporten är framtagen i samråd med och efter samråd och andra berörda aktörer. 54Enligt innebär begreppet välformulerade att för den produkt miljökraven gäller ska ett visst mått av miljöprestanda vara uppfyllt eller att en viss nivå på miljöarbete ska finnas hos leverantören. (Miljöanpassad offentlig upphandling. En fråga om att kunna, vilja och förstå, Rapport 6326) 55Vid tiden för beslut av handlingsplanen hade ett flertal myndigheter ansvar för att sluta ramavtal för statliga sektorn, inom utvalda produktområden. Fr.o.m. har Kammarkollegiet ett i huvudsak samlat ansvar för de statliga ramavtalen. Miljökrav i offentlig upphandling Det andra strategiska området handlade om att engagera politiker och beslutsfattare på lokal och regional nivå. Regeringen angav i skrivelsen att en informationskampanj riktad till politiker och andra beslutsfattare på lokal och regional nivå borde genomföras eftersom ledningens stöd är en förutsättning för att lyckas med miljöanpassad offentlig upphandling. Det tredje strategiska området handlade om att säkerställa upphandlarnas kompetens. Regeringen föreslog bland annat att skulle inrätta en helpdesk och utveckla utbildningsmaterial. Regeringen skrev också att det finns en felaktig uppfattning om att är ett hinder för upphandlare att ställa miljökrav. Därför borde ett informationsmaterial tas fram av i samarbete med med budskapet att det går att ställa miljökrav och att det är tillåtet enligt lagen.56 Det fjärde strategiska området handlade om att erbjuda ett effektivt och enkelt verktyg för att underlätta för upphandlare att ställa miljökrav. Regeringen föreslog att skulle utveckla det redan framtagna EKU- verktyget57 med målsättningen att erbjuda förslag till miljökrav för en komplett uppsättning produktgrupper för offentlig upphandling. att kravnivån på kriterierna i verktyget var för låg och för ojämn samt att användarvänligheten och funktionaliteten behövde bli bättre. Regeringen föreslog vidare att ett arbete med så kallade spjutspetskriterier skulle påbörjas, för att ge stöd till de upphandlare som vill ställa högre miljökrav än den gängse kravnivån. Regeringen utsåg som nyckelaktör för att driva utvecklingen av miljöanpassad upphandling framåt och regeringen underströk att samarbetet med Europeiska kommissionen var av särskild vikt i detta arbete. Regeringen slog också fast att mål och åtgärder bör följas upp och att handlingsplanen vid behov borde revideras. gavs ansvaret för att kontinuerligt följa upp utvecklingen av miljökrav vid offentlig upphandling. Uppföljningen skulle bland annat omfatta resultaten av handlingsplanen. avvecklades 2007 för att därefter inordnas i . 57EKU-verktyget var ett resultat av den så kallade EKU-delegationens arbete. Verktyget var ett internetbaserat verktyg med förslag till upphandlingskriterier för vanligt förekommande produkter i offentlig upphandling. Det riktade sig till upphandlare inom offentlig sektor. döptes EKU-verktyget om till upphandlingskriterier. Miljökrav i offentlig upphandling 2.5.2Naturvårdsverkets utvärderingar av handlingsplanen har utvärderat arbetet med handlingsplanen åren 2007- 2009.58 Den samlade utvärderingen ger ingen entydig bild av utvecklingen av miljöanpassad upphandling. För det första inriktningsmålet andelen offentliga upphandlingar med välformulerade miljökrav bör öka visade utvärderingen att fler upphandlingar än tidigare innehöll någon form av miljökrav. Andelen sådana upphandlingar hade ökat från år . Men utvärderingen visade också att andelen upphandlingar med icke-väldefinierade krav hade ökat, medan upphandlingar med väldefinierade krav hade minskat från år . För det andra inriktningsmålet andelen statliga ramavtal med välformulerade miljökrav bör öka visade utvärderingen att ramavtalen hade utvecklats i riktning mot målet. Jämfört med hade 11 av 15 studerade ramavtal mer välformulerade miljökrav år2009. Några ramavtal som inte alls hade miljökrav hade välformulerade krav . Uppföljningen av det tredje inriktningsmålet att andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade miljökrav bör öka visade att allt fler organisationer hade policy, mål och utbildning inom miljöanpassad utbildning. Fler använde också kriterier och fler avropade miljöbästa produkter från ramavtal. Andelen organisationer som ofta eller alltid ställde miljökrav vid upphandlingar hade dock inte ökat , utan var fortsatt . 2.5.3Naturvårdsverkets förslag till ny handlingsplan I regeringens handlingsplan fick även i uppdrag att vid behov ge förslag till revideringar av planen. redovisade ett förslag till reviderad handlingsplan år 2010.59 Rapporten är baserad på myndighetens utvärderingar av handlingsplanen . 58Naturvårdsverket genomförde fyra utvärderingar av handlingsplanen under dessa år: Rapport 5997 Tar den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling?, Rapport 6310 Miljöanpassad upphandling i praktiken, Rapport 6327 Utvecklingen av miljökrav i den statliga ramavtalsupphandlingen samt Rapport 6326 Miljöanpassad offentlig upphandling. En fråga om att kunna, vilja och förstå. Den senare rapporten utgjorde det huvudsakliga underlaget till förslag till reviderad handlingsplan. 59Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling, , Rapport 6329, . Miljökrav i offentlig upphandling 2.6Organisering och ansvar för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling Arbetet med miljökrav i offentlig upphandling är fördelat på flera departement, myndigheter och det av staten majoritetsägda bolaget . Nedanstående organisationsskiss beskriver de berörda departementen inom samt de i huvudsak berörda myndigheterna och . Skissen ger inte en fullständig bild utan omfattar främst de aktörer och ansvarsområden som omfattas av denna granskning. Figur 2.1 Skiss över berörda aktörer samt ansvarsområden Miljökrav i o entlig upphandling Myndigheter och statliga bolag , LUF och LUFS handling, skr. vid o entlig upp- (Ägs till av och stöd för hållbar 2.6.1 Departement med ansvar för miljökrav i offentlig upphandling Inget departement eller myndighet har ett uttalat samordningsansvar eller övergripande ansvar för styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling. ansvarar för och samt för regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling. Miljökrav i offentlig upphandling är ansvarigt departement för och Transportstyrelsen. har ansvar för tillsyn av upphandlingsregelverket. har även ansvar för förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Transportstyrelsen har ansvar för att följa upp förordningen och återrapportera till regeringen. har ansvar för lagstiftningen på upphandlingsområdet, det vill säga , LUF och LUFS. har även ansvar för upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet och arbete med offentlig upphandling. är ansvarigt departement för Kammarkollegiet, som tillhandahåller nationellt upphandlingsstöd. Kammarkollegiet har även ansvar för huvuddelen av de statliga ramavtalen genom Statens inköpscentral. AB är en av huvudaktörerna i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling, enligt regeringens handlingsplan. Bolaget bildades som huvudman och registreringsorgan i för EU:s miljölednings- och miljörevisionsordning (EMAS). Bolaget ägs gemensamt av staten, Kommuner och Landsting och . Staten är huvudägare av aktierna och är bolagsförvaltare. Ägarstyrning sker genom ägardirektiv, bolagsordning och har en representant i liksom också . arbete med miljökrav i offentlig upphandling fastställs i bolagets bolagsordning och ägardirektiv. Av ägardirektivet framgår att verksamhet ska främja en frivillig förbättring av näringslivets och den offentliga sektorns miljöarbete. ska enligt ägardirektivet förvalta och utveckla system för en hållbar offentlig och i övrigt professionell upphandling baserad på bolagets uppdrag att administrera det så kallade EKU-verktyget.60 Arbetet ska bedrivas i samklang med vad som anges i regeringens skrivelse Miljöanpassad offentlig upphandling, det vill säga regeringens handlingsplan.61 I denna skrivelse har getts flera uppgifter. 60Se not 57 för en beskrivning av EKU-verktyget. döptes EKU-verktyget om till upphandlingskriterier. 612006/07:54. Miljökrav i offentlig upphandling En av de viktigaste uppgifterna för är att utveckla förslag till kriterier som upphandlarna kan använda för att utforma miljökrav. upphandlingskriterier syftar till att göra det enklare för upphandlare att ställa miljökrav, men också till att upplysa leverantörer och anbudsgivare om vilka miljökrav som kan förekomma i en Upphandlaren väljer själv vilka miljökriterier som ska användas i upphandlingen. Upphandlingskriterierna kan laddas ned kostnadsfritt från webbplats.62 I övrigt informerar om kriterierna via konferenser, utbildningar, samt genom rådgivning via telefon och e-post. Kriterierna tas fram i en förankringsprocess där olika intressenter från forskning, näringsliv, intresseorganisationer och offentlig sektor öppet bjuds in att delta. De olika deltagarna får ingen ersättning för arbetet. Processen med att ta fram ett kriterium kan ta från upp till och avgörs genom ett konsensusförfarande.63 Kriteriearbetet avslutas med en öppen remissbehandling. arbetar 13 heltidsanställda, en korttidsanställd och en projektanställd vid . Cirka 10 av de anställda arbetar med kriterieframtagning och rådgivning.64 En annan viktig uppgift för är att, under ledning av , delta i arbetet med att företräda i EU-samarbetet och i det internationella samarbetet om miljökrav vid offentlig upphandling.65 finns upphandlingskriterier för tio produktområden66 på webbplats.67 Dessa omfattar i sin tur en rad underproduktgrupper. Under varje produktområde finns ett antal produktgrupper med tillhörande kriteriedokument. Till varje kriteriedokument finns tillhörande information om bakgrund och motiv. förvaltar 77 kriteriedokument.68 Kriterierna förvaltas och uppdateras löpande för att 62Miljöstyrningsrådet har flera uppgifter utöver att utarbeta kriterier för miljökrav. Bland annat är huvudman och registreringsorgan för ett internationellt system för miljö- och klimatdeklarationer det internationella EPD®-systemet. 2006/07:54. 66Fordon och transporter, IT och telekom, städ och rengöring, gatu- och fastighet, kontor, livsmedel, inredning och textil, energi, sjukvård och omsorg och tjänster. 67http:///sv/Upphandling/Kriterier/, . 68Intervju med , . Miljökrav i offentlig upphandling anpassas exempelvis till ändringar i lagstiftning och teknisk utveckling. För flera produkter finns kriterier utformade på olika ambitionsnivåer: basnivå, avancerad nivå och spjutspetsnivå. Till varje nivå finns även förslag till verifikat som upphandlaren kan kräva för att styrka att leverantören uppfyller kravet. är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för verksamhet som rör klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall samt miljöövervakning och miljöforskning.69 Myndigheten ska enligt sin instruktion främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i den ekologiska dimensionen. Det generationsmål och de miljökvalitetsmål som har fastställt ska vara vägledande i arbetet. I samband med omläggningen av miljömålssystemet fick ett utökat ansvar för att samordna myndigheternas miljömålsuppföljning samt ansvar för den årliga rapporteringen av miljömålsarbetet.70 har även ansvar för informationsförsörjning och tillämpning av samhällsekonomiska konsekvensanalyser inom miljömålssystemet. Utöver det har också ansvar för uppföljning och utvärdering av sju enskilda miljökvalitetsmål, däribland Begränsad klimatpåverkan. I regeringens handlingsplan fick i uppdrag att kontinuerligt följa upp utvecklingen av miljökrav vid offentlig upphandling, däribland resultaten av handlingsplanen.71 Regeringen gav också i uppdrag att vid behov återkomma till regeringen om fortsatt arbete. är förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor och tillsynsmyndighet för den offentliga upphandlingen. ska verka för en effektiv konkurrens i privat och offenlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer.72 Myndigheten utövar tillsyn över den offentliga upphandlingen, genomför utredningar på eget initiativ, utreder inkomna tips och klagomål samt har regelbundna kontakter med upphandlande myndigheter, leverantörer och andra berörda aktörer. kan även föra talan om 69Förordning (2009:1476) med instruktion för . 2009/10:155. 2006/07:54. 72Förordning (2007-1117) med instruktion för . Miljökrav i offentlig upphandling upphandlingsskadeavgift i domstol. En annan uppgift är att informera om regelverken och avgöranden i upphandlingsärenden, liksom att verka för en enhetlig tillämpning av de nationella upphandlingsreglerna.73 I regeringens handlingsplan för miljöanpassad upphandling fick dåvarande i uppdrag att ta fram ett informationsmaterial om miljökrav i offentlig upphandling med budskapet att det går att ställa miljökrav och att det är tillåtet enligt lagen.74 Arbetet skulle genomföras i samarbete med . avvecklades och inordnades sedan i . Informationsmaterialet färdigställdes av i juni år 2008.75 Kammarkollegiet har regeringens uppdrag att utveckla och förvalta ett nationellt upphandlingsstöd samt att driva utvecklingen av elektronisk upphandling.76 Upphandlingsstödet ska bidra till en mer effektiv, kvalitetsmedveten och rättssäker offentlig upphandling, med fokus på att leverera praktiska verktyg och vägledningar som riktar sig både till