rir · GZB515 · 2011-04-19 09:00:00 — kom regeringen i regleringsbreven istället att uttrycka att Försvarsmakten ska stödja det övriga samhället med befintliga resurser.51 I regleringsbrevet ändras lydelsen till tillgängliga resurser.52 I Försvarsmaktens regleringsbrev finns inget specifikt uppdrag om stöd till det övriga samhället. Krav på operativ förmåga som anges är att med tillgängliga resurser stödja andra myndigheter och det övriga samhället vid kriser, katastrofer och andra händelser inklusive att bidra med stöd till polisen i samband med terroristbekämpning.53 I det senaste regleringsbrevet nämns inte uppgiften att bistå det övriga samhället.54 Sammantaget har således skett en viss förändring av regeringens styrning avseende Försvarsmaktens uppgift att kunna bistå samhället. Förändringen ska ses i ljuset av att regeringen gått mot en mer uttalad mål- och resultatstyrning och därmed minskat på detaljstyrningen. 2.3.2Kommande års inriktning för krisberedskap har angetts i skrivelse till I skrivelsen Samhällets krisberedskap stärkt samverkan för ökad säkerhet55 redogör regeringen inriktning för arbetet med samhällets krisberedskap. I skrivelsen framhåller regeringen att nationell samverkan mellan civila aktörer och Försvarsmakten bör stärkas, både under normala förhållanden och vid en allvarlig händelse i samhället. Civila och militära resurser bör i högre utsträckning kunna samordnas och merutnyttjas under normala förhållanden. Vidare påpekar regeringen att det omställning av Försvarsmakten har inneburit att myndigheten inte har lika stor närvaro på vissa platser i . Det har också inneburit att myndighetens möjlighet till 50Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten, Verksamhetsgren Beredskap, Beredskap för stöd till samhället. 51Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten. 52Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten, Verksamhetsgren 1.3.1.1 Stöd till samhället. 53Försvarsmaktens regleringsbrev enligt ändringsbeslut . 54Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten. 2009/10:124. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser regional samverkan har förändrats, och regeringen välkomnar Försvarsmaktens avsikt att se över formerna för samverkan med civila aktörer för att förbättra förmågan till samverkan. (Mer om denna förändring i kapitel 4.) Regeringen påpekar vidare att den fortsatta omställningen av Försvarsmakten innebär att det kommer att finnas mer personal med hög kompetens tillgänglig, som med kort varsel kan sättas in vid civila krissituationer.56 Regeringen betonar att samverkan mellan aktörer är avgörande för samhällets förmåga att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och att varje aktör har ett ansvar för att initiera och bedriva samverkan med andra, för att öka förmågan att hantera kriser.57 Samordningen av alla förstärkningsresurser ska bli bättre och hemvärnet ska i högre grad kunna utnyttjas vid olika typer av händelser, det vill säga inte enbart till räddningstjänstinsatser. Regeringen poängterar att hemvärnet är en resurs med stor tillgänglighet och lokalkännedom, vilket förstärker Försvarsmaktens möjlighet till stöd och samverkan, framförallt regionalt.58 Försvarsmaktens anställda soldater samt hemvärnet och de nationella skyddsstyrkorna är viktiga förstärkningsresurser för samhället som helhet och det är viktigt att möjligheterna till samverkan mellan civila aktörer och Försvarsmakten tas tillvara.59 Vidare framhåller regeringen vikten av att övningar bedrivs på samtliga nivåer. Försvarsmaktens deltagande i samverkansövningar bedöms som betydelsefull och det anses viktigt att civila och militära myndigheter redan innan en händelse inträffar har övat samverkan.60 I regeringens senaste budgetproposition nämns stöd till det övriga samhället som en av Försvarsmaktens uppgifter.61 2009/10:124 s. 27. 2009/10:124 s. 9 och 26. 2009/10:124 s. 78. 2009/10:124 s. 27. 2009/10:124 s 80. 2010/11:1, utg. omr. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Försvarsmaktens organisation består av en myndighetsledning samt av 34 organisationsenheter runt om i landet. Myndigheten leds av Överbefälhavaren62 (ÖB). Vid myndigheten finns en generaldirektör, som är ställföreträdande myndighetschef. Försvarsmaktens verksamhet kan delas in i en grundorganisation och en insatsorganisation. Uppbyggnaden av insatsorganisationen och de olika förbanden i beredskap sker vid Försvarsmaktens grundorganisation. I grundorganisationen finns även resurser bland annat i form skyddsstyrkor, beredskapstroppar och hemvärnsförband, knutna till myndighetens utbildningsförband. består av krigsförband inom armén, marinen, flygvapnet, lednings- och underrättelseområdet, logistik och nationella skyddsstyrkor (hemvärn). Insatsförbanden ska kunna användas för insatser, såväl nationellt som internationellt. Före omställningen till ett insatsförsvar utgick den säkerhetspolitiska bedömningen från att det fanns risk för en invasion. Den dåvarande Försvarsmakten skulle kunna avvärja en sådan. Det fanns väsentligt fler förband runt om i landet, alla män skulle göra värnplikt och myndighetens krigsorganisation var större än nuvarande Dagens försvarsmakt har en personalförsörjning baserad på frivillighet (värnpliktssystemet har beslutats vara vilande). Att militär personal ska rekryteras helt på frivilligbasis utgör en stor förändring av Försvarsmakten. 62ÖB leder Försvarsmakten med stöd av försvarsmaktsledningen, i vilken ingår bland annat cheferna för ledningsstaben, produktionsledningen, insatsledningen, militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, juridiska staben, personalstaben och informationsstaben. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Figur 1 Försvarsmaktens organisationsenheter Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum FMUndSäkC Livregementets husarer K 3 P 4 Trängregementet TrängR ingenjörregemente 2 Totalförsvarets ammunitions- och minröjningscentrum SWEDEC Luftvärnsregementet Lv 6 H Försvarsmaktens tekniska skola FMTS Södra skånska regementet P 7 Försvarsmaktens logistik (FMLOG): ygottilj F 17 Tredje sjöstridsottiljen 3.sjöstridsj Första ubåtsottiljen 1.ubj Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2010. 2.4.1Utvecklingen av Försvarsmakten och dess roll i krisberedskap har statsmakterna framfört att Försvarsmaktens resurser bör kunna utnyttjas vid fredstida påfrestningar. och samutnyttjande av civila och militära resurser inom krishantering har framhävts som viktigt. Hur uppgiften formulerats har varierat , men myndigheten har haft krav på sig att kunna ställa sina resurser till förfogande för det övriga samhället. har den säkerhetspolitiska synen vidgats och det invasionshot har ersatts med en breddad hotbild. I försvarsbeslutet menade regeringen att försvarets uppgifter skulle styras av ett vidgat säkerhetsbegrepp, som inkluderade icke-militära hot och risker. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser möta hot och påfrestningar krävdes, enligt den dåvarande regeringen, en helhetssyn på hanteringen av hot och risker. Regeringen ansåg att det ur ett ekonomiskt perspektiv inte är godtagbart att resurser som avdelats för ett visst syfte inte också kan utnyttjas fullt ut för andra ändamål, när det är möjligt och ändamålsenligt. påpekade regeringen att totalförsvarets resurser inte får användas så att det försämrar förmågan att möta hot mot frihet och oberoende.63 Det vidgade säkerhetsbegreppet har sedan återkommit i utredningar, beredningar och propositionstexter. I samband med försvarsbeslutet inför perioden 20002004 konstaterade regeringen att säkerhetspolitiken inte bara handlar om att möta väpnade angrepp utan även om att förebygga och skapa en beredskap för att hantera situationer som kan innebära svåra påfrestningar på samhället utan att direkt hota landets fred och säkerhet.64 2.4.2Försvarsmakten har i olika sammanhang varit en viktig stödresurs Försvarsmakten är en av flera aktörer av betydelse i samband med kriser. Försvarsmakten har emellertid inget utpekat ansvar i krishanteringssystemet. Myndigheten ska i enlighet med beslut och regeringens styrning kunna bistå samhället, med sina befintliga förmågor och resurser. Försvarsmakten genomför ett stort antal nationella stödinsatser. Enligt årsredovisningen lämnade myndigheten stöd till samhället vid totalt 335 tillfällen inom ramen för olika författningar.65 Flertalet av myndighetens stödinsatser gäller stöd till polisen med ammunitionsröjning och eftersökning av försvunna personer.66 Även gav Försvarsmakten vid ett stort antal tillfällen stöd till samhället och till övrig civil verksamhet utifrån befintlig förmåga och tillgängliga resurser. Enligt årsredovisningen gavs stöd vid knappt 400 tillfällen . Bland annat lämnade Förvarsmakten stöd med flygplan för partikelmätning med anledning av askmolnsutbredning efter vulkanutbrottet på den 14 april.67 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1. 2001/02:158, bet. 2001/02:FöU10, rskr. 2001/02:261. 65Försvarsmaktens årsredovisning 2009. 66Enligt underlag från Försvarsmaktens högkvarter om nationella insatser 2006-2009. 67Försvarsmaktens årsredovisning 2010. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Exempel på mer allvarliga händelser där Försvarsmakten har genomfört stödinsatser i olika former är översvämningen i , stormen 2005, utbrotten av fågelinfluensa 2006 och Blåtunga68 2008. lämnade Försvarsmakten stöd bland annat i samband med höga vattenflöden i . Hemvärnet kallades in för att bygga barriärer.69 Hemvärnet är en resurs som ofta används när Försvarsmakten bistår samhället. I samband med stormen 2005 gjorde Försvarsmakten en månadslång insats med totalt nästan 3 000 personer och en stor mängd materiel. Försvarsmakten hade en viktig roll i den räddningsverksamhet och i det efterarbete som bedrevs. De personalkrävande insatserna handlade om röjning, eftersökning och uppsökande verksamhet. Dessutom förstärktes lednings- och stabsfunktioner. Försvarsmakten bidrog med ledningsplatser och samband. Specialförmågor som användes var bland annat helikoptrar för räddnings- och lägesinformation, Open Skies-flyg för kartläggning av området, vädertjänst, sjöräddning och bärgning. Materiella resurser handlade framför allt om elverk (cirka 1 500) men även fordon, motorsågar, vattenbehållare, trossutrustning, sandsäckar med mera. tid blev tydlig i samband med insatsen. Myndigheten kunde rotera sin egen personal och skicka förstärkning till lednings- och stabsverksamhet vid länsstyrelser och kommuner för att öka uthålligheten där, samt förbättra samordningen. Försvarsmakten kunde dessutom försörja insatsen med service, förplägnad och drivmedel.70 2.4.3Försvarsmaktens roll i krishanteringen i de nordiska grannländerna () gjorde 2009 en genomgång av krishanteringsorganisationen i , , och Danmark.71 Alla dessa länder har principer som innebär att den aktör som normalt ansvarar för en viss verksamhet även har detta ansvar vid kriser och allvarliga händelser (jämför med ansvarsprincipen). I samtliga länder kan det militära försvaret ge stöd till polisen vid terrorism. Hemvärnet är en viktig aktör i alla fyra länderna. är enligt FOI:s rapport det land som har minst civilmilitär samorganisation kring stöd till civila myndigheter. 68Blåtunga är en virussjukdom som drabbar idisslare. 2008 inträffade första fallet av smitta i . 69Information från bland annat Tidningen # 6-2010. 70Försvarsmaktens egen utvärdering från stormen (HKV 03 310:68882). 71Militärt stöd vid nationella kriser i de nordiska länderna. En översikt över strukturer i , , och . FOI-R--2944--SE. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser I är civil-militär samverkan organiserad på varje administrativ nivå: central, regional och lokal. I har Försvaret en reglerad uppgift att stödja samhället och de civila myndigheterna vid kris och allvarliga händelser. I stöder det militära försvaret civila myndigheter i händelse av olyckor och katastrofer, inklusive terroristattacker. Armén, marinen och flygvapnet har förmåga som kan motverka terroristangrepp och stödja den civila beredskapen. Det inkluderar bland annat personal som är övade att genomföra sök- och räddningsinsatser, miljöinsatser och brandkårsinsatser. En nationell operativ stab (NOST) har inrättats för att stärka koordineringen mellan Försvaret och civila myndigheter vid kriser. Sammanfattningsvis är rapportens slutsats att Försvarsmakten i generellt är mindre integrerad i de civila strukturerna än vad den är i , och . Koordineringen mellan civila och militära strukturer i är otydlig enligt rapporten, och det finns inte några klara samverkansstrukturer. Svensk krishantering utgår bland annat från ansvarsprincipen och bygger i stor utsträckning på samverkan mellan aktörer. Detta för att skapa ett effektivt merutnyttjande av samhällets resurser. har beslutat att målet för det militära försvaret är att enskilt och tillsammans med andra främja vår säkerhet, bland annat genom att skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Regeringen har i sin styrning uttryckt att Försvarsmakten ska kunna bistå samhället med befintlig förmåga och resurser. Styrningen har delvis förändrats. angav regeringen exempelvis att Försvarsmaktens förmåga att stödja det övriga samhället vid svåra påfrestningar i fred skulle beaktas i den operativa och territoriella planeringen, vilket inte anges numera. har regeringen generellt gått mot en mindre detaljerad styrning. I regeringens senaste skrivelse till om samhällets krisberedskap påpekas att den nationella samverkan mellan civila aktörer och Försvarsmakten bör stärkas, både under normala förhållanden och vid en allvarlig händelse i samhället. Hemvärnet ska kunna utnyttjas vid olika typer av händelser i högre grad. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Regeringen framhåller dessutom vikten av att övningar bedrivs på samtliga nivåer. Försvarsmaktens deltagande i samverkansövningar bedöms som betydelsefull och det anses viktigt att civila och militära myndigheter har övat samverkan redan innan en händelse inträffar. Försvarsmakten har historiskt varit en viktig förstärkningsresurs i samhället. Myndigheten gör hundratals, i huvudsak mindre, stödinsatser och myndigheten har deltagit i insatser vid några större händelser, exempelvis stormen 2005. Enligt en rapport från FOI är Försvarsmakten i generellt mindre integrerad i de civila strukturerna än vad den är i våra nordiska grannländer. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 3 Förutsättningar och rutiner för insatser I detta kapitel beskrivs de legala förutsättningarna för Försvarsmaktens stöd till det övriga samhället. I kapitlet redogörs för Försvarsmaktens rutiner i samband med insatser till stöd för det civila samhället. Försvarsmaktens möjligheter att bistå med skydd och bevakning redogörs för i avsnitt 6.2.3. Försvarsmaktens stöd till det övriga samhället regleras av författningar. Myndigheten ger i första hand stöd utifrån två författningar lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet (stödförordningen). Därutöver beslutade 2006 om lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Stöd utifrån den senare lagen har inte ingått som en del av granskning, men lagen beskrivs kortfattat nedan. Försvarsmakten har en plan för stöd till samhället (mer om denna i kapitel 4). I planen ingår en beskrivning av hur en myndighet ska vända sig till Försvarsmakten för att få stöd. Försvarsmakten framhåller att begäran om stöd ska göras hos Försvarsmaktens insatsledning på Högkvarteret och beslut fattas av den behöriga chefen vid denna.72 Vid en begäran om stöd ska Försvarsmakten pröva om den har lämpliga resurser samt om stöd kan lämnas utan att den ordinarie verksamheten hindras allvarligt. Myndigheten skriver i sitt budgetunderlag att om legala och resursmässiga förutsättningar finns ska Försvarsmakten stödja övriga myndigheter.73 Nedan återges Försvarsmaktens illustration av under vilka omständigheter militärt stöd kan ges till samhället. Innebörden av figuren redogörs för i nedanstående avsnitt. 72Beroende på typ av insats fattas beslut av vakthavande befäl, chefen för den armétaktiska staben, chefen för eller Överbefälhavaren. 73Försvarsmaktens budgetunderlag 2011, bil.1 23 383:51394, Vid stödinsatser ska Hemvärn med nationella skyddsstyrkor och de frivilliga försvarsorganisationernas tillgänglighet och lokalkännedom i största möjliga utsträckning tas tillvara. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Figur 2 Illustration av hur stöd får ges till samhället, ur Försvarsmaktens plan för stöd till samhället Hemställan om militärt stöd Gäller lag om skydd mot olyckor? Insats får ske och Ja, mot avgift* * Med mot avgift avses att Försvarsmakten ska beräkna ersättning för arbeten och tjänster så att Försvarsmakten får full täckning för sina kostnader. När det gäller stöd till andra statliga myndigheter behöver Försvarsmakten endast ta ut ersättning för sina merkostnader. Ja, mot avgift*. Om det är verksamhet som är av intresse för samhället, eller om Försvarsmaktens medverkan kan inordnas som ett led i utbildningen. Källa: Försvarsmaktens plan för stöd till samhället, bearbetad av . 3.1Insatser utifrån lagen om skydd mot olyckor Enligt lagen om skydd mot olyckor är en statlig myndighet eller en kommun skyldig att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på begäran av den som leder insatsen (räddningsledaren). bara om myndigheten eller kommunen har lämpliga resurser och om ett deltagande inte allvarligt hindrar dess ordinarie verksamhet. Precis som andra myndigheter är Försvarsmakten således skyldig att delta i en räddningsinsats efter begäran från den aktuella räddningsledare utifrån myndighetens gällande Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser förutsättningar.74 Försvarsmakten får inte kräva ersättning för dessa insatser utan myndigheten bär själv hela kostnaden.75 Enligt lagen om skydd mot olyckor avses med räddningstjänst de räddningsinsatser76 som staten eller kommunerna ska ansvara för vid olyckor och överhängande fara om olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom och miljö. Till räddningstjänst räknas också fjäll-, flyg- och sjöräddningstjänst samt övrig eftersökning av försvunna personer utan att det inträffat någon olycka eller fara för olycka.77 Enligt lagen är dessutom var och en som under kalenderåret fyllt lägst 18 och högst skyldig att medverka i räddningstjänst, i den mån hans eller hennes kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det.78 3.1.1Räddningsledaren beslutar om vad som är räddningstjänst Det är den aktuella räddningsledaren som bedömer om det handlar om räddningstjänst eller inte. Räddningsledaren bestämmer även när en räddningsinsats är avslutad, och beslutet ska redovisas skriftligt.79 Av granskningen framkommer att det ibland kan vara svårt för räddningsledaren att avgöra vad som är att räkna som räddningstjänst. Eftersom det påverkar exempelvis vem som ansvarar för kostnaderna är det viktigt att man gör en noggrann bedömning. I propositionen som föranledde lagen om skydd mot olyckor påpekades att det förekommit att begreppet räddningstjänst tolkats alltför brett. Regeringen fann emellertid inte någon anledning att göra några ändringar på grund av detta. I det sammanhanget framhöll regeringen att den gällande definitionen innebär att ett antal tämligen snäva förutsättningar måste vara uppfyllda för att situationen ska klassas som räddningstjänst.80 746 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. 75För att en statlig myndighet ska få ta ut en avgift för en verksamhet så måste detta särskilt anges i lag eller förordning eller av särskilt beslut av regeringen, vilket följer av 3 § avgiftsförordningen (1992:191). 76Räddningsinsats är en organisatorisk arbetsform för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö, bestående av samhällets resurser, främst ambulans och polis, men även andra statliga organisationer som ingår i räddningstjänstbegreppet. De vanligaste förekommande räddningsinsatserna är insatser vid trafikolyckor, bränder och andra olyckor. En räddningsinsats leds av en räddningsledare som agerar utifrån regelverket om skydd mot olyckor. 771 kap. 2 § 4 kap. 1-4 §§ lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. 786 kap. 1 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. 793 kap. 9 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. 2002/03:119, bet. 2003/04:FöU2, rskr. 2003/04:24. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Representanter för kommuner och länsstyrelser har framfört att gränsdragningen mellan räddningstjänst och extraordinär händelse81 ibland är svår. Vid stöd under en allvarligare kris, såsom en allvarlig väderhändelse eller olycka, rör det sig mestadels om räddningstjänst. Men om insatserna pågår och det akuta krisläget avtar blir gränsdragningen för räddningsinsats otydlig. Är det en utdragen krissituation rör det sig snarare om en extraordinär händelse och vid en sådan måste kommuner som begär stöd från Försvarsmakten själva stå för kostnaderna (mer om detta nedan).82 Det gäller även för beredskap inför en eventuell räddningsinsats, då Försvarsmakten inte heller ska stå för kostnaderna själv.83 Granskningen visar att Försvarsmakten i stor utsträckning går på räddningsledarens bedömning. En eventuell överprövning av insatsens status görs först efter att insatsen genomförts för att inte fördröja stödet. 3.1.2Försvarsmaktens rutiner vid räddningsinsatser Innan Försvarsmakten beslutar om att delta i en räddningsinsats ska myndigheten pröva om det skulle kunna hindra Försvarsmaktens verksamhet allvarligt om de efterfrågade resurserna avdelas. Myndigheten ska då särskilt beakta om stöd vid räddningsinsats kan riskera att Försvarsmakten skulle underskrida den beredskap som beredskapsordern anger att myndigheten ska ha.84 Enligt företrädare för Försvarsmakten skulle en skarp militär insats, eller möjligen en stor militär övning, prioriteras före deltagande i räddningsinsats. Försvarsmakten ska också pröva om de efterfrågade resurserna är lämpliga för den påtalade uppgiften och om Försvarsmaktens personal har lämplig utbildning för uppgiften innan det fattas beslut om deltagande i räddningstjänst.85 Om en begäran om stöd enligt lagen om skydd mot olyckor inkommer, ger Högkvarteret order till insatsledningen och till berörda förband där en militär insatschef () utses för att leda insatsen lokalt. 81Extraordinär händelse är enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap en händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Om Försvarsmakten ger en kommun stöd vid en händelse som faller under denna lag ska myndigheten få full kostnadstäckning från kommunen. 82När Försvarsmakten ger stöd vid en extraordinär händelse ges detta stöd enligt förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. 83Promemoria Försvarsmaktens stöd till det civila samhället, från Försvarsmaktens juridiska stab, . 84Verksamhetsuppdrag 2010 och (prel.) 2011, anvisningar för stöd till samhället i fred. 85Verksamhetsuppdrag 2010 och (prel.) 2011, anvisningar för stöd till samhället i fred. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser för insatser som kräver samordning av flera förband finns endast vid Högkvarteret.86 Försvarsmaktens personal är skyldig att delta i räddningstjänst enligt den allmänna skyldighet som finns i lagen om skydd mot olyckor. Hemvärnet är en viktig resurs i samband med stödinsatser. Försvarsmakten kan dock inte beordra in hemvärnspersonal, annat än om det är höjd beredskap. Stödinsatser sker på frivillig basis av hemvärnspersonal. För hemvärnssoldater som deltar i räddningsinsatser lämnas ersättning motsvarande den ersättning som ges till deltidsanställda brandmän (mer om detta nedan i 3.4).