rir · GZB57 · 2011-01-28 09:00:00 — redovisade sammanvägd produktivitet för drift och underhåll i procent åskådliggjort i diagram 19992001, men har efter 2001 övergått till att rapportera icke-kvantifierat och utan sammanvägning på lika högt aggregerad nivå. Detta återspeglar dock i huvudsak de sänkta kraven i regleringsbreven. har ett enda år, 1997, lämnat en produktivitetsredovisning som ger en uppfattning om produktivitet även inom delar av investeringsverksamheten. Övriga år har redovisat endast produktiviteten i underhållet, och då med mått som ändrats vissa år och därmed försvårat jämförelser av utvecklingen mellan åren. I den del av budgetpropositionerna som utgör en rapport till beträffande trafikverkens verksamhet, med regeringens analys och slutsatser, omnämns i regel inte trafikverkens produktivitet, ej heller med de etablerade begreppen prestationer, volymer och kostnader, även när underlaget som redovisats av trafikverken enligt bedömning har gett anledning att påtala en negativ produktivitetsutveckling. och regeringen har 20052010 gjort nya försök att mäta produktivitet. bygger detta arbete på den rapport publicerade 2010.50 50 Statskontoret 2010:19, Att mäta produktivitetsutvecklingen inom anläggningsbranschen 3Trafikverkens förutsättningar för produktivitetsberäkningar I detta kapitel redovisas de hinder mött, och som därmed kan förväntas bli tvunget att hantera, för att mäta produktiviteten i trafikverkens investeringsverksamhet. Underlaget för dessa iakttagelser är den information som lämnats per telefon, i e-post och vid platsbesök och intervjuer på huvudkontor, regionkontor och projektkontor . har genomfört en omfattande sökning efter forskning och utredningar som levererar förslag till hur produktivitet i anläggningsinvesteringar ska mätas och beräknas. Många av de identifierade arbetena har viss anknytning till produktivitetsmätning, men inget har vid närmare betraktelse visat sig innehålla uppmätta värden eller metoder applicerade på investeringar i väg och järnväg. I de fall produktivitet och dess mätning behandlats har det varit inriktat huvudsakligen mot byggbranschen och inte anläggningsbranschen. Det fåtal studier som ägnats åt produktivitetsmätning för väg- och järnvägsområdet har fokuserat på att skapa problemformuleringar och inte på att ange användbara metoder och lösningar. har således konstaterat att den kunskapslucka trafikverken nämnt som en starkt bidragande orsak till frånvaron av produktivitetsmätningar till viss del är korrekt. Bristen på tillämpad forskning, även internationellt, kring produktivitetsmätningsmetoder och uppmätt produktivitet i investeringsverksamhet ger stöd för påståendet att produktiviteten i deras investeringar har varit svår att mäta. kan emellertid konstatera att trafikverken inte själva förefaller ha tagit initiativ till en sådan forskning. forskningsämnesrubrik med tydlig anknytning till produktivitetsmätning i trafikverkens investeringsverksamhet kunde identifieras vid sökningen i trafikverkens databaser över forskningsprojekt . underlag för dessa bedömningar återfinns mer detaljerat i bilaga 2. 3.2Oklara riktlinjer för kostnadspålägg Den viktigaste kostnaden vid investeringar är den direkta produktionskostnad som betalas ut till den entreprenör som bygger anläggningen. Till denna kostnad kommer indirekta kostnader i form av planering, marklösen, projektledning och liknande. uppger att dessa kostnader uppgår till . Hur och när dessa kostnader belastar projekten saknas det enhetliga och tydliga rutiner för. De har i denna gransknings beräkningar av produktiviteten schablonmässigt lagts till vägverksprojektens uppgivna kostnader, men inte på , då hävdat att alla pålägg redan är inräknade i projektens redovisning. I entreprenadkontrakten finns ofta ett villkor att entreprenören får extra ersättning för kostnadsstegringar motsvarande branschens kostnadsutveckling enligt det s.k. E84-indexet. Det finns risk för att indexuppräkning görs på flera nivåer och ändå används som förklaring till att produktiviteten avtagit, trots att den redan inkluderats i beräkningarna. Vilket antagande man gör om vilken indexuppräkning (inflationsjustering) som är relevant påverkar i högsta grad produktivitetsberäkningarna. har tidigare anmärkt på trafikverkens oöverskådliga användning av indexreglering i två publicerade granskningar.51 51Riksrevisionen, RiR 2010:25, Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? och RiR 2011:6, Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 3.3Bristande rapportering av kostnaderna Projektkontorens uppfattning om vad projektet har kostat har i en del fall skiljt sig stort från vad som står i årsredovisningen. I en del fall uppgår skillnaden till betydligt mer än vad som förklaras av rimliga kostnadspålägg för indirekta kostnader och indexuppräkning, särskilt inom . I figur 7 motsvaras varje punkt av ett projekt. Projektets öppnandeår åskådliggörs på den horisontella axeln. Avvikelsen i uppfattningen om vad kostnaden varit framgår på den vertikala axeln. Om projektkontor och huvudkontor är eniga hamnar punkten på 100-procentslinjen. Om projektkontoret anser att det var dyrare hamnar punkten över och om projektkontoret anser att det var billigare hamnar den under 100 procentlinjen. har inte utrett närmare vad orsakerna till skillnaderna är och utesluter inte att felen tar ut varandra. Det viktigaste i just denna granskning var inte de absoluta kronbeloppen, och inte heller att granska årsredovisningen i detta avseende, utan att kostnad och fysiska entreprenaddata var väl kopplade och avsåg samma anläggning. Den konstaterade osäkerheten om kostnaden skapade problem för i produktivitetsberäkningarna eftersom kostnaden ingår i produktiviteten (km/kr). Då endast projektkontoren hade en uppfattning om vad som levererats fysiskt, valdes deras uppgifter beträffande kostnaderna i första hand. Det bedömdes fördelaktigt att i möjligaste mån hämta kostnadsuppgifterna från samma källa. Dessutom delades projekten då så var möjligt i delentreprenader för att öka antalet observationer och därmed öka precisionen i de statistiska bearbetningarna. Denna detaljering återfanns inte i årsredovisningen, utan var beroende av kostnadsuppgifterna från projektkontoren. Figur 7 Förhållandet mellan projektkontorens uppfattning om projektkostnaden och den uppgift som står i årsredovisningarna. I figur 7 har den kostnad projektkontoret angivit dividerats med den som står i årsredovisningen. Om projektet kostat enligt projektkontoret och enligt årsredovisningen blir kvoten . Om det kostat 600 enligt projektkontoret och 400 enligt årsredovisningen blir den i figur 7. kan konstatera att det finns mycket dokumentation, både fysiskt och digitalt, men att den på grund av brist på ingångar och sammanställningar är svår att tillgodogöra sig. Det är svårt att få fram vad som producerats i ett visst projekt, det vill säga de anläggningsdata som en viss projektkostnad ska hänföras till. Såväl digitala som fysiska arkiv har saknat en struktur som skulle ha gjort det möjligt att återfinna rätt dokumentation utan projektledares hjälp. Det har varit svårt att urskilja vilket dokument som är det slutgiltiga (eller det senaste om projektet ej är avslutat). Garantiperioden för entreprenören innebär att projektet inte kan avslutas fullt ut förrän efter öppnandet för trafik. Då görs normalt en garantibesiktning av projektet. Vid den är det en fördel om handlingarna finns samlade. Därefter fördelas handlingarna i järnvägsprojekt på de berörda bandelarna. Därmed blir det mycket svårt att analysera projekten. Även inom de fem åren är det svårt för utomstående eller verksledningen att följa upp projekten. Ofta befann sig underlagen hos projektledarna. Detta verkar ändamålsenligt men framgår inte av de skrivna rutinerna, vilket försvårar uppföljningen. I ungefär vart tionde projekt, omfattande sammanlagt, har trafikverken inte kunnat redovisa vad som blev utfört utöver vad som framgår av projektnamnet (dubbelspår ort Aort B etc.). Tekniska data om anläggningarna finns med hög detaljeringsgrad hos entreprenörerna under pågående projekttid (av naturliga skäl, annars skulle projekten inte gå att genomföra), men tas inte alltid till vara av . I stället återskapas underlagen med lägre detaljering i samband med trafiköppnandet. Informationen om till exempel den exakta placeringen av vägkanter och liknande, som entreprenören på grund av samordningen mellan underentreprenörer och den teknik som använts känner till, sparas inte. Den ersätts av att en ungefärlig mittlinje, som är tillräcklig för NVDB52 och statistiska ändamål, mäts in på nytt. Det är möjligt att den högre detaljeringsgraden som finns i produktionsfasen kan vara användbar för mer precis produktivitetsmätning. Därmed inte sagt att det är ändamålsenligt att registrera allt i ett projekt. Trafikverken har enligt projektledarna haft en praxis att tekniskt kunnande och den tekniska uppföljningen av projekten ska köpas in externt. Trafikverkens egna tekniska kompetens har därmed minskat. Processen har påskyndats av generationsväxlingar . I årsredovisning av investeringsverksamheten anges inte någon variabel som möjliggör kvantitativ jämförelse av projekten och i många fall har /inte kunnat besvara frågor om entreprenadens tekniska innehåll och omfattning utan hjälp av inhyrda konsulter. I flera fall har, som ovan visats, regionadministrationens och den centrala administrationens uppfattningar om totalkostnaderna för projekten divergerat som kunskapen om helhetsbilden inte längre finns kvar inom verket trots att garantiåtaganden återstår. Vid två intervjuer med projektledare framkom att vid erfarenhetsåterföringsmöten som anordnas under och efter projekten närvarade ofta bara de som själva deltagit i projektet. saknades således deltagare som hade kunnat vara lämpliga mottagare av de erfarenheter projekten hade att förmedla. Det fåtal på beställarsidan som har inblick i projekten har enligt intervjuade projektledare blivit ännu färre i takt med att de fått nya uppgifter efter omorganisationer. Trafikverkens täta omorganisationer (varje eller ) kan därför vara en bidragande förklaring till varför inte kunnat svara på vad som åstadkommits i projekten. Det kan även tänkas påverka produktiviteten negativt om personal med specifik kompetens på grund av omorganisation lämnar projektet. Även i redovisningssystemet har det saknats tillräckliga rutiner för att sammanställa och hantera beräkningar av styckkostnader och produktivitet. Regioner och huvudkontor har delvis haft skiljaktiga redovisningssystem, vilket har förhindrat landsövergripande utvärdering och informationsutbyte, särskilt inom investeringsverksamheten. Det nya system som håller på att införa förefaller åtminstone inledningsvis inte vara upplagt för att möjliggöra den uppföljningsbarhet av insatsvarors mängder och kostnader som behövs för en framtida mer detaljerad produktivitetsredovisning. För detta hade underlag till styckkostnader, det vill säga insatsvarors kostnader och mängder, behövt registreras så att genomsnittliga styckkostnader för riket, landsdelar med mera kan beräknas.53 Under granskningen har fått uppgifter om att detta eventuellt håller på att åtgärdas. 53Dessa kunskaper vore även till hjälp vid anbudsbedömning och förhandlingar med entreprenörer, vars tillämpning kan förväntas leda till höjd produktivitet. Förutsättningarna för att beräkna produktiviteten (fysiskt utfall/kostnaden) med precision i verksamhet är dåliga utifrån befintliga data. Brist på forskning: har trots omfattande sökning inte funnit något utbud av tillämpade metoder för att beräkna produktivitet i anläggningsbranschen. Inte heller trafikverken har kunnat visa att de har initierat en sådan forskning. Oklar påläggshantering: Det är oklart när och hur projekten har belastats med indirekta kostnader och indexreglering. Bristande rapportering: Även med hänsyn tagen till sådana oklarheter kvarstår stora differenser mellan projektens och huvudkontorets kalkyler över vad projekten har kostat. Arkiv och projektdokumentation: Anläggningsdata finns inte sammanställda centralt och är svåra att återfinna både fysiskt och digitalt. Ofta vet endast projektledaren vilken som är den senaste versionen och var denna befinner sig. Kompetenssäkring: Den kompetens som behövs för att inhämta och återskapa data finns i en del fall inte kvar i . Redovisningssystem: Beräkningar av styckkostnader för delverksamheter registreras inte på ett sätt som möjliggör landsövergripande jämförelser. 4Riksrevisionens beräkningar av investeringsproduktiviteten I detta kapitel gör egna beräkningar av trafikverkens produktivitet och produktivitetsutveckling i investeringsverksamheten på två sätt med utgångspunkt i definitionerna i avsnitt 1.4. Kapitlet inleds (4.1) med en beskrivning av principerna för hur produktiviteten stegvis kan mätas och sammanvägas och hur produktivitetsutvecklingen kan beräknas. Produktivitet är ett fysiskt utfall per insatt resurs, exempelvis kilometer väg per skattekrona. Produktivitetsutveckling är förändringen i produktivitet och kan mätas i procent i förhållande till föregående år. Produktivitetsutvecklingen i olika delverksamheter kan summeras genom sammanvägning. Figur 8 huvudverksamheter med ungefärliga kostnadsandelar54 54Att kostnadsandelar som borde summera till i figuren inte gör det beror dels på att andelarna avrundats till närmaste , dels på att Administration och Övrigt troligen kunde ha fördelats ut på drift, underhåll och investering. I figur 8 visas huvudverksamheter och hur de kan indelas i underkategorier för att mer precist mäta produktivitet. kategorisering inom exempelvis investeringsverksamheten kan bygga på olika produkter, till exempel motorvägar, gångcykelvägar och järnvägar. Underkategorier kan även vara anläggningsdelar eller insatsvaror. En ambition måste generellt sett kunna sägas vara att mängden saknad information minskar så att en alltmer heltäckande bild av produktiviteten framträder. Även precisionen för den redan mätta informationen kan förbättras efter hand med bättre mätningar eller nya insikter. Produktiviteten (P) beräknas genom att dividera mängden slutprestation som är relevant för verksamheten (V) med kostnaden för att prestera denna. 1.Välj första verksamhetens (V1) slutprestation, t.ex. kilometer väg. 2.Hur många sådana presterades i V1 ett visst år (säg 2010)? 3.Vad kostade det? t.ex. inkl allt (förstudier, produktion, OH, etc.) 4. Beräkna produktiviteten (P), P = /= /mnkr = /kr Produktiviteten 2010 i verksamheten V1 var väg per krona. Välj andra verksamhetens (V2) slutprestation, t.ex. kilometer järnväg. Hur många sådana presterades i V2 ett visst år (2010)? Vad kostade det? t.ex inklusive allt (förstudier, produktion, OH, etc.). Beräkna produktiviteten (P), P = /= /mnkr = /kr Produktiviteten 2010 i verksamheten V2 var järnväg per krona. Produktivitetsutvecklingen ( P) erhålls genom att dividera det senaste årets produktivitet med föregående års produktivitet. har använt löpande priser, för att i ett senare skede kunna räkna om till fasta priser med ett senare valt index. Exempel 1 (forts. från 4.1.1) 1.Hur många prestationer presterades i V1 året före (2009)? 2.Vad blev kostnaden? Beräkna produktiviteten (P), P2009 = / = /kr. Beräkna produktivitetsutvecklingen ( P) 2010 i förhållande till 2009, P = P2010 / P2009 =5 / 4,95 = 1,01 det vill säga P2010 = + Produktivitet (P) i delverksamheter kan vara olika storheter och kan då inte summeras. Däremot kan deras produktivitetsutveckling ( P) summeras efter att den viktats exempelvis med kostnaderna (K) enligt exempel nedan. Ytterligare ett exempel finns i slutet av bilaga 4. Antag att vi vill summera produktivitetsutvecklingen i en verksamhet med produktivitetsutvecklingen i en annan verksamhet och se vad den sammanvägda produktivitetsutvecklingen för dessa blir. Antag att första verksamheten V1 har P2010 = + och K = 1 . Antag att andra verksamheten V2 har P2010 = + och K = 2 . V1 och V2 kan sammanvägas enligt följande 10 x 1 000 + 20 x 2000 (1 000 + 2 000) De två verksamheterna ska vara åtskilda delverksamheter, det vill säga på samma hierarkiska nivå så att den ena inte ingår i den andra. De ska heller inte på annat sätt överlappa varandra. En annan ordningsföljd är att först beräkna kostnadsandelarna per hierarkisk nivå (1 000/3 000 respektive 2 000/3 000 i detta exempel) och sedan använda kostnadsandelarna som vikter. V = 10 = Denna metod, där kostnadsandelen per hierarkisk nivå först beräknats, tillämpas i nästa avsnitt på . Stegvis kan man summera vidare uppåt i figur 8 till en sammanvägd produktivitetsutveckling för hela verket. 4.2Metod 1: Med redovisade data I denna del av granskningen har beräknat produktivitet i investeringsverksamheten med hjälp av data i årsredovisningarna. Då inga lämpliga data kunde återfinnas i redovisningar, har beräkningarna i metod 1 avgränsats till . Styckkostnadsutvecklingen för fyra stora kategorier av väginvesteringar användes som underlag för sammanvägning till en total produktivitet för investering enligt principerna i avsnitt 4.1. Även andra datakällor än årsredovisningarna övervägdes, vilket redogörs närmare för i bilaga 3. 4.2.1Produktivitet och produktivitetsutveckling i väginvesteringarna Investeringsproduktiviteten kan beräknas genom att dividera totallängden av det nyproducerade vägnätet med totalkostnaden för investeringar. Produktivitetsutvecklingen beräknades genom att göra motsvarande i rad och dividera produktiviteterna med varandra. För att bättre analysera produktivitetsutvecklingen kan man dock beräkna produktivitet i delar av investeringsverksamheten och sedan väga samman deras produktivitetsutveckling till en total produktivitetsutveckling för investeringsverksamheten. Indelningen i delverksamheter inom investeringar kan göras på flera sätt. har tillämpat flera baser för indelningen i sina årsredovisningar under årens lopp.55 Till dessa hör kategorisering baserad på vägbredd, vägtyp eller anläggningsdel. har använt sig av en fjärde indelningsbas, 55 Eventuellt ännu längre. har inte granskat årsredovisningarna . som med mindre modifieringar redovisat , enligt följande Gång- och cykelvägar Landsvägar Mötesfria vägar och fyrfältsvägar Motorvägar Genom att beräkna produktivitet definierad som 1/den styckkostnad som finns redovisad, multiplicerad med den kostnadsandel som också finns redovisad kan de fyra kategorierna vägas samman till en total produktivitetsutveckling för investering. Investering totalt i figur 9 utgör sammanvägningen av de fyra kategorierna med omslutningen (kostnaderna) som vikt.56 Figur 9 investeringsproduktivitet. 1/nominell styckkostnadsutveckling på y-axeln. Mötesfri väg, fyrfältsväg Beräknad med de styckkostnader respektive omslutning som anges i årsredovisning 2009, s. 52 figur 58 respektive årsredovisningen s. 39 figur 52. I figur 9 kan avläsas att produktiviteten i Investering totalt skulle ha ökat från 1,0 för till cirka 2,3 för . Denna ökning med 130 procent57 totalt innebär en ökning med i genomsnitt per år.58 skulle produktiviteten ha ökat från cirka 1,1 till 2,3 , vilket innebär totalt eller . Dessa beräkningar baseras på löpande priser. Redan dessa ökningstal förefaller osannolika. Med de inflationsjusterade data som också finns i årsredovisningarna hade produktivitetsökningen blivit ännu högre. 56I löpande priser. 572,3/1,0 minus 1. 582,3 upphöjt i 1/9. Årsredovisningsdata för väginvesteringarna ger en relativt fluktuerande kurva över investeringsproduktiviteten enligt figur 9. beror som synes på att kategorin mötesfri väg/ fyrfältsväg har ett mycket högt värde 2002, vilket slår igenom på den totala investeringsproduktiviteten. Vidare blir produktivitetsutvecklingen och särskilt anmärkningsvärt hög. Det är möjligt att produktiviteten faktiskt har varierat mycket, men bedömer ändå att storleksordningen på variationerna ger anledning att anta att underliggande data innehåller fel eller att kategoriseringen varit olämplig i något avseende. I en kommentar till detta avsnitt har meddelat att man inte anser väganläggningstyperna, dvs. motorväg, mötesfri väg etc. vara tillräckligt homogena grupper eller kategorier då man vill göra kostnadsjämförelser. Verket menar att produktionskalkyler och uppföljningar, som underlag för att beskriva produktivitetsförändringar, måste baseras på kostnader för byggdelar eller konstruktioner. utesluter emellertid inte att metod 1 kan användas för att beräkna trafikverkens produktivitetsutveckling . Kompletterad med eventuella ytterligare relevanta kategorier, med förtydligad och över åren gränsdragning mellan kategorierna och med kvalitetssäkring av underlaget, skulle metod 1 kunna vara tillräcklig för att, i åtminstone delar av investeringsverksamheten, beräkna produktiviteten med nöjaktig precision 4.3Metod 2: Med nya data Med anledning av den nämnda osäkerheten i årsredovisningarnas data, har samlat in ny data för att beräkna produktiviteten. Vid denna insamling och hantering fanns därmed möjlighet att styra valet av data, kontrollera deras kvalitet och hantering och även att använda en alternativ metod med färre förenklingar och högre detaljeringsgrad än i metod 1. I metod 2 har både väg och järnväg inkluderats med detaljerad information om varje projekt. Ett tjugotal rådande förutsättningar har tagits hänsyn till, till exempel anläggningens storlek, terrängförhållanden och förekomst av befintlig trafik. För att analysera produktiviteten beräknas den kostnad varje projekt skulle ha haft med genomsnittliga kostnader på dess komponenter och förutsättningar. För varje utvalt projekt relateras sedan denna genomsnittskostnad till den verkliga kostnaden. Ju högre den verkliga kostnaden blivit i förhållande till genomsnittskostnaden, desto sämre projektproduktivitet. Åttiotvå projekts produktiviteter beräknades på detta sätt. Projekten som hade valts ut hade öppnat för trafik . I fall valdes samtliga som hade kostat . I fall valdes samtliga omnämnda i årsredovisningarna, vilket enligt skulle vara alla projekt. Tack vare att några vägprojekt kunde uppdelas i delentreprenader, uppstod 91 observationer, varav 32 utgjorde banprojekt och 59 utgjorde vägprojekt. beräknade därefter medelproduktiviteten för alla projekt som hade öppnat ett visst år.59 Detta medelvärde fick representera hela trafikverkets investeringsproduktivitet . På det sättet uppstod fem medelproduktiviteter per trafikverk, en , för perioden 20052009. Ju större förekomst av en viss förutsättning (till exempel ju längre väg som ska byggas), desto dyrare borde projektet bli. Låt oss av pedagogiska skäl först anta ett enkelt fall. Vi beräknar en genomsnittskostnad (G) för ett vägprojekt som dess totala vägarea (A) multiplicerad med det genomsnittliga kvadratmeterpriset (a) för hela landet. I ett nästa steg tillåter vi att ett investeringsprojekt består av både väg- och järnvägsåtgärder och att dess kostnad bara beror på vägarean (A) för vägdelen plus spårlängden (B) för järnvägsdelen. Vägdelen av genomsnittskostnaden erhålls genom att multiplicera A med det genomsnittliga kvadratmeterpriset a. Järnvägsdelen av genomsnittskostnaden erhålls genom att multiplicera spårlängden B med det genomsnittliga kilometerpriset för ny järnväg i hela landet b. Den totala projektkostnaden blir då G = A × a + B × b Formeln fungerar för både väg- och järnvägsprojekt och även alla blandningar av väg- och järnvägsprojekt, eftersom den andra termen blir noll om det trafikslaget inte ingår i projektet. 59Varje projekt hade lika vikt. Detta är en förenkling som har möjlighet att i en vidareutveckling av modellen lyfta av. Figur 10 Hur beräknat projektproduktiviteterna (fiktiva data) kostnad (G) kostnad (V) Räkneexemplet i figur 10 har för enkelhetens skull bara tagit hänsyn till två variabler. I verkliga beräkning har ett tjugotal variabler beaktats, G = Aa + Bb + Cc + + Zz I princip borde beräkningen bli mer rättvisande ju fler variabler som inkluderas. ökar dock kostnaderna för insamling och