rir · GZB59 · 2011-02-24 09:00:00 — Enligt samstämmiga uppgifter var bankerna väl medvetna om att affärsrisken var högre i än på de traditionella hemmamarknaderna. står det, med facit i hand, helt klart att bankerna underskattade riskerna.8 8I bokslutskommuniké återfinns följande: har en stor tilltro till att de baltiska ekonomierna kommer att fortsätta att utvecklas och att välståndet långsiktigt kommer att närma sig . Verksamheten i har utvecklats mycket väl och på ett sätt som bekräftar de stora framtidsmöjligheterna som finns på denna bankmarknad. Detta skrevs i ett läge när riskerna redan börjat materialiseras. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet De baltiska ekonomierna visade tidiga tecken på obalanser redan när de svenska bankerna inledde sin expansion . Satsningen gjordes emellertid i en miljö av stark tillväxt och mot bakgrund av ett utgångsläge som var präglat av ett långvarigt kommunistiskt styre. Sålunda var till exempel det privata ägandet väldigt begränsat och kreditmarknaden underutvecklad när länderna blev självständiga. Många hushåll fick emellertid äganderätt till fastigheter och lägenheter efter frigörelsen från dåvarande , varför det privata ägandet av bostäder snabbt blev betydande. En faktor som tidigt kom i fokus var den snabba kreditexpansionen. De estniska myndigheterna pekade på denna faktor redan 2002.9 En redan hög ökningstakt tog ytterligare fart 2004 efter att räntan i euroområdet sänktes till en rekordlåg nivå i mitten av 2003. Den ökande tillgången på billiga krediter bidrog till att efterfrågan på fastigheter ökade och huspriserna steg mycket kraftigt i alla de baltiska länderna. ökade de reala huspriserna med i och och i . Estonian Financial Supervision Authority Yearbook 2002. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Diagram 1 Mycket kraftig kreditexpansion % år/år, 3m glm. Källa: Reuters EcoWin. Den kraftiga kreditexpansionen, en faktor som anses vara den bästa enskilda indikatorn för att förutspå en bankkris,10 uppmärksammades i många sammanhang. , och har alla vid ett flertal tillfällen beskrivit utvecklingen och varnat för den riskuppbyggnad som skedde. En IMF-rapport11 radar upp problemen på kreditmarknaden i ; extremt snabb kreditexpansion, stor andel lån i utländsk valuta, sannolikt en underskattning av växelkursrisken, utländska banker lättar på kreditprövningen för att vinna marknadsandelar samt att lån ges till belopp som överstiger marknadsvärdet på säkerheterna. Sammantaget utgör detta en karta över faktorer som brukar föregå ett bakslag. Till detta ska läggas att beslutet att binda växelkursen innebar att penningpolitiken inte kunde användas för att dämpa kreditefterfrågan. 10Brio och (2002). 11IMF (2006). Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet En bidragande orsak till att varningarna inte blev mer högljudda var att utlåningsvolymerna inte var så höga i relation till BNP i jämförelse med mer utvecklade länder.12 I viss utsträckning betraktades utvecklingen som en normalisering och en anpassning till en ny jämvikt som var baserad på en fungerande kreditmarknad. Under den kommunistiska regimen var den privata äganderätten begränsad och kreditmarknaden outvecklad. Andra bedömare drog slutsatsen att kreditexpansionen likväl var oroande.13 Därtill var ökningstakten i utlåningen betydligt högre i de baltiska länderna än i nästan alla andra östeuropeiska länder, som ju hade liknande bakgrund.14 Ett tecken på att stora risker byggdes upp i fastighetssektorn var att prisökningstakten var extremt hög. En annan varningssignal var att lägenhetspriserna i när de var som högst uppgick till per kvadratmeter och därmed översteg dem i många mindre städer i , vilket får betecknas som märkligt med tanke på skillnaderna i inkomstnivå. En tredje orsak till oro var uppgifter om spekulation. Enligt enkäter så svarade spekulanter för av fastighetsköpen i under uppgångsåren.15 Även om sådana uppskattningar är osäkra till sin natur så indikerar de att spekulation var ett element som drev på utvecklingen. En annan indikator på växande obalanser var bytesbalansen, som var negativ och löpande försvagades. försämrades bytesbalansen kraftigt till alarmerande nivåer. Kombinationen av fast växelkurs och stora bytesbalansunderskott betraktas vanligen som ohållbar i längden. Någon form av anpassningsmekanism måste träda in. När det inträffar materialiseras en del av riskerna i bankernas kreditportfölj. Ju längre anpassningen dröjer desto större tenderar riskerna att bli. 12Se t.ex. stabilitetsrapporter. En orsak till att skuldnivån var låg var att många hushåll, i alla fall i och , fick äganderätt till fastigheter och lägenheter efter frigörelsen från dåvarande . Utgångsläget var således ett relativt brett privat fastighetsinnehav som inte var belånat. Detta faktum berörs dock inte i de svenska myndigheternas rapporter. 13Gergely och (2006). 14Bas B. Baker och (2010). 15Global Property Guide . Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Diagram 2 Stora och växande bytesbalansunderskott Källa: Reuters EcoWin. Till yttermera visso förvärrades den ekonomiska situationen av ett allt stramare läge på arbetsmarknaden. Löneökningstakten ökade extremt snabbt och betydligt snabbare än produktiviteten, vilket försämrade konkurrensförmågan. Delvis på grund av den höga löneökningstakten steg konsumentpriserna allt snabbare i de baltiska länderna. Därigenom försvann möjligheten för dessa länder att gå med i valutaunionen i närtid, vilket spädde på den allmänna osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen och medförde att valutarisken upplevdes som större . Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Diagram 3 Mycket kraftig löneökningstakt Källa: Reuters EcoWin. Sammantaget fanns det obalanser i de baltiska länderna redan i inledningen av de svenska bankernas expansion i regionen. Det var emellertid först som det blev tydligare att läget började försämras. Året därefter bedömdes ekonomiska situation vara utsatt, och oron för utvecklingen i och ökade snabbt. I stort sett fortsatte obalanserna och därmed riskerna att växa fram tills att den finansiella krisen medförde att investerarna drog ned på sina riskexponeringar. Det fick stort genomslag i länder med betydande obalanser, däribland de baltiska länderna. Den snabba tillväxttakten bröts och BNP sjönk i de baltiska länderna även om den kraftiga nedgången registrerades först mot slutet av . sjönk BNP och den inhemska efterfrågan med . Alla viktiga indikatorer visade på att obalanserna minskade eller försvann. Priset blev sänkt levnadsstandard, en mycket kraftig uppgång i arbetslösheten, kraftigt fallande tillgångspriser (lägenhetspriserna i föll med ) och mycket stora kreditförluster i banksystemet. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet 4Myndigheternas bedömning och beskrivning av problemen De föregående kapitlen har visat att de svenska bankerna, främst och , kraftigt ökade sin verksamhet i då de makroekonomiska riskerna i regionen blev allt större. marknaden kom också att stå för en allt större del av bankernas rörelseresultat. På så sätt kom utvecklingen i regionen att få en växande betydelse för det svenska finansiella systemet. I det följande beskriver vi hur och uppfattade och beskrev de problem och risker som denna utveckling innebar. 4.1Riksbankens beskrivning av de baltiska riskerna syn på den finansiella stabiliteten redovisas i den så kallade stabilitetsrapporten. Nedan görs en genomgång av hur utvecklingen i har kommenterats i dessa rapporter då riskerna byggdes upp. Rapporterna nämnde den höga kreditexpansionen och tillväxten i . Det finns alltid risker med en sådan utveckling, noterade . Någon större oro förmedlades emellertid inte i dessa rapporter. , när obalanserna blev allt tydligare, hade fortfarande en avvaktande hållning. noteras att de baltiska hushållen ökat sin skuldsättning på årsbasis. Banken menade dock att det mot bakgrund av förhållandevis låga skuldkvoter inte fanns några tydliga risker för bankerna förknippade med de baltiska hushållssektorerna.16 16 , Finansiell stabilitet 2005:1 s. 30. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet I nästa stabilitetsrapport uppmärksammades åter den höga kredittillväxten i , men det ansågs vanskligt att använda traditionella stabilitetsindikatorer på tillväxtekonomier då skuldsättningen av historiska skäl var låg. Slutsatsen blev att det var osannolikt att kreditförluster i utlandet skulle kunna påverka bankernas solvens. drar i samma rapport en ganska långtgående slutsats: verksamheten i de baltiska länderna kommer att utgöra en allt större del av de svenska bankernas balans- och resultaträkning. Detta medför en positiv diversifieringseffekt, vilket är fördelaktigt ur ett stabilitetsperspektiv.17 Denna slutsats får sägas vara av mer teoretisk karaktär på ett allmänt plan än baserad på risker förknippade med de baltiska ländernas utveckling som själv försiktigt börjat varna för. Den återspeglar emellertid en underskattning av den riskuppbyggnad som pågick. I nästa stabilitetsrapport, , beskrevs riskerna i på ett tydligare sätt. Kredittillväxten beskrevs som inte långsiktigt hållbar då hushållens skuldsättning ökade i de baltiska länderna. Den ekonomiska situationen i förtjänade därför enligt rapporten extra uppmärksamhet. Vidare påpekades att obalanser kan byggas upp som kan få konsekvenser för såväl den makroekonomiska som den finansiella stabiliteten. konstaterades att utvecklingen av kreditförlusterna inte föreföll skapa några problem. Dock uppmärksammades att det är i sådana här skeden som banker genom att mjuka upp sina lånevillkor lägger grunden för framtida kreditförluster. Att kreditgivningen luckrats upp fanns det explicita bevis på.18 Bankerna hade satt jakten på marknadsandelar i centrum. Skrivningarna visade att i princip hade klart för sig vilka typer av risker som den baltiska verksamheten var förknippad med. Däremot förefaller storleksordningen på dessa risker och länkarna till likviditetsriskerna ha underskattats. Tonläget förändrades inte till nästa rapport som kom . I första stycket i sammanfattningen konstaterades att ser inga allvarliga hot när det gäller den finansiella stabiliteten.19 På samma sida lyfte emellertid fram de risker som var förknippade med utlåningen i de baltiska länderna, där ekonomierna hade problem med växande obalanser. 17Riksbanken, Finansiell stabilitet 2005:2 s. 39. 18Se bl.a. IMF (2006). 19Riksbanken, Finansiell stabilitet 2006:2 s. 7. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet I denna rapport utvecklades emellertid skrivningarna om riskerna i de baltiska länderna. Kreditexpansionen, risken med fast växelkurs och de stora bytesbalansunderskotten beskrevs som faktorer som kräver uppmärksamhet. började med stresstester i stabilitetsrapporterna . Ett scenario man utgick ifrån var att kreditförlusterna steg kraftigt i de baltiska länderna. Testet visade att såväl som fortfarande skulle göra goda vinster. I stabilitetsrapporten gjorde bedömningen att den finansiella stabiliteten var god. Utvecklingen i de baltiska ekonomierna utgjorde dock en risk och tecknen på överhettning i regionen blev allt Kreditrisken i de baltiska länderna hade ökat bland annat genom att exponeringen mot fastighetssektorn hade tilltagit. Utvecklingen i de baltiska länderna bar, enligt , flera drag som är gemensamma med länder som hamnat i finansiella kriser.20 drog således starkare slutsatser än i tidigare rapporter. Det fanns en bredare diskussion om problembilden, bland annat en fördjupning på fyra sidor om överhettningen i de baltiska länderna. En kraftigt försämrad utveckling riskerade enligt rapporten att få konsekvenser för de svenska drogs slutsatsen att konkurssannolikheten var mycket låg för åren 20072009. Den uppgick bara till drygt en tiondel av de nivåer som rådde under den föregående konjunktursvackan . Stresstesterna visade fortfarande att bankerna hade goda marginaler att klara en försämring av kreditkvaliteten hos låntagarna på de baltiska marknaderna. noterade att riskerna hade ökat i de baltiska länderna och att likviditetsriskerna ökat globalt. I de baltiska länderna växte obalanserna, men ökningstakten hade enligt rapporten avtagit. Det fanns tydliga tecken på överhettning, men myndigheterna och bankerna hade vidtagit några åtgärder för att minska överhettningen och kreditexpansionen. Sårbarheten och kreditriskerna hade sammantaget ökat i regionen. konstateras att de svenska bankerna blivit alltmer beroende av verksamheten i och att en kraftig försämring i regionen, vilket risken hade ökat för, skulle märkbart påverka och . Stresstesterna visade dock att bankerna kunde hantera betydande bakslag i form av stora kreditförluster antingen i eller mer generellt. 20 , Finansiell stabilitet 2007:1 s. 8. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet I rapporten hade problemen på de finansiella marknaderna kommit i fokus. Där drogs slutsatsen att de svenska bankernas sårbarhet för en negativ utveckling i de baltiska länderna därmed ökade. Bankernas utlåning i de baltiska länderna utgjorde en fortsatt källa till oro. Den finansiella oron hade ökat riskerna för en mer uttalad konjunktursvacka i regionen med negativa effekter på kreditkvaliteten för de svenska banker som var verksamma där. Den makroekonomiska utvecklingen i de baltiska länderna utgjorde enligt rapporten en betydande risk. Dock konstaterade att stresstesterna visade att bankerna hade tillräckligt med kapital för att hantera en sämre utveckling. Mot gick den finansiella krisen över i ett finansiellt kaos, och politiken riktades in på att få marknaderna att fungera. var det inte längre möjligt att genomföra förebyggande åtgärder. 4.2Finansinspektionens beskrivning av de baltiska riskerna övervakar företrädesvis enskilda banker, deras kreditkvalitet, kreditprocesser m.m. Systemrisker och det finansiella systemets stabilitet har inte varit fokus, utan den generella hållningen har varit att om enskilda banker följer regelverket och har en tillfredsställande kapitalbas så är systemet i gott skick. Icke desto mindre har publicerat en årlig rapport med ett sektorsperspektiv: Finanssektorns stabilitet. var slutsatsen att det inte fanns några tecken på att svenska banker tog på sig omotiverat stora risker i den baltiska verksamheten. Likväl behövde den riskuppbyggnad som ägde rum följas noga. refererade till den snabba marknadstillväxten i . Även då var slutsatserna desamma om de svenska bankernas risktagning, men man bedömde att det fortfarande var viktigt att följa utvecklingen noga. Därutöver konstaterades att svenska banker hade en stor del av sina balansräkningar i utländska verksamheter och att utvecklingen på utländska marknader kunde få direkt betydelse för den finansiella verksamheten i Sverige.21 gjorde även en samlad riskbedömning för respektive bankkoncern. Där bedömdes att förvärv av den resterande delen av 21 , Finanssektorns stabilitet 2005 s. 19. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Hansabank medförde en ökad risk och att förväntade sig att banken skulle stärka sin närvaro i den dagliga verksamheten i Hansabank. Sammantaget var bedömning att bankens kreditrisker var skäliga.22 Efter förvärvet av de resterande aktierna i bedömdes kapitaltäckningsgraden som ansträngd och aviserade en intensifierad tillsyn. Beträffande upplevde en viss oro för att bankens kraftiga kreditexpansion kunde leda till försämringar i kreditkvaliteten. Sammantaget var det emellertid bedömning att bankens kreditrisker var skäliga. Nästa års rapport om finanssektorns stabilitet, som kom 2006, menade att generella hot mot systemstabiliteten saknades. Bankerna hade en stark ställning, mycket låga kreditförluster och en måttlig riskuppbyggnad. Vidare konstaterades att bankernas kreditportfölj blivit mer diversifierad i takt med att de utländska verksamheterna hade expanderat. Ett problem var att verksamheten därigenom blivit mer komplex och möjligen mer svårkontrollerad. Dock noterades att de estniska myndigheterna hade varit bekymrade över att kredittillväxten kunde vara för stark. I övrigt betonades att kredittillväxten visserligen var mycket snabb men att utvecklingen var av en strukturell karaktär och därmed mindre oroande än om det vore ett konjunkturfenomen. Vidare berördes växelkursrisken som uppstod i och med att en stor del av utlåningen gjordes i euro. märks en ökad oro över utvecklingen i de baltiska länderna hos . Ett tecken på det var att inspektionen frågade de svenska bankerna hur de såg på konsekvenserna av en lettisk devalvering. Den lettiska tillsynsmyndigheten var dock enligt en promemoria från svenska inte speciellt orolig så sent som . Denna uppgift rimmar dock illa med uppgifterna från de lettiska myndighetsföreträdare som intervjuats. I rapporten noterade att riskerna i hade ökat, dels på grund av att bankernas verksamhet i regionen hade expanderat, dels för att risken för en snabb vändning av konjunkturen hade ökat. En hårdlandning kunde inte uteslutas. Speciellt den ekonomiska utvecklingen i beskrevs som ohållbar. 22Finansinspektionen hade en skala för risker: låg, skälig, betydande och hög risk. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet bedömde emellertid att bankerna hade tillräckligt med kapital för att hantera mycket stora kreditförluster i de baltiska länderna. Inte ens mycket stora problem i de baltiska ekonomierna behövde utgöra något direkt stabilitetshot mot de svenska bankerna.23 konstaterade vidare att den finansiella oron hade medfört att bankernas Slutsatsen var att bankerna var väl rustade för att hantera situationen även om turbulensen på de finansiella marknaderna skulle pågå . Bankerna hade blivit mer bekymrade över riskerna, vilket bland annat medfört att även hade stramat åt kreditprövningen påbörjade detta och att volymtillväxt och marknadsandelar hade tonats ned.24 diskuterade om de skulle höja kapitalkraven på grund av exponeringarna i efter att från väckt frågan. och bedömdes dock ha tillräcklig kapitalbas, och den faktorn var avgörande för hållning och beslut att inte vidta någon åtgärd. Dessutom var bankernas expansionsfas över 2008 och en höjning av kapitalkraven skulle därför inte ha fått någon förebyggande effekt. 4.3Kontakter med de baltiska myndigheterna Från myndigheterna i de baltiska länderna fanns det tidigt ett uttalat behov av kontakter med de svenska myndigheterna. Möten och korrespondens hölls löpande . I takt med att kredittillväxten fortsatte och myndigheterna i de baltiska länderna upplevde att de inte kunde vidta åtgärder för att stoppa den kom förfrågningar från bland annat och om hjälp. Centralbankschefen i , , menade att hans enda instrument var att övertyga bankrepresentanter, inklusive styrelser och större ägare, att de måste minska sin kreditgivning samt att påverka finanspolitik. Dessa övertalningsförsök ledde inte till några markanta förändringar. Den estniska och finansinspektionen uppmärksammade problematiken med kreditexpansionen . De försökte få bankerna att skärpa sin kreditprövning, dock utan framgång. 23Finansinspektionen, Finanssektorns stabilitet 2007 s. 20. 24Några exempel på detta var; sänkt debt service ratio vid utlåning till höginkomsttagare från till , strängare tillämpning av kravet på slutamortering senast vid pension, fokus på befintliga kunder med god betalningshistorik, begränsning av marknadsföring av nya produkter, högre krav på eget kapital och en mer restriktiv hållning till högriskkrediter. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet de få till en ändring av regelverket för att stävja vad de bedömde som en överdriven kreditgivning och otillfredsställande riskbedömning från bankernas sida. Problemet var att filialer av finska, lettiska, tyska, och svenska banker svarade för av bankverksamheten, och dessa reglerades och fick , tillsammans med andra hemländers tillsynsmyndigheter, en skriftlig förfrågan om de kunde införa ett strängare regelverk. Svaret blev dock negativt. ansåg det vara oförenligt med EU-regler att införa bestämmelser som innebar olika regler för en banks verksamhet beroende på i vilket land den bedrevs. Samma svar erhöll från de andra länderna, med undantag för , vars myndigheter ställde sig positiva till en sådan förändring. I mitten av 2006 försökte de estniska myndigheterna vid ett möte med den svenska och att få stöd i försöken att Enligt estniska centralbanksrepresentanter var de svenska myndighetsrepresentanterna inte lika oroade över utvecklingen i . Den svenska bedömdes ha mer fokus på SEB:s tyska verksamhet än den baltiska. Över tiden steg emellertid oro och kontakterna utvecklades. Så vitt vi kunnat utröna föranledde inte det estniska brevet några konkreta åtgärder, vare sig i form av rapportering till regeringen eller i det interna arbetet. genomförde fördjupade undersökningar om bankernas kreditrisker i , det vill säga först . Lagstiftningen gav 2006 ringa utrymme för åtgärder mot bankerna så länge som bankernas kapitaltäckning bedömdes som tillfredsställande. En eventuell oro för bankernas riskhantering och kreditrisker hanterades genom att förde dialog med bankerna. När besvarade det estniska brevet var emellertid en ny lagstiftning i vardande. antogs principerna till det som blev och rådets direktiv /49/EG om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut. , det vill säga dagarna före brevet från kom, skickade ut en promemoria (Fi2005/6495) om hur det kommande EG-direktivet skulle införlivas i svensk lagstiftning. remissvar skickades in . Den kommande lagen, som var väl informerad om, gav tillsynsmyndigheten en bredare verktygslåda. Sålunda ger 2 kap. 1 och 2 §§ lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet möjlighet att öka kapitalkravet på en bank om den anser att kvaliteten i riskhanteringen är otillfredsställande och att det inte är troligt att någon annan åtgärd skulle vara tillräcklig för att få banken att rätta till bristerna inom rimlig tid. utnyttjade inte den möjlighet att agera som den nya lagen gav den. Att öka kapitalkraven på en bank sågs vid lagens införande som en sista utväg. Som ett resultat av den finansiella krisen har hållning emellertid förändrats.25 Enligt samma representant skulle inspektionen kunna vara beredd att höja kapitalkraven i ett tidigare skede om oacceptabla brister upptäcktes. En delförklaring till agerande, eller icke-agerande, står således att finna i deras förhållningssätt vid den aktuella tidpunkten. Efter krisen har ett nytt europeiskt institutionellt ramverk skapats för att hantera gränsöverskridande banker. Tillsynen av sådana banker kräver numera ett samarbete mellan hemlandets och värdlandets tillsynsmyndigheter i så kallade tillsynskollegier (supervisory colleges). De nordiska och baltiska staterna har därtill skapat en permanent arbetsgrupp för krishanteringsfrågor. Därutöver har det bland annat skapats en europeisk bankmyndighet, Authority () som ska hantera frågor som berör gränsöverskridande tillsyn. gjordes genom direktivet 2009/111/EG tillägg till bland annat det ovannämnda direktivet 2006/49/EG. Tilläggen som kallas CRD II26 och CRD III ska införlivas i svensk rätt och ett lagförslag väntas . Av direktivet framgår att myndigheterna ska ta hänsyn till om eller hur deras beslut påverkar den finansiella stabiliteten i andra länder. Med den kommande lagstiftningen ska således i sina beslut ta hänsyn till den finansiella stabiliteten i andra länder, till exempel i . Både och rapporterade i sina stabilitetsrapporter om riskerna i de baltiska ekonomierna och de svenska bankernas verksamhet där. Bedömningarna var inledningsvis att de inte utgjorde någon risk för bankkoncernerna som helhet och att bankerna hade goda marginaler att klara en försämring av kreditkvaliteten hos låntagarna. 26CRD är en förkortning av the Capital Requirements Directives. Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet