rir · GZB512 · 2011-03-23 09:00:00 — Statens stöd till studieförbunden Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Statens stöd till studieförbunden har granskat regeringens rapportering och styrning samt fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget till studieförbunden. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsdirektör , revisionsledare och revisionsledare har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, och . Regeringens styrning av fördelningen av statsbidraget Studieförbundens synpunkter på fördelningen av bidragen beslut om nytt fördelningssystem Uppföljning, utvärdering, kontroll och kvalitetsarbete Regeringens roll i uppföljning och utvärdering slutsatser om uppföljningen och utvärderingen Fördelningssystemet bör premiera kvalitet Statsbidraget och kommunernas bidragsgivning Uppföljningen och utvärderingen ger inte tillräckligt underlag för styrning och operativa prioriteringar Kontrollen borde genomföras mer effektivt Ambitiöst kvalitetsarbete som kan effektiviseras har granskat regeringens rapportering och styrning samt fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget till studieförbunden. Motiv: Staten satsar stora ekonomiska resurser på folkbildningen. fick studieförbunden i statsbidrag för folkbildningsverksamheten. När senast tog ställning till inriktningen för och styrningen av statsbidraget för folkbildningen kompletterades statens övergripande syften med sju prioriterade områden som statsbidraget skulle styras mot. pekade också på behovet av kvalitetsarbete på alla nivåer inom folkbildningen och på en mer återkommande rapportering som byggde på uppföljning och utvärdering. gavs en central roll i utformningen av en mer kvalitetsinriktad styrning och uppföljning av statens stöd till folkbildningen. Syfte: Granskningen syftar till att undersöka om statens stöd till studieförbunden uppfyller intentioner. I detta ingår fördelning av statsbidraget, regeringens och uppföljning och utvärdering samt kontrollen av att statsbidraget går till avsett ändamål. Bedömningen av regeringens och agerande har skett mot bakgrund av de ställningstaganden gjort om att fördelningssystemet bör ge studieförbunden bättre förutsättningar att prioritera kvalitet i verksamheten och om att rapporteringen av hur statsbidraget används bör förbättras. Statens stöd till studieförbunden har slagit fast att folkbildningen fyller en viktig funktion i samhället. Den ska vara fri och frivillig och uppfylla viktiga grundläggande syften som har beslutat om. granskning resulterar i en övergripande slutsats om att systemet för fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll behöver förändras och förbättras så att användningen av statsbidraget för folkbildningen kan styras bättre mot de syften och prioriteringar som har beslutat om. Det handlar om att åstadkomma en bättre styrning och kontroll över till vilka verksamheter statsbidraget går, en utvecklad uppföljning som underlag för en bättre styrning, en mer effektiv kontroll som bygger på oberoende granskning och riskanalyser och en tydligare återrapportering till . Genom att systemet som det ser ut inte premierar kvalitet i tillräcklig grad och uppföljningen inte i tillräcklig grad inriktas på kvaliteten i verksamheten får som uppdragsgivare inte information i den utsträckning som har efterfrågats. Systemet är också otydligt för dem som verkar i det och för dem som vill delta i folkbildningsverksamhet. Därmed skapas en osäkerhet om vilka verksamheter som uppfyller statsmakternas krav på god kvalitet och därmed bör berättiga till statsbidrag. Det begränsar enligt systemets effektivitet. Fördelningssystemet bör premiera kvalitet Fördelningssystemet innebär att statsbidragets fördelning bygger på redan genomförd verksamhet. Det borde enligt skapa särskilt goda förutsättningar för att styra fördelningen av statsbidraget i rätt riktning. Fördelningen utgår dock inte från kvalitativa kriterier som anknyter till statens syften och prioriterade verksamhetsområden. I det nuvarande systemet för fördelning av statsbidrag till studieförbunden utgår bidrag efter hur mycket statsbidrag studieförbunden fått och verksamhetsvolymen, det vill säga hur många studiecirklar etcetera som studieförbunden har genomfört. Detta har inneburit att fördelningssystemet främst styr mot kvantitet och inte mot statens syften och prioriterade verksamhetsområden. Att fördelningssystemet till stor del baseras på tidigare utbetalt statsbidrag innebär att snabbt växande och nya studieförbund missgynnas. Enligt det beslut om ett nytt fördelningssystem som fattade ska en större del än baseras på tidigare utbetalt statsbidrag. Detta blir enligt ett steg i fel riktning. Statens stöd till studieförbunden Statsbidraget och kommunernas bidragsgivning Förutom statsbidraget går även kommunala bidrag till studieförbundens verksamhet. Cirka hälften av kommunerna har gått från att följa fördelningsmodell till att använda egna modeller för fördelningen av bidrag till studieförbunden. Kommunernas villkor för bidrag är ofta tydligt operationaliserade och ställer krav på verksamhetens innehåll. De förväntningar som kommunerna har på studieförbundens verksamhet skiljer sig i vissa fall från statens förväntningar. Till exempel anser av kommunerna att studieförbunden ska prioritera verksamhet för barn. Medan statsbidraget ska stödja folkbildning för vuxna och ungdomar. Kommunala bidrag som styrs mot viss verksamhet kan få som effekt att även statens bidrag styrs mot den typen av verksamhet då studieförbunden lokalt anpassar sin verksamhet till att få det kommunala bidraget. Kombinationen av tydliga villkor från kommunerna och avsaknaden av tydlig styrning och kvalitativa krav från staten kan därför medföra att genomslaget för statens syften med statsbidraget till studieförbunden riskerar att minska ytterligare. Uppföljningen och utvärderingen visar inte i tillräcklig utsträckning om verksamheten motsvarar syftet Både regeringens och uppföljning och utvärdering är bristfällig. har efterfrågat årlig information om hur statsbidraget används och andra uppgifter som kan belysa i vilken utsträckning statens syften tillgodoses. uppföljning och återrapportering har varit inriktad på kvantitet. Regeringen, som har givit i uppdrag att följa upp både kvantitet och kvalitet, har inte reagerat på att återrapporteringen till stor del fokuserar på kvantitet. Bristen på en kvalitativ uppföljning som visar hur studieförbunden uppfyller statens syften och prioriterade verksamhetsområden innebär enligt bedömning att och regeringen saknar tillräcklig information för att styra statsbidraget i rätt riktning och att inte i tillräcklig omfattning har fått den information som efterfrågats. Kontrollen borde genomföras mer effektivt Den interna kontrollen av att statsbidraget används i enlighet med regler är omfattande men kan bli mer effektiv. inte gör någon egen eller extern kontroll av studieförbunden som bygger på en riskanalys anser att inte får tillräckligt underlag för att bedöma de kontrollåtgärder som studieförbunden genomför. Det innebär i sin tur att inte heller får tillräcklig information för att kunna använda sig av möjligheten att återkalla statsbidrag på ett effektivt och systematiskt sätt. För att ska kunna göra detta effektivt bör det genomföra kontroller av studieförbundens inrapporterade verksamhet. Dessa kontroller bör föregås av risk- och väsentlighetsanalyser. Statens stöd till studieförbunden Ambitiöst kvalitetsarbete som kan effektiviseras har initierat ett omfattande och ambitiöst kvalitetsarbete. Kvalitetsarbetet är framför allt inriktat på administrativa processer och inte på verksamhetens innehåll. Målet bör dock vara en verksamhet som i större utsträckning avspeglar statens syften och prioriterade verksamhetsområden och de mål som studieförbunden själva utvecklar. anser därför att det nuvarande kvalitetsarbetet har fel fokus. gör bedömningen att konstruktion har inneburit att haft svårt att inrikta och bedöma studieförbundens verksamhet. Därmed har inte heller kunnat tillgodose intentioner att i större utsträckning basera bidragsfördelningen på kvalitativa kriterier. En fördelning av statsbidraget som i högre utsträckning baseras på en värdering av studieförbundens verksamhet ställer större krav på beslutsförmåga vad gäller saklighet och transparens. Om transparensen i systemet brister leder det till osäkerhet och risker för att de som verkar i systemet blir osäkra. Således kan detta begränsa systemets effektivitet. granskning visar att det finns brister i styrningen, uppföljningen och kontrollen av hur statsbidraget för folkbildning används i förhållande till de mål och syften som har satt upp. går inte in på frågan om den nuvarande organiseringen med är ändamålsenlig, utan väljer att i rekommendationerna utgå från gällande ordning. Regeringen bör följa upp att de åtgärder som vidtas med anledning av rekommendationer får önskade effekter så att de svagheter som finns i nuvarande system rättas till. För att tillgodose de förväntningar som finns på fördelningen, uppföljningen, utvärderingen och kontrollen av statsbidraget till studieförbunden rekommenderar följande. bör fördela statsbidraget så att det tydligare styr studieförbundens folkbildningsverksamhet mot statens syften. bör införa ett system som tydligare fördelar statsbidraget utifrån kvalitativa kriterier. Dessa bör styra studieförbundens folkbildningsverksamhet mot statens syften och prioriterade verksamhetsområden. Som ett inslag i en sådan modell kan överväga att föra en dialog med studieförbunden innan slutligt beslut om fördelning fattas. Statens stöd till studieförbunden bör, utifrån risk- och väsentlighetsanalyser, kontrollera användningen av statsbidraget. bör genomföra egna kontroller av studieförbundens inrapporterade verksamhet. kontroll bör föregås av risk- och väsentlighetsanalyser för att vara kostnadseffektiv. Regeringen bör ge ett tydligare uppdrag att följa upp statsbidraget utifrån de statliga intentionerna. Regeringen bör tillse att i sin uppföljning i högre grad fokuserar på innehåll och kvalitet och därmed belyser i vilken grad som studieförbunden lever upp till de förväntningar som staten har på verksamheten. Regeringen bör tillse att relevanta utvärderingar av statsbidraget görs. Regeringen bör tillse att utvärderingar genomförs som belyser i vilken utsträckning statens syften med statsbidraget och de prioriterade verksamhetsområdena uppfyllts. Regeringen bör ställa tydligare krav på myndighetsutövning. En modell som baseras på kvalitativa kriterier och dialog ställer högre krav på myndighetsutövning. Regeringen bör därför genom sin styrning och uppföljning säkerställa att har rutiner för sitt beslutsfattande, som utgår från förvaltningslagens krav på saklighet och dokumentation och som stödjer kvalitet i beslutsfattandet. Statsbidraget till studieförbundens folkbildningsverksamhet uppgår till . som har fått ansvaret att fördela, följa upp och utvärdera statsbidraget är en ideell förening med myndighetsuppgifter. har beslutat om övergripande syften för statsbidraget till folkbildningen. 2006 kompletterades syftena med sju prioriterade verksamhetsområden (prop. 2005/06:192, bet. 2005/06: KrU14, rskr 2005/06:322). pekade på behovet av kvalitativa element i fördelningssystemet, ett kvalitetsarbete på alla nivåer inom folkbildningen och på en mer återkommande rapportering som visar i vilken utsträckning statens syften med statsbidraget uppfylls. Statens stöd till studieförbunden Statens stöd till studieförbunden Folkbildningen har sin grund i de folkrörelser som och arbetade för demokratisering och allmän rösträtt i . skedde stora förändringar i samhället. Idén att inflytande över samhällsutvecklingen inte enbart hörde hemma hos välbärgade och välutbildade växte sig stark. Här kom folkrörelserna, folkhögskolorna och studieförbunden att spela en viktig roll som mötesplatser där ett aktivt medborgarskap kunde växa fram.1 Ökad kunskap genom folkbildningen blev en nyckel för landsbygdens folk och arbetarklassen till att föra fram sina intressen i samhällsutvecklingen.2 Folkbildningen har haft fortsatt stor betydelse i den svenska demokratin. Både riksdag och regering har vid olika tillfällen omnämnt folkbildningen som en omistlig del av det svenska samhället.3 I dagens snabbt förändrande samhälle står folkbildningen inför nya utmaningar. Det krävs mycket av den enskilda individen för att kunna förstå omvärlden och för att kunna delta och utöva inflytande i ett samhälle som präglas av stora och snabba förändringar. Exempel är internationaliseringen, EU-medlemskapet, ökande informationsströmmar och miljöproblem.4 har beslutat om övergripande syften för statsbidraget till folkbildningen. stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin bidra till att göra det möjligt för människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen bidra till att utjämna utbildningsklyftorna och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället bidra till att bredda intresset för och delaktigheten i kulturlivet. 1997/98:115, s. 6-7. 2005/06:192, Lära, växa, förändra, s. 18. 1990/91:82, s. 7, bet. 2005/06:KrU14, sid14. 1997/98:115, s. 6, prop. 2005/06:192, s 18. 2005/06:192, bet. 2005/06:KrU14, s. 12, rskr 2005/06:322. Statens stöd till studieförbunden Utifrån dessa syften har beslutat om sju prioriterade områden för statsbidraget till folkbildningen.6 Dessa områden utgör i särskilt hög grad motiv för statens stöd till folkbildningen. De prioriterade områdena är: Det mångkulturella samhällets utmaningar Den demografiska utmaningen Det livslånga lärandet Kulturverksamhet Folkhälsa, hållbar utveckling och global rättvisa. Studieförbundens totala intäkter uppgick till för folkbildningsverksamheten var intäkterna . Staten och i viss mån kommunerna och landstingen/regionerna står för den huvudsakliga finansieringen av folkbildningen. studieförbunden uppgick till , vilket motsvarade av studieförbundens intäkter för folkbildningsverksamhet. Kommunernas bidrag uppgick till och landstingens/ regionernas bidrag uppgick till , vilket motsvarar av studieförbundens intäkter för folkbildningsverksamhet.8 Studieförbundens övriga intäkter såsom övriga bidrag och deltagaravgifter uppgick till . När senast tog ställning till styrningen och uppföljningen av statsbidraget till folkbildningen skedde det mot bakgrund av att bland andra och statliga utredningar pekat på brister i fördelningssystemet för statsbidraget och uppföljningen av statsbidraget. anförde bland annat att kvalitativa kriterier borde införas i modellen för fördelning av statsbidrag och pekade på vikten av ett systematiskt kvalitetsarbete med inriktning mot både administration och verksamhet på alla nivåer inom folkbildningen. ville också se en mer regelbunden rapportering på grundval av en återkommande uppföljning och utvärdering av verksamheten samt en utveckling av metoder som gör det möjligt att jämföra kvalitet mellan olika verksamheter.9 gavs en central roll i utformningen 2005/06:192, bet. 2005/06:KrU14, s. 12, rskr 2005/06:322. 2005/06:192 ska inte detta verksamhetsområde ses som att folkbildningen särskilt ska riktas mot personer med funktionshinder, statens stöd till folkbildningen ska bidra till att dess organisationer är öppna för personer med funktionshinder. 8Folkbildningsrådet, Studieförbundens ekonomi 2009, s. 4, 8. 2005/06: KrU14, prop.2005/06:192. Statens stöd till studieförbunden av en mer kvalitetsinriktad styrning och uppföljning av statens stöd till folkbildningen. är en ideell förening som har fått uppgifter som innebär myndighetsutövning. har olika roller och det finns risk för lojalitetskonflikter och svårbemästrade intressekonflikter i styrelsearbetet. komplexa roll och balans mellan myndighetsuppgifter och medlemsuppdrag belystes av regeringen i proposition 2005/06:192.10 pekade i en rapport på oklarheterna som uppkommer när myndighetsuppgifter delegerats till ett privaträttsligt subjekt.11 Förstudien i denna granskning har gett indikationer på brister i hur statens stöd till studieförbunden fördelas och följs upp. Det handlar om återrapportering från regeringen till , regeringens styrning och uppföljning av och framför allt om systemet för fördelning av statbidraget sker i enlighet med vad beslutat. blir bilden av förstudien att det finns anledning att granska hur effektivt statens stöd till folkbildningen är i förhållande till de mål som satt upp. Granskningen tar sikte på att analysera om systemet för fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget är utformat så att statens mål med stödet till studieförbunden kan nås. Ett ytterligare motiv till granskning är att statmakterna satsar stora ekonomiska resurser på bidraget till folkbildningen. Granskningen syftar till att undersöka om statens stöd till folkbildningen uppfyller intentioner. Den övergripande revisionsfrågan är: Är systemet för fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget till studieförbunden effektivt? För att besvara den övergripande revisionsfrågan kommer följande delfrågor att besvaras. Skapar systemet för fördelningen av statsbidraget goda förutsättningar för att intentioner ska uppfyllas? Visar uppföljningen och utvärderingen av statsbidraget i vilken utsträckning intentionerna uppfylls? Är kontrollen av statsbidraget effektiv? 2005/06:192, s. 53. 11RiR 2004:15 Offentlig förvaltning i privat regi statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen. Statens stöd till studieförbunden Folkbildning är samlingsbegreppet för studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet. Granskningen behandlar enbart stödet till studieförbunden. Granskningen avser regeringens rapportering och styrning samt hantering av statsbidraget, men inte studieförbunden. har inhämtat information från studieförbunden om fördelningssystemet, uppföljningen och kontrollen men ger inga rekommendationer till studieförbunden. Det finns en spänning mellan folkbildningens frihet och statens möjligheter att ställa rimliga krav på fördelning, uppföljning och kontroll av statsbidraget till folkbildningen. Begreppet fri och frivillig har sedan 1940- talet utvecklats till att bli centralt i förståelsen av relationen mellan stat och studieförbund. Att folkbildningen ska vara fri och frivillig betyder att den ska bygga på medborgarnas önskemål och inte styras från staten en bildning inte endast för folket, utan genom folket.12 I proposition 2005/06:192 anges att detta inte betyder att staten ska sakna inflytande över hur anslaget används. är folkbildningen fri från staten. Det innebär att staten anger syften för hur statsbidraget skall användas men att folkbildningens aktörer själva bestämmer hur dessa syften skall uppnås och hur statsbidraget skall fördela Det är dock rimligt att staten anger vissa grundläggande uppgifter för folkbildningen som motiv för statens stöd.13 Denna granskning utgår från de bärande motiv som statsmakterna har ställt upp för hur statsbidraget till studieförbunden ska användas och följas upp. Utifrån det har ställt upp ett antal bedömningsgrunder som tillsammans formulerar vilka krav som bör kunna ställas på effektiviteten i fördelningen, uppföljningen, utvärderingen och kontrollen av statens stöd till studieförbunden. 12Prop.1990/91:82, Om folkbildning. 2005/06:192, s. 17. Statens stöd till studieförbunden Fördelning av statsbidrag till studieförbunden Rikrevisionens bedömningsgrund: Regeringen och ska tillse att fördelningen av statsbidraget ligger i linje med de syften och prioriterade områden som angett för statsbidraget till studieförbunden. har beslutat om att kvalitativa element bör tillföras fördelningssystemet.14 Statsbidraget ska finansiera studie-, bildnings- och kulturarbete inom studieförbunden i enlighet med statens syften och huvudmännens mål. Statbidraget får därför inte användas som ett allmänt verksamhets- och organisationsstöd.15 har ansvar för att utforma systemet för fördelning av statsbidrag till studieförbunden. Folkbildningens aktörer ska själva besluta om vilka kvalitativa kriterier som ska tillföras fördelningssystemet. Regeringen har angett exempel på vad som utifrån statens utgångspunkt skulle kunna vara kvalitet i folkbildningen: Verksamhet som bidrar till att förverkliga statens syften med stödet till folkbildningen. Verksamhet med en ideologisk profil, som tillför dimensioner som det offentliga utbildningsväsendet inte ska ha. Verksamhet som bedrivs i hela landet, geografisk spridning.16 bedömningsgrund: Regeringens rapportering till ska bygga på regeringens och uppföljning och utvärdering. Rapporteringen ska ske regelbundet och redovisa kvantitet och kvalitet samt ge möjlighet till kvalitativa jämförelser. Den ska även visa i vilken utsträckning de syften som har beslutat om för statsbidraget uppfylls. har efterfrågat en bättre rapportering om hur syftet med statbidraget uppnåtts: dels i behandlingen av styrelses framställning med anledning av förvaltning i privat regi Statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen (RiR 2004:15), dels i samband med behandlingen av proposition 2005/06:192. 2005/06:192, bet. 2005/06: KrU14, s. 12, rskr 2005/06:322. 2005/06:192, s. 56f, rskr 2005/06:322, s. 36. 2005/06:192, s. 49. Statens stöd till studieförbunden I behandlingen av styrelses framställning gjorde ett tillkännagivande att regeringen tydligare skulle redovisa för hur folkbildningen och idrottsrörelsen använder de bidrag som de fick från staten.17 angav i sin behandling två olika möjligheter för rapporteringen om folkbildningsverksamheten: Det kan som förordar ske genom att regeringen i budgetpropositionen redovisar utvärderingar inom avgränsade delar av området där uppnådda resultat ställs mot de mål som berörda institutioner ställt upp för verksamheten. Det kan också ske genom en mer utbyggd resultatinformation som spänner och som belyser hur verksamheten inom olika delområden utvecklats sett i skenet av de syften som riksdag och regeringen angett för stödet.18 I proposition 2005/06:192 anges att regeringen ska ändra formerna för statens utvärdering av folkbildningen. Regeringen ska göra tätare återkommande studier av begränsad omfattning, som vid behov ska kompletteras av mer sammanfattande analyser.19 har också uppgifter som gäller uppföljning och utvärdering. Enligt 3 § förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen ska kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten utifrån statens syften och prioriterade verksamhetsområden. bedömningsgrund: Enligt 4 § myndighetsförordningen (2007:515) ska myndighetens ledning säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. är ingen statlig myndighet men har myndighetsuppgifter som gäller statsbidraget för folkbildning. Därmed blir det enligt rimligt att i detta avseende ställa motsvarande krav på . Vad som ska menas med god intern styrning och kontroll är inte närmare beskrivet i förordningen. I denna granskning har haft särskilt fokus på förekomsten av riskanalyser och extern granskning. Riskanalys är en komponent i den s.k. COSO-modellen som är ett internationellt vedertaget sätt att beskriva intern styrning och kontroll.20 En riskanalys innebär att ledningen ska vara medveten om och själv ha bedömt och analyserat risker i verksamheten. 2004/05:KrU6, rskr 195, 196, 197. 2004/05:KrU6. 2005/06:192, s. 49, 54-56, bet. 2005/06: KrU14, rskr 2005/06:322, s. 29, 34. Statens stöd till studieförbunden