rir · GZB55 · 2011-01-21 09:00:00 — Myndigheterna har i enkäten lämnat mer detaljerad information om de 45 projekt57 som hade de största budgetöverskridandena. Totalt antal projekt som överskridit budgeten fördelade efter ursprunglig budget I tabellen har vi klassindelat de 45 projekt som hade det största budgetöverskridandet med avseende på ursprunglig budget. För respektive klass framgår vilken andel projektbudgeten utgör av den samlade budgetsumman () och av det samlade överskridandebeloppet (). 57 Högst tre projekt per myndighet, de med störst budgetöverskridande, skulle rapporteras. Statliga IT-projekt som överskrider budget Ursprunglig budget (ljusblå linje) i förhållande till ackumulerat budgetöverskridande (mörkblå linje). Det finns stora skillnader mellan de 45 projekten vad gäller storleken på budgetöverskridandet från till 34 miljoner kronor58. En tredjedel av projekten59 hade i genomsnitt ett procentuellt budgetöverdrag på i förhållande till den ursprungliga budgeten. Tillsammans svarar denna tredjedel för merparten, , av det samlade budgetöverskridandet (markerad av den vertikala linjen i diagrammet ovan) hos de 45 projekten. Bland denna tredjedel fanns de största projekten60. Bland dessa största fanns även de tre särskilt granskade projekten61 (fallstudierna). 58Hälften av dessa projekt hade ett överskridande som varierade mellan av den ursprungliga budgeten. 60De hade budgetar på . 61Överskridandet blev (9,) för Sjöbasis vid , (4,) för vid , och () för Toposprång vid Lantmäteriet. Statliga IT-projekt som överskrider budget Bilaga 3 Finansiering och konsekvenser av projektens budgetöverskridanden Budgetöverskridanden finansieras främst genom att man omprioriterar mellan utvecklingsinsatser eller verksamheter I inget fall har de budgetöverskridanden som myndigheterna redovisat i enkät lett till behov av att utöka låneramen eller utgjort en signal i budgetunderlaget om behov av utökade anslagsmedel. nedan visar de vanligaste sätten att finansiera ett budgetöverskridande som myndigheterna angett i enkäten. De vanligaste sätten att finansiera ett budgetöverskridande Löpande genom att utnyttja en befintlig Löpande genom att utöka en befintlig Efter projekttiden genom att ta lån i inom Efter projekttiden genom att utöka låneramen i Efter projekttiden genom att kostnadsföra och belasta Efter projekttiden genom att få ökat anslag Efter projekttiden genom att kostnadsföra och belasta En fråga som ställdes var vilka finansieringskällor myndigheten använt eller avser att använda för att finansiera budgetöverskridande. Normalt sett borde myndigheter finansiera sina utgifter för utveckling av IT-stöd genom lån i . Av tabellen nedan framgår dock att de vanligaste sätten att finansiera budgetöverskridanden i avslutade projekt är att omprioritera mellan utvecklingsinsatser eller verksamheter. Detta innebär till exempel att en annan Statliga IT-projekt som överskrider budget planerad IT-investering senareläggs eller att en annan IT-investering får en minskad budget. Även besparingar, det vill säga rationaliseringar, förekommer som sätt att finansiera överskridanden. Budgetöverskridandets storlek har av enkätsvaren att döma ingen betydelse för val av finansieringskälla. Finansieringskällor som myndigheten använt för att finansiera budgetöverskridande Källor för att finansiera budgetöverskridanden Avskrivning eller amortering av lån som belastar anslag inom Omprioritering av utvecklingsinsatser/IT-projekt Besparing i verksamheten som följd av merkostnaderna Besparing i verksamheten på annat sätt Ökade intäkter genom volymökningar av tjänster och varor (avgiftsfinansierad verksamhet) Ökade intäkter genom höjda avgifter (gäller avgiftsfinansierad verksamhet) En fjärdedel av projektkostnaderna aktiveras inte Enligt reglerna62 ska utvecklingskostnaderna aktiveras, det vill säga betraktas som en investering som skrivs av över . Därmed blir den inte avskrivna kostnaden en immateriell tillgång i balansräkningen. Detta förutsätter att projektets leverans har ett väsentligt värde och att myndigheten kan påvisa detta (sex kriterier ska då vara uppfyllda). Kan myndigheten påvisa att samtliga sex kriterier är uppfyllda kan leveransen från projektet anses vara av väsentligt värde och kostnaderna ska då aktiveras. Om inte så är fallet ska utvecklingskostnaderna kostnadsföras, det vill säga betalas med anslagsmedel. Normalt sett ska myndigheterna sträva efter att aktivera en så hög andel som möjligt av kostnaderna för utvecklat IT-stöd. 62Ekonomistyrningsverket 2002:3, Immateriella anläggningstillgångar vid statliga myndigheter, samt 5 kap. 2 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, förkortad FÅB. Statliga IT-projekt som överskrider budget har analyserat hur den aktiverade delen av utvecklingskostnaderna förhåller sig till den totala utvecklingskostnaden (ursprunglig budget + tilläggsbudget). Sammantaget bedömde myndigheterna att av kostnaderna för avslutade projekt motsvarade värdet på den tillgång (IT-system) som utvecklades och blev därför aktiverade. Enkäten visar dock på en mycket stor variation i andelen kostnader som aktiverats. Det visade sig att av de myndigheter som hade ett eller flera projekt med budgetöverskridanden hade aktiverat av utvecklingskostnaden det vill säga förbrukade medlen motsvarade hela värdet av den tillgång som utvecklats. Därefter kommer en grupp om av myndigheterna som aktiverat 8297procent av utvecklingskostnaden. av myndigheterna hade endast aktiverat av utvecklingskostnaderna medan återstoden, av myndigheterna, inte aktiverat någon del av utvecklingskostnaderna. Den kostnadsförda delen av utvecklingskostnaden kan innehålla utgifter för förstudier men även indikera att det funnits onödiga merkostnader (förbrukade medel som inte befanns motsvara något bestående värde för myndigheten) för projekten. I de fall utgifter för immateriella anläggningstillgångar kostnadsförs ska det enligt de ovan nämnda anvisningarna dock inte ses som ett tecken på att avsikten inte har varit att tillföra myndigheten ekonomiska fördelar eller servicepotential eller att beslutet om utgifterna har fattats på fel grund. Det betyder endast att det inte är tillräckligt sannolikt att ekonomiska fördelar eller servicepotential kommer att tillföras myndigheten under kommande perioder för att det skall vara motiverat att redovisa en immateriell anläggningstillgång i balansräkningen63. tolkning är att de som enligt ovan inte aktiverades inte har medfört ekonomiska fördelar eller servicepotential för respektive myndighet. Det går emellertid inte att i granskningen säkert avgöra att detta är den enda förklaringen. En kompletterande förklaring är nämligen att det bland utgifterna finns med sådant som enligt förordningen inte får aktiveras, bland annat förstudier eller forskning samt utbildningskostnader, eller att projektet inte är tillräckligt stort för att motivera det administrativa merarbete som en aktivering medför. 63 2002:3, Immateriella anläggningstillgångar. Statliga IT-projekt som överskrider budget Budgetöverdragen får i allmänhet inga allvarligare konsekvenser för verksamheten och ekonomin Enkätsvaren visar att av myndigheterna bedömer att budgetöverskridandena i de avslutade projekten inte lett till några ekonomiska konsekvenser. Bland dem som svarat att det haft ekonomiska konsekvenser finns, föga överraskande, en viss överrepresentation av projekt med större budgetöverskridanden jämfört med dem som svarar att det inte fått några konsekvenser. Bland de som svarade att ekonomiska konsekvenser inte uppstod till följd av budgetöverskridande i projekten var den vanligaste förklaringen till detta att myndigheterna hade ökat ansträngningen att rationalisera och effektivisera för att kompensera budgetöverskridandet. Flera myndigheter redovisade att budgetöverskridanden kunde hanteras inom den befintliga ekonomiska ramen. I något fall nämns även att vissa projekt gått bättre, det vill säga under budget, och därmed kompenserat för andra projekts budgetöverskridanden. verksamhet pekade även ut ökade intäkter till följd av höjda avgifter för att täcka budgetöverskridandet som en viktig förklaring. Bland de som svarade att ekonomiska konsekvenser uppstod till följd av budgetöverskridande i projekten var de viktigaste förklaringarna till detta att andra projekt som avsågs få rationaliseringseffekter trängdes undan eller att myndigheten kortsiktigt fick disponera mindre resurser för sin verksamhet. Ingen myndighet bedömde att de ekonomiska konsekvenserna för myndigheten (i sin helhet) var allvarliga. Däremot framgår att sju av de största myndigheterna bedömde att budgetöverskridandet fick delvis allvarliga konsekvenser i beställarens verksamhet. fallstudier pekar också på vissa verksamhetsmässiga konsekvenser av försenade och fördyrade projekt, till exempel att verksamheten får vänta på ett effektivare IT-stöd, det vill säga att nödvändiga effektiviseringar och rationaliseringar försenas. De budgetöverskridanden och fördyringar eller merkostnader inom budgetramen som beräknats ovan har inte haft någon påverkan på statsbudgeten . Regeringen har inte tillskjutit några medel för att täcka dessa överskridanden. Statliga IT-projekt som överskrider budget På kan dock statsbudgeten komma att påverkas. I budgetunderlaget kan medel för funktionalitet som inte levererats komma att inrymmas liksom budgetöverskridanden för levererad funktionalitet. Om funktionaliteten befinns nödvändig också fortsättningsvis kommer den sannolikt också att utvecklas under kommande perioder. Som framgår av myndigheternas enkätsvar täcks dessa överskridanden inom myndigheternas budgetramar . Det innebär att medel för myndighetens verksamhet eller medel för annan utveckling måste minskas. Ärendebalanser kan exempelvis därigenom komma att öka bortom det som anses förenligt med myndighetens uppdrag och därmed kräva ökade insatser exempelvis nyrekryteringar inom berörda verksamhetsgrenar. Om regeringen väljer att bifalla motsvarande önskemål om ytterligare medel från de berörda myndigheterna kan statsbudgeten därmed påverkas under ett eller flera budgetår. Slutligen kan myndighetens anslagssparande påverkas av att projekt med rationaliseringspotential undanträngs för att myndigheterna ska kunna finansiera större budgetöverskridanden i pågående projekt. Nödvändiga framtida åtgärder som annars skulle ha kunnat finansieras med anslagssparande kan då föranleda regeringen att bevilja tillfälligt ökade anslag. Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget Bilaga 4 Orsaker till budgetöverskridanden Förekomst (%) av brister beträffande mål och krav bland de 45 projekten Andel (%) betydelse betydelse betydelse betydelse bedömas svar Otydliga mål eller en Statliga IT-projekt som överskrider budget Förekomst (%) av brister beträffande riskhantering i vid bemärkelse bland de 45 projekten Andel (%) Förekomst (%) av brister beträffande resurskalkylering bland de 45 projekten Andel (%) Statliga IT-projekt som överskrider budget Förekomst (%) av brister beträffande metodval och metodanvändning bland de 45 projekten Andel (%) Förekomst (%) av brister beträffande övrig organisering av projekt bland de 45 projekten Andel (%) Brister i tillgång till Brister i tillgång till Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget Bilaga 5 Förekomst av dokumenterade kontrollåtgärder Förekomst av dokumenterade kontrollåtgärder Beslutad modell för projektledningens styrning av projekt Beslutad modell för styrgruppens styrning av projekt Beslutad modell för löpande uppföljning av Beslutad modell för tidsuppföljning i projekt Beslutade krav på beslutsunderlag (förstudie) för start av projekt Beslutad modell för slutredovisning av projekt Regler för rapportering av IT-verksamhet till generaldirektör (motsvarande) eller ledningsgrupp som också avser budgetöverskridanden i projekt Beslutad modell för riskhantering i projekt Beslutad modell för kalkylering av projektkostnader Beslutad modell för efterkalkyl av avslutade projekt Regler för rapportering av IT-verksamhet till styrelsen som också avser budgetöverskridanden i projekt Beslut om extern granskning av projekt Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget Bilaga 6 Klassning av myndighetsurvalets interna styrning och kontroll av IT-verksamhet har gjort en klassning av myndigheternas interna styrning och kontroll som avser myndighetens kontrollåtgärder med betydelse för ledning och styrning av projekt i detta avseende. Det betyder att klassningen inte innebär någon bedömning av myndighetens interna styrning och kontroll generellt. Ledningens kontrollmiljö och kontrollåtgärder med betydelse för styrning och kontroll av projekt Utgångspunkter för urvalet av kontrollåtgärder för ledningens styrning och kontroll är dels en uttolkning av de krav som finns i myndighetsförordningen respektive i förordningen om intern styrning och kontroll inklusive handledning till förordningen, dels etablerade best practice64. Dessa grunder leder till att myndigheter ska ha en fastställd rutin för styrning och kontroll av projekt som bland annat innefattar riskhantering. Rutinen ska tillämpas och vara dokumenterad. Underlaget för vår klassning Underlaget för klassningen är endast myndigheternas svar på följande fråga. Vilka styråtgärder har myndighetsledningen infört och dokumenterat som förutsättningar för bedrivandet av myndighetens projekt? avser i denna fråga modeller, strategier, regler och policyer som avser alla projekt och som ställer krav på och utgör förutsättningar för projekten och deras ledningar. Besvara frågorna utifrån förhållandena /09. 64I huvudsak från National Audit Office, Office of Government Commerce och General . Statliga IT-projekt som överskrider budget Svarsalternativ i enkäten. 02) en så- c.Regler för rapportering av IT-verksamhet till styrelsen och som också avser budget- överskridanden d.Regler för rapportering av IT-verksamhet till GD eller ledningsgrupp och som också avser budgetöverskridanden e.Beslutad modell för riskhantering i projekt f.Beslut beträffande användning av extern granskning av projekt g.Beslutad modell för projektledningens styrning av projekt Statliga IT-projekt som överskrider budget 02) en så- h.Beslutad modell för styrgruppens styrning av projekt i.Beslutade krav på besluts underlag (förstudie) för start av projekt j.Beslutad modell för kalkylering av projektkostnader k.Beslutad modell för löpande uppföljning av projektkostnader l.Beslutad modell för tidsuppföljning m.Beslutad modell för efterkalkyl av avslutade projekt n.Beslutad modell för slutredovisning av projekt Statliga IT-projekt som överskrider budget Följande klassningsregler tillämpades: Grupp 1: Myndigheten har redovisat intern styrning och kontroll med högst en brist, det vill säga att myndigheten har besvarat samtliga frågor med svarsalternativ 1. Ja, den tillämpades och var dokumenterad. Med brist avses att myndigheten valt något av svarsalternativen 26. Grupp 2: Myndigheten har redovisat intern styrning och kontroll med två eller tre brister, det vill säga att myndigheten har besvarat två tre frågor med något av svarsalternativen 26. Grupp 3: Myndigheten har redovisat intern styrning och kontroll med fyra eller fler brister, det vill säga besvarat fyra eller fler frågor med något av svarsalternativen 26. Vid klassningen har vi bortsett från svaren på frågorna c) Regler kring rapportering av IT-verksamhet till styrelsen och som också avser budgetöverskridanden i projekt och f) Beslut beträffande extern granskning av projekt. Flertalet myndigheter har inte styrelser och mot den bakgrunden har svaren på fråga c uteslutits. Svaren som avser kontrollåtgärd f om extern granskning av projekt, har i många fall besvarats med alternativ 6, det vill säga att de inte behöver detta eller att detta inte är tillämpligt för dem. Frågan kan ha missförståtts och vi har då valt att utesluta denna kontrollåtgärd i vår klassning. Myndighet som haft något annat svar än 1 på fråga e Beslutad modell för riskhantering i projekt har trots att myndigheten uppfyllt klassregeln för grupp 1 flyttats ned till grupp 2. Detta har skett i ett fall (Försvarsmakten) som ett uttryck för denna frågas stora vikt. Grupp 1: Myndigheter med noll till en brist i sin interna styrning och kontroll av IT-utvecklingsverksamheten. Statliga IT-projekt som överskrider budget Myndigheter i grupp 1 (FISK) 2009 Dessa 15 myndigheter är alla relativt stora med minst i förvaltningsmedel. Vidare ingår tre avgiftsfinansierade myndigheter. Av de 15 ska 11 tillämpa förordningen om intern styrning och kontroll. Grupp 2: Myndigheter med två till tre brister i sin interna styrning och kontroll beträffande IT-utveckling Statliga IT-projekt som överskrider budget Myndigheter i grupp 2 av förordningunder 2009 med kontroll (FISK) Statliga IT-projekt som överskrider budget I denna grupp av 19 myndigheter ingår 8 mindre och medelstora myndigheter medan flertalet är mycket stora myndigheter med förvaltningsanslag som överstiger . Av de 19 omfattas 11 av förordningen om intern styrning och kontroll. Grupp 3: Myndigheter med fyra eller flera brister i sin interna styrning och kontroll beträffande IT-utveckling. Myndigheter i grupp 3 (FISK) 2009 tegi, IT-strategi, ning av projekt, Statliga IT-projekt som överskrider budget (FISK) 2009 lag, kalkylering, lag, kalkylering, Statliga IT-projekt som överskrider budget (FISK) 2009 lag, kalkylering, lag, kalkylering, Statliga IT-projekt som överskrider budget (FISK) 2009 lag, kalkylering, tegi, IT-strategi, I denna grupp av myndigheter ingår en större mängd av mindre myndigheter med ett förvaltningsanslag som understiger . 19 av de 39 myndigheterna i denna grupp ska tillämpa förordningen om intern styrning och kontroll (FISK) och förväntas alltså ha en god intern styrning och kontroll på myndighetsnivå. Statliga IT-projekt som överskrider budget Redovisat arbete med att utveckla intern styrning och kontroll av IT-utvecklingsverksamhet frågade också om det vid svarstillfället pågick arbete med att ta fram dokument som saknats /09 eller om det numera fanns ett sådant dokument. I den andra gruppen svarade 5 myndigheter att antingen arbete pågick eller att man nu hade tagit fram dokumentet i fråga. I den tredje gruppen hade 22 myndigheter svarat på detta sätt. Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget Lagen (1996:1059) om statsbudgeten Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll Förordningen (1981:266) om investeringar i statliga ADB-system Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) Myndighetsförordningen (2007:515) Föreskrifter och allmänna råd till föreskrifter föreskrifter till kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) föreskrifter till förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag allmänna råd och handledning till förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll Regeringens handlingsprogram, konsultrapporter till Nationell handlingsplan för e-förvaltning Nya grunder för IT-baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning, 2008 (dnr Fi2008/491) , IT-styrning i statsförvaltningen. SOU 2009:86, Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning SOU 2010:20, Så enkelt som möjligt för så många som möjligt från strategi till handling för e-förvaltningen Statliga IT-projekt som överskrider budget Regeringsbeslut , Fi2008/491 Handlingsplan för e-förvaltning Regeringsbeslut , om arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning Regeringens dir. 2009:19, Delegation för e-förvaltning, Dokument från stöd- eller stabsmyndigheter 2002:3, Immateriella anläggningstillgångar 2005:13 och Statskontoret 2004:29A, Vägledning för lönsamhetskalkyler vid statlig verksamhetsutveckling , Allmänna råd och handledning till förordningen om intern styrning och kontroll Statskontoret 1999:37, IT-kostnader i statsförvaltningen Statskontoret 2004, Räkna på lönsamheten Statskontoret 2009:105, Granskning av IT-verksamhet Statskontoret 2010:14, Granskning av Försvarsmaktens införande av ett integrerat resurs- och ekonomiledningssystem (Prio). Dokument från granskade myndigheter Avslutsrapport 10 Genomförande, Beslutsunderlag för 10 release 10 Föredragning av Utvärdering av genomförd kravanalys R 10, dnr 55-09 Produktförvaltningsmodell för DV, , dnr 723-2005 Produktgruppen dokumentation från 27 möten Statliga IT-projekt som överskrider budget Produktplan för 10, Riskanalyser i projektet R 10 Ny systemutvecklingsmodell DUP Statusrapport v 48, 2008 10-projektets statusrapporter för uppföljning Underlag för förändrat budgetbeslut 10, Utvärdering 10 Kravanalys, Dokument som myndigheten refererar till i intervjuer: Generaldirektörens beslut för projekt R 10 Beslut om förfoganderätt Internt budgetbeslut för 10 IT-avdelningens månadsvisa interna uppföljning Kvartalsvisa uppföljningar om bland annat 10 Plan för årets beställningar inför budgetarbetet (myndighetens prioriteringsråd) Lantmäteriet angående IT-systemet Toposprång Beslut om att starta om projektet, 2008 Toposprång Utveckling av interimistisk lagrings- och ajourhållningsmiljö för den topografiska informationen, Dokument som myndigheten refererar till i intervjuer: Beslut om ny beställare och ny bemanning av styrgruppen, Tertial/kvartalsuppföljningar enligt ordinarie rutiner Projektlednings-/systemutvecklingsmodell, LUPP Statliga IT-projekt som överskrider budget Delrapport 2, version 2.0 Förslag till nytt IT-baserat stödsystem och kravspecifikation, sidorna 89, Generaldirektörens beslut att utveckla Sjöbasis, Generaldirektörens beslut ett så kallat tilldelningsbeslut avseende systemdesignfasen med beräknade investeringskostnader för Sjöbasis Generaldirektörens beslut om att genomföra utveckling av Sjöbasis nivå 1 och sluta avtal med leverantören om detta Leverantörens dokumentation Projektplan Sjöbasis kapitel 15, Lägesredovisningar 20042010 till Försvarsdepartementet Lägesredovisning av uppgift att samordna de civila behoven av sjöövervakning och sjöinformation till Försvarsdepartementet för 2008 (dnr 03-115/09:29) respektive (, dnr 03-182/10:2) Uppdragsbeskrivning avseende genomförande av uppdrag Systemdesign Sjöbasis nivå 1 och 2, dnr 26-454/04:1 och Dokument som myndigheten refererar till i intervjuer: Ekonomiska rapporter för projekt Riskanalyser från projektet rapporterades till beställaren Rättslig utredning om möjligheter och konsekvenser, 2000 protokoll från möten Uppföljningar ordinarie per tertial Statliga IT-projekt som överskrider budget EU, Internationella standarder Office of Government Commerce standard PRINCE2 om riskhantering i projekt IRM:s A risk management standard ISO 31000 för risk management (Prioritering Efter Nytto Grunder) metod som används för att väga kostnad mot nytta vid alla typer av förändringar , Löpande granskning informationshanteringsprogrammet i , dnr 32-2008-0548, 2009:2, inköp av IT-lösningar 2009:18, IT-investeringar över gränserna 1999:16, IT-utveckling i staten 1998 1999:38, IT-utveckling inom staten 1999 2002:30, IT i verksamhetsutvecklingen Bättre styrning av myndigheternas investeringar i IT-baserad verksamhetsutveckling Revisionsmyndigheter i andra länder Löpande samråd med National Audit Office i , General och i ., Projektmodellernas gränser: om kontrollogik och kunskapsbildning I utvecklingsprojekt. Artikel i 2001:18 (se ovan) Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på Styrning inom arbetsmarknadspolitiken mål, styrkort och Från många till en sammanslagningar av myndigheter Klassificering av kurser vid universitet och högskolor regeringens styrning och uppföljning Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter Inställda huvudförhandlingar i brottmål Hanteringen av mängdbrott en kärnuppgift för polis och åklagare Säkerheten i statens betalningar