urf · GYA5URF3 · 2011-01-01 00:00:00 — Riksdagstryckeriet, , 2010 Den dåvarande riksdagsdirektören beslutade om en uppföljning av arbete med EU-frågor, motionshantering m.m. Arbetet skulle bedrivas som en utredning på uppdrag av riksdagsdirektören och ledas av en utredare. Till utredningen skulle därutöver knytas två sekreterare, en med huvudsaklig inriktning på EU-arbetet och en för att följa upp övriga frågor. Till utredare förordnades dåvarande kanslichefen i civilutskottet . Därefter beslutades att utredaren vid kammarkansliet skulle vara en av sekreterarna. förordnades utredaren vid som sekreterare. Utredningen har antagit namnet . Utredningen har beslutat att redovisa sitt arbete i två rapporter, varav den ena behandlar EU-frågorna och den andra behandlar motionshantering och övriga frågor. Utredningen får härmed överlämna rapporten och motionsinstitutet. Utredningens arbete om hanteringen av EU-frågor redovisas i rapporten med EU-frågor (2010/11:URF2). Rapporterna kan förhoppningsvis utgöra underlag för fortsatta diskussioner. Vårt uppdrag är härigenom avslutat. Arbetssituationen i utskotten ..................................................................... Utskottens nya arbetsuppgifter .................................................................. Uppföljning och utvärdering................................................................ Forsknings- och framtidsfrågor ........................................................... 2 Utskottens arbetssituation........................................................................... Utvecklingen av utskottens arbetssituation........................................ Sammanträden och sammanträdestider.............................................. Propositioner och skrivelser .............................................................. Framställningar och redogörelser ...................................................... Motioner och motionsyrkanden......................................................... Betänkanden och yttranden................................................................ Uppföljning och utvärdering.............................................................. Synpunkter och iakttagelser............................................................... Intervjuer med parti- och utskottskanslierna...................................... Interpellationer och skriftliga frågor.................................................. Arbetssituationen i utskotten ............................................................. Allmänna motionstiden och motionshanteringen .............................. Motionsrätt och beredning................................................................. Iakttagelser och slutsatser.................................................................. 4 Utskottens nya arbetsuppgifter ................................................................... Uppföljning och utvärdering.............................................................. Inriktningen för valperioden 20062010............................................ Intervjuer med utskottskanslierna....................................................... Slutsatser och förslag ......................................................................... 4.3 Forsknings- och framtidsfrågor.......................................................... Utskottens arbete med forsknings- och framtidsfrågor....................... Synpunkter från utskottskanslierna .................................................... Synpunkter från forskningssekreterarna............................................. Slutsatser och förslag ......................................................................... behandling av effektivitetsgranskningar 20032009............. Utskottens arbete med revisionsfrågor ............................................... Iakttagelser och slutsatser................................................................... 5 Allmänna motionstiden och hanteringen av motioner................................. 5.1 Nuvarande ordning............................................................................. Ledamöter och partikanslier............................................................... Utskotten och utskottskanslierna........................................................ 5.4 Problem sammanfattning................................................................. 5.5 Erfarenheter och iakttagelser.............................................................. Motionsinstituten i de nordiska grannländerna................................... 5.6 Slutsatser och förslag ......................................................................... Förenklad motionsberedning ett nytt steg ....................................... Genomförande av förslagen ............................................................... Utskottens uppföljnings- och utvärderingsprojekt /032009/10 .......... 2010/11:URF3 SAMMANFATTNING Utredningens förslag i korthet Utredningen konstaterar att utskottens arbetsbelastning ökat, dels till följd av de nya arbetsuppgifter som ålagts dem, dels på grund av att den traditionella ärendeberedningen fortsatt upptar stora resurser. De nya arbetsuppgifterna, framför allt EU-frågorna, men också uppföljning och utvärdering, forsknings- och framtidsfrågor och revisionsfrågor kräver alltmer utrymme i utskottsarbetet. För att ge utskotten möjlighet att ta sig an dessa uppgifter och skapa mer utrymme föreslår utredningen en utvidgning av den förenklade motionsberedningen, en förstärkning av personalresurserna vid utvärderings- och forskningsfunktionen och att funktionen knyts närmare utskottsorganisationen. Mot bakgrund av problemen med motionsinstitutet och för att stärka ledamöternas initiativrätt föreslår utredningen att den allmänna motionstiden avskaffas och ersätts av en fri motionsrätt året om, med vissa begränsningar mot slutet av valperioden. I den del av utredningens uppdrag som redovisas i denna rapport har ingått att dels kartlägga utskottens arbetssituation, dels undersöka hur utrymme ska kunna skapas för att lösa de nya arbetsuppgifter som ålagts utskotten. I uppdraget har ingått att -inventera vilka nya arbetsuppgifter förutom traditionell ärendeberedning som tillkommit för utskotten och vilka resurser dessa uppgifter tar i anspråk -överväga hur resurserna kan användas och omfördelas, t.ex. genom att se över motionshanteringen i syfte att begränsa dess omfattning. I följande punkter sammanfattas våra slutsatser om utskottens arbetssituation. -Den största övergripande förändringen i utskottsarbetet under den senaste valperioden är EU-frågornas ökade betydelse. Detta är främst en följd av riksdagsbeslutet om utskottens ökade ansvar och roll samt Lissabonfördragets ikraftträdande. Eftersom utskottens beredningsområden i mycket olika grad berörs av EU-frågor har denna förändring lett till att belastningen på vissa utskott ökat mer än för andra. SAMMANFATTNING 2010/11:URF3 -En långsiktig trend som bör uppmärksammas är att sammanträdestiden i utskotten successivt minskat med . Detta bör ses i relation till att utskotten ålagts en rad nya arbetsuppgifter som EU-frågor, uppföljning och utvärdering, forsknings- och framtidsfrågor samt revisionsfrågor. -Den sammanlagda belastningen på utskotten har ökat under de två senaste valperioderna främst till följd av att fler uppgifter lagts på utskotten och att den totala mängden ärenden fortsätter att vara hög. Belastningen inom olika områden och på enskilda utskott varierar stort och över tiden. Utskottskansliernas resurser är begränsade och har inte utvecklats i samma takt som vid . -minskade arbetsbelastningen på vissa områden antalet motioner minskade , motionsyrkanden minskade och antalet reservationer . Den främsta anledningen till detta var det parlamentariska läget med en klar majoritetsregering och färre oppositionspartier. kan en viss ökning iakttas när det gäller antalet propositioner och skrivelser (+12 %) och framställningar och redogörelser (+25 %). Sammanfattningsvis kan vi konstatera att ledamotsinitiativen i dessa fall minskade i betydande grad som initiativen från regeringen och myndigheter ökade något. -Det minskade antalet motioner och motionsyrkanden och den samtidiga ökningen av antalet interpellationer skulle delvis kunna vara en indikation på att ledamöterna känner ett visst missnöje med motionsinstitutet och därför i större utsträckning prövar andra vägar att föra fram sin politik. I utredningens ledamotsenkät framkommer kritik mot motionsinstitutets funktion i olika avseenden. -Utredningen konstaterar att det är stora skillnader mellan utskotten när det gäller arbetsbelastningen. Detta beror främst på respektive utskotts beredningsområde och på de frågor som ligger högt på den politiska agendan. Men det beror också på olikheter i utskottens traditioner, arbetssätt och prioriteringar. En sammanvägning av utskottens arbete och insatser, baserad på de 15 indikatorer som redovisats, visar att följande utskott har haft en i genomsnitt större belastning än övriga : MJU, JuU, UU, FiU, NU, SoU, TU, SfU, KU och CU. Om man endast ser till de EU-relaterade uppgifterna är de mest belastade utskotten , FiU, UU, NU, JuU, SfU, CU och TU.1 -De systematiska skillnader i utskottens arbetsbelastning som utskottsundersökningen konstaterade, bekräftas i huvudsak i vår undersökning. Vi kan dock konstatera att vissa förskjutningar skett för några utskott har belastningen ökat medan den planat ut eller minskat för andra. 1 I denna rapport används de förkortade utskottsbeteckningarna vid uppräkningar där flera utskott förekommer. 2010/11:URF3 SAMMANFATTNING Detta beror främst på förändringar i politikens fokusfrågor, EU-frågornas växande betydelse men delvis också på olika undersökningsindikatorer. genomförde utredningen en enkät riktad till samtliga ledamöter. besvarades av , vilket får anses vara ett bra resultat i dessa sammanhang. De svarandes fördelning på kön och parti var också bra medan den utskottsvisa fördelningen var mer ojämn. Enkätsvaren ger en god bild av ledamöternas syn på arbetsförhållandena och svaren visar på stora variationer utskotten emellan. Resultaten visar också tydligt vilka arbetsuppgifter ledamöterna prioriterar framför andra och vilka uppgifter de vill ägna mer tid åt. Missnöjet med den allmänna motionstiden är relativt utbrett och de flesta ledamöterna vill ha en utvidgning av motionsrätten. Den förenklade motionsberedningen får stöd av tre fjärdedelar av ledamöterna. Två tredjedelar av ledamöterna anser att arbetsbelastningen är hög i utskottsarbetet och särskilt gäller detta kvinnorna och ledamöterna i de mindre partierna. De utskott där eller fler av ledamöterna anser att arbetsbelastningen är mycket eller ganska hög är i fallande ordning FiU, SfU, CU, TU, SoU, KU och MJU. De flesta ledamöterna lägger stor vikt vid beredningen av propositioner, skrivelser och följdmotioner samt uppföljning och utvärdering, EU-frågor och forsknings- och framtidsfrågor. Den arbetsuppgift som framstår som minst angelägen för de flesta ledamöterna är beredningen av fristående motioner. Nästan en fjärdedel vill ägna mindre tid åt denna uppgift. Nästan två tredjedelar av ledamöterna vill ägna mer tid åt uppföljning och utvärdering respektive forsknings- och framtidsfrågor och hälften vill ägna mer tid åt EU-frågorna. av de svarande ledamöterna anser att den nuvarande ordningen för allmänna motionstiden bör ändras. Den överväldigande delen av dessa anser att möjligheterna att väcka enskilda motioner bör utvidgas. En tydlig majoritet av ledamöterna vill ha kvar beredningstvånget för fristående motioner. Av dessa anser emellertid nästan nio av tio (167 ledamöter) att förenklad motionsberedning kan tillämpas. beslut att reglera utskottens arbete med uppföljning och utvärdering i regeringsformen ska ses som en tydlig markering av betydelsen i detta arbete. Trots vissa svårigheter har flertalet utskott gjort stora framsteg i uppföljningsarbetet under de två senaste valperioderna och det finns många goda exempel på hur man trots en hög ärendebelastning lyckats integrera uppfölj- SAMMANFATTNING 2010/11:URF3 ning och utvärdering i det löpande beredningsarbetet. För att samtliga utskott ska kunna integrera uppföljning och utvärdering i ärendeberedningen krävs tydliga initiativ från utskottens och utskottskansliernas sida och ett utvidgat stöd från förvaltningen. Ett nytänkande när det gäller arbetsformer, planering och prioriteringar samt omfördelning och tillskott av resurser behövs. Enligt vår bedömning har resursbristen vid utvärderings- och forskningsfunktionen utvecklats till en flaskhals som på ett avgörande sätt hämmar en fortsatt utveckling av utskottens uppföljningsarbete. Genomförandegruppens förslag 2006 om två nya tjänster till verksamheten har inte infriats. Mot bakgrund av nuvarande resursbrister och den höjda ambitionsnivån med regleringen i regeringsformen föreslår vi att resurser motsvarande tre nya tjänster tillförs utvärderings- och forskningsfunktionen. Två nya tjänster bör inrättas och ytterligare en tjänst senare . Dessutom anser vi att det vore lämpligt att åter pröva frågan om att organisatoriskt närma utvärderings- och forskningsfunktionen till utskottsorganisationen. betonade 2005 att arbetet med forsknings- och framtidsfrågor måste bli en fråga för varje utskott och att det vore önskvärt om utskotten i ökad utsträckning använde sig av forskningsinsatser och avancerade analyser i sitt arbete. Forskningsrön och andra kvalificerade analyser har i ökad utsträckning använts i ärendeberedningen och i beslutsprocessen. Slutrapporterna har också i de flesta fall integrerats i utskottens betänkanden. Mot bakgrund av de resultat som redovisats står det klart att forskningsfunktionen bidrar till att höja den vetenskapliga kvaliteten i utskottens verksamhet. Sällskapet riksdagsledamöter och forskares () eftersträvade medlemskap i () har uppnåtts under den senaste valperioden. Den fråga som bör ställas härnäst är hur vill förvalta detta medlemskap. Inom EPTA förekommer diskussioner om att driva gemensamma, gränsöverskridande projekt. Det är emellertid tveksamt om forskningsfunktionen med sin nuvarande kapacitet kommer att ha tillräckliga resurser för att medverka i sådana projekt. genomförandegrupp föreslog att stödet till utskottens forsknings- och framtidsarbete borde uppgå till fem tjänster . Denna målsättning har inte uppfyllts. Under förutsättning att önskar fortsätta på den inslagna vägen och vidareutveckla arbetet med forsknings- och framtidsfrågor anser utredningen att forskningsfunktionen behöver ytterligare förstärkning utöver de två tjänster som finns . Utredningen bedömer att funktionen bör utökas med ytterligare en tjänst, utöver den som utlysts under innevarande höst. 2010/11:URF3 SAMMANFATTNING beslutade slutgiltigt om de grundlagsändringar och ändringar i andra lagar som innebär att utskotten fr.o.m. kommer att arbeta med revisionsfrågor på ett nytt sätt. De nya reglerna innebär bl.a. att alla effektivitetsgranskningar från lämnas direkt till som i sin tur lämnar dem vidare till regeringen. Regeringen ska därefter rapportera om eventuella åtgärder med anledning av granskningen i en skrivelse till . Dessutom ska regeringen , i Årsredovisning för staten, redovisa om och hur dessa åtgärder har genomförts. När de nya reglerna träder i kraft blir i princip samtliga granskningar riksdagsärenden. Antalet ärenden av detta slag kan beräknas öka med jämfört med tidigare. Sammantaget innebär den nya ordningen för utskottens arbete med revisionsfrågor en tydlig höjning av ambitionsnivån. Beredningen av revisionsfrågorna kommer att kräva ett merarbete av utskottskanslierna och särskilt av de kanslier som tar emot de flesta granskningarna. Det är emellertid svårt att avgöra vilka resurser detta kommer att kräva och var de i så fall bör placeras i organisationen. Riksdagsdirektören har tillsatt en arbetsgrupp för genomförandet av den nya ordningen. Arbetsgruppen kan utifrån sina analyser och slutsatser göra en mer noggrann och ingående bedömning av resursbehovet. Allmänna motionstiden och hanteringen av det stora antalet enskilda motioner skapar stress och en i många fall extrem arbetsbelastning för ledamöter, parti- och utskottskanslier och kräver omfattande resurser i hela riksdagsorganisationen. För de flesta utskotten medför hanteringen av de enskilda motionerna att utrymmet för de nya angelägna uppgifterna i utskottsarbetet EU-relaterade frågor, uppföljning och utvärdering, forsknings- och framtidsfrågor och frågor med anknytning till revisionen undanträngs. -att den allmänna motionstiden avskaffas och ersätts av en fri motionsrätt året om -att ett motionsstopp införs (gäller ej följdmotioner) för att möjliggöra slutbehandling av motionerna -att reglerna om följdmotioner och följdmotionstider behålls -att reglerna om motioner med anledning av händelse av större vikt ändras. SAMMANFATTNING 2010/11:URF3 Utredningen vill med kraft framhålla att ett införande av fri motionsrätt kopplas till att utskotten ges tydliga och kraftfulla verktyg för en förenklad beredning av motionerna. I annat fall kan arbetssituationen i utskotten bli ohållbar. -att den förenklade motionsberedningen ska vara så flexibel som möjligt och styras av varje utskotts egna behov -att möjligheten till förenklad motionsberedning breddas och fördjupas genom att kriterierna för denna utvidgas -att ett utskotts verksamhetsplanering och prioritering av ärenden och arbetsuppgifter kan utgöra sakliga skäl för beslut om förenklad motionsberedning -att förenklad motionsberedning formellt regleras i en tilläggsbestämmelse till 4 kap. 1 § riksdagsordningen som erinrar om att motioner får beredas i förenklad ordning. Oavsett om förslaget om fri motionsrätt genomförs eller inte är frågan om en utvidgning av den förenklade motionsberedningen aktuell för att underlätta och utveckla utskottens arbete och arbetsformer. Utredningen har haft i uppdrag att dels kartlägga utskottens arbetssituation, dels undersöka hur utrymme ska kunna skapas för att lösa de nya arbetsuppgifter som ålagts utskotten. I uppdraget har ingått att -följa upp erfarenheterna av de nya arbetsformerna med EU-frågor med målet att klargöra arbetsfördelning och rekommendera en modell för hur arbetet ska bedrivas -inventera vilka nya arbetsuppgifter förutom traditionell ärendeberedning som tillkommit för utskotten och vilka resurser dessa uppgifter tar i anspråk -överväga hur resurserna kan användas och omfördelas, t.ex. genom att se över motionshanteringen i syfte att begränsa dess omfattning. Utredningen har även kunnat ta upp andra frågor och förslag som har betydelse för utskottens arbetssituation. Utredningens direktiv återfinns i bilaga 1. Utredningen påbörjade sitt arbete efter sommarledigheterna 2009. Som ett led i arbetet med problemorientering och kunskapsinhämtning genomförde utredningen i inledningsskedet en intervjurunda med samtliga kanslichefer i utskottsorganisationen och . Vid vissa intervjuer deltog, förutom kanslichefen, även utskottsråd och föredragande. Vad som i det sammanhanget särskilt togs upp, i fråga om utskottens arbetssituation och motionshanteringen, var arbetsbelastningen i utskotten, den förenklade motionsberedningen, utskottens ärendeberedning och deras arbete med uppföljning och utvärdering samt forsknings- och framtidsfrågor. genomförde utredningen även en intervjurunda med företrädare för de dåvarande partikanslierna. I fokus för samtalen stod främst frågor om motioner som väcks under den allmänna motionstiden samt beredningen och behandlingen av dessa. För att söka kartlägga ledamöternas uppfattning om sin arbetssituation och de för utredningen aktuella spörsmålen har utredningen genomfört en enkätundersökning som riktades till samtliga ledamöter. Frågorna bestod av olika ämnesblock, vilka berörde ledamöternas arbetsbelastning och deras syn på vilka sakfrågor som bör prioriteras i utskottsarbetet. Vidare gavs tillfälle att ge synpunkter på nuvarande arbetsfördelning mellan fackutskotten och . Undersökningen pågick den 12 januari5 . 1 BAKGRUND 2010/11:URF3 Utredningen har haft återkommande möten med en referensgrupp som bidragit med idéer och synpunkter. I gruppen har, förutom den tidigare riksdagsdirektören , ingått biträdande riksdagsdirektören , planeringschefen , kanslicheferna , föredraganden och utredningschefen . Utredningen har sammanträtt med referensgruppen . Kanslicheferna i utskotten och i har i anslutning till två seminarier som utredningen anordnat beretts tillfälle att framföra sina synpunkter till utredningen. Vidare har utredningen redovisat sitt pågående arbete vid sex möten med talmannen och de särskilda företrädarna för partigrupperna. därutöver har utredningen presenterat sitt arbete för talmannen i samband med hans veckoberedningar. och vid utredningstjänsten () har varit utredningen till stor hjälp med framtagande av statistiska uppgifter och annat faktaunderlag samt genomförandet av ledamotsenkäten. Utredningen har haft ett möte med Utredningen om internationella verksamhet (Rivut). har riksdagsarbetet och arbetsformer granskats av tre stora parlamentariska utredningar.2 (RDU) under ledning av talman tillsattes 1990 och lämnade sitt huvudbetänkande Reformera riksdagsarbetet! 3 till talmanskonferensen . Huvudfrågorna för var den statliga budgetprocessen, budgetbehandling, motionsrätten, arbetet med uppföljning, utvärdering och revision samt utskottsorganisationen. riksdagskommitté (RDK) under ledning av talman lämnade sitt huvudbetänkande inför 2000-talet4 till riksdagsstyrelsen . Den första riksdagskommittén fokuserade på en utvärdering av den nya budgetprocessen, arbetet med uppföljning och utvärdering och arbete med EU-frågor. Dessutom behandlade kommittén förändringar i utskottens arbetsformer. riksdagskommitté under ledning av talman överlämnade sitt huvudbetänkande i en ny tid5 till riksdagsstyrelsen . Kommittén följde upp och vidareutvecklade arbetet 2En redogörelse för tidigare riksdagsutredningar återfinns i bilaga 5, s. 3335, till i en ny tid (framst. 2005/06:RS3). 1993/94:TK1. 2000/01:RS1. 2005/06:RS3. 2010/11:URF3 1 BAKGRUND med EU-frågor och uppföljning och utvärdering. Dessutom behandlades forsknings- och framtidsfrågor, det interparlamentariska samarbetet och arbetet i utskotten och kammaren. Resultatet av de tidigare utredningarnas förslag redovisas i det följande under respektive huvudrubrik. och de båda riksdagskommittéerna, som bestod av ledamöter från samtliga riksdagspartier, hade ett betydligt bredare uppdrag i fråga om arbetsformer än denna utredning har haft. Vårt arbete har koncentrerats till en kartläggning av utskottens arbetssituation och arbetsuppgifter med särskilt fokus på modeller för lösningar i fråga om EU-frågorna och motionshanteringen. genomfördes på uppdrag av en undersökning av utskottens arbetsformer och arbetsbelastning. Resultaten av undersökningen presenterades i rapporten 2004. I undersökningen ingick totalt tio indikatorer på utskottens arbetsbelastning.6 Tillsammans gav indikatorerna en förhållandevis god bild av hur belastade utskotten var och hur skillnaderna mellan dem såg ut. Vidare undersöktes utskottens arbetsbelastning för att se om eventuella skillnader i belastningen var stabila eller om de varierade . Den samlade bedömningen i rapporten var att det fanns systematiska skillnader mellan utskotten som också var stabila . Vissa utskott tenderade att ha jämförelsevis hög arbetsbelastning i ett antal avseenden. Bland dessa märktes främst KU, FiU, SkU, JuU, SoU, UbU samt MJU. Beträffande FiU, SkU, JuU, SoU och UbU berodde arbetsbelastningen främst på en stor ärendemängd i form av propositioner och/eller motioner, medan MJU kännetecknades av att hantera en stor mängd EU-ärenden. För KU:s del hängde den höga belastningen till stor del samman med utskottets granskning av regeringen. Andra utskott tenderade att ha en jämförelsevis låg belastning i flera avseenden framför allt FöU, KrU, AU och BoU.