rfr · GY0WRFR5 · 2011-01-01 00:00:00 — Detta leder till ett moral hazard-problem, dvs. att det finns ett incitament till överdrivet risktagande. Aktieägare kan uppmuntra ledningen att ta onödigt stora risker eftersom de kalkylerar med att staten kommer att undsätta dem om de får finansiella problem. Sådana institut måste därför stå under noggrann övervakning, även om de inte omfattas av systemet med insättningsgarantier. Detta talar dessutom för att makrotillsynsmyndighetens ansvarsområde inte bara bör omfatta banker i traditionell bemärkelse, utan även andra finansiella institut som bedöms vara systemviktiga. Förekomsten av sådana externaliteter och andra former av marknadsmisslyckanden räcker inte i sig för att motivera ett myndighetsingripande. Kostnaderna för sådana ingripanden måste vägas mot de potentiella positiva effekterna. Innan man gör en sådan kostnads-intäktsanalys måste det emellertid klart och tydligt fastställas vilka verktyg som kan användas för makrotillsynen. Detta är en av uppgifterna för de systemrisknämnder som har inrättats på båda sidor av : i , som inrättades genom , och, vilket är mer relevant för vidkommande, (), som inrättades av EU och i vilken kommer att delta25. ska ansvara för övervakningen och bedömningen av potentiella hot mot den finansiella stabiliteten. Vi ska nu diskutera de verktyg som kan användas i samband med makrotillsyn. 3.2.3 Verktyg för makrotillsyn26 Även om det är mycket ovisst exakt vilka verktyg de nya makrotillsynsmyndigheterna kommer att ha till sitt förfogande kommer de framtida 25Finansinspektionen kommer också att delta, i likhet med andra myndigheter som sköter mikrotillsynen, men kommer inte att ha rösträtt. 26För mer information om dessa verktyg, se t.ex. Barrell, R. (2010) Financial regulation and policy architecture, NIER REVIEW nr 214, Borio, C. (2003): Towards a macroprudential framework for financial supervision and regulation?, CESifo Economic Studies, vol 49, nr 2/2003, Borio, C. (2009): Implementing the macroprudential approach to financial regulation and supervision, , , , Borio, C., Furfine C. och . (2001): Procyclicality of the financial system and financial stability issues and policy options, BIS Papers, nr 1, mars, s. 157, Brunnermeier, M., Crockett A., Goodhart C., Hellwig M., Persaud A. och . (2009): The fundamental principles of financial regulation, Reports on the World Economy, nr 11, och Goodhart, C. (2010) The Emerging New Architecture of Financial Regulation. reformerna förmodligen att kunna sorteras in i någon av följande tre kategorier: De verktyg som traditionellt används i samband med mikrotillsyn (av enskilda institut)27 förstärks för att förebygga systemrisker t.ex. genom att det införs ytterligare kapitalavgifter för systemviktiga finansiella institut. Ansvaret för befintliga verktyg omfördelas mellan myndigheterna. Nya verktyg införs och det fattas beslut om vilken myndighet som ska kontrollera deras användning. När det gäller den första kategorin (att kapitalkraven t.ex. skärps för systemviktiga finansiella institut) blir den självklara följdfrågan om kontrollen över dessa verktyg ska ligga hos , som redan kontrollerar deras tillämpning i syften som rör den finansiella stabiliteten, eller hos , som förmodas vara ansvarig för stabiliteten i hela systemet. Ett argument som talar för den första lösningen är att redan har den expertis och den personal som krävs för att utöva tillsyn över banker och försäkringsbolag. Ett annat, närliggande, argument är att man genom att låta ansvara för dessa verktyg undviker en ineffektiv överlappning av tillsynsinsatser. Det finns emellertid också två motargument som snarare stöder den andra lösningen. Det första är att det kan hända att en del systemviktiga finansiella institut ligger utanför nuvarande ansvarsområde (t.ex. betalningssystemet ).28 Om skulle få i uppdrag att ansvara för de traditionella mikrotillsynsverktygens användning i samband med makrotillsynen skulle dess ansvarsområde därför behöva utvidgas väsentligt. har dessutom redan den analyskompetens och personal som krävs för att bedöma stabiliteten i det svenska finansiella systemet. Den första lösningen (att skulle kontrollera tillämpningen av särskilda kapitalkrav för systemviktiga finansiella institut) skulle därför kräva en avsevärd förstärkning av personal och budget så att man kan övervaka fler institut och bedöma systemstabiliteten, en uppgift som alltså redan utförs av . Samma argument gäller även den andra kategorin reformer (att ansvaret för de befintliga verktygen omfördelas mellan myndigheterna). Ta t.ex. Fi- nansinspektionens beslut om att införa ett bolånetak på (över vilket en straffavgift skulle tillämpas). Som vi kommenterade i inledningen motiverade sitt beslut med att man ville skydda enskilda låntagare mot utmätningar, men att sätta en gräns för belåningsgraden kan även vara ett effektivt sätt att förebygga systemrisker och därmed 27Vi diskuterar inte den förstärkning av de traditionella verktygen för mikrotillsyn som bland annat föreslås i III-överenskommelsen (mer och bättre kapital, tak för skuldsättningsgrad, likviditetskvoter etc.), eftersom dessa verktyg står helt under kontroll. Vår diskussion är inriktad på hur dessa verktyg kan användas för makrotillsyn. 28En svår uppgift för de myndigheter som ska ansvara för den nya makrotillsynen (vare sig ansvaret kommer att ligga inom eller inte) blir att fastställa exakt vilka de systemviktiga finansiella instituten är. vara ett lämpligt verktyg för makrotillsynen. Då måste beslutet om och när detta verktyg ska tillämpas dock baseras på makrofinansiella modeller som gör det möjligt att bedöma stabiliteten i det svenska finansiella systemet som helhet. Sådana modeller är , snarare än , område. Vi vill av detta, och andra, skäl därför rekommendera att rätten att besluta om begränsningar av belåningsgraden överförs från till . Den tredje reformkategorin handlar slutligen om nya verktyg som ännu inte finns. Det som oftast diskuteras i detta sammanhang är de kontracykliska buffertar29 som rekommenderas i framför allt III. Idén bakom dessa buffertar är enkelt uttryckt att banker ska vara tvungna att hålla mer kapital under högkonjunkturer för att ha en extra buffert när konjunkturen vänder. Bankerna skulle därmed tvingas låna ut mindre under högkonjunkturer men uppmuntras att låna ut mer under lågkonjunkturer, vilket skulle bidra till att dämpa konjunktursvängningarna. Den viktigaste frågan när det gäller dessa kontracykliska mekanismer är under vilka förhållanden buffertarna skulle aktiveras respektive deaktiveras. Forskare har i flera artiklar30 undersökt om det skulle vara möjligt att använda automatiska stabilisatorer baserat på trendavvikelser i vissa makroekonomiska indikatorer som BNP-tillväxt eller kreditvolym i förhållande till BNP. Det är emellertid högst osannolikt att sådana automatiska regler skulle gå att tillämpa i praktiken, eftersom kapitalkraven så gott som alltid skulle variera om de skulle baseras på någon komplicerad formel. Den typen av regler skulle förmodligen både vara för enkla för att vara effektiva och för komplicerade för att vara tydliga och inte kunna manipuleras. Men besluten kan inte heller överlåtas åt en enskild tillsynsansvarig tjänsteman, oavsett dennes kompetens och integritet. En naturlig kompromiss mellan dessa två ytterligheter reglering kontra godtycke skulle vara att det inrättades en kommitté inom finansiell stabilitet (hädanefter stabilitetskommitté) som får i uppdrag att besluta om det är nödvändigt att ändra kapitalkraven (eller andra kvantitativa verktyg, t.ex. belåningsgraden) för banker och systemviktiga finansiella institut. En sådan kommitté kan arbeta på ungefär samma sätt som den penningpolitiska kommittén. Ordinarie sammanträden kan hållas regelbundet (och extraordinarie sammanträden kunna sam- 29Dessa kontracykliska buffertar kommer till stor del att vara utbytbara mot de kapitaltillägg som finansiella tillsynsmyndigheter får införa inom ramen för den andra pelaren i II. planerar att offentliggöra dessa kapitaltillägg för att göra tydlig åtskillnad mellan dessa och de kontracykliska buffertarna i III. Detta kan ha vissa nackdelar. Denna utbytbarhet mellan verktyg för att förebygga risker på institutnivå (mikronivå) respektive systemnivå (makronivå) visar under alla omständigheter att det behövs en kommitté för finansiell stabilitet med ledamöter från de olika berörda institutionerna (i fall och ) som kan avgöra eventuella konflikter mellan dem. 30I artikeln Mitigating the Pro-cyclicality of 2, jämför Repullo, Saurina och Trucharte (2009) olika metoder att minska II:s procykliska effekt. De bedömer utifrån spanska data för perioden 19872008 att det bästa alternativet är att antingen jämna ut indata i II-formeln med hjälp av konkurssannolikheten (PD) över konjunkturcykeln eller att jämna ut utdata med en multiplikator baserad på BNP-tillväxten. Deras slutsats är att det sistnämnda är bättre i fråga om enkelhet, tydlighet och överensstämmelse med bankernas riskprissättnings- och riskhanteringssystem. mankallas vid behov), under vilka kommitténs ledamöter genom omröstning beslutar om de verktyg för makrotillsyn som diskuteras ovan behöver ändras. kan även fastställa vilka finansiella institut som ska betraktas som systemviktiga. Expertis och stöd kan tillhandahållas av för finansiell stabilitet, som i synnerhet skulle ha ansvar för att ta fram kalibrerade modeller över det svenska finansiella systemet som tillsammans med befintliga stresstestmetoder gör det lättare för kommitténs ledamöter att fatta beslut om verktyg för makrotillsyn. sammansättning skulle spegla behovet av att samordna dess agerande med andra myndigheter som är involverade i stabilitetsarbetet: , och . Vi rekommenderar att myndigheterna överväger att inrätta en sådan stabilitetskommitté. En annan fråga är om, och i så fall hur, beskattningen av banker bör utnyttjas som ett annat verktyg för makrotillsyn. Direkt reglering av bankers agerande kan i regel ersättas eller kompletteras med skatter som straffar det agerande som myndigheterna vill stoppa. Användningen av skatter och avgifter som ett policyverktyg har bland annat tagits upp av den norska finanskriskommittén, som offentliggjorde sin rapport . De relativa för- och nackdelarna med att utnyttja beskattningen av banker för att förebygga systemrisker och för andra syften är emellertid ett stort ämnesområde, som vi ansåg låg utanför vårt direkta uppdrag. Vi ska nu mer ingående diskutera den svåra frågan om hur ansvaret ska fördelas mellan de olika myndigheterna. 3.2.4 Tänkbar ansvarsfördelning mellan myndigheter Till skillnad från vad som är fallet för penningpolitiken finns det ingen vedertagen modell för centralbankernas stabilitetsuppdrag och hur det ska samordnas med andra myndigheter. I en rapport från BIS (Governance and Financial Stability, 2010) jämförs stabilitetsuppdragen för 13 centralbanker (däribland ), som därefter sorteras in under olika modeller. I princip identifieras fyra tänkbara modeller för organisationen av makrotillsynen: 1)Ansvaret för makrotillsynen delas mellan flera myndigheter. 2)Det finns en separat myndighet som ansvarar för makrotillsynen. 3)ansvarar för makrotillsynen, och det finns en separat myndighet för mikrotillsynen. 4)ansvarar för såväl makrosom mikrotillsynen, och det finns en separat tillsynsmyndighet som ansvarar för finansiella produkters säkerhet. Den första modellen motsvarar i stort sett den reform som planeras i och , där en systemrisknämnd31 ska samordna flera specialiserade myndig- 31 I motsvaras detta av () och i EU av (). I fall rör det sig om , , och Riksbanken.32 Den första modellen är förmodligen den som skulle kräva minst förändringar jämfört med hur det ser ut i . Det enda nya skulle vara att systemrisknämndens exakta befogenheter, mandat och styrning skulle fastställas och de nya tillsynsverktygen fördelas mellan de fyra myndigheterna. Varje myndighet skulle ha fullständig kontroll över sina egna verktyg, men systemrisknämnden skulle kunna utfärda rekommendationer för att förhindra konflikter mellan myndigheterna och skulle organisera informationsutbytet för att förbättra samordningen mellan dem. En fördel med detta alternativ är att skulle skyddas mot de anseenderisker och rättsliga risker som är oundvikliga för myndigheter som ansvarar för mikrotillsyn och avveckling. Det skulle finnas en tydlig rågång mellan de penningpolitiska beslut och beslut om nödkrediter som fattar på egen hand, de beslut om verksamhetsbegränsningar och sanktioner för banker som bryter mot reglerna som fattar på egen hand, de beslut om stängning eller omorganisation av banker som Riksgälden fattar på egen hand samt de beslut om finanspolitiska stimulansåtgärder och krisstöd till systemviktiga finansiella institut33 som fattar på egen hand. I praktiken skulle en sådan organisation dock inte vara helt problemfri. Man skulle framför allt behöva hantera konflikter mellan de olika myndigheter som ansvarar för olika delar av den finansiella tillsynen. ha rätt att utfärda offentliga rekommendationer, eller skulle interna konflikter hanteras konfidentiellt? Vem skulle stå för systemrisknämndens sekretariatsfunktion? ledas av riksbankschefen, generaldirektör eller finansministern? Den andra modellen skulle kräva att man inrättar en helt ny myndighet, vilket förmodligen är orimligt. Det skulle vara förbundet med en inte försumbar kostnad att inrätta en sådan myndighet och se till att det finns mekanismer som garanterar oberoende och ansvarsutkrävande. De amerikanska erfarenheterna visar dessutom att en komplicerad tillsynsstruktur sannolikt är ineffektiv när det gäller att förebygga och hantera kriser. Den tredje modellen skulle ha vissa fördelar. Man skulle dra nytta av den expertis och personal som redan finns på för finansiell stabilitet och därmed spara resurser och personal. I en färsk rapport av Howell E. och , Jr (A Report on the Mandate, Structure and Resources of the Swedish Financial Supervisory Authority, sammanställd för vid universitets juri- 32Det finns redan en överenskommelse mellan dessa fyra myndigheter om samarbete och utbyte av information för att främja finansiell stabilitet och underlätta krishantering. Den systemrisknämnd som skulle inrättas enligt den första modellen skulle i princip utgöras av en permanent struktur för detta samarbete och informationsutbyte. 33Vid en systemkris skulle regeringen kunna fatta beslut om likviditets- eller kapitaltillskott till institut som är utsatta för påfrestningar, vilket skulle kräva och Riksgäldens aktiva medverkan men helt och hållet finansieras genom statsbudgeten. diska institution )34 hävdas det att ledande roll i övervakningen av finansiella stabilitet åtminstone i viss utsträckning beror på rekryteringssvårigheter, en av utmaningarna för är att locka till sig och behålla nationalekonomer med finansiell kompetens samt att tack vare sin storlek och sitt övergripande mandat kan behålla en mycket större kritisk massa av nationalekonomiska begåvningar. Den tredje modellen skulle även stärka inflytande i den inrättade () eftersom riksbankschefen automatiskt har rösträtt i denna organisation, vilket företrädare för (och andra nationella myndigheter med ansvar för mikrotillsynen) inte har. Huvudargumenten mot att ge det primära ansvaret för makrotillsynen är för det första att det kan komma i konflikt med målen med penningpolitiken eller mikrotillsynen och för det andra att det kan ge för mycket makt till en institution () som inte står under direkt demokratisk kontroll. Medan det andra argumentet är en omdömesfråga, eftersom det i hög grad beror på länders olika särdrag, kan det första argumentet enkelt vederläggas: Makrotillsynen kan organiseras genom en stabilitetskommitté som är fristående från den penningpolitiska kommittén och vars mål och verktyg är fristående från de penningpolitiska målen och verktygen. Om det införs lämpliga verktyg för makrotillsynen skulle pressen på att reporäntan ska utnyttjas för andra ändamål än för att uppnå inflationsmålet, dvs. för finansiell stabilisering (den policy som även brukar kallas att luta sig mot vinden), minska betydligt. Målkonflikter mellan makro- och mikrotillsynen skulle lösas inom stabilitetskommittén, som skulle bestå av högt uppsatta företrädare för , och . Frågan om stabilitetskommitténs sammansättning skulle vara viktig i flera avseenden: för samordningen med andra myndigheter som ansvarar för andra aspekter av den finansiella stabiliteten och för att begränsa befogenheter. Om detta alternativ väljs rekommenderar vi att stabilitetskommittén ska bestå av både oberoende ledamöter som valts på grund av sin kompetens och högt uppsatta företrädare för , och . Rent konkret kan stabilitetskommittén ledas av riksbankschefen och bestå av en vice riksbankschef med ansvar för finansiell stabilitet, generaldirektör, generaldirektör, en högt uppsatt företrädare för och två utomstående ledamöter. I praktiken skulle denna lösning kunna vara mycket snarlik den i och , genom att den organisation som skulle ha beslutanderätt i frågor om makrotillsyn stabilitetskommittén skulle vara inhyst hos 34 Rapporten finns på . och kunna dra nytta av kompetensen på för finansiell stabilitet och få stöd därifrån men ändå drivas som en separat enhet. Detta alternativ skulle dock förutsätta att man ser över ansvarsfördelningen inom direktionen. Så länge direktionens primära uppgift var att uppnå ett enda mål, dvs. inflationsmålet, vilket i första hand skulle ske genom beslut om räntebanan, var det fullt möjligt och rimligt att alla direktionsledamöter skulle fokusera lika mycket på detta mål som på övriga, mer rutinartade, uppgifter, som sedelutgivning och betalningsväsendets funktion. Våra förslag innebär att ansvarsområde och uppdrag utvidgas väsentligt genom att målet att upprätthålla finansiell stabilitet ges ökad betydelse samt att en stabilitetskommitté eventuellt inrättas. Hanteringen av stabilitetsfrågor kommer att kräva en något bredare och delvis annan expertis än den som krävs för de penningpolitiska frågorna. Det måste också finnas någon inom som har förutsättningar och befogenhet att leda stabilitetskommittén i riksbankschefens frånvaro. Vi menar därför att minst en av direktionsledamöterna måste ha en sådan specialiserad roll. Det tidigare beslutet om att alla direktionsledamöter ska ha exakt samma ställning skulle alltså delvis hävas. Vi menar att är ovanlig, för att inte säga unik, i sitt framhållande av den fullständiga jämlikheten mellan alla direktionsledamöter. När ansvarsområde utvidgas är det ofrånkomligt att denna absoluta jämlikhet kommer att behöva ifrågasättas. Detta är givetvis en intern fråga för direktion. En möjlighet kan vara att man utser en ledamot av direktionen till vice riksbankschef med särskilt ansvar för stabilitetsfrågor. En annan möjlighet kan vara att återgå till det tidigare systemet med två vice riksbankschefer med särskilt ansvar för finansiell stabilitet respektive penningpolitik. En tredje möjlighet kan vara att varje direktionsledamot får huvudansvaret för någon del av verksamhet.35 Det fjärde alternativet (att ansvarar för både mikro- och makrotillsynen) skulle slutligen innebära vissa fördelar i termer av stordriftsfördelar och synergieffekter. Man skulle undvika överlappande tillsynsinsatser, eftersom den övergripande finansiella stabiliteten naturligtvis, om än inte uteslutande, är beroende av stabiliteten i de enskilda instituten; verktyg som används i samband med mikrotillsyn t.ex. kapital- och likviditetskrav är av stor betydelse även för stabiliteten i systemet som helhet. Dessutom skulle det fjärde alternativet ge fördelar i termer av prestige och styrka. Det skulle bli lättare att rekrytera och anställa kvalificerad personal, och det skulle även stärka tillsynsmyndighetens styrka och oberoende i förhållande till banksektorn och olika lobbygrupper. Det skulle dock knappast godtas av den svenska 35 Eftersom detta är en intern fråga för vill vi inte utfärda någon rekommendation, men vi anser att direktionen noggrant bör se över sin organisation och ansvarsfördelning. När direktionsledamöter utnämns bör hänsyn dessutom tas till behovet av att utse åtminstone några ledamöter med särskild expertis på det finansiella stabilitetsområdet. allmänheten, eftersom det skulle innebära att en institution som inte står under direkt demokratisk kontroll skulle få för mycket makt, inte minst beträffande beslut som rör skattebetalarnas pengar. Vi skulle därför rekommendera att det slutliga valet görs mellan det första och det tredje alternativet. Vilket alternativ som väljs är avhängigt en rad subtila detaljer som rör politiska historia, kultur och normer, och vi vill därför ogärna förespråka det ena eller det andra. 3.3 Behöver mandat ses över? Som vi redan har nämnt är riksbankslagen (1988:1385) inte särskilt utförlig när det gäller mandat inom finansiell stabilitet. Det enda som sägs är att vid sidan om det penningpolitiska uppdraget ska främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (1 kap. 2 § tredje stycket). Vi har förstått att ordet betalningsväsende på svenska kan ha en vidare betydelse än engelskans payment system och även förstås som finansiellt system, men vi anser att det är nödvändigt att förtydliga att det är denna vidare tolkning som gäller. Det är framför allt nödvändigt att ge en mer noggrann definition av begreppen makrotillsyn och finansiell stabilitet. En klassisk definition av makrotillsyn finns i en färsk rapport från : Makrotillsynen är inriktad på kopplingar mellan finansiella institut, marknader, infrastruktur och ekonomin i stort. Den kompletterar mikrotillsynens inriktning på riskpositionen i enskilda institut, som till stor del tar det finansiella systemet i övrigt som givet. När det gäller definitionen av finansiell stabilitet skulle en bra utgångspunkt kunna vara egen definition37: har valt att definiera finansiell stabilitet som att det finansiella systemet kan upprätthålla sina grundläggande funktioner och dessutom har motståndskraft mot störningar som hotar dessa funktioner. Det kan också vara lämpligt att förtydliga innebörden av de viktigaste begreppen i denna definition. Med det finansiella systemet avses en mängd olika institut, inte bara affärsbanker. Hit räknas också andra finansiella intermediärer som försäkringsbolag samt finansiella marknader och infrastruktur som betalningssystem och clearing- och avvecklingssystem. Det finansiella systemets grundläggande funktioner är betalningsförmedling och värdepappershandel, men det ska även allokera sparmedel till kreditgivning och uppnå en optimal riskspridning. 36 Macroprudential instruments and frameworks: a stocktaking of issues and experiences, arbetsdokument 38, CGFS. 37I och finansiell stabilitet 2010 som finns på ken_och_finansiell_stabilitet_2010.pdf. Dessa funktioner kan drabbas av olika typer av störningar: stopp i betalningssystemet, stor oro på penningmarknader och finansiella marknader till följd av allvarlig likviditetsbrist, prisbubblor, spiraler av utförsäljningar av tillgångar och fallande priser samt, i sista hand, kreditåtstramningar. Man skulle kunna tänka sig att målet för makrotillsynen inskränks till den snäva uppgiften att begränsa förekomsten av finansiella kriser och de kostnader som de medför, men det skulle knappast gå att mäta i vilken utsträckning detta mål uppnås. Att finansiella kriser helt skulle kunna undvikas är definitivt orealistiskt, men det är en rimlig förhoppning att frekvensen ska kunna begränsas till mindre än en kris . Mot denna bakgrund kan det vara politiskt besvärligt för en oberoende makrotillsynsmyndighet att fatta impopulära beslut som grundar sig på den hypotetiska risken för en kris som kanske inte uppstår (eller uppstår mycket sällan).