rir · GZB526 · 2011-10-31 09:00:00 — 3I aviserade regeringen att eventuella framtida avyttringar av Nordeaaktier kommer att ske så att innehavet via Stabilitetsfonden () och övrigt innehav () minskas proportionerligt. Tabell 2.1 Stabilitetsfonden i Riksgäldens balansräkning Fonder: Stabilitetsfonden, 22,2 mdkr (anskaffningsvärde), 5,6 mdkr Kassa och bank: Räntekonto Stabilitetsfonden, 16,6 mdkr Summa: 22,2 mdkr Summa: 22,2 mdkr tillsatte regeringen en kommitté för att se över det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser, den så kallade . I uppdraget ingår också att utreda och föreslå en riskdifferentierad avgift för Stabilitetsfonden, bland annat för att minska de finansiella institutens benägenhet att ta risk. Kommitténs utredning ska vara klar (direktiv 2011:6). I förarbetena till stödlagen uttalade regeringen att det i ett längre perspektiv finns skäl att samordna Stabilitetsfonden och insättningsgarantin för att bidra till en effektiv krishantering. Om systemen samordnades, skulle en enda avgift kunna tas ut från instituten och medlen användas på ett situationsanpassat sätt i en kris. pågår ett harmoniseringsarbete på EU-nivå både vad gäller system för insättningsgarantier och för nationella så kallade bankavvecklingsfonder. Därför har regeringen beslutat att tills vidare vänta med att slå ihop Stabilitetsfonden och insättningsgarantin. Resultatet av det arbete som sker på EU-nivå ska beaktas av Finanskriskommittén4. 4Det framgår inte av regeringens uttalanden huruvida hanteringen av insättningsgarantins befintliga medel påverkar Stabilitetsfondens målsatta nivå eller inte. Insättningsgarantin innebär att staten garanterar insättningar i banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag som har tillstånd att ta emot kunders pengar på konto. Om ett sådant institut skulle gå i konkurs eller om beslutar att garantin ska träda in ersätter staten kundernas förluster med upp till motsvarande per kund. Syftet med garantin är att stärka skyddet för allmänhetens insättningar, motverka massuttag och därmed bidra till stabilitet i det finansiella systemet. Insättningsgarantin infördes i och baseras på ett EG-direktiv. Motsvarande garanti finns i övriga EU-länder. Den svenska insättningsgarantin finansieras genom avgifter från de anslutna instituten och administreras av Riksgälden. Institutens sammanlagda avgifter ska motsvara av de garanterade insättningarna vid utgången av föregående år. Avgifterna placeras i en fond som förvaltas av Kammarkollegiet på Riksgäldens uppdrag. Placeringarna görs i statsobligationer, räntebärande konto i Riksgälden och har även kompletterats med repor i syfte att höja avkastningen. Det samlade värdet på tillgångarna i fonden var vid utgången av 2010. 2.2Stabilitetsfonder i andra länder Den ekonomiska krisen utlöste en internationell debatt om beskattning av banksektorn. Ett flertal länder har infört eller överväger att införa avgifter och skatter på finansiella institutioner och aktiviteter i syfte att hantera systemrisker. De flesta av dessa initiativ handlar om tillfälliga avgifter för återvinning av det statliga stödet till banksektorn ex post, det vill säga efter den aktuella krisen. De svenska stabilitetsavgifterna är av en annan karaktär eftersom de innebär att bankerna inledningsvis betalar en premie ex ante, det vill säga i syfte att hantera eventuella framtida kriser. Förutom är det bara som har valt en sådan lösning. Därutöver har förespråkat ett nätverk av nationella stabilitetsfonder (bankavvecklingsfonder) inom unionen med liknande funktion. Den tyska Restrukturierungsfondsgesetz trädde i kraft och tillämpas . Grundtanken i den tyska modellen är att det i ett krisläge ska gå att omstrukturera även systemviktiga banker på ett ordnat sätt, utan allvarliga följder för det finansiella systemet och den tyska ekonomin. banker måste följa en särskild omstruktureringsprocess, där den sista utvägen innebär att systemviktiga delar tillfälligt tas över av en statligt ägd bank, medan ej systemviktiga delar avvecklas. Eftersom fokus ligger på omstrukturering kommer fonden inte att slås samman med det tyska insättningsgarantisystemet. Omstruktureringsfonden administreras av en särskild stödmyndighet für Finanzmarktstabilisierung och har en målsatt storlek på (av BNP 2010) samt garantier för att kunna låna upp ytterligare totalt . Fondmedlen ska investeras enligt särskilda riktlinjer med utgångspunkt i låg risk och tillräcklig likviditet. har riktlinjerna inte specificerats mer än så. 2.2.2Nätverk av nationella bankavvecklingsfonder inom EU förespråkar införandet av nationella bankavvecklingsfonder som ska finansieras med hjälp av stabilitetsavgifter. Dessa fonder är tänkta att vara en del av som ska minimera skattebetalarnas kostnader för framtida kriser. väntas kommissionen presentera ett lagförslag om krishantering, i vilket man tidigare aviserat att det ska ingå förslag om ett harmoniserat ramverk av nationella bankavvecklingsfonder. Idén är att ett harmoniserat ramverk har bättre förutsättningar att kunna hantera problembanker med verksamhet i fler än ett EU-land. är tanken att ramverket ska ses över med det långsiktiga målet att skapa en gemensam bankavvecklingsfond i EU. pågår också förhandlingar i och rådet om ändringar i insättningsgarantidirektivet om att ge medlemsstaterna möjlighet att under vissa förutsättningar använda insättningsgarantin till att även finansiera krisförebyggande åtgärder och bankavveckling. Enligt kommissionen bör de nationella bankavvecklingsfonderna placera sina tillgångar i en geografiskt diversifierad portfölj och på så sätt sprida risken. Tillgångarna ska vara likvida och får inte bestå av tillgångar i banker. Vidare anser kommissionen att fonderna bör ha en målsatt storlek definierad som en andel i procent av de avgiftsbetalande institutionernas eligible liabilities, det vill säga de delar av institutionernas balansräkningar som fonderna ska täcka. 2.2.3Diskussionen inom IMF och () fick vid i i uppdrag att kartlägga befintliga och tänkbara alternativa metoder för beskattning av den finansiella sektorn med anledning av den finansiella krisen. Vid det följande G20-mötet presenterade IMF en rapport med två huvudalternativ: financial activities taxes, som betalas in till statsbudgeten och financial stability contributions, vilka kan gå antingen till statsbudgeten eller till en särskild fond.5 Även har utrett olika alternativ. Liksom IMF anser att den finansiella sektorn bör stå för en skälig del av de offentliga kostnaderna för den finansiella krisen. Däremot råder det delade meningar bland delegaterna i för finansmarknadsfrågor (CMF) om hur detta bör uppnås.6 Ex ante-lösningar ses som ett lämpligt alternativ för att hantera systemrisker, men enligt återstår flera viktiga frågor att lösa däribland storleksordningen på de avgifter som samlas in, om de ska gå till statskassan eller till en särskild fond samt hur fondmedlen i så fall ska investeras. 5Enligt IMF spelar det ingen roll om avgifterna går till statskassan eller till en fond om fondmedlen investeras i inhemska statspapper. IMF går dock inte in på frågan om hur fondmedel bör investeras. IMF (2010) A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector, Final report for the G-20, 2010. 6Se (2010) Systemic Financial Crises: How to Fund Resolution, : Financial Market Trends, Volume 2010 Issue 2. Artikeln bygger på en tidigare rapport som togs fram till ett och tar hänsyn till resultatet av diskussionen på detta möte. Regeringens målsättning för Stabilitetsfondens storlek är att behållningen ska motsvara de sammanlagda kostnaderna i samband med en betydande bankkris. Enligt förarbetena till stödlagen7 bör metoden för uppskattning av dessa kostnader bygga på följande faktorer: 1.risken för att stödsystemet kommer att behöva användas 2.den förväntade belastningen på systemet efter återvinning. Regeringen påpekar att båda dessa faktorer är mycket svåra att uppskatta. Efter jämförelser med 1990-talets bankkris som ledde till statsutgifter om av BNP samt med internationella erfarenheter, landade regeringen i målsättningen att Stabilitetsfonden () bör uppnå ett genomsnittligt värde motsvarande av BNP. Stabilitetsavgiften, som tas ut av den avgiftsskyldiges balansräkning exklusive vissa koncernlån och efterställda skulder, fastställdes med utgångspunkt i den önskade framtida fondbehållningen i procent av BNP. bedömning kommer fondbehållningen att nå av BNP under 2025.8 Enligt en tidigare bedömning, då även insättningsgarantins medel om räknades till Stabilitetsfonden, nås målet redan 2016.9 På grund av harmoniseringsarbetet inom EU är det ännu osäkert om och i så fall när sammanslagningen av insättningsgarantifonden och Stabilitetsfonden kan ske. Det faktum att inte längre räknar med Insättningsgarantin i sina prognoser över när målet nås gör dock att det finns en osäkerhet kring om regeringen fortfarande anser att Insättningsgarantins befintliga medel ska påverka den målsatta nivån. 2008/09:61, s. 48. 8Riksgälden (2011), Riksgäldens åtgärder för att stärka stabiliteten i det finansiella systemet (2011:2), s. 8. 2008/09/61 s 48. uttalar regeringen att målsättningen bör vara att Stabilitetsfondens behållning, tillsammans med de medel som beräknas kunna överföras från det räntebärande konto som inrättats enligt 15 § lagen om insättningsgaranti, bör uppnå ett genomsnittligt värde om av BNP. Regeringen har heller inte tydliggjort vad som menas med att fonden i genomsnitt ska uppgå till av BNP och om stabilitetsavgifterna ska vara oförändrade när fonden väl har nått den målsatta nivån. Däremot ingår det i uppdrag att utvärdera för- och nackdelar med en målsatt nivå för Stabilitetsfonden. har ingen anledning att göra någon annan bedömning än regeringen om kostnaderna för en framtida bankkris. Att förutse sådana kostnader är i praktiken ogörligt och regeringens bedömning framstår som rimlig utifrån den information som står till buds . ställer sig emellertid frågande till att fastställa fondens önskade framtida behållning i förhållande till storleken på den svenska ekonomin. Detta innebär nämligen ett antagande om att riskerna i banksystemet växer i takt med BNP, vilket inte alls behöver vara fallet. Som framgår av diagram 2.1, växte banksektorns totala tillgångar från cirka 200 till av BNP . Rimligen växte även systemriskerna snabbare än BNP under samma tid.10 Diagram 2.1 Banksektorns totala tillgångar i relation till BNP 20002010, procent Anmärkning: Figuren avser svenska monetära instituts totala tillgångar enligt Finansmarknadsstatistiken, vilket inkluderar bankernas utländska filialer men inte utländska dotterbolag. Källa: Macrobond. 10Statistiken inkluderar bankernas utländska filialer men inte deras dotterbolag i utlandet. Om dotterbolagen hade inkluderats i statistiken skulle tillgångarna framstå som betydligt större eftersom framför allt Nordea har en betydande del av sin verksamhet i utlandet. De fyra storbankernas koncerntillgångar var till exempel i själva verket drygt fyra gånger så stora som BNP . Tillsynen av dotterbolagen i utlandet faller dock under myndigheterna i respektive land. Om banksektorn växer snabbare än ekonomin, till exempel genom att kreditinstituten expanderar utomlands, så växer också riskerna i banksystemet snabbare än BNP. I ett sådant scenario kommer fonden att bli för liten i förhållande till den ursprungliga bedömningen av risk och systembelastning. Om banksektorn skulle växa långsammare än ekonomin i övrigt, blir fondbehållningen i stället större. Annorlunda uttryckt: Antag att hade startat en stabilitetsfond efter 1990-talskrisen som 2000 hade uppgått till motsvarande av BNP. Fonden skulle då ha motsvarat av banksektorns tillgångar. Med en relation till BNP på , skulle fonden ha minskat relativt banksektorns tillgångar till . Diagram 2.2 Stabilitetsfondens målsatta storlek om av BNP i relation till banksektorns totala tillgångar 20002010, procent Källa: Macrobond samt egna beräkningar. Exemplet ovan visar att det finns nackdelar med att sätta mål för den framtida fondbehållningen i förhållande till BNP. Därmed inte sagt att banksektorns totala tillgångar skulle vara ett optimalt mått i sammanhanget. Det bästa vore om man kunde finna ett mått på statens implicita garanti till banksystemet, men denna är emellertid mycket svårmätt och varierar troligen kraftigt över tiden. förbereder som tidigare beskrivits ett förslag om nationella bankavvecklingsfonder i EU:s medlemsländer. Kommissionen anser att fonderna bör ha en målsatt storlek definierad som en andel i procent av de avgiftsbetalande institutionernas totala eligible liabilities, det vill säga de delar av institutionernas balansräkningar som fonderna ska täcka11. Den svenska Stabilitetsfonden är mer långtgående än de fonder som diskuteras i EU-sammanhang, men det ligger nära till hands att målsätta Stabilitetsfondens storlek på samma sätt enklast som en andel av dess totala avgiftsunderlag. På så sätt kommer fondens storlek att stå i relation till det som den ska täcka, det vill säga en förväntad belastning av en bankkris efter återvinning. Stabilitetsfonden bör leda till att statens finansiella ställning är bättre när nästa finansiella kris inträffar än om fonden inte hade inrättats.12 Som har beskrivits, betalar bankerna in avgifterna till staten, vilket minskar statens lånebehov och statsskulden. På så sätt leder Stabilitetsfonden till en förbättring av statens finansiella ställning, allt annat lika. Stabilitetsfondens effekt på statens finanser måste emellertid ses i ett vidare perspektiv. inriktas finanspolitiken på ett medelfristigt mål, det så kallade överskottsmålet, som innebär att det finansiella sparandet i genomsnitt över en konjunkturcykel ska uppgå till av BNP i den offentliga sektorn.13 Eftersom statens inkomster från stabilitetsavgifter inkluderas då sparandet stäms av mot överskottsmålet innebär fonduppbyggnaden, allt annat lika, minskade krav på de primära källorna till statliga överskott. Detta får till resultat att uppbyggnaden av Stabilitetsfonden inte får någon effekt på statens finansiella ställning över tid14. Istället kommer stabilitetsavgifterna således att motsvaras av ett lägre skatteuttag eller av ökade utgifter.15 När det gäller effekten på statsskulden kan man anta att även den är negligerbar av samma orsak. Även om stabilitetsavgifterna bidrar till det finansiella sparandet i staten får Stabilitetsfonden alltså inte någon effekt på statens finansiella ställning i och med att finanspolitiken styrs av överskottsmålet. 11EU-kommissionen (2010), Consultation paper, DG Internal Market and Services working document, Technical details of a possible EU framework for bank recovery and resolution, 83.Eligible liabilities är skulder utöver Tier 1-kapitalet och de insättningar som täcks enligt insättningsgarantidirektivet. 12Se t. ex. dir. 2011:6 s. 13 och prop. 2009/10:30 s. 31. 13Från början var målet av BNP, men detta ändrades till sedan premiepensionssystemet redovisningsmässigt övergick från den offentliga sektorn till hushållssektorn 2007. 14Resonemanget utgår från att det ökade finansiella sparandet i staten inte påverkar utvecklingen av det finansiella sparandet i kommunsektorn eller inom pensionssystemet. 15Givet att det statliga utgiftstaket är bindande, leder stabilitetsavgifterna till att skattetrycket på någon annan sektor blir lägre än vad som hade varit fallet utan Stabilitetsfonden. Den realekonomiska effekten av Stabilitetsfonden är således att bankerna beskattas till fördel för någon annan sektor i ekonomin. mening ska en effektiv stabilitetsfond innebära att staten står bättre finansiellt när nästa kris inträffar. Så är dock icke fallet då avgifterna till Stabilitetsfonden räknas in vid avstämningen mot överskottsmålet. Som påpekats ovan utgör Stabilitetsfonden inte någon fond i egentlig mening, utan är endast ett tillgodohavande på ett räntebärande konto i . I propositionen finns inget resonemang som tyder på att något annat upplägg varit aktuellt eller diskuterats. Inom EU pågår ett arbete om att införa ett gemensamt regelverk för bankavvecklingsfonder inom unionen. Kommissionen anser att avgifterna till dessa inte ska ingå i statsbudgeten utan att de i stället ska förvaltas i separata fonder.16 Om Stabilitetsfonden skulle förvaltas som en riktig fond skulle den totala statsskulden bli högre och även den konsoliderade statsskulden såvida inte alla medel placeras i svenska statspapper. Att samla medlen i en fond har den fördelen, givet att medlen är placerade i likvida utländska statspapper med låg risk, att de finns tillgängliga . Staten skulle då bygga upp likvida reserver under goda tider som sedan skulle kunna avyttras om landet skulle drabbas av en finansiell kris. Nuvarande system för Stabilitetsfonden innebär att staten måste låna upp medel då Stabilitetsfonden ska användas. Figur 3.3 Räntedifferens mot för och , 10-årsräntan, procentenheter 16 faktapromemoria 2009/10:FPM105 s. 5. Ur ett riskdiversifieringsperspektiv finns det anledning att fundera kring hur behållningen i Stabilitetsfonden bäst bör placeras. Med det upplägg man valt tvingas således staten att gå ut på marknaden och låna upp medel vid det tillfälle då fonden behöver användas. Det innebär i praktiken en förhoppning att den lägsta kostnaden för skattebetalarna uppnås genom att ge ut nya statsobligationer i händelse av en finansiell kris. Erfarenheten visar emellertid att kostnaden för att ta upp lån då ett land drabbas av en finansiell kris kan vara avsevärt högre än normalt. Figur 3.3 ovan illustrerar detta med den irländska erfarenheten. ansågs ha goda offentliga finanser och hade en jämförelsevis mycket låg statsskuld som andel av BNP före krisen. Den uppgick till , vilket kan jämföras för euroområdet som helhet. Icke desto mindre steg räntedifferensen mot brant direkt under krisen, och har fortsatt att försämras i takt med att den statsfinansiella utvecklingen blivit sämre. uppgick räntedifferensen mot som mest till drygt 1 100 punkter jämfört med mindre än 10 punkter innan oron på finansmarknaderna startade . , som under krisen inte har tvingats till omfattande stödauktioner eller kraftigt ökad upplåning, har i stället sett differensen mot minska och till och med bli negativ. Att tvingas ut på de internationella kapitalmarknaderna av finansiell oro kan således bli betydligt dyrare än om man gör löpande avsättningar till en fond med likvida tillgångar som kan säljas när medel behövs. Att ha en fond med svenska statspapper som behöver avyttras i oroliga tider kan ge liknande effekter som dagens system som kräver att staten ger ut nya obligationer då fonden ska användas. För att undvika detta kan fonden placera sina medel i utländska likvida papper som kan avyttras utan effekter på svenska räntor. Det är således inte självklart att det valda upplägget med ett räntebärande konto i minimerar kostnaderna för skattebetalarna. När Stabilitetsfonden startades tillförde staten fonden som ett startkapital. Överföringen skedde genom att det nya anslaget 92:5 Tillskott till Stabilitetsfonden på utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. debiterades som Riksgäldens nettoutlåning krediterades med samma belopp. Transaktionen var inomstatlig och påverkade varken statsbudgetens saldo, statens finansiella sparande eller den konsoliderade statsskulden. Eftersom utgiftsområde 26 ligger utanför utgiftstaket påverkades inte heller budgeteringsmarginalen. Däremot påverkas budgetsaldot, det finansiella sparandet och statsskulden av tillskott till fonden genom bankernas stabilitetsavgifter. Likaså påverkas budgetsaldot (liksom statsskulden) när fondmedel används, medan effekten på det finansiella sparandet beror på vilken typ av stödåtgärd det handlar om. Infriandet av garantier ger en negativ effekt på sparandet medan till exempel statens deltagande i Nordeas nyemission 2009 inte gav någon effekt eftersom det innebar ökat statligt aktieinnehav. Statens grundplåt i Stabilitetsfonden har motiverats med att man ville ge fonden muskler och trovärdighet. I praktiken var dock tillskottet bara en redovisningsteknisk åtgärd som varken påverkade statens eller fondens finansiella ställning. Startkapitalets ekonomiska innebörd blir därmed att det minskar det fondkapital som ska finansieras av bankernas stabilitetsavgifter med , eller av BNP.17 Inklusive värdet av Stabilitetsfondens Nordeaaktier med värdetillväxt och utdelning samt räntan på Stabilitetsfondens konto i , är det till slut en relativt liten andel av fonden som stabilitetsavgifterna står för. räknar med att Stabilitetsfonden når av BNP . I prognosen för fondens utgående balans 2025 på (2,av BNP) står de ackumulerade stabilitetsavgifterna för drygt 53 miljarder, vilket motsvarar av BNP eller cirka en tredjedel av fondens behållning. Inklusive den ränta som avser stabilitetsavgifterna beräknas bankernas finansiering uppgå till av fondbehållningen.18 Detta förhållande kan ställas mot ett av de bedömningskriterier för en effektiv och ändamålsenlig stabilitetsfond som diskuteras i kapitel 1 att fonden ska leda till att det huvudsakligen är banksektorn som ska stå för de direkta kostnaderna av en bankkris. Ett andra bedömningskriterium som diskuteras, att medel som tillförs fonden ska stärka statens finansiella ställning, är inte heller uppfyllt eftersom fondens startkapital i grund och botten är en papperskonstruktion. 17Givet att räntan på kontot i i genomsnitt är lika med den nominella tillväxttakten i BNP. Det får till följd att startkapitalet kommer att växa så att det alltid utgör av BNP. 18Siffrorna bygger på Riksgäldkontorets prognos i Riksgäldens åtgärder för att stärka stabiliteten i det finansiella systemet (2011:1). Sedan den publicerats har aktiekurs sjunkit markant. Regeringen har emellertid aviserat att man inte avser att avyttra innehavet i Nordea vid nuvarande marknadsläge, varför analysen äger relevans även . 4 Kapitaltillskottet i Nordea Under den finansiella krisen blev förtroende en extremt viktig faktor för kreditinstitut. Många banker hade en kapitaltäckningsgrad som låg långt över vad lagstiftaren krävde men upplevde ändå svårigheter att refinansiera sig på marknaden. Bristen på transparens och en genuin osäkerhet om vilka kreditförluster som kunde uppstå medförde att även banker med ett gott utgångsläge kände ett behov av att öka sin kapitaltäckning. I tider av osäkerhet tenderar investerare ofta att mer se till relativa positioner än absoluta. Varför investera i en bank med oklar eller oviss kapitalsituation om det finns banker med liknande utsikter som har en mer gynnsam kapitalsituation? Detta gjorde att banker i sina beslut om sin egen kapitalsituation tvingades väga in hur andra banker agerade i samma fråga. Delvis av denna orsak ville även välkonsoliderade banker stärka sin kapitalbas. I var och mest utsatta på grund av sina stora kreditförluster i de baltiska staterna. Men alla svenska storbanker valde att på olika sätt stärka sin kapitalbas under krisen. Nordea lanserade en nyemission på trots att banken hade en av de starkaste positionerna ur kapitalsynpunkt i . Alla storägare, inklusive staten vars ägarandel vid den aktuella tidpunkten uppgick till , deltog med sin pro rata-andel. Nordea beskrev nyemissionen som proaktiv i syfte att positionera banken för såväl risker som möjligheter. Banken framhöll främst följande argument19: att (fortsatt) vara en av de starkaste bankerna i sett till kapitalisering och behålla sin AA-rating att etablera en extra kapitalbuffert med anledning av de osäkra ekonomiska utsikterna att skapa handlingsutrymme att ta till vara de affärsmöjligheter som obalanserna på marknaden medför Dessa motiveringar styrdes naturligtvis till en del av den bild banken ville ge till investerare och allmänheten. Icke desto mindre kan det noteras att Nordea nämnde möjligheten att expandera i ljuset av de problem som andra banker 19 Se /Investor+Relations/Nyemission/Bakgrund+och+motiv/1208042.html