rir · GZB521 · 2011-05-31 09:00:05 — Att de profilerade områdena inte är nedbrutna mer i detalj i forskningsstrategierna behöver emellertid inte betyda att detta inte finns på fakultetsnivå eller en sämre kvalitet på lärosätets forskning. Det gör dock att det inte tydligt framgår av forskningsstrategin hur prioriteringar ska göras eller hur ambitionerna ska uppnås. Karaktär hos lärosätenas forskningsstrategier 20092012 Strategi beskriven med mätbara mål och med konkreta redskap för prioritering mellan områden Strategi beskriven med inslag av mål och medel Strategi som inte beskriver genomförande Strategi som formulerar mål att nå hög kvalitet i forskning men som inte pekar ut forskningsområden Källa: Genomgång av lärosätenas forskningsstrategier 20092012. Anmärkning: Linnéuniversitetet redovisas som och . 19 lärosäten angav att deras uttalade mål är att satsa på så kallade starka forskningsmiljöer och excellenta forskare. Av dessa pekade sex lärosäten särskilt ut att de avsåg att satsa på miljöer som är nya eller nydanande. 3.4Lärosätenas interna prioriteringar och omfördelningar Flertalet lärosäten fattar beslut centralt om hur basanslaget för forskning ska fördelas. Vid de flesta lärosätena är det styrelsen som fattar beslut om de övergripande budgetramarna, medan rektor beslutar om den slutliga fördelningen av basanslaget. Information om hur anslaget för forskning fördelas internt på lärosätena återfinns ofta i verksamhetsplan och budget . Två av 29 lärosäten har inte centralt fattade beslut om hur basanslaget ska fördelas.59 59Riksrevisionens enkät: Fråga 11a. Finns det vid lärosätet centralt fattade beslut om hur basanslag ska fördelas på olika ändamål? Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Den interna fördelningen av basanslaget görs vid de flesta lärosätena i form av tre delar: en fast del, en prestationsstyrd del samt en del som avsätts till särskilt prioriterade områden och andra strategiska satsningar. Tio lärosäten har en fast del, som ofta bygger på den historiska tilldelningen och lokalbehov. Den fasta delen utgör vanligen merparten av anslaget och är en på förhand bestämd fördelning mellan olika organisatoriska enheter vid lärosätet såsom olika fakulteter eller områden. Den del som fördelas utifrån prestationsmått avser att omfördela mellan vetenskapsområden och inom dem, även om förändringarna oftast sker på marginalen. Prestationsmått används vid många lärosäten för att fördela anslag inom fakulteterna.60 Det framgår av granskningen att de vanligast förekommande måtten för att fördela basanslag efter prestation sammanfaller med de indikatorer som används för tilldelning av basanslag på nationell nivå. Av figur 3.2 framgår att de vanligaste måtten är andelen externa medel, antalet vetenskapliga publiceringar och antalet examina på forskarutbildningen. Övriga mått som används är antal lärare och forskare samt tidigare genomförd forskning, exempelvis förbrukning av externa forskningsmedel. Det bör noteras att de lärosäten som har angivit denna typ av fördelning inte alltid klargör om det är fördelningen mellan eller inom vetenskapsområden som avses. Prestationsmått för intern fördelning av basanslaget 2009 Doktorsexamina Internt ansökningsförfarande Ospecicerat prestationsmått Övriga prestationsmått* Prestationsmått används ej Källa: enkät: Fråga 12. Enligt vilka grunder fördelas basanslaget mellan olika nivåer och organisatoriska enheter inom lärosätet? och bifogade underlag från lärosätena. Anmärkning: * = Mått som avspeglar genomförd forskning, antal disputerade forskare eller prestation i form av helårsstudenter. 1992/93:1, Om universitet och högskolor frihet för kvalitet, s. 75; SOU 2000:82, s. 146. Fallstudieintervju 20; , Verksamhetsberättelser, naturvetenskaplig fakultet, 20042009. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Vid några högskolor tillämpas ett internt ansökningsförfarande, där medel fördelas utifrån prioriteringar mellan enskilda forskares inlämnade projektbeskrivningar. Det kan noteras att det inte bara förekommer prestationsmått med anknytning till gängse indikatorer på kvalitet i forskningen utan också mått som syftar till att säkra forskningsanknytning i grundutbildningen61. Det förekommer exempelvis att prestationer i grundutbildningen i form av antal helårsstudenter används för fördelning av basanslaget. Elva av lärosätena har avsatt basanslag för strategiska satsningar på central nivå. Några lärosäten anger omfattningen till mer än hälften av anslaget vid lärosätet. I andra fall finns en så kallad rektorsfond för strategiska satsningar på någon procent av basanslaget. Men, som en intervjuad rektor uttryckte saken, en sådan fond kan ge tydliga signaler om vilka satsningar ledningen vill se.62 De strategiska satsningarna inom basanslaget innebär ibland särskilda profilområden. Vid ett lärosäte i fallstudien valdes dessa så att några skulle vara redan etablerade styrkeområden och några skulle vara mer oprövade men potentiellt nyskapande områden.63 Medel användes exempelvis för att rekrytera forskare till utvalda forskningsmiljöer, både välmeriterade forskare, eller yngre forskarassistenter, och särskilda infrastruktursatsningar. Det förekom även strategiska satsningar med mer allmän karaktär som för yngre forskare i form av anställningar som forskarassistenter eller meriteringsstöd respektive stöd riktade till kvinnliga forskare. Samfinansiering av större bidrag och miljöstöd var också en viktig del av ledningens strategiska satsningar.64 3.5Få lärosäten kan redovisa hur basanslaget används Varken i lärosätenas årsredovisningar eller i den officiella statistiken om högskolan redovisas hur forskningens kostnader fördelas mellan basanslaget och externa medel i form av bidrag. Det finns inte heller något krav på lärosätena att redovisa användningen av forskningsmedel uppdelat på basanslag respektive bidrag. 61I denna rapport används begreppet grundutbildning synonymt med utbildning på grundnivå och avancerad nivå. De intervjuade menade att det är olämpligt att bygga upp tilldelning av basanslag endast efter hur mycket externa medel som attraheras eftersom de anser att det är viktigt att basanslag också används till områden som är mer riskfyllda och ännu inte väckt finansiärernas intresse. 64Årsredovisningar från 29 lärosäten; fallstudieintervju 11, 14, 20, 22 och 28. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Granskningen visar att lärosätena har svårt att dela upp det som finansieras med basanslag respektive bidrag på direkta kostnader för lön, drift, avskrivningar, lokaler samt indirekta kostnader. Tio av 29 lärosäten redovisade i enkäten hur basanslaget 2009 fördelades på olika kostnadsslag och indirekta kostnader. Nio av lärosätena specificerade hur kostnaderna för forskningsbidrag hade belastat olika poster samma år.65 Det är stora skillnader mellan hur basanslag och bidrag fördelas på olika kostnader, både mellan och inom lärosätena. Vid sju av nio lärosäten skiljer sig andelen av totalkostnaden för ett eller flera kostnadsslag med . Med detta menas exempelvis att lönekostnadens andel av basanslaget kan uppgå till , medan lönekostnadens andel av de totala kostnaderna av bidrag kan utgöra vid ett lärosäte. Det bör noteras att kostnader för indirekta lönekostnader inte är inkluderade här. Den stora variationen av olika kostnadsposters andel av den totala kostnaden när man jämför basanslag och bidrag kan bero på osäkerhet i siffrorna. I vissa fall är det tydligt angivet i kontrakt vad bidragen får användas till, vilket gör att exempelvis bidrag finansierar en mindre del av indirekta kostnader. En stor diskrepans kan också vara en effekt av att exempelvis basanslag förbrukas före externa medel i projekt som finansieras från flera finansieringskällor. (Se bilaga 1 och 3.) Basfinansieringen av forskning i högskolan har över åren successivt minskat i relation till andra former av finansiering. Dess andel av de tillförda medlen för forskning utgjorde . Merparten av basanslaget går till de äldre universiteten, även om första år särskilt prioriterade högskolor och nya universitet. Konkurrensutsättningen av en del av basanslaget har lett till en viss omfördelning mellan lärosätena. Tilldelningen utifrån resultatindikatorer har inneburit en begränsad omfördelning från universitet till högskolor, medan satsningarna på strategiska forskningsområden givit ett betydande resurstillskott till främst äldre universitet. 65Riksrevisionens enkät: Fråga 16. Ange i tabellen hur basanslaget/externa forskningsbidrag/ uppdragsforskning fördelades på forskning och forskarutbildning . Två av de nio lärosäten som besvarat frågan både för basanslaget och för bidrag har inte möjlighet att separera lokalkostnader från de indirekta kostnaderna. Ytterligare sju lärosäten besvarade frågan, men utan att redovisa fullständiga uppgifter. Nio lärosäten svarade att det inom ramen för deras redovisningssystem inte var möjligt att särredovisa hur man använt basanslag respektive bidrag. Tre lärosäten besvarade inte frågan. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning När det gäller den interna fördelningen inom ett lärosäte visar granskningen att nästan alla lärosäten fattar beslut centralt om fördelningen av basanslaget. Det är vanligt att den interna fördelningen till viss del bygger på prestationsmått som anknyter till de resultatindikatorer som tillämpas på nationell nivå. Inför forskningspolitiska propositioner får lärosätena i uppdrag att utarbeta forskningsstrategier. En genomgång visar att många av dessa strategier är allmänt hållna. De områden som pekas ut i strategierna är breda och sammanfaller ofta med särskilt prioriterade områden i de senaste forskningspolitiska propositionerna. Få strategier innehåller information om hur målen ska uppnås och hur prioriteringar mellan forskargrupper görs. Ur lärosätenas årsredovisningar och den officiella forskningsstatistiken framgår det inte enkelt hur mycket bidrag till forskning som har inbetalats till lärosätena av externa forskningsfinansiärer. Det framgår inte heller direkt hur mycket basanslag som förbrukats . Vidare är det cirka en tredjedel av de granskade lärosätena som utifrån sin interna redovisning kan visa hur basanslaget för forskning använts och hur detta skiljt sig från användningen av bidrag för forskning. inget krav på lärosätena att kunna tillhandahålla denna form av redovisning. Sammantaget innebär det att redovisningen inte ger en precis bild av hur mycket av forskningen som finansieras via basanslaget och hur basanslaget används vid lärosätena. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 4 Risk för att anslag inte hålls isär Syftet med detta kapitel är att undersöka om anslag kan skjutas mellan forskning och grundutbildning och om det därmed finns risk att basanslaget för forskning används på annat sätt än avsett.66 Kapitlet bygger på fallstudie och enkät, enkätundersökning om arbetstid, statistik rörande kostnadsfördelning mellan de två områdena, samt lärosätenas årsredovisningar. 4.1Anslaget för forskning får inte användas för utbildning Vardagen i högskolan kännetecknas av både forskning och undervisning. Verksamheterna bedrivs i stor utsträckning av samma personal. Grunden för lärosätenas verksamhet är två direkta anslag från statsbudgeten, det ena för grundutbildning och det andra för forskning och forskarutbildning. Användningen av dessa två anslag ska vara separerad från varandra, det vill säga lärosätena får inte använda anslagsmedel för grundutbildning till forskning eller omvänt.67 4.2Inga tecken på att medel förs från forskning till grundutbildning Studier av lärares och forskares arbetsförhållanden i den svenska högskolan vittnar om att mer administration och stor undervisningsbörda riskerar att leda till att undervisande personal måste använda forskningstid eller fritid för att 66Begreppet verksamhetsgren har tidigare använts för uppdelning i de två kärnverksamheterna. I regleringsbrevet benämns indelningen utifrån områden i stället för verksamhetsgrenar. I rapporten används både begreppet verksamhet och termen redovisningsområde. 67Regleringsbrevet avseende universitet och högskola 2011, Riktlinjer för redovisning. I enlighet med detta krav framgår i bilaga till regleringsbrevet avseende universitet och högskolor att redovisningen av verksamhetens kostnader och intäkter i årsredovisningen ska fördelas på de två områdena utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning, konstnärligt utvecklingsarbete och utbildning på forskarnivå. Undantag från detta är som har ett gemensamt anslag för utbildning, forskning och fortlöpande miljöanalys, där dock en miniminivå för anslag som ska gå till forskning och forskarutbildning specificeras i regleringsbrevet. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning utföra dessa arbetsuppgifter.68 En studie av förhållandena vid danska universitet tyder på att medel avsedda för forskning används för att täcka upp för en underfinansierad grundutbildning.69 har utifrån den bild som dessa studier ger på olika sätt undersökt om medel förs mellan forskning och grundutbildning vid svenska lärosäten. I det följande redovisas genomgång, vilken inte ger stöd för hypotesen att anslag generellt förs från forskning till grundutbildning. 4.2.1Lärosätenas årsredovisningar tyder inte på att basanslag används för grundutbildning En genomgång av lärosätenas resultat för de två områdena i årsredovisningarna visar att grundutbildningen generellt sett inte lånar anslag som är avsedda för forskning.70 Tre av 2871 lärosäten uppvisade ett ackumulerat underskott i området för grundutbildning, men sammantaget var beloppet litet ().72 Ett av dessa var som har ett gemensamt anslag för grundutbildning, forskning och fortlöpande miljöanalys och därmed får föra medel mellan verksamheterna. Vad man kan se är att nio av lärosätena har låtit forskningen gå med underskott, men även här var omfattningen på aggregerad nivå marginell ().73 Dessa lärosäten har alltså bedrivit lite mer forskning än 68SCB UF 13 , tabell 13, och s. 83; (2008:22 R), Frihetens pris ett gränslöst arbete. En tematisk studie av de akademiska lärarnas och institutionsledarnas arbetssituation. Den genomsnittliga arbetstiden var enligt denna studie ; (1998), Självbestämmande och akademisk frihet; SULF (1998), Seniora lärare: tillgång eller belastning? ; (2002), Arbetsmiljön vid svenska universitet och högskolor 2002; Li Bennich- , (2007) Has academic freedom survived? An interview study of the conditions for researchers in an era of paradigmatic change; (2010:4 R), s. 100. Enligt den senare studien var den genomsnittliga arbetstiden för professorer , och för lektorer . 69Finansministeriet (2009), s. 52 och 82. Se även (2003), En stark grundforskning i , forskningsstrategi 20052008, s. 1718. 70Utgångspunkten för uppdelningen i två anslag som redovisas separat är att underskott i ett redovisningsområde ska balanseras av överskott i samma redovisningsområde andra år. Om grundutbildningen under ackumulerar underskott, medan forskningen uppvisar överskott, kan man se det som att grundutbildningen lånar likvida medel av forskningen eftersom dessa medel annars hade kunnat användas i forskningen. Om forskningen uppvisar underskott, kan det på motsvarande sätt ses som att lärosätet lånat likvida medel från grundutbildningen eller använt andra likvida medel som exempelvis forskningsdonationer I redovisningstermer kan detta uttryckas som att disponera likviditet på räntekontot. 71Antalet lärosäten i genomgången uppgår till 28 då både och ingår (Linnéuniversitetet), som och är exkluderade på grund av att de är stiftelser. 72Två lärosäten hade uppvisat underskott i grundutbildningen , om än i minskande omfattning. 73Lärosätenas årsredovisningar 2009. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning vad de haft medel för. Vid ett par av lärosätena uppgick dock det ackumulerade underskottet i forskningsverksamheten 2009 till nästan hälften av den årliga omsättningen i detta redovisningsområde. De berörda lärosätena uppvisar vissa gemensamma drag. Det handlar om relativt små högskolor vars verksamhet, med ett undantag, huvudsakligen består av grundutbildning. Därför är det ackumulerade underskottet i forskningen ändå litet i förhållande till samtliga lärosätens omsättning. 4.2.2Lärare och forskare lägger mer tid på forskning än vad dess redovisade kostnader anger Förutom genomgången av årsredovisningarna har också undersökt om det finns tecken på överföring mellan grundutbildning och forskning utifrån en jämförelse mellan SCB:s studie av lärares och forskares arbetstid och lärosätenas kostnader för de båda verksamheterna. (Se bilaga 5.) Jämförelsen ger inga indikationer på att medel för grundutbildning skulle användas för forskning. När lärare och forskare själva redogör för vad de gör på sin arbetstid, visar det sig att de lägger ned mer tid på forskning än vad man kan förvänta sig utifrån de redovisade kostnader som forskningen har. Det är därmed inte sannolikt att basanslag för forskning används för grundutbildning på aggregerad nivå. Däremot visar jämförelsen en risk för det motsatta, det vill säga att basanslag för forskning kan användas för grundutbildning, om inte forskningens övriga kostnader är mycket lägre än grundutbildningens i förhållande till nedlagd tid. Det kan finnas incitament hos lärosätena att skjuta över kostnader till grundutbildningen i syfte att hålla forskningens indirekta kostnader nere i en strävan att attrahera externa medel.74 Detta hindrar inte att det i enskilda fall kan se annorlunda ut. I intervjuer med personal vid humanistisk fakultet eller motsvarande framkom det i fallstudien att tid finansierad med forskningsmedel kan behöva tas i anspråk till grundutbildningen.75 Vidare menar ett par lärosäten att det finns en vilja att värna kvaliteten i grundutbildningen och att hålla nere grundutbildningens indirekta kostnader. 74Se även (2011), s. 39. 75Fallstudieintervju 5,6, 29 och 30. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 4.3Oprecis redovisning innebär risk att anslag inte hålls isär Hur forskare och lärare fördelar sin tid mellan forskning och undervisning utgör grunden för hur de totala kostnaderna fördelas. Utifrån denna tidsfördelning fördelas kostnader för allt från lärosätets ekonomiavdelning till bibliotek. Lönekostnader, alternativt på vissa lärosäten löne- och driftskostnader, ligger till grund för fördelningen av indirekta kostnader av olika slag på de två redovisningsområdena. Vid lärosätena baseras vanligtvis denna fördelning inte på faktiskt nedlagd tid utan på schabloner och den arbetsplanering som görs inför ett verksamhetsår.76 har tidigare konstaterat brister i de metoder som används för att beräkna lärarnas undervisningstid och att schablonerna sällan är föremål för intern kontroll.77 Vikten av att ta fram redskap för att mäta omfattningen av arbetstid lyfts fram av , som rekommenderar svenska myndigheter tidrapportering som en central metod för kostnadsuppföljning.78 Enligt en aktuell rapport har knappt hälften av lärosätena någon form av verktyg för tidrapportering.79 Vid lärosätena som ingår i fallstudien fanns ett internt motstånd mot tidrapportering och några lärosäten har lämnat synpunkter på att kostnaderna skulle vara höga för att införa ett sådant system.80 Få lärosäten använder tidrapportering genomgående i verksamheten. Det innebär inte nödvändigtvis att lärosätena saknar uppföljning av sin fördelning av indirekta kostnader på ett övergripande plan. Exempel på att lärosätena följer upp kostnadsfördelningen finns inom en av de studerade fakulteterna Där hade en studie av schabloner och faktiskt arbetad tid genomförts som visade på en stor diskrepans mellan schablonerna och omfattningen av nedlagt arbete.81 Uppföljning av hur kostnaderna har fördelats har också föranlett korrigeringar om det visat sig att ett av områdena fått bära en för stor andel av de indirekta kostnaderna.82 (Se bilaga 3.) 76Det handlar då dels om schablonmässigt beräknad ersättning för undervisning i form av lektorstimmar, dels hur mycket tid för forskning och kompetensutveckling på basanslag som lagts in tjänsten och hur mycket externa bidrag en viss lärare/forskare förväntas förbruka för egen lön. avser planering, genomförande och efterarbete för en undervisningstimme och kan exempelvis motsvara . Antalet klocktimmar kan dock variera, både inom och mellan lärosäten. 77Riksrevisionen (2005:21), Lärares arbetstider vid universitet och högskolor. Se även remissvar inför SUHF-modellens införande (dnr 39-2007-1366), . 78Ekonomistyrningsverket (2007:15), Tidredovisning behövs i statlig förvaltning, s. 12 och 6970. 79Enligt (2011), s. 15, har 13 av 32 tillfrågade lärosäten någon form av verktyg för tidrapportering. 80Fallstudieintervju 7, 13 och 14. Fyra lärosäten har inkommit med synpunkter om höga kostnader för tidrapportering i förhållande till dess nytta , . 82Mittuniversitetet årsredovisning 2008, s. 51; årsredovisning 2008, s. 6970. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Anslagen för grundutbildning respektive för forskning och forskarutbildning ska hållas isär och den ena verksamheten får inte bekostas av den andra. Granskningen visar att det inte råder vattentäta skott mellan verksamheterna och att det finns en risk för att medel förs mellan dem. Redovisning som grundas på bemanningsplaner och schabloner i stället för på faktiskt arbetad tid innebär att kostnadsfördelningen mellan forskning och grundutbildning riskerar att bli oprecis och variera i kvalitet. Systemet med schabloner leder också till att det finns risk för att medel skjuts mellan de olika redovisningsområdena utan att detta kan utläsas ur redovisningen. Utifrån genomgången av årsredovisningarna liksom studien av tids- och kostnadsfördelning finns det inga tecken på att basanslag används för grundutbildning på aggregerad nivå. Däremot finns det risk att anslag för grundutbildning används för forskning, förutsatt att forskningens indirekta kostnader inte är betydligt lägre än grundutbildningens. Sammantaget ger redovisningen inte tillräcklig kunskap för att lärosätenas ledning ska kunna säkerställa att anslagen används på ett sätt som är effektivt och i linje med intentioner. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 5 Basanslaget och forskarutbildningen I detta kapitel redogörs först för hur former, styrning och finansiering av forskarutbildningen har utvecklats. Därefter redovisas och diskuteras den kunskap som är tillgänglig om forskarutbildningens kostnader med fokus på betydelsen av finansiering via basanslaget och vad utbildningsmomentet i forskarutbildningen egentligen innehåller. Kapitlet är baserat på uppgifter i lärosätenas årsredovisningar, enkät samt intervjuer och dokument i fallstudien. 5.1Fler lärosäten har fått examenstillstånd Forskarutbildningen ska omfatta heltidsstudier, där en del utgörs av avhandlingsarbete och en del består av kursläsning. Från att ursprungligen uteslutande ha bedrivits vid universitet finns forskarutbildning vid flertalet universitet och högskolor i har ett generellt tillstånd att utfärda examen för utbildning på forskarnivå84, medan andra lärosäten har rätt att hos ansöka om examenstillstånd för utbildning på forskarnivå med viss inriktning.85 Dessutom förekommer det att lärosäten som inte själva har examenstillstånd för utbildning på forskarnivå finansierar doktorander som knyts till ett lärosäte med tillstånd att utfärda examen. Denna möjlighet har underlättats genom inrättande av forskarskolor. Därmed kan doktorander vara verksamma även vid lärosäten utan examenstillstånd, men de är då antagna vid ett annat lärosäte. I och med propositionen Forskarutbildning med profilering och kvalitet