urf · GYA5URF2 · 2011-01-01 00:00:00 — 2Holding Governments Accountable in European Affairs: Explaining Cross-National Variation, s. 324, tabell 1. 3Ibid., s. 330. 2010/11:URF2 BILAGA 2 EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT I ytterligare en studie4 delas medlemsländerna in i bl.a. följande kategori- a)Aktörer aktiva på flera nivåer (parlament som har förmåga att arbeta effektivt både i förhållande till EU, övriga medlemsländer och på nationell nivå). b)Nationella aktörer (parlament som med viss tyngd kan hävda sin ståndpunkt i EU-relaterade frågor på den nationella arenan). c)Eftersläntrare (parlament med samma nationella inriktning som de nationella aktörerna, men vars förmåga att integrera EU-relaterade frågor i den nationella politiken har förblivit svag). Med utgångspunkt i denna kategorisering kommenteras de olika medlemsländernas parlament bl.a. enligt följande. The Danish case of the mandating procedure remains a unique archetype of a parliament, which is able to formulate its own political assumptions about the daily EU business effectively. The parliaments of , and followed this line, although their scrutiny systems are less binding for their governments. These parliaments certainly fulfil the criteria of strong policy-making and national players. The EU-related policy-making strength of the parliaments of and the is similar to the first group. However, the consensual policy-making style and the still existing pro-European consensus among the political parties in these countries prevents parliamentarians from a systematic confrontation with their governments. They thus perform as potential or latent national players. The French and the UK Parliaments are both cases of modest policymaking legislatures, who wish to act the games of the national players. Both parliaments are able to comment on incoming EC/EU information and to voice their opinions by reports, resolutions and the so-called parliamentary scrutiny reserves. But they are not able to change a governmental draft reaction to EC/EU input effectively.5 Bland de fyra parlament som anses utöva sin kontrollmakt mest effektivt finns i dessa studier bara ett land som har varit medlem i EU än . Detta kan eventuellt förklaras av att EU:s befogenheter har ökat och att nytillkommande medlemsländer därför känt ett större behov av att etablera effektiva kontrollmekanismer.6 Mot bakgrund av resultaten av de ovan nämnda studierna har utredningen valt att i sin internationella utblick först och främst fokusera på våra båda grannländer och . Därutöver har utredningen även tittat närmare på och . De omdömen om de redovisade parlamentens handläggning som finns i avsnitten har hämtats från litteraturen, vilket även framgår av hänvisningarna i fotnoterna. 4National Parliaments on Their Ways to Europe: Losers or Latecomers? National Parliaments after : From Slow Adapters to National Players?, och , Nomos Verlagengesellschaft, , 2001, s. 35-36. 5Ibid., s. 20. 6Holding Governments Accountable in European Affairs: Explaining Cross-National Variation, s. 326. EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT BILAGA 2 2010/11:URF2 har en kammare som består av 179 ledamöter. För representation i krävs att ett parti har uppnått av det totala antalet röster. har, liksom , haft ett stort antal koalitions- och minoritetsregeringar. har inget parti på egen hand uppnått politisk majoritet.7 Sedan gick med i EU har landet endast haft en majoritetsregering.8 Enligt de opinionsundersökningar som genomförts stöder den danska befolkningen ekonomisk integration inom ramen för EU, men är skeptisk till politisk integration. Enligt dessa opinionsundersökningar har t.ex. den inre marknaden ett starkt stöd, under det att befolkningen förefaller vara skeptiskt inställd till t.ex. en gemensam utrikes- och försvarspolitik.9 Vid en studieresa till fick EUMOT- utredningen bl.a. träffa chefen för samt ett antal tjänstemän från Europaudvalget. Den information utredningen har fått har arbetats in i avsnitten nedan. Kort om det juridiska ramverket Den danska grundlagen innehåller inte några detaljerade föreskrifter för hur regeringen och ska samråda om EU-arbetet.10 Enligt det danska anslutningsavtalet till dåvarande EG är regeringen skyldig att informera om varje beslut som direkt berör eller som kräver att ska vidta någon konkret åtgärd.11 För att hantera det nytillkomna informationsflödet inrättades en särskild kommitté i Folketinget12, dåvarande Markedsudvalget. bytte Markedsudvalget namn till Europaudvalget. Nedan återges i korthet den beslutsprocess som leder fram till Europaudvalgets mandatgivning. För en ökad jämförbarhet beskrivs såväl den beslutsprocess som äger rum inom det danska som inom . Beslutsprocessen inom det danska Ett ärende inleds när får ett dokument från Europeiska kommissionen. Dokumentet skickas till en av de totalt 33 specialkommittéer som tillsatts på departementsnivå, s.k. EU-Specialudvalg. Var och en av dessa kommittéer leds av en tjänsteman från det departement som har ansvar för sakfrågan. Kommittéernas främsta uppgift är att samordna de olika departe- 7Ibid., s. 100. 8The Danish Folketing and its : Strong Players in the National Policy Cycle, Finn , National Parliaments on Their Ways to Europe: Losers or Latecomers?, s. 100. 9The : Mini-Parliamentarism in Operation, CFES Working Paper No. 1/2001, , s. 9. 10National Parliamentary Control of EU Decision-Making in , , ur National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 188. 11Ibid., s. 189. 12Artikel 6, stycke 2 av anslutningsavtalet . 2010/11:URF2 BILAGA 2 EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT mentens ståndpunkter i frågan om ett visst förslag.13 Vanligtvis är även regionala och lokala myndigheter representerade i dessa kommittéer, liksom relevanta branschorganisationer, arbetsmarknadens parter ochr berörda intresseorganisationer.14 De största specialkommittéerna kan uppgå till 50 personer. I varje specialkommitté finns dessutom en representant för . Specialkommittéerna utfärdar rekommendationer när det gäller position i varje enskilt ärende. Nästa steg i beslutsprocess är det s.k. EU-udvalget, som består av tio till tolv tjänstemän från de departement som är mest berörda av EU-frågor. Övriga departement kan vid behov bli kallade till EU-udvalget. Gruppen möts och dess huvudsakliga uppgift är att samordna de rekommendationer som kommer från specialkommittéerna, detta för att säkerställa att den danska positionen är konsekvent och enhetlig.15 Frågor som kräver politiska beslut vidarebefordras till regeringens utrikeskommitté, vilken leds av utrikesministern och består av ministrar ur regeringen.16 I denna utrikeskommitté fastställs regeringens slutgiltiga ståndpunkt inför avstämningen med Europaudvalg. Europaudvalget får ett stort antal dokument från den danska motsvarigheten till . Liksom i får udvalget återrapporter från informella ministermöten. Udvalget får regelbundet s.k. grundnotater, vilket närmast är att jämställa med en faktapromemoria. En grundnotat inleds av en bakgrundsbeskrivning och en återgivning av sakinnehållet i det underliggande dokumentet. Därefter återges de europeiska institutionernas inställning, i den mån det finns någon information i detta avseende. Grundnotatet brukar även innehålla synpunkter på subsidiaritetsprincipens tillämpning och en redogörelse för det underliggande dokumentets eventuella inverkan på dansk rätt. Om udvalget har begärt synpunkter från myndigheter eller organisationer återges deras synpunkter i grundnotatet. Andra medlemsländers inställning återges i ett separat avsnitt. Om ingen information finns återges även detta. preliminära position anges. I grundnotatet finns även utrymme för ett antal konsekvensanalyser (t.ex. lagstiftningsmässiga och statsfinansiella konsekvenser). Udvalget får också regelbundet redogörelser för det arbete som nästkommande EU-ordförandeskap kommer att bedriva inom ett visst sakområde. En sådan promemoria innehåller information bl.a. om vilka åtgärder ordförandeskapet har för avsikt att prioritera. Till skillnad från i får udvalget även s.k. samlenotater. Det är dessa samlenotat som ligger till grund för den slutliga mandatgivningen. I regel inleds dokumentet med en redogörelse för ärendets beredning inom 13National Parliamentary Control of EU Decision-Making in , , National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 190. 14Ibid., s. 190. 15Ibid., s. 190. 16Ibid., s. 190. EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT BILAGA 2 2010/11:URF2 rådsarbetsgruppen, ministerrådet och övriga europeiska institutioner. Ordförandeskapets inställning återges, liksom de eventuella kompromissförslag som respektive ordförandeskap har lagt fram. Liksom i grundnotatet skildras sakinnehållet i dokumentet. De konsekvensanalyser som mycket kortfattat redovisats i grundnotatet utvecklas i samlenotatet. Även i detta dokument återges synpunkter från organisationer eller intresseföreningar som deltagit vid utfrågningar i udvalget eller i respektive fackutskott. I de fall det är relevant finns en redogörelse för förhandlingssituationen. Regeringens ståndpunkt återges, mer i detalj. Slutligen finns också en redogörelse över ärendets tidigare beredning i udvalget. Fackutskottens roll i EU-arbetet slås fast i motsvarighet till riksdagsordningen. Den nya ordningen föreskriver att EU-frågorna ska utgöra en integrerad del av arbetet i samtliga fackutskott. Utskotten kan dock fortfarande välja om de vill behandla EU-frågor eller inte. Utskottens engagemang bygger således på frivillighet. Beslutsprocessen i bygger på ett samarbete mellan Europaudvalget och fackutskotten. Europaudvalget uppmuntrar fackutskotten att ta aktiv del i EU-arbetet genom att dess sekretariat regelbundet skickar ut översikter som innehåller uppgifter om kommande lagförslag samt bilagda rådsdagordningar. Denna information bygger dels på innehållet i kommissionens lagstiftningsprogram, dels på informell information om vad som är i pipeline. Dessa uppgifter får sekretariatet framför allt vid samtal med . Enligt uppgift från tjänstemännen vid Europaudvalget får vidare information från representation i när ett lagförslag närmar sig avslut och förväntas bli antaget i ett tidigt skede. Det är fackutskottens uppgift att göra en första genomgång av innehållet i kommissionens förslag. Detta sker dels med utgångspunkt i grunddokumentet, dels på grundval av en faktapromemoria som skickas till från det ansvariga departementet. Promemorian återger regeringens preliminära och mycket allmänt hållna ståndpunkt. Den innehåller nästan aldrig information om enskilda medlemsländers positioner. Utöver faktapromemorian tar utskotten även ställning till det underliggande lagförslaget. I regel lämnar utskotten dock allmänna politiska ståndpunkter. Artiklarna brukar inte kommenteras var och en för sig. Efter genomgången skriver det ansvariga fackutskottet en rapport eller ett antal rekommendationer, vilka skickas till Europudvalget.17 Rekommendationerna blir en viktig utgångspunkt för beslutet om det mandat som ska ges till regeringen. För att fackutskotten ska kunna analysera kommissionens förslag på ett så tidigt stadium som möjligt går Europaudva- 17 Ibid., s. 194. 2010/11:URF2 BILAGA 2 EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT get igenom kommissionens lagstiftnings- och arbetsprogram och gör en lista över de viktigaste av de förslag som kommissionen kommer att lägga fram under året.18 Fackutskotten överlägger i regel med den ansvarige ministern veckan före det aktuella ministerrådsmötet. Dessa överläggningar kan också föranleda att skriftliga rekommendationer skickas till Europaudvalget. I litteraturen konstateras dock att det finns ett grundläggande problem med tidpunkten för dessa överläggningar. Om vill öka sitt inflytande över utgången av förhandlingarna är det för sent för fackutskotten att ha överläggning med ministern i det här skedet av processen.19 Det betonas vidare att vikten av att fackutskotten kommer in tidigt i EU:s beslutsprocess har blivit allt större, eftersom ett ökande antal rättsakter antas redan efter första läsning.20 yttrar sig även över grön- och vitböcker. Fackutskotten utarbetar i samarbete med Europaudvalget yttranden, vilka skickas direkt till kommissionen. Enligt uppgift visar fackutskotten allt större intresse för att lämna sådana yttranden. ska från det att begärt det lämna en faktapromemoria till . Faktapromemorian (grundnotaten) ska innehålla en sedvanlig bedömning av förslaget plus en preliminär bedömning av subsidiaritetsfrågan. Om det är fråga om ett prioriterat förslag har endast på sig. Vid de tillfällen man väljer att göra en subsidiaritetsprövning har alltså valt att samordna subsidiaritetsprövningen och prövningen i sak. Liksom i har man i dock vissa problem med att faktapromemoriorna från lämnas . Fackutskotten står för den inledande behandlingen av subsidiaritetsprövningen. Liksom vid övriga ärenden lämnar utskottet en rekommendation till Europaudvalget som används som utgångspunkt för det yttrande som skickas till kommissionen. Europaudvalget behandlar främst EU-relaterade frågor och frågor med anknytning till (). Udvalget samordnar position inom dessa områden. 18National Parliamentary Control of EU Decision-Making in , , National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 194. 19Ibid., s. 194. 20Ibid., s. 195. EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT BILAGA 2 2010/11:URF2 Europaudvalget har hög status i . De politiska partierna brukar nominera sina namnkunnigaste ledamöter till udvalget.21 Detta innebär i sin tur att dess politiska tyngd ökar, liksom regeringens benägenhet att lyssna. Ordföranden för Europaudvalget har som regel varit en oppositionspolitiker som åtnjutit högsta tänkbara status.22 Europaudvalget består av 17 medlemmar och 11 suppleanter23, vilka i regel sammanträder . Alltsedan den 1 oktober 2006 är samtliga sammanträden offentliga.24 Vid behov kan udvalget dock fortfarande sammanträda bakom stängda dörrar. Denna möjlighet utnyttjas emellertid mycket sällan.25 Det kan noteras att Europaudvalget alltsedan våren 2005 regelbundet anordnar möten mellan danska Folketingsledamöter och ledamöter från Europaparlamentet.26 Den politiska sammansättningen av Europaudvalget motsvarar den politiska sammansättningen i kammaren. Beslut om förhandlingsmandat fattas med enkel majoritet. Om ett parti inte är representerat vid ett möte, eller om representanten närvarar men inte tar del i diskussionen, drar ordföranden slutsatsen att partiet i fråga stöder regeringens förslag till ståndpunkt.27 Den ansvarige ministern lägger muntligen fram förslaget till regeringens ståndpunkt inför Europaudvalget. Det är alltså först i detta skede som regeringen mer ingående presenterar sin ståndpunkt28, vilket innebär att fackutskotten formulerar sina rekommendationer utan närmare kännedom om regeringens inställning. Detaljeringsgraden vid presentationen varierar dock mycket från fall till fall. Ministern ger ofta närmare information om de olika medlemsländernas positioner i samband med samrådet i Europaudvalget. Efter presentationen får ledamöterna tillfälle att ställa frågor till ministern. Det är inte ovanligt att regeringen ändrar sitt ursprungliga förslag under den följande diskussionen, eller att regeringen i vart fall justerar sin ståndpunkt i enlighet med de önskemål som uttrycks av majoriteten i Europaudvalget.29 Udvalgets största inflytande kan emellertid sägas vara informellt och preventivt. Både regeringen och tjänstemännen inom är medvetna om att ett förhandlingsmandat i slutänden måste beviljas, vilket innebär att man försöker förutsäga Europaudvalgets troliga position. 21The : Mini-Parliamentarism in Operation, s. 12. 22EU-medlemskapets inverkan på relationen riksdag-regering, , Europarättslig tidskrift, nr 3, 2004, s. 441. 23The : Mini-Parliamentarism in Operation, s. 12. 24National Parliamentary Control of EU Decision-Making in , , National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 197. 25National Parliamentary Control of EU Decision-Making in , , National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 197. 26Ibid., s. 197. 27Ibid., s. 192. 28The : Mini-Parliamentarism in Operation, s. 18, samt muntliga uppgifter från tjänstemän vid Europaudvalgets sekretariat. 29The Danish Folketing and its : Strong Players in the National Policy Cycle, Finn , National Parliaments on Their Ways to Europe: Losers or Latecomers?, s. 107, samt EU-medlemskapets inverkan på relationen riks- dag-regering, , Europarättslig tidskrift, nr 3, 2004, s. 441. 2010/11:URF2 BILAGA 2 EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT frågor är det inte ovanligt att den ansvarige ministern på ett tidigt stadium i processen informellt hör sig för med oppositionen för att underlätta beslutsgången.30 Vid slutet av diskussionen i Europaudvalget sker ingen formell röstning, ordföranden sammanfattar i stället diskussionen genom att ange om det finns stöd för regeringens ståndpunkt eller ej.31 Liksom i förs det stenografiska anteckningar under udvalgets sammanträden. Alltsedan den 1 oktober 2006 skickas dessa anteckningar till samtliga ledamöter i udvalget. De publiceras även på Internet.32 är det också möjligt att följa sammanträdena i direktsändning i tv eller via webblänk. Återrapport lämnas inför Europaudvalget. Återrapporterna brukar inte innehålla information om enskilda medlemsländers agerande. Aktuell debatt om mandat bör ges Enligt uppgift från Europaudvalgets tjänstemän pågår en debatt i om mandat ska ges. Formellt bör detta ske före det att regeringens ståndpunkt slås fast. Eftersom allt fler lagförslag antas allt tidigare i beslutsprocessen innebär detta, enligt både Europaudvalget och fackutskotten, att mandat ska ges innan förhandlingarna i rådsarbetsgruppen börjar (utredningens kursivering). Regeringen å sin sida hävdar att man i sådant fall behöver få ett mer flexibelt mandat för att inte bli alltför låst inför förhandlingarna. svar på detta är att regeringen i stället får komma två gånger till Europaudvalget, en gång innan förhandlingarna i rådsarbetsgruppen påbörjas och en gång förslaget förväntas bli antaget. Ursprunget till starka position i förhållande till den danska regeringen står att finna i en regeringskris som uppstod efter EU-inträde. I samband med att den danske jordbruksministern delgav resultatet av förhandlingar om priset på diverse jordbruksprodukter framkom att utfallet av dessa förhandlingar var mycket ofördelaktigt för del. Då jordbruksministern inte kunde ge någon godtagbar förklaring till resultatet hotade oppositionen med en misstroendeförklaring. Regeringen red ut stormen genom att gå med på att vara bunden av Markedudvalgets instruktioner.33 I udvalgets första rapport från står följande: The Government shall consult in questions relating to EC policy of a major importance so that the regard 30National Parliamentary Control of EU Decision-Making in , , National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 192. 31Ibid., s. 192. 32National Parliamentary Control of EU Decision-Making in , , National Parliaments and European Democracy, 2007, m.fl., s. 197. 33Holding Governments Accountable in European Affairs: Explaining Cross-National Variation, s. 337. EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT BILAGA 2 2010/11:URF2 for the influence of the Folketing as well as the freedom to negotiate are respected. Prior to negotiations in on decisions of a wider scope, the Government submits an oral mandate for negotiation to . If there is no majority against the mandate, the Government negotiates on this basis (emphasis added). Denna informella regel har därefter i stort sett följts.34 Information om överträdelseärenden och mål i Ett relativt nytt inslag i udvalgets arbete är den information som udvalget får om överträdelseärenden och om pågående mål i . Information ges om sådana mål i vilka bedöms ha ett intresse. Promemorian innehåller uppgifter om bl.a. målnummer, kort presentation av sakfrågan samt det datum generaladvokatens yttrande eller domstolens dom är att vänta. När det gäller överträdelseärendena presenteras en översikt över sådana ärenden i vilka är part. Varje ärende inleds med en mycket kort presentation av sakfrågan, följt av datumangivelser, t.ex. för när kommissionens formella underrättelse kommit den danska staten till handa, liksom för när denna underrättelse besvarats. Ledamöterna kan på så vis följa ärendets gång och har under föredragningen möjlighet att ställa frågor till tjänstemän från som enskilda ärenden. Ett överträdelseärende inleds i regel genom att kommissionen delger medlemsstaten sina synpunkter genom en s.k. formell underrättelse (lettre dinfraction). En överträdelse kan t.ex. bestå i att inte har införlivat ett direktiv i rätt tid. Medlemsstaten har normalt på sig att besvara brevet. Om kommissionen inte anser att landet har kunnat besvara kommissionens frågeställningar på ett tillfredsställande sätt avger kommissionen ett s.k. motiverat yttrande (avis motivé). Medlemslandet får åter på sig att besvara kommissionens frågor. Efter detta är skriftväxlingen i regel slutförd och kommissionen beslutar om man vill gå vidare med överträdelseärendet och väcka talan inför . får information från om de överträdelseärenden som kommissionen inlett mot . får både en kopia av kommissionens brev till regeringen och av regeringens svar till kommissionen. Om överträdelseärendet leder till att talan väcks inför informeras ledamöterna om målets utveckling. Därutöver får regelbundet en lista från över de mål i vilka har valt att avge ett yttrande utan att vara part. Om ledamöterna så önskar kommer tjänstemän från och informerar om dessa mål. Vid en utvärdering som genomförts har ledamöterna ställt sig positiva till den nya informationen. Framför allt är de muntliga presentationerna uppskattade. Även fackutskotten kan be att få denna information. 34 Ibid., s. 337. 2010/11:URF2 BILAGA 2 EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT riksdag har en kammare bestående av 200 ledamöter. består av 14 permanenta fackutskott samt det s.k. stora utskottet. Inslaget av personval är stort, och ledamöterna intar en relativt hög grad av självständighet i förhållande till sina respektive partier.35 Den finska har traditionellt uppvisat en mer kritisk hållning i förhållande till EU än vad regeringen har gjort. Liksom i och präglas den nationella politiken av ett stort antal partier. I regel får inte något politiskt parti av rösterna vid nationella val. Inget parti har någonsin på egen hand lyckats vinna en majoritet av ledamotsplatserna i riksdagen.36 Finsk inrikespolitik efter det karakteriserades av instabila och kortlivade regeringar.37 stabiliserades dock den inrikespolitiska situationen, och efterföljande regeringar har därefter suttit kvar under hela mandatperioden. Litteraturen har uttalat att attityden till EU-medlemskap inte är entydig. I litteraturen har uttalats att den politiska eliten i stort sett är överens om nyttan av ett medlemskap, under det att befolkningen är mer skeptiskt inställd.38 Detta tycks, sägs det, vara särskilt tydligt i förhållande till den del av befolkningen som bor på landsbygden. Vid en studieresa till sammanträffade EU- MOT -utredningen med bl.a. utskottsrådet i stora utskottet. Kort om det juridiska ramverket rätt att få information regleras bl.a. i grundlagens39 47 §: har rätt att av statsrådet få de upplysningar som behövs för behandlingen av ett ärende. Den minister som saken gäller skall se till att utskott eller andra riksdagsorgan utan dröjsmål får handlingar och andra upplysningar som de behöver och som finns hos myndigheterna. Varje utskott har rätt att av statsrådet eller respektive ministerium få utredningar i frågor som hör till utskottets behörighetsområde. Utskottet kan med anledning av utredningen ge ett yttrande till statsrådet eller ministeriet. En riksdagsledamot har rätt att av myndigheterna få sådana för uppdraget som riksdagsledamot behövliga uppgifter i myndigheternas besittning som inte skall hållas hemliga eller som inte gäller en proposition om statsbudgeten under beredning.