rir · GZB521 · 2011-05-31 09:00:05 — Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning har granskat om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning innebär ett effektivt resursutnyttjande och om anslaget används i enlighet med de intentioner som har givit uttryck för. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för 29 lärosäten, och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Vidare har lärosäten och andra berörda givits tillfälle att diskutera granskningen vid ett seminarium på . Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen samt universitet och högskolor. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisionsråd , revisor , revisionsledare , revisionsdirektör och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , , , , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , , , , , , , , , , Högskolan på , , , , , och . Granskningsobjekt, avgränsningar och begrepp Regeringens styrning och uppföljning av basanslaget Basanslaget ska användas till mycket Forskningspolitiska vägval och regeringens styrning Regeringens uppföljning av basanslaget Basanslagets betydelse för forskningens finansiering Knappt hälften av forskningen finansieras med basanslag Basanslagets betydelse skiljer sig mellan lärosäten Lärosätenas forskningsinriktningar är opreciserade Lärosätenas interna prioriteringar och omfördelningar Få lärosäten kan redovisa hur basanslaget används Risk för att anslag inte hålls isär Anslaget för forskning får inte användas för utbildning Inga tecken på att medel förs från forskning till grundutbildning Oprecis redovisning innebär risk att anslag inte hålls isär Fler lärosäten har fått examenstillstånd Ökad frihet att dimensionera forskarutbildningen Begränsad kunskap om forskarutbildningens sammanlagda kostnader Basanslaget står för hälften av doktoranders studiefinansiering Utbildningsmomentet i forskarutbildningen varierar En grov uppskattning av de sammanlagda kostnaderna kunskap om samfinansiering med forskares tid Ett steg närmare full kostnadstäckning Varierande behov av att samfinansiera lokaler och indirekta kostnader Samfinansiering ett åtagande för framtiden En samlad bild av lärosätenas förutsättningar att leva upp till intentioner Lärosätenas utrymme för prioriteringar Incitament och risk i forskningsfinansieringen Regeringen har en begränsad bild av basanslagets användning Enkät till 29 lärosäten om basanslagets användning Urval av fallstudie vid tre lärosäten Begränsad kunskap om forskarutbildningens kostnader även i andra länder Jämförelse mellan tidsanvändning och redovisade kostnader för forskning och grundutbildning har granskat användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor. I bedrivs forskning utanför företagen i huvudsak vid universitet och högskolor. uppgick den statliga basfinansieringen i form av direkta statsanslag för forskning och forskarutbildning till , vilket motsvarade cirka av lärosätenas forskningsfinansiering. Regeringen har lagt ett stort ansvar på universitet och högskolor att besluta om basanslagets användning och interna fördelning. För att basanslaget för forskning och forskarutbildning ska kunna användas effektivt är det viktigt att det finns kunskap om kostnader och hur forskningsmedlen används vid lärosätena. Syftet med granskningen är att undersöka om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning innebär ett effektivt resursutnyttjande och om anslaget används i enlighet med de intentioner som har givit uttryck för. Granskningen har delats upp i tre delområden: hur basanslaget faktiskt används, regeringens styrning och uppföljning samt lärosätenas styrning och uppföljning. Granskningen avser regeringen och lärosäten som har statliga anslag för forskning med undantag för de konstnärliga högskolorna och Gymnastik- och . Det empiriska underlaget till granskningen utgörs av statistik och andra kvantitativa data med avseende på forskningsfinansiering, en enkät riktad till 29 lärosäten, officiell statistik, årsredovisningar, forskningsstrategier och en fallstudie vid tre lärosäten. Därtill har intervjuer genomförts med företrädare för och andra berörda myndigheter. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Forskningen i högskolan finansieras både av direkta anslag och av externa medel. Externa medel söks i konkurrens och skapar en potential till förändring av forskningens inriktning. Den kan ske antingen från forskarsamhället om det är forskarinitierad forskning eller utifrån om det handlar om riktade satsningar för att svara mot upplevda behov i samhället. Utöver de krav som generellt ställs på forskningen har basanslaget en särskild roll att fylla. Det ska ge universitet och högskola förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om sin forskning och att värna lärosätets integritet gentemot sina samarbetspartner. Anslag kan föras mellan forskning och grundutbildning Vardagen i högskolan består av både forskning och grundutbildning och de båda verksamheterna bedrivs i stor utsträckning av samma personal. Anslagen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå (grundutbildning) och anslaget för forskning och utbildning på forskarnivå (forskarutbildning) ska hållas isär, och den ena verksamheten får inte bekostas av den andra. fallstudie antyder att lärare vid institutioner inom humanistisk fakultet kan behöva ta tid avsedd för forskning i anspråk för grundutbildning. En genomgång av årsredovisningar ger dock inte stöd för att grundutbildningen generellt skulle ta mer resurser i anspråk än vad som avsatts, eftersom endast ett par lärosäten hade ett ackumulerat underskott i utbildningsverksamheten och omfattningen var mycket begränsad. Den analys av förhållandet mellan arbetad tid och kostnadsfördelning som genomförts på aggregerad nivå tyder inte heller på att basanslaget skulle användas till annat än forskning och forskarutbildning. Den tid för forskning respektive undervisning som forskare och lärare vid lärosätena rapporterar till SCB tyder på att forskningens egentliga indirekta kostnader antingen är betydligt lägre än grundutbildningens, eller att det finns en risk att grundutbildningen får bidra till en del av forskningens indirekta kostnader. En överföring av medel är möjlig eftersom det med dagens redovisning inte går att säkra att det är vattentäta skott mellan verksamheterna. Vid lärosätena baseras redovisning av kostnader huvudsakligen på planerad tidsåtgång och inte faktiskt arbetad tid. Om planerad tid skiljer sig från den arbetade tiden i praktiken, innebär detta en omfördelning av kostnader mellan grundutbildning och forskning. Granskningen har inte gått in på om överföring sker och i vilken mån detta korrigeras efter att lärosätena gjort interna uppföljningar. Osäkerheten i underlaget för redovisningen innebär en risk att anslag används på annat sätt än som avsett. Sammantaget finns det behov att utveckla den interna redovisningen av hur anslagen används för att lärosätenas ledningar ska få tillräcklig kunskap för att kunna säkerställa att användningen av de olika anslagen hålls isär. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Oklart vad forskarutbildningen kostar Verksamheten inom forskarutbildningen är väl integrerad med övrig forskning men den är också en del av det statliga utbildningssystemet. En grov skattning av hur stor andel av basanslaget som utgörs av kostnader för forskarutbildningen har genomförts i granskningen. Den tyder på att mellan en knapp tredjedel och hälften av basanslaget i genomsnitt går till forskarutbildning. Andelen synes vara betydligt högre vid högskolor och nya universitet än vid de äldre universiteten. Granskningen visar att den del av forskarutbildningen som finansieras via basanlag i genomsnitt motsvarar utbildningsmomentet och eventuellt ytterligare av doktorandtiden. I praktiken är dock variationen i utbildningsmomentets omfattning Det varierar mellan ett eller och innehållet kan innefatta kursläsning på forskarnivå, avancerad nivå eller deltagande i konferenser m.m. Många lärosäten saknar kunskap om vad en så betydande verksamhet som forskarutbildningen kostar och därmed även om hur stor andel som är beroende av finansiering via basanslaget. Detta försvårar för lärosätenas ledningar att fatta väl grundade beslut om dimensioneringen av forskarutbildningen. Samfinansiering binder upp framtida resurser Samfinansiering har av regering och riksdag angivits som ett användningsområde för basanslaget. Den förkommer både i form av att indirekta kostnader och lokalkostnader täcks med basanslag och genom att forskares tid finansierad med basanslag ställs till förfogande. Samfinansiering beslutas ibland av lärosätenas ledningar i form av stöd till större forskningsmiljöer och kan ingå som en del av lärosätenas så kallade strategiska satsningar. Beslut om samfinansiering tas dock oftast längre ut i organisationen. I och med implementeringen av den så kallade SUHF-modellen har universitet och högskolor tagit ett stort steg framåt när det gäller förutsättningar att bedöma behovet av samfinansiering på grundval av den interna redovisningen. har regeringen ställt krav på återrapportering om hur omfattande den beslutade samfinansieringen är. Denna rapportering redovisar samfinansiering av forskningens indirekta kostnader och direkta lokalkostnader. Omfattningen av samfinansiering i form av forskares tid finns det däremot inte någon samlad bild av. Oförbrukade bidrag och beviljade men ännu inte inbetalade bidrag i projekt där forskningens fulla kostnader inte är täckta innebär framtida åtaganden om samfinansiering. Det går inte att ur lärosätenas interna redovisning få samlad kunskap om hur mycket av lärosätenas resurser som är intecknade på detta sätt. Den skattning som har gjort utifrån volymen oförbrukade bidrag indikerar att det framtida samfinansieringsbehovet motsvarar cirka en tredjedel av dagens myndighetskapital. Utöver detta kan medel vara intecknade i form av samfinansiering Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning av beviljade bidrag som ännu inte har betalats ut. Framtida resurser kan också vara intecknade kommande år i form av löften om forskningstid finansierad med basanslag till bidragsfinansierade projekt. genomgång tyder på att lärosätena har bristande kännedom om i vilken utsträckning morgondagens basanslag eller dagens myndighetskapital är intecknade på detta sätt. Sammantaget innebär förekomsten av medel som har intecknats , men som inte framgår av redovisningen, en finansiell risk liksom en risk för att beslut om basanslagets användning fattas på bristfällig grund. Svårt att följa upp vad basanslaget används till Av lärosätenas externa redovisning är det svårt att avgöra hur mycket forskningsmedel som har betalats in och förbrukats vid ett lärosäte . Det finns heller inga krav på att lärosätena ska kunna redovisa hur basanslaget används och om det skiljer sig från användningen av bidrag. Ett utvecklingsarbete för att den interna redovisningen ska ge ett bättre informationsinnehåll pågår vid flera lärosäten. Vid en stor andel av de granskade lärosätena kunde information dock inte tas fram ur redovisningen fördelat på olika kostnadsslag eller på forskning och forskarutbildning. Många lärosäten saknar system i den interna redovisningen som ger kunskap på övergripande nivå om de åtaganden som har gjorts för framtiden. Detta gör det svårt att se hur stor buffert som lärosätet har för andra framtida satsningar. Sammantaget torde det vara svårt för lärosäten och regering att följa upp basanslagets användning, eftersom forskningsverksamheten redovisas utan att särskilja finansieringsform. Därmed torde det också vara svårt att kunna säkerställa att basanslaget används effektivt och i enlighet med intentioner. Vissa lärosäten har svårt att uppfylla syftena med basanslaget Lärosätena har olika förutsättningar för att kunna leva upp till de olika intentioner som knutits till basfinansieringen av högskolans forskning. Merparten av basanslaget går till de äldre universiteten, även om första år särskilt prioriterade högskolor och nya universitet. Tilldelningen utifrån resultatindikatorer har inneburit en begränsad omfördelning från universitet till högskolor, medan satsningarna på strategiska forskningsområden har givit ett betydande resurstillskott till främst äldre universitet. Utifrån skattningar finns det vid några högskolor ett begränsat utrymme att uppfylla andra intentioner med basanslaget än samfinansiering av bidragsfinansierad forskning och forskarutbildning. Vid några lärosäten, främst högskolor med examenstillstånd på forskarnivå, kan huvuddelen av basanslaget gå till att täcka dessa kostnader. De äldre universiteten har däremot större utrymme att kunna säkra exempelvis forskningsanknytning av grundutbildning och egna långsiktiga satsningar. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Incitament och risk i forskningsfinansieringen Systemet för forskningsfinansiering är uppbyggt så att förmågan att attrahera externa medel påverkar tillgången till andra medel både på nationell nivå och på lärosätesnivå. Det kan vara svårt för lärosäten att tacka nej till medel även om ett omfattande samfinansieringsbehov begränsar ett lärosätes ledning att styra verksamheten. Detta i kombination med att lärosätena i sin redovisning saknar en överblick över framtida intecknade medel innebär en finansiell risk och att lärosätena kan få svårt att värna sin integritet. Regering och riksdag har givit lärosätena ett stort handlingsutrymme när det gäller användningen av basanslaget. Den ökade friheten har inte föranlett omfattande återrapporteringskrav eller uppföljning av hur basanslaget används. Regeringen följer upp högskolans forskning på en övergripande nivå även om mer specifik återrapportering har tillkommit . Med början 2009 har regeringen ställt krav på redovisning av beslutad samfinansiering, och ska lärosäten som tilldelats anslag för strategiska forskningsområden redovisa hur mycket som har förbrukats. I granskning har det framkommit att det inte alltid går att utläsa ur lärosätenas årsredovisningar hur basanslaget i praktiken används vid universitet och högskolor. Eftersom basanslagets användning inte följs upp, finns enligt en risk att regeringen saknar kunskap för att effektivt kunna styra tilldelningen av basanslag och att följa upp om de intentioner som har haft med basanslaget uppnås. Rekommendationer till lärosätena: Lärosätena bör utveckla sin interna redovisning så att den ger bättre underlag för att bedöma risker, prioritera och följa upp basanslagets användning. Rekommendationer till regeringen: Regeringen bör överväga om systemet för fördelningen av basanslaget är väl avvägt i relation till målet att varje universitet och högskola ska ha förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om sin forskning och att värna lärosätets integritet gentemot sina samarbetspartner. Regeringen bör utifrån en analys av incitament och risker utveckla sin uppföljning av hur de statliga medlen för forskning fördelas och förbrukas . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Direkta statliga anslag motsvarar knappt hälften av universitets och högskolors totala intäkter för forskning. uppgick det direkta anslaget för forskning och forskarutbildning till sammanlagt . I denna summa ingår utöver ramanslag för forskning och forskarutbildning, ersättning för klinisk forskning, som tilldelas lärosäten med läkarrespektive tandläkarutbildning, och konstnärligt utvecklingsarbete. Dessutom ingår statsanslag till vissa forskningscentra vid lärosätena och forskningsmedel utbetalade via Kammarkollegiet. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning I bedrivs forskning utanför företagen i huvudsak vid universitet och högskolor. uppgick det direkta anslaget för forskning och forskarutbildning (basanslaget) till sammanlagt . Denna basfinansiering motsvarade knappt hälften av lärosätenas totala intäkter för forskning. Under har basfinansieringens roll för högskolans forskning minskat, både i och i OECD-området i stort. Därmed har den andel av forskningen som externfinansieras ökat. Det betyder att det till stor del är statliga forskningsråd, stiftelser, företag och andra organisationer som bekostar forskningsverksamheten inom högskolan. Eftersom de externa forskningsmedlen inte alltid täcker forskningsprojektens alla kostnader, uppstår ett behov att samfinansiera1 med basanslag. I den forskningspolitiska propositionen konstaterades det att utvecklingen hade medfört att de direkta anslagen, till forskning som svenska lärosäten själva disponerar, har minskat. Mot den bakgrunden fattade beslut om en betydande förstärkning av basfinansieringen av högskolans forskning. minskade regeringen styrningen genom att öka lärosätenas frihet att fördela basanslaget inom lärosätet. Den förändrade styrningen lägger ett stort ansvar på universitet och högskolor att prioritera och leda en mångskiftande verksamhet. För att basanslaget för forskning och forskarutbildning ska kunna användas effektivt är det viktigt att det vid de olika lärosätena finns en övergripande bild av hur forskningsmedlen används. har därför granskat hur basanslaget för forskning och forskarutbildning används samt hur regering och lärosäten styr och följer upp dess användning. 1Då basanslaget täcker delar av externfinansierade projektkostnader kallas det omväxlande samfinansiering, medfinansiering eller motfinansiering. I denna granskningsrapport används termen samfinansiering. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Syftet med granskningen är att undersöka om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning innebär ett effektivt resursutnyttjande och om anslaget används i enlighet med de intentioner som har givit uttryck för. Granskningen har delats upp i tre delområden: hur basanslaget faktiskt används, regeringens styrning och uppföljning samt lärosätenas styrning och uppföljning. Granskningen har följande revisionsfrågor: Har regeringen säkerställt att basanslaget används på det sätt som avsetts? Har lärosätena säkerställt att basanslaget används på det sätt som avsetts? Inledningsvis studeras regeringens styrning och uppföljning av basanslagets användning. Här beskrivs och analyseras vilka användningsområden och gränser för användningen som har pekat ut, eventuella målkonflikter eller uttalade prioriteringar mellan olika mål, regeringens styrning och uppföljning. Därefter undersöks hur basanslaget fördelas till och inom lärosätena. Här beskrivs och analyseras hur lärosätenas ledning styr användningen av basanslaget, vilka prioriteringar som görs, vilket utrymme som finns för prioriteringar. Slutligen undersöks hur basanslaget faktiskt används vid lärosätena. Här beskrivs och analyseras huruvida basanslaget för forskning och forskarutbildning används till grundutbildning, hur mycket av forskarutbildningen som finansieras med basanslag, hur mycket av basfinansieringen som används till samfinansiering. Basanslaget utgör grunden för finansieringen av forskningen i högskolan. Det ska skapa förutsättningar för långsiktighet och för forskningens frihet genom att bidra till att lärosätena kan hävda sin integritet gentemot sina samarbetspartner.2 2008/09:50, Ett lyft för forskning och innovation, s. 23. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning I 1 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434) slås de allmänna principerna för forskningens frihet fast, det vill säga att forskningsproblem fritt får väljas, forskningsmetoder fritt får utvecklas och forskningsresultat fritt får publiceras. har betonat att staten har ett särskilt ansvar för att garantera denna frihet genom att det i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen fastslås att forskningens frihet är skyddad genom bestämmelser som meddelas i lag.3 Motiveringen var att forskning är av en sådan natur att dess resultat inte alltid kan förutsägas samt att det är genom fritt sökande efter kunskap som forskningen kan bidra till samhällets utveckling.4 Enligt 1 § lagen om statsbudgeten (1996:1059) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statlig verksamhet. Regeringen är enligt 44 § redovisningsskyldig inför . Enligt 45 § ska redovisningen ge en rättvisande bild av verkligheten.5 Av detta följer enligt att regeringens rapportering till ska vara transparent och tillförlitlig med information om både insatser och utfall. Lärosätena beslutar själva hur basanslaget fördelas internt. Det innebär att ett lärosätes ledning ansvarar för att basanslaget används så att det möter de intentioner som har ställt sig bakom. Myndighetsförordningen (2007:515) föreskriver att en myndighets ledning ansvarar för att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar med statens resurser. I 2 kap. 2 § första och andra styckena i högskoleförordningen (1993:100) anges att styrelsen bland annat ska besluta om högskolans organisation och säkerställa att det vid lärosätet finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.6 Detta innebär enligt att styrelsen ska säkerställa att myndighetens organisation är utformad så att verksamheten kan kontrolleras på ett betryggande sätt. För att kunna styra verksamheten mot de mål som statsmakterna har satt upp behöver lärosätesledningarna göra prioriteringar. Det förutsätter att resursanvändningen följs upp för att ge underlag för framtida beslut och att det finns interna system som visar hur resurser används för olika ändamål. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 191 angående 2 kap. 18 § regeringsformen, bet. 2010/11:KU4. SOU 2008:125, betänkande. En reformerad grundlag, s. 458460. 1998/99:94, Vissa forskningsfrågor, bet. 1999/2000:UbU3, rskr. 1999/2000:9. 5Budgetlagen (2011:203) börjar gälla , vilket innebär att lagen (1996:1059) om statsbudgeten då upphör att gälla. Innehållet i 1 § lagen om statens budget återfinns i 1 kap. 3 § budgetlagen. Innehållet om redovisningen inför återfinns i 10 kap. 12 §§. 2 § första stycket 2 högskoleförordningen (1993:100). I kap 2. första stycket 1 anges att styrelsen beslutar om högskolans organisation. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Användningen av basanslaget påverkas bland annat av de bidrag för forskning som universitet och högskolor beviljas av externa forskningsfinansiärer. har riksdag och regering uttalat att bidragsfinansierad forskning ska ha full kostnadstäckning. Det har i praktiken visat sig vara svårt att följa.7 Följden har blivit att indirekta kostnader för bidragsfinansierad forskning där de externa medlen inte räckt till för full kostnadstäckning de facto har belastat basanslaget. I och med den forskningspolitiska propositionen 2008 tog ställning för att basanslaget får användas för samfinansiering av extern forskning men betonade att statliga myndigheter vid extern finansiering av forskningsprojekt framöver bör bidra med sin del av de indirekta kostnaderna. Det innebär att anslagsmedel får tas i anspråk för samfinansiering av projekt eller liknande verksamhet inom ramen för universitets och högskolors verksamhetsområde om ändamålet för anslaget inte hindrar detta.8 Utöver basanslaget, som utgör basfinansieringen för forskningen, tilldelas universitet och högskolor anslag över statens budget för grundutbildning, det vill säga för högre utbildning på grundnivå och på avancerad nivå.9 Medel från det ena anslaget får inte användas för de områden som gäller det andra