urf · GYA5URF2 · 2011-01-01 00:00:00 — Endast tre medlemsländer har avgett fler yttranden än , nämligen , och . Rapporten innehåller ett avsnitt som tar upp de nationella parlamentens framtida kontroll av subsidiaritetsprincipen. Varje nationellt parlament har en motsvarighet till den svenska . Dessa parlamentsorgan bildar tillsammans organisationen Committees for Union Affairs (Cosac). Kommissionen konstaterar att bl.a. Cosac dragit slutsatsen att det befintliga nätverket av representanter för de nationella parlamenten i , liksom IPEX, är lämpliga verktyg för att informellt, regelbundet och på ett tidigt stadium utbyta information om de subsidiaritetsprövningar som har genomförts i de nationella parlamenten. 2010/11:URF2 9 KOMMISSIONEN OCH PARLAMENTEN I FRAMTIDEN Rapporten , KOM(2010) 291 slutlig präglas av ett framåtblickande perspektiv. Liksom i tidigare rapporter återges statistik om antal mottagna yttranden etc., men kommissionen passar även på att beskriva vilka förväntningar man har på det framtida samarbetet med de nationella parlamenten. tog kommissionen emot totalt 250 yttranden, vilket kan jämföras med 200 . Omkring hälften av yttrandena avsåg förslag till lagstiftning, och den andra hälften avsåg meddelanden eller samrådsdokument från kommissionen. är vissa nationella parlament mycket aktiva. Av den bifogade förteckningen över mottagna yttranden framgår att endast och har avgett fler yttranden än . Den franska senaten, det tyska förbundsrådet och det är fortsatt mycket aktiva. De flesta nationella parlamenten behandlade konkreta politiska frågor i sina yttranden, och relativt få yttranden (färre än 25) innehöll synpunkter på den rättsliga grunden eller subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen. De nationella parlament som är mindre aktiva när det gäller att delta i den politiska dialogen tenderar enligt kommissionen i första hand att definiera sin roll i det europeiska samarbetet i relation till kontrollen av sin egen regering. Endast tio dokument ledde till fyra eller fler yttranden, bl.a. Stockholmsprogrammet, direktivet om konsumenträttigheter, patienträttighetsdirektivet och meddelandet om den finansiella tillsynen i . I rapporten redogör kommissionen för de huvudsakliga synpunkter som inkommit i frågan om vart och ett av de tio dokumenten. Kommissionen understryker vidare att man i sina svar på de nationella parlamentens yttranden strävar efter att förklara och tydliggöra sitt ursprungsförslag. I den utsträckning det bedöms vara lämpligt försöker kommissionen även att bemöta de påpekanden och förslag som kommer från medlemsländerna. I rapportens framåtblickande del betonar kommissionen att man anser det vara av yttersta vikt att befästa och stärka samarbetet med de nationella parlamenten. Genom att stärka den politiska dimensionen i samarbetet med de nationella parlamenten vill kommissionen få till stånd en mer ändamålsenlig utformning av den europeiska politiken. Det framgår vidare att kommissionen önskar en bred politisk dialog som sträcker sig bortom kommentarer till utkast till rättsakter eller subsidiaritetsprövningar. I detta sammanhang betonar kommissionen att man ser subsidiaritetsprövningen och den politiska dialogen som två sidor av samma mynt. Kommissionen medger att det inte är lätt att mäta vilken effekt de nationella parlamentens yttranden i praktiken har fått vid utarbetandet av en rättsakt. Man understryker ändå vikten av att kommissionen under de efterföljande förhandlingarna kan driva en given linje med vetskap om hur de nationella parlamenten ställer sig i frågan. Detsamma gäller när kommissionen i andra fall ska avgöra vilken förhandlingsposition som ska intas i förhållande till 9 KOMMISSIONEN OCH PARLAMENTEN I FRAMTIDEN 2010/11:URF2 Kommissionen påpekar att det är vanligt att de synpunkter som kommit från de nationella parlamenten senare reflekteras i antingen rådets eller ståndpunkter. Förutsatt att synpunkterna avges kan de ses som en värdefull fingervisning om förslagets mottagande. Kommissionen påpekar att yttranden som kommer för sent har en begränsad möjlighet att påverka processen. Kommissionen framhåller också att de nationella parlamenten genom Lissabonfördragets ikraftträdande har fått en nyckelposition i beslutsprocessen. De europeiska institutionerna kommer att behöva väga in parlamentens förväntade positioner i frågan om enskilda förslag, vilket snabbt kommer att leda till att de nationella parlamenten inlemmas i beslutsprocessen. Kommissionen understryker att man kommer att sträva efter ett nära samarbete med de nationella parlamenten för genomförandet av EU:s nya ekonomiska strategi, 2020. Kommissionen är även beredd att undersöka möjliga samarbetsmetoder för genomförandet av EU:s budget, särskilt för bekämpandet av bedrägerier. Slutligen understryker kommissionen att man är särskilt intresserad av de nationella parlamentens syn på de olika program som presenteras av kommissionen, exempelvis arbetsprogrammen. Rapporten avslutas med att kommissionen betonar att den är fast besluten att ytterligare främja de nationella parlamentens roll. antog kommissionen sitt arbetsprogram , KOM 2010(623) slutlig. I programmet redogör kommissionen för sina viktigaste politiska prioriteringar för . Programmet redogör bl.a. för hur EU ska kunna återskapa tillväxt och sysselsättning och hur EU:s inflytande i världen ska öka. I slutsatserna betonar kommissionen att den i nära samarbete med bl.a. de nationella parlamenten kommer att sörja för att dess initiativ ska bygga på ett djupt samförstånd om hur EU ska leva upp till allmänhetens förväntningar om ett ambitiöst och effektivt . har behandlat rapporten i ett utlåtande, bet. 2010/11:KU12. I utlåtandet erinras om att den politiska dialogen mellan kommissionen och under rådande konstitutionella förhållanden ska ske genom regeringen, som i sin tur är ansvarig inför . menar att detta gäller såväl substansen i kommissionens utkast till lagstiftningsakter som andra dokument. För det fall utredningens förslag till ny lydelse av 10 kap. 5 § riksdagsutredningen genomförs (se avsnitt 10.9) menar utredningen att det inte finns några formella hinder för att utskotten uttalar sig såväl i subsidiaritetsfrågor som om substansen i kommissionens utkast till lagstiftningsakter. antog en rekommendation, i vilken en intensifiering av samarbetet med de nationella parlamenten föreslås, särskilt inför utsikten att Lissabonfördraget ska träda i kraft. 2010/11:URF2 9 KOMMISSIONEN OCH PARLAMENTEN I FRAMTIDEN Enligt rekommendationen bör stärka sitt deltagande i dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten. Det föreslogs bl.a. att det interparlamentariska forum som hålls varje höst ska behandla kommissionens lagstiftnings- och arbetsprogram. Europarlamentet antog en resolution om utvecklingen av förbindelserna mellan och de nationella parlamenten enligt Lissabonfördraget, P6-TA-PROV (2009) 0388, A6-0133/2009. I ingressen betonas att den nödvändiga parlamentariseringen av måste grundas på två pelare: å ena sidan en utvidgning av befogenheter i fråga om unionens samtliga beslut och å andra sidan en förstärkning av de nationella parlamentens befogenheter gentemot regeringarna. I ingressen påpekas också att och de nationella parlamentens huvudsakliga uppgift och funktion är att medverka i lagstiftningsbeslut och att granska politiska alternativ på nationell respektive europeisk nivå. Under rubriken förbindelser finns inte enbart slutsatser om de nationella parlamentens förbindelser med , utan även om de nationella parlamentens förbindelser med varandra och deras roll i förhållande till de nationella regeringarna. gör i denna del bedömningen att det vore lämpligt att erbjuda de nationella parlamenten stöd i deras granskning av lagförslag innan dessa förslag behandlas av EU:s lagstiftande institutioner (utredningens kursivering) och i den faktiska granskningen av deras regeringars arbete inom ramen för rådet. anser att de nationella parlamentens ökade befogenheter i enlighet med Lissabonfördraget kommer att innebära att unionens lagstiftning kan granskas och kommenteras på ett tidigt stadium och att detta kommer att bidra till bättre lagstiftning. konstaterar att regelbundna bilaterala utskottsmöten med utskott som har samma behörighetsområden samt interparlamentariska ad hoc-möten på utskottsnivå som hålls på initiativ skapar goda förutsättningar för att en dialog om gällande och framtida lagstiftning eller politiska initiativ ska kunna föras på ett tidigt stadium. slutsats blir att denna typ av möten därför bör bibehållas och systematiskt utvecklas till ett permanent nätverk av utskott som har samma behörighetsområden. Det betonas att mötena mellan presidierna för och de nationella parlamentens olika utskott är ett effektivt verktyg för att utbyta information och åsikter. rekommenderar att en tillräcklig budget ställs till förfogande för utskottens möte med motsvarande utskott i de nationella parlamenten liksom för mötena för föredragande med motsvarande personer i de nationella parlamenten. På motsvarande sätt understryker vikten av att IPEX webbplats finansieras på lämpligt sätt. 9 KOMMISSIONEN OCH PARLAMENTEN I FRAMTIDEN 2010/11:URF2 Varje nationellt parlament har en motsvarighet till den svenska . Dessa parlamentsorgan bildar tillsammans organisationen . När det gäller Cosac anser att dess politiska roll kommer att behöva definieras inom ramen för ett nära samarbete mellan och de nationella parlamenten. I enlighet med denna åsikt slår fast att dess olika utskott i större utsträckning bör delta i förberedelserna inför Cosacs möten och vara starkare representerade vid dessa möten. (EUSC), , har ansvaret för den övergripande samordningen av interparlamentariska EU-aktiviteter. Värdparlamentet för den kommande talmanskonferensen har ett särskilt samordnande ansvar. kan lyfta fram prioriterade politikområden för interparlamentariskt samarbete. Särskilda riktlinjer finns för EU-talmanskonferenserna, och riktlinjer för det interparlamentariska samarbetet har antagits, de s.k. Haag-riktlinjerna. hölls en talmanskonferens i . Ett av de teman som diskuterades var Lissabonfördraget och interparlamentariskt samarbete. Ordförandeskapet presenterade sina slutsatser från mötet. Dessa slutsatser omfattar såväl de nationella parlamentens roll inom ramen för Lissabonfördraget som framtida samarbete mellan de nationella parlamenten och med kommissionen. Talmännen understryker att de anser det vara av stor vikt att de nationella parlamenten till fullo använder sig av de möjligheter Lissabonfördraget ger dem att aktivt bidra till en väl fungerande union. Vidare betonas att en ökad kontakt och dialog med kommissionen gynnar de nationella parlamentens möjlighet att granska sina respektive regeringar. Talmännen anser att samarbete och regelbundna kontakter mellan de nationella parlamenten också spelar en viktig roll för de nationella parlamentens möjlighet att granska sina respektive regeringar. För att samarbetet ska bli effektivt efterfrågas en bättre samordning av den interparlamentariska verksamheten. Till följd av detta ska nästkommande ordförandeskap i ta upp frågan om att i samarbete med schemalägga regelbundna konferenser för de utskott som arbetar med utrikes- eller försvarsfrågor, frågor om rättvisa, frihet och säkerhet eller de nationella parlamentens motsvarighet till . Nästkommande ordförandeskap ska också undersöka hur förbindelserna mellan de nationella parlamenten och de olika rådskonstellationerna ska kunna fördjupas. Som en följd av att de nationella parlamentens utskott spelar en allt större roll i den nationella beredningen av EU-frågorna understryker talmännen vikten av att kontakterna mellan de nationella parlamentens utskott utökas och fördjupas. Politiska debatter med en viss inriktning bör därför involvera 2010/11:URF2 9 KOMMISSIONEN OCH PARLAMENTEN I FRAMTIDEN Vidare uppmuntras alla initiativ för att skapa standardiserade former för dokument och datauppgifter. Vad som redovisats ovan ger värdefulla fingervisningar om hur de europeiska institutionerna ser på de nationella parlamentens roll i unionens framtida samarbete. Av de redovisade dokumenten kan såväl kommissionens som inställning till de nationella parlamenten utläsas. Likaså kan vissa av de nationella parlamentens egen vilja att påverka avläsas. Samtliga aktörer tycks dela en önskan om att de nationella parlamenten ska spela en mer central roll i unionens beslutsprocess. Av dokumenten framgår att Europeiska kommissionen vill utveckla och fördjupa sitt samarbete med parlamenten och att detsamma gäller för . Såväl kommissionen som parlamentet presenterar flera konkreta uppslag om hur detta samarbete ska utformas . Kommissionen fokuserar mest på sin egen dialog med parlamenten, under det att utöver parlamentets eget samarbete med de nationella parlamenten även betonar vikten av ett ökat samarbete mellan de nationella parlamentens fackutskott. understryker också vikten av de nationella parlamentens granskning av sina respektive regeringar. När det gäller det brev som skickades till de nationella parlamenten är enligt utredningen den viktigaste poängen i brevet att kommissionen i första hand ser medlemsländernas subsidiaritetsprövning i en politisk kontext. Detta uttalande av kommissionen kan tolkas så, att kommissionen kommer att ta hänsyn till de yttranden som inkommer från medlemsländerna även om antalet negativa yttranden inte är tillräckligt stort för att kommissionen enligt protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna ska vara skyldig att vidta några åtgärder. Som nämnts ovan var det den förra kommissionen som lanserade plan D för demokrati med dess initiativ till ett bättre samarbete med de nationella parlamenten. Det kan därför sägas vara naturligt att samarbetet med de nationella parlamenten regelbundet följdes upp under den förra kommissionens mandatperiod. Det var också naturligt att kommissionen, efter en lite trevande inledning, fortsatte att betona att den lade stor vikt vid ett fördjupat samarbete med parlamenten. Denna nya politik har emellertid även överlevt tillträdet av en ny kommission. Den första rapport som lämnats av den nya kommissionen ger otvivelaktigt samma politiska signaler som . Önskan om ett utvidgat och fördjupat samarbete med de nationella parlamenten betonas på ett sätt som inte tycks lämna något tvivel om kommissionens politiska vilja. Detta innebär med andra ord att bör förbereda sig på att kommissionen kommer att ta initiativ till ett ytterligare fördjupat samarbete, bl.a. om unionens nya ekonomiska strategi och EU:s budget. Vidare kan räkna med att kommissionen kommer att samråda med de nationel- 9 KOMMISSIONEN OCH PARLAMENTEN I FRAMTIDEN 2010/11:URF2 la parlamenten innan ett förslag till förordning läggs fram i frågan om övervakningen och utvärderingen av straffrättsliga och polisiära frågor. I detta sammanhang förtjänar dessutom att nämnas att det av kommissionens rapporter framgår att nationella parlament i flera medlemsländer yttrar sig direkt till kommissionen om förslag till rättsakter. Liknande slutsatser kan dras på grundval av den resolution som antog . önskar att stärka sin egen position i förhållande till kommissionen, liksom de nationella parlamentens roll i förhållande till sina respektive regeringar. Med utgångspunkt i resolution kan förväntas att de interparlamentariska kontakterna kommer att öka och förhoppningsvis att IPEX-databasen kommer att förbättras. Slutsatserna från talmanskonferensen i förenar synpunkterna från båda institutionerna. I slutsatserna understryks såväl vikten av en utökad dialog med kommissionen som vikten av ett utökat interparlamentariskt samarbete, framför allt en ökad kontakt mellan parlamentens fackutskott. En spännande del av slutsatserna är att talmännen har beslutat att undersöka hur kontakterna mellan de nationella parlamenten och de olika rådskonstellationerna ska kunna fördjupas. Sammantaget innebär detta att bör förbereda sig för såväl ett fördjupat samarbete med kommissionen som utökade kontakter med fackutskott i andra parlament. I detta sammanhang är det viktigt att betona att eventuella insatser även bör rikta sig till tjänstemän. För informationsutbyte och kontinuitet är det viktigt att kontakter knyts även på tjänstemannanivå. Utredningens uppdrag är bl.a. att följa upp erfarenheterna av de nya arbetsformerna med EU-frågor med målet att klargöra arbetsfördelning och rekommendera en modell för hur arbetet ska bedrivas. Bakgrunden till uppdraget är den oklarhet som rått om arbetsfördelningen mellan och utskotten. Problemen kan härledas till det faktum att överläggningar om sakinnehållet i en EU-fråga ska ske i respektive fackutskott under det att samråd om regeringens förhandlingsmandat inför beslut i ministerrådet ska ske i . Detta innebär att regeringen ska överlägga med utskotten i de frågor om arbetet i EU som respektive utskott bestämmer. Utskottens uppgift är att med sin ämneskompetens inom respektive sakområde ansvara för frågans sakinnehåll och framföra sina synpunkter till regeringen. Det formella samrådet om regeringens position inför beslut i ministerrådet sker däremot i . I och med de ändringar som genomfördes koncentrerades EU- nämndens roll till det tillfälle då frågorna ska beslutas i ministerrådet. Frågor som ligger tidigare i processen och som inte är avsedda för beslut på det stundande rådsmötet bör enligt denna ordning inte behandlas i . påpekade bl.a. att fokus bör ligga på eventuella förhandlingsstrategiska överväganden. Den reform som genomfördes har resulterat i ett ökat engagemang för EU-frågor i utskotten. Det ökade engagemanget tar sig bl.a. uttryck i att fackutskotten begär överläggningar i allt större utsträckning och efterfrågar alltmer information. Det innebär i sin tur också att utskotten kommit att visa ett allt större intresse för EU-frågorna inför ministerrådsmötena. Vidare har det visat sig att det är svårt att begränsa roll till att enbart ge mandat inför kommande beslut i ministerrådet. En politisk fråga återfinns ofta på ministerrådets dagordning i olika skeden av beslutsprocessen. Även om ett formellt beslut inte alltid tas kan viktiga politiska ställningstaganden ändå göras. Situationen har lett till en ibland oklar arbetsfördelning mellan nämnden och utskotten och till ett inte obetydligt dubbelarbete, både inom och för regeringsföreträdarna. Den arbetsfördelning mellan utskotten och som slogs fast reform är främst avsedd för traditionella lagstiftningsärenden. Den fungerar därför mindre väl för den typ av ärenden som kan benämnas händelserelaterade och som aktualiserats i t.ex. utrikesutskottet och finansutskottet i samband med den genomlidna finanskrisen. När det gäller utrikesfrågorna har dessa därutöver ofta karaktär av fortlöpande processer som skiljer sig från vanliga ärenden, bl.a. genom att de saknar en väl urskiljbar början och ett distinkt slut. Den nuvarande ordningen är inte heller anpassad för att fånga upp alla EU- dokument. Det finns vissa dokument som inte har någon given plats i beredning, t.ex. diskussionsunderlag inför informella ministermöten, trots att dessa underlag ofta ger värdefulla fingervisningar om unionens framtida åtgärder. I sammanhanget bör vidare beaktas att traditionella arbetssätt är mindre väl anpassat till hanteringen av EU-relaterade frågor. Av tradition är arbetssätt i stora delar reaktivt, och det finns en tendens att se varje ärende för sig. Ett sätt för att öka sitt inflytande i EU-relaterade frågor är därför att anamma ett delvis nytt sätt att arbeta och tänka. Utredningen menar att arbetet med EU-frågor i större utsträckning bör präglas av ett proaktivt och långsiktigt tänkande. Utredningen noterar med intresse att en utgiven (Europeiseringen av , , 2010, ) efterfrågar en mer offensiv svensk inställning till EU-medlemskapet. Vidare menar författarna att lider brist på reformer och strategier för att möta medlemskapets effekter på svensk demokrati och politik och att denna passivitet riskerar att resultera i ett självförvållat demokratiunderskott i och en outnyttjad potential för inflytande i . I riksdagsstyrelsens förslag inför 2000-talet konstateras att praxis har utvecklats så att det numera inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter, utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna formulering har upprepat i flera av sina granskningsärenden. har också fortsatt att hänvisa till denna praxis även reform. Detta innebär att den viktigaste delen av inflytande således fortfarande ligger i själva mandatgivningen åtminstone formellt sett. Enligt riksdagsordningen är det som ansvarar för detta moment. Om det finns en önskan att stärka och renodla fackutskottens roll bör mandatgivningen följaktligen flyttas från till fackutskotten. En grundläggande fråga i detta sammanhang är alltså vilket riksdagsorgan som ska ansvara för mandatgivningen. En annan central fråga är om ska fasas ut och om ett i så fall ska inrättas för att ansvara för mandatgivningen inför och rådet för allmänna frågor. En tredje central fråga är hur arbetet i utskotten bör organiseras för att underlätta mandatgivning. Utredningen har under arbetets gång utifrån dessa utgångspunkter behandlat och prövat en rad förslag om hur EU-arbete bör organiseras. Nedan återges de tre alternativ som har diskuterats flitigast. 10.2 Modell I mandatgivning inom ramen för nuvarande utskott Enligt denna modell tas mandatgivningen över av respektive fackutskott. Ingen förändring av utskottsorganisationen blir i detta fall aktuell. Modellen innebär även att skulle fasas ut 2014, vilket aktualiserar frågan om vilket organ som ska ansvara för samråden inför Europeiska rådets beslut och samråden inför möten i rådet för allmänna frågor. Modellen får ses som ett naturligt steg i den utveckling som har pågått sedan inledde sitt EU-arbete. Det är fackutskotten som besitter specialkompetens inom respektive sakområde. Det får därför anses vara naturligt att det är utskotten som också ansvarar för att definiera det förhandlingsmandat regeringen får av inför ministerrådsmötena. Fackutskotten har också bättre förutsättningar att ge mandat vid sådana tillfällen då ärendet brådskar så att överläggning och mandatgivning måste ske med kort varsel. Den specialkunskap som besitter, bl.a. en ingående kunskap om EU:s beslutsprocess, måste självfallet överföras till utskotten och utskottskanslierna. Kanslierna måste ha den kunskap som krävs för att kunna ge ledamöterna nödvändigt stöd. Modellen kommer också att medföra att statsråden inte behöver besöka i samma utsträckning som . Det är dock viktigt att påpeka att för det fall att en och samma minister måste samråda med flera utskott inför ett ministermöte, måste dessa utskott avpassa sina samråd så att de infaller efter varandra under samma veckodag. Ledamöterna i följer samråden inför samtliga ministerråd. Såsom påpekats i tidigare utredningar ger detta ledamöterna en speciell överblick och erfarenhet. När en fråga är aktuell i flera ministerråd (horisontella frågor) är det följaktligen möjligt för ledamöterna att jämföra statsrådens uttalanden, eftersom samtliga görs inför nämnden. Vid samråden inför är ledamöterna i redan bekanta med de frågor som ska diskuteras. Ledamöterna i nämnden har också haft möjlighet att bygga upp en erfarenhet av de processer som återkommer regelbundet på ministerrådens dagordningar, t.ex. den tidigare uppföljningen av Lissabonprocessen. Alla dessa faktorer är av stor vikt för totala inflytande. Utredningen anser att det är viktigt att försäkra sig om att samlade erfarenhet tas till vara. För att inte ska förlora den övergripande helhetssyn som funnits i föreslår utredningen därför att det bildas ett nytt . Detta utskott kommer att ansvara för samråden inför Europeiska rådets möten och samråden inför rådet för allmänna frågor. Utskottet skulle ha överblick över de horisontella frågorna och deras behandling i respektive fackutskott.