urf · GYA5URF1 · 2011-01-01 00:00:00 — Ett exempel är reformprocess som består av en politisk och en administrativ dimension. Den politiska delen syftar till att ska fokusera på de områden där den har genomslag och relevans, medan den administrativa relaterar till att uppnå ett balanserat budgetprogram. Ett annat är den överenskommelse som upprättats inom ramen för om en översyn av . Dessa pågående processer bör således även påverka de svenska delegationerna i så måtto att de måste ha en uppfattning i frågan. I ljuset av dessa processer menar utredningen att även de svenska delegationerna bör se över sina prioriteringar inklusive de egna arbetsformerna och utifrån detta överväga ett eventuellt samarbete med andra delegationer. Ut- redningen menar att, i de fall där det är uppenbart att flera parlamentariska församlingar handlägger samma sakfråga eller geografiska område, borde delegationerna överväga möjligheten till ett utökat samarbete. Formerna för detta samarbete kan se olika ut. Det kan antingen handla om samarbete i termer av informationsutbyte, men även om att t.o.m. överlåta vissa frågeställningar till en delegation att föra den svenska talan i den mån tagit ställning i frågan. Det föreslagna rådet för internationella frågor (se avsnitt 5.7 nedan) kan också utgöra ett naturligt forum för diskussion för en delegation som önskar vägledning vad gäller prioriteringsdiskussionen, men också om flera delegationer behandlar samma sak. Utredningen föreslår permanentande av ett forum av icke-operativ karaktär där delegationspresidierna träffas. Utredningen menar att det är motiverat att de partier som inte innehar någon delegationspresidiepost likväl får vara representerade vid delegationspresidiemötena med vardera en ledamot. Utredningen anser att det kunde övervägas att bjuda in en ansvarig politisk regeringsrepresentant för en redogörelse eller i vissa fall även ett åsiktsutbyte i en aktuell fråga. Utredningen menar att delegationspresidiekretsen kunde vara ett lämpligt forum för information till medierna. Ledamöter som ingår i de interparlamentariska delegationerna är internationellt intresserade och engagerade. Flera av dem som utredningen samtalat med har dock upplevt sig vara lite av satelliter i internationella verksamhet i stort. Det upplevs också, vilket kan beläggas, att de parlamentariska församlingarnas verksamhet delvis är överlappande. 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN 2010/11:URF1 även överlappande verksamhet mellan delegationer något som delegationerna inte alltid är fullt medvetna om. Talmannen och utrikesutskottets presidium har därför återupptagit en tidigare tradition med kvartalsvisa möten, s.k. delegationspresidiemöten. Vid dessa görs alltid en kortare avrapportering från respektive delegation. har man därutöver också diskuterat någon politiskt aktuell fråga. Ärenden som har avhandlats är bl.a. läget i Kosovo, och . Dessa talmannens delegationspresidiemöten har varit mycket uppskattade. Utredningen bedömer att de verksamt bidrar till en ökad samordning mellan delegationer men att de också leder till synergieffekter för den internationella verksamheten i stort. Motsvarande erfarenheter kan noteras från , där talmanskonferens inrättade ett internationellt forum med liknande inriktning. Utredningen menar, mot bakgrund av vunna erfarenheter, att verksamheten med delegationspresidiemöten bör permanentas som ett forum av utblickande och icke-operativ karaktär. Det är sällsynt att de mindre partierna är företrädda i delegationspresidierna. Utredningen menar därför att det är motiverat att de partier som inte har någon delegationspresidiepost likväl får vara representerade vid delegationspresidiemötena med vardera en ledamot. Normalt sker informationsutbyte mellan regeringen och i kammaren och i utskotten. I kammaren är det statsråden som medverkar från regeringens sida, i utskotten kan det vara statsråd, statssekreterare eller annan chefstjänsteman i . I specifika fall kan det vara aktuellt att ordna informationsutbytet på andra sätt. Utredningen anser att det kunde övervägas av att bjuda in en politisk företrädare från regeringen till ett delegationspresidiemöte för att lämna en redogörelse eller i vissa fall även för ett åsiktsutbyte i en aktuell fråga, något som i viss mån påminner om den norska modellen. internationella verksamhet är viktig men mindre väl känd i offentligheten. Ett sätt att åtgärda detta vore att, på motsvarande sätt som sker vid socialförsäkringsutskottet, inbjuda till en årlig pressträff. Utredningen menar att delegationspresidiekretsen kunde vara ett lämpligt forum för information till medierna. Utredningen föreslår att ett politiskt råd för internationella frågor inrättas Förutom från respektive utskott får utskottskanslicheferna politisk vägledning från sina presidier. Motsvarande gäller för delegationerna, där delegationssekreteraren har ett presidium att konsultera bl.a. i frågor av politisk karaktär. Att ha denna löpande dialog med utskottens eller delegationernas presidier torde 2010/11:URF1 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN utgöra en styrka i den meningen att frågor eller idéer löpande kan stämmas av eller testas. Denna dialog är även betydelsefull för att utskottens kanslier ska kunna ge stöd och service till utskottens ledamöter så att dessa kan fullgöra sina uppgifter på bästa sätt. För RIK är läget speciellt genom att man i praktiken har tio olika chefer riksdagsstyrelsen, talmannen (och i förlängningen gruppledarna), de sju delegationspresidierna samt riksdagsdirektören. I praktiken försvårar detta starkt en sammanhållen politisk styrning av verksamheten. Utredningen föreslår därför att ett politiskt råd för internationella frågor inrättas. Syftet med detta råd är att åstadkomma en robustare politisk vägledning, men också att ge ett stöd för RIK:s internationella verksamhet där frågor eller ärenden av strategisk vikt förankras eller ges en snabb politisk avdömning. Rådet, som blir politisk huvudman för RIK, bör sammanträda regelbundet, men det måste även finnas utrymme för konsultationer på ad hoc-basis. Det kan t.ex. inträffa en plötslig och viktig internationell händelse som behöver diskuteras utan dröjsmål. Utformningen av detta råd kan se ut på olika sätt. En större krets ledamöter, som t.ex. den i delegationspresidiemötet, kan vara administrativt betungande och upplevas som praktiskt svårhanterlig. Snarare bör det handla om en begränsad grupp ledamöter med stort internationellt engagemang. En möjlig konstellation kan vara talmannen (ordförande) tillsammans med utrikesutskottets presidium, dvs. samma grupp som kallar till delegationspresidiemötena. En tänkbar möjlighet är att rådet sammanträder tillsammans med den s.k. talmansberedningen. Utredningen föreslår att ett tillägg till riksdagsordningen om utskottens internationella verksamhet bör övervägas. Utskotten har en skyldighet att bereda propositioner, skrivelser, framställningar, redogörelser och motioner (4 kap. 3 § RO), att avge betänkanden till kammaren i de ärenden som har hänvisats till dem (4 kap. 9 § RO) liksom att i denna ärendeberedning följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap.18 § RO). Vidare finns en skyldighet att följa arbetet i Europeiska unionen (10 kap. 3 § RO). Det kan således konstateras att utskotten enligt nuvarande lydelse av riksdagsordningen inte har en uttalad skyldighet att ta sig an det internationella arbetet på utskottsnivå, förutom i fråga om det EU-relaterade arbetet. Riksdagsstyrelsen har beslutat att riksdagsförvaltningens uppgift är att skapa goda förutsättningar för att ska kunna uppfylla sina konstitutionella och demokratiska uppgifter samt sina internationella åtaganden. 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN 2010/11:URF1 ket stöd och vilken service det handlar om finns relativt väl definierat i riksdagsförvaltningens instruktion och i riksdagsförvaltningens tjänsteföreskrifter. Utredningen noterar att det inte synes finnas någon författningsmässig koppling mellan riksdagsförvaltningens verksamhetsmål och utskottens uppgifter enligt riksdagsordningen. Denna ordning förefaller märklig bl.a. mot bakgrund av att det engagemang som ändå säger sig vilja ha vad gäller den internationella verksamheten. Eftersom den internationella verksamheten inte utgör en direkt uppgift för utskotten enligt riksdagsordningen, menar utredningen att man vid nästa revision av riksdagsordningen bör överväga att göra ett tillägg till riksdagsordningen med innebörden att utskotten åläggs en skyldighet att följa och söka påverka den internationella utvecklingen inom sina respektive beredningsområden. 5.9 Återkopplingen till utskotten Det som är viktigt i församlingarnas arbete på den internationella arenan bör få en återkoppling till kärnverksamhet i utskotten. Det är även viktigt med återkopplingen till utskotten när det gäller enskilda ledamöters deltagande i internationella konferenser och möten. En viktig del av internationella verksamhet bedrivs, som beskrivits i tidigare avsnitt, inom ramen för de parlamentariska församlingarna via delegationer till respektive församling. Hur denna verksamhet tillgodogörs är därför en fråga av central betydelse. Det finns flera möjligheter till återkoppling från den interparlamentariska verksamheten till , varav den man i första hand brukar tänka på är via utskotten. Utskotten kan i sin ärendehantering, men även i annan verksamhet, ha anledning att hålla sig orienterade om hur en viss sakfråga hanterats internationellt i de parlamentariska församlingarna. Information om detta får man bl.a. direkt via delegationernas rapportering. Det finns flera exempel på en stark koppling mellan utskotten och församlingarna i olika sakfrågor som behandlas i de parlamentariska församlingarna och i utskotten. I det dagliga utskottsarbetet kan dock kopplingen mellan utskottsverksamheten och delegationernas internationella arbete upplevas som svag. Ett synsätt som utredningen mött är att ledamöter som deltar i delegationer till de parlamentariska församlingarna upplever att de befinner sig på isolerade öar i förhållande till riksdagsverksamheten. Andra har uttryckt det som att det finns något av en brandvägg mellan de interparlamentariska församlingarnas verksamhet och utskottsverksamheten. 2010/11:URF1 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN En av förklaringarna till dylika synsätt kan ligga i det faktum att vissa församlingar, såsom och , har en så stor spridning på ämnesområdena att återkopplingen skulle kunna gälla ett stort antal utskott. Det kan göra återkopplingen otydlig och försvaga länken mellan delegationerna och utskotten. finns det en klarare koppling till ett eller några få utskott. Detta innebär dock inte med automatik att man får en stark återkoppling till verksamhet. En faktor som man måste uppmärksamma är nämligen att frågorna på församlingarnas dagordningar inte alltid korresponderar med de närmast berörda utskottens aktuella betänkandearbete. Detta hindrar dock inte att de internationella erfarenheterna kan komma till användning i ett senare skede, på motsvarande sätt som sker t.ex. i samband med hanteringen av motioner i utskotten. En ytterligare faktor som kan påverka kopplingen mellan den interparlamentariska verksamheten och utskotten kan vara att resultatet av församlingsverksamheten ofta utgörs av mycket omfattande texter på främmande språk i form av resolutioner eller rekommendationer. Dessa texter kan vara resultat av så många överväganden att huvudpunkterna kan vara svåra att urskilja. Härtill kommer att budskapet kan vara utformat så att de församlade parlamentarikerna vädjar till världssamfundet eller regeringarna att beakta vissa förhållanden när man utformar sin politik på ett visst område, snarare än att de parlamentariska församlingarna skickar budskap direkt till de nationella parlamenten, även om detta naturligtvis också förekommer. Utredningen konstaterar mot bakgrund av ovanstående att det finns frågetecken kring relevansen för utskottens del när det gäller resolutioner etc. som antas i de parlamentariska församlingarna. Detta innebär dock inte att de internationella frågorna kan negligeras av utskotten. Det som är viktigt i församlingarnas arbete på den internationella arenan bör, enligt utredningen, få en återkoppling till kärnverksamhet i utskotten. kan det konstateras att det även finns helt andra vägar att hantera återkopplingen från den internationella arenan till kärnverksamhet. Återkopplingen bör inte enbart ses i perspektivet av kopplingen mellan de parlamentariska delegationerna och utskotten. De enskilda ledamöter som på ad hoc-basis deltar i internationella konferenser, resor och besök återrapporterar i varierande omfattning sina erfarenheter inom utskotten, muntligt eller skriftligt. Utredningen anser att det är viktigt att även denna form av återkoppling utnyttjas mer systematiskt än vad som torde ske när det gäller internationella konferenser. Formerna för detta bör dock förbli en sak för utskotten själva att styra över. Det kan i sammanhanget noteras att inget hinder föreligger för att ledamöter återrapporterar från internationella möten i organisationer (typ Awepa) som de deltagit i utan att vara utsedda av . 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN 2010/11:URF1 5.10 Rapporteringen från de interparlamentariska delegationerna Utredningen föreslår att de delegationer som avlämnar rapporter till riksdagsstyrelsen får ett uttalat ansvar för att delge dessa till närmast berörda utskott. Utredningen menar att det finns anledning att låta utarbeta generella råd för hur rapporteringen från den interparlamentariska verksamheten bör vara utformad. Utredningen menar att möjligheterna att i ökad grad använda sig av kammaren beaktas när delegationerna överväger hur man bäst ska skapa en effektiv återkoppling till från den internationella verksamheten. Rapporteringen från de interparlamentariska delegationerna omfattar först och främst de årliga redogörelser som lämnas till från delegation och från delegationerna till och parlamentariska församlingar. Dessa redogörelser bereds i utrikesutskottet inför behandlingen i kammaren. De andra delegationerna rapporterar till riksdagsstyrelsen. Redogörelserna från delegationerna brukar också läggas ut på Helgonät, i syfte att öka tillgängligheten inom och dess förvaltning. Till detta kommer att de nämnda delegationerna regelmässigt skriver rapporter från respektive session, rapporter som normalt finns tillgängliga på Helgonät. Även från de delegationer som rapporterar till riksdagsstyrelsen skrivs rapporter från sessioner och större möten. Enligt utredningens mening är dessa rapporter viktiga komplement till de årliga rapporterna från delegationerna. Vid behov skrivs även s.k. snabbrapporter av delegationerna om någon speciell fråga av hög angelägenhet så påkallar. Snabbrapporter kan enligt utredningens mening vara mycket värdefulla om de kommer i direkt anslutning till mötet. Av detta framgår att det inte saknas rapportering, men den är till sin natur till stor del tillbakablickande. När den årliga rapporten läggs fram behandlas frågor som kan vara gamla, och frågorna riskerar därmed att komma i bakgrunden av mer aktuella frågeställningar. Bristen på aktualitet vid behandlingen i kammaren av de årliga rapporterna från de tre berörda delegationerna är uppenbar, men uppvägs delvis av att delegationerna ofta skriver de ovan nämnda rapporterna direkt efter sessioner och större möten. Trots de årliga rapporternas brist på aktualitet har dessa självfallet ett klart värde som översikt över det senaste årets verkliga händelser på respektive område och som en grund för uppföljning och utvärdering samt, i förekommande fall, som komplement till regeringens motsvarande skrivelser. 2010/11:URF1 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN När det gäller den årliga rapporteringen till riksdagsstyrelsen från de berörda delegationerna råder samma tidsmässiga eftersläpning. Till detta kommer att rapporteringen normalt inte följs upp av riksdagsstyrelsen i den meningen att man där drar några slutsatser eller fattar några politiska beslut utan blott lägger rapporterna till handlingarna. Riksdagsstyrelsen delger inte heller årsrapporterna, t.ex. till berörda utskott. Enligt utredningens mening är detta förfarande olyckligt då återkopplingen till kärnverksamhet riskerar att gå förlorad. Utredningen föreslår därför att den som avlämnar rapporter till riksdagsstyrelsen också får ett uttalat ansvar för att delge dessa till närmast berörda utskott, för att garantera att dessa får kännedom om rapportens existens och innehåll. Rapporterna från delegationerna utformas på det sätt som varje enskild delegation finner lämpligt. Enligt vad utredningen kunnat finna fungerar denna ordning i allt väsentligt tillfredsställande. Utredningen menar dock att det finns anledning att låta utarbeta råd för hur rapporteringen från den interparlamentariska verksamheten bör vara utformad. Sådana råd bör lämpligen kunna ingå i en lathund för det internationella arbetet. I utredningsrapporten om internationella delegationer (2002/03:DelUt) framhölls att rapporteringen från delegationerna bör ske med medveten inriktning på att bidra till ökad kunskap om politiska frågor som är aktuella i olika internationella organisationer och hur de hanteras där. Härav följer, anfördes i DelUt, att rapporteringen bör vara aktuell, framåtsyftande, problemorienterad och relevant för mottagaren, t.ex. ett utskott i . Enligt utredningens mening är dessa kriterier högst relevanta än och bör finnas med bland råden . Utöver vad som anförts ovan finns det andra sätt för ledamöter att återkoppla från den interparlamentariska verksamheten till arbete, nämligen genom att lyfta fram frågor direkt i kammaren. Det kan naturligtvis ske i samband med de årliga debatterna om de verksamheter som delegationerna till , och parlamentariska församling bedrivit. En annan väg är att man i samband med ärendedebatter i olika sakfrågor mer systematiskt refererar till aktuella internationella debatter på samma område. En annan väg skulle kunna vara att utnyttja få upp en viss sakpolitisk fråga till debatt i kammaren, något som tillämpas av delegationen till . Enligt utredningens mening bör möjligheterna att i ökad grad använda sig av kammaren beaktas när delegationerna överväger hur man bäst skapar en effektiv återkoppling från den internationella verksamheten till kärnverksamhet. 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN 2010/11:URF1 5.11 Tendenser i omvärlden analys- och verksamhetsstöd Utredningen menar att modellen med ett ökat samarbete med relevanta oberoende forskningsinstitut såsom vissa tankesmedjor bör studeras ytterligare. Utredningen föreslår att riksdagsförvaltningen undersöker möjligheten att inrätta en medelsreserv för sådana oväntade händelser som är värda engagemang. Händelser och skeenden i omvärlden påverkar och dess verksamhet. Det är viktigt att följa och reflektera över vad som sker, och bör därför eftersträva ett gott analysstöd. Ett sådant stöd kan ta sig olika former. Ett alternativ är att själv ser till att stöd för analys av omvärldshändelser finns inom den egna organisationen, t.ex. genom kompetenshöjande insatser för tjänstemännen eller riktade rekryteringar. Ett annat alternativ är att upprätta samarbete med någon oberoende, ej partipolitiskt anknuten tankesmedja. Ett exempel på det senare alternativet är riksdags beslut om att knyta det finländska utrikespolitiska institutet närmare sig. Värdet av kontakter med oberoende forskningsinstitut, tankesmedjor och nätverk har påpekats av några utskott. Framför allt har det skapats direktsamband med forskarvärlden på relevanta områden. såsom tankesmedjor kan, som självständiga i förhållande till beslutsfattare och den aktuella politiska debatten, bidra med forskningsbaserad analys av policyfrågor betraktade ur ett mer långsiktigt perspektiv än det som beslutsfattare normalt har. Det finns anledning att tro att kontakterna med vissa tankesmedjor skulle kunna utvecklas och fördjupas väsentligt jämfört med . Utredningen menar att, om det finns ett intresse hos ledamöter, modellen med ett ökat samarbete med relevanta oberoende forskningsinstitut såsom tankesmedjor bör studeras ytterligare. Det ligger i varje delegations intresse och är varje delegations ansvar att följa utvecklingstendenser, politiskt såväl som organisatoriskt, inom den egna parlamentariska församlingens verksamhetsområde. Med jämna mellanrum leder detta till att frågor som kan bli föremål för särskilda åtgärder från sida identifieras. Sådana frågor kan naturligtvis uppmärksammas även på andra sätt. Gemensamt för dem är att de ofta uppkommer tämligen oväntat och att finansieringen av eventuella åtgärder inte är förutsedd. Några exempel på verksamheter som kunde ha varit föremål för ianspråktagande av en medelsreserv om en sådan funnits är samarbetet med de baltis- 2010/11:URF1 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN ka republikerna inför självständigheten och, senare, inför EU-inträdet, insatser för att få i gång det östliga partnerskapets (EaP) parlamentariska dimension, eller utökat demokratifrämjande samarbete med liksom förfrågan om samarbete med utrikesutskottet med anledning av . Utredningen föreslår att riksdagsförvaltningen utreder möjligheten att inrätta en medelsreserv för sådana oväntade händelser som är värda engagemang. Det kan då också röra sig om anordnande av tematiska möten eller idékonferenser i enklare former. Denna medelsreserv bör ligga inom ramen för RIK:s budget och bör således administreras av RIK. Beslut om större frågor bör fattas av riksdagsstyrelsen, medan det internationella rådet bör besluta när det gäller mindre belopp. 5.12 Samordning av de internationella arbetsuppgifterna på tjänstemannaområdet Utredningen menar att det finns goda skäl att en lathund för de internationella aktiviteterna, främst vad gäller utskottens medverkan, utarbetas och att RIK håller samman detta arbete. Utredningen föreslår att varje utskottskansli och utser en kontaktperson för internationella frågor. På motsvarande sätt bör RIK ha en särskild kontaktperson gentemot utskotten och . Utredningen menar att man bör stärka utredningskapaciteten för viktiga internationella frågor inledningsvis demokrati och mänskliga rättigheter, säkerhetspolitik samt miljöfrågor i närmast berörda utskott. Kapacitetsökningen bör motsvara sammanlagt en heltidstjänst. Under utredningens gång har en rad olika frågor tagits upp vid intervjuer och andra möten. En fråga har gällt behovet av stöd för utskottskansliernas verksamhet på det internationella planet, särskilt när det gäller stöd till utskottens ledamöter i samband med internationella konferenser, resor och besök. Ut- redningen har tagit upp frågan om behovet av en lathund för de internationella aktiviteterna inom utskottsområdet. Med en lathund bygger man enligt utredningens mening in en betydande förutsägbarhet i fråga om arbetsuppgifter och arbetsfördelning på det aktuella området, och man bäddar för en enhetlig hantering av ärendena. En lathund kan också minska risken för att viktiga aspekter glöms bort eller kommer in för sent i processen. I detta sammanhang skulle man kunna lägga fast ett system för hur man får den mest relevanta kopplingen till utskotten när ett inkommande besök ska planeras eller då man ska utse deltagare till en internationell konferens. 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN 2010/11:URF1 En lathund skulle även kunna ta upp frågor ur ett ledamotsperspektiv vad gäller internationella möten, tjänstemannastöd, resor, måltider, vaccinationer, visum, finansiering, arbetsfördelning i riksdagsförvaltningen etc. Enligt utredningens mening finns det goda skäl att låta utarbeta en lathund för de internationella aktiviteterna, främst vad gäller utskottens medverkan. Enligt utredningens mening bör RIK hålla samman arbetet med att utarbeta en sådan lathund. RIK:s erfarenheter från liknande verksamheter bör komma väl till pass i detta arbete.