rir · GZB525 · 2011-10-14 09:00:01 — Orsaker till detta är bland annat att kravspecifikationer från beställarna till it-avdelningen är sena, tidsplanerna är för optimistiska och konsultberoendet högt. Det finns även svårigheter med att anlita rätt kompetens.168 Enligt it-enheten har det hänt att vissa it-satsningar har kostat mindre än beräknat. Kriminalvården har haft problem med att få fram uppgifter om it-kostnader, exempelvis har inte myndigheten definierat vad som är it-verksamhet och vilka personalkategorier som ingår i denna. 5.4.5Den långsiktiga styrningen av it-verksamheten har förbättrats men brister kvarstår Kriminalvården har haft betydande svårigheter att åtgärda väl kända brister i it-stödet. Myndigheten har också haft en otillräcklig styrning av it-verksamheten. Det har varit en viss turbulens med flera chefsbyten inom itavdelningen.169 Dessutom har det, enligt företrädare för myndigheten, funnits svårigheter med kompetensförsörjningen på beställarsidan under åren 2007- 2009.170 uppmärksammades Kriminalvårdens ledning på behovet av en bättre it-styrning i en offentlig utredning.171 Myndigheten instämde i kritiken att det strategiska perspektivet i it-verksamheten behövde förstärkas. En ny it-chef anställdes med uppdrag att se över styrningen av it-verksamheten. En viktig åtgärd blev att inrätta ett it-råd med generaldirektören som ordförande. Under it-rådet är ansvaret och kontrollen för it-stödet fördelat på ett antal styrgrupper ansvariga för system och projekt inom olika områden.172 togs beslut om en ny it-strategi. En ny organisation och styrning för it-verksamheten fastställdes i strategin. En projektkatalog över pågående och i verksamhetsplanen prioriterade it-projekt, som löpande följs upp under aktuellt verksamhetsår, togs också fram, samt beslut om tekniska utgångspunkter och standarder för it-verksamheten. Enligt företrädare för Kriminalvården 168Ernst & , Granskning av Kriminalvårdens ekonomiska styrning av it-verksamheten, . 171SOU 2009:80 betänkande Kriminalvården ledning och styrning. Kriminalvårdens remissvar (dnr 2009-024382). var myndighetens gällande it-strategi närmare och it-chefstjänsten var vakant. 172Enligt it-strategi utförs löpande förvaltningsarbete av förvaltningsgrupper underställda styrgrupperna. I detta arbete ingår även kommunikationen med användarna av it-stödet. är dialogen mellan kärnverksamheten och it-verksamheten numera bättre, och ytterligare åtgärder anses inte vara nödvändigt för närvarande.173 Kriminalvården har inte diskuterat behov av en it-strateg eller CIO.174 Vidare har Kriminalvårdens it-strategi brister i kopplingen mellan verksamhetens utveckling och it-stödet.175 I strategin ställs allmänna krav dels på organisationens it-verksamhet, dels på att it-stödet ska stödja kriminalvårdens kärnverksamhet och dess stödjande funktioner. Kriminalvården aviserade dock sent 2009, i myndighetens svar på utredningen om Kriminalvårdens ledning och styrning, att myndigheten skulle överväga behovet av att i någon form av styrdokument samla de större och mer långsiktiga utvecklingsinsatserna.176 Enligt uppgift har diskussioner på ledningsnivå därefter pågått om långsiktiga mål för Kriminalvården, men något formellt arbete kopplat till dessa diskussioner med att ta fram en strategi för verksamhetsutvecklingen har inte initierats.177 Det saknas därmed en strategi för verksamhetsutvecklingen som grund för kraven på it-stödets utveckling. I avvaktan på en långsiktig inriktning av kärnverksamheten och krav på it-stödet i verksamhetsutvecklingen har it-verksamheten utgått från Kriminalvårdens långsiktiga vision från 2007.178 Denna vision är inte uppdaterad och ger inte tillräcklig grund för en långsiktig planering av it-verksamheten.179 Av Kriminalvårdens budgetunderlag för 2012-2014 redovisas dock en långsiktig utmaning för it-verksamheten att vidareutveckla klientsystemen från att ha varit så kallade inrapporteringssystem till att vara moderna stödsystem.180 En viktig del i detta arbete är, som tidigare nämnts, att avveckla och införa bättre klientadministrativa funktioner i KVR. Sammantaget visar dessa insatser på en ökad medvetenhet i myndigheten om vikten av bättre styrning av it-verksamheten för att få ut mer verksamhetsnytta av it-stödet. 174Telefonintervju med företrädare för Kriminalvården . 175Kriminalvårdens it-strategi är ett relativt kortfattat dokument. It-strategin ska uppdateras , och enligt uppgift påbörjas arbetet med att uppdatera strategin , e-post . 176Kriminalvårdens remissvar (dnr 2009-024382) på betänkande SOU 2009:80 Kriminalvården ledning och styrning framgår att myndigheten inte hade en särskild utvecklingsstrategi och inte heller en ansvarig för myndighetens utvecklingsarbete. Enligt är detta dock inte detsamma som att prioritering av olika utvecklingsinsatser saknas. Myndigheten redovisar i svaret flera olika Kriminalvården kommer att överväga behov av att i någon form av styrdokument samla de större och mer långsiktiga utvecklingsinsatserna. Utredningens beskrivningar kan enligt Kriminalvården vara en indikation på behov av att tydligare och på ett mer samlat sätt lyfta fram vissa utvecklingsinsatser. 177Intervju vid och telefonintervju med företrädare för Kriminalvården . 179Kriminalvården, Bättre ut Kriminalvårdens vision och värdegrund, . 180Kriminalvården, Budgetunderlag för Kriminalvården . 5.4.6 Styrningen av it-verksamheten finns inte med i riskanalysen Kriminalvårdens arbete med riskhantering är dokumenterat och myndigheten har förstärkt den interna styrningen i samband med en riskanalys med utgångspunkt i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll.181 När det gäller årliga riskbedömningar av förslag till it-insatser görs detta av enheterna i verksamhetsplaneringen. Sättet att identifiera risker inom myndigheten varierar och saknar ett metodstöd. Riskerna utreds inför start av varje nytt it-projekt. Riskerna följs sedan i projekten och inför övergången till en ny projektfas.182 En risk som uppmärksammas på myndighetsnivå i arbetet med riskanalyser är att underhåll och utveckling av it-stödet blir bristfälligt eller orimligt dyrt på grund av systemets tekniska plattform och att databasen inte kan hanteras med befintlig kompetens och för att tillgången på konsulter är begränsad.183 Myndighetens förslag till åtgärd är att införa KLAS-funktioner i KVR på en annan teknisk plattform. Några andra riskbedömningar på avdelningsnivå finns inte.184 Granskningen visar att Kriminalvården avser att genomföra flera större aktiviteter under de närmaste tre åren.185 Ett delsyfte är att få en mer effektiv och resurssnål it-verksamhet. För att detta ska vara genomförbart måste styrningen fungera när det gäller exempelvis prioriteringar, resurstilldelning, uppföljning och vidareutveckling. Den övergripande riskanalysen behandlar dock inte risk för brister i styrning och kontroll av it-verksamheten. Inte heller återfinns denna risk i protokollen från it-rådets möten. Kompetensförsörjningen inom it-området är också en riskfaktor (se nedan). 5.4.7Otillräcklig kompetensförsörjning är en risk Utvecklingen av nytt it-stöd och avvecklingen av har inte kunnat genomföras, bland annat på grund av brist på personal. Det har också funnits problem med otydliga beställningar och kravspecifikationer, vilket gjort det svårare att bedöma omfattningen på den beställda funktionaliteten i relation till den preliminära budgetkalkylen.186 På utförarsidan har problem med kompetensförsörjningen uppstått.187 Fler systemutvecklare 181Kriminalvården, pm Kriminalvårdens arbete med intern styrning och kontroll, 2010. 182Ernst & , Granskning av Kriminalvårdens ekonomistyrning av it-verksamhet, . 183Kriminalvården, Kriminalvårdens riskanalys 2010 version 1.0, . Kriminalvården har en it-säkerhetsansvarig som i samråd med myndighetens ansvarige för informationssäkerhet bevakar risker inom it-området. 185Exempelvis avveckling av och överföring av data från till KVR, förbättringar i funktionalitet av KVR, avveckling av gamla it-stöd samt utveckling av nytt it-stöd. och projektledare behövs men det är svårt att rekrytera sådan personal, och även konsulter, då konkurrensen om samma resurser på marknaden är stor. It-arkitekturfrågor och avvecklingen av it-system, till exempel knutna till KVR, är också svåra frågor som kräver specialistkompetens. Kriminalvården har haft problem med att ha egen kompetens inom detta område. Om bristerna i kompetensförsörjningen inte löses riskerar detta att leda till att planerade it-insatser tvingas senareläggas. It-verksamheten är på så sätt sårbar och påverkar kärnverksamhetens utveckling. Behov finns att stärka och utveckla kompetensen internt för it-verksamheten när det gäller exempelvis kravställande, projektledning, kalkylering och uppföljning. Behov finns bland annat av projektledare som är specialister på verksamhetsförändring och på att analysera processer och aktiviteter. har ett arbete med att stärka styrgruppernas kompetens att styra it-projekten påbörjats. En annan identifierad sårbarhet är beroendet av externa konsulter för förvaltningen av . Som tidigare nämnts avser myndigheten att minska beroendet och kostnaderna för konsultstödet. Strategin är att i stället förstärka kompetensen inom myndigheten och ta över förvaltningen av i egen regi. I övrigt finns en risk med hög arbetsbelastning på både beställarsidan och utförarsidan, vilket kan leda till att en temposänkning kan bli nödvändig. Frågor om kompetensförsörjning inom it-verksamheten har sammantaget ökat i betydelse. Otillräcklig kompetens på olika nivåer i organisationen för att styra it-verksamheten är därmed ett riskområde. granskning visar följande: Granskade myndigheter arbetar mer fokuserat med att förbättra styrningen av it-verksamheten. RIF-arbetet är högprioriterat i myndigheterna och har påverkat denna utveckling. Myndigheterna har kommit olika långt i det egna arbetet med behovs- och riskanalyser, men medvetenheten om behovet av sådana analyser har ökat. arbetar myndigheterna i huvudsak var och en för sig med behovs- och riskanalyser. I RIF-arbetet finns dock en viss samverkan mellan myndigheterna inför beslut om leveransplan och överenskommelser om åtaganden. Flera myndigheter har svårigheter att långsiktigt planera, budgetera och ta fram prognoser för it-verksamheten. dokumenterad långsiktig planering och prognoser för it-verksamheten med it-strategi, handlingsplan och finansieringsplan som gäller . Det finns dock en risk för att polisens handlingsplan sammantaget är alltför optimistisk. har en it-strategi för 2008-2011 som har svag koppling till verksamhetsutvecklingen. har prognoser i taget, men saknar en dokumenterad finansieringsplan och har svårt att på kort sikt planera och realisera olika it-insatser, bland annat på grund av problem med personalbrist och oklara förutsättningar i RIF-arbetet. saknar en aktuell it-strategi och långsiktig dokumenterad planering och prognoser för it-verksamheten, samt en dokumenterad finansieringsplan. Kriminalvården har en it-strategi som har svag koppling Kriminalvården saknar en långsiktig dokumenterad planering, prognoser och dokumenterad finansieringsplan för it-verksamheten. Myndigheternas ekonomiadministrativa rutiner för it-verksamheten har brister, framför allt när det gäller rutiner för att säkerställa om ett it-projekt är lönsamt. Myndigheterna har även brister i kraven på beslutsunderlag för investeringsprojekt. Det finns behov av att förbättra tillförlitligheten i budgetar och utveckla arbetet med utvärdering av projekten. och Kriminalvården har återkommande överplanerat och/eller överbudgeterat it-utvecklingen i förhållande till tillgängliga personalresurser. Detta har fått till följd att planerade projekt försenats eller inte har kunnat genomföras. Myndigheternas kompetensförsörjning är kritisk, exempelvis finns brist på it-arkitekter och erfarna projektledare. Konsultberoendet är högt i flera projekt och det är svårt att rekrytera rätt kompetens, vilket i flera fall har orsakat förseningar i verksamheten. har 2011 beslutat om en kompetensförsörjningsplan, en så kallad sourcingplan. Motsvarande plan finns ännu inte framtagen av övriga granskade myndigheter. Myndigheterna i rättskedjan har inte heller samverkat genom exempelvis gemensamma upphandlingar av it-tjänster och har inga etablerade rutiner för att bättre utnyttja varandras kompetenser. Det övergripande målet för rättsväsendet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Regeringen fastställde i ett regeringsbeslut en strategi för samordningen av rättsväsendets informationsförsörjning. Regeringens målsättning är att ärendeflödet i rättskedjan ska vara elektroniskt och strukturerat samt att en uppgift normalt endast ska registreras en gång och kontrolleras direkt vid källan. Regeringen har dock inte uttalat när detta ska vara genomfört (jfr avsnitt 2.2). 6.1Vägen fram till regeringens beslut Regeringen beslutade att åtta myndigheter i rättsväsendet skulle effektivisera rättskedjans informationsförsörjning med stöd av it. utökades RIF-arbetet till totalt elva myndigheter. ledde dock arbetet till få konkreta resultat och regeringens krav uppfylldes inte. Regeringens styrning av arbetet bestod främst av uppdrag och återrapporteringskrav i myndigheternas regleringsbrev. Myndigheterna gjorde ett försök 2008 att intensifiera och förstärka arbetet genom att komma överens om en målsättning för arbetet i dokumentet Målbild 2012. Dokumentet presenterades för regeringen i anslutning till att årsredovisningen för RIF 2007 överlämnades. I samband med detta informerade myndigheterna (RIF11) regeringen om de svårigheter myndigheterna hade med att gemensamt hålla samman och prioritera utvecklingsarbetet. Gemensamma målsättningar för RIF-arbetet kom i konflikt med den enskilda myndighetens verksamhetsintressen och bidrog till att målen inte kunde uppnås. RIF11- myndigheterna lämnade också en skrivelse till regeringen där de framförde att arbetet innebar en kraftsamling och viktig prioritering i förhållande till andra åtaganden, samt att lagändringar skulle behövas framöver för de berörda myndigheterna. RIF11-myndigheterna hemställde i skrivelsen att regeringen skulle ge till känna en viljeyttring och ställa sig bakom arbetet som i huvudsak framgick av Målbild 2012 och den preliminära handlingsplanen.188 188Rättsväsendets informationsförsörjning, Årsredovisning och redovisning av RIF- myndigheternas arbete med att utveckla informationshanteringen i rättskedjan, , dnr 450-01/08. Problembilden och myndigheternas hemställan till regeringen blev starten på ett beredningsarbete inom . Regeringen fokuserade på att få det elektroniska huvudflödet i brottmålsprocessen framåt i rättskedjan att fungera uteblivna resultat. gjorde en översyn och analyserade brister i regeringens dåvarande organisering av RIF-arbetet. styrningen kunde konstateras som bidragande orsaker till att konkreta resultat uteblivit. Analysen visade bland annat att en professionell projektorganisation saknades, myndigheternas engagemang och ansvar var splittrat med många involverade personer, och att endast en handfull personer arbetade på heltid med RIF-frågor. Vidare fanns inte en avdömningsfunktion, vilket ledde till att problemen i stället för att lösas lades på hög. Det saknades incitament för myndigheterna att lösa problem. Dessutom saknades en budget och det fanns behov av att dela upp arbetet på ett bättre sätt. analys visade också att myndigheterna i första hand prioriterade den egna verksamheten och nyttan i stället för helheten i rättskedjan.189 Under beredningsarbetet fördes bland annat diskussioner med dåvarande ordförande för , som framhöll att borde ta över samordningsansvaret för RIF-arbetet. Förslaget möttes initialt av viss tveksamhet inom , eftersom denna typ av arbete vanligtvis inte bedrivs inom och för att kompetens saknades för dessa it-frågor inom myndigheten. beslutade dock regeringen att expeditionschefen för skulle överta ordförandeskapet för och att skulle ansvara för samordningen av RIF- arbetet.190 Regeringens tidigare organisering av RIF-arbetet, när myndigheterna på egen hand skulle driva arbetet framåt, medförde få konkreta resultat. Flera företrädare för myndigheterna uppger i intervjuer att arbetet dessutom ofta varit ineffektivt. Mot den bakgrunden valde regeringen en unik lösning där samordningsansvaret centraliserades från myndigheterna till i den nya SI-enheten. I samband med denna förändring blev arbetet mer avgränsat med tydliga prioriteringar. Regeringen fokuserade i en första etapp på RIF5-myndigheterna. Dessa fem myndigheter hanterar de största ärendemängderna med omfattande inslag samt upprepad registrering av information i brottmålsprocessen. Flera åtgärder för att effektivisera brottmålsprocessen, exempelvis för tvångsmedel och beslag, nedprioriterades till senare etapper. Orsaken till detta var att myndigheterna gjorde bedömningen att omfattningen av den första etappen annars blev 190Regeringsbeslut om ordförande i för rättsväsendets informationsförsörjning (), dnr Ju2009/2204/PO, Ju2008/1785/PO, Ju2009/636/PO, Ju2009/1937/PO. beställde en redovisning över RIF5- myndigheternas större planerade och bedrivna utvecklingsprojekt , samt en redovisning av budget och utfall för vissa it-kostnader . Syftet var att skulle få information för bättre styrning av myndigheternas fortsatta RIF-arbete.191 Vidare gav regeringen myndigheterna i uppdrag i regleringsbreven 2010 och 2011 att genomföra den första etappen i RIF. Myndigheterna har även fått krav på att anpassa sin interna planering och prioritering av it-baserad verksamhetsutveckling till RIF-gemensamma ställningstaganden.192 Ett problem för myndigheterna var att finansiera it-utvecklingsprojekt där en myndighet står för merparten av kostnaderna medan nyttan främst tillfaller andra myndigheter.193 För att ytterligare öka incitamenten för myndigheterna att leverera bättre it-stöd i rättskedjan har i budgetpropositionen avsatts totalt 210 miljoner konor för åren 2010-2012.194 Myndigheterna har också fått i uppdrag i regleringsbreven att ta fram planer för att anpassa verksamheterna till införandet av första etappen så att de effektivitets- och kvalitetsnyttor som skapas kan tillvaratas fullt ut. Företrädare för betonar att myndigheternas styrning av it-verksamheterna är en uppgift för respektive myndighetsledning.195 Myndigheternas it-verksamheter och it-stöd aktualiseras på sakenheterna om de får indikationer på väsentliga problem eller när större förändringar av arbetssätt genomförs med hjälp av it-stöd.196 Den nya organiseringen av RIF-arbetet innebär således att regeringen svarar för samordningen medan myndigheterna har ansvaret för att realisera en effektiv informationsförsörjning i rättskedjan. Vad gäller befogenheter har inte rådet någon förvaltningsmässig status utan består av myndigheter som var för sig fattar beslut i gemensamma frågor. som sådant har inte något formellt ansvar eller några befogenheter gentemot myndigheterna. Ordförande i är , som tidigare nämnts, expeditionschefen i Expeditionschefen är ansvarig för departementets arbete med myndighetsstyrning, vilket innefattar finansiering och styrning av myndigheternas verksamhet.197 191Justitiedepartementet, pm Redovisning av det IT-baserade utvecklingsarbetet hos vissa av rättsväsendets myndigheter, , dnr Ju 2009/10205/SI. 192Regeringens regleringsbrev till myndigheterna . 193Denna situation benämns för investeringsparadoxen och diskuteras av bland annat e-delegationen. 194Regeringskansliet, pm Principer för RIF-arbetet, . 197Regeringskansliet, e-post . 6.2Regeringens styrning av RIF-arbetet var återhållsam följde regeringen i huvudsak RIF-arbetet genom återrapporteringskrav i regleringsbreven och genom att ge Statskontoret i uppdrag att utvärdera RIF-arbetet under 1996-2000. Resultatet och de iakttagelser som Statskontoret redovisade stämmer väl överens med egen analys av RIF-arbetet senare.198 Statskontoret påpekade bland annat att de sammantagna resultaten av arbetet varit begränsade. En bidragande orsak till detta var att och myndigheterna inte prioriterade arbetet, exempelvis saknades en kraftfull ledning, tydlig prioritering och planering samt uppföljning av resultat. Ett annat problem var fördelningen av kostnader mellan myndigheterna, det vill säga när en myndighet utvecklar it-system men nyttan i första hand uppstår hos en annan myndighet. gavs myndigheterna i uppdrag att återrapportera vilka åtgärder som vidtagits med anledning av strategin för RIF-arbetet 1996 och den tidsplan som myndigheterna fastställt.199 Myndigheterna fick senare även i uppdrag 2004 och 2005 att redovisa hur RIF-arbetet fortskred och vilka åtgärder som vidtagits med anledning av bland annat den strategiska planen för RIF-arbetet som fastslogs för 2002-2007.200 Dessutom skulle minskade kostnader och behov av åtgärder som leder till att arbetet kan utföras effektivare och med högre kvalitet redovisas. Under 2006-2009 gavs myndigheterna i uppdrag att göra en samlad redovisning av RIF-arbetet i rådets årliga redovisning, både för respektive myndighets enskilda arbete och för det gemensamma arbetet. Därefter upphör återrapporteringskraven och uppdragen som rör RIF i myndigheternas regleringsbrev.201 Vidare framgår av budgetpropositionerna 2001-2006 att regeringen ska ta ställning till hur samordningen av RIF-arbetet ska utvecklas och hur RIF- rådets verksamhet ska se ut . Som underlag i beredningsarbetet nämns bland annat Statskontorets rapport och återrapporteringen från 198Statskontoret, Kan rättsväsendets information samordnas en utvärdering, rapport 2000:45. 199Myndigheterna fick i regleringsbreven 1997 i uppdrag att ta fram och fastställa en tidsplan över vilka åtgärder som med avseende på standarder, säkerhetsfrågor, kommunikationslösningar och gränssnitt krävs för att myndigheterna ska uppnå en samordnad informationsförsörjning. I regleringsbrev 2001 saknas hänvisning till strategin och tidsplanen. I regleringsbreven 2002 gör regeringen ett tillägg om att den strategiska plan som arbetar med ska vara färdig . 200Uppdrag i myndigheternas regleringsbrev . Regeringens uppdrag återupprepas dock inte i regleringsbrevet för . 201Regeringsbeslut Uppdrag till myndigheterna i för rättsväsendets informationsförsörjning att göra en gemensam årlig redovisning av verksamhetens utveckling, dnr Ju2006/302/PO. myndigheterna.202 Trots detta vidtar regeringen inte några betydande åtgärder eller förändringar i styrningen av RIF-arbetet. Däremot gav regeringen ett permanent ansvar för ordförandeskapet när det så kallade roterande ordförandeskapet mellan myndigheterna i upphörde.203 Den tidigare rikspolischefen utsågs till ordförande för från och med februari 2008.204 Sammantaget var regeringens styrning av RIF-arbetet återhållsam. 6.3Samordningen av RIF-arbetet har förbättrats Regeringens nuvarande samordning av RIF-arbetet uppfattas som positiv av en majoritet bland företrädarna för myndigheterna, inklusive Myndigheterna prioriterar numera RIF-arbetet högt. har få färdiga leveranser av nytt it-stöd genomförts i första etappen, men arbetet i RIF-arbetsgrupperna uppfattas av företrädare vid myndigheterna som konstruktivt. har löst uppkomna problem och kommit vidare i olika frågor.205 Flera företrädare för polisen, och Kriminalvården redogör dock för att personal inom myndigheterna är relativt hårt pressad och ofta upplever stress med att genomföra RIF-åtagandet. Det finns även en medvetenhet om detta inom , men krav på en hög arbetstakt motiveras av att myndigheterna inte lyckades leverera bättre resultat inom ramen för RIF-arbetet under många år.206 Enligt företrädare för flera myndigheter och präglar rättskedjeperspektivet i högre grad RIF-arbetet jämfört . Genomslag för detta perspektiv finns enligt uppgift i och har även fått ett större genomslag på RIF-gruppsnivå. Däremot uppges det fortfarande finnas behov av förbättringar i de enskilda arbetsgrupperna där