rir · GZB528 · 2011-12-16 09:00:02 — De tillkommande lokala/regionala nyttorna som kan ligga bakom medfinansiärens motiv beskrivs inte alls i majoriteten av avtalen. i flertalet fall en koppling mellan den uppskattade nyttan och nivån på medfinansieringen. Avtalen varierar vidare stort sinsemellan när det gäller såväl längd som innehåll. Poster som varierar är beskrivningar av objekten, organisation och arbetssätt, finansiering och ekonomi och om och hur kostnadsöverdrag ska hanteras. Både utredningen och TRV & SKL (2010) tar upp att det oftast är trafikverken som står för den finansiella risken i avtalen medan medfinansiären ofta betalar ett fast belopp. TRV & SKL (2010) konstaterade vidare att det inte görs några direkta riskbedömningar i avtalen. Tjänstemän i har anfört att det i det närmaste är självklart att staten står för den huvudsakliga risken när en utomstående part medverkar till finansiering av statlig egendom.94 5.3Riksrevisionens granskning av avtal och underlag om medfinansiering har gett , , i uppdrag att göra en genomgång av alla de avtal om medfinansiering som slöts kring namngivna objekt som var aktuella för att komma med i den nationella planen.95 Sammantaget rör det sig om drygt 50 avtal.96 Merparten av dessa, ca 40 avtal, gäller objekt som sedan kom med i den slutligt fastslagna planen medan resterande, ca tiotalet avtal, rör objekt som inte rymdes i planen. Då flera av avtalen, framför allt storstadsöverenskommelserna, omfattar flera objekt så är antalet medfinansierade objekt som studerats betydligt fler än avtalen. I några fall med fler medfinansiärer har separata avtal skrivits med varje medfinansiär kring ett objekt. Om dessa räknas som ett avtal så uppgår antalet unika avtal i genomgången till 43 varav 39 gäller objekt som kom med i den av regeringen fastställda planen. har fått underlag i form av alla 94Uppgift i e-post från , . 95VTI:s underlagsrapport avseende detta uppdrag finns tillänglig på webbplats. 96En förteckning över de avtal som ingått i översynen återfinns i bilaga 2. Medfinansiering av statlig infrastruktur Detta underlag har krävt betydande bearbetning från sida för att skapa en entydig bild av vilka medfinansieringsavtal som är giltiga och hur avtalen är fördelade på objekt i den nationella planen respektive på olika regionala planer. I har man inte upprättat någon aktuell sammanställning över medfinansieringsavtalen, deras omfattning och status och fördelning på regional respektive nationell plan.97 Avtalen har sedan kompletterats med information om objekten från de samlade effektbedömningar som finns tillgängliga via webbplats. två tidigare genomförda utvärderingar som refererats ovan har haft fokus på genomförandeprocessen och arbetssätt medan genomgång har fokuserat på utfall och effektivitet. Förutom VTI:s genomgång har också granskat underlagen ur vissa aspekter, framför allt hur brukaravgifter analyserats samt vilka specifika nyttoanalyser som tagits fram som underlag för medfinansieringsförhandlingarna och hur detta underlag interagerar med övrigt beslutsunderlag i åtgärdsplaneringen. Redovisningen i detta avsnitt följer samma uppdelning som den för de två tidigare refererade utvärderingarna så att först kommenteras omfattningen på medfinansieringen och sedan förutsättningar för ökat gemensamt ansvarstagande och bättre utfall. 5.3.1Blev det ett tillskott till statens medel för ny infrastruktur? Även genomgång av avtalen landar i att regeringen har lyckats med sina ambitioner att öka den samlade volymen investeringar i statlig transportinfrastruktur. De 39 studerade avtalen som rör objekt som kom med i den slutliga åtgärdsplanen innehåller namngivna medfinansierade investeringar vilka sammanlagt kostar ca . Med regeringens definition av medfinansiering har olika intressenter bidragit med , , av denna investeringskostnad. Länen har bidragit genom att omfördela statliga medel från länsplanerna till den nationella planen med i storleksordningen 7 miljarder kronor.98 Detta innebär att den statliga investeringsramen på utökas med . 97Att relevanta sammanställningar inte är tillgängliga ser som problematiskt från effektivitetssynpunkt. Dokumentation som är relevant och tillgänglig är nödvändig för att underlätta myndighetens interna arbete och för att kunna följa upp och utvärdera arbetet. Det krävs också för att revision ska kunna genomföras. Enligt god förvaltningspraxis ska det som krävs för att följa ett ärendes gång och det som kan ha betydelse för ärendets utgång dokumenteras, JO 1976/77 s. 269, JO 1979/780 s. 334. 98De avtal som erhållit och som VTI gått igenom är enligt uppgift från de avtal som var aktuella och de skiljer sig något i antal från de avtal som förelåg för fastställelsen av planen . Medfinansiering av statlig infrastruktur De olika transportplanerna och deras finansiering illustreras schematiskt i den något förenklade figuren nedan.99 Staten ansvarar för infrastrukturen som ingår i den nationella planen (NTP) och finansierar investeringar i de regionala planerna (eller länsplanerna, LTP). Vid sidan av den statliga infrastrukturen finns den kommunala infrastrukturen. Målet med medfinansieringssatsningen var att utöka det statliga investeringsutrymmet (de ljusa delarna), dels med bidrag från olika intressenter, dels med olika typer av brukaravgifter (de mörkare delarna). Schematisk bild av medfinansieringen i senaste åtgärdsplaneringen Not: NTP=Nationell transportplan, LTP=Länstransportplan Regeringens definition av medfinansiering, och därmed deras redovisning av medfinansieringens omfattning, kan dock ifrågasättas på ett antal punkter. För det första bör man enligt dra bort medfinansieringsmedel till objekt som antingen är medfinansiärens egna åtagande eller helt och hållet sker på initiativ från medfinansiären. Ett sådant objekt är Södertunneln i där står för i princip hela investeringskostnaden. medfinansiering av HjulstaUlriksdal kan också tas bort av samma anledning då detta avser en kostnad för en ren tilläggsåtgärd som kommunen initierat och som annars inte skulle ha genomförts. Dessutom exkluderar väg- och järnvägsinvesteringarna vid då de helt bekostas av och syftar till att återställa väg och järnväg till den standard de hade innan de försämrats till följd av gruvbrytningen. Den totala investeringskostnaden för de återstående medfinansierade objekten uppgår till och medfinansiering samt länsplanemedel till . 99 Medfinansiering i form av EU-bidrag är inte utsatta i figuren. Medfinansiering av statlig infrastruktur Den sistnämnda posten, statliga medel som överförts från länstransportplanerna till den nationella planen, räknades inte ursprungligen som medfinansiering av regeringen men har ibland återfunnits som medfinansiering i avtalen, ibland som samfinansiering. Detta är alltså inte kommunala/regionala medel utan statliga pengar som avsatt för regionala åtgärder i transportsystemet som regionerna själva beslutar om. Ur statens perspektiv är det emellertid inga nya pengar utan enbart en omfördelning av statens resurser, tillskottet till den nationella planen motsvaras av en lika stor minuspost i de regionala planerna. Denna finansiering från länstransportplanerna uppgår till (omfördelningen syns vid bokstaven A i Figur 1).100 Merparten av den sammanlagda medfinansieringen utgörs som sagt av brukaravgifter trängselskatt och vägavgifter. Eftersom det är statens anläggningar som avgiftsbeläggs så är det fråga om statliga avgifter. Det är dessutom inte den i förhandlingarna ingående medfinansiären som betalar utan de framtida brukarna. Intäkterna från trängselskatterna kan också användas för andra ändamål än infrastrukturinvesteringar. menar därför att brukaravgifterna inte ska räknas med i medfinansieringen. Den planerade finansieringen som kommer från brukaravgifter är (den mörka ytan längs till vänster i Figur 1). Om omfattningen av medfinansieringen korrigeras ned med ovanstående belopp, så återstår ett tillskott till de statliga medlen till infrastruktur som uppgår till ca . till andel av totala nationella investeringsbudgeten, som enligt vår beräkning uppgår till (de ursprungliga 184 + i tillskott i form av länsplanemedel, brukaravgifter och medfinansiering), så uppgår medfinansieringen till . Även denna siffra är dock sannolikt en överskattning av andra parters bidrag till det statliga åtagandet då det är troligt att insatser som egentligen härrör till kommunala åtaganden i avtalen rubricerats som medfinansiering (B i Figur 1). menar att det i flera fall är så att, som den statliga infrastrukturen byggs, också andra åtgärder genomförs som egentligen skulle ha betalats av kommuner eller andra och att detta är en del av motivet bakom de kommunala och regionala bidragen. Som en konsekvens av detta finns en uppenbar risk att även en del av de statliga medlen går till kommunala åtaganden, till tilläggsåtgärder eller till ändrad utformning utöver det som är statens ansvar (C i Figur 1). Sådan medfinansiering leder till en minuspost 100I fastställelsebeslutet för planen uppgick denna post, omflyttning av statliga pengar från länsplaner till nationell plan, till ca enligt regeringen. I de avtal som tillkommit efter fastställelsebeslutet måste denna möjlighet ha utnyttjats i större utsträckning då storleken på posten växt till för genomgång. Medfinansiering av statlig infrastruktur Exempel på detta finns i medfinansieringsöverenskommelsen för där VTI påpekar att en del av medfinansieringen från kommunerna och länet föranleds av att staten tar på sig större kostnader än om man byggt enbart för att tillgodose statens egna behov. I överenskommelsen finns också exempel på att man låter objektet som sker i statens regi också omfatta åtgärder i det kommunala vägnätet. Ett tredje exempel är dubbelspårsutbyggnaden i som sker i tunnel genom , vilket är den lösning som förordats av kommunen framför en annan linjedragning längre ut från centrum och framför en ytspårslösning. Ett fjärde exempel är vid MjölbyMotala där objektet även omfattar åtgärder för gång- och cykeltrafik och för omläggning av fjärrvärme- och VA-anläggningar som normalt hör till kommunens åtagande. Mot bakgrund av detta menar att även de som återstår sedan brukaravgifterna räknats bort, är en överskattning av medfinansieringssatsningens nettotillskott. Att avtal (eller andra underlag) inte är transparenta kring hur investeringarna är utformade, vem som betalar för vad och motiven för detta är ett problem i sig. Därmed omöjliggörs uppföljning och utvärdering av statsmakternas mål och intentioner. 5.3.2Har medfinansiering lett till ett ökat gemensamt ansvarstagande och ett bättre utfall? kan konstatera att det är svårt att vid en genomgång av avtalen och tillhörande beslutsunderlag bestämt kunna säga huruvida regeringens uppdrag kring medfinansiering, och genomförande av detta, verkligen leder till ett bättre utfall vad gäller vilken infrastruktur som enligt plan ska byggas. De medfinansieringsavtal som tecknats har mycket olika ambitionsnivå, vilket även de två tidigare utvärderingarna konstaterade. Av de två tidigare utvärderingar som gjorts samt m.fl. (2011) kan konstatera att förekomsten av ett antal möjliga positiva utfall nämns som följd av förhandlingarna om medfinansiering. TRV & SKL (2010) tar exempelvis upp att förhandlingarna medfört att förhandlingsparterna kunnat sluta överenskommelser om projekt som länge diskuterats men av olika skäl inte genomförts, s.k. gamla surdegar. Som skäl för att projekten inte blivit av tidigare angavs i flera fall att det handlar om att kommunen haft andra, mer kostsamma, önskemål kring utformning än vad trafikverken tyckt varit motiverat i sina grundförslag. Även m.fl. (2011) anför att medfinansieringsförhandlingarna kan lösa dödlägen som uppstått kring vissa investeringsobjekt. De ingående parterna anges således som nöjda med överenskommelserna, men huruvida detta bidrar till en effektivare nationell plan är svårt att uttala sig om då detta beror på effektiviteten i den Medfinansiering av statlig infrastruktur överenskomna lösningen jämfört med andra alternativa lösningar och i jämförelse med effektiviteten hos de investeringsobjekt som trängts ut ur planen till förmån för den överenskomna investeringen. Ett annat positivt utfall som realiserats är att kommunerna blivit mer delaktiga i projekten och fått möjlighet att dels påverka utformning av objekten (vilket bl.a. bidrar till att förklara det ovanstående), dels samordna sin egen planering med trafikverkens. Att detta är något som faktiskt skett och som är positivt nämndes av såväl de två utvärderingarna som m.fl. (2011). Även i dessa fall är det emellertid svårt att skatta omfattningen av samordningsvinsterna och vad de innebär i samhällsekonomiska termer. Enligt bedömning behöver vissa grundläggande förhållanden klargöras, antingen i avtalen eller i tillhörande dokumentation som avtalen kan hänvisa till. granskning visar att varken medfinansieringsavtalen eller tillhörande underlag är transparenta kring vilka alternativ som funnits till medfinansiering, vilka avvägningar som gjorts eller vilka motiv som ligger till grund för medfinansieringsbesluten. Som nämndes i föregående avsnitt går det ofta inte att utläsa vad kommunen får för sitt bidrag eller hur kostnaderna fördelar sig mellan åtgärder som faller under det kommunala respektive det statliga ansvaret. Sammantaget gör detta att medborgarna inte kan genomskåda innebörden av avtalen. Detta försvårar såväl kontroll och insyn som för enskilda medborgare och lever inte upp till de krav som riksdag och regering framhållit ska gälla för beslutsunderlagen kring infrastrukturinvesteringar (se avsnitt 2.2.1). Det försvårar vidare verkets egen uppföljning och utvärdering. Ett ökat gemensamt ansvarstagande för infrastrukturen skulle kunna leda till bättre underlag, mer realistiska bedömningar av kostnader och nytta och en väl avvägd fördelning av risk och ansvar för fördyrningar m.m. De granskade medfinansieringsavtalen är dock i allmänhet inte konstruerade på ett sätt som ger drivkrafter för detta ansvarstagande. Vi kan utifrån VTI:s utvärdering konstatera att tre fjärdelar av avtalen, 32 stycken, där kommunen går in med medfinansiering är konstruerade så att kommunen betalar ett fast belopp, se Figur 2. Om inte kommunens medfinansiering förändras vid en förändrad kostnad för objektet finns således inga drivkrafter för kommunerna att hålla nere kostnaderna. Vi återkommer till en diskussion om medfinansiering och kostnadskontroll i kapitel 7. Medfinansiering av statlig infrastruktur Medfinansieringens konstruktion i avtalen andel av beräknad investeringskostnad eller fast belopp. Källa: VTI:s underlagsrapport (tillgänglig på . I och med att så många avtal innehåller fasta medfinansieringsbelopp skulle man kunna tänka sig att avtalen innehåller explicita skrivningar om hur eventuella kostnadsökningar ska hanteras och att medfinansiären på så sätt har ett tydligt intresse att hålla nere kostnaderna för genomförandet av ett objekt. Endast i ett (1) fall bidrar emellertid medfinansiären till de samlade kostnadsökningarna för investeringsobjektet genom att det skrivits in i avtalet att medfinansiären ska betala en viss andel av kostnadsökningen, se Figur 3. I sju fall finns vissa kostnadsdämpande inslag då respektive part ansvarar för de kostnadsökningar som går att hänföra till dennes del av investeringen. I ytterligare sju fall ska betalningsansvaret för kostnadsökningar hanteras genom en omförhandling av avtalet. I närmare två tredjedelar av avtalen (29 stycken) kommenteras eventuella kostnadsöverdrag överhuvudtaget inte, vilket i praktiken ger samma utfall som i det enda fall där eventuella kostnadsöverdrag enligt skrivningarna helt är statens ansvar. tidigare så menar att denna riskfördelning är rimlig då det rör sig om en statlig investering som ansvarar för.101 101 Uppgift i e-post från , . Medfinansiering av statlig infrastruktur Avtalens reglering av hur eventuella kostnadsöverdrag ska hanteras. Mednansiären står för en andel av de Vardera part står för "sina" kostnadsökningar Kostnadsökningar betalas av staten Går ej att avgöra Not: Siffrorna i figuren summerar till mer än 43 eftersom flera lösningar kan ingå i ett och samma avtal. Källa: VTI:s underlagsrapport (tillgänglig på . Avtalen innehåller vidare inget om finansieringsrisker när det gäller olika vägavgifter. Som beskrevs i kapitel 4 har avgifter påverkan på trafiken. I de fyra överenskommelser kring vägavgifter som granskats redovisas inte någon diskussion kring effekterna på trafiken och risken för att trafiken väljer omvägar för att slippa använda den nya avgiftsbelagda vägen, något som gör att intäkterna därmed blir längre än beräknat och medför att någon av parterna måste skjuta till medel. Något som flera avtal däremot innehåller vid sidan om överenskommelser om medfinansiering i form av bidrag och brukaravgifter, är överenskommelser (sju stycken) och diskussioner (ytterligare sju) om medfinansiering i form av förskottering. Trafikverken pekade i Modeller och metoder ut förskottering som en form av medfinansiering som skulle kunna utnyttjas vid sidan av andra former. I 14 fall har alltså förhandlingar om förskottering skett integrerat i den övriga finansieringsförhandlingen. Tillämpningen av förskottering har en egen reglering i verkens regleringsbrev och det här beskrivna användandet av förskottering att trafikverken förhandlar om förskottering för att komplettera de statliga medlen till infrastruktur ligger inte i linje med denna reglering, bedömer . Därför behandlas förskotteringar i mer detalj i kapitel 6. Medfinansiering av statlig infrastruktur bad att få ta del av samtliga specifika intressent- och nyttoanalyser som, enligt uppgift, har gjorts för alla objekt som grund för medfinansieringsförhandlingarna. För järnvägsobjekt har vi inte erhållit några dylika analyser102 och vi har endast tagit del av sådana för ett mindre antal av de vägobjekt som ingått i förhandlingarna. drar därför slutsatsen att denna typ av analyser endast gjordes för ett urval av förhandlingarna om medfinansiering av objekt i nationell plan. Baserat på de analyser vi studerat kan vi vidare konstatera att dessa tenderar att fokusera på exploateringsvinster. De innehåller oftast ett underlag kring exploateringsvinster framtaget Underlagen ger dock ingen uppenbar information om hur bedömningen av dessa konsultunderlag sedan gjorts. Utvärderingen av avtalen, i kombination med de samlade effektbedömningarna för dessa objekt och de ovan nämnda intressent- och nyttoanalyserna, visar på en risk för att det samlade beslutsunderlag som ska ligga till grund för prioriteringen av vilka objekt som kommer med i den nationella planen grumlas. Det förekommer åtminstone ett exempel (dubbelspår genom ) på fall då tillkommande nyttor angetts som motiv för medfinansiering (i exemplet exploateringsvinster) och att dessa nyttor också återfinns i den samlade effektbedömningen av objekten, dvs. de adderas till de traditionella samhällsekonomiska kalkylerna. Detta trots att såväl som kommunen i fråga bedömt dem som för höga.103 Trafikverkens tanke i Modeller och metoder, som sedan regeringen ställde sig bakom i planeringsdirektiven till trafikverken, var att i förhandlingarna fokusera på förekomsten och storleken på tillkommande lokala nyttor för att på så sätt få ett underlag på lokal nivå för hur en lämplig finansieringsfördelning kan se ut. Syftet var inte att dessa nyttor också skulle plockas in i beslutsunderlaget för vilka objekt som ska prioriteras gentemot andra för att komma med i den långsiktiga planen. Risken för dubbelräkning av vissa nyttor blir istället stor, något som påverkar beslutsunderlaget och i förlängningen bedömningen av om objekten ryms i den nationella planen eller inte. Även om vissa av dessa nyttor är sådana att de saknas i den samhällsekonomiska kalkylen och därmed skulle kunna adderas, så blir underlagen inte längre jämförbara då sådana nyttor inte systematiskt har sökts och bedömts för anslagsfinansierade objekt. 102Företrädare för anför att motsvarande material finns i tidigare genomförda förstudier och järnvägsutredningar, uppgift i e-post från , . har beretts möjlighet att sammanställa detta underlag och låta ta del av det, men verket avböjde. 103Samlad effektbedömning för dubbelspår (tunnel) inklusive resecentrum, bvgb_015_o_090519_seb_. Medfinansiering av statlig infrastruktur uppdrag till VTI avgränsades till att gälla avtal om medfinansiering av namngivna objekt aktuella för nationell plan. Därutöver finns även en del avtal som avser medfinansiering av förstudier och utredningar kring järnvägsobjekt (exempelvis för sträckan , Ostlänken, och Simrishamnsbanan). Detta är i och för sig inget nytt i och med den senaste satsningen på medfinansiering, utan medfinansiering av utredningar och annat beslutsunderlag har skett även tidigare. Enligt företrädare för föreligger en risk att vissa objekt och åtgärder för dessa blir mer utredda än övriga.104 En risk med det senare är enligt att det är kostnadsdrivande och också indirekt påverkar prioriteringen om alternativa lösningar inte belyses, något vi redogör för utförligare i kapitel 7. bedömer att det finns en risk för att vissa beslutsunderlag inte är objektiva. I den samlade effektbedömningen av har exempelvis omfattande regionalekonomiska nyttor tillförts den traditionella samhällsekonomiska kalkylen. Dessa nyttor bygger inte på trafikverkens underlag utan på en analys framtagen av en konsult på uppdrag av . bedömning är att merparten av de regionala nyttor som förs fram i den analysen inte ska räknas med i den samlade effektbedömningen eftersom det rör sig om rena omfördelningseffekter; de regionalekonomiska nyttorna för motsvaras av minskade nyttor för andra regioner. Att den regionalekonomiska analysen är framtagen på uppdrag av en kommun och i ett annat syfte än vad ska ha i sin planering framgår inte av trafikverkens samlade effektbedömning. Ett annat exempel, som visserligen ligger utanför den senaste åtgärdsplaneringen men som visar hur kommuner och regionala företrädare kan försöka påverka beslutsunderlagens innehåll, är en av en länsstyrelse genomförd konsultupphandling. Man söker en konsult som ska granska trafikverkens befintliga bedömning av dubbelspårsutbyggnaden mellan och i syfte att ta fram ett underlag som kan övertyga regering och riksdag om att en investering i dubbelspår på Ostkustbanan är den bästa samhällsekonomiska investeringen de kan besluta om.105 En eventuell återanvändning av sådana underlag i en framtida nationella planering måste ske med stor försiktighet. 104Intervju med företrädare för , . 105Kravspecifikation samhällsekonomi Ostkustbanan , , Dnr 341-6043-11, . Medfinansiering av statlig infrastruktur 5.3.3Brukaravgifter har inte motiverats och konsekvensbelysts tillräckligt väl Som redan framgått innehåller överenskommelserna kring brukaravgifter, inklusive trängselskatt, ingen beräkning och redovisning av tänkbara negativa effekter. Överlag är ett generellt problem att förhandlingarna om medfinansiering skett parallellt med åtgärdsplaneringen och i sådan tidspress att kostnader och risker med olika typer av finansiering inte funnits med i Vare sig i avtal eller i övrigt underlag återfinns några motiveringar till varför finansiering ska ske med brukaravgifter, vilka andra alternativ som har funnits och varför de har avförts. I de överenskommelser som studerats där vägavgifter skulle utgöra hela eller delar av medfinansieringen E4 , bron över , E4 och E22 Förbi så har avgifterna i varierande grad ingått i de samhällsekonomiska analyserna, se Tabell 1. I fallet E4 har två kalkyler gjorts, en med och en utan vägavgifter. Det är uppenbart utifrån de två kalkylerna att den valda finansieringen införandet av en avgift för tung trafik gör den samhällsekonomiska kalkylen än mer olönsam än med sedvanlig anlagsfinansiering. Detta kommenteras emellertid inte av och inga konsekvenser av detta faktum tydliggörs heller.