rir · GZB57 · 2011-01-28 09:00:00 — Utskottet instämde i regeringens bedömning att anläggningsbranschens produktivitetsutveckling varit bristfällig och att staten som stor beställare bör bidra till att vända den utvecklingen. Utskottet noterade vidare att de ändrade verksamhetsformerna för trafikverkens dåvarande produktions- och konsultverksamheter bland annat syftade till lägre priser på väg- och järnvägsanläggningsområdet. anser att kraven på hög produktivitet bör tolkas som en implicit förväntan om att myndigheterna i möjligaste mån bör följa upp sin produktivitetsutveckling. Trots den långa tidsperiod som förlöpt sedan finansutskottets uttalande utan att kravet på redovisning av produktivitet återupprepats av , menar att kravet består, i den mån meningsfull mätning är möjlig, mot bakgrund av budgetlagen och de generella krav på hög produktivitet i statsförvaltningen som uttalats direkt och indirekt. verksamhet har grovt kunnat indelas i investering, underhåll och drift. Investering utgör nybyggnation eller upprustning till en högre standard. Underhåll avser större åtgärder som behöver utföras för att återställa den nedslitna anläggningen till ursprungligt skick (ny beläggning, nya belysningsstolpar etc.) Drift avser åtgärder med kort varaktighet, , som endast avser att vidmakthålla framkomlighet och annan nytta av anläggningen, till exempel borttagande av förolyckade fordon, vinterväghållning, vegetationsröjning och akut lagning av hål i vägbanan. 21Förslag till 1997/98:RR7 revisorers förslag angående resultatinformation som underlag för styrning av statlig verksamhet, s. 92. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, s. 76, rskr. Utöver huvudverksamheterna investering, underhåll och drift har funnits myndighetsutövning, övergripande administration och andra verksamheter med relativt liten andel och som inte kan inordnas i de tre huvudverksamheterna. Produktiviteten i administrationen, underhållet och driften har inte studerats i detalj inom granskningen, men förefaller ha utvecklats relativt väl, mätt med produktivitetsmåttet administrationsrespektive driftskostnad per kilometer förvaltat vägnät. I har inte gjorts åtskillnad mellan underhåll och drift. I stället förekommer i redovisningen begreppet reinvesteringar mellan investering och underhåll, figur 3. Gränsdragningarna är dock sådana att det kan hävdas att reinvesteringarna motsvarar underhåll och att underhåll motsvarar driftsverksamhet. I och med sammanslagningen till ett trafikverk och den ensning av begrepp detta föranleder, har meddelat att en översyn av begreppen pågår. Kapitel 2 redogör för regeringens och trafikverkens insatser beträffande mätning och redovisning av produktivitet. Kapitel 3 utreder trafikverkens förutsättningar att beräkna produktiviteten. I kapitel 4 redovisas beräkningar av trafikverkens produktivitetsutveckling inom investeringsverksamheten med två olika metoder. sammanfattande slutsatser och rekommendationer redovisas i kapitel 5. I bilagorna redovisas fördjupningar och ytterligare material för att belysa redovisning, forskningsläge, datakällor och metoder för produktivitetsberäkningarna. 2Regeringens och trafikverkens redovisning av produktivitet I detta kapitel redogörs för vilka krav regeringen har ställt på trafikverken och den redovisning trafikverken lämnat. Vidare granskas regeringens rapportering I detta avsnitt redovisas regeringens uttalanden och förslag i budgetpropositioner , då de bedömts ha relevans för granskningen. tillämpar regeringen en enhetlig modell för beräkning av myndigheternas anslag och modellen innehåller vissa produktivitetsfrämjande inslag. För de anslag som används för löner, hyror och övriga förvaltningsutgifter räknas anslagen upp med den så kallade PLO-modellen, pris- och löneomräkningsmodellen.23 Den innebär att myndigheternas anslag generellt räknas upp med den allmänna pris- och löneutvecklingen, men med ett produktivitetsavdrag som motsvarar löneutvecklingen i den konkurrensutsatta sektorn. Regeringen anger aktuell procentsats i budgetpropositionen . tolkar förfarandet som att myndigheterna med detta anslag förväntas prestera lika mycket . För trafikverkens investeringsanslag har i stället nettoprisindex, NPI, utan produktivitetsavdrag tillämpats vid anslagsuppräkningen.24 NPI speglar den genomsnittliga nominella inflationen och uppräkning enligt detta index innebär enligt i praktiken ett produktivitetskrav på verksamhet som finansieras via dessa anslag, eftersom uppräkningen inte 1992/1993:100. 24Finansdepartementet PM daterad . täcker mer än genomsnittliga prisökningar. För att finansiera kostnader som ökar mer än NPI krävs en produktivitetshöjning i motsvarande mån för att planerad verksamhet ska kunna genomföras.25 2.1.2Höga ambitioner på produktivitetsredovisning I budgetpropositionen anförde regeringen att det är centralt att myndigheterna kontinuerligt ökar sin produktivitet. Enligt budgetpropositionen visade en rapport från Statskontoret att produktivitetsredovisningarna ännu inte hade uppnått fullgod standard.26 Regeringen framförde att årsredovisningar var bra och att den såg positivt på ambitioner att utveckla årsredovisningen till ett dokument som redovisar utförda prestationer och effekter i förhållande till uppställda verksamhetsmål, även om förmågan att redovisa resultat inom alla verksamhetsområden [ för ] ännu inte är fullt utvecklad. Regeringen meddelade även att den i kommande regleringsbrev skulle begära att och skulle vidareutveckla sin årsredovisning avseende bland annat produktivitetsutvecklingen inom olika verksamheter. 2.1.3Infrastrukturpropositioner vaga om produktivitet till 2008 Infrastrukturpropositionerna innehåller få specifika uttalanden om behovet av eller förutsättningarna för produktivitetsutveckling i byggande och underhåll av infrastruktur.27 I någon proposition finns korta avsnitt om transportsektorns eller totalekonomins produktivitetsutveckling som en förutsättning för trafikmyndigheternas verksamhet.28 Proposition 1997/98:56 innehåller ett resonemang om stöd till flygplatser och hur det ska avvecklas i takt med en förmodad produktivitetsutveckling på i flygledning och dylikt.29 Proposition 2001/02:20 innehåller ett allmänt resonemang om produktivitetsutvecklingens betydelse för allmän inkomstökning, vilket i sin tur avgör hur mycket personbilstransporterna ökar.30 1996/97:1, del 1, s. 143, 5:e st. 2008/09:93 Mål för framtidens resor och transporter, 2003/04:95 Utökade planeringsramar för väg- och järnvägsinvesteringar 20042015, prop. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter. 2005/06:160 Moderna transporter. 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling. 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. Den senaste infrastrukturpropositionen, proposition 2008/09:35, är mer utförlig än tidigare infrastrukturpropositioner utan att säga något direkt om hur anslagen ska räknas upp och hur produktivitetskrav ska behandlas i det sammanhanget. Regeringen berör hur myndighets- och bolagsstruktur påverkar produktiviteten, men analysen av produktiviteten avser snarare hela anläggningssektorn än den statliga förvaltningen. Baserat på produktivitetsförbättringar inom drift och underhåll på , gör regeringen bedömningen att produktivitetsökning är möjlig för hela anläggningsbranschen fram till 2021.31 2.1.4Regleringsbrev och mål för statlig förvaltning utgick regleringsbreven från de höga ambitioner på redovisning av förvaltningens totala kvalitets- och produktivitetsutveckling som vuxit fram, och som förefaller ha kulminerat med en utredning som rapporterades 1997.32 och Statskontoret konstaterade att många förvaltningar hade haft problem med att redovisa verksamheters prestationer och att relatera prestationer till kostnader. Rapporten innehöll även en metod med praktiska exempel på hur produktivitet kan beräknas och redovisas enligt en metod som tillämpats av . Den föreslagna redovisningen skulle ange den årliga förändringen av prestationsvolym respektive kostnader i förhållande till ett basår. Erfarenheterna av detta utrednings- och utvecklingsarbete avseende den ekonomiska styrningen av den statliga förvaltningen ledde till att ett övergripande mål för det nya politikområdet Effektiv statsförvaltning infördes . Målet var att skapa en effektiv statsförvaltning som i sin helhet kännetecknas av hög produktivitet, god kvalitet och bra service.33 Målet formulerades om 2009 och är nyckelorden för förvaltningspolitiken, innovation, samverkan, rättsäkerhet, effektivitet, service och tillgänglighet.34 2008/09:35 Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt. 32Statskontoret 1997:6, RRV 1997:11, Produktivitet och kvalitet i resultatstyrningen av myndigheterna. 2000/01:1, utgiftsområde 2. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Vaga krav på produktivitet i regleringsbrev och instruktioner till 2009 De av regeringen uttryckta kraven på och på mätning och redovisning av produktivitet har skiljt sig åt något . På ställdes konkreta krav på ökad produktivitet i produktionsverksamheten. hade krav på sig att utveckla mått för väghållningen. Det konkreta kravet på ersattes med ett krav på redovisning av produktiviteten i underhållsverksamheten. För begränsades produktivitetskravet för statlig väghållning till drift och underhåll. Produktiviteten skulle öka vid oförändrad kvalitet. Dessa eller likartade krav gällde . Båda myndigheterna fick ett övergripande krav på kostnads- och prestationsredovisning per verksamhetsgren utöver de för myndigheterna likartade mål och krav som gällde beträffande väg- och banunderhåll. fördes regeringens krav på produktivitet och effektivitet över till myndigheternas instruktion. Året efter angav regeringen att särskilt skulle verka för att effektiviteten i underhållsarbetet ökade.35 infördes att särskilt skulle se till att produktiviteten och effektiviteten i investerings-, drifts- och underhållsverksamheterna ökade.36 I instruktionen till det nybildade anges att det dels ska verka för att produktiviteten och effektiviteten på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar, dels att ska redovisa produktiviteten för drifts-, underhålls- och investeringsåtgärder inom det egna ansvarsområdet.37 De krav på redovisning av produktivitet som kan utläsas av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag utvecklas av i dess handledning till resultatredovisningen. 35Förordning (2007:1027) med instruktion för . 36Förordning (2008:1380) med instruktion för . 37Förordning (2010:185) med instruktion för . 38Ekonomistyrningsverket, Handledning Resultatredovisning, ESV 2009:29, s. 18. I anslutning till kostnad per redovisad prestation skulle det kunna bli aktuellt att redovisa produktivitet. Men det är sällan som ett sådant nyckeltal ensamt kan ge en rättvisande bild av resultatet. Ofta behöver information om produktivitet kombineras med information om kvalitet för att redovisningen ska bli fullständig. Dock är det inte alltid som användbar information om prestationernas kvalitet kan tas fram, åtminstone inte på ett enkelt och billigt sätt. I och för sig kan det vara ett uttryckligt rapporteringskrav från regeringen att redovisa produktivitet. Myndigheten bör likväl ha bildat sig en uppfattning om vilken information som kan förmedlas med hjälp av ett sådant nyckeltal. Tillförs tillräcklig information? Frågan bör ställas för alla begränsade nyckeltal och mått. I fotnot tillförs: Förutom risken för att redovisningen av något begränsat inte ger en rättvisande bild kan redovisningen bli ett problem även för verksamheten. På sidan 27 kommenterar att med tillförlitlighet menas att resultatredovisningen i allt väsentligt är fullständig och neutral. Informationen bör vara fullständig i bemärkelsen att det inte finns något väsentligt utanför redovisningen som myndigheten håller för sig själv. En neutral redovisning innebär att informationen inte vinklas. Myndigheten får exempelvis inte välja ut endast de data som bekräftar en hypotes; hypotesen ska ha en chans att bli förkastad på grund av redovisade data. Med tillförlitlighet menas också att resultatredovisningen motsvarar de krav på noggrannhet som är vedertagna för de mät-, klassificerings- och analysmetoder som används. Noggrannheten bör med andra ord kunna variera med olika metoder.39 2.1.6 Statskontoret och 1997 och Statskontoret utredde, som tidigare nämnts, i en gemensam rapport /97, på uppdrag av , tillämpningen av produktivitets- och kvalitetsredovisning i den statliga förvaltningen. ingick som en av de elva myndigheter som hade studerats fördjupat. Ett av kriterierna för att väljas ut var att verksamheten i fråga inte var alltför omöjlig ur produktivitetsmätningssynpunkt.40 Den föreslagna redovisningen skulle ange den årliga förändringen av prestationsvolym respektive kostnader i förhållande till ett basår. Figur 4 visar ett exempel hämtat från kriminalvården. 39Ekonomistyrningsverket, Handledning Resultatredovisning, ESV 2009:29, s. 27. 40Statskontoret 1997:6, RRV 1997:11, Produktivitet och kvalitet i resultatstyrningen av myndigheterna. Figur 4 Prestationer och kostnader i kriminalvården. Källa: Statskontoret 1997:6 (1997:11). Med definitionen på produktivitet som används i denna rapport, och med reservation för att rapportförfattarna menat annorlunda, blir produktiviteten prestationerna dividerade med kostnaderna. I figur 5 visas produktiviteten med ett exempel från skatteförvaltningen. Figur 5 Produktivitet i skatteförvaltningen Källa: Statskontoret 1997:6 (1997:11). Regeringen tillsatte 2009 den så kallade vars uppdrag är att genomföra en uppföljning och analys av de statliga upphandlarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden inom anläggningsbranschen.41 gavs även Statkontoret i uppdrag att utveckla modeller och metoder för att mäta produktivitet med mera inom anläggningsbranschen. I en delrapport redovisade Statskontoret ett förslag till hur man kan spegla produktiviteten och arbetsproduktiviteten för anläggningsbranschen med hjälp av de uppgifter som samlas in av och ett förslag till hur skulle kunna förbättra sina uppgifter.42 I slutrapporten redovisade Statskontoret vilka åtgärder man bedömt att staten bör vidta för att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen.43 Bland annat lanseras en schablonberäkningsmetod för produktivitetsberäkning. Den bygger på att uppgifter där förädlingsvärdet per anställd i tre stora bygg- och anläggningsföretag vägs samman med förädlingsvärdet per anställd i mindre företag som arbetar enbart med anläggning. Det viktigaste förslaget gäller att ska ta fram indikatorer för att mäta produktivitet och ta fram information som möjliggör även mer avancerade analyser. I detta avsnitt behandlas hur och redovisat produktivitetsutveckling inom ban- och väghållning 19912009. 2.2.1Allt mindre precist i årsredovisningar I årsredovisningarna för 19951998 redovisade Vägverket à-priser för investeringar, underhåll och drift.44 Kategoriindelningarna av investeringarna varierade dessa år, men infördes kategorierna motorväg, bredväg/fyrfältsväg, normal väg, smal väg och gångcykelväg, som i huvudsak bestått ända tills . För dessa kategorier har redovisat à-priser med tidsserier . började redovisa ett sammanvägt mått för produktiviteten exklusive investeringar, se figur 6. 41Dir 2009:92 och PM , dnr N2010/10/2009:9. 42Statskontoret dnr 2009/220-5. 43Statskontoret 2010:19, Att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen. 44Vägverkets årsredovisning 1995 s. 24, 26 och 27. utvecklingen var baserad på de av drift och underhåll där à-priser fanns beräknade. Investeringarna ansågs enligt årsredovisningen vara för få och ofta inte möjliga att jämföra år . Sammanvägd produktivitet, kostnad och prestationer inom del av drifts- och underhållsverksamheten. årets redovisning är produktiviteten omräknad priserenligt driftindex. Källa: årsredovisning 2001 s. 62. Figur 6 utgör exempel på hur produktiviteten inom drift och underhåll redovisades i årsredovisningar 19992001. Huvudsakliga orsaker till förändringarna mellan åren kommenterades, utom , då det hade funnits anledning och möjlighet att kommentera den uppåtgående kurvan med positiva orsaker. utgick produktivitetsdiagrammet för drift och underhåll och ersattes av styckkostnadstabeller för de delar av underhållet (belagd väg och grusväg) som regeringen begärt återrapportering av. angav 2002 kort att målet om att produktiviteten för drift och underhåll ska öka hade uppfyllts.45 angavs att det fanns problem att mäta produktivitetsutvecklingen och att det därför pågick ett utvecklingsarbete för att skapa nya mått som eventuellt skulle implementeras 2005. angavs att de bristfälliga mått för produktivitetsberäkningar som hade förekommit skulle åtgärdas under 45 årsredovisning 2002 s. 61. I årsredovisningarna angavs att de mål som uppsatts om utveckling av produktiviteten för drifts- och underhållsverksamheten endast delvis hade uppnåtts.46 utvecklades ett nytt mått för drift och underhåll av Vägverket.47 Modellen låg till grund för att bedöma produktivitetens utveckling 20052008. Enligt denna har ökningen mellan åren varit och därmed har målet om ökning av produktiviteten uppfyllts 20062008. I årsredovisningarna redovisades produktivitetsutvecklingen för ett antal delverksamheter (belagda vägar, broar, grusvägar, färjor och vinterdrift) med begreppen positiv eller negativ utveckling. På denna lägre delnivå bedömde att brounderhåll underskridit, medan övriga klarat kravet. 2.2.2Svårt att jämföra produktivitet i årsredovisningar Regeringen har ställt varierande krav på återrapportering från av produktivitet och effektivitet i hela eller delar av verksamheten. redovisade underhållskostnader per spårmeter. Att kostnaderna minskat tolkades av 1992 och 1993 som ett resultat av både ökad produktivitet och minskande resurser för underhåll. Åren 19951999 redovisades olika övergripande och specifika produktivitetsuppgifter för underhåll. redovisade till exempel produktivitet för tågklarering med måttet kronor per spårkilometer, vilket täckte av verksamheten i de dåvarande trafikledningsområdena. Denna redovisning för tågklarering fortsatte till 2004 varefter verksamheten integrerades med . redovisade 1997 även produktivitetsutvecklingen för de delar av produktionsverksamheten som utfördes inom de dåvarande bandistrikten och industridivisionen. Redovisningen omfattade av dessa organisationsdelars verksamhet och resultatet blev en ökning . Produktiviteten skulle enligt regleringsbrevet redovisas för minst hälften av produktionsverksamheten och målet var ökning . På grund av omorganisation av produktionsverksamheten kunde motsvarande redovisning inte jämföras med föregående års. 46Vägverkets årsredovisning 2004 s. 17, 2005 s. 16. 47Vägverkets årsredovisning 2006 s. 42. redovisades produktiviteten för underhåll i form av kostnaden per tågkilometer respektive kostnad per spårkilometer. Produktiviteten inom verksamhetsgrenen Produktion redovisades med bland annat en internationell jämförelse. utvecklades redovisningen av produktiviteten för underhåll enligt denna modell. Produktiviteten redovisades och analyserades i termer av livscykelkostnader per spårkilometer. Livscykelkostnaderna hade minskat , vilket enligt berodde på minskad anslagstilldelning. Produktivitetsredovisningen för verksamhetsgrenen Produktion bestod av ett stort antal nyckeltal för olika delar av verksamheten i enlighet med det förändrade återrapporteringskravet i regleringsbrevet. redovisades produktiviteten på samma sätt som 2000, men lämnade en mindre utförlig redogörelse för produktiviteten inom underhåll då de fleråriga uppgifter som beräknats enligt en internationellt baserad modell utgick trots att mål och återrapporteringskrav var oförändrade. Åren 20032005 hade årsredovisningarna samma struktur som 2002 i frågan om produktivitetsredovisning. hade kraven på återrapportering minskats i regleringsbrevet i och med att endast kostnader per spårkilometer och trafikvolym skulle redovisas i förhållande till målet om ökad effektivitet i underhållet. valde dock att redovisa även de kvalitetsaspekter som verket redovisat tidigare. Åren 20062009 förfinades redovisningen av effektiviteten i underhållet med en uppdelning av trafiken på nya bankategorier. Enligt var dock denna redovisning inte produktivitetsmått. Åren 20072009 innehöll redovisningarna även de kvalitetsfaktorer som nämnts ovan och fördjupade kvalitetsredovisningen med olika kompletterande uppgifter. I samband med förändringar av produktivitets- och effektivitetsdefinitioner har ofta bakåt räknats om med den nya definitionen. Skillnaderna mellan uppgifterna i olika årsredovisningar har i samband med dessa nya beräkningar uppgått till , vilket minskar tillförlitligheten i uppgifter om produktivitetsutvecklingen. En fördjupad studie av redovisning av produktivitet i banunderhåll återfinns i bilaga 1. 2.2.3Nya försök att mäta produktivitet 20052010 Enligt har och , delvis tillsammans med , den senaste bedrivit projektet Tillståndsrelaterad redovisning av vägrespektive järnvägskapital. Betydande resurser har nerlagts inom båda verken för att hitta en modell som bidrar till att öka både produktiviteten och effektiviteten inom investeringar och underhåll. Att man inte nått ända fram i dessa projekt beror enligt till stor del på den komplexitet som är kopplad till produktivitetsmätning inom området. har inlett ett arbete med att utveckla produktivitetsmått. Till grund för detta ligger bland annat Statskontorets rapport om mätning Att mäta produktivitetsutvecklingen inom anläggningsbranschen, 2010:19. Arbetet är indelat i 3 perspektiv: Kortsiktigt starta mätningar av övergripande nyckeltal utifrån de förutsättningar som finns i form av systemstöd etc. pågår datainsamling bland annat via de enkäter som används inom (Förnyelse I Anläggningsbranschen) och som kompletterats med ytterligare produktivitetsmått. Utveckla ett system som på ett effektivt och kontinuerligt sätt stödjer mätning av produktivitet. Projektets syfte och mål är att förstärka den interna kompetensen och förbättra transparensen mellan de digitala systemen vilket menar bör leda till ökade möjligheter för effektiv produktionsmätning. 2.3Bristande rapportering i budgetpropositionerna I budgetpropositioner 19972009, har regeringen redovisat produktivitetsutvecklingen endast för underhållet av vägar samt effektiviteten för banunderhållet. Regeringen har sällan redovisat sin syn på och produktivitetsutveckling i det bedömningsavsnitt som budgetpropositionerna innehåller.48 Regeringen förmedlar trafikverkens redovisningar av produktivitet och kvalitativa omdömen till utan att analysera och bedöma dem i budgetpropositionerna. I några fall ger de kvalitativa uttalanden som hämtats ur redovisning en relativt entydig bild av en negativ produktivitetsutveckling (kostnaderna har ökat, förseningarna har ökat trots att trafiken minskat och så vidare). Regeringen uppmärksammar dock inte om detta och regeringen föreslår inga åtgärder för att höja produktiviteten, till exempel i analys och slutsatser beträffande verksamhet 2005.49 2006/07:1 utgiftsområde 22, s. 59 Analyser och slutsatser. 49Prop 2006/07:1 utgiftsområde 22, s. 55 (underlaget) jämfört med s. 59 (regeringens analys). I budgetpropositionerna uttrycker regeringen höga krav och förväntningar på statsförvaltningens produktivitet, men i senare budgetpropositioner och infrastrukturpropositioner konkretiseras inte dessa ambitioner i produktivitetskrav för och . Den utveckling av produktivitetsredovisningen som kan spåras ur regeringens återrapporteringskrav i regleringsbreven har främst gällt trafikverkens drift och underhåll. Några motsvarande utvecklingskrav har regeringen enligt bedömning inte ställt på redovisningen av produktivitet i investeringsverksamheten.