rir · GZB527 · 2011-12-15 09:00:03 — Av riksdagsbetänkanden1 framgår att målen för en verksamhet måste vara välformulerade, mätbara och uppföljningsbara för att resultatstyrningen ska bli meningsfull och för att målen ska kunna ställas i relation till kostnaderna. Det är enligt också av värde om målen uttrycks i sådana termer att de kan bilda utgångspunkt för politiska prioriteringar och diskussioner. Målen bör därmed inte vara för vagt eller allmänt formulerade. För att målen för en verksamhet ska vara möjliga att följa upp måste resultatinformationen vara relevant i förhållande till de uppsatta målen. Resultat och utveckling bör redovisas i kvantitativa termer med hjälp av indikatorer eller nyckeltal. 2000/01:FiU20, rskr. 101, bet. 2003/04:JuU1. Att hantera brottmål effektivt Redovisningen bör i större utsträckning avse resultat, och i mindre grad aktiviteter av typen vidtagna åtgärder eller pågående utredningar. Målen bör beskriva ett tillstånd som kan nås och inte endast en riktning. Sådana tillståndsmål är i allmänhet att föredra, då de underlättar analyser av måluppfyllelsen.2 Statsmakterna har också i betänkanden och propositioner3 m.m. framhållit att rättsväsendets verksamheter bör utvecklas genom att såväl nationell som internationell kunskap tas till vara. Som en grundläggande källa till sådan kunskap anger regeringen det forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivs inom ramen för olika myndigheters verksamhet samt vid universitet och högskolor. och har enligt regeringen en särställning i dessa frågor. Regeringen pekar även på vikten av att utbyta erfarenheter och tillgodogöra sig kunskap från andra länder. Rättsväsendets övriga myndigheter bör enligt dessa propositioner och betänkanden ständigt verka för att de metoder som används granskas, följs upp och utvärderas. Dessutom behöver förmågan att fastställa inom vilka områden som det finns ett utvecklings- och åtgärdsbehov stärkas ytterligare enligt regeringen. De utmaningar som rättsväsendet står inför kräver även en mer ändamålsenlig informationsförsörjning. Genom att ersätta det informationsutbytet mellan myndigheterna med ett elektroniskt informationsflöde möjliggörs enligt regeringen stora effektivitetsvinster. Av förvaltningslagen (1986:223) och i myndighetsförordningen (2007:515) framgår att myndigheter ska samverka och lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. har också fastställt att målet för förvaltningspolitiken ska vara en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv.4 Styrningen av statsförvaltningen bör enligt riksdagen5 också vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, vara verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. Styrningen bör inriktas på att bli mer strategisk. Utifrån vad som sägs i budgetlagen, myndighetsförordningen, myndighetsinstruktioner och andra styrande dokument för statsförvaltningen samt utifrån forskning om styrningsfrågor gör också vissa rimlighetsbedömningar. bedömer till exempel att det är av 2007/08:FiU2. 2010/11:JuU1 och prop. 2010/11:1 utg.omr. 2009/10:FiU38 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Att hantera brottmål effektivt stor vikt att regeringen, när väsentliga effektivitetsproblem identifierats, gör prioriteringar och någorlunda skyndsamt vidtar lämpliga åtgärder i till exempel lagstiftningsfrågor och övergripande samordningsfrågor. Det gäller särskilt då resurserna är begränsade och komplexa problem ska lösas. Det är på liknande sätt viktigt att myndigheterna agerar skyndsamt när problem finns identifierade. Det är enligt viktigt att regeringen och myndigheterna är uthålliga i sina styråtgärder. är viktigt men måste enligt också balanseras upp av flexibilitet och förändringsförmåga när det behövs. I de fall kunskap finns om att problem inte har lösts trots att åtgärder har vidtagits (vilket antingen kan bero på tankefel eller genomförandefel) bör regeringen och myndigheterna enligt överväga alternativa styråtgärder. I de fall regeringen och myndigheterna inte vet vilken inverkan de aktuella åtgärderna har på verksamheterna, bör de enligt överväga om mer kunskap behöver tas fram. Slutrapporten bygger på information från flera olika källor och undersökningsmoment, vilka redovisas nedan. 1.3.1Genomförda granskningar inom strategin Följande granskningar har 20082011 genomförts inom ramen för strategin Rättsväsendets samlade effektivitet. Hanteringen av unga lagöverträdare (RiR 2009:12) Kriminalvårdens arbete med att förebygga återfall i brott (RiR 2009:27) Inställda huvudförhandlingar i brottmål (RiR 2010:7) Hanteringen av mängdbrott (RiR 2010:10) Statens insatser för att komma åt vinster från brottslig verksamhet (RiR 2010:26) Polisens brottsförebyggande arbete (RiR 2010:23) Brottsutsatt (RiR 2011:18) It-stödet i rättskedjan (RiR 2011:25) har tidigare också genomfört tre granskningar med inriktning på rättsväsendet och brottmålsprocessen. Det är Stödet till polisens brottsutredningar (RiR 2004:27), styrning av polismyndigheterna (RiR 2005:18) och Återfall i brott eller anpassning i samhället (RiR 2004:5). Även dessa granskningar har använts som underlag till slutrapporten. Att hantera brottmål effektivt 1.3.2Granskning av styrningen av rättsväsendet Granskningen av styrningen av rättsväsendet har utgått från de iakttagelser som framkommit i granskningar. samlade iakttagelser från granskningarna av rättsväsendet stämmer väl överens med de centrala effektivitetsproblem som lyftes fram av bland annat revisionen, regeringen och myndigheter . Dessa problem har bedömts vara huvudsakliga orsaker till att målen inte har uppnåtts. Effektivitetsproblemen och i vilken mån de har åtgärdats beskrivs närmare i bilaga 2. Inledningsvis har vi summerat iakttagelserna från de granskningar som genomförts inom ramen för strategin och från tidigare granskningar om rättsväsendet. Detta för att få en samlad bild av kärnverksamheten och flödet i rättskedjan och för att få exempel på hur styrningen fungerat på de granskade områdena. Därefter har vi genomfört fördjupade analyser utifrån de fyra centrala målen för rättsväsendet (minskad brottslighet och återfall i brott, ökad uppklaring och kortare genomströmningstider). Inriktningen har varit vad regeringen och myndigheterna gjort och inte gjort för att lösa centrala effektivitetsproblem kopplade till de centrala målen. I analysen har vi gått igenom den formella styrningen och återrapporteringen med inriktning på dessa mål och problem och undersökt vilka åtgärder som regeringen och myndigheterna har vidtagit och om man kontrollerat att problemen har lösts. Dokumentgenomgången omfattar budgetpropositioner och andra propositioner, lagstiftning, utredningsdirektiv och utredningar, instruktioner, regleringsbrev och särskilda uppdrag. När det gäller myndigheterna har vi gått igenom årsredovisningar, budgetunderlag och verksamhetsplaner och planeringsförutsättningar för åren 20002010. Analyserna har sammanfattats i tre underlagspromemorior som myndigheterna och beretts möjlighet att lämna synpunkter på. Vi har även analyserat regeringens mål och krav samt myndigheternas genomförande av samverkan utifrån dokumentgenomgångar och intervjuer. En analys har också gjorts av den strategiska kompetensförsörjningen inom rättsväsendet med fokus på Polisen, , Domstolar och Kriminalvården. En avgränsning har gjorts till en eller ett par huvudfrågor för kompetensförsörjningen för respektive myndighet. Utifrån dokumentgenomgångar och intervjuer har vi analyserat vad regeringen och myndigheterna gjort i dessa huvudfrågor. Även kunskapsstödet för rättsväsendet har analyserats. Att hantera brottmål effektivt Därutöver har vi gjort en genomgång av organisationskulturen inom rättsväsendet som kan vara ytterligare en orsak till effektivitetsbrister och svaga resultat. Underlag har främst varit intervjuer med företrädare för rättsväsendet och forskning om professioner och organisationskultur. Regeringens återrapportering till har analyserats genom dokumentstudier. Utöver de dokument som redovisas ovan har vi gått igenom forskningsrapporter och utredningar avseende styrning. Vi har genomfört intervjuer med myndighetscheferna vid de granskade myndigheterna samt chefstjänstemän och handläggare vid Vi har också haft ett möte med justitieutskottets uppföljningsgrupp och intervjuat företrädare för justitieutskottets kansli. anordnades där företrädare för berörda myndigheter och departement deltog. Deltagarna fick ge sin syn på samlade problembild och i grupper diskutera vad problemen i rättsväsendet beror på och vilka åtgärder som kan förbättra effektiviteten i rättskedjan. har också haft en referensgrupp kopplad till arbetet. I gruppen har , , , och ingått. Referensgruppen har diskuterat iakttagelser om effektiviteten i rättsväsendet samt förslag till slutsatser och rekommendationer. En internationell jämförelse av resultat har genomförts av , forskare vid kriminologiska institutionen vid . Att hantera brottmål effektivt Att hantera brottmål effektivt 2Anslag, utgifter och resultat inom rättsväsendet I detta kapitel belyser vi först anslags- och utgiftsutvecklingen inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet. I det följande avsnittet går vi igenom resultatutvecklingen för rättsväsendet . Därefter följer en internationell utblick och resultatjämförelse. 2.1Anslagen och utgifterna inom rättsväsendet har ökat väsentligt Anslaget för utgiftsområde 4 Rättsväsendet var 2003 . hade anslaget ökat till i löpande priser. Det är en ökning på . sker en höjning av anslaget som ska kompensera för ökade priser och löner. Denna pris- och löneomräkning av anslagen innefattar dock ett så kallat produktivitetsavdrag, vilket innebär att myndigheterna inte fullt ut kompenseras för ökade kostnader. Myndigheterna förutsätts effektivisera sin verksamhet i motsvarande grad. De största anslagen har tilldelats Polisen, , Domstolar och Kriminalvården. Dessa myndigheter står för av anslagen. Anslags- och utgiftsutvecklingen m.m. för Polisen framgår av tabell 2.1 nedan. Att hantera brottmål effektivt Tabell 2.1 Polisens anslag, utgifter m.m. Källa: Årsredovisningar för 20032010. Totalt sett har anslagen för Polisen ökat och utgifterna har ökat . Om pris- och löneomräkningen av anslagen räknas bort har ökningen varit 22 procent.6 Antalet helårsarbetande poliser har ökat och helårsarbetande civilanställda . Anslags- och utgiftsutvecklingen för framgår av tabell 2.2 nedan. Tabell 2.2 anslag, utgifter m.m. Källa: Årsredovisningar för 20032010. Ökning av anslag minus pris- och löneomräkningen av anslag. Att hantera brottmål effektivt Anslagen för har ökat med totalt och utgifterna har ökat . Om pris- och löneomräkningen av anslagen dras bort är ökningen . Antalet årsarbetskrafter har ökat . Anslags- och utgiftsutvecklingen för Domstolar framgår av tabell 2.3 nedan.7 Tabell 2.3 Domstolars anslag, utgifter m.m., Källa: Årsredovisningar för 20032010. Anslagen för Domstolar har totalt sett ökat med och utgifterna har ökat . Exklusive pris- och löneomräkningen av anslagen har ökningen varit . Antalet årsarbetskrafter har ökat . Anslags- och utgiftsutvecklingen för Kriminalvården framgår av tabell 2.4 nedan. Anslagen avser även förvaltningsdomstolarna. Att hantera brottmål effektivt Tabell 2.4 Kriminalvårdens anslag, utgifter m.m. Källa: Årsredovisningar för 20032010. Totalt sett har anslagen för Kriminalvården ökat med och utgifterna har ökat . Exklusive pris- och löneomräkningen av anslagen har ökningen varit . Antalet årsarbetskrafter har ökat med . Någon direkt ökning av antalet intagna har däremot inte skett enligt Kriminalvårdens egen statistik. Beläggningen har till och med gått ned något . Antalet frivårdsklienter har dock ökat med cirka 1 000 eller . Totalt sett har anslagen för de fyra granskade myndigheterna ökat 2010. Utgifterna har ökat . Om pris- och löneomräkningen av anslagen räknas bort har ökningen varit . Pris- och löneomräkningen innefattar dock ett så kallat produktivitetsavdrag, vilket innebär att myndigheterna inte fullt ut kompenseras för ökade kostnader. Myndigheterna förutsätts effektivisera sin verksamhet i motsvarande grad. Kriminalvården har fått de största ökningarna av anslagen: . Efter pris- och löneomräkning är ökningen . Antalet årsarbetskrafter har ökat . Antalet årsarbetskrafter har ökat mest för , med Att hantera brottmål effektivt anmäldes 1 370 399 brott i . Det motsvarar 14 605 brott per 100 000 invånare. Mörkertalet är dock stort. trygghetsundersökningen (NTU) uppger mer än hälften av de som utsätts för brott att de inte anmält händelsen till polisen.8 Den dolda brottsligheten är större när det gäller brott mot enskild person än när det gäller brott mot egendom. har antalet anmälda brott ökat med närmare 160 000 brott (). Framför allt har ökningen i antalet anmälda brott skett efter 2006. Om man tar hänsyn till befolkningsökningen och mäter antalet anmälda brott per 100 000 invånare är den procentuella ökningen bara hälften så stor (). Totalt antal anmälda brott per 100 000 invånare Källa: officiella kriminalstatistik, Brå. Däremot har antalet personer som uppgett att de utsatts för brott inte ökat . Andelen brottsutsatta personer ligger på en stabil nivå, med en svag antydan till minskning , från utsatta i befolkningen 2009.9 8Det finns ingen riktigt bra indikator på faktisk brottslighet. Det vanligaste sättet att mäta brottslighet är genom antalet anmälda brott, men sambandet mellan anmäld och faktisk brottslighet är osäkert. Förändringar i anmälningsbenägenhet påverkar också statistiken över anmälda brott. Det finns dock andra källor för att bedöma brottslighet och brottsutveckling, exempelvis utsatthet för brott enligt trygghetsundersökningar och skadestatistik. 9Nationella trygghetsundersökningen (NTU) 2010. Att hantera brottmål effektivt De olika källorna visar alltså på motstridiga uppgifter om brottsutvecklingen. Det är därför svårt att bedöma hur den faktiska brottsligheten har utvecklats . Den faktiska brottsligheten kan ha minskat, men knappast markant. Statistiken över både anmäld brottslighet och utsatthet för brott visar på stora regionala skillnader. har exempelvis dubbelt så hög brottslighet per invånare än de län med minst brottslighet. Brottsutvecklingen varierar mellan olika delar av landet; den anmälda brottsligheten har i vissa län ökat, medan den i andra län har minskat. Den brottskategori som har flest anmälda brott är stöld-, rån- och häleribrott. Andra vanliga brott är skadegörelse, bedrägeri, narkotikabrott, misshandel, olaga hot och ofredande. De brottskategorier vars anmälningar ökat mest är bedrägerier (främst datorbedrägeri och bedrägeri via internet), misshandel, narkotikabrott (främst eget bruk, innehav och drograttfylleri), olaga hot och ofredande. De brottskategorier som minskat mest är stöldbrotten, i form av tillgrepp av fordon, stöld ur och från fordon samt inbrottsstöld.10 I bilaga 1 redovisas även resultaten för några utvalda brottskategorier. En delmängd av den anmälda brottsligheten utgörs av personer som återfallit i brott. Statistiken över återfall har en eftersläpning . Därför finns endast uppgifter . har andelen personer som återfallit i ny brottslighet efter ingångslagföringen11 legat på en stabil nivå (på ), medan andelen personer som återfallit har ökat (från ). 10Sveriges officiella kriminalstatistik, Brå. 11Här avses s.k. nettoredovisning av ingångslagföringen, som i statistiken definieras som en persons första lagföring under ett kalenderår. Återfall i brott för en ettrespektive treårig uppföljningsperiod räknas från datumet för ingångslagföringen. Att hantera brottmål effektivt Källa: officiella kriminalstatistik, Brå. Andel återfall (%) Andel återfall (%) Ungdomar mellan är en av de få åldersgrupper för vilka återfallen har minskat med ett par procentenheter under första halvan av 2000-talet.12 klarades drygt 533 000 brott upp i . anmäldes nästan 1,4 miljoner brott. I relation till antalet anmälda brott detta år utgör andelen uppklarade brott . Om de personuppklarade brotten, det vill säga att en misstänkt knutits till brottet, ställs emot antalet anmälningar utgör de av anmälningarna. De övriga består av teknisk uppklaring, som innebär att ärenden av olika skäl skrivits av. Antalet personuppklarade brott har ökat . Antalet brott som klarats upp tekniskt har dock ökat i än högre grad (). Det totala antalet uppklarade brott har därför ökat . har även antalet ärenden ökat, vilket innebär att andelen uppklarade brott inte har ökat lika mycket. Andelen uppklarade brott har ökat från , alltså , . Huvuddelen av denna ökning består dock av teknisk uppklaring. Ser man enbart till personuppklaringen, det vill säga de fall då en gärningsman knutits till brottet, är ökningen under samma period.13 12Sveriges officiella kriminalstatistik, Brå. 13Åklagarmyndighetens årsredovisningar 2000 2010. Att hantera brottmål effektivt På motsvarande sätt visar uppgifter från att antalet lagföringsbeslut ökat , medan lagföringsandelen legat på en stabil nivå.14 Andel uppklarade brott 2000-2009 Andel tekniskt uppklarade brott Källa: officiella kriminalstatistik, Brå. Ökningen av de tekniskt uppklarade brotten består till stor del av att det skett en tredubbling av ärenden som läggs ned med nedläggningskategorin Annat, som bland annat inbegriper nedläggningsgrunderna Brott kan ej styrkas, Gärningen ej brott och Förundersökning förväntas ej leda till att brott kan styrkas.15 Personuppklaringsprocenten är hög för brottstyper som rattfylleribrott, narkotikabrott och vissa våldsbrott, vilket förklaras av att det ofta finns en identifierad misstänkt person redan vid anmälan. För stöld- och tillgreppsbrott (med undantag för butiksstölder) är personuppklaringsprocenten tvärtom låg, eftersom det i de fallen sällan finns en identifierad gärningsperson för brottet.16 Det finns regionala skillnader i uppklaring. Enligt Brå finns dock inget stabilt mönster vid jämförelser mellan olika år. varierade personuppklaringsprocenten mellan 15 och 24 procent.17 14Lagföringsandelen kan beräknas på lite olika sätt. De två sätt som använder är andel misstänkta personer som lagförts och andelen brottsmisstankar som avslutats med lagföring. 15Brå (2010) Uppklarade brott. 16Brå (2010) Uppklarade brott. 17Brå (2011) Uppklarade brott. Att hantera brottmål effektivt Genomströmningstiderna hos polisen (mätt i medelvärde) har varierat mellan . är den genomsnittliga tiden kortare än . Genomströmningstid hos polisen 2000-2010 hos polisen (medelvärde dess att ärendet har avslutats hos polisen) Källa: årsredovisning för 20002010. genomströmningstider, sett till den genomsnittliga tiden från inkommet beslutsunderlag (färdig förundersökning) till beslut i åtalsfrågan, varierade mellan . minskades genomströmningstiderna, för att sedan öka och slutligen minska igen . Den genomsnittliga genomströmningstiden minskade sammantaget (). Genomströmningstid hos åklagare 2000-2010 hos åklagare (medelvärde till beslut i åtalsfrågan) Källa: årsredovisning för 20002010. Att hantera brottmål effektivt Åklagaren påverkar också genomströmningstiderna för tiden under förundersökningen i de fall de är förundersökningsledare. I diagrammet nedan visas tiden från inkommen anmälan till till beslut i åtalsfrågan , vilket innefattar en stor del av polisens utredningstid. har genomströmningstiden ökat (). Genomströmningstid från inkommen anmälan hos åklagare till beslut i åtalsfrågan 2005-2010 Källa: årsredovisning för 20002010. Genomströmningstid från inkommen anmälan hos åklagare till beslut i åtalsfrågan har lyckats korta sina genomströmningstider avsevärt . Det genomsnittliga antalet dagar från inkommen förundersökning till beslut i åtalsfrågan har minskat (). Tingsrätterna har kortat sina genomströmningstider något under åtminstone andra halvan av . Uppgifterna som redovisats i årsredovisningarna har ändrats, varför jämförelser längre tillbaka i tiden inte finns tillgängliga. Att hantera brottmål effektivt Genomströmningstid för avgjorda brottmål i tingsrätt 2000-2010 för avgjorda mål, för avgjorda mål, 75 percentilen () Källa: årsredovisning för 2000-2010. Tiden från dom till verkställighet finns inte redovisad, vare sig av Kriminalvården eller Brå. Sammantaget visar statistiken att polisens, och tingsrätternas genomströmningstider har legat på en relativt nivå . Det går dock inte att summera genomströmningstiderna för de olika myndigheterna och på så sätt få fram tider genom hela rättskedjan och hur de utvecklats . finns endast undersökningar av detta för enskilda brottstyper under enstaka år.18 De flesta i befolkning, , känner sig trygga när de vistas ute ensamma i området där de bor. De flesta av de som upplever otrygghet låter dessutom inte detta få några större konsekvenser i vardagen. Det är vanligare att känna oro för brottsligheten i samhället generellt än för att själv utsättas för brott. Vanligast är oro för att en närstående ska utsättas för brott. Antalet personer som känner sig otrygga när de går ut har minskat från 2010. 18Se till exempel Brå (2011) Handläggningstider i rättskedjan, rapport 2011:3, och om hanteringen av unga lagöverträdare. Att hantera brottmål effektivt Det finns skillnader i den upplevda tryggheten mellan olika grupper. Exempelvis känner sig kvinnor, äldre personer, personer med utländsk bakgrund och personer med lågt förtroende för rättsväsendet mer otrygga än andra grupper.19 Det finns också regionala skillnader i upplevd trygghet, både mellan och inom länen. 2.2.6 Förtroende för rättsväsendet Antalet personer som har stort förtroende för rättsväsendet som helhet har ökat från till . Även förtroendet för de enskilda myndigheterna Polisen, , Domstolar och Kriminalvården har ökat över tid.20 En tendens såväl i som i andra länder är att allmänheten generellt sett har lägre förtroende för de myndigheter som verkar längre fram i rättskedjan. Polisen är den myndighet som flest personer har förtroende för (2010). Kriminalvården är den myndighet som har lägst förtroende (). Det är dock för Kriminalvården som förtroendet har ökat mest. Förtroendet för rättsväsendet varierar mellan olika grupper i befolkningen. Exempelvis har ungdomar i åldern ett högre förtroende än den övriga befolkningen för rättsväsendet, detta trots att det är den grupp som är mest utsatt för brott. Personer som uppger att de varit utsatta för brott, varit vittne till brott, anmält brott till polisen eller själva varit åtalade för brott har generellt sett ett lägre förtroende för rättsväsendet än befolkningen i övrigt. Det finns också regionala skillnader i förtroendet för rättsväsendet. Andelen personer med ganska eller mycket högt förtroende för rättsväsendet som helhet i ett län varierade mellan . Det är svårt att bedöma den faktiska brottsutvecklingen . Den anmälda brottsligheten har ökat. Framför allt har en ökning skett , som utsattheten för brott har minskat enligt Nationella trygghetsundersökningen (NTU). Andelen personuppklarade brott har ökat . 19Personer med utländsk bakgrund är mer utsatta för brott medan äldre personer är mindre utsatta för brott än andra grupper. Ungdomar (särskilt unga män ) känner sig otrygga i minst utsträckning i befolkningen, trots att det är den grupp som uppger störst utsatthet för brott. 20Nationella trygghetsundersökningen (NTU) 2010. Att hantera brottmål effektivt Sammantaget visar statistiken att polisens, åklagarnas och tingsrätternas genomströmningstider har legat på en relativt nivå , om man undantar minskningen av tiden från färdig förundersökning till beslut i åtalsfrågan . går dock inte att summera genomströmningstiderna för de olika myndigheterna och på så sätt få fram tider genom hela rättskedjan och hur de utvecklats . Den upplevda tryggheten och förtroendet för rättsväsendets myndigheter har ökat . 2.3En genomgång av internationell statistik om utfall och resultat