rir · GZB514 · 2011-04-14 09:00:00 — uppgick den till cirka 2,7 miljarder varav högst får användas för insatser avseende konfliktrelaterad verksamhet.96 Denna anslagspost har ökat med drygt en miljard vilket kan ses som en indikation på regeringens ökade ambitioner beträffande främst humanitärt bistånd men även vad gäller svenskt engagemang i konfliktdrabbade länder. Medel för den konfliktrelaterade verksamheten ska användas i enlighet med Policyn för säkerhet och utveckling samt särskilda regeringsbeslut.97 En utgångspunkt för dessa insatser är att de ska präglas av snabbhet och flexibilitet. 4.2Internationella och nationella riktlinjer styr verksamheten Svenskt utvecklingssamarbete genomförs inte isolerat utan hänger i hög grad samman med de ramar och riktlinjer som har formulerats av det internationella samfundet. har ingått en rad internationella överenskommelser som påverkar utformning och genomförande av det Viktiga överenskommelser är till exempel Parisdeklarationen och Handlingsplanen från som slår fast generella principer som ytterst syftar till att öka biståndets effektivitet. 4.2.1Parisdeklarationen en överenskommelse för ökad effektivitet Parisdeklarationen antogs 2005 av mer än 100 länder.98 Deklarationen innebär att biståndsgivare och biståndsmottagare har skrivit under ett antal åtaganden som handlar om hur de ska arbeta och förhålla sig till varandra. Målsättningen med Parisdeklarationen var att göra biståndet effektivare genom att ta fram instrument för att uppnå tydligare resultat. Det handlar bland annat om att göra FN:s millenniemål mer mätbara. Millenniemålen syftar till att halvera fattigdomen till 2015. Centralt i Parisdeklarationen är principen om mottagarländernas ägarskap. Det betyder att det är mottagarländerna som ska styra utvecklingspolitiken och att givarländerna ska främja ländernas kapacitet att leda utvecklingsprocessen. Givarna ska även anpassa sig till ländernas så är Sidas stöd till verksamhet i finansierat över anslagspost 6 (ram) och stödet till Kosovo går över anslag 2:1, anslagspost 6.1 Reformsamarbete i . 96Regleringsbrev för om , Regeringsbeslut III:6 UF2010/75652/UD/PLAN (slutligt) UF2010/75649/UD/USTYR, villkor för anslagsposterna. 97UD2007/43979/USTYR. 98Paris , on Aid Effectiveness, 2005. Svenska bidrag till internationella insatser nationella processer och ta ländernas egna strategier och mål för utveckling som utgångspunkt vid utformning av stödinsatser. Detta innebär att givarna behöver koordinera sitt arbete. Åtagandena i Parisdeklarationen befästes av givar- och mottagarländer vid ett så kallat. högnivåmöte i då Handlingsplanen för antogs.99 har pekat på vikten av att ska verka för de principer som Parisagendan innebär.100 4.2.2Nationell styrning med fokus på mål och resultat På nationell nivå finns en rad olika policydokument, strategier och riktlinjer som har beslutats av regeringen om det svenska utvecklingssamarbetet. Flera dokument utgör en allmän grund för verksamheten och ska genomsyra allt svensk biståndsverksamhet. Regeringen fattade beslut om en modell för mål- och resultatstyrning inom utvecklingssamarbetet.101 I denna slår regeringen fast att utvecklingssamarbete ska präglas av kvalitet och effektivitet. Detta förutsätter bland annat en tydlig styrning från regeringen och att information om det svenska utvecklingssamarbetets resultat inhämtas systematiskt och bedöms och analyseras mot uppställda mål.102 Syftet med stärkt styrning av samarbetet med länder och regioner är att öka det svenska bilaterala utvecklingssamarbetets effektivitet genom ökad resultatorientering och kvalitetssäkring. Modellen beskriver på ett förenklat sätt styrningskedjan (med början i regeringens beslut) och genom vilka led som resultaten ska redovisas. Modellen är fokuserad på styrningen av Sida och av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Hur övrig verksamhet som finansieras av biståndsanslaget berörs av modellen framgår inte. Det finns inga referenser till modellen i de övriga biståndsmyndigheternas regleringsbrev. I linje med resultatstyrningsmodellen och i syfte att förtydliga ambitionerna inom utvecklingssamarbetet har regeringen utarbetat ett flertal policydokument. Dokumenten gäller för både det bilaterala och det multilaterala utvecklingssamarbetet och är med ett undantag ämnesmässiga (tematiska). Policydokumenten innehåller krav på hur de olika ämnesområdena ska hanteras inom utvecklingssamarbetet. Av dokumenten framgår olika målformuleringar, vilka delar av det svenska utvecklingssamarbetet som omfattas samt riktlinjer för hur de ska genomföras. Av tolv planerade tematiska policydokument är nio utarbetade av regeringen. Av dessa är Policyn för 99Accra Agenda for Action, on Aid Effectiveness, 2008. 100Se t.ex. bet. 2009/10:UU2. 101Modell för förstärkt resultatstyrning i utvecklingssamarbetet, regeringen, 2008. Svenska bidrag till internationella insatser säkerhet och utveckling samt Policyn för humanitära bistånd de som tydligast kan kopplas till civil krishantering och svenska bidrag till internationella insatser. 4.3Otydlig styrning avseende samverkan och synergier Regeringen har vid upprepade tillfällen pekat på betydelsen av samverkan och synergier mellan internationella insatser och utvecklingssamarbete. Svenska internationella insatser ska utformas så att de utgör en integrerad och samlad del av svensk politik gentemot ett aktuellt land, och i det sammanhanget menar regeringen att svenskt utvecklingssamarbete utgör en viktig del av den samlade svenska förmågan. finns det inga tydliga riktlinjer inom biståndsområdet som styr i denna riktning. De policydokument som finns ger liten vägledning och pekar snarare på de utmaningar och risker som en nära samverkan mellan civila och militära aktörer kan innebära. 4.3.1Inga internationella riktlinjer för samverkan (), som samordnar de internationella biståndgivarnas rapportering om biståndet och tar fram riktlinjer, har tagit fram riktlinjer för hur biståndsgivarna ska agera i så kallade sviktande stater.103 De innehåller bland annat ett antal principer som bygger på hur Parisdeklarationen ska hanteras i konfliktsituationer. Dessa slår fast att det finns ett tydligt samband mellan politiska, säkerhetsmässiga och utvecklingsmässiga mål och att dessa måste samordnas. principer ger dock ingen vägledning för hur biståndet ska agera i relation till militära aktörer. 4.3.2Ingen svensk policy för samverkan och synergier De policydokument som finns inom ämnesområdet och som berör samverkan och synergier utgörs av två dokument som båda beslutades av regeringen . De är regeringens Policy för säkerhet och utveckling104 och Policy för humanitära bistånd.105 Ingen av dessa ger en tydlig vägledning för hur biståndsaktörer, vare sig inom utvecklingssamarbetet eller inom den humanitära verksamheten, ska agera för att genom samverkan uppnå synergier. 103Principles for good international engagement in fragile states and situations, /DAC principles . 104Policy för säkerhet och utveckling inom svenskt utvecklingssamarbete, Bilaga till UF/2010/38380/SP, . 105Policy för humanitära bistånd 2010-2016, Bilaga till UF2010/39010/SP, . Svenska bidrag till internationella insatser I policyn för säkerhet och utveckling konstaterar regeringen att krig och väpnad konflikt utgör ett av de största hindren för utveckling och fattigdomsbekämpning. Det övergripande målet för den verksamhet som relaterar till säkerhet och utveckling i internationella utvecklingssamarbete är därför att bidra till varaktig fred som möjliggör I policyn uppmärksammas betydelsen av freds- och statsbyggande och de särskilda utmaningar som utvecklingssamarbete möter i konflikt- och postkonfliktländer. Av policyn framgår att bistånd inte sällan genomförs parallellt med militära insatser. Enligt policyn blir koordineringen och arbetsfördelningen mellan militära och civila insatser särskilt viktiga när den militära närvaron inte står under FN:s ledning106 Det gäller också samverkan mellan olika svenska aktörer. Vidare framgår att det i sådana situationer krävs ett tydliggörande av roller samt av olika politikområdens mål och begränsningar. Vidare betonas vikten av att hålla isär de militära och civila rollerna oavsett vilken typ av internationell närvaro det är frågan om. Detta eftersom en internationell militär närvaro ibland riskerar att uppfattas som part i konflikten. Det framgår även att det är särskilt viktigt att värna om att det humanitära biståndet hålls isär från de militära aktörernas roll, men att det även är viktigt för annat utvecklingsbistånd. I regeringens policy för humanitärt bistånd anges att humanitära aktörer är i behov av en klar rollfördelning mellan sig själva och väpnade grupper (inklusive internationella militära förband) eftersom en sammanblandning kan minska de humanitära aktörernas säkerhet och möjlighet att verka. framhåller regeringen att i de fall internationell militär eller polisiär närvaro finns i ett humanitärt krisområde kan denna närvaro ha en säkerhetshöjande verkan och underlätta för humanitära organisationers genomförande av hjälpinsatser. 4.3.3Samarbetsstrategierna styr enbart det bilaterala biståndet För varje land eller region där bedriver mer långsiktigt utvecklingssamarbete utarbetas en samarbetsstrategi. Strategierna är regeringens tydligaste styrinstrument av det bilaterala biståndet och avser huvudsakligen Sidas utvecklingsinsatser. Dessa dokument definierar främst vilka områden som svenskt utvecklingssamarbete ska fokusera på. Det finns ingen tydlig koppling till andra svenska insatser.107 Så som samarbetsstrategierna är utformade utgör de inga instrument för att styra samverkan och synergier mellan olika svenska bidrag och stödinsatser gentemot ett enskilt land. 106FN styr i sina insatser över både civila och militära komponenter. 107Varje samarbetsstrategi innehåller ett avsnitt som heter samstämmighet för utveckling vars syfte är att sätta biståndet i relation till andra politikområden. Avsnittet är tänkt att både identifiera möjliga synergier och tydliggöra eventuella målkonflikter. Svenska bidrag till internationella insatser Kosovostrategin visar inte alla svenska bidrag Av den aktuella samarbetsstrategin för Kosovo framgår att det övergripande målet för det svenska utvecklingssamarbetet med Kosovo 2009 - 2012 är ett stärkt EU-närmande, ökad stabilitet och ekonomisk tillväxt. Det svenska utvecklingssamarbetet med Kosovo ska inriktas på tre sektorer: miljö och klimat, utbildning samt demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter. Under rubriken samstämmighet för utveckling nämns kortfattat att sedan den väpnade konflikten 1999 har haft ett omfattande engagemang för Kosovo, genom den svenska KFOR-styrkan, i form av utvecklingsbistånd och genom att bidra med personal till polisstyrka. Därtill har stöd funnits till sekonderingar inom , och andra multilaterala organisationer på plats i Kosovo. kan komma att bidra till EULEX i Kosovo med upp till 100 personer, främst poliser, åklagare och domare.108 Utöver detta nämns inte hur utvecklingssamarbetet ska länkas samman med övriga insatser eller hur dessa ska utformas så att de kompletterar biståndet. Det svenska stödet till SSR genom Försvarsmakten nämns inte fastän detta stöd till sin form påminner om biståndsverksamhet (se även avsnitt om SSR i kapitel 6). Försvarsdepartementet menar att de inte bjöds in till att delta i framtagandet av strategin och därmed inte kunde påverka dess innehåll.109 Afghanistanstrategin ger ingen vägledning om samverkan för synergier Av den aktuella samarbetsstrategin för (2009-2013) framgår att det övergripande målet för utvecklingssamarbetet är att människor som lever i fattigdom, i synnerhet kvinnor och flickor, ska få förbättrade levnadsförhållanden i ett fredligt och demokratiskt samhälle. Samarbetet ska inriktas på områdena demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter, utbildning samt privatsektorutveckling: inom samtliga områden med särskilt fokus på kvinnor och flickor.110 Enligt samarbetsstrategin ska av det långsiktiga biståndet allokeras till de nordliga provinserna och samordningen mellan biståndet och övriga svenska insatser ska stärkas och utvecklas.111 108Samarbetsstrategi för utvecklingssamarbetet med Kosovo , s. 19. 110Sveriges strategi för utvecklingssamarbetet med för perioden , bilaga 1 till UF2009/46364/ASO, . 111Regeringen skriver vidare att myndighetssamverkan kommer att vara viktigt för att uppnå synergier och få en så stor effekt som möjligt av den totala svenska insatsen. Grundläggande för detta är en god förståelse hos olika myndigheter för de olika politikområdena, samt för myndigheternas olika verksamheter och mandat. Synergier ska eftersträvas men en viktig princip är att upprätthålla en ändamålsenlig uppdelning baserat på myndigheternas skilda kompetenser och inte sammanblanda säkerhetsfrämjande insatser och utvecklingssamarbetet. Allokeringen av av biståndet till norra genomfördes genom en revidering av den dåvarande strategin(UD 2007/23267/ASO). Svenska bidrag till internationella insatser I samarbetsstrategin redogörs inte för hur, och om, allokeringen av medlen ska bedrivas i samråd med Försvarsmakten. I stället lyfts andra former av myndighetssamverkan upp, som till exempel att Sida ska finansiera de av FBA identifierade insatser för att stärka kapaciteten inom rättsstatsuppbyggnad. Likaså står det i samarbetsstrategin att insatser ska ske inom området katastrofberedskap i samarbete med MSB. har gjort ett antal internationella åtaganden som styr hur det svenska utvecklingssamarbetet ska bedrivas på ett effektivt sätt. Det handlar bland annat om de riktlinjer som finns formulerade i den så kallade Parisagendan och i handlingsplanen från . På nationell nivå finns en rad olika policydokument, strategier och riktlinjer som har beslutats av regeringen. Dessa policydokument och strategier är både tematiska och geografiska till sin karaktär. Flera av dessa dokument utgör en allmän grund för verksamheten och ska genomsyra all svensk biståndsverksamhet. Det finns däremot inga strategier eller policydokument som tydligt reglerar hur utvecklingssamarbetet ska samverka med till exempel militära insatser. Regeringen har arbetat med att tydliggöra i vilka länder och inom vilka områden ska bedriva internationellt utvecklingssamarbete. Verksamheten styrs utifrån fastställda mål och förväntade resultat. Den modell för mål- och resultatstyrning som regeringen beslutat om för biståndet styr dock bara sådan verksamhet som finansieras av Sida. Det är inte tydligt om övrig verksamhet som finansieras över biståndsanslaget inbegrips i modellen. bilaterala utvecklingssamarbete regleras i fleråriga samarbetsstrategier gentemot olika länder. Även om regeringen har uttalat en ambition om en integrerad och samlad svensk politik i förhållande till enskilda länder utgör samarbetsstrategierna enbart ett styrinstrument för de insatser som finansieras över biståndsanslaget och som bereds och beslutas av Sida. Det innebär att annat svenskt stöd till ettspecifikt land inte hanteras inom ramen för detta styrinstrument även om det finansieras över biståndsanslaget. Svenska bidrag till internationella insatser I följande avsnitt redovisas iakttagelser avseende regeringens styrning av svenska myndigheter för att uppnå samverkan och samstämmighet. redogör även för de samverkansformer som har etablerats på departements- och myndighetsnivå. Vidare redovisas även vissa iakttagelser som baseras på den kartläggning av , och som FOI har genomfört på uppdrag (se även bilaga 4). 5.1Regeringen betonar samverkan men förtydligar inte hur den ska bedrivas Regeringen har i en rad olika sammanhang uttalat att det nationella arbetet måste bedrivas mer integrerat och samordnat för att få genomslag och för att åstadkomma en starkare koppling mellan säkerhet och utveckling i de internationella sammanhang där bidrar.112 Samverkan mellan svenska myndigheter är enligt regeringen ett viktigt instrument för att uppnå en samstämmig svensk politik. Regeringen har dock inte förtydligat vad som egentligen avses med vare sig civil-militär samverkan eller samverkan som sådan, och vad som ska uppnås genom att samverka. Alla myndigheter har genom lag i uppdrag att samverka med varandra.113 Flera myndigheter har även specifika samverkansuppdrag klargjorda i sina instruktioner och regleringsbrev.114 När det gäller internationella insatser är det enbart (FBA) som har ett tydligt uppdrag att 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168,skr. 2000/01:2, s.12. skr.2007/08:51 s. 6-8 , skr. 2007/08:89 Ds 2008:48, avsnitt 3.2. skr. 2008/09:140), avsnitt 8.1. 113Förvaltningslag (1986:223), 6 §,varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Myndighetsförordning (2007:515), 6 §. för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. 114Försvarsmakten har t.ex. i uppdrag att samverka med civila myndigheter avser endast samverkan i och för svensk krisberedskap. Sida har fått i uppdrag att särskilt samverka och ge råd till andra myndigheter i frågor som rör utvecklingssamarbetet samt samstämmighet för utveckling. Sida ska därtill vara sammankallande för samråd om konfliktrelaterat bistånd. Svenska bidrag till internationella insatser FBA ska bidra till nationell samverkan för ett samordnat och effektivt genomförande av internationella insatser. Vidare ska FBA samverka med berörda myndigheter och organisationer för att utveckla arbetssätt och metoder för samordnade och effektiva internationella insatser inklusive former för multifunktionell och civil-militär samverkan.115 har iakttagit att det inte finns någon vedertagen tillämpning eller tolkning av begreppet samverkan.116 I vissa dokument refereras det till samverkan, i andra fall till samarbete, medan det i åter andra sammanhang refereras till samordning. Vid intervjuer med representanter för både och myndigheter framkommer att innebörden av de olika begreppen tolkas olika. En del personer menar att samverkan inbegriper gemensam planering och genomförande med tydlig ansvarsfördelning, medan andra menar att det först och främst handlar om informationsutbyte.117 Det finns därmed en risk att de berörda parterna har olika förväntningar vad samverkan går ut på och vilka resultat som ska uppnås. När det gäller begreppet civil-militär samverkan används det i flera av regeringens övergripande styrdokument av svenska bidrag till internationella insatser utan att det tydliggörs hur eller på vilken nivå den ska bedrivas eller vad som är syftet och nyttan med att samverka och agera tillsammans. Vissa myndigheter, som Försvarsmakten och MSB, har på eget initiativ utvecklat eller påbörjat en process som har som mål att ta fram egna styrdokument inom området. Försvarsmaktens interna styrning avser främst samverkan för att uppnå operativa mål för den militära insatsen medan MSB har utformat en strategi för sitt humanitära arbete som utgår från regeringens policy på området. Eftersom rör humanitär verksamhet är den i detta fall noga med att särskilja myndigheten som en humanitär aktör där samverkan med militären bör vara en sista utväg. FBA som har i uppdrag att utveckla arbetssätt och metoder för samordnade och effektiva internationella insatser inklusive former för multifunktionell och civil-militär samverkan118 har inte operationaliserat eller förtydligat regeringens politik för svenska aktörer inom området. 115Förordning (2007:1218) med instruktion för . 116Enligt regeringens proposition 2001/02:158 Samhällets säkerhet och beredskap finns följande definition av samordning och samverkan angiven: Samordning avser aktivitet som innebär att se till att den verksamhet som bedrivs av olika samhällsorgan genomförs med utgångspunkt i gemensamma planeringsförutsättningar och att själva genomförandet inte präglas av divergerande mål mellan olika samhällsorgan. Samverkan avser den dialog som sker mellan självständiga och sidoordnade samhällaktörer för att samordnat uppnå gemensamma mål. 117Intervjuer med representanter för granskade myndigheter. 118Förordning (2007:1218) med instruktion för . Svenska bidrag till internationella insatser 5.2Forum för samordning och samverkan på departementsnivå Svenskt stöd till internationella insatser bereds framför allt inom tre olika departement; , och , men styrs av fyra olika statsråd som var och en ansvarar för sitt politikområde. Förutom att frågan är uppdelad på flera departement hanteras olika aspekter avseende bidragen av olika enheter inom departementen. Det är alltså flera personer utspridda över som har i uppgift att hantera det svenska engagemanget. För att hantera samverkan mellan olika departement finns det inom formella processer för samordning och samverkan i enlighet med krav på gemensam beredning. Dessutom finns informella kontakter mellan personer på olika departement. Så gott som samtliga personer som intervjuat inom intygar att det finns en rad väl fungerande nätverk mellan personer på olika departement och avdelningar som hanterar liknande frågor. Utöver dessa samarbetsformer är det vanligt att etablera grupper eller forum för särskilda frågor inom . Inom området internationella insatser finns flera forum med deltagande av representanter från såväl departement och myndigheter. 5.2.1Frågan om förstärkt samordning har varit aktuell Behovet av samverkan kring de svenska bidragen till internationella insatser är inte ny. uppmärksammades behovet av samordning mellan olika departement för regeringsbeslut i ärenden som berörde svenskt deltagande i fredsmissioner eller andra skapades en särskild tjänst som biträdande statssekreterare i med samordningsansvar för bland annat insatser som syftade till att förebygga, förhindra eller hejda väpnade konflikter. fanns det dessutom tre interdepartementala grupper.119 verkar denna modell inte fullt ut ha motsvarat behoven eftersom en statlig utredning innehöll förslag på en förstärkning av samordningen inom . Utredaren föreslog att de existerande samordningsfunktionerna skulle intensifiera sin verksamhet samt att det inom skulle upprättas ett sekretariat med en chefsfunktion med ett övergripande samordningsansvar för krishanteringsfrågor inklusive stödet till insatser.120 119SOU 1999:29, s. 52. 120SOU 2000:74, s. 11. Svenska bidrag till internationella insatser hanterar många av de frågor som hänger samman med internationella insatser men har det inte funnits något särskilt sekretariat med övergripande samordningsansvar. 5.2.2Ny samverkansfunktion utan formell status eller rätt att fatta beslut Regeringen har i olika sammanhangsedan år 2008 informerat om avsikten att inrätta en samverkansfunktion inom med stöd av berörda myndigheter och andra aktörer för att stärka den civil-militära samverkan i samband med internationella insatser.121 I budgetpropositionen rapporterar regeringen att en samverkansfunktion har inrättats under 2010.122 Inledningsvis försökte få en bild av samverkansfunktionen på basis av intervjuer men det visade sig vara en näst intill omöjlig uppgift. Den bild som framkom var splittrad såtillvida att ett stort antal grupper nämndes med varierande och ibland motstridig information om gruppernas status, deltagande och mötesfrekvens.123 På begäran av har skriftligen redovisat hur samverkansfunktionen är uppbyggd samt vilka samverkansgrupper som fanns . Enligt består samverkansfunktionen av flera olika grupper - totalt sju olika grupper (se bilaga 4). Det är framför allt den högsta nivån med möten på statssekreterarnivå som är ny. Enligt uppgift genomfördes två möten på denna nivå 2010. Av underlaget för bildandet av samverkansfunktionen framgår att samverkansfunktionen ska arbeta i flera olika format och på olika nivåer och att de samverkansforum som redan etablerats ska betraktas som en del av samverkansfunktionens arbete.124 Av dokumentet framgår vidare att