rir · GZB525 · 2011-10-14 09:00:01 — rättskedjeperspektivet ännu inte är fullt ut etablerat.207 Omställningsarbetet har inneburit att myndigheterna har fokuserat på leveranser i RIF-arbetet och inte på att diskutera enskilda it-projekt. Fokus handlar även om förmåga att ta emot leveranser och informationsutbytet som sådant.208 2000/2001:1 utg.omr. 4 s. 18-19; prop. 2001/2002:1 utg.omr. 4 s. 29; prop. 2002/03:1 utg. omr. 4 s. 21; prop. 2003/2004:1 utg.omr. 4 s. 15; prop. 2004/2005:1 utg.omr. 4 s.87 och 92; prop. 2004/05:1 utg.omr. 4 s. 25 och prop. 2005/2006:1 utg.omr. 4 s. 18-19. 203Regeringsbeslut , Uppdrag till myndigheterna i för rättsväsendets informationsförsörjning att göra en gemensam årlig redovisning av verksamhetens utveckling, dnr Ju2006/302/PO. 204Regeringsbeslut , Ordförande i för rättsväsendets informationsförsörjning (), Ju2008/1178/PO. Enligt flera myndighetsföreträdare är framgångsfaktorer för den nuvarande organiseringen av RIF-arbetet bland annat att arbetet är tydligt avgränsat och i hög grad prioriterat av regeringen och myndigheterna. Av stor betydelse är att expeditionschefen vid är ordförande i , enligt flera myndighetsföreträdare.209 Avdömningsfunktionen har aldrig använts, även om det har varit nära. Företrädare för menar att denna funktion har ökat incitamenten för myndigheterna att lösa problem: de anstränger sig en extra gång för att lösa problemen gemensamt.210 Huvudprincipen är dock att myndigheterna ska samarbeta och komma överens. Företrädare för framhåller att beredningen och samordningen mellan myndigheter riskerar att ta tid och att vissa frågor måste kunna lösas snabbt. Företrädare för menar att det är viktigt att avdömningsfunktionen används för att undvika långa beredningstider.211 myndighetsledning har framfört önskemål om tydligare styrning av RIF-arbetet när myndigheterna inte kommer överens. Konsensus beskrivs som problematiskt i kritiska lägen och medför risk för att tidsplanerna inte kan hållas.212 6.4En långsiktig plan för RIF saknas I strategin för RIF-arbetet, som beslutades av regeringen , preciserades inte en långsiktig och tidsbestämd plan för arbetet, utan strategin var en vision av ett önskat läge. Regeringen har fortfarande inte beslutat om en långsiktig plan för RIF-arbetet, utan endast om en första etapp. Dokumentet Målbild 2012, som är framtaget av myndigheterna, är en uppdragsbeskrivning för RIF-arbetet och det myndighetsinterna utvecklingsarbetet fram till 2012.213 Företrädare för framhåller att dokumentet ska betraktas som en kravspecifikation över vad myndigheternas it-stöd skulle kunna leverera rent tekniskt och inte vad som faktiskt ska levereras. Det är inte heller önskvärt att realisera Målbild 2012 eftersom tillräcklig hänsyn inte tas till den personliga integriteten.214 arbetar med att ta fram ett underlag till en långsiktig plan för RIF-arbetet. 209Intervju vid , vid och vid . 213Rättsväsendets informationsförsörjning, Årsredovisning och redovisning av RIF-myndigheternas arbete med att utveckla informationshanteringen i rättskedjan, , dnr 450-01/08. Företrädare för menar att det finns ett stort behov av ett sådant underlag och att avsikten är att regeringen ska ta beslut om en sådan under hösten 2011.215 har regeringen utvecklat målsättningarna för RIF-arbetet. Regeringen framhåller i budgetpropositionen att målet är en effektivare och mer kvalitativ ärendehantering samt förbättrad medborgarservice och ökad kunskap.216 De två senare målsättningarna är tillägg jämfört med innehållet i strategin . Regeringen nämner dock inte när målsättningarna ska uppnås. finns inga planer på att flytta ansvaret för samordningen av RIF-arbetet från och . Det är inte klarlagt hur länge denna organisering av RIF-arbetet ska fortsätta och på vilket sätt det ska utvecklas. Företrädare för framhåller dock att RIF- överenskommelser framöver även kommer att behöva förvaltas samlat och att det saknas alternativ till SI-enheten för en sådan uppgift.217 6.5Förslag till kommande etapp är under beredning bereder innehållet i den andra etappen av RIF-arbetet. Ett beslut om den andra etappen planeras tas . Avsikten är att det ska bli fler funktionaliteter och att fler myndigheter ska ingå i nästa etapp. Bruttolistor över tänkta insatser har tagits fram och en nyttovärdering har genomförts som en del i det pågående planeringsarbetet.218 Företrädare för myndigheterna betonar att det är viktigt att driva arbetet successivt och att det inte går att ta allt på en gång.219 Ambitionen från regeringen är dock att återgå till de elva myndigheter (RIF11) som arbetet omfattar enligt tidigare regeringsbeslut. Företrädare för menar att en förutsättning för att en sådan utökning i andra etappen ska vara möjlig är att tillkommande myndigheter och andra departement accepterar den struktur och styrning och de överenskommelser som gjorts i den första etappen. Det har även framförts önskemål från myndigheterna och om att finansieringsmodellen med särskilda RIF-medel ska fortsätta. 2010/2011:1 utg.omr. 4 s. 20. Företrädare för menar att det finns en medvetenhet om riskerna med att utöka antalet myndigheter i RIF-arbetet, men de framhåller att erfarenheterna av att driva RIF-arbetet är större år. Därmed anser företrädare för att fördelarna och nyttan med en utvidgning överväger riskerna. Flera företrädare för myndigheterna anser däremot att hela första etappen bör vara klar innan antalet myndigheter utökas. Trots detta ställde sig ledamöterna i bakom en utökning av RIF-arbetet. Den största risken med de kommande etapperna är, enligt företrädare för , att det kommer att krävas mycket mer arbete än beräknat och att rätt personal inte finns på plats.220 Även om styrningen av RIF-arbetet har förbättrats finns identifierade risker som kan förhindra en full nyttohemtagning. har identifierat risker i en RIF-nyttovärdering 2011.221 I myndighetens värdering framhålls att dessa risker kan antas gälla även för övriga myndigheter och för RIF-arbetet i stort. Bland annat nämns följande: Resursbrist inom myndigheterna eller förändrade prioriteringar kan leda till att arbetet och därmed förutsättningarna för nyttohemtagningen försenas. Oförutsedda problem som medför omfattande utvecklingsarbete kan riskera tidsplanen och därmed nyttohemtagningen. Om nyckelpersoner med särskild kompetens slutar kan detta allvarligt riskera arbetet. 6.6Lagstiftningen sätter ramarna för informationsförsörjningen En anpassning av gällande lagstiftning behövs för att fullt ut realisera målsättningarna för RIF-arbetet och för att i högre grad kunna utnyttja de möjligheter som teknikutvecklingen ger. Det finns behov av att kontinuerligt se över lagar, förordningar och föreskrifter eftersom teknikutvecklingen går snabbt framåt. Den ökade effektiviteten som kan uppnås måste avvägas mot den personliga integriteten. Detta har regeringen också framfört bland annat i budgetpropositionen för 2002.222 Regeringen har ansvar för att uppmärksamma på behov av författningsändringar. 221Justitiedepartementet, pm Nyttovärdering 2011 avseende utveckling av Rättsväsendets informationsförsörjning, , Dnr Ju2010/0770/SI. 2001/2002:1 utg. omr. 4, s. 29, prop. 2002/03:1 utg. omr. 4 s. 21. Regeringens utgångspunkt för den första och andra etappen i RIF är att inga lagändringar ska vara nödvändiga för genomförandet. Bedömningen är dock att det kommer att krävas ett antal förordningsändringar. skiljer på författningsändringar som är nödvändiga för genomförandet och sådana som kan skapa effektivisering eller nytta.223 bedömer att hinder i lagstiftningen inte föreligger för att ärenden ska kunna skickas elektroniskt i brottmålsprocessen från utredning till verkställighet av dom.224 har analyserat behovet av ändringar i förordning och överlämnat skrivelser till med förslag till ändringarna som bedöms nödvändiga för att möjliggöra myndighetens åtaganden i den första etappen.225 Exempelvis kräver RI-systemens utfasning en ny reglering som ersätter förordningen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem (RI-förordningen). har i en skrivelse till regeringen framfört behov av förändrad lagstiftning för att säkerställa nyttan med första etappen. Skrivelsen rör formkrav i på underskrift av stämningsansökan samt krav på att utskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen och bevisning ska inges till rätten.226 Detta är dock väl kända hinder som identifierats tidigare.227 Om dessa ändringar inte genomförs kan det elektroniska flödet införas men pappersflödet kommer att kvarstå. har därför lämnat förslag på förändringar till Justitiedepartementet.228 Företrädare för bedömer att ändringen är viktig och att det är önskvärt att undvika parallell pappershantering.229 Målsättningen för är att förändringen ska hinna träda i kraft innan åklagaren ska börja skicka elektroniska stämningsansökningar till domstolarna . En liknande bedömning gjordes även i pm Författningsöversyn för genomförande av RIF:s målbild och handlingsplan En preliminär rättsanalys s. 17, 21-22 och 33, , dnr RA-450-3507/08. 225Domstolsverket pm Analys i anledning av en ny kommunikationslösning för rapportering av brottmålsavgöranden, , dnr 1644-2010; , Promemoria Behov av författningsändringar i anledning av ett elektroniskt förundersökningsprotokoll, och , pm Elektronisk stämningsansökan och brottsmisstankar en författningsanalys, . 226Formkraven för en stämningsansökan finns i 45 kap. 4 § (1942:740) där det bland annat framgår att ansökan ska vara undertecknad av åklagare och 45 kap. 7 § ställer krav på att åklagaren när åtal väcks eller därefter till rätten ska inge utskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen samt de skriftliga handlingar och föremål som han vill åberopa som bevisning. 227Formel Formkrav och elektronisk kommunikation (Ds 2003:299); , Författningsöversyn för genomförande av RIF:s målbild och handlingsplan En preliminär rättsanalys s. 44, , dnr RA-450-3507/08. 228Åklagarmyndigheten, promemoria Framställan om ändringar i . 229Intervjuer vid och . För att realisera full nytta av den första och kommande RIF-etapper krävs förändringar i lagstiftningen kring återkopplingen av information bakåt i rättskedjan. RIF11-myndigheterna bedömer att återkoppling av information kan ge nya förutsättningar för uppföljning, planering och styrning av myndigheternas verksamhet samt för kvalitetssäkring och utbildning.230 Företrädare för framhåller att återkoppling av information är en komplicerad fråga och att det krävs principiella ställningsstaganden kring skyddet för den personliga integriteten. Myndigheternas it-stöd måste initialt vara anpassade efter gällande lagstiftning. Företrädare för uppger att regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning av gällande lagstiftning med hänsyn till kommande etapper av RIF-arbetet.231 6.7Svåröverskådligt och till vissa delar omodernt regelverk Det saknas en samlad lagstiftning som reglerar personuppgiftsbehandlingen och informationshanteringen i rättsväsendet. Detta regleras i flera olika författningar.232 framförde till regeringen att det främst var regelverket om myndigheternas personuppgiftsbehandling och arkivering som behövde anpassas bättre till hantering av pappersdokument och elektronisk information.233 Därefter har RIF-myndigheterna i flera sammanhang i skrivelser till regeringen framfört att det vore önskvärt att skapa en sammanhållen reglering för sektorn, utifrån målsättningen om en sammanhållen nationell informationsstruktur för rättsväsendet. Detta innebär att brottmålsprocessen och dess ändamål kommer i fokus och inte den enskilda myndighetens hantering. Myndigheterna hänvisar i detta sammanhang till patientdatalagen (2008:355) som uppfattas som en modern, it-anpassad och sammanhållen lagstiftning kring personuppgiftsbehandling.234 Flera myndighetsföreträdare har också framhållit att det är mer ändamålsenligt om registerförfattningar hanteras i ett process- eller helhetsperspektiv.235 230Justitiedepartementet promemoria Nyttovärdering 2011 avseende utveckling av Rättsväsendets informationsförsörjning, , dnr Ju2011/9779/SI. 231Intervjuer vid och . 232Exempel: Tryckfrihetsförordningen (1949:195), Regeringsformen (1974:152), förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), personuppgiftslagen (1998:204) och ett flertal registerförfattningar. 233Domstolsverket, Rättsväsendets Informationsförsörjning (RIF) s. 11, , rapport 2004:6. 234Rikspolisstyrelsen, Författningsöversyn för genomförande av RIF:s målbild och handlingsplan En preliminär rättsanalys s. 36, , dnr RA-450-3507/08. Redovisning av RIF- samordningen , Rättsväsendets informationsförsörjning s. 21, , dnr: POA-450-165/07. 235Intervjuer , och . Registerförfattningarna har bland annat i utredningar kritiserats för att vara föråldrade och inte anpassade till modern teknik. Författningarna påminner om varandra men saknar gemensam struktur och harmoniserade begrepp samt skiftar i förhållningssätt till personuppgiftslagen (1998:204), PUL.236 En ny lag om personuppgiftsbehandlingen i polisens brottsbekämpande verksamhet börjar gälla , med undantag av vissa ändringar som trädde i kraft den 1 juli 2010.237 Lagen ska vara teknikneutral och flexibel samt sätta ramarna för personuppgiftsbehandlingen snarare än att reglera i detalj.238 Regeringen fick ett slutbetänkande från , men har detta inte föranlett någon ny lagstiftning.239 Förslag till ny registerförfattning för Domstolar och åklagarväsendet är under beredning inom Regeringskansliet.240 Det är oklart när den nya lagen kommer att träda i kraft och i vilken utsträckning de två lagarna kommer att vara harmoniserade med den nya polisdatalagen. De nya registerförfattningarna åtgärdar inte bristerna när det gäller äldre tekniska begrepp, som till exempel direktåtkomst, vilket är ett mer generellt problem för alla registerförfattningar.241 Flera utredningar har inte kunnat lösa bristerna i enskilda pågående lagstiftningsärenden. Vidare har lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården kritiserats av företrädare för Kriminalvården. Kritiken består främst av att det finns behov av att klargöra vilken information andra myndigheter bör få återkomst till och vilken grad av sekretess, uppgifter och handlingar i Kriminalvårdens it-system ska ha. Regleringen upplevs som föråldrad och är inte anpassad till modern teknik. Företrädare för Kriminalvården framhåller att myndigheten har framfört dessa synpunkter till , men frågan uppges inte vara prioriterad för närvarande.242 236Intervjuer vid och . och SOU 2007:45 Utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter s. 159 f. 237Polisdatalagen (2010:361). 2009/10:85 Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet, behandlades i bet. 2009/10:JuU19, rskr. 2009/10:255. 239SOU 2001:100 Informationshantering och behandling av uppgifter vid domstolar. 241Denna begreppsbildning som används i många registerförfattningar har kritiserats i olika sammanhang, vilket också de remissmyndigheter som är kritiska hänvisar till. påpekar i sitt delbetänkande (SOU 2007:22, del 1, s. 462 f.) att uttrycket direktåtkomst ibland avser utlämnande på elektroniskt medium. Vidare framhåller utredningen att det finns olika uppfattningar om huruvida bestämmelser om direktåtkomst är sekretessbrytande eller inte. granskning visar följande: Regeringens styrning av RIF-arbetet har varit återhållsam och myndigheterna har inte levererat konkreta resultat. Sedan nystarten har regeringen övertagit samordningen för RIF-arbetet och expeditionschefen i har numera ordförandeskapet i . Rådet har dock inte någon förvaltningsmässig status utan består av myndigheter som var för sig fattar beslut i gemensamma frågor. Regeringen har även avsatt särskilda medel för RIF-arbetet . Sammantaget har dessa åtgärder bidragit till ett intensifierat arbete i och inom myndigheterna för att effektivisera informationsförsörjningen i rättskedjan och utveckla it-verksamheten. Regeringen har ännu inte tagit fram en långsiktig plan för RIF-arbetet. Regeringen har inte heller redovisat när målsättningarna med RIF-arbetet ska uppnås. Förslag till en andra etapp i RIF-arbetet är under beredning och ska beslutas . Avsikten är att det ska bli fler funktionaliteter och att fler myndigheter ska ingå i en andra etapp. har bland annat genomförts som ett underlag för detta planeringsarbete. Regeringens ambition är dock att ska samtliga elva myndigheter som RIF-arbetet omfattar vara aktiva i RIF-arbetets fortsättning. Flera myndigheter i rättskedjan har i skrivelser uppmärksammat regeringen på behov av en anpassning av registerförfattningar till ett tydligare process- och helhetsperspektiv. Regelverket är svåröverskådligt och till vissa delar omodernt, exempelvis vad gäller reglering av personuppgiftsbehandling och informationshantering. Regeringen har ännu inte genomfört en samlad analys för att identifiera behov av att anpassa gällande registerförfattningar. Regeringen ställer ökade krav på rättsväsendets myndigheter att förbättra effektiviteten, minska balanser och korta genomströmningstiderna i brottmålsprocessen. Den uttalade målsättningen är att skapa en helt elektronisk och strukturerad informationsförsörjning för rättsväsendets myndigheter i rättskedjan. Regeringen har också framfört att myndigheterna måste tillgodogöra sig de möjligheter som ny teknik ger om verksamheten ska bli mer kostnadseffektiv. övergripande slutsats är att regeringen och myndigheterna samlat, trots vissa tydliga förbättringar och insatser, ännu inte skapat tillräckliga förutsättningar för att ett effektivt it-stöd i rättskedjan ska kunna utvecklas. menar att det fortfarande finns väsentliga brister som behöver åtgärdas och som sammantaget utgör en risk för ökade kostnader för itverksamheten i rättskedjan och att nytt it-stöd inte kan utvecklas i den takt som krävs. De totala kostnaderna för myndigheternas it-verksamheter är betydande och har ökat . Myndigheternas beräkningar och prognoser av de totala budgeterade it-kostnaderna i rättskedjan visar på en kostnadspuckel 2011 som motsvarar . Polisen står för av dessa kostnader. För att kunna utveckla nya system och it-stöd och få ned kostnaderna för drift och förvaltning är det nödvändigt att avveckla gamla och omoderna system och föråldrad infrastruktur inom framför allt polisen och Kriminalvården. Myndigheterna saknar dock erfarenhet av avveckling i denna storleksordning. Personalresurser och kompetensförsörjningen för detta arbete är sårbara faktorer och myndigheternas plan för hur it-stöd och tekniska plattformar ska avvecklas är delvis oklar. noterar även att det saknas aktuella statliga ramavtal för vissa it-konsulttjänster, vilket försvårar för myndigheterna att genomföra samordnade upphandlingar inom området. menar att det därmed finns en risk för att avvecklingen av gamla system och it-stöd försenas eller drar ut . signalerar redan nu för en viss försening i arbetet med avveckling. Förseningar kan medföra att kostnaderna fortsätter att öka och att angelägna it-projekt försenas. konstaterar att i arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) har få konkreta resultat uppnåtts och planeringen för kommande etapper är oklar. noterar att den första etappen i RIF-arbetet är försenad med . Granskningen visar även att flera kritiska it-projekt på myndigheterna är försenade och fördyrade. vill framhålla det positiva i att regeringen och myndigheterna i rättskedjan har intensifierat RIF-arbetet och att regeringen avsatt särskilda medel för detta . Sedan övertog ordförandeskapet för och samordningsansvaret för RIF-arbetet har trycket ökat på myndigheterna att arbeta mer fokuserat med it-verksamheterna. menar att RIF-arbetet, i och med denna organisering, har fått en bättre ledning och samordning. Samtliga myndigheter uppger även att medvetenheten om rättskedjan som helhet har ökat i och med detta. Granskningen visar även att myndigheterna arbetar mer målinriktat med att förbättra it-stödet. ser också positivt på att har genomfört flera viktiga åtgärder för att bättre kunna styra it-verksamheten. noterar även att samtliga myndigheter i rättskedjan fått i uppdrag av regeringen att ta fram en plan för att anpassa verksamheten till införandet av ett strukturerat elektroniskt informationsflöde. Trots att RIF-arbetet har fått en tydligare samordning från sedan nystarten menar att det fortfarande finns oklara ansvarsförhållanden mellan regeringen och myndigheterna som behöver ut, exempelvis roll och befogenheter. Sammantaget är det viktigt att regeringen och myndigheterna arbetar långsiktigt och uthålligt för att åstadkomma ett effektivt it-stöd i rättskedjan. 7.1.1Myndigheternas registerförfattningar ger inte tillräckliga förutsättningar för att utveckla it-stödet i rättskedjan En viktig förutsättning för att kunna utveckla it-stödet i rättskedjan är att myndigheternas registerförfattningar möjliggör ett effektivt utnyttjande av modern teknik och är anpassade till kommande etapper i RIF-arbetet. Lagstiftningen sätter en ram för möjligheterna att utveckla it-stödet i rättskedjan. Myndigheternas olika registerförfattningar reglerar bland annat i vilken omfattning informationsförsörjningen i rättskedjan är möjlig. slutsats är att myndigheternas registerförfattningar inte ger tillräckliga förutsättningar för att utveckla it-stödet i rättskedjan. Myndigheterna har uppmärksammat regeringen på behovet av en sådan anpassning. noterar att etapp 1 och 2 i RIF-arbetet inte ska kräva några lagändringar och att det är oklart vilka förutsättningar som ska gälla för etapp 3 och framåt. Regeringen har ännu inte genomfört en samlad analys av lagstiftningen. menar att det i och med detta finns en risk för att myndigheterna inte kan tillgodogöra sig de möjligheter som ny teknik ger. Detta kan leda till att it-stödet inte blir så effektivt som det skulle kunna vara. anser att det är viktigt att lyfta fokus, från enbart informationshantering i huvudflödet i rättskedjan, till en bredare analys av behovet av verksamhetsutveckling med stöd av it. 7.1.2Regeringen saknar en långsiktig planering för RIF-arbetet En viktig förutsättning för att myndigheterna ska kunna utveckla it-stödet i rättskedjan är att regeringen har en dokumenterad långsiktig planering för RIF-arbetet. Mycket tyder på att myndigheternas RIF-arbete kommer att bli ett flerårigt och omfattande projekt som ställer krav på långsiktighet och uthållighet. granskning visar dock att det saknas en långsiktig planering för RIF-arbetet efter den första etappens genomförande. Det är oklart hur många etapper som det totalt sett kommer att bli och hur RIF-arbetet är tänkt att genomföras och organiseras framöver. slutsats är att avsaknaden av en långsiktig planering för RIF-arbetet efter den första etappens genomförande försvårar för det fortsatta RIF-arbetet och för myndigheterna att planera för andra angelägna it-projekt. noterar att regeringen inte uttalat när målsättningarna med RIF-arbetet ska uppnås. Det är inte heller beslutat vad en andra etapp kommer att omfatta. Avsikten är att ett sådant beslut ska tas Granskningen visar att det är väsentligt att myndigheterna går i takt och kan leverera enligt planen i RIF-arbetet. Detta har förseningen med för första etappen tydligt visat betydelsen av. Regeringens avsikt är att utöka antalet aktiva myndigheter i RIF-arbetet. ser dock en risk med en utökning av antalet myndigheter innan huvudflödet i rättskedjan fungerar på ett bra sätt. En för snabb utökning kan leda till att RIF- arbetet blir mindre effektivt. Dessutom menar att det, trots förbättrad samordning i av RIF-arbetet , fortfarande finns oklara ansvarsförhållanden mellan regeringen och myndigheterna. Vad gäller RIF- rådets befogenheter har inte rådet någon förvaltningsmässig status utan består av myndigheter som var för sig fattar beslut i gemensamma frågor.