rfr · GY0WRFR5 · 2011-01-01 00:00:00 — När den nuvarande krisen slog till blev man därför återigen tvungen att forcera igenom en ny krislag lagen (2008:814) om statligt stöd till ge regeringen möjlighet, och ett statsfinansiellt mandat, att hantera alla aspekter av krisen och framför allt sjösätta garantiprogrammet. Det är knappast bästa praxis. En annan fråga är om och hur de rättstillämpande myndigheterna i kan agera snabbt för att stänga och avveckla en bank innan den tvingas gå i konkurs. I Economic Survey of () konstaterades t.ex. följande: kan inte direkt inleda ett insolvensförfarande eller samordna en räddningsaktion innan ett institut har förklarats vara insolvent. Även om myndigheterna har vissa redskap till sitt förfogande kan begränsade befogenheter göra det svårt att agera snabbt och effektivt när det uppstår problem (s. 63). Vi är även osäkra på om eller Riksgälden har tillräckliga befogenheter för att agera föregripande om detta krävs för att upprätthålla finansiell stabilitet. Den internationella debatten har gått vidare i ganska snabb takt. Medan man i ansåg att erfarenheterna från perioden 19901992, då fallerande banker först förstatligades tillfälligt och därefter såldes, hade varit ganska positiva med tanke på de alternativ som stod till buds och även erfarenheterna av bankkriser på andra håll, är detta en lösning som väcker starkt motstånd i andra länder, i synnerhet i och . När man i dessa andra länder avstod från möjligheten att tillfälligt förstatliga fallerande banker blev man i regel tvungen att skjuta till statliga pengar till dessa banker (s.k. bail out) utan att aktieägarna förlorade sitt aktiekapital eller att obligationsinnehavarna, oavsett om obligationerna var efterställda eller prioriterade, ens behövde bära en del av bördan. Även detta sätt att stötta bankerna har emellertid mött starkt ogillande. De alternativ som står till buds att avveckla eller använda skattemedel (vare sig det sker genom ett förstatligande eller inte) upplevs alltså som oacceptabla. I detta läge är det två idéer som har vunnit alltmer stöd. Den första är att alla systemviktiga finansiella institut ska ha ett slags livstestamente. Livstestamentet ska normalt bestå av två delar (se Huertas 2010 a, b, c och 17 Se Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66). En sammanfattning av betänkandet gjordes i Penning- och valutapolitik, 3/2000, riksbank. 2011).18 Den första delen ska vara en återhämtningsplan, där det berörda systemviktiga finansiella institutet måste föreställa sig ett antal akuta påfrestningar, t.ex. att det stängs ute från kapitalmarknaderna, och i varje enskilt fall ange vilka åtgärder man kan vidta för att kunna återhämta sig från en sådan situation. I fall antar och rekommenderar vi att och gemensamt upprättar sådana livstestamenten för alla systemviktiga finansiella institut, inklusive de fyra storbankerna. Bankernas gränsöverskridande struktur skulle naturligtvis försvåra uppgiften avsevärt och göra det nödvändigt att involvera ett tillsynskollegium av berörda myndigheter, men det finns som tur är en stark samarbetsanda i . Den andra delen skulle vara en förhandsöverenskommelse om de strukturella förändringar som kan behöva göras för att minska kostnaderna för avveckling om återhämtningsplanen inte räcker till. Det skulle bland annat handla om att se till att IT-tjänsterna kan fortsätta utan avbrott, att det finns en plattform för väsentliga data och att institutets juridiska struktur inte försvårar en ordnad avveckling. För mer information, se Huertas (ibid.). En process för ordnad avveckling behandlas även i , där det inrättas en ny myndighet () med starka avvecklingsbefogenheter (se Acharya m.fl. Regulating Wall St [: ], 2010, kapitel 8, s. 223231). I , som är så mycket mindre än , skulle det vara ineffektivt att vid sidan om Riksgälden inrätta en ny, självständig myndighet som skulle vara inaktiv. Även här antar och rekommenderar vi därför att och tar hand om detta gemensamt och hänsyn återigen tas till den gränsöverskridande aspekten i denna övning. Den andra idén som övervägs är om avveckling ska undvikas genom att en del av, eller hela, förlustbördan överförs från skattebetalarna till obligationsinnehavarna, antingen genom någon form av bail-in eller genom villkorade konvertibler (contingent convertible bonds eller co-co bonds). För en mer ingående beskrivning av dessa förslag hänvisas till IMF Staff Discussion Note, , om Contingent Capital: Economic Rationale and Design Features. Mycket arbete återstår när det gäller dessa idéer. Man måste bland annat bestämma om bail-in-möjligheten ska fastställas på förhand i prospektet, så att det blir fråga om ett slags villkorad konvertibel, eller om det ska vara något som myndigheterna har rätt att beslu- 18 Huertas, T.F. (2010a) Crisis: Cause, Containment and Cure, (: Palgrave ). Huertas, T.F. (2010b) Living : How Can the Concept be Im- plemented?, anförande vid Conference Cross-Border Issues in Resolving Systemically Important , , , , . Huertas, T.F. (2010c) Im- proving , uppsats framlagd vid seminarium om in Banking, , tillgänglig på ml. Huertas, T.F. (2011) Barriers to Resolution, diskussionsutkast, Authority, . ta om i efterhand. I det sistnämnda fallet skulle obligationsinnehavarna behöva någon form av skydd mot att myndigheterna missbrukar denna rättighet, och man skulle förmodligen vara tvungen att tydligt fastställa parternas rättigheter och skyldigheter i lag. Detta tillvägagångssätt kan dessutom få oförutsedda negativa konsekvenser. Marknadens reaktioner på den här typen av förslag har redan tydligt visat att förslagen kan skapa större osäkerhet (bland obligationsinnehavare), öka smittspridningen och förvärra skuldutvecklingen när svårigheter väl uppstår. Förutom att obligationsinnehavarna skulle få bära en del av kostnaderna för rekapitalisering uppstår dessutom frågan om det skulle vara möjligt eller nödvändigt att kräva att bankerna försäkrade sig mot kostnaderna för fallissemang, inklusive utbetalningar inom ramen för insättningsgarantisystemet, genom att betala en skatt eller avgift. Det skulle antingen kunna ske i förväg (ex ante), och i någon mån vara avhängigt av den enskilda bankens riskprofil, eller ske i efterhand (ex post).19 Denna fråga diskuteras också fortfarande, även om bankbeskattning snarare har nämnts som ett sätt att motverka alltför höga ersättningar än som en metod att försäkra mot bankfallissemang. Dessa nya idéer har emellertid fått stort utrymme i internationella forum och kommer helt säkert att diskuteras inom EU, kanske i (), liksom i för banktillsyn () och (). Vi menar att det är tämligen troligt att alla utvecklade (europeiska) länder kommer att uppmuntras att genom ett parlamentsbeslut införa en särskild avvecklingsordning som mycket väl kan ha inslag av såväl livstestamenten som bail-in-lösningar. Vi tror att kommer att behöva göra detta som ett led i ett europeiskt eller internationellt initiativ på detta område och rekommenderar att de relevanta svenska myndigheterna inrättar en beredningsgrupp med företrädare för Fi- nansdepartementet, Riksgälden och (och eventuellt, men inte nödvändigtvis, ) för att gå vidare med detta arbete och utarbeta nödvändig lagstiftning. 19 I sitt tal inför (ibid. s. 8) konstaterade riksbankschef följande: Tricket är att få bankerna att internalisera kostnaderna för garantin, inte på branschnivå utan på den enskilda bankens nivå. Det sker genom att ett statligt administrerat system inrättas till vilket alla banker betalar in en avgift som står i relation till deras risker, på ungefär samma sätt som i en vanlig försäkring. Det är visserligen fortfarande staten som står [för] risken i händelse av ett stort fallissemang. Men i detta system får staten vederbörlig kompensation för detta. Och finansieringen är robust. Om denna lösning skulle införas allmänt skulle det också leda till mer likvärdiga konkurrensvillkor mellan banker från olika länder som delvis konkurrerar på samma marknader. Jag hoppas därför att förslaget får mer uppmärksamhet internationellt än det har fått. När det gäller mandat för finansiell stabilitet är riksbankslagen (1988:1385) inte särskilt utförlig. Det enda som sägs är: skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (1 kap. 2 § tredje stycket) och För att främja betalningssystemets funktion får bevilja deltagarna i systemet kredit (6 kap. 7 § andra stycket). Den enda särskilda rättighet som ges genom denna lag (förutom möjligheten att ge krisdrabbade banker nödkrediter) är att man får anmoda finansiella institut att lämna vissa uppgifter (6 kap. 9 §). I praktiken har tolkat sitt ansvar att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende i en vidare mening som att man ska främja stabilitet i det finansiella systemet och som att detta ansvar delas med andra offentliga myndigheter: , och . En mycket viktig del av vår diskussion blir att granska ansvarsfördelningen mellan dessa olika institutioner. När det gäller krisförebyggande har roll fram till nu varit begränsad till att samla in och analysera information om det svenska finansiella systemets stabilitet och att presentera dessa analyser i sin , som ges ut , samt via andra kanaler, t.ex. i de anföranden som direktionsledamöterna regelbundet håller. tycks ha lyckats tämligen väl i detta arbete.20 Särskilt pekade man i Finansiell stabilitet tydligt på riskerna med två svenska bankers stora kreditexponering i . (Se bilaga 1.) I rapporterna pekade man helt korrekt även på riskerna med att de svenska storbankerna var beroende av dollarupplåning på kapitalmarknaderna. Som vi kommer att se i det följande hade emellertid inte något regleringsverktyg för att tygla de svenska bankernas agerande i detta avseende, alldeles oavsett om man i så fall skulle ha använt det mot affärsbankernas låneexpansion i eller inte. Det är svårare att etablera en policykultur om man inte har några befogenheter eller verktyg att ta till. gjorde även ett bra jobb när det gällde att analysera stabiliteten i de svenska bank- och finanssystemen. Man gjorde bland annat regelbundna noggranna utvärderingar av kapital- och likviditetssituationen i de svenska storbankerna och av deras motpartsexponeringar (för att bedöma spridningsrisken), och man genomförde regelbundna stresstester. har inte minst tagit fram en intressant metod för att analysera stora motpartsriskers betydelse för de fyra svenska storbankerna. är dessa banker skyl- 20 Se t.ex. , Spong och Wilkinson (2010) What can financial stability reports tell us about macro-prudential supervision?, Working Paper, of . Författarna jämför riskbedömningarna i rapporterna om finansiell stabilitet i fem europeiska länder: , , , och . Deras slutsats är att klarade sig ganska bra i detta avseende. diga att rapportera bruttoexponeringar mot de största motparterna samt alla metoder de använder för att minska riskerna (t.ex. krav på säkerheter, köp av marknadsskydd såsom CDS eller nettningsavtal med motparterna). Därefter testas storbankernas balansräkningar genom att en av dem antas fallera och förlusterna dras från deras primärkapital. Följande diagram visar den lägsta primärkapitalrelationen bland de tre överlevande bankerna från till tredje kvartalet 2007. Det ger en bra bild av hur mycket spridningsrisken kan variera i ett så koncentrerat banksystem som det svenska. Diagram 3:1 Den lägsta primärkapitalrelationen hos en av de fyra svenska storbankerna givet att en annan svensk storbank ställt in sina betalningar Källa: stabilitet 2009:1. Det som bekymrar oss mest är att , trots att man lyckades upptäcka uppbyggnaden av allvarliga risker, inte hade några befogenheter att stoppa denna utveckling. Detta konstateras också i rapporten och finansiell stabilitet 2010 (s. 13): I det förebyggande arbetet har enligt lagen inga tvingande verktyg för att påverka aktörerna i det finansiella systemet. I stället verkar i första hand genom att [] uppmärksamma på och varna för risker och händelser som kan innebära hot mot den finansiella stabiliteten. Den hypotetiska makt som ligger i den här typen av informella påtryckningar (eller moral suasion) kan ibland vara otillräcklig för att tygla de finansiella institutens eventuellt vidlyftiga agerande. I samma publikation påminner t.ex. om att man varnade för vissa svenska bankers alltför stora utlåning i , men att detta inte hade någon effekt: Ett tydligt exempel på denna problematik är den senaste ekonomiska ned- gången i de baltiska länderna där svenska banker bedrev en expansiv utlåning. varnade i rapporten stabilitet att denna utveckling kunde bli ohållbar. Trots att tonläget skärptes i efterföljande rapporter fick denna och andra liknande åtgärder inte avsedd effekt.21 Varningarna åtföljdes i ärlighetens namn inte av några konkreta rekommendationer till om vilka korrigerande åtgärder som borde vidtas. I publikationen och finansiell stabilitet 2010 hävdas att åtgärder av mer kraftfullt slag [skulle] ha krävts för att undanröja den hotbild för stabiliteten i det svenska finansiella systemet som höll på att växa fram i och med bankernas engagemang i de baltiska länderna. Det är en fråga som vi ska titta närmare på. får i likhet med andra centralbanker även tillföra likviditet och ge nödkrediter till banker i trångmål, en befogenhet som fastställs uttryckligen i riksbankslagen (1988:1385). I 6 kap. 7 § andra stycket sägs närmare bestämt: För att främja betalningssystemets funktion får bevilja deltagarna i systemet kredit . Kredit får endast beviljas mot betryggande säkerhet. Och vidare i 6 kap. 8 §: Om det finns synnerliga skäl får i likviditetsstödjande syfte på särskilda villkor bevilja kredit eller lämna garanti till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av . Så skedde också när fick allvarliga problem. utökade den kredit på som beviljats till (det faktiska lånet kom att uppgå till ). Beslutet motiverades i ett offentligt uttalande med att: Både och bedömer att är solid men den pågående finansiella krisen har skapat likviditetsproblem. lån ersattes senare av ett stödlån från Riksgälden, men tog Riksgälden över sedan dragit in dess banktillstånd. Den beslut om ett sådant (tillfälligt) förstatligande motiverades av att man ville undvika en avveckling som skulle orsaka störningar i hela det finansiella systemet och med största sannolikhet en konkurs, som man ville minimera kostnaderna för skattebetalarna. I lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut fastställs under vilka omständigheter Riksgälden 21 Se t.ex.: Som tidigare utgör den kraftiga tillväxten i de baltiska länderna en viss risk. I och med att de baltiska länderna blir allt viktigare för några av de svenska storbankerna, framför allt på intäktssidan, blir också konsekvenserna större om tillväxten i de baltiska länderna skulle avta. Finansiell stabilitet 2005:2, . De svenska bankerna är alltmer aktiva i de baltiska länderna, med såväl företagssom hushållskrediter. Kredittillväxten i dessa länder har emellertid utvecklats i en takt som inte är långsiktigt hållbar. Den ekonomiska situationen i de baltiska staterna förtjänar därför extra uppmärksamhet. vill återigen uppmärksamma risken med den snabba utlåningstillväxten i de baltiska länderna. Risken förstärks av att en stor del av utlåningen sker i euro vilket medför att vissa låntagare bär en valutarisk. I och , som har störst exponering av storbankerna, utgör verksamheterna i de baltiska länderna en allt större del av de totala rörelseresultaten , Finansiell stabilitet 2006:2, . får ge nödkrediter till banker i trångmål och framför allt ställa statliga garantier för delar av bankens skuldförbindelser. nödkrediter är emellertid inte helt skyddade mot risken att den bank som mottagit stöd ställer in sina betalningar. Vi anser mer generellt att den svenska lagstiftningen inte är tillräckligt utförlig när det gäller exakt under vilka omständigheter får ge nödkrediter till finansiella institut med likviditetsproblem, i synnerhet eftersom det i dagens internationella sammanhang verkar troligt att man kommer att införa nya verktyg för makrotillsyn. Det är t.ex. inte säkert att systemviktiga finansiella institut står under tillsyn. Eftersom dessa systemviktiga finansiella institut måste kunna få nödkrediter av är det nödvändigt att ändra riksbankslagen22. Enligt 6 kap. 8 § riksbankslagen får ge nödkrediter, även om det krisdrabbade institutet inte har betryggande säkerhet, om det finns synnerliga skäl. Vi rekommenderar att det i en ny riksbankslag anges exakt vad som kan utgöra sådana synnerliga skäl och hur potentiella förluster ska fördelas. Det måste slutligen även säkerställas att sådana nödkrediter är förenliga med EU:s lagstiftning, i synnerhet med reglerna om statligt stöd. Vi rekommenderar att riksbankslagen revideras för att utvidga och förtydliga under vilka omständigheter får ge nödkrediter. Även om det är bra att det är möjligt att ge likviditetsstöd är det långt ifrån tillräckligt för att förhindra kriser. En viktig begränsning är att stödet ibland kan komma i konflikt med penningpolitikens mål att uppnå prisstabilitet, trots att nödkrediterna i allmänhet steriliseras (genom åtgärder för att dra in likviditet). Stödet kan inte heller lösa solvensproblem och har slutligen ingen inverkan på bankernas tendens att låna ut för mycket under högkonjunkturer, vilket är en av orsakerna till att det behövs en makrotillsyn, vilket vi ska förklara närmare nedan. 22 Enligt riksbankslagen måste en krisdrabbad bank ställa betryggande säkerhet för att få kredit . Så är inte fallet när det gäller nödkrediter. (Vi tackar för hans förtydligande av detta.) 3.2.2 Syftet med makrotillsyn En av de viktigaste lärdomarna av subprimekrisen var att den traditionella regleringen och tillsynen av banker, med dess inriktning på stabiliteten i enskilda institut (mikrotillsyn), var otillräcklig. Det finns i grunden tre skäl till detta: bankkriser, finansiella cykler och systemviktiga finansiella institut. Låt oss börja med bankkriser. Bankfallissemang är inte isolerade händelser. De inträffar för det mesta i kluster, vilket beror på den starka korrelationen mellan bankernas tillgångar och det starka ömsesidiga beroendet när det gäller bankernas skulder. Detta framgår av diagrammet nedan som visar antalet bankfallissemang i . Siffran är i regel mycket låg (mindre än tio) men steg till höga nivåer under tre perioder: 19361940, 20082010 och allra mest 19831993, under den så kallade savings and loans-krisen. Diagram 3:2 Antal bankfallissemang (rapporterat av FDIC) Mönstret är ungefär detsamma i : Diagram 3:3 Avvecklingar av svenska banker Källor: och (Drees and Pazarbasioglu, 1995, Crisis: Pitfalls in Financial Liberalization? IMF Working Paper, WP/95/61). 1992: Nordbanken får stora problem. Staten köper alla utestående aktier och delar upp banken i en bra bank och en dålig bank (). 1992: Den beslutar att ge Första ett lån på flera miljarder med förmånliga räntor samt lånegarantier till ett värde av flera miljarder. 1992: Staten övertar alla åtaganden, förutom dem som tillhör moderbolaget () som försätts i konkurs. Även delas upp i en bra bank och en dålig bank (Retriva). 2008: Till följd av att den isländska staten tar över ger likviditetsstöd på särskilda villkor. 2008: ger likviditetsstöd på särskilda villkor. Riksgälden tar över och . drar in HQ Banks banktillstånd och ansöker om att banken ska försättas i likvidation. får (publ) tillstånd att förvärva aktierna i . Man kan alltså inte bara fokusera på sannolikheten att enskilda banker kommer att fallera. Syftet med regelverket måste även vara att begränsa sannolikheten och kostnaderna för bankkriser, även om de utan tvivel kommer att uppstå igen. Det andra argumentet för makrotillsyn är de finansiella cyklerna. I teorin borde det finansiella systemet bidra till att dämpa reala störningar. I praktiken gör det precis tvärtom. Banker tenderar att låna ut för mycket när tiderna är goda (kreditexpansioner) och för lite när tiderna är dåliga (kreditåtstramningar). Diagrammen i slutet av detta avsnitt (som har hämtats från IMF:s internationella finansstatistik ) visar att fluktuationerna i den reala utlå- ningen är starkt korrelerade med BNP-cykler i och de andra nordiska länderna (liksom i de flesta utvecklade länder) men att de är mer volatila. Detta fenomen leder till en överdriven volatilitet i utlåning och tillgångspriser, vilket i sin tur kan ge upphov till bubblor och därefter, när konjunkturen vänder, till en spiral av utförsäljningar av tillgångar och fallande priser. Det finns ännu ingen fullständig konsensus bland nationalekonomer om själva grundorsakerna till dessa finansiella cykler, men många av dem23 anser att de beror på någon form av externalitet. Tanken är att företagen när de bestämmer hur stora lån de behöver, och bankerna när de bestämmer storleken på sin utlåning, inte tar hänsyn till vilka effekter detta får på det finansiella systemets sårbarhet och risken att det uppstår bubblor (när tiderna är goda) eller spiraler av utförsäljningar och fallande priser (när tiderna är dåliga). Det kan i förbigående nämnas att det mest populära verktyget för mikrotillsyn (dvs. för tillsynen över enskilda institut) dvs. kapitalkraven i sig är procykliskt och alltså tenderar att förstärka de finansiella cyklerna. Anta t.ex. att ett land går in i en lågkonjunktur. Antalet fallissemang och förlustgraden vid fallissemang kommer sannolikt att öka och därmed orsaka oförutsedda förluster för bankerna, vars kapital kommer att minska och kanske rentav bli lägre än det lagstadgade kravet för de sämst kapitaliserade bankerna. Eftersom det är svårt och kostsamt att ge ut nya aktier under en lågkonjunktur kommer dessa banker att vara tvungna att minska sin utlåning, vilket normalt kommer att drabba små och medelstora företag. Detta kommer i sin tur förmodligen att leda till att aktiviteten i hela ekonomin mattas av ytterligare och därigenom förstärka de ursprungliga negativa störningarna. Riskviktade kapitalkrav av det slag som rekommenderas i II är ännu mer procykliska eftersom vissa av riskvikterna baseras på konkurssannolikheter och förlustgrader vid fallissemang, vilka stiger under en lågkonjunktur. Detta leder till att kapitalkravet enligt II sjunker av två orsaker: dels minskar täljaren (det lagstadgade kapitalet) precis som i I, dels stiger nämnaren (de riskviktade tillgångarna).24 I sina nya rekommendationer (kallade III) föreslår därför att det införs kontracykliska buffertar. Vi ska i det följande diskutera de tillämpningsproblem som sådana kontracykliska mekanismer kan ge upphov till. Ett annat argument för att man bör sätta igång med makrotillsyn är att det finns systemviktiga finansiella institut. En del finansiella institut spelar i själva verket en viktig roll i väsentliga delar av det finansiella systemet: i 23Se t.ex. Bianchi and , (2010) Over-borrowing, Financial Crises and Macroprudential Taxes,NBER Working paper 16091, (2010) Monetary Policy as Financial Stability Regulation, Working Paper, , och and Korinek, (2010) Managing : A Pigouvian Taxation Approach, Working Paper, . 24Rent erfarenhetsmässigt tycks denna ytterligare procyklikalitet till följd av riskvikternas variation under konjunkturcykeln inte vara betydande. Detta kan bero på att man i storbankernas interna modeller ofta beräknar konkurssannolikheten över långa tidsrymder och fastställer ett genomsnitt över konjunkturcykeln, vilket naturligtvis begränsar procyklikaliteten. betalningssystemet, på penningmarknader, på aktie- och obligationsmarknader, på derivatmarknader samt i system för clearing och avveckling av värdepapper. Om ett sådant systemviktigt finansiellt institut fallerar får det förmodligen negativa följder för dessa väsentliga delar av det finansiella systemet och skapar därmed ännu en negativ externalitet. Eftersom de inser att de inte utan vidare får fallera kan sådana systemviktiga finansiella institut kallt räkna med att de kommer att räddas även om de gör stora förluster.