rir · GZB527 · 2011-12-15 09:00:03 — Att hantera brottmål effektivt En utmaning för regeringen och rättsväsendet Tryck: interntryckeri, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Att hantera brottmål effektivt En utmaning för regeringen och rättsväsendet har granskat effektiviteten i rättsväsendet och specifikt brottmålsprocessen samt analyserat orsaker till effektivitetsbristerna med fokus på regeringens och myndigheternas styrning perioden 2011. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen samt ovanstående myndigheter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. revisionsledare har medverkat vid den slutliga handläggningen. , , , , , och Slutrapporten bakgrund och inriktning Anslag, utgifter och resultat inom rättsväsendet Anslagen och utgifterna inom rättsväsendet har ökat väsentligt En genomgång av internationell statistik om utfall och resultat Brister i samordning, kommunikation och informationsöverföring Kvalitetsbrister och avsaknad av viktiga rutiner Resurser är inte problemet Regeringens och myndigheternas styrning mot Tydlighet i mål och krav Anskaffning och tillgång på kunskap Användningen av kunskap för att vidta lämpliga åtgärder Regeringens åtgärder för att styra samverkan Myndigheternas strategiska styrning av samverkan Iakttagelser från tidigare granskningar Kunskapsstödet behöver utvecklas och samordnas Styrningen får inte tillräckligt genomslag Beskrivning av organisationskulturen inom rättsväsendet Hur hanteras organisationskulturen i styrningen? Övergripande struktur för regeringens information till Vad har regeringen redovisat till ? Våra slutsatser och bedömningar Resultat för några utvalda brottskategorier Centrala effektivitetsproblem i rättsväsendet Genomgång av regeringens mål och krav Inhämtning av kunskap om samverkan Uppdrag i regleringsbreven där regeringen vill se har inom ramen för strategin Rättsväsendets samlade effektivitet granskat effektiviteten i rättsväsendet och specifikt brottmålsprocessen. i de samlade iakttagelserna från de åtta granskningar som genomförts 20082011 har analyserat orsakerna till de iakttagna effektivitetsbristerna i rättsväsendet och brottmålsprocessen. I fokus har varit regeringens och myndigheternas styrning perioden 20002011. Motiv: Brottslighet medför lidande och kostnader för enskilda människor, men även för samhället i stort. Brottslighet beror på en mängd faktorer i samhället. För att kunna förebygga att brott begås och att personer inte återfaller i brott behöver insatser göras inom flera politikområden. Huvudansvaret ligger dock på rättsväsendet. För att allmänheten ska känna förtroende för rättsväsendet ställs krav på att det fungerar väl och att ärendeflödet av brottmål mellan myndigheterna, den s.k. rättskedjan, är effektivt. Ett flertal effektivitetsproblem i rättsväsendet har lyfts fram i olika utredningar och rapporter . Det handlar bland annat om långa genomströmningstider, att polisutredningar läggs ned utan närmare åtgärder, att kvaliteten i förundersökningar brister, att rättegångar ställs in, att brottsoffer inte får ett bra bemötande och att alltför många personer återfaller i brott. Rättsväsendet har tillförts stora resurser. Trots det har resultaten i termer av kortare genomströmningstider, ökad lagföring och minskad brottslighet och återfall i brott inte förbättrats i tillräcklig grad. Regeringen ställer därför krav på att förstärkningen av rättsväsendet resulterar i väsentligt förbättrade verksamhetsresultat. beslutade med anledning av detta att granska effektiviteten i rättsväsendet och orsaker till problemen. Syfte: Syftet är att analysera orsaker till effektivitetsbristerna utifrån de samlade iakttagelserna från granskningarna om effektiviteten i rättsväsendet och brottmålsprocessen. Den övergripande frågan för granskningen är: Hanterar regeringen och de ansvariga myndigheterna i rättsväsendet brottslighet på ett samlat och effektivt sätt? Att hantera brottmål effektivt Inriktning: har granskat regeringens och myndigheternas styrning av verksamheten utifrån fyra centrala mål för rättsväsendet minskad brottslighet och återfall i brott, ökad uppklaring och kortare genomströmningstider. Granskningen omfattar också styrningen av samverkan, kompetensförsörjning och kunskapsstöd i rättsväsendet. En genomgång görs också av organisationskulturen inom rättsväsendet liksom regeringens återrapportering till . Granskningen avser perioden 20002011. Omfattning: Granskningen omfattar regeringen och samt följande centrala myndigheter inom rättsväsendet: och polismyndigheterna, , , och tingsrätterna, Kriminalvården samt och . allmänna bild är att rättsväsendets myndigheter sköter sina grundläggande uppgifter. samlade slutsats utifrån granskningarna är dock att regeringen och myndigheterna inte har lyckats effektivisera viktiga delar i rättsväsendet och rättskedjan. Det finns fortfarande flera brister och svaga länkar i rättskedjan från anmälan till dom och verkställighet av straff. Det finns också brister i det brottsförebyggande och i det återfallsförebyggande arbetet. Sammantaget medför detta att det tar onödigt för handläggningen av ärenden i rättskedjan och att kvaliteten i ärendehanteringen försämras. Det påverkar rättsväsendets möjligheter att uppnå målen om minskad brottslighet och ökad trygghet. Det får också konsekvenser för de enskilda som drabbats av brott. konstaterar att resursbrist inte är ett avgörande skäl till bristerna. Inte heller myndigheterna har framhållit detta som en orsak till problemen. Det handlar snarare om hur resurserna används i verksamheten och hur rättsväsendet leds och styrs. konstaterar att regeringen och myndigheterna 2011 har vidtagit ett flertal åtgärder för att åstadkomma förändring och förbättrade verksamhetsresultat. granskningar visar dock att flertalet av de problem och brister som fanns kvarstår. Regeringens och myndigheternas åtgärder har därmed inte fått tillräckligt genomslag. En förklaring till det bristande genomslaget är regeringens och myndigheternas styrning av Rättsväsendets karaktär och uppdrag påverkar dock förutsättningarna att styra rättsväsendet. Brottsligheten har också utvecklats och internationaliserats , vilket ställer krav på styrningen. Att hantera brottmål effektivt Det saknas viktig kunskap för styrningen av rättsväsendet slutsats är att regeringen inte har säkerställt att det finns tillgång på viktig kunskap om verksamheten och verksamhetsresultaten i rättsväsendet. Det handlar om grundläggande uppföljningsstatistik, kriminalstatistik, kunskap om problem och orsaker till bristande resultat samt vilka konsekvenser det får i Myndigheterna har i sin tur inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att få till stånd en fungerande uppföljning och de redovisar inte viktiga resultatuppgifter. Måluppfyllelsen när det gäller genomströmningstider är därmed oklar. Även i andra resultatmått som uppklaring, brottsutveckling och återfall finns brister. Myndigheterna har inte heller byggt upp fungerande system för att fånga upp kunskaper om vilka metoder som fungerar i verksamheten. Brå har inte använts i tillräcklig omfattning eller tagit egna initiativ till att ta fram och utveckla sådan kunskap. Sammantaget påverkar detta förutsättningarna att styra rättsväsendet på ett effektivt sätt. menar att en samlad processkartläggning skulle kunna utgöra en grund för effektivisering av rättsväsendet och specifikt rättskedjan. Regeringens och myndigheternas styrning har inte varit långsiktig, samordnad och tydlig granskning visar att de mål regeringen fastställt för myndigheterna inte har varit långsiktiga och uthålliga och har varierat betydligt . Det saknas gemensamma och tydliga mål för rättskedjans myndigheter. Regeringens mål för verksamheterna åtföljs inte heller alltid av krav på indikatorer eller nyckeltal. Det brottsförebyggande arbetet är ett exempel på det. Uppföljningssystemen och uppföljningsmåtten inom rättsväsendet har också brister. ska precisera regeringens mål och ta fram nyckeltal och indikatorer. Hur myndigheterna gör detta och i vilken omfattning varierar. Sammantaget fungerar inte resultatstyrningen bra, vilket ytterst påverkar resultaten. Det finns behov av en tydligare viljeyttring från regeringens sida om vilka strategiska frågor och utvecklingsområden som är prioriterade. Det saknas enligt en samlad, långsiktig, strategisk och åtgärdsinriktad plan med prioriteringar för utvecklingsarbetet inom rättsväsendet framöver. Det behövs också ett tydligare processperspektiv i styrningen för att identifiera och komma till rätta med problemen i ärendeflödet. Och styrningen har inte fått fullt genomslag granskningar visar att regeringens och myndigheternas styrning har haft svårt att få genomslag i praktiken. Problem som varit kända länge kvarstår, trots att regeringen och myndigheterna arbetat aktivt med dem. Myndigheterna har också haft svårigheter att få genomslag för nya arbetssätt och rutiner, exempelvis polisens Att hantera brottmål effektivt underrättelsemodell (PUM), polisens nationella utredningskoncept (PNU) och verkställighetsplaneringen inom . Det uppstår därmed ett glapp mellan plan och praktik styrdokument får inte genomslag i den operativa verksamheten. Dessutom utnyttjar myndigheterna inte de möjligheter som finns i lagstiftningen i tillräcklig grad. Rättsväsendet är till sin karaktär relativt svårstyrt och utgörs av starka professioner och olika organisationskulturer. För att få genomslag i styrningen, förändra arbetssätt och rutiner, lösa viktiga problem och nå förbättrade resultat, krävs att regeringen och myndigheterna bättre tar hänsyn till den miljö de styr i. menar att det krävs en större delaktighet och förankring på flera nivåer i rättsväsendet för att styrningen ska få bättre genomslag. Regeringen bör i högre grad och i ett tidigare skede involvera myndigheterna i sin styrning. Myndighetsledningarna bör också på ett bättre sätt än förankra beslut och göra personalen mer delaktig i förändringar i den operativa verksamheten. Ledningskompetensen måste också utvecklas ytterligare. Rättsväsendets samverkan behöver stärkas och utvecklas Ett effektivt rättsväsende förutsätter samverkan inom rättsväsendet och med aktörer utanför rättsväsendet. Regeringens krav på samverkan är enligt inte nog tydligt och kraftfullt uttryckta. Samverkansformerna inom rättsväsendet är inte heller alltid tillräckligt strukturerade och utvecklade. Regeringen har inte gett ett tydligt och sammanhängande uppdrag om samverkan i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Även i myndigheternas styrdokument är kraven på samverkan oprecisa. De krav på samverkan som anges i myndighetsförordningen och förvaltningslagen är allmänt hållna. Det saknas också kunskap om hur samverkan i praktiken fungerar inom rättsväsendet. Den kunskap som finns tillgänglig används inte aktivt av regeringen och myndigheterna för att prioritera och säkerställa att samverkansåtgärder vidtas, inte ens när samverkansproblemen är uppenbara. Inom de områden där samverkan sker har det ibland saknats bindande överenskommelser och tillräcklig struktur. Det gäller inte bara samverkan mellan rättsväsendets myndigheter utan även mellan rättsväsendet och andra samhällssektorer. I regeringens skrivelse om det brottsförebyggande arbetet 2001 pekade regeringen på behovet av en helhetssyn och på att de brottsförebyggande insatserna även behövde breddas och fördjupas på central nivå, det vill säga mellan rättsväsendet och andra myndigheter och aktörer. Regeringen har inte återkommit i frågan. Kompetensen och kunskapsstödet bör användas bättre bedömer att verksamheten inom rättsväsendet kan effektiviseras genom att man i högre grad renodlar roller och använder personalens kompetens på Att hantera brottmål effektivt ett mer effektivt sätt. Av granskningen framgår att myndigheterna har arbetat mer eller mindre strategiskt med sin kompetensförsörjning. Genomgående har satsningar gjorts på utbildning, kompetensutveckling och ledarutveckling. granskningar visar dock att personalens kompetens inte alltid används på det mest effektiva sättet. Det gäller exempelvis användningen av civila utredare inom polisen och beredningspersonal inom och domstolarna. Inom är vårdarrollen otydlig. Sammantaget påverkar detta effektiviteten i verksamheten och därmed också verksamhetsresultaten. Även kunskapsstödet kan enligt användas på ett mer effektivt sätt. Brå ska ha rollen som för den samlade kriminalpolitiken men används inte fullt ut som ett sådant. Brå har inte heller i tillräcklig omfattning tagit egna initiativ för att åstadkomma detta. Kunskapsstödet på myndigheterna ser i praktiken mycket olika ut, och kopplingen till verksamhetsutvecklingen är ofta otydlig. Det är också oklart vilken forskning som bedrivs och vilken forskning som behövs inom rättsväsendet. Ingen aktör inom rättsväsendet har ett ansvar eller har tagit ett ansvar för att ta fram en samlad bild av kunskapsbehovet i rättsväsendet som grund för verksamhetsutveckling och effektivisering. Brister i regeringens redovisning till har pekat på att regeringen och myndigheterna bör följa och återredovisa utvecklingen på olika områden och vidta åtgärder för att förbättra måluppfyllelsen och åtgärda problem i verksamheten. Det gäller inte minst det brottsförebyggande arbetet och utvecklingen inom . Enligt är det rimligt att regeringen i sådana fall återredovisar till vad som gjorts och vad som uppnåtts på området. konstaterar att regeringens redovisning av resultat och utfall i budgetpropositionerna har förbättrats , men fortfarande saknas till exempel uppgifter om totala genomströmningstider, återfall och skattningar av hur faktisk brottslighet (som även bygger på andra källor än anmälningsfrekvens och nationella trygghetsundersökningen) utvecklats i redovisningen. Tonvikten i budgetpropositionerna har legat på att i mer allmänt hållna termer redovisa vilka aktiviteter som pågår inom rättsväsendet och vad regeringen avser att göra framöver. Beskrivningen av orsaker till bristande resultat är däremot relativt knapphändig och knyts inte alltid till resultatbedömningarna. Det finns inte heller en tydlig redovisning och sammanställning av de centrala effektivitetsproblem inom rättsväsendet som framkommit i olika utredningar och utvärderingar . Regeringen har inte heller lämnat någon skrivelse till om det brottsförebyggande arbetet eller på Kriminalvårdens område efter 2001. menar därför att regeringens redovisning till bör bli mer allsidig, tydlig och relevant. Att hantera brottmål effektivt För att öka måluppfyllelsen och förbättra resultaten i rättsväsendet bör regeringen göra en grundläggande analys av verksamheten i ett rättskedje- och processperspektiv. Analysen bör vara omprövande och omfatta väsentliga brister irättskedjan, beroendeförhållanden, behov och möjligheter till samordning etcetera. Fokus bör ligga på länkar och flöden mellan myndigheterna. Regeringen bör utifrån analysen ta fram en strategisk och åtgärdsinriktad plan för rättsväsendet där de samlade prioriteringarna för rättsväsendet framgår. Analysen och strategin bör tas fram i nära samarbete med myndighetsledningarna inom rättsväsendet. När det gäller det samlade brottsförebyggande arbetet bör samverkan ske med aktörer utanför rättsväsendet. Regeringen bör därefter överväga hur en stärkt samverkan kan åstadkommas irättsväsendet och rättskedjan. Detta kan till exempel göras genom en samlad förordning för rättsväsendet eller genom tydliga och samordnade krav i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Regeringen bör även formulera gemensamma och sammanhängande mål för rättsväsendet och se till att fungerande indikatorer för uppföljning tas fram. I sammanhanget är det viktigt att myndighetsledningarna deltar och därmed gemensamt binder sig till genomförandet. Regeringen bör dessutom löpande följa upp arbetet för att säkerställa att åtgärder vidtagits och att de ger avsedda resultat. För att effektivisera verksamheten inom rättsväsendet bör regeringen göra en samlad analys av kompetensförsörjningen inom rättsväsendet. Analysen bör avse vilken kompetens som finns, hur den används och hur den utvecklas. I detta sammanhang bör regeringen också överväga hur analysförmågan inom kan förstärkas. Regeringen bör därutöver ta ställning i frågan om en reformerad polisutbildning. Regeringen bör vidta åtgärder för att förbättra och utveckla det samlade kunskapsstödet inom rättsväsendet. En analys av behovet och tillgången på kunskap bör göras. Brås roll och användningen av Brå som för rättsväsendet bör i detta sammanhang övervägas liksom vilka andra aktörer som kan bidra med kunskap. Regeringen bör i sin återrapportering till ge en bättre helhetsbild av vad som har uppnåtts och de problem som finns inom rättsväsendet. Att hantera brottmål effektivt För att effektivisera verksamheten och förbättra måluppfyllelsen för de enskilda myndigheterna och för rättsväsendet som helhet måste myndigheterna, utifrån de förutsättningar som myndigheterna har att styra verksamheterna, säkerställa följande: Mål som kan följas upp. Myndighetsledningarna bör också tydliggöra hur målen för verksamheten ska uppnås och vilka prioriteringar som måste göras samt vilka åtgärder som bör vidtas. Fungerande system för uppföljning och att informationen håller hög kvalitet. Myndigheterna bör löpande följa upp vidtagna åtgärder för att säkerställa att de gett avsett resultat. Analyser som utgår från ett rättskedje- och helhetsperspektiv och som omfattar orsaker till att problemen inte har lösts. Fortsatt renodling av roller och uppgifter, bland annat genom att öka användningen av civila utredare inom polisen och beredningspersonal inom och Domstolar. Kriminalvården bör se över kriminalvårdarrollen och hur den kan preciseras och förtydligas. Myndigheterna bör också fortsätta att prioritera utvecklingen av ledningskompetensen. Fungerande system för att fånga upp kunskaper om vilka metoder som fungerar i verksamheten. Myndighetsledningarna bör också bättre förankra de beslut och reformer som ska genomföras i den operativa verksamheten. Att hantera brottmål effektivt Att hantera brottmål effektivt 1 Slutrapporten bakgrund och inriktning Brottslighet medför lidande och kostnader för enskilda människor, men även för samhället i stort. Brottslighet beror på en mängd faktorer i samhället. För att kunna förebygga att brott begås och att personer inte återfaller i brott behöver insatser göras inom flera politikområden. Huvudansvaret ligger dock på rättsväsendet. och regeringens mål för rättsväsendet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och öka människors trygghet. För att allmänheten ska känna förtroende för rättsväsendet ställs krav på att det fungerar väl och att ärendeflödet av brottmål mellan myndigheterna, den så kallade rättskedjan, är effektivt. Ett flertal effektivitetsproblem i rättsväsendet har lyfts fram i olika utredningar och rapporter . Det handlar bland annat om långa genomströmningstider, att polisutredningar läggs ned utan närmare åtgärder, att kvaliteten i förundersökningar brister, att rättegångar ställs in, att brottsoffer inte får ett bra bemötande och att alltför många personer återfaller i brott. Rättsväsendet har tillförts stora resurser. Trots det har resultaten i termer av kortare genomströmningstider, ökad lagföring, minskad brottslighet och återfall i brott inte förbättrats i tillräcklig grad. Regeringen ställer därför krav på att förstärkningen av rättsväsendet resulterar i väsentligt förbättrade verksamhetsresultat. Mot bakgrund av detta beslutade 2008 om en strategi för granskning av effektiviteten i rättsväsendet och specifikt brottmålsprocessen Rättsväsendets samlade effektivitet. har sammanlagt åtta granskningar genomförts inom ramen för strategin. Syftet har varit att täcka in viktiga delar i processen och i det brottsförebyggande och återfallsförebyggande arbetet. I granskningarna har analyserat myndigheternas operativa arbete men också regeringens och myndigheternas styrning. har med utgångspunkt i de samlade iakttagelserna från granskningarna därefter analyserat orsaker till effektivitetsbristerna i rättsväsendet och brottmålsprocessen. I fokus har varit regeringens och Att hantera brottmål effektivt samlade iakttagelser, slutsatser och rekommendationer om effektiviteten i rättsväsendet och rättskedjan presenteras i denna slutrapport. Syftet med slutrapporten är att utifrån de samlade iakttagelserna från granskningarna av effektiviteten i rättsväsendet och brottmålsprocessen analysera orsaker till effektivitetsbristerna. Den övergripande frågan för granskningen är: Hanterar regeringen och de ansvariga myndigheterna i rättsväsendet brottslighet på ett samlat och effektivt sätt? Vägledande frågor i granskningen har också varit om det finns en fungerande och tydlig styrning och prioritering för rättsväsendet, om regeringen och myndigheterna har en helhetssyn och långsiktighet i styrningen samt om det finns förmåga till förändring i rättsväsendet. Centralt är också tillgången på kunskap i rättsväsendet och om denna kunskap används. har granskat regeringens och myndigheternas styrning av verksamheten utifrån fyra centrala mål för rättsväsendet: minskad brottslighet, minskat antal återfall i brott, ökad uppklaring och kortare genomströmningstider. Granskningen omfattar också styrningen av samverkan, kompetensförsörjning och kunskapsstöd i rättsväsendet. En genomgång görs också av organisationskulturen inom rättsväsendet. Granskningen avser perioden 20002011. Granskningen omfattar regeringen och samt följande centrala myndigheter inom rättsväsendet: och polismyndigheterna, , , och tingsrätterna, Kriminalvården samt och . Andra myndigheter som bedriver verksamhet i nära koppling till rättsväsendet är och . har i analyserna särskilt fokuserat på de fyra stora myndigheterna inom rättsväsendet Polisen, , Domstolar och Kriminalvården samt regeringen och . Med rättsväsendet avser i denna rapport de myndigheter inom utgiftsområde 4 som hanterar brottmål. I rättskedjan ingår enligt de myndigheter inom rättsväsendet som hanterar den huvudsakliga mängden brottmålsärenden, det vill säga Polisen, , (styrning av tingsrätterna) och tingsrätterna samt Kriminalvården. I rättskedjan ingår också indirekt och . Att hantera brottmål effektivt 1.2.1Övergripande mål för rättsväsendet Granskningen tar sin utgångspunkt i de övergripande mål som och regeringen fastställt för rättsväsendet och de övriga krav statsmakterna har ställt på hur målen ska se ut och hur de ska uppnås. Granskningen utgår också ifrån vad och regeringen har fattat beslut om i ett antal lagar och förordningar. övergripande mål för rättsväsendet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet, och för kriminalpolitiken är målet att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Insatserna ska vara effektiva och vidtas utifrån en helhetssyn samt ett medborgar-, rättskedje- och brottsofferperspektiv. Regeringen har utifrån dessa uttalanden formulerat ett antal mål för myndigheterna inom rättsväsendet som utgått ifrån i granskningen. minskat antal brott (färre brottsoffer) och minskat antal återfall ökad kvalitet och rättssäkerhet. och regeringen har också ställt krav på att arbetsmetoderna och informationshanteringen i rättsväsendet ska utvecklas, att högre krav ska ställas på kunskap, kompetens och specialisering och att konsekvenser av större föreslagna förändringar ska analyseras. Regeringen ställer även krav på att det brottsförebyggande arbetet ska vara kunskapsbaserat och problemorienterat. 1.2.2Övriga uttalanden av och regeringen