rir · GZB520 · 2011-05-31 09:00:06 — En del kontaktåklagare fungerar som ett aktivt rättstillämpande stöd i bidragsbrottsfrågor åt polis och anmälande myndighet, medan andra har en mer passiv roll och endast deltar i interna nätverk för bidragsbrott. 3.4.1Särskilda satsningar på kontrollverksamhet har av regeringen sammanlagt fått (150 + ) i sina budgetar för att stärka sitt kontrollarbete.34 hade endast 50 kontrollutredare, men hade myndigheten utökat kontrollverksamheten till totalt 274 kontrollutredare. Därefter har antalet kontrollutredare sjunkit och arbetar cirka 150 kontrollutredare vid myndigheten.35 Dåvarande respektive fick enligt regleringsbrev 2006 och 2007 särskilda medel () för att stärka myndighetens kontrollarbete genom att anställa upp till 300 personer. Resurserna var dock inte öronmärkta för arbete med bidragsbrott och kan därför inte uppskatta hur stor andel av resurserna som avsåg bidragsbrott.36 I den återrapportering gjort till regeringen framgår dock att medlen inte har använts i syfte att motverka bidragsbrott.37 2005/06:1. 36E-post från och . 37Återrapportering om förhindrande av felaktiga utbetalningar och förbättring av regeltillämpningen (a) enligt regleringsbrev , dnr 06-3379-00. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? I övrigt har inga särskilda resurser getts till de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna eller kommunerna för kontrollarbetet. Däremot har regeringen vid ett flertal tillfällen uppdragit åt både och de övriga myndigheterna att redovisa sitt arbete med bidragsbrott. 3.4.2Ett litet tillskott till När bidragsbrottslagen infördes var regeringen medveten om att den obligatoriska anmälningsskyldigheten skulle innebära ett ökat antal anmälningar om brott mot välfärdssystemen och därmed en ökad belastning på rättsväsendet.38 Regeringen gjorde i propositionen som föregick lagen bedömningen att det, med undantag för , inte var nödvändigt med ytterligare resurstilldelning till de rättsvårdande myndigheterna på grund av förslaget. fick i tilläggsbudget en förstärkning på med anledning av bidragsbrottslagen.39 Enligt uppgift från intervju med var detta en liten summa i förhållande till vad myndigheten hade begärt. Med facit i hand uppger dock att det inte blev så svårt som myndigheten förutspått att hantera bidragsbrottsmisstankarna, det blev helt enkelt inte lika många brottsmisstankar som väntat. Den främsta förklaringen till att inte är överbelastad är dock att förundersökningsledarskapet nu har överlämnats till polisen efter att ha legat på åklagarna.40 Utöver de 7 miljoner som fick satsade regeringen extra på rättsväsendet i stort.41 Dessa medel var dock inte avsedda särskilt för bidragsbrott. 3.4.3I princip ingen uppföljning Regeringen uttalade i propositionen som föregick bidragsbrottslagen att den noga skulle följa upp vilka konsekvenser införandet av en bidragsbrottslag får för rättsväsendets myndigheter och vid behov återkomma i frågan om resurser. Regeringen uttryckte även att den hade för avsikt att följa upp reformen när den varit i kraft . I enlighet med uppdrag från regeringen i regleringsbrev utvärderade i samråd med och samverkan kring 38SOU 2006:48, Bidragsbrott, . 2006/2007:100. 2006/07:80. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? bidragsbrott efter bidragsbrottslagens införande. Regeringen följer även upp det arbete som sker inom ramen för ESV:s samverkansuppdrag om felaktiga utbetalningar. Det är nu lagen infördes. noterar att regeringen inte gjort någon uppföljning av hur arbetet med tillämpningen av bidragsbrottslagen fortlöper på resterande myndigheter och har heller inte planerat in någon uppföljning framöver. Detta framkommer även vid intervju med företrädare för . De känner inte till vilken effekt lagen har haft och vad den har lett till. Företrädare för framhåller dock att lagen är relativt färsk och att det tar att få effekter av straffrättsliga reformer.42 3.4.4 Statliga utredningar och samverkansprojekt Regeringen har tillsatt flera utredningar och ett stort samverkansprojekt som på olika sätt berör bidragsbrottsarbetet. En kort beskrivning av dessa ges nedan. Regeringen gav en utredning i uppdrag att överväga om det är lämpligt att införa en ny konsekvens av bidragsbrott, benämnd bidragsspärr. Bakgrunden var bland annat att undersökningar visat att det finns en relativt hög acceptans för missbruk av trygghetssystemen hos delar av befolkningen, och regeringen såg det därför som angeläget att vidta åtgärder för att påverka attityderna. Utredningen om bidragsspärr är en sådan åtgärd. I slutbetänkandet föreslår utredningen att en bidragsspärr införs för allvarliga fall av bidragsbrott.43 Innebörden av en sådan skulle vara att den som dömts för bidragsbrott inte ska ha rätt till en förmån , oavsett om han eller hon i övrigt uppfyller de villkor som gäller för förmånen i fråga. Syftet med bidragsspärren skulle vara att motverka felaktiga utbetalningar och värna välfärdssystemen på lång sikt. Förslaget är fortfarande under beredning inom . Utredningen om enhetligare regler om återkrav Regeringen gav en annan utredning i uppdrag att ta fram enhetligare regler om återkrav beträffande förmåner för personligt ändamål inom de centrala delarna av välfärdssystemen. Utgångspunkten för uppdraget var att belopp som felaktigt betalats ut ska återkrävas i sin helhet om inte mycket starka skäl talar mot detta. 43SOU 2008:100, Bidragsspärr, Utredningen om bidragsspärr. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? I slutbetänkandet föreslår utredningen att återkravsreglerna, som finns i ett mycket stort antal lagar och förordningar, samlas i en generell återkravslag som bör omfatta i stort sett samtliga förmåner inom välfärdssystemen.44 På så sätt kan en modernare och tydligare lagstiftning och bättre samordning av återkravsreglerna för olika förmåner skapas. Att oriktigt utbetalda förmåner kan återföras till det allmänna ansågs vara viktigt för att välfärdssystemen inte ska urholkas. Förslaget är fortfarande under beredning inom . Utredningen om administrativa sanktionsavgifter Den senaste i raden av utredningar på området är Utredningen om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen. föreslog en statlig utredning att regeringen, vid sidan av bidragsbrottslagen, bör införa ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen.45 Förslaget innebär att den som lämnar oriktiga uppgifter, vilka kan leda till att en förmån betalas ut felaktigt eller med för högt belopp, ska bli skyldig att betala en avgift. Avgiften ska omfatta ringa och vårdslösa bidragsbrott och ska påföras av den beslutande myndigheten, kommunen eller a-kassan. Normala och grova bidragsbrott föreslås även fortsättningsvis utredas av polis och åklagare. Syftet med ett administrativt sanktionssystem är framför allt att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen, men också att avlasta rättsväsendet och få snabbare och enklare sanktioner vid mindre överträdelser. Enligt förslaget ska avgiften uppgå till av det felaktigt utbetalda beloppet eller . Samverkansuppdrag kring felaktiga utbetalningar Härutöver har fattat beslut om ett stort antal lagar och förordningar för att möjliggöra ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter. Vidare har en rad myndigheter fått i uppdrag att samverka i arbetet mot felaktiga utbetalningar.46 gav regeringen i uppdrag åt () att vara sammankallande myndighet i ett samverkansuppdrag om utvecklingen av metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.47 Samverkansuppdraget består av sju delprojekt som bland annat handlar om att utveckla statistik och indikatorer, beräkna kostnadseffektivitet och studera omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Bidragsbrotten ingår som en del i projekten. ESV ansvarar för att rapportera arbetet till regeringen. 44SOU 2009:6, Återkrav inom välfärdssystemen förslag till lagstiftning, Utredningen om enhetligare regler om återkrav. 45SOU 2011:3, Sanktionsavgifter på trygghetsområdet, Utredningen om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen. 46Arbetsförmedlingen, , , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring, Inspektionen för socialförsäkring, , , , , och . 47Regeringsbeslut Fi 2009/2137. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 4 Brister i utredningskedjan kan konstatera att det, överallt i den kedja av myndigheter som ska upptäcka och utreda bidragsbrott, finns ett antal brister. I detta kapitel redogör vi för hur arbetet med bidragsbrott bedrivs . 4.1Brister i kunskapen hos handläggare, brottsutredare och åklagare De bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna kan få impulser om misstanke om bidragsbrott på flera olika sätt. handläggare som besvarat vår enkät uppstår den vanligaste impulsen genom att handläggaren upptäcker något i ärendet. Till exempel kan en handläggare lägga märke till att en person lämnat motstridiga uppgifter i ett ärende. Impulser om brottsmisstankar kan även komma från privatpersoner, andra myndigheter eller arbetsgivare. I enkätundersökning uppger i genomsnitt av förmånshandläggarna på de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna att de inte fått någon utbildning i frågor som rör bidragsbrott. Ungefär hälften av handläggarna uppger också att de saknar stöd i arbetet Utbildning och riktlinjer är det stöd som saknas i störst utsträckning. noterar dock att och bjöd in till ett möte där en framtagen utbildningshandledning lämnades över till de bidragsutbetalande myndigheterna, Kommuner och Landsting (SKL) respektive Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO). Utbildningsmaterialet var framtaget särskilt för de handläggare som ska bedöma om ärenden bör polisanmälas och som ska upprätta en polisanmälan. Trots att många förmånshandläggare uppger att de inte har fått utbildning och att många saknar stöd i arbetet uppger ändå i genomsnitt att de vet, åtminstone någorlunda väl, hur de ska hantera ett bidragsbrottsärende i de fall de misstänker felaktigheter som beror på den enskilde. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Andel handläggare vid respektive organisation som uppger att de inte fått någon utbildning, respektive saknar stöd i arbetet med bidragsbrottsärenden Kommentar: ku = kontrollutredare Källa: enkätundersökning . , och utmärker sig genom att en stor andel av handläggarna i enkätundersökningen uppger att de saknar utbildning och stöd i arbetet, såsom till exempel riktlinjer eller andra normerande dokument. Även handläggare vid kommunerna uppger i stor utsträckning att de saknar utbildning om bidragsbrott. Handläggare vid och Arbetsförmedlingen uppger dessutom att de inte vet hur de ska hantera misstankar om bidragsbrott. Vidare uppger samtliga kontrollutredare vid CSN att de saknar stöd främst i form av tid. Avsaknaden av utbildning är även stor bland förmånshandläggarna vid , medan nästan samtliga kontrollutredare vid myndigheten har fått utbildning. En rimlig förklaring till denna skillnad är det faktum att ser kontrollutredarna som ansvariga för bidragsbrottsärenden och därmed de enda som behöver ha utbildning i bidragsbrottsfrågor. Förmånshandläggarna behöver, enligt företrädare för , inte ha någon direkt kunskap om bidragsbrottslagen. Förmånshandläggarna behöver endast veta att ett ärende ska skickas vidare till en kontrollutredare när de misstänker att en individ med avsikt har lämnat felaktiga uppgifter i ett ärende.48 48 Intervju med . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Såväl poliser som åklagare uppger att många polisanmälningar om bidragsbrott har dålig kvalitet och saknar viktiga uppgifter som är nödvändiga för att ärendena ska gå att utreda respektive lagföra. Detta gäller i synnerhet för a-kassor och kommuner även om det finns stora skillnader mellan olika a-kassor respektive kommuner. Vidare har det i granskningen framkommit att vissa brottsutredare och åklagare har för lite kunskap för att kunna hantera bidragsbrottsärenden på ett effektivt sätt. I enkätundersökningen uppgav flera åklagare att många brottsutredningar är dåliga och att poliserna inte alltid vet vad som krävs för lagföring. Konsekvensen uppges bli att onödigt många ärenden behöver kompletteras. Vid besök på två polismyndigheter framkom också att de brottsutredare och förundersökningsledare som har till uppgift att utreda misstankar om bidragsbrott inte har fått någon utbildning om bidragsbrott. har inte undersökt om detta gäller för samtliga polismyndigheter. När Västmanlandsmodellen övergavs och förundersökningsledarskapet övergick till polisen fanns inte någon uppbyggd kunskap kring bidragsbrottsärenden inom polismyndigheterna, utan brottsutredarna fick lära sig allt från början på egen hand. Varken eller den egna polismyndigheten höll i någon utbildning kring bidragsbrott.49 Många åklagare har, enligt en del handläggare på de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna, för lite kunskap om de olika förmånerna som bidragsbrottsärenden handlar om. Handläggarna tror att detta bidrar till att bidragsbrottsärenden läggs ner inom Åklagarmyndigheten.50 Företrädare för har också framhållit att det är problematiskt att åklagarna inte specialiserar sig på ärendetyper. Enligt är det viktigt att de åklagare som ska utreda deras misstankar har goda kunskaper om socialförsäkringen, något som myndigheten upplever att åklagarna inte alltid har.51 49Intervjuer med i och i . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 4.2Många misstänkta bidragsbrott blir liggande Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) ska varje ärende där någon enskild person är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det innebär att det är viktigt att myndigheterna, a-kassorna och kommunerna har tillräckliga resurser och prioriterar dessa på bästa sätt så att ärenden inte blir liggande alltför efter det att myndigheten fått en impuls om att en felaktig utbetalning har gjorts. Vidare ska förundersökningar, enligt skyndsamhetsprincipen som formuleras i (1942:740), bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger.52 Skyndsamhetskravet är en viktig del av rättssäkerheten och av betydelse för bevissäkringen, men också för allmänhetens förtroende för rättsväsendets förmåga att snabbt ingripa mot brott. En alltför mellan brott och påföljd kan upplevas som psykiskt påfrestande för den som misstänks för brottet. Vikten av snabb handläggning gäller i högsta grad bidragsbrottsärenden. Dels på grund av att det är viktigt att stoppa en felaktigt utbetald ersättning så fort som möjligt så att det återkrävda beloppet inte hinner bli så stort, dels för att individen inte ska behöva känna sig osäker på vad konsekvensen blir av de felaktigt uppgivna uppgifterna. Granskningen visar att många misstänkta bidragsbrott blir liggande på några myndigheter innan misstanken polisanmäls eller läggs ned. CSN uppskattar tiden det tar för dem att handlägga ett ärende till en , medan den genomsnittliga genomströmningstiden från det att en misstanke uppstår till att en polisanmälan expedieras uppskattas till cirka sex månader.53 Den främsta anledningen till den långa genomströmningstiden är enligt kontrollutredarna vid myndigheten att antalet kontrollutredare är för få. De hinner inte hantera alla impulser om misstänkta brott i den takt som vore önskvärd.54 Dessutom utbetalas studiemedlen i förskott, vilket innebär att felaktigheter upptäcks först senare och därför kan vara svåra att utreda. Vidare uppger företrädare för att de har cirka 650 ärenden som ligger och väntar på att hanteras. Av dessa utgör 250 ärenden outredda misstankar om bidragsbrott som togs över från 5223 kap. 4 § (1942:740). 53E-post från CSN . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? i samband med att bildades . Företrädare för myndigheten uppger i intervju att arbetet med bidragsbrott inte har varit prioriterat. Alla upptäckta misstankar om bidragsbrott har skickats till kontoret i där de lagts på hög utan åtgärd. haft något ansvar för att utreda misstankarna. Inga misstankar har därmed polisanmälts och inga återkrav i ärenden med misstänkta brott har gjorts . Anledningen är att myndigheten har bedömt att andra frågor har varit viktigare att prioritera , såsom exempelvis övertagna balanser i ärendeprocesserna och utbetalningar av förmåner som var försenade.55, 56 finns således inte någon kontrollverksamhet uppbyggd inom , men har myndigheten påbörjat ett arbete med bidragsbrottsärenden. Tre personer har fått i uppdrag att gå igenom de 650 ärenden som ligger hos myndigheten och att kategorisera dessa i tre prioriteringsnivåer. Därefter är tanken att få till stånd en kontrollverksamhet. Myndighetens uppfattning är dock att antalet bidragsbrott inte är särskilt omfattande inom myndigheten.57 noterar dock att medan pensionsförmånerna fanns kvar vid (2009) uppgick antalet misstankar om bidragsbrott som ledde till kontrollutredning inom pensionsområdet till drygt 1 000 ärenden. Av dessa ledde 30 ärenden till polisanmälningar.58 Arbetsförmedlingen och , som inte uppges göra mer än fem respektive tio polisanmälningar om bidragsbrott , har av naturliga skäl i princip inga ärenden som väntar på utredning.59 Kommuner och Landsting och Arbetslöshetskassornas samorganisation har inga uppgifter om kommunernas respektive a-kassornas antal ärenden som väntar på hantering.60 Flera aktörer har i granskningen framhållit att det finns särskilda förutsättningar för just bidragsbrotten som gör att polisanmälningarna borde kunna gå snabbare att utreda än många andra brott. Det finns i princip alltid en utpekad gärningsperson när polisanmälan inkommer, och de faktiska 56I faktagranskningen av rapportutkast framför att läget med balanser var kritiskt till följd av de volymer som togs över vid myndighetsstarten. 59E-post från Arbetsförmedlingen , e-post från . 60E-post från Arbetslöshetskassornas samorganisation , e-post från Kommuner och Landsting . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? omständigheterna borde ofta vara klara. De brottsutredande myndigheternas uppgift borde egentligen enbart bestå av att hålla förhör med den misstänkte och utreda om personen kan bindas till brottet.61 Granskningen visar dock att det förekommer att bidragsbrottsärenden blir liggande hos polisen och . Samma ärenden kan tidigare ha legat vid en myndighet, a-kassa eller kommun. Polismyndigheterna hade totalt närmare 2 200 bidragsbrottsärenden som väntade på att hanteras i slutet av 2010.62 Antalet bidragsbrottsärenden kan tyckas vara lågt i jämförelse med till exempel antalet bedrägeribrott som väntar på att hanteras, där antalet ärenden uppgick till drygt 20 000, men i relation till antalet inkomna bidragsbrottsärenden blir bilden en annan. Av närmare 2 800 inkomna ärenden uppgick andelen bidragsbrottsärenden som väntade på att hanteras vid polismyndigheterna till . () har i en inspektionsrapport riktat kritik mot höga balanser i bedrägeriärenden hos polismyndigheterna i de tre storstadslänen.63 RPS menar att många äldre bedrägeriärenden och däribland bidragsbrott har blivit liggande trots att en misstänkt person ofta funnits angiven. Dessutom påpekar RPS att ärendena hade kunnat avslutas med ett fåtal enklare och kompletterande utredningsåtgärder. Slutligen visar granskning att bidragsbrottsärenden även blir liggande hos . låg nästan 3 000 brottsmisstankar vid myndigheten och väntade på att hanteras, vilket kan jämföras med att totalt 7 000 misstankar om bidragsbrott inkommit . Med andra ord utgjorde andelen brottsmisstankar som låg och väntade på att tas om hand av alla inkomna brottsmisstankar.64 Varje misstänkt bidragsbrott hanteras av såväl bidragsutbetalande myndighet, a-kassa eller kommun som polis och/eller åklagare. bidragsbrottsärenden, i flera skeden av utredningskedjan, blir liggande utan att någon åtgärd vidtas bidrar till att genomströmningstiden för många bidragsbrottsärenden blir lång. Dessutom påverkas genomströmningstiden naturligen av den tid det tar att faktiskt utreda ett ärende, det vill säga handläggningstiden. 61Intervju med och intervju med . 63Inspektionsrapport 2009:5, . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Det finns ingen statistik över den sammanlagda genomströmningstiden för ett bidragsbrottsärende från det att en misstanke uppstått på en bidragsutbetalande myndighet, kommun eller a-kassa till det att åklagare fattat beslut i åtalsfrågan. har därför samlat in den statistik som finns och bett övriga myndigheter göra en uppskattning av sina genomströmningstider. I granskningen har det framkommit att tiden från att en impuls inkommer till till dess att ärendet avslutas genom att myndigheten gör en polisanmälan var eller drygt under 2010.65 CSN uppskattar att dess genomströmningstid från brottsmisstanke till expedierad polisanmälan uppgick under 2010.66 Enligt en rapport från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring (IAF) varierar genomströmningstiden vid arbetslöshetskassorna från en till sex månader.67 Övriga bidragsutbetalande myndigheter för ingen statistik över och kan inte heller uppskatta genomströmningstiden för bidragsbrottsärenden. Genomsnittlig genomströmningstid för ett bidragsbrottsärende vid olika myndigheter i bidragsbrottskedjan, 2010 Kommentar: För uppges den genomsnittliga tiden för ringa, normala och vårdslösa bidragsbrott. För CSN bygger uppgifterna på en uppskattning av myndigheten. För a-kassorna har gjort en uppskattning utifrån en beräkning som IAF gjort av genomströmningstiden (). Granskningen visar även att polisens del av utredningsarbetet att utreda om bidragsbrott föreligger tar . tog det , det vill säga närmare , för polisen att utreda en inkommen polisanmälan och redovisa ärendet vidare till åklagare. Detta kan jämföras med genomströmningstiden för bedrägerier som var . 66E-post från CSN . 67Uteslutning, frånkännande och polisanmälan, IAF Rapport 2009:9. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? noterar att det skiljer cirka i genomströmningstiden mellan ett bidragsbrott och ett bedrägeri. Med tanke på de särskilda förutsättningar som finns för att utreda bidragsbrott, i form av att det i princip alltid finns en utpekad gärningsperson, borde genomströmningstiden vara kortare än för till exempel bedrägerier där gärningspersonen ofta är okänd för polisen.69 Den tid det tar för att utreda bidragsbrott beror framför allt på om det är åklagare eller polis som är förundersökningsledare. För ringa, normala och vårdslösa bidragsbrottsärenden, där polis är förundersökningsledare, mäts genomströmningstiden från när ett färdigt förundersökningsprotokoll inkommit till åklagaren från polisen till beslut fattats i åtalsfrågan. När det gäller polisledda förundersökningar är handläggningstiden hos av naturliga skäl betydligt kortare. tog det för en åklagare att handlägga ett bidragsbrottsärende, efter att ett färdigt förundersökningsprotokoll inkommit från polisen.70 För grova bidragsbrottsärenden, där åklagare alltid är förundersökningsledare, tar det i snitt , det vill säga ungefär , från det att anmälan inkommit till till dess att beslut fattats i åtalsfrågan. Av de myndigheter som har statistik, eller har kunnat uppskatta genomströmningstiden för bidragsbrottsärenden, är det bidragsbrott mot som har den längsta uppskattade tiden. Den sammanlagda genomströmningstiden från det att en impuls om ett misstänkt bidragsbrott inkommit till till dess att åklagare fattat beslut i åtalsfrågan uppgår i genomsnitt , det vill säga och . Den totala genomströmningstiden för ett bidragsbrott mot CSN är , vilket motsvarar . för a-kassorna uppskattas , vilket motsvarar och . () har riktat skarp kritik mot polisen för långsam handläggning av bedrägeriärenden och bidragsbrottsärenden.71 Vid en granskning av de närmare 1 200 äldsta öppna ärendena vid bedrägeriroteln Syd vid i fann JO att handläggningstiden starkt kunde ifrågasättas. I av bedrägeriärendena hade ingen åtgärd alls vidtagits . Dessutom hade de anmälda brotten i ett antal ärenden helt eller delvis preskriberats.