rir · GZB510 · 2011-03-03 09:00:00 — Biodrivmedel för bättre klimat Hur används skattebefrielsen? Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Biodrivmedel för bättre klimat Hur används skattebefrielsen? har granskat skattebefrielsen för biodrivmedel. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Programansvarig och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. Biodrivmedel i och internationellt Motiv för stöd till biodrivmedel EU-inträdet förändrade beskattningen av drivmedel i Regeringen beslutar om skattelättnader för biodrivmedel Skillnader mellan principer och beslut om skattelättnader uppföljning ett krav från EU Skattelättnaden leder till ett stadigt ökande skattebortfall Regeringens rapportering till har varit sparsam Skattebefrielsens betydelse för användningen av biodrivmedel Skattebefrielsen ska utjämna skillnader i produktionskostnader Skattebefrielsen har framför allt bidragit till ökad låginblandning Skattebefrielsens sidoeffekter vid låginblandning 5.2Skattebefrielse för låginblandning kan leda till ökad konsumtion av bensin och diesel 5.3 Skattebefrielsen för låginblandning riktas framför allt mot inhemsk produktion Användningen av höginblandade biodrivmedel fallet E85 Många åtgärder har bidragit till en marknad för E85 Konsumtionen av påverkas i hög grad av bensinpriset enkät till etanol- och gasbilsägare Etanolbilar ger högre utsläpp vid bensindrift jämfört med bensinbilar Olika sätt att beräkna utsläpp ger varierande resultat Svensk biodrivmedelsanvändning innebär utsläppsminskningar Skattebefrielsen är en relativt dyr klimatåtgärd Långsiktig klimatnytta förutsätter kontrollerad expansion Möjligt att främja ytterligare utsläppsminskningar på nationell nivå Behövs en alternativ modell till skattebefrielsen? 9.1Skattebefrielsen för biodrivmedel bidrar till att uppnå klimatmål men inte till rimliga kostnader Regeringens hantering av skattebefrielsen har inte främjat Skattebefrielsen för biodrivmedel medför en del effekter som motverkar syftet Regeringens uppföljning och redovisning av skattebefrielsen har varit bristfällig och otillräcklig Skattebefrielsen har inte förutsättningar att vara hållbar på lång sikt Bilaga 1 enkät till miljöbilsägare Bilaga 2 Utsläppsreduktioner från svensk biodrivmedelsanvändning har granskat skattebefrielsen för biodrivmedel. Motiv för granskning: kan regeringen besluta om skattelättnader eller skattebefrielse för biodrivmedel. Syftet med skattebefrielsen är att bidra till teknikutveckling mot mer miljövänliga bränslen för att bland annat minska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn. Även om det visat sig svårt att minska utsläppen från transportsektorn har det inte utretts om en skattebefrielse för biodrivmedel är det bästa sättet att minska dessa utsläpp. Tidigare studier har visat att skattebefrielsen är ett både dyrt och trubbigt styrmedel. har kostnaden för skattebefrielsen ökat påtagligt och det finns risk att denna ökning fortsätter. Granskningens syfte: Granskningen har inriktats på att undersöka i vilken utsträckning och till vilka kostnader som skattebefrielsen för biodrivmedel bidrar till att uppnå klimatmålen. Fokus i granskningen är hur skattebefrielsen för biodrivmedel har utformats och hanterats, bland annat i relation till andra styrmedel, och vilka problem och risker som det fört med sig. Någon renodlad effektutvärdering har inte varit möjlig att göra eftersom skattebefrielsen inte är det enda stödet som syftar till att öka användningen av biodrivmedel. Granskningens genomförande: har gått igenom regeringens beslut om skattelättnader för biodrivmedel för perioden 19952009 samt uppföljningar av skattebefrielsen . har också, med hjälp av , genomfört en enkätundersökning riktad till ägare av miljöbilar för att undersöka vilka faktorer som är viktiga för valet att skaffa en miljöbil och valet av drivmedel. För att belysa hur skattebefrielsen påverkat användningen av biodrivmedel och hur mycket användningen av biodrivmedel bidrar till att minska utsläppen har sammanställt befintlig statistik och genomfört egna beräkningar. Granskningen har även kompletterats med intervjuer inom och , en genomgång av propositioner och annat material samt en genomgång av relevant EU-lagstiftning med stöd av EU-rättslig expertis. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Granskningen har resulterat i följande centrala slutsatser och iakttagelser: En skattebefrielse för biodrivmedel bidrar till att uppnå klimatmål men inte till rimliga kostnader Skattebefrielsen har varit nödvändig för en ökad användning av biodrivmedel, men är ett relativt dyrt sätt att minska utsläppen av växthusgaser. innehåller så gott som all bensin och diesel låginblandade biodrivmedel. Skattebefrielsen har varit avgörande för denna utveckling. För att biodrivmedel även ska kunna användas som höginblandade biodrivmedel, till exempel E85, räcker det dock inte med enbart skattebefrielse eftersom det också behövs investeringar i fordon och infrastruktur. är, i stort sett, det enda land i EU som skapat en marknad för E85. Det är inte självklart hur utsläpp från biodrivmedel bör beräknas. Olika studier kommer fram till olika resultat beroende av vilka antaganden som görs. har uppskattat att användningen av biodrivmedel kan ha inneburit minskade utsläpp på omkring 0,41,koldioxidekvivalenter för åren 20072009. De minskade utsläppen motsvarar av totala utsläpp av växthusgaser. Motverkande effekter kan dock innebära att minskningen är mindre. Det skattebortfall som uppstår till följd av skattebefrielsen har ökat stadigt och uppgår till . De utsläppsreduktioner som användningen av biodrivmedel gett upphov till innebär därmed en kostnad för staten på per kg/koldioxidminskning. I jämförelse med till exempel koldioxidskatten på per kg/koldioxid är en fullständig skattebefrielse för biodrivmedel därmed en relativt dyr åtgärd för att minska utsläppen av växthusgaser. Regeringens hantering av skattebefrielsen har inte inneburit långsiktiga och förutsägbara villkor För att ge biodrivmedel långsiktiga och förutsägbara villkor har regeringen utformat principer som grund för beslut om skattelättnader. Trots regeringens ambitioner har regeringens beslut om skattelättnader i de flesta fall avsett relativt korta tidsperioder, ett till , vilket begränsar företagens planeringsmöjligheter. Regeringens motiv för när skattelättnader ska beviljas har också varierat. har inte behandlats lika. Förutom att en olikformig hantering är dålig ur transparens- och konkurrenssynpunkt så garanteras heller inte teknikneutralitet mellan biodrivmedel, vilket är önskvärt ur effektivitetssynpunkt. Eftersom skattebefrielsen framför allt bidragit till låginblandning av biodrivmedel har den heller inte haft någon större teknikdrivande effekt. Låginblandning är ett effektivt sätt att snabbt få ut stora volymer biodrivmedel på marknaden, men det bidrar inte till Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? någon utveckling av nya drivmedel. Därmed finns en risk att skattebefrielsen bidrar till inlåsning i tekniklösningar som inte är långsiktiga eller kan fungera som övergång till långsiktiga lösningar. har , på förslag från regeringen, beslutat att regeringen även fortsättningsvis ska kunna bevilja skattelättnader för biodrivmedel i särskilda fall, utan att det behöver röra sig om pilotprojekt. Regeringen har dock inte tydliggjort i vilka särskilda fall den avser att bevilja skattelättnader för biodrivmedel. Regeringen har heller inte lämnat besked om vad som händer med skattebefrielsen efter 2013, när statsstödsgodkännande löper ut. Sammantaget bidrar detta till oklara spelregler för såväl företag som konsumenter. Skattebefrielsen för biodrivmedel medför sidoeffekter eller motverkande effekter En skattebefrielse för låginblandade biodrivmedel i bensin och diesel bidrar till lägre priser på bensin och diesel och därmed en ökad total konsumtion av drivmedel, allt annat lika. Enligt bedömning kan även en marginell ökning av den totala drivmedelskonsumtionen reducera uppemot en fjärdedel av den utsläppsminskning som låginblandningen av biodrivmedel för med sig. Antalet bilar som kan köra på liksom antalet tankställen för E85 har ökat kraftigt . Skattebefrielsen har dock inte varit tillräcklig för att hålla uppe konsumtionen av när priset på bensin sjunkit. tankade många etanolbilsägare bensin i stället för E85 som en följd av lägre bensinpriser. Detta innebär ökade utsläpp eftersom bilar som kan köra på i genomsnitt har en högre bränsleförbrukning jämfört med bensinbilar. Om skattebefrielsen för låginblandning dessutom bidrar till lägre priser på bensin kan detta också motverka användningen av . EU tillåter inte att skattebefrielsen leder till att biodrivmedel överkompenseras relativt bensin eller diesel. Eftersom skattebefrielsen är svår att differentiera mellan olika biodrivmedel har regeringen löst detta problem genom att villkora skattebefrielsen med ett särskilt tullvillkor. Tullvillkoret innebär att den högsta tullsatsen måste tas ut för att skattebefrielse ska medges för etanol som importeras för låginblandning, vilket gynnar etanol producerad i eller inom övriga EU. Eftersom produktionskostnaden för denna etanol är högre än för importerad etanol innebär tullvillkoret en högre kostnad. Denna högre kostnad har inte sin motsvarighet i ökad klimatnytta. Tullvillkoret gynnar därmed etanol som innebär mindre utsläppsminskningar på bekostnad av etanol som kan innebära större utsläppsminskningar. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Regeringens uppföljning av skattebefrielsen har varit bristfällig och otillräcklig Regeringen har inte presenterat någon övergripande strategi för hur satsningar på biodrivmedel bäst bör utformas. Regeringen har heller inte följt upp och kommenterat den totala omfattningen av skattebefrielsen och dess effekter i någon av de ekonomiska propositionerna . Det tullvillkor som regeringen infört för att hantera frågan om överkompensation innebär ett extra stöd för inhemskt producerade biodrivmedel. Av detta skäl är det intressant att följa upp frågan om överkompensation och effekter av tullvillkoret även i andra sammanhang, utöver rapporteringen till EU. Några avvägningar i fråga om tullvillkorets effekter på inhemsk produktion respektive tillgången på billigare importerad, och mer klimatvänlig, etanol har regeringen inte redovisat. Skattebefrielsen har inte förutsättningar att vara hållbar på lång sikt Den svenska produktionen av biodrivmedel bedöms inte kunna öka i någon större omfattning om inte nya biodrivmedel utvecklas. Trots satsningar på forskning och utveckling har det dock visat sig svårt att utveckla nya och avancerade biodrivmedel. De krav på utsläppsminskningar som EU ställer för att biodrivmedel ska anses hållbara är också lågt satta i förhållande till svenska förutsättningar. Kraven kommer därför troligtvis inte att bidra till någon utveckling av nya biodrivmedel eller att skattebefrielsen blir mer kostnadseffektiv i relation till klimatmålen. Ensidiga krav på biodrivmedel kan också innebära att utsläppen i stället flyttar till andra produkter eller sektorer. För att utsläppen ska minska till en så låg kostnad som möjligt är det viktigt att inte rikta åtgärder mot någon specifik typ av produktion. Om biodrivmedelsanvändningen ökar kommer en fortsatt skattebefrielse för biodrivmedel att innebära ett fortsatt ökat skattebortfall. Detta kan begränsa möjligheten att behålla skattebefrielsen . kommer heller inte att kunna behålla skattebefrielsen efter 2020 om inte förändras. Den skattebefrielse för biodrivmedel som finns är därför inte långsiktigt hållbar. har inte funnit belägg för att en skattebefrielse för biodrivmedel bidrar till att uppnå klimatmål till rimliga kostnader för samhället. Skattebefrielsen har heller inte stimulerat till utveckling av nya och mer avancerade biodrivmedel. Det går därför att ifrågasätta om det är effektivt att regeringen fortsätter att ge biodrivmedel fullständig skattebefrielse i varje fall som skattebefrielsen hittillshar hanterats, utformats och följts upp. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? I budgetpropositionen har regeringen aviserat en utvidgad skattefrihet vid låginblandning av biodrivmedel från . har även, på förslag från regeringen, beslutat att regeringen ska kunna fortsätta att bevilja skattelättnader för biodrivmedel i särskilda fall. Mot denna bakgrund lämnar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör förbättra sin redovisning och uppföljning av skattebefrielsen för biodrivmedel i syfte att öka transparensen. Regeringen bör tydligare redovisa hur skattebefrielsen i kombination med tullvillkor påverkar svensk produktion, import och användning av biodrivmedel samt vilka effekter det för med sig. Regeringen bör tydligt precisera i vilka fall skattebefrielse kan beviljas för att undvika att olika företag och biodrivmedel behandlas olika. För att ge företag och konsumenter rimliga planeringsförutsättningar behöver regeringen på kort sikt klargöra den fortsatta hanteringen av skattebefrielsen. På behöver regeringen analysera vilka medel som på bästa sätt når klimatmålen. Närmare om skattebefrielsen för biodrivmedel: Flytande biodrivmedel såsom etanol och biodiesel är befriade från energi- och koldioxidskatt. Skattebefrielsen innebär inte att det finns något generellt undantag för flytande biodrivmedel i lagen (1994:1776) om skatt på energi. I stället beslutar regeringen om skattebefrielse efter ansökan från varje enskild producent eller leverantör. Relevanta ställningstaganden från : har påpekat att klimatmålen bör uppnås till lägsta möjliga kostnad för samhället, det vill säga med beaktande av samhällsekonomisk effektivitet och genom kostnadseffektiva åtgärder (bet. 2001/02:MJU10 och bet. 2008/09:MJU28). I samband med riksdagsbehandlingen av den senaste klimatpolitiska propositionen uttalade miljö- och jordbruksutskottet att en satsning på förnybara drivmedel bör vara en central del av den svenska klimatpolitiken (bet. 2008/09:MJU28). Av propositionen framgår även att skattebefrielsen för biodrivmedel är det främsta styrmedlet bakom introduktionen av biodrivmedel (prop. 2008/09:162). har också efterfrågat en fördjupad uppföljning och redovisning av olika insatser inom klimatområdet (bet. 2009/10:MJU1 och 2010/11:MJU1). Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Det har funnits statliga insatser för att öka andelen biodrivmedel i transportsektorn. Insatserna har drivits av en rad olika motiv och syften, som till exempel önskan om att minska oljeberoendet och att öka försörjningstryggheten samt önskan om att ställa om jordbrukspolitiken. Det har även funnits miljöpolitiska motiv, såsom önskan om att förbättra luftkvaliteten i tätorter, men det är först och framåt som satsningar och stöd kommit att motiveras med klimatpolitiska ambitioner. finns även ett bindande krav från EU om att andelen förnybar energi1 i transportsektorn ska utgöra 2020. Flytande biodrivmedel såsom etanol och biodiesel är befriade från energi- och koldioxidskatt genom ett särskilt beslutsförfarande. Beslutsförfarandet innebär att regeringen beslutar om skattebefrielse efter ansökan från varje enskild producent eller leverantör. Exempel på andra statliga insatser för att öka användningen av biodrivmedel är den så kallade pumplagen och femårig skattebefrielse från fordonsskatt för nya miljöbilar. Även om stöd till biodrivmedel har motiverats med flera olika syften har kopplingen till klimatfrågan blivit mer uttalad (se även kapitel 2). I samband med riksdagsbehandlingen av den senaste klimatpolitiska propositionen uttalade miljö- och jordbruksutskottet att en satsning på förnybara drivmedel bör vara en central del av den svenska klimatpolitiken.2 Av propositionen framgår även att skattebefrielsen för biodrivmedel är det främsta styrmedlet bakom introduktionen av biodrivmedel.3 Därutöver har regeringen uttalat att det huvudsakliga syftet med skattebefrielsen för biodrivmedel är att stimulera en fortsatt introduktion och 1Drygt av transportsektorns energianvändning går till vägtrafik. Se (2010a), Transportsektorns energianvändning 2009, s. 13. Användningen av biodrivmedel kommer därför att vara viktigt för att nå målet. 2008/09:MJU28, Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., s. 41. 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, s. 86. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? teknikutveckling av alternativa drivmedel för att bland annat minska utsläppen av koldioxid från transportsektorn.4 har det visat sig svårt att minska utsläppen i just transportsektorn.5 Uppföljningar tyder dock på att skattebefrielsen är ett både dyrt och trubbigt styrmedel.6 Skattebefrielsen förefaller dessutom föra med sig sidoeffekter som till en del kan motverka de ursprungliga intentionerna. Därutöver finns studier som indikerar att dagens produktion av biodrivmedel inte är ekonomiskt eller klimatmässigt hållbar. skattesubvention av biodrivmedel är också hög i europeisk jämförelse. Totalt uppgår den till . har subventionen i huvudsak gått till redan kända tekniker, varför effekten på teknikutveckling kan ifrågasättas.7 Skattebefrielsen för biodrivmedel är därför relevant att granska ur ett effektivitets-, kostnads- och klimatperspektiv. Av befintliga stöd till biodrivmedel är skattebefrielsen det enskilt största. Syftet med granskningen är att undersöka i vilken utsträckning, och till vilka kostnader, som skattebefrielsen för biodrivmedel bidrar till att uppnå Någon renodlad effektutvärdering är inte möjlig att göra eftersom skattebefrielsen inte är det enda stödet som syftar till att öka användningen Skattebefrielsen har också fler syften än att bidra till att uppnå klimatmålen. Fokus i granskningen är därför hur skattebefrielsen för biodrivmedel har utformats och hanterats, bland annat i relation till andra styrmedel, och vilka problem och risker som det fört med sig. Syftet är alltså inte att utvärdera skattebefrielsens faktiska utfall. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: 1.Bidrar skattebefrielsen för biodrivmedel till att uppnå klimatmål till rimliga kostnader? 2.Har regeringen utformat och hanterat skattebefrielsen så att den garanterat långsiktiga och konkurrenskraftiga villkor för utvecklingen av biodrivmedel? 4Se bland annat prop. 2001/02:1, Budgetpropositionen , s. 201, prop. 2001/02:55, klimatstrategi, s. 83. 1994/95:54, Ny lag om skatt på energi, m.m., bet. 1994/95:SkU4, rskr. 1994/95:152, lag (1994:1776) om skatt på energi (energiskattelagen). 6Naturvårdsverket (2004), Skattebefrielsen för biodrivmedel leder den rätt? 7Det finns inte någon restriktion för vilka biodrivmedel som kan få skattebefrielse. All biodrivmedelsanvändning oavsett teknik får numera skattebefrielse. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? 3.Har skattebefrielsen haft betydande sidoeffekter eller motverkande effekter? 4.Har regeringen följt upp och redovisat skattebefrielsen på ett ändamålsenligt sätt? 5.Har en skattebefrielse för biodrivmedel förutsättningar att vara långsiktigt hållbar? I granskningen undersöker vi inte i vilken utsträckning skattebefrielsen bidragit till att uppnå andra mål än klimatmål. Vidare är granskningen avgränsad till skattebefrielsen för flytande biodrivmedel. I den enkätundersökning som vi genomfört med hjälp av använder vi bilar som kan drivas med fordonsgas (biogas eller naturgas) som jämförelseobjekt. Jämförelsen innebär dock inte att vi även granskar skattebefrielsen för biogas. Granskningen av skattebefrielsen för biodrivmedel tar sin utgångspunkt i ställningstaganden kring klimatmålen, och hur de ska uppnås, samt i motiven bakom skattebefrielsen för biodrivmedel. har i olika sammanhang påpekat att klimatmålen bör uppnås till lägsta möjliga kostnad för samhället, det vill säga med beaktande av samhällsekonomisk effektivitet och genom kostnadseffektiva åtgärder.8 För att utsläppen av växthusgaser ska minska i enlighet med klimatmålen har såväl regeringen som angett att en rad åtgärder behöver genomföras. En viktig åtgärd är att öka användningen av förnybar energi i transportsektorn.9 Skattebefrielsen för biodrivmedel har syftat till att främja utvecklingen av biodrivmedel genom att garantera dessa drivmedel långsiktiga och konkurrenskraftiga villkor.10 har också påpekat att åtgärder för att främja biodrivmedel bör vara teknikneutrala samt att den mycket viktiga 8Se bland annat prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163, prop. 2008/09:162, bet. 2001/02:MJU28, rskr. 2008/09:300. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300 samt prop. 2008/09:163, En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301. 10Se bland annat prop. 1994/95:54, bet. 1994/95:SkU4, rskr. 1994/95:152, prop. 2001/02:1, bet. 2001/02:FiU1, rskr. 2001/02:34, prop. 2003/04:1, Budgetpropositionen , bet. 2003/04:FiU1, rskr. 2003/04:42. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? utvecklingen av biodrivmedel måste ske på ett sådant sätt att den inte medför oönskade effekter.11 För att det ska vara möjligt att se vilka effekter olika åtgärder för med sig har framhållit att resultatredovisningen på klimatområdet bör fördjupas. Den bör få en tydligare inriktning mot att redovisa och analysera uppnådda resultat i stället för att redovisa nya insatser. Olika åtgärder bör redovisas samlat eftersom insatserna ofta sker inom olika områden.12 Det finns även generella krav på regeringens rapportering till . Enligt budgetlagen ska regeringen för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts till olika verksamheter.13 har även uttalat att regeringen bör utreda och återkomma till med konkreta förslag på styrmedel som skapar stabila spelregler för produktion och utveckling av biodrivmedel oberoende av statsfinansiella förhållanden.14 Slutligen har även princip om att det är förorenaren som ska betala varit vägledande i granskningen.15 De myndigheter som berörs av granskningen är och . berörs genom att det är som beslutar om skattebefrielse för biodrivmedel. Skattebefrielsen är också ett viktigt styrmedel för arbetet med klimatmålen och för att via en ökad användning av biodrivmedel nå målen om 10 procents förnybar energi i transportsektorn 2020. Arbetet med dessa mål ligger inom respektive ansvarsområden. Slutligen har haft i uppdrag av regeringen att följa upp skattebefrielsen för biodrivmedel. 2005/06:TU:6, Skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel, bet. 2007/08:MJU15, Vatten- och luftvård, samt bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. 2009/10:MJU1, Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård och bet. 2010/11:MJU1, Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. 132§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). 2005/06:TU:6, s. 12 f. 152 kap. 3 § (1998:808) principen om att förorenaren betalar (). Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? För att kunna belysa samtliga frågeställningar har vi använt flera olika metoder och källor. I de flesta fall ger varje metod och källa underlag för att besvara mer än en revisionsfråga. För att besvara revisionsfråga 1 om skattebefrielsen för biodrivmedel bidrar till att uppnå klimatmål till rimliga kostnader undersöker vi bland annat vilken betydelse skattebefrielsen haft för användningen av biodrivmedel.