rir · GZB58 · 2011-02-16 09:00:00 — Transaktionskostnaderna i CDM-cykeln är så stora att små projekt har svårt att täcka sina kostnader. Kostnaderna för att utveckla en projektbeskrivning (PDD) och för att betala de oberoende granskarna är lika stora för små som för stora projekt. Många potentiella CDM-projekt blir därför aldrig av. 3.3.2Osäkert om projekten blir av Köp av utsläppskrediter i andra länder är också riskfyllt eftersom de projekt investerar i oftast inte är färdigutvecklade när beslut fattas om att teckna avtal. Det är mer riskfyllt att investera i ett projekt som är i ett tidigt utvecklingsstadium än i ett projekt som är nästan färdigt eller redan Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter registrerat.88 Ett projekt kan verka lovande på papperet, men kan vara svårt att genomföra i praktiken. Osäkerheterna ligger dels på politisk och institutionell nivå, dels på projektnivå. I länder där CDM eller JI inte är etablerade mekanismer kan det uppstå problem på politisk nivå som gör att projekt är svåra att genomföra. har exempelvis inte haft fungerande besluts- och godkännandeprocesser för JI , vilket var en av orsakerna till att planerade projekt i inte blev av.89 I mindre utvecklade länder kan det finnas politiska risker som demokratisk instabilitet eller interna konflikter som gör projekten extra osäkra. Det finns även en risk att den anläggning som ett projekt ska uppföra inte kommer till stånd av ekonomiska, tekniska eller andra skäl. Därutöver finns det också en risk att projektet inte godkänns av den nationella projektmyndigheten och därför inte går vidare till FN för slutligt godkännande. Enligt Energimyndigheten kan flera av de projekt myndigheten har ingått avtal med komma att avbrytas.90 uppger att den hanterar denna risk genom att för flertalet av de bilaterala projekten betala först vid leverans av utsläppskrediter.91 Detta gäller emellertid inte för flertalet av de fonder myndigheten deltar i. 3.3.3Osäkert om projekten blir godkända och registrerade En central fråga vid val av projekt bör vara om projektet kan uppfylla de krav som ställs för att bli registrerat av FN. Även projekt som är så gott som färdigutvecklade kan få problem med registreringen eller bli försenade om exempelvis beräkningarna av hur stora utsläppsreduktioner projektet kommer att bidra till är för optimistiska. föranledde av alla CDM-projekt som inkommit till CDM-styrelsen en förnyad granskning av styrelsen eftersom det var osäkert om kriterierna var uppfyllda. Av dessa blev aldrig godkända eftersom de inte uppfyllde FN:s krav.92 Godkännandeprocessen för CDM- och JI-projekt är dessutom tidskrävande. De FN-tillsatta styrelserna fattar alla beslut om registrering och går ofta in och granskar enskilda projekt. Processen med att granska om projekt verkligen är additionella tar en stor del av CDM-styrelsens begränsade tid och medför att registreringsprocessen tar och att utfallet är osäkert.93 88Energimyndigheten och (2007), ET2007:29, s. 88. 89Pm från framtagen till daterat . 91Enligt skriftliga svar på faktagranskning . 92Webbplatsen till CDM-watch . 93Fores Studie 2009:5. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 3.3.4Osäkert hur ett klimatavtal ser ut Kyotoprotokollet sträcker sig , och finns inget internationellt regelverk om bindande utsläppsminskningar för tiden . Det finns vissa osäkerheter kring regelverket för CDM efter 2012, men det är klart att CDM kommer att fortsätta. Det är däremot osäkert om JI kommer att bestå efter 2012. Det innebär att det finns vissa risker med att ingå köpeavtal om utsläppskrediter som ska levereras efter 2012. Bland annat är det osäkert om utsläppskrediter från länder som kommer att kunna användas för att nå internationella klimatmål efter 2012. I avvaktan på en global uppgörelse har EU åtagit sig att minska utsläppen av växthusgaser med till 2020 jämfört med nivåer. Om det inte finns något globalt klimatavtal efter 2012 får stater och företag inom EU bara använda utsläppskrediter från projekt som är registrerade eller från projekt i minst utvecklade länder och små östater med u-landsstatus för att nå EU:s klimatmål till 2020.94 Det finns däremot inga begränsningar på vilka utsläppskrediter får använda för att nå det nationella etappmålet till 2020. 2009 regeringens klimatproposition som understryker att satsningar företrädesvis bör ske i , och . I propositionen betonas det att det är angeläget med projekt i minst utvecklade länder och små östater med u-landsstatus.95 I en utredning beskrev olika möjligheter att inkludera CDM och JI i ett nytt klimatavtal efter 2012. bör utgångsposition i förhandlingarna vara att varianter av projektbaserade mekanismer ska inkluderas i ett nytt avtal.96 har emellertid inte kommenterat hur myndigheten hanterar de speciella risker som perioden innebär, när myndigheten väljer projekt och investerar i fonder. har poängterat behovet av att visar tilltro till ett internationellt avtal efter 2012 där CDM och JI ingår genom att fortsätta att köpa utsläppskrediter i andra länder.97 Regeringen ser positivt på deltagande i framtidsfonden , som enbart köper utsläppskrediter för perioden efter 2012.98 94EU:s energi- och klimatpaket . De minst utvecklade ländernas totala utsläpp uppgår till av de globala utsläppen. 2008/09:162 s. 110. 96Energimyndigheten (2006), ER 2006:39. 98Miljöminister i pressmeddelande från . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter deltar i fonden med . I informationen om fonden beskrivs att deltagandet är spekulativt och att alla fonddeltagare måste vara beredda på att förlora alla medel de investerat i fonden, eftersom det ännu inte finns något avtal efter Kyoto.99 Fonden erbjuder projekten förskottsbetalningar. uppmanade alla framtida fonddeltagare att göra egna riskanalyser inför ett eventuellt beslut att gå in har under granskningen uppgett att den inte har gjort någon sådan analys, och har inte tagit del av någon riskanalys.100 I samband med faktagranskningen anger emellertid att analyser har gjorts.101 Myndigheten har dock inte dokumenterat dessa riskanalyser. Den kommersiella aktören är en av de största på CDM-marknaden. anser att statliga aktörer har en roll att spela på den osäkra CDM- marknaden . menar att stater mer aktivt borde ta den risk det innebär att teckna avtal efter 2012. Företaget jämför marknaden med den osäkerhet som rådde på CDM-marknaden i början, 20042005, då privata aktörer var försiktiga med att investera i CDM och JI. anser att svenska staten spelade en viktig roll i det tidiga skedet i CDM-processen och bör göra det även för perioden eftersom denna marknad fungerar dåligt. Däremot menar att stater och stora multilaterala fonder inte borde konkurrera med privata, kommersiella aktörer om utsläppskrediter för Kyotoperioden, eftersom konkurrensen om utsläppskrediter fungerar bra.102 3.3.5Osäkert om alla utsläppskrediter kommer att levereras redovisar att de anslagna medlen för perioden 20022012 förväntas generera 1216 miljoner utsläppskrediter till år 2020.103 kan ha överskattat kommande leveranser av utsläppskrediter. Enligt myndigheten är beräkningarna prognoser.104 Fram till slutet av 2009 hade projekten och fonderna levererat av de utsläppskrediter som förväntades enligt köpeavtal och fondrapporter (se tabell 3 och bilaga 4). Enligt Energimyndigheten blir leveranser fördröjda huvudsakligen på grund av förseningar i FN-processen (verifiering, certifiering och utfärdande). 99Future : Information memorandum (). 101Enligt skriftliga svar på faktagranskning . 102Intervju med och . 103Energimyndighetens årsredovisning , ER 2010:1, s. 85. 104Enligt skriftliga svar på faktagranskning . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter när utsläppskrediterna blivit utfärdade kan de överföras till köparen. Mot bakgrund av detta hävdar att myndigheten har erhållit av förväntat antal utsläppskrediter i jämförelse med reviderade planer.105 Myndigheten har dock inte kunnat redovisa någon dokumentation som styrker dessa uppskattningar. Förutom förseningar i FN-processen är orsakerna till att leveranserna inte har realiserats i förväntad utsträckning flera. Planerade leveranser av utsläppskrediter är ofta överskattade i den projektbeskrivning som ingår i köpeavtalen. Detta beror på att projektägaren oftast gör beräkningarna i projektbeskrivningen innan projektet startat. brukar inte revidera leveransplanerna för projekten.106 Antalet utsläppskrediter som utfärdas varierar beroende på väder och klimat. En bidragande orsak kan också vara att inte har ansett att myndighetens främsta uppgift är att se till att utsläppskrediter levereras. Myndigheten har därmed inte haft ett tryck på sig att arbeta aktivt för att påskynda leveranserna.107 Staten får enligt riksdagsbeslut inte använda utsläppskrediter för att uppnå delmålet för perioden 20082012. Det kan innebära att staten inte har något behov av utsläppskrediter förrän . Leveransförseningar kan därför vara av mindre betydelse. När i tiden leveranserna sker har inte varit centralt för Energimyndigheten.108 Men det är viktigt att leveranser som uteblir ersätts av nya köpeavtal, eftersom det kan ta tid innan nya utsläppskrediter hinner levereras. Hur det kan ta beror också på var i projektcykeln ersättningsprojekten befinner sig. har inte gjort någon prognos för leveranstakten för utsläppskrediter och åren . I stället redovisar ett troligt intervall för hela perioden . Leveranserna inom intervallet är överskattade om inte leveranstakten ökar jämfört med den takt som varit . 105Enligt skriftliga svar på faktagranskning . 106Ett undantag gäller till exempel i där leveransplanen justerades nedåt från 200 000 till 105 000 utsläppskrediter, enligt intervju med . Enligt Energimyndighetens skriftliga svar på faktagranskning har en justering skett även för i . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Levererade utsläppskrediter jämfört med utsläppskrediter enligt avtal (miljoner ton minskade utsläpp) Källa: Fondrapporter och köpeavtal för CDM- och JI-projekt samt årsredovisning 2009. Data bearbetade av . 3.3.6 Osäkert om hittar nya projekt behöver teckna nya avtal för de anslag som myndigheten ännu inte har använt samt för de ytterligare anslag som staten avsätter för verksamheten. har tillgängliga för beslut om deltagande i enskilda projekt eller fonder.109 Tillgången till nya projekt beror till stor del på hur marknaden för CDM- och JI-projekt kommer att utvecklas. Marknaden har sedan började teckna avtal om köp av utsläppskrediter varierat. Enligt Energimyndigheten var det till en början liten konkurrens om projekt. Men i takt med att efterfrågan ökade när Kyotoprotokollet trädde i kraft , blev det hårdare konkurrens om tillgängliga och attraktiva projekt. I samband med finanskrisen minskade konkurrensen och det blev bättre balans mellan köpare och säljare på CDM- och JI-marknaden. Eftersom det inte finns något internationellt klimatavtal efter 2012 har det blivit svårare att teckna köpeavtal för CDM-projekt i fasta priser. Detta tyder enligt på en osäkrare marknad.110 Tillgången på nya CDM- och JI-projekt är svår att förutse. har dessutom krav på sig att teckna köpeavtal i CDM- och JI-projekt utifrån särskilda kriterier. I vilken utsträckning kommer att kunna teckna nya köpeavtal är därför osäkert. Det kan också uppstå problem ifall planerade leveranser uteblir. Då måste teckna nya avtal för att komma upp i samma slutvolym som myndigheten har tecknat avtal om. Särskilt svårt blir det om 109Energimyndighetens årsredovisning 2009, ER 2010:01. 110Intervjuer med och . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter leveranser måste ersättas , eftersom det kan ta innan nya projekt kan leverera utsläppskrediter. Vi summerar här de viktigaste iakttagelserna från kapitel 3. Regeringen har inte fastställt i vilken takt etappmålet till 2020 bör nås. Regeringen har inte heller angett något startår för när levererade utsläppskrediter kan tillgodoräknas för att nå etappmål till 2020. Därmed är det oklart hur många utsläppskrediter kan behöva för att nå den tredjedel av utsläppsminskningarna som kan genomföras utanför . En konsekvens av att regeringen inte har fastställt hur många utsläppskrediter kan behöva för att nå etappmålet till 2020, är att det inte går att bedöma om anslagen är för små, för stora eller rimliga. De totala kostnaderna för att uppnå den tredjedel av etappmålet till 2020 som får uppnås med hjälp av utsläppskrediter från andra länder kan uppgå till lägst 670 miljoner och högst beroende på hur målet tolkas. Regeringens formella styrning av är svag. Regeringen har inte prioriterat mellan olika mål, syften och inriktningar för de internationella klimatinsatserna. Dessutom har regeringens krav på formell återrapportering från minskat , vilket har sammanfallit med att anslagen för klimatinsatser i andra länder har höjts kraftigt. Täta informella kontakter mellan och bidrar till svag transparens i styrningen av klimatinsatserna, vilket minskar möjligheten för att kontrollera och följa upp. När avtal om förvärv tecknats har låst av den kontrakterade köpesumman som ska betalas ut först senare, oftast på mellan sju och . Det innebär att statens anslag har varit mycket större än vad som förbrukats . Projekten och fonderna har bara levererat av samtliga avtalade utsläppskrediter med leverans . /10 var låsta hos Nefco. CDM och JI har i sig betydande risker. Det är osäkert om projekten leder till reella utsläppsminskningar. För många av de kontrakterade projekten är det dessutom osäkert om projekten kommer att leverera de avtalade utsläppskrediterna. Det beror på osäkerheter med CDM- och JI-systemet som att projekt kan vara svåra att få till stånd, att FN- Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter processen är komplicerad och tidsödande samt på att det inte finns något internationellt klimatavtal efter 2012. Fram har erhållit utsläppskrediter motsvarande . Beräknade leveranser av utsläppskrediter har varit överskattade. har projekten och fonderna levererat av de utsläppsminskningar som enligt avtalen skulle ha genererats fram till slutet av 2009. inte har ansett att myndighetens främsta uppgift är att se till att utsläppskrediter levereras. Det finns en risk att även beräkningar av framtida leveranser är överskattade. I vilken utsträckning lyckas teckna nya köpeavtal är osäkert. Nya avtal måste tecknas för kommande anslag samt för att ersätta eventuellt uteblivna leveranser enligt redan tecknade avtal. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 4Är kostnaderna rimliga för statens köp av utsläppskrediter? granskar här om statens köp av utsläppskrediter genomförs utifrån god hushållning med statens medel. Kostnaden för köpen kan anses rimliga om det kostar mer för staten att genomföra andra utsläppsminskande åtgärder som leder till samma effekt. 4.1Kostnader för köp av utsläppskrediter De totala kostnaderna för förvärven av utsläppskrediter innefattar externa och interna kostnader. De externa kostnaderna består främst av priset per utsläppskredit och eventuella transaktionskostnader.111 De interna kostnaderna vid består av personalkostnader, resekostnader, konsultkostnader och övriga kostnader.112 Om man även räknar in närliggande kostnader på klimatenheten blir kostnaden per utsläppskredit högre (se avsnitt 4.2). skattningar bygger delvis på osäkra data. Sifferuppgifterna som skattningen baseras på har varit svåra att få fram och har ändrats efter hand av . har exempelvis lämnat olika uppgifter om hur mycket de tecknade köpeavtalen är värda. 4.1.1Kostnaden per utsläppskredit är I årsredovisning skattar myndigheten värdet av tecknade CDM- och i projekt och fonder till sammanlagt cirka De ingångna avtalen beräknas generera 7,58,9 miljoner 111Säljaren av utsläppskrediterna kan också stå för transaktionskostnaden, vilket då återspeglas i priset per utsläppskredit. Transaktionskostnaden är de externa kostnader som är relaterade till projektet under hela dess livscykel som registrerings-, validerings- och certifieringskostnader. Transaktionskostnaderna uppgår vanligtvis till max /utsläppskredit. 112I personalkostnaderna ingår exempelvis att ta fram beslutsunderlag inklusive riskbedömningar, marknadsföring, kontakter med projektägare/konsulter/oberoende kontrollörer och utvärderingar. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter utsläppskrediter, vilket motsvarar ett genomsnittspris på per utsläppskredit.113 har inte beräknat sina interna kostnader för förvärven. De interna kostnaderna finansieras av förvaltningsanslaget från Näringsdepartementet.114 har gjort en översiktlig skattning av de interna kostnader som är direkt kopplade till köp av utsläppskrediter. Dessa kostnader består av arbete med projekt och fonder. De interna kostnaderna för perioden 20022009 har skattat till (se bilaga 5). De totala kostnaderna inklusive externa kostnader är . Det innebär att kostnaden per utsläppskredit är . räknas med, kan den totala kostnaden för hela perioden skattas till . Kostnaden per utsläppskredit är dock densamma, . interna kostnader för förvärven av utsläppskrediter påverkas främst av antalet anställda. arbetade mellan två och fyra personer inom CDM- och JI-verksamheten, motsvarande en till två heltidsarbetare. arbetade åtta personer med förvärven, men flera av dessa arbetade med annat eller var delvis tjänstlediga. Omräknat till heltidsarbetare var det tre personer som arbetade inom CDM- och JI-verksamheten. steg antalet anställda kraftigt, som en direkt följd av det ökade anslaget. var antalet anställda tio personer, motsvarande knappt åtta heltidsarbetare. Utöver de aktiviteter som direkt rör köp av utsläppskrediter, arbetar också med verksamheter som skapar förutsättningar för CDM- och JI-verksamheten såsom expertstöd i internationella klimatförhandlingar och stöd till CDM-styrelsen. Arbetet med köp av utsläppskrediter kan också ge kunskap. arbete med till exempel kapacitetsuppbyggnad för CDM kan underlättas och vice versa. Kunskapen används också för att ge stöd till svenska företag som är intresserade av CDM och JI. Andra aktiviteter som har en nära koppling till köp av utsläppskrediter är myndighetens arbete med forskning och utveckling om flexibla mekanismer samt utredningar om CDM och JI. 113Energimyndighetens årsredovisning 2009, ER 2010:1. 114Under 2009 och 2010 har fått programanknutna medel som myndigheten till viss del använt för interna kostnader. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 4.2.1Kostnader per utsläppskredit är högre om närliggande verksamheter räknas med har skattat kostnader för aktiviteter som är nära knutna till CDM- och JI-verksamheten. Dessa kostnader är begränsade till kostnader som avser klimatenhet, främst personalkostnader. Om dessa räknas ihop med kostnaderna för köpen av utsläppskrediter, blir kostnaderna högre för perioden 20022009. Med den här vidare tolkningen blir den genomsnittliga kostnaden per utsläppskredit i stället för . Vi beskriver nedan de närliggande aktiviteter som vi har inkluderat. hade en representant på deltid i som granskar alla projekt som ansöker om CDM-status och godkänner projektens utsläppskrediter, CDM-styrelsen. Att anställda på CDM- och JI-programmet även har arbetat med CDM-styrelsen har enligt gett värdefull erfarenhet och kunskap, som myndigheten kan dra nytta av i arbetet med att köpa utsläppskrediter. deltar aktivt i klimatförhandlingarna och en viktig del i förhandlingarna rör utvecklingen av flexibla mekanismer som CDM. Den kunskap som har upparbetat genom CDM- och JI-verksamheten används bland annat till att bistå med expertkunskap om CDM och JI i internationella klimatförhandlingar. Omvänt påverkar enligt även den insikt som de anställda får om utvecklingen av flexibla mekanismer genom förhandlingsarbetet de projektval och den inriktning CDM- och JI-programmet har. Med hänvisning till regeringens proposition 2005/06:127 Forskning och ny teknik för framtidens energisystem, arbetar med kapacitetsuppbyggnad som en del i Sidas bistånd till utvecklingsländer. Syftet med kapacitetsuppbyggnad för CDM är att bidra med kunskap om hur CDM-projekt genomförs och därigenom underlätta för minst utvecklade länder, som har mycket få registrerade projekt, att delta i CDM-projekt. arbete med kapacitetsuppbyggnad har gällt , och Uganda.115 Programmet har fått 115 är inte bland världens minst utvecklade länder enligt FN. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter från Sida och löpte . Målet med programmet var att projektutvecklare och projektägare skulle få ökade kunskaper genom till exempel workshoppar så att andelen CDM-projekt kunde öka i dessa länder.116 Enligt Energimyndigheten är kapacitetsuppbyggnad inte knutet till svenska statens CDM-program och har inte som syfte att bidra till att införskaffa CDM-krediter till detta.117 Vissa kopplingar kan emellertid uppstå när arbetar med köp av utsläppskrediter och kapacitetsuppbyggnad i samma land såsom fallet är med Tanzania.118 Stöd till svenska företag De erfarenheter svenska staten får genom att köpa utsläppskrediter ska bland annat användas för att kunna ge stöd till svenska företag som är intresserade av att investera i CDM- och JI-projekt.119 Stödet ges främst i form av information till svenska företag som utvecklar energi- och miljöteknik och ges bland annat av de handläggare som arbetar med köp av utsläppskrediter. Forskning och utveckling om flexibla mekanismer har ett forskningsprogram som delar ut stöd inom området internationell klimatpolitik. Programmet finansierar forskningsprojekt inom områden som bland annat berör Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och utformning av framtida internationella klimatavtal. Anställda som arbetar med forskningsprogrammet kan dra nytta av forskningsrönen och aktivt utnyttja kunskapen i arbetet med att köpa utsläppskrediter genom CDM Utredningar om CDM och JI Under 20022009 har genomfört ett antal utredningar som berör och sannolikt påverkar arbetet med CDM- och JI-projekt. Exempel på sådana utredningar är följande Resultatet från kapacitetsuppbyggnadsprogrammet har varit magert enligt en utvärdering gjord för Sidas räkning 2009. 117Energimyndighetens interna strategidokument daterat . 119Energimyndigheten och (2007), ER 2007:28. 120Enligt skriftliga svar på faktagranskning är det för förhandlingarna de drar nytta av forskningsprogrammet, inte i CDM-arbetet. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Flexibla mekanismer och mål i klimatpolitiken.122 EU:s system för handel med utsläppsrätter och Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer genomförande av länkdirektivet.123 De flexibla mekanismernas roll efter 2012.124 Svensk teknikexport genom de flexibla mekanismerna.125 För att bedöma om kostnaderna för statens köp av utsläppskrediter är rimliga, jämför vi dessa med kostnaderna för att minska utsläppen genom andra åtgärder. 4.3.1Andra åtgärder kostar mer Nedan beskriver vi två möjliga alternativa åtgärder: att köpa utsläppskrediter på andrahandsmarknaden och att genomföra utsläppsminskningar i . finns det i en andrahandsmarknad med börser där man kan köpa redan levererade, eller så kallade utfärdade, utsläppskrediter.126 har priset på andrahandsmarknaden varierat mellan 7,6 och (motsvarande cirka 80 och ) per utsläppskredit. Genomsnittspriset har varit (motsvarande ) per utsläppskredit under perioden.127 Det är alltså dyrare att köpa utsläppskrediter på andrahandsmarknaden, men det innebär att köparen inte behöver ta lika stora risker som vid köp av utsläppskrediter genom köpeavtal eller via fonder. På andrahandsmarknaden kan köparen dock inte alltid välja utsläppskrediter från en särskild projektkategori. 126Den lanserade utsläppskrediter från CDM-projekt på andrahandsmarknaden. började med auktioner för utsläppskrediter (Haites 2007). Exempel på andra börser är () och Bluenext. 127Point Carbon och Riksrevisjonen (2009), Dokument 3:5 (20092010). Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter