rir · GZB514 · 2011-04-14 09:00:00 — syftet med samverkansfunktionen är att bidra till samstämmighet, synergier, resultatorientering och ett brett politiskt ägarskap. Samverkansfunktionen ska även bidra till mer effektiva svenska insatser och vara ett stöd för nationella myndigheters prioriteringar samt skapa förutsättningar för att en samstämmig politisk vilja ska få genomslag i flera departements arbete. Dessutom ska samverkansfunktionen vara ett forum för frågor som inte kunnat lösas ut i 121Prop.Ett användbart försvar 2008/09:140, avsnitt 8.1, s. 110., Prop. 2009/10:1, Utg. Omr. 6,s.21 Prop.2009/10:38. s.17. 122Hösten 2010 skriver regeringen att som en del i att stärka civil och militär samverkan har en samverkansfunktion inrättats inom 2010/11:1, utg. Omr. 5 och 6. 123Inkomna redogörelser över samverkansforum som respektive myndighet deltar ifrån RPS, Sida och MSB samt FBA:s årsredovisningar. Även baserat på intervjuer på Försvarsdepartementet, MSB, FBA, RPS och Sida. 124Samverkansfunktion för internationella insatser, PM, daterad 2009-11-XX, UD/SP. Svenska bidrag till internationella insatser I dokumentet betonas att funktionen inte ska fatta formella beslut utan ha en stödjande roll. Ingen av de grupper som ingår i funktionen har befogenhet att fatta beslut. Funktionen ska inte ses som en ny struktur utan snarare som en metod och som en utveckling av de arbetsformer som redan finns inom . Det underlag som utgör grunden för samverkansfunktionens bildande utgör inget formellt beslutsunderlag. Det är därmed oklart vilken status samverkansfunktionen har. Sammantaget innebär detta att det finns höga ambitioner för vad den nya samverkansfunktionen ska bidra till. har den inte några andra förutsättningar än de samverkansgrupper som funnits inom . 5.2.3Samverkan med fokus på informationsutbyte har tagit del av protokollen från de två möten som har genomförts på statssekreterarenivå samt några av de protokoll som förts vid beredningsgruppens möten. Av dessa dokument verkar det huvudsakligen handla om forum för utbyte av information.125 Denna bild har bekräftats i de intervjuer som har genomfört. De diskussioner som sker i samverkansforumen avser mest informationsutbyte, enskilda frågor eller Enligt de intervjuade fungerar forumen i detta avseende väl, däremot har det varit betydligt svårare att få till stånd strategiska interdepartementala diskussioner kring exempelvis finansiella frågor eller hur på bästa sätt ska hantera de resurser som finns att tillgå. I samband med detta har det även framkommit att det är otydligt vem som bestämmer vad. Samtliga företrädare för de departement som har granskats menar att de i någon form äger frågan, antingen handlar det om finansieringen, personalen, innehållet eller politiken.126 Detta innebär att när mötet väl är slut går deltagarna tillbaka till respektive departement och fortsätter att bereda ärenden i sedvanlig ordning utifrån de prioriteringar som gäller inom det aktuella departementsområdet.127 I hanteringen av frågor och ärenden inom är detta ett normalt förfarande och vanligtvis fullt tillräckligt i beredning av specifika ärenden. När det handlar om att integrera politikområden och utforma en samstämmig ansats kan det ifrågasättas om det är tillräckligt med en 125T.ex., Protokoll från Beredningsgruppens möte och Protokoll efter beredningsgrupp, . 126Intervjuer med representanter för UD, Försvarsdepartementet och . 127Intervjuer med representanter för UD, Försvarsdepartementet, . Svenska bidrag till internationella insatser Att det är svårt att bereda en gemensam politik över departementsgränserna är dock ingen nyhet. Frågan har till exempel uppmärksammats av andra utredare i olika sammanhang.128 5.2.4En internationell utblick likheter och olikheter Av FOI:s kartläggning framgår att , och på olika sätt försöker hantera frågor avseende samstämmighet och samverkan mellan olika aktörer i samband med internationella insatser. I likhet med har samtliga tre länder formulerat avsiktsförklaringar på övergripande nivå vad gäller internationella insatser. I dessa dokument betonas vikten av att tillämpa en integrerad ansats och att arbeta i en anda av samverkan. i har policydokumenten inte varit särskilt styrande i hur arbetet ska utformas i konkreta termer, inte heller har dokumenten tydliggjort var ansvaret ligger. I samtliga tre länder har det varit tydligt att frågan om civil-militär samverkan framför allt ha drivits av respektive lands försvarsdepartement och försvarsmakt. Alla tre länder har formaliserade samverkansforum på departementsnivå med mandat att fatta beslut för att lösa gemensamma utmaningar. I och har det etablerats forum på ministernivå medan har forum på statssekreterarnivå. Samtliga tre länder har även etablerat landspecifika forum för . Utöver dessa samverkansstrukturer i form av styrgrupper, kommittéer och arbetsgrupper finns det även exempel på etablerandet av särskilda interdepartementala stöd- och samverkansfunktioner. i handlar det om sekretariatsfunktioner som ägs gemensamt av flera departement för att hantera övergripande frågor men även frågor som till exempel att verka för integrerade bemanningsprocesser. Det som kanske främst skiljer de studerade länderna från är att de har etablerat gemensamma finansieringsmekanismer i form av särskilda fonder som administreras och beslutas genom interdepartementala processer. Att hantera och besluta om gemensamma fonder uppges ha haft en positiv inverkan på samarbetet mellan de involverade departementen. 128Se Premfors, och , (2007) samt i . Hur förenar vi säkerhet med utveckling? en översyn av Provincial Reconstruction Team. Svenska bidrag till internationella insatser 5.3Folke Bernadotteakademin myndighet med särskilt ansvar för samverkan (FBA) bildades . FBA etablerades mot bakgrund av att regeringen i olika sammanhang identifierat och uppmärksammat behovet av ett fördjupat samarbete mellan de svenska myndigheter som skickar ut personal till internationella insatser samt förbättrad utbildning av dessa.129 5.3.1Tydligt uppdrag men begränsade befogenheter Redan från starten fick i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter och andra organisationer utveckla arbetssätt och metoder för effektiva och samordnade insatser.130 Uppdraget att samverka med andra myndigheter har betonats och förtydligats i de årliga regleringsbreven och finns i myndighetens instruktion. I korthet handlar uppdraget om att FBA ska bidra till nationell och internationell samverkan för ett samordnat och effektivt genomförande av internationella insatser samt att upprätthålla och utveckla en effekthöjande nationell samverkansprocess.131 FBA har ett uttalat nationellt samordningsansvar men det finns inget i regeringens styrning av övriga berörda myndigheter som tydligt indikerar att de ska samordna sin verksamhet med FBA. Myndigheten har inte heller ansvar för beslut med bäring på andra myndigheters bidrag. Det innebär att FBA inte har de formella förutsättningarna för att påverka det samlade svenska bidragets inriktning och omfattning, eller vara den samordnande kraft som instruktion och regleringsbrev indikerar. I praktiken är det som formulerar sådana prioriteringar i regleringsbrev eller enskilda beslut. 5.3.2Samverkan mest i form av informationsutbyte I och med att myndigheten har få möjligheter att påverka sammansättningen och utformningen av de svenska bidragen handlar deras roll i praktiken om att underlätta ett samtal mellan berörda myndigheter genom att arrangera mötesplatser för informations- och erfarenhetsutbyte. 129SOU 1999:29 och SOU 2000:74 men även Ds. 130Förordning (2002:710) med instruktion för . 131Myndigheten ska bidra till ett samordnat och effektivt genomförande av freds-, säkerhetsfrämjande-, konfliktförebyggande-, och krishanteringsinsatser eller liknande uppdrag (internationella insatser). Detta ska ske genom nationell och internationell samverkan och samordning; utbildning, samträning och övning; forskning, utveckling och erfarenhetshantering; personalförsörjning och bidrag till internationella insatser samt genom förvaltning av anslagsposten statligt stöd för information och studier om säkerhetspolitik och fredsfrämjande utveckling. Förordning (2007:1218) med instruktion för . Svenska bidrag till internationella insatser inrättat och leder ett antal forum för nationell samverkan med koppling till internationella insatser. Det handlar huvudsakligen om tre etablerade grupper med deltagande från olika berörda myndigheter (se bilaga 4). Utöver dessa grupper finns även samverkan kring praktiska frågor till exempel vad gäller utsänd personal i . FBA leder även grupper som hanterar olika tematiska aspekter.132 Enligt regleringsbrev till FBA ska myndighetens nationella referensgrupp användas som ett forum för samverkan och samordning mellan myndigheterna inom verksamhetsområdet. Representation i gruppen ska baseras på erfarenhet inom området och på mandat för myndighetssamverkan.133 Deltagandet i dessa forum bygger dock helt på intresse från de medverkande myndigheterna i och med att FBA inte har någon befogenhet att styra eller besluta över de andra myndigheternas engagemang eller bidrag till olika insatser. har det framkommit att många samverkansforum som på pappret har olika inriktning bemannas med samma personer. Vid intervjuer har det framkommit kritik avseende effektiviteten med detta.134 Det har även visat sig att det råder viss oklarhet kring vad samverkansformerna syftar till och vad som faktiskt har åstadkommits som de har funnits.135 Flera av de personer som har intervjuats under granskningen menade att även om syftet med samverkan inte är klargjort, är det värdefullt att träffas och utbyta information eftersom det ökar förståelsen för varandras uppdrag och roller.136 FBA redovisar vilka samverkansforum som myndigheten leder och deltar i samt resultaten av dessa.137 I dessa sammanhang rapporterar FBA bland annat att arbetet med olika forum har bidragit till ökade bilaterala kontakter mellan svenska aktörer och att den ömsesidiga förståelsen för olika verksamhets- och kompetensområden har ökat.138 Enligt FBA har grupperna resulterat i en konkret samverkan i specifika frågor som logistiksamordning, samt diskussion om löner och villkor för utsända. Ett konkret resultat av samverkansgrupperna är den månatliga sammanställning som FBA redovisar till om svenska bidrag till internationella insatser.139 132Det finns t.ex. en samverkans grupp som heter Genderforce arbetsgrupp och en som avser resolution Samverkan 1325. 134Intervjuer med representanter för MSB och RPS. 135Intervjuer med representanter för Försvarsdepartementet, MSB, RPS och Sida . 136Intervjuer med representanter för MSB och RPS. 138Se t.ex. FBA årsredovisning 2009. 139Uppdrag till myndigheten . Svenska bidrag till internationella insatser Sammanställningen, som även presenteras på myndighetens hemsida, baseras i hög grad på den genomgång som görs i samband med referensgruppens möten.140 5.3.3FBA en myndighet som vuxit och fått breddat uppdrag Av den utredningen som föregick FBA:s bildande framgår följande: Samordning över myndighetsgränserna har traditionellt visat sig vara ett problem. I flera av de samtal utredningen fört med intressenter har framförts uppfattningen att sådana problem sannolikt skulle minska om en ny, relativt liten, myndighet upprättades. En sådan myndighet skulle inte uppfattas som ett hot mot de andra etablerade myndigheterna.141 Till en början var myndigheten också liten och dess huvudsakliga uppgift att, tillsammans med andra berörda myndigheter, utbilda och samträna personal som ska medverka vid olika slags internationella insatser.142 FBA fick därmed ta över uppgifter som tidigare hanterades av Sida och i viss mån av . Myndigheten fick i uppgift att fungera som nationell kontaktpunkt för det internationella samarbetet inom sakområdet. Genom forskning, utvärdering och metodutveckling skulle akademin bidra till kunskapsuppbyggnad.143 fick FBA även i uppdrag att rekrytera civil personal till internationella insatser och att ha det nationella samordningsansvaret för personalförsörjning av civil personal - som bemannas med personal från flera myndigheter - till internationella insatser. Med ökade befogenheter och ansvarsområden har myndigheten vuxit från ett tiotal personer till en myndighet med drygt 80 anställda.144 FBA:s anslag har ökat från 2005 till 2011.145 Därutöver ökade bidragsfinansieringen från 2005 till 2009.146 De tilldelade medlen till myndigheten har bara mer än fördubblats. Se diagram nedan. 140Referensgruppen för konflikt- och krishanteringsfrågor träffas ungefär . 141SOU 2000:74, s. 38 142Förordning (2002:710) med instruktion för . 143Förordning (2002:710) med instruktion för . 144År 2003 hade myndigheten 9 personer anställda. hade myndigheten 82 anställda. Årsredovisningar för , 2003 - 2010 145Enligt FBAs regleringsbrev 2005 - 2011. 146Enligt FBAs årsredovisningar 2005 - 2010. Svenska bidrag till internationella insatser Diagram 4: FBA en översikt över tilldelade och förbrukade medel (mkr). Källa: Årsredovisningar 2003-2010 och Regleringsbrev 2003-2011. 5.3.4Rapportering om goda resultat men myndigheten har aldrig utvärderats Regeringen har framfört till att den anser att FBA har utvecklats väl i enlighet med fastställda mål.147 Enligt regeringens bedömning har FBA bidragit till kapacitetshöjning och ökad effektivitet. Det är dock inte klarlagt vad denna bedömning baseras på. Regeringen har kontinuerligt ökat tilldelningen av resurser till myndigheten med motivet att bibehålla god effektivitet och kvalitet.148 I budgetpropositionen påpekar regeringen att FBA utgör en avgörande resurs för att fortsatt ska kunna vara i framkant internationellt inom detta område. genomförde en översyn av FBA. Denna var tänkt att publiceras som en utvärdering i departementsserien men I översynen redovisas bland annat följande bedömning; Det har varit lätt att konstatera att i allt väsentligt har uppnått de mål som regering och riksdag har satt. det nationella samarbetet och har genomfört eller aktivt deltagit i nationella utvecklingsprojekt. Akademin arrangerar och stöder gemensamma utbildningar och övningar av hög internationell klass. Forskningsprojekten har varit gedigna och brett baserade. Av översynen framgår även att 147BP 2006, 2007, 2008, 2009 utg. omr. 148BP 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 och 2011 utg. omr. Svenska bidrag till internationella insatser FBA bedöms uppnått en mycket stark ställning internationellt med flera internationella förtroendeuppdrag samt att myndigheten har etablerat strategiska partnerskap och omfattande nätverk.149 Översynen genomfördes av en tjänsteman inom . Det innebär att FBA inte har utvärderats av någon extern aktör. 5.4Regeringen rapporterar om förbättrad samverkan I budgetpropositionen 2008 skriver regeringen att: den samlade bedömningen är att det svenska arbetet med insatser för säkerhet och utveckling med särskilt fokus på fredsfrämjande, konfliktförebyggande och statsbyggnad har förbättrats. Det har skett en förbättring såväl vad gäller arbetssätt och metod som i det praktiska genomförandet i fält. Denna förbättring består i en ökad samordning mellan de olika aktörerna inom verksamhetsområdet och en ökad förståelse för den ansvarsfördelning som finns mellan aktörerna. Detta avser så väl den strategiska som operativa planeringen inom och dess myndigheter. Regeringen lyfter även fram att: arbetet med att utforma de svenska bidragen så effektivt som möjligt har också utvecklats.150 Regeringen skriver även att den samlade bedömningen är att det svenska arbetet för säkerhet och utveckling har förbättrats. Bland annat nämns att hanteringen av svenskt civilt deltagande till internationella insatser har förbättrats. Förbättringen har genererat ett ökat svenskt deltagande med civil personal från berörda utsändande myndigheter samt en ökad överblick över den samlade svenska kapaciteten och en förbättrad samordning och samverkan mellan utsändande myndigheter.151 I skrivelsen Att möta globala utmaningar skriver regeringen att de har kommit relativt långt både vad gäller politikens utformning inom fokusområdet konflikt och långsiktig hållbar utveckling och vad gäller samordning och samverkan. De anser dock att det finns utrymme för ytterligare styrdokument och strategier för området.152 149Utvärdering av FBA, UD, ej publicerad, odaterad 2007 2008, utg. omr. 151Prop 2008/09:1, utg. omr. 152Att möte globala utmaningar. Skrivelse om samstämmighet och utveckling , skr. 2009/10:129, s. 55. Svenska bidrag till internationella insatser Enligt regeringen är samverkan mellan civila och militära aktörer ett viktigt instrument för att uppnå en samstämmig svensk politik. Däremot är det mindre klart hur samverkan och samstämmighet ska uppnås i praktiken. Ansvaret för svenska bidrag till internationella insatser är uppdelat mellan tre departement. Frågan om förstärkt samordning inom har lyfts fram i olika sammanhang . Olika interdepartementala grupper för specifika aspekter avseende internationella insatser har inrättats , varav vissa fortfarande finns kvar. Regeringen har rapporterat till att den har inrättat en särskild samverkansfunktion. Denna samverkansfunktion har visat sig bestå av sju samverkansgrupper på olika nivåer varav en ny grupp på statssekreterarnivå (, Försvarsdepartementet och Syftet med grupperna är huvudsakligen att utbyta information och diskutera frågor. Funktionen har inget formellt mandat och ingen av de grupper som ingår i samverkansfunktionen har rätt att fatta beslut. Trots att FBA:s samverkansansvar är tydligt formulerat i instruktion och regleringsbrev finns det begränsade möjligheter för myndigheten att bidra till en effekthöjande nationell samverkansprocess. Det finns till exempel inget i regeringens styrning av övriga berörda myndigheter som tydligt indikerar att de ska samordna sin verksamhet med FBA. Vidare har myndigheten inga förutsättningar att fatta beslut om de samlade personalbidragens inriktning och omfattning eftersom styrning är detaljerad i detta avseende. FBA har etablerat olika forum för möten och informationsutbyte mellan representanter från de berörda myndigheterna. Det är dock oklart på vilket sätt dessa möten påverkar verksamheten i mer konkret hänseende. Ett konkret resultat av samverkansmötena är den månatliga översikt som FBA redovisar om utsänd civil personal i fält. FBA bildades framföra allt för att utbilda och samträna svensk och internationell personal. Över tiden har myndighetens verksamhet breddats till att inbegripa flera olika aspekter med koppling till internationella insatser. Myndighetens personal har fördubblats och tilldelade medel i form av anslag har fyrdubblats . Sammantaget är det en myndighet som ökat och breddat sin verksamhet utan någon närmare uppföljning eller bedömning om myndighetens samlade verksamhet svarar mot angivna uppgifter på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Svenska bidrag till internationella insatser 6Samstämmighet och samverkan i praktiken För att konkretisera och illustrera hur samstämmighet och samverkan fungerar i praktiken har valt att närmare granska svenskt stöd till insatser i Kosovo och . Valet av dessa baseras på att de är länder där har haft ett omfattande engagemang . Även regeringens satsning på svenskt stöd till säkerhetssektorreform (SSR) har ingått i granskningen. 6.1Kosovo ingen samstämmig ansats har haft ett omfattande engagemang i Kosovo under i form av bidrag med militära förband, civil personal, stöd till SSR och bilateralt utvecklingssamarbete. har bidragit till KFOR . ska den militära insatsen reduceras och tyngdpunkten förskjutas mot samverkans- och observationsteam (LMT) och militär rådgivning som stöd till uppbyggnad av Kosovos säkerhetsstrukturer.153 Utöver förbandsbidrag har även bidragit med personal till FN:s operation () och med ett stort personalbidrag till EU:s rättsstatsinsats EULEX. har även bedrivit utvecklingssamarbete med Kosovo och är en av de större bilaterala givarna till landet. 6.1.1Avsaknad av gemensamt mål med bidrag till Kosovo Det finns inte något samlat övergripande mål för det svenska engagemanget i Kosovo. Vad gäller svenska förbandsbidrag och bidrag i form av personal finns det inte heller några tydliga målformuleringar eller förväntade resultat. Det finns därmed ingen tydliggjord styrning vad förväntar sig uppnå med svenskt deltagande utöver allmänna skrivningar om vikten av att delta i 153Proposition (2009/10:37) Fortsatt svenskt deltagande i den internationella Kosovostyrkan (KFOR). Svenska bidrag till internationella insatser EU:s krishantering.154 I samband med intervjuer framkom att avsaknad av ett tydligt syfte och mål för den svenska närvaron upplevdes som problematisk. För svenskt utvecklingssamarbete finns det däremot riktlinjer i en särskild samarbetsstrategi. 6.1.2 Ingen tydlig samordning för svenska bidrag till Kosovo Det finns flera personer som på olika sätt ansvarar för det svenska engagemanget i Kosovo men ingen funktion som har ansvar för att samordna, följa upp eller samlat rapportera om de svenska bidragen vare sig i eller på plats. Det finns inga samverkansgrupper i avseende Kosovo. På plats finns det fler olika personer som har till uppgift att på något sätt samordna eller rapportera kring delar av det svenska engagemanget. Till exempel har den svenska ambassaden, tidigare sektionskontoret, enbart ansvar för att rapportera om utvecklingssamarbetet med Kosovo155. att kontoret har en begränsad roll vad gäller att följa upp de civila bidragen till bland annat EULEX. Detta begränsar insyn i EULEX och kan försvåra möjligheterna att driva talan för svenskar vid tillsättning av högre tjänster.156 Inom det svenska bidraget till EULEX är det oklart vem som har det sammanhållande ansvaret. EULEX:s kontaktyta med svensk personal går genom kontaktpersoner (så kallade National Contact Points) som ska utse. Två personer från två olika utsändande myndigheter anser sig ha fått detta uppdrag av sina respektive myndigheter. Detta innebär att det är oklart för ambassaden vem som är dess motpart bland de svenska aktörerna på EULEX- sidan.157 Försvarsmakten har på eget initiativ etablerat en tjänst som så kallad Military Liaison Officer () på ambassaden med uppgift att utifrån ambassadens perspektiv samverka med KFOR och bevaka svenska militära intressen i Kosovo.158 Det är oklart om MLO:n har i uppdrag att öka kontaktytor och öka samstämmigheten mellan svenska bidrag i vidare bemärkelse. 154Skr 2007/08:51. Detta har även bekräftat av intervjuer med UD, samt utsänd personal från UD. 155Verksamhetsplanering 2010 ambassaden , UD-PLAN Dnr 84, Sektionskansliets uppgifter är att, i samråd med ambassaden, rapportera om politiska, ekonomiska och EU-frågor, handlägga konsulära och rättsliga ärenden samt visst handels- och kulturfrämjande. Sektionskansliet ansvarar för utvecklingssamarbetet med Kosovo enligt samarbetsstrategin 2009-2012. Sektionskansliet ansvarar inte för uppföljning av svenska EULEX-bidrag. 156Intervjuer med representanter för svenska myndigheter på plats. 157Intervjuer med utsänd personal från RPS, MSB och UD samt intervjuer med RPS i . 158MLO:n ska inte ses som en försvarsattaché och är inte heller ackrediterad. Information hämtad från korrespondens från Försvarsdepartementet, daterat . Svenska bidrag till internationella insatser Som en konsekvens av att det inte är tydliggjort om eller på vilket sätt svenska bidrag ska samverka sker detta endast på frivillig basis och i varierande utsträckning.159 De flesta av de svenskar som intervjuades menade att de som utsänd personal arbetar inom ramen för en specificerad insats och att det är den som styr deras arbete, inte vad andra svenskar gör inom sitt arbetsfält.160 finns det exempel på behov av mer formaliserad samverkan för informationsutbyte mellan olika typer av svenska aktörer. Till exempel uttryckte ansvarig inom Försvarsmaktens LMT-team att det skulle vara värdefullt med bättre information om det svenska bilaterala biståndet.