rir · GZB512 · 2011-03-23 09:00:00 — I proposition 2005/06:192 framgår att kontrollen av studieförbundens verksamhet inte endast ska ske i form av internkontroll, utan folkbildningens aktörer bör även pröva att införa olika former av extern granskning har därför också undersökt om genomfört någon sådan granskning. Som framgår av nedanstående bild är det flera aktörer som på olika vis spelar en roll för studieförbundens verksamhet. Regeringen styr som utformar kriterier för statsbidrag och ställer krav på rapportering. Studieförbunden påverkas också av kommunernas och landstingens/ regionernas olika villkor för att ge bidrag samt sina egna prioriteringar. Figur 1.1 Aktörerna och deras roller Som nämnts har beslutat om syften och prioriterade verksamhetsområden för folkbildningen. Regeringen ska i sin tur rapportera till om hur statsbidraget används. Staten styr myndighetsuppgifter genom en förordning och riktlinjer. Riktlinjerna bestäms och kan jämföras med regeringens regleringsbrev till myndigheter. Statens stöd till studieförbunden Syftena och de prioriterade verksamhetsområdena återfinns även i förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen och i regeringens riktlinjer I förordningen och i riktlinjerna finns därutöver andra krav som ställs på fördelning av statsbidraget och på den återrapportering som förväntas göra till regeringen. fördelar statsbidrag till studieförbundens centrala organisationer utifrån kriterier och fördelningsprinciper som har slagit fast. Fördelningen sker på grundval av tidigare erhållet statsbidrag och den verksamhet som studieförbunden rapporterar in. Studieförbundens centrala organisationer fördelar i sin tur statsbidraget till sina lokala organisationer som i sin tur rapporterar till studieförbunden centralt. De tio statsbidragsberättigade studieförbunden har olika historia och olika profiler och de har möjlighet att fördela statsbidraget utifrån egna principer till sina lokala avdelningar, men i praktiken sker detta i liten Studieförbundens lokala avdelningar är egna juridiska personer och det är i de lokala avdelningarna som det faktiska folkbildningsarbetet sker (för information om de enskilda studieförbunden se bilaga). De lokala avdelningarna har ofta även medel (med tillhörande villkor och krav på återrapportering) för sin verksamhet från den kommun och det landsting/ region som respektive avdelning är verksam i. förändrades statens förhållande till studieförbunden då den ideella föreningen tog över ansvaret för att fördela statsbidraget till studieförbunden från den dåvarande . Motivet till det var bland annat att minska den statliga detaljstyrningen av folkbildningen.21 Medlemmar i är (studieförbundens intresseorganisation), Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation () och Kommuner och Landsting (SKL). Hur stor andel av statsbidraget som ska disponera för att fördela, följa upp och utvärdera statsbidraget beslutas av medlemsorganisationerna. var uttaget ur folkbildningsbidraget för egen verksamhet drygt 24 miljoner kronor.22 1990/91:82. 22Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse, 2010. Statens stöd till studieförbunden leds av en styrelse vars åtta ledamöter utses av medlemsorganisationerna. utser fyra av de åtta ledamöterna.23 Det är som bereder ärendena som styrelsen beslutar om, men det är styrelsen som till exempel beslutar hur statsbidraget ska fördelas och hur mycket statsbidrag de enskilda studieförbunden ska få samt vilka utvärderingar och vilken uppföljning som ska göras. uppgift att fördela och följa upp statsbidraget regleras i förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen. I förordningen anges att beslutar om till vilka och hur statsbidraget ska fördelas samt att kontinuerligt ska följa upp och utvärdera verksamheten utifrån statens syften (3 §). får riktlinjer från regeringen. Riktlinjerna kan jämföras med statliga myndigheters regleringsbrev.24 I riktlinjerna anges bland annat att för sitt myndighetsuppdrag ska följa bestämmelserna i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag med undantag för 2 kap. 2 § och kap. 3, 7 och 8. Undantaget innebär att inte behöver lämna kopior av årsredovisningen till och och att det inte behöver lämna delårsrapport. behöver inte heller i sin årsredovisning följa de regler för resultatredovisning som gäller för myndigheter och årsredovisningen behöver inte innehålla tilläggsupplysningar. Studieförbunden får statsbidrag och bidrag från bland annat kommuner och landsting/regioner. 23Folkbildningsrådet, Stadgar för föreningen folkbildningsrådet, Reviderade stadgar för , fastställda vid representantskapets sammanträde . 24Riktlinjer för avseende användning av sjuttonde utgiftsområdets anslag 14:1 Bidrag till folkbildningen. U2009/7329//SV. Statens stöd till studieförbunden Figur 1.2 Bidrag till studieförbunden25 Statsbidragets betydelse för studieförbundens verksamhet har ökat betydligt: från 200226 till 2009.27 Kommunernas bidrag till studieförbunden har sjunkit från till . Antalet kommuner som helt tagit bort bidragen till studieförbunden har ökat . 19 kommuner hade inte budgeterat något specifikt bidrag till studieförbunden . var det 13 kommuner som inte gav studieförbunden något specifikt bidrag.28 De verksamheter som studieförbunden får statsbidrag för kan ha olika former: Studiecirkeln ska bestå av minst tre personer som under minst tre sammankomster och minst gemensamt söker kunskap. Cirkelledaren, som kan vara en av dessa tre, ska vara godkänd av studieförbundets lokala enhet. Tid för eftertanke ska finnas mellan sammankomsterna. En studiecirkel kan bedrivas med enbart fysiska möten, en kombination av fysiska möten och distansstudier eller i sin helhet på distans. Studiecirkeln ska vara basen i studieförbundens verksamhet.29 25Uppgifterna hämtade från . Studieförbundens ekonomi 2009. 26Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse, 2002. 27Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2009. Av de fördelas till studieförbunden. av statbidraget använder för sitt myndighetsuppdrag och sina medlemsuppdrag. 28Folkbildningsrådet, Kommunernas bidrag till studieförbunden. 2005/06:192. Se även prop. 1990/91:82. Statens stöd till studieförbunden Studiecirkeln brukar delas in i tre kategorier: Kamratcirkeln kännetecknas av att deltagarna har ett specialintresse och kontaktar ett få hjälp med till exempel material. Föreningscirkeln genomförs inom ramen för en förening/organisation som ofta är medlem i studieförbundet eller har ett samarbetsavtal med studieförbundet. Utbudscirkeln arrangeras av studieförbundet och annonseras till allmänheten. Kulturprogram är en verksamhet eller produktion som framförs eller redovisas inför publik och som har en sådan utformning och rum att närvaro, delaktighet, upplevelse och eftertanke skapas. Vid varje kulturprogram ska studieförbundet ha en närvarande företrädare, som ansvarar för programmets genomförande och rapportering. Annan folkbildningsverksamhet genomförs i friare och flexiblare former än studiecirkeln. Sammankomsterna kan vara längre och genomföras tätare än vad som i regel är rimligt i cirkelarbete. Antalet sammankomster kan vara mindre, deltagarna kan vara fler och yngre. Tre deltagare, inklusive ledare, är minimum för annan folkbildningsverksamhet. annan folkbildningsverksamhet värderas i bidragshänseende till av en studietimme i studiecirkel.30 För alla tre verksamhetsformerna gäller att studieförbunden ska vara anordnare av verksamheten. har använt sig av en rad olika informationskällor. För att få information om vad beslutat på området och hur regeringen styr har dokument såsom propositioner, utskottsbetänkanden, förordningar och riktlinjer studerats. Andra typer av dokument som studerats är utvärderingar och utredningar på området samt årsredovisning med verksamhetsberättelse. har samtliga studieförbund även lämnat remissvar på ett förslag till nytt fördelningssystem, som har studerat för att få kunskap om studieförbundens syn på det nuvarande och ett eventuellt nytt fördelningssystem. Statsbidrag till studieförbunden Kriterier och fördelningsprinciper. Statens stöd till studieförbunden Intervjuer med företrädare för och . Syftet med intervjuerna har varit att få kunskap om hur och styrning av studieförbunden ser ut. Intervjuer med studieförbundens ledningar. Förbundsrektorerna hos alla tio statsbidragsberättigade studieförbund har intervjuats. Intervjuerna har syftat till att få information om hur fördelningssystem, kontrollsystemet och uppföljningen av statsbidraget fungerar och vilka konsekvenser det har för verksamheten. Fältarbete i två kommuner. har studerat det praktiska arbetet med folkbildning i och i kommun och intervjuat företrädare för fyra studieförbunds regional- eller lokalkontor i de två kommunerna. Vidare har företrädare för de båda kommunerna intervjuats samt företrädare för (i ) och Länsbildningskonsulent (i ). Syftet med kommunbesöken har varit att få kunskap om hur studieförbunden lokalt uppfattar och regeringens styrning i form av fördelningssystem och krav på kontroll och uppföljning. De har också syftat till att få kunskap om hur kommuner och landsting/regioner styr folkbildningens verksamhet. Vi har gjort en enkätundersökning riktad till samtliga kommuner i syfte att få kunskap om hur kommunerna styr studieförbundens verksamhet. Delprojekt om kontroll. Inom ramen för granskningen har ett delprojekt rörande studieförbundens interna kontroll genomförts. har genomförts av medarbetare från effektivitetsrevision och årliga revision. Inom delprojektet har studieförbundens rutiner för internkontroll samt anvisningar för den interna kontrollen undersökts genom intervjuer och dokumentstudier. I kapitel 2 behandlas systemet för fördelning av statsbidraget till studieförbunden. Här granskas om regeringen och har levt upp till intentioner och vilka förutsättningar studieförbunden har för att genomföra folkbildningsverksamhet i enlighet med statens syften. Kapitel 3 behandlar regeringens och uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget samt de förväntningar som finns på studieförbundens kvalitetsarbete. Kapitel 4 innehåller slutsatser och rekommendationer. Statens stöd till studieförbunden 2 Fördelningen av statsbidrag Detta kapitel syftar till att besvara den första delfrågan i denna granskning om systemet för fördelning av statsbidrag till folkbildningen skapar goda förutsättningar för att intentioner ska uppfyllas. Som ett led i detta undersöks om regeringen och har styrt fördelningen av statsbidrag till studieförbunden på ett sätt som överensstämmer med I propositionen som fattat beslut om framhålls att fördelningen av bidraget ska vara i linje med statens syften för folkbildningen och de prioriterade verksamhetsområdena samt att kvalitativa kriterier ska tillföras fördelningssystemet. Grundläggande för vad som utgör kvalitet i det här sammanhanget är enligt propositionen att verksamheten bidrar till att förverkliga de syften som staten har angett för sitt stöd.31 2.1Regeringens styrning av fördelningen av statsbidraget I förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen återger regeringen statens syften för stödet till folkbildningen och de prioriterade Det framgår att ska besluta vilka studieförbund som ska få statsbidrag och fördela tillgängliga medel mellan dem (3 §). Ett villkor för statsbidraget är, enligt förordningen, att verksamheten har en inriktning som överensstämmer med syftena (5 §). Det framgår också att studiecirkelverksamhet med gemensamma, planmässigt bedrivna studier ska utgöra basen för verksamheten och att det i all verksamhet ska finnas en godkänd ledare (8 §). Vidare anges att har rätt att återkalla bidrag som till exempel inte används för det ändamål som det beviljats för (9a §) och att beslut i bidragsärenden inte får överklagas (11 §). 2005/06:192 s. 47-49, bet. 2005/06:KrU14, rskr 2005/06:322. Statens stöd till studieförbunden Regeringen ger riktlinjer avseende användningen av statsbidraget till folkbildningen. Dessa kan jämföras med de regleringsbrev som regeringen ger statliga myndigheter. Riktlinjerna ställer krav på att i sin återrapportering bland annat ska redovisa hur det har fördelat statsbidraget och principerna för detta.32 Det nuvarande systemet för fördelning av statsbidraget började gälla 2007. har angett kriterier för verksamhet som berättigar till statsbidrag. I stora drag innebär kriterierna att statsbidraget ska användas till kostnader som är direkt förbundna med folkbildningsverksamheten, att studieförbundet ska stå som anordnare av all verksamhet och inte kan överlåta anordnarskapet till en samverkanspart, att deltagandet ska vara fritt och frivilligt samt att verksamhet som syftar till utövande av lek, spel, idrott och produktion/tillverkning inte kan rapporteras som statsbidragsberättigad studiecirkel.33 har också fastställt regler för hur verksamheten ska vara organiserad (se även avsnitt 1.4). Till exempel anges ett minsta antal deltagare per studiecirkel och ett maximalt antal timmar . anger också att studiecirklar ska rikta sig till ungdomar och vuxna. Renodlad barnverksamhet ska inte förekomma i statsbidragsberättigad studiecirkelverksamhet, enligt . Barnverksamhet får åberopas som annan folkbildningsverksamhet men studieförbundet ska ta ställning till hur statens syfte med statsbidraget till folkbildningen uppfylls i verksamhet som riktar sig till yngre barn.34 Utöver detta har inte ställt upp några kriterier för vad verksamheten ska innefatta. Dokumentationen ska för studiecirkel och annan folkbildningsverksamhet ske i form av en närvarolista och för kulturprogram i form av en rapport. Redovisningen ska ske i system (STUV-systemet).35 32Riktlinjer avseende användningen sjuttonde utgiftsområdets anslag 14:1 Bidrag till folkbildningen. U2009/7329//SV. 33Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund: 2011 Kriterier och fördelningsprinciper, , s. 1113. 34Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund:2011 Kriterier och fördelningsprinciper, , s. 78. 35Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund: 2011 Kriterier och fördelningsprinciper, , s. 1113. Statens stöd till studieförbunden modell för fördelning av statsbidraget fördelade 2010 till studieförbunden. modell innebär att av medlen, det så kallade grundbidraget, beräknas utifrån tidigare utbetalt statsbidrag. beräknades grundbidraget på ett genomsnitt av totalt utbetalt statsbidrag verksamhetsåren 2007 och 2008.36 fördelade i grundbidrag.37 Resterande , det så kallade verksamhetsbidraget, baseras på tidigare genomförd verksamhet. Verksamhetsbidraget består av tre delar kulturprogramverksamhet (), förstärkningsbidrag () och verksamhetsrelaterat bidrag (). bidrag baseras i huvudsak på verksamhet som genomförts under år 2008.38 Med kulturprogram avses föreläsning, teater, sång, musik, dans, dramatisk framställning, filmvisning eller utställning, som framförs eller visas för publik. Bidraget för kulturprogramverksamhet beräknas utifrån antal genomförda statsbidragsberättigade kulturprogram.39 För kulturprogrammen erhöll studieförbunden sammanlagt 2010. När det gäller kulturprogram har infört en reglering som innebär att beräkningsunderlaget för ökningen av statsbidrag per studieförbund inte får överstiga . Anledningen till det är att ville undvika en urholkning av statsbidraget per kulturprogram. Förstärkningsbidraget betalas ut för att täcka vissa merkostnader för särskilda insatser för deltagare med funktionsnedsättning eller deltagare som har invandrat. Fördelningen grundas på antal deltagare från dessa grupper.40 Förstärkningsbidraget uppgick till cirka 194 miljoner kronor.41 Det verksamhetsrelaterade bidraget beräknas utifrån antal statsbidragsberättigade studietimmar, studiecirklar, deltagare i studiecirklar samt, med halva värdet, 36Förstärkningsbidraget ingår dock inte i beräkningsunderlaget för grundbidraget. 37Folkbildningsrådet, Statsbidragsfördelning 2010. Dnr 84,2010,092. 38Folkbildningsrådet, Statsbidragsfördelning 2010. Dnr 84,2010,092. 39Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund: 2011 Kriterier och fördelningsprinciper, , s. 4, 8. 40Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund: 2011 Kriterier och fördelningsprinciper, , s. 4. Bidraget har införts med så kallad långsam infasning, vilket innebär att fördelningen ända kommer att fördelas ut till studieförbund med antal deltagare som har invandrat respektive har en funktionsnedsättning som beräkningsgrund. 41Folkbildningsrådet, Statsbidragsfördelning 2010. Dnr 84,2010,092. Statens stöd till studieförbunden antal arrangemang, deltagare och studietimmar i så kallad annan folkbildningsverksamhet.42 För studiecirklar och annan folkbildningsverksamhet fick studieförbunden 2010. Nedanstående tabell visar hur stort statsbidrag studieförbunden fick utbetalt inom de olika typerna av bidrag för . Tabell 2.1 Statsbidrag i kronor per studieförbund (tkr)43 fördelningsmodell för utbetalning av statsbidrag bygger på verksamhet som redan genomförts. Hur studieförbunden sedan väljer att faktiskt fördela statsbidraget inom sin folkbildningsverksamhet avgör de Den statistik om studieförbundens verksamhet som presenterar i sin årsredovisning visar vilken typ av verksamhet studieförbunden har rapporterat in under ett visst år. Däremot framgår inte hur bidraget i praktiken fördelats mellan de olika typerna av verksamhet som kan vara olika kostnadskrävande. 42Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund Kriterier och fördelningsprinciper, s. 4. 43Studieförbundet statsbidrag fördelas i särskild ordning . Det reserverades för . Dnr 84,2010,092. Statens stöd till studieförbunden redovisning är uppdelad på de olika verksamhetsformerna studiecirklar, kulturprogram samt annan folkbildningsverksamhet. När det gäller kulturprogram rapporterade studieförbunden in cirka 310 000 kulturarrangemang med över 17 miljoner besökare/åhörare.44 inrapporterades 63 000 arrangemang som klassificerats som annan folkbildningsverksamhet med 743 000 deltagare och 281 500 studiecirklar med cirka 1,9 miljoner deltagare. arrangerades flest kulturprogram inom området föreläsning, men sång och musik drog flest deltagare. De 109 000 föreläsningarna hade ungefär 3,9 miljoner deltagare och de 104 200 sång- och musikprogrammen hade ungefär 7,4 miljoner deltagare. Tabell 2.2 Antal kulturprogram och antal deltagare per ämne 200945 Film/foto/bild Inom annan folkbildningsverksamhet var ämnesinriktningen humaniora och konst störst av deltagarna. Den näst största ämnesinriktningen var samhällsvetenskap, juridik, handel och administration av deltagarna. Inom studiecirkelverksamheten stod estetiska ämnesområden (konst, musik och media) för av studietimmarna. Inom dessa områden var musik, dans och dramatik störst och stod för av det totala antalet 44År 2007 var antalet kulturprogram 251 603 och var det 310 860. Det innebär en ökning på . 45Folkbildningsrådet, Årsredovisning med verksamhetsberättelse, 2009. Statens stöd till studieförbunden Det näst största ämnesområdet var humaniora med av studietimmarna. Tabell 2.3 Studiecirklarnas ämnesinriktning, studietimmar och andel per huvudämne 200946 Andel (%) Konst, musik och media varav Bild- och formkonst Musik, dans och dramatik Medieproduktion (grafisk formgivning) Humaniora (språk, historia) Svenska och litteraturkunskap (även hemspråk) Livsåskådning, filosofi, logik och etik Lantbruk, trädgård, skog och fiske Socialt arbete och omsorg Företagsekonomi, handel och administration Teknik och teknisk industri 46 Källa: , Årsredovisning med verksamhetsberättelse, 2009. Statens stöd till studieförbunden Nedanstående figur visar hur studiecirkeltimmarna för de fem största ämnena inom studiecirkelverksamheten utvecklats . I diagrammet framgår att ämnesområdet improvisatorisk musik har ökat starkt . Improvisatorisk musik är det största ämnesområdet och stod 2009 för av alla studietimmar i studiecirklar. Det näst största ämnet, sång och musik i grupp stod stod för lite av det totala antalet timmar. Enligt intervjuer innebär studiecirklarna improvisatorisk musik främst pop- och rockband som repeterar.47 I figuren framgår även att cirklarna i föreningskunskap har minskat betydligt. var antalet timmar inom detta ämne drygt 878 000 och var det ungefär 82 500. Figur 2.1 Antalet för statsbidrag inrapporterade studietimmar fördelat på de populäraste Improvisatorisk musik (rock, jazz etc.) Sång och musik i grupp erhållet statsbidrag får stort genomslag Grundbidraget baseras på totalt utbetalt statsbidrag två och i tiden.49 Det baseras i sin tur på utbetalningar . Storleken på bidraget som ett enskilt studieförbund får utbetalt kan spåras tillbaka ända till 1999. 47Enligt får repetition, övning och träning/tillämpning inte dominera en cirkel. har inte närmare granskat balansen mellan sådana inslag och planmässiga studier i verksamheten. 48De fem största ämnesgrupperna för studiecirklar i 2003 har tagits som utgångspunkt. Källa: rapporter Studieförbunden 20032009 i serien Kulturen i siffror och SCB:s studieförbundsstatistik (). 49Förstärkningsbidraget ingår dock inte i beräkningsunderlaget för grundbidraget. Statens stöd till studieförbunden Eftersom grundbidraget delvis baseras på tidigare erhållet verksamhetsbidrag påverkar storleken på verksamhetsbidraget även storleken Detta sker med stor fördröjning, vilket medför att studieförbunden inte får lika mycket statsbidrag . Nedanstående tabell visar hur mycket de olika studieförbunden fick 2008 och hur många studietimmar de rapporterade in . Av tabellen framgår att skillnaderna mellan hur mycket statsbidrag de olika studieförbunden får är betydande. Det studieförbund som får mest får mer än det som får minst. Tabell 2.4 Bidrag per studieförbund och studietimme 200850 Andra bidragsgivare påverkar studieförbundens verksamhet Förutom statliga bidrag får studieförbunden också bidrag från kommuner och landsting (se avsnitt 1.4). I den enkätundersökning som genomfört framgår det att kommunerna ofta vill att studieförbunden ska prioritera annan verksamhet än den verksamhet staten prioriterar. kommunerna att studieförbunden ska prioritera verksamhet för barn. Staten är tydlig med att syftet med statsbidraget är att stödja folkbildning för vuxna och ungdomar. 50Statsbidrag för kulturprogram och förstärkningsbidragen är inte medräknade. Antal studietimmar är antal studietimmar i studiecirklar och hälften av antal studietimmar i annan folkbildningsverksamhet. , Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2008 och Statsbidragsfördelning (Dnr 84, 2010, 092). Statens stöd till studieförbunden har kommunerna fördelat medel till studieförbunden utifrån samma principer som gäller för statsbidraget, något som har förordat.51 Av enkätundersökning framgår att av kommunerna nu fördelar bidrag till studieförbunden från andra utgångspunkter än staten. Detta kan jämföras med en enkätundersökning som Kommuner och Landsting gjorde 2008, enligt vilken av kommunerna fördelade stöd till studieförbunden efter samma principer som gäller för statsbidraget.52 De flesta kommuner som lämnat den statliga modellen för fördelning av bidrag använder en dialogbaserad bidragsform som bland annat innebär att kvalitativa kriterier får en större betydelse i bedömningen av storleken på bidraget då fördelningsmodellen i högre utsträckning ser till innehållet i verksamheten.53 Att de enskilda studiecirklarna och kulturarrangemangen genomförs med bidrag från både kommun och stat innebär en risk för att den inriktning som gett uttryck för inte får tillräckligt genomslag. Om den statliga styrningen är otydlig och har en svag koppling till statens syften kan det finnas en risk för att statens prioriteringar väger lätt i förhållande till en kommuns tydligare styrning. 2.4Studieförbundens synpunkter på fördelningen av bidragen Olika syn på hur fördelningssystemet för statsbidraget ska vara konstruerat