rir · GZB515 · 2011-04-19 09:00:00 — När det handlar om bevakning av objekt som inte tillhör Försvarsmakten rör det sig enligt Försvarsmaktens tolkning om verksamhet som faller inom ramen för stödförordningen, vilket i sin tur innebär att militär personal inte får användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda. Därav behövs ett regeringsbeslut för att tillåta att militär personal används i en stöduppgift där de kan riskera att behöva bruka våld eller tvång mot enskild. Granskningen visar att Försvarsmaktens ställningstagande om att det krävs regeringsbeslut innan Försvarsmakten kan bevaka ett civilt skyddsobjekt har haft en begränsande inverkan även på övningsverksamheten. Det framgår att det råder oklarheter om i vilken mån förbanden ska vidta förberedande åtgärder för att kunna skydda och bevaka samhällsviktiga objekt som har civila brukare. Det ingår i förbandens uppdrag att, om regeringen så beslutar, kunna skydda även civila objekt. Företrädare för Försvarsmakten har påpekat att om det inte vidtas förberedelser för denna uppgift, påverkas utfallet negativt. I vissa fall kan en bevakningsuppgift inte lösas på ett effektivt sätt om inte vissa förberedelser har gjorts i förväg. Företrädare för myndigheten har framhållit vikten av att känna till de lokala förutsättningarna. Känsliga delar i och runt omkring skyddsobjekt måste ha rekognoserats och övats, åtminstone på ledningsnivå, för att det ska gå att genomföra uppgiften på ett effektivt sätt. 251Enligt JO:s beslut hävdade att insatsen skedde i enlighet med stödförordningen. JO konstaterar dock att det inte fanns förutsättningar för tillämpning av stödförordningen beträffande avspärrning och bevakning, eftersom dessa åtgärder kan innebära att tvång eller våld måste utövas mot enskilda. Det fattades i ett senare skede beslut om att olycksplatsen fann Försvarsmakten att regelsystemet inte gav utrymme för beslutet om skyddsobjekt i den situation som förelåg och upphävde beslutet. JO slår dock i beslutet fast att olycksplatsen inte var ett skyddsobjekt när Försvarsmaktens bevakning inleddes, och att hemvärnets personal trots detta agerade skyddsvakter i viss utsträckning. JO menar att grunden för Försvarsmaktens medverkan i detta skede framstår som mindre klar. JO påpekar att Försvarsmakten inte gjort tydligt för hemvärnsmännen vilka befogenheter de hade. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Försvarsmakten har angett att det förs en dialog med andra myndigheter om Försvarsmaktens roll när det gäller skydd och bevakning av civila skyddsobjekt. Försvarsmakten strävar efter att upprätta överenskommelser med myndigheter som anger att den myndighet som behöver stöd från Försvarsmakten med skydd och bevakning ska gå till regeringen och begära regeringsbeslut för att möjliggöra för Försvarsmakten att lösa uppgiften. Under en samverkansövning 2007 uppstod en situation då Försvarsmakten behövde användas för bevakning av ett civilt skyddsobjekt. ett regeringsbeslut om att Försvarsmakten skulle få den uppgiften. Av granskningen framgår att det inom Regeringskansliget fanns meningsskiljaktigheter avseende huruvida Försvarsmakten skulle ges denna uppgift under övningen.252 Av en utvärdering av övningen framgår att det finns behov av att utveckla formerna för hur regeringsbeslut ska förmedlas i samband med en kris. Enligt utvärderingen förmedlades regeringsbeslutet på olika sätt, vilket innebar att Försvarsmakten tolkade beslutet på egen hand.253 Försvarsmakten utvecklar inte någon förmåga specifikt för uppgiften att ge stöd till det övriga samhället. Förmågan att bistå det övriga samhället bedöms dock , precis som myndighetens övriga förmåga. Försvarsmakten bedömer sin förmåga att ge stöd till samhället vid fredstida kriser som godtagbar, men anger att det finns behov av att utveckla gemensam ledning och samövning med andra myndigheter. Bedömningen inkluderar endast i begränsad utsträckning uppföljning av genomförda förberedelser och samverkan med det övriga samhället. MSB har efterfrågat information om Försvarsmaktens förstärkningsresurser, men Försvarsmakten har påpekat att den inte kan ge ett tydligt svar på detta eftersom uppgiften att ge stöd till samhället inte ska dimensionera verksamheten. scenarier visar på en rad konkreta behov från kommuner och länsstyrelser. Försvarsmaktens test utifrån ett av scenarierna visar att myndigheten, utifrån de förutsättningar som gällde vid testet, har en rad viktiga resurser och förmågor att bistå med som skulle kunna möta de behov som kommuner och länsstyrelser har angett. 252Intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. 253Utvärdering av Samverkansövning 2007 (SAMÖ 2007: KBM:s dnr: 0887/2006). Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Granskningen visar att det kan uppstå behov av militärt stöd med bevakning och skydd i det övriga samhället, och Försvarsmakten ska kunna bistå andra myndigheter vid skydd av prioriterade samhällsfunktioner och infrastrukturer. Försvarsmakten förfogar över många skyddsvakter. Enligt Försvarsmakten krävs regeringsbeslut för att militär personal ska bevaka civila skyddsobjekt. Övning som avser bevakning av civila skyddsobjekt sker i begränsad utsträckning, vilket kan påverka möjligheterna att genomföra bevakning vid behov. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 7 Slutsatser och rekommendationer riksdag har angivit mål för vår säkerhet och för det militära försvaret. I målet för det militära försvaret ingår att skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. frågan om Försvarsmakten har en effektiv och ändamålsenlig förmåga att bistå samhället. Svensk krisberedskap bygger på effektivt merutnyttjande av samhällets resurser. konstaterar att Försvarsmakten är en viktig resurs för samhällets krisberedskap. Förutsättningarna för att Försvarsmakten ska komma samhället till nytta behöver emellertid förbättras. För att uppnå ett effektivt merutnyttjande av samhällets resurser är det viktigt med ökad kunskap, hos andra aktörer i samhället, om Försvarsmaktens möjligheter att bistå i samband med kriser. Åtgärder som behöver vidtas rör både regeringens styrning och att Försvarsmakten i högre grad prioriterar samverkan med det övriga samhället, inte minst med betoning på det lokala perspektivet. 7.1Försvarsmakten är en viktig resurs i samhällets krisberedskap motiv till granskningen var bland annat senare tids förändring av Försvarsmakten. Förändringen har inneburit att myndighetens resurser har minskat, liksom antalet förband runt om i landet. Vid tidigare händelser, såsom stormen , har Försvarsmakten haft en stor betydelse för samhället, men har det skett förändringar av myndigheten. Av granskningen framgår att Försvarsmakten är en viktig resurs för samhällets krishantering. Myndigheten har personella och materiella resurser, i kombination med förmåga till organisation och ledning som kan ha stor betydelse, inte minst vid allvarliga kriser som ställer krav på stora volymer organiserad personal och på materiella resurser. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Som en del av granskningen har låtit Försvarsmakten genomföra ett test utifrån ett givet scenario om en allvarlig storm i . Det gav en bild av myndighetens personella och materiella resurser. Testet visade bland annat att Försvarsmakten skulle kunna bistå med en stor mängd personal, framförallt frivilliga hemvärnssoldater. Dessutom kan myndigheten bistå med bandvagnar och elverk, men det är delvis beroende av tillgång till utbildad personal. Försvarsmakten har också stor tillgång till kommunikationsresurser och kan bland annat bistå med att upprätthålla mobiltelefonnätet. Testets resultat gäller endast för de specifika förutsättningar som gällde vid testtillfället, och resultatet ska värderas med vissa förbehåll. Resultatet ger dock en tydlig indikation om att Försvarsmakten har resurser av värde vid en kris, som exempelvis en allvarlig storm. Testet ger emellertid inte ett definitivt svar på frågan om i vilken grad Försvarsmaktens resurser och förmågor skulle komma samhället till del om en allvarlig kris inträffade. Det påverkas även bland annat av var krisen äger rum och Försvarsmaktens transportkapacitet. Representanter för Försvarsmakten har påpekat att myndigheten är en del av samhället och att det är viktigt att Försvarsmakten agerar om en allvarlig kris uppstår. Vidare förmedlar Försvarsmakten genom sin externa kommunikation en bild av att myndigheten kan bistå samhället vid kriser. Försvarsmakten gör en bedömning av sin förmåga utifrån en femgradig skala. Enligt Försvarsmakten har myndigheten en godtagbar förmåga att bistå samhället, vilket är den mellersta nivån. I underlaget till denna bedömning framgår bland annat att gemensam ledning och samövning mellan Försvarsmakten och andra myndigheter behöver utvecklas. menar att Försvarsmaktens bedömning är rimlig, men att den i högre utsträckning bör inkludera graden av planering och samverkan liksom övning, inte minst på regional och lokal nivå. Det skulle förtydliga bilden av myndighetens förmåga att bistå samhället. 7.2Försvarsmakten uppfattas som en viktig resurs, men otydlighet riskerar leda till att resurserna inte utnyttjas fullt ut Svensk krisberedskap bygger på merutnyttjande av samhällets totala resurser. Granskningen har visat att Försvarsmakten är en viktig aktör och att det finns förväntningar om att myndighetens resurser ska kunna användas vid kriser i samhället. Kommuner och länsstyrelser hanterar ofta allvarliga händelser inom ramen för den egna verksamheten, utan stöd från Försvarsmakten eller andra Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser myndigheter, i linje med krishanteringssystemets ansvarsprincip och geografiska områdesansvar. Länsstyrelser och kommuner har dock i hög utsträckning gett uttryck för att Försvarsmakten är en viktig aktör vid allvarliga kriser där deras egna resurser inte räcker till. Försvarsmakten uppges vara en central stödresurs. enkät visar att en majoritet av kommunerna och länsstyrelserna förväntar sig stöd från Försvarsmakten i samband med allvarliga kriser. kan emellertid konstatera att Försvarsmakten är en otydlig resurs. Granskningen visar att kommuner och länsstyrelser har otillräcklig kunskap om vad Försvarsmakten kan erbjuda för stöd i händelse av en allvarlig kris. Detta innebär dels en risk att det övriga samhället räknar bort myndigheten som en stödresurs, dels en risk att det skapas en övertro på Försvarsmakten som stöd vid en kris. En otydlig bild av Försvarsmakten kan således innebära att samhällets resurser inte utnyttjas, och det kan även skapa luckor i krisberedskapen. Försvarsmaktens uppgift att ge stöd till det övriga samhället ska ske inom ramen för myndighetens befintliga resurser och förmågor. Försvarsmakten avsätter inte specifika resurser för uppgiften och myndigheten kan på förhand inte lämna detaljerad information om sin förmåga att bistå det övriga samhället. Vad Försvarsmakten kan bistå med vid ett givet tillfälle påverkas av vad myndigheten är involverad i för uppdrag för tillfället. Det kan exempelvis röra sig om internationella insatser och militära övningar. Vilka resurser som kan komma samhället till nytta handlar dock ytterst om hur myndighetens resurser ska prioriteras vid ett givet tillfälle. Uppstår en allvarlig kris så bör denna ha mycket hög prioritet för hela samhället, inklusive Försvarsmakten. Granskningen visar att det inte är klarlagt hur Försvarsmakten ska prioritera sina resurser vid en krissituation. Regeringen har uttryckt att uppgiften inte ska dimensionera myndighetens verksamhet. Det är dock oklart hur myndigheten skulle prioritera mellan exempelvis en viktig övning och deltagande i räddningsinsats vid en allvarlig situation. menar att ett förtydligande från regeringen av hur Försvarsmakten ska prioritera sina resurser skulle bidra till en ökad tydlighet avseende vad Försvarsmakten kan bidra med. Det övriga samhällets förmåga att göra en rimlig och välgrundad krisplanering skulle stärkas av förbättrad kunskap om Försvarsmaktens möjligheter att bistå, inklusive om de regelverk som råder. granskning har visat exempel på när företrädare för kommuner varit osäkra på hur begäran om stöd från Försvarsmakten ska gå till. Bristande kunskap om Försvarsmakten påverkar således även samhällets förmåga att beställa stöd, vilket också har framhållits av representanter för Försvarsmakten. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Synen på Försvarsmakten som stödresurs varierar kraftigt mellan olika kommuner och länsstyrelser. Eftersom Försvarsmaktens närvaro varierar över landet kan det förekomma vissa naturliga skillnader som inte går att reglera bort. En fullständigt tydlig bild av Försvarsmakten som stödresurs är svår att uppnå. menar inte heller att det är nödvändigt. Men Försvarsmakten bör kunna förmedla en tydligare bild av myndighetens möjligheter att fungera som stödresurs till det övriga samhället. Dessutom har det övriga samhället ett stort ansvar för att inhämta information. Sammantaget menar att bättre kunskap om Försvarsmakten inom det övriga samhället skulle stärka samhällets krisberedskap och möjliggöra ett bättre utnyttjande av samhällets resurser. Ansvaret för att uppnå detta vilar på både Försvarsmakten och ansvariga aktörer i det övriga samhället. 7.3Begränsad samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället En förutsättning för att krishanteringssystemet ska fungera är förberedd samverkan mellan betydelsefulla aktörer. Kommuner och länsstyrelser har, i enlighet med ansvarsprincipen, ansvar för att initiera samverkan med väsentliga aktörer i samhället. Samverkan kan dock inte fungera ensidigt utan det är ett delat ansvar att se till att samverkan fungerar. Även regeringen har pekat på detta i sitt förtydligande av ansvarsprincipen. Regeringen har även i sin skrivelse om kommande års inriktning för krisberedskapen betonat att varje aktör har ett ansvar för att initiera och bedriva samverkan med andra. Försvarsmakten har således också ansvar för samverkan, både för att det sker och för att säkerställa att myndigheten kan samverka med det övriga samhället. bedömning är dock att Försvarsmakten kan ge uppgiften att samverka med det övriga samhället högre prioritet. Formellt har uppdraget på regional och lokal nivå fördelats till fyra säkerhets- och samverkanssektioner. Dessa sektioner har emellertid fått begränsade personalresurser för detta uppdrag, och samverkan har haft lägre prioritet än sektionernas övriga uppdrag. Exempelvis har säkerhets- och samverkanssektionen i inte haft några resurser avsatta för att kunna samverka med civila myndigheter. Försvarsmaktens organisationsenheter, såsom förband och hemvärnsresurser utspridda runt om i landet, har inte formellt fått i uppdrag att samverka med samhället i den interna styrningen. menar att detta kan Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser ifrågasättas, eftersom det är dessa organisationsenheter som främst används vid en insats. Hemvärnets förmåga att samverka med civila myndigheter ska enligt regeringen och Försvarsmakten öka, men hur detta ska ske har inte tydliggjorts av regeringen i styrningen av myndigheten eller av Försvarsmakten i sin styrning av hemvärnsförbanden. I praktiken, visar granskningen, har såväl hemvärn, förband och säkerhets- och samverkanssektioner samverkat med det övriga samhället i varierande utsträckning. Granskningen visar att det finns exempel där det förekommer täta kontakter mellan exempelvis en kommun och representanter för ett hemvärnsförband. Kommunerna har i dessa fall goda kunskaper om det lokala hemvärnets resurser. Men, precis som när det gäller övriga förberedelser för uppgiften, är detta inte ett resultat av Försvarsmaktens interna styrning utan det sker vid sidan av den formella ram som har fastställts. Det kan i stället bygga på lokala initiativ, personliga kontakter och erfarenheter från . Det handlar även om graden av initiativ från det övriga samhället. menar att det är positivt med lokala initiativ, men för att stärka systemet bör Försvarsmakten genom formell styrning tydliggöra att samverkan ska kunna ske även på lokal nivå. menar att Försvarsmakten kan bli en mer effektiv resurs och leva upp till sitt samverkansansvar, genom att i styrningen av samverkan tydligare inkludera de resurser som också i första hand kommer att användas vid insatser till stöd för samhället. Det är därför rimligt att myndighetens förband och hemvärn får en tydligare roll och används för samverkan med det övriga samhället. I och med förslaget om regionala ledningsstaber förväntar sig regeringen att Försvarsmaktens förmåga att samverka ska förbättras. kan konstatera att regeringen i sitt regleringsbrev angett begränsningar avseende det totala antalet befattningar vid de regionala staberna och att de i huvudsak ska utgå från den befintliga strukturen. Givet denna begränsning vill dock påpeka att regeringen och Försvarsmakten bör säkerställa att Försvarsmaktens förmåga att samverka stärks. Sammantaget är bedömning att Försvarsmaktens samverkan med det övriga samhället behöver förbättras, inte minst på lokal och regional nivå. Det övriga samhället har ett viktigt ansvar, men Försvarsmakten bör i högre utsträckning utnyttja sina organisationsenheter även på lokal nivå för att stärka samverkan med samhället. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 7.4Krav på att kunna bistå samhället, men inte krav på förberedelser för detta menar att Försvarsmaktens verksamhet ska utgå från myndighetens huvuduppgift. Det är inte rimligt att myndighetens begränsade resurser i alltför hög utsträckning används till förberedelser för att kunna bistå samhället. Men granskningen visar att konsekvenserna av otillräckliga förberedelser och samverkan blir att det uppstår oklarheter, både inom myndigheten och i samhällets krisberedskap. Detta, menar , är inte förenligt med svensk krisberedskap och ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser. Försvarsmakten har en uppgift som består av att myndighetens förmågor ska kunna användas vid civila kriser. Enligt medför det att Försvarsmakten har ett ansvar för att så kan ske. I vissa avseenden har Försvarsmakten levt upp till detta. Uppgiften att kunna bistå samhället ingår i myndighetens interna styrning och har en tydlig plats bland de uppgifter olika organisatoriska enheter ska kunna lösa. I Försvarsmaktens övergripande styrning anges att det krävs gemensam planering, träning och övning för att kunna stödja samhället med befintliga resurser och förmåga. Denna styrning har dock inte gett någon tydlig effekt ute i Försvarsmaktens Det är också oklart vad som åsyftas; när det gäller graden av förberedelser och samverkan med det övriga samhället råder otydlighet. Försvarsmakten ska inte dimensionera sin verksamhet för att lämna stöd till samhället, men enligt innebär detta inte att uppgiften är kravlös. Det handlar om att myndigheten ska kunna lösa en uppgift, som förutsättningarna för att kunna göra det är oklara. Frågan om under vilka omständigheter myndigheten ska kunna ställa upp är också förenad med flera förbehåll. Försvarsmakten konstaterar i sina centralt styrande dokument att uppgiften inte handlar om en dimensionerande operativ Eftersom uppgiften inte ska vara dimensionerande och eftersom begreppet dimensionerande ger utrymme för tolkningar är det oklart i vilken utsträckning Försvarsmakten ska ha vidtagit förberedelser för att kunna ge stöd till samhället. Försvarsmakten är i styrningen av sina förband tydlig med att dessa ska kunna bistå samhället. Förbanden får dock i begränsad utsträckning uppdrag eller krav som avser förberedelser i form av samverkan, övning eller gemensam planering. Det framgår av intervjuer med företrädare för myndigheten, både centralt och lokalt, liksom i genomgång av styrande dokument. Formellt finns alltså tydliga krav på att olika förband inom myndigheten ska Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser kunna bistå samhället. Men det finns inga krav formulerade om att förbanden ska ha vidtagit några åtgärder för att kunna göra detta, annat än vad som faller inom ramen för myndighetens beredskap. Det förekommer variationer i vilken utsträckning Försvarsmaktens organisationsenheter förbereder sig för att kunna lösa uppgiften att ge stöd till samhället. enkät visar att länsstyrelser i stor utsträckning har deltagit i övningar tillsammans med representanter för Försvarsmakten, medan kommuner har övat med representanter för Försvarsmakten i liten utsträckning. Både kommuner och länsstyrelser anser att krishanteringsövningar tillsammans med Försvarsmakten är viktiga. Även Försvarsmakten har i interna utvärderingar av tidigare insatser gett uttryck för vikten av att det sker samverkan och övning med det övriga samhället. kan konstatera att i praktiken sker förberedelser i form av exempelvis övningar och samverkan på lokal och regional nivå som representanter för myndigheten medverkar i. Det handlar bland annat om MSB:s så kallade samverkansövningar, men även mindre övningar på lokal nivå. Myndigheten har även i viss mån planer för uppgiften, i form av en övergripande plan och en plan för ett visst scenario. Försvarsmakten planerar även att utveckla ytterligare planer kopplade till scenarior. ställer sig positiv till Försvarsmaktens arbete med konkreta planer och menar att dessa bör kopplas samman med bedömning av behov av förberedelser för olika scenarier. Detta arbete bör koordineras med andra aktörer, inte minst MSB har en viktig roll för detta. Sammantaget är bedömning att det behöver klargöras i vilken utsträckning Försvarsmakten ska förbereda sig i form av planering och övning för att bistå samhället. 7.5Regeringen sänder dubbla budskap om Försvarsmaktens uppgift Regeringen har huvudansvaret för att krishanteringssystem fungerar. Det handlar bland annat om att säkerställa ett system som gör att resurser kommer hela samhället till nytta vid en kris. menar att regeringen i sin styrning av Försvarsmakten bör ha formulerat mål och krav som ger myndigheten goda förutsättningar att verkställa dem. Regeringen har även ett ansvar för att följa upp och se över om lagar och förordningar fungerar effektivt. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser kan konstatera att regeringens styrning har skapat en otydlig resurs för den svenska krisberedskapen. menar att detta bottnar i att regeringen inte varit tillräckligt tydlig med vad uppdraget innebär och vilket ansvar Försvarsmakten har. Ytterst är det en följd av att uppdragets karaktär delvis är dubbelbottnat. Å ena sidan har regeringen framhävt vikten av att Försvarsmakten inte ska dimensionera sin verksamhet för att kunna bistå samhället (och har inte haft något att invända mot detta). Av granskningen framgår att vad som avses med att inte vara dimensionerande behöver klarläggas. Styrningen har uppfattats som att uppgiften inte ska medföra några kostnader, vilket är en signal om att förberedande åtgärder och samverkan med samhället inte ska prioriteras. Här kan jämföras med Försvarsdepartementets påpekande om att Försvarsmakten inte fått i uppgift att ha en särskild förmåga för att lämna stöd till samhället. Därför leder, menade departementet, en granskning av om Försvarsmaktens förmåga att bistå samhället är effektiv och ändamålsenlig fel eftersom det innebär revision av en specifik uppgift som inte tilldelats myndigheten. Å andra sidan är regeringen tydlig med att Försvarsmakten ska kunna vara, och är, en viktig stödresurs för samhället vid kriser. Regeringen har framhävt vikten av Försvarsmakten som en resurs i krissammanhang och pekat på vikten av att det sker samverkan mellan civila och militära resurser. Vidare räknar regeringen med att Försvarsmaktens förmåga att lämna stöd till det övriga samhället ska öka. Myndigheten lämnar också i sin årsredovisning en redogörelse för sin förmåga att leva upp till detta.