rir · GZB55 · 2011-01-21 09:00:00 — Statliga IT-projekt som överskrider budget Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Statliga IT-projekt som överskrider budget har granskat statliga myndigheters IT-utvecklingsprojekt. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , och Lantmäteriet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser statliga myndigheter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Programansvarig Qaisar och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , De flesta projekten klarade budgeten Myndigheter med projekt som överskred budgeten Projekt som överskred budgeten Konsekvenser för myndigheternas verksamhet och ekonomi Orsaker till budgetöverskridanden i projekten Orsaker som ligger inom beställarens och projektledningens ansvarsområde Myndigheternas arbete med intern styrning och kontroll Regeringens åtgärder för att minska budgetöverskridanden i projekten Bilaga 1 Granskningens genomförande Bilaga 2 Budgetöverskridanden bland de 45 projekten som hade Bilaga 3 Finansiering och konsekvenser av projektens budgetöverskridanden Bilaga 4 Orsaker till budgetöverskridanden Bilaga 5 Förekomst av dokumenterade kontrollåtgärder Bilaga 6 Klassning av myndighetsurvalets interna styrning och har granskat om det är vanligt bland statliga IT-utvecklingsprojekt att de överskrider budget. Vår övergripande slutsats är att en tredjedel av IT-projekten får problem. De stora projekten är mer riskfyllda och har ett betydligt större genomsnittligt procentuellt budgetöverskridande än mindre projekt. Motiv: Kostnaderna för statlig IT-verksamhet (då ingår både systemutveckling, förvaltning och drift) är i storleksordningen 20 - årligen.1 IT-kostnaderna inom statsförvaltningen är enligt andra beräkningar den tredje största kostnaden efter personal och lokaler och utgjorde av myndigheternas totala förvaltningskostnader.2 Enligt regeringen är IT-inriktad verksamhetsutveckling ett av de viktigaste medlen för att utveckla myndigheternas verksamhet. Därmed är det viktigt att denna verksamhet bedrivs effektivt och med god hushållning med statens medel. I detta sammanhang är budgetöverskridanden en oroande signal. Ett budgetöverskridande behöver i sig inte innebära att reella problem har uppstått i verksamheten. Det kan vara fråga om bristande planering av projektverksamheten som inte behöver innebära konkreta effektivitetsproblem. att en myndighet låter sina IT-projekt överskrida budgeten är ändå ett tecken på brister i styrning och kontroll. Detta kan i sin tur leda till att förseningar uppkommer, att leveranser inte uppfyller kraven och att onödiga merkostnader uppstår. Och i så fall talar vi om reella negativa konsekvenser för myndighetens ekonomi och verksamhet. Dessutom bör det noteras att även budgetöverskridanden som orsakas av alltför optimistiska kalkyler kan orsaka problem för en myndighet om de leder till att annan planerad verksamhet påverkas negativt. 1Capgemini Consulting , IT-styrning i statsförvaltningen, rapport. 2Statskontorets rapport 1999:37, IT-kostnader i statsförvaltningen. Statliga IT-projekt som överskrider budget Syfte: granskning syftar till att visa om det är vanligt bland statliga IT-utvecklingsprojekt att de överskrider budget. Resultatet av granskningen bör kunna bidra till en effektivare hantering av statens projekt. Granskningen speglar förekomsten av sådana problem i ett urval av myndigheters projekt som hunnit avslutas under ett kalenderår. Genomförande: har skett genom att en webbenkät med frågor om avslutade IT-projekt, styrning och kontroll av IT-projekt samt myndigheternas kommunikation med regeringen om IT-projekt har sänts ut till de 73 myndigheter som har de största förvaltningsanslagen. Informationsinsamlingen har fördjupats genom att vi på tre myndigheter, Lantmäteriet, och , har granskat ett större projekt vardera som avslutades med Vidare har vi intervjuat företrädare för Finans-, Försvars-, Justitie- och Miljödepartementen samt . Intervjuerna med sakdepartementen berörde främst frågor med anknytning till fallstudierna och departementens styrning och uppföljning av dessa projekt. Intervjuerna med berörde dels dialogen mellan budgetavdelning och sakdepartementen i frågor som rör kostnader för projekt, dels regeringens generella styrning av förvaltningens IT-utveckling. Granskningen av avsåg myndighetens egna IT-projekt på samma sätt som övriga granskade myndigheter. Granskningen har resulterat i följande centrala slutsatser och iakttagelser: En mindre andel av projekten får problem En tredjedel av IT-projekten drar över sina budgetar. Enligt är det rimligt att anta att det samlade budgetöverskridandet för avslutade projekt ett normalt3 budgetår sannolikt ligger i intervallet . När gjorde en liknande granskning av 215 projekt blev resultatet liknande.4 Vår bedömning blir att myndigheternas förmåga att hålla budgeten i projekten inte har förbättrats. 3Det vill säga då även något stort IT-projekt avslutats. 4Granskningsresultaten är dock inte helt jämförbara. Statliga IT-projekt som överskrider budget De stora projekten är mer riskfyllda Medan projekten, med budgetöverskridanden, i genomsnitt överskred sina budgetar överskred de stora projekten bland dessa sina budgetar med i genomsnitt . Denna skillnad kan enligt vår bedömning främst hänföras till de ökade svårigheterna att hantera risker i de stora projekten eftersom dessa är svårare att överblicka och svårare att förstå på grund av den större komplexiteten. Konsekvenserna av budgetöverskridanden är främst myndighetsinterna Inget av de projekt som ingick i granskningen har medfört att myndigheterna begärt utökat anslag. Projekt med stora budgetöverskridanden hanteras internt inom myndigheterna, där det dock kan uppstå konsekvenser för annan verksamhet. Ofta sker finansieringen av överskridanden genom att andra utvecklingsprojekt tilldelas mindre resurser, vilket i sin tur leder till att de fördröjs eller görs mindre ambitiösa. Om finansieringen av överskridandet i stället belastar myndighetens sakverksamhet, vilket också är vanligt, kan detta medföra förlängda handläggningstider och andra kvalitetsförluster. Enligt bedömning utreder myndigheterna inte eventuella konsekvenser av budgetöverskridanden i tillräcklig utsträckning. Orsakerna till budgetöverskridanden är brister i beställarkompetens och förmåga att styra och kontrollera IT-verksamheten Granskningen visar på i huvudsak välkända orsaker till att projekten särskilt de större får problem. Myndighetsledningarna förmår inte att skapa beställarfunktioner som kan sätta tydliga mål och krav för utvecklingsarbetet, samt skapa en relevant riskhantering eller göra rimliga resurskalkyler. En annan slutsats av granskningen är att väl fungerande rutiner för intern styrning och kontroll ger bättre förutsättningar för väl fungerande utvecklingsprojekt. De myndigheter som redovisade att man kommit långt med sitt arbete enligt förordningen om intern styrning och kontroll tenderade att ha mindre problem med budgetöverskridanden. Det förefaller också som att likartade misstag upprepas år . En slutsats är därför att myndigheterna inte har ägnat uppföljning av projekten och återföring av erfarenheter från tidigare projekt och annan kunskap, till exempel från internationella standarder, tillräcklig En annan iakttagelse är att konsultberoendet är stort i många projekt. Hälften av den samlade årsbudgeten för IT-utveckling avsåg konsultkostnader. bedömning är att beställare som driver stora projekt med konsulter i nyckelpositioner kan få svårigheter att kommunicera verksamhetens krav på projektens resultat till konsulterna och även att återföra konsulternas erfarenheter från projekten till myndigheten. Statliga IT-projekt som överskrider budget För att komma till rätta med de problem som framkommit i granskningen pekar på några åtgärder som främst myndigheter med medelstora och stora IT-projekt kan behöva vidta: Utveckla den interna styrningen och kontrollen Eftersom granskningen visar på brister i den interna styrningen och kontrollen hos hälften av myndigheterna bedömer att detta är en åtgärd som skulle kunna ge bred effekt. Även myndigheter som inte är skyldiga att följa förordningen om intern styrning och kontroll kan ha god nytta av att intensifiera sitt arbete på denna punkt. Det är därför glädjande att det framgår av myndigheternas svar på enkäten att det på många håll pågår ett utvecklingsarbete. Säkerställ att myndighetens beställarkompetens motsvarar projektens svårighetsgrad Den som agerar beställare på myndighetsledningens vägnar har normalt andra uppgifter i verksamheten än de som är aktuella i deras beställarroll i IT-projekt. Beställaren måste trots detta kunna svara för att nödvändig kompetens tillförs såväl till styrgruppen som till projektgruppen. Om inte detta fungerar är det ett betydande risktagande för en myndighet att starta ett stort utvecklingsprojekt. Att utveckla beställarkompetensen är tidskrävande och svårt. Myndighetsledningen måste därför hitta vägar att balansera sitt risktagande . En viktig väg att utveckla beställarkompetensen och förmågan att genomföra projekten som planerat är att ta del av erfarenheter av vad som gått fel i tidigare projekt såväl egna som andras och sedan återföra och tillämpa erfarenheterna. Detta sker inte med någon automatik, särskilt inte i miljöer med hög personalrörlighet eller med konsulter i nyckelroller i projekten. Utifrån granskningens iakttagelse att mindre än hälften av myndigheterna tar fram uppföljningsrapporter anser att detta bör vara en prioriterad uppgift. En nödvändig förutsättning för att lära sig av sina erfarenheter är att man vet vad som har hänt. Myndigheten måste därför säkerställa att man förfogar över relevanta verktyg för att bland annat kunna redovisa hur resultaten i projekten har uppnåtts och hur insatta resurser använts. Orsakerna till budgetöverskridanden måste kunna analyseras. På denna punkt har granskningen visat på stora brister. Utvecklingsbehov även hos myndigheter som inte redovisat problem med budgetöverskridanden Av granskningen har framgått att en majoritet av de projekt som undersökts inte har haft några större problem att hålla budgetarna. Detta innebär inte att de åtgärder som rekommenderar skulle vara onödiga att vidta hos flertalet myndigheter Statliga IT-projekt som överskrider budget som bedriver IT-utvecklingsprojekt. bedömning är att betydligt fler myndigheter kommer att behöva driva mer komplexa och kunskapskrävande projekt än de som behövt göra det. Det skärper behovet av att myndighetsledning och beställare hos många fler myndigheter än de som driver stora eller komplexa projekt utvecklar sin förmåga att styra och driva projekt. Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget Kostnaderna för statlig IT-verksamhet (då ingår både systemutveckling, förvaltning och drift) är i storleksordningen 20 - årligen.5 IT-kostnaderna inom statsförvaltningen är enligt andra beräkningar den tredje största kostnaden efter personal och lokaler och utgjorde av myndigheternas totala förvaltningskostnader.6 Enligt regeringen är IT-inriktad verksamhetsutveckling ett av de viktigaste medlen för att utveckla myndigheternas verksamhet. Därmed är det viktigt att denna verksamhet bedrivs effektivt och med god hushållning med statens medel. I detta sammanhang är budgetöverskridanden en oroande signal. Ett budgetöverskridande behöver i sig inte innebära att reella problem har uppstått i verksamheten. Men att en myndighet låter sina IT-projekt överskrida budgeten är ändå ett tecken på brister i styrning och kontroll. Detta kan i sin tur leda till att förseningar uppkommer, att leveranser inte uppfyller kraven och att onödiga merkostnader uppstår. Och i så fall talar vi om reella negativa konsekvenser för myndighetens ekonomi och verksamhet. Dessutom bör det noteras att även budgetöverskridanden som orsakas av alltför optimistiska kalkyler kan orsaka problem för en myndighet om de leder till att annan planerad verksamhet påverkas negativt. 5Capgemini Consulting , IT-styrning i statsförvaltningen, rapport. 6Statskontorets rapport 1999:37, IT-kostnader i statsförvaltningen. Statliga IT-projekt som överskrider budget granskning syftar till att undersöka om det är vanligt bland statliga IT-utvecklingsprojekt att de överskrider budget. Resultatet av granskningen bör kunna bidra till en effektivare hantering av statens Granskningen speglar förekomsten av sådana problem i ett urval av myndigheters projekt som hunnit avslutas under ett kalenderår. Granskningen har inriktats mot följande frågor: I vilken utsträckning fördyras projekt? Vilka är orsakerna till att projekt fördyras? Vilka är de negativa konsekvenserna av fördyringarna? Vilket ansvar har myndigheterna respektive regeringen för problem som uppstått när projekt fördyras? Den reglering som på olika sätt hanterar frågor om styrning och kontroll av kostnader för projekt är, förutom budgetlagens (1996:1059) generella krav på effektivitet och hushållning med statens resurser, främst myndighetsförordningen (2007:515) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Regleringen ställer generella krav på effektivitet, hushållning av medel, väl utformad styrning och kontroll av verksamheter samt korrekt uppföljning och redovisning av verksamheter och användningen av statliga medel. Dessa krav gäller således även för IT-investeringar och IT- projekt. Numera7 finns ingen särskild reglering som styr hur myndigheterna ska kalkylera sina IT-investeringar och hur budgeten för projekt ska utformas. Respektive myndighet avgör själv vilken kalkylmodell som ska användas. På marknaden finns ett flertal modeller att välja mellan.8 7Tidigare, fram , fanns den så kallade Handläggningsordningen för ADB- investeringar (1981:266) med krav på bland annat kostnadskalkyler. Myndigheterna fick redovisa planerade ADB-projekt i den årliga anslagsframställningen eller i en särskild framställning. Regeringen granskade, tog ställning och gav eventuella direktiv. på beslutsunderlag och då särskilt vad gällde kalkyler av kostnader, tidsramar och intäkter. Vidare fanns krav på utvärdering av ADB-system efter att systemet var i användning. bland annat av måluppfyllelse, kalkyler med faktiska kostnader m.m. har Statskontoret och tagit fram vägledningar såsom Räkna på lönsamheten (Statskontoret, 2004), Vägledning för lönsamhetskalkyler vid statlig verksamhetsutveckling (2005:13, Statskontoret, 2004:29A). 8Exempelvis PENG-metoden för att bl.a värdera nyttan av IT i verksamheten. Statliga IT-projekt som överskrider budget Hur redovisningen av IT-investeringar ska göras finns angivet i kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) och i föreskrifter och allmänna råd9 till förordningen. Det finns dock ingen reglering för hur myndigheternas interna redovisning av projekt ska utformas. Myndigheterna avgör själva vilken redovisningsmodell som ska tillämpas, bland annat vilka kostnadsslag som redovisningen och budgeten ska omfatta. Normalt sett är den interna redovisningen eller uppföljningen av projektens kostnader knuten till den beslutade projektbudgeten. Vidare förutsätts att den redovisning av kostnader som sker är rättvisande.10 När en myndighet ska genomföra en IT-investering finansieras den normalt med lån i inom låneramen.11 Återbetalningen av lånen täcks normalt med kommande års anslag, eller genom man att belastar avgiftsfinansierad verksamhet (ökade avgifter som medför ökade intäkter) eller genom bidrag. Det innebär att myndigheten genom interna prioriteringar eller besparingar svarar för att medel finns tillgängliga för återbetalning av lån. Mindre omfattande IT-investeringar kan myndigheterna finansiera utan att behöva låna pengar i . Finansiering av IT-investeringar sker då via förvaltningsanslaget.12 Under projektens löptid utnyttjar normalt sett myndigheten en befintlig eller eventuellt utökad checkkredit på ett räntekonto för att finansiera kostnader för projekt. utgår, bland annat med stöd i nämnda förordningar, från att myndigheter ska hushålla väl med statliga medel och bedriva en effektiv IT- utvecklingsverksamhet. Såväl förordningen om intern styrning och kontroll som föreskrifter13 framhåller kraven på en väl fungerande riskhantering. Detta krav motsvaras av best practice14 bland organisationer med omfattande verksamhet och stort IT-beroende. Därför används dessa förordningar tillsammans med internationella standarder som en utgångspunkt för bedömningar i granskningen. Myndighetsledningen bör mot den bakgrunden ha infört och dokumenterat kontrollåtgärder för att effektivt kunna genomföra myndighetens projekt. utgår i granskningen från att myndigheternas ansvar är att 9Ekonomistyrningsverket 2002:3, Immateriella anläggningstillgångar. 10Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 115 § Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). 129 § Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). Med mindre värde avses en anskaffningskostnad om högst ett basbelopp enligt föreskrift. 13Ekonomistyrningsverket, Allmänna råd och handledning till förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. 14Se exempelvis riskhanteringsstandarder såsom IRM:s A riskmanagement standard och ISO 31000 samt PRINCE2 om riskhantering i projekt och COBIT. Statliga IT-projekt som överskrider budget målen och syftet med ett projekt ska vara tydligt kalkyler och budgetar för projekt ska vara realistiska i förhållande till vad som ska levereras och till stipulerade leveranstider projekten ska ha tillgång till ändamålsenliga metoder och nödvändig kompetens risk för större budgetöverdrag, förseningar och underleveranser som kan leda till negativa konsekvenser för myndigheternas ekonomi och verksamheter ska uppmärksammas i tid åtgärder ska genomföras så att problemen förebyggs eller negativa konsekvenser undviks myndigheterna ska rapportera till regeringen om det finns risk för allvarliga konsekvenser för ekonomi och verksamhet utgår vidare från att regeringens ansvar för förvaltningens IT-verksamhet är att genom styrning och kontroll verka för att angelägna IT- projekt som bidrar till en effektiv statsförvaltning kan genomföras effektivt, det vill säga utan budgetöverskridande eller onödiga kostnader. har skett genom att en webbenkät med frågor om avslutade IT-projekt, styrning och kontroll av IT-projekt samt myndigheternas kommunikation med regeringen om IT-projekt har sänts ut till de 73 myndigheter som har med de största förvaltningsanslagen.15 Vi bedömer att de tillsammans står för av förvaltningens samlade budget för IT-utveckling . Informationsinsamlingen har fördjupats genom att vi på tre myndigheter, Lantmäteriet, och , har granskat ett större projekt vardera som avslutades med budgetöverskridande. Projektet vid Lantmäteriet syftade till att ta fram Toposystemet. Syftet med systemet var att förbättra hanteringen av den topografiska informationen. är det IT-system som utgör kärnan i domstolsväsendets verksamhetsstöd. Systemet används bland annat för bokning i en kalenderfunktion av målrelaterade möten och förhandlingar. har enligt sin instruktion ansvar för att samordna de civila behoven av sjöövervakning och sjöinformation samt förmedla informationen till berörda myndigheter. 15 I några fall gjordes avsteg från denna urvalsgrund. Statliga IT-projekt som överskrider budget detta har utvecklat systemet Sjöbasis som ska användas gemensamt av flera myndigheter. I systemet samlas sjörelaterad information från dessa myndigheter. Vidare har vi intervjuat företrädare för Finans-, Försvars-, Justitie- och Miljödepartementen samt (som bland annat svarar för utveckling av IT-system). Intervjuerna med sakdepartementen berörde främst frågor med anknytning till fallstudierna och departementens styrning och uppföljning av dessa projekt. Intervjuerna med berörde dels dialogen mellan och sakdepartementen i frågor som rör kostnader för projekt, dels regeringens generella styrning av förvaltningens IT-utveckling. Granskningen av avsåg myndighetens egna IT-projekt på samma sätt som övriga granskade myndigheter. I bilaga 1 ger vi en mer ingående beskrivning av metoden och begreppsdefinitionerna. Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget 2 De flesta projekten klarade budgeten För att få en bild av i vilken utsträckning myndigheterna klarar av att hålla kalkylerna i sina IT-projekt har vi tillfrågat 73 av de största myndigheterna.16 Det visade sig att 58 av dem hade avslutat sammanlagt 394 projekt under vår valda undersökningsperiod 2009. Av de myndigheter som avslutade projekt var det 30, det vill säga hälften, som hade minst ett projekt som överskred sin budget. Ser man till det samlade antalet avslutade projekt 2009 kunde överskridanden noteras för cirka en tredjedel av dem (129 av 394 projekt). 2.1Myndigheter med projekt som överskred budgeten Stora skillnader i antal projekt bland myndigheterna Hälften av myndigheterna hade bara ett fåtal projekt och svarade tillsammans för endast en tiondel av den totala projektvolymen under 2009.17 En femtedel av myndigheterna hade många projekt18 och stod för cirka två tredjedelar av den totala projektvolymen. I denna grupp hade och flest projekt (85 respektive 82 projekt) av alla myndigheter . Stora skillnader i IT-budgetar bland myndigheterna Cirka en tredjedel av myndigheterna hade stora IT-budgetar och svarade sammantaget för av hela myndighetsurvalets samlade IT- utvecklingsbudget.19 De myndigheter som hade de största IT-budgetarna i denna grupp var , , , , , , och . 16Några myndigheter valdes utifrån sina arbetsuppgifter snarare än utifrån sin storlek. 17De 815 projekt som pågick 2009 hade ett sammanlagt budgeterat belopp om 3,45 mdkr. 18De hade 1485 projekt. 19Dessa 22 myndigheter hade i IT-utvecklingsbudget . Statliga IT-projekt som överskrider budget Värt att observera är att hälften av myndighetsurvalets samlade IT- utvecklingsbudget20 avser konsulter. Konsultberoendet har ökat från 1999 till 2009.21 Stora skillnader i förmågan att hålla projektbudgeten Bland de 58 myndigheter som hade avslutat något projekt höll hälften sina ursprungliga projektbudgetar. Det är dock stora skillnader mellan myndigheterna. Några myndigheter hade inga avslutade projekt som höll sin ursprungliga budget, medan andra myndigheter svarade att alla projekt hållit budgeten. Hos de IT-tunga myndigheterna och höll av projekten sin budget.22 Av tabellen nedan framgår de myndigheter som hade de största () sammanlagda budgetöverskridandena. Myndigheter med eller mer i sammanlagt budgetöverskridande i de projekt som avslutades , Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, , , 20Det vill säga av cirka 1,7 mdkr. 21Konsultberoendet har då mätts i budgetmedel i löpande priser. Statliga IT-projekt som överskrider budget 2.2Projekt som överskred budgeten Det sammanlagda budgetöverskridandet blev Det sammanlagda budgetöverskridandet för den tredjedel av de avslutade projekten i vårt urval som hade budgetöverskridanden blev . I genomsnitt överskred dessa projekt sin budget med cirka 30 procent.23 De stora projekten24 hade ett betydligt större procentuellt överskridande, , och stod därmed också för merparten av det samlade budgetöverskridandet. Det bör noteras att hälften av budgetöverskridandet avser kostnader för konsulter. Projektens budget revideras ofta Merparten, cirka 70 procent25, av de avslutade projekt som inte höll budgeten fick sin budget reviderad (det vill säga utökad) vid ett eller flera tillfällen. En tredjedel av dessa projekt överskred även sin utökade budget. Dessa projekt visade sig ofta vara problemtyngda.