rir · GZB522 · 2011-06-17 09:00:04 — 375Banverket (2009b) s. 11. 376Banverket m.fl. (2009c) s. 4. 20042015 beräknades till 14,818,i prisnivå 2010 beroende av val av alternativ.377 Det kan konstateras att inget beslut om bygge av hela banans längd ännu har fattats. Ur den synvinkeln är det en fördel att mer precisa kostnadsuppskattningar har kunnat göras i takt med att projektet har framskridit genom förstudie- och järnvägsutredningsskedet. har tillfrågats om kringliggande projekt som kan tillkomma till följd av ett eventuellt bygge av Norrbotniabanan. Norrbotniabanan uppger att den situation som inträffade med godsbangården i inte ska kunna upprepas. Norrbotniabanan har även bättre förutsättningar än inom vad gäller redan tillgängliga bangårdar, det mesta som behövs finns redan på plats i de städer som banan passerar.378 Vad gäller andra kringliggande projekt är Norrbotniabanan i stort sett beroende av samma banor som , det vill säga de projekt som har diskuterats i kapitel 3 och 6. 7.3Prognosen bygger på ännu inte beslutade investeringar I Norrbotniabanans samhällsekonomiska kalkyl ingår korta restider och stor framkomlighet söderut som förutsättning. har konstaterat att detta beror på de icke beslutade investeringar som ingår i senaste nationella prognos. 7.3.1Prognoser i den nationella åtgärdsplaneringen Alla samhällsekonomiska kalkyler för infrastrukturprojekt som ingår i åtgärdsplaneringen bygger på en nationell prognos (senast BAS 2020). Prognosen är en förutsägelse av hur framtiden kommer att se ut vid åtgärdsplanens slut. I detta fall vid . I prognosen ingår uppskattningar om till exempel bensinpriser, skatter och ekonomisk utveckling. När prognosen skapas måste en uppskattning göras av vilken infrastruktur som kommer att finnas vid prognosåret. antar dels att påbörjade projekt kommer att vara klara, dels inkluderar icke beslutade eller påbörjade projekt som verket anser rimligen kommer att vara färdigställda vid planens slut. 377Banverket (2003d) s. 2. Kostnaden är omräknad års prisnivå till prisnivå med NPI. Hänsyn tagen till prisutvecklingen i anläggningsbranschen blir kostnaden 20,326,priser. 378Intervju med (b). Den förutsättning som påverkar de långväga restiderna och kapaciteten för godstrafiken i BAS 2020 är att ingår för utbyggnad av dubbelspår på sträckan HudiksvallSundsvall samt partiella dubbelspår på sträckan HudiksvallGävle.379 Det innebär att har antagit att den nuvarande flaskhalsen på Ostkustbanan ska vara löst vid . Investeringen på Ostkustbanan är den största icke beslutade investeringen som ingår i BAS-prognosen. 7.4Konsekvenser i fallet Norrbotniabanan har i denna granskning inte bedömt rimligheten i antagandena om framtida infrastrukturutbyggnad i 2020-prognosen. Granskningen har inriktats på hur konsekvenserna av antagandena har redovisats till regeringen, som i de flesta fall fattar beslut om enskilda projekt i åtgärdsplaneringen. Konsekvenserna blir flera om investeringarna enligt prognosen (på Ostkustbanan) inte skulle genomföras innan Norrbotniabanan står färdig. Restiderna för resenärer söder om till resmål längs Norrbotniabanan skulle försämras med cirka 45 minuter.380 Därutöver är det sannolikt att godstrafikupplägget inte kan realiseras i sin helhet med tanke på den högt belastade Ostkustbanan. Att utbyggnad av Ostkustbanan är en förutsättning som ingår i prognosen är således viktig kunskap för att Norrbotniabanans ändamål ska kunna realiseras. Att kunna leda godståg längs Norrbotniabanan och vidare längs stråket är en central del av banans syfte. I den samhällsekonomiska kalkylen för Norrbotniabanan finns inga resonemang kring hur den nämnda prognosförutsättningen kan påverka projektets lönsamhet. Det finns en risk för lägre nyttor om utbyggnaden inte sker i den ordning som förutsatts i ovanstående åtgärdsplanering, men detta diskuteras inte i kalkylens känslighetsanalys.381 I den övriga dokumentationen till den nuvarande åtgärdsplanen beskrivs inte heller de i prognosen antagna investeringarnas påverkan. I fotnot anges att icke beslutade investeringar har använts av prognostekniska skäl.382 381Banverket m.fl. (2009c) s. 382Banverket m.fl. (2009a) s. 25. I en bilaga till en promemoria daterad förslaget till nationell plan noteras de investeringar som antas i prognosen. Resonemang kring effekter av dessa antaganden förs inte. m.fl. (2009b) s. I samtal med företrädare för Norrbotniabanan framgår att man ur ett samhällsekonomiskt perspektiv inte anser att situationen på Ostkustbanan har något att göra med Norrbotniabanan. Detta beror på att problemet redan finns och därmed redan påverkar , och Ostkustbanan.383 Projektchefen för håller dock med om att någon ytterligare åtgärd behövs på Ostkustbanan för att Norrbotniabanan ska fungera som tänkt. Om det är dubbelspår eller partiella dubbelspår är inte klarlagt. Det finns inte angivet i Norrbotniabanans samhällsekonomiska kalkyl eller i den nuvarande åtgärdsplanen att en stor investering på Ostkustbanan är en förutsättning för kalkylen. Det finns således ingen information till regeringen om att underlaget om Norrbotniabanan egentligen förutsätter både investeringar på Ostkustbanan och Norrbotniabanan (totalt ) för att lönsamhetskvoten ska gälla och för att ändamålen ska kunna uppnås på det sätt som har angetts. redovisar inte heller tydligt vilken utbyggnadsordning som anses effektivast ingen analys av alternativa utfall har gjorts.384 Detta medför en risk för att beslut fattas som leder till stora oförutsedda kostnader, alternativt att ändamålen med Norrbotniabanan inte nås. I underlaget om Norrbotniabanan inför den nu gällande åtgärdsplanen ingick ett trafikupplägg som inte var realiserbart utifrån tillgänglig och beslutad infrastruktur. Utifrån detta perspektiv är de angivna långväga restiderna för korta och framkomligheten för den angivna godstrafiken för liten för att rymmas längre söderut. De förutsättningar vad gäller infrastruktur som antas i åtgärdsplaneringen kan få stora konsekvenser för utfallet i de samhällsekonomiska kalkylerna. Förutsättningarna är också avgörande för om ändamålen kommer att kunna uppnås. har inte redovisat att prognosen som Norrbotniabanans kalkyl bygger på förutsätter att investeras på Ostkustbanan för att den angivna nyttan och de angivna ändamålen ska kunna uppnås. har inte redovisat vilka konsekvenserna blir av olika utbyggnadsordningar längs stråket. 383Intervju med (b). 384Den enda antydan om ställningstagande finns i inriktningsunderlaget till nuvarande planomgång där det framgick att investeringar på Ostkustbanan då fanns i en investeringsnivå som låg före byggstarten av Norrbotniabanan. (2007a) s. 8 Slutsatser och rekommendationer är ett av största infrastrukturprojekt. fattade beslut om att bygga 1997. Intentionerna med banan var att få en effektivare trafikförsörjning i och att öka konkurrenskraften för näringslivet. har granskat om staten har genomfört planering och byggande av så att ändamålen nås. Vidare har kostnaderna för att nå dessa ändamål undersökts. Kapitlet innehåller slutsatser samt rekommendationer till och regeringen. 8.1Intentionerna med nås inte Den har hög standard men kan inte användas på det sätt som beskrevs i underlaget inför beslutet om . I väntan på att upprustningen av ska bli klar går endast ett mindre antal regional- och godståg på . Enligt intentionerna skulle förutsättningarna för godstrafiken förbättras vad gäller transportekonomi och antalet tåg. har emellertid kunnat visa att kapacitetsbristen på Ostkustbanan minskar möjligheten att förbättra godskapaciteten mellan norra och genom att leda om Först 20152016 kommer kapacitetshöjande åtgärder att ha genomförts, men inte i en omfattning som medger trafik i önskad utsträckning. Dessutom kommer det på omkringliggande banor fortfarande att finnas begränsningar för godstrafiken i form av branta backar och sämre bärighet. De förväntade restiderna för snabb- och regionaltågstrafiken kommer inte att kunna nås. Mellan och är restiden jämfört med de som angav inför beslutet om . Även för regional trafik är det en stor skillnad mellan förväntad och faktisk restid. har därmed inte blivit den bana som beslutade om. har i beräkningar visat att begränsningarna i den tänkta godstrafiken och de längre restiderna leder till avsevärda uteblivna samhällsekonomiska nyttor. granskning visar även att kostnaderna för att trafikupplägget ska fungera och nyttorna infrias uppgår till . Denna siffra inkluderar de följdinvesteringar som behövs för att ska fungera som avsett och kan jämföras med den som angavs inför beslutet om . har funnit följande brister i hanteringen av och omkringliggande banor: beslutsunderlag har inte varit rättvisande. har inte haft ett systemperspektiv i planeringen. Regeringen har inte haft ett systemperspektiv, vilket har lett till passiv styrning. 8.2Banverkets beslutsunderlag har inte varit rättvisande har enligt inte i tillräcklig utsträckning agerat som företrädare för allmänintresset. har tillhandahållit ett underlag inför beslutet om som på flera punkter varit bristfälligt. Det har inneburit oförutsedda kostnader för staten samt att samhällseffekter i form av korta restider och konkurrenskraftig godstrafik har överdrivits. Det har också resulterat i att den samhällsekonomiska lönsamheten har blivit högre än vad som var realistiskt.385 För att få igenom projektet har det funnits incitament för att inte ge beslutsfattarna ett rättvisande underlag. 8.2.1Trafikupplägget var inte realiserbart För att trafikeringen av ska fungera som avsett måste även omkringliggande banor hålla en viss standard. Enligt beräkningar kräver det trafikupplägg som förutsatte på Ostkustbanan efter invigning så många tåg att det inte vore praktiskt realiserbart. Detta gäller även bortsett från den trafikökning som skett på Ostkustbanan sedan beslutet om . I underlaget inför beslutet redovisade inte att det fanns behov av att förbättra kapaciteten på Ostkustbanan. Även utan dagens mer utvecklade metoder för kapacitetsberäkning borde dock ha kunnat förutse att det rörde sig om ett för stort antal tåg på den aktuella sträckan. 385Det gäller även, om än i mindre utsträckning, för den statliga utredningen (SOU 1996:95) om , eftersom den i flera avseenden förlitade sig på samma underlagsmaterial. 8.2.2 Planerade restider uppnås inte ändamål bygger bland annat på att restiderna förkortas avsevärt för att möjliggöra effektiv snabb- och regionaltågstrafik. har granskat restiderna inför beslutet om och kan visa att dessa aldrig har varit realiserbara utifrån den utbyggnad av järnvägen som föreslogs. Underskattningar som inte beror på ändrade förutsättningar uppgår för snabbtågen till mellan och . regionaltågen uppgår underskattningen till mellan och . har frågat om varför den oförklarade skillnaden mellan de uppskattade och reella restiderna har uppstått. har inte kunnat ge några giltiga förklaringar till skillnaderna som inte redan har beaktats i beräkning. anser att storleken på skillnaderna, särskilt på vissa delsträckor, är anmärkningsvärd. Detta stöds av intervjuer med tidigare utredare på som också har uppmärksammat att restiderna inför beslutet om var underskattade. visade kort efter beslutet om att det gick att beräkna mer realistiska restider. reviderade då kraftigt upp sina restidsprognoser för både snabb- och regionaltågen. Sammantaget har underlag inför beslutet om visat på samhällsnyttor av som inte var möjliga att realisera. Då restider är en central parameter för infrastrukturinvesteringars nytta är det viktigt att de bygger på så noggranna och realistiska beräkningar som möjligt. Enligt kan det ifrågasättas om restidsberäkningarna i stora infrastrukturinvesteringar enbart ska planeras utifrån snabbast möjliga restider eller om det bör finnas större säkerhetsmarginaler för de tidspåslag som oförutsedda faktorer kan medföra. 8.2.3Den totala kostnaden för trafikupplägg har blivit väsentligt högre kan konstatera att kostnaden för att trafikeringen av ska fungera har blivit avsevärt mycket högre sedan beslutet fattades. Enligt kommer den totala kostnaden för att förverkliga trafikupplägg uppgå till , en ökning jämfört med den uppskattade kostnaden inför beslut. Orsaken till ökningen är dels att utelämnade nödvändiga upprustningar och ombyggnationer i kringliggande nät, dels att projekten i stråket kraftigt har fördyrats. har blivit och dyrare än beräknat. Med kompensation för prisutvecklingen i anläggningsbranschen är kostnadsökningen för respektive Fördyringarna beror både på ökade samhällskrav och på underskattade kostnader. och har i tidigare granskningar tagit upp problemet med nålsögefenomenet, som innebär att trafikverken har incitament att hålla nere de uppskattade kostnaderna inför beslut om infrastrukturinvesteringar. Det beror på att det har visat sig att beslutade projekt sällan stoppas trots markanta kostnadsökningar. Det blir därför viktigt att i ett tidigt skede ge en så positiv bild som möjligt av ett projekt för att komma igenom beslutsprocessen. Att underskattade kostnaderna för och inte inkluderade nödvändiga följdinvesteringar har enligt en tydlig koppling till ovan nämnda incitamentsstruktur. Inblandade i vittnar om att det fanns en press att hålla nere de uppskattade kostnaderna. motsatte sig även att inkludera följdinvesteringar som kort efter beslutet visade sig vara nödvändiga. tvära kast kort efter beslutet om vad gäller inställningen till en rad följdinvesteringar ger stöd för antagandet att dessa hade gått att förutse i ett tidigt skede. Utelämnandet av nödvändiga följdinvesteringar till och de kraftiga fördyringar som skett av har bidragit till att anslaget och planeringsramen för transportinfrastruktur urholkats. Det kan ha medfört att andra projekt har prioriterats ned och antingen har lagts senare i åtgärdsplaneringen eller har tagits bort helt. Detta är inte en effektiv användning av resurser. 8.3Regeringens underlag inför beslut När det gäller beslutet om har regeringen fått underlag från såväl en statlig utredning som . I dessa utredningar har man kommit fram till olika slutsatser vad gäller lönsamhet, vilket till exempel beror på olika värderingar av tidsvinster. beräknade restider och kostnadskalkylerna för och finns dock som underlag både för utredningens och för samhällsekonomiska kalkyl, eftersom regeringen i direktiven till utredningen angav att dåvarande åtgärdsplan skulle vara en utgångspunkt för arbetet. Det innebär alltså att samma underlagsmaterial till stora delar har använts för att komma fram till slutsatserna. har kunnat konstatera att såväl restiderna som kostnadsuppskattningarna har varit underskattade. Eftersom man i utredningen förlitade sig på material för dessa uppgifter har den inte inneburit en tillräcklig genomlysning av positiva effekter i förhållande till dess kostnader. Regeringen har således inte tillförsäkrat sig om att utredaren har haft tillgång till ett alternativt underlagsmaterial. 8.4Banverket har inte haft ett systemperspektiv i sin planering En orsak till att trafikupplägg inte kommer att kunna förverkligas är planering, som inte har varit effektiv och inte har utgått ifrån Förutom den fysiska planeringen har haft ett ansvar för den ekonomiska planeringen genom att myndigheten har lämnat förslag till åtgärdsplaner som regeringen har beslutat om. är beroende av omkringliggande banor för att fungera effektivt. Det är därför av största vikt att planeringen samordnas i möjligaste mån. Den fysiska planeringen av såväl som mötesstationerna på Ostkustbanan har dock varit långsam i förhållande till färdigställande, trots att redan i åtgärdsplaneringen 1998 uttryckte ambitionen att tidsmässigt matcha investeringarna. Till exempel var förstudien för mötesstationerna på Ostkustbanan inte färdig . att behovet var känt 1998 och att mötesstationerna var planerade att färdigställas 20032007. I åtgärdsplanen 20042015 frångick ambitionen att tidsmässigt matcha investeringarna längs genom att placera mötesstationerna på Ostkustbanan . Planeringen har varit en bidragande orsak till att den långväga trafiken längs kommer att kunna gå tidigast . För godstrafiken kvarstår kapacitetsproblem som till viss del avhjälps 20152016. För godstrafiken är det viktigt att det finns en enhetlig standard på längre stråk. De höga kraven på små lutningar och bärighet är viktiga för att ska ge den transportekonomiska fördel som har beskrivits i beslutsunderlagen. Den tekniska standarden på är betydligt högre än på och Ostkustbanan. Detta ska ses mot bakgrund av att man vid tiden för beslut om angav att skulle hålla samma standard som vad gäller hur branta backar som skulle tillåtas. har i åtgärdsplanen 20042015 meddelat att alla branta backar kommer vara åtgärdade på stråket . Trots att längsta och brantaste backe är åtgärdad finns det fortfarande backar på upprustningssträckorna kvar som begränsar godstrafikeringen. kan konstatera att upprustas med sämre lutningsförhållanden än vad som gäller i stora delar av järnvägsnätet. blir även i fortsättningen en svag länk för den tunga järnvägstrafiken. Den maximala vagnvikten för godståg blir 1 med ett standardlok på , jämfört med för huvuddelen av det svenska järnvägsnätet inklusive . 8.5Regeringen har inte heller haft ett systemperspektiv Enligt företrädare för innebär inte byggandet av att hela stråket längs bör samordnas. Regeringen har sett som ett avgränsat projekt som inte behöver samordnas med andra, för , nödvändiga projekt. Målen för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning. Ett projektinriktat synsätt främjar inte dessa mål. Regeringens styrning har varit passiv, vilket enligt hör samman med en brist på systemperspektiv. Regeringen har inte haft synsättet att projekten längs hänger ihop och behöver samordnas. Regeringen har inte agerat tillräckligt snabbt för att till exempel lösa problemen med upprustning. Regeringen har begärt flera rapporter från om kostnader och standard, rapporter som regeringen inte gett någon eller sen återkoppling på. Kostnadsökningarna i medförde ett behov av att ompröva banans utformning. återrapporterade till regeringen om olika standardnivåer på 1999. Regeringen fattade dock inget beslut i frågan i samband Beslutet kom istället i åtgärdsplaneringen 20042015, vilket har fördröjt färdigställande. När kostnadsökningarna blev stora för infrastrukturprojekt i åtgärdsplanen 20042015 fick revidera planen. Denna fastställdes dock aldrig och återkoppling kom inte förrän efter revideringen, då mötesstationerna på Ostkustbanan och fick särskild finansiering för att kunna färdigställas. Enligt företrädare för är bristen på medel en orsak till förseningarna och kostnadsökningarna i upprustningen av . 8.6Informationen är fortfarande bristfällig /ska ge regeringen information om de investeringar som pågår och som har avslutats. Regeringen ska ge information om och dess fortskridande. menar att såväl /som regeringens information avseende och stråket längs har varit bristfällig. 8.6.1 Uppföljningen av har brister ska följa upp genomförda investeringar. årsredovisning har kostnader följts upp. granskning har visat att det fanns stora brister i beslutsunderlag inför beslutet om . Efterkalkylen av kostnader innehåller fel som visar att det fortfarande finns brister i informationen till regeringen. har gjort felberäkningar och har inte inkluderat /C i den samhällsekonomiska kalkylen, trots att denna investering är en förutsättning för trafikupplägg. Genom felberäkningar har den uppföljda nettonuvärdeskvoten för redovisats som markant högre än vad den egentligen bör vara. 8.6.2 Informationen i den långsiktiga planeringen är inte transparent Inför åtgärdsplaneringen 20102021 tog fram ett beslutsunderlag för projektet . Genom en analys av materialet kan konstatera att inte heller i denna planeringsomgång har gett en transparent bild av investeringarnas samhällseffekter. I fallet Norrbotniabanan har inga beräkningsfel påträffats. Men i den gemensamma prognosen för åtgärdsplaneringen 20102021 ingår som förutsättning investeringar för på Ostkustbanan. Dessa har stor betydelse för Norrbotniabanans trafikupplägg, vilket regeringen inte fått tydlig information om. De mycket omfattande investeringar på Ostkustbanan som ingår i prognosen måste också genomföras för att Norrbotniabanans trafikupplägg ska gå att förverkliga. anser att förutsättningarna för olika investeringar bör vara tydligt beskrivna för att regeringen ska kunna få en fullständig bild av dem inför beslut. 8.6.3 Informationen till har brister Regeringens information till har varit projektinriktad och främst gällt . har således inte informerats om att det trafikupplägg som fanns inför beslutet om inte kommer att kunna realiseras . Regeringen har inte förklarat för att de omkringliggande banorna påverkar trafikeringen av negativt. Det finns även brister i regeringens information om och dess totala kostnader. Redovisningen av bemyndigande har regeringen inte uppdaterat tillräcklig snabbt, trots uttalanden om vikten av en redovisning om kostnader. Regeringen har begärt samma bemyndigande för 20032008, , fastän låneramen har ökat och avbetalningstiden för har förändrats från 25 till . En längre avbetalningstid innebär högre räntekostnader och därmed en högre totalkostnad. Bemyndiganderamen uppdaterades inte förrän började hyra 2008 och begärde att bemyndiganderamen på grund av skulle utökas med 33 miljarder. Regeringen har således inte gett aktuell information om att avbetalningstiden har utökats och att därmed beräknas belasta ramanslag med ytterligare . har i denna granskning kunnat konstatera att och regeringen inte tillhandahållit ett rättvisande underlag inför beslutet om . Vidare har planeringen av och omkringliggande banor inte varit effektiv. Flera av underlagen som har granskat togs fram . Granskningen har dock visat att en del av de brister som fanns i underlagen kvarstår. lämnar därför följande rekommendationer till respektive till regeringen. Utveckla definition och avgränsning av projekt bör säkerställa att infrastrukturprojekt definieras och avgränsas så att även den totala kostnaden för att uppnå ändamålen framgår tydligt för beslutsfattaren. I beslutsunderlagen borde det vara klarlagt vilka andra investeringar som är viktiga för funktionen av ett infrastrukturprojekt samt hur omfattande dessa åtgärder behöver vara. Även om en följdinvestering medför nyttor utöver sådana som kan kopplas till huvudprojektet bör kostnaden redovisas i beslutsunderlaget. I denna granskning har kunnat visa att all information om nödvändiga kringinvesteringar inte har lyfts fram i tillräcklig grad. Om infrastrukturinvesteringar definieras för snävt inför beslut finns det risk för oväntade och stora kostnader, alternativt att investeringen inte fungerar optimalt. Den snäva definitionen av inför beslut har gett ett ineffektivt nyttjande av banan och en inte rättvisande bild av nyttor och kostnader. Utveckla analyser i åtgärdsplaneringen bör i åtgärdsplaneringen utveckla analyserna ur ett systemperspektiv, det vill säga analysera infrastrukturprojekt som är beroende av varandra för att kunna samordna planering och byggande. I åtgärdsplaneringen bör konsekvenserna av olika utbyggnadsordningar av stora infrastrukturinvesteringar som är beroende av varandra tydligt framgå. Förbättra kvalitetssäkring och uppföljning bör kvalitetssäkra underlag inför beslut om infrastrukturinvesteringar och uppföljningen efter färdigställande. Underlagens kvalitet är viktig när beslut om stora infrastrukturprojekt ska fattas. I fallet har beräkningarna av restider varit orealistiska liksom förväntningarna på omkringliggande banors kapacitet. Att självt upptäckte flera fel kort efter beslutet tyder på att bättre kvalitetssäkring hade kunnat ge ett mer rättvisande underlag. I granskningen framgår även att problem med kvalitetssäkringen fortfarande finns kvar i . Säkerställ att dokumentation bevaras