rir · GZB56 · 2011-01-24 09:00:00 — Inriktning och fortsatt arbete, sträckan Mjölby- , . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? politisk uppgörelse med syfte att möjliggöra tidiga byggstarter av ett antal prioriterade järnvägsinvesteringar.174 skriver att de utpekade investeringsprojekten därmed kunde påbörjas tidigare än vad hade planerat.175 Flaggning om fördyring 2006 hade projektledningen tagit fram bygghandlingsprojekteringar på första sträckan och kunde då se att plankostnaden inte var realistisk. När det stod klart att systemhandlingskalkylen avvek från tillgänglig budget som då var (prisnivå 2005-06) i verksamhetsplanen gjordes en kalkylgenomgång tillsammans med regioncontroller och regionchefen för att säkra kalkylen.176 I den mer detaljerade kostnadsberäkningen fick man bättre insikt i kostnaderna vad gäller överskottsmassor, förlängd projekttid samt kostnaden för inarbetandet av i projektets budget. Den nya kostnadsprognosen beräknades i kalkylgenomgången till (prisnivå 2005-12). Byggchefen hade då en muntlig dragning för regionchefen.177 I en skrivelse till regeringen gör regeringen uppmärksam på att det i flera projekt har uppstått fördyringar överstigande av objektets ursprungliga kostnad enligt Framtidsplan för järnvägen 20042015.178 I MotalaMjölby rapporteras en kostnadsökning på , där den uppräknade kalkylen för projektet enligt beräkningar anges till (prisnivå 2006-06) och den nya kostnaden beräknas till 1 700 miljoner kronor.179 Kvalitetssäkring av kostnadskalkylen 2007 I MotalaMjölby gjordes en kvalitetssäkring av kostnadskalkylen genom en förenklad tillämpning av successiv kalkylering inför förslag till reviderad Framtidsplan 2007. Anläggningskostnaden beräknades då till (prisnivå 2006-01). justerades denna siffra efter att beräkningssättet för slutkostnadsprognos hade ändrats samt ett inkommet 2003/04:100, ekonomiska vårproposition, Avsnitt 7.1.18 (36:4) Banhållning och sektorsuppgifter. 175Banverket (2004), Framtidsplan för järnvägen 20042015, Sammanfattning. 176Banverket PM, Ny budget , dubbelspår, . 178Banverket , N2005/9761/IR. 179Banverket , N2005/9761/IR. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? högt anbud på en entreprenad medförde att rätt prognos för 50 procents sannolikhetsvärde borde motsvara (prisnivå 2006-01) i stället.180 Den nya uppdragsramen för projektet ändrades sedan till 1 (prisnivå 2007-06) för att överensstämma med projektets slutkostnadsprognos.181 I månadsuppföljningarna har projektet redogjort för de kostnadsökningar och förseningar som projektet har haft. Enligt projektledningen har det handlat om förändringar som projektledningen varit tvungen att genomföra. Därför har rutiner för avvikelsehantering inte fungerat i projektet.182 Beslut om hanteringen har fattats löpande av distriktschefen.183 lyfte projektchefen underlagen från den kalkylsäkring som då gjordes och hade en dragning med chefen för som i sin tur lyfte fördyringen. Projektledningen fick då ett godkännande för fortsättning av projektet.184 Projektets fortsatta genomförande och orsaker till kostnadsökningen Överklagad järnvägsplan leder till försening Projektledningen hade planerat för byggstart då man räknade med att järnvägsplanen för den norra etappen (MotalaNorrsten) skulle vinna laga kraft eftersom projektledningen inte hade fått några indikationer på något annat.185 överklagades emellertid järnvägsplanen för den södra etappen (NorrstenMjölby) till regeringen. Först , , vinner järnvägsplanen NorrstenMjölby laga kraft.186 skickas järnvägsplanen för den norra etappen (MotalaNorrsten) till för fastställande. Beslut om nya bullerskärmar innebär att järnvägsplanen MotalaNorrsten måste ställas ut på nytt. Efter utställelse och godkännande av kan järnvägsplanen Norrsten fastställas först , vilket innebär en försening . 186Lägesrapporter UDM 2007/2008; Intervju . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Stilleståndsersättning på grund av förseningar påbörjas projektering av mark och konstbyggnader. förbereder projektledningen för att upphandla en samverkansentreprenad187, och en upphandling av BEST-entreprenaden188 blir klar. Projektet tvingades på grund av förseningen betala ut stilleståndsersättning motsvarande till entreprenören för den redan kontrakterade totalentreprenaden Projektledningen tvingades även avbryta upphandlingen av andra markentreprenader.189 Parallellt pågår även arkeologiska undersökningar. fattar beslut om ytterligare ett område som kräver arkeologiska undersökningar som inte varit omnämnt vid tidigare inventering av sträckan.190 Enligt ändringsbegäran i projektets avvikelsebeslut uppgår kostnaden för utökade arkeologiska undersökningar till 25 miljoner kronor.191 Ansökan om startbeslut och avvikelsehantering skickas två alternativa ansökningar om startbeslut till huvudkontor.192 Startbeslutsansökningarna upprättades i då det pågick mycket diskussioner om projektets omfattning. Frågan handlade om projektet skulle omfatta sträckan MjölbyMotala eller begränsas till den kortare sträckan MjölbyFors.193 Något startbeslut för bygghandling och byggskede omfattande hela objektet fattas dock aldrig utifrån de två alternativa ansökningarna. avvaktar projektet att ska besluta om de nya rutinerna för startbeslut innan en förnyad ansökan upprättas.194 Projektledaren har emellertid tolkat alla beslut i samband med att projektet skickat in lägesrapporter som att man har haft ett startbeslut.195 187Samverkansentreprenad är inte en entreprenadform utan ett ledningssystem som används mellan beställare och leverantör för att enligt avtal samverka och ömsesidigt informera varandra i syfte att uppnå ett bättre gemensamt resultat i projektet. Källa: 1999. TNC99, Byggtekniska termer. 188Ban, El, Signal, Tele (BEST). 190Lägesrapporter BRÖ 2006. ; , Startbeslutsansökan. Projekt , dubbelspårsutbyggnad, . 193Intervju ; Intervju . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Kvalitetssäkring av kostnadskalkylen 2009 genomförs en fullständig successiv kalkylering inför åtgärdsplaneringen 20102021. slutar kostnadsprognosen på (prisnivå 2008-06) inklusive extern delfinansiering. Projektledningen skriver i underlagen till kalkylsäkringen att anledningen till skillnaden mot tidigare kostnadsprognos, som togs fram inför den reviderade åtgärdsplanen är att den nya kalkylen baseras på tecknade kontrakt och kalkyler på nästan färdigprojekterade bygghandlingar.196 I samband med kvalitetssäkring av prognosen inför åtgärdsplaneringen 20102021 kunde flera avvikelser mellan anläggningskostnadskalkylen och systemhandlingen konstateras. Projektledningen skickar en tredje ansökan om startbeslut till huvudkontoret men inte heller får projektet något startbeslut.197 I stället fattas ett avvikelsebeslut då det enligt en ny rutin föreskrivs att kostnadsavvikelser mot gällande VP-ram ska hanteras genom avvikelsebeslut.198 I och med avvikelsebeslutet hamnade projektets budget på samma nivå som det hade gjort om beslutet hade tagits via startbeslutsrutinen.199 Det sammantagna värdet på avvikelserna uppgick , enligt beräkningar, till . I startbeslutsansökan samt i avvikelsebeslutet redogör projektledningen retroaktivt för orsakerna till kostnadsökningarna.200 Förändringar i projektet från systemhandlingen I systemhandlingen hade grundvattenundersökningar utförts i begränsad omfattning. utredningar som projektet tvingades göra visade sig bli både omfattande och kostsamma. Problematiken och konsekvenserna visade sig vara betydligt mer komplicerade än vad som antagits i systemhandlingen.201 En följd av detta var att det krävdes ett mer omfattande konstruktionsarbete, utökade brokonstruktioner och dyrare byggmetoder.202 Därtill har projektet tvingats göra kostnadskrävande bulleråtgärder efter krav från planprövningen inom i samband med processen att få en fastställd järnvägsplan Systemhandlingen fick därför revideras i omgångar.203 Därtill har 196Successiv kalkylering MotalaMjölby, dubbelspårsutbyggnad. (Block 10.10 och Avvikelseanalysen justerad). 197Banverket, Startbeslutsansökan. Projekt , dubbelspårsutbyggnad, . 201Ej undertecknad Ändringsbegäran TR (Leverans Anläggning), bilaga till Avvikelsebeslut . 202Lägesrapporter BRÖ 2006. 203Ej undertecknad Ändringsbegäran TR (Leverans Anläggning), bilaga till Avvikelsebeslut . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? anslutningen till inneburit en stor kostnadsökning i projektet. Det sammantagna värdet av kostnadsökningar som beror på förändringar i förhållande till systemhandlingen uppgår till 152,6 miljoner kronor.204 Projektet tvingades utföra tillkommande projekteringsarbete som i huvudsak berodde på geoteknik och grundvattenproblem. Eftersom projektet delats in i ett tjugotal olika entreprenader sker projekteringen av ej startade entreprenader parallellt med startandet av byggskedet för andra. Vid en av entreprenaderna söder om där projektet planerat att bygga en tunnel upptäcktes markföroreningar. Det innebar att hydrolog starkt avrådde från att bygga en tunnel eftersom det skulle kunna finnas en risk att föroreningen skulle kunna sprida sig närmare . Efter dialog med kommunen träffade projektledningen en överenskommelse om att bygga en gångbro över spåren En ny trafikprognos gjorde att projektledningen var tvungen att göra ytterligare utredningar.205 Den nya trafikprognosen var en av anledningarna till att fastställandet av den norra järnvägsplanen drog ut på tiden.206 Kostnaderna för utökad projektering uppgår enligt avvikelsebeslutet . För sträckan MotalaNorrsten identifierades ett antal stora osäkerheter när kalkylsäkringen inför åtgärdsplanen gjordes. Block 10 som är en riskreserv för generella osäkerheter utökades därför med från tidigare budget () till totalt 193 miljoner kronor.207 Projektledningen uppger att det inte hade varit möjligt att invänta alla tillstånd innan produktionen kunde sättas i gång. Mot bakgrund av det omfattande trafikflödet på sträckan har projektledningen varit tvungen att ansöka två år i förväg om trafikavstängning för att arbete på spåren ska kunna utföras. Projektledningen har därefter gjort stora ansträngningar för att kunna hålla tidsplanen och därmed pricka in de dispositionstider då trafiken stängs för att möjliggöra byggande på spåret som projektet fått till förfogande.208 Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Vidtagna åtgärder vid fördyringen I skrivelsen till regeringen redogör för ett alternativt bantat utförande som bedöms kosta . Alternativet skulle innebära att deletappen MotalaFors senareläggs.209 förändras formen för projektets månadsrapportering.210 I samband med övergången till en annan rapporteringsform tillkommer även krav på att projektet ska redogöra för möjliga besparingsåtgärder. redogör projektet på nytt för möjligheten att göra en besparing i projektet genom att avsluta dubbelspårsutbyggnaden vid i stället för och att bangård inte byggs om, vilket skulle ge en total besparing på motsvarande . Denna åtgärd genomfördes emellertid aldrig eftersom projektets uppdragsram höjdes i samband med avvikelsebeslutet och de kostnadsökningar i projektet som uppstått därmed finansierats.211 De besparingsåtgärder som har genomförts har gjorts på bangården i till ett värde av . Projektet hade dessutom ett genomförandeavtal med kommun om omhändertagande av dagvatten som gjorde att kostnaderna kunde minskas.212 Förslag till reviderad åtgärdsplan 2007 I samband med förslaget till reviderad plan 2007 stod det klart att den låneram som hade beviljats på inte skulle räcka för genomförandet av de utpekade investeringsprojekten. skriver i förslaget till reviderad åtgärdsplanen att behoven kraftigt överstiger de ramar som angetts i uppdraget213 under den återstående planperiodens första del (20082011).214 uppskattade att låneramen skulle räcka till 2012 och att projekten därefter skulle behöva anslagsfinansieras. Ett annat alternativ var att låneramen utökades.215 bedömer det som mycket angeläget att pågående byggprojekt genomförs i den takt som är möjlig. skriver vidare att ett förslag som följer de årliga planeringsramarna i uppdraget innebär senareläggning av en mängd investeringsåtgärder, däribland 209Banverket , N2005/9761/IR. 213Regeringsbeslut , (N2006/9444/IR (delvis), Uppdrag att lämna förslag till reviderad nationell väghållningsplan för perioden 20042015. 214Banverket (2007), Reviderat förslag till framtidsplan för järnvägen, . 215Intervju ; Intervju . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? dubbelspårsutbyggnaden av sträckan MotalaMjölby.216 Regeringen beviljade inte någon utökad låneram för de prioriterade projekten.217 Det fick till konsekvens att fick senarelägga planerade byggstarter av andra projekt.218 Aktuell status för investeringsprojektet avslog regeringen alla överklaganden av järnvägsplanen MotalaNorrsten som har vunnit laga kraft. Projektet har emellertid drabbats av ytterligare förseningar på grund av överklagande av en detaljplan för och ström som fastställdes av regeringen . Vattenfrågan som gäller byggnation av broar över och ström ligger för behandling hos . Överklagandet har även gällt frågor vid sidan av vattenfrågan som egentligen varit fastlagda i järnvägsplanen. Det gäller framför allt frågan om bullerskydd. Projektledningen hoppas att domstolen ska gå på linje och avslå överklagandet.219 Det visar sig även att de arkeologiska utgrävningarna i blir betydligt mer omfattande och drar ut längre i tiden, vilket enligt projektledningen kommer att påverka byggstarten och ytterligare har minskat chansen att klara färdigställande . Projektledningen utformar nu en alternativ genomförandeplan för att klara ett färdigställande som alternativ.220 Dubbelspårsutbyggnaden av sträckan MotalaMjölby är i många delar ett komplext projekt, där olika moment i järnvägens byggande och planering har genomförts parallellt. Kostnadsökningarna som har uppstått i projektet beror till viss del på att projektets omfattning har utökats liksom att projektet har drabbats av ett flertal överklaganden. gör emellertid bedömningen att omfattningen av kostnadsökningarna skulle ha kunnat begränsas genom bättre framförhållning i planeringen. Det är mening att i kostnadskalkylen 216Banverket (2007), Reviderat förslag till framtidsplan för järnvägen, . 2007/08:1, Budgetproposition ; bet. 2007/08:FiU1, Budgetproposition . 220Intervju ; Uppdragsrapport . Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? för MotalaMjölby i 2004års åtgärdsplan underskattade de faktiska kostnaderna i projektet. Att kostnadsnivån villkorades av ett besparingsbeting på motsvarande samt att den senaste slutkostnadsprognosen redan i samband med projekteringen uppgår till 2 049 (prisnivå 2009-01) att ställas mot plankostnaden (prisnivå 2009-01) talar för att kostnadskalkylen inte var realistisk. Därtill kan riskanalysen i projektet ifrågasättas. Det faktum att det dröjer en bra bit in i byggskedet innan projektledningen tar fram en kommunikationsplan och att berörda sakägare menar att de inte informerats talar för att omvärldens krav har underskattats i planeringen. Att 2009 beslutar att utöka projektets riskreserv med med anledning av kvarvarande stora osäkerheter i den norra etappen, MotalaNorrsten, visar att tidigare bedömda risker troligen legat i underkant. Storleken på enskilda kostnadsavvikelser, som har uppstått i projektet under genomförandets gång, motsvarande ett värde av har inte dokumenterats löpande. Först efter att kostnadsökningen först uppmärksammas fattas ett avvikelsebeslut där storleken på och orsaken till enskilda kostnadsavvikelser redovisas retroaktivt. konstatera att det har skett en successiv förbättring av avvikelserapporteringen men att det ändrade rapporteringsförfarandet inträder när stora kostnadsökningar redan har uppstått i projektet. Det innebär en begränsad spårbarhet i en stor del av projektets planerings- och genomförandeprocess, i synnerhet de skeden som föregår byggskedet. Ett krav för att förutsättningar för god kostnadskontroll ska råda är att väsentliga händelser och beslut ska dokumenteras och därmed kunna spåras. Av den dokumentation som har tagit del av går det inte att utläsa i vilken ordning beslut på högre nivåer har tagits. i stor utsträckning inte har dokumenterats går det inte heller att göra någon bedömning av vilka krav på åtgärder för att minska kostnadsökningens omfattning som har ställts på projektet. kan konstatera att den starka styrningen mot att hålla tidsplanen i MotalaMjölby har fått konsekvenser i form av högre kostnader än vad som var planerat. Det kan i vissa fall vara berättigat att acceptera högre kostnader för att säkerställa att tidsplanen hålls. menar däremot att målsättningen att hålla tidsplan och hålla kostnader måste vägas mot varandra. En risk är annars att alltför stora kostnadsavvikelser accepteras. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Bilaga 2 Kostnadsutveckling i stora järnvägsprojekt 20052009221 Projekt/ år för Procentuell avvikelse, slut- kostnad gentemot första plan 221Projektet ingick inte bland de nio projekt som omfattades av enkät- och intervjustudie. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på Styrning inom arbetsmarknadspolitiken mål, styrkort och Från många till en sammanslagningar av myndigheter Klassificering av kurser vid universitet och högskolor regeringens styrning och uppföljning Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter Inställda huvudförhandlingar i brottmål Hanteringen av mängdbrott en kärnuppgift för polis och åklagare Säkerheten i statens betalningar Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. i tider av kraftiga värdeförändringar. En granskning av åtta statligt bildade stiftelser och regeringen Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem har möjligheter till effektivisering utnyttjats? Den nordiska stridsgruppen 2008 - en del av EU:s Statliga stöd i alkoholpolitiken Påverkas ungas alkoholkonsumtion? Underhållsstödet för barnens bästa? Polisens brottsförebyggande arbete har ambitionerna uppnåtts? skatteavtal med andra länder effekterna av regeringens Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 2010:25 Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? 2010:26 Statens insatser för att komma åt vinster från brottslig verksamhet ett bättre samarbete ger högre utbyte 2010:27 Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet 2011 2011:1 Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring? 2011:2 Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor 2011:3 Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor 2011:4 IT inom statsförvaltningen har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 2011:5 Statliga IT-projekt som överskrider budget Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?