rir · GZB520 · 2011-05-31 09:00:06 — Enligt regeringen är det mycket som talar för att brottsligheten mot välfärdssystemen är omfattande och leder till felaktiga utbetalningar med betydande belopp.9 I syfte att beivra och i möjligaste mån förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen infördes bidragsbrottslagen (2007:612) . I detta kapitel beskrivs hur lagen är konstruerad och regeringens och intentioner med lagen. Slutligen redogörs för de förändringar som lagen medfört för myndigheternas arbete. Bidragsbrottslagen innebär att den som lämnar en oriktig uppgift, eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att lämna, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp, kan dömas för bidragsbrott.10 Skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden måste vara föreskriven i lag eller förordning för att gärningen ska betraktas som bidragsbrott enligt bidragsbrottslagen (2007:612). Bidragsbrottslagen har avgränsats till att gälla bidrag för personligt ändamål. har ställt sig bakom regeringens gränsdragning som innebär att bidrag som utbetalas till företag, till exempel för att anställa arbetslösa, inte omfattas av bidragsbrottslagen.11 Lagen är indelad i fyra nivåer. För samtliga nivåer räcker att det funnits fara för att en felaktig utbetalning skett. 2006/07:SfU12. 2006/07:80, bet. 2006/07:SfU12, rskr. 2006/07:214. 2006/07:SfU12. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 1)Den som medvetet och vid upprepade tillfällen fått ut stora felaktiga belopp kan enligt 3 § bidragsbrottslagen (2007:612) dömas till grovt bidragsbrott och riskerar upp till fängelse. Även den som använt falska handlingar kan dömas till grovt bidragsbrott. Bidragsbrott kan anses som grovt när beloppet överstiger cirka 200 000 kronor.12 2)Är beloppen mindre räknas handlingen som bidragsbrott av normalgraden och kan enligt 2 § bidragsbrottslagen (2007:612) innebära upp till fängelse. Om beloppet ligger mellan och bör brottet kunna bedömas som bidragsbrott av normalgraden.13 3)Bidragsbrott som är ringa används främst i de fall det utbetalade beloppet är litet, och straffet kan enligt 2 § bidragsbrottslagen (2007:612) bli böter eller fängelse . Ett bidragsbrott kan anses som ringa om beloppet inte överstiger 1 500 kronor.14 4)Individer som är grovt oaktsamma i lämnandet av uppgifter eller som underlåter att anmäla ändrade förhållanden kan enligt 4 § bidragsbrottslagen (2007:612) dömas för vårdslöst bidragsbrott. För att dömas för vårdslöst bidragsbrott krävs i första hand att individen varit medvetet oaktsam. Det finns därutöver en möjlighet att bedöma en omedvetet oaktsam handling som grovt oaktsam, men utrymmet för detta ska enligt vara begränsat.15 Straffskalan för vårdslöst bidragsbrott stannar vid böter eller fängelse i högst , och fall som är mindre allvarliga är helt straffria. Avgörande för om ett brott ska ses som mindre allvarligt är storleken på det felaktigt utbetalda beloppet. Hänsyn ska även tas till övriga omständigheter. Införandet av bidragsbrottslagen innebar således en kriminalisering av grov oaktsamhet och en utvidgning av det straffbara området. I de fall en individ gör en frivillig rättelse av en tidigare felaktigt lämnad uppgift av en förmån, döms inte individen till straffansvar. Rättelsen måste dock ske innan myndigheten gjort utbetalningen. 12Enligt rekommendationer i RättsPM 2010:2 från utvecklingscentrum vid . 13Enligt rekommendationer i RättsPM 2010:2 från utvecklingscentrum vid . 14Enligt rekommendationer i RättsPM 2010:2 från utvecklingscentrum vid . 2006/07:SfU12. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Regeringen framhåller i propositionen som föregick bidragsbrottslagen att mycket talar för att brottsligheten mot välfärdssystemen kan vara omfattande. Därför menade regeringen att det var viktigt att införa ett effektivt straffrättsligt skydd av välfärdssystemen. Ett sådant skydd ansågs centralt för att värna tilltron till välfärdssystemen. Regeringen lyfter, i förarbetena till bidragsbrottslagen, huvudsakligen fram tre förväntade effekter av en kriminalisering av grovt oaktsamma beteenden. Först och främst förväntade sig regeringen att kriminaliseringen skulle ha en normbildande effekt. I propositionen markerade regeringen att det är nödvändigt att medborgare i samband med ansökningar och utbetalningar från välfärdssystemen visar lojalitet och aktsamhet. Genom en effektiv straffrättslig reglering ville regeringen tydligt markera att samhället ser allvarligt på oaktsamma beteenden och att brott mot välfärdssystemen är oacceptabla. Vad som avses med en effektiv straffrättslig reglering konkretiseras inte i propositionen. Regeringen nämner dock en effektivare lagföring som en tänkbar effekt av reformen. Framför allt förväntade sig regeringen dock att utvidgningen av det straffbara området skulle ha en allmänpreventiv effekt på oaktsamma beteenden från medborgare.16 En annan förväntning som regeringen hade på kriminaliseringen var att den, tillsammans med andra åtgärder, skulle bidra till att minska omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Även ansåg att det är av största vikt att omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen minskar, då felaktiga utbetalningar har en direkt effekt på statens finanser. Om de felaktiga utbetalningarna är stora finns enligt regering och riksdag i förlängningen en risk att ersättningsnivåerna inte kan upprätthållas. Slutligen pekar regeringen på att det finns en samlad straffrättslig reglering till skydd för statens inkomster i skattebrottslagen (1971:69), medan en motsvarighet på statens utgiftssida saknas. Regeringen anser att det straffrättsliga skyddet för välfärdssystemen i huvudsak bör vara lika starkt som skyddet på inkomstsidan. Ytterligare en förväntad effekt av reformen var således att, rent formellt, stärka ställningen för det straffrättsliga skyddet för statens utgifter. 2006/07:80, bet. 2006/07:SfU12, rskr. 2006/07:214. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 2.3Vilka förändringar har lagen inneburit för myndigheternas arbete? Innan bidragsbrottslagen infördes hanterades brotten som övriga bedrägerier enligt (1962:700). Det fanns redan då en möjlighet att bestraffa grov oaktsamhet då en individ lämnat oriktiga uppgifter till , och . Brottet rubricerades som vårdslös försäkran.17 I och med bidragsbrottslagen infördes en obligatorisk anmälningsskyldighet. Berörda myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor blev skyldiga att anmäla misstankar om bidragsbrott till polis eller åklagare. Innan myndigheten, kommunen eller a-kassan gör en polisanmälan bör de emellertid först göra en preliminär bedömning av om det föreligger uppsåt eller grov oaktsamhet. Om de bedömer att uppsåt eller grov oaktsamhet inte föreligger bör ingen polisanmälan göras.18 På så sätt ställer bidragsbrottslagen högre krav på de anmälande myndigheterna än vad som gällde enligt . I de tidigare bedrägeriärendena behövde myndigheterna inte göra någon sådan bedömning. Syftet med anmälningsskyldigheten var enligt regeringen att främja rättssäkerhet och förutsägbarhet, men också att förmå förmånstagare att inte lämna felaktiga uppgifter. En annan förändring med den nya lagen är den ändrade grundkonstruktionen för brottet. Brottet fullbordas när en individ ansöker om ersättning, och inte som tidigare när den felaktiga eller för höga ersättningen har betalats ut. Att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inkomma med felaktiga uppgifter, om till exempel lön eller hyra, utan att de facto erhålla mer pengar än man har rätt till blev därmed straffbart. Det räcker därmed att det finns en konkret fara eller risk för att en förmån felaktigt ska betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp för att gärningen ska betraktas som ett brott. För straffansvar krävs dock, enligt en författningskommentar i regeringens proposition, att den oriktiga uppgiften sannolikt inte skulle upptäckas vid den normala rutinmässiga kontroll som myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan utför. Vad gärningspersonen trott, förväntat sig eller insett om faran har ingen betydelse för denna bedömning. Ytterligare en förändring är utvidgningen av det straffbara området till att även omfatta grov oaktsamhet. Att som medborgare uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämna oriktiga uppgifter eller avstå från att lämna uppgifter om ändrade förhållanden till den bidragsutbetalande myndigheten blev därmed straffbart. Regeringen ansåg att utvidgningen av det straffbara området var begränsad och hade egentligen inga stora förväntningar på att detta skulle 2006/07:80. 2006/07:SfU12; RättsPM 2010:2, utvecklingscentrum . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? leda till en ökad lagföring.19 å sin sida menade dock att förslaget, i kombination med den obligatoriska anmälningsskyldigheten, troligtvis skulle leda till att antalet anmälningar till polis och åklagare och antalet lagförda ärenden skulle öka.20 Som ett komplement till bidragsbrottslagen införde regeringen lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Lagen innebär att en myndighet respektive arbetslöshetskassa som har anledning att anta att en ekonomisk förmån beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp ska underrätta den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Underrättelseskyldigheten gäller oavsett om myndigheten misstänker att ett bidragsbrott har begåtts eller inte. Kommuner har inte någon underrättelseskyldighet enligt lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Anledningen är att en underrättelseskyldighet skulle försämra möjligheterna att åstadkomma en förtroendesituation mellan och den enskilde, något som regeringen bedömer vara av stor betydelse.21 Med andra ord innebär det att myndigheter och a-kassor är skyldiga att underrätta kommunerna, medan kommunerna däremot inte får underrätta myndigheter, a-kassor eller andra kommuner. Eftersom underrättelser från andra myndigheter inte utgör så stor del av de impulser om misstänkta brott som inkommer till de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna skulle en underrättelseskyldighet för kommunerna sannolikt inte ha så stor betydelse för effektiviteten.22 2006/07:80. 2006/07:SfU12. 2007/08:48. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 3 Arbetet med bidragsbrott har undersökt myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas arbete med att motverka bidragsbrott. Myndigheterna, a-kassorna och kommunerna har viss frihet att själva bestämma hur arbetet med bidragsbrott ska organiseras. Förutsättningarna för de statliga myndigheternas arbete med bidragsbrott skapas emellertid av regeringen. I följande kapitel illustrerar vi hur ett bidragsbrottsärende ska hanteras av ansvariga aktörer. Därefter beskrivs hur myndigheter, a-kassor och kommuner har valt att organisera arbetet. Slutligen redogör vi för hur regeringen har styrt de statliga myndigheternas arbete med bidragsbrott sedan lagen infördes . 3.1Från misstanke om bidragsbrott till beslut i åtalsfrågan Granskningen omfattar den kedja av insatser som påbörjas när en myndighet, a-kassa eller kommun av någon anledning fattar misstanke om bidragsbrott. Kedjan av insatser som vidtas för att hantera ett bidragsbrottsärende beskrivs i figuren nedan. De bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna kan få impulser om brottsmisstankar på flera olika sätt.23 enkätundersökning visar att den klart vanligaste impulsen uppstår genom att en handläggare upptäcker något i ärendet. Myndigheterna kan också få tips från exempelvis allmänheten, andra myndigheter eller privata försäkringsbolag om att en viss person bör kontrolleras. 23Riksrevisionen använder begreppet impuls eftersom det är vedertaget bland de berörda myndigheterna och regeringen. Med impuls avses signal eller indikation. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Myndigheterna, a-kassorna och kommunerna ansvarar för att utreda misstankarna om bidragsbrott och även för att göra en bedömning av om handlingen varit uppsåtlig eller grov oaktsam.24 Om brottsmisstanken kvarstår är myndigheten, a-kassan eller kommunen skyldig att göra en polisanmälan i ärendet, enligt den obligatoriska anmälningsskyldighet som finns inskriven i bidragsbrottslagen. Polisen utreder i sin tur om brott har förövats och om det finns anledning att anta det inleder polis eller åklagare en förundersökning, i annat fall läggs ärendet ned. I de fall ärendet är av enkel karaktär och handlar om bidragsbrott av normalgraden vilket det gör för det mesta är det polismyndigheten som leder förundersökningarna, medan det vid grova bidragsbrott är åklagaren. Förundersökningsledaren leder utredningen genom att ge direktiv till brottsutredaren som bland annat håller förhör med den misstänkte. Om polisen är förundersökningsledare och anser att brott kan styrkas ska polisen redovisa ärendet till . Åklagare ska därefter besluta om åtal ska väckas, om strafföreläggande ska utfärdas, om beslut ska fattas om åtalsunderlåtelse eller om förundersökningen ska läggas ned.25 Om en åklagare bedömer att bevisen är så starka att det kan antas att den misstänkte kommer att fällas för brottet ska åklagaren väcka åtal. 3.2Försök till samverkan Västmanlandsmodellen Innan bidragsbrottslagen infördes beslutade , och om en gemensam strategi i syfte att stärka förmågan att utreda och bekämpa bidragsbedrägerier inom socialförsäkringen. Syftet var också att korta beslutsvägarna och sätta bidragsbrotten i fokus.26 Det centrala i strategin var att anmälningar om misstänkta brott skulle göras direkt till åklagare (vilket är ett avsteg från den generella principen), att åklagare skulle vara förundersökningsledare i samtliga ärenden och att särskilt utsedda personer inom respektive 24De utredningar myndigheterna, a-kassorna och kommunerna gör handlar om att utreda om misstanke om brott finns och om en polisanmälan behöver göras. Det handlar således inte om en processrättslig brottsutredning. 25Åtal: Åklagaren beslutar att åtal ska väckas, det vill säga att gärningen ska prövas i domstol. Strafföreläggande: Utfärdas av åklagare, i de flesta fall i form av böter. Strafföreläggande kan även utfärdas i form av villkorlig dom enskilt eller i kombination med böter. Om det finns förutsättningar för det bör åklagaren utfärda strafföreläggande i stället för att väcka åtal. Åtalsunderlåtelse: Åklagaren kan i vissa fall besluta att inte väcka åtal trots att den misstänkte bedöms vara skyldig till brottet, så kallad åtalsunderlåtelse. 26Gemensam handlingsplan för att bekämpa bidragsbrott, dnr 43030-2007, . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? myndighet skulle handlägga bidragsbrottsärenden. Strategin kom att kallas Västmanlandsmodellen, då den startade som ett försöksprojekt i . Därefter utökades projektet till att gälla samtliga län. I en utvärdering konstaterar de tre myndigheterna att resultaten av de gemensamma utvecklingsinsatserna är goda. Kvaliteten i anmälningar har blivit bättre, antalet anmälningar om misstänkta brott mot socialförsäkringen har ökat kraftigt, åklagaren har lett förundersökningarna och fler ärenden har blivit lagförda. Myndigheterna konstaterar sammantaget att deras fokus på bidragsbedrägerier ökat.27 granskning visar att de tre myndigheterna, trots goda resultat, inte längre arbetar efter Västmanlandsmodellen. Myndigheterna har återgått till den tidigare ordningen där anmälningar om misstänkta bidragsbrott görs till polis, som också är förundersökningsledare (om det inte handlar om grovt bidragsbrott, då leder en åklagare förundersökningen). Företrädare för menar att Västmanlandsmodellen var ett projekt som var tänkt att pågå endast till dess att det fanns ett bra upparbetat sätt att arbeta med bidragsbrottsfrågor inom polisen och . Då skulle de tre myndigheterna återgå till den vanliga ordningen där anmäler ärenden till polisen i stället.28 Företrädare för polisen uppger emellertid att anledningen till återgången till den tidigare ordningen främst är att arbetsbelastningen på blev En del av den samverkan mellan och polisen som initierades i och med Västmanlandsmodellen lever kvar på sina håll. Samverkan bygger dock i stor utsträckning på engagemang på lokal nivå. Ingen aktör har tagit ansvar för att på ett systematiskt sätt överföra kunskap om att utreda bidragsbrottsärenden från åklagare till brottsutredare i samband med att förundersökningsledarskapet övergick till polisen. 27Redovisning av uppdrag avseende gemensam strategi för att bekämpa bidragsbedrägerier, dnr 43030-2007, . 29Intervjuer med i och i . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 3.3Organiseringen av kontrollen varierar 3.3.1Förmånerna som omfattas av bidragsbrottslagen är olika stora När det gäller och utgör de förmåner som utbetalas till enskilda individer och som omfattas av bidragsbrottslagen en stor del av myndigheternas verksamhet. Utbetalningarna från myndigheterna utgör betydande belopp ur ett statsfinansiellt perspektiv. Några av de förmåner som handlägger och som omfattas av bidragsbrottslagen är sjukpenning, föräldrapenning, barnbidrag, bostadsbidrag och handikappersättning. Studiemedel och studiehjälp är exempel på förmåner som CSN handlägger och som omfattas av lagen. bildades och övertog då pensionsförmånerna från och . handlägger nio förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen. Några exempel på sådana förmåner är inkomstpension, tilläggspension och bostadstillägg till pensionärer. Även utbetalningar till enskilda individer utgör betydande belopp ur ett statsfinansiellt perspektiv. De förmåner som Arbetsförmedlingen betalar ut till enskilda individer och som omfattas av bidragsbrottslagen utgör en mycket liten del av myndighetens verksamhet. Exempel på förmåner som omfattas är stöd till resor, dubbelt boende och vissa kostnader för att individer ska kunna ta del av arbetsmarknadspolitiska program eller arbetslivsinriktad rehabilitering. Även flyttningsbidrag i form av respenning och pendlingsstöd är exempel på förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen och handläggs av Arbetsförmedlingen.30 Vidare ger bistånd till asylsökande i form av till exempel dagersättning. Ersättningen som omfattas av bidragsbrottslagen och betalas ut till asylsökande är per dag, vilket innebär att summan av myndighetens utbetalningar är liten. Granskningen visar att arbetet med bidragsbrott har organiserats på olika sätt vid de olika statliga myndigheterna. Det finns huvudsakligen två olika sätt att organisera verksamheten. Det ena sättet är en form av specialisering som innebär att särskilt utpekade utredare utreder bidragsbrotten. Den andra varianten är att uppgiften åligger ordinarie handläggare, brottsutredare respektive åklagare. 30Sedan januari 2011 handlägger Arbetsförmedlingen även etableringsersättning till vissa nyanlända invandrare enligt förordningen 2010:407. Denna förmån inkluderas inte i granskningen. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 3.3.2Specialisering med särskilda kontrollutredare och har i sin organisation avdelat en särskild grupp handläggare, så kallade kontrollutredare, som arbetar med att utreda och polisanmäla misstankar om bidragsbrott. Kontrollutredarna kan få ärenden skickade till sig från förmånshandläggarna som i sin handläggning fattat misstanke om bidragsbrott. En kontrollutredning kan även inledas genom att anonyma uppgiftslämnare, myndigheter och andra, till exempel försäkringsbolag, lämnar uppgifter om misstänkta oegentligheter. Myndigheterna genomför även riktade kontroller inom olika ärendeslag för att upptäcka felaktigheter. Kontrollerna baseras på riskanalyser. Antal förmåner, handläggare och särskilda kontrollutredare vid de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna, 2010 Ja (158) Ja (4) Ja, vid vissa a-kassor Ja, vid vissa kommuner Vid 373 kontor i landet arbetar cirka 8 000 handläggare med de 28 förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen.31 hade 50 kontrollutredare , medan antalet hade ökat till närmare 300 . Därefter har antalet minskat och finns 150 kontrollutredare placerade på nio enheter i landet. Därutöver har myndigheten åtta specialister som stöder kontrollutredarna, bland annat genom att kvalitetssäkra polisanmälningarna. CSN har cirka 700 handläggare vid 13 kontor i landet som arbetar med de sex förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen. fanns det en kontrollutredare på CSN. har antalet ökat och arbetar tre 31Handläggning av ärenden sker på 53 lokala försäkringscenter och på 15 nationella försäkringscenter. har även 5 kundcenter och 300 lokalkontor. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? personer särskilt med kontrollutredningar. Därutöver arbetar en person som specialist och har till uppgift att stödja kontrollutredarna. Kontrollutredarna och specialisten är placerade vid olika kontor i landet, men samtliga tillhör samma avdelning vid huvudkontoret. Arbetsförmedlingen, och har inga särskilda kontrollutredare. Vid och är det de ordinarie handläggarna som ansvarar för att både upptäcka och utreda misstankar om bidragsbrott. Eventuella polisanmälningar i ärendena ska göras av ansvarig chef vid respektive myndighet. Ansvaret för kontroll och polisanmälan ligger på lokal nivå.32 Enligt uppgift från en intervju med har myndigheten sedan den bildades inte utrett några misstankar om bidragsbrott. Myndigheten har ännu inte byggt upp någon kontrollverksamhet. När bildades och pensionsområdet fördes över från följde ingen av de handläggare som arbetade inom kontrollverksamheten inom pensionsområdet med. som hade kompetens inom kontrollområdet följde dock med, men dessa personer hade för övergången andra uppgifter i myndigheten.33 Vid kommuner och a-kassor är arbetet med bidragsbrott organiserat på olika sätt. En del kommuner och a-kassor har särskilda handläggare som på samma sätt som och kontrollutredare arbetar med att utreda och polisanmäla misstankar om bidragsbrott. Inom andra kommuner och a-kassor utförs kontrollutredningen av samma handläggare som beslutat om förmånen. Själva polisanmälan görs vanligtvis av ansvarig enhetschef eller socialnämnd alternativt, i a-kassornas fall, a-kassans styrelse. 3.3.4Viss specialisering inom de brottsutredande myndigheterna I granskningen har det framkommit att en viss specialisering i arbetet med bidragsbrottsärenden även har skett inom de brottsutredande myndigheterna. Inom polisen varierar organiseringen av arbetet med bidragsbrott mellan de 21 polismyndigheterna. En del myndigheter har bedrägerirotlar med 32I faktagranskningen av rapportutkast har Arbetsförmedlingen framfört att myndighetens ledning genomför en översyn av hur arbetet med bidragsbrott ska bedrivas på myndigheten. 33I faktagranskningen av rapportutkast har inkommit med uppgift om att myndigheten har påbörjat en uppbyggnad av en särskild kontrollfunktion. Tanken uppges vara att två särskilt utsedda personer ska utreda misstankar om bidragsbrott. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? särskilda utredargrupper som är specialiserade på bidragsbrott. Vid andra polismyndigheter förekommer ingen specialisering, och bidragsbrottsärendena fördelas mellan många olika brottsutredare. På samma sätt varierar arbetet med bidragsbrott mellan de 32 allmänna åklagarkamrarna inom . Vid en del kammare finns det en eller några få åklagare som handlägger majoriteten av kammarens bidragsbrottsärenden, medan andra kammare fördelar ärendena genom lottning, vilket innebär att inga åklagare specialiseras på bidragsbrott. Vid samtliga kammare finns särskilt utpekade kontaktåklagare för bedrägerier, vilket inkluderar bidragsbrott. Kontaktåklagarna uppstod i och med den så kallade Västmanlandsmodellen. Vid intervjuer med polismyndigheter och framkommer att det finns en stor variation mellan olika kammare när det gäller vilken roll kontaktåklagarna har.