rir · GZB529 · 2011-12-22 09:00:01 — Regeringen har pekat ut flera styrmedel, däribland miljökrav i offentlig upphandling, som ett av de styrmedel som ska bidra till att nå målet. Granskningen har också utgått från de 16 nationella miljökvalitetsmålen. har beslutat att dessa mål ska utgöra grund för den nationella miljöpolitiken.14 har även beaktat de ställningstaganden som framfört om styrmedlet i olika sammanhang. betonar att frågan om att miljöhänsyn bör beaktas vid upphandling är viktig.15 Miljö- och jordbruksutskottet konstaterar att transportområdet har pekats ut som särskilt viktigt vad gäller miljökrav vid offentlig upphandling. Utskottet menar vidare att det är viktigt att den offentliga sektorn är ett föredöme i arbetet för en hållbar utveckling. Den offentliga sektorn bör enligt utskottet, så långt som det är möjligt enligt upphandlingslagstiftningen och , ställa miljökrav vid upphandling.16 har även efterfrågat bättre uppföljning och redovisning av regeringen avseende klimatområdet. Bland annat att det är viktigt att regeringen löpande följer upp och utvärderar de åtgärder som genomförs inom klimatområdet samt redovisar och analyserar uppnådda resultat till . Resultatredovisningen bör vara tydligare inriktad på resultat och effekter av de insatser som görs.17 En annan utgångspunkt för granskningen är att i olika sammanhang påpekat att klimatmålen bör uppnås till lägsta möjliga kostnad för samhället, det vill säga med beaktande av samhällsekonomisk effektivitet och kostnadseffektiva åtgärder.18 har haft följande utgångspunkter för att bedöma regeringens styrning. För att styrningen ska fungera på ett effektivt sätt behöver de åtgärder som pekats ut som viktiga för styrmedlets bidrag till etappmålet på ett tydligt sätt inriktas mot detta mål. För att arbetet ska kunna genomföras 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. 14Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete, Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 2009/10:FiU22. 2008/09:MJU28 Riktlinjer för klimatpolitiken m.m. 2008/09:MJU1, rskr. 2008/09:103. 2001/02:163, rskr. 2008/09:300. Miljökrav i offentlig upphandling effektivt behöver de aktörer som på olika sätt arbetar med styrmedlet vara samordnade och inrikta verksamheten inte bara mot processmål utan även mot övergripande mål. Enligt kan det också vara en fördel om det går att kvantifiera styrmedlets bidrag till minskade utsläpp. För att besvara den övergripande granskningsfrågan har Riksrevisonen under förstudien och granskningen genomfört intervjuer med berörda myndigheter, bolag och departement samt företrädare för leverantörer och näringsliv. Vi har även intervjuat omkring 20 upphandlare och upphandlingschefer inom stat, kommun och landsting. Intervjuerna har genomförts som gruppintervjuer och inkluderar upphandlare från en stor kommun, ett stort landsting, ett kommunalt upphandlingsnätverk samt upphandlare från tre statliga verk. Därutöver har under förstudien intervjuat företrädare för offentliga inköpare () och även genomfört en workshop med företrädare för upphandlare, leverantörer, myndigheter, bolag, riksdag och departement. har också genomfört dokumentstudier av offentligt tryck (propositioner, skrivelser, rapporter, beslut med mera), utvärderingar och forskningsstudier. har även intervjuat företrädare för Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i för att få en uppfattning om hur man arbetar med styrmedlet i . Eftersom det saknas information om vilka kostnader och miljöeffekter som miljökrav i offentlig upphandling kan ge upphov till har genomfört skattningar och beräkningar. De omfattar koldioxidutsläpp till följd av miljöbilsinnehav i stat, kommuner och landsting samt livscykelkostnader för statens miljöbilsköp . har även undersökt vilka transaktionskostnader som kan uppkomma i samband med den offentliga sektorns miljöbilsköp. har anlitat () för att beräkna koldioxidutsläpp. SCB har bearbetat uppgifter i fordonsregistret och körsträckedatabasen. har bidragit med råd om uppläggning av studien för att ge en så korrekt skattning av utsläppen som möjligt. Även Transportstyrelsen och SCB har bidragit med råd i denna del. Studien av kostnader omfattar dels transaktionskostnader, dels livscykelkostnader. Transaktionskostnader är den administrativa mertid som kan uppkomma för att ställa och följa upp krav i en upphandling. För att bedöma transaktionskostnader för offentlig sektors miljöbilsköp Miljökrav i offentlig upphandling har intervjuat upphandlare i stat, kommun och landsting, företrädare för ramavtalsansvariga organisationer och myndigheter samt företrädare för en stor leverantör av miljöbilar till offentlig sektor. En livscykelkostnadsanalys beaktar den totala kostnaden för en produkt under livscykeln. För bilar tar en sådan analys alltså inte bara hänsyn till bilens inköpspris utan också till drift- och underhållskostnader. För att beräkna livscykelskostnader som följd av statens miljöbilsköp har anlitat () för insamling av underlag. I beräkningen av livscykelkostnader har varit behjälpligt med råd om uppläggning av studien samt kvalitetssäkrat underlagen till beräkningarna. Även , ett företag knutet till Kommuner och Landsting, har bidragit med råd i denna del. För närmare beskrivning av metod och genomförande, se bilaga 1. Kapitel 2 är i första hand ett bakgrundskapitel som redogör för upphandlingsregelverket, styrmedlets framväxt internationellt och i , regeringens styrning av området samt berörda aktörers ansvar och uppdrag. I kapitel 3 redogörs för iakttagelser om regeringens styrning och samordning av miljökrav i offentlig upphandling, samt upphandlarnas uppfattning av styrmedlet. Kapitel 4 innehåller en genomgång av studier kring effekter av styrmedlet. Här redovisas även studie av utsläppsminskningar till följd av offentlig sektors miljöbilsinnehav samt transaktions- och livscykelkostnader. I kapitel 5 redogörs för de slutsatser och rekommendationer som följer av granskningen. Miljökrav i offentlig upphandling 2 Miljökrav i offentlig upphandling Miljökrav i offentlig upphandling är ett styrmedel som fått en allt större politisk betydelse både i , inom EU och internationellt. Styrmedlet har lyfts fram som ett kraftfullt verktyg för att utveckla miljövänliga varor och tjänster och på så sätt bidra till minskad miljöpåverkan. I detta kapitel redogör vi för lagstiftning, för styrmedlets framväxt internationellt och i , regeringens styrning av området samt hur ansvaret är fördelat. Den offentliga upphandlingen ska vara effektiv och rättssäker och har till syfte att tillvarata konkurrensen på marknaden så att skattemedlen används på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet.19 Offentlig upphandling styrs av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). omfattar både statliga myndigheter, kommuner och landsting samt flertalet kommunala och en del statliga bolag. Även sammanslutningar av en eller flera upphandlande myndigheter eller ett eller flera offentligt styrda organ, till exempel bolag, föreningar och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas interesse, omfattas av när de ska upphandla varor eller tjänster.20 Med offentlig upphandling menas de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela kontrakt eller ingå ett ramavtal för varor, tjänster och byggentreprenader.21 ger möjlighet, men inte skyldighet, att ställa miljökrav vid upphandling. Möjligheten att ställa miljökrav i offentlig upphandling, liksom andra krav, regleras förutom i i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS). 2011/12:1, UO2, avsnitt 4. 20De som omfattas av skyldigheten att upphandla enligt kallas upphandlande myndigheter. Denna beteckning används också i denna rapport. 21Upphandlingsreglerna - en introduktion, . Miljökrav i offentlig upphandling Upphandlingslagarna har successivt kompletterats med bestämmelser om miljöhänsyn, det senaste tillägget trädde i kraft . Då infördes en målsättningsbestämmelse som anger att upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta.22 Även innan målsättningsbestämmelsen infördes var det möjligt för upphandlande myndigheter att ställa miljökrav.23 Den nya bestämmelsen, även kallad bör-regeln, syftar till att uppmuntra upphandlande myndigheter och enheter att i större utsträckning utnyttja de möjligheter att ställa miljökrav som ges i både och . Bestämmelsen var inte föranledd av EU-direktiv utan har tillkommit på svenskt initiativ.24 2.1.1Grundläggande principer för offentlig upphandling I upphandlingsregelverket finns fem grundläggande principer som gäller för all offentlig upphandling i hela EU: principen om icke-diskriminering, likabehandling, transparens, proportionalitet och ömsesidigt erkännande.25 Principen om icke-diskriminering innebär att det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer på grund av nationalitet. Den upphandlande myndigheten eller enheten får inte ställa krav som enbart svenska företag känner till eller kan utföra i syfte att gynna svenska företag. Upphandlande myndighet får heller inte ge företräde till lokala företag. Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska behandlas lika och ges lika förutsättningar. Alla leverantörer måste till exempel få samma information och vid samma tillfälle. Principen om transparens innebär skyldighet för den upphandlande myndigheten att lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. Förfrågningsunderlaget måste vara klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. Principen om proportionalitet innebär att kraven på leverantören och i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som ska upphandlas. De krav som ställs ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet med upphandlingen. 22Lag (2007:1091) om offentlig upphandling, 1 kap. 9 a §. 23Bestämmelser om miljökrav i offentlig upphandling infördes i EU-direktiven (2004/17/EG) och (2004/18/EG). Skälet var att miljökraven hade fått en stärkt ställning inom EU vilket hade fått till följd att artikel 6 i EG-fördraget hade förändrats. Där föreskrevs att miljöskyddskraven skulle integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. Av domar framgår att det redan enligt äldre EG-direktiv fanns möjlighet att beakta miljöhänsyn i upphandlingsförfarandet, prop. 2006/07:128 s.196ff. 24Intervju med , . 25Upphandlingsreglerna en introduktion, , . Miljökrav i offentlig upphandling Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certifikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter också ska gälla i övriga EU- och EES-länder. styr i stor utsträckning hur en upphandling ska gå till och vilket förfarande som ska gälla. Det finns olika regler för upphandlingsförfarandet beroende på om upphandlingens beräknade värde ligger över eller under de så kallade tröskelvärdena.26 En upphandlingsprocess inleds ofta med en planeringsfas där den upphandlande myndigheten genomför en behovsanalys och marknadsanalys, utformar ett förfrågningsunderlag och skriver en annons.27 I förfrågningsunderlaget specificerar den upphandlande myndigheten vad som efterfrågas, vilka krav som gäller för leverantören och för den vara eller tjänst som ska upphandlas samt vilken tilldelningsgrund som gäller när myndigheten ska utvärdera inkomna anbud. Utvärderingsgrunden kan antingen vara lägsta anbudspris eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. är lägst anbudspris är priset det enda tilldelningskriteriet och anbudet med lägst pris ska antas. Om grunden för tilldelning av kontrakt är det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska utvärdering ske utifrån de angivna tilldelningskriterierna och en utvärderingsmodell. Det anbud som efter utvärdering blir det mest ekonomiskt fördelaktiga ska antas. Det är inte tillåtet för den upphandlande myndigheten att frångå vald tilldelningsgrund eller utvärderingsmodell. I förfrågningsunderlaget anges även kommersiella villkor som betalnings- och leveransvillkor samt administrativa bestämmelser för upphandlingen, till exempel upphandlingsförfarande, sista anbudsdag och anbudets giltighetstid. Kraven som ställs i förfrågningsunderlaget ska vara formulerade på ett sätt som gör att anbudsprövningen kan göras på ett enkelt sätt. Ställda krav ska också vara möjliga att kontrollera och utvärdera. Krav och villkor som inte kan kontrolleras ska därför inte ingå i förfrågningsunderlaget. Myndigheten har rätt att kräva dokumentation av leverantören som visar hur leverantören tänker uppfylla ställda krav. Sådan dokumentation kan till exempel vara intyg eller certifikat som styrker att ställda krav är uppfyllda. 26Tillkännagivande (2011:1037) av tröskelvärden vid offentlig upphandling. Ett tröskelvärde är en beloppsgräns som avgör vilka regler i , LUF och LUFS som ska tillämpas. Beroende på om värdet på upphandlingen förväntas hamna över eller under tröskelvärdena är det olika bestämmelser i lagarna som gäller. De regler i , LUF och LUFS som bygger på EU-direktiv och är gemensamma för hela EU:s inre marknad gäller endast för upphandlingar över tröskelvärden. 27Detta avsnitt bygger på Kammarkollegiets beskrivning av upphandlingsprocessen, . Miljökrav i offentlig upphandling När myndigheten genomfört planeringen av upphandlingen vidtar själva genomförandefasen. Den upphandlande myndigheten annonserar i de flesta fall ut den vara, tjänst eller byggentreprenad som ska upphandlas. Leverantörer skickar då in anbud som svarar mot förfrågningsunderlaget där de beskriver vad de kan erbjuda och till vilket pris. kvalificera och utvärdera anbuden för att bestämma vilken leverantör som ska få kontraktet. Beslut om vilken anbudsgivare som ska tilldelas kontraktet fattas efter anbudsprövningen. Den upphandlande myndigheten skickar därefter information om beslutet till samtliga anbudsgivare där skälen till beslutet framgår. En leverantör som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada på grund av att den upphandlande myndigheten har brutit mot har möjlighet att begära överprövning vid allmänna förvaltningsrätten. Om förvaltningsrätten kommer fram till att myndigheten brutit mot kan förvaltningsrätten besluta att upphandlingen ska göras om eller rättas till, eller förklara att ett avtal är ogiltigt samt döma ut skadestånd till leverantören. kan hos allmänna förvaltningsrätten ansöka om att myndigheten ska betala en upphandlingsskadeavgift när myndigheten gjort en otillåten upphandling. I uppföljningsfasen utvärderar den upphandlande myndigheten utfallet av genomförd upphandling samt följer upp att ställda krav i förfrågningsunderlaget uppfylls av leverantören. 2.1.3Att ställa miljökrav i förfrågningsunderlaget Miljökrav kan ställas på tre sätt i förfrågningsunderlaget: som obligatoriskt krav, till exempel i de tekniska specifikationerna, det vill säga kravet är absolut och de leverantörer som inte uppfyller kravet sorteras bort (även kallat ska-krav) som krav som ger viss poäng vid utvärdering av leverantörens anbud, men kravet är inte tvingande för leverantören att uppfylla (även kallat tilldelningskriterier) som särskilda kontraktsvillkor. Kontraktsvillkor är utformade som villkor som leverantören behöver uppfylla först vid avtalsstart. Miljökrav kan ställas både på produkter och tjänster och kan avse produktens egenskaper, framställning, användning och sluthantering. Miljökrav kan också ställas på leverantören. Miljökraven får dock inte stå i strid med de grundläggande principerna i upphandlingsregelverket och måste ha koppling till den tjänst eller vara som upphandlingen avser. Miljökrav i offentlig upphandling Exempel på miljökrav kan vara att den efterfrågade produkten inte ska innehålla vissa miljöfarliga ämnen eller att produkten ska uppfylla vissa tekniska krav.Krav kan också ställas på leverantören att denne ska följa upp att underleverantörers produkter uppfyller vissa krav eller egenskaper. För att kravet ska anses vara väldefinierat måste det klart framgå vad som krävs av leverantören, varan eller tjänsten, alternativt att det måste vara tydligt för leverantören vad som ur miljösynpunkt kommer att tillmätas betydelse vid utvärderingen. Om kravet inte uppfyller något av dessa alternativ är kravet att anse som icke-väldefinierat ur ett upphandlingstekniskt perspektiv. Ett exempel på ett icke-väldefinierat krav är att leverantören ska redovisa sitt miljöarbete, utan närmare krav på att miljöarbetet ska hålla en viss kvalitet. För varor och tjänster som de statliga myndigheterna upphandlar i stor omfattning och som uppgår till stora värden finns statliga ramavtal. Statliga myndigheter är skyldiga att använda ramavtalen om inte myndigheten finner att en annan form av avtal sammantaget är bättre. Statliga ramavtal finns bland annat inom områdena administrativa tjänster, ekonomi, IT och telekom, resor och boende samt fordon.28 Kammarkollegiet har ansvar för att sluta huvuddelen av ramavtalen på statens område och arbetet styrs av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning.29 När en myndighet avropar från ett ramavtal innebär det att myndigheten gör ett inköp av en vara eller tjänst från ett befintligt ramavtal utan att göra en egen upphandling enligt . trädde bestämmelser i i kraft som innebär att flera statliga ramavtal framöver kommer att omfattas av en förnyad konkurrensutsättning. Det innebär att den avropande myndigheten måste skicka en ny förfrågan bland de leverantörer som finns med i ramavtalet om ramavtalet omfattas av förnyad konkurrensutsättning. 2.2EU-rätt och svenska författningar som rör miljökrav i offentlig upphandling Förutom den generella lagstiftningen i och finns flera nationella förordningar, EU-förordningar och EU-direktiv som rör miljökrav i offentlig upphandling. 28En fullständig översikt över statliga ramavtal finns på Kammarkollegiets webbplats, . 29De ramavtal som Kammarkollegiet inte har ansvar för är upphandling av e-system som har ansvar för samt upphandling av betalkort m.m. som Riksgälden har ansvar för. Miljökrav i offentlig upphandling Förordning (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (miljöbilsförordningen) innehåller krav på att statliga myndigheter endast ska köpa miljöbilar. I förordningen finns ett antal undantag från kravet och det finns även möjlighet för myndigheter att åberopa särskilda skäl för att inte köpa eller leasa miljöbil. Samtliga myndigheter under regeringen är skyldiga att återrapportera enligt förordningen.30 Transportstyrelsen har ansvar för att följa upp myndigheternas inrapportering. finns krav på de flesta statliga myndigheter att ha ett miljöledningssystem, vilket regleras genom förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter (miljöledningsförordningen). Förordningen innebär bland annat att myndigheten ska miljöanpassa sina upphandlingar i den mån sådan anpassning är möjlig. Myndigheterna ska redovisa miljöledningsarbetet i samband med årsredovisningen. Här ska bland annat utsläpp av koldioxid totalt och per årsarbetskraft från bland annat flygresor och bilresor som görs i tjänsten redovisas. Myndigheterna ska även rapportera in uppgifter om energianvändning samt andel upphandlingar med miljökrav och värdet på dessa. har ansvar för att sammanfatta myndigheternas redovisningar och lämna sammanfattningen till regeringen. EU har beslutat om flera förordningar och direktiv som rör miljökrav i offentlig upphandling. I EU:s förordning om effektivitetsmärkning anges att statliga myndigheter, som upphandlar kontorsutrustning över tröskelvärdena, ska ställa samma energieffektiviseringskrav som i EU:s program Energy Star.31 Flera statliga myndigheter omfattas också av förordningen (2009:893) om energieffektiva åtgärder för myndigheter, som bygger på EU:s så kallade energitjänstedirektiv.32 Syftet med förordningen är att bidra till en effektiv slutanvändning av energi i den offentliga sektorn. Varje myndighet som omfattas av förordningen ska genomföra minst två av sex åtgärder för att uppnå syftet med förordningen. Flera av dessa åtgärder handlar om att ställa energikrav i upphandlingar. 3030 § Förordning (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. 31Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 106/2008 av om ett gemenskapsprogram för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning (omarbetning), EUT L 39, , s. 1. 32Europaparlamentets och rådets direktiv /32/EG av om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv /76/EEG. Miljökrav i offentlig upphandling trädde lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster i kraft. Lagen bygger på EU-direktivet om rena och energieffektiva vägtransportfordon.33 Upphandlande myndigheter och enheter är skyldiga att ta hänsyn till energiförbrukning och miljöpåverkan när de upphandlar och syftet är att främja och stimulera marknaden för rena och energieffektiva fordon.34 2.3Framväxt av styrmedlet internationellt och inom EU I samband med om hållbar utveckling i beslutades att offentlig upphandling bör användas för att uppmuntra utveckling och spridning av miljövänliga varor och tjänster.35 En arbetsgrupp för hållbar utveckling skapades, som fick till uppgift att sprida metoder för hållbar offentlig upphandling. Även antog en rekommendation om miljöanpassad offentlig upphandling. Flera har utvecklat egna strategier för hållbar upphandling. Inom EU behandlas miljökrav i offentlig upphandling framför allt i unionens arbete med integrerad produktpolitik (IPP), miljöteknik, hållbara konsumtions- och produktionsmönster (HKP) och för hållbar utveckling. Som ett led i den integrerade produktpolitiken uppmuntrade alla medlemsstater att till slutet av utarbeta treåriga nationella handlingsplaner för hur de tänkte öka graden av miljöanpassad upphandling.36 ansåg vidare att handlingsplanerna borde innehålla en bedömning av det aktuella läget samt ambitiösa mål för de kommande tre åren. Kommissionen ansåg att planerna borde ses över . 33Europaparlamentets och rådets direktiv /33/EG av om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon (EUT L 120, , s. 5). 34Utöver nämnda EU-direktiv och förordningar berörs även miljökrav i offentlig upphandling i och rådets förordning (EG) nr 66/2010 av om ett EU-miljömärke (EUT L 27, 30.1.2010, s. 1). Förordningen anger bland annat att medlemsstaterna bör överväga att fastställa mål för den offentliga upphandlingen av miljöanpassade produkter. EU-förordningen om det frivilliga miljöledningssystemet EMAS (Eco-Management and audit scheme) anger bland annat att myndigheter bör hänvisa till EMAS eller motsvarande miljöledningssystem som villkor för fullgörande av byggentreprenad- och tjänstekontrakt (och rådets förordning (EG) nr 1221/2009 av om frivilligt deltagande för organisationer i gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (Emas) och om upphävande av förordning (EG) nr 761/2001 och kommissionens beslut /681/EG och 2006/193/EG) (EUT L 342, 22.12,2009, s. 1). 35Johannesburg - om hållbar utveckling, skr. 2002/03:29. 36Kommissionens meddelande till och Integrerad produktpolitik, Miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv, KOM(2003) 302 slutlig. Miljökrav i offentlig upphandling för hållbar utveckling beslutades år 2006.37 I strategin fastställdes ett strategiskt mål om att senast öka genomsnittsnivån för miljöanpassad offentlig upphandling i EU till den nivå som uppnåddes av de medlemsstater som hade bäst resultat . presenterade kommissionen ett meddelande om miljökrav i offentlig upphandling.38 Meddelandet är en del av handlingsplanen för hållbar konsumtion och produktion och hållbar näringspolitik som kommissionen antog .