rir · GZB528 · 2011-12-16 09:00:02 — Departementschefens argumentation kring detta påminde mycket om dagens argument för medfinansiering i form av bidrag. Vederbörande menade att det i enskilda fall kan finnas en lokal nytta/vinst för kommuner eller företag förknippad med ett statligt (väg-)investeringsprojekt som det inte står sig i konkurrensen med andra investeringar rent samhällsekonomiskt. Man förordade därför att olika intressenter, efter beslut av regeringen i varje enskilt fall, skulle få betala för ett tidigareläggande av en investering om de bedömde att nyttan/vinsten var så stor att de var villiga att låna ut pengar räntefritt till dess investeringen skulle ha byggts enligt gällande plan. Med denna restriktion ansåg departementschefen att förskotteringar inte äventyrade den gängse planeringsprocessen eller att andra enskilda projekt skulle försenas till följd av gjorda förskotteringar. beslutade i enlighet med propositionens förslag. utvidgades möjligheten till förskottering till att även gälla järnvägsinvesteringar och man införde också principen att endast objekt dyrare än skulle behöva beslutas av regeringen. ansåg man, och beslutade, att omfattningen av förskotteringar inte får överstiga av respektive investeringsanslag. Denna gräns höjdes till av investeringsanslagen i samband med budgetpropositionen för att möjliggöra ännu fler förskotteringar, vilket regeringen då såg som fördelaktigt. Ett genomgående krav har varit, och är fortfarande, att avtal om förskottering inte får innehålla någon skarp tidsgräns för när myndigheten betalar tillbaka eller något slags ränte- eller indexuppräkning. Kommunen, eller den privata aktören, lånar ut pengarna räntefritt tills medel finns tillgängliga i respektive verks budget. Enligt Kommunala kompetensutredningen var intressenternas främsta skäl för att förskottera medel till investeringarna att utöka den faktiska investeringsvolymen i regioner där de lokala beslutsfattarna gjort stora infrastruktursatsningar (väg) respektive att samordna den förskotterade investeringen med andra (järnväg). Utredningen lät även göra en närmare undersökning av ett urval av förskotteringsärenden av väg- och Enligt undersökningen togs initiativet till förskottering oftast av den lokala intressenten, men detta kunde i en del fall bero på att trafikverken sänt signaler om att ordinarie tidläggning inte skulle komma att hålla. Trafikverken själva anger i sin rapport och metoder (se kapitel 3) Medfinansiering av statlig infrastruktur att det senare syftet att undvika förseningar i förhållande till den ursprungliga planeringen ofta är förskotteringsärendenas primära syfte. I sitt huvudbetänkande, SOU 2007:72, konstaterade utredningen tre huvudsakliga nackdelar med systemet med förskotteringar. För det första ansåg utredaren att ansvarsfördelningen för infrastrukturen grumlas i och med att kommunala skattemedel betalar för investeringar som är statens ansvar. För det andra såg utredaren en orättvisa i det faktum att alla kommuner och landsting inte har reella möjligheter att förskottera. Det blir därmed delvis en inkomstfråga vilka kommuner eller landsting som får statlig infrastruktur byggd i sin region. För det tredje bedömde utredningen att förskotteringarnas omfång () var så stort att intentionen om att inte störa ut den ordinarie infrastrukturplaneringen var i fara. När många objekt förskotteras kommer det som byggs inte att spegla den samhällsekonomiska värderingen som, enligt ett antal propositioner och riksdagsbeslut, ska vara en grund för prioriteringen i infrastrukturplanerna. Utredningen bedömde att det finns flera orättviseaspekter i och med otydligheten i systemet med förskotteringar, att det saknas tydliga politiska ställningstaganden från regering och riksdag och att man i praktiken frångått de ursprungliga intentionerna med förskotteringen. Att helt avveckla systemet med förskotteringar ansåg emellertid utredningen var för dyrt eller att det skulle få för stora realekonomiska negativa effekter, varvid man istället lämnade förslag på fem riktlinjer för och som skulle bidra till att öka rättvisan och transparensen i förskotteringssystemet. 1.Ett projekt som förskotteras får maximalt tidigareläggas med . 2.Skälen för behovet av förskottering ska anges i den förskotterande aktörens ansökan till respektive verk. 3.För att sluta avtal om förskottering ska kommunen eller landstingen uppvisa fullmäktigebeslut i ärendet. 4.Konsekvenserna för fullgörandet av den långsiktiga planen ska utredas innan avtal ingås och eventuell påverkan på andra objekt ska klargöras. 5.Avtal om förskottering får inte innehålla uppgifter om tidpunkt för återbetalning av förskottering, annat än att förskottering återbetalas när medel finns tillgängliga i budget. Dessa infogades i sin helhet i myndigheternas regleringsbrev (och för ).79 79Riktlinjernas exakta formulering är hämtad från regleringsbrev . Samma krav har emellertid funnits med , men den femte strecksatsen var i tidigare års regleringsbrev formulerad i löpande text. Medfinansiering av statlig infrastruktur Förskottering likt vanlig lånefinansiering har nackdelen att den minskar det framtida utrymmet inom investeringsanslaget. Förskotteringar innebär visserligen att någon annan betalar en andel av kostnaden för statlig infrastruktur, men det innebär inte att det kommer mer pengar i systemet eftersom medlen ska betalas tillbaka när projektet skulle ha byggts. Om en kommun kan låna till 2,5 procents ränta och man förskotterar byggandet av ett projekt som totalt kostar kommer den totala räntekostnaden för kommunen att uppgå till förutsatt att den maximala tidigareläggningen inte överskrids. Detta utgör en medfinansiering på av projektets totala kostnad och innebär dessutom en fördyring av projektet . av sin pågående investeringsproduktion med förskotterade medel. 2011 kommer man att ligga mycket nära det taket. Med en låneränta på uppgår samhällets årliga räntekostnad för förskotteringar 2011 till 117 miljoner kronor.80 Detta är en tillkommande kostnad för alternativ finansiering av infrastrukturen (oavsett vem som betalar den). Ytterligare ett sätt att finansiera infrastruktur är genom avgifter för nyttjande av infrastrukturen. Brukaravgifter har diskuterats länge i men det är först som det blivit aktuellt i större skala inom vägsektorn i och med införandet av trängselskatt i och beslut om införande i samt det planerade införandet av finansierande vägavgifter för två objekt i den nationella transportplanen för 20102021, en bro över Sundsvallsfjärden och en över . I senaste åtgärdsplaneringen framfördes också ett förslag om särskilda banavgifter, som komplement till de banavgifter som tar ut för användningen av järnvägsnätet, som en medfinansieringslösning för enskilda investeringsobjekt på järnvägssidan. Syftet med att införa brukaravgifter kan vara av två slag. Trafikstyrande avgifter används för att optimera trafiken och internalisera externa effekter, exempelvis trängsel eller negativa miljöeffekter. Finansierande avgifter har till huvudsyfte att generera intäkter för att finansiera byggande av infrastrukturen. Dessa syften behöver i sig inte vara motstridiga och ofta fyller en avgift båda funktionerna, en styrande avgift genererar intäkter som kan användas för att finansiera infrastrukturen och en finansierande avgift har styrande effekter på trafiken. Vilket av syftena som är överordnat påverkar emellertid hur avgiften bör utformas. 80Det sammanlagda anslaget för väg- och baninvesteringar 2011 var enligt uppgift från . Räntekostnaden kan då beräknas som: 0,3 * 0,025 * = . Medfinansiering av statlig infrastruktur I ett område där det finns trängsel och en brukaravgift utformas för att på ett effektivt sätt minska trängseln (och därmed ger trafikanterna incitament att avstå att resa, byta färdsätt eller restidspunkt) så är en trängselskatt samhällsekonomiskt effektiv och ger upphov till tidsvinster som uppväger En trängselskatt ligger också i linje med principen om marginalkostnadsprissättning. Trängsel är en extern effekt som ingår i trafikens marginalkostnad och som enligt denna princip därmed bör åsättas ett pris. Detsamma gäller banavgifterna för järnvägstrafik, dvs. tanken med banavgifterna är att de ska motsvara de externa kostnader som trafiken orsakar. Banavgifterna är därför till viss del differentierade efter olika typer av trafik, sträckor och tid . Om bedömningen är att banavgifterna går att höja, och dessutom eventuellt differentiera ytterligare, för att bättre spegla järnvägstransporternas faktiska samhällsekonomiska kostnader, är detta en effektiv lösning. Intäkterna från en trängselskatt, eller höjda banavgifter, kan sedan användas för att finansiera satsningar inom transportsektorn.81 Det är viktigt att det görs analyser över framtida trafik och avgifternas inverkan på denna och att det tas fram prognoser över de resulterande framtida intäktsströmmarna. I och med att trängselskatten ska fungera över en längre tidsperiod är det viktigt att risken för att skatteintäkten inte blir så stor som planerat bedöms och att det finns en beredskap för hur en sådan situation ska hanteras om den uppstår. Trängselskatten har särskilda kostnader; dels i form av en kostnad för systemet som behöver byggas upp och drivas för att skatten ska kunna tas ut och dels i form av en kostnad för undanträngd trafik. Den totala kostnaden för trängselskatten behöver uppvägas av nyttor. Det är således viktigt att räkna på kostnadseffektiviteten i en planerad trängselskatt och jämföra den med kostnadseffektiviteten hos andra åtgärder. Om en avgift sätts högre än den samhällsekonomiska marginalkostnaden, exempelvis en s.k. trängselskatt där det inte förekommer trängsel i någon större utsträckning eller en vägtull, så kommer de undanträngningseffekter som uppstår till följd av avgiften inte kompenseras av tidsvinster. Resultatet blir en samhällsekonomisk förlust då trafik tvingas välja en annan väg eller avstå från att resa helt. Utnyttjandet av trafiksystemet kommer därmed inte att bli optimalt. En avgiftsbeläggning av en ny väg kan exempelvis leda till att fordon väljer andra vägar med sämre egenskaper vilket leder till ökade utsläpp och fler olyckor, som den nya vägen underutnyttjas. 81Trängselskatten är en statlig skatt och kan i princip inte öronmärkas för investeringar i transportinfrastruktur. Medfinansiering av statlig infrastruktur En risk med finansierande avgifter är vidare att det i ett läge, där de planerade intäktsnivåerna inte nås, kan verka lockande att se till att projektets alternativ redan befintliga vägar blir mindre attraktiva för resenärerna. Detta kan exempelvis ske genom att göra hastighetsdämpande åtgärder som ändrar relativförhållandena när det gäller restid till den nya vägens fördel, dvs. alternativen görs helt enkelt sämre än vad de skulle kunna vara för att styra trafiken till den avgiftsbelagda vägen för att på så sätt garantera avgiftsintäkterna. Det finns emellertid situationer där en finansierande avgift kan införas utan att ge ett ineffektivt utfall, främst i fall då trafiken inte är priskänslig. För att så ska vara fallet krävs exempelvis att alternativen till att åka på den nya vägen är begränsande eller att den nya vägen innebär mycket stora tidsbesparingar och trafiken som går där har höga tidsvärden (exempelvis mycket yrkestrafik).82 Liksom när det gäller trängselskatter är det av stor vikt att det finns ett gediget beslutsunderlag som belyser de tänkta avgifternas samtliga effekter och kostnader. Kostnader för eventuella försämringar av alternativen till en avgiftsbelagd väg bör också framgå tydligt av ett sådant underlag. De grundläggande förutsättningarna för att införa olika finansierande avgifter är avhängiga den lagstiftning som finns, såväl i som inom EU. Som nämndes inledningsvis togs under åtgärdsplaneringen fram förslag om att finansiera vissa järnvägsinvesteringar med särskilda banavgifter. Detta var exempelvis den föreslagna lösningen för åtgärder på Dalabanan.83 I efterhand har i dialog med bl.a. Transporstyrelsen funnit att det inte är förenligt med järnvägslagen att ta ut särskilda banavgifter för att finansiera investeringar i befintliga banor utan endast vid nybyggnad. Vid införande av finansierande avgifter på vägsidan måste hänsyn tas till det s.k. Eurovinjettdirektivet.84 Enligt detta direktiv får inte distansbaserade avgifter (kilometerskatt) tas ut för tunga lastbilar som tidsbaserad eurovinjettavgift tas ut för dessa fordon. Det som är möjligt är att ta ut särskilda avgifter för byggandet av nya broar, bergspass eller tunnlar, dock maximalt motsvarande investeringskostnaden för just dessa vägavsnitt. 82SOU 2011:12, bilaga 2. 83Banverket (2009b). 84Europaparlamentets och rådets direktiv /76/EU av . Medfinansiering av statlig infrastruktur 4.3.3Gemensamt för trängselskatter och finansierande avgifter Avgifter på trafiken kan ur ett rättviseperspektiv ses som en attraktiv lösning, det vill säga att den som nyttjar en väg också är med och betalar för den. Å andra sidan kan brukaravgifter tvärtom upplevas som orättvisa om de införs på vissa ställen i landet för att finansiera särskilda objekt medan liknande objekt byggs för statliga pengar i andra delar av landet.85 Ett tidigare exempel på det senare är i som öppnades för trafik 1993 och då var avgiftsbelagd. Tanken var att avgift skulle tas ut under . När inga andra nybyggda broar avgiftsbelades uppstod en stark lokal opinion mot avgiften och beslöt att lösa in bron 1999 och avgiften avskaffades.86 Att lokal acceptans är centralt vid införande av brukaravgifter har brett stöd i forskningen.87 I takt med att avgifter blir allt vanligare blir det lättare för lokala och regionala politiker att stå bakom ett införande av avgifter i sin kommun eller region utan att detta innebär någon större politisk risk. Ännu enklare kan det vara att från lokalt politiskt håll föreslå avgifter på genomfartstrafik och infartstrafik då detta i högre utsträckning drabbar grannkommunens invånare. Förhandlingarna utgår alltså i det senare fallet ifrån att det är någon annan som betalar, tillresande bilister och staten, vilket innebär sämre drivkrafter från lokalt håll att ta ansvar för att hålla nere kostnader m.m. Förhandlingar om medfinansiering kan skapa en insyn och delaktighet för lokala intressenter i den nationella investeringsplaneringen som gör att medfinansiären får möjlighet att dels påverka investeringsobjektens utformning men kanske framför allt möjlighet att samordna sina egna planerade åtgärder med de statliga planerna. Även för förskottering kan samordningsvinster vara ett motiv för viljan att förskottera. När det gäller förhandlingar om medfinansiering generellt finns risk för att olika intressenter har olika möjlighet att bidra. antingen med en större skattebas, ett större resande som underlag för avgiftsuttag, lokalpolitisk enighet eller övrig förhandlingsstyrka har i sammanhanget en fördel framför mer resurssvaga kommuner när det gäller att få statliga infrastrukturinvesteringar till den egna regionen. 85SOU 2011:12, bilaga 2. 87Se t.ex. SOU 2011:12, bilaga 2 och SOU 2006:33. Medfinansiering av statlig infrastruktur Medfinansiering i form av kommunala bidrag och förskottering innebär att kommunernas kärnverksamhet får mindre resurser än annars. En sådan allokering av resurser beslutar kommunerna själva om, men om medfinansieringen inte uppfattas som frivillig utan som ett sätt att försäkra sig om att få ta del av statliga infrastrukturmedel, innebär spelreglerna en suboptimal resursfördelning på kommunnivå. Förskottering innebär, förutom administrativa kostnader, även räntekostnader, vilket inte framgår tillräckligt tydligt. Även brukaravgifter har kostnader som beror på själva finansieringsformen. Det rör sig dels om systemkostnader och dels kostnader till följd av effektivitetsförluster på grund av avgifternas trafikpåverkande egenskaper. Kostnader knutna till olika finansieringsformer behöver beskrivas och analyseras mer explicit. Vad gäller såväl finansiella bidrag som brukaravgifter kan se betydande risker för att de kostnadsdämpande inslagen är små. Vad gäller bidragen så har det framförts att kraven på medfinansiering skulle dämpa orealistiska krav på investeringsutformningen. ser snarare den omvända risken. För att alla parter ska vara överens om en framförhandlad lösning ska överenskommelsen innehålla något som attraherar samtliga parter. Detta tenderar att både driva upp antalet objekt som täcks av överenskommelsen och att den innehåller tillägg och alternativa utformningar som kostar extra i förhållande till vad som annars skulle varit fallet. När det gäller brukaravgifter är denna risk ännu större eftersom brukaravgifterna inte avsätts ur kommunens egna medel. Därför är det olämpligt att föra in brukaravgifter i medfinansieringsförhandlingar. Brukaravgifter kan emellertid under vissa betingelser vara en lämplig finansieringskälla. Det är då viktigt att välja system med breda baser, få undantag, likformighet och förutsägbarhet. Medfinansiering av statlig infrastruktur Medfinansiering av statlig infrastruktur 5Avtal om medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010 Som framgick av beskrivningen i kapitel 3, angavs framför allt två huvudsakliga målsättningar med medfinansieringsförhandlingarna som regeringen satt upp att den statliga satsningen på infrastruktur utökas med mer pengar samt ett ökat gemensamt ansvarstagande och ett bättre utfall. I detta kapitel redogör vi för utfallet av förhandlingarna om medfinansiering utifrån dessa två huvudsakliga målsättningar. vad som går att utläsa ur avtalen om medfinansiering och tillhörande beslutsunderlag, där och transportforskning, VTI, granskat underlagen på uppdrag av , samt vad tidigare utvärderingar lyft fram. Vid sidan av om det blev mer pengar till den statliga infrastrukturen fokuserar vi i detta kapitel på om underlagen kan anses ge de förutsättningar som krävs för att ett ökat gemensamt ansvarstagande och bättre utfall ska kunna komma till stånd. En fördjupad diskussion om ifall så verkligen också har skett, samt om de övriga villkor som angavs av regeringen för medfinansieringen orubbad ansvarsfördelning, frivillighet och att medfinansieringen inte skulle påverka prioriteringen kan anses ha uppfyllts, behandlas i kapitel 7. 5.1Regeringen om medfinansieringssatsningens utfall Av regeringens fastställelse av nationell transportplan framgick att intresset för att medverka med medfinansiering varit stort under åtgärdsplaneringen.88 Intresset var större än vad regeringen hoppats och räknat med.89 Vidare framgick enligt fastställelsebeslutet att den statliga finansieringsramen för infrastruktur på (varav 184 går till statliga investeringar i nationell plan), genom medfinansiering brukaravgifter, EU-medel och kommunala bidrag har kompletterats med ca och totalt kan således satsas på transportsystemet 88Näringsdepartementet (2010b). 89Intervju med dåvarande statssekreteraren till infrastrukturministern, . Medfinansiering av statlig infrastruktur Av tillskottet på 65 miljarder uppgavs ca vara trängselskatter och vägavgifter och EU-medlen utgjorde ca 4 miljarder kronor90. Regeringen skrev vidare att utöver de 65 miljarderna i medfinansiering så kommer länen genom s.k. samfinansiering omfördela av länens pengar (som ingår i den totala ramen på ) från länsplanerna till objekt i den nationella planen. Det totala nationella utrymmet för investeringar utökades således . Antalet undertecknade avtal om medfinansiering av objekt som ingick i den nationella planen angavs uppgå till 51 stycken. Överlag framställdes medfinansieringssatsningen som ett lyckat inslag i åtgärdsplaneringen. Regeringens promemoria91 om beslutad plan var tydlig med att investeringsutrymmet kunnat utökas väsentligt, det blev ca mer till infrastruktursatsningar. I och med detta kan fler investeringar bli verklighet än vad som annars skulle vara möjligt. Fler aktörer är i och med medfinansiering delaktiga i uppgörelsen vilket är positivt då ett ökat samarbete kan ge en bättre utformning av åtgärderna.92 5.2Två utvärderingar av medfinansieringsförhandlingarna gjorda har två kartläggningar/utvärderingar av medfinansiering i den senaste åtgärdsplaneringen genomförts. Dels har tillsammans med Kommuner och Landsting (SKL) initierat ett sådant arbete (i fortsättningen refererat till som TRV & SKL (2010)), och dels har den statliga (i fortsättningen i detta kapitel benämnd utredningen) låtit en konsult genomföra en kartläggning och analys av de genomförda förhandlingarna.93 I detta avsnitt redogör vi för de slutsatser som dessa två kartläggningar dragit dels vad gäller omfattningen på medfinansieringen, dels hur förutsättningarna varit för ökat gemensamt ansvarstagande och bättre utfall. 90I och med att delar av finansieringen blir tillgänglig först så kommer en del av medlen från lån i . 91Regeringskansliet (2010). 92Regeringens skrivelse 2009/10:197. 93Trafikverket och SKL (2010), samt SOU 2011:12. Medfinansiering av statlig infrastruktur 5.2.1Blev det ett tillskott till statens satsningar på infrastruktur? När det gäller omfattningen av medfinansieringen i den nationella planen kom båda dessa kartläggningar TRV & SKL (2010) genomförd strax efter planens fastställande , och utredningens genomförd fram till liknande siffror kring omfattningen av medfinansieringen som regeringen. Merparten av medfinansieringen, ca , utgörs av brukaravgifter, framför allt trängselskatt i och som tillsammans står för ca . En stor andel, omkring tre fjärdedelar, av den totala medfinansieringsvolymen står fyra mycket stora projekt för Förbifart , i , Västsvenska infrastrukturpaketet och i . dessa objekt varav omkring 50 utgörs av medfinansiering, främst brukaravgifter. TRV & SKL (2010) uttryckte inte att det fanns skäl att ändra regeringens beskrivning av att medfinansiering lett till en betydande utökning av den statliga ramen för nationella investeringar och att detta medfört att fler objekt kunnat genomföras än vad som annars varit möjligt. I utredningens utvärdering konstaterade man emellertid för det första att objekten i flera fall inte kommit så långt i den fysiska planeringen, vilket gör att objekten Detta gör det svårt att bedöma hur det initiala ansvaret för objektet fördelas mellan kommunerna och staten, dvs. hur mycket som egentligen är medfinansiering. För det andra konstaterade utredningen att medfinansiering också gått till tillägg och standardökningar utöver det som är statens ansvar, exempelvis en ny påfart eller en extra fil. Tillägg och standardökningar ger nytta för kommunen men det är tveksamt om det blir mer pengar till statlig infrastruktur. Utredningen konstaterade således att kommuner sannolikt i viss mån har kunna tillgodoräkna sig satsningar i vad som egentligen är infrastruktur under rubriken medfinansiering. Utredningen konstaterade dock också att det är mycket svårt att kvantifiera detta inslag. 5.2.2Har medfinansiering lett till ett ökat gemensamt ansvarstagande och ett bättre utfall? Utredningen konstaterade att beslutsunderlaget för medfinansieringsförhandlingarna varierat betydligt mellan enskilda förhandlingar. I flera fall skedde förhandlingar på ett tidigt stadium i den fysiska planeringen vilket gjorde att konkret utformning av objekten saknades liksom uppskattningar av kostnader och samhällsnytta. Annars har underlagen för förhandlingarna bestått i samma dokument som tas fram för alla objekt i åtgärdsplaneringen projektbeskrivningar, samhällsekonomiska kalkyler Medfinansiering av statlig infrastruktur och samlade effektbedömningar m.m. Underlag som tagits fram specifikt för medfinansieringsförhandlingarna, som beskrivningar av lokala nyttor och liknande, uppges vara ovanliga. TRV & SKL (2010) skrev även att avtalen är knapphändiga. Det övergripande syftet med investeringen i sig är ofta specificerat men inte syftet med att den externa parten, kommunen eller regionen, går in och medfinansierar.