rir · GZB58 · 2011-02-16 09:00:00 — gör heller ingen samlad bedömning eller utvärdering av hur verksamheten bidrar till att uppnå mål och syften. En stor del av den dokumentation har efterfrågat har skapats som svar på förfrågan och fanns inte dokumenterad tidigare. Detta gäller exempelvis översikter över levererade utsläppskrediter och över avbrutna projekt. och allmänhetens möjlighet till information om och insyn i verksamheten är otillräcklig. Trots att vid upprepade tillfällen har efterfrågat mer ändamålsenlig rapportering har regeringens rapportering till blivit allt mindre omfattande. Regeringen redovisar inte om statens köp av utsläppskrediter har uppfyllt de mål och syften som finns för verksamheten. rapportering är detaljerad, men ger inte en samlad bild av verksamheten och av måluppfyllelsen. Varken i eller i regeringens rapportering framgår det att de medel som ligger hos det nordiska miljöfinansieringsbolaget på inte är förbrukade. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 6Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer har granskat statens köp av utsläppskrediter från andra länder. nationella etappmål för klimatet ska delvis nås med hjälp av sådana utsläppskrediter. slutsats är att regeringen inte har beslutat hur många utsläppskrediter som ska köpas och när. Därmed är det inte klargjort vilka utsläppsminskningar, det vill säga klimateffekter etappmålet bidrar till. Det minskar också förutsättningarna för att planera och genomföra köp av utsläppskrediter har inte säkerställt leveranser av utsläppskrediter, vilket kan leda till att effekterna av klimatinsatserna blir mindre än beräknat. Sammantaget har statens köp av utsläppskrediter inte genomförts tillräckligt effektivt och transparent, men kostnaderna kan vara lägre än för andra åtgärder. 6.1Regeringen har inte klargjort förutsättningarna för att nå etappmålet Oklart hur många utsläppskrediter som ska köpas beslutade om klimatmål till 2020. Regeringen har inte klargjort hur etappmålet till 2020 ska tolkas, vilket medför att de totala utsläppsminskningarna för att uppnå målet kan vara eller för perioden : Regeringen har inte beslutat i vilken takt etappmålet till 2020 ska nås. Regeringen har inte heller beslutat om något startår för när man kan börja tillgodoräkna sig levererade utsläppskrediter. Det innebär att regeringen inte har klargjort hur stora utsläppsminskningar etappmålet innebär och hur många utsläppskrediter som totalt får användas Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter för att nå etappmålet.209 För att kunna uppnå målet på ett effektivt sätt behöver regeringen klargöra hur målet ska tolkas. Detta är också nödvändigt för att ska få ett bra underlag för att fatta beslut om storleken på anslag för köp av utsläppskrediter. har efterlyst en plan för när utsläppsminskningarna ska ske,210 och har lämnat räkneexempel i dessa frågor till . behov av utsläppskrediter fram kan variera kraftigt beroende på vilken tolkning regeringen väljer. Valet av tolkning får stora effekter för statens utgifter och för klimatet. Behovet av utsläppskrediter kan, beroende på tolkningen av etappmålet, vara mellan cirka 6,7 miljoner och 100 miljoner utsläppskrediter (se figur 3 och 4). Utsläppskrediter 2020 samt linjära utsläppsminskningar totalt i och utanför för den icke-handlande sektorn 19902020 Miljoner ton CO2-ekvivalenter 60 Utsläppsminskningar totalt i och utanför Uppgifterna har bearbetats av . 209Behovet av utsläppskrediter påverkas även av hur utsläppen i utvecklas. Det är således inte möjligt att exakt fastställa hur stort behovet av utsläppskrediter kommer att bli. Men om inte regeringen fastställer något startår eller någon plan för hur stora utsläppsminskningarna ska vara får det stora konsekvenser för hur många utsläppskrediter som kan behövas totalt. 210Naturvårdsverket (2010). Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Ackumulerade utsläppskrediter samt linjära utsläppsminskningar totalt i och utanför för den icke-handlande sektorn 19902020 Miljoner ton CO2-ekvivalenter 60 100 miljoner utsläppskrediter 19902020 Utsläppsminskningar totalt i och utanför Källa: och . Uppgifterna har bearbetats av . Så länge regeringen inte har fastställt vilken tolkning som gäller är det möjligt att tolka etappmålet till minskade utsläpp totalt . Eftersom en tredjedel av etappmålet ska nås med hjälp av utsläppskrediter skulle det då endast behövas 6,7 miljoner utsläppskrediter totalt för perioden. Det skulle begränsa utgifterna till . Ur ett klimatperspektiv innebär en sådan tolkning att de samlade utsläppsminskningarna blir små jämfört med andra tolkningar av målet. För att belysa hur ambitiöst det nationella etappmålet till 2020 är och för att köp av utsläppskrediter ska kunna bedrivas effektivt, måste regeringen klargöra hur många utsläppskrediter som myndigheten behöver köpa . Men regeringen har inte i regleringsbrevet till nämnt detta. Regeringen har inte heller prioriterat mellan olika mål, syften och inriktningar för CDM- och JI-verksamheten. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Anslagen kan vara för höga, för låga eller rimliga Beroende på hur etappmålet till 2020 tolkas kan de totala kostnaderna för att uppnå den tredjedel av målet som får uppnås med hjälp av utsläppskrediter från andra länder enligt räkneexempel uppgå till lägst 670 miljoner och högst . Anslaget för CDM- och JI-verksamheten har totalt uppgått till . Om vi till dessa lägger de föreslagna anslagen för perioden uppgår anslagen till för perioden 20022014. I och med att tolkningen av etappmålet inte är fastställd, är det ovisst om anslagen är för höga, för låga eller rimliga. Eftersom regeringen inte har beslutat om tolkningen av etappmålet till 2020, får inte tydliga och ändamålsenliga underlag inför beslut om budget till statens köp av utsläppskrediter. En ytterligare brist på transparens gentemot gäller hur stora medel har förbrukat för köp av utsläppskrediter. har överfört pengar till det nordiska miljöfinansieringsbolaget i samband med att myndigheten tecknat avtal och i några fall investerat i fonder där inte hela insatsen betalas i Detta medför att statens pengar är låsta men inte förbrukade innan pengarna används för köp av utsläppskrediter. I väntan på att utsläppskrediter levereras och betalas skulle dessa medel kunna användas för andra ändamål. Slutliga leveranser kan dröja upp till efter att ett avtal har tecknats. /10 var bundna på detta sätt hos Nefco. Bristen på transparens förvärras av hur regeringen har redogjort för invändning mot redovisning av medlen hos Nefco. I budgetpropositionen har regeringen enbart under utgiftsområde 21 Energi redogjort för medlen och bakgrunden till invändning. Under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård, där anslagen för verksamheten redovisas, saknas information om myndighetens medel hos Nefco. Svag formell styrning från regeringens sida Den formella styrningen har blivit allt mindre detaljerad som anslagen för CDM- och JI-verksamheten har höjts. Såväl före som efter att etappmålet till 2020 beslutades, , har regeringens formella styrning beträffande olika syften och inriktningar med verksamheten varit svag. Regeringen har inte i regleringsbrev preciserat hur arbetet med CDM och JI ska bidra till att uppnå etappmålet. Därmed har regeringen inte säkerställt att beslut om etappmålet verkställs i praktiken. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Kraven på rapportering har minskat. Därmed blir det svårare för riksdag, regering och allmänhet att löpande följa verksamheten och måluppfyllelsen. Transparensen är bristfällig, trots att verksamheten får stora anslag och många medborgare är engagerade i klimatfrågan. Bristande transparens gör det svårt för att bedöma effektiviteten i en av den svenska klimatpolitikens centrala delar. 6.2Kostnaderna kan vara rimliga men effektiviseringar är möjliga har skattat kostnaderna för statens köp av utsläppskrediter. Kostnaden för köp av en utsläppskredit motsvarar ett ton minskade utsläpp. Denna minskning kan dock bara tillgodogöra sig ett specifikt år, även om minskningarna i värdlandet består . Statens genomsnittliga kostnad per utsläppskredit har vi skattat till . bedömer att kostnaderna för att minska utsläppen genom köp av utsläppskrediter kan vara rimliga jämfört med andra åtgärder; kostnaderna för köp av utsläppskrediter är lägre än om staten hade köpt krediter på andrahandsmarknaden. har priset på andrahandsmarknaden varierat mellan cirka 80 och per Genomsnittspriset har varit per utsläppskredit . Det är svårt att göra rättvisande jämförelser mellan att köpa utsläppskrediter från CDM- och JI-projekt och åtgärder som görs i . Åtminstone i ett kortsiktigt perspektiv kan det vara betydligt billigare att köpa utsläppskrediter än att genomföra utsläppsminskningar i . Ett förenklat sätt att skatta kostnaden i är att utgå från koldioxidskatten. var den högsta skattesatsen för koldioxid per ton. Men exempelvis den tillverkande industrin betalar en reducerad koldioxidskatt och i vissa fall ingen skatt alls. har den faktiskt uttagna (implicita) koldioxidskatten varit i genomsnitt per ton.211 Inom ramen för den nuvarande CDM- och JI-verksamheten finns det dock, som framgår nedan, goda möjligheter för att arbeta mer effektivt än . 211Den faktiskt uttagna (implicita) genomsnittliga skatten på fossila bränslen (exklusive avfall) beräknas genom att man jämför intäkterna från koldioxidskatten med de svenska utsläppen av koldioxid. Intäkterna är hämtade från Beräkningskonventioner 20072011 och utsläppen är hämtade från . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 6.3Statens köp av utsläppskrediter genomförs inte tillräckligt effektivt och transparent Etappmålet till 2020 beaktas inte tillräckligt Etappmålet till 2020 finns inte med i några av interna styrdokument som avser CDM- och JI-verksamheten, utan myndigheten hänvisar till andra syften och inriktningar. Myndigheten har uppgett att etappmålet till 2020 är ett av flera mål för CDM- och JI- under granskningen har uppgett att etappmålet inte är att betrakta som ett mål för CDM- och JI-verksamheten, eftersom myndigheten anser att det inte finns något mål för hur mycket av utsläppsminskningen som får ske med hjälp av CDM.212 bedömer att inte tillräckligt har beaktat etappmålet till 2020 i arbetet med CDM och JI. har inte prioriterat mellan olika mål, syften och inriktningar med verksamheten. En konsekvens av att det inte finns prioriteringar blir att måluppfyllelse och effektivitet är svåra att bedöma. Risker och osäkerheter beaktas inte tillräckligt arbete med risker har skett ostrukturerat fram till slutet av 2009. I de flesta fall har ingen skriftlig dokumentation av de riskanalyser som gjorts. Det är därför inte möjligt för att avgöra om haft en tillräckligt god kontroll över de risker som CDM- och JI-verksamheten inneburit. När arbetet inte dokumenteras finns det en uppenbar risk att verksamheten blir personberoende. Det är positivt att nu arbetar mer systematiskt med riskbedömningar. riskanalyser är dock relativt grunda och inte tillräckligt kritiska, och de färdigställs oftast efter att köpeavtal redan är undertecknade. bedömning är att de faktorer som inkluderar i sina riskanalyser i huvudsak är de viktigaste inför förvärv av utsläppskrediter i utvecklingsländer med vissa undantag. 212Enligt skriftliga svar på faktagranskning : Myndigheten anser att det finns flera mål för CDM- och JI-verksamheten, bland annat att uppnå det nationella klimatmålet till 2020. har påpekat att det inte finns ett volymmål i regleringsbrev för perioden . Enligt Energimyndighetens skriftliga svar på faktagranskning : etappmål till 2020 vad gäller leverans av utsläppskrediter ingår som en del i mål.Det är knappast att betrakta som ett mål.Målet är att uppnå en viss utsläppsbegränsning . Finns ett MÅL avseende hur mycket av detta som ska vara från CDM?. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter korruption har inte beaktats i samband med köp av utsläppskrediter. Inte heller politiska risker har beaktats i tillräcklig utsträckning. söker i allt större omfattning projekt i de minst utvecklade länderna, i huvudsak i . Det ställer stora krav på myndigheten att beakta och värdera risken för korruption och politiska risker om verksamheten ska ha förutsättningar att vara effektiv. De minst utvecklade länderna är länder där de politiska institutionerna är svaga och ofta instabila. De risker som är knutna till att ingå köpeavtal med de minst utvecklade länderna är större än exempelvis vad gäller avtal med eller . Sida ska alltid analysera risken för korruption innan myndigheten ger bistånd och skulle därmed kunna bidra med värdefull information till . Ett väl utvecklat samarbete med Sida och UD i fråga om landanalyser är ett sätt att säkerställa att risken för korruption och de politiska riskerna beaktas på ett bättre sätt än . Sida och UD har omfattande kunskaper om de länder har ingått köpeavtal med och planerar att köpa utsläppskrediter från . Enligt en enkät av energi- och miljöföretaget uppgav av knappt 5 000 köpare på utsläppsmarknaden från 118 länder att det förekommer fusk, påtryckningar och korruption i samband med CDM- och JI-projekt. För uppges oegentligheter förekomma i av fallen.213 Förbättrade riskanalyser kan bidra till att utveckla mekanismerna genom att problem tidigt uppmärksammas och brister åtgärdas. Riskanalyser behövs också som underlag för att prioritera mellan tänkbara projekt samt för att kunna bedöma vilka kostnader och klimateffekter statens köp av utsläppskrediter kan väntas medföra. Uppföljningen av förvärven är otillräcklig Uppföljningen av verksamheten är bristfällig. säkerställer inte att projekten och fonderna levererar utsläppskrediter i den takt som avtalats. Därmed minskar möjligheten att tidigt vidta åtgärder när problem uppstår. Dessutom försämras myndighetens förmåga att tillgodogöra sig kunskap och erfarenheter, som bland annat skulle kunna bidra till att utveckla mekanismerna. använder lite tid till uppföljning. Det viktigaste för myndigheten är att teckna köpeavtal. dokumenterade utvärderingar av projekten eller fonderna, trots att projekten löper över sju eller . Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter har inte dokumenterat några sammanställningar av hur stor andel av utsläppskrediterna som har levererats i förhållande till hur mycket som förväntats enligt leveransplaner och avtal,det trots att fram endast hade erhållit av de utsläppskrediter som hade förväntats enligt köpeavtal och fondrapporter. Brister i uppföljning och förseningar bidrar till att det är osäkert om kommer att erhålla tillräckligt många utsläppskrediter . Det kan leda till att effekterna av klimatinsatserna som staten kan tillgodoräkna sig för att uppfylla etappmålet blir mindre än beräknat. anser att det inte finns något volymmål för hur stora leveranser av utsläppskrediter verksamheten ska generera. Detta kan ha medverkat till att myndigheten inte har ansett det vara så viktigt att följa upp ingångna avtal. Rapporteringen är bristfällig och ger ingen samlad bild av måluppfyllelsen får ingen samlad information om hur statens köp av utsläppskrediter bidrar till att uppfylla de mål och syften som gäller för verksamheten. Miljö- och jordbruksutskottet har vid upprepade tillfällen uttalat att regeringens resultatinformation behöver utvecklas och att det i budgetpropositionen ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag.214 Regeringen redovisar inte tydligt om statens köp av utsläppskrediter genom CDM och JI har uppfyllt de mål och syften som finns för Regeringens rapportering till bygger huvudsakligen på årsredovisningar. är tillfreds med den rapportering regeringen har fått av Energimyndigheten.215 anser inte att rapportering ger en fullgod beskrivning av verksamheten. Den är detaljerad, men saknar en övergripande beskrivning av måluppfyllelsen. I årsredovisningar saknas rapportering om förväntade leveranser från projekt och fonder , om avbrutna projekt samt om medel som finns hos miljöfinansieringsbolaget . För att regeringen, och allmänheten ska ha möjlighet att bedöma om etappmål till 2020 kan nås med hjälp av utsläppskrediter, måste redovisa sådana uppgifter. 2008/09:MJU1 s. 60, bet. 2009/10:MJU1 s. 124, bet. 2010/11:MJU1 s. 54. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter tillämpar en restriktiv tolkning av offentlighetsprincipen. Enligt Energimyndigheten råder affärssekretess vad gäller prisuppgifter på enskilda projekt, ingångna avtal, riskbedömningar av projekt och årsrapporter från de fonder myndigheten har investerat i. Det stora allmänintresset för klimatfrågan är ett viktigt argument för att svenska staten i större utsträckning bör offentliggöra betydligt mer information om statens köp av utsläppskrediter än vad som görs . Att CDM och JI som system kritiseras förstärker behovet av transparens. Regeringen bör besluta om startåret för etappmålet till 2020, i vilken takt utsläppen ska minska och hur många utsläppskrediter som högst ska tillgodoräknas för att nå målet till 2020. Det har betydelse för beslut om storleken på anslag som får användas för köp av utsläppskrediter. Eftersom det tar att erhålla utsläppskrediter från det att avtal tecknats, bör regeringen ta fram en översiktlig plan för hur många utsläppskrediter som kan behövas för att uppnå etappmålet till 2020. En sådan plan kan justeras och uppdateras löpande . Planen kan ligga till grund för styrning av verksamheten och tilldelning av anslag. Regeringen bör tydligt redovisa hur långt staten har kommit i fråga om måluppfyllelsen, det vill säga hur många utsläppskrediter som har erhållits och hur mycket dessa har kostat. Regeringen bör säkerställa att bidrar till ökad transparens genom att i högre grad dokumentera och redovisa arbetet öppet. Regeringen bör säkerställa att köp av utsläppskrediter på ett effektivt sätt bidrar till etappmålet till 2020. Regeringen bör i detta syfte se till att myndigheten rapporterar om statens samlade köp av utsläppskrediter i förhållande till målet. Regeringen bör föreslå att anslagen för köp av utsläppskrediter anpassas till när köpen faktiskt äger rum och pengarna ska betalas ut. Fram /10 har en stor del av anslagen betalats ut långt innan de förbrukats. Därmed har statliga medel låsts över . Regeringen bör utöka bemyndiganderamen så att kan använda denna i stället för årliga anslag när myndigheten tecknar köpeavtal eller fondavtal. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter bör se till att köpen av utsläppskrediter bidrar till att uppfylla etappmålet till 2020. bör sätta upp stegvisa leveransmål för verksamheten som kan justeras och uppdateras löpande. bör tydligt redovisa i vilken grad etappmålet till 2020 har uppnåtts och hur mycket insatserna har kostat. bör bidra till ökad transparens genom att i högre grad dokumentera och redovisa arbetet öppet. Bättre dokumentation innebär ökade möjligheter att utvärdera verksamheten och minskar risken för personberoende. bör genomföra och dokumentera ändamålsenliga riskanalyser inför köp av utsläppskrediter. Analyserna bör beaktas vid val av projekt. bör regelmässigt begära in information från UD och Sida om korruptionsrisker och landrisker inför val av projekt. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Förordningen (2007:1153) med instruktion för . Förordningen (2007:603) för intern styrning och kontroll. Kyotoprotokollet till ramkonvention om klimatförändringar (SÖ 2002:41). Lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Myndighetsförordningen (2007:515). 1992/93:JoU11 Vissa åtgärder inom klimatområdet och i , rskr.1992/93:46 . 1992/93:JoU19 Åtgärder mot klimatpåverkan, rskr. 1992/93:118. 1996/97:NU12 En uthållig energiförsörjning, rskr. 1996/97:117. 1998/99:MJU6 Miljöpolitiken, rskr.1998/99:183. 2005/06:NU3 Utgiftsområde 20 Energi, rskr. 2005/06:95. 2002/03:NU3 Utgiftsområde 20 Energi, rskr. 2002/03:73. 2005/06:NU19 Forskning och ny teknik för framtidens energisystem, rskr. 2005/06:134. 2008/09:MJU1 Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 2008/09:MJU28 Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., rskr. 2008/09:300. 2009/10:MJU1 Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. 2009/10:MJU25 Svenska miljömål, rskr. 2009/10:377. 2010/11:MJU1 Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. 1992/93:99 Om vissa åtgärder inom klimatområdet och i . 1992/93:179 Om åtgärder mot klimatpåverkan m.m. 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning. 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart . 2002/03:1 Budgetpropositionen . 2005/06:1 Budgetpropositionen . 2005/06:127 Forskning och ny teknik för framtidens energisystem. 2005/06:172 Nationell klimatpolitik i global samverkan. 2008/09:1 Budgetpropositionen . 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat. 2009/10:28 Ändringar i systemet för handel med utsläppsrätter. 2009/10:155 Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete. 2009/10:1 Budgetpropositionen . 2010/11:1 Budgetpropositionen . Ds 2005:19 De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet. Alexeew, J. m.fl. (2010) An analysis of the relationship between the additionality of the CDM projects and their contribution to sustainable development. International Environmental Agreements: Politics, and Economics vol. 10 (3), s. 233248. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter ECON (2007) Miljöeffekten av JI och CDM projekt. Framtagen på uppdrag av . (2009) Handledning. Intern styrning och kontroll. (1999) Rapport om kontakter och samarbete på klimatområdet Dnr 00983865. (2006) Etablerande av administrativa rutiner för myndighetens arbete med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer inklusive upprättande av en stödfunktion, . (2006) De flexibla mekanismernas roll efter 2012. (2007) Administrativa rutiner för systemanalysavdelningen. (2007) Styrmedel i klimatpolitiken. Delrapport 2 i och underlag till Kontrollstation 2008. (2008) CDM och . (2008) deltar i framtidsfond för internationella klimatprojekt. (2009) Internt strategidokument för CDM och JI-arbetet (). (2010) statliga program för införskaffande av utsläppsreduktionsenheter från klimatprojekt i andra länder. Pm till daterat . (2010) Personal inom CDM- och JI-program 19992008. (2010) Avbrutna projekt inom CDM- och JI-program . regleringsbrev för åren 19982010. årsredovisningar för åren 19982009. verksamhetsplaner för åren 19992010. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter (2005) Strategisk plan 20062010. och (2007) Den svenska klimatstrategins utveckling En sammanfattning av och underlag till kontrollstation 2008. och (2007) Styrmedel i klimatpolitiken Delrapport 2 i och underlag till Kontrollstation 2008. European Commission memo/10/391. European Commission memo/10/387. (20062010) Beräkningskonventioner för åren 20072011. (2008) Information memorandum (). Haites, E. (2007) Carbon Markets. Rapport för United Nations Climate Change Secretariat, . (2010) Carbon markets as a source of longterm finance. Speech/10/408. Dialogue on Climate Financing, . International Rivers (2008) Rip-offsets: The failure of the Kyoto Protocols Clean Development Mechanism. Kolmuss, A., . (2010) Industrial N2O Projects Under the CDM: Adipic Acid - A Case of Carbon Leakage? Working Paper WP-US-1006. (2009) Köp av utsläppsminskningar utomlands. Fores Studie 2009:5. (2010) Dysfunctional delegation: why the design of the CDMs supervisory system is fundamentally flawed Climate Policy 10, Michaelowa, A. & P. Purohit (2007) Additionality determination of Indian CDM project developers outwit the CDM executive board? (2009) femte nationalrapport om klimatförändringar. Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter