rir · GZB521 · 2011-05-31 09:00:05 — Lärosätena anger i sin återrapportering att i genomsnitt av basanslaget gick till samfinansiering av indirekta kostnader för de externfinansierade projekt som löpte . Utifrån skattningar är dock variationen mellan olika lärosäten stor, från att extern täckning av indirekta kostnader gav några procents överskott till att halva basanslaget gick åt för samfinansiering av extern forskning. har ofta en betydligt lägre andel av basanslag uppbunden i samfinansiering. Till detta kommer eventuella kostnader för lokaler som inte är täckta och samfinansiering i form av forskares tid finansierad med basanslag som läggs in i externfinansierade projekt. Omfattningen av detta finns det emellertid ingen kunskap om. granskning visar att lärosätena inom den redovisningsmodell som tillämpas inte hanterar framtida åtaganden i form av samfinansiering. För den stora volymen oförbrukade bidrag, och de bidrag som har beviljats men ännu inte betalats in, måste finansieringen av indirekta kostnader täckas med kommande inbetalning av forskningsbidrag, framtida basanslag eller av myndighetskapital. Därmed skapas inte den överblick som lärosätets ledning eller ekonomiskt ansvariga på fakultets- och institutionsnivå behöver. Detta innebär en risk för att beslut fattas på grundval av otillräcklig information och att lärosätena inte kan leva upp till de mål som har ställt upp för basanslagets användning, särskilt i perioder där både andelen externfinansiering och volymen oförbrukade bidrag ökar. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 7En samlad bild av lärosätenas förutsättningar att leva upp till intentioner Ett första syfte med detta kapitel är att med hjälp av de skattningar som redovisats i tidigare kapitel analysera hur väl de olika intentioner som har angivit för basanslaget ryms inom ramen för hur lärosätena använder basanslaget. Därmed beskrivs också hur stort utrymmet för strategiska prioriteringar i enlighet med intentioner blir för olika lärosäten. Vidare diskuteras vissa incitament och risker i systemet för forskningsfinansiering. Ett andra syfte är att bedöma i vilken mån regeringen har en möjlighet att, utifrån lärosätenas årsredovisningar och den officiella högskolestatistiken, ta fram en sammanhängande bild av lärosätenas förutsättningar att använda basanslaget effektivt och värna sin integritet. 7.1Lärosätenas utrymme för prioriteringar För att belysa lärosätenas förutsättningar att inom ramen för basanslaget rymma olika användningsområden har i figur 7.1 sammanställt de skattningar som gjorts i föregående kapitel. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Andel av basanslaget för forskning och forskarutbildning som 2009 gick till samfinansiering av indirekta kostnader och finansiering av forskarutbildning Basanslag för övrig verksamhet Källa: Årsredovisningar för lärosäten; skattningar av samfinansiering enligt bilaga 6. Endast lärosäten där uppgifter finns i årsredovisningen om både samfinansieringsbehov och antal helårsdoktorander med anställning har inkluderats. Skattningen av den andel av basanslag som används till forskarutbildning har gjorts utifrån att kostnaden per doktorand har antagits vara och att motsvarande andel av basanslaget går till forskarutbildningen som har angivits i årsredovisningarna som återrapportering av doktoranders studieförsörjning. Figur 7.1 visar hur stort utrymmet är för övriga syften då hänsyn har tagits till den andel av basanslaget som samfinansiering och utgifter för forskarutbildning uppskattas till. För de sex högskolor som ingår i figur 7.1 innebär skattningar att samfinansiering och kostnader för forskarutbildningen finansierad med basanslag tar i anspråk hela eller nästan hela basanslaget. Fyra av dessa sex högskolor uppvisade i årsredovisningen ett ackumulerat underskott i forskningen. Vidare kan en avsevärd del av framtida basanslag eller nuvarande myndighetskapital vara intecknat för att bidra till externt finansierad forskning. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Att så stor del av basanslaget är uppbundet för samfinansiering har konsekvenser för lärosätes ledningars framtida handlingsutrymme. Ledningen vid dessa lärosäten bör därmed ha begränsade möjligheter att styra verksamheten enligt intentioner.144 De prioriteringar och strategiska satsningar som görs vid dessa högskolor torde nästan uteslutande bestå av beslut om samfinansiering och satsningar på doktorandanställningar. Utrymmet för att bygga upp forskarkompetens och infrastruktur för nya forskningsinriktningar som ännu inte har väckt intresse hos externa forskningsfinansiärer blir begränsat. Likaså torde förutsättningarna att ge lektorer och professorer tid för forskning i tjänsten vara små. bekräftas av intervjuer vid den högskola som ingick i fallstudie. Enligt högskolans företrädare fanns det inget generellt utrymme för forskning i tjänsten. I stället kunde enstaka forskare erbjudas några månader för att skriva forskningsansökningar eller tid för att på andra sätt meritera sig. Detta innebär vidare att möjlighet för forskningsanknytning av grundutbildningen i form av lärare som bedriver egen forskning är begränsad om inte lärare beviljas bidrag för sin forskning.145 Av figur 7.1 framgår vidare att utrymmet för prioriteringar inom ramen för basanslaget ser annorlunda ut vid universiteten. Inte minst de äldre universiteten har jämförelsevis större utrymme att avsätta resurser ur basanslaget för att långsiktigt bygga upp kompetens och infrastruktur vid sidan av den forskning som offentliga och privata forskningsfinansiärer stöder. Av fallstudie framgår dock att det även här varierar i vilken mån forskning i tjänsten kan erbjudas för lektorer och professorer. Hur det lokala arbetstidsavtalet tolkas och omsätts i praktiken kan variera även inom samma universitet.146 samlade bild blir därmed att basanslaget i realiteten inte vid alla lärosäten ger utrymme för att kunna driva en verksamhet som möter alla av de intentioner som har givit uttryck för när det gäller basfinansieringen. 144För diskussion om basanslagets betydelse för att styra verksamheten, se fallstudieintervju 22. 145Exempelvis fallstudieintervju 6, 21, 23, 24, 30, 34 och 35. Vid en fakultet gavs professorer forskning och kompetensutveckling i tjänsten och lektorer , medan andra fakulteter inte kunde erbjuda professorer forskning i tjänsten. 146Fallstudieintervju 20 och 21. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 7.2Incitament och risk i forskningsfinansieringen Förmåga att attrahera externa medel är central för att ett lärosäte ska kunna ha en expansiv och dynamisk forskning. Vissa former av bidrag är förenade med ett erkännande av att en forskningsmiljö håller världsklass. Detta ger status och möjlighet att attrahera även andra typer av externa medel. Med den prestationsstyrning som beslutat i och med den senaste forskningspropositionen ger förmågan att attrahera externa medel också möjlighet till en ökad basfinansiering. Lärosätenas redovisning av fördelningen av kostnader mellan forskning och grundutbildning baseras på schabloner och inte på faktiskt nedlagd tid. Detta gör att anslag kan föras mellan verksamheterna och det kan ske åt båda håll. genomgång visar dock att mycket tid läggs på forskning i förhållande till dess kostnader när lärare och forskare själva uppger hur de arbetar, vilket gör att forskningens indirekta kostnader och övriga direkta kostnader skulle vara mycket lägre än grundutbildningens för att en generell överföring från forskning till grundutbildning skulle kunna ske. (Se kapitel 4 och bilaga 5.) Möjligheten att skjuta medel mellan verksamheterna innebär en risk i ett finansieringssystem där incitamentsstrukturen i systemet för forskningsfinansiering på alla nivåer premierar en ökad externfinansiering. Eftersom höga indirekta kostnader för forskningen kan vara avskräckande för forskningsfinansiärer, kan det finnas en risk för att indirekta kostnader skjuts över på grundutbildningen när fördelning av kostnader mellan verksamheterna görs vid lärosätet. Om redovisningen bygger på schabloner och inte säkerställer att fördelningen av nedlagd tid i de båda verksamheterna motsvarar faktiskt nedlagd tid, finns inget inbyggt skydd mot detta. Ett lärosätes ledning har ett stort ansvar att prioritera och dimensionera verksamheten. är många beslut om samfinansiering och forskarutbildning decentraliserade långt ut i organisationen.147 Individens mål och organisationens mål behöver inte alltid överensstämma. Den individuella forskarens karriär gynnas av externa medel och av att doktorander kan knytas till pågående projekt oavsett om alla kostnader är täckta eller inte.148 Likaså bygger även den interna tilldelningen av basanslag ofta på förmågan att attrahera externa medel. 147Fallstudieintervju 1, 11 och 22. 148Fallstudieintervju 15 och 22. , , kap. 2 och 7; Delegations- och attestordning GU ; , Forskningsguide och vissa anvisningar; , Rutin externfinansierad verksamhet, / EA. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning I en verksamhet där många av besluten om forskningsinriktning är decentraliserade till forskare ute i organisationen som attraherar externa medel finns det anledning att på alla nivåer inom lärosätena vara uppmärksam på att det finns ett hårt tryck att ta emot de forskningsmedel som erbjuds. För lärosätenas ledning innebär det en balansgång mellan fördelarna med en omfattande externfinansierad forskning och svårigheterna att styra verksamheten om denna binder upp en stor andel av nuvarande och framtida basanslag.149 Flera faktorer talar således för att det kan uppstå situationer där universitetsledningen inte har full kontroll över hur basanslaget används . Det skapar risk för att kunskapen om basanslagets användning inte utgör en tillräcklig grund för väl avvägda beslut. Utifrån redovisningen blir det därmed också svårt att bedöma om anslaget används effektivt och om målet att bidra till lärosätenas långsiktiga oberoende och integritet kan uppnås. 7.3Regeringen har en begränsad bild av basanslagets användning har fattat beslut om att basanslaget ska användas till forskning och forskarutbildning. Inom ramen för detta ska basanslaget användas till en rad mer specificerade områden i de forskningspolitiska propositionerna. Regeringen får en överblick över lärosätenas förutsättningar att fullfölja sitt uppdrag och eventuella problem i de årliga budgetdialogerna med lärosätena.150 Utöver dessa har regeringen i lärosätenas regleringsbrev i viss omfattning ställt upp återrapporteringskrav som gällt basanslagets användning. Information som bidrar med underlag för regeringens samlade bild är: vetenskaplig produktion i form av publiceringar och citeringar i referee-granskade tidskrifter, volym externa medel fördelat på finansiär som förbrukas vid olika lärosäten, antal disputerade lärare i högskolan, lärosätenas verksamhetsmässiga resultat för forskning och forskarutbildning i årsredovisningarna, volym av lärosätena beslutad samfinansiering, lärosätenas forskningsstrategier, och hur mycket av anslaget till strategiska forskningsområden som har förbrukats. 149Se exempelvis fallstudieintervju 22. 150Intervju med företrädare för . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning , 2005 och 2009, fick regeringen utifrån det särskilda återrapporteringskravet för forskarstuderandes studieförsörjning också information om hur stor andel av basanslaget som används för detta syfte. Utifrån denna information torde det vara svårt för regeringen att få en tillräckligt bra bild av verksamheten och om lärosätenas ledningar har tillräcklig information om hur anslaget används i realiteten och därmed har förutsättningar att använda basanslaget effektivt och värna sin integritet gentemot externa samarbetspartner. De skattningar som har gjort tyder på att det inte finns utrymme för att vid alla lärosäten uppnå alla de intentioner som satt upp för användningen av basanslaget. Vid högskolorna tycks huvuddelen av basanslaget gå åt för finansiering av forskarutbildning och samfinansiering, medan basanslaget för universiteten ger större utrymme för egna prioriteringar bredvid den forskning som beviljas medel av externa finansiärer. Med större utrymme inom basanslaget blir det möjligt att satsa på uppbyggnad av egeninitierad forskning vid dessa lärosäten. Betoningen av externa medel i forskningsfinansieringssystemet inrymmer risker, bland annat eftersom det inte är möjligt att från alla externa finansiärer bli beviljade medel så att samtliga kostnader täcks. Det kan vara svårt för lärosäten att tacka nej till medel även om ett omfattande samfinansieringsbehov begränsar ett lärosätes ledning att styra verksamheten. Om lärosätet har en stor volym oförbrukade bidrag finns risk att en inte försumbar andel av framtida basanslag eller nuvarande myndighetskapital är uppbunden för samfinansiering. Lärosätenas redovisning av fördelningen av kostnader mellan forskning och grundutbildning baseras inte på faktiskt nedlagd tid. Detta gör att anslag kan föras mellan verksamheterna och det kan ske åt båda håll. På aggregerad nivå finns dock inga indikationer på att medel förs från forskning till I kombination med incitament som finns inbyggt i systemet att hålla redovisade indirekta kostnader för forskningen låga finns det dock en risk att kostnader förs över till grundutbildningen. Enligt ger regeringens uppföljning inte en övergripande bild av om basanslaget används som avsett och inte heller om det finns incitament och risker som behöver beaktas. Uppföljningen ger inte heller tillräcklig information om och i vilken mån lärosätena har förutsättningar att uppfylla intentioner. Därmed är det svårt för regeringen att få en god bild av lärosätenas olika förutsättningar, och en grund för att bedöma om basanslaget används effektivt och som avsett. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 8 Slutsatser och rekommendationer Basfinansieringen för forskning till universitet och högskolor uppgick till . Ett betydande ansvar har lagts på lärosätena och deras ledningar att avväga och prioritera mellan olika användningsområden för dessa medel. Detta ställer krav på lärosätenas ledningar att inte bara fördela ut medlen inom organisationen utan också att styra mot uppställda mål för hög kvalitet i forskningen, en väl dimensionerad forskarutbildning, en fungerande forskningsanknytning av grundutbildningen på grundnivå och avancerad nivå och att hävda lärosätets integritet gentemot olika samarbetspartner inom forskningsverksamheten. Basanslaget svarar numera för av de tillförda medlen för forskning i högskolan. Detta är en avsevärt lägre andel än vad som var fallet i början av 1990-talet.151 Utvecklingen mot en lägre basfinansiering av högskolans forskning är generell inom OECD-området, men i , och har den gått längre än i många andra länder. En stor andel av forskningen finansieras således med medel från offentliga och privata forskningsfinansiärer. Eftersom de externa finansiärerna inte alltid bidrar till forskningsprojektens samtliga kostnader, uppstår ett behov av samfinansiering. I den forskningspolitiska propositionen konstaterades det att utvecklingen hade medfört att de statliga medel som svenska lärosäten själva disponerar har minskat. Med anledning av detta har granskat användningen av basanslaget som är det direkta anslag universitet och högskolor tilldelas för forskning och forskarutbildning. I detta kapitel sammanfattar inledningsvis sina övergripande slutsatser med utgångspunkt i de två revisionsfrågorna och redovisar därefter de rekommendationer som följer av granskningen. 151Här jämförs basanslaget med de totala intäkterna för forskning där hänsyn tagits till volymen oförbrukade bidrag och upplupna bidrag för att skatta de totala inbetalade forskningsmedlen. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 8.1.1Har lärosätena säkerställt att basanslaget används på det sätt som avsetts? Enligt mening finns det på övergripande nivå inte något som tyder på att basanslaget skulle användas felaktigt av lärosätena. framgår det av granskningen att få lärosäten kan redovisa hur basanslaget används fördelat på olika syften eller kostnadsslag. Det kan finnas incitament för felaktig användning, och därmed risker, vilket ställer krav på bättre redovisning. När kunskapen om hur anslaget används delvis bygger på schabloner och är alltför översiktlig, blir det svårt för lärosätenas ledningar att säkert veta vilka användningsområden anslaget räcker till i ett kort och ett längre perspektiv. Granskningen visar också att vissa lärosäten har svårt att få basanslaget att räcka till annat än kostnader för delar av forskarutbildningen och samfinansiering av bidragsfinansierade forskningsprojekt. sammantaget att det finns risk för att basanslaget inte kan användas tillräckligt effektivt och i enlighet med intentioner. Basanslaget för forskning och forskarutbildning får användas för forskning men inte för grundutbildning. På aggregerad nivå finns inte indikationer på att anslaget för forskning används för grundutbildning. Endast enstaka lärosäten uppvisar underskott i grundutbildningen, och omfattningen är mycket liten. Bristen på kunskap om hur lärares och forskares arbetstid faktiskt fördelas på grundutbildning respektive forskning gör dock att det inte går att avgöra om medel skjuts mellan de båda verksamheterna. Detta i kombination med att det kan finnas incitament att skjuta över kostnader på grundutbildningen, för att hålla indirekta kostnader låga för att attrahera externa medel, skapar en risk att högskolans resurser inte används på det sätt som beslutats av . Av granskningen framgår att lärosätena har svårigheter att ta fram separata uppgifter om hur basanslaget används och att lärosätena inte heller har krav på sig att göra detta. Få lärosäten kan ta fram underlag som belyser forskarutbildningens kostnader. Likaså saknas det vid lärosätena en god överblick över det samlade behovet av samfinansiering och (såväl när det gäller indirekta kostnader, direkta lokalkostnader som forskartid i tjänsten). Ett skäl är att lärosätena i sin interna redovisning inte gör åtskillnad mellan externt finansierad verksamhet och den som finansieras av direkta anslag. Det gör att lärosätenas ledningar riskerar att sakna viktig beslutsinformation vid avvägningar mellan olika användningsområden för basanslaget. I sammanhanget bör det påpekas att det finns lärosäten som i sin redovisning skiljer på externa medel och basanslag. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning I och med implementeringen av den så kallade SUHF-modellen har universitet och högskolor tagit ett stort steg framåt när det gäller förutsättningar att med hjälp av sin interna redovisning ta fram relevant beslutsinformation. I redovisningen kommer indirekta kostnader att på ett tydligt sätt fördelas ut på olika kostnadsbärare. Därmed blir det möjligt att på ett mer tydligt sätt avläsa behov av samfinansiering med medel ur basanslaget för att täcka indirekta kostnader och direkta lokalkostnader för den forskning som pågår inom lärosätet. bedömer ändå att lärosätenas ledningar vidare behöver utveckla redovisningen för att kunna använda basanslaget effektivt och styra mot de mål som har satt upp. Det kan handla om avsaknad av system och/eller rutiner för att kunna ta till vara viktig information som talar om för lärosätenas ledningar hur behovet av samfinansiering ser ut på både kort och lång sikt. Lärosätenas ledningar behöver information som ger dem kunskap om finansiella åtaganden i form av ännu inte utförd forskning som lärosätet antingen redan fått medel för (oförbrukade bidrag), medel som forskningsfinansiärer beviljat och som ska utbetalas , eller i form av att forskare ska skjuta till forskningstid finansierad med basanslag till externt finansierade projekt. Dessa åtaganden innebär att såväl basanslag kommande år som medel i lärosätets myndighetskapital de facto är intecknade, fastän detta inte framgår med de ekonomisystem som tillämpas . Perioder med ökande extern finansiering och en ökande volym oförbrukade bidrag innebär att vissa lärosäten redan har en stor andel framtida medel intecknade. Om denna information saknas, föreligger det en risk att lärosätenas ledningar inte har ett tillräckligt beslutsunderlag för att ta väl avvägda beslut som ger en effektiv verksamhet och styr mot de målsättningar som ligger bakom basanslaget. Lärosätenas långsiktiga ekonomi och deras integritet gentemot samarbetspartner är omständigheter som behöver vägas in när lärosätena bygger upp sina system för redovisning av hur basanslaget används. 8.1.2Har regeringen säkerställt att basanslaget används på det sätt som avsetts? Enligt torde regeringen behöva mer kunskap om hur basanslaget används än vad som är fallet . Genom det handlingsutrymme som lärosätena har givits finns det anledning för regeringen att med jämna mellanrum följa upp och skaffa sig en överblick över resultatet av lärosätenas prioriteringar i förhållande till intentioner. Risker för målkonflikter, kostnader för forskarutbildning liksom lärosätenas ekonomiska åtaganden på lång sikt genom samfinansiering bör följas upp och ligga till grund för regeringens fortsatta inriktning av forskningspolitiken. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning har lärosätena ett betydande handlingsutrymme när det gäller användningen av de medel som ställs till förfogande för basfinansiering av forskning. Regeringen har delegerat till lärosätena att ansvara för prioriteringar mellan olika användningsområden, dimensionering av forskarutbildning och grundutbildningens forskningsanknytning. Detta utrymme vidgades ytterligare i och med den forskningspolitiska propositionen 2008. Handlingsutrymmet för lärosätena har i mycket liten grad varit förenat med återrapporteringskrav ställda på lärosätenas årsredovisningar. Expansionen av forskarutbildningen och styrdes av examinationsmål för lärosäten med examenstillstånd för forskarutbildning. Expansionen av forskarutbildningen synes ha beslutats och genomförts utan djupare analys av resursbehov eller kostnadsutfall i förhållande till basfinansieringen. Det innebär att forskarutbildningen i hög grad är beroende av bidrag. Forskarutbildningen utgör det tredje och sista steget i systemet för den högre utbildningen. Regeringen har inte uppgifter om utbildningsmomentets omfattning och hur stor del av basanslaget som går till utbildning. Regeringen har därmed inte kunskap om vad som blir konsekvenserna om externa finansiärer inte har intresse av att finansiera ett omfattande utbildningsmoment. Regeringen har inte heller krävt in återrapportering för att kunna analysera i vilken mån högskolelärares tid för egen forskning bidrar till forskningsanknytningen av grundutbildningen. Det kan inte på ett enkelt sätt utläsas hur mycket externa forskningsmedel som under ett verksamhetsår har inbetalats till ett lärosäte eller hur mycket av anslaget som har förbrukats. Detta försvårar regeringens möjligheter att analysera tendenser när det gäller i vilken takt som tillförda medel omsätts i forskning. Det är också svårt att ur lärosätenas externa redovisning avgöra hur mycket av myndighetskapital eller framtida anslag som är intecknade i form av olika kontraktsbundna åtaganden. Enligt ger regeringens uppföljning inte en övergripande bild av om basanslaget används som avsett eller om det finns incitament och risker som behöver beaktas. slutsats blir att ett omfattande behov av samfinansiering och finansieringen av forskarutbildningens utbildningsmoment i stort sett torde förbruka hela basanslaget vid vissa högskolor med examenstillstånd på forskarnivå. En inte obetydlig andel av framtida basanslag eller nuvarande myndighetskapital är också uppbunden i åtaganden om samfinansiering.