rfr · GZ0WRFR1 · 2011-09-16 00:00:00 — Det är viktigt att det även fortsättningsvis avsätts statliga medel till sådana insatser. Gruppen konstaterar att de statliga resurserna för restaurering av vattendrag har varierat . Gruppen framhåller vikten av långsiktighet i medelstilldelningen och det faktum att resurser behövs för att restaureringsåtgärder ska kunna genomföras. Arbetet med biologisk mångfald utifrån och andra regler Tillsyn och tillståndsprövning är två viktiga instrument för statens insatser för biologisk mångfald i vattendrag. Kammarkollegiet företräder miljöintressen och andra allmänna intressen vid prövningar och omprövningar av tillstånd för vattenverksamhet. Vid införandet av 1999 lyftes den dåvarande vattenlagen in i balken. Bland annat har pekat på att det finns skillnader i regelverket mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet och har framfört att regelverket som utgångspunkt bör se likadant ut. Tillsyn är ett tidskrävande och komplicerat sätt att arbeta för bevarande och återskapande av biologisk mångfald. Tillsynen av vattenverksamhet har prioriterats ned av länsstyrelserna, bl.a. eftersom länsstyrelsernas resurser för tillsyn är begränsade och det är svårt att hålla register över dammar, vattenkraftverk och regleringsmagasin. Myndigheterna menar att kraftverkens egenkontroll är begränsad vad gäller miljöaspekterna. Tillstånd till ny vattenverksamhet eller förändringar av pågående verksamhet lämnas av mark- och miljödomstolen enligt . Verksamhetsutövarnas ansökningar handlar ofta om att uppgradera och effektivisera kraftverken. driver Kammarkollegiet frågan att domstolen i fall som handlar om förändringar av pågående verksamhet ska ställa biologiska krav på hela verksamheten. De flesta kraftverk har tillstånd enligt äldre lagstiftning men det förekommer även kraftverk och dammar som helt saknar tillstånd. Den äldre lagstiftningen var en exploateringslagstiftning som ställde färre miljökrav än den nu gällande . Tillstånden för vattenverksamhet är inte tidsbegränsade. För att återskapa biologisk mångfald kan gamla tillstånd därför 2011/12:RFR1 SAMMANFATTNING behöva omprövas enligt . har Kammarkollegiet lämnat in högst 100 ansökningar om omprövning till mark- och miljödomstolarna. Både myndigheter och miljöorganisationer menar att omprövning är en omständlig och svårframkomlig väg att arbeta med biologisk mångfald. Det ställs höga krav på att ansökande myndighet tar fram underlag men det är oklart hur omfattande underlaget som ska ingå i en ansökan ska vara. har föreslagit att den som bedriver vattenverksamhet ska vara skyldig att ta fram det underlag som krävs för en omprövning och att myndigheternas resurser för omprövningsarbetet bör förstärkas. Verksamhetsutövarna har inga incitament för att medverka i en omprövning, och myndigheterna har för lite resurser för att driva på omprövningsarbetet. Det finns t.ex. inga medel avsatta för att finansiera de produktionsvärdesförluster som överstiger dem som kraftbolagen ska tåla. Myndigheterna menar att finansieringskraven kan hämma omprövningsverksamheten. Myndigheterna konstaterar att det är svårt att bedöma vilka effekter som statens insatser i tillsyn och tillståndsprövning har haft på den biologiska mångfalden i berörda vattendrag. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Gruppen konstaterar att bestämmelserna om vattenverksamhet inte har integrerats helt i . Detta har enligt vad som framkommit i uppföljningen lett till att praxis utgår från den äldre, exploateringsinriktade vattenlagen och inte från den helhetssyn som finns i och dess förarbeten. Gruppen noterar att det finns utredningsförslag som syftar till att harmonisera regelverket för vattenverksamhet med annan verksamhet som regleras i . Inför det fortsatta utvecklingsarbetet i dessa frågor vill gruppen betona vikten av det övergripande målet att främja en hållbar utveckling. Det är viktigt att denna fråga hanteras vidare. Miljö- och jordbruksutskottet har tidigare framfört att för att nå miljökvalitetsmålen behövs ett intensifierat arbete med bl.a. tillsyn. Gruppen delar utskottets bedömning att detta är ett viktigt instrument för arbetet med biologisk mångfald i rinnande vatten. Uppföljningen visar att tillsynen dock är begränsad och att den inte har prioriterats av länsstyrelserna. Gruppen menar att både verksamhetsutövarnas egenkontroll och länsstyrelsernas tillsyn av vattenverksamhet är viktiga och att tillsynen bör prioriteras. Gruppen menar även att det är viktigt med tillsynsvägledning och att den nya Havs- och vattenmyndighetens ansvar för detta uppmärksammas. Utskottet har tidigare framfört att det behövs ett intensifierat arbete med bl.a. omprövning av vattendomar. Gruppen delar utskottets bedömning att detta är ett viktigt instrument för arbetet med biologisk mångfald i rinnande vatten. En mycket stor del av verksamheten vid vattenkraftverken utövas enligt domar som prövats mot tidigare vattenlagar då det ställdes få eller inga villkor som tog hänsyn till miljön. Gruppen har i uppföljningen fått många indikationer på att situationen är otillfredsställande med tanke på hur äldre vattendomar är utformade. Det behövs fortsatta analyser av hur frågan SAMMANFATTNING 2011/12:RFR1 kan hanteras för att säkerställa den biologiska mångfalden. Gruppen noterar också att det i många kommuner upplevs att man inte har fått någon kompensation för det intrång i miljön som gjordes när vattenkraften byggdes ut. Frågan om bygdeavgifter har behandlats av olika utredningar. Gruppen konstaterar att omprövning är resurskrävande för ansökande myndighet. De krav som en omprövning ställer på myndighetens resurser innebär att det finns en risk för att myndigheterna avstår från att begära omprövningar. Gruppen konstaterar att det finns olika juridiska hinder för att driva på omprövningsarbetet och att det därför kan behövas en modernisering av regelverket, men detta är en fråga som inte har ingått i denna uppföljning. Genom EU:s ramdirektiv för vatten och införandet av den nya vattenförvaltningen har ett nytt instrument skapats för arbetet med att bevara och återskapa biologisk mångfald i rinnande vatten. De fem vattenmyndigheterna är nya aktörer och genomförandet av vattendirektivet har tagit . har inga egna medel för att vidta åtgärder i vattendragen och dess styrmedel åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer har inte inneburit något konkret åtgärdsarbete. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Gruppen konstaterar att de fem vattenmyndigheterna fortfarande ses som nya aktörer och att flera instanser har pekat på att det är ett problem att ingen har haft ansvar för att hålla ihop och samordna vattenmyndigheternas arbete på nationell nivå. Det har framförts att vattenförvaltningen inte har fått något större genomslag och inte resulterat i konkreta åtgärder för vattendragen. Gruppen vill betona vikten av fortsatt utveckling av vattenförvaltningen och menar att den nya Havs- och vattenmyndigheten kan innebära en möjlighet till tydligare samordning. Merparten av vattendrag har från ekologisk synvinkel påverkats negativt av mänskliga aktiviteter. Vattendragen har bidragit som en förnybar energikälla. skedde en omfattande utbyggnad av vattenkraften och flera vattendrag har en eller flera dammar, vattenkraftsanläggningar och regleringsmagasin. Utbyggnaden har haft en stor påverkan på miljön i och kring vattendragen, bl.a. har växt- och djurlivet påverkats negativt. har beslutat om miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Målet innebär bl.a. att vattendrag ska användas och nyttjas på ett ekologiskt hållbart sätt och att deras variationsrika livsmiljöer bevaras. Må- let innebär att biologisk mångfald ska bevaras och återskapas i sjöar och vattendrag. Naturliga vattenflöden och vattennivåer ska bibehållas i de vattendrag som är oexploaterade och i huvudsak opåverkade. I vattendrag som påverkas av reglering ska vattenflöden så långt möjligt vara anpassade med hänsyn till biologisk mångfald. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.1 Miljö- och jordbruksutskottet beslutade att genomföra en uppföljning av statens insatser för biologisk mångfald i rinnande vatten enligt det förslag som uppföljnings- och utvärderingsgruppen beslutade om vid mötet den 27 januari 2011.2 1.2 Syfte, genomförande och avgränsning Syftet med miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har varit att ge utskottet ökade kunskaper inför behandlingen av budgetpropositionen och eventuella motioner inom området. Uppföljningen har inriktats på att studera ansvarsfördelningen mellan olika aktörer för biologisk mångfald i rinnande vatten i samband med vattenkraft, vattenreglering och dammar. Frågor som kan ha betydelse för vattendragens biologiska mångfald bereds av flera olika riksdagsutskott. Utgångspunkt för denna uppföljning har varit de frågor som ingår i miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde, dvs. fiske, naturvård och miljövård. behövs beskrivningar av bl.a. relevanta delar av vattenrätten för att ge ett så heltäckande underlag som möjligt. bereder ärenden om vattenrätt och näringsutskottet 14 kap. 8 § regeringsformen och 4 kap. 18 § riksdagsordningen. 2Miljö- och jordbruksutskottet . Protokoll utskottssammanträde /11:17. INLEDNING 2011/12:RFR1 bereder ärenden om energipolitik, bl.a. frågor som rör vattenkraften som energikälla. Frågor som rör den biologiska mångfalden är tvärsektoriella och berör därigenom flera utskott. Gruppens förhoppning är därför att uppföljningen ska vara ett användbart underlag för flera utskott i samband med beredning av ärenden som berör den biologiska mångfalden i rinnande vatten. Uppföljningsarbetet har genomförts av miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlagen till gruppen har tagits fram av utvärderings- och forskningsfunktionen vid i samarbete med utskottskansliet. Uppföljningen har gjorts genom dokumentstudier, intervjuer och skriftliga frågor till olika aktörer på central nivå: , , , , , i distrikt, , Världsnaturfonden WWF, , Älvräddarnas samorganisation, och . För att studera arbetet på lokal och regional nivå har gruppen genomfört en studieresa till , ett län där det finns ett stort antal vattendrag samt både storskalig och småskalig vattenkraft. Under studieresan besökte gruppen en damm i , regleringsmagasinet Håckren, Kvitsle strömmar och kraftverket Billsta i . I samband med besöket träffade gruppen företrädare för i , Jämtkraft, Åre kommun, kommun, Fiskevattenägarna, olika fiskevårdsområden, Älvräddarnas samorganisation och Turism. I samband med besöket genomfördes även intervjuer med företrädare för , mark- och miljödomstolen, Vattenregleringsföretagen och Jämtkraft. Delar av rapporten har i utkastform överlämnats till , , , , och i för faktagranskning. Från statens sida vidtas olika insatser som direkt eller indirekt kan påverka den biologiska mångfalden i rinnande vatten, bl.a. genom miljöpolitiska mål, lagstiftning, tillsyn, bidragsgivning och information. Denna uppföljning har avgränsats till insatser för biologisk mångfald i rinnande vatten i samband med vattenkraft, vattenreglering och dammar. I denna uppföljning har inte ingått att studera de insatser som görs för att restaurera vattendrag som inte handlar om vattenkraft, t.ex. restaurering av flottledsrensade sträckor, kalkning och undanröjande av vandringshinder för fisk i form av fellagda väg- och järnvägstrummor. 2 Rinnande vatten, biologisk mångfald och vattenkraft 2.1 Biologisk mångfald i rinnande vatten är ett land med stora förekomster av sötvatten. Av landets yta utgörs av sjöar3 och vattendrag4 och utgörs av våtmark5. Längden vattendrag i kan uppskattas till , till detta kommer diken. De flesta vattendrag är små är kortare än . Naturliga rinnande vatten är en av artrikaste naturtyper. Vattenlandskapet kan sägas vara ett naturligt, dynamiskt och föränderligt system, där t.ex. höga flöden, isgång, stormfällen, jordskred och bäverdämmen är processer som påverkar såväl strukturer som arters förekomst. Stränderna formas av både översvämningar och isgång som ger erosion och materialavlagring, vilket gör att de t.ex. inte växer igen. Återkommande översvämningar skapar dynamik och variation i strandzonens växtsamhällen och ger förutsättningar för hög biologisk mångfald. Det centrala begreppet i vattenlandskapet är avrinningsområdet.6 Avrinningen är viktig för tillförsel av bl.a. närsalter till vattenmiljön, vilket i hög grad påverkar arters förekomst och kemisk miljö.7 Det finns en om biologisk mångfald, vilken har undertecknats och ratificerats av . I konventionen definieras biologisk mångfald som variationsrikedomen bland levande organismer i alla miljöer (inklusive landbaserade, och andra akvatiska8 ekosystem) samt de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår.9 Detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem. Det finns olika motiv för att arbeta med biologisk mångfald. Bland annat följande motiv brukar anges: Försörjning och välstånd: Biologiska resurser utgör basen för livsuppe- hället och mycket av dagens och morgondagens näringsverksamhet. 3En sjö brukar definieras som stilla ytvatten med en yta på minst en hektar (100 x 100 m). 4Ett vattendrag består av sötvatten som rinner från högre belägna till lägre trakter och mynnar vanligen ut i havet eller i en insjö. Vattendrag kan delas in i bäckar, åar, floder och älvar. 5En våtmark är en mark där vatten en stor del av året finns nära under, i eller strax över markytan. Myr är en torvbildande våtmark. 6Ett vattendrags avrinningsområde är det område uppströms som tillför vatten, sediment och ämnen till ett gemensamt utlopp. Området begränsas av vattendelare, t.ex. åsar. 7Naturvårdsverket, 2010a, och & , 2008. 8Akvatisk är något som har att göra med vatten eller vattenmiljöer. 9Convention on Biological Diversity (CBD), artikel 2. RINNANDE VATTEN, BIOLOGISK MÅNGFALD OCH VATTENKRAFT Studier av naturen genererar såväl nya tekniska uppfinningar som ny råvara. Ekosystemtjänster: Ekosystemen utför många tjänster som tas för givna och därför inte värderas i pengar. Exempel på detta är mikroorganismernas frigörelse av näringsämnen, deras nedbrytning av föroreningar i luft, mark och vatten samt insekternas pollinering och vegetationens vattenreglerande effekt. Estetiska värden: Naturen har alltid varit en inspirationskälla för människan och ger avtryck inom såväl konsten som litteraturen. Naturen skänker ovärderliga upplevelser och sinnesro samt befrämjar hälsan. Etiska och existentiella värden: Livets mångfald är ett resultat av miljarder år av evolution. Det kan ifrågasättas vilken rätt som människan har att utarma naturresurserna, och därigenom inskränka på framtida generationers utvecklingsmöjligheter. Genom att betrakta och utforska livets mekanismer och utveckling kan människan bättre förstå sin egen roll i tillvaron.10 2.2 Olika hot mot den biologiska mångfalden i vattendragen Den biologiska mångfalden i vattendragen har påverkats negativt på ett flertal olika sätt. Upp till en fjärdedel av ursprungliga våtmarksareal har försvunnit genom dränering, sjösänkningar och rätade diken. Sötvattensmiljöerna har minskat, fragmenterats11 och isolerats som ett resultat av bl.a. jord- och skogsbruk. Skogsbruket påverkar den biologiska mångfalden genom bl.a. dikning och kalavverkning av skog längs vattendrag, vilket kan ge ökat läckage av gödande, försurande, grumlande och brunfärgande ämnen samt miljögifter till vattenmiljöer. Historiskt sett har skogsbruket dessutom påverkat och förändrat vattenmiljöer genom flottledsrensningar, dammar och fiberdeposition. Även jordbruket har bidragit till förändrade strandmiljöer och påverkat vattenkvaliteten genom t.ex. ökad utlakning av nedbrutna växt- och djurdelar, jordpartiklar och näringsämnen. Inom jordbruket står ofta behovet av att rensa vattendrag i konflikt med naturvårdsintresset. Dessutom har miljögifter, avlopp och övergödning orsakat svåra störningar i många limniska12 ekosystem. Användningen av kemikalier i samhället är omfattande och många av dem sprider sig till vattenmiljön genom direktkontakt i vattnet eller indirekt genom bl.a. dagvatten eller avloppsreningsverk. Övergödning av bl.a. vattendrag är ett av de största miljöproblemen i de södra delarna av . Belastningen på vattnet kommer framför allt från diffusa utsläpp från jordbruksmark, avloppsreningsverk, industri, 10Se bl.a. webbplatsen . 11Med fragmentering avses en process vid människans exploatering av olika biotoper som leder till att dessa styckas upp i mindre öar omgivna av annan biotoptyp. 12Limnisk betecknar något som lever i sötvatten. RINNANDE VATTEN, BIOLOGISK MÅNGFALD OCH VATTENKRAFT enskilda avlopp, deposition från luften, skogsmark och dagvatten. ning drabbar sjöar och vattendrag. Försurning ger skador på många vatten- levande organismer och kan påverka hela ekosystem. Fiskarter som lax, öring och mört samt kräftor drabbas hårt. Ett annat problem är att trycket på att exploatera stränder för bostäder är stort och skapar ytterligare stress i limniska ekosystem. ofta hamna i konflikt med andra samhällsintressen. minskar tillgången dels på rekreationsområden för allmänheten, dels på livsmiljöer för djur och växter. I många vattendrag förekommer artificiella vandringshinder i form av vattenanläggningar som t.ex. kraftverks- och regleringsdammar eller fellag- da väg- och järnvägstrummor som hindrar akvatiska organismer att ta sig upp i vattendragen. Det finns många exempel på att lokala värdefulla be- stånd av bl.a. öring och lax har utrotats på grund av människans fysiska ingrepp i miljön. En annan art som påverkats negativt av fysiska hinder är ålen, som utestängts från större delen av sina uppväxtområden i sötvatten genom vandringshinder som försvårar eller omöjliggör såväl uppvandring som utvandring i vattendragen.13 2.3 Vattenkraften och den biologiska mångfalden i vattendrag Rinnande vatten har varit en förnybar energikälla, bl.a. för kvarnar och sågverk och under det senaste seklet för att alstra elektricitet i vattenkraftverk. Den stora utbyggnaden av vattenkraften skedde , och flera vattendrag har en eller flera vattenkraftsanläggningar. Vattenkraft är en inhemsk, förnybar energikälla. Den nederbörd som faller samlas och nyttjas för elproduktion i vattenkraftverk. I kraftverket passerar vattnet en turbin som driver en generator där elektriciteten alstras. För att öka fallhöjden och för att lagra vatten däms vattendraget upp. Eftersom el inte kan lagras i större mängder lagras i stället det vatten som används i produktionen. Detta sker genom olika former av reglering.14 El från vattenkraftverk utgör en viktig del av energisystem. En- ligt uppgår den årliga produktionen till omkring , dvs. nästan hälften av den svenska elproduktionen (). 13 Se bl.a. , 2010a, , 2007, och SOU 2010:17 samt webbplatserna , och , 2011- 02-15. 14 Årsreglering: Överskottsvatten från vår, sommar och höst samlas i magasin som successivt tappas då tillrinningen är låg och efterfrågan på el är stor. Flerårsreglering: I de största magasinen är det möjligt att spara vatten från till ett annat (från våtår till torrår). Korttidsreglering: Vattenmängderna i magasinen regleras även utifrån att efterfrågan på el skiftar mellan veckans dagar och dygnets timmar. RINNANDE VATTEN, BIOLOGISK MÅNGFALD OCH VATTENKRAFT ligt myndigheten finns det ca 2 000 vattenkraftverk i . Av dessa står för av produktionen (). av kraftverken har en effekt under 10 MW. När det gäller de minsta vattenkraftverken med en effekt under 1,5 MW finns mellan ca 1 200 (enligt ) och ca 1 700 (enligt ). Det finns enligt ca 2 000 vattenkraftverk med en effekt under 10 MW och ungefär lika många nedlagda kraftverk. Den storskaliga vattenkraften finns till stor del i norra och den småskaliga i södra och . EU- direktivet om främjande av elproduktion från förnybara energikällor15 och elcertifikaten16 har medfört att intresset för att rusta befintliga kraftverk har ökat; enligt renoverades och återstartades ca 50 kraftverk i . Vattenkraftens påverkan på den biologiska mångfalden Utbyggnaden av vattenkraften har haft och har fortfarande stor påverkan på miljön i och kring vattendragen. Växt- och djurlivet har påverkats negativt och vattenytorna har ändrats, till både yta och sträckning. Sammanfattningsvis kan sägas att vattenkraftverk, regleringsmagasin, dammar och den förändrade flödesregimen påverkar miljön på olika sätt. har sammanfattat påverkan på akvatiska organismer på följande sätt. Vattenkraft, dammar och vattenreglering leder dels till fragmentering av vattendraget, dels till habitatförändringar17. Vattenkraften orsakar omfattande förändringar av det akvatiska ekosystemet, t.ex. minskad artrikedom, minskad individtäthet och minskad total biomassa. Arter som är beroende av rinnande vatten missgynnas, medan mer anpassningsbara arter och rena sjöarter gynnas. Det är svårt att ange en exakt siffra vad gäller hur många eller hur stor andel vattenförekomster som påverkas allvarligt av denna typ av störning. Utöver ca 2 000 vattenkraftverk finns närmare 7 000 dammar.18 Enligt finns det över 6 000 fiskvandringshindrande dammar som saknar fiskvägar. Vandringshinder i form av dammar, kraftverk och regleringsmagasin gör att lekvandrande fiskar inte kan ta sig mellan lek- och uppväxtområden. Exempel på drabbade arter är lax, öring, ål och asp. Även s.k. laxtrappor, som anläggs för att möjliggöra för laxen att ta sig förbi kraftverket, utgör hinder för de flesta arter. Endast starksimmande arter, som t.ex. lax och öring, kan ta sig förbi. Även fiskar och andra djur som inte lekvandrar måste kunna röra sig mellan sjöar för att återkolonisera områden där populationer av 15Europaparlamentets och rådets direktiv /77/EG av om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. 16Lagen (2003:113) om elcertifikat. Lagens ändamål är att främja produktion av elektricitet med användande av förnybara energikällor och torv (förnybar el). 17Habitat är inom biologin en miljö där en viss växt- eller djurart kan leva. 18Naturvårdsverket, 2011e. RINNANDE VATTEN, BIOLOGISK MÅNGFALD OCH VATTENKRAFT samma art har dött ut. Lokalt utdöende är en naturlig process, men om fragmentering förhindrar återkolonisering kommer det, enligt Naturvårds- verket, med tiden att leda till minskat antal arter. Om kraftverket ligger nära älvens mynning, vilket är vanligt, stängs hela älven av från naturlig repro- I större kraftverk låter man ofta vattnet rinna genom en tunnel efter att det har passerat kraftverkets turbin, och det släpps sedan ut långt nedanför Detta resulterar i en s.k. torrfåra, vilken inga akvatiska organis- mer kan passera. Torrfåror uppstår också när flödet helt stryps, vilket man gör vid många dammar när efterfrågan på energi är låg. När avkomman till de fiskar som lyckats ta sig förbi kraftverket, antingen via ett omlöp eller genom flytt av odlad fisk, ska vandra tillbaka till havet skadas eller dödas de ofta i turbinen. Enligt dör mellan 10 och av fiskarna, beroende på art och storlek. För att minska dödlighe- ten kan ett finmaskigt galler sättas upp vid vattenintaget. pekar på att även om fiskvägar anläggs och fingaller installeras måste till- räckligt mycket vatten flöda i passagen för att fisk och andra organismer ska Flödet måste också vara tillräckligt starkt för att djuren ska Dessutom måste fingaller ha rätt vinkel och spaltvidd (se vidare avsnitt 6.1.1). Uppströms kraftverket anläggs ofta en damm. Då försvinner de arter som är anpassade till rinnande vatten. Uppströms dammen blir vattnet stillastående eller mer lugnflytande. Detta missgynnar arter som trivs i starkt strömmande Öring har t.ex. svårare att orientera i sådana vatten, vilket har visat sig leda till högre dödlighet i vissa fall. Transporten av näring i vattendraget minskar eftersom dammen samlar upp nedfallande material i sedimentet. Detta leder till att vattendraget blir mer näringsfattigt, vilket i sin tur leder