rir · GZB520 · 2011-05-31 09:00:06 — Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? har granskat om statens arbete med att motverka bidragsbrott är effektivt och om det har blivit mer effektivt efter att bidragsbrottslagen infördes. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , , , Arbetslöshetskassornas samorganisation, kommuner och landsting samt har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser ovanstående myndigheter samt regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen; , , , och , , , , , , polismyndigheterna och Vilka förändringar har lagen inneburit för myndigheternas arbete? Från misstanke om bidragsbrott till beslut i åtalsfrågan Försök till samverkan Västmanlandsmodellen Organiseringen av kontrollen varierar Brister i kunskapen hos handläggare, brottsutredare och åklagare Många misstänkta bidragsbrott blir liggande Vanligt att bidragsbrottsutredningar läggs ned Många bidragsbrott inte upp Bristfällig återkoppling från rättsväsendet Arbetet med bidragsbrott är inte lönsamt vid alla myndigheter Ingen tydlig effektivisering sedan lagen infördes Fokus på bidragsbrottsfrågor har ökat något Antalet polisanmälningar har ökat något Bidragsbrottsärenden tar att utreda Fler bidragsbrottsärenden läggs ned Något fler bidragsbrott upp Lönsamheten har utvecklats åt olika håll Problem med tillämpningen av lagen Brister i myndigheternas hantering av bidragsbrott Brister i regeringens styrning av arbetet med bidragsbrott Ingen tydlig effektivisering sedan bidragsbrottslagen infördes Kommentar till förslaget om administrativ sanktionsavgift Bilaga Metodbeskrivning av enkätundersökning har granskat statens insatser mot bidragsbrott efter att bidragsbrottslagen infördes . Vår övergripande slutsats är att myndigheternas arbete med bidragsbrott inte är effektivt och att det inte skett någon tydlig förbättring sedan bidragsbrottslagen infördes . Motiv: I syfte att minska omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen infördes bidragsbrottslagen (2007:612) . Regeringen framhöll i propositionen att mycket talar för att brottsligheten mot välfärdssystemen kan vara omfattande och leder till stora felaktiga utbetalningar. Syfte: Med anledning av införandet av bidragsbrottslagen anser att det är angeläget att granska om myndigheternas arbete med bidragsbrott är effektivt och om arbetet har förbättrats sedan lagen infördes. För att kunna bedöma om arbetet med bidragsbrottsärenden är effektivt har granskat den kedja av myndigheter som hanterar dessa ärenden, från att en misstanke om brott uppstår på en bidragsutbetalande myndighet till det att åklagare fattar beslut i åtalsfrågan. Genomförande: har genomfört en enkätundersökning riktad till handläggare vid de bidragsutbetalande myndigheterna, kommunerna och a-kassorna samt till brottsutredare och åklagare. Syftet med enkätundersökningen har varit att få en bild av hur arbetet med bidragsbrott fungerar . För att få en bild av hur arbetet med bidragsbrott har utvecklats har inhämtat och bearbetat statistik från de olika myndigheterna avseende åren 20072010. Slutligen har intervjuer gjorts med företrädare för de olika myndigheterna för att ta reda på orsakerna till bristerna. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Granskningen har resulterat i följande centrala slutsatser och iakttagelser: Långa genomströmningstider riskerar att hämma den preventiva effekten av lagen. En genomgång av myndigheternas statistik över bidragsbrotten visar att många bidragsbrottsärenden blir liggande vid de olika myndigheterna i utredningskedjan, vilket innebär att det tar från att en misstanke uppstår till att beslut fattas i åtalsfrågan. Den totala genomsnittliga tiden det tar för myndigheterna att utreda ett bidragsbrottsärende mot uppgår till och . Granskningen visar också att den genomsnittliga tiden det tar för ett bidragsbrottsärende från att en misstanke uppstår till att åklagare fattar beslut i åtalsfrågan har ökat sedan lagen infördes . Långa genomströmningstider leder till risk för preskribering, men också till risk för att den preventiva effekten hämmas. har, fram till , inte haft någon uppfattning om vad myndighetens impulser om bidragsbrott innehåller eller hur gamla de är, vilket har lett till risk för preskribering. Det saknas ett lärande i utredningskedjan. För att ett bidragsbrottsärende ska utredas effektivt av polis och åklagare är det viktigt att dokumentation i ärendet och polisanmälan från de bidragsutbetalande myndigheterna, kommunerna och a-kassorna är av hög kvalitet. Det förutsätter emellertid att handläggarna på de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna har god kunskap om regelverket och får återkoppling från de brottsutredande myndigheterna om vilken dom som fallit eller varför ärendet lagts ned. enkätundersökning visar att det finns brister både vad gäller handläggarnas utbildning och återkopplingen från de brottsutredande myndigheterna. menar att ett bättre lärande i utredningskedjan skulle kunna leda till ökad kvalitet på polisanmälningarna och bättre dokumentation i ärendena, vilket i sin tur kan leda till högre lagföring och bättre resursutnyttjande. Svårigheter att bevisa uppsåt leder till att många bidragsbrottsärenden läggs ned. Granskningen visar att andelen av de misstankar om bidragsbrott som i slutändan upp är försvinnande liten. Många ärenden läggs ned, och detta sker i flera delar av utredningskedjan. Den viktigaste förklaringen till att många ärenden läggs ned är svårigheten att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet. Andelen bidragsbrottsärenden som läggs ned av de brottsutredande myndigheterna har ökat sedan lagen infördes . Det är fortfarande lika svårt som tidigare att bevisa uppsåt, och grov oaktsamhet tycks ha blivit minst lika svårt att bevisa. Felaktiga prioriteringar har lett till mindre lönsamhet. uppskattning av de intäkter och kostnader som myndigheternas arbete med bidragsbrott leder till visar att arbetet med bidragsbrott är mindre lönsamt på vissa myndigheter än på andra. Vid och är arbetet med bidragsbrott lönsamt och har blivit mer lönsamt . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? har bidragsbrottsarbetet i princip inte genererat några intäkter alls som myndigheterna haft kostnader på sammanlagt för arbete med felaktiga utbetalningar i form av bland annat deltagande i samverkansuppdrag där bidragsbrott är en del. bedömer att regeringen gjort en felaktig prioritering som ålagt myndigheter, som i princip inte har några intäkter av bidragsbrottsarbete, att delta med så stora insatser i samverkansuppdraget. Myndigheterna har fått olika förutsättningar att tillämpa lagen och uppfylla kraven på kostnadseffektivitet. Granskningen visar att de statliga myndigheterna har fått olika förutsättningar för att arbeta effektivt med bidragsbrott. ingen återkravsbestämmelse i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., vilket gör det svårare för att återkräva felaktiga utbetalningar. Det finns heller ingen skyldighet enligt lag eller förordning för asylsökande att inkomma med uppgifter om ändrade förhållanden till , vilket innebär att bidragsbrottslagen inte kan tillämpas och det är oklart om sådan underlåtenhet är straffbar. Härutöver är dagersättningen som betalas ut av till asylsökande liten, vilket gör att misstankarna om bidragsbrott sällan uppgår till de summor som anses som straffbara. Antalet misstänkta bidragsbrott avviker mot regeringens bedömning av brottslighetens omfattning. De bidragsutbetalande myndigheterna kan omöjligen upptäcka alla bidragsbrott. Mörkertalet kan till och med vara ganska stort. Granskningen visar emellertid att de bedömningar av det uppsåtliga fusket som tidigare gjorts, och som regeringen utgår ifrån i sin styrning av arbetet mot bidragsbrott, är anmärkningsvärt långt ifrån den andel av de bidragsutbetalande myndigheternas återkravsbelopp som beror på misstanke om bidragsbrott. Det finns därmed en risk för att regeringens styrning baseras på en föreställning om att bidragsbrottens omfattning är större än vad den faktiskt är, vilket kan leda till felaktiga prioriteringar och en alltför hög ambitionsnivå på arbetet med bidragsbrott. Ingen tydlig effektivisering sedan bidragsbrottslagen infördes. Granskningen visar att det finns en hel del effektivitetsbrister i den utredningskedja av myndigheter som ska hantera bidragsbrott. Det finns dock exempel på områden där arbetet med bidragsbrott förbättrats, det gäller framför allt och , där kvaliteten på polisanmälningarna blivit bättre och lönsamheten i arbetet ökat. finns det exempel på områden där arbetet med bidragsbrott har blivit mindre effektivt sedan lagen infördes. Till exempel har genomströmningstiden för bidragsbrottsärenden på dubblerats, och den tid det tar för polis och åklagare att utreda misstänkta bidragsbrott har också ökat. Dessutom är den andel av de ärenden som kontrollerar och som senare personuppklaras av de brottsutredande myndigheterna fortfarande försvinnande liten. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? se över ambitionsnivån och nyansera sin styrning när det gäller varje bidragsutbetalande myndighets arbete med bidragsbrott se över vilka förutsättningar myndigheterna har att tillämpa bidragsbrottslagen. Regeringen bör följa upp och se över hur lagstiftningen fungerar för de olika myndigheterna tydliggöra om asylsökande ska vara skyldiga att anmäla ändrade förhållanden, och om så är fallet bör regeringen tydliggöra vilken straffbestämmelse som ska gälla. Ett sådant tydliggörande är även nödvändigt när det gäller enskilda som får förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen och utbetalas av Arbetsförmedlingen, a-kassorna och kommunerna. Om regeringen avser att göra skillnad mellan de olika förmånerna i detta avseende bör det anges och motiveras i sin styrning av arbetet mot bidragsbrott utgå från ärendets gång i hela kedjan och analysera vilka konsekvenser en resursförstärkning hos den bidragsutbetalande myndigheten får för polis och åklagare. Till de bidragsutbetalande myndigheterna rekommenderar de bidragsutbetalande myndigheterna att se till att förmånshandläggare har kunskap om bidragsbrottslagen dokumentera den information om regelverket som myndigheten ger till de individer som ansöker om förmåner säkerställa att kvaliteten på polisanmälningar om bidragsbrott är god säkerställa att bidragsbrottsärenden hanteras löpande så att stora ärendebalanser undviks och preskribering inte förekommer föra, åtminstone grundläggande, statistik kring bidragsbrottsärenden i form av till exempel antal polisanmälningar och återkrav som lett till polisanmälan. rekommenderar att säkerställa att det finns en kontrollverksamhet inom myndigheten så att befintliga bidragsbrottsärenden utreds, och polisanmälan görs i de fall det bedöms förekomma uppsåt eller grov oaktsamhet. Till de brottsutredande myndigheterna rekommenderar polismyndigheterna att förbättra återkopplingen i bidragsbrottsärenden till de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna i syfte att ge dem bättre kunskap om vilka uppgifter en anmälan om misstänkt brott behöver innehålla för att polisen ska kunna utreda brottsmisstanken och redovisa ärendet till åklagare. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? rekommenderar att ser till att brottsutredarna har nödvändig kunskap för att kunna utreda bidragsbrott. rekommenderar de brottsutredande myndigheterna att säkerställa att bidragsbrottsärenden hanteras löpande så att stora ärendebalanser undviks och preskribering inte förekommer. rekommenderar att förbättra återkopplingen i bidragsbrottsärenden till polismyndigheterna och till de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna i syfte att ge dem bättre kunskap om vilka uppgifter en anmälan om misstänkt brott behöver innehålla, men också vad som krävs för att en brottsmisstanke i slutändan ska leda till åtal. Bidragsbrottslagen (2007:612) infördes och omfattar ekonomiska förmåner som betalas ut för personligt ändamål och som beslutas av: De utgiftsområden som berörs i granskningen är därmed utgiftsområde 8, 9, 1012 respektive 15. I korthet innebär bidragsbrottslagen att den som lämnar en oriktig uppgift, eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att lämna, och på så sätt orsakar att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp, har gjort sig skyldig till bidragsbrott. Det räcker att det föreligger fara för en sådan utbetalning för att handlingen ska betraktas som brottslig. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Förekomsten av brott mot välfärdssystemen har diskuterats och undersökts i allt större utsträckning , bland annat genom regeringens tillsättande av Delegationen för felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) och . FUT-delegationen uppskattade nivån på de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen till , varav de avsiktliga felen från enskilda individer uppskattades uppgå till cirka hälften, det vill säga per år.1 Delegationen konstaterade att felaktiga utbetalningar av ersättningar beror på felaktiga uppgifter från den sökande, främst avseende inkomst, förmögenhet och bosättning.2 Även har i en rapport konstaterat att felaktiga utbetalningar på grund av fusk, överutnyttjande och systembrister är omfattande. Bedömningen som gjordes var att dessa felaktiga utbetalningar uppgick till årligen.3 I syfte att minska omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen infördes bidragsbrottslagen (2007:612) . Lagen omfattar ekonomiska förmåner som betalas ut för personligt ändamål och som beslutas av: 1SOU 2008:74, Rätt och riktigt Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, Delegationen mot felaktiga utbetalningar. 2Varför blir det fel? Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 5, 2007. 3FUSK systembrister och fusk i välfärdssystemen, RRV 1995:31; Förtidspension fusk och systembrister, RRV 1995:32. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Lagen innebär i korthet att den som lämnar en oriktig uppgift, eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att lämna, och på så sätt orsakar att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp, har gjort sig skyldig till bidragsbrott. Det räcker rent av med att det föreligger fara för en sådan utbetalning för att handlingen ska betraktas som brottslig. har det inte funnits en lag riktad mot den som gör sig skyldig till bidragsbrott, utan brotten har omfattats av bedrägeribestämmelsen i och hanterats enligt samma regler som övriga bedrägerier. Den större delen av statens, och en inte obetydlig del av kommunernas, utgifter består av olika förmåner som betalas ut till enskilda individer eller hushåll. Utbetalningarna av sådana förmåner inom de centrala delarna av välfärdssystemen uppgår åtminstone till . Regeringen menar att mycket talar för att brottsligheten mot välfärdssystemen kan vara omfattande och leder till felaktiga utbetalningar med betydande belopp. För att minska de felaktiga utbetalningarna infördes bidragsbrottslagen 2007. Med anledning av införandet av bidragsbrottslagen anser att det är angeläget att granska om myndigheternas arbete med bidragsbrott är effektivt och om arbetet har förbättrats sedan lagen infördes. För att kunna bedöma om arbetet med bidragsbrottsärenden är effektivt menar att det är viktigt att granska hela kedjan av myndigheter som har att hantera bidragsbrottsärenden, från att misstanke om brott uppstår på en bidragsutbetalande myndighet till att åklagare fattar beslut i åtalsfrågan. Syftet med granskningen är att undersöka om statens arbete med att motverka bidragsbrott är effektivt och om det har blivit mer effektivt efter att bidragsbrottslagen infördes. Utifrån syftet har vi formulerat följande revisionsfråga: Är de statliga insatserna för att bekämpa bidragsbrott effektiva och har de blivit mer effektiva efter att bidragsbrottslagen infördes? Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Följande statliga aktörer berörs av granskningen: har inte bara granskat de bidragsutbetalande myndigheternas insatser, utan också det arbete som bedrivs vid polismyndigheterna och . På så sätt har hela kedjan av insatser granskats, från att en impuls om misstänkt bidragsbrott uppstår till att åklagare fattar beslut i åtalsfrågan. Inom ramen för granskningen har också undersökt hur arbetslöshetskassorna och kommunerna hanterar misstankar om bidragsbrott. Granskningen fokuserar på kontrollverksamheten, men omfattar inte den del av kontrollverksamheten som handlar om hur myndigheterna arbetar med att upptäcka bidragsbrott. Vidare ingår inte heller det förebyggande arbete som bedrivs vid myndigheterna för att förhindra att bidragsbrott begås. Det som granskats är hur upptäckta felaktigheter hanteras och utreds. har utgått från den kedja av myndigheter som är inblandade från det att en misstanke om bidragsbrott uppstår till det att beslut i åtalsfrågan fattas vid . Granskningen omfattar således inte domstolarnas arbete. I och med införandet av bidragsbrottslagen ville regering och riksdag betona vikten av att myndigheterna arbetar med att motverka bidragsbrott och att de felaktiga utbetalningarna från trygghetssystemen ska minska. I bedömningen av statens insatser mot bidragsbrott utgår från bidragsbrottslagen (2007:612) och dess förarbeten. Ett effektivt arbete med att motverka bidragsbrott ska, enligt bedömning, kännetecknas av att de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna ska upptäcka, utreda och därefter polisanmäla Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? misstankar om bidragsbrott. Detta ska inte ta än nödvändigt.4 För att ett polisanmält bidragsbrott ska kunna utredas snabbt och effektivt av polis och åklagare är det, enligt förarbetena till bidragsbrottslagen, nödvändigt att polisanmälningarna från de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna är av hög kvalitet. I möjligaste mån ska de även begränsas till fall där det är tydligt att anmälan ska ske.5 Ett effektivt arbete mot bidragsbrott ska även kännetecknas av att polis och åklagare snabbt och effektivt utreder brott och väcker åtal mot dem som misstänks för bidragsbrott.6 Enligt skyndsamhetsprincipen ska förundersökningar bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Skyndsamhetskravet anses vara viktigt för rättssäkerheten och av betydelse dels för bevissäkringen, dels för allmänhetens förtroende för rättsväsendets förmåga att snabbt ingripa mot brott. En alltför mellan brott och påföljd kan också upplevas som påfrestande för den som misstänks för brottet. Skyndsamhetskravet uttrycks också i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Varje medborgare ska, vid prövningen av en anklagelse för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid.7 Slutligen bör de brottsutredande myndigheterna (polis och åklagare) för att bidragsbrottsarbetet ska fungera effektivt återkoppla till de myndigheter, a-kassor och kommuner som har gjort polisanmälningarna. Genom återkoppling kan de dra lärdom av lämnade anmälningar. Det gäller dels kvaliteten på polisanmälningarna, dels vilka anmälningar som lagförs respektive läggs ned.8 Det är mot denna bakgrund bedömt de iakttagelser som gjorts i granskningen. 4Enligt förvaltningslagen (1986:223) ska varje ärende där någon enskild person är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. 2006/07:80. 623 kap. 4 § (1942:740). 7Artikel 6:1 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Gäller som lag i enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 8RättsPM 2010:2, utvecklingscentrum, . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Granskningen har utförts med hjälp av både kvantitativa och kvalitativa metoder. Avsikten har varit att ta reda på hur arbetet med bidragsbrottsärenden bedrivs inom hela den kedja av myndigheter som har i uppgift att upptäcka, utreda och lagföra misstänkta bidragsbrott samt att undersöka hur arbetet har utvecklats sedan lagen infördes . För att få en bild av hur arbetet mot bidragsbrott fungerar har vi genom en enkätundersökning ställt frågor till ett urval handläggare vid de bidragsutbetalande myndigheterna, kommunerna och a-kassorna samt till ett urval brottsutredare och åklagare. har även inhämtat och bearbetat statistik från de olika myndigheterna avseende åren 20072010 för att få en bild av hur arbetet har utvecklats . Slutligen har kvalitativa intervjuer gjorts med företrädare för de olika myndigheterna, bland annat i syfte att ta reda på orsakerna till de funna bristerna. Företrädare för och de granskade myndigheterna har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till rapporten. I syfte att undersöka hur arbetet med bidragsbrottsärenden bedrivs inom såväl de bidragsutbetalande myndigheterna, kommunerna och a-kassorna som de brottsutredande myndigheterna har enkäter gått ut till tre grupper: 1)Handläggare på samtliga bidragsutbetalande myndigheter, kommuner och a-kassor, som i sitt arbete kan upptäcka och/eller utreda bidragsbrott. 2)Kontrollutredare på CSN och , som arbetar med att utreda misstankar om bidragsbrott. 3)Poliser och åklagare som arbetar med att utreda och lagföra misstankar om bidragsbrott. Enkätfrågorna handlar bland annat om hur väl insatta handläggarna, poliserna och åklagarna är i bidragsbrottsfrågor, hur de uppfattar ledningens styrning och prioritering av bidragsbrott, hur återkoppling fungerar samt om de upplever några hinder i arbetet med att motverka bidragsbrott. Syftet med enkätundersökningen var att ta reda på hur varje del i kedjan i bidragsbrottsarbetet fungerar, från att en misstanke om brott uppstår vid en bidragsutbetalande myndighet, a-kassa eller kommun till att en åklagare fattar beslut i åtalsfrågan. När det gäller a-kassor, kommuner och polismyndigheter har vi gjort ett urval av fem enheter vid respektive organisation, då det inte varit möjligt att undersöka samtliga enheter. Resultaten som redovisas i den föreliggande Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? granskningsrapporten gäller därmed i första hand för de fem utvalda enheterna, även om de sannolikt är relevanta för fler. En mer utförlig beskrivning av enkätundersökningen finns i bilaga. I granskningen har vi inhämtat, sammanställt och analyserat myndigheternas egen statistik rörande bidragsbrott. Det gäller till exempel polisanmälningar, genomströmningstider, balanser och uppklarade brott. om myndigheternas kostnader och intäkter av bidragsbrottsärenden har inhämtats. I den mån statistik funnits har uppgifter inhämtats för perioden 20072010. Även om det gått sedan bidragsbrottslagen infördes får vi, genom statistiken, en god indikation om i vilken riktning arbetet med bidragsbrottsärenden har utvecklats sedan lagen infördes. Vidare har intervjuer hållits med företrädare för myndigheterna i syfte att ta reda på orsakerna till de funna bristerna, men också för att få hjälp med uttolkningen av resultaten av webbenkäterna. En intervju har även genomförts med företrädare för . Slutligen har även gjort en mindre granskning av ett stickprov av bidragsbrottsutredningar vid i . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 2 Utgångspunkter för granskningen