rir · GZB528 · 2011-12-16 09:00:02 — Medfinansiering av statlig infrastruktur som är den statliga delen av investeringen. Trafikverken valde att i rapporten inte ange några riktlinjer för hur stor denna andel skulle behöva vara. Detta kom också att i praktiken hanteras olika i olika fall i förhandlingsarbetet, vilket beskrivs nedan. Vad gäller att tillåta medfinansieringen att påverka prioriteringsordningen är Modeller och metoder tvetydig. I avsnittet 4, s. 9, anges att En utebliven medfinansiering får således inte rubba denna grundprincip [samhällsekonomisk lönsamhet] för prioritering av objekt. Men i avsnittet som sammanställer modeller för olika medfinansieringsprojekt anger man i tre fall av fyra att förekomsten av medfinansiering påverkar prioriteringen. De fyra kategorier av namngivna investeringar55 i den nationella planen där medfinansiering från en lokal intressent bör aktualiseras är enligt rapporten: projekt med stark påverkan på regional och lokal utveckling, projekt med särskilda effekter på möjligheter till alternativ markanvändning, projekt där lokala krav går utöver trafikverkens grundansvar och slutligen projekt där det finns lokala krav på tidigareläggning och/eller samordning med andra investeringar. Trafikverken menar att alla utom den tredje typen då det finns lokala krav som går utöver allmänintresset bör påverka prioriteringsordningen i åtgärdsplaneringen. Man anförde att Den typ av effekter av infrastrukturanläggningar som rubriceras som regional eller lokal utveckling är svårbedömbara i den samhällsekonomiska kalkylen och i viss utsträckning tas de inte omhand i kalkylen. En lokal, regional eller privat medverkan i finansieringen ger ett uttryck för hur starkt intresset är och kan därmed spela en betydelsefull roll i prioriteringen (sidan 18). Detta står, enligt bedömning, i kontrast till vad regering och riksdag angivit om att medfinansiering inte ska få påverka prioriteringsordningen mellan projekten inför fastställandet av den nationella planen.56 Om medfinansiering tillåts påverka prioriteringen inom åtgärdsplaneringen försvinner frivilligheten med medfinansiering. När det gäller brukaravgifter anger Modeller och metoder att dessa bör ägnas stor uppmärksamhet som en del av den samlade finansieringen av infrastruktur. Man poängterar dock att det måste finnas ett mervärde för 55Rapporten tar också upp en femte kategori som utgörs av smärre, i planerna icke-namngivna projekt med stora krav på flexibilitet för att svara på akuta trafik- och stadsbyggnadsfrågor. granskning avser endast namngivna objekt i nationell plan. 56Trafikverket delar däremot inte denna bedömning, enligt e-post från , . Man anför emellertid ingen förklaring till den avvikande uppfattningen. Medfinansiering av statlig infrastruktur trafikanten och godskunden som följer med den förhöjda avgiften. Trots att man anförde att brukaravgifter skulle ägnas stor uppmärksamhet som finansieringsinstrument fanns inga skrivningar om på vilka principer uttag av brukaravgifter bör vila eller vilka underlag som skulle behöva tas fram rörande intäktsströmmarna, eller riskanalys och riskhantering kring dessa. Ansvarsfördelningen för samhällets infrastruktur När det gäller hur ansvaret för nya investeringar bör fördelas upprepade trafikverken i Modeller och metoder villkoret i infrastrukturpropositionen, det vill säga att den grundläggande ansvarsfördelningen mellan olika offentliga aktörer (och privata) inte skulle rubbas till följd av medfinansieringen. Dessvärre, menade trafikverken, är denna grundläggande ansvarsfördelning ofta oklar i praktiken och därmed bör den förhandlas fram inom ramen för varje enskild medfinansieringsförhandling (sidan 9). hanterades inte av trafikverken Ovan beskrevs att regeringens och båda målsättningar med en medfinansieringssatsning innebar en viss målkonflikt. I uppdraget att utarbeta modeller och metoder som ska tydliggöra förutsättningar för och förbättra möjligheterna till regional, och privat medfinansiering av investeringsobjekt som kommer att inrymmas i åtgärdsplaneringen ligger därmed att identifiera, föreslå en hantering och utarbeta riktlinjer för hanteringen av denna målkonflikt i förhandlingarna. Detta inslag saknas helt i Modeller och metoder. Dokumentationskrav och andra formalia När det gäller formalia angav trafikverken i Modeller och metoder att de avsiktsförklaringar och avtal om medfinansiering som upprättas skulle innehålla uppgifter om projektets syfte och omfattning, tidsplan och finansiering. Vidare borde alla väsentliga kostnadspåverkande faktorer regleras och läggas fast. Avsiktsförklaringar och genomförandeavtal skulle baseras på realistiska kalkyler över projektets slutkostnad. Däremot sade rapporten ingenting om att dokumentera medfinansieringarnas syfte, eller om vilka underlag avseende den lokala nytta som skulle bestämma medfinansieringens storlek som behövde tas fram. Det angavs heller inga övriga dokumentationskrav och inga skrivningar om att varje avtal eller hela medfinansieringsarbetet skulle kunna följas upp. Rapportens bilaga 1 utgjorde en mall i form av en blankett för att dokumentera samverkan i Denna kom emellertid inte att användas i trafikverkens arbete med förhandlingarna. Medfinansiering av statlig infrastruktur Trafikverken förankrade rapporten med Under rapportarbetets gång hade man frekvent kontakt med handläggare i Näringsdepartementet.57 Rapporten överlämnades till som, med ett undantag, var nöjda med dess innehåll.58 Rapporten utgjorde ett underlag till regeringens direktiv till trafikverken om att inleda åtgärdsplanering.59 För trafikverkens arbete med medfinansiering under planeringen anger regeringen i detta direktiv: I samband med arbetet med medfinansieringsfrågor bör trafikverken i övrigt tillämpa huvuddragen i rapporten samverkan i infrastrukturprojekt modeller och metoder, som trafikverken utarbetat på regeringens uppdrag.60 Regeringen modifierade med andra ord ingenting konkret i trafikverkens förslag. 3.2Verken förhandlar om medfinansiering under åtgärdsplaneringen 20092010 Omfattningen av den medfinansiering som drivits före denna åtgärdsplanering varierade över landet. Dels på grund av trafikverkens tradition med starka regioner och svag centralstyrning och dels på grund av att lokala intressen för medfinansiering varierat. I vissa fall hade även regeringen lämnat direktiv om att lokal medfinansiering skulle sökas i enskilda fall. Regeringens initiativ till en utökad och systematiserad medfinansiering gav därför möjlighet att bringa mer ordning och transparens i frågan. Både inom och inom var man positiva till att regeringen såg en möjlighet att få mer medel till statlig infrastruktur och det samlade grepp som åtgärden innebar.61 Tiden för förhandlingar om medfinansiering i åtgärdsplaneringen var mycket knapp: den innebar i princip våren och och . Det är värt att notera att ett antal förhandlingar om medfinansiering inom ramen för åtgärdsplaneringen redan hade påbörjats när trafikverken överlämnade sin rapport och metoder för medfinansiering till . Rapporten kom därmed att få mindre praktisk 57Intervju med tjänsteman i före detta som ledde arbetet med rapporten, . Undantaget var att företrädare för valde bort en av trafikverken föreslagen modell för medfinansiering där intressenten föreslogs få lämna ett årligt bidrag över . Modellen var i allt väsentligt ett slags sätt att komma runt problemen med den kommunala redovisningen av medfinansiering. Denna fråga löstes emellertid med ny lagstiftning på området. 59Intervju med tjänstemän i , . 60Näringsdepartementet (2008b). 61Intervju med tjänsteman i före detta , . Medfinansiering av statlig infrastruktur Inom de två trafikverken arbetade man på delvis olika sätt i processen med att välja ut objekt för, inleda förhandlingar och sluta avtal om medfinansiering med lokala intressenter. 3.2.1Vägverkets förhandlingsarbete kring medfinansiering Inom hade arbetet med E4 inom ramen för närtidssatsningen lett fram till att denna förhandlingsprocess och dess avtal blev förlaga till medfinansieringsarbetet inom åtgärdsplaneringen.62 I enlighet med vad som angavs i Modeller och metoder avsåg man inom ta fram en intressentanalys för varje objekt som kom i fråga för medfinansiering. Inom förordade man att frångå frågan om vems ansvar infrastrukturen I finansieringssammanhang ansåg man det mer relevant att se vem som får nytta av en investering.63 För att kunna föra en diskussion om hur stora de lokala nyttorna är, och därmed hur mycket lokal medfinansiering man skulle kunna förhandla om, hade i Sundsvallsfallet låtit en konsult göra beräkningar av den lokala nytta som projektet skulle innebära för . För vissa, men långt ifrån alla, förhandlingar man inledde gjordes liknande nyttoberäkningar. Dessa uppfattades av de lokala intressenterna ofta som både överdrivna och alltför osäkra (SKL och , 2010, och SOU 2011:12), men tjänade ändå som ett ingångsvärde till förhandlingarna (intervju ). Inom ville man inte ställa något minimikrav på medfinansieringens andel av projektets totala kostnad; detta för att få så förutsättningslösa förhandlingar som möjligt. Man inledde förhandlingsarbetet och prövade sig fram, hanterade problem vartefter de dök upp. Regler och rutiner sattes sedan upp efter vad som upplevdes fungera i sammanhanget.64 Trots ambitionen att pröva medfinansiering för alla objekt som var aktuella för den nationella planen behövde ett urval göras. Inom var det någorlunda uppenbart samtal med lokala parter i vilka fall det kunde finnas ett tillräckligt stort intresse för lokal medfinansiering.65 Största delen av förhandlingsarbetet för räkning bedrevs på regional nivå av verkets regionchefer. Man hade också tillsatt en central samordnare som själv drev och var behjälplig i ett antal enskilda förhandlingar.66 Verkets regionala direktörer tog inledande kontakter med kommunala företrädare för 62Intervju med samordnare av medfinansieringsarbetet, . 66Samordnaren var emellertid engagerad i ett antal förhandlingar. Medfinansiering av statlig infrastruktur att diskutera objekt möjliga för medfinansiering. Det var främst i storstäder och tätorter det fanns tillräckligt stora lokala nyttor att basera en medfinansiering på och därmed kom man att sluta flest och störst avtal om medfinansiering i storstadsregionerna.67 Många kommuner ville förhandla om fler objekt . tillämpade dock som vägledande princip att förhandla objektsvis eftersom åtgärdsplanen är objektsbaserad. I storstadsområdena förhandlade man emellertid om paket av åtgärder. Västsvenska infrastrukturpaketet, som omfattade fördelat på objekten Västlänken, Marieholmstunneln, satsningar på kollektivtrafiken och ett antal smärre investeringsobjekt som inte hade specificerats vid avtalets ingång, är exempel på ett sådant framförhandlat paket. 3.2.2Banverkets förhandlingsarbete kring medfinansiering Inom valde man att arbeta på ett i vissa avseenden annorlunda sätt. Man tillsatte en nationell samordnare för uppgiften och denne inledde arbetet med att ställa samman en idépromemoria68 där medfinansiering som metod preciserades och ett antal principer för arbete presenterades. Gemensamma interna rutiner och avtalsmallar utarbetades bl.a. med juridiska enhet för att förhandlingsarbetet skulle ske så enhetligt som möjligt. Liksom i valde de regionala direktörerna ut vilka objekt som skulle komma i fråga för medfinansieringsförhandling, men det fanns också inom verket en ambition om att åstadkomma en mix av medfinansieringsavtal avseende olika medfinansiärer (kommuner, regioner och näringsliv), storlek och typ av investeringsprojekt samt att man önskade en jämn regional fördelning.69 På bansidan togs inga explicita intressentanalyser eller nyttoberäkningar fram inför förhandlingarna. I den interna idépromemorian identifierades en målkonflikt mellan statens önskan att stärka infrastrukturen (dvs. målet om mer pengar) och det mer allmängiltiga kravet om att staten bör behandla sina motparter likvärdigt. En sådan målkonflikt kräver, enligt promemorian, en ökad transparens för att kunna föra en diskussion kring varför vissa intressenter genom medfinansiering kan köpa sig före i kön eller liknande argument70. I promemorian sökte man därför precisera statens normalansvar på baninfrastrukturområdet. Man anförde också att eftersom arbetet med 67Intervju med samordnare, . 68Banverket (2009a) 69Intervju med samordnare av medfinansieringssatsningen, . 70Banverket (2009a), s. 9. Medfinansiering av statlig infrastruktur medfinansiering har betydande kostnader behöver medfinansieringen täcka ungefär tjugo procent av den statliga delen i investeringen för att medfinansieringen skulle innebära något egentligt nettotillskott till den statliga infrastrukturen. Promemorian antogs inte officiellt av verksledningen, varför det är svårt att bedöma hur stort genomslag den fick i förhandlingarna. Man lyckades i de flesta fallen, enligt nationella samordnare, inte fullt ut att nå den enhetlighet man strävade efter och det berodde bland annat på att många förhandlingar redan hade inletts när samordningsarbetet påbörjades. En annan anledning kan vara att den nationella samordnaren inte hade något beslutsmandat över hur de övriga regionala direktörerna valde att driva förhandlingsarbetet. 3.2.3Verkens samverkan sinsemellan och avstämning med Avstämningar och samverkan mellan verken inleddes så snart samordnare utsetts och av förhandlingar rapporterades och förankrades arbetet med . De båda samordnarna uppger att det rådde olika organisationskultur och tänk, även kring medfinansieringsfrågan, i de två verken. Det var delvis därför och delvis på grund av tidspress man inte lyckades åstadkomma ett enhetligt arbetssätt mellan verken.71 Framförhandlade avtal lämnades enligt Trafikverket72 fortlöpande till och det upptäcktes allteftersom att verken genomförde förhandlingarna på olika sätt och att de skrivit olika slags avtal. Det blev exempelvis tydligt att man inte hade en gemensam uppfattning om vad som skulle anses behöva ingå i en avsiktsförklaring.73 Under processens gång kom successivt att ställa allt högre krav på avtalens utformning. En hypotes skulle, enligt samordnare, kunna vara att impulser till de strängare kraven kom från som önskade tydlig dokumentation över gjorda utfästelser om finansiering medan kanske var mer angeläget om att det skulle slutas så många avtal som möjligt. Även många kommunala företrädare i förhandlingarna uppgav att och sände sådana olika signaler.74 71Intervju med samordnare, . 72Tjänstemännen i bild av detta är att informerades om vissa av avtalen, men inte alla. Uppgift i e-post från . 73Intervju med samordnare, . 74TRV och SKL (2011), s. 19. Medfinansiering av statlig infrastruktur och satte utifrån sina respektive avtal ihop varsin lista över medfinansierade objekt som skulle komma ifråga för den nationella planen. Sedan samordnades denna till en trafikverksgemensam lista i samband med trafikverkens förslag till nationell plan för 2010-2021. I en studie som SKL och låtit göra , samt i intervjustudie framgår tydligt att trafikverken kommunicerat olika budskap, vid olika tillfällen, på central respektive lokal nivå kring vilka förutsättningar som fanns för att medfinansieringen skulle påverka prioriteringar i planen. har begärt att få ta del av samtliga intressentkartläggningar som enligt Modeller och metoder ska göras inför förhandlingar om medfinansiering (sid 16). Vi har även bett att få ta del av de bedömningar/beräkningar av de lokala nyttor som, enligt rapporten och samordnare,75 legat till grund för trafikverkens medfinansieringsförhandlingar. material vi fick in drar slutsatsen att sådana kartläggningar och nyttobedömningar gjorts i vissa fall, men oftast inte. Exempelvis arbetade man inom varken med specifika intressentanalyser eller med specifika nyttoberäkningar över huvud taget och även inom saknas dessa underlag i ett antal fall. En översiktlig granskning av de intressentanalyser och nyttoberäkningar vi tagit del av ger vid handen att deras omfattning och kvalitet varierar. En sammanställning av detta arbete kan fås på begäran. granskning av själva avsiktsförklaringarna och ingångna medfinansieringsavtal återfinns i kapitel 5 nedan. Regeringens och intentioner var att en ökad, frivillig, medfinansiering skulle leda till mer medel till statlig infrastruktur och till bättre infrastruktur främst i form av bättre samordning och bättre regional förankring. Detta skulle uppnås utan att rubba den ansvarsfördelning för samhällets infrastruktur som finns. Inte heller skulle förekomsten av medfinansiering påverka prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten i åtgärdsplaneringen. konstaterar att det finns en målkonflikt mellan de två målsättningarna i regeringens uppdrag. Relationen mellan de två huvudsakliga motiven för en ökad medfinansiering en ökad volym för infrastrukturåtgärder 75 Intervju med samordnare, . Medfinansiering av statlig infrastruktur respektive en bättre utformning av infrastrukturåtgärderna går svårligen att förena utan att man överordnar ettdera målet. Om till exempel en nationell plan, där de ingående åtgärderna sammantaget ska ge en så stor investeringsvolym som möjligt till följd av medfinansiering, skulle tas fram så skulle man behöva göra avkall på målet om att åtgärderna ska väljas så att de ger så stor samlad nytta som möjligt. Den tidläggning av förhandlingarna som regeringen förespråkade i samband med åtgärdsplaneringen leder vidare till drivkrafter för att köpa sig förbi kön och frivilligheten i satsningen faller. mellan satsningens två mål identifierades och analyserades inte i rapporten och metoder. Tvärtemot skrivningarna i proposition och riksdagsbetänkande föreslog trafikverken att medfinansiering ska påverka projektens prioritering jämfört med andra projekt (eftersom medfinansiering signalerar förekomsten av en lokal nytta), men man angav inga principer eller riktlinjer för hur detta ska utföras i praktiken. Vidare föreslog trafikverken att ansvarsfördelningen ska förhandlas mellan trafikverken och intressenten i varje enskilt fall. Inte heller på denna avgörande punkt finns några principer eller riktlinjer angivna i rapporten. Riktlinjedokumentet föreslog möjligen modeller men inte metoder för medfinansiering, enligt bedömning. Dokumentet var mycket vagt i frågor om praktisk tillämpning. Trafikverken stipulerade heller inte några särskilda dokumentationskrav som skulle kunna möjliggöra uppföljning av olika slag. En Banverksintern idépromemoria var mer tydlig i en rad viktiga hänseenden, men det är oklart i vilken utsträckning den kom att tillämpas i förhandlingarna. Under trafikverkens förhandlingsarbete var det oklart, möjligen till följd av de olika dokumentens olika ståndpunkter i frågan, om och i vilken omfattning medfinansiering skulle få påverka prioriteringen eller inte. Det rådde under hela arbetet med medfinansiering stor tidspress. Många förhandlingar hade inletts och pågick redan när riktlinjedokument och regeringens direktiv kom på plats. Arbetssätten och avtalens utformning kom att variera betydligt både mellan verken och mellan enskilda förhandlingar. Medfinansiering av statlig infrastruktur Medfinansiering av statlig infrastruktur 4Beskrivning av olika former av finansiering Inom den senaste åtgärdsplaneringen förekom (utöver EU-bidrag) fyra typer av alternativ finansiering. Dessa är: direkta bidrag från intressenter och förskottering från intressenter vilket definierar som medfinansiering samt trängselskatter och finansierande avgifter vilket regeringen också ser som medfinansiering. I detta kapitel beskriver vi dessa olika typer av finansiering och vilka för- och nackdelar som kan vara förknippade med dem. En vanlig form av medfinansiering är att en lokal intressent lämnar finansiella bidrag till genomförandet av en statlig investering. detta får intressenten bättre insyn under genomförandet och inflytande över utformningen av åtgärden, kanske i form av en högre standard än vad bedömt vara samhällsekonomiskt motiverad eller något tillägg till den ursprungliga versionen. Detta inflytande möjliggör en bättre samordning mellan den nationella infrastrukturplaneringen och de lokala planeringsprocesser som finns, särskilt i de fall där projektet kan beskrivas som en samordning mellan en lokal och nationell investering. Sammantaget menar regeringen att den ökade samordningen och förändrade utformningen innebär att investeringarna blir bättre än utan intressentens bidrag. Såsom framgick i kapitel 3 byggde och grundtanke med denna sorts medfinansiering på att delvis frångå den tidigare principen om att infrastrukturens finansiering sker efter ansvar till att det är rimligt att den som får nytta av en investering är med och finansierar den i motsvarande mån. En fördel med detta är också att kommuner när de tvingas realisera sin betalningsvilja kommer att ha mer realistiska krav och förväntningar på utformning och kostnad för investeringen. Därmed skulle möjligheten att lämna bidrag till statlig infrastruktur få kostnadsdämpande effekter.76 76Detta är en uppfattning som ofta uttalats, men ingen skriftlig källa finns. I SOU 2011:12, anförs att förändringar och tillägg kunnat diskuteras med större delaktighet, legitimitet och trovärdighet, s. 87. Medfinansiering av statlig infrastruktur En uppenbar fördel med medfinansiering i denna form är, såsom regeringen anför i infrastrukturpropositionen, att man kan få till stånd en bättre utformning med en större total nytta om de lokala företrädarna från början kan vara med och påverka planeringen. Lokala företrädare inbjuds tidigt i processen, men ofta låser sig situationen genom att intressenterna kommer med orealistiskt dyra krav på tillägg och standardökningar. Via det kommunala planmonopolet kan de därmed blockera andra, mer kostnadseffektiva lösningar. Att föra in den lokala intressentens plånbok i förhandlingen om utformning och genomförande av statliga infrastrukturprojekt kan därför leda till att dennes krav och intressen kan förhandlas mot finansiella medel och att lämna nödvändiga tillstånd. Detta kan öppna upp låsta förhandlingslägen och möjliggöra att man kan komma vidare i utvecklingen av infrastrukturen.77 En nackdel är emellertid att i en förhandling mellan två offentliga aktörer har ingendera parten egentligen några skarpa kostnadskontrollerande drivkrafter. Ingendera parten har en strikt budget utan har varsin ganska diffus finansieringskälla i form av skattebetalarna (kommunala respektive statliga), se till exempel 2010:25. I de fall man förhandlar om att finansiera en investering med brukaravgifter eller trängselskatt är sannolikt drivkrafterna ännu svagare för förhandlingsparterna att hålla nere på kostnader eftersom kostnaden inte betalas ur kommunens egen budget. Detta torde därmed verka kostnadsdrivande på den lösning som slutligen förhandlas fram. Det är rimligt att anta att ju fler parametrar en förhandling omfattar desto större blir det kostnadsdrivande inslaget. leder alltså ett större förhandlingsutrymme till att öka sannolikheten för att nå en lösning som accepteras av parterna.78 En nackdel med att kommunerna via den kommunala budgeten betalar för statens investeringar är att detta inte innebär några nya pengar till infrastruktur. Medlen tas ur den lokala budgeten, antingen avsatta för lokal infrastruktur (mindre pengar till lokal infrastruktur) eller avsatta för annan verksamhet (mindre pengar till exempelvis förskola, skola, socialtjänst, äldreomsorg och liknande som 2009 utgjorde av de kommunala utgifterna). 77Cars m fl, (2011), s. 45 ff. Medfinansiering av statlig infrastruktur Enligt den Kommunala kompetensutredningen (Fi 2006:4) hade till och med förskotteringar använts i 110 statliga väginvesteringar och i ca 20 statliga järnvägsprojekt. Möjligheten för externa intressenter att förskottera för dem angelägna infrastrukturinvesteringar infördes i och med trafikpolitiska beslut.