rir · GZB513 · 2011-03-30 09:00:00 — Brittiska statsrevisionen NAO17 utgår från variablerna cost, time and performance i sin återkommande granskning av större försvarsmaterielprojekt (Major ).18 I en nyligen avslutad granskning av större materielprojekt inom det danska försvaret, genomförd av danska Rigsrevisionen,19 används på motsvarande sätt variablerna tid, pris og kvalitet för att granska projektens effektivitet. Samma parametrar användes även av den norska Riksrevisjonen, när den granskade materielprojekt inom det norska försvaret.20 Slutligen kan noteras att samordningsavtalet mellan Försvarsmakten och FMV anför följande som grundläggande princip för samarbetet mellan myndigheterna: Materielförsörjningen skall vara kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv där livscykelkostnad inkluderar alla statens kostnader. Materielförsörjningen skall tillgodose de ökade kraven på leveranssäkerhet som insatsförsvarets internationella åtaganden medför. Varor och tjänster skall levereras . Den organisations- och effektbestämmande materiel som anskaffas skall ge tillräcklig effekt där val av lösningar hos länder med likartade behov skall ses som riktmärke för att utan krav på extra åtgärder säkra FM:s behov av 15FMV:s årsredovisning 2008, s. 11. 16Försvarsmakten (2007) Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning, bilaga 2, s. 3. 17National Audit Office. 18National Audit Office (2009) The Major 2009, , s. 6. 19Rigsrevisionen (2010) Beretning til Statsrevisorerne om Forsvarets inkøb af større materiel, s. 1. 20Riksrevisjonen (2005) Riksrevisjonens undersøkelse av materiellinvesteringsprosjekter i Forsvaret. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten operativ förmåga samt interoperabilitet enligt EU- eller Natostandard. Även övrig materiel skall ge tillräcklig effekt, men i avvägningen mellan kostnad, effekt och handlingsfrihet skall här främst kostnaden beaktas.21 Som framgår av ovanstående citat betonar således även Försvarsmakten och FMV vikten av en effektiv materielförsörjning och en god kostnadskontroll i sitt samarbete kring materielfrågor. lämplig utgångspunkt för granskningen, då båda myndigheterna står bakom avtalet i egenskap av beställare (Försvarsmakten) och leverantör (FMV). De mål som åsyftas i avtalet är konkreta till sin karaktär. För att operationalisera granskningens syfte, att undersöka huruvida det internationella försvarsmaterielsamarbetet styrs respektive genomförs på ett effektivt sätt av regeringen och de ansvariga myndigheterna, har formulerat en rimlighetsnorm för den tilltänkta granskningen som anger att det internationella försvarsmaterielsamarbetet ska åstadkomma upphandling eller framtagande av produkter med avsedd prestanda och kostnad som levereras . Granskningsfråga fem gäller huruvida får tillräcklig återrapportering och tillräckligt underlag från regeringen för att kunna utöva sin finansmakt inom det internationella materielsamarbetet. har påpekat brister i regeringens återrapportering. Utskottet anger i ett betänkande att man vid olika tillfällen begärt ett förbättrat underlag för sina ställningstaganden om materielprocessen. I budgetarbetet och 2008 erinrade utskottet om att regeringen tidigare redovisat för öppet i budgetpropositionen kostnaderna för större materielprojekt i s.k. objektsramar. Syftet med objektsramarna var att förbättra styrning och uppföljning av större materielinvesteringar. Utskottet understryker också behovet av att regeringen fortsätter det påbörjade arbetet med att förbättra sin materielredovisning till Vid sidan av den redan förändrade anslagsstrukturen är en utvecklad redovisning av investeringsplanen av betydelse för möjlighet att utöva sin finansmakt.22 Som framgår av ovanstående citat lyfter försvarsutskottet fram den konstitutionellt viktiga frågan om möjligheter att utöva sin finansmakt, vilket är ännu en viktig utgångspunkt för granskningen. 21FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009. 2008/09:FöU10 s. 56. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En kombination av extensiva och intensiva analysmetoder har använts för att besvara granskningens syfte och revisionsfrågor. En enkätundersökning bland ansvariga handläggare på Försvarsmakten respektive FMV har genomförts för att ge en övergripande bild av effektiviteten inom det internationella försvarsmaterielsamarbetet.23 Enkäten behandlade samtliga pågående internationella materielsamarbeten som rör konkreta materielprojekt, och den innehöll frågor om materielsamarbetets inriktning, omfattning och resultat, liksom om förekomsten av mätbara mål för verksamheten. Vidare efterfrågades uppskattningar av livscykelkostnaderna för materielprojekten, liksom orsaker till en eventuell bristande måluppfyllelse. Fallstudier har genomförts av fyra långt gångna eller avslutade materielsamarbeten. Urvalet består av två bilaterala och två multilaterala materielprojekt. Samtliga samarbeten rör kostsamma materielprojekt, som varierar i storleksordning från till . I urvalet av projekt har vi även eftersträvat en spridning mellan de olika försvarsgrenarna. Fallstudierna gäller pansarskottet NLAW, , (NH90) samt undervattensinsatsvapensystemet TMS (Torped Mina Sensor), som avbröts av regeringen. NLAW och TMS utgör bilaterala samarbeten mellan och (NLAW) respektive och (TMS), medan Meteor och utgör multilaterala samarbeten (sexnationssamarbetet respektive nordiskt samarbete). En viktig aspekt för fallstudierna är hur materielprojekten är organiserade och hur de hanteras, samt hur de utvecklats med avseende på leveranstid, kostnad och prestanda jämfört med de ursprungliga avtalen. Fallstudierna har genomförts dels genom intervjuer, dels genom en aktgranskning av relevanta beslutsdokument inom ramen för projekten.24 Granskning av utskottsbetänkanden, regeringsskrivelser och av Försvarsdepartementets skriftliga svar till om redovisningen till , har använts för att besvara frågan om regerings materielredovisning till riksdagen.25 Intervjuer har genomförts vid Försvarsdepartementet och . Revisionsledare deltog i projektgrupp fram . 23Enkäten bestod av 34 unika projekt. 24Det handlar om kravdokument såsom UTTEM, PTTEM, TTEM och TOEM samt lagda beställningar och genomförda omförhandlingar som reglerar förhållandena mellan Försvarsmakten och FMV. 25Skrivelsen efterfrågades inom ramen för en uppföljning genomförd för URA 2010 utifrån den tidigare granskningsrapporten för miljarder (RiR 2004:6) som berörde samma fråga. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Dispositionen för granskningsrapporten är upplagd enligt följande. I kapitel 2 ges en kort bakgrundsbeskrivning av försvarets internationella materielsamarbeten, deras utveckling och nuvarande inriktning. I de därpå följande tre kapitlen redovisas det empiriska material som ligger till grund för granskningen; i kapitel 3 redovisar vi resultaten av den enkätundersökning som genomförts bland pågående materielsamarbeten, i kapitel 4 redogör vi för fyra fallstudier av internationella materielsamarbeten och i kapitel 5 behandlar vi respektive regeringens perspektiv på regeringens materielredovisning till . I det avslutande kapitlet, kapitel 6, sammanfattar och diskuterar vi de slutsatser som dragits av det empiriska materialet. I kapitel 6 redovisas även rekommendationer. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Detta kapitel inleds med en grundläggande beskrivning av försvarets internationella samarbeten och hur de ingår i försvarets materielförsörjning. Syftet är att kapitlet ska ge en övergripande bild av utvecklingen på området , bland annat i termer av ekonomi och betydelse för försvaret. Kapitlet avslutas med en beskrivning av hur materielförsörjningen planeras och genomförs i relationen mellan Försvarsmakten och FMV. Avsnittet ger ledning till de efterföljande kapitlen 3 och 4, som beskriver och analyserar genomförandet av materielsamarbetena. 2.1En bakgrund till området Försvarets internationella materielsamarbeten har utvecklats och utökats i rask takt efter det slut 1989.26 Samarbeten har dock bedrivits även under tidigare årtionden. Formellt kan det moderna internationella samarbetet kring försvarsmateriel sägas ha inletts 1952. Då slöts ett bilateralt avtal med om sekretesskydd vid utbyte av hemlig militärteknisk information. Det följdes av flera avtal som fördjupade möjligheterna till samarbete och informationsutbyte. Dessa, liksom liknande avtal med andra länder, underlättade industriellt samarbete om och när det ansågs önskvärt. Avtalet med gjorde det möjligt för att köpa materiel direkt från den amerikanska regeringen och inte bara från dess industri. Det tillät också, liksom senare avtal med , och , samordnade inköp av militär materiel. Några karakteristiska drag i dessa tidiga samarbeten var att de troligen främst avsåg myndighetssamarbete, det vill säga det var de materielansvariga myndigheterna i respektive land som slöt avtal, inte industrierna. Vidare var samarbetena bilaterala; flernationellt samarbete undveks för att minska riskerna för att information, kunskap och materiel skulle spridas till obehöriga. Samarbete inom forskning och utveckling ansågs känsligt under det . Det etablerades i stället främst med och och/eller de neutrala 26 Kapitlet är delvis baserat på underlag skrivna av docent . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten länderna i , framför allt . var troligen viktigast för relevant information och tillgång till ny militärteknik medan materielsamarbetet med , inklusive export och import, var det mest utbyggda. Genom inträdet i Europeiska Unionen (EU) 1995 fick nya möjligheter att delta i EU:s växande säkerhets- och försvarspolitiska samarbete. Parallellt har Natos samarbete vidgats till att omfatta icke medlemmar genom programmet Partnerskap för Fred (PFF), inom vilket är en aktiv deltagare. Genom och det följande sönderfallet av ändrades också radikalt den tidigare öst-västliga säkerhets- och hotbilden och tidigare position mellan militärallianserna. Flernationellt försvarsindustrisamarbete accepteras även inom forskning och utveckling. Ett uttryck för den formella förändringen var det nordiska avtalet 199427 och än mer det europeiska sexnationsavtalet 2001.28 Europeiska försvarsbyrån (, ) och Nato/PFF- samarbetet anses, tillsammans med LoI/FA-samarbetet (Letter of Intent/ Framework Agreement mellan , , , , och ) utgöra grundbultar inom multilaterala samarbeten på försvarsområdet. Därtill kommer det nordiska samarbetet, som utgör ett komplement till de europeiska och euroatlantiska samarbetena och som inriktas mot rationalitetsvinster och effektivitet inom områden som produktion, utbildning och övning. Ytterligare ett syfte med det nordiska samarbetet är att det ska vara ömsesidigt förstärkande. Natos forsknings- och materielsamarbete är särskilt viktigt vad gäller standardiserings- och interoperabilitetsutveckling, och utgör det viktigaste enskilda bilaterala samarbetet för . Från ett Europaperspektiv utgör även , , och centrala bilaterala samarbetspartner.29 Försvarsmakten anger följande fyra kriterier för definitionen av ett internationellt materiel- och forskningssamarbete: 27Nordac, Nordic Armaments Cooperation, del av Nordefco, Nordic Defence Cooperation. 28Framework Agreement/Letter of Intent (FA/LoI) Avtal av . Det finns på svenska i prop. 2001/02:10 bilaga 2. 29Stödutredningen (2009) Ett användbart och tillgängligt försvar. Stödet till Försvarsmakten, s. 96; samt Försvarsmakten (2010) Förslag till prioritering för deltagande i internationella samarbetsgrupper, underbilaga 3.1, s. 1. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 1)Ett samarbete ska ha ett skriftligt avtal som tecknats av regeringen eller den regeringen bemyndigat med en eller flera nationer eller med en internationell organisation. 2)Samarbetet planeras av Försvarsmakten inom Forskning och teknikutveckling med transfer, studier, konceptutveckling eller övrig så kallad koncerngemensam forsknings- och utvecklingsverksamhet eller materielutveckling. 3)Samarbetet genomförs inom ramen för internationellt samordnad anskaffning eller vidmakthållande inom till exempel Natos myndighet eller så kallade . 4)Samarbetet ska därutöver omfatta eller avses omfatta en samarbetsperiod som överskrider ett år.30 uppgår de internationella materielsamarbetena till 56 stycken med tillhörande arbetsgrupper och undergrupper inom olika områden. Försvarsmakten framhåller dock att vart och ett av dessa 56 samarbeten inte utgör enskilda projekt utan vanligtvis innehåller ett antal arbetsgrupper, inordnade i en hierarkisk organisation.31 Indelningen av arbetsgrupper baseras på aspekter som kapacitetsutveckling, forskning, materielanskaffning, affärsrelationer och försvarsgrenar och kan också variera mellan olika organisationer och olika länder. 2.2Vad kostar internationella materielsamarbeten? Kostnaderna för att bedriva internationella materielsamarbeten framstår som svåra att uppskatta, delvis beroende på att det är en verksamhet som ska genomsyra hela materielförsörjningen. Regeringen har genom ett beslut och därefter med en anmodan 2010 uppmanat försvarsmyndigheterna att redovisa kostnaderna för internationella materielsamarbeten.32 Enligt det svar som Försvarsmakten gav efter uppmaningen 2010 uppgår kostnaderna till 129 miljoner kronor.33 Siffran kan betecknas som projektens overheadkostnader och inkluderar förutom Försvarsmakten även FMV:s och FOI:s kostnader. Beräkningarna utgår från kostnaden för personal (63 årsarbetskrafter), resor, administration med mera i samband med internationella materielsamarbeten.34 30Försvarsmakten (2010) Försvarsmaktens deltagande i internationella materiel- och forskningssamarbeten per , bilaga 1, s. 2. 31Ibid., s. 1 och bilaga 1, s. 2. 32Regeringsbeslut 14 (2009) Uppdrag att redovisa förslag till prioriteringar för deltagande i internationella samarbetsgrupper samt Försvarsdepartementet (2010) Anmodan om att redovisa förslag till prioriteringar för deltagande i internationella samarbetsgrupper. 33Försvarsmakten (2010) Försvarsmaktens deltagande i internationella materiel- och forskningssamarbeten per . 34Ibid., bilaga 1. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Om man därtill lägger kostnaderna för materielprojekten ökar emellertid kostnadsramen till åtskilliga miljarder kronor. Exempelvis kan nämnas att de fyra materielprojekt som vi studerat mer detaljerat har kostnadsramar som varierar per projekt. Det rör sig således om omfattande summor som omsätts i internationella materielsamarbeten. Eventuella vinster av att delta i internationella materielsamarbeten är inte alltid lätta att mäta med någon större exakthet, såvida dessa inte utgör gemensamma upphandlingar av försvarsmateriel, eftersom alternativkostnaden för att upphandla eller utveckla försvarsmateriel som ensam nation i stället för att delta i ett samarbetsprojekt oftast blir hypotetisk. Dessutom hade åtskilliga utvecklingsprojekt inte påbörjats om det inte hade skett inom ramen för ett internationellt materielsamarbete, eftersom kostnaderna hade blivit alltför höga. Både Försvarsmakten och FMV betonar att man har en kostnadsmedveten ansats i sina internationella materielsamarbeten. anger följande: Värdet av pågående internationella samarbeten ska återkommande utvärderas med avseende på såväl uppnådda resultat som utvecklingsmöjligheter. Samarbeten som inte tillför tillräcklig nytta för insatsorganisationen ska avvecklas. Innan ett internationellt projekt påbörjas ska enligt FMV en analys göras av om den potentiella vinsten av samarbetet (i form av ökad effekt, förbättrad interoperabilitet, kostnadsdelning eller tillgång till kompetens) överstiger den prognostiserade kostnaden (i form av administration, resor, förhandlingar med mera). Även om det är möjligt att göra en uppskattning av kostnaden för samtliga de samarbeten där FMV deltar är det dock enligt FMV inte möjligt att väga kostnaderna för ett enskilt samarbete mot den tänkta vinst[en] i varje enskilt fall, med tanke på att huvuddelen av FMV:s kostnader består av arbetstid och att huvuddelen av arbetet troligtvis skulle ha genomförts utan utländsk medverkan.35 2.3Ändrad inriktning på materielförsörjningen utvecklades svensk försvarsmateriel med en svensk profil, i form av tekniska lösningar och/eller operativt bruk som gjorde det svårare för andra länder att förstå dess funktioner och användning. Detta försvårade för potentiella fiender att utveckla motmedel och motåtgärder. strider mot samarbetets principer och internationella insatsers behov av samutnyttjande och interoperabilitet. I stället gäller att europeisk och 35Försvarsmakten (2010) Förslag till prioritering för deltagande i internationella samarbetsgrupper, s. 2, underbilaga 3.2, s. 24. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Nato-länders materiel ska vara så lika som möjligt för att göra internationella insatser så tekniskt och operativt effektiva som möjligt, till exempel genom att anpassas till Natos militära standarder. Från ett traditionellt starkt politiskt stöd för inhemsk utveckling och tillverkning av stora som små materielprojekt för samtliga vapenslag har inställningen ändrats markant . Försvarsbeslutet angav mål för materielförsörjningen såsom ökad handlingsfrihet, minskade långsiktiga ekonomiska bindningar, ökad spårbarhet i beslut (det vill säga tydligare samband mellan anskaffning och behovsuppfyllelse), ökat internationellt samarbete, prioritering av vissa tekniska nischer, skyddet av inhemsk försvarsindustriell kompetens och exportstöd.36 I inriktningspropositionen 2009 anger regeringen följande inriktning av materielförsörjningen: Vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör, om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås, väljas före nyanskaffning. Nyanskaffning bör, när sådan är nödvändig, i första hand ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel. Utveckling bör genomföras först när behoven inte kan tillgodoses enligt ovan.37 Det operativa samarbetet inom och mellan Nato och EU har lett till krav på interoperabilitet för att underlätta samarbetet mellan svenska och utländska styrkor. Det innebär inte bara att anskaffa snarlik eller identisk materiel utan att också delta i utvecklandet av ny relevant teknik. nya anskaffningsstrategi betonar internationellt tekniksamarbete med länder som delar säkerhetspolitiska intressen med, och som har avancerad och relevant forskning och utveckling. Bilateralt är det framför allt med USA38, och , samt flernationellt inom sexnationsöverenskommelsen FA/LoI, inom EU samt inom den europeiska försvarsbyrån () och Nato. I enlighet med detta förespråkar regeringen i den senaste inriktningspropositionen för försvaret att det internationella samarbetet inom materiel- och logistikområdet bör öka. Vidare anför regeringen att [m]öjligheter till samarbete bör utnyttjas om de leder till att uppnå ett eller flera av följande resultat: ökad operativ effekt, förbättrad interoperabilitet, 362002 inleddes regeringens arbete med en ny materielförsörjningsstrategi. Den presenterades försvarspolitiska inriktningsbeslut, proposition 2004/05:5. utvecklats och preciserats i SOU 2005:96 och budgetproposition. Försvarsmakten och FMV antog Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning . 2008/09:140 s. 86. 38Samarbetet med bygger på avtal som senare kompletterats, t.ex. internationella överenskommelser SÖ 2006:32, 2007:63, 2008:4 och 2008:58. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten kostnadsdelning eller tillgång till kompetens vi inte själva har möjlighet att bygga upp eller på annat sätt kan få tillgång till. bör prioritera internationella samarbeten i syfte att finna gemensamma lösningar för vidmakthållande och till gemensam anskaffning av på marknaden tillgänglig och beprövad materiel. Deltagande i samarbete som syftar till utveckling av ny materiel bör minska i omfattning.39 Regeringen konstaterar att samarbete om materielanskaffning, logistik med mera sänker livscykelkostnaderna för materiel och ökar systemlikheten, vilket höjer den operativa effekten vid insatser. påpekar man att internationellt samarbete innebär en ökad komplexitet, och även kan minska den politiska handlingsfriheten, då det är svårt att dra sig ur pågående samarbeten och framstå som en attraktiv samarbetspartner. Dessutom påpekar regeringen att en tydligare prioritering bör göras av vilka typer av samarbeten bör engagera sig i. I , som presenterades , konstaterades att deltar i cirka 500 internationella samarbetsgrupper inom materielområdet, vilket ansågs vara alltför många. Mot bakgrund av detta förordade att [a]ntalet arbetsgrupper som deltar i bör [] kraftigt begränsas. Målsättningen bör enligt utredningen vara att halvera detta antal . [] Berörda myndigheter ges i uppdrag att föreslå en strategi med förslag till prioriteringar för deltagande i internationella samarbetsgrupper.40 konstaterade vidare att är det mest aktiva partnerlandet till Nato vad gäller deltagande i samarbetsgrupper inom Nato/ PFF. Uppskattningsvis deltar i cirka 200 grupper, vilket är ett stort antal också om man jämför med de största länderna inom Nato. påpekade även att det framkommit att deltagandet till stor del sker utan tydlig strategi och att deltagandet dessutom ofta sker utan instruktion och återrapportering.41 uppmanade regeringen att i samråd med FMV och FOI bland annat redovisa myndigheternas inriktning med tillhörande förslag till prioriteringar för deltagande i internationella materiel- och forskningssamarbeten.42 Försvarsmakten bedömde i sitt svar till regeringen att 2008/09:140 s. 96. 40Fö 2009:A, s. 95. 41Fö 2009:A, s. 97. 42Regeringsbeslut 14 (2009) Uppdrag att redovisa förslag till prioriteringar för deltagande i internationella samarbetsgrupper. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten de fulla konsekvenserna av att reducera, alternativt helt avbryta samarbeten är komplexa, svåröverblickbara och omfattar verksamhet vid flera myndigheter. Innan beslut om att avbryta samarbeten tas, torde det vara viktigt att noga överväga konsekvenserna av ett sådant beslut, myndighetsgemensamt och i förekommande fall i samråd med RK/Fö. Att avbryta, eller reducera samarbeten kan påverka relationen till landet, eller organisationen ifråga.43 Försvarsmakten påpekar emellertid att de negativa konsekvenserna av att avbryta materielsamarbeten bedöms bli mindre om ger en rimlig tidsmässig framförhållning på ett minskat eller helt avbrutet deltagande.44 Enligt uppgift från företrädare för Försvarsmakten ska myndigheten först se över om den efterfrågade förmågan är aktuell. Först därefter kan det vara intressant att eventuellt avbryta ett samarbete.45 FMV anser sig ha svårt att lyfta fram enskilda länder som särskilt prioriterade för samarbeten, då det inte råder någon entydig bild mellan de olika försvarsgrenarna. Behoven av internationell samverkan varierar mellan olika områden och även över tiden. FMV anser inte heller att det går att ange ett specifikt antal samarbeten som för många eller för få. Den centrala frågan bör i stället vara om samarbetet leder till att någon av de fyra målsättningarna[46] nås.47 Sammanfattningsvis anger regeringen således att möjligheter till internationellt samarbete bör sökas vid framtida materielanskaffning inom försvaret, men att en tydligare prioritering bör göras av vilka typer av samarbeten ska engagera sig i. materielsamarbeten ska vara den materielförsörjningsstrategi som fastslagits av regeringen, där vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör väljas före nyanskaffning, om detta är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås.