rir · GZB513 · 2011-03-30 09:00:00 — Företrädare för verksamheten vid FMV menar att det allmänt sett finns begränsat med resurser inom myndigheten för att hantera helikoptrar, men detta förhållande bedöms inte ha påverkat tiden för leverans till Försvarsmakten negativt.89 Enligt en källa vid FMV är dock resursläget sådant att det är förenat med risk och påtagliga konsekvenser att anskaffa ett nytt helikoptersystem (). konstaterar att det råder oklarheter om hur regelsystem för certifiering och flygsäkerhetsgodkännande ska hanteras av flygsäkerhetsinspektörer, FMV och industrin. Vidare ska dessa oklarheter ha varit kända , utan att åtgärder har vidtagits för att klargöra vad som gäller förrän . fortfarande allvarligt kunna påverka förutsättningarna för ett flyggodkännande av enligt nuvarande tidsplan.90 Den svenska konfigurationen av , med bl.a. höjt kabintak och unikt ledningssystem (TMS), har sannolikt haft inverkan på leveranserna. är det troligt att andra problem, exempelvis med teknisk dokumentation, har varit den övergripande orsaken till förseningarna. Detta kan styrkas bland annat av att även andra länder, som inte haft motsvarande särkrav, också drabbats av leveransförseningar. På ett mer generellt plan finns ett myndighetsinternt ifrågasättande av hur Försvarsmakten och FMV hanterar kravställningen på materiel som ska anskaffas. Under flera intervjuer med företrädare för Försvarsmakten och FMV framkommer en kritik som går ut på att Försvarsmaktens kravställning är för detaljerad, vilket leder till att anskaffningen blir fördyrad och att det blir svårt att hitta lämpliga leverantörer. Det finns en upplevelse vid FMV att kravställningen ofta är för omfattande och bred, förmodligen till följd av en dragkamp mellan inom de olika försvarsgrenarna vid Försvarsmakten. I sammanhanget bör man även nämna kritik av att Försvarsmakten och FMV inte i alla frågor agerat samordnat gentemot industrin. 89Intervjuer med företrädare för vid FMV (och ). 90SOU 2010:50, s. 210. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten När det gäller den kompensation som utlöses vid förseningar kan konstateras att i ett tidigt skede nådde maximal kompensation enligt avtalet. Därefter kan endast välja att häva kontraktet. teoretiskt kunna minska incitamentet för industrin att fullgöra sina åtaganden enligt avtal. noterar också att omfattande försäkringar om kompensation riskerar att leda till ökade initiala priser för materielen. En avvägning måste således ske mellan kostnad och hur benägen man är att ta risker, exempelvis för förseningar. noterar slutligen att det uppstod en medial uppståndelse i samband med att anskaffade NH90. uppkom misstankar om att en svensk överste och två andra personer hade läckt uppgifter med anknytning till upphandlingen, med följden att det uppstod en misstanke om att rikets säkerhet hade skadats och att upphandlingen blivit fördyrad. Denna händelse har utretts av JK91 och KU92, där den förstnämnda bedömde att det inte kan uteslutas att översten med flera påverkade förhandlingarna, men att det inte finns någon anledning att anta att det slutliga avtalet påverkades på något beaktansvärt sätt. En förundersökning inleddes, men lades ned . är prognosen att markoperativa helikoptrar ska vara verksamma i Försvarsmakten först . Helikoptrarna med sjöoperativ konfiguration väntas vara operativa 2020.93 Som konstaterats i föregående avsnitt finns emellertid risker som måste hanteras för att inte ytterligare förseningar ska uppstå. Förseningarna av har i kombination med en genomförd avveckling av föråldrade helikoptersystem medfört betydande brister i den operativa förmågan i förhållande till vad som anges i rådande förbandsmålsättning. Vidare är det sannolikt att kraven på medeltung helikopterkapacitet kommer att öka ytterligare, exempelvis i samband med svenska åtaganden i utlandsinsatser samt för EU:s stridsgruppskoncept.94 Det finns brister inom medeltung helikopterkapacitet för trupp- och materieltransport samt ytstrid och ubåtsjakt. Inom sjöstridssidan är problemen särskilt omfattande, eftersom den helikopter som tidigare primärt användes för sjöoperationer, , i allt väsentligt är förrådsställd i väntan på 91Justitiekanslern (2003) Regeringens uppdrag till Justitiekanslern att granska berednings- och beslutsprocessen avseende vissa utlåtanden och yttranden av Försvarsmakten. 92Konstitutionsutskottet (2001), bet. 2001/02:KU20. 93SOU 2010:50, s. 118, och 135. 94Ibid., s. 135. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten att avvecklas.95 Vidare har Försvarsmaktens förmåga att stödja samhället med medeltunga helikoptrar gått ned väsentligt, vilket skulle kunna få allvarliga konsekvenser om det civila samhällets helikopterresurser inte räcker till vid en större naturkatastrof eller olycka.96 konstaterar att försvarets helikopterbataljon på kort sikt kommer att sakna förmåga att stödja insatsförbanden i samband med taktiska transporter och medicinsk evakuering. Problemen ställs på sin spets exempelvis under kommande beredskapsperioder, såsom EU:s Battlegroup (BG11 respektive BG14) och i samband med internationella insatser.97 Efter att lade fram sitt slutbetänkande har regeringen bemyndigat Försvarsmakten att anskaffa ett nytt medeltungt helikoptersystem (kallat ). Enligt regeringen kommer tillgång till ett nytt system att avsevärt öka försvarets samlade förmåga.98 I budgetpropositionen anges också att helikoptern kommer att medge en förlängning av bidraget med en helikopterenhet i . kan konstatera att hanteringen av livstidsförlängning och modifiering av befintliga helikoptersystem är omtvistad. Avvecklingen av genomfördes trots kännedom om förseningar av . Med facit i hand underskattades riskerna för förseningar. råder det ingen tvekan om att man kan ifrågasätta vilka uppgifter som skulle kunna utföra och vilka kostnader som är förknippade med en livstidsförlängning och nödvändiga modifieringar. Till detta problemområde ska adderas att modifieringen av till 10b, med syfte att kunna verka i förhöjd hotmiljö och genomföra evakuering av skadad personal, också har försenats kraftigt. 4.1.5Ekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenser Det nordiska samarbetet inom NSHP varade bara fram till upphandlingsfasen, som sköttes av respektive land. kan konstateras att av samarbetet mellan de nordiska länderna återstår bara ett samarbete mellan och avseende flygunderhåll. Det nordiska samarbetet om kostnadsdelning för utbildning, underhåll med mera har därmed blivit 95Regeringen (2010) Så här löser vi problem med helikoptrarna, debattartikel i . I Försvarsmaktens årsredovisning (s. 62) rapporteras att hade totalt . flög totalt 600 respektive . 96SOU 2010:50, s. 136. 97Ibid., s. 137. 98Regeringen (2010) Så här löser vi problem med helikoptrarna, debattartikel i . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten betydligt mindre omfattande än vad som förutsågs när beslut om anskaffning fattades.99 Förseningar leder normalt sett till kostnadsökningar kopplade till svensk personal, lokaler med mera. Andra förseningskostnader som kan noteras är att valutaförändringar fram till utgången av 2010 har medfört en ökad kostnad på en kostnad som sannolikt inte blivit lika omfattande om helikoptrarna hade levererats i tid.100 Försvarsmakten har försökt minska konsekvenserna av förseningarna genom att modifiera och livstidsförlänga befintliga helikoptersystem, med varierande resultat. Modifieringar och livstidsförlängning medför naturligtvis ökade kostnader för försvaret. innebär förseningar av inkommande helikoptersystem och genomförd avveckling av gamla system framskjutna betalningar och minskade drifts- och verksamhetskostnader. Försvarsmakten har en betydande uppgift i att hantera situationen när omfattande planerade betalningar inte kan genomföras på grund av förseningar. Förhållandet skärps genom att Försvarsmakten inte har möjlighet till anslagssparande. Flera ansvariga för materielplaneringen vid Försvarsmakten påpekar det bekymmer som uppstår när faktureringen av , som är ett mångmiljardprojekt, glider över budgetåren. Konsekvenserna av detta är att materielplaneringen i stort återkommande måste ses över. Det kan också innebära att andra materielprojekt måste tidigare- eller senareläggas. Kostnaderna för detta, såväl nominellt som verksamhetsmässigt, har inte klarlagts i denna granskning. Dock menar att konsekvenserna sannolikt är substantiella. Ekonomiska beräkningar och livscykelkostnadsanalyser i TTEM För att kunna göra en effektiv materielplanering krävs bland annat livscykelkostnadsanalyser som hanterar samtliga aspekter av ett materielsystem. Detta är vitalt för den totala systemsamordningen och kostnadsbilden. En genomgång av måldokumentet som låg till grund för anskaffningsbeslutet redovisar en rudimentär analys vad gäller projektets ekonomi. Den enda siffra som anges rörande ekonomin är ett tak för anskaffningskostnaden, exklusive kostnader för ett gemensamt centralt underhållskoncept eller utbildningsanläggningar och simulatorer. Det bör påpekas att denna 99SOU 2010:50, s. 209. 100FMV:s yttrande över rapportutkastet, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten målsättning då gällde en anskaffning av 25 helikoptrar, det vill säga 7 fler än de 18 som slutligen beställdes. Detta belopp har med god marginal överskridits. Vidare saknas i målsättningsdokumentet en redovisad livscykelkostnadsanalys. I dokumentet anges endast följande: Livstidskostnader, LCC, för anskaffning och drift av helikoptersystemet bör inte överstiga XX Mkr.101 Noteras kan att någon summa inte har preciserats, utan att citatet ovan är korrekt återgivet från målsättningsdokumentet. Från FMV framhålls dock att inför utvärderingen mellan huvudkandidaterna för avvägdes bland annat pris och livscykelkostnad.102 Denna analys har emellertid inte arbetats in i måldokumentet för anskaffningen för . Nästa fallstudie rör . medverkar tillsammans med , , , och i utvecklingen av en ny radarjaktrobot, Meteor.103 Roboten är avsedd att bäras av flygplan och användas mot andra flygplan i luftstrid. Den kan användas utan att piloten själv ser fienden. Regeringen rapporterar i budgetpropositionen att är utrustad med en radarjaktrobot, Rb99/AMRAAM, som når slutet på sin livslängd kring 2015. Vapnet är viktigt för flygsystemets operativa effekt, varför ett ersättande system har bedömts som nödvändigt.104 Meteor har sitt ursprung i , som önskade utveckla och skapa förutsättningar för en europeisk jaktmissil. var ett av länderna som bjöds in att delta. Svenska analyser av olika handlingsalternativ avvägde Meteor mot bland annat en senare version av AMRAAM samt de amerikanska koncepten FMRAAM och ERAAM. Inför beslutet om en ny radarjaktrobot drog FMV slutsatsen att Meteor var det bästa alternativet på marknaden. Meteor erbjöd bäst kravuppfyllnad, högst överlevnad för eget flygplan, störst utvecklingspotential och tillgång till 101Försvarsmakten (1999) PTTEM för . 102SOU 2010:50, s. 199. 103Meteor benämns i Beyond Visual Range Air-to-Air Missile (). 2009/10:1. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Vidare bedömdes projektet vara gynnsamt för kompetensen inom svensk försvarsindustri vilket då var viktigt att ta hänsyn till vid beslut om materielförsörjningen.105 Frågan om en ny radarjaktrobot till kom att hanteras i . I budgetpropositionen skriver regeringen att vid sidan av ökad operativ förmåga till svenskt försvar, kan utvecklingen av Meteor bli en faktor vid eventuell export av . Vidare får en god kunskap om robotens sekretessbelagda funktioner, vilket sannolikt inte skulle ha varit fallet vid en direktanskaffning. Regeringen tar också upp vikten av att behåller och utvecklar den inhemska kompetensen inom robotområdet. Vi kan också konstatera att det då fanns en tvekan från Försvarsmaktens sida, som utpekade ett antal tekniska, tidsmässiga och ekonomiska risker med Meteor. I budgetpropositionen konstaterar regeringen att sådana risker är oundvikliga vid utveckling av högteknologi och att Meteor ger en ytterligare utvecklad förmåga.106 I en intervju med företrädare för projektet på Försvarsmakten framgår att ansvariga för flygverksamheten vid myndigheten inte förespråkade Meteor framför andra lösningar. Att delta i utvecklingen av Meteor bedömdes snarare kunna få negativa konsekvenser på seriebeställningens omfattning. Genom att välja en annan lösning, det vill säga köpa ett befintligt system, ansågs det finnas möjlighet att kunna anskaffa fler robotar och därigenom uppnå en större kapacitet för militär förmåga.107 Slutligen valde dock att delta i utvecklingsprojektet . I avtalet ingick en option för samarbetande länder att i ett senare skede lägga beställningar på serieleveranser till ett fördelaktigt pris.108 Utvecklingen av Meteor genomförs i ett internationellt samarbete mellan och fem andra nationer. Samarbetet är det första konkreta materielprojektet som utvecklats inom ramen för LoI-samarbetet. Arbetet styrs genom ett MoU- avtal, som ländernas regeringar har skrivit på.109 En projektgrupp (IJPO) inom den brittiska försvarsmaterielmyndigheten (DE&S) företräder de övriga länderna i upphandlingen av Meteorsystemet.110 105FMV (2000) rekommendation. 2001/02:1. 107Intervjuer med företrädare för Meteor vid Försvarsmakten och . 108Intervjuer med företrädare för Meteor vid FMV . 109Ett bemyndigande om att genomföra förhandlingar om ett MoU utfärdades av regeringen . Källa: Prop. 2001/02:1. 110Projektet leds av ett International Joint Programme Office (IJPO) som finns inrättat hos DE&S i . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Meteorkontraktet undertecknades av DE&S och huvudleverantören . Den gemensamma delen av kontraktet omfattar utveckling av Meteorsystemet och underlag för certifiering.112 I har utvecklingen av Meteor och den partiella integrationen hanterats som en samlad beställning. En offertförfrågan från Försvarsmakten till FMV skickades ut , vilket var MoU hade avtalats. Huvudleverantör för den partiella integrationen på är . En slutrapportering av arbetet ska göras . I beställningen utelämnas dock en rad uppgifter som måste hanteras innan systemet kan betraktas som slutlevererat och operativt. Serieleveranser ingick inte, ej heller integration på som innebär operativ status. på dessa beslut anses från företrädare för projektet på FMV vara ett rimligt förfarande. I detta fall innebar den valda strategin inte ökade kostnader för serieanskaffningen. Vidare fick FMV bättre förutsättningar för att utvärdera olika alternativ inför ett beslut om serieanskaffning. Det bedömdes också finnas tid för en slutlig integrering, så att något förmågeglapp inte skulle uppstå mellan ingående och utgående robotsystem.113 I offerten från FMV, som är underlag för beställningen, betonades vikten av att utreda modellerings- och simuleringsstöd. Vidare förutsattes att Försvarsmakten ställde ett antal resurser till förfogande för projektet, exempelvis flygplan (och SK60), mark- och testutrustning, personal och simulatorer. beslutades om en svensk anskaffning av serietillverkade Meteor. Den svenska beställningen går via Försvarsmakten och FMV till brittiska DE&S som samordnar upphandlingen mot industrin. Projektet är planerat att löpa och framåt.114 I projektet ingår också slutlig integration på . 111Huvudleverantör är det samägda fransk-engelsk-italienska företaget (Matra-BAe ). MBDA företräder ett industrikonsortium som består av () tillsammans med MBDA UK, MBDA , MBDA och Inmize . Därtill finns ett stort antal underleverantörer i medlemsländer. 112Certificate of Design (CoD). 113Intervju med företrädare för Meteor vid FMV . 114FMV (2005) Milstolpsrapportering avseende MS 323 METEOR, samt kompletterande uppgifter från företrädare för Meteor vid FMV . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 4.2.2Uppföljning av tid, kostnad och prestanda Uppföljningen av projektets leveranstid har inriktats mot utvecklingsdelen av Meteor. När det gäller seriebeställningen av Meteor till det svenska försvaret har beslut om anskaffning fattas relativt (), och de planerade leveranserna till har än så länge inte försenats. I uppföljningen har vissa centrala milstolpar följts upp. Av särskild betydelse i projektet är när roboten uppnått Certificate of Design (CoD), det vill säga när designen för Meteor slås fast. Fram till att denna rapport slutfördes har projektet utveckling och partiell integration av Meteor omförhandlats , med anledning av leveransproblem. Uppföljningen visar att flera centrala milstolpar för utvecklingen har förseningar på mellan . Enligt uppgift från FMV är detta kopplat till bristen på Eurofighterplan för provverksamhet. En mindre försening (2 månader) av en milstolpe orsakades av att FMV underskattade tidsåtgången för att analysera IJPO:s underlag. Men framför allt finns förseningar när roboten ska ha uppnått CoD. Här rör det sig om en försening på mellan 26 och 36 månader.115 Detta är enligt FMV helt kopplat till bristen på Eurofighterplan för provverksamhet. Bristen på Eurofighterplan har enligt FMV medfört att hade utvecklingen av Meteor fördyrats avsevärt.116 Merkostnaden för är dock avgränsad.117 De svenska fördyringarna är kopplade till de personalkostnader med mera som uppstår för förseningen. inte upparbetade kostnader på FMV nått planerad omfattning, varför extrakostnaden kan anses ha blivit något lägre. ökade kostnadsramen på grund av dyrare integrationskostnader i , vilket medförde omförhandlingar av avtalet mellan Försvarsmakten och FMV. I övrigt finns inga prognostiserade kostnadsökningar.118 115Förseningen redovisas som ett tidsspann, beroende på att milstolpsplaneringen justerades tidigt efter beslut om att delta i utvecklingen av Meteor. 116Den senaste omförhandlingen mellan Försvarsmakten och FMV genomfördes . Orsaken var försening i milstolpsleverans från FMV, kopplat till den uteblivna utprovningen av Meteor på . Källa: FMV (2005) Milstolpsrapportering avseende MS 323 METEOR, FMV (2010) Meteor utveckling och integration, årsrapport . 117FMV (2010) Meteor utveckling och integration, årsrapport . 118Intervju med företrädare för Meteor vid FMV . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Sammantaget har projektet utveckling och partiell integration totalt sett fördyrats. Företrädare för projektet vid FMV framhåller dock att fördyringen inom partiell integration inte innebär någon fördyring av projektet i sin helhet. I förhandlingen med om partiell integration bestämdes en kostnadsram för en slutintegration på , som inkluderar kostnaderna för partiell integration. Denna ram har inte förändrats, vilket innebär att kostnader för slutintegrationen ska ha minskat med motsvarande kostnadsökning för partiell integration.119 Med tanke på att svensk medverkan i Meteor är ett mångmiljardprojekt framstår kostnadsökningen för svensk del som blygsam. Vad gäller anskaffningen av Meteor så planerades det i materielplanen in en ramreservation för serieanskaffning av ny radarjaktrobot. Denna ram behövde emellertid kraftigt justeras när analyser av behov och kostnader för serieanskaffning pekade på ökade kostnader. Beslutet om serieanskaffning är taget och finns inga ändringar för leveransernas genomförande eller kostnad. Det finns uppgifter som pekar på vissa negativa prestandajusteringar inom . Tidigt i processen, , aviserade Försvarsmakten en justering av måldokumentet för missilen (PTTEM). Detta berodde på att systemet inte uppfyllde ett visst svenskt krav som rörde robotens prestanda.120 Detta är en följd av att samarbetet med andra länder innebär att hänsyn måste tas till andra länders flygvapensystem och de begränsningar som ligger däri. Från FMV:s sida framhålls dock att den slutliga prestandan inte påverkas av denna eftergift. rapporterade FMV att det fortfarande fanns ett antal tekniska risker med utvecklingen av Meteor. Av kända tekniska risker bedömdes bara en kunna påverka projektet. Övriga risker ansågs vara tekniskt hanterbara, även om gemensam syn på hur kostnader skulle fördelas i vissa fall saknades.121 kan konstatera att det tog innan samarbetet nådde fram till ett konkret avtal. Eftersom Meteor bygger på ny teknik krävdes en omfattande riskhantering, vilket tog tid. Oklarheter i offerten, nationella tilläggskrav och tolkningsproblem av kontraktsutkastet samt nationella 119Intervju med företrädare för Meteor vid FMV . 120Försvarsmakten (2002) Beställning av verksamhet inom MS 323. 121FMV (2010) Meteor utvärdering inför anskaffning av radarjaktrobot. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten ekonomiska svårigheter medförde också att utvecklingsavtalet, i sin helhet, försenades. Brittiska statsrevisionen konstaterade att , det vill säga perioden - 2002, försenades på grund av förseningar vid kontraktsskrivningen.122 kom senare att drabbas av ytterligare förseningar. Orsaken är att det huvudsakliga provflygplanet för utvecklingen, , inte har kunnat användas som planerat. Trots att är operativt framgår att länderna som använder inte har lyckats att leverera plan för provverksamhet med Meteor. Skälen till detta har inte utretts inom ramen för denna granskning. Utvecklingen av Meteor har väsentligt påverkats av val att på egen hand förbereda för Meteor. Genom bestämdes att det europeiska stridsflygplanet skulle vara huvudsakligt provflygplan vid utvecklingen av Meteor. föreslog att också skulle ingå som provflygplan i projektet, med vissa delade kostnader. Det svenska förslaget kunde därför betraktas som en form av riskreducering av projektet. De andra deltagarna var dock inte beredda att finansiera ytterligare ett provflygplan. valde då att bekosta en förberedande integration av roboten på , parallellt med utvecklingen av Meteor, så att ett finns tillgängligt för robotprov. konstaterade i en rapport att ursprungliga ambition om riskreducering i stället hade medfört ett ökat svenskt åtagande med höjt svenskt risktagande.123 Problemen med medförde visserligen vissa förseningar av integrationen på . uppstod nya möjligheter att utöka den svenska provflygverksamheten.124 I och med att rekonstruerades 2008 gavs en större roll, med nya beställningar till från projektkontoret i Det antal robotar som ska serieanskaffas är enligt företrädare för materielsystemet vid Försvarsmakten acceptabel men, enligt nuvarande behovsanalys, i nedre gränsen av behovet. Dock finns möjligheten att efter hand, om behovet ökar, lägga ytterligare order på serieanskaffning.126 122National Audit Office (2002) Major 2002. 123Riksrevisionen (2004) Materiel för miljarder, s. 97 - 98. 124FMV (2009) Meteor utveckling och integration. 125Inom projektet benämns omstruktureringen som realignment. 126Intervju med företrädare för Meteor vid Försvarsmakten, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Ursprungligen fanns en målsättning om att Meteor skulle vara operativt på Jas 2010.127 Denna målsättning formulerades 2002, det vill säga vid ingåendet i . Denna målsättning reviderades inför beslutet att serieanskaffa Meteor (). ska vara initialt operativ 2015 respektive fullständigt operativ med Meteor 2018.128 Sett utifrån tidpunkten då dagens bestyckning av troligen börjar falla för åldersstrecket, förefaller inte förseningarna inom utvecklingen av Meteor medföra några allvarliga konsekvenser ur ett förmågeperspektiv. Däremot finns inte någon större mån för ytterligare förseningar. Om dagens planering hålls kommer det således inte att uppstå någon övergångsperiod där är bestyckat med en föråldrad radarjaktrobot eller saknar adekvat beväpning. 4.2.5Ekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenser Uppföljningen av Meteor pekar på att fördyringen inom projektet, för svensk del, planeras bli förhållandevis begränsad. Fördyringen är kopplad till ökade personalkostnader med mera när samarbetsprojektet försenats utanför påverkan. Detta innebär en total kostnadsökning i projektet på , vilket måste betraktas som ett mycket gott utfall.