rir · GZB53 · 2011-01-20 09:00:00 — Det kan både vara fråga om ett långdraget sakkunnigförfarande och en väntan på att den rekryterade blir fri från andra åtaganden. Av de Linnéstöd som beviljades 2008 har två tredjedelar angivit att de har haft fördröjningar i arbete på grund av långdragna rekryteringsprocesser. Fem av de 18 mottagna Linnéstöd som har studerats anger att de har haft svårt att rekrytera doktorander.66 undersökning av fördröjning i användandet av Linnéstöd ger emellertid en något annorlunda bild. I genomsnitt har Linnéstödet en fördröjning motsvarande 7 månader av de 18 månader miljöerna haft stödet. Totalt har Linnéstöden oförbrukade bidrag om , vilket motsvarar av den ökning i oförbrukade bidrag som skett totalt vid lärosätena mellan 2008 och 2009.67 De oförbrukade Linnébidragen kan dock utgöra en stor andel av enskilda institutioners och fakulteters oförbrukade bidrag. Totalt sett stod Linnestödet för av de oförbrukade medlen vid den naturvetenskapliga fakulteten vid , vilket motsvarar en femtedel av ökningen av oförbrukade bidrag . Vid kemiska institutionen vid stod Linnéstödet för drygt tre fjärdedelar av ökningen av oförbrukade bidrag mellan 2008 och 2009.68 64KTH, Åsredovisning 2008, s. 41. För en diskussion om ökade oförbrukade bidrag se HSV (2009), Högskolans ekonomi 19972007 vad har hänt?, s. 4142. 65Intervju Lunds universitets rektor. 66Vetenskapsrådet, First evaluation of the 2008 grants, rapport 7:2010. har även fått ta del av primärmaterialet från självutvärderingarna. 67Vetenskapsrådet, självutvärderingar Linnéstöd; , First evaluation of the 2008 grants, rapport 7:2010. efter beviljat stöd har den första utvärderingen av Linnémiljöer ägt rum. I redovisas utvärderingen som utförts av en internationell expertpanel. I samband med utvärderingen skickade alla 20 Linnémiljöer in en självutvärdering till . Av dessa självutvärderingar är det 18 som redovisar utfallet av inkomster och kostnader från projektets start fram /2010. De 18 Linnémiljöerna redovisar sammanlagt i oförbrukade forskningsbidrag. I denna siffra ryms både Linnémiljöer som bara redovisat själva Linnéstödet, men också Linnémiljöer som även redogjort för annan finansiering av verksamheten. av självutvärderingarna kan man följa Linnéstöd urskilt från andra inkomster och kostnader i projekten. Oförbrukade Linnébidrag från dessa forskningsmiljöer uppgår till , vilket utgör av det totala Linnéstödet som utbetalats . 68Göteborgs universitet, ekonomisk redovisning oförbrukade bidrag 20042009; , ekonomisk redovisning oförbrukade bidrag 20042009. , First evaluation of the 2008 grants, rapport 7:2010. Linnéstödet vid kemiska institutionen i ansågs i utvärdering inte ha uppvisat en tillräckligt god organisation och var den enda miljön av satsningar vars bidrag sänktes. Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor Detta innebär att oförbrukade bidrag års Linnéstöd kan förklara av ökningen i totala oförbrukade bidrag . Linnestöden utgör av de största årliga satsningarna på starka forskningsmiljöer från forskningsfinansiärerna.69 Det innebär att om övriga miljöstöd följer samma mönster som Linnéstöden skulle av ökningen av oförbrukade bidrag kunna förklaras av dem. Miljöstöd av olika slag bidrar alltså till förekomsten av oförbrukade bidrag och till den observerade ökningen. 4.1.4Förskott inte förklaring till ökningen av oförbrukade bidrag framför som en förklaring till oförbrukade bidrag att bidrag betalas ut i klump i förskott. Enstaka lärosäten anger i sina enkätsvar att oförbrukade bidrag har ökat på grund av att fler finansiärer betalar ut bidrag som stora klumpsummor i förskott.70 Bidrag till dyr utrustning kan uppgå till betydande summor och betalas vanligtvis ut som en klumpsumma. Då utrustning köps, kan dessa kostnader och eventuella lån upptagna hos Riksgälden finnas kvar under kontot oförbrukade bidrag, eftersom de intäktsförs i takt med avskrivningen. Bidrag avsedda för investering i anläggningstillgångar vid lärosätena tycks dock generellt inte ha ökat under de senaste åren.71 Inom vissa områden, till exempel arkeologi, har mer dyr utrustning blivit avgörande för forskningens genomförande. I övrigt menar de forskare har intervjuat att ingen förändring mot dyrare utrustning skett . Däremot finns det behov av att spara bidrag så att apparatur kan ersättas eller lagas om något händer. Ingen av de åtta forskningsfinansiärer har ställt frågor om utbetalningsrutiner till, anger att dessa har förändrats i riktning mot större förskottsutbetalningar.72 Exempelvis betalar ut bidragen 69Sandström, , , , , Hans Excellens: om miljardsatsningarna på starka forskningsmiljöer, s. 1113. 70RiR enkät, fråga 5: Om volymen på oförbrukade forskningsbidrag har ökat 2009 vid ert lärosäte, vad kan förklara denna ökning? Ange de tre viktigaste förklaringarna. Tre lärosäten av 29 anger bidrag utbetalde som större summor i förskott som en förklaring till oförbrukade bidrag. För en diskussion om ökade oförbrukade bidrag se även HSV (2009), Högskolans ekonomi 19972007 vad har hänt?, s. 4142. 71Se exempelvis och , årsredovisningar 20032009. Medel avsatta till anläggningstillgångar utgör av de oförbrukade medlen vid , vilket innebär en minskning . Även vid har andelen sjunkit något. 72Formas, FAS, , , , , , . Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor till lärosätena i tolftedelar, kvartalsvis eller årsvis. Mistra betalar ut bidrag i förskott tertialvis, men först efter det att lärosätet har rekvirerat pengarna. har ett system där bidragen, efter det inledande året, betalas ut efter att projektledare har redovisat lägesrapporter enligt en på förhand uppgjord plan. EU-medel betalas ut med en något större andel av betalningen . Likväl tycks det inte föreligga en allmän trend mot stora förskottsutbetalningar. För Linnéstöd och andra större strategiska satsningar betalas bidrag inte ut för än ett år.73 Bidrag som betalas ut i klump och i förskott kan utifrån vad som framkommit i granskningen inte förklara ökningen av oförbrukade bidrag, inte heller förekomsten av oförbrukade bidrag kan i någon högre grad härledas till detta. 4.1.5En stor andel bidrag har varit oförbrukade länge Både i enkätsvar och i fallstudien framkommer att lärosätena menar att oförbrukade bidrag främst uppstår . Detta stöds inte helt av de genomgångar som har gjort inom fallstudien. har bearbetat den ekonomiska redovisningen vid två fakulteter vid för att illustrera hur länge bidrag legat oförbrukade vid lärosätet. Tabell 4.1 Oförbrukade bidrag fördelat utifrån startår vid humanistisk och naturvetenskaplig fakultet, 2006 och 2009 fakultet (%) fakultet (%) fakultet (%) fakultet (%) Källa: , ekonomisk redovisning, oförbrukade bidrag. Anmärkning: Beräkningarna utgår från utgående balans för projekt utifrån angivet startår. Då datum lagts in på ett avvikande sätt i databasen har detta korrigerats. 73 Förfrågan via telefon eller e-post till finansiären, svar inkomna mellan och . Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor Tabell 4.1 visar att ungefär en tredjedel av de oförbrukade medlen vid humanistisk och naturvetenskaplig fakultet härrör från nystartade projekt, dvs. säga från som de beviljats bidrag första gången. Det tyder på att det finns en startsträcka för att komma i gång med nya projekt, men också att denna förefaller vara oförändrad . Det som har förändrats är att en större andel oförbrukade bidrag ligger kvar från projekt där forskare redan har haft på sig att omsätta dem i verksamhet. Andelen bidrag som blivit liggande längre än , dvs. projekttid inklusive att disponera pengarna under, har minskat . Det äldsta projekt som redovisade oförbrukade bidrag 2009 hade påbörjats . En anledning till att äldre bidrag kan ligga kvar som oförbrukade är att redovisningen kan variera när det gäller återstående medel för avslutade projekt där lärosätet har rätt att behålla överskottet. I vissa fall förblir sådana bidrag redovisade som oförbrukade. I andra fall intäktsförs de och tillförs myndighetskapitalet.74 Genomgången tyder på att det inte enbart är i den inledande fasen av projekt som oförbrukade bidrag uppstår. 4.2Lärosätenas uppföljning kan påverka uppkomsten av oförbrukade bidrag En stor majoritet, 25 lärosäten, beskriver att de följer upp utvecklingen av oförbrukade forskningsbidrag , enligt svaren på enkät till 29 lärosäten. De flesta lärosätena genomför uppföljningar en till per år.75 Lärosätena som varit föremål för fallstudien beskriver i enkäten att uppföljningar av oförbrukade forskningsbidrag görs vid tertialboksluten, alternativt kvartalsboksluten. Detta görs på fakultets- och/eller institutionsnivå.76 Alla lärosäten i fallstudien menar att det är prefekten som har ansvar för att åtgärder vidtas om ett projekt förbrukar sina bidrag i en mycket långsammare takt än vad som beräknas i projektplanen.77 74Göteborgs universitet har mot denna bakgrund beslutat att införa skärpta riktlinjer för avslutning av bidragsfinansierade verksamheter fr. o m. bokslutet . 75För redovisningar i tabellform, se bilaga 1. 76Vid är det fakulteterna som ansvarar för en mer detaljerad uppföljning och som genomför kvalitetskontroller av periodiseringarna. Vid ska kommentarer lämnas från institutioner till fakultetskansli i de fall det finns risk för underskott vid slutdatum, om slutdatum ändrats, eller om projekten är passiva. RiR enkät, svar på fråga 2b, , , kap. 7 Externt finansierad verksamhet GU 2010-04-2, s. 2930. 77Vid har projektledaren också detta ansvar, och vid har fakulteten också del i detta ansvar. RiR enkät, svar på fråga 8, Vilka åtgärder vidtas om ett forskningsbidrag förbrukas i markant långsammare takt än vad som planerats? och fråga 9, Vem har ansvar för att åtgärder vidtas om ett forskningsbidrag förbrukas i markant långsammare takt än vad som planerats?. Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor har, liksom , en långtgående decentralisering av beslutsfattandet. Vid alla tre lärosäten som ingår i fallstudien ansvarar prefekten för institutionens verksamhet. Prefekten ska godkänna verksamhet som finansieras med externa medel samt säkerställa att rutiner finns för ekonomisk uppföljning och att uppföljning sker löpande för att förhindra att projekt går med underskott.78 Intervjuer på olika nivåer som gjorts vid tre lärosäten visar att formerna och ambitionerna för uppföljning ser lite olika ut i praktiken. Verktyg för uppföljning finns i de flesta fall, men det är inte säkert att de används i den utsträckning som är möjlig ute i organisationen. Synen på vad som utgör tillräckligt noggrann uppföljning samt hur denna ska dokumenteras varierar också. På central nivå menar flera intervjuade att systemet för att följa upp oförbrukade bidrag inte behöver vara så omfattande. I intervjuer framkommer att oförbrukade bidrag inte ses som ett problem inom lärosätena.79 Systemet med externa bidrag uppfattas i någon utsträckning som självreglerande då forskare inte kan beviljas nya pengar om ett projekt inte är avrapporterat. Även på fakultets- och institutionsnivå återfinns samma resonemang, med betoning på att det är forskarna som har ansvar gentemot finansiären. Man menar också att finansiärerna följer upp och har kontroll på projekten. Vid Lunds och ska passiva projekt, alltså projekt som inte har redovisat några kostnader , följas upp på fakultetsnivå genom att uppgifter om orsak till passivitet skickas från institution till fakultet. De flesta tillfrågade institutionerna redovisar dock inte regelbundet uppgifter om passiva projekt till fakulteten. Då uppföljning görs har den i vissa fall dokumenterats på ett sätt som inte självklart möjliggör systematiserad uppföljning . De tre lärosätena i fallstudien har rutiner för att förebygga att projekt inte överskrider budget och här har en viss förbättring skett . har exempelvis utvecklat en kontraktsdatabas vilken förbättrar möjligheten till uppföljning av forskningsprojekt. Då oförbrukade bidrag uppstår menar en stor majoritet av lärosätena att ansvaret för att vidta åtgärder ligger på forskaren eller prefekten.80 78Göteborgs universitet, , kap. 2; Delegations- och attestordning GU , kap. 7 Externt finansierad verksamhet GU 2010-04-2, s. 5: , Samlingsdokument beslutsbefogenheter och delegationer vid LU: , Rutin externa medel , s. 4. 79En respondent i intervjuerna i fallstudien poängterar att det bara ligger förbrukning av oförbrukade bidrag vid lärosätet. 80RiR enkät, svar på fråga 9,Vem har ansvar för att åtgärder vidtas om ett forskningsbidrag förbrukas i markant långsammare takt än vad som planerats?. Se bilaga 1. Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor kan konstatera att eftersom oförbrukade bidrag inte har setts som ett problem, synes det inte varit vanligt med någon omfattande uppföljning av passiva forskningsprojekt. 4.3Finansiärernas uppföljning kan påverka uppkomsten av oförbrukade bidrag De statliga forskningsrådens verksamhet är reglerad i lag och förordning. I instruktionerna för , FAS och Formas anges vilken typ av forskning dessa råd ska finansiera och att de ska ange vem som är mottagare av medel. Råden ska även lägga fast villkor för hur medlen får användas. De ska definiera hur medlen får disponeras och redovisas samt meddela att mottagaren har skyldighet att lämna en redogörelse för den verksamhet som medlen avser.81 instruktion innehåller inga sådana regleringar.82 reglerar närmare hur forskningsråden och ska bedriva sin verksamhet och vilka ekonomiska ramar myndigheterna har att förhålla sig till. specificerar inte hur återrapporteringen ska ske från forskarna som beviljats stöd från forskningsråden eller Vinnova.83 Det har i regleringsbreven inte lämnats något uppdrag till , , Formas eller att belysa oförbrukade bidrag.84 har ett allmänt formulerat uppdrag om att redovisa analyser och strategier samt vilka åtgärder som analyserna har föranlett. De andra myndigheterna har liknande formuleringar i sina regleringsbrev.85 81Lag (2000:662) om : förordning (2009:975) med instruktion för : förordning (2007:1431) med instruktion för för arbetsliv och socialvetenskap: förordning (2009:1024) med instruktion för för miljö, areella näringar och samhällsbyggande: förordning (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem. 82Förordning (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem. 83Regleringsbrev för avseende , U/2009/2604/F, U2009/204/ ; regleringsbrev för avseende för arbetsliv och socialvetenskap, S2009/7598/SK; regleringsbrev för avseende för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, M2009/1503/Mk; regleringsbrev för avseende Verket för innovationssystem inom utgiftsområde 24, Näringsliv, N2009/8521/ FUN, N2009/8907/KLS. 84Regleringsbrev för avseende , U/2009/2604/F, U2009/204/ : regleringsbrev för avseende för arbetsliv och socialvetenskap, S2009/7598/SK: regleringsbrev för avseende för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, M2009/1503/Mk: regleringsbrev för avseende Verket för innovationssystem inom utgiftsområde 24, Näringsliv, N2009/8521/ FUN, N2009/8907/KLS. 85Regleringsbrev för avseende , U/2009/2604/F, U2009/204/ ; regleringsbrev för avseende för arbetsliv och socialvetenskap, S2009/7598/SK; regleringsbrev för avseende för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, M2009/1503/Mk; regleringsbrev för avseende Verket för innovationssystem inom utgiftsområde 24, Näringsliv, N2009/8521/ FUN, N2009/8907/KLS. Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor Forskningsråden och publicerar en rad dokument som på ett eller annat sätt berör extern finansiering av forskning. har forskningsråden eller inte publicerat någon rapport eller analys av förekomsten av oförbrukade bidrag. följer upp beviljade projektbidrag genom att begära in en ekonomisk slutrapportering då dispositionstiden har gått ut, och efter bidragsperiodens slut. Vid denna avrapportering bifogas en beskrivning av hur bidraget använts samt vilka forskningsresultat som uppnåtts. Företrädare för poängterar att den skarpaste drivkraften för att forskare ska uppnå goda forskningsresultat för de beviljade bidragen inom rimlig tid är att forskaren annars riskerar att inte beviljas nya bidrag.86 Om det sker förändringar i projektet, ska dessa meddelas till finansiären. Anhållan om förlängd dispositionstid till ska dock inte göras förrän löptiden för projektet närmar sig sitt slut.87 Forskare ska betala tillbaka forskningsbidrag till i de fall det finns outnyttjade bidrag som överstiger ett halvt basbelopp vid den ekonomiska slutredovisningen. varierade den årliga summan av återbetalade bidrag , vilket motsvarade cirka en halv procent av totala utbetalade forskningsstöd under samma år.88 FAS följer upp de treåriga projektstöden, som är den vanligaste typen av forskningsstöd, en gång under projektets löptid. Projekten lämnar in en kortare lägesrapport och efter projektstart. Vanligtvis behöver inga åtgärder vidtas i detta skede. De treåriga projekten har automatiskt ett års extra dispositionstid. Slutrapport i form av ekonomisk redogörelse och vetenskaplig rapport ska lämnas in till FAS senast och efter bidragsperiodens slut.89 Formas gör en uppföljning liknande . Ett projektstöd som beviljats följs upp genom redovisning i slutet av projektet.90 86Intervju med företrädare för , . 87Intervju med företrädare för , . 88Vetenskapsrådet, Anvisningar för ekonomisk redovisning; Årsredovisning, 20042009. Av utbetalade bidrag utgjorde återbetalningarna 2004: , 2005: , 2006: , 2007: , 2008: , 2009: . 89Förfrågan till FAS via telefon, . 90Förfrågan till Formas via telefon, . Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor följer upp sina projekt genom att handläggare löpande har möten med bidragsmottagaren. Projekten ska lämna lägesrapporter som ska godkännas av innan projektet får fortsatt finansiering.91 Hos andra finansiärer som har intervjuat finns andra former för projektuppföljning. följer upp forskningsprojekten under projekttidens gång. Uppföljningen görs dels genom att stiftelsen endast betalar ut medel efter det att projektet har kommit in med kostnadsunderlag, dels görs undantag från detta för sådana bidrag som även innefattar lönekostnader. Lönekostnader betalas ut i taget i förskott. Lärosätet måste redovisa den gångna innan en ny period betalas ut. Stiftelsen har regelbunden kontakt med de projekt som beviljats bidrag och gör dessutom stickprov av effektiviteten i administrationen av projekten. Utöver ovanstående måste forskarna avge en vetenskaplig rapport en gång och redovisa hur projektet fortlöper. I dessa rapporter ingår även avrapportering om utrustning och liknande. Därutöver görs en ekonomisk slutrapportering och en vetenskaplig slutrapportering av projektet.92 följer också upp beviljade bidrag utöver den ekonomiska och vetenskapliga slutrapporteringen. Forskarna ombeds efter halva projekttiden att leverera en rapport vilken ska beskriva hur projektet fortskrider. Utifrån dessa halvtidsrapporter väljer fonden ut mellan en tredjedel och hälften av projekten i den aktuella omgången för besök. Vid dessa besök förs en dialog med forskaren kring projektet och projektets framtid.93 I intervjuer med tjänstemän från de två enheterna som är ansvariga för universitet och högskolor respektive för forskningspolitik på har inte framkommit att förekomsten av oförbrukade bidrag uppfattats som ett problem. Förutom att regeringen i regleringsbrevet har lagt in ett krav om återrapportering av förbrukning av medel för strategiska forskningsområden har inte några åtgärder vidtagits.94 konstaterar att uppföljningskraven på finansiärerna är allmänt hållna och att rutinerna skiljer sig åt, vilket kan påverka den takt bidrag förbrukas i. Som visades i kap. 3 är det vanligare att vissa finansiärers bidrag förblir oförbrukade längre än andras, en möjlig förklaring till detta skulle kunna vara skillnader i uppföljningsrutiner. 91Förfrågan till via telefon, . 92Intervju med , . 93Intervju med , . 94Intervju med , . Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor m.m. Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor Granskningen visar att det vid starten av projekt finns flera kritiska moment som kan leda till att oförbrukade bidrag förekommer. Dessa handlar om rekrytering, samarbete och etablering av större miljöer vid miljöstöd samt det faktum att besked om beviljade bidrag lämnas relativt sent. När det gäller rekryteringar finns det emellertid inte några indikationer på att dessa problem skulle vara en förklaring till ökningen av volymen oförbrukade bidrag. Det är främst doktorand- och post doc-tjänster, där sakkunnigförfarande inte används, som utlyses på externa projektbidrag. Inom vissa områden, såsom naturvetenskap, kan det dock vara svårt att få tillräckligt kvalificerade sökande till doktorand- och post doc-tjänster. Det finns inga tecken på att detta har förändrats . Däremot kan satsningar på miljöstöd leda till ett ökat behov av att rekrytera seniora forskare, exempelvis lektorer och professorer där sakkunnigprocessen kan dra ut . Oförbrukade bidrag års Linnéstöd hade i genomsnitt sju månaders fördröjning, vilket innebär att de förklarar av ökningen i totala oförbrukade bidrag . Om övriga miljöstöd antas ha samma startsträcka, kan miljöstöden förklara av ökningen av oförbrukade bidrag. kan konstatera att oförbrukade bidrag inte har setts som ett problem. Systemet med bidragsfinansiering av forskning uppfattas som självreglerande av såväl finansiärer som lärosäten. Finansiärer har olika rutiner för uppföljning och detta kan eventuellt förklara varför vissa finansiärers bidrag är överrepresenterade bland de oförbrukade bidragen vid lärosätena, vilket framkom i kap. 3. Vid de tre lärosäten som studerats närmare varierar synen på behovet av att utveckla lärosätets interna uppföljningssystem. Den uppföljning som görs fokuserar främst på att projekt inte ska gå med underskott. De uppföljningssystem som finns vid lärosätena används dessutom i olika utsträckning i de olika delarna av lärosätenas organisation. Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor 5Oförbrukade bidrag och forskningens villkor i högskolan Syftet med detta kapitel är att sätta in den bidragsfinansierade forskningen i dess större sammanhang och därmed analysera i vilken mån uppkomsten av oförbrukade bidrag hänger samman med systemet för finansiering av högskolans verksamhet och med de arbetsvillkor som möter den undervisande och forskande personalen i högskolan. Inledningsvis behandlas forskningspolitikens inriktning och i vilken mån ökad konkurrensutsättning och ökad koncentration av forskningsmedel har påverkat volymen oförbrukade bidrag. Därefter belyses konsekvenserna av forskares anställningsformer och karriärvägar liksom av hur forskare kombinerar forskning med arbete inom grundutbildning och administration. Avslutningsvis behandlas hur ledningen vid institutioner, fakulteter och på lärosätesledningsnivå hanterar en komplex verksamhetsplanering. Kapitlet baseras på den enkätundersökning har genomfört, den fallstudie av tre lärosäten som gjorts inom granskningen samt HSV:s statistik om antalet anställda, doktorander och studenter. 5.1Inriktningen på forskningspolitiken bidrar till oförbrukade bidrag I detta avsnitt behandlas förändringar i forskningspolitiken . I avsnittet behandlas också hur vanligt det är att forskare har flera ansökningar och forskningsprojekt parallellt samt om detta har några konsekvenser för förekomsten av oförbrukade bidrag. Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor 5.1.1Regeringens styrning konkurrens och koncentration har forskningspolitiken strävat mot en ökad konkurrensutsättning av forskningsmedel.95 Konkurrensutsatta medel anses vara ett sätt att förbättra kvaliteten på forskningen och att garantera att lärosäten och forskare med den bästa forskningen också får mer medel.96 Den traditionella modellen för att fördela medel i konkurrens är