urf · GYA5URF1 · 2011-01-01 00:00:00 — Ett tecken på detta kan vara att olika intresseorganisationer i minskande utsträckning väljer att driva frågor visavi de nationella parlamenten och att de i stället väljer att arbeta via sina egna internationella nätverk och genom dessa driva sina frågor vid exempelvis FN:s världskonferenser. Ur det perspektiv som här har anlagts är det av särskilt intresse att notera att utvecklingen på olika samhällsområden i allt högre grad initieras internationellt och att deltagande stater i slutändan har att nationellt genomföra vad som blivit följden av deras internationella åtaganden. Särskilt tydligt är detta i frågor som faller inom området för FN:s världskonferenser (exempelvis implementeringen av ), men betydelsefulla exempel från andra områden är inte svåra att finna (bl.a. inkorporeringen av den europeiska kon- 2010/11:URF1 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i svensk lagstiftning). interparlamentariska engagemang är därför, enligt utredningens mening, av stor betydelse, dels genom att föra in svenska synpunkter och erfarenheter i de ofta diffusa processer som i slutändan inte sällan leder till bindande åtaganden för , dels genom att utgöra känselspröt på den internationella arenan och därigenom återföra internationella impulser till det nationella beslutsfattandet. Mot denna bakgrund anser utredningen det motiverat att anlägga ett synsätt som motsvarar det som har på EU-arbetet, dvs. att det anses ligga ett betydande demokratiskt värde i att i ett tidigt skede får insyn och påverkansmöjligheter. 5.2 Grundläggande synsätt och ambitioner Utredningen menar att gällande ambitioner och grundläggande synsätt bör bestå. I det grundläggande synsättet bör därutöver framhållas att internationella verksamhet ytterst syftar till att ge uttryck för politiska viljeinriktningar och prioriteringar (politikens primat). Det finns anledning att ägna ökad uppmärksamhet åt outputsidan, dvs. åt och dess organs möjlighet att föra ut synpunkter och skapa opinion för svenska synsätt i internationella sammanhang. I Rapport om internationella delegationer (utredningsrapport /03:DelUt) och i i en ny tid Huvudbetänkande av riksdagskommitté (framst. 2005/06:RS3) fördes resonemang som påminner om det som redovisats ovan under 5.1. DelUt sammanfattade sitt grundläggande synsätt i följande punkter, vilka riksdagsstyrelsen ställde sig bakom. Arbetsgruppen anlägger ett perspektiv som i huvudsak innehåller följande element: 1.Utvecklingen på olika samhällsområden initieras i allt högre grad internationellt, och deltagande stater har i slutändan att nationellt genomföra vad som blivit följden av deras internationella åtaganden. 2.Verksamheten inom de interparlamentariska organisationerna och i andra internationella forum där parlamentariker deltar ligger ofta i en mycket tidig fas av den utrikespolitiska processen, närmast på gränsen mellan kvalificerad opinionsbildning och tidigt beslutsfattande. 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN 2010/11:URF1 3.Möjligheten för parlamentariker att delta i de internationella processerna är en grundläggande demokratifråga. Dels skapas möjligheten för riksdagsledamöter att i internationella sammanhang föra ut svenska synsätt, dels får berörda ledamöter möjlighet att i direkt kontakt med sina väljare spegla opinioner i omvärlden och därvid skapa ökad internationell förståelse. Parlamentarikernas internationella engagemang kan ses som en balanserande kraft gentemot intressen med lägre representativitet och legitimitet. 4.De interparlamentariska delegationerna är känselspröt på den internationella arenan och har en viktig uppgift bl.a. genom att de kan återföra internationella erfarenheter och impulser till det nationella parlamentariska arbetet. 5.Det är väsentligt att de erfarenheter som vinns genom internationella engagemang tillgodogörs kärnverksamhet, främst beslutsprocessen och kontrollverksamheten, och att utskottens centrala roll därvid beaktas. 6.Det internationella engagemanget bör integreras starkare i övriga verksamhet. Detta sker lämpligen genom att i görligaste mån tillämpa det synsätt som anläggs av (försl. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23) och som, vad gäller EU-arbetet, utvecklats genom senare ställningstaganden av (främst grundade på det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets betänkande 2000/01:KUU1). En integration av den internationella verksamheten med övriga verksamhet underlättas om man utnyttjar de möjligheter som tillkommit genom inrättandet av riksdagsstyrelsen och genom skapandet av en sammanhållen riksdagsförvaltning. Den nuvarande utredningen är av meningen att de punkter som DelUt redovisade är aktuella. Utvecklingen sedan de formulerades förtjänar dock några kommentarer. När punkterna togs fram var det en central tanke (punkterna 46) att internationella engagemang skulle tillgodogöras och integreras i verksamhet, dvs. ge en input. föreslog sedermera en höjd ambitionsnivå vad gäller internationella engagemang. Så har också blivit fallet om än inte i den utsträckning som kunnat förväntas. Enligt utredningen finns det därför anledning att ägna ökad uppmärksamhet åt outputsidan, dvs. åt och dess organs möjlighet att påverka genom att föra ut synpunkter och skapa opinion för svenska synsätt i internationella sammanhang. Outputperspektivet behandlas utförligare senare i detta betänkande. I det grundläggande synsättet bör det, enligt utredningen, också framhållas att internationella verksamhet ytterst syftar till att ge uttryck för politiska viljeinriktningar och prioriteringar (politikens primat). 2010/11:URF1 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN 5.3 Mandat och instruktioner Utredningen menar att gällande synsätt och praxis i fråga om mandat och instruktioner bör bestå. Ledamöter som ingår i regeringsdelegationer ska följa de mandat som delegationen har och de instruktioner som regeringen utfärdar. Det har i olika sammanhang framhållits att det är viktigt att klargöra i vilka roller riksdagsledamöterna uppträder i internationella sammanhang och vilket mandat som gäller vid deltagande i interparlamentariskt samarbete. I en promemoria som den dåvarande talmanskonferensen ställde sig bakom (talmanskonferensens protokoll 1998/99:3 § 3.2) sägs bl.a. följande. Det är endast i plenum som har rätt att fatta för bindande beslut och som kan uttala sig i namn. Detta betyder att medverkan av delegationer eller enskilda riksdagsledamöter i internationella sammanhang alltid måste ske på ett sådant sätt att det inte kan uppfattas som att binds till något beslut eller någon politisk ståndpunkt. I samma promemoria sägs även att enskilda ledamöter som deltar i interparlamentariskt samarbete formellt endast representerar sina delegationer, sina partier eller sig själva. Promemorian sammanfattar i dessa avseenden vad som synes ha varit ett allomfattat synsätt i . Det främsta problemet i sammanhanget är att den interna uppfattningen på svensk sida inte nödvändigtvis överensstämmer med de åtaganden som gjorts gentemot respektive interparlamentarisk församling eller med hur omvärlden uppfattar saker och ting. synes det dock finnas kongruens. Exempelvis fastslås följande i Amsterdamfördraget (kap. 19, II:7) beträffande Cosac (samarbetsorganet mellan de nationella parlamentens och Eu- ropaparlamentet): Contributions made by COSAC shall in no way bind national parliaments or prejudge their position. I det nuvarande Lissabonfördraget har de nationella parlamenten fått en utökad roll. Framför allt gäller detta prövningar utifrån subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Innebörden av detta berörs inte här, eftersom den är föremål för granskning av andra utredningar. De nationella delegationernas formella ställning styrs av de regler som finns uppsatta för respektive interparlamentarisk församling. Församlingarna har dock sinsemellan olika regelverk och dessutom varierar den svenska delegationens formella status från organisation till organisation. En delegation med observatörsstatus uppfattas naturligtvis annorlunda än en som har fullt medlemskap. En viss motsättning mellan det svenska synsättet att enskilda ledamöter som deltar i interparlamentariskt samarbete formellt endast representerar sina delegationer, sina partier eller sig själva och vårt åtagande kan emellertid anas när det exempelvis gäller . I stadgan för organisationens parlamentariska församling fastslås: The Parliamentary Assembly 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN 2010/11:URF1 shall consist of Representatives of each Member, elected by its parliament.... Eftersom medlemmarna i är de stater som är anslutna till Europarådsstadgan skulle ledamöterna i således kunna sägas representera , sett ur organisationens perspektiv, så som stadgan kan läsas. I riksdagsstyrelsens förslag till (2000/01:RS1), vilka sedermera antagits av (bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273276), om arbete med EU-frågor diskuteras utskottens möjligheter att föra fram synpunkter till andra än regeringen. Där sägs bl.a. följande. Utgångspunkten för utskottens aktivitet är att det är regeringen som utskotten och vänder sig till. Det är regeringen som företräder i internationella sammanhang. Vidare sades bl.a. följande. I frågor där det finns en tydlig svensk uppfattning kan utskotten stödja svenska positioner, även om det naturligtvis är regeringen som företräder i förhandlingar med EU. Exempel på frågor där det råder svensk enighet är kraven på ökad öppenhet och kampen mot barnpornografi och narkotika. I andra fall, där det inte lika tydligt finns någon svensk linje, bör utskotten i sådana kontakter inte agera för någon viss ståndpunkt. Formellt kan aldrig synpunkterna framföras på vägnar, framhölls det. påpekade när inrättades att nämnden kan komma att ställas inför uppgiften att i sammanhang som Cosac redovisa sin syn på olika frågor. anförde att det får anses vara partiföreträdarna i som står bakom eventuella åsiktsyttringar och inte nämnden som riksdagsorgan. Enligt talmanskonferensen stod det klart att något avsteg inte kunde göras från huvudregeln att uttalanden från sida förutsätter beslut i kammaren. Detta synsätt bör kunna vara tillämpligt på utskottens aktiviteter i detta sammanhang. I det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets betänkande 2000/01:KUU1 om EU:s framtidsfrågor görs följande uttalande med inriktning på de nationella parlamentens förutsättningar att agera på europeisk nivå, ett uttalande som är av principiellt intresse: För svensk del skulle parlamentarisk påverkan på och kontroll genom ett interparlamentariskt organ vara en direkt nackdel med tanke på att den svenska delegationen, enligt rådande ordning, i normalfallet inte skulle kunna framföra åsikter eller göra ställningstaganden på vägnar. har vid skilda tillfällen gjort uttalanden om vilket mandat enskilda ledamöter, delegationer och utskott har när det gäller att agera internationellt. Dessa pekar alla i samma riktning. Utredningen ser inget skäl att föreslå en ändring av den rådande ordningen, men vill i sammanhanget göra vissa observationer och kommentarer utifrån vad som får anses vara rådande praxis. Utredningen noterar att gjorda uttalanden framför allt innebär att svenska ledamöter i interparlamentariska församlingar i princip inte har något formellt mandat att företräda när det gäller verksamhetens innehåll eller andra ställningstaganden av politisk natur. Ledamöter och delegationer anses, 2010/11:URF1 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN som mer utförligt redovisats ovan, i dylika sammanhang representera sig själva och i allt väsentligt sina respektive partigrupper i . Det förekommer dock att delegationer eller enskilda ledamöter uttalar exakt det som explicit fattat beslut om i kammaren. Även om man inte ens då kan säga att det finns ett mandat givet från måste man vara medveten om att omvärlden i dylika fall kan uppfatta det så att den som framför budskapet gör det som representant för hela . Praxis visar emellertid att det finns ett tydligt undantag från huvudregeln att delegationer eller enskilda ledamöter saknar mandat att binda . Detta undantag rör formella frågor och torde vanligen avse situationer då det gäller att på vägnar bjuda in till en konferens eller annat möte i . Det kan emellertid också röra sig om finansiella åtaganden, medlemsavgifter, stadgeändringar m.m. Enligt utredningens mening bör det i fall av denna typ finnas mandat som är baserade på beslut av kammaren, av riksdagsstyrelsen eller av någon som till följd av delegation är behörig att fatta beslut på riksdagsstyrelsens vägnar. Detta torde också vara praxis. Diskussionen ovan om mandat för delegationer att företräda ansluter nära till frågan om huruvida kan utfärda instruktioner för utgående delegationer. Praxis, bl.a. ärendet om riksdagsrepresentation vid EU:s s.k. framtidskonvent, synes dock visa att så inte är fallet. Detta är emellertid inte helt oproblematiskt mot bakgrund av det synsätt på delegationernas roll i internationella engagemang som utredningen förespråkar och som bl.a. innebär att de interparlamentariska delegationerna förväntas utnyttja de påverkansmöjligheter som deltagande i internationella sammanhang möjliggör och därvid föra in svenska synpunkter i de processer som i slutändan kan leda till bindande åtaganden för . Ett sätt att söka uppnå det avsedda syftet synes dock vara att genom respektive sekretariat systematiskt förse delegationerna med utförlig information om vad , och för den delen även regeringen, i sin ärendebehandling mer specifikt beslutat om på de områden som ska behandlas under en viss session eller på en viss interparlamentarisk konferens. Utredningen menar att så bör ske. Till detta kommer att sättet att utse ledamöter innebär att delegationernas sammansättning avspeglar partiernas styrkeförhållanden och att mycket därför talar för att ställningstaganden och den spännvidd i partipolitiska uppfattningar som finns, i förekommande fall och på ett allmänt sätt, kommer att avspeglas i delegationernas internationella agerande. Enligt utredningens uppfattning bör det ovan anförda inte utgöra hinder för att utfärda instruktioner i frågor av formell karaktär, exempelvis för inbjudningar till konferenser och möten i . har det blivit allt vanligare att riksdagsledamöter ingår i regeringsdelegationer. Enligt utredningens uppfattning följer därav att ledamöter i dessa fall ska följa de mandat som delegationen har och de instruktioner som regeringen utfärdar. 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN 2010/11:URF1 Utredningen föreslår att varje utskott upprättar en övergripande strategi för internationella frågor. Utredningen föreslår även strategier på andra nivåer och områden. De intervjuer som genomförts, liksom samråden med den politiska styrgruppen och expertgruppen, visar att planläggningen inom av den internationella verksamheten varierar mycket mellan berörda enheter och delegationer. finns upprättade strategier för talmännen samt för några utskott och delegationer men även för vissa sakfrågor såsom dialogen med den muslimska världen och internationella utvecklingssamarbete. Talmansstrategier har funnits under de två senaste valperioderna, och man kan notera att de i viss utsträckning varit vägledande också för utskotten. Utredningen anser att strategierna bör ses som en vägledning för ledamöterna och utgöra ett hjälpmedel för prioriteringar och liknande i stället för att uppfattas som ett dokument som inkluderar åtgärder av bindande karaktär för ledamöterna. Det måste finnas utrymme för att löpande justera strategin då det anses finns behov. Upprättande av strategier utesluter inte att enskilda ledamöter kan driva andra politiska prioriteringar, eller att det finns partipolitiska ställningstaganden som den enskilda ledamoten måste ta hänsyn till. Respekten för pluralitet måste beaktas. Utredningen menar att i normalfallet bör tidsramen för en strategi sättas till en mandatperiod, vilket bl.a. sammanfaller med den period för vilken utskotten disponerar egna resemedel. Det kan i sammanhanget konstateras att man i tillämpar en tvåårig tidshorisont vad avser besöksverksamheten (intervju med riksdagsdirektör ). I en strategi bör det framgå vad man syftar till med sin internationella verksamhet och hur man ska uppnå detta samt prioriteringar m.m. Men även andra element, såsom metodanvändning och kompetenshöjande åtgärder3, kan tänkas bli berörda. Genom att upprätta strategier för utskotten kan den internationella verksamheten, enligt utredningens uppfattning, på ett mer systematiskt sätt än vad som görs inkluderas i utskottens löpande arbete. Villkoren för de olika utskotten att ägna sig åt internationell verksamhet är mycket växlande. På motsvarande sätt varierar de förutsättningar som möter delegationerna i respektive parlamentariska församlingar. Det finns bl.a. därför anledning att förvänta sig att de strategier som formuleras blir av skiftande slag och omfattning. 3 Formerna för kompetenshöjande åtgärder behandlas i avsnitt 5.12. 2010/11:URF1 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN Tiden kan inte anses vara mogen för att utarbeta en övergripande internationell strategi för . Kanske är det inte ens lämpligt. Vad som däremot är önskvärt är att utskotten och delegationerna inte strävar i sinsemellan motsatta riktningar. Enligt utredningens uppfattning är det önskvärt att alla utskott och delegationer utarbetar strategier för sin respektive internationella verksamhet. Utredningen förutsätter att sådana strategier som utarbetas , t.ex. för talmännen och för den demokratifrämjande verksamheten, kommer att tas fram även framgent. 5.5 Budget och prioriteringar Utredningen menar att det är viktigt att fortsatt verka för att politiska viljeinriktningar kopplas till ekonomiska styrmedel. Utredningen menar att det bör övervägas att utforma enhetliga riktlinjer för när extra resurser bör tillföras en ledamot med särskilt uppdrag. Frågan om ekonomiska resurser i den internationella verksamheten har berörts i tidigare utredningar. anförde i sitt betänkande 2005/06:RS3 (Huvudbetänkande av riksdagskommitté) att det framväxande och ökade behovet av kontakter, resor och utbyten ställer krav på ekonomiska resurser4. Vidare noterades att det bör övervägas om befintliga resurser för interparlamentariskt samarbete kan utnyttjas och omfördelas samt att omprioriteringar av ekonomiska resurser skulle kunna göras för delegationer vars politiska betydelse har minskat och vars respektive församling mer eller mindre har lämnat ursprungliga syften och mandat. Något ställningstagande gjordes emellertid inte om vilka (ekonomiska) prioriteringar som skulle göras. Inte heller gjordes en tydlig koppling till politiska viljeyttringar. Nedanstående resonemang är inte detaljerat utan syftar till att lyfta fram vissa reflektioner vad gäller kopplingen mellan strategier och ekonomiska styrmedel. Genom att koppla ekonomiska resurser till politiska viljeyttringar kan en viss styrning också uppnås. Detta konstaterade för övrigt även riksdagskommittén5. En ekonomisk styrning görs till viss del även om kopplingen till politiska prioriteringar inte är helt uppenbar. Utredningen menar att det är viktigt att fortsatt verka för att politiska viljeinriktningar kopplas till ekonomiska styrmedel. 4Betänkande 2005/06:RS3 s. 88 5Betänkande 2005/06:RS3 s. 87 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN 2010/11:URF1 Då internationella verksamhet är mångfasetterad med åtskilliga aktörer, är det svårt att identifiera exakt vilka medel som går specifikt till den internationella verksamheten. RIK:s anslag går till olika former av internationell verksamhet, men även andra anslag inom riksdagsförvaltningens budget rymmer medel för internationella verksamhet, t.ex. riksdagsdirektörens anslag samt ledamöternas enskilda utrikes resor. En konkret ekonomisk prioritering som kan göras är att extra resurser tillförs ledamöter med särskilda uppdrag, som exempelvis gjordes vad gäller särskilt sändebud för , presidentskapet i parlamentariska församling, kampanj mot våld mot kvinnor samt rapportör för Kosovo inom . Dessa uppdrag har till viss del varit föremål för politiskt ställningstagande under samt efter tillsättandet. Vidare har i vissa fall också de administrativa konsekvenserna förankrats. Det bör även noteras att det finns ytterligare ledamöter med särskilda uppdrag inom parlamentariska församlingar men där varken personella eller budgetära medel har avsatts. Utredningen menar att det bör övervägas att utforma enhetliga riktlinjer för när extra resurser bör tillföras en ledamot med särskilt uppdrag. När det gäller de interparlamentariska delegationernas budgetar (rensade från bidrag till organisationerna; se nedanstående tabell) erhåller de sina medel direkt från RIK:s budget. Till samma område hänförs även kostnader för särskilda uppdrag, t.ex. sändebud för , presidentskapet i parlamentariska församling och kampanj mot kvinnovåld. I fyra av delegationerna har budgeten ökats med , som utfallet i några fall minskar. Summan av de redovisade budgetarna för parlamentariskt samarbete har under de fyra åren 20072010 legat mellan 8,8 och , och med andra ord varit tämligen . 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN (UTFALL PER ) Siffrorna anges i tkr (11/6) unionen (IPU) konf./Arktiska 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN VÄRDSKAP FÖR INTERNATIONELLA KONFERENSER 2006-2009 Siffrorna anges i tkr 2007 Överskridandet av posten Presidentskapet i parlamentariska församling beror på oförutsedd användning av statsplanet (ca 500 tkr). 2008 Budgetarna för och överskreds bl.a. med anledning av ökat deltagande vid valövervakningar och nya uppdrag för ledamöterna. Posten för presidentskapet i överskreds med . 2009 Natos parlamentariska församlings budget överskreds då ett antal kostsamma resor ägde rum , däribland till , och Natosessionen i . Då de andra delegationerna inte utnyttjade sina budgeterade medel rymdes denna ökning inom totalsumman. Anledningen till den generella minskningen av kostnaderna är lägre pris för hotell och resor. De tilldelade medlen erhålls efter äskanden föregående år. Under pågående budgetår görs också kvartalsvisa prognoser. Utredningen finner att en intressant möjlighet att studera vore huruvida det bör finnas en tydligare koppling mellan den budget som tilldelas varje delegation och en eventuell strategi eller programförklaring för respektive delegation. Utredningen menar att utifrån de resurser som tilldelas bör det inom respektive delegation föras en diskussion om hur de tilldelade medlen bäst bör utnyttjas och vilka frågor delegationen önskar fokusera på och varför. En fråga som kan ställas är huruvida en delegation bör delta i alla de utskott och eventuella underutskott som finns inom en parlamentarisk församling. Utöver ekonomiska prioriteringar inom varje delegation kan även andra prioriteringar göras. Bland annat kan utredningen konstatera att få delegationer har strategier (i vilka deras prioriteringar anges) för sin verksamhet. Ett undantag är svenska delegation som inför det svenska ordförandeskapet tog fram ett program för prioriterade frågor. Denna programförklaring följdes även upp med en ny sådan för verksamheten 2010. Utredningen menar att detta är ett bra exempel på hur en delegation kan göra egna prioriteringar oavsett om den parlamentariska församlingen gör det. Detta kan vara en inspiration för andra delegationer. I detta sammanhang menar utredningen att även större frågeställningar kan läggas på bordet för ställningstagande, såsom vad delegationen vill ha ut av samarbetet i församlingen och hur arbetet i församlingen kan gagna (återkopplingen). Vad gäller prioriteringar i allmänna termer, har utredningen tagit del av några exempel som visar på att det även på internationell nivå förs en diskussion, framför allt om substansfrågor kopplade till församlingarnas kärnverk- 2010/11:URF1 5 OBSERVATIONER OCH ÖVERVÄGANDEN Grunden för dessa diskussioner förefaller emellertid ligga i att befintliga resurser, både ekonomiska och personella, ska utnyttjas på bästa möjliga sätt.