rir · GZB528 · 2011-12-16 09:00:02 — Medfinansiering av statlig infrastruktur 978 91 7086 270 0 RiR 2011:28 Tryck: interntryckeri, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Medfinansiering av statlig infrastruktur har granskat om den satsning på medfinansiering som genomfördes i den senaste planeringensomgången för den statliga transportinfrastrukturen varit effektiv. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Utgångspunkter och centrala begrepp Planering och finansiering av infrastruktur Staten har ansvaret för transportinfrastrukturen i Infrastrukturplaneringen utgår från de transportpolitiska målen Alternativ finansiering av infrastruktur har förekommit och förekommer Medfinansieringssatsningen i senaste åtgärdsplaneringen Regeringens nysatsning på medfinansiering Verken förhandlar om medfinansiering under åtgärdsplaneringen 20092010 Beskrivning av olika former av finansiering Avtal om medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010 Regeringen om medfinansieringssatsningens utfall Två utvärderingar av medfinansieringssatsningen gjorda granskning av avtal och underlag om medfinansiering Avtal om förskottering av nationella Processen i ett förskotteringsärende Motivet till förskotteringen anges inte i alla avtal Problem att beräkna tidigareläggningens längd Tidigareläggning i förhållande till en ännu inte existerande nationell plan Konsekvenser för planens genomförande och för övriga enskilda objekt Medfinansiering har inneburit förtur till planen Statens ansvar otydligt och risk för godtycke Lokala nyttor som grund för medfinansieringsförhandling ett antal risker Förhandlingar om brukaravgifter är problematiskt Förskotteringar kostar i ränta och i effektivitet Brister i underlag och dokumentation Bilaga 1 Avtal om förskotteringar som ingått i granskningen Bilaga 2 Avtal om medfinansiering som ingått i granskningen har granskat den medfinansieringssatsning som genomfördes i samband med den senaste åtgärdsplaneringen för transportinfrastrukturen. har också granskat de senaste årens förskotteringsärenden. Vår övergripande slutsats är att satsningen inte var effektiv och att förekomsten av förskottering bidrar till problemen. Regeringen gav i den senaste åtgärdsplaneringen trafikverken i uppdrag att systematiskt söka medfinansiering till den statliga infrastrukturen i form av finansiella bidrag från kommuner och andra intressenter, trängselskatt och finansierande avgifter. Regeringens mål var att ökad medfinansiering skulle leda till att en större volym investeringsåtgärder kunde genomföras och till en bättre infrastruktur till följd av ökad samverkan. Att lämna medfinansiering skulle vara frivilligt för intressenterna och varken den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden eller den grundläggande ansvarsfördelningen för samhällets infrastruktur skulle ändras på grund av medfinansiering. Det finns en målkonflikt mellan satsningens två mål om mera pengar till statlig infrastruktur och om bättre infrastruktur. att kunna utföra uppdraget i praktiken skulle det krävas konkreta principer och riktlinjer för hur målkonflikten skulle hanteras. Vidare finns en konflikt mellan den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden och målet om mer pengar till den statliga delen av investeringarna. I trafikverkens förhandlingar med intressenter diskuterades i flera fall att intressenterna skulle låna ut medel räntefritt till trafikverken för att tidigarelägga investeringar, så kallad förskottering. Förskotteringar har förekommit länge, men denna nya användning strider mot reglerna. granskning har syftat till att bedöma om medfinansieringssatsningen varit effektiv. Därför granskades den process som genomfördes av regeringen och trafikverken för att åstadkomma en ökad medfinansiering. Vidare ingick i granskningen att bedöma om utfallet av satsningen varit effektivt. har också undersökt om användningen av förskottering skett enligt intentionerna och gällande regelverk. Det empiriska underlaget till granskningen har bestått av olika styrdokument och beslutsunderlag i trafikverken. har vidare gett Statens väg- och Medfinansiering av statlig infrastruktur transportforskningsinstitut, VTI, i uppdrag att genomföra en systematisk genomgång av de medfinansieringsavtal som slöts inom åtgärdsplaneringen. har också granskat de förskotteringsärenden som varit aktuella i trafikverken . Därtill har ett antal intervjuer genomförts med företrädare för berörda myndigheter. drar slutsatsen att medfinansieringssatsningen har lämnat ett nettobidrag till den statliga investeringsramen och att förhandlingar om medfinansiering lett till att man kunnat samordna och förbättra statliga och ser emellertid även ett antal problem med medfinansiering och förskotteringar. När det gäller medfinansieringssatsningen så hade själva processen kring satsningen från idé till genomförande brister i en rad hänseenden. När det gäller satsningens utfall såg också ett antal faktorer som leder till minskad effektivitet. Den viktigaste faktorn i det sammanhanget är att medfinansiering har kunnat ge förtur till den nationella åtgärdsplanen, vilket inneburit att den samhällsekonomiska utväxlingen av hela satsningen minskat. Systemet med förskotteringar har inte använts ändamålsenligt och även detta har medfört att intressenter kunnat få förtur till statliga investeringsmedel. Medfinansieringsförhandlingarnas resultat visst medelstillskott och samordning granskning visar att medfinansieringssatsningen lett till att utrymmet för investeringar i infrastruktur ökat. drar slutsatsen att tillskottet till de statliga medlen inte är så stora som regeringen rapporterat. Eftersom granskningen visat att både delar av medfinansieringsbidragen och delar av de statliga medlen har gått till investeringar som ligger utanför statens ansvar bedömer att det egentliga tillskottet är betydligt lägre än de som på papperet utgör bidrag från intressenter. Vid sidan av detta har brukaravgifter i form av trängselskatt och vägavgifter gett ett tillskott på , men bedömer att detta inte utgör egentlig medfinansiering. Utöver medelstillskottet tillkommer positiva effekter i form av ökad samordning med lokala intressenter. Dessa effekter är svåra att värdera. Processen inför förhandlingarna hade flera brister drar slutsatsen att och regeringen inte gav trafikverken några riktlinjer för hur målkonflikterna i uppdraget skulle hanteras. Inte heller trafikverken angav i sitt riktlinjedokument hur man skulle prioritera mellan mer pengar och Trafikverken tog inte heller fram tydliga riktlinjer och principer för hur förhandlingarna om medfinansiering skulle genomföras. Detta ledde till att förhandlingarna inte bedrevs enhetligt och inte dokumenterades på ett tillräckligt bra sätt. Medfinansiering av statlig infrastruktur Förhandlingar om förtur har lett till lägre samhällsekonomisk effektivitet Trafikverken angav i sitt riktlinjedokument inför förhandlingarna att ett antal typfall av medfinansiering skulle kunna få påverka prioriteringen av objekt i åtgärdsplaneringen. Regeringen invände inte mot detta utan angav att dessa riktlinjer skulle tillämpas i åtgärdsplaneringen. Detta innebar att intentioner om såväl frivillighet som om bibehållen samhällsekonomisk prioriteringsgrund inte varit uppfyllda. Detta fick till följd att mindre lönsamma projekt med medfinansiering konkurrerade ut mer lönsamma åtgärder utan medfinansiering. Nyttan för medborgarna av de samlade åtgärderna i den nationella planen har därmed sjunkit. Risk för att förhandlingarna har lett till oönskad omfördelning Intressenternas drivkrafter i förhandlingarna var att försöka erbjuda minsta möjliga medfinansiering för att attrahera statliga investeringar till den egna regionen. Att man även fått förhandla om vad som är statens ansvar och hur stora de lokala nyttorna till följd av statens investering är ökar risken för att i övrigt lika intressenter skulle få olika mycket i utbyte av förhandlingarna. bedömer att resursstarka intressenter de med höga per-capita- inkomster, lokalpolitisk enighet, förhandlingsskicklighet etc. har kunnat förhandla fram de objekt som är av störst intresse för dem. Att resursstarka intressenter bidrar till det statliga åtagandet skulle i och för sig kunna medföra att statliga resurser frigörs för investeringar i mer resurssvaga områden. granskning visar dock att flera av de medfinansierade objektens bidrag till det statliga åtagandet ofta varit små eller t o m tagit statliga medel i nettoanspråk. Sammantaget leder detta till en påtaglig risk för att medfinansieringssatsningen lett till att mer resurssvaga kommuner och regioner inte fått ta del av statliga investeringsmedel i samma utsträckning som . Eftersom det inte går att veta vilka objekt som hamnat utanför planen på grund av att andra medfinansierade fått förtur, går det emellertid inte att säga med säkerhet att så varit fallet. Ansvarsfördelningen har blivit mer otydlig och risk för godtycke I flertalet avtal om medfinansiering gick det inte att avgöra vem som ansvarar för vilken del av infrastrukturen. drar emellertid slutsatsen att det bland de medfinansierade objekten finns exempel på att staten tagit ansvar och betalat för sådant som borde vara kommunens ansvar medan kommunen i andra fall fått betala för samma sorts investering. Förhandlingar baserade på lokala nyttor har medfört problem Lokala och regionala nyttor är svåra att mäta och värdera och det finns inga välutvecklade metoder för detta. Att låta dessa nyttor ligga till grund för en finansieringsförhandling blir därmed problematiskt enligt . Medfinansiering av statlig infrastruktur stor att de lokala nyttorna mäts och värderas olika i varje enskilt fall och jämförbarheten sätts ur spel; dels medfinansierade projekt emellan och dels mellan medfinansierade och övriga projekt. Förhandlingar om brukaravgifter har medfört problem När trafikverken förhandlat med intressenter om medfinansiering i form av olika brukaravgifter är det inte den förhandlande intressenten som står för finansieringen utan de framtida brukarna. Brukaravgifter innebär dyra system, kan ha oönskade trafikstyrande effekter och är en osäker finansieringskälla. Sammantaget leder detta till olika slags ineffektiviteter. drar slutsatsen att det är olämpligt att förhandla om medfinansiering i form av brukaravgifter i enskilda fall. Förskotteringar har inte använts ändamålsenligt och har lett till problem granskning visar att förskotteringar använts för att hantera förseningar (av trafikverken) och av intressenterna för att försäkra sig om att det egna projektet ska bli av. Förskottering har också blandats in i medfinansieringsförhandlingarna. Sammantaget har detta inneburit att den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden delvis satts ur spel och förskotteringar begränsar även det framtida handlingsutrymmet. Medfinansieringssatsningen har inneburit risk för sämre kostnadskontroll I en förhandlingssituation där alla ska vara nöjda med utfallet ser en betydande risk för att det framförhandlade lösningen blir dyrare än statens grundlösning och att medfinansiären inte alltid står för hela denna fördyring. har också identifierat en risk för att medfinansiering från intressenter leder till att mer kostnadseffektiva lösningar på existerande trafikproblem, exempelvis billigare ombyggnadsåtgärder eller trafikdämpande åtgärder, inte prövas i tillräcklig utsträckning. Detta eftersom intressenter är mer intresserade av att få nyinvesteringar till sin region. I granskning fann vi också att avtalen om medfinansiering i flertalet fall var konstruerade så att det inte fanns några kostnadskontrollerande incitament för medfinansiären. Återgå till den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden där investeringarnas finansieringsform inte spelar in. Överväg att utreda effektivt utformade, likformiga brukaravgifter. Överväg att utreda om det är möjligt och önskvärt att återföra delar av ökade markvärden till staten. Medfinansiering av statlig infrastruktur Utveckla tydliga principer för statens ansvar för infrastrukturen. Se över hur olika aktörers drivkrafter kan balanseras mot allmänintresset i förhandlingar om infrastruktur. Överväg att sänka taket för förskotteringar och förtydliga dess syfte. Förbättra dokumentationshanteringen generellt i verket. Tydliggör vem som är beställare av och syftet med olika underlag. Förbättra den samlade redovisningen av investeringarnas kostnader och finansiering. Utveckla metoderna för värdering, beräkning och behandling av lokala nyttor. Utveckla för den samlade effektbedömningen. Ta fram riktlinjer för hur förhandlingar om finansiering, utformning och genomförande ska dokumenteras. Utveckla centrala principer för brukaravgifter. Anpassa de verksinterna rutinerna för förskottering till regleringsbrevets riktlinjer och utveckla prioriteringsprinciper. beslutar om inriktning och ekonomiska ramar för transportinfrastrukturen för en planeringsperiod om . Därefter inleder trafikverken den så kallade åtgärdsplaneringen som syftar till att en nationell plan över vilka vägar och järnvägar som ska byggas under perioden fastställs av regeringen. och regeringen har uttalat att den grundläggande prioriteringsprincipen för infrastrukturen är samhällsekonomisk lönsamhet, vilket garanterar högsta möjliga effektivitet i användandet av statliga medel. Man har även uttalat att denna princip ska gälla oavsett hur de olika investeringarna är finansierade. beslutade om en ram på för investeringar i den statliga transportinfrastrukturen. Man beslutade också att i den kommande åtgärdsplaneringen, skulle trafikverken pröva möjligheterna att få medfinansiering till den statliga infrastrukturen från lokala intressenter. har det varit möjligt för lokala intressenter att få planerade statliga infrastrukturinvesteringar tidigarelagda genom att man lånat ut investeringsmedel räntefritt till trafikverken, så kallad förskottering. uppgick intressenternas samlade förskottering till av pågående investeringar. Medfinansiering av statlig infrastruktur Medfinansiering av statlig infrastruktur För att transportinfrastrukturen ska vara effektiv behöver den förvaltas i form av underhåll, om- och utbyggnad. kommer behovet av transportinfrastruktur att öka , bland annat på grund av nya beteendemönster hos befolkningen, eftersatt underhåll i befintliga anläggningar m.m. Många bedömare är därför överens om att traditionella offentliga medel, det vill säga anslag i statens budget, inte kommer att räcka till framtidens behov av transportinfrastruktur och att alternativa finansieringskällor kommer att behöva användas. Inom EU talar man exempelvis dels om vikten av att locka privat kapital till sektorn, dels om att brukarna och förorenarna behöver vara med och betala mer än idag.1 Den svenska infrastrukturplaneringen har länge dragits med förseningar och fördyringar, vilket har lett till att anslagna medel inte räckt till vad de nationella transportplanerna omfattat. Medel för att hålla investeringstakten uppe har fått skjutas till genom särskilda konjunktursatsningar, närtidssatsningar, medel på tilläggsbudget och även genom förskottering från berörda intressenter, främst kommuner, se 2010:25. I den senaste infrastrukturpropositionen2 aviserade regeringen att trafikverken skulle få i uppdrag att mer systematiskt söka medfinansiering i form av finansiella bidrag från externa intressenter, s.k. trängselskatt och finansierande avgifter. Regeringens och intentioner var att en ökad, frivillig, medfinansiering skulle leda till att den totala volymen av investeringsåtgärder i statlig infrastruktur kunde utökas och till bättre infrastruktur i form av en ökad samordning och regional förankring. Detta skulle uppnås utan att ändra den grundläggande ansvarsfördelning för samhällets infrastruktur som finns. Inte heller skulle förekomsten av medfinansiering påverka prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten i åtgärdsplaneringen. 1KOM(2011)144, Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem. 2008/09:35, s. 100101. Medfinansiering av statlig infrastruktur Åtgärdsplaneringen resulterade i en nationell plan för transportinfrastrukturen för perioden 20102021 och ett antal regionala planer . Av regeringens fastställelsebeslut3 för den nationella planen framgår att satsningen på medfinansiering medförde att investeringsramen för den nationella planen, vilken uppgick till , kunde kompletteras med ca i form av bl.a. brukaravgifter och bidrag från kommuner m.fl. har granskat den medfinansieringssatsning som genomfördes i samband med den senaste åtgärdsplaneringen och de senaste årens förskotteringsärenden. Skälen för att granska även förskottering är bland annat att förskottering kan ses som en form av medfinansiering och att man förhandlade om förskottering i ett antal finansieringsförhandlingar i senaste åtgärdsplaneringen. I en förstudie inom ramen för denna granskning fann tecken på ett antal problem både med förskotteringar och med den medfinansieringssatsning som genomfördes i åtgärdsplaneringen . När det gäller förutsättningarna för, och själva arbetet med, att ta fram mer medfinansiering i den senast genomförda åtgärdsplaneringen identifierade vi brister och problem till exempel i form av målkonflikter i regeringens intentioner, oklarheter kring ett antal centrala begrepp (eg. medfinansiering och ansvar), och motstridiga signaler om huruvida medfinansiering skulle få påverka prioriteringen mellan investeringsprojekt eller inte. Om medfinansiering ger förtur till genomförande minskar effektiviteten i infrastrukturplaneringen vilket medför att det blir mindre infrastruktur för pengarna. I trafikverkens påföljande arbete, där stor tidspress var ett påtagligt problem, visade förstudien exempelvis att det saknades praktiska riktlinjer för förhandlingsarbetet. De två trafikverken valde olika arbetssätt och slöt olika slags avtal om medfinansiering. Ett problemområde som är nära kopplat till effektivitetsfrågorna rör medfinansieringens fördelningseffekter. När det stod klart att regeringen avsåg utöka och systematisera den regionala medfinansieringen framförde Kommuner och Landsting, SKL, att deras medlemmar ansåg att det är staten som ska bekosta den statliga infrastrukturen och att de såg initiativet som en (2010b). Medfinansiering av statlig infrastruktur kapplöpning om att köpa statens pengar till den egna kommunen/regionen.4 Det faktum att ett stort antal avtal om medfinansiering ändå ingåtts av kommuner och regioner under senaste åtgärdsplaneringen har företrädare för beskrivit som beslut under galgen. Möjligheten till medfinansiering kan alltså innebära en risk att medfinansierade projekt konkurrerar ut andra, vilket medför en omfördelning från resurssvagare till resursstarkare kommuner. En form av medfinansiering av infrastruktur som använts i stor utsträckning, inte bara i den senaste satsningen utan även tidigare, är (och privat) förskottering. En lokal/regional intressent lånar då ut medel räntefritt och på obestämd tid5 till trafikverken för att tidigarelägga ett för dem angeläget projekt i förhållande till den gällande planeringen. Det finns indikationer på att förskottering, tvärtemot dess ursprungliga intentioner, kommit att användas som ett instrument för att hantera förseningar och fördyringar i planerna och, från kommunernas sida, att försäkra sig om att utfästelser i planen verkligen realiseras. En ökande användning av förskottering parallellt med, och inom, satsningen på medfinansiering motiverar att även denna sorts alternativa finansiering granskas. granskningar (2010:25 och 2011:6) har konstaterat problem inom infrastrukturinvesteringarna med stora kostnadsökningar, bristande kostnadskontroll och orealistiska åtgärdsplaner. Mot denna bakgrund är det angeläget att granska medfinansiering och förskotteringar eftersom det finns risk att dessa finansieringsinstrument förvärrar problemen. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag dels att lägga fram förslag till nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen, dels att föreslå riktlinjer och processer för medfinansiering av statlig infrastruktur. Utredningen antog namnet . I direktivet angavs att utredningen skulle utvärdera förhandlingsarbetet kring medfinansieringsavtal avseende åtgärdsplaneringen för perioden 20102021. Frågor som väckts till följd av det ökade inslaget av medfinansiering var, enligt direktivet, bland andra hur kopplingen till den statliga budgetprocessen bör regleras eftersom de offentliga finanserna (det offentliga sparandet) påverkas lika mycket oavsett om kommuner eller staten finansierar infrastrukturen. Man pekade också på det minskade framtida handlingsutrymmet som lånefinansiering (i samband 4Gunilla Glasare, direktör och chef för avdelningen för tillväxt och samhällsbyggnad, Kommuner och Landsting. Inledningsanförande vid seminariet Medfinansiering av transportinfrastruktur, . 5I regleringsbrev är detta uttryckt som avtal om förskottering får inte innehålla uppgifter som tidpunkt för återbetalning av förskottering, annat än att förskottering återbetalas när medel finns tillgängliga i budget. Medfinansiering av statlig infrastruktur med brukaravgiftsfinansiering) och förskottering ger upphov till. En annan fråga regeringen uppmärksammade i utredningsdirektivet är hur spelregler och roller mellan staten och intressenter kan tydliggöras. Medfinansiering innebär att ansvarsförhållandena blir mindre tydliga och utredningen skulle därför ta ställning till hur likabehandling av aktörer med olika förutsättningar bör och kan säkerställas. Utredaren skulle också föreslå hur enhetlighet och effektivitet i brukaravgifter och trängselskatter ska säkerställas. lämnade utredningen ett delbetänkande6 omfattande en utvärdering av förhandlingsarbetet under åtgärdsplaneringen och överväganden om brukaravgifter. lämnade utredningen sitt huvudbetänkande.7 En sammanfattning av utredningens slutsatser och förslag med bäring på denna granskning återfinns i faktarutan nedan. slutsatser och förslag i sammanfattning En ny regering ska relativt omgående efter riksdagsval lägga fram förslag på inriktning av den framtida transportinfrastrukturpolitiken för ställningstagande. och de regionala företrädarna tar sedan fram förslag till åtgärdsplaner för den kommande , som emellertid är indelad i tre fyraårsperioder med olika detaljeringsgrad där den närmast kommande fyraårsperioden är mest detaljerad. Åtgärdsvalet i planerna bör ske utifrån samhällsekonomiska överväganden och inte vara baserat på studier knutna till den fysiska planeringen. Den fysiska planeringen bör innehålla en eller flera kontrollstationer för att säkerställa att investeringsobjekten efter detaljplanering fortfarande visar på samhällsekonomisk lönsamhet och att de därmed får vara kvar i planen. Investeringsanslagen föreslås fördelas av på storstadslänen respektive landet i övrigt. I varje års budgetproposition lämnas förslag om anslag och beräknade ramar för tre kommande år efter aktuellt budgetår. medfinansiering av statlig infrastruktur