rir · GZB529 · 2011-12-22 09:00:01 — Det har med tillgänglig information inte varit möjligt att avgöra vilken av dessa modeller som var vanligast eftersom det i flertalet fall endast funnits information om märket, men inte modell. I beräkningen har därför från detta märke valt den etanolbilsmodell som i underlaget oftast specificerats vad gäller modell. 168Uppgifter om jämförbar konventionell bil har fått från , KTH och återförsäljare samt fordonstillverkare. För en närmare beskrivning av metod och vilka datakällor som används för de olika indata som behövs för livscykelkostnadskalkylen, se rapportens metodbilaga. Miljökrav i offentlig upphandling Beräkningen av den totala livscykelkostnaden utgår från antagandet att redovisad livscykelkostnad för den vanligast köpta miljöklassade dieselbilen och den vanligaste köpta etanolbilen under respektive år är representativ för samtliga miljöklassade dieselbilar och etanolbilar som köptes under respektive år. Nedan redovisas livscykelkostnadskalkyler samt skattningar av total livscykelkostnad för statens köp av miljöklassade dieselbilar och etanolbilar . Bilmärken och bilmodeller har avidentifierats i denna redovisning. I första kolumnen i livscykelkostnadskalkylen redovisas livscykelkostnaden för en miljödieselbil. I andra kolumnen redovisas livscykelskostnaden för jämförbar konventionell bil (bensindriven). I tredje kolumnen redovisas livscykelkostnaden för en etanolbil medan fjärde kolumnen redovisar livscykelkostnaden för en jämförbar konventionell bil (bensindriven). 4.9.1Livscykelkostnader till följd av statens köp av miljöbilar I figur 4.1 visas livscykelkostnaden för den mest köpta miljöklassade dieselrespektive etanolbilen samt livscykelkostnader för jämförbara konventionella bilar till respektive miljöbil. Livscykelkostnadsanalys för statens mest köpta miljöklassade dieselbil respektive etanolbil, samt jämförande livscykelkostnadsanalys för motsvarande konventionella bilar, . LIVSCYKELKOSTNADER (LCC) VID KÖP AV PERSONBILAR Inköpspris inkl. leveranskostnad per fordon Bränsleförbrukning blandad körning per fordon Årlig körsträcka per fordon DRIFTKOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE kr/st,år kr/st,år UNDERHÅLLSKOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE Skatter och övriga kostnader kr/st,år kr/st,år TOTAL ÖVRIG KOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE TOTAL LCC PER STYCK Miljökrav i offentlig upphandling Beräkningen visar att den treåriga livscykelkostnaden för den vanligaste miljöklassade dieselbilen som köptes i staten är lägre än för den jämförbara konventionella bilen. Livscykelkostnaden för den vanligaste köpta etanolbilen är däremot högre än kostnaden för jämförbar konventionell bil. Det som påverkar livscykelkostnaden förutom inköpspriset, är framförallt bränsleförbrukningen. Som framgår av kalkylen är bränsleförbrukningen för den miljöklassade dieselbilen betydligt lägre än för etanolbilen. köpte staten totalt 353 miljöbilar, varav 50 miljöklassade dieselbilar och 266 etanolbilar. Dessa miljöbilstyper utgjorde av de köpta miljöbilarna. Total livscykelkostnad för miljöklassade dieselbilar köpta beräknas därmed till . Motsvarande total livscykelkostnad för jämförbara konventionella bilar beräknas till . I detta exempel skattas miljöbilsköpen alltså innebära en besparing för staten jämfört med om staten i stället skulle ha köpt konventionella bilar. Total livscykelkostnad för etanolbilar köpta beräknas till . Motsvarande total livscykelkostnad för jämförbara konventionella bilar beräknas till . Köp av etanolbilar skattas alltså medföra en viss extra livscykelkostnad för staten jämfört med om staten i stället skulle ha köpt konventionella bilar. Sammanlagt indikerar detta att inköpen av dessa två miljöbilsgrupper gav i ökad total livscykelkostnad169 jämfört med om staten i stället skulle ha köpt motsvarande konventionella bilar. I figur 4.2 nedan redovisas livscykelkostnaden för den vanligast köpta miljöklassade dieselbilen respektive etanolbilen i statlig sektor samt för jämförbara konventionella bilar. Beräkningar och utgångspunkter är desamma som för ovan. 169I denna skattning har den totala livscykelkostnaden för de konventionella bilarna subtraherats med den totala livscykelkostnaden för miljöbilarna. Miljökrav i offentlig upphandling Livscykelkostnadsanalys för statens mest köpta miljöklassade dieselbil respektive etanolbil, samt jämförande livscykelkostnadsanalys för motsvarande konventionella bilar, . LIVSCYKELKOSTNADER (LCC) VID KÖP AV PERSONBILAR Inköpspris inkl. leveranskostnad per fordon Bränsleförbrukning blandad körning per fordon Årlig körsträcka per fordon DRIFTKOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE kr/st,år kr/st,år UNDERHÅLLSKOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE Skatter och övriga kostnader kr/st,år kr/st,år TOTAL ÖVRIG KOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE TOTAL LCC PER STYCK Livscykelkostnadsanalysen i figur 4.2 visar att livscykelkostnaden för den vanligast köpta miljöklassade dieselbilen är lägre än för en jämförbar konventionell bil. Livscykelkostnaden för den vanligast köpta etanolbilen är däremot högre än kostnaden för en jämförbar konventionell bil. köpte staten totalt 437 miljöbilar, varav 131 miljöklassade dieselbilar och 264 etanolbilar. Dessa miljöbilstyper utgjorde därmed av de köpta miljöbilarna. Skattningen av total livscykelkostnad indikerar att statens köp av miljöklassade dieselbilar och etanolbilar har inneburit en besparing på i livscykelkostnad jämfört med om staten i stället skulle ha köpt jämförbara konventionella bilar.170 Sammanfattningsvis visar skattningar av totala livscykelkostnader för statens köp av miljöbilar att valet av miljöbilstyp och i vilka volymer biltypen köps in har stor betydelse för om det blir en kostnad eller en besparing att köpa miljöbilar. De etanolbilar som ingått 170Skattningen bygger på följande: Total livscykelkostnad för miljöklassade dieselbilar beräknas till . Motsvarande total livscykelkostnad för jämförbara konventionella bilar beräknas till . Total livscykelkostnad för etanolbilar beräknas till . Motsvarande total livscykelkostnad för jämförbara konventionella bilar beräknas till Miljökrav i offentlig upphandling i livscykelskostnadsberäkningar är dyrare än de miljöklassade dieselbilar som ingått i studien. Skattningarna visar också på vikten av att livscykelkostnadsanalyser genomförs vid upphandling. Inköpspriset är endast en del av den totala kostnaden. Även driftskostnader kan vara betydande över en livscykel. 4.10 Kostnaden för minskade koldioxidutsläpp har i tidigare granskningar inom ramen för granskningsstrategin Hållbar utveckling - Klimat, undersökt kostnaden för några andra styrmedel som ska bidra till minskade utsläpp av växthusgaser.171 I granskningen av statens köp av utsläppskrediter från andra länder framkom att kostnaden per utsläppskredit172 var cirka 85 kronor.173 I en granskning av skattebefrielsen för biodrivmedel framkom att de utsläppsreduktioner som användningen av biodrivmedel gett upphov till, innebär en kostnad för staten på per ton minskade utsläpp.174 I denna granskning jämfördes kostnaden för skattebefrielse för biodrivmedel med koldioxidskatten som uppgick till per ton/koldioxid. Det är inte möjligt att samlat beräkna vad styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling kostar räknat som kronor per ton minskade koldioxidutsläpp. För att kunna göra sådana beräkningar behövs statistik och uppgifter om vad offentlig sektor upphandlar, vilka miljökrav som ställs och vilka effekter dessa har, något som saknas. har dock gjort ett räkneexempel på vad styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling kan kosta per ton minskade koldioxidutsläpp för statens miljöbilsköp. Räkneexemplet tar utgångspunkt i de beräkningar och skattningar av kostnader som visas i avsnittet ovan. I räkneexemplet har vi utgått från att den årliga genomsnittliga merkostnaden eller besparingen för statens köp av miljöklassade diselbilar och etanolbilar är representativ för samtliga miljöbilar som köpts av staten under respektive år. Transaktionskostnader har inte ingått i skattningen eftersom dessa kostnader bedöms vara marginella. Beräkningen av minskat utsläpp bygger på antagandet att den årliga körsträckan för varje miljöbil är 1 800 mil.175 171Granskningsstrategins övergripande syfte är att undersöka om staten använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med uppsatta mål och till rimliga kostnader. 172En utsläppskredit är lika med ett ton koldioxid. 173Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter. 174Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? 175Beräknad utsläppsminskning bygger på SCB:s fordonsdata och utgår från samma metod som använts för att beräkna utsläppsminskningar till följd av miljöbilsinnehav i offentlig sektor. I detta räkneexempel utgår beräkningen av minskade utsläpp från de miljöbilar som köptes under respektive år och dessa bilars körsträckor. För en närmare beskrivning av metod, se bilaga 1. Miljökrav i offentlig upphandling Den totala merkostnaden till följd av statens köp av miljöbilar skattas till . De minskade utsläppen till följd av dessa miljöbilsköp skattas till . Skattad kostnad blir därmed per ton minskade utsläpp. Den totala besparingen till följd av statens samlade köp av miljöbilar beräknas till . Under detta år skattas utsläppen minska med till följd av de miljöbilsköp som staten genomförde under just detta år. skattas statens miljöbilsköp ge en besparing på per ton minskade utsläpp. vill understryka att de räkneexempel som redovisas ovan bygger på flera antaganden och osäkra faktorer. De skattningar som redovisas ska därför tolkas med försiktighet. Det behövs en mera omfattande analys för att säkert kunna uttala sig om kostnaden per ton minskade utsläpp. Det finns få empiriska studier som belyser vilka effekter och kostnader styrmedlet i miljökrav i offentlig upphandling för med sig. En viktig orsak är bristen på grundläggande statistik för upphandlingsområdet i stort. De studier som finns på området visar att styrmedlet kan vara trubbigt jämfört med ekonomiska styrmedel och att det går långsamt att uppnå effekter på miljön. Upphandlarna behöver specialkompetens för att kunna använda styrmedlet och omfattningen av upphandlingen är ofta för liten för att styrmedlet ska kunna användas som ett betydelsefullt styrmedel. Styrmedlet kan dock ha vissa fördelar. Det är flexibelt, kan användas som komplement till andra styrmedel och bidra till att stimulera ny miljöteknik och nya marknader. Denna uppfattning stöds av resultaten från intervjuer med upphandlare, vilka pekar på att flera produktområden numera är helt miljöanpassade. beräkning av offentliga sektorns miljöbilsinnehav visar att den direkta miljöpåverkan mätt som minskade koldioxidutsläpp är relativt liten. För staten skattas den årliga genomsnittliga minskningen av utsläpp till koldioxid för åren 2008- 2010. För hela den offentliga sektorn skattas den genomsnittliga minskningen till koldioxid . Offentlig sektors transaktionskostnader för att ställa och följa upp miljökrav på personbilar är små. De transaktionskostnader som kan finnas ska dessutom ställas mot att offentliga fordonsavtal sträcker sig . Miljökrav i offentlig upphandling Livscykelkostnadsanalysen av statens upphandling av miljöbilar indikerar att köpen lett till en total merkostnad på , jämfört med om staten i stället skulle ha köpt konventionella bilar. För miljöbilar köpta indikerar beräkningarna att köpen inneburit en besparing för staten på . livscykelkostnadsberäkningar av statens köp av miljöbilar visar att kostnaderna påverkas av vilken typ av miljöbil som köps och i vilka volymer. I exempel har miljöklassade dieselbilar lett till en besparing medan etanolbilar har inneburit en kostnad jämfört med att köpa konventionella bilar. I räkneexempel kan kostnaden per ton minskade koldioxidutsläpp som skett till följd av statens miljöbilsköp för vara per ton. kan det vara en besparing på per minskat ton utsläpp. Siffrorna ska tolkas med försiktighet eftersom de bygger på flera antaganden och osäkra faktorer. Miljökrav i offentlig upphandling Miljökrav i offentlig upphandling 5 Slutsatser och rekommendationer I detta kapitel redovisar sina slutsatser och rekommendationer. övergripande slutsats är att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas i syfte att öka effektiviteten. Regeringen behöver knyta handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling tydligare till etappmålet för Begränsad klimatpåverkan och övriga prioriterade miljökvalitetsmål. Regeringens handlingsplan saknar en tydlig riktning mot prioriterade miljöproblem. Det gör det svårt att bedöma i vilken grad och inom vilka områden miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till att minska negativ miljöpåverkan för att uppnå miljökvalitetsmålen. Vidare behöver uppdrag i handlingsplan samt ägardirektiv för uppdateras och flera grundläggande förutsättningar stärkas. En tydligare inriktning och uppdatering av uppdragen är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att effektivisera arbetet med styrmedlet. En starkare styrning och högre effektivitet skulle kunna nås genom att peka ut prioriterade produktgrupper i förordning. Sådana produktgrupper bör ha relativt stor upphandlingsvolym, upphandlas både av stat, kommuner och landsting och ha betydande negativ miljöpåverkan. Det skulle kunna bidra till minskad miljöpåverkan till låga transaktionskostnader. Regeringens prioritering av produktgruppen miljöbilar är ett exempel på ett område där detta, trots vissa brister i styrning och uppföljning, har lyckats. Miljöbilsförordningen används även i stor utsträckning i kommuners och landstings upphandling av miljöbilar eftersom förordningens miljökrav upplevs som ett stöd av upphandlare. Att utforma miljökrav i förordning för en produktgrupp med stor miljöbelastning där det också i stor utsträckning finns ramavtal för den offentliga sektorn har därför lett till minskade utsläpp och hållit transaktionskostnaderna låga. Miljökrav i offentlig upphandling Att utpeka flera prioriterade produktgrupper bör dock begränsas till ett fåtal områden eftersom styrmedlets flexibilitet annars riskerar att gå förlorad. Miljökrav i offentlig upphandling används också för att uppnå lokala miljömål och prioriteringar och därför behövs även nuvarande bredd i kriteriearbetet. skattningar av totala livscykelkostnader för statens miljöbilsköp visar att frågan om det är en besparing eller kostnad att köpa miljöbilar inte kan besvaras med ett entydigt ja eller nej. Skattningarna indikerar att inköp av miljöbilar har lett till en merkostnad medan inköp av miljöbilar har lett till en besparing, jämfört med att köpa konventionella bilar. Resultatet beror på vilka miljöbilar som upphandlas och i vilka volymer. Miljöklassade dieselbilar har lett till en besparing medan etanolbilar har inneburit en kostnad i exempel. beräkningar visar att minskade utsläpp som följd av miljöbilsinnehav i stat, kommuner och landsting är relativt begränsad. Styrmedlet syftar dock också till en långsiktig omställning av konsumtion och produktion. Att mäta sådana eventuella effekter har inte ingått i granskning. belyser med några räkneexempel kostnader per ton minskade utsläpp som följd av miljöbilsköp i staten. exempel visar att det antingen kan vara en kostnad på eller en besparing på per ton minskat utsläpp. Dessa skattningar ska dock ses som exempel och tolkas med försiktighet eftersom de bygger på flera antaganden och osäkra faktorer. Nedan utvecklas slutsatser och rekommendationer. 5.1.1Grundläggande förutsättningar för styrmedlet behöver utvecklas och stärkas Upphandlaren är central i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Det är därför viktigt att beakta vilka förutsättningar som behövs för att upphandlaren ska kunna ställa miljökrav på ett effektivt sätt, det vill säga så att miljöpåverkan minskar till låga kostnader. Granskningen visar att det är en krävande uppgift att ställa miljökrav i offentlig upphandling. Upphandlaren ska kunna hantera ett komplext regelverk, ha kunskap om marknaden och ha miljökompetens. Till detta kommer att upphandlaren i många verksamheter arbetar ensam och ansvarar för att genomföra upphandlingar inom vitt skilda områden till stora ekonomiska värden. Den utmaning som upphandlaren står inför är att miljökravet ska bidra till att minska ett miljöproblem, men kravet ska inte vara så Miljökrav i offentlig upphandling långtgående, att det minskar antalet anbud och begränsar möjligheterna till en bra affär. Kravet får dessutom inte vara utformat på ett sätt så att det strider mot de grundläggande principerna i regelverket. framhåller samtliga intervjuade upphandlare att arbetet med miljökrav i offentlig upphandling numera ingår som en naturlig del i arbetet. Miljökrav används inte bara för att uppnå övergripande miljömål, utan även för att uppnå lokala miljömål och hantera lokala miljöproblem. En viktig förutsättning för att upphandlaren ska kunna ställa miljökrav är ett tydligt stöd från den upphandlande myndighetens ledning. Stödet kan till exempel vara i form av en miljöpolicy där det tydligt framgår att miljökrav ska ställas. I nästa steg är det viktigt att det stöd som ges är adekvat och lätt att tillgodogöra sig. De upphandlare som intervjuat uppger att kriterier används i stor utsträckning när miljökrav ställs. tycks det finnas behov av ytterligare stöd och en tydligare riktning i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Flera upphandlare pekar på att det oklara rättsläget och de ökande överprövningarna gör upphandlaren mer försiktig. En lösning som flera upphandlare lyfter fram är att staten går före genom att regeringen pekar ut prioriterade produktområden eller utformar miljökrav i författningar som exempelvis miljöbilsförordningen. 5.1.2Regeringen har inte styrt och samordnat miljökrav i offentlig upphandling på ett tydligt sätt Regeringen styr inte miljökrav i offentlig upphandling mot etappmålet eller andra miljökvalitetsmål Regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling är inte inriktad mot det nationella etappmålet för eller mot något av de andra miljökvalitetsmålen. Målen i handlingsplanen är i stället processinriktade. De handlar om att öka andelen väldefinierade miljökrav i offentliga upphandlingar, i ramavtal och inom offentlig sektor. Uppföljningen av dessa inriktningsmål ger därför inte underlag för att bedöma vilka produktgrupper som upphandlas eller hur många upphandlingar som resulterar i köp av miljöanpassade produkter. Uppföljningen ger därmed heller inte underlag för att bedöma klimatpåverkan eller påverkan på andra miljömål. Med nuvarande inriktningsmål i handlingsplanen styrs arbetet mot processen istället för mot att nå minskad miljöpåverkan. Ska handlingsplanen säkerställa att miljökrav i offentlig upphandling får påverkan på miljön bör målen utformas på ett annat sätt. En förutsättning för att miljökravet ska få genomslag iupphandlingen är att det ställs som ska-krav eller högt viktat utvärderingskrav. För att miljökrav ska ställas effektivt behöver produkten som upphandlas ha negativ miljöpåverkan och stor upphandlingsvolym. Miljökrav i offentlig upphandling Återrapportering och uppföljning av miljöbilsförordningen behöver förbättras Regeringen har pekat ut transportområdet som särskilt viktigt vad gäller miljökrav i offentlig upphandling. Miljöbilsförordningen innehåller krav på att statliga myndigheter endast ska köpa miljöbilar. granskning visar dock att det finns brister i myndigheternas återrapportering enligt förordningen. Vidare visar granskningen att andelen köpta och leasade miljöbilar inte visar någon tydlig trend, trots att kraven på hur stor andel av bilarna som ska vara miljöbilar successivt har skärpts under dessa år. Det är oklart om den uteblivna ökningen beror på utökade möjligheter till undantag från förordningen, att myndigheter inte följer förordningens krav eller på brister i myndigheternas rapportering. Granskningen har visat att det finns brister i Transportstyrelsens underlag till uppföljningar av miljöbilsförordningen. Underlaget har till följd av detta ändrats och vissa tidigare inrapporterade uppgifter till regeringen har därmed ändrats. Transportstyrelsen har meddelat att myndigheten kommer att påtala detta i sin kommande inrapportering till regeringen. vill framhålla vikten av att Transportstyrelsen i det fortsatta arbetet med att följa upp förordningen säkerställer tillförlitliga rutiner. Transportstyrelsens har genom en ändring 2010 getts större möjlighet att följa upp och analysera resultatet av förordningen. Trots att de myndigheter som lyder under miljöbilsförordningen är skyldiga att rapportera in vissa uppgifter till Transportstyrelsen har inte alla rapporterat in. Det försvårar uppföljningen och utvärderingen av effekter av förordningen. bör säkerställa att även myndigheter som sorterar under andra departement än rapporterar i enlighet med miljöbilsförordningen. Uppdrag i handlingsplan behöver uppdateras Det är otydligt för berörda myndigheter och vilka av de uppdrag som fastställdes i regeringens handlingsplan för åren 2007- 2009 som fortfarande gäller. Det förslag till reviderad handlingsplan som presenterande avskrevs i budgetpropositionen för , det vill säga förslaget beslutades inte. och har fått information om att handlingsplanen 2007- 2009 fortfarande gäller, men har inte känt till att förslaget till reviderad handlingsplan har avskrivits. har inte fått information om att handlingsplanen fortfarande gäller. anser därför att regeringen behöver uppdatera uppdragen i handlingsplanen för att säkerställa en mer samordnad och effektiv hantering av styrmedlet. Miljökrav i offentlig upphandling Kvarstående uppdrag i handlingsplanen bör genomföras I handlingsplanen ingick också att genomföra en översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning. Denna översyn har ännu inte genomförts. Syftet med översynen var att undersöka möjligheten att komplettera förordningen med krav på att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ramavtalen. ansvarar Kammarkollegiet för upphandlingsverksamheten inom den statliga inköpssamordningen och ska ingå ramavtal för varor och tjänster för andra statliga myndigheter. Kammarkollegiet har ansvar för ramavtal inom 60 ramavtalsområden och värdet på avtalen uppgick till . De statliga ramavtalen skulle därför kunna vara av stor strategisk vikt när det gäller miljökrav i offentlig upphandling. Ramavtalen bidrar dessutom till att hålla transaktionskostnaderna för upphandlande myndigheter låga. Mot bakgrund av detta vill framhålla vikten av att regeringen genomför den planerade översynen. I ägardirektivet anges att bolagets arbete med miljökrav i offentlig upphandling ska bedrivas i samklang med vad som anges i regeringens handlingsplan. Enligt ägardirektivet gäller direktivet främst för åren 20072009. Regeringen har emellertid påbörjat en översyn av . En följd av att ägardirektivet inte har uppdaterats är att inriktningen på arbete numera inte helt följer den gällande handlingsplanens inriktning såsom ägardirektivet anger, utan även i viss grad följer inriktningen i förslag till reviderad handlingsplan som regeringen har avskrivit. Ingen aktör har samordningsansvar för styrmedlet Flera departement, myndigheter och har på något sätt ett ansvar för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom under utveckling både nationellt och inom EU, vilket innebär att nya mål och åtgärder på olika områden tillkommit eller utvecklas. Det saknas ett utpekat samordningsansvar för arbetet. En sådan samordning skulle kunna förbättra styrningen och tydliggöra vilka mål som miljökrav i offentlig upphandling ska bidra till och därmed bidra till att effektivisera arbetet med styrmedlet. Informationen om styrmedlet är inte samstämmig Flera aktörer har ansvar för att informera om miljökrav i offentlig upphandling. Det är viktigt att den information som ges till upphandlande myndigheter konstaterar att den information som ges