rir · GZB513 · 2011-03-30 09:00:00 — Det handlar om tekniska problem, samarbetsproblem samt ytterligare problem som uppstått till följd av svenska särkrav. TMS stoppades av regeringen, och samarbetet med avbröts. Det hade flera orsaker: dels fanns ett behov av besparingar då TMS lades ned, dels hade den nya materielförsörjningsstrategin för Försvarsmakten antagits, där det sägs att utvecklingsprojekt i princip ska ske som en sista utväg. Vi har inte funnit, något entydigt samband mellan olika typer av materielsamarbeten och deras måluppfyllelse gällande tid, kostnad och prestanda. Höga prestandakrav i kombination med outvecklad teknik leder dock till att framför allt utvecklingsprojekten präglas av hög risk och osäkerhet, vilket framgår av fallstudierna. Detta medför en ökad risk för brister i måluppfyllelsen som måste hanteras av såväl regeringen som försvarsmyndigheterna. Slutligen kan konstateras att de större problem för måluppfyllelsen som vi har tagit upp ovan riskerar att dölja andra, mer myndighetsspecifika problem. Exempel på sådana är bland annat att Försvarsmakten i vissa fall anser att FMV varit för undfallande i sina avtalsförhandlingar med leverantörerna, men att man av kollegiala skäl avstår från en alltför omfattande kritik. Ett annat område som skulle kunna förbättras är systemet med milstolpsuppföljning, för att i ett tidigare skede uppmärksamma brister i måluppfyllelsen inom olika materielprojekt. 6.3Brister , kostnad och prestanda får konsekvenser för ekonomi, verksamhet och förmåga Avsnitt 6.3 besvarar granskningsfråga 3: Vilka är konsekvenserna för försvaret av förekommande brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? slutsats är att bristerna får konsekvenser för såväl ekonomi som för verksamhet och förmåga. Konsekvenserna av att måluppfyllelsen brister med avseende på tid, kostnad och prestanda varierar mellan olika typer av projekt. På ett övergripande plan kan vi dock konstatera att brister i projektens måluppfyllelse kan medföra omfattande konsekvenser. De ekonomiska konsekvenserna är särskilt tydliga på En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten en övergripande nivå, där en försening kan innebära både kostnadsökningar och besparingar, beroende på hur Försvarsmakten hanterar den uppkomna situationen. Det är dock inte självklart att kortsiktiga besparingar är effektiva på . Vidare kan förseningar ge verksamhetsmässiga konsekvenser, exempelvis genom att personal låses upp på myndigheterna. kan Försvarsmakten behöva hantera att faktureringar inte kan betalas ut inom planerad årsbudget, vilket kan leda till ett försämrat resursutnyttjande för materielplaneringen i stort. Förmågemässigt finns en uppenbar risk att försenade leveranser får följder såväl för produktionen av förmåga som för den faktiska kapaciteten. 6.3.1Förseningar leder inte alltid till kostnadsökningar Granskningen visar att förseningar i materielsamarbeten inte alltid leder till väsentliga kostnadsökningar för svensk del, åtminstone inte på projektnivå. Förseningar beror ofta på problem från leverantörernas sida. Det innebär att kostnaderna ofta faller på industrin, eftersom fastprisavtal är vanligt. finns också exempel inom materielsamarbetena där andra länder har fått bära extrakostnader som uppstått. Förseningarnas ekonomiska konsekvenser på projektnivå är då avgränsade till exempelvis ökade personalkostnader vid FMV. Dock vill understryka att det har varit svårt i granskningen att uppskatta kostnaderna för förseningar. Vare sig FMV eller Försvarsmakten genomför systematiskt sådana övergripande kalkyler för enskilda materielprojekt. Även om förseningar inte alltid leder till kostnadsökningar på projektnivå, uppstår andra ekonomiska effekter på myndighetsnivå. En försenad leverans kan innebära att verksamheter ställs eller går ned. Ett tydligt exempel är helikopterverksamheten, där flera av de gamla helikoptrarna har fasats ut och de nya helikoptrarna är försenade. Ur ett ekonomiskt perspektiv kan detta i sig innebära besparingar för Försvarsmakten. Kostnader för drift och förbrukning minskar, som ställda verksamheter innebär att personalbehovet kortsiktigt minskar. Avsaknaden av materiel kan då överskugga andra kritiska faktorer som är väsentliga för Försvarsmaktens förmåga, exempelvis på personalsidan. Dock kan Försvarsmakten välja att hantera förseningen av ingående materiel genom att vidta direkta åtgärder för att vidmakthålla eller utveckla förmågan. Det kan innebära att befintlig materiel livstidsförlängs eller modifieras, alternativt att annan materiel anskaffas på kort varsel. Hanteringen av de försenade leveranserna av kan exemplifiera dessa förhållanden: Ekonomiskt har bristen på helikoptrar medfört merkostnader för försvaret, dels i form av fördyringar inom Helikopter 14-projektet, dels genom kostnader En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten för ersättningsmateriel.208 Sammantaget uppgår merkostnaderna som är förknippade med upphandlingen av till . I vårpropositionen anger regeringen att finansieringen av ett nytt helikoptersystem, delvis som ersättningsmateriel, kräver att frigörs inom Försvarsmaktens nuvarande investeringsplan.209 6.3.2 Förseningar kan leda till stora konsekvenser för verksamheten Förseningar i materielsamarbeten leder i regel till att FMV behöver planera om projektet. Om förseningen eller avvikelsen i förhållande till uppsatta mål överstiger ska avtalet mellan FMV och Försvarsmakten omförhandlas. Detta är en administrativ process som tar tid och resurser att genomföra, vilket riskerar gå ut över den tid som kan läggas på att försöka minska de uppkomna problemen. indikerar granskningen att Försvarsmakten upplever situationen som låst och att myndigheten inte har några andra val än att acceptera den nya planering som föreslås av FMV i samband med omförhandlingar. Det är viktigt att Försvarsmakten hålls informerad och att avsteg från planeringen stäms av, men dessa iakttagelser väcker ändå frågor om effektiv resursallokering och planering. Vidare leder förseningar till att projektpersonalen låses upp än vad som ursprungligen var planerat. Inom FMV finns en upplevelse av att det är alltmer ont om personal, och att beredskapen är låg för oväntade problem. Förseningar riskerar därmed att få direkta konsekvenser för myndighetens personalförsörjning och verksamhet. Inom Försvarsmakten innebär förseningar ett ökat behov av att se över planering av såväl verksamheter som materielförsörjningen i stort. Uteblivna leveranser av materielsystem kan innebära att vissa planerade verksamheter, från övningar till insatser, behöver ses över för att de över huvud taget ska kunna genomföras. Eftersom Försvarsmaktens möjlighet att flytta medel för materielförsörjningen över verksamhetsåren är mycket begränsad, kan en försening få stora konsekvenser för materielplaneringen i stort. Det beror på att förseningar ofta innebär framskjutna faktureringar. Därför kan andra planerade verksamheter inom materielförsörjningen behöva skyndas på eller bromsas, i syfte att fylla ut det ekonomiska utrymmet för varje verksamhetsår. Sammantaget kan detta medföra ett försämrat resursutnyttjande. 208Livstidsförlängning av , modifiering av till samt anskaffning av ny helikopter. 2009/10:100 s. 57. Dock bör påpekas att regeringen även anger att behovet av medeltunga helikoptrar är större än den planerade nivån med , på kort såväl som på lång sikt. Därmed gäller den interimslösning som eftersträvas med den kommande även behov som ändå skulle behöva tillgodoses, varvid den reella kostnaden för ersättningsmateriel kan anses vara något lägre. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 6.3.3Förseningarnas konsekvenser för förmågan ökar med dagens insatsförsvar Förseningar av materielleveranser riskerar att få större konsekvenser , då försvarets tyngdpunkt har förskjutits från invasionsförsvar till att mer aktivt och intensivt kunna genomföra internationella insatser. Fallstudierna visar att försenade leveranser kan få konsekvenser för försvarets förmåga att lösa sina uppgifter. En försening kan därför behöva hanteras genom att befintliga system livstidsförlängs. I andra fall måste alternativ materiel tas fram, vilket är förknippat med extra kostnader (se ovan). 14 har fått konsekvenser för förmåga till helikopterunderstödda insatser. Samtliga helikoptrar skulle ha varit levererade före utgången av 2009, men genomförda prognoser pekar på att helikoptrarna kan vara fullt operativa först 2020. Förseningen påverkar även förmågan till såväl marksom sjöoperativa helikopterinsatser i . Såväl NLAW som Meteor utgör utvecklingsprojekt, som troligtvis inte hade initierats utifrån den rådande materielförsörjningsstrategin. Båda projekten är högriskprojekt, som tycks utfalla till fördel. Konsekvenserna för försvaret av de försenade leveranserna av NLAW anges i muntliga bedömningar från medarbetare vid FMV inte vara allvarliga ur ett förmågeperspektiv. Förseningarna har kunnat hanteras genom att livstidsförlänga och modifiera befintliga materielsystem. Fördyringen av NLAW är också relativt blygsam. Utvecklingen av Meteor är försenad. En seriebeställning har lagts av Försvarsmakten. har kunnat dra fördelar av att delta i utvecklingen av Meteor, exempelvis genom att försvaret fått insyn i materielens prestanda och därigenom bättre kan värdera systemets potential inför beslut om De ekonomiska konsekvenserna av de problem som projektet drabbats av har varit begränsade, eller till fördel för . Regeringen sparade kortsiktigt pengar på att lägga ned utvecklingen av TMS. kvarstår enligt försvaret behovet av en ny torped, bland annat på grund av att nuvarande torpedsystem börjar bli ålderstiget. Detta kan, enligt vad som framkommit vid intervjuer, få konsekvenser för försvarets förmåga. Avslutningsvis bör det påpekas att förseningar av materielprojekten inte nödvändigtvis leder till förmågebrist eller extrakostnader för anskaffning av alternativ materiel. Eftersom materielprojekt och materielsamarbeten ofta är långvariga kan hotbilden hinna ändras jämfört med när anskaffningen av ny materiel planerades. Genom en ändrad hotbild kan det exempelvis bli aktuellt att upphandla en mindre volym av det specifika materielslaget, vilket innebär en besparing, medan försvarets förmåga att fullgöra sina uppgifter och sin verksamhet i övrigt förblir opåverkad. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 6.4En kombination av problem försvårar möjligheten att hantera brister i måluppfyllelsen Avsnitt 6.4 besvarar granskningsfråga 4; Hur hanteras brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? är att en kombination av problem och brister försvårar möjligheten att effektivt förebygga och hantera brister i måluppfyllelsen. Brister finns i såväl relationen mellan Försvarsmakten och FMV som i relationen mellan försvarsmyndigheterna och regeringen. har funnit följande problem och brister i planering och uppföljning: Riskhantering och alternativ planering bör förbättras. Uppföljningen av leveranssäkerheten brister. Samordningen mellan myndigheter och regering bör bli bättre. Livscykelkostnadsanalyser används i bristande utsträckning inom försvarsmyndigheterna. Uppföljningen av avslutade projekt brister. Erfarenheter från tidigare materielprojekt och materielsamarbeten tas inte om hand i tillräcklig utsträckning. 6.4.1Riskhantering och alternativ planering bör förbättras I relationen mellan Försvarsmakten och FMV hanteras brister i måluppfyllelsen utifrån givna förutsättningar, exempelvis genom omförhandlingar. Som framgått av granskningen är man mån om att hålla projektbudgetarna, vilket medför att tidsaspekten blir den parameter som oftast påverkas jämfört med kostnad och prestanda. Det är ofta svårt för ett enskilt land att påverka internationella materielsamarbeten, exempelvis genom att vidta åtgärder för att minska förseningarna i ett pågående samarbete. I stället framstår det som desto mer angeläget att i förväg noga väga de vinster som ett framgångsrikt samarbete kan medföra mot de risker och konsekvenser som ett mindre framgångsrikt materielsamarbete innebär. Förekomsten av riskhantering och alternativ planering inom försvaret framstår bitvis som oklar och bristfällig. I två av materielprojekten (Meteor och NLAW) har risknivån varit hög, men utgången har trots detta blivit förhållandevis lyckosam. Det står dock klart att utgången av projekten kunde ha blivit en helt annan, och att extrakostnaderna och konsekvenserna för försvaret i så fall kunde ha blivit höga. Fallet Helikopter14 visar på en bristande helhetssyn, då den påbörjade avvecklingen av inte saktades ned eller avbröts i takt med att försenades. Visserligen finns en gräns för vilken leveranssäkerhet som kan garanteras i förväg i ett utvecklingsprojekt, då en sådan säkerhet alltid har ett pris. Det väcker också frågan om vilken risk för En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten bristande förmåga vi är beredda att ta, om ett materielsamarbete blir mindre framgångsrikt. Inte desto mindre framstår vikten av en helhetssyn och alternativ planering som väsentlig inom materielområdet, där omkostnaderna i många fall är mycket höga. 6.4.2 Uppföljningen av leveranssäkerheten brister Sammantaget tyder det empiriska underlaget från granskningen på att Försvarsmakten, FMV och regeringen systematiskt underskattar riskerna för bristande måluppfyllelse vad gäller leveranstid. Av de tid, kostnad och prestanda är det tidsaspekten som oftast nedprioriteras. Den höga andelen förseningar har även uppmärksammats av Försvarsmaktens internrevisorer, som påpekar att det saknas rutiner för att identifiera, styra och administrera tidskritiska projekt eller projekt som av andra skäl har hög risk. Projekt av denna typ måste uppmärksammas på ett tidigt stadium och ges erforderlig resurstilldelning, uppmärksamhet, styrning och stöttning.210 I en annan granskning av internrevisorerna, rörande , konstateras att förseningar som var ett faktum inte Slutsatsen är att kommunikationen har skett i olika spår eller stuprör vilket gör att helhetssyn och överblick blivit lidande.211 En liknande, mer generell slutsats, kan dras för redovisningen av materielförsörjningen i stort. Mot bakgrund av den höga andelen förseningar, och problemen med att hantera dessa, menar att uppföljningen inte verkar fungera som avsett. 6.4.3 Samordningen mellan myndigheter och regering bör bli bättre Både Försvarsmakten, FMV och regeringen har ansvar för internationella materielsamarbeten. Det är inte alltid som myndigheterna och regeringen har haft en gemensam syn på prioriteringar inom materielförsörjningen. Detta kan exemplifieras av hanteringen av och när TMS lades ned. Mot bakgrund av de iakttagelser som gjorts i anslutning till granskningens övriga frågor, framstår det som om försvarsmyndigheterna och regeringen har vissa samordningsproblem vad gäller att hantera avvikelser inom måluppfyllelsen i materielprojekten. Förseningarna ställs på sin spets när försvaret behöver göra insatser och materielen behöver finnas tillgänglig vid ett givet datum. 210Försvarsmakten (2010) Granskning av modifiering och anpassning av . 211Ibid., bilaga 1, s. 20. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 6.4.4Livscykelkostnadsanalyser används i bristande utsträckning inom försvarsmyndigheterna Förseningar innebär att Försvarsmakten kontinuerligt måste se över och eventuellt revidera sin verksamhetsplanering och planeringen av För att kunna göra en effektiv planering krävs bland annat livscykelkostnadsanalyser som hanterar samtliga aspekter av ett materielsystem, exempelvis utbildning, förråd, infrastruktur, driftsunderhåll och dokumentation. Detta är vitalt för den totala systemsamordningen och kostnadsbilden. I granskningen har det dock framkommit att användningen av livscykelkostnadsanalyser har stora brister. Enligt företrädare för materielförsörjningen på Försvarsmakten försvårar detta en effektiv planering. Enkäten visar att endast hälften av de nu pågående materielprojekten har gjort någon livscykelkostnadsanalys, trots att dessa ska göras i samtliga projekt enligt Försvarsmaktens och FMV:s samordningsavtal.212 Detta förhållande framstår som något förvånande med tanke på myndigheternas övergripande krav på kostnadskontroll och en god resurshushållning. Enligt de intervjuer som genomförts tycks det finnas en motsättning mellan ledningens perspektiv att genomförandet av livscykelkostnadsanalyser är mycket viktigt, och de ansvariga för materielprojekten, som anser att livscykelkostnadsanalyser är mycket komplicerade och omöjliga att genomföra på ett korrekt sätt i ett tidigt skede av projektet. 6.4.5 Uppföljningen av avslutade projekt brister Materielprojekt pågår ofta , har omfattande budgetar och knyter upp stora resurser inom myndigheterna. Materielförsörjningens effektivitet är avgörande för Försvarsmaktens förmåga att lösa sina uppgifter. Detta ställer enligt stora krav på att myndigheterna följer upp och utvecklar sitt arbetssätt utifrån de erfarenheter som kontinuerligt görs på projektnivå, exempelvis genom uppföljning och utvärdering av avslutade materielprojekt och samarbeten. Inom försvarsområdet kallas detta ofta för lessons learned. Enligt de uppgifter som tagit del av görs emellertid inte systematiska utvärderingar av framgångsfaktorer och fallgropar i de granskade projekten, trots att projekten i många fall är mycket kostsamma och i flera fall blivit försenade. Intervjuer indikerar också att Försvarsmakten i vissa fall framstår som försiktig i sin kritik av FMV som förhandlare. 212 FMV (2009) SAMO FM FMV 2009. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 6.5Regeringens redovisning till är otillräcklig Avsnitt 6.5 besvarar granskningsfråga 5: Får redovisning från regeringen som möjliggör en uppföljning av beslut? slutsats är att redovisningen är otillräcklig och att det bör vara möjligt att utveckla materielredovisningen till utan att röja sekretessbelagda uppgifter. behöver i första hand ett övergripande perspektiv på operativa behov, förmågor och kostnadsutveckling, samt eventuella avvikelser från budget och plan, snarare än detaljerade uppgifter om materielprojekten. 6.5.1Riksdagen saknar förutsättningar att utöva sin finansmakt har kritiserat regeringens materielredovisning, som man anser utgör ett otillräckligt underlag för beslutsfattande.213 Även om materielredovisningen har förändrats , visar granskningen att det återstår en del att göra för att uppnå en ökad transparens, och därigenom tillgodose förutsättningar att utöva sin finansmakt. betonar i sitt betänkande med anledning av inriktningspropositionen214 att man inte är tillfreds med regeringens genomförda förändringar av rapporteringen och pekar på behovet av fortsatta åtgärder för att förbättra inflytande över materielförsörjningen. Av intervjuer med riksdagsledamöter och tjänstemän vid framgår att de objektsramar som tidigare användes av regeringen vid materielredovisningen gav en bättre helhetsbild av såväl materielprojekten, som projektens förväntade slutkostnad, än de årliga investeringsplaner som regeringen nu använder. Därtill efterlyser man från sida mer utförlig skriftlig information om försvarets materielförsörjning. Regeringen framhåller å andra sidan att man under har arbetat med att förbättra materielredovisningen till riksdagen.215 Regeringen rapporterar till genom en kombination av budgetpropositioner, inklusive investeringsplaner och muntliga föredragningar. I budgetpropositionen för 2006216 redovisades exempelvis om spårbarheten mellan materielanskaffning och operativ effekt. Detta menade regeringen svarade mot det som efterfrågat med anledning av proposition 2008/09:FöU10 s. 56. 2008/09:140. 215Följande avsnitt baseras i stor utsträckning på en skriftlig redogörelse från till (2010) Underlag för FÖ svar på RiR uppföljning . 2005/06:1. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 2004/05:5 Vårt framtida försvar.217 Därtill framhåller man att i samband med budgetpropositionen 2006 även getts ett större inflytande över materielförsörjningen, genom att godkänna utveckling och anskaffning av specifika materielobjekt. I den följande budgetpropositionen, , föreslogs vidare en ny anslagsstruktur och en förtydligad redovisning av beställningsbemyndigandet samt spårbarheten mellan materielanskaffning och stridskrafternas förmågeutveckling.218 och regeringen har således delade åsikter om redovisningen av materielförsörjningen. noterar att materielredovisningen är uppdelad på skriftliga och muntliga redovisningar, vilket kan bidra till att alltjämt anser att redovisningen är otillräcklig. konstaterar att materielrapporteringen inte är tillräckligt sammanhållen, systematisk och innehållsrik för att kunna utgöra ett tillräckligt beslutsunderlag för . Regeringens rapportering, och myndigheternas öppna rapportering genom årsrapporter och budgetunderlag, ger ett mycket begränsat, eller inget underlag alls, för att följa upp materielförsörjningen vad gäller ekonomi och resultat på materielsystemnivå. Enligt är det bekymmersamt att redovisningen av materielförsörjningen, vilket omfattar , är så stängd för offentlig insyn och uppföljning. anser att det bör finnas möjligheter att redovisa materielförsörjningens utveckling utan att röja sekretessbelagda uppgifter. behöver i första hand ett övergripande perspektiv på operativa behov, förmågor och kostnadsutveckling, samt eventuella avvikelser från budget och plan, snarare än detaljerade uppgifter om de enskilda materielprojekten. En utökad redovisning av materielförsörjningen till bör ge en överblick över den materiella förnyelsen av insatsorganisationen samt underlätta uppföljningen av materielsystemen. Vidare bör eventuella avvikelser i kostnadsutvecklingen framgå, liksom en redogörelse över huruvida de ekonomiska satsningarna på respektive materielsystem följer den politiska inriktning och de mål som lagts fast av riksdagen.219 Det bör därmed finnas en struktur för rapporteringen som möjliggör uppföljning och utvärdering. Redovisningen av kostnadsaspekter, exempelvis totalkostnader för enskilda materielsystem, bör särskilt förbättras. 2004/05:FöU4, rskr. 2004/05:143. 2006/07:1. 219I detta avseende finns skäl att lyfta fram Genomförandegruppens slutrapport (Redovisning av projekt om effektivisering av Försvarsmaktens materielförsörjning m.m.) som bland annat berörde just redovisningen till . Skrivelsen är angelägen inte minst eftersom Genomförandegruppens ledamöter bestod av representanter både från försvarsutskottet och från . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Därutöver kan budgetpropositionen med tillhörande investeringsplan behöva kompletteras med mer information än vad som är fallet. I detta sammanhang utgör den rapportering som tidigare gjordes av de så kallade objektsramarna ett gott exempel på vad som är möjligt att rapportera utan att någon sekretess röjs. För att underlätta arbetet för regeringen att utveckla redovisningen till behöver eventuellt försvarsmyndigheternas redovisning av materielförsörjningen i årsredovisningar och materielplan ses över och vidareutvecklas. 6.6En effektiv materielförsörjning? Granskningen visar att materielfrågorna är komplexa till sin karaktär och att en avvägning behöver göras från fall till fall om vilket tillvägagångssätt som är mest effektivt för att anskaffa materielen: modifiering, upphandling eller utveckling, med eller utan internationellt samarbete. Beslut om enskilda materielsystem behöver avvägas mot ett helhetsperspektiv. Utvecklingsprojekt är ofta förenade med höga fasta kostnader och ett visst mått av risktagande. har utvecklingsprojekt fördelen att deltagarländerna får en mer detaljerad information om den färdiga materielen. Vid upphandlingsprojekt begränsas informationen som lämnas ut av leverantören, vilket innebär att man som upphandlande land måste göra egna kontroller (verifieringar) av materielen.