rir · GZB527 · 2011-12-15 09:00:03 — samlade slutsats utifrån granskningarna är dock att regeringen och myndigheterna inte har lyckats effektivisera viktiga delar i rättsväsendet och rättskedjan. Det finns fortfarande flera brister och svaga länkar i rättskedjan från anmälan till dom och verkställighet av straff. Det finns också brister i det brottsförebyggande och i det återfallsförebyggande arbetet. I korthet handlar det om att rutiner och arbetssätt inte är effektiva, att ärenden stannar upp i kedjan och att samordningen inom och mellan myndigheterna inte fungerar som avsett. inte tidig sortering av inkomna ärenden, och det finns brister i både de initiala och de efterföljande utredningsåtgärderna. Samordningen mellan polis och åklagare liksom delgivningen fungerar inte tillräckligt bra. Sammantaget medför detta att det tar onödigt för handläggningen av ärenden i rättskedjan och att kvaliteten i ärendehanteringen försämras. Det påverkar rättsväsendets möjligheter att uppnå målen om minskad brottslighet och ökad trygghet. Det får också konsekvenser för de enskilda som drabbats av brott. konstaterar att resursbrist inte är ett avgörande skäl till bristerna. Inte heller myndigheterna har framhållit detta som en orsak till problemen. Det handlar snarare om hur resurserna används i verksamheten och hur rättsväsendet leds och styrs. I denna slutrapport har därför särskilt analyserat regeringens och myndigheternas styrning . Vi har analyserat styrningen utifrån de mest centrala målen för rättsväsendet minskad brottslighet och återfall i brott, kortare genomströmningstider och ökad uppklaring samt styrningen av samverkan, kompetensförsörjning och kunskapsstöd. En genomgång av organisationskulturen inom rättsväsendet har också gjorts. Våra slutsatser redovisas nedan. Att hantera brottmål effektivt vill inledningsvis peka på att rättsväsendet har en speciell karaktär som påverkar förutsättningarna att styra verksamheten. Brottslighet i sig beror på en mängd faktorer i samhället. Även om rättsväsendet har ett huvudansvar så ställs krav på samverkan med andra aktörer i samhället och inom andra politikområden. Rättsväsendets samlade uppdrag ställer också särskilda krav på samverkan mellan myndigheterna inom rättsväsendet där vissa myndigheter är mycket stora och andra är små. naturen både lagstyrt och händelsestyrt långsiktiga lagstiftningsprocesser ska hanteras vid sidan av akuta åtgärder. Krav på kortare genomströmningstider ska också kombineras med krav på rättssäkerhet. Därutöver finns en förväntan från medborgarna att rättsväsendet ska ställa upp i en mängd olika sammanhang. har brottsligheten blivit än mer internationell och nya typer av brott har tillkommit och ökat i omfattning. Sammantaget ställer detta höga krav på rättsväsendet. Regeringen har vidtagit ett flertal åtgärder som syftar till att effektivisera rättsväsendet. Exempelvis har ett antal utredningar tillsatts, bland annat , , Utredningen om förundersökningsbegränsning och . och Kriminalvården har omorganiserats till enmyndigheter. Polisen, och Kriminalvården har också genomlysts utifrån ett styrnings- och effektivitetsperspektiv, och en kommitté ser nu över polisens organisation. Stora reformer har också genomförts av tingsrättsorganisationen och man har infört en modernare rättegång (EMR). På lagstiftningsområdet kan nämnas arbetet med en ny fängelse- och häkteslagstiftning, en ny delgivningslag och polisdatalagen. En utredning om polisutbildningen har genomförts liksom en om domarrekrytering. Regeringen har därutöver tagit initiativ till ett omtag vad gäller rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) och ett flertal särskilda satsningar, exempelvis mot grov organiserad brottslighet, mängdbrott, narkotika och mäns våld mot kvinnor. Rättsväsendet har också fått tillgång till nya verktyg i brottsbekämpningen, exempelvis ny förverkandelagstiftning och tidsbegränsad lagstiftning om hemlig rumsavlyssning. Även myndigheterna har arbetat med att förbättra sin verksamhet genom att införa nya metoder och arbetssätt, kompetensutveckla personalen och stärka ledningen av verksamheten. kan också konstatera att regeringen och myndigheterna har vidtagit åtgärder med anledning av granskningar. Regeringens och myndigheternas åtgärder bör och kan ge förutsättningar för ett mer effektivt rättsväsende. kan dock konstatera att flertalet av de problem och brister som vi sett i våra granskningar fanns . Regeringens och myndigheternas åtgärder har utifrån detta perspektiv inte fått tillräckligt genomslag i verksamheten eller Att hantera brottmål effektivt Det är också oklart vad insatserna har gett i form av ökad effektivitet. menar att en förklaring till det bristande genomslaget är regeringens och myndigheternas styrning av rättsväsendet. Enligt förutsätter en effektiv styrning att det finns tillgång på kunskap om verksamheten och verksamhetsresultat och att denna kunskap används i styrningen av rättsväsendet. Det krävs också långsiktighet och ett helhets- och processperspektiv på rättsväsendet, med en tydlig bild av vad som ska uppnås och mål som är uppföljningsbara. Viktig är också förmågan att förändra styrningen om resultaten inte förbättras. Ytterligare en viktig aspekt för en effektiv styrning är lärande och erfarenhetsåterföring inom rättsväsendet. Regeringen har det övergripande ansvaret och ger förutsättningar för myndigheternas verksamhet. Myndigheterna ansvarar i sin tur för att utifrån förutsättningarna utföra sina respektive uppdrag och redovisa sina verksamhetsresultat på ett rättvisande sätt. 9.1Våra slutsatser och bedömningar Det saknas viktig kunskap för styrningen av rättsväsendet slutsats är att regeringen inte har säkerställt att det finns tillgång på viktig kunskap om verksamheten och verksamhetsresultaten i rättsväsendet. Det handlar om grundläggande uppföljningsstatistik, kunskap om problem och orsaker till bristande resultat samt vilka konsekvenser det får i verksamheten. Sammantaget påverkar detta förutsättningarna att styra rättsväsendet på ett effektivt sätt. Det finns också brister i myndigheternas uppföljning av verksamheten i termer av resultat, tid och kostnader. Viktiga uppgifter om resultat redovisas inte av myndigheterna, och regeringen ställer inte krav på detta. Vissa myndigheter har inte väl fungerande uppföljningssystem eller uppföljningsmått av Därmed finns inte en samlad och lättillgänglig statistik över exempelvis genomströmningstiderna i rättsväsendet. Myndigheterna redovisar olika mått eller redovisar inte alls, och det går inte alltid att göra jämförelser . Måluppfyllelsen avseende genomströmningstider är därmed oklar. Även för andra resultatmått, som uppklaring, brottsutveckling och återfall, finns brister. kan arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) bidra till en bättre uppföljning och förbättrad tillgång på kunskap inom rättsväsendet. Att hantera brottmål effektivt granskning visar också att regeringen inte säkerställt att den kriminalstatistik som tar fram kan användas för att utveckla rättsväsendet. Myndigheterna har enligt inte heller byggt upp fungerande system för att fånga upp kunskaper om vilka metoder som fungerar i verksamheten. Brå har inte använts i tillräcklig omfattning eller tagit egna initiativ till att ta fram och utveckla sådan kunskap. Tillsammans med forskning är denna kunskap viktig för att rättsväsendet ska kunna utvecklas och arbeta på ett mer effektivt sätt. Myndigheterna har inte heller i tillräcklig grad tagit egna initiativ till att analysera väsentliga problem, orsaker och konsekvenser av styråtgärder. Sådana analyser försvåras också av den bristfälliga uppföljningen av myndigheternas verksamhet. menar att en samlad processkartläggning skulle kunna utgöra en grund för effektivisering av rättsväsendet och specifikt rättskedjan. Regeringen har dock inte i tillräcklig grad efterfrågat, ställt samman och analyserat de grundläggande problemen i rättskedjan och deras orsaker utifrån ett långsiktigt och samlat perspektiv. Vissa försök har gjorts, exempelvis genom Beredningen för rättsväsendets utveckling, men regeringen gick till stora delar inte vidare med förslagen, och de har inte konkretiserats i verksamheten. Även mängdbrottsuppdraget har delvis haft ett sådant syfte. menar dock att det behövs ett mer samlat grepp om problem och arbetssätt där omprövningar av verksamheterna övervägs. Regeringens och myndigheternas styrning har inte varit långsiktig, samordnad och tydlig Styrningen av statsförvaltningen bör enligt riksdagen104 vara tydlig, vara inriktad mot verksamheternas resultat, vara verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. Styrningen bör inriktas på att bli mer strategisk. granskning visar dock att de mål regeringen fastställt för myndigheterna inte har varit långsiktiga och uthålliga utan har varierat betydligt . Det saknas också gemensamma, tydliga och sammanhängande mål för rättskedjans myndigheter. om mål för verksamheterna finns i budgetpropositionerna en mängd allmänt hållna uttalanden om inriktning och prioritering av verksamheterna, vilket bidrar till att den sammantagna målbilden blir än mer otydlig. Regeringens mål för verksamheterna åtföljs inte heller alltid av krav på indikatorer Det saknas därför tillräckligt bra uppföljningsmått inom rättsväsendet. 2009/10:FiU38 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Att hantera brottmål effektivt Om inte regeringen tar detta ansvar är det upp till myndigheterna att precisera regeringens mål och ta fram nyckeltal och indikatorer. har dock inte brutit ned regeringens mål i tillräcklig utsträckning och har en otydlig målstruktur och vissa mål som är svåra att följa upp. Det gäller till exempel det brottsförebyggande arbetet. har ställt tydliga krav på förbättrade resultat inom den egna organisationen. preciserar inte vad som krävs för att korta genomströmningstiderna, och kraven på till exempel samverkan. mening är sammantaget att resultatstyrningen inte fungerar bra, vilket ytterst påverkar resultaten. De instruktionsenliga uppgifterna i lagar och andra dokument är också så vitt formulerade att de ger liten vägledning för myndigheterna att precisera sin verksamhetsstyrning. Myndigheterna blir därmed i praktiken beroende av att regeringen preciserar och väger olika prioriteringar mot varandra i fråga om myndigheternas verksamhet. ger inte tillräcklig vägledning och inte heller budgetpropositionerna. Budgetpropositionerna är formellt sett inte ett styrmedel för myndigheterna men innehåller ofta en mångfald av inriktande uttalanden och prioriteringar avseende brottstyper. Det finns därför enligt behov av en tydligare viljeyttring från regeringens sida om vilka strategiska frågor och utvecklingsområden som är prioriterade. Med tanke på den omfattande och inbördes beroende verksamhet som bedrivs inom rättsväsendet saknas därmed enligt någon form av samlad, långsiktig och strategisk plan eller uttryckta prioriteringar och åtgärder i utvecklingsarbetet framöver. Det behövs också ett tydligare processperspektiv i styrningen för att identifiera och komma till rätta med problemen i ärendeflödet. Och styrningen har inte fått fullt genomslag granskningar visar att regeringens och myndigheternas styrning har haft svårt att få genomslag i praktiken. Regeringen och myndigheterna har enligt inte agerat tillräckligt skyndsamt och uthålligt utifrån den kunskap som finns om väsentliga problem. De har inte heller omprövat och förändrat sin styrning i de fall styråtgärderna inte gett resultat. Problem som varit kända länge har kvarstått, trots att regeringen och myndigheterna arbetat med dem. inställda huvudförhandlingar, långa genomströmningstider och låg uppklaring i mängdbrottsärenden samt brister i it-stödet. haft svårigheter att få genomslag för nya arbetssätt och rutiner, exempelvis polisens underrättelsemodell (PUM), polisens nationella utredningskoncept (PNU) och verkställighetsplaneringen inom . i dessa fall ett glapp mellan plan och praktik styrdokument får inte genomslag i den operativa verksamheten. Att hantera brottmål effektivt inte de möjligheter som finns i lagstiftningen i tillräcklig grad. Det gäller exempelvis användningen av förenklat utredningsförfarande, att åklagarna på rättens uppdrag kan utfärda stämning och kalla till huvudförhandling samt möjligheten för domare att döma i den tilltalades utevaro. Att styrningen inte får tillräckligt genomslag i verksamheten måste ses utifrån att rättsväsendet till sin karaktär är relativt svårstyrt. I våra intervjuer har framhållits att rättsväsendet utgörs av starka professioner och olika organisationskulturer, vilket ställer särskilda krav på styrningen och på ledningskompetensen. För att få genomslag i styrningen, förändra arbetssätt och rutiner, lösa viktiga problem och nå förbättrade resultat, krävs att regeringen och myndigheterna bättre tar hänsyn till den miljö de styr i. Myndighetsledningarna har inte säkerställt att förändringar fått acceptans och genomslag i verksamheten. De fortsätter ofta att agera på samma sätt trots att positiva resultat uteblir och problem inte har lösts. Kunskap om organisationskultur hur olika åtgärder tas emot i de egna organisationerna, vad som fungerar och inte kan enligt underlätta möjligheterna att få bättre genomslag för förändringar. Sådan kunskap finns enligt inte i tillräcklig utsträckning, och i den mån kunskap finns är det tveksamt om den används. menar att det krävs en större delaktighet och förankring på flera nivåer i rättsväsendet för att styrningen ska få bättre genomslag. Regeringen bör i högre grad och i ett tidigare skede involvera myndigheterna i sin styrning. Myndighetsledningarna bör också på ett bättre sätt än förankra beslut och göra personalen mer delaktig i förändringar i den operativa verksamheten. Ledningskompetensen måste också utvecklas ytterligare. Rättsväsendets samverkan behöver stärkas och utvecklas Ett effektivt rättsväsende förutsätter samverkan inom rättsväsendet och med aktörer utanför rättsväsendet. Regeringens krav på samverkan är enligt inte nog tydligt och kraftfullt uttryckta. Samverkansformerna inom rättsväsendet har inte heller alltid varit tillräckligt strukturerade och utvecklade. Regeringen har inte gett ett tydligt och sammanhängande uppdrag om samverkan i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Även i myndigheternas styrdokument är kraven på samverkan oprecisa. De krav på samverkan som anges i myndighetsförordningen och förvaltningslagen är allmänt hållna. Det saknas också kunskap om hur samverkan i praktiken fungerar inom rättsväsendet. Den kunskap som finns tillgänglig används inte Att hantera brottmål effektivt aktivt av regeringen och myndigheterna för att prioritera och säkerställa att samverkansåtgärder vidtas, inte ens när samverkansproblemen är uppenbara. Inom de områden där samverkan sker har det ibland saknats bindande överenskommelser och tillräcklig struktur. Det gäller inte bara samverkan mellan rättsväsendets myndigheter utan även mellan rättsväsendet och andra samhällssektorer. I regeringens skrivelse om det brottsförebyggande arbetet 2001 pekade regeringen på behovet av en helhetssyn och på att de brottsförebyggande insatserna även behövde breddas och fördjupas på central nivå, det vill säga mellan rättsväsendet och andra myndigheter och aktörer. Regeringen har inte tagit fram någon ny skrivelse där formerna för en mer strukturerad samverkan på central nivå utvecklas. Informations- och erfarenhetsutbytet mellan myndigheterna har också varit otillräckligt, bland annat för att regler om sekretess utgjort hinder för detta. Kompetensen och kunskapsstödet bör användas bättre bedömer att verksamheten inom rättsväsendet också kan effektiviseras genom att man i högre grad renodlar roller och använder personalens kompetens på ett mer effektivt sätt. Av granskningen framgår att myndigheterna har arbetat mer eller mindre strategiskt med sin kompetensförsörjning. Genomgående har satsningar gjorts på utbildning, kompetensutveckling och ledarutveckling. granskningar visar dock på att personalens kompetens inte alltid används på det mest effektiva sättet. Renodlingen av åklagarrollen genom att i högre grad använda beredningspersonal har inte fått fullt genomslag inom . Regeringens målsättning om 20 000 poliser har påverkat förutsättningarna för polisorganisationen att i högre grad ta in civilanställda specialister i Regeringen har inte heller gått vidare med förslagen om en förändrad polisutbildning. Inom har målsättningen om fler högskoleutbildade inte fått genomslag inom anstalter och häkten, bland annat beroende på en otydlig vårdarroll. Sammantaget påverkar detta effektiviteten i verksamheten och därmed också verksamhetsresultaten. Vid behöver sakkompetensen och den långsiktiga strategiska kompetensen förstärkas. Även kunskapsstödet kan enligt användas på ett mer effektivt sätt. Brå, som ska ha rollen som för den samlade kriminalpolitiken används inte fullt ut som ett sådant. Uppdragen till Brå som har rört rättsväsendet som helhet har varit relativt få . Brå har inte heller i tillräcklig omfattning tagit egna initiativ till att genomföra sådana analyser. Kunskapsstödet på myndigheterna ser i praktiken mycket olika ut vissa bedriver och finansierar forskning medan Att hantera brottmål effektivt andra i mycket liten omfattning utvärderat verksamheten. Kopplingen till verksamhetsutvecklingen är ofta otydlig. Det är också oklart vilken forskning som bedrivs och vilken forskning som behövs inom rättsväsendet. Ingen aktör inom rättsväsendet har ett ansvar eller har tagit ett ansvar för att ta fram en samlad bild av kunskapsbehovet i rättsväsendet som grund för verksamhetsutveckling och effektivisering. samlade bedömning är att kompetensen och kunskapsstödet kan användas på ett bättre sätt och att regeringen bör ta ett samlat grepp i frågan. Brister i regeringens redovisning till har pekat på att regeringen och myndigheterna bör följa utvecklingen på olika områden och vidta åtgärder för att förbättra måluppfyllelsen och åtgärda problem Det gäller inte minst det brottsförebyggande arbetet och utvecklingen inom . Enligt är det rimligt att regeringen i sådana fall återredovisar till vad som gjorts och vad som uppnåtts på området. kan konstatera att regeringens redovisning av resultat och utfall i budgetpropositionerna har förbättrats , men fortfarande saknas till exempel uppgifter om totala genomströmningstider, återfall och skattningar av hur faktisk brottslighet (som även bygger på andra källor än anmälningsfrekvens och nationella trygghetsundersökningen) utvecklats i redovisningen. Tonvikten i budgetpropositionerna har dessutom legat på att i mer allmänt hållna termer redovisa vilka aktiviteter som pågår inom rättsväsendet och vad regeringen avser att göra framöver. Beskrivningen av orsakerna till bristande resultat är däremot relativt knapphändig och knyts inte alltid till resultatbedömningarna. Det finns inte heller en tydlig redovisning och sammanställning av de centrala effektivitetsproblem inom rättsväsendet som framkommit i olika utredningar och utvärderingar . I de fall regeringen berör sådana effektivitetsproblem väger man sällan av och prioriterar mellan dessa problem och andra typer av åtgärder som också nämns som viktiga i budgetpropositionen till exempel brottsområden som ska prioriteras och särskilda kriminalpolitiska utmaningar. Regeringen har inte heller lämnat någon skrivelse till om det brottsförebyggande arbetet eller på Kriminalvårdens område efter 2001. Andra områden som regeringen inte berört i skrivelser är exempelvis ärendeflödet och samverkan inom rättskedjan, Att hantera brottmål effektivt utredning och lagföring, grundläggande kriminalstatistik och rättsväsendets informationsförsörjning. Av dessa skäl menar att regeringens redovisning till bör bli mer allsidig, tydlig och relevant. Att hantera brottmål effektivt Att hantera brottmål effektivt För att öka måluppfyllelsen och förbättra resultaten i rättsväsendet bör regeringen göra en grundläggande analys av verksamheten i ett rättskedje- och processperspektiv. Analysen bör vara omprövande och omfatta väsentliga brister i rättskedjan, beroendeförhållanden, behov och möjligheter till samordning etcetera. Fokus bör ligga på länkar och flöden mellan myndigheterna. Regeringen bör utifrån analysen ta fram en strategisk och åtgärdsinriktad plan för rättsväsendet där de samlade prioriteringarna för rättsväsendet framgår. Analysen och strategin bör tas fram i nära samarbete med myndighetsledningarna inom rättsväsendet. När det gäller det samlade brottsförebyggande arbetet bör samverkan ske med aktörer utanför rättsväsendet. Regeringen bör därefter överväga hur en stärkt samverkan kan åstadkommas i rättsväsendet och rättskedjan. Detta kan till exempel göras genom en samlad förordning för rättsväsendet eller genom tydliga och samordnade krav i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Regeringen bör även formulera gemensamma och sammanhängande mål för rättsväsendet och se till att fungerande indikatorer för uppföljning tas fram. I sammanhanget är det viktigt att myndighetsledningarna deltar och därmed gemensamt binder sig till genomförandet. Regeringen bör dessutom löpande följa upp arbetet för att säkerställa att åtgärder vidtagits och att de ger avsedda resultat. För att effektivisera verksamheten inom rättsväsendet bör regeringen göra en samlad analys av kompetensförsörjningen inom rättsväsendet. Analysen bör avse vilken kompetens som finns, hur den används och hur den utvecklas. I detta sammanhang bör regeringen också överväga hur analyskompetensen inom kan förstärkas. Regeringen bör därutöver ta ställning i frågan om en reformerad polisutbildning. Att hantera brottmål effektivt Regeringen bör vidta åtgärder för att förbättra och utveckla det samlade kunskapsstödet inom rättsväsendet. En analys av behovet av och tillgången på kunskap bör göras. Brås roll och användningen av Brå som för rättsväsendet bör i detta sammanhang övervägas liksom vilka andra aktörer som kan bidra med kunskap. Regeringen bör i sin återrapportering till ge en bättre helhetsbild av vad som har uppnåtts och de problem som finns inom rättsväsendet. För att effektivisera verksamheten och förbättra måluppfyllelsen för de enskilda myndigheterna och för rättsväsendet som helhet måste myndigheterna, utifrån de förutsättningar som myndigheterna har att styra verksamheterna, säkerställa följande: Mål som kan följas upp. Myndighetsledningarna bör också tydliggöra hur målen för verksamheten ska uppnås och vilka prioriteringar som måste göras samt vilka åtgärder som bör vidtas. Fungerande system för uppföljning och att informationen håller hög kvalitet. Myndigheterna bör löpande följa upp vidtagna åtgärder för att säkerställa att de gett avsett resultat. Analyser som utgår från ett rättskedje- och helhetsperspektiv och som omfattar orsaker till att problemen inte har lösts. Fortsatt renodling av roller och uppgifter, bland annat genom att öka användningen av civila utredare inom polisen och beredningspersonal inom och Domstolar. Kriminalvården bör se över kriminalvårdarrollen och hur den kan preciseras och förtydligas. Myndigheterna bör också fortsätta att prioritera utvecklingen av ledningskompetensen. Fungerande system för att fånga upp kunskaper om vilka metoder som fungerar i verksamheten. Myndighetsledningarna bör också bättre förankra de beslut och reformer som ska genomföras i den operativa verksamheten. Att hantera brottmål effektivt Regeringsformen (1974:152) Lagen (1996:1059) om statsbudgeten Polislagen (1984:387) Fängelselagen (2010:610) Myndighetsförordningen (2007:515) Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll Förordningen (1996:1515) med instruktion för Förordningen (1989:773) med instruktion för Polisförordningen (1998:1558) Förordningen (2007:971) med instruktion för (2007:972) med instruktion för (2004:1265)