rir · GZB521 · 2011-05-31 09:00:05 — Detta bekräftas också av en gruppdiskussion vid seminarium kring granskningen där samtliga 29 lärosäten var inbjudna att delta. 121Fallstudieintervju 16, om krav på att motfinansiera med tid men tidrapporteringen som krävs blir skattningar och schabloner. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 6.2Ett steg närmare full kostnadstäckning Samfinansiering av forskning uppkommer också när ett forskningsprojekt som beviljats extern finansiering inte täcker sina kostnader fullt ut. framgår det tydligt i regleringsbreven till universitet och högskolor att basanslaget får användas för samfinansiering av bidragsfinansierad forskning. Regeringen betonar dock även fortsättningsvis att både offentliga och privata forskningsfinansiärer så långt det är möjligt ska ge full kostnadstäckning. Regeringen har i regleringsbreven till , , och förtydligat kravet på att dessa myndigheter ska ge full kostnadstäckning.122 De förändrade skrivningarna i regleringsbreven innebär inte att samfinansiering med basanslag av bidragsfinansierade projekt är någon ny företeelse.123 I takt med en ökad externfinansiering har det pågått en diskussion kring frågan om hur indirekta kostnader för bidragsfinansierad forskning ska täckas. Både lärosäten, finansiärer och regering har brottats med hur principen om full kostnadstäckning ska tolkas och implementeras. Även om finansiärerna i och med SUHF-modellens införande i större utsträckning kommer att acceptera att ge full kostnadstäckning så är det inte troligt att behovet av samfinansiering ur basanslaget kommer att försvinna. , , och har tydliga krav på att medge full kostnadstäckning, men frågan om finansiering av forskningens indirekta kostnader kvarstår i förhållande till andra finansiärer. Det kan gälla andra statliga forskningsfinansierande myndigheter, icke-statliga aktörer och forskning finansierad av exempelvis EU.124 6.3Varierande behov av att samfinansiera lokaler och indirekta kostnader SUHF har publicerat en genomgång av implementeringen av den nya redovisningsmodellen, där lärosätena har rapporterat in sina indirekta kostnader för forskning och utbildning. Utifrån dessa uppgifter skulle 122Regleringsbrev för VR, FAS, Formas och 2009 och 2010. 123Se exempelvis VR (2007), tabell 15. 124Med de regler som gäller i detta sammanhang har det inte varit möjligt för lärosätena att få full kostnadstäckning eftersom EU:s krav på redovisning inte har uppfyllts. Inte heller efter SUHF-modellens införande godkänns fullkostnadstäckning. EU finansierar av de totala kostnaderna enligt en fullkostnadskalkyl. Ett lärosäte som får sin kostnadskalkyl godkänd får alltså samfinansiera projektet av kostnaderna, får lärosätena göra påslag med på de direkta kostnaderna (alltså 100 direkta kostnader + 60 indirekta kostnader = 160 där EU täcker , dvs. Andra typer av bidrag från EU har andra regler för kostnadstäckning. kompenserar upp till motsvarande ett påslag om . (2011), , projektbudgetar och kontrakt, se bilaga 6. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning lokalkostnader och indirekta kostnader kräva ett påslag på 4549 procent.125 Om flera finansiärer i likhet med tidigare avtal täcker motsvarande kvarstår att lärosätena i genomsnitt skulle behöva skjuta till från basanslaget som samfinansiering av dessa kostnader. (Se bilaga 6.) Behovet att samfinansiera kan vara större, eftersom samfinansiering av en sådan finansiering som inte går via lärosätets redovisning, exempelvis stipendiefinansierad forskning, ofta endast täcker doktorandens eller Lärosätet behöver därmed täcka kostnaden för lokaler, indirekta kostnader m.m. Enligt statistik finansierades 2009 var tionde doktorand av stipendier.126 Uppgifter om forskning som utförs av disputerade forskare på stipendium saknas, men kan vid enskilda institutioner utgöra en väsentlig andel av forskarna.127 Å andra sidan ger inte alla typer av forskningsstöd upphov till några indirekta kostnader eller lokalkostnader, exempelvis om det är fråga om forskningsstöd till utrustning, apparatur eller för tryckning. Det faktiska behovet av samfinansiering av lokaler och indirekta kostnader är därmed en empirisk fråga. 6.3.1Samfinansiering enligt lärosätenas återrapportering Lärosätena fick ett nytt återrapporteringskrav i regleringsbrevet om beslutad samfinansiering.128 19 av de 29 lärosäten som ingår i granskningen tog upp samfinansiering i sin årsredovisning. Samfinansieringen vid dessa lärosäten uppgick i genomsnitt till av de sammanlagda bidragen, vilket motsvarade av basanslaget. Av figur 6.1 framgår att det redovisade behovet av samfinansiering varierade betydligt mellan lärosätena. Två lärosäten redovisade en samfinansiering på . Vid det lärosäte som uppgivit störst samfinansiering, uppgick den till av basanslaget. 125Mattsson (2011), s. 39. 126HSV (2010:10 R), Universitet & högskolor, , s. 45. 128Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Andel beslutad samfinansiering av lärosätets basanslag i förhållande till andel externfinansiering vid lärosätet, i procent Andel samnansiering av basanslaget Källa: Lärosätenas årsredovisningar 2009. Anmärkning: n=19. Då de lärosäten som redovisade att de inte hade utgifter () för samfinansiering utesluts ur analysen finns en tydlig samvariation mellan andelen externfinansiering av forskning och andelen samfinansiering. Detta är också att förvänta om inte full kostnadstäckning ges.129 Med SUHF-modellen kommer samfinansiering av projekt under ett visst redovisningsår att framgå mycket tydligare i lärosätenas redovisning. Alla lärosäten hade inte implementerat SUHF-modellen , och även vid lärosäten som hade implementerat den påfördes samfinansiering manuellt vid institutionerna. Detta innebär att det finns en viss osäkerhet i de uppgifter som återrapporterades. Det bör även noteras att det inte framgår av årsredovisningarna om beloppen för samfinansiering är bruttobelopp eller nettobelopp, det vill säga om exempelvis avdrag gjorts när avslutade projekt gått med överskott och medel överförts till myndighetskapitalet. Ytterligare ett problem skapas av formuleringen i regleringsbrevet om beslutad samfinansiering som inbjuder till ett visst tolkningsutrymme. Detta kan förklara varför några lärosäten 2009 inte redovisade någon samfinansiering alls, trots att erfarenheten talar för att långt ifrån alla finansiärer ger full kostnadstäckning. = 0,63 om nollvärden exkluderas. Om de två lärosäten som redovisar nollvärden inkluderas är korrelationskoeff. = 0,20. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 6.4Samfinansiering ett åtagande för framtiden Då ett lärosäte skriver kontrakt med en finansiär om ett flerårigt forskningsbidrag och full kostnadstäckning inte ges, gör lärosätet ett åtagande om samfinansiering för framtiden.130 Även om forskningsprojektet påbörjas med en gång och medel för projektets första år förbrukas, så innebär existensen av beviljade medel ett åtagande om samfinansiering. Dessutom är det inte ovanligt att projekt inte förbrukar hela det beviljade bidraget , och då blir konsekvensen så kallade oförbrukade bidrag. Också dessa medför ett framtida åtagande att stå för samfinansiering.131 Även efter implementeringen av SUHF-modellen kommer inte en redogörelse av samfinansieringsbehovet för oförbrukade bidrag respektive beviljade och ännu inte inbetalade bidrag att ingå i lärosätenas årsredovisningar. Detta innebär att lärosätenas interna redovisning inte ger en fullständig bild av framtida åtaganden. I perioder med en ökande andel externfinansiering och en ökad volym oförbrukade bidrag riskerar lärosätenas ledning att fatta beslut utan att ha hela bilden klar. Detta innebär ett finansiellt risktagande, att anslag inte används effektivt, och därmed också att man inte arbetar tillräckligt väl mot de mål som ligger bakom forskningsfinansieringen. 6.4.1 Samfinansiering och en institution i fallstudien Vid en av de institutioner som ingick i fallstudien fanns information tillgänglig om finansiärens villkor, behov av samfinansiering , oförbrukade bidrag och hur mycket ytterligare medel som var beviljade men ännu inte inbetalda. Utifrån dessa uppgifter har såväl aktuell samfinansiering som framtida åtaganden kunnat beräknas.132 Informationen fanns tillgänglig 130Om forskare vid ett lärosäte beviljas bidrag upprättas ett kontrakt mellan lärosäte och finansiär, men beslutet att ansöka kan tas på olika nivåer inom lärosätet. När det gäller bidrag för forskningsprojekt som beviljas ligger beslutet framför allt hos de forskare som söker och leder projekt, även om det vanligen uppställs krav på att institutionens prefekt har godkänt att ansökan görs. När det gäller större stöd för att bygga upp forskningsmiljöer, ställer lärosätet ofta interna krav på godkännande från lärosätets ledning. Vid vissa former av stöd kräver finansiären att lärosätets ledning ska ta beslut om ansökan, t.ex. fallstudieintervju 20 och 22. Exempelvis kräver Linnéstöd och stöd från att lärosätets ledning är med i ansökningsprocessen. 131För bidrag som tillförts lärosätet , dvs. före SUHF-modellen, kan det finnas ett ytterligare problem om lärosätet följt en tidigare praxis att i samband med beviljande och inbetalning av bidragsmedel göra ett s.k. centralt avlyft för att omgående täcka indirekta kostnader. Om bidragsmedel inte omsattes i forskning, innebar detta att medel avsedda för att täcka indirekta kostnader redan förbrukades innan projektet kom i gång. Flera lärosäten har hanterat sådana problem genom att överföra medel från sitt myndighetskapital till oförbrukade bidrag för att säkra det framtida samfinansieringsbehovet för bidragsmedel som fortfarande ligger kvar som oförbrukade. 132För en översikt om hur skattningarna har gjorts, se bilaga 6. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning eftersom ett budgetverktyg som utvecklats vid lärosätet hade använts på ett systematiskt sätt och tillät automatiserat datauttag.133 (Se bilaga 6.) Vid den studerade institutionen uppgick de totala kostnaderna för samfinansiering av lokaler och indirekta kostnader för pågående forskning till . redovisades intäkter av samfinansiering motsvarande . Orsaken kan vara att projektet inte gjort av med så mycket bidrag som beräknats och att samfinansiering därför återförts till institutionen. Sammantaget innebär det att institutionen netto skjutit till ur basanslaget för att fullt ut täcka de externt finansierade projektens totala kostnader. Utöver denna samfinansiering har fakulteten skjutit till ytterligare för att bidra till projektens lokalkostnader.134 Institutionens externfinansierade forskning har alltså totalt samfinansierats med , vilket framgår i figur 6.2. Detta motsvarade av institutionens basfinansiering av forskning. Det bör noteras att institutionen i detta fall inte behövde bära hela kostnaden själv, eftersom fakulteten bidragit till en del av lokalkostnaderna.135 Samfinansiering i form av arbetad tid finansierad av basanslag i projekt ingick dock inte. Behov av samfinansiering 2009 vid en institution vid vad gäller a) förbrukade forskningsbidrag, b) oförbrukade forskningsbidrag, c) beviljade forskningsbidrag som ännu ej betalats in till , i Källa: , ekonomisk redovisning, budgetar för externfinansierade forskningsprojekt, . 133Göteborgs universitet, . De projektbudgetar som har kunnat studeras utgjorde 85 av 136 icke avslutade projekt vid den studerade institutionen, och 18 av de projekt som inte hade upprättade projektbudgetar hade i utgående balans 2009. Se även bilaga 6. 134Göteborgs universitet, ekonomisk redovisning, e-post ekonomiansvarig, , . 135Många faktorer spelar in på resultatet. Den del som institutionen betalar av universitets- och fakultetsgemensamma kostnader har ökat med 5 600 tkr. har fakultetens lokalanslag bidragit till hyran för externa verksamheter dvs. sponsrat samfinansieringen med 4 800 tkr. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Som framgår av figur 6.2 var det också möjligt att beräkna de åtaganden som institutionen hade . Motsvarande av framtida basanslag visade sig vara intecknade för de projekt som har oförbrukade bidrag vid institutionen, förutsatt att indirekta kostnader och lokalkostnader förblir oförändrade framöver.136 Skulle institutionens samtliga oförbrukade bidrag förbrukas med de faktiskt förbrukade bidragen , skulle nästan halva institutionens basanslag vara uppbundet. Alternativt skulle medel från institutionens del i lärosätets myndighetskapital behöva tas i bruk. Att samtliga oförbrukade medel vid slutet av 2009 skulle komma att förbrukas inom ramen är inte troligt, men jämförelsen tydliggör att samfinansieringsbehov kan utgöra ett hinder för att omsätta oförbrukade bidrag i forskning om inte myndighetskapital kan skjutas till. Vidare framgår av figur 6.2 att ytterligare vid institutionen var uppbundna i framtida samfinansiering av beviljade men ännu inte utbetalade bidrag. Det bör noteras att det handlade om bidrag som hade beviljats för de kommande tre åren. Bidragen vid institutionen är i form av projektbidrag, men även andra typer av stödformer förekommer, som exempelvis infrastrukturstöd och resestipendier. Denna form av bidrag belastas inte med påslag för indirekta kostnader vid institutionen. Om alla bidrag i stället skulle ha utgått i form av projektbidrag med lönemedel, och om hänsyn tas till att fakulteten har bidragit till lokalkostnader, skulle det uppskattade samfinansieringsbehovet ha varit 6.4.2 Skattat samfinansieringsbehov vid 26 lärosäten För 26 av de lärosäten som ingår i granskningen har gjort en skattning av dels det behov av samfinansiering som härrör från förbrukade externa bidrag 2009, dels det behov av samfinansiering som härrör från oförbrukade forskningsbidrag enligt årsredovisningen . Skattningen bygger på uppgifter ur statistik över respektive lärosätes bidragsintäkter från olika finansiärer vilka har kombinerats med uppgifter ur den kontraktsdatabas som finns hos som visar hur stor andel av indirekta kostnader som olika finansiärer står för. Nivåer för indirekta kostnader vid olika lärosäten har hämtats ur SUHF:s aktuella kartläggning. Skillnaderna i indirekta kostnader ska dock tolkas försiktigt då lärosätena beräknar vad som ingår i indirekta kostnader lite olika, en del med lön som bas och andra med lön och drift som bas. Det kan även finnas en 136Beräknat utifrån att samfinansieringsbehovet för oförbrukade bidrag uppgår till av kostnaderna för den bidragsfinansierade forskningen i likhet med situationen 2009. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning benägenhet hos lärosätena att fördela mer kostnader för stödverksamhet på utbildning än på forskning, för att lättare kunna attrahera medel från externa forskningsfinansiärer.137 (Se bilaga 6.) Figur 6.3 visar hur stor andel som behovet av samfinansiering skattats till för olika lärosäten när det gäller den externfinansierade forskning som bedrevs , det vill säga samfinansiering av förbrukade forskningsbidrag, samt den beslutade samfinansiering som lärosätena rapporterade i sina årsredovisningar . Av figuren framgår att universiteten utifrån de antaganden som gjorts hade ett begränsat behov av samfinansiering av indirekta kostnader 2009. Högskolor med vetenskapsområde hade däremot en betydande andel av basanslaget uppbundet, i genomsnitt . Spridningen var dock stor. Övriga högskolor hade i genomsnitt av basfinansieringen uppbunden. Jämförelse mellan beslutad samfinansiering enligt årsredovisning och skattat behov av samfinansiering 2009, i procent av lärosätets basanslag Källa: Se bilaga 6. Anmärkning: n=26. Stiftelsehögskolorna ingår ej och inte heller eller . 137 (2011), s. 28, 39 och 5354. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Även om enskilda lärosätens skattade nivå avviker från den som lärosätena uppgivit i årsredovisningarna är mönstret ungefär detsamma. Universitetens samfinansieringsbehov enligt årsredovisningarna hamnar dock något högre och högskolorna något lägre än vid skattning. Diskrepans mellan inrapporterade värden i lärosätenas årsredovisningar och skattningen kan, förutom den felmarginal metoden är behäftad med, vara en effekt av sammansättningen av bidrag. Ett lärosäte kan ha en större andel bidrag i form av exempelvis infrastrukturstöd som inte genererar några indirekta kostnader. Några lärosäten beräknas ha låga eller negativa värden för samfinansiering. Det kan tyda på att de uppgifter om villkor för finansiering som använts vid skattningen har varit i underkant i förhållande till de kontrakt som upprättats i verkligheten vid olika lärosäten. Med tanke på den osäkerhet som finns i lärosätenas återrapportering bör jämförelsen i figuren tolkas med försiktighet. I figur 6.4 jämförs det samfinansieringsbehov som skattats för de förbrukade forskningsbidragen i figur 6.3 med det samfinansieringsbehov som skattats för de oförbrukade forskningsbidragen vid utgången av 2009 (i bägge fallen uttryckt som andelar av basanslag). Det framtida åtagande om samfinansiering som de undersökta lärosätena tagit på sig i och med de bidrag som fortfarande var oförbrukade uppgick till nästan samma nivå som samfinansiering av den löpande forskningen. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Skattat samfinansieringsbehov för oförbrukade bidrag, i procent av lärosätets basanslag 2009 Källa: Se bilaga 6. Anmärkning: n=26. Stiftelsehögskolorna ingår ej och inte heller eller . Totalt hade lärosätena i oförbrukade bidrag 2009. Om det genomsnittliga samfinansieringsbehovet motsvarar av bidragen, enligt lärosätenas återapportering i årsredovisningarna, skulle detta framtida åtagande motsvara nästan . Detta kan jämföras med det samlade myndighetskapitalet 2009 på , där drygt hälften kan hänföras till forskning. De framtida intecknade medlen motsvarar således en tredjedel av befintligt myndighetskapital för forskning utan att detta syns i redovisningen. Det skattade samfinansieringsbehovet bör vara lågt räknat med tanke på osäkerheten i återrapporteringen. Till detta ska föras åtaganden för beviljade men ännu inte utbetalade bidrag samt forskningstid som har utlovats att tillföras externt finansierade forskningsprojekt. Detta gör att det sammantagna samfinansieringsbehovet sannolikt är större. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 6.4.3 Samfinansiering problem eller möjlighet? Medel från offentliga och privata forskningsfinansiärer innebär att lärosätet kan bedriva en mycket mer omfattande forskning än vad som annars ryms inom ramen för basanslaget. Om forskare vid ett lärosäte beviljas bidrag upprättas ett kontrakt mellan lärosäte och finansiär, men beslutet att ansöka kan tas på olika nivåer inom lärosätet. Genom att ansöka om projektbidrag från externa finansiärer får den individuelle forskaren möjlighet att få sin forskningsidé bedömd av sakkunniga inom det egna forskningsområdet och utan de begränsningar som kan föreligga i form av bristande basfinansiering. De individuella forskarnas projekt kan därmed påverka vilka forskningsinriktningar som slår igenom. När det gäller större stöd för att bygga upp forskningsmiljöer ställs ofta krav på godkännande från lärosätets ledning.138 Lärosätets ledning har också det övergripande beslutsansvaret för de anslag som fördelas till regeringens strategiska forskningsområden, även om det är enskilda forskargrupper vid lärosätet vars arbete har legat till grund för den beviljade ansökan.139 granskning visar att 18 av 29 lärosäten har regler för samfinansiering, och 16 lärosäten angav att de på central nivå följer upp dessa regler.140 framgår av fallstudien att ansvaret för beslut om samfinansiering är delegerat till institutionsnivån om det inte gäller större satsningar och stöd till forskningsmiljöer. Samfinansiering ger en potential till förändring av forskningsinriktning och omfördelning, underifrån om det är forskarinitierad forskning och uppifrån om samfinansieringen sker efter beslut på central nivå. Några av de intervjuade på ledande position menar att samfinansiering kan ha en betydande omfördelande effekt.141 De strategiska satsningar lärosätenas ledningar gör sker ofta genom att de skjuter till resurser till större externfinansierade forskningssatsningar. Medel avsätts för doktorandanställningar, forskartid eller för täckande av lokal- och indirekta kostnader.142 kan en omfattande samfinansiering, av projekt där beslut om ansökningar till stor del ligger i forskarens och prefektens händer, 138Fallstudieintervju 20 och 22. Exempelvis kräver Linnéstöd och stöd från att lärosätets ledning är med i ansökningsprocessen. 139Lunds universitet har haft stora framgångar i regeringens fördelning av basanslag till strategiska forskningsområden. Den modell har valt för fördelning av dessa medel är till universitetsövergripande satsningar, till områdesstyrelsen och direkt till styrelsen för forskningsmiljön. Kompletterande beslut om resursfördelning 2010 LS 2009/412 och Resursfördelning för LS 2010/574. 140Riksrevisionens enkät: Fråga 13. Har lärosätet fastställt regler för samfinansiering vid ansökan av externa forskningsbidrag? och fråga 14a. Följer lärosätet centralt upp omfattningen av den kontraktsbundna samfinansieringen av bidragsfinansierade forskningsprojekt?. 141Fallstudieintervju 17 och 22. 142Fallstudieintervju 1 och 22. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning begränsa universitets- och fakultetsledningens möjlighet att kraftsamla och prioritera. Av granskning framgår att inställningen till samfinansiering varierar beroende på vad det är som ska samfinansieras och vilken påverkan som detta kan ha på övrig verksamhet vid lärosätet. Om samfinansieringen har positiva bieffekter för grundutbildningen är ledningen redo att samfinansiera mer. Ledningen är också beredd till mer samfinansiering om bidragen passar in i lärosätets forskningsprofil.143 Samfinansiering innebär att lärosätet accepterar att forskningen riktas mot vissa områden som ofta prioriteras av externa finansiärer. Även om forskare formulerar syfte, frågeställningar, teori- och metodval i de ansökningar som skrivs, så är finansiärers medel ofta riktade mot vissa specificerade områden. Det är svårt att få en fullständig bild av i vilken mån olika finansiärers forskningsbidrag är riktade. En restriktiv skattning av vad som kan ses som ej riktad finansiering skulle kunna innefatta bidrag som betalas ut av , och . Dessa bidrag utgör tillsammans cirka en fjärdedel av den bidragsfinansierade forskningen. Merparten av samfinansieringen med basfinansiering för forskning torde därmed användas till riktade forskningssatsningar. Samfinansiering kan ske genom att forskares tid finansierad med basanslag läggs in i externt finansierade forskningsprojekt eller genom att basanslag används för att täcka indirekta kostnader och lokalkostnader. Det finns begränsad kunskap om hur omfattande samfinansieringen med forskares tid är. Omfattningen av samfinansiering av indirekta kostnader och lokaler är mer känd. Sedan 2009 års regleringsbrev begär regeringen återrapportering av lärosätenas samfinansiering. Alla lärosäten kunde inte lämna dessa uppgifter , och visst tolkningsutrymme lämnades i och med att regleringsbrevet uttryckte att det var beslutad samfinansiering som skulle redovisas. undersökning visar att den uppgivna nivån på samfinansieringen har ett starkt samband med lärosätets andel externfinansiering, vilket också är att förvänta. 143Fallstudieintervju 20, 22 och 25. Det kan vara ett problem om basanslaget går till samfinansiering i för stor utsträckning då det blir politiskt och känsligt eftersom samfinansiering har en omfördelande effekt vid sidan av det fördelningssystem via prestationer som man inom lärosätet har kommit överens om. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning