rir · GZB517 · 2011-04-28 09:00:09 — Det saknas flexibilitet i stödet och hur LSS tolkas kan skilja sig åt mellan olika kommuner.148 Föräldrarna har upplevt att behovet av insatser till deras barn ifrågasätts av myndigheterna.149 Begreppet normalt föräldraansvar har lyfts fram som omdiskuterat och problematiskt. Det saknas enhetlighet i vad som ska ingå i föräldraansvaret och hur antalet beviljade timmar beräknas när bedömningen av stödet görs.150 De föräldrar har mött tar också upp aktörers användning av begreppet normalt föräldraansvar i samband med bedömningen av rätt till insatser. De anser att kommunens handläggare agerar rättsosäkert då begreppet tolkas olika av olika aktörer och används som avslagsmotivering. Tjänstemän på anser att frågan om vad som är normalt föräldraansvar är en sak som får prövas av domstol i samband med överklaganden. Vägledning kan därmed skapas genom rättspraxis. Tjänstemännen menar också att eftersom LSS är en rättighetslagstiftning så kan kommunens beslut vid en överklagan alltid överprövas av en förvaltningsdomstol. Agerar handläggare på ett sådant sätt att den enskildes rättssäkerhet sätts ur spel, till exempel genom att inte pröva ansökningar och informera om rätten att överklaga ett avslag, så är det något som kan granskas av som är tillsynsmyndighet. 148Socialstyrelsen (2004) Kompetenta föräldrar beroende av stöd. 149Socialstyrelsen (2011) Lägesrapport Hälso- och sjukvård och socialtjänst. 150Socialstyrelsen (2004) Kompetenta föräldrar beroende av stöd och (2010) Föräldrastöd för familjer där barn eller vårdnadshavare har en funktionsnedsättning. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Kommuners olika förutsättningar och det kommunala självstyret gör att dessa problem uppstår trots att rättighetslagstiftningen gör att det kommunala självstyret i viss mån frångåtts på den här punkten. Tjänstemän vid anser att eftersom LSS är en rättighetslagstiftning som går att överklaga är den rättssäker.151 Aktörerna själva tycker att begreppet normalt föräldraansvar inte är lätt att hantera för någon av dem. Man använder sig av sunt förnuft och egna erfarenheter. Man tittar på , förarbetena till LSS, domar och rättsfall om det finns. Man vrider och vänder på begreppet och diskuterar runt det. De erkänner att det kan bli godtyckligt ibland och en vägledning efterfrågas. Aktörerna känner behov av något att jämföra med i bedömningarna eftersom man inte vet var gränserna går. Även Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) konstaterar i sin granskning av handläggningsstöd för handikappersättning och vårdbidrag att vägledningen för skälighetsbedömningarna är otillräcklig.152 De aktörer vi mött anser vidare att det inte finns något absolut rätt eller fel och att det förändras allteftersom barnet växer. framförs att det finns skillnader i kommunala handläggares bedömningar samt i bedömningar som görs vid olika försäkringskassekontor i landet. I slutbetänkande konstateras bland annat att det alltid kommer att finnas kommuner eller landsting som presterar bättre än andra men att det kommer att växla . Det är enligt inte möjligt att verksamhet för verksamhet avgöra vad som ska anses vara likvärdigt och vad som är acceptabla skillnader. konstateras att det finns påtagliga brister när det gäller likvärdigheten i olika kommunala verksamheter.153 Ytterligare en synpunkt som föräldrarna för fram är att de kommunala handläggarna har för stort fokus på att spara pengar åt kommunen, och barnens behov styr inte vilka insatser som ska ges utan det gör kommunens ekonomi. En förälder till en 16-åring uttryckte följande: Från början var LSS-handläggare och andra tjänstemän på kommunen mycket hjälpsamma. Detta har förändrats med tiden, och verkar kommunens främsta mål vara att spara så mycket pengar som de kan. Tjänstemän vid menar att det är barnens behov och inte kommunens resurser som ska vara avgörande vid bedömning av insatser. Också när det gäller denna fråga ska det lösas genom rättspraxis och tillsyn.154 152ISF (2010) Handläggningsstöd för handikappersättning och vårdbidrag, Rapport 2010:8. 153SOU 2007:11 Staten och kommunerna uppgifter, struktur och relation, s. 250251. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Enligt uttalar sig domstolar dock sällan generellt och därför utvecklas inte rättspraxis på detta område. Detta tog också upp i sitt betänkande.155 Föräldrarna upplever att stödet till deras barn inte är organiserat så att samordningsproblem undviks. Samverkan upplevs som något som finns på papperet men inte fungerar i praktiken, trots både bindande regler och föreskrifter som reglerar samverkan. Föräldrarna upplever att samverkan generellt har blivit sämre. En mångfald av planer finns runt barnet och familjen, vilket kan leda till plantrötthet. En individuell plan enligt LSS används sparsamt och saknar enligt föräldrarna legitimitet. Dessutom känner föräldrarna att det ändå är de som får sköta samordningen runt den. Goda exempel på fungerande samverkan finns, men föräldrarna berättar att exemplen ofta är personbundna i stället för att hänga samman med en viss verksamhet. Vårdbidragsmottagare har fler sjukdagar, sjukfall, dagar i arbetslöshet, dagar med tillfällig föräldrapenning och har oftare sjukersättning jämfört med föräldrar till hemmavarande barn utan funktionsnedsättning. Föräldrarna upplever godtycklighet i samband med bedömningen av rätt till insatser, som aktörerna saknar vägledning i vissa bedömningsfrågor. 155 Uppgift från inkommen samt SOU 2008:77, s. 237238. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning pekade på ett antal hinder för samverkan. Det handlade främst om strukturella hinder som ett splittrat huvudmannaskap, olika referensramar, olika lagstiftning och olika arbetssätt hos berörda organisationer.156 förstärktes tankarna på att man måste samverka.157 I detta kapitel redogörs för de huvudsakliga problem och hinder i samverkan som har konstaterats tidigare och som framkommit vid intervjuer med berörda aktörer, det vill säga företrädare från , landsting och kommuner. Kapitlet inleds med en beskrivning av de praktiska erfarenheter av samverkan som berörda aktörer har. Vidare diskuteras de medel som har använts för att underlätta samverkan och samordningen samt hur aktörerna upplever det. Därefter redovisas de lösningsförslag som aktörerna framför. 4.1.1Goda exempel men ibland behov av mer samverkan Som tidigare nämnts i avsnitt 3.1.4 har aktörerna berättat att man ibland arbetar i lag för att på ett effektivare sätt kunna hjälpa barnet. Enligt aktörerna är lagarbetet ett exempel på bra samverkan eftersom samverkan blir mindre personbunden och mer verksamhetsbunden. En handläggare ger ett exempel på ett, enligt handläggaren, fungerande samarbete mellan och kommunen. De har regelbunden kontakt, de samordnar sina hembesök och håller varandra uppdaterade, vilket gagnar den enskilde. De aktörer har intervjuat anser också att de samverkar med varandra både på handläggar- och chefsnivå, dock i högre utsträckning på handläggarän chefsnivå. En chef anser att samverkan sker på förekommen 156SOU 2000:114 Om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet, m.m. 157Socialstyrelsen (2001) Utvärdering av frivillig samverkan, Frisam. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning anledning och inte proaktivt. Enligt handläggarna kan man inte sköta sitt jobb utan att samverka eftersom det krävs ett bra kontaktnät om den enskilde ska få en bra service. Handläggarna upplever att samverkansproblem ofta ligger högre upp i organisationerna och att en övergripande samverkan saknas. De verksamhetschefer som vi har talat med anser att en avgörande faktor för att samverkan ska fungera är att man är överens högre upp i organisationen. Flera chefer berättar att de regelbundet träffar andra chefer inom samma organisation eller från andra organisationer. Förbättringspotential tycks dock finnas. Alla handläggare är överens om att mer samverkan skulle behövas men cheferna är inte säkra på att det löser alla problem. En slags övergripande samverkan mellan chefer efterfrågas av vissa chefer. De anser att även handläggarnas arbete skulle gagnas av detta. Handläggarna skulle bland annat kunna få aktuell och samstämmig information om förändringar i regelverk och praxis. tycker flera av aktörerna att samverkan inte bara ska ske för att det ska ske samverkan måste handla om ett specifikt barn eller problem. Vissa aktörer känner sig osäkra om vem de eventuellt skulle behöva samverka mer med. 4.2Hinder för samverkan mellan aktörer 4.2.1Hinder för samverkan tidigare studier Lagstiftning ett hinder i vissa situationer Flertalet utredningar pekar på att de lagar som reglerar stöd till barn på olika sätt inte är synkroniserade, vilket leder till samverkansproblem.158 Lagstiftningen kan upplevas som ett hinder för samarbetet mellan kommuner och landsting. Exempelvis har HSL och SoL olika utgångspunkter, vilket kan vara svårt att hantera i det praktiska arbetet där båda lagar ska tillämpas parallellt. Människor kan vara patienter enligt HSL som de kan vara brukare enligt SoL.159 Regeringen hänvisar till som har konstaterat att det med dagens system och lagstiftning går att finna former för ett vårdkedjetänkande och ett synsätt där den enskildes behov är i centrum.160 Vad gäller LSS anser att det i lagen finns ett 158Skolverket (2010) Erfarenheter av samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, (2005) Ansvar för samverkan helhetsperspektiv på samhällets stöd till barn och unga med funktionsnedsättning, (2007) Gemensam planering på den enskildes villkor och SKL (2007) Närvårdsamverkan i praktiken, från ord till handling. 159SKL (2007) Närvårdsamverkan i praktiken, från ord till handling. 2002/03:20 Samverkan mellan kommuner och landsting inom vård- och omsorgsområdet. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning tankesätt som inte fungerar för barnfamiljer eftersom samhället har förändrats. LSS är en vidareutveckling av den tidigare omsorgslagen som tillkom i en annan tid då barn med funktionsnedsättning ofta vistades på institution eller var hemma med sina mammor som inte förvärvsarbetade.161 Problem i samverkan kan också uppstå när det handlar om lagar som styr information och dokumentation.162 Hinder på organisatorisk nivå Det finns en lång rad faktorer som på en mer övergripande organisatorisk nivå bidrar till att en gemensam individuell planering eller olika samverkansprojekt misslyckas. Exempelvis kan det saknas organisatoriska förutsättningar och stöd från ledningen.163 Enligt utvärderingen av frivillig samverkan (FRISAM) påverkas också resultaten av samverkan av om det finns en lokal politisk styrning. Detta eftersom chefer i olika verksamheter behöver legitimitet och stöd från den politiska ledningen för sitt arbete med samverkan. Det måste även finnas en lokal politisk arena där prioriteringar kan hanteras.164 Företrädare för menar att samordning av olika verksamheter är svår även högre upp än på kommunal- eller landstingsnivå. Till exempel är inte departementen inom alltid samordnade, vilket har lett till att flera utredningar med delvis överlappande förslag kommit från olika departement. Det gör det svårt att kräva att aktörer på lägre nivå ska vara samordnade.165 Myndigheternas mål och den lagstiftning som styr myndigheternas arbete gör det inte möjligt för lokala aktörer att prioritera gemensamma insatser för de särskilt utsatta. Endast för kommunen är denna grupp tydligt angiven i lagstiftningen. Aktörernas begränsade resurser gör att akuta insatser prioriteras.166 Avtal och överenskommelser om samverkan saknas ofta, vilket gör att frågorna inte prioriteras i förhållande till de områden som är lagstadgade.167 162SKL (2007) Närvårdsamverkan i praktiken, från ord till handling. 163Socialstyrelsen (2005) Ansvar för samverkan helhetsperspektiv på samhällets stöd till barn och unga med funktionsnedsättning, (2005) Ta ansvar för samverkan, (2007) Gemensam planering på den enskildes villkor och (2010) Erfarenheter av samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. 164Socialstyrelsen (2001) Samverkan för särskilt utsatta, Utvärdering av frivillig samverkan Frisam samt SOU 2000:114 Om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet, m.m. 166Socialstyrelsen (2001) Samverkan för särskilt utsatta, Utvärdering av frivillig samverkan, Frisam. 167Skolverket (2010) Erfarenheter av samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning I en utvärdering som rör personligt ombud168 konstateras att olika studier visat att utvecklad samverkan, helhetssyn och brukarperspektiv är lönsamt men att det likväl är svårt att få denna samverkan till stånd. De förklaringar som ges är bland annat att man inte ser eller tror på vinsterna, att man tror på dem men tror att någon annan får dem, det vill säga man ser sig som förlorare i ett . Ytterligare en förklaring som ges är att även om man kan förvänta sig att få vinster, så ligger de för långt fram i tiden för att det ska ha betydelse för dagens beslut. Organisationerna agerar utifrån budgetårstänkande.169 När det gäller samverkan mellan kommuner och landsting i rehabilitering och habilitering verkar landstingen generellt bli en vinnare vid framgångsrik samverkan eftersom deras kostnader blir lägre medan kommunernas kostnader blir högre. Om en verksamhet har ett outtalat syfte att med hjälp av samverkan åstadkomma besparingar för den egna verksamheten kan möjligheterna till samverkan försvåras.170 Det finns då en risk att en verksamhet försöker skjuta över ansvaret för kostnader till en annan verksamhet. Även i det nu pågående modellområdesprojektet, som beskrivs i avsnitt 2.1.9, är lärdomen att samverkan är mycket komplicerad. Anledningen är bland annat kortsiktigt ekonomiskt tänkande, att det är svårt att veta vem man ska samverka med samt att register sällan samkörs, vilket innebär att fullständig kunskap om individer saknas.171 En kommunstudie, där flera av de kommuner som deltog i modellområdesprojektet också medverkar, påvisade stora problem inom samverkansområdet. Det konstaterades exempelvis att det i kommunerna inte görs några ekonomiska beräkningar av kostnader eller eventuella vinster av samverkan.172 Hinder i det dagliga arbetet är arbetet med samverkan personbundet, vilket gör det sårbart. Det saknas tid hos personalen och samverkan är något som hamnar utöver det ordinarie arbetet och inte som en del av arbetet.173 Olika begrepp används 168Persoliga ombud har prövats inom psykiatrin och har i en studie visat sig både förbättra livet för de personer som får ett ombud samt sänka kostnaderna för samhället genom att skapa goda förutsättningar för ett bättre och effektivare resursutnyttjande kring personer med psykisk funktionsnedsättning. 169Socialstyrelsen, i län (2006) Det lönar sig Ekonomiska effekter av verksamheter med personligt ombud. 170Socialstyrelsen (2008) Samverkan i re/habilitering (Samverkan en fråga om makt, , 2004). 172SOU 2010:95 Se, tolka och agera allas rätt till en likvärdig utbildning. 173Skolverket (2010) Erfarenheter av samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning i olika verksamheter, vilket gör det svårt för aktörerna att kommunicera om enskilda individer.174 De olika yrkesgrupperna som möts på en samverkansträff måste befinna sig på samma nivå i de olika organisationerna, annars Handläggare ska möta handläggare och chefer ska möta chefer. Samverkan kommer inte till stånd om en person som saknar mandat att fatta beslut medverkar på ett möte med beslutsfattare.175 För att samverkan ska utvecklas är det även viktigt att de som företräder olika aktörer i samverkansarbetet upplever att de har en jämbördig ställning med varandra. Statusskillnader mellan yrkesgrupper skapar problem för samverkan.176 Vidare är dokumentationen runt ett barn ofta omfattande och spridd på olika ställen, vilket gör att varken föräldrarna eller berörda vårdgivare har tillgång till en fullständig information.177 4.2.2Hinder för samverkan våra intervjuer Delade meningar kring lagstiftningen , som har utrett frågan om bristande samverkan, anser att det som behövs för att komma till rätta med samverkansproblemen är ny lagstiftning. I våra intervjuer betonar behovet av att lagstifta om en funktion liknande personliga ombud. De anser att frågan om en samordningsfunktion är färdigutredd.178 Tjänstemän på anser däremot att det finns goda möjligheter att samverka inom ramen för befintlig lagstiftning.179 Företrädare för anser att de genomförda förändringarna i SoL och HSL rörande samordningsansvar och individuell plan för personer med psykisk funktionsnedsättning medfört att vissa definitioner skiljer sig åt mellan HSL och SoL jämfört med LSS. Genom att flera begrepp används för liknande planer för personer med olika funktionsnedsättningar anser SKL att onödig förvirring har skapats hos de aktörer som ska implementera förändringarna.180 174Socialstyrelsen (2005) Ansvar för samverkan helhetsperspektiv på samhällets stöd till barn och unga med funktionshinder, (2005) Ta ansvar för samverkan, helhetsperspektiv på samhällsstöd till barn och unga med funktionshinder, (2007) Gemensam planering på den enskildes villkor. 175Socialstyrelsen (2005) Ansvar för samverkan helhetsperspektiv på samhällets stöd till barn och unga med funktionshinder, (2005) Ta ansvar för samverkan, helhetsperspektiv på samhällsstöd till barn och unga med funktionshinder, (2007) Gemensam planering på den enskildes villkor och (2010) Erfarenheter av samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. 176Socialstyrelsen (2009) Samverkan i re/ habilitering en vägledning. 177SOU 2000:114 Om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet, m.m. 178Intervju samt uppgift från inkommen . Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning De aktörer som har intervjuat anser att hindren i form av olika lagstiftning och liknande inte är de största problemen, även om sekretesslagen ibland kan ställa till problem mellan aktörer och i vissa fall mellan aktörer och enskilda individer som vägrar lämna sitt samtycke till att aktörerna utbyter information om individen. Om aktörerna inte får utbyta information med varandra kan samverkan försvåras och viktig kunskap kan fastna hos en aktör. De olika aktörerna anser att de har olika förutsättningar för samverkan. Aktörerna har olika mycket kunskap och kännedom om de lagar och föreskrifter som reglerar samverkan, något som gäller på både chefs- och handläggarnivå. Alla chefer är exempelvis inte säkra på att de som arbetar på handläggarnivå har kännedom om att samverkan är lagstadgad. De aktörer som är bekanta med lagar och föreskrifter tycker att det är bra att de finns eftersom det ger samverkan mer legitimitet. All samverkan kan bli mer effektiv men alla aktörer har olika perspektiv och arbetar inom olika lagrum, vilket kan göra det svårt att mötas. Det måste man respektera och ha förståelse för anser de aktörer intervjuat. Enligt är det inte alls tydligt att samverkan mellan olika aktörer på individnivå framgår i lagtext. De menar vidare att lagstiftaren har en viktig uppgift att harmonisera samverkanskravet kring personer med funktionsnedsättning.181 Delat huvudmannaskap och stuprörstänkande uppmärksammade problem Samtliga aktörer som talat med anser att stödet till barn och unga med funktionsnedsättning inte är organiserat så att samordningsproblem undviks. Aktörer påpekar att stöden är fördelade på olika huvudmän och formade utifrån hur samhället och lagstiftningen såg ut när de kom till. Någon uttrycker att det är ett sammelsurium av olika sorters stöd. Stöden sköts dessutom av många olika yrkesprofessioner. Samverkansproblem uppstår enligt aktörerna eftersom varje organisation är ett eget stuprör, och det finns dessutom stuprör inom varje organisation. Brist på respekt för varandras ansvarsområden och okunskap om motpartens uppdrag är två stora hinder som leder till att fel information lämnas till den enskilde och utgör en grogrund för konflikter mellan aktörer samt mellan föräldrar och aktörer. En verksamhet kan utlova stöd från en annan verksamhet utan att veta om familjen kvalificerar sig för att ta del av stödet. Ett annat exempel är när förväntar sig att skolan ska genomföra omfattande utredningar som rör barn med neuropsykiatrisk diagnos, vilket skolan inte 181 Uppgift från inkommen . Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning anser sig ha kompetens för och inte ser som sitt ansvar. Ett liknande exempel är då habilitering förväntar sig att skolan ska genomföra barnets träningsprogram, vilket skolan framför ligger utanför skolans uppdrag. Flera handläggare anser att samverkan kring individen inom den egna kommunen eller det egna är det största problemet, trots att det görs stora satsningar för att förbättra kunskapen om varandras verksamheter. Det är inte ovanligt att man bollar individer mellan varandra. Ett exempel på det som dyker upp är familjer där det både finns ett barn med funktionsnedsättning och sociala problem hos föräldrarna. Flera förvaltningar är inblandade i stödet runt familjen och eftersom det kan vara svårt att avgöra om det är barnets funktionsnedsättning som ligger till grund för föräldrarnas problem eller inte, är de olika förvaltningarna ovilliga att ta på sig huvudansvaret för familjen. Flera av aktörerna tycker att ekonomin styr deras verksamheter och sätter gränser för vilket arbete som ska utföras och hur. intervjuad anser att det som handläggare är lätt att hamna i kläm mellan lagen, som säger att behovet är styrande, och överordnade som vill att budgeten hålls. Det är en svår situation. En handläggare påpekar att kommunens yttersta ansvar för dem som vistas i kommunen gör att andra aktörer kan villkora sina åtgärder eller avsäga sig ansvaret. Ett stort hinder för samverkan är tidsbrist. Intresset för samverkan finns, men aktörerna känner att de inte får tid att samverka trots goda ambitioner högre upp i organisationen. Skilda budgetar och signaler uppifrån gör att handläggaren och familjen hamnar i kläm. Om samverkan inte prioriteras i organisationen är det svårt att på handläggarnivå starta en ny samverkan eftersom en sådan kräver mer tid än en redan etablerad samverkan. Det är viktigt att uppdraget att samverka är tydligt och förankrat. Problem med gränsdragningar mellan olika förvaltningar inom kommunen kan delvis lösas genom tillsyn enligt tjänstemän på . Personer som exempelvis ansöker om insatser enligt LSS har rätt att få ett beslut om de har rätt till insatsen. Får de inget beslut utan i stället hänvisas till en annan förvaltning som handlägger ärenden enligt SoL så är det något som kan granska. Eftersom kommunen enligt SoL har det yttersta ansvaret för dem som vistas i kommunen, kan det även i ett akut skede hända att kommunen måste bevilja insatser i avvaktan på att en annan huvudman övertar ansvaret. Om en kommun avslår en ansökan med hänvisning till att en annan kommun eller en annan huvudman har ansvaret, kan ansvarsfrågan prövas rättsligt av en förvaltningsdomstol. Enskilda människor kan också initiera tillsyn inom genom anmälan till Socialstyrelsen.182 Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Incitamenten för samverkan saknas De aktörer vi talat med nämner också att ett prestationsbaserat ersättningssystem leder till att incitamenten att samla de olika kompetenserna kring ett barn försvagas. Ett exempel är att teamet får en pinne vid hembesök hos ett barn. Om tre handläggare samordnar sig och gör besöket tillsammans blir det en pinne i stället för tre, trots att det är bättre både för familjen och för aktörerna att samordna besöket. Flera aktörer har också uppgett att det är problematiskt att privata aktörer saknar villkor om samverkan i sina uppdrag.