rir · GZB515 · 2011-04-19 09:00:00 — kommuner och länsstyrelser, och det ses som ett mindre problem på vissa håll. I vissa kommuner tycks kunskaperna om vad Försvarsmakten har för resurser lokalt vara goda. Helhetsbilden av Försvarsmakten som stödresurs är dock oklar även för dem som säger sig ha en bra uppfattning om de lokala förhållandena. I enkät anger av landets kommuner och länsstyrelser att det är otydligt vad Försvarsmakten kan lämna för stöd vid en kris. En rapport från FOI tar också upp frågan om samhällets förväntningar på Försvarsmakten i samband med kriser. Enligt rapporten efterfrågas en samlad bild av vad Försvarsmakten faktiskt kan bidra med, det vill säga uppgifter om resurser, geografisk placering, och beredskapstid samt hur förmågan varierar . Försvarsmaktens roll som stöd vid kriser behöver tydliggöras och utvecklas.215 5.2.4Bristande kunskap om Försvarsmakten påverkar förmågan att beställa stöd Av enkät framgår att av kommunerna anser att det är otydligt hur de ska söka stöd hos Försvarsmakten i händelse av kris. Däremot tycker av länsstyrelserna att det är otydligt hur stöd ska sökas. 215 Försvarsmaktens framtida roll i civil krishantering, , FOI. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Flera företrädare för samhället har påpekat att den bristande kunskapen om Försvarsmakten och dess resurser och förmågor gör det svårt att begära stöd från Försvarsmakten. Myndigheten kan förfoga över resurser att bistå med som kommuner och länsstyrelser inte känner till, och dessa resurser blir därför inte efterfrågade vid en krissituation. Även representanter för Försvarsmakten har påpekat att samhällets brist på kunskap om vad myndigheten kan bistå med innebär att Försvarsmaktens resurser kanske inte alltid nyttjas i den utsträckning som är möjlig. Representanter för Försvarsmakten har också påpekat att det övriga samhällets beställarkompetens ibland är bristfällig. Försvarsmakten har med sin Plan för stöd till samhället haft för avsikt att klargöra hur det är meningen att man ska söka stöd från Försvarsmakten. Trots denna information har vissa aktörer inom samhället inte tillräcklig kunskap om hur och när Försvarsmaktens stöd kan efterfrågas. Av granskningens intervjuer framgår ett samband mellan kunskapen om Försvarsmakten och det övriga samhällets förmåga att agera beställare. Variationerna i kunskap om Försvarsmakten tycks vara tätt sammankopplad med hur utbredd samverkan med Försvarsmakten är. Det är genom bland annat samverkan som kommunerna och länsstyrelserna kan skaffa kunskap om Försvarsmakten och dess möjligheter att bistå i samband med kriser. 5.2.5Behov av tydligare information om kostnader för insatser I intervjuerna och i enkäten har både kommuner och länsstyrelser framfört att det är svårt att veta vad kostnaden för att ta emot stöd från Försvarsmakten är. Detta i samband med händelser som inte faller under lagen om skydd mot olyckor. När insatser görs utifrån stödförordningen ska Försvarsmakten ta ut ersättning (full kostnadstäckning) från kommunerna. Intervjuer med kommuner visar att gränsdragningen mellan insatser utifrån lagen om skydd mot olyckor och insatser utifrån stödförordningen ibland anses svår. då uppstå situationer när kommunerna inte vet när det kommer att börja kosta när Försvarsmakten ger stöd och hur mycket. Inom Försvarsmakten har frågan om kostnader för olika insatser också tagits upp. Svårigheten i att bedöma kostnaden för olika moment har påpekats. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Enligt enkät har av landets länsstyrelser och av kommunerna haft någon form av kontakt med Försvarsmakten . Hemvärn respektive säkerhets- och samverkanssektioner har varit de främsta kontaktytorna. Tät samverkan i vissa kommuner beror främst på individuella initiativ. Samhället utgår delvis från stöd från Försvarsmakten i sin planering för att hantera kriser men utan att precisera dess roll. enkät och intervjuer visar att kommuner och länsstyrelser upplever Försvarsmakten som en viktig men otydlig stödresurs för det övriga samhället vid kriser. Varierande grad av samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och Försvarsmakten skapar olika nivåer av kunskap om myndigheten i landet, vilket i sin tur påverkar i vilken utsträckning Försvarsmakten inkluderas i krisplaneringen. Kommuner och länsstyrelser har över lag en otydlig bild av vad Försvarsmakten kan lämna för stöd. Den bristande kunskapen om Försvarsmaktens förmåga får en dubbel effekt. Dels kan den leda till en övertro på vad myndigheten kan bistå med. Dels kan den innebära att kommuner och länsstyrelser inte längre ser på Försvarsmakten som en del av samhällets krishantering. Därutöver påverkar den förmågan att beställa stöd från Försvarsmakten. Ett ansvar för att ta reda på vad Försvarsmakten kan bidra med vilar på det övriga samhället, vilket kommunrepresentanter själva har påpekat. Det har förekommit att kommuner förbisett att inkludera Försvarsmakten vid exempelvis samverkansmöten eller i kontaktlistor och räknat bort myndigheten i arbetet med krisberedskap. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 6Försvarsmaktens möjligheter att bistå det övriga samhället I detta kapitel redogörs för granskningens iakttagelser av Försvarsmaktens möjligheter att bistå det övriga samhället. Det rör sig om iakttagelser om hur myndigheten har gjort sin egen bedömning av förmågan att bistå det övriga samhället, liksom iakttagelser utifrån granskningens krisscenarier. Genom scenarier framkommer en mer konkret bild av länsstyrelsers och kommuners behov vid kriser samt Försvarsmaktens möjligheter att möta dessa behov och bistå det övriga samhället. 6.1Försvarsmaktens egen bedömning av förmågan att bistå samhället Försvarsmakten gör i sin årsredovisning en bedömning av myndighetens förmåga. Försvarsmaktens bedömning bygger på underlag från hela myndigheten. Det rör sig om produktion av utbildningsförband, nya materielinköp, genomförda insatser, övningar med mera. Att bistå samhället är en del av myndighetens uppgifter och ingår således i myndighetens bedömning. 6.1.1Myndigheten skapar inte några särskilda förmågor för denna uppgift Försvarsmakten har inte insatsförmågor som är specifikt avsedda för att lämna stöd till samhället, exempelvis om en viss händelse skulle inträffa (såsom en kärnkraftsolycka eller kraftig storm). Som har påpekats utgår myndighetens resurser, och styrningen av dessa, istället från myndighetens uppgift om att kunna föra väpnad strid, vilket hänger samman med att förmågan till väpnad strid ska vara grunden för Försvarsmaktens verksamhet. Att så är fallet framgår bland annat när det handlar om hur myndigheten spårar sina förmågor, vilket myndigheten har som ambition att göra. Försvarsmakten har utvecklat en modell. I modellen delas Försvarsmaktens verksamhet upp i deluppgifter (DU), försvarsuppgifter (FU) och insatsförmågor (IF). I modellen hänvisas till att Försvarsmakten har fyra deluppgifter varav en är att stödja Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Uppgiften delas in i tre försvarsuppgifter som i sin tur kan lösas genom att en eller flera insatsförmågor används. En genomgång av dessa visar att när det gäller uppgiften om att kunna lämna stöd till samhället216 uttrycker sig denna i de förmågor som är kopplade till de andra tre uppgifterna. Det handlar till exempel om förmåga att leda, skydda objekt och omhänderta skadade och sjuka samt hantera och lagerhålla förnödenheter. Sammantaget betyder detta att det finns ett samband mellan Försvarsmaktens förmåga, uttryckt i insatsorganisationens delförmågor, och myndighetens förmåga att lämna stöd till samhället. 6.1.2 Försvarsmaktens förmåga bedöms vara godtagbar Att värdera förmåga bygger ytterst på en bedömning. I ett underlag från Försvarsmakten till Riksrevisionen217 konstateras att de viktigaste medlen för att värdera förmåga består av faktiskt genomförd verksamhet (insatser), övningar och planer samt genom att mäta resurser. Det tydligaste svaret när det gäller myndighetens förmåga ges genom att man utgår från genomförda Sammanfattningsvis skulle således viktiga delmängder i bedömningen av förmågan att lämna stöd till samhället kunna vara genomförda insatser, övningar och planer samt därutöver en inventering av myndighetens resurser. När myndigheten bedömer statusen på sin insatsorganisation sker detta genom en så kallad insatsorganisationsvärdering.218 I årsredovisningen skriver Försvarsmakten följande: Försvarsmaktens förmåga att bidra till samhällets samlade förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred bedöms vara godtagbar. Resurserna motsvarar i stort behoven. I årsredovisningen använder myndigheten exakt samma formulering.219 Bedömningen godtagbar är en nivå. I sin bedömning av förmåga har myndigheten fem nivåer: utmärkt, god, godtagbar, bristfällig och icke godtagbar. I årsredovisningen anger Försvarsmakten att myndighetens förmåga att bidra till samhällets samlade förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred till viss del har prövats . 216Spårbarhet och insatsförmågor, bilaga 2, 23320:51391. 217HKV INSS J0, information om IOV 2010, . 218Nedanstående information bygger på underlag från och samtal med ansvarig handläggare för myndighetens återrapporteringskrav om operativ förmåga. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser dessa insatser och den genomförda värderingen, visar att förmågan i denna del är god. De fastställda kraven kan mötas och uppgifterna kan lösas över tiden.220 De bedömningar myndigheten har gjort av förmågan tycks således delvis utgå från genomförda insatser och delvis från en värdering, mer att jämföra med en övergripande inventering. Underlag till grund värdering har tagit del av det underlag som legat till grund för bedömningen av Försvarsmaktens förmåga för 2009221. När det gäller operativ förmåga I222 konstaterar att myndighetens stöd till andra myndigheter sker med de resurser som är tillgängliga i förhållande till Försvarsmaktens insatsverksamhet. Det finns begränsningar i antalet enheter som går att avdela och det finns variation i tillgänglighet på enheter. Försvarsmakten skriver att myndigheten vid en begäran om stöd i första hand kan bidra med beredskapstroppar och personal ur hemvärnet. Vidare skriver Försvarsmakten att myndighetens förmåga att ge stöd vid ammunitionsröjning är god. Försvarsmakten har en förmåga att bistå andra delar av samhället vid behov, eller i samband med insatser mot civila mål, terrorism och sabotageverksamhet. Myndigheten påpekar dock att gemensam ledning och samövning mellan Försvarsmakten och andra myndigheter behöver utvecklas. Vidare konstaterar att myndigheten i samverkan med andra myndigheter tidigt ska kunna upptäcka CBRN-händelser.223 När det gäller operativ förmåga II konstaterar myndigheten att utan särskilda beslut om beredskapshöjning eller mobilisering kan initialt huvudsakligen hemvärnsresurser och förband under grundutbildning användas. Hemvärnets insatsplutoner uppges vara lämpade att lösa skydds- och bevakningsuppgifter . Försvarsmakten gör bedömningen att förmågan att samverka med och understödja lokala, regionala och centrala myndigheter med personal 221H/TS 23 386:604, bilaga 1, 23 386:51392. 222Regeringen har i sina regleringsbrev till myndigheten tidigare uttryckt att myndigheten ska ha en operativ förmåga uttryckt som operativ förmåga I, operativ förmåga II och operativ förmåga III. 223Det har funnits ett system för att detektera radiakhändelser genom avtal mellan Försvarsmakten och . Dessa innebär möjlighet att hänga kapsel för radiakindikering på flygplan J32 Lansen. Vid en inträffad händelse kan Försvarsmakten med stöd av och samt med egen fackkompetens analysera sådana händelser. Enligt uppgift från Försvarsmakten finns dock begränsningar för flygning med dessa flygplan. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser och förmågor är god. Det finns emellertid brister i samövning med civila myndigheter. Detta, menar , kan leda till ett okoordinerat uppträdande. 6.1.3Bedömningen av förmågan kunde ha inkluderat andra faktorer En bedömning av förmågan skulle som nämnts ovan även kunna inkludera faktorer som planering, samverkan och genomförda övningar. konstaterar att i underlagen till bedömningen av förmåga har Försvarsmakten inte inkluderat planering224 och uppföljning av övning. Samövningar mellan exempelvis hemvärnet och representanter för det övriga samhället ingår inte i bedömningen. Myndighetens samverkan med samhället inkluderas, men i begränsad utsträckning, och där anges att det finns brister i samövning med civila myndigheter och att gemensam ledning behöver utvecklas. Förmågan att samverka med och understödja lokala, regionala och centrala myndigheter med personal och förmågor bedöms dock som god. En annan faktor som enligt påverkar förmågan att lämna stöd till samhället är vilandeläggandet av värnplikten. Detta påverkar tillgången till soldater. förväntas tillgången till utbildad personal att bli större, och framför allt jämnare , men inledningsvis kommer tillgången till personal troligen att vara mindre . 6.1.4 Tydligare besked om förmåga har efterfrågats men inte lämnats Regeringen gav MSB i uppdrag att inventera samhällets förstärkningsresurser.225 I rapporten strategi för förstärkningsresurser226 lämnas ett första svar på detta uppdrag. Rapporten är en inventering av samhällets resurser snarare än en färdig strategi för hur de ska användas. Regeringen har inte lämnat något nytt uppdrag till MSB men förväntar sig att MSB fortsätter med sitt arbete. Som en del i uppdraget lämnade MSB en förfrågan till Försvarsmakten om en redogörelse för myndighetens förstärkningsresurser. Företrädare för Försvarsmakten har påpekat att myndigheten inte kunde ge ett tydligt svar på MSB:s fråga mot bakgrund av gällande försvarsbeslut det vill säga att Försvarsmakten ska kunna lämna samhället stöd, men det ska inte dimensionera verksamheten. 224Enligt Försvarsmakten ingår planering indirekt i bedömningen 2009, i form av att bedömningar görs utifrån beredskapssatta resurser som kan användas för stöduppgifter. Någon värdering utifrån specifik planering gjordes dock inte 2009, eftersom ingen specifik plan fanns. Den operativa planen om kärnteknisk olycka fastställdes först . 225Fö2009/1451/SSK, Regeringsbeslut . 226MSB, En strategi för förstärkningsresurser, dnr 2009-10825. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser MSB:s rapport tar upp ett brett spektrum av förstärkningsresurser och i ett avsnitt listas de av Försvarsmaktens förmågor och resurser som kan stödja samhället. Försvarsmaktens resurser anges variera över årstiderna beroende på inryckning, utryckning, övningar och vilka förbandstyper som utbildas aktuellt år.227 Vidare anges att resurser som regel kan avdelas till samhället inom ramen för Försvarsmaktens insatsberedskap. Tillgänglig materiel anges normalt vara så kallat materiel i bruk vid varje förband. Övrig materiel finns förrådsställd. Sammanfattningsvis, skriver MSB i sin rapport, innebär det att vilken typ och mängd av materiel som finns tillgänglig beror på vilken utbildning som genomförs.228 Specialförmågor som nämns är CBRN- kapacitet, bro- och vägbyggnadsförmåga, ledningsresurser, mobila basstationer för kommunikation, tungbärgning på land samt fartygs- och flygberedskap, mer specifikt transportflyg. MSB påpekar i rapporten bland annat vikten av att staten anpassar sina förstärkningsresurser så att de blir så användbara och kostnadseffektiva som möjligt och att de resurser som finns i samhället i stort ska kunna utnyttjas av den som behöver dem. MSB påpekar att det inte är rimligt att alla aktörer i krishanteringssystemet ensamma ska ha tillräckliga resurser för att hantera alla tänkbara kriser som kan inträffa.229 6.2Riksrevisionens scenarier tydliggör det övriga samhällets behov och Försvarsmaktens möjligheter att bistå Nedan redogörs för iakttagelser kopplade till två krisscenarier. Inledningsvis redogörs för vad scenarierna skulle skapa för behov hos de länsstyrelser och kommuner som vi har intervjuat. Därefter redogörs för resultatet av det test som Försvarsmakten har gjort på uppdrag av inom ramen för granskningen. 6.2.1 Behov utifrån scenarier De båda scenarier som använts i granskningen beskrivs i sin helhet i bilaga 1. Det ena scenariot är en allvarlig storm med ihållande kallt väder i . Sydvästra drabbas av stormvindar upp till orkanstyrka och kraftigt snöfall. Både stad och landsbygd drabbas hårt. Störningar och elavbrott uppstår i alla samhällsviktiga kommunikationer. 227Denna typ av variation utifrån inryckning och utryckning kommer att minska i och med att värnpliktssystemet är vilande. 228MSB, En strategi för förstärkningsresurser, dnr 2009-10825. 229MSB En strategi för förstärkningsresurser, dnr 2009-10825, s. 7. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Det andra scenariot handlar om en kraftig skogsbrand i . Efter en extremt varm och torr sommar drabbas hela landet av flera skogsbränder. är ett av landets hårdast drabbade områden. Flera brandfronter sprider sig snabbt i länet och vind och naturförhållanden gör bränderna svårkontrollerade. Bränderna hotar bebyggelse, förstör ledningsstolpar och drabbar elnät och telenät samt orsakar störningar i väg- och järnvägsnäten. Hantering av kriserna i scenarierna Båda scenarierna är av den karaktären att de föregås av viss förvarning, och därmed kan viss beredskap upprättas. Länsstyrelserna som intervjuats har framhållit att det troligtvis skulle förekomma kontakter med Försvarsmakten i ett tidigt skede, antingen på initiativ av eller av Försvarsmakten. har exempelvis upprättat en rutin där samverkanskonferenser via telefon hålls vid vädervarning klass 2, och i dessa konferenser ingår en representant för hemvärnet. Majoriteten av kommunerna anger också att Försvarsmakten skulle kontaktas tidigt i scenariot, i första hand rör det sig då om kontakter med representanter för hemvärnet. Det framkommer dock att det på vissa håll inte är helt tydligt hur kontakten med Försvarsmakten ska tas men att det på något sätt ska ske via Högkvarteret är klart. intervjuer visar tydligt att vid ovanstående krissituationer skulle kommuners och länsstyrelsers resurser bli hårt pressade, varför stöd utifrån skulle behövas. Försvarsmakten nämns i detta sammanhang som en mycket viktig stödresurs. Både kommuner och länsstyrelser tycks vara medvetna om att de inte kan räkna med eller planera utifrån att få ett visst stöd från Försvarsmakten. I stället finns förhoppningar om att stöd kan En fördel med stöd från Försvarsmakten anses vara att myndigheten är självgående, det vill säga har möjlighet att själv ansvara för förplägnad och övrig organisation vid en insats. I granskningen har det dock framkommit indikationer på att Försvarsmakten inte alltid har kunnat leva upp till detta. Nedan beskrivs de behov som framhållits från kommuner och länsstyrelser, kopplade till ovanstående scenarier. Majoriteten av dessa har även framträtt som viktiga i enkätundersökningen. I stor utsträckning är samma behov återkommande vid båda scenarierna, men de beskrivs separat för tydlighets skull. För båda scenarierna gäller att uthållighet är viktig för att hantera situationen, det vill säga att resurserna kommer att behövas . Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser En skogsbrand kräver stora mängder personal för att hanteras. Kommuner och länsstyrelser har inte kunnat göra exakta bedömningar av hur mycket personal branden skulle kräva. Det kan handla om mellan 100 och 1 000 personer som arbetar i skift branden pågår. Inom samhällets räddningstjänst finns inte denna mängd personal. Därför skulle det behövas personalförstärkning, och Försvarsmakten ses då som en viktig tillgång. Personella resurser skulle behövas för brandsläckning, skogsavverkning (för att hindra brandens framfart), avstängning av vägar, hantering av vattenpumpar, ledning och samband med mera. Vissa moment i både brandsläckning och skogsavverkning kräver utbildad personal. Därutöver kan det bli aktuellt med evakuering av boende i bebyggelse som hotas av branden. Värdet av att uniformerad personal tar kontakter med de boende har framhävts en uniform signalerar att det är en myndighetsperson, vilket ofta inger trygghet. Ytterligare behov som skulle uppstå är förplägnad och logi för all personal som arbetar ute i fält. Vid en allvarlig skogsbrand skulle det även uppstå behov av terränggående fordon, exempelvis bandvagnar, för att hantera svår terräng. Det krävs då också att det finns bandvagnsförare att tillgå. Vid intervjuerna har påpekats att det i samband med tidigare händelser hänt att Försvarsmakten har kunnat bistå med bandvagnar, men inte med förare för dessa. Slutligen har behovet av helikoptrar i släckningsarbetet framhävts. Enligt kommuner och länsstyrelser finns privata helikopteruthyrare, och kommuner har gjort upphandlingar av privata helikopterföretag. Dessa upphandlingar innebär dock inte en garanti för att helikoptrarna finns till kommunens förfogande vid en eventuell brand. Man hänvisar till Försvarsmaktens helikoptrar som viktiga eftersom de i regel är större och har mer lyftkraft än de privata. Försvarsmaktens tunga och medeltunga helikoptrar (främst och ) är eftertraktade vid skogsbrandsbekämpning på grund av den stora vattenvolym de kan bära. Vid stormen skulle det uppstå ett behov av personella och materiella resurser för att röja vägar och rensa ledningar. Det skulle exempelvis behövas personal med möjlighet att hantera motorsågar och bandvagnar med förare. Transportbehovet skulle vara stort, bland annat för att bistå nödställda personer. skulle behöva terränggående fordon för att kunna ta sig ut med mat och mediciner till sina vårdtagare. Detta behov kan bli akut i olika stor utsträckning. Elavbrott kombinerat med kyla skulle skapa ett behov av Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Uppsamlingsplatser för evakuerade personer skulle behöva ordnas, liksom mat och andra förnödenheter. I intervjuer har det också framhållits att detta scenario skulle kunna leda till social oro i samhället, vilket skulle skapa behov av ökad bevakning av samhällsviktiga platser och objekt. Det finns då, enligt representanter för kommuner och länsstyrelser, en risk att det uppstår brist på skyddsvakter i samhället då de civila resurserna inte räcker till. Försvarsmakten ses då som en möjlig aktör som kan bistå med förstärkning i form av skyddsvakter. Behovet av elverk skulle vara stort. Försvarsmakten är en av flera aktörer i samhället som har elverk. Eftersom det aktuella scenariot skulle påverka både el- och telefonnätet skulle dessutom behovet av sambands- och kommunikationsstöd vara stort, och Försvarsmakten har möjlighet att sätta upp temporära telefonledningar. Försvarsmakten anses ha stor kompetens inom stabsledning, och även sådant stöd skulle kunna komma att efterfrågas. Den samlade bilden utifrån scenarier Sammantaget har båda scenarierna pekat på behov av stöd från Försvarsmakten, och nedan listas de behov som framhållits från länsstyrelser och kommuner. För båda scenarierna gäller att uthållighet är viktig för att hantera situationen. Vid intervjuerna utifrån scenarierna har det påpekats att en stor del av insatserna skulle handla om räddningstjänst, åtminstone inledningsvis. I förlängningen övergår insatsen dock till stöd utifrån stödförordningen. Detta påverkar hur Försvarsmakten kan utnyttjas i scenarierna och i vilken utsträckning kommunerna skulle begära stöd från Försvarsmakten med tanke på att kostnaden för stöd utifrån stödförordningen ska täckas av kommunerna. Följande behov har påtalats vid de båda scenarierna: personal, bland annat för att öppna vägar, och för evakuering och släckningsarbete transporter, framför allt terränggående (exempelvis bandvagnar och helikoptrar), bland annat för att utföra nödtransporter, förmedla förnödenheter och bistå nödställda i skogsbrandscenariot skulle helikoptrar även behövas i släckningsarbetet elverk (reservkraft) förplägnad/fältkök. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser