urf · GYA5URF2 · 2011-01-01 00:00:00 — Riksdagstryckeriet, , 2010 Den dåvarande riksdagsdirektören beslutade om en uppföljning av arbete med EU-frågor, motionshantering m.m. Arbetet skulle bedrivas som en utredning på uppdrag av riksdagsdirektören och ledas av en utredare. Till utredningen skulle därutöver knytas två sekreterare, en med huvudsaklig inriktning på EU-arbetet och en för att följa upp övriga frågor. Till utredare förordnades dåvarande kanslichefen i civilutskottet . Därefter beslutades att utredaren vid kammarkansliet skulle vara en av sekreterarna. förordandes utredaren vid som sekreterare. Utredningen har antagit namnet . Utredningen har beslutat att redovisa sitt arbete i två rapporter, varav den ena behandlar EU-frågorna och den andra behandlar motionshantering och övriga frågor. Utredningen får härmed överlämna rapporten med EU- frågor. Utredningens arbete när det gäller motionshantering och övriga frågor redovisas i rapport /11:URF3. Rapporterna kan förhoppningsvis utgöra underlag för fortsatta diskussioner. Vårt uppdrag är härigenom avslutat. uppdrag har i denna del varit att följa upp erfarenheterna av de nya arbetsformerna i med EU-frågor, med målet att klargöra arbetsfördelning och rekommendera en modell för hur arbetet ska bedrivas. Utredningen lägger i denna rapport fram förslag på tre modeller för hur arbete med EU-frågor kan bedrivas. Två av dessa modeller går i korthet ut på att fackutskotten tar över samråd och mandatgivning inför ministerrådsmötena. fasas ut och ett nytt inrättas. EU- utskottet tar över samråden inför och inför rådet för allmänna frågor. Samrådsskyldigheten ändras så att regeringen är skyldig att rådgöra med respektive utskott om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför sådana beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och andra frågor som utskotten bestämmer. Samrådsskyligheten blir därmed inte längre obligatorisk när det gäller samtliga s.k. A-punkter. Minoritetsskyddet för samråd återinförs. Den tredje modell som utredningen presenterar innebär att vissa utskott tar över samråden inför respektive ministerråd, under det att fortfarande ansvarar för samråden inför övriga ministerråd. Utöver dessa modeller för hur EU-arbetet kan bedrivas presenterar utredningen följande förslag. Kravet att behandla samtliga grön- och vitböcker tas bort. Utskotten ges möjlighet att i sina utlåtanden uttala sig om innehållet i EU:s utkast till rättsakter, vilket sker med utgångspunkt i grunddokumentet och att lagförslaget har börjat förhandlas i respektive rådsarbetsgrupp. De grön- och vitböcker samt utkast till rättsakter som ska behandlas på detta sätt väljs ut av talmannen efter samråd med gruppledarna. Utskotten bör sätta sig in i mål av politiskt intresse som anhängiggjorts vid . Regeringen ska därför ge berört utskott information beträffande sådana mål som rör begäran om förhandsavgöranden vilka framställts av svensk domstol, mål i vilka är part och sådana mål i vilka regeringen beslutat att ska intervenera. Vidare föreslår utredningen en ny formulering avseende samrådsskyldigheten inför . En förstärkning av representant i är, enligt utredningens mening, önskvärd. Slutligen ger utredningen vissa rekommendationer avseende utskottens överläggningar samt resurs- och genomförandefrågor. 1 Utredningens uppdrag och arbete.................................................................. 2 EU-frågorna i utgångspunkter.................................................... 3 Utskottens EU-arbete en översikt............................................................. Kommissionens svar på utlåtandena .................................................. Utlåtanden över förslag till rättsakter................................................. 4 arbete en översikt.............................................................. 5 Synpunkter från ledamöter ledamotsenkäten ........................................... EU-frågorna i utskottsarbetet ............................................................. Samrådet inför ministerrådsmötena.................................................... Utskottens roll i EU-arbetet................................................................ Grön- och vitböcker ........................................................................... 5.10 Utredningens iakttagelser................................................................. 6 Synpunkter från kanslichefer m.fl............................................................... Överläggningarna och informationen................................................. Kontakterna med departementen........................................................ Kontakterna med representant i ........................... 7 Synpunkter från EU-samordnare i ................................. 8 Synpunkter från representant i ..................................... Kontakten med utskotten................................................................... Samarbete med andra medlemsländer ............................................... Resurser och placering....................................................................... 9 Kommissionen och parlamenten .............................................. Kommissionens plan D...................................................................... 10 Utredningens förslag ................................................................................ Modell I mandatgivning inom ramen för nuvarande utskott......... Modell II en enhetlig lösning........................................................ Modell III en asymmetrisk lösning............................................... Mandatgivning i sammansatta utskott ............................................. Obligatoriet beträffande grön- och vitböcker................................... Utlåtanden beträffande utkast till rättsakter..................................... 10.10 Information om mål i ............................................. 10.11 Obligatoriskt samråd om A-punkter slopas ................................... 10.12 Samråd inför ...................................................... 10.13 representant i ................................................. 10.14 En ny roll för EU-samordningen ................................................... 10.15 Resurs- och genomförandefrågor................................................... EU-bevakning i andra parlament............................................................... Rådskonstellationer, utskott och departement ........................................... Avgivna utlåtande 2007-01-012010-06-30............................................ Förslag till nya utskottutgiftsområden och beräknat arbete ................... 1 Utredningens uppdrag och arbete beslutade dåvarande riksdagsdirektören om en uppföljning av arbete med EU-frågor, motionshantering m.m. Arbetet skulle bedrivas som en utredning. Beslutet återges i sin helhet i bilaga 1. I denna rapport redovisas utredningens arbete när det gäller EU-frågorna. Utredningens arbete när det gäller motionshanteringen och övriga frågor redovisas i , 2010/11:URF3. Utredningen påbörjade sitt arbete efter sommarledigheterna 2009. Som ett led i arbetet med problemorientering och kunskapsinhämtning genomförde utredningen i inledningsskedet en intervjurunda med samtliga kanslichefer i utskottsorganisationen och . Vid vissa intervjuer deltog, förutom kanslichefen, också utskottsråd och föredragande. Vad som därvid särskilt togs upp gäller, i fråga om de EU-relaterade spörsmålen, bl.a. rutinerna för handläggningen och behandlingen av inkommande EU-dokument samt synen på av utskottet avgivna utlåtanden. Frågor rörande information och överläggningar med företrädare för var av särskilt intresse. Tidpunkten för informationen i relation till ärendets beredningsprocess både i och i EU ägnades särskild uppmärksamhet. Kanslicheferna i utskotten och deras medarbetare gav vidare sin syn på samarbetet dels gentemot företrädare för , dels gentemot andra utskott och deras kanslier, dels gentemot och dess kansli. har gett motsvarande information. Därutöver har upplysningar inhämtats om kansliernas samarbete med representant i . Avslutningsvis har vid dessa samtal berörts frågan om i vilken utsträckning kanslierna begagnat sig av systemet för elektroniskt utbyte av EU-relaterad information mellan parlamenten (IPEX). genomförde utredningen ytterligare en intervjurunda, då med företrädare för de dåvarande partikanslierna. Vid intervjuerna berördes EU- frågorna endast översiktligt. I fokus för samtalen stod främst frågorna rörande motioner som väcks under den allmänna motionstiden samt beredningen och behandlingen av dessa. Som ett fortsatt led i arbetet med problemorientering och kunskapsinhämtning genomförde utredningen en intervjurunda med EU- samordnande tjänstemän i de tio departement som bedömts som mest berörda av EU-frågorna. Vidare intervjuades tjänstemän i . Vad som därvid särskilt efterfrågades från utrednings sida var synpunkter på den nuvarande ordningen för hanteringen av EU-frågorna i riksda- 1 UTREDNINGENS UPPDRAG OCH ARBETE gen samt syn på samarbetet med utskotten och . För att söka kartlägga ledamöternas uppfattning om sin arbetssituation och de för utredningen aktuella spörsmålen har utredningen föranstaltat om en enkätundersökning. Utredningen sammanställde därvid ett antal frågor riktade till samtliga ledamöter. Frågorna bestod av olika ämnesblock, vilka berörde ledamöternas arbetsbelastning och deras syn på vilka sakfrågor som bör prioriteras i utskottsarbetet. Vidare gavs tillfälle att ge synpunkter på nuvarande arbetsfördelning mellan fackutskotten och . Undersökningen pågick den 12 januari5 . En schematisk redovisning av enkätsvaren rörande bl.a. EU-arbetet i utskotten och finns bilagd utredningens rapport /11:URF3. Utredningen har företagit två utrikes studieresor den ena till , varvid utredningen besökte , den andra till , varvid utredningen besökte den finska . Vid båda tillfällena sammanträffade utredningen med tjänstemän med EU-relaterade arbetsuppgifter. I bilaga 2 redovisas hur man i , , och har löst hanteringen av EU-frågorna. Därutöver har vi huvudsakligen bedrivit ett sedvanligt utredningsarbete med återkommande sammanträden med den referensgrupp som utredningen haft tillgång till. I gruppen har, förutom den tidigare riksdagsdirektören , ingått biträdande riksdagsdirektören , planeringschefen , kanslicheferna , föredraganden och utredningschefen . Utredningen har sammanträtt med referensgruppen . Kanslicheferna i utskotten och i har i anslutning till två seminarier som utredningen anordnat beretts tillfälle att framföra sina synpunkter till utredningen. Vidare har utredningen redovisat sitt pågående arbete vid sju möten med talmannen och de särskilda företrädarna för partigrupperna. därutöver har utredningen presenterat sitt arbete för talmannen i samband med hans veckoberedningar. Utredningen har haft ett möte med utredningen om internationella verksamhet (Riv Ut). () har varit utredningen till stor hjälp med framtagande av statistiska uppgifter. 2 EU-frågorna i utgångspunkter Grundläggande bestämmelser om arbete med EU-frågor finns i regeringsformen och i riksdagsordningen. Utgångspunkten är att regeringen företräder i EU-samarbetet, men att regeringen är skyldig att informera och samråda med om vad som sker inom ramen för EU, vilket föreskrivs i 10 kap. 6 § regeringsformen. Den sålunda grundlagsfästa informations- och samrådsskyldigheten är en viktig bas för EU-arbete. Regeringen och statliga myndigheter är skyldiga att lämna upplysningar om EU-frågor till utskotten och . Regeringen ansvarar också för att informeras på ett tidigt stadium. Som ett led i sin informationsskyldighet ska regeringen informera om sin syn på kommissionsförslag som regeringen bedömer som betydelsefulla. Detta gör regeringen i form av faktapromemorior och genom muntliga föredragningar inför utskotten och . Regeringen ska även presentera en skrivelse till om verksamheten i EU under föregående år (årsboken om EU). förutsätts också att själv vara aktiv när det gäller att hämta in information. Direkta kontakter med EU:s institutioner, bl.a. och Europeiska kommissionen, har ansetts betydelsefulla. Regeringen ska också överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i EU som utskotten bestämmer och samråda med om frågor som ska beslutas i rådet. Regeringen har även en skyldighet att rådgöra med nämnden inför möten i . Efter rådsmötena ska regeringen rapportera tillbaka till . Tyngdpunkten i EU-arbete ska ligga på utskotten, men det är av som regeringen får sitt förhandlingsmandat inför beslut i rådet. I bilaga 3 åskådliggörs schematiskt arbetsrelationerna mellan respektive rådskonstellation, utskott, departement och statsråd. hantering av EU-frågor och granskningen av regeringens hantering sker inom ramen för den på parlamentariska principer grundade relationen mellan regering och riksdag. Regeringens hantering av EU-frågorna kan därmed bli föremål för sedvanliga kontroll, bl.a. genom granskning, genom misstroendeförklaring eller genom ledamöternas interpellationer och frågor till berörda statsråd, allt enligt bestämmelser i 12 kap regeringsformen. 3 Utskottens EU-arbete en översikt I enlighet med 10 kap. 1 § riksdagsordningen får skriftlig information om arbetet i EU från unionens institutioner i enlighet med fördragen och de till fördragen hörande protokollen. Den största mängden av sådana EU- dokument som kommer in till är dokument från kommissionen. Dokumenten kan vara förslag till rättsakter, grönböcker, vitböcker och meddelanden men även olika planeringsdokument, exempelvis det årliga lagstiftningsprogrammet och den årliga politiska strategin. Som ett led i sin informationsskyldighet enligt 10 kap. 2 § första stycket riksdagsordningen överlämnar regeringen även kopior av andra EU-dokument som kan vara intressanta för . Det gäller exempelvis viktigare förslag inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt det polisiära och straffrättsliga samarbetet. Det som inom EU vanligen betecknas som non-paper eller tankepapper utgör inte lagstiftningsmässigt någon särskild kategori av handlingar. Kammarkansliet är central mottagare och distributör av EU-relaterade dokument. Ansvaret i för att grundläggande skriftlig information om EU-frågor når ut till berörda utskott och ligger således på kammarkansliet. I syfte att få en överblick över utskottens EU-arbete har utredningen hämtat in statistik beträffande bl.a. det totala antalet mottagna EU-dokument och hur dessa dokument har fördelats på respektive utskott. I sammanhanget bör påpekas att alla EU-relaterade dokument som kommer till inte alltid föranleder behov av konkreta åtgärder från sida. Det totala antalet inkomna dokument kan emellertid ses som en god indikator på den arbetsmängd som de EU-relaterade frågorna genererar. Stapeldiagrammet nedan visar det totala antalet EU-dokument som kommit in till under riksmötena /032009/10. /10 omfattar tiden t.o.m. . 3 UTSKOTTENS EU-ARBETE EN ÖVERSIKT Mottagna FaktaPM och övriga EU-dokument (samtliga utskott) Bortsett från riksmötena /05, 2005/06 och 2009/10 har antalet dokument ökat stadigt. Det kan noteras att det totala antalet mottagna dokument under /09 var mer än dubbelt så stort som under /03. Enligt utredningens mening beror den nedgång som kan noteras under /10 delvis på den långa tid som förflöt innan den nya kommissionen tillsattes. lär antalet EU-dokument öka, eftersom både rådet och till följd av Lissabonfördraget kommer att överlämna ytterligare dokument till (se avsnitt 3.7). EU-arbetet kommer därmed att ta ett allt större utrymme i utskottsarbetet framöver. Tabell 1 illustrerar hur de EU-dokument som kommit in under /10 har fördelats mellan respektive utskott. Uppgifterna omfattar tiden t.o.m. . ANTAL MOTTAGNA EU-DOKUMENT 2009/10 Källa: , pm dnr 2010:1137. 3 UTSKOTTENS EU-ARBETE EN ÖVERSIKT Det totala antalet registrerade EU-dokument /10 t.o.m. var 1 151. En del dokument är registrerade på flera utskott. Med KOM i tabellen avses KOM-dokument förslag och andra meddelanden från kommissionen som riktar sig till externa mottagare som rådet eller andra institutioner, exempelvis förslag till rättsakter, meddelanden, rapporter samt grönböcker och vitböcker. Med SEK i tabellen avses SEK- dokument som är interna handlingar med anknytning till beslutsprocessen och kommissionens allmänna verksamhet, exempelvis arbetsdokument, rapporter eller bilagor till KOM-dokument. Med K i tabellen avses K-dokument handlingar som rör rättsakter från kommissionens eget ansvarsområde och som antagits av kommissionen, direkt eller genom delegation. Med Fakta-PM i tabellen avses regeringens faktapromemorior (se avsnitt 3.2.). i tabellen avses de skriftliga rapporter som regeringen överlämnar till efter rådets sammanträden. Med Övrigt i tabellen avses exempelvis dokument om strategiska prioriteringar, årlig politisk strategi, lagstiftnings- och arbetsprogram, budgetförslag och allmänna rapporter om EU:s verksamhet. Av tabellen framgår att det föreligger stora skillnader mellan de olika utskotten när det gäller antalet mottagna EU-dokument. De fem utskott som fick ta emot flest EU-dokument under /10 var finansutskottet, utrikesutskottet, trafikutskottet, miljö- och jordbruksutskottet samt näringsutskottet. Dessa fem utskott har för övrigt fått flest EU-dokument under samtliga riksmöten alltsedan /03. De fem utskott som fick minst antal EU-dokument under /10 var , skatteutskottet, försvarsutskottet, kulturutskottet och utbildningsutskottet. Med undantag för skatteutskottet är denna bild i stort sett densamma även under tidigare riksmöten. Som ytterligare ett led i sin informationsskyldighet gentemot enligt 10 kap. 2 § första stycket riksdagsordningen informerar regeringen om sin syn på förslag från kommissionen genom faktapromemorior. Sådana promemorior ska lämnas från det att kommissionens förslag presenterats. Grönböcker och vitböcker redovisas i faktapromemorior liksom meddelanden med förslag till nya rättsakter och ändringar i rättsakter. Regeringen upprättar även faktapromemorior om andra viktiga EU-förslag, exempelvis svenska initiativ eller initiativ från andra medlemsstater på områden inom det mellanstatliga samarbetet. Faktapromemorior hänvisas inte till berört utskott, utan de anmäls endast i kammaren och överlämnas därefter till ansvarigt utskott. De EU-dokument i anknytning till vilka upprättar och levererar faktapromemorior är således ärenden av större vikt eller ärenden av stor principiell betydelse. Dessa ärenden kräver i regel en större insats av det 3 UTSKOTTENS EU-ARBETE EN ÖVERSIKT berörda utskottet och dess kansli. Antalet mottagna faktapromemorior kan därför ses som en särskild indikator på den EU-relaterade arbetsmängden, både totalt sett och uppdelat per utskott. Stapeldiagrammet nedan visar det totala antalet faktapromemorior som kommit in till under riksmötena /032009/10. /10 omfattar tiden t.o.m. . Mottagna FaktaPM (samtliga utskott) Diagrammet visar på en likartad utveckling för antalet mottagna faktapromemorior som för antalet mottagna EU-dokument i stort (jfr diagram 1, avsnitt 3.1)). /04 framstår, både när det gäller det totala antalet mottagna EU-dokument och när det gäller mottagna faktapromemorior, som en avvikelse från en annars ganska jämnt stigande kurva. I tabell 1, kolumn 5 (se avsnitt 3.1) återges antalet mottagna faktapromemorior under /10 fördelat per utskott. Av tabellen framgår att de fem utskott som fick ta emot flest faktapromemorior var finansutskottet, justitieutskottet, utrikesutskottet, miljö- och jordbruksutskottet samt näringsutskottet. De tre utskott som fick ta emot minst antal faktapromemorior var , försvarsutskottet och kulturutskottet. , civilutskottet, utbildningsutskottet och arbetsmarknadsutskottet har vart och ett fått ta emot fyra faktapromemorior under /10. Med ett undantag är de utskott som får flest EU-dokument också de som får flest faktapromemorior. I 10 kap. 4 § första stycket riksdagsordningen föreskrivs att utskotten ska följa arbetet i EU inom sina respektive ämnesområden. Enligt 10 kap. 4 § andra stycket är regeringen skyldig att överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i EU som utskotten bestämmer. Vid dessa överläggningar kan 3 UTSKOTTENS EU-ARBETE EN ÖVERSIKT utskotten framföra synpunkter på hur regeringen bör agera. Regeringen får på så sätt en möjlighet att stämma av om dess förslag till ståndpunkter i EU- samarbetet är förankrade i . Ett utskott kan behöva upprepa en överläggning i samma fråga, också sent i processen. kan, enligt 10 kap. 10 § andra stycket riksdagsordningen, påkalla överläggningar med regeringen om det föreligger särskilda skäl. Det är då fråga om överläggningar motsvarande de som utskotten håller. Sådana kan för del bli aktuella bl.a. under kammarens sommaruppehåll. Det är utskotten själva som råder över ärendet och dess beredning genom att besluta om, när och i vilken utsträckning överläggning ska begäras. Vid en överläggning företräds regeringen av ansvarigt statsråd eller statssekreterare. I tabell 2 nedan återges antal överläggningar mellan regeringen och respektive utskott. Den redovisade tidsperioden avser riksmötena /07 2009/10. /10 avser tiden t.o.m. . En överläggning har regelmässigt föregåtts av att företrädare för regeringen informerat utskottet om relevanta fakta i det aktuella ärendet. äger information och överläggning rum vid samma tillfälle. Det vanligaste är dock att överläggningar i utskottet sker vid ett senare sammanträde. Vidare förekommer att överläggningar äger rum i mer än ett ärende vid ett och samma utskottssammanträde. Sådana överläggningar har i enlighet med kammarkansliets redovisningspraxis i tabellen angetts som en överläggning. Uppgifterna i tabellen är hämtade från respektive utskotts sammanträdesprotokoll. ANTAL ÖVERLÄGGNINGAR 2006/072009/10 Regeringen har företrätts av 2006/072009/10 Källa: , pm dnr 2010:1451. Bland de fem utskott som har haft flest antal överläggningar ingår finansutskottet, civilutskottet, socialförsäkringsutskottet, miljö- och jordbruksutskottet samt näringsutskottet. Tre av dessa utskott, finansutskottet, 3 UTSKOTTENS EU-ARBETE EN ÖVERSIKT miljö- och jordbruksutskottet samt näringsutskottet, finns också bland de utskott som får ta emot flest EU-dokument och faktapromemorior. Hos de två övriga utskotten civilutskottet och socialförsäkringsutskottet finns inte motsvarande tydliga koppling mellan dokumentmängden och antal överläggningar. De fyra utskott som har haft minst antal överläggningar är försvarsutskottet, socialutskottet, kulturutskottet och trafikutskottet. Av statistiken framgår att det oftast är ett statsråd som kommer till utskotten vid överläggningar. , socialförsäkringsutskottet och i viss utsträckning näringsutskottet uppvisar ett annat mönster med respektive statssekreterare som regeringens företrädare vid överläggningarna. I 10 kap. 6 § första stycket regeringsformen föreskrivs att regeringen fortlöpande ska informera om vad som sker inom ramen för samarbetet inom EU. I 10 kap. 2 § riksdagsordningen första stycket erinras därom och föreskrivs att regeringen fortlöpande ska informera om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Bestämmelsen i 4 kap. 11 § riksdagsordningen om statliga myndigheters skyldighet att lämna upplysningar och avge yttrande till ett utskott är tillämplig också i EU-ärenden. Skyldigheten omfattar även regeringen i fråga om arbetet inom EU på utskottets beredningsområde. Regeringen är således skyldig att lämna upplysningar och avge yttrande om ett utskott begär det i en EU-fråga som faller under utskottets ämnesområde. Till skillnad från överläggningar (se avsnitt 3.3), som sker med ansvarigt statsråd eller statssekreterare, kan av utskottet begärd information också lämnas av en tjänsteman. Tabellen nedan återger det antal tillfällen då muntlig information har lämnats av regeringen till respektive utskott under riksmötena /052009/10. Sistnämnda avser tiden t.o.m. .