rir · GZB516 · 2011-04-20 09:00:00 — Vidare har en kalkylmodell använts som innebär att åtgärder bedöms från såväl effektivitetssynpunkt som fördelningssynpunkt. Skattningar av intäkter och kostnader görs ur tre olika perspektiv som representerar samhället som helhet, direkt berörda individer samt övriga individer. Det första perspektivet avser att belysa en åtgärds samhällsekonomiska effekter medan de övriga två avser en åtgärds fördelningseffekter. 7.1.1Räkneexempel för fem yrkeskategorier I analysen har räkneexempel för fem yrkeskategorier använts läkare, sjuksköterskor, lärare, civilingenjörer och företagsekonomer. Utgångspunkten för valet av dessa har varit det underlag i form av registerdata från och som har använt i granskningen. För var och en av dessa yrkeskategorier har det gjorts räkneexempel som visar effekter av att invandrade akademikers arbetslöshetstid förkortas med , () respektive 1 månad (21,). Räkneexemplen baseras på att genomsnittslönen för berörda individer motsvarar genomsnittslöner för motsvarande yrken och ålderskategorier enligt statistik från SCB.199 Analysen utgår från avslutade ärenden vid de båda myndigheterna och omfattar inkomna ansökningar för utbildningar som svarar mot de fem yrkeskategorierna. För de tre yrken som bedöms av (lärare, civilingenjörer och företagsekonomer) omfattar analysen utbildningar från samtliga aktuella utbildningsländer medan de båda yrken som bedöms av (läkare och sjuksköterskor) har begränsats till utbildningar från tredjeland, det vill säga länder utanför EU/EES/. 198Samhällsekonomisk kalkylering är ett redskap för tillämpad nationalekonomisk välfärdsteori där beslut som rör åtgärder knyts till deras effekter för de individer som tillsammans utgör samhället. 199I kalkylerna används bland annat bruttolöner för olika åldersklasser inom respektive yrkeskategori. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning avgränsningen har gjorts mot bakgrund av att tredjelandsutbildade läkare och sjuksköterskor omfattas av en annan ordning som medför längre handläggningsprocesser (se kapitel 3). Analysen baseras på samtliga ovanstående ärenden som avslutades med ett positivt utfall för den sökande (det vill säga utfärdande av utlåtande och lärarbehörighetsbevis respektive utfärdande av legitimation).200 Det slutgiltiga urvalet motsvarar 198 läkare, 11 sjuksköterskor, 215 lärare, 391 företagsekonomer och 180 civilingenjörer, det vill säga sammanlagt 995 personer. I kalkylerna antas att tiden till anställning inom det kvalificerade yrket förkortas för av dessa individer inom respektive kategori. Denna andel har valts eftersom den motsvarar sysselsättningsgraden bland invandrade med eftergymnasial utbildning.201 Då den senare uppgiften omfattar anställningar inom alla slags yrken, det vill säga inte bara sådana som kräver akademisk utbildning, föreligger viss risk för överskattning av de samhällsekonomiska och offentligfinansiella vinsterna i räkneexemplen till följd av löneskillnader mellan de akademiska och icke-akademiska yrkena. Antagandet om framstår dock som mer realistiskt än att inkludera samtliga 995 personer i kalkylerna. Hänsyn har vidare tagits till lönespridning över olika åldersklasser inom respektive yrkeskategori202. dessutom hänsyn tagits till fördelning på behörighetsnivå (120 gymnasielärare, 76 grundskollärare203 och 19 förskollärare). Analysen har utgått från åtgärder som avser potentiella förändringar av berörda myndigheters löpande verksamheter. Analysen har karaktären av räkneexempel eftersom det vid intervjuer med företrädare för och har visat sig vara svårt att komma fram till mer precisa bedömningar av storleken på den reduktion av handläggningstider som kan åstadkommas med ändrade arbetsmetoder. Som framgår av kapitel 2 och 3 finns det dock potential att korta handläggningstiderna. Det gäller framför allt 200Ärendena inkluderar ansökningar som inkom . För läkare och sjuksköterskor fanns inga svårigheter att identifiera positivt utfall i den registerdata som mottogs från . För lärare, civilingenjörer och företagsekonomer krävdes däremot vissa antaganden och bearbetningar i den registerdata som mottogs från för att få fram dessa uppgifter. De antaganden som har gjorts bygger på avstämningar med företrädare för och bör innebära relativt god tillförlitlighet. Arbetskraftsundersökningen (), årsmedeltal 2009. 202Detta har möjliggjorts genom att underlag till CAFO, som bestod av antalet individer inom respektive yrkeskategori som fått ett positivt utfall på sin ansökan , innehöll en uppdelning på de berörda individernas ålder för det lyckade utfallet, medan CAFO inhämtade relevanta löneuppgifter från SCB. 203I denna grupp ingår även en fritidspedagog och två specialpedagoger. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning på där vår granskning visar att den genomsnittliga tid som ett ärende om utlåtande ligger i väntan på åtgärd är och motsvarande för ett ärende om lärarbehörighetsbevis är . Kalkylresultat för respektive yrkeskategori redovisas i bilaga 6. Av tabell 7 framgår de sammanlagda resultaten för samtliga fem yrkeskategorier. Sammanlagd ekonomisk vinst vid förkortning av arbetslöshetstiden för akademiker med utländsk utbildning inom fem olika yrkeskategorier 2009 (kronor).204 Därav: Vinst för Källa: Delander & (2010). Snabbare etablering på arbetsmarknaden för invandrade akademiker och offentligfinansiella effekter. Yrkeskategorierna är läkare, sjuksköterska, lärare, civilingenjör och företagsekonom. För läkare och sjuksköterskor har enbart utbildningar från tredjeland inkluderats. Med samhällsekonomisk vinst avses vinsten för samhället som helhet, det vill säga värdet av de tillskott av varor och tjänster som samhället skulle få om de akademiker med utländsk utbildning som räkneexemplen omfattar snabbare fick anställningar inom sina kvalificerade yrken. Med vinst för direkt berörda avses inte endast ökad löneinkomst, netto efter skatt, utan även för avtalsförsäkringar betalda av arbetsgivaren. Med offentligfinansiell vinst avses en ökning av inbetalningar av direkta och indirekta skatter och minskade utbetalningar av transfereringar, det vill säga effekter på den offentliga sektorns finanser. Att en så betydande del av effektiviseringsvinsten tillfaller den offentliga sektorn beror på bortfall av transfereringar till de direkt berörda när de får jobb. 7.2.1Betydande vinster även vid små förkortningar av arbetslöshetstiden Som framgår av tabell 7 ger även små förkortningar av arbetslöshetstiderna för lärare, läkare, sjuksköterskor, företagsekonomer och civilingenjörer med avslutad utländsk högskoleutbildning betydande ekonomiska vinster. drygt 700 personer som räkneexemplen är baserade på (av urvalet på 995 personer) skulle kunna etablera sig på arbetsmarknaden inom sitt yrke en månad tidigare så skulle den samhällsekonomiska vinsten bli drygt 42 miljoner 204 I exemplen har räknats med 1 dags sjukfrånvaro vid 1 månads arbetslöshetstidsförkortning. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Även en enda dags tidsförkortning skulle ge en skattad vinst på . Det innebär att de eventuella kostnaderna för åtgärder som i första hand men även skulle behöva vidta för att exempelvis korta den tid som inkomna ärenden ligger i väntan på handläggning skulle vara självfinansierade i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Som framgår av analysen i kapitel 2 och 3 finns det på såväl som en viss potential att kunna effektivisera ärendehandläggningsprocessen. Konsekvensen av detta skulle kunna bli att tiden fram till etablering på arbetsmarknaden för akademiker med utländsk utbildning skulle kunna reduceras. Att genomföra sådana åtgärder skulle därmed innebära ökad effektivitet i de statliga insatserna inom utbildningsområdet för att tillvarata kompetensen hos akademiker med utländsk utbildning. 7.3.1Stora ekonomiska vinster av effektivare handläggningsprocess Även små tidigareläggningar av anställningar inom kvalificerade yrken för akademiker med utländsk utbildning ger betydande ekonomiska vinster, både för samhället som helhet (värdet av produktionstillskottet), för individerna (högre inkomster) och för de offentliga finanserna (minskade bidrag och ökade skatteintäkter). Analysen visar att om de drygt 700 akademiker med utländsk utbildning som räkneexemplen är baserade på205 skulle kunna etablera sig på arbetsmarknaden inom sitt yrke en månad tidigare, så skulle den samhällsekonomiska vinsten bli i storleksordningen . Även en enda dags tidsförkortning skulle ge en skattad vinst på i storleksordningen . Den offentligfinansiella vinsten vid en månads arbetslöshetstidsförkortning skulle bli i storleksordningen . Även om vinsterna skulle vara något överskattade, till följd av att färre individer får anställningar inom sina respektive kvalificerade yrken än vad som har antagits i kalkylerna, borde de eventuella kostnader som uppstår när och vidtar åtgärder för att korta ärendenas totaltider vara samhällsekonomiskt självfinansierade. 205Med beaktande av sysselsättningsgraden bland invandrade med eftergymnasial utbildning har beräkningarna i exemplen baserats på av granskningens urval av ärenden som rör 995 personer. Analysen är baserad på fem yrkeskategorier: läkare, sjuksköterskor, lärare, civilingenjörer och företagsekonomer. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 8 Slutsatser och rekommendationer har granskat vägarna till arbetsmarknaden för personer som har en akademisk examen från ett annat land. Granskningen har utgått från den övergripande revisionsfrågan om de statliga insatserna inom utbildningsområdet är ändamålsenliga och effektiva och möjliggör att akademiker med utländsk utbildning kan etablera sig på svensk arbetsmarknad i enlighet med sin utbildningsnivå. De aktörer som har granskats är regeringen, , , länsstyrelserna samt de universitet och högskolor som på regeringens uppdrag anordnar kompletterande högskoleutbildningar för personer med utländsk högskoleutbildning206. I detta kapitel redogör för vilka slutsatser som dras utifrån de bedömningsgrunder som granskningen utgår från och de resultat som har framkommit. slutsatser ligger sedan till grund för de rekommendationer som lämnas till regeringen och myndigheterna. För att vägen till arbetsmarknaden för personer med en akademisk examen från ett annat land ska vara förutsägbar, rättssäker och så kort som möjligt krävs en rad insatser både på den statliga och på den kommunala nivån. Det är viktigt att frågor om tydlig ansvarsfördelning, samordning och samverkan är utredda och fungerar så att systemet som helhet hänger ihop. granskning har inriktats mot några av de myndigheter som svarar för att underlätta för personer med akademiska examina från andra länder att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Den övergripande slutsatsen är att det nuvarande systemet som involverar ett antal myndigheter kan göras mer ändamålsenligt och effektivt. Det skulle innebära att värdefull akademisk kompetens kan tillföras den svenska arbetsmarknaden i ökad takt och omfattning. 206Göteborgs universitet, , , , , , och . Därutöver ingår även i granskningen, även om den inte får särskild ersättning genom uppdrag i regleringsbrev. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning Innan utvecklar de synpunkter som gäller styrningen, samordningen och genomförandet av verksamheterna i de myndigheter som har ingått i granskningen bör frågan om vägen till arbetsmarknaden för akademiker med utländsk utbildning sättas in i ett större perspektiv. Den statistik som finns om den tid det tar för akademiker med utländska examina att etablera sig på arbetsmarknaden och de siffror som belyser sysselsättningsgrad och kvalifikationer i förhållande till anställningen tyder på att det kan finnas problem både inom och utanför utbildningsområdet. När denna granskning har genomförts har det blivit tydligt att vägen till den svenska arbetsmarknaden för många akademiker är lång. Bristande svenskkunskaper är ett stort hinder och tillgången till för målgruppen anpassad undervisning är inte tillräckligt samordnad. Att det finns statliga insatser för akademiker med utländska examina är inte heller tillräckligt väl känt för de akademiker som vill etablera sig i . bland annat de intyg gällande akademiska examina från andra länder som utfärdas av kunna underlätta för arbetsgivare att bedöma de sökandes kompetens. Den praktik som behövs inom vissa kompletterande högskoleutbildningar och inom ramen för kompletteringsprogram motsvaras inte alltid av antalet tillgängliga praktikplatser och platserna måste ofta ordnas av sökanden själv vilket kan leda till fördröjningar. De långa etableringstiderna kan också till viss del förklaras av att svårigheterna att försörja sig varierar mellan olika yrkesgrupper. Som redovisas i det följande skulle även handläggningstiderna vid myndigheterna kunna kortas. I det följande redovisar sina slutsatser av granskningen som således gäller en del av de statliga insatser som syftar till att tillvarata akademisk kompetens från andra länder på den svenska arbetsmarknaden. 8.2Vägen till etablering på svensk arbetsmarknad är inte tillräckligt känd Enligt bör den information som akademiker med utländsk utbildning får om vilka insatser som finns och vilka myndigheter som ansvarar för bedömningen av olika utländska högskoleutbildningar vara tydlig. Det bör vidare vara tydligt för en person som ansöker om till exempel legitimation vilka krav som ställs och vilket underlag den ansvariga myndigheten behöver för att kunna fatta beslut. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 8.2.1Vikten av tidig och tydlig information till de sökande Enligt är det av central betydelse att akademiker med utländsk utbildning efter ankomst till får information om de möjligheter som finns att till exempel få sin utländska högskoleutbildning bedömd eller att påbörja en kompletterande högskoleutbildning. Genom en tidig och korrekt information ökar förutsättningarna för akademiker med utländsk utbildning att snabbare etablera sig på arbetsmarknaden inom ett yrke i nivå med den egna högskoleutbildningen. konstaterar också att det är viktigt att information om de olika statliga insatserna finns att tillgå genom de myndigheter som akademiker med utländsk utbildning tidigt möter, till exempel och Arbetsförmedlingen. 8.2.2 Dålig kännedom om kompletterande högskoleutbildningar granskning visar att endast en femtedel av institutionerna på de lärosäten som anordnar kompletterande högskoleutbildningar anser att akademiker med utländska examina generellt har god kännedom om möjligheten att gå en kompletterande utbildning. en orsak till den bristande kännedomen är brister i den information som olika myndigheter som kommer i kontakt med målgruppen kan ge. De lärosäten som anordnar kompletterande högskoleutbildningar har också ett ansvar att informera om sin verksamhet. Enligt mening medför bristande information en risk för att akademiker med utländsk utbildning inte i tillräcklig utsträckning får information om en insats som är avsedd att underlätta etableringen på svensk arbetsmarknad. 8.2.3Många indikationer på bristande information om bedömning och legitimation Granskningen visar att det är vanligt att ansökningar till och behöver kompletteras med till exempel examensbevis och tjänstgöringsintyg, dokument som utgör grunden för myndigheternas bedömning. När vid omprövning ändrar sina beslut är det vanligaste skälet att den sökande har inkommit med kompletterande underlag som borde ha inkommit redan med ansökan. Vidare har inte, trots regeringens bemyndigande, utfärdat föreskrifter för legitimationsyrken som läkare och sjuksköterska, något som skulle öka klarheten för de sökande om vilka krav som gäller för att få legitimation. Det vanligaste skälet till att avskriver en ansökan om utlåtande är att utbildningen inte bedöms vara en högskoleutbildning. Trots att utlåtanden främst syftar till att underlätta för de sökande att etablera sig på arbetsmarknaden anger av alla som ansöker Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning om ett utlåtande att ett av syftena med ansökan är vidare högskolestudier. Granskningen visar också att lärosäten som anordnar kompletterande högskoleutbildningar gärna ser att de sökande bifogar ett utlåtande från när de ansöker till utbildningarna. konstaterar att detta medför att i viss utsträckning bedömer utbildningar som det egentligen är lärosätenas ansvar att bedöma. 8.2.4 Det finns behov av information på olika språk och information om bedömningsverksamheten på webbplatser och på andra ställen är främst på svenska. Viss information finns även på andra språk. Granskningen indikerar ett behov av information på fler språk än svenska, dels för att vissa sökande ansöker direkt från till exempel annat EU-land, dels för att underlätta för sökande bosatta i att kunna skicka in en komplett ansökan även innan man behärskar svenska. Enligt är det särskilt viktigt med information på flera språk med anledning av de förändringar som gjorts av reglerna för arbetskraftsinvandring och som medfört en ökning av framför allt antalet ansökningar om läkarlegitimation från sökande i tredjeland. En adekvat information på olika språk ökar förutsättningarna för att de som ansöker från andra länder känner till processen och de krav som ställs för till exempel legitimation i som det kan bidra till att minska antalet frågor som ställs till myndigheternas handläggare. 8.2.5 Otydlig information till sökande påverkar handläggningstiden Enligt mening medför informationsbristerna att handläggningstiderna på och förlängs. På myndigheterna finns en medvetenhet om vikten av ändamålsenlig information, och översyner av den information som vänder sig till målgruppen har bedömer att tydligare information om till exempel processen fram till legitimation, vad som ska bifogas ansökan och syftet med utlåtanden, skulle frigöra tid för handläggarna och bidra till att effektivisera myndigheternas handläggning. Detta skulle även kunna bidra till en påskyndad arbetsmarknadsetablering. 8.3Ett komplext system av statliga insatser Enligt bör systemet av insatser inom utbildningsområdet för att tillvarata kompetensen hos akademiker med utländsk utbildning vara sammanhållet och samordnat. Det bör vidare finnas en tydlig ansvarsfördelning mellan ansvariga myndigheter. Regeringen bör styra på ett Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning sammanhållet sätt, följa upp fattade beslut och vid behov vidta åtgärder för att systemet ska fungera ändamålsenligt och effektivt. 8.3.1Systemet ställer stora krav på samordning Utländska akademiker som vill etablera sig i möts av ett komplext system av statliga insatser och aktörer. Systemet omfattar flera utgifts- och ansvarsområden, och olika myndigheter, däribland och , har ansvar för olika grupper av akademiker. Komplexiteten är särskilt tydlig på hälso- och sjukvårdsområdet och för personer utbildade i länder utanför EU/EES/(tredjeland). Systemets komplexitet ställer krav på att det finns både en tydlig ansvarsfördelning och en god kommunikation myndigheter och departement emellan. Regeringens ansvar att samordna tvärsektoriella och departementsövergripande insatser är i detta sammanhang av central betydelse för att systemet ska vara effektivt. 8.3.2Den tänkta effektiviseringen av tredjelandsordningen har inte genomförts Regeringen beskrev i propositionen Gränslös kunskap högskolan i globaliseringens tid (prop. 2008/09:175) hur en tydligare och effektivare ordning för erkännande av hälso- och sjukvårdsutbildningar från länder utanför EU/ EES/(tredjeland) bör se ut. I den nya så kallade tredjelandsordningen, som har anslutit sig till genom att besluta om propositionen, bedömde regeringen att kompletterande högskoleutbildningar på hälso- och sjukvårdsområdet skulle inrättas och att i sin bedömning skulle kunna inhämta yttrande från . Enligt mening är regeringen i propositionen tydlig med vilka åtgärder som bör vidtas för att få en ny tredjelandsordning på plats. Granskningen visar emellertid att förändringarna har gett upphov till oklarheter i ansvarsfördelningen mellan myndigheterna som i sin tur har bidragit till att avsedda förändringar inte fullt ut har kommit till stånd. Till exempel utnyttjar inte möjligheten att efterfråga yttranden över hälso- och sjukvårdsutbildningar från tredjeland. Myndighetens eget utvecklingsarbete i syfte att effektivisera processen fram till legitimation för tredjelandsutbildade har också fördröjts. konstaterar att regeringen i samband med propositionen inte gjorde några förtydliganden i de förordningar och instruktioner som reglerar myndigheternas ansvar i de delar som rör de föreslagna förändringarna. Av granskningen framgår också att varken eller Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning har tagit upp den upplevda oklarheten i särskilda skrivelser till eller i myndighetsdialogen med regeringen. Det har gjort att regeringen inte har sett sig föranledd att följa upp att utvecklingsarbetet utifrån propositionens skrivningar fortlöper som förväntat. Det faktum att frågan är tvärsektoriell och berör flera departement och myndigheter har, enligt mening, bidragit till den upplevda otydligheten. konstaterar att regeringens ambition att skapa en tydligare och mer effektiv ordning för bland annat läkare och sjuksköterskor utbildade i tredjeland inte har uppfyllts. Regeringen bör därför, enligt , se till att propositionens intentioner genomförs och att myndigheterna reder ut eventuella oklarheter i ansvarsfördelningen myndigheterna emellan. 8.4Lång tid i väntan på arbetsmarknadsetablering Enligt bör handläggningstiderna hos de myndigheter som har ansvar att bedöma utländska högskoleutbildningar vara korta och arbetet bör bedrivas på ett resurseffektivt och rättssäkert sätt. 8.4.1 En arbetsmarknadspolitisk potential Såväl de utlåtanden och lärarbehörighetsbevis som de läkar- och sjuksköterskelegitimationer som respektive har utfärdat mellan och medför ett stort tillskott av högskoleutbildade till svensk arbetsmarknad. Exempelvis var drygt hälften av dem som beviljades svensk läkarlegitimation och av dem som beviljades svensk sjuksköterskelegitimation utbildade utomlands. De behörighetsbevis som utfärdades motsvarade av det totala antalet lärarexamina från svenska lärosäten. Ålderssammansättningen hos ovan nämnda grupper som har granskat är sådan att de har goda förutsättningar att vara verksamma på svensk arbetsmarknad och därmed på olika sätt bidra till samhället. Den generationsväxling, med stora pensionsavgångar, som har inletts kommer att medföra en minskning av arbetskraften och en ökad försörjningsbörda på de förvärvsarbetande. I det perspektivet är det synnerligen viktigt att dra nytta av de arbetskraftsresurser och den kompetens som finns i landet, till exempel i form av akademiker med utbildning och arbetslivserfarenhet från andra länder. Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning 8.4.2 Lång tid för att få utlåtande, behörighetsbevis eller legitimation Granskningen visar att det ofta tar för akademiker med utländsk utbildning att få ett utlåtande, behörighetsbevis eller legitimation som läkare eller sjuksköterska. Det tar att få ett utlåtande och att få ett lärarbehörighetsbevis från , men spridningen mellan ärendena inom respektive ärendetyp är mycket stor.207 Den process som en sökande utbildad i tredjeland genomgår för att få svensk läkar- eller sjuksköterskelegitimation är mycket mer omfattande. Granskningen visar att det i genomsnitt tar ungefär för en tredjelandsutbildad läkare utan vidareutbildning och för en tredjelandsutbildad läkare med vidareutbildning (det vill säga en läkare med motsvarande svensk specialistutbildning) att få svensk legitimation. För en sjuksköterska med utbildning från tredjeland är genomsnittstiden fram till legitimation knappt . Spridningen mellan ärenden inom respektive ärendetyp är även här mycket stor.208