urf · GYA5URF3 · 2011-01-01 00:00:00 — åtgärdsmotioner (tidigare hemställningsmotioner) och budgetmotioner. Budgetmotioner har närmast karaktären av följdmotioner till budgeten medan åtgärdsmotioner är motioner som innehåller förslag om att regeringen ska inleda lagberedning eller vidta någon annan åtgärd. I benämns ledamotsinitiativ private forslag. Lagstiftningsinitiativ måste i alla tre länderna innehålla ett utkast till lag. Till skillnad mot den allmänna motionstiden i får motioner i , och väckas när som helst när parlamentet är samlat. Liknande tidsbegränsningar som i den svenska fanns tidigare i den finländska beträffande hemställningsmotionerna. Denna tidsbegränsning avskaffades , vilket inte ledde till någon ökning av antalet motioner. Liksom i den svenska kan inte utskotten i , och avgöra en motion i sak detta kan bara ske i kammaren. Utskotten i våra tre grannländer kan dock avstå från att slutbehandla en motion och därmed förfaller ärendet. I förfaller förslag detta gäller såväl ledamotsförslag som regeringsförslag om de inte färdigbehandlats före utgången av . I den finländska och i kan utskotten avstå från att färdigbehandla motioner före utgången av valperioden, vilket innebär att de därmed förfallit. En liknande regel gällde även i vår riksdag , men som redovisats ovan kommer denna ordning att ändras fr.o.m. . /032009/10 behandlade utskotten totalt 69 863 motionsyrkanden varav 7 203 (10,) behandlades enligt s.k. förenklad bered- 2010/11:URF3 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER Med förenklad beredning menas att ett utskott avstyrker ett motionsförslag utan att pröva det materiellt. De vanligaste anledningarna till att vissa utskott inte använder sig av förenklad motionsberedning är att ledamöterna inte vill ha denna ordning och/eller att kansliet inte ser någon arbetsbesparing med åtgärden. Enligt de riktlinjer som gäller enligt riksdagsbeslutet 200635 tillämpas förenklad motionsberedning främst på motionsförslag som i huvudsak överensstämmer med tidigare behandlade förslag och på förslag som rör förhållanden där beslutanderätten enligt gällande ordning inte ligger hos . På utredningens uppdrag har utredningstjänsten sökt i och översiktligt läst igenom samtliga utskottsbetänkanden (sammanfattningar och inledningar i övrigt).36 påpekar att utskotten varken sinsemellan eller i olika betänkanden på ett enhetligt sätt redovisar de motionsyrkanden som behandlats förenklat, vilket försvårar en sammanställning av helhetsbilden. Motionsyrkandena redovisas normalt per samma förslagspunkt och/eller i en särskild förteckning. Förteckningen redovisas ibland i början av betänkandet och ibland som bilaga. När det gäller motionsyrkanden som avslås med hänvisning till gällande ansvarsfördelning anges t.ex.: mot denna bakgrund avstår utskottet från att i detta sammanhang göra en mer detaljerad bedömning37, med hänvisning till rollfördelningen inom transportpolitiken avstyrks motionsförslagen38, sammanfattningsvis föreslår utskottet med hänvisning till gällande ansvarsfördelning att följande motionsyrkanden avslås39, utskottet har vid en genomgång av yrkandena funnit att följande yrkanden inte kan vara aktuella för något tillkännagivande från , varför de avstyrks40 etc. 2005/06:KU21 s. 58-59. 36RUT pm dnr 2010:1426. 372002/03:NU8. 382003/04:TU10. 392002/03:SoU7. 402008/09:UU2. 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER 2010/11:URF3 Antal behandlade motionsyrkanden som varit föremål för förenklad beredning I tabellen redovisas de motionsyrkanden som utskottet i fråga valt att behandla antingen per samma förslagspunkt eller förteckna under en särskild rubrik. Därtill medräknas yrkanden som behandlats förenklat av UU med hänvisning till att yrkandena är överspelade av den snabba omvärldsutveckling-en, av SoU och UbU med hänvisning till att aviserade propositioner inte bör föregripas och av BoU med hänvisning till att beredning av slutbetänkande och regeringens ställningstaganden borde avvaktas. I 13 utskottsbetänkanden finns motionsyrkanden som behandlats förenklat men som inte förtecknats per samma förslagspunkt eller under särskild rubrik. Dessa medräknas inte i tabellen. Motionsyrkandena har räknats mer än en gång om de behandlats av antingen mer än ett utskott eller under mer än ett . Utredningen konstaterar att förenklad motionsberedning användes av elva utskott under det senaste . Tillämpningen skiljer sig dock åt både beträffande omfattning och motiv. Utskottens kanslichefer ställde sig i huvudsak positiva till en utvidgning av den förenklade motionsberedningen vid ett seminarium som utredningen genomförde . Av utredningens ledamotsenkät41 framgår att av de svarande ledamöterna inte vill ändra motionsrätten för enskilda motioner och anser att alla motioner även fortsättningsvis ska beredas av utskotten. anser dock att förenklad motionsberedning kan tillämpas. Att ordningen för den allmänna motionstiden bör ändras anser och nästan hälften () anser att mo- 41 Se kapitel 3. 2010/11:URF3 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER tioner bör få väckas under hela eller under flera motionstider. Av enkäten framgår också att ledamöterna vill ägna mer tid åt EU-frågor, uppföljning och utvärdering samt forsknings- och framtidsfrågor. Beredningen av fristående motioner prioriteras dock lågt av de flesta ledamöterna. Utredningen konstaterar att en mycket stor majoritet av ledamöterna inte vill ändra i motionsrätten, att missnöjet med den allmänna motionstiden är relativt utbrett och att många har en positiv syn på den förenklade motionsberedningen. konstateras att ledamöterna vill ägna mer tid åt andra arbetsuppgifter. 5.6 Slutsatser och förslag Som redovisas i bakgrundsavsnittet ovan är de problem som hänger samman med motionsinstitutet inte nya. De förslag till lösningar som presenterats och diskuterats har ofta varit variationer på tidigare uppkomna idéer och teman. De rekommendationer, riktlinjer och frivilliga överenskommelser som föreslagits har ofta fått ett ganska begränsat genomslag. Några förklaringar till detta kan vara utskottens självständiga ställning, trögheten i vissa delar av utskottsorganisationen och en oförmåga till nytänkande och omprövning. Flera utskott har dock utvecklat och effektiviserat sitt arbete på ett sätt som står i samklang med kraven i dagens politiska process. Därmed har de också stärkt roll och inflytande på olika politikområden. Det finns många goda exempel på hur arbetet med EU-relaterade frågor, uppföljning och utvärdering, revisionsfrågor samt forsknings- och framtidsfrågor kan utvecklas och integreras i det löpande utskottsarbetet. Detta visar inte minst de erfarenheter som vunnits under den senaste valperioden. Den senaste förslag och beslut om att begränsa behandlingstvånget för motioner kom aldrig att prövas i praktiken. I enlighet med synpunkter och beslut (2010/11:KU4) sker nu en återgång till den tidigare ordningen. Detta visar hur fast rotat det är i konstitutionellt hänseende och på svårigheterna att utveckla och effektivisera det parlamentariska arbetet som den demokratiska processen och riksdagsledamöternas initiativrätt garanteras. Under utredningsarbetets gång har olika förslag och idéer om hur motionshanteringen skulle kunna reformeras framförts till utredningen, dels från talmannen och gruppledarna, dels genom den ledamotsenkät som genomförts och de intervjuer som utredningen genomfört med parti- och utskottskanslier. Mot denna bakgrund och de erfarenheter som redovisats vill utredningen nu föreslå följande åtgärder för fortsatt diskussion. -Den allmänna motionstiden avskaffas och ersätts av en fri motionsrätt året om. införs dock ett motionsstopp för att möjliggöra slutbehandling av motionerna . 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER 2010/11:URF3 -Möjligheten till förenklad motionsberedning i utskotten breddas och fördjupas genom att kriterierna för förenklad beredning utvidgas och görs mer flexibla och anpassningsbara efter respektive utskotts egna behov. I följande avsnitt vidareutvecklas förslagen. Utredningen vill dock redan inledningsvis poängtera vikten av att ett införande av en fri motionsrätt kopplas till att utskotten ges tydliga och kraftfulla verktyg för beredningen av motionerna. I annat fall kan arbetssituationen i utskotten bli ohållbar. Frågan om motionsrätt året om diskuterades av och behandlades i kommitténs huvudbetänkande i en ny tid (framst. 2005/06:RS3 s. 111113). Kommittén fann att den nuvarande ordningen med en tidsbegränsad motionstid trots dess många brister var att föredra framför de alternativ som då diskuterades. lämnade dock ingen motivering för sitt ställningsstagande. Problemen med den allmänna motionstiden och motionsinstitutet i dess helhet kvarstår således som vi också konstaterat ovan. Fördelarna med en motionsrätt året om kan sammanfattas i följande punkter. Ledamöternas och partiernas initiativrätt utvidgas, vilket kan antas stärka och den enskilda ledamotens ställning. Enligt nuvarande ordning kan propositioner och andra förslag än motioner lämnas till året om. Ledamöter och partier kan reagera på händelser och problem när de är aktuella. I de fall utskotten också kan behandla motionerna när de är aktuella kommer utskotten sannolikt att spela en större roll i den politiska processen. Motionerna kan även antas få större uppmärksamhet i medierna om de behandlar aktuella frågor och slipper konkurrera om utrymmet med alla de motioner som väcks under den allmänna motionstiden. Den extrema arbetsbelastningen och stressen för ledamöter och partikanslier i samband med allmänna motionstiden försvinner. Arbetsrytmen blir jämnare och lugnare vilket kan resultera i färre och mer genomarbetade motioner, något som i sin tur skulle öka respekten för motionsinstitutet. Även följande aspekter bör beaktas vid ett införande av motionsrätt året om. Problem kan uppstå med behandlingsordningen och planeringen av arbetet i utskotten och i kammaren. Utskottens långsiktiga och i en del fall tematiska ärendeplanering kan försvåras och motioner i aktuella frågor kan bli liggande. 2010/11:URF3 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER Stora anhopningar av motioner kan leda till resursproblem i utskottskanslierna och att andra arbetsuppgifter trängs undan. Upprepning av likalydande motioner kan bli vanligare då partierna lägger fram samma förslag varje gång en viss fråga aktualiseras. En fri motionsrätt året om innebär problem med hanteringen av motioner som väcks . Utredningen föreslår därför att den fria motionsrätten begränsas genom ett motionsstopp som lämpligen införs före riksdagsval. Följdmotioner ska naturligtvis i vanlig ordning kunna väckas efter denna tidpunkt. Motionsstoppet bör göra det möjligt för utskotten att hantera kvarvarande motioner före valperiodens utgång i annat fall kan dessa skjutas upp till nästa enligt gällande regler. Enligt vårt förslag bör den ordning som gäller för följdmotioner och följdmotionstider (3 kap. 11 § RO) kvarstå vid ett införande av fri motionsrätt. Det innebär att motionsförslag som kan knytas till ett visst ärende men som lämnas in efter det att motionstiden löpt ut inte kommer att behandlas med ärendet. Dessa motioner hänskjuts till nästa gång utskottet behandlar detta ämne eller till förenklad beredning. Regeln om motioner med anledning av händelse av större vikt (3 kap. 13 § RO) bör enligt utredningens mening kvarstå men ändras under vissa förutsättningar. I det fall den förenklade motionsberedningen inte regleras i riksdagsord0ningen bör denna regel endast vara i kraft då motionsstopp gäller under valperiodens sista . Om å andra sidan den förenklade motionsberedningen regleras i RO vilket utredningen föreslår nedan bör denna regel ändras så att det klart föreskrivs att dessa motioner alltid ska beredas i traditionell ordning. Det är svårt att avgöra om motionsrätt året om skulle leda till fler eller färre motioner. Bortfallet av motionshetsen under allmänna motionstiden talar för en minskning av antalet motioner. Å andra sidan talar själva möjligheten att när som helst väcka motioner för att det kan bli fler. Ledamöterna kanske väcker både en motion och en fråga eller interpellation då ett aktuellt problem dyker upp. Flera ledamöter som i svaren på ledamotsenkäten argumenterar för en fri motionsrätt är övertygade om att antalet motioner kommer att minska, medan andra varnar för motsatsen. När den finländska avskaffade den allmänna motionstiden minskade antalet motioner. Som tidigare redovisats gäller fri motionsrätt i våra nordiska grannländer där antalet motioner dock är betydligt färre än i . I dessa parlament kan dock utskotten avstå från att slutbehandla en motion och därmed döda den i utskottet (killing in the committee). Denna möjlighet finns inte hos oss. Utredningen vill därför återigen med kraft understryka att ett införande av fri motionsrätt som kan leda till en strid motionsflod måste kopplas till en rationell och smidig hantering av motionerna i utskotten. Med andra ord bör utskottens ges möjligheter till en utvidgad förenklad motionsberedning. 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER 2010/11:URF3 Ett genomförande av förslaget om fri motionsrätt kräver ändringar i riksdagsordningen (3 kap.). Förenklad motionsberedning ett nytt steg Med förenklad motionsberedning menas att ett utskott avstyrker ett motionsförslag utan att pröva det materiellt. påpekade dock att ett förslag om förenklad beredning måste grundas på någon form av sakligt övervägande. Kommittén slog vidare fast att beredningskravet i riksdagsordningen är uppfyllt om utskottet har gett kammaren ett förslag till beslut beträffande motionsförslag.42 En utvidgning av den förenklade motionsberedningen motiveras inte bara av ett eventuellt införande av fri motionsrätt utan i lika hög grad av att skapa arbetsutrymme för utskottens nya och övriga uppgifter. När behandlade den begränsning av behandlingstvånget som beslutade 200643 hänvisade man bl.a. till utskottens möjligheter att använda sig av förenklad motionsberedning i de fall arbetsbelastningen blev för stor.44 Oavsett om förslaget om fri motionsrätt genomförs eller ej är frågan om en utvidgning av den förenklade motionsberedningen aktuell för att underlätta och utveckla utskottens arbete och arbetsformer. Av de intervjuer och kartläggningar som utredningen genomfört framgår att den förenklade motionsberedningen utvecklats under den senaste valperioden. Vi konstaterar att elva av femton utskott i en eller annan form tillämpat förenklad beredning under /10. Några utskott har utvecklat en praxis som i vissa delar tänjer på gränserna för de riktlinjer och kriterier som beslutades . Enligt dessa kriterier ska förenklad motionsberedning främst tillämpas på motionsförslag som i huvudsak överensstämmer med förslag som behandlats tidigare och på förslag som rör förhållanden där beslutanderätten enligt gällande ordning inte ligger hos . uteslöt dock inte att andra kriterier av liknande slag skulle kunna användas av utskotten. Vårt förslag innebär i korthet att möjligheten till förenklad motionsberedning i utskotten breddas och fördjupas genom att kriterierna för förenklad beredning vidgas. Som tidigare redovisats varierar antalet motionsförslag kraftigt utskotten emellan. Dessutom har utskotten utvecklat olika traditioner i motionsbehandlingen. Mot denna bakgrund bör den förenklade beredningen vara så flexibel som möjligt och styras av varje utskotts egna behov som en övergripande standard fastställs i regler eller riktlinjer. Den förenklade motionsberedningen bör vara ett verktyg som ger utskotten bättre möjlighet att planera sin verksamhet och att hantera ärendebelastningen så att utskottsarbetet kan fokuseras på de viktigaste frågorna inom beredningsområdet. 2005/06:RS3 s. 115. 43Behandlas i avsnittet utredningar. 44SOU 2008:125 del 1 s. 618. 2010/11:URF3 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER Förslag om förenklad beredning ska baseras på sakliga överväganden enligt de kriterier som fastställts. De överväganden som gjorts av utskotten utgår i de flesta fall från de kriterier som beslutades och som redovisats i ett tidigare avsnitt. Andra kriterier av liknande slag har också använts. Mot bakgrund av utskottens arbetsbelastning och de nya uppgifter som ålagts dem anser utredningen att ett utskotts planering och prioritering av ärenden och arbetsuppgifter också kan utgöra sakliga skäl för beslut om förenklad motionsberedning. Det innebär att utskottet kan behandla motionsförslag enligt förenklad ordning med hänvisning till att man prioriterar vissa områden eller ärenden framför andra. Även andra sakliga överväganden baserade på utskottens konkreta erfarenheter bör kunna komma i fråga. I följande punkter beskriver vi hur motionshanteringen enligt vårt förslag kan fungera i praktiken. Förslaget om fri motionsrätt, enligt ovan, är en del av denna modell men inte en förutsättning. 1.Utskottet bör om möjligt i början av varje valperiod med eventuella kompletteringar inför varje fatta beslut om de principer som ska gälla för motionsberedningen. Då fastställer utskottet de allmänna kriterier som ska gälla för förenklad respektive traditionell beredning. I kriterierna för traditionell beredning bör fokus ligga på frågor av större vikt, principiella frågor och politikens huvuddrag inom det aktuella beredningsområdet detaljfrågor bör om möjligt undvikas. För förenklad beredning bör tidigare tillämpade kriterier gälla samt de prioriteringar som utskottet kan komma att göra under gång. 2.När motioner kommer in till utskottet fattar detta ett preliminärt beslut, efter samråd i presidiet och med bistånd från kansliet, hur och om möjligt när de aktuella motionerna ska behandlas. Beslutet om förenklad eller traditionell beredning bör utgå från de allmänna kriterierna och utskottets prioriteringar. 3.De flesta parti- och kommittémotioner kommer sannolikt att prioriteras av ledamöterna för traditionell beredning. Övriga motioner bör kunna bli aktuella för förenklad beredning. Om det under lämnas propositioner där förslag i de sistnämnda motionerna direkt berörs hanteras även dessa motionsyrkanden i traditionell ordning. 4.En motion bör även beredas i traditionell ordning om en utskottsledamot på anförda skäl så begär. 5.Om det under inträffar händelser som gör att utskottet finner skäl att fördjupa sig i en fråga bör de motionsyrkanden som berörs och som tidigare bedömts bli föremål för förenklad beredning lyftas fram och behandlas i traditionell ordning. 6.I samband med att de sista propositionerna som ska behandlas före sommaruppehållet överlämnas till (omkring ) görs en slutlig avstämning av vilka motionsyrkanden som endast kräver förenklad beredning. 5 ALLMÄNNA MOTIONSTIDEN OCH HANTERINGEN AV MOTIONER 2010/11:URF3 7.I slutet av varje sammanförs de motionsyrkanden som inte har behandlats av utskottet och som inte skjutits upp till påföljande i ett förenklat motionsbetänkande där de samfällt avstyrks med en generell motivering utan reservationer. Eventuellt kan särskilda yttranden tillfogas från respektive partiföreträdare om bakgrunden till den förenklade motionshanteringen utan att man går in på enskilda motioner. Eftersom utskottet enligt detta förslag lägger fram ett betänkande i ärendet bör behandlingstvånget i riksdagsordningen (4 kap. 9 § RO) anses vara uppfyllt. Genom att ett betänkande föreläggs ges också motionären, eller annan riksdagsledamot som så önskar, en möjlighet att i kammaren begära debatt och votering i ärendet även om det behandlats i förenklad form. En ledamot kan även yrka på återförvisning av ärendet till utskottet om hon eller han anser att ett motionsförslag inte beretts i vederbörlig ordning. Ett beslut om återförvisning kräver stöd av minst en tredjedel av de röstande i kammaren. Denna initiativrätt i kammaren förväntas inte utnyttjas annat än vid synnerligen speciella omständigheter. Möjligheterna ska dock ses som en yttersta garanti för den enskilda ledamotens rätt att få ett ärende behandlat. Utredningens förslag om fri motionsrätt kräver vid ett genomförande ändringar i 3 kap. riksdagsordningen. Förslaget om en utvidgad förenklad motionsberedning kan antingen genomföras i form av ett riksdagsbeslut om nya riktlinjer eller genom ett beslut om tillägg i riksdagsordningen. Utredningen förordar en lagreglering. Fördelen med detta är att denna beredningsform då mer formellt sanktioneras och att den praxis som utvecklats i några utskott kodifieras. Regleringen kan utformas som en tilläggsbestämmelse till 4 kap. 1 § RO som erinrar om att motioner får beredas i förenklad ordning. Uppföljning av arbete med EU-frågor, motionshantering m.m. Till utskottens kärnuppgift ärendeberedningen har tillkommit en rad uppgifter som också de åvilar utskotten. Det gäller dels arbetet med EU-frågor, dels arbetet med uppföljning och utvärdering samt forsknings- och framtidsfrågor. Sammantaget har detta lett till en ökad arbetsbörda för utskotten. Vid ett förlängt gruppledarmöte stannade gruppledarna för att det vore bra att följa upp arbete med EU-frågor. Vid mötet framkom det önskemål om att ta fram en modell eller rekommendation för hur arbetet ska bedrivas. Även motionshanteringen diskuterades vid mötet. En gemensam uppfattning var att försöka begränsa omfattningen av motionshanteringen för att frigöra tid för annat arbete som EU-frågor samt utvärdering och forskning. Ett underlag för fortsatta diskussioner borde enligt gruppledarna därför tas fram. Vidare väntas förslag få konsekvenser för utskottens och arbete. Sammantaget visar de senaste årens utveckling att utskottens arbete måste ges en bred genomlysning i syfte att dels kartlägga arbetssituationen, dels undersöka hur utrymme ska kunna skapas för att lösa nya arbetsuppgifter. I uppdraget ska ingå att -följa upp erfarenheterna av de nya arbetsformerna med EU-frågor med målet att klargöra arbetsfördelning och rekommendera en modell för hur arbetet ska bedrivas, -inventera vilka nya arbetsuppgifter förutom traditionell ärendeberedning som tillkommit för utskotten och vilka resurser dessa uppgifter tar i anspråk, -överväga hur resurserna kan användas och omfördelas, t.ex. genom att se över motionshanteringen i syfte att begränsa dess omfattning. Även andra frågor och förslag som är av betydelse för utskottens arbetssituation bör kunna tas upp. Arbetet bedrivs som en utredning på uppdrag av riksdagsdirektören. Arbetet leds av en utredare på heltid. Till utredningen knyts två sekreterare. En av dem med huvudsaklig inriktning på EU-arbetet och den andra för att följa upp övriga frågor. Utredaren har tillgång till en referensgrupp under ledning av riksdagsdirektören. Referensgruppen utses i samråd med utredaren. Kontinuerlig avstämning sker även i PS-gruppen och i kanslichefskretsen. Arbetet inleds och avslutas med sikte på tillämpning av eventuella nya förslag senast efter valet . Inom ramen för arbete genomfördes en enkätundersökning den 12 januari5 februari riktad till samtliga riksdagsledamöter. Enkäten bestod av frågor i olika ämnesblock som behandlade arbetssituationen och arbetsuppgifterna i utskotten samt hanteringen av EU- frågor och motioner. I ett tilläggsblock fanns frågor om arbete. Detta avsnitt besvarades endast av ledamöter i . Enkäten besvarades elektroniskt. Antalet frågor uppgick till maximalt 75 beroende på ledamotens uppdrag och svar (vissa är ledamöter i både utskott och i och vissa frågor föranledde följdfrågor). Totalt har 234 ledamöter besvarat enkäten, vilket motsvarar av samtliga. I följande sammanställningar redovisas de huvudsakliga resultaten från undersökningen. Inledningsvis redovisas några uppgifter om antalet svarande ledamöter ur olika perspektiv. Tabell 1 Antal svar efter kön Kommentar: var av ledamöterna i kvinnor (165) och män (184). Svarsgruppen motsvarar således väl könsfördelningen för hela gruppen riksdagsledamöter. LEDAMOTSENKÄTEN BILAGA 2 2010/11:URF3 Tabell 2 Svarande ledamöter i