rir · GZB523 · 2011-06-21 09:00:03 — Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i har granskat de statliga insatserna för en likvärdig betygssättning i . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och Skolinspektionen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser , och Skolinspektionen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Betygen brister i likvärdighet Konsekvenser av bristande likvärdighet i betygssättningen 2.5Enligt lärare och rektorer finns flera orsaker till att betygssättningen inte är likvärdig Statligt stödmaterial för en likvärdig betygssättning Regeringens styrning mot en likvärdig betygssättning Åtgärder som regeringen vidtagit styrning mot en likvärdig betygssättning insatser för att informera om stödmaterialet Andra indirekta vägar att sprida information om stödmaterialet uppföljning och utvärderingar angående betygssättning Skolinspektionens kontroll av betygssättningen Skolinspektionens omrättning av nationella prov Huvudmännens och skolornas arbete med en Läro- och kursplan som utgångspunkt? Utrymme för professionell diskussion 7.5Sammanfattande synpunkter på den lokala nivåns arbete med en likvärdig betygssättning Bilaga 1 enkät till lärare och rektorer har granskat statens insatser för en likvärdig betygssättning i . Motiv: Betygen fyller flera viktiga funktioner. Först och främst ska de mäta elevernas kunskaper men de fungerar även som urvalsinstrument till nästa utbildningsnivå och de används också som indikatorer i uppföljningen av och avstämningen mot de nationella kunskapsmålen av både huvudmän och av riksdag och regering. Det är därför viktigt att betygen sätts på ett likvärdigt sätt. Skolmyndigheterna, och Skolinspektionen, har under en rad år konstaterat i olika utvärderingar och undersökningar att betygen och betygssättningen brister Även har tidigare granskat statens insatser för att åstadkomma en likvärdig betygssättning. Regeringen och skolmyndigheterna har vidtagit omfattande åtgärder, dock kvarstår bristerna i betygssättningen. Syfte: Granskningen har inriktats på att undersöka om regeringen och skolmyndigheterna, genom styrningen av skolverksamheten, framtagandet av stödmaterial samt informationsinsatser om detta material, gett huvudmän, rektorer och lärare förutsättningar för att åstadkomma en likvärdig betygssättning. I granskningen har även undersökts om skolmyndigheterna genom uppföljning, utvärdering och tillsyn av betygssättningen skaffat sig tillräckligt underlag för att inrikta styrningen och stödet mot en mer likvärdig betygssättning. Med styrdokument och stödmaterial avses dels föreskrifter, författningskommentarer och allmänna råd, dels prov, diagnostiskt material och annat bedömningsstöd som tagit fram i syfte att stödja en likvärdig betygssättning. Genomförande: Granskningens iakttagelser och slutsatser grundar sig på intervjuer, dokument- och litteraturstudier samt enkäter till lärare och rektorer i . har inte gjort någon egen undersökning av huruvida betygssättningen är likvärdig. bedömning att betygssättningen brister i likvärdighet grundar sig istället på de rapporter och undersökningar som och Skolinspektionen gjort. Lika betyg, lika kunskap? Betygssättningen sker fortfarande inte på ett likvärdigt sätt. Problemet med bristande likvärdighet i betygssättningen har varit känt och omfattande insatser har vidtagits för att åtgärda problemet, utan uppenbara framgångar. Bland annat har de författningar som styr hur betyg sätts ändrats för att ge ökade förutsättningar för en likvärdig betygssättning. granskning tyder på att de metoder som har använt för att styra mot en mer likvärdig betygssättning genom olika typer av stöd inte har fått ett tillräckligt genomslag bland de betygssättande lärarna. Någon bred utvärdering av orsakerna till att betygssättningen fortfarande inte är likvärdig har heller inte gjorts. övergripande slutsats är att med det nya regelverket finns en viktig komponent för en tydligare styrning mot likvärdiga betyg. Vilka insatser skolmyndigheterna därutöver behöver göra riktat mot de lärare som sätter betyg bör bygga på en analys av orsakerna till nuvarande brister. Särskilt viktigt är det att undersöka varför det statliga stödet inte når fram och kommer till användning i skolorna. Delat ansvar mellan stat och huvudman komplicerar styrningen. Skollagen innebär att elever har rätt till en likvärdig utbildning. En likvärdig betygssättning ingår som en del av detta offentliga åtagande. Ansvaret för att genomföra det offentliga åtagandet är uppdelat mellan staten och kommunala eller enskilda huvudmän. Den bild som framträder i granskningen är att en bidragande orsak till att betygssättningen ännu inte sker på ett likvärdigt sätt är att staten inte fullt ut använder sitt mandat att styra över betygssättningen och följa upp att verksamheten genomförs så som det är tänkt. Det kan ha sin grund i en osäkerhet om hur ansvaret är fördelat mellan staten och skolhuvudmännen. Granskningen ger indikationer om att det råder viss osäkerhet hos skolmyndigheterna om hur långt de bör utnyttja sitt mandat i fråga om styrning och stöd i förhållande till skolhuvudmännen. Det är inte effektivt och det riskerar att leda till att målen om en likvärdig betygssättning inte uppnås. anser att regeringen borde förtydliga för skolmyndigheterna hur långt de bör utnyttja sina respektive mandat för att styra och stödja den lokala nivån för att åstadkomma en likvärdig betygssättning. Staten bör samordna sin styrning, uppföljning och kontroll. För att statens styrning och kontroll ska fungera så effektivt som möjligt är det viktigt att och Skolinspektionen har rutiner för informationsutbyte med varandra. Tillsammans ger de båda myndigheternas uppföljnings- och kontrollverksamheter en god bild av var bristerna i betygssättningen finns. Enligt skulle resultaten av Lika betyg, lika kunskap? de insatser som skolmyndigheterna gör kunna användas på ett mer effektivt sätt för att få genomslag för styrningen mot en likvärdig betygssättning. bedömer att informationsutbytet mellan skolmyndigheterna kan utvecklas så att de gemensamma erfarenheterna tillvaratas och läggs till grund för styrning, uppföljning och kontroll av skolornas betygssättning. anser att det är särskilt viktigt att det finns rutiner, myndigheterna emellan, för att uppmärksamma skolor som har anmärkningsvärda avvikelser mellan betygen på de nationella proven och slutbetygen i årskurs 9 och som därför bör bli föremål för ytterligare tillsyn. Är statens styrmedel tillräckligt verkningsfulla? I granskningen har det framkommit att stödmaterial trots ökade insatser inte upplevs som tillräckligt omfattande och ingående och att de inte heller når fram till betygssättande lärare i tillräcklig utsträckning. Att framställa och sprida material som inte når fram eller kommer till användning är, enligt mening, inte effektivt. Det är viktigt att utvecklar sitt stödmaterial och sina informationsspridningsvägar ytterligare. Myndigheten bör även göra återkommande uppföljningar av hur materialet uppfattas och används bland lärare och rektorer. De nationella ämnesproven har många mål och syften. Både och Skolinspektionen har påtalat att detta är problematiskt. Enligt mening bör de nationella ämnesproven ha en mer renodlad roll för att åstadkomma en likvärdig bedömning och betygssättning. anser därför att regeringen bör skärpa provens roll att vara vägledande för betygssättningen genom att se över målen och syftena med de nationella ämnesproven. Otillräckliga förutsättningar på den lokala nivån. Både de rektorer och lärare som besvarat enkäter pekar på otillräckliga förutsättningar på lokal nivå som en förklaring till att betygssättningen inte blir likvärdig. De anger brist på tid för att sätta sig in i och tillämpa stödmaterial. Det saknas även tid för professionella samtal inom och mellan skolor för att kalibrera betygssättningen lärare emellan. Eftersom problemen med den bristande likvärdigheten i betygssättningen varit kända , är det anmärkningsvärt att en så stor andel av lärare och rektorer uppger bristande förutsättningar på den lokala nivån som en orsak till att problemet kvarstår. Skollagen har ändrats så att huvudmännens och rektorernas ansvar generellt har blivit tydligare. Det är viktigt att analyserar vad skolhuvudmännens tydligare roll innebär och utifrån den analysen inriktar sin styrning så att skolhuvudmännens ansvar för att skapa förutsättningar för en likvärdig betygssättning får effekt. Lika betyg, lika kunskap? Problemet med en bristande likvärdighet i betygssättningen har funnits . Regeringen och dess skolmyndigheter har vidtagit omfattande åtgärder som syftat till att åtgärda bristerna. Trots detta konstaterar både och Skolinspektionen att problemet kvarstår. förtydliga för skolmyndigheterna hur långt de bör utnyttja sina respektive mandat för att styra, stödja och följa upp grundskolornas arbete med likvärdig betygssättning renodla de nationella ämnesprovens roll som vägledande för betygssättningen genom att se över syftena och målen med proven. använda sitt mandat så att styrningen och stödmaterialet når ända fram, samt återkommande följa upp hur lärare och rektorer uppfattar och använder stödmaterialet. rekommenderar och Skolinspektionen att öka sin samordning i syfte att använda de samlade resultaten av myndigheternas uppföljning och kontrollverksamhet mer effektivt. Ansvaret för skolan är delat mellan stat och skolhuvudmän. Ansvaret för en likvärdig betygssättning är fördelat på ett stort antal aktörer. och regeringen anger nationella mål och riktlinjer. fattar beslut om betygskriterier samt producerar stödmaterial i syfte att underlätta en likvärdig betygssättning. Skolinspektionen utövar tillsyn över skolornas arbete. Inom dessa ramar är det kommunala och enskilda huvudmän som ansvarar för att genomföra skolverksamheten. Huvudmannen ansvarar för att ge skolorna tillräckliga förutsättningar. Rektorerna har ansvar för att lärarna har rätt kompetens och nödvändiga kunskaper för att sätta betyg på ett likvärdigt sätt. Det är dock läraren som har det direkta ansvaret för att betygssättningen av eleverna sker på rätt sätt. Lika betyg, lika kunskap? Betygen har flera viktiga funktioner. De ska först och främst mäta enskilda elevers kunskaper. Betygen kan också användas på olika sätt av statsmakterna och skolorna för att mer generellt mäta i vilken utsträckning eleverna nått de nationellt uppställda kunskapskraven. Betygen används dessutom som urvalsinstrument i olika sammanhang. Om betygssättningen inte sker på ett likvärdigt sätt kan det få allvarliga konsekvenser för enskilda elever. Brister i betygsättningen kan också få till följd att betygen inte kan användas för alla de ändamål som de används för . Elevens rätt till kunskap kan inte tillgodoses och andra urvalsinstrument måste användas. Om betygen inte går att lita på får det även konsekvenser för , regeringens och huvudmännens uppföljning och avstämning mot de nationella kunskapsmålen. Det är därför av stor vikt att betygssättningen sker på ett likvärdigt sätt och att orsakerna till eventuella brister identifieras och åtgärdas. Elevernas rätt till kunskap och kravet på likvärdighet i utbildning och betygsättning kommer till uttryck i skollagen.1 Den bygger på att det offentliga åtagandet inom skolområdet är uppdelat mellan staten som ska styra och följa upp grundskoleverksamheten å ena sidan och kommunala och enskilda huvudmän som har ansvaret för att genomföra grundskoleverksamheten å andra sidan. För den enskilde eleven torde ansvarsfördelningen mellan staten och skolhuvudmännen spela mindre roll bara ansvarsfördelningen fungerar och leder till en likvärdig betygsättning. Att uppnå en likvärdig betygssättning är en stor utmaning. Det kräver att ungefär 870 skolhuvudmän, omkring 1 700 skolor och cirka 45 000 lärare ska göra en bedömning av elevernas kunskaper utifrån en och samma måttstock. Även om det är mycket svårt att nå fullständig likvärdighet i betygssättningen är det viktigt för betygssystemets legitimitet att förutsättningarna för likvärdighet i betygsättningen är så goda som möjligt och att statens styrning mot detta mål når ända fram. Skollag (2010:800). Lika betyg, lika kunskap? genomförde en granskning av statens insatser för en likvärdig betygssättning i grundskolan.2 Syftet med granskningen var att bedöma om regeringens, och Myndigheten för skolutvecklings åtgärder var tillräckliga. Slutsatserna drog i den granskningen var att även om engagemanget och förutsättningarna för en likvärdig betygssättning hade ökat så kvarstod flera problem. Problemen var kopplade till de förutsättningar som staten givit huvudmän, rektorer och lärare och gällde tydligheten i huvudmännens och rektorernas ansvar, stödmaterial ntill kommuner och skolor samt uppföljning och kontroll av betygssättningen. I samband med granskning av statens insatser för en likvärdig betygssättning tog fram en handlingsplan för rättssäker och likvärdig betygssättning.3 genomförde en effektutvärdering av handlingsplanen.4 slutsatser av effektutvärderingen var att de stöd som myndigheten tagit fram i ramen för arbetet med handlingsplanen hade fått visst genomslag hos rektorer och lärare. Dock var kunskapen om stödmaterialen inte tillfredställande och användandet av dem koncentrerat till en mindre andel av lärarna och rektorerna. menade att ytterligare insatser för att nå lärare och rektorer behövde genomföras för att stödet skulle få önskad effekt och resultera i en ökad likvärdighet i betygssättningen. gjorde en fördjupad uppföljning av granskning, inom ramen för den årliga uppföljningen av tidigare granskningar.5 I uppföljningen konstaterades att regeringens och skolmyndigheternas insatser på området hade ökat, framförallt genom förändringar i reglering samt allmänna råd och anvisningar. Men det hade inte lett till att problemet med bristande likvärdighet i betygssättningen hade lösts. Sammanfattningsvis har regeringen och skolmyndigheterna vidtagit en rad åtgärder för att öka förutsättningarna för en likvärdig betygsättning. Trots det visar återkommande undersökningar, från bland annat skolmyndigheterna, att likvärdigheten i betygssättningen fortfarande brister. Detta har föranlett att ånyo granska statens insatser för en likvärdig betygssättning i . 2Riksrevisionen (2004). 3Skolverket (2004). 4Skolverket (2007b). 5Riksrevisionen (2009). Lika betyg, lika kunskap? Syftet med granskningen är för det första att undersöka om regeringen och skolmyndigheterna, genom styrningen, framtagandet av stödmaterial och informationsinsatser om detta material, gett huvudmän, rektorer och lärare förutsättningar för att åstadkomma en likvärdig betygssättning. För det andra syftar granskningen till att undersöka om skolmyndigheterna genom uppföljning, utvärdering och tillsyn av betygssättningen gett tillräckligt underlag för att inrikta styrningen mot en mer likvärdig betygssättning. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är de statliga insatserna tillräckliga för att skapa förutsättningar för en likvärdig betygssättning? Revisionsfrågan inrymmer två delfrågor: 1)Är den statliga styrningen genom bland annat styrdokument och stödmaterial samt informationsinsatser tillräckliga för att underlätta en likvärdig betygssättning? 2)Har och Skolinspektionens uppföljning, utvärdering och tillsyn av betygssättning gett tillräckligt underlag för att inrikta styrningen mot mer likvärdig betygssättning? Med styrdokument och stödmaterial avser vi dels föreskrifter, författningskommentarer och allmänna råd, dels prov, diagnostiskt material och annat bedömningsstöd som tagit fram i syfte att stödja en likvärdig betygssättning. Begreppet likvärdighet används vanligen om utbildningen i skolväsendet med hänvisning till 1 kap. 9 § skollagen (2010:800). Där står att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. Enligt skollagen är rätten till en likvärdig utbildning central. En likvärdig betygssättning ingår som en del i den likvärdiga utbildningen. Detta har understrukits bland annat vid intervjuer med företrädare för . I korthet innebär lagstiftningen att staten har försäkrat medborgarna att undervisningen i ska bygga på likvärdighet och att även betygssättningen ska ske på ett likvärdigt sätt. När det nuvarande betygssystemet6 beslutades skrev regeringen att det var nödvändigt med jämförbara betyg för att mäta kunskapsstandarden mellan 6Det nuvarande betygssystemet är mål- och kunskapsrelaterat till skillnad från det tidigare systemet som var ett relativt betygssystem. Lika betyg, lika kunskap? skolor, kommuner och delar av landet. Eftersom betyget också skulle fungera som offentligt dokument på fullgjord utbildning menade regeringen att det ställdes krav på nationell standard och jämförbarhet. ställde sig bakom dessa uttalanden av regeringen.7 genomfördes vissa förändringar i betygssystemet. Förändringarna innebar bland annat en betygsskala i tre steg i stället för de tidigare beslutade sex stegen. Dessutom beslutades att betyg skulle sättas från och med årskurs åtta, i stället för från och med årskurs sju.8 I de två propositionerna fördes inget utförligare resonemang om hur betygssättningen skulle bli likvärdig. Regeringen skrev i samband med förslaget om betyg från och med årskurs åtta att slutbetyget i skulle bli nationellt jämförbart genom att betygen skulle sättas med stöd av kursplanernas kravnivå för det nionde skolåret och av centralt fastställda betygskriterier. I samband med att betygssystemet beslutades underströk vikten av att såväl centralt som lokalt utformade kriterier är tydliga.9 I den proposition om ny betygskala som lades fram i angavs att tidigare beslutade riktlinjer för betygssystemet fortfarande anses bindande.10 I propositionen angav regeringen att betygen är ett av flera viktiga instrument för en väl fungerande uppföljning av elevernas lärande. Dessutom angavs att betygen bidrar till att lärare och rektorer kan fånga upp elever som har svårigheter att nå kunskapsmålen. I propositionen anfördes också att betygen är ett viktigt underlag vid utvärderingar av skolans arbete. tillstyrkte regeringens proposition och instämde i att betygen är ett viktigt verktyg för att följa upp elevernas kunskapsutveckling.11 beslutade enligt utskottets förslag.12 intentioner om likvärdighet i betygssättningen återkommer i instruktionerna till de statliga myndigheterna på skolområdet. I instruktion står att myndigheten genom sin verksamhet ska främja att alla barn, elever och vuxenstuderande får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö.13 ska utforma styrdokument som är tydliga och kan förstås av berörda målgrupper för att bidra till en likvärdig bedömning och ökad 1992/93:220, 1993/94:UbU1, rskr. 1993/94:82. 1994/95:85, 1994/95:UbU6, rskr. 1994/95:136. 1994/95:UbU6. 2008/09:66. 2008/09:UbU5. 2008/09:169. 13Förordning (2009:1214) med instruktion för . Lika betyg, lika kunskap? Vidare ska följa upp och utvärdera skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Dessutom anges att myndigheten ska rapportera till regeringen i de frågor som dessa uppgifter kan ge upphov till. Uppföljningen och utvärderingen ska öka kunskapen om hur verksamheterna utvecklats i förhållande till de nationella målen. Enligt Skolinspektionens instruktion ska myndigheten genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning i en trygg miljö.14 Skolinspektionens granskning av huvudmän och verksamheterna omfattar även den betygssättning som genomförs i skolorna. Enligt innebär detta att statsmakterna har ålagt de båda skolmyndigheterna att inom ramen för sina verksamheter ge förutsättningar för att lärarnas betygsättning motsvarar skollagens krav på likvärdighet. Granskningen avser verksamheten inom utgiftsområde 16, Utbildning och universitetsforskning, i statsbudgeten. Skolmyndigheterna som avses i denna granskning är och Skolinspektionen. Med myndigheternas insatser avses både framtagandet av stödmaterial och information om detta material samt tillsyn, utvärdering och uppföljning av betygssättningen. har inte gjort någon egen undersökning av huruvida betygssättningen är likvärdig. bedömning att betygssättningen brister i likvärdighet grundar sig istället på de rapporter och undersökningar som och Skolinspektionen gjort. Granskningen avgränsar sig till att enbart omfatta . Således inkluderas inte andra skolformer där betygssättning sker, till exempel gymnasieskolan, särskolan samt vuxenutbildning. Granskningens iakttagelser och slutsatser grundar sig på intervjuer, dokument- och litteraturstudier samt enkäter till lärare och rektorer. Intervjuer har genomförts med tjänstemän på , och Skolinspektionen.15 Syftet har varit att klargöra vilka åtgärder de statliga aktörerna vidtagit för att skapa förutsättningar för en likvärdig betygssättning. Enkäterna till lärare och rektorer har syftat till att ge en uppfattning om hur de upplever det stöd som den statliga nivån givit dem.16 14Förordning (2009:1215) med instruktion för . 15Intervjuer har även gjorts med företrädare för och Kommuner och Landsting. 16För mer detaljer om enkäten se bilaga 1. Lika betyg, lika kunskap? Dokument- och litteraturstudierna har syftat till att dels kartlägga hur regelverk och stödmaterial ser ut, dels till att sammanställa de utredningar av betygssättningen som skolmyndigheterna tagit fram. granskar genomförandet av statlig verksamhet och således endast en del av det offentliga åtagandet som följer av skollagen och andra förordningars krav på likvärdig betygssättning. Det innebär att granskningen stannar vid statens insatser. krävs en helhetsbild för att man ska kunna bedöma statens insatser i deras sammanhang. Det är skälet till att granskningsrapporten även beskriver hur huvudmän, rektorer och lärare arbetar för att åstadkomma en likvärdig betygssättning. Företrädare för , och Skolinspektionen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport . Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av (projektledare), och . Lika betyg, lika kunskap? 2 Betygen brister i likvärdighet Betygssättning innebär myndighetsutövning. Lärarna gör vid betygssättningen en värdering av elevens kunskaper. Lärarnas bedömning av kunskaperna kan ha avgörande betydelse för den enskilde eleven och betygen kan inte överklagas.17 Betygen har flera viktiga funktioner. De ska ge skolor, elever och föräldrar information om kunskaper och färdigheter, de ska främja elevernas motivation och fungera som urvalsinstrument till nästa utbildningsnivå. Betygen används också som indikatorer i uppföljningen av och avstämningen mot de nationella kunskapsmålen av både huvudmännen och av och regeringen. Det är därför viktigt att bestämmelserna om bedömning och betyg tillämpas så att betygssättningen blir likvärdig. Enligt grundskoleförordningen ska betyget uttrycka i vilken mån den enskilda eleven har uppnått de nationella kunskapsmålen, det vill säga mål som finns för respektive ämne.18 Betygssystemet förutsätter att centralt fastställda mål samt betygskriterier angivna i läroplanen och kursplanerna tolkas och anpassas till utbildningens innehåll på lokal nivå. För att åstadkomma likvärdighet i såväl utbildning som betygssättning krävs att de lokala tolkningarna jämkas samman och kalibreras både inom och mellan skolor.