rir · GZB55 · 2011-01-21 09:00:00 — Några myndigheter reviderade budgeten för samtliga avslutade projekt med budgetöverskridanden. Andra hade inte reviderat budgeten för något av de avslutade projekten. Som exempel kan nämnas att reviderade budgeten för drygt vart tredje projekt och för drygt hälften av projekten med budgetöverskridanden. Stora skillnader mellan projekt med budgetöverskridanden Vi har efterfrågat mer detaljerad information om myndigheternas projekt med de största budgetöverskridandena. I tabellen nedan har vi klassindelat de 45 projekten26 med de största budgetöverskridandena (se vidare bilaga 2). För respektive klass framgår vilken andel budgetöverskridandet i klassen utgör av det samlade överskridandebeloppet (). 23Vi antar då att de 129 projekten hade i genomsnitt samma budget som de 394 avslutade projekten. 24Vi avser projekt med en projektbudget som var större än . 2586 projekt av 129. 26Dessa 45 utgör av de totalt 129 projekten med budgetöverskridande och står för av det samlade budgetöverskridandet om . Statliga IT-projekt som överskrider budget Antal projekt som överskridit budgeten fördelade efter ursprunglig budget Som framgår av tabellen svarar ett fåtal stora projekt för den dominerande delen av det samlade budgetöverskridandet de fyra största projekten svarar tillsammans för av dessa 45 projekts samlade budgetöverskridande. En tredjedel av projekten hade i genomsnitt ett budgetöverdrag på i förhållande till ursprunglig budget. Stora överskridanden även i fallstudierna Våra tre fallstudier visar alla samma mönster av överskridanden som de övriga projekten i enkäten.27 Det framgår också att det finns en självklar koppling mellan förseningar i projekten och överdrag av budgetarna. Lantmäteriets system Toposprång skulle enligt planen driftsättas , vilket senare blev , det vill säga med en försening . Den ursprungliga budgeten var och budgetöverskridandet blev cirka 34 miljoner, det vill säga . Vera-system har varit i drift , och systemförvaltningen bedrivs i projektform. Vår fallstudie avsåg utvecklingen av version nummer 10 som skulle tas i drift . Den ursprungliga budgeten för denna version var , och budgetöverskridandet blev , det vill säga . beslutade att utveckla Sjöbasis Nivå 1 och att sluta ett avtal (fastprisuppdrag) med en extern leverantör om detta, med kravet att systemleveransen skulle ske . genomfördes inom investeringsbudgetens ram, men projektet försenades med och blev klart först . Leveransen var då inte fullständig. 27 De tre myndigheterna besvarade också vår enkät och ingår i vår redovisning av denna. Statliga IT-projekt som överskrider budget Sjöbasis budgeterades ursprungligen till och har vid utgången av 2009 ett redovisat utfall på vilket innebär ett budgetöverskridande om . Statliga IT-projekt som överskrider budget Statliga IT-projekt som överskrider budget 3 Konsekvenser av budgetöverskridanden När ett projekts budget överskrids blir det självfallet någon typ av konsekvenser. Även om man inte kan fastslå att någon reell fördyring eller kvalitetssänkning har uppstått så innebär det att myndigheten blir tvungen att tillskjuta mer medel till projektet än man hade avsett. Detta kan i sin tur påverka såväl annan planerad verksamhet som den interna ekonomin. Ytterst kan det bli fråga om svårigheter att hålla den tilldelade anslagsramen. I bilaga 3 redovisas mer detaljerat konsekvenserna av de granskade projektens budgetöverskridanden. 3.1Konsekvenser för myndigheternas verksamhet och ekonomi Av de 30 myndigheter i enkäten som överskred sina projektbudgetar uppgav tre fjärdedelar att budgetöverskridandena inte fått några allvarligare konsekvenser för myndigheternas verksamheter. Några myndigheter, till exempel , och , uppgav dock att överskridandena fått delvis allvarliga konsekvenser i verksamheten. Fallstudierna visar att viktiga effektiviseringar försenades med . Konsekvenser för myndigheternas ekonomi Enkätsvaren visar även att tre fjärdedelar av myndigheterna bedömer att budgetöverskridanden i projekten inte heller lett till några allvarligare konsekvenser för myndighetens ekonomi. Bland den fjärdedel som svarade att ekonomiska konsekvenser uppstått var de viktigaste orsakerna till detta att andra projekt som avsågs få rationaliseringseffekter trängdes undan eller att myndigheten kortsiktigt fick disponera mindre resurser för sin verksamhet. Statliga IT-projekt som överskrider budget Merparten av myndigheterna redovisade att budgetöverskridanden kunde hanteras inom den befintliga ekonomiska ramen. av myndigheterna hanterade budgetöverskridanden genom omprioriteringar mellan verksamheter eller omprioritering av utvecklingsinsatser/IT-projekt. Myndigheter med avgiftsfinansierad verksamhet pekade även ut ökade intäkter till följd av höjda avgifter för att täcka budgetöverskridandet som en viktig förklaring. I något fall nämns även att vissa projekt underskridit sin budget och därmed kompenserat för andra projekts budgetöverskridanden. Finansieringskällor som myndigheten använt för att finansiera budgetöverskridandet i de 45 projekten Källor för att finansiera budgetöverskridanden i projekt Avskrivning eller amortering av lån som belastar anslag inom en given ram Omprioritering av utvecklingsinsatser/IT-projekt Besparing i verksamheten genom rationalisering som följd av merkostnaderna Besparing i verksamheten på annat sätt Ökade intäkter genom volymökningar av tjänster och varor (avgiftsfinansierad verksamhet) Ökade intäkter genom höjda avgifter (gäller En fjärdedel av projektkostnaderna aktiverades inte i boksluten Enligt reglerna28 ska myndigheterna aktivera utvecklingskostnaderna, det vill säga de ska betraktas som en investering (tillgång) som sedan skrivs av över . Normalt sett ska myndigheterna sträva efter att aktivera en så hög andel som möjligt av kostnaderna för utvecklat IT-stöd det vill säga en så stor del av de nedlagda kostnaderna som möjligt bör ha lett till ett resultat av värde för myndigheten. 28Ekonomistyrningsverket 2002:3, Immateriella anläggningstillgångar vid statliga myndigheter, samt 5 kap. 2 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, förkortad FÅB. Statliga IT-projekt som överskrider budget Sammantaget bedömde myndigheterna att cirka 75 procent29 av kostnaderna30 för de avslutade projekten motsvarade värdet på den tillgång (IT-system) som utvecklades och blev därför aktiverade. Detta innebär att av projektkostnaderna inte aktiverats utan i stället kostnadsförts, det vill säga betalats med anslagsmedel. Inte i något fall har budgetöverskridanden lett till en utökad anslagsram De budgetöverskridanden i projekten som beskrivits ovan har inte lett till att någon myndighet i sitt budgetunderlag eller på något annat sätt framfört önskemål till regeringen om en utökad anslagsram. Det är vanligt (i av projekten31) att projekt även försenas i förhållande till den ursprungliga tidplanen. Förseningen varierade från några månader till ett par år.32 Projekt som reviderade sin budget reviderade med något undantag även sin tidsplan. Projekt med en större budget () tenderar också att ha ett längre tidsöverdrag än projekt med lägre budget. När det gäller de tre projekt vi granskat närmare i fallstudierna uppstod också konsekvenser. För Lantmäteriets projekt bestod merkostnaderna främst i ökade personalkostnader för egen projektpersonal samt för interna och externa konsulter. De externa konsulterna avsåg även projektledning och extern granskning. Kostnadsökningarna finansierades bland annat genom att andra projekt trängdes undan och att vissa besparingar genomfördes i verksamheten. En tredjedel av totalkostnaderna kostnadsbokfördes, och resten aktiverades via lån i Riksgälden. inom drabbades av ökade personalkostnader, främst för egen personal och till en mindre del för konsulter. Finansieringen av merkostnaderna hanterades inom verksamhetens budget. Det har i realiteten inneburit att andra aktiviteter har prioriterats ned och att vissa systemförändringar förskjutits till kommande releaser av . 29Framgår av redovisningen av de 45 projekten som hade de största budgetöverskridandena. 30Det vill säga kostnader enligt ursprunglig budget plus budgetöverskridande. 31Framgår av redovisningen av de 45 projekten som hade de största budgetöverskridandena. 32Bland 17 försenade projekt med en ursprunglig projekttid fanns 8 projekt som hade 1124 månaders försening. Statliga IT-projekt som överskrider budget Förseningen och revideringen av budgeten fick delvis allvarliga konsekvenser för projekt. När Sjöbasis driftsattes efter tidsplanen fanns det ingen systemförvaltningsorganisation som kunde ta hand om systemet. Den version som driftsattes hade dessutom vissa fel som krävde åtgärdande. Budgetöverskridandet förklaras av ersättningar till leverantören, inköp av ytterligare hårdvara och konsulttjänster samt licenskostnader för andra system som det inte gick att använda Sjöbasis till följd Överskridandet finansierades genom omprioriteringar av investeringar. Alla kostnader har aktiverats genom lån i Riksgälden. Statliga IT-projekt som överskrider budget 4Orsaker till budgetöverskridanden i projekten Det finns många orsaker till att projektbudgetar överskrids. I enkäten fick myndigheterna välja bland 26 tänkbara orsaker33 till att budgetöverskridanden uppstått i projekten. Generellt kan vi konstatera att de främsta orsakerna var oklara mål och krav brister i riskhantering i vid bemärkelse brister i kalkylering/tidsplanering brister i metodval och metodanvändning. Dessa orsaker utgör snarare kategorier eller grupper av orsaker. I följande avsnitt beskriver vi dessa fyra kategorier av orsaker närmare. Vi går därefter in på en mer generell orsak till att många projekt får problem, nämligen brister i myndigheternas förmåga att etablera rutiner för en fungerande intern styrning och kontroll. I bilaga 4 redovisas myndigheternas svar på enkätfrågorna om orsakerna till budgetöverskridandena. Avslutningsvis i kapitlet redogör vi kortfattat för de åtgärder som regeringen vidtagit för att stärka myndigheternas förmåga att utveckla IT-stödet. 4.1Orsaker som ligger inom beställarens och projektledningens ansvarsområde Oklara mål och krav Beställaren bör34 se till att målen för projektet är tydliga och förmedlas till projektgruppen. Kraven på projektets produkter ser vi som preciseringar av målen. De väsentliga kraven ska kunna anges innan projektet startar. 33Skala: stor betydelse för budgetöverskridandet, mindre betydelse för budgetöverskridandet, ingen betydelse för budgetöverskridandet, kan inte bedömas. Flera orsaker kunde markeras. Det fanns också möjlighet att formulera andra orsaker. 34Våra utgångspunkter för redovisningen av de främsta orsakerna till överskridanden i detta avsnitt bygger på bland annat på den standard som tillämpas inom den engelska statsförvaltningen, Office of Government Commerce standard PRINCE2. Statliga IT-projekt som överskrider budget oklarhet bör en förstudie genomföras. Tillkommande krav under huvudstudien ska hanteras på ett systematiskt sätt (resursberäknas, bedömas beträffande konsekvenser om kravet inte tillgodoses samt därefter prioriteras). Brister i hantering av mål och krav är en viktig kostnadsdrivande orsak eftersom de är underlaget för projektets leveransåtagande. I inte av projekten med budgetöverskridanden hade tillkommande väsentliga interna krav på projektets produkt betydelse för budgetöverskridandet. Till detta kommer tillkommande externa krav som spelat roll för budgetöverskridandet i av projekten samt brister i hanteringen (bedömning och prioritering) av förändrade krav. Betydelsen av dessa orsaker bekräftas av fallstudierna. Brister i riskhantering i vid bemärkelse Beställaren bör se till att de väsentliga riskerna beskrivs i förstudien och att de därefter beskrivs (av projektledaren) på ett korrekt sätt i projektplanen samt att de därefter rapporteras och följs upp (av styrgruppen) under huvudstudien. Beställarens kvalitetssäkring av projekt ska också omfatta kvaliteten i riskhanteringen. Brister i riskhanteringen medför bristande beredskap för problem med exempelvis resurser, kompetens och tillgänglig teknik. Otillräcklig riskhantering kan medföra att åtgärder inte vidtas för att förebygga problem eller förhindra negativa konsekvenser av inträffade händelser under projektet. Exempel på sådana händelser är att beställaren eller projektledaren slutar sin anställning mitt under projektet. God riskhantering innebär då att det finns en reservlösning. Bristerna i förstudiens belysning av projektriskerna medför att kvalitetssäkringen i huvudstudien som också ska omfatta riskhanteringen kan sakna viktigt underlag. Detta bekräftas även av fallstudierna. Beställaren bör svara för att en första uppskattning görs av resursbehov i förstudien. Projektledaren föreslår i projektplanen en budget, tid och behov av skilda kompetenser som sedan granskas och beslutas av beställare eller styrgrupp. Brister beträffande resurskalkylering innebär att projektplan och budget brister i realism, vilket ofta medför budgetöverskridande eller ofullständiga eller försenade leveranser, vilket också framgick av fallstudierna. Statliga IT-projekt som överskrider budget Brister i metodval och metodanvändning Beställare eller styrgrupp ansvarar för att av myndigheten beslutad projektstyrningsmodell35 och utvecklingsmetod följs. Projektledaren ansvarar för att beslutade metoder för systemutveckling följs under hela projektets löptid. Myndigheterna ansåg inte att metodrelaterade brister var en lika betydelsefull förklaringsfaktor som de tidigare nämnda. I vissa fall har dock budgetöverskridanden orsakats av olämpliga metoder eller av bristande konsekvens när det gäller att följa de valda utvecklingsmetoderna. Brister i övriga åtgärder för att ge projektet goda förutsättningar Med detta avses andra åtgärder med syfte att tillförsäkra projektet goda arbetsförutsättningar. Ansvaret här faller på såväl beställare eller styrgrupp som projektledare. Beställarens eller styrgruppens förmåga att säkra tillgången på intern kompetens är den mest framträdande bristen i detta sammanhang. Brister36 i extern kompetens, samarbete, engagemang och motivation är andra viktiga orsaker som kan avse både beställarens och projektledarens sätt att styra projektet. En annan viktig faktor när det gäller att åstadkomma lyckade projekt handlar om beställarens förmåga att avväga projektets storlek37 i förhållande till tillgängliga resurser och kompetens. Granskningen visar att projektets storlek eller komplexitet haft betydelse för mer än hälften av projektens budgetöverskridanden. beställaren har tillåtit det enskilda projektet att bli större än vad som passar den kompetens som funnits tillgänglig, vilket gjort projektets uppgift alltför svår att lösa. Detta bekräftas också av fallstudierna. 35Styrmodellen beskriver bland annat ansvarsfördelningen mellan beställare, styrgrupp och projektledare, projektets indelning i faser, rutiner vid etappslut samt rapportering från projektledaren. 36Flera av dessa brister kan ses som konsekvenser av brister i riskhanteringen. Det gäller till exempel brister i tillgången på resurser och kompetenser. 37Vi ser inte tilltagande storlek eller komplexitet som en orsak på samma sätt som de ovan nämnda orsakerna. Det är i stället en faktor som ökar svårigheterna att överblicka det som ska utföras av beställare och projekt och som skärper kraven på intern styrning och kontroll. Statliga IT-projekt som överskrider budget I fallstudierna var riskhanteringen det största problemet De tre projekt vi undersökte närmare i fallstudierna kännetecknades av att vara relativt stora och verksamhetskritiska projekt för respektive Med slutliga budgetar på och budgetöverskridanden på samt förseningar på uppåt är det intressant att närmare studera vad myndigheterna bedömde att orsakerna var. drabbades projekten av flera olika typer av problem såväl i själva projektarbetet som i styrningen av projekten. Störst betydelse för dessa tre projekts budgetöverskridanden visade sig vara brister i arbetet med riskanalyser. Nyckelpersonal slutade, verksamheten omorganiserades och överordnade beslutsfattare förändrade huvudkraven på projektens leveranser. Dessa typer av händelser är exempel på risker som man ska vara förberedd på i stora projekt. I några fallstudier framgår dock att de inte lyfts fram i projekt- och ledningsgruppernas riskanalyser. Intervjuerna med de tre myndigheterna visar att riskhanteringen var otillräcklig i följande avseenden: Det blev en oklar ansvarsfördelning mellan styrgrupp, projektledare och konsulter i riskhanteringen. Både vid initieringsbeslutet och därefter underskattades komplexiteten i projekten. Det visade sig vara mer komplicerat än väntat att implementera och integrera produkterna med befintlig infrastruktur. Funktionaliteten hos inköpt programvara överskattades därför att verksamhetens krav i ett tidigt skede inte var tillräckligt tydliga och utvärderingen av programvaran inför beställningen därför blev knapphändig. I två projekt saknades initialt väl förankrade styrmodeller för projektverksamhet och en ny projektstyrningsmodell under projektens gång infördes. Det fanns brister i styrgruppens agerande på projektledarens rapporter om risker. Ingen beredskap fanns när nyckelpersoner slutade och styrgruppen hade inte gett tillräckligt stöd till projektet när det gällde att få fram nyckelkompetens internt. Det fanns brister i styrgruppens kvalitetskontroll av projektets riskhantering och kalkyler. Statliga IT-projekt som överskrider budget Fallstudierna visade i likhet med enkäten att beställarens eller styrgruppens respektive projektledarens styrning av projekten brast också i andra avseenden: Den ursprungliga budgeten var visserligen av preliminär karaktär, men innebar en grov underskattning av resursbehovet. Otydliga konsultavtal medförde oenighet (oklarhet) om omfattningen av leveranser. Samarbetssvårigheter uppstod i ett projekt utan att de hanterades . Det fanns brister i styrgruppens agerande på projektledarens rapporter. 4.2Myndigheternas arbete med intern styrning och kontroll En central förutsättning för en bra styrning av utvecklingsprojekt är att myndighetsledningen har infört en väl fungerande intern styrning och kontroll av IT-utvecklingsverksamheten. I detta ligger också att systematiskt ta till vara erfarenheter från genomförda projekt inför kommande projekt. Samtliga 73 myndigheter i enkät fick besvara frågor om den interna styrningen och kontrollen av IT-utvecklingsverksamheten, det vill säga tillämpade kontrollåtgärder såsom styrpolicyer, strategier, ansvarsfördelning, regler, modeller, metoder och stöd, och för alla projekt. Frågorna38 avsåg dels status , dels vilket förbättringsarbete som bedrevs . hade många myndigheter brister i enskilda kontrollåtgärder I enkäten ställdes frågor om ett femtontal kontrollåtgärder som bör ingå i den interna styrningen och kontrollen. Sammanställningen av bristerna i dessa enskilda kontrollåtgärder ger en intressant bild när orsakerna bakom budgetöverskridandena analyseras (se bilaga 5). Sammantaget hade många myndigheter brister i enskilda kontrollåtgärder, vilket innebar att förutsättningarna för att bedriva väl fungerande projekt inte fanns på plats. Det framgår att nästan hälften () av myndigheterna saknade en dokumenterad verksamhetsutvecklingsstrategi39 och i nästan lika 38Sammanlagt efterfrågades förekomsten av 14 kontrollåtgärder, exempelvis Beslutad modell för riskhantering i projekt. 39Betydelsen av detta dokument framgår av internationella standarder, till exempel OGC. Av dokumenten ska det tydligt framgå ledningens eller de verksamhetsansvarigas beslut om hur IT-baserad verksamhetsutveckling ska användas och vad den främst ska åstadkomma för förbättringar i myndighetens verksamhet. Det ska således finnas en tydlig koppling mellan myndighetens verksamhetsplan (se 3 § myndighetsförordningen) och verksamhetsutvecklingsstrategin. Statliga IT-projekt som överskrider budget många fall saknades även en aktuell IT-strategi. Detta har bland annat betydelse för myndighetens förmåga att ange mål och resultat (d.v.s. leveransen av produkten) för projektet. Vidare saknades flera viktiga styrinstrument med betydelse för bland annat riskhanteringen, för kalkylering av projektkostnader och för efterkalkyler av avslutade projekt. En tredjedel av myndigheterna hade vidare brister i rapporteringen till generaldirektören och styrelsen40. En lika stor andel hade inga dokumenterade regler för den löpande uppföljningen av projektkostnader eller för slutredovisning av projekt. av myndigheterna saknade beslutade regler för användning av extern granskning av projekten respektive efterkalkyl av avslutade projekt. Hälften av myndigheterna svarade att de inte hade dokumenterat flera viktiga styrinstrument med betydelse för riskhanteringen. Det gäller bland annat modeller för kalkylering av projektkostnader och modeller för efterkalkyl av avslutade projekt. Detta minskar möjligheterna för myndigheten att efter hand lära sig att kalkylera bättre. Var femte myndighet redovisade en god intern styrning och kontroll av IT-utvecklingsverksamheten Med utgångspunkt i enkätsvaren har indelat myndigheterna i tre grupper utifrån den redovisade nivån för arbetet med intern styrning och kontroll av IT-utveckling . Klassningsreglerna framgår av bilaga 6. I grupp 1 med högst en redovisad brist i sin interna styrning och kontroll av IT-utveckling återfinns (15) av myndigheterna. Med brist avses till exempel att en viss kontrollåtgärd beslutats och dokumenterats eller tillämpades men inte var dokumenterad. I denna grupp finns därmed de myndigheter som svarat att samtliga kontrollåtgärder tillämpades och var dokumenterade . I denna grupp är det två myndigheter som arbetar med att vidareutveckla kontrollåtgärder (efterkalkyl). I gruppen omfattas (11) av förordningen om intern styrning och kontroll. I grupp 2 med två-tre redovisade brister i sin interna styrning och kontroll av IT-utveckling återfinns (19) av myndigheterna. I gruppen omfattas (11) av förordningen om intern styrning och kontroll. I denna grupp anger 11 myndigheter att de arbetar med att utveckla kontrollåtgärder. 40 I de fall styrelse förekommer. Statliga IT-projekt som överskrider budget I grupp 3 med 3 eller fler brister i sin interna styrning och kontroll av IT- utveckling återfinns drygt hälften (39) av myndigheterna. I gruppen omfattas cirka hälften av myndigheterna (19) av förordningen om intern styrning och kontroll. Hälften av de 73 myndigheterna hade alltså relativt stora brister i sin interna styrning och kontroll av IT-utveckling. I denna grupp arbetade alla utom fem med att utveckla kontrollåtgärder. Användning av så kallade agila metoder för budgetering Tillkomsten och spridningen av så kallade agila metoder41 för budgetering av utvecklingsprojekt innebär att synen på vad som utgör den ursprungliga budgeten, det vill säga den som vi har relaterat budgetöverskridandena till i denna granskning, håller på att förändras. I en del projekt kan den ursprungliga budgeten ha varit en medvetet grov första uppskattning av resursåtgången. Dessa metoder tar sikte på stark användarkontakt och snabba mindre leveranser av körbara systemdelar. I sådana metoder ligger också att projektets budget från början avses uppdateras av beställaren, det vill säga revideras, vid senare tillfällen. Bland våra tre fallstudier har en av myndigheterna tillämpat detta förfarande. Detta skulle kunna innebära att en del överskridanden varit i ovanstående mening metodbetingade. Erfarenheter från projekten tas inte till vara Det vanligaste syftet med de projekt som överskridit budget är att modernisera och vidareutveckla befintliga IT-system. Trots att arbetsprocesserna som systemen ska betjäna därför är kända och trots att det finns ett visserligen äldre fungerande system att utgå ifrån uppstår ofta en hel del problem i utvecklingsprojekten. Detta visar också en av fallstudierna mer i detalj.