rir · GZB530 · 2011-12-28 09:00:00 — Utifrån indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet drar regeringen slutsatsen att det finansiella sparandet varaktigt ligger över överskottsmålet med den beslutade eller aviserade inriktningen av finanspolitiken. pekar man på stora osäkerheter i prognoserna för finansiellt och strukturellt sparande, vilket gör att man tills vidare vill upprätthålla extra säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna. Regeringen anför vidare att sådana marginaler bidrar till att stärka förtroendet för att den förda politiken inte spär på problemet med stora underskott i händelse av kris samt att det offentliga sparandet är lägre nu än vad det var vid ingången till finanskrisen Av dessa skäl anser regeringen att det är mer ansvarsfullt att i efterhand korrigera ett för högt sparande än att tvingas till nedskärningar om riskerna för en sämre utveckling skulle realiseras. I fråga om konjunkturläget bedömer regeringen att en något mer expansiv finanspolitik skulle kunna vara motiverad, men att den negativa riskbilden gör att det är överordnat att upprätthålla säkerhetsmarginaler. bedömer regeringen att finanspolitiken är hållbar på lång sikt, med hänvisning till att prognosen för BNP:s långsiktiga tillväxttakt och nivå endast har ändrats marginellt jämfört med vårpropositionen då den senaste bedömningen gjordes. 12 Strukturellt sparande är det finansiella sparandet vid ett normalt konjunkturläge. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket I den samlade bedömningen framhålls vikten av tillräckliga buffertar för att kunna hantera en påtagligt sämre konjunkturutveckling än i huvudscenariot samt för att hantera en betydligt mer besvärlig situation på de finansiella marknaderna. Sammantaget bedöms ett reformutrymme om ca vara väl avvägt , vilket innebär en stram finanspolitik 20112012 med hänsyn till konjunkturläget. Många av de reformambitioner som aviserades i budgetpropositionen skjuts fram till senare . Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Beskrivningen av det bedömda reformutrymmet i budgetpropositionen är mer utförlig än tidigare, vilket är positivt. Av regeringens bedömning framgår att det finansiella sparandet framöver bedöms överskrida målet konjunkturläget talar för en något mer expansiv politik osäkerheten och riskbilden bör väga tyngre i bedömningen än konjunkturläget finanspolitiken bedöms vara långsiktigt hållbar den buffert som finns inbyggd i överskottsmålet bedöms inte som tillräcklig är enligt en samlad bedömning ett väl avvägt reformutrymme för det kommande budgetåret. Nedan ställs regeringens bedömning i budgetpropositionen mot de principer och utgångspunkter som regeringen har klargjort ska gälla vid bedömningen av reformutrymmet. Våra iakttagelser om det redovisade reformutrymmet behandlar den framåtblickande analysen av överskottsmålet, konjunkturläget med utgångspunkt i redovisningen av potentiell BNP, riskbilden och osäkerheten i bedömningen samt övriga iakttagelser. 3.1Den framåtblickande analysen av överskottsmålet Överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över konjunkturcykeln. I den framåtblickande avstämningen mot överskottsmålet använder regeringen dels beräkningar av det så kallade strukturella sparandet, dels ett centrerat medelvärde för det finansiella sparandet , den så kallade Det strukturella sparandet beräknas genom att det finansiella sparandet för varje enskilt år justeras med hänsyn till ett tänkt normalt konjunkturläge. Även sjuårsindikatorn justeras med hänsyn till det rådande konjunkturläget under det sjuårsintervall som indikatorn omfattar.13 13Sjuårsindikatorn omfattar utfall och prognoser för det finansiella sparandet 20092015. Det strukturella sparandet och sjuårsindikatorn justeras även för större engångseffekter och extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. Se även bilaga 1 Använda termer och begrepp. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Tabell 3.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet i budgetpropositionen . Procent av BNP. BNP-gap, procent av potentiell BNP BNP-gap, bakåtblickande 10-årssnitt Anmärkning: Siffrorna inkluderar effekterna av föreslagna och aviserade reformer som försämrar det finansiella sparandet med ca 2012. Av tabell 3.1 framgår att sjuårsindikatorn ligger under målet på av BNP, medan den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn och det strukturella sparandet tvärtom indikerar ett sparande som ligger klart över målet. Beräkningen av det strukturella sparandet är ett sätt att visa vilket finansiellt sparande som skulle uppnås ett visst år vid normalt resursutnyttjande. Resursutnyttjandet uppskattas, i sin tur, med hjälp av det så kallade BNP-gapet. När gapet är slutet det vill säga när skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP är noll råder normalt resursutnyttjande. Att sjuårsindikatorn inte når nivån för överskottsmålet 2012 som den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn överstiger målet kan således förklaras av ett lågt resursutnyttjande. Annorlunda uttryckt: sjuårsintervallet 20092015 bedöms i genomsnitt präglas av lågkonjunktur. Ett problem i sammanhanget är att BNP-gapet enligt regeringens och andra bedömares beräkningar inte är noll i genomsnitt utan negativt. Konjunkturförloppen antas med andra ord inte vara symmetriskt fördelade kring den långsiktiga potentiella produktionsnivån i ekonomin, se figur 3.1. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket och uppskattning av BNP-gapet 19802015. Procent av potentiell BNP BNP-gap, procent av potentiell BNP, KI BNP-gap, procent av potentiell BNP, BP12 Källa: Macrobond och . Figuren visar att både och gör bedömningen att den negativa asymmetrin i BNP-gapet har ökat . opublicerade bedömning av BNP-gapet för perioden 19802010 resulterar i ett genomsnittligt BNP-gap på . ett genomsnittligt gap på av potentiell BNP. En konsekvens av att konjunkturnedgångarna bedöms vara djupare och mer utdragna än uppgångarna är att de konjunkturjusterade indikatorerna inte kan mätas mot samma målnivå som övriga indikatorer. Vid negativ asymmetri gäller nämligen att ett strukturellt sparande på i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel motsvaras av ett finansiellt sparande som i genomsnitt är lägre än överskottsmålet. Avvikelsens storlek beror på asymmetrin i BNP- gapet, se faktaruta. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Sambandet mellan strukturellt sparande, BNP-gap och finansiellt sparande Regeringen beräknar strukturellt sparande enligt följande: SS = FS - b * BNP-gap SS = Strukturellt sparande FS = Finansiellt sparande b = Budgetelasticiteten med avseende på BNP-gapet. Regeringen använder en elasticitet på 0,55 med hänvisning till att den ligger i linje med senaste beräkning. Formeln är något förenklad då regeringens metod för att beräkna det strukturella sparandet även tar hänsyn till större engångseffekter och extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. Dessa engångseffekter är dock marginella . Antag att BNP-gapet är asymmetriskt och i genomsnitt är över en konjunkturcykel. Det innebär att om det finansiella sparandet i genomsnitt ska nå målet om av BNP behöver det strukturella sparandet uppgå till av BNP. Regeringen hanterar risken för asymmetriska BNP-gap genom att väga samman den konjunkturjusterade och den ojusterade sjuårsindikatorn med lika vikt och kommer till slutsatsen att sparandet framöver väntas överstiga överskottsmålet. Det är uppenbart att man på något sätt måste beakta BNP-gapets asymmetri. Den metod som regeringen valt förklaras emellertid inte närmare i budgetpropositionen. I praktiken innebär metoden en halvering av den budgetelasticitet på 0,55 som regeringen använder vid konjunkturjusteringen av sjuårsindikatorn, det vill säga ett avsteg från bedömning utan att detta förklaras eller motiveras.14 I skrivelsen för finanspolitiken nämns inte metoden alls.15 14Låt x vara sjuårsindikatorn. Då är den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn y = x0,55*z där z är det genomsnittliga BNP-gapet . Genomsnittet av x+y är (x+y)/2=(2x0,55*z)/2 eller x0,55/2*z. 15I budgetpropositionen siffersatte regeringen genomsnittsberäkningen av sjuårsindikatorn och den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn, vilket vi tolkade som att man infört en ny indikator för avstämning av överskottsmålet. I skrivelsen med anledning av granskning av budgetpropositionen anför regeringen att indikatorernas värden måste kunna tolkas i ljuset av det rådande resursutnyttjandet utan att det tolkas som att ytterligare indikatorer skapas. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Skrivelsen och budgetpropositionen innehåller flera förtydliganden om uppföljningen av överskottsmålet. På grund av ovan beskrivna förhållande blir det emellertid problematiskt att värdera rimligheten i regeringens bedömning av reformutrymmet med utgångspunkt i avstämningen mot överskottsmålet. Transparensen i beräkningarna och tolkningen av avstämningen mot överskottsmålet är central för förståelsen av det bedömda reformutrymmet. Eftersom regeringen inte tydligt redovisar i vilken mån ett asymmetriskt BNP- gap beaktas är det oklart mot vilken nivå de konjunkturjusterade indikatorerna ska mätas. Ett annat exempel på svårigheten att tolka regeringens bedömning av avvikelser från överskottsmålet återfinns i den del av budgetpropositionen där regeringen kommenterar de rekommendationer som har riktat till inom ramen för den så kallade europeiska terminen. En av rekommendationerna är att ska föra en finanspolitik som säkerställer att det medelfristiga målet fortfarande uppfylls.16 I budgetpropositionen kommenteras rekommendationen på följande sätt: Det offentliga finansiella sparandet väntas vara nära balans 2012 och uppvisa successivt ökande överskott därefter. Härmed säkerställs, enligt regeringens bedömning, att det medelsiktiga målet för de offentliga finanserna fortfarande uppfylls. Av formuleringen är det lätt att få intrycket att överskottsmålet ska tolkas som att det offentliga sparandet minst ska uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel, när överskottsmålets formulering i själva verket tillåter att sparandet tillfälligt ligger . Sammanfattningsvis innehåller budgetpropositionen flera förbättringar om den framåtblickande avstämningen av överskottsmålet. För att en läsare ska kunna värdera rimligheten i regeringens bedömning av reformutrymmet med utgångspunkt i överskottsmålet krävs dock förtydliganden om de antaganden regeringen gör om BNP-gapets asymmetri. Den metod som används i budgetpropositionen har ingen motsvarighet i skrivelsen för finanspolitiken och innebär endast en halvering av den budgetelasticitet regeringen använder utan att detta närmare förklaras. 16Rådets rekommendation (2011/C 217/03) av om nationella reformprogram 2011 och om avgivande av rådets yttrande om uppdaterade konvergensprogram för 20112014. Se bilaga 1 Använda termer och begrepp för definition av den europeiska terminen. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringen bedömer att det finansiella sparandet med hänsyn till konjunkturläget varaktigt kommer att ligga över målet. I det aktuella läget med lågt resursutnyttjande ska detta normalt innebära en mer expansiv finanspolitik.17 konstaterar att riskbilden och osäkerheten förefaller väga tungt i regeringens bedömning, se avsnitt 3.3, och att det utnyttjade reformutrymmet därför blir mer begränsat än vad konjunkturläget implicerar. 3.2.1Redovisningen av potentiell BNP Regeringen beskriver och analyserar utförligt och tydligt den faktiska ekonomins utveckling samt politikens relation till konjunkturen. Konjunkturen mäts med BNP-gapet, det vill säga skillnaden mellan faktisk BNP och potentiell BNP. Potentiell BNP definieras som den nivå på den samlade produktionen som är förenlig med stabil inflation. Regeringens prognos över BNP-utvecklingen och dess komponenter beskrivs utförligt i flera kapitel i budgetpropositionen. Utvecklingen av potentiell BNP är betydligt mer sparsamt beskriven. Det är visserligen naturligt att utvecklingen och nivåerna på potentiella variabler tillmäts mindre utrymme i prognoserna än de faktiska. De potentiella variablerna påverkas av mer trögrörliga faktorer och bör därför inte skilja sig så mycket mellan prognosomgångarna. Så är exempelvis skillnaderna i potentiell BNP mellan prognosen i vårpropositionen 2011 och budgetpropositionen tämligen marginella, se figur 3.2. Figur 3.2 Skillnad i potentiell BNP mellan budgetpropositionen och vårpropositionen 2011. Procent av potentiell BNP enligt budgetpropositionen, priser. 0,00 -0,10 -0,20 -0,30 Källa: och egna beräkningar. 17 Se principskissen i tabell 2.1. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Utvecklingen av potentiell BNP och dess nivå är likväl av stor betydelse för att kunna förstå uppföljningen av de finanspolitiska målen och de avvägningar som leder fram till bedömningen av reformutrymmet. Vid avstämningen av det finansiella sparandet mot överskottsmålet och därmed bedömningen av potentiellt reformutrymme används både strukturellt sparande och konjunkturjusterade genomsnitt, som båda är beroende av prognosen för nivån på potentiell BNP. Dessutom används potentiell BNP som en av bestämningsfaktorerna för förslaget till utgiftstak . Figur 3.3 Skillnad i potentiell BNP (löpande priser) nivå mellan budgetpropositionen och vårpropositionen, miljarder kronor. Källa: och egna beräkningar. Vid bedömningen av utgiftstakets nivå används dock nivån för potentiell BNP i löpande priser och inte fasta. Figur 3.3 visar skillnaderna mellan potentiell BNP i löpande priser mellan budgetpropositionen och vårpropositionen. Skillnaderna är betydligt större än i fasta priser, men vid en första anblick ändå tämligen begränsade.18 Differensen på 2015 motsvarar av potentiell BNP, vilket får bedömas vara en marginell prognosförändring . Effekten av denna differens blir emellertid mer betydande då man sätter den i relation till de finanspolitiska målen. Den nivå på utgiftstaket som föreslås i budgetpropositionen är oförändrad jämfört med beräkningen i vårpropositionen, nämligen . 18Skillnaden mellan prognosen i fasta och löpande priser beror således på en förändrad bedömning av prisernas utveckling . I budgetpropositionen är den så kallade BNP-deflatorn drygt en procentenhet lägre sista prognosåret jämfört med prognosen i vårpropositionen. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Om regeringen hade valt att hålla samma relation mellan det föreslagna utgiftstaket och potentiell BNP som förelåg i vårpropositionen skulle förslaget hamnat på , alltså lägre än det nuvarande förslaget. Sammanfattningsvis kan även små skillnader i prognosen för potentiell BNP få betydelse för uppföljningen av finanspolitiken och för möjligheten att förstå bevekelsegrunderna för den föreslagna inriktningen av finanspolitiken. Likväl är motiveringen till prognosen för potentiell BNP mycket kortfattad. Den återfinns samlad i en tabell på sidan 176 i volym 1b av budgetpropositionen. Även om det inte direkt framgår av tabellen är det endast utvecklingen i fasta priser som presenteras. Nivån och utvecklingen av potentiell BNP i löpande priser återfinns inte på något ställe i budgetpropositionen. anser att det är av stor vikt för överskådligheten och transparensen i redovisningen av finanspolitiken att de variabler som används i bedömningar och motiveringar av den föreslagna politiken redovisas på ett tydligt och klart sätt. 3.3Riskbilden och osäkerheten i bedömningen 3.3.1Riskbilden i den ekonomiska utvecklingen I bedömningen av reformutrymmet lägger regeringen stor vikt vid osäkerheten om den framtida ekonomiska utvecklingen och argumenterar för att det nu är extra angeläget med säkerhetsmarginaler. Den tidigare nämnda risken för asymmetriska BNP-gap är också en del av riskbilden. I resonemanget om risker bör man emellertid ha i åtanke att det redan finns en buffert inbyggd i den nivå man valt för överskottsmålet. Denna buffert är avsedd just för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att ökningen i skuldsättningen riskerar att bli ohållbar19 och är ett av de centrala motiven för överskottsmålet. Regeringens resonemang ger intrycket av att den nivå man valt för överskottsmålet inte är tillräcklig och att man nu vill ge signaler som ytterligare stärker förtroendet för offentliga finanser. Sedan budgetpropositionen publicerades har den europeiska skuldkrisen förvärrats, och upplåningskostnaderna har stigit markant för många euroländer. Händelseutvecklingen understryker vikten av starka offentliga finanser även i . kan en väl tilltagen extra buffert leda till osäkerhet om överskottsmålets nivå. Vidare kan det uppfattas som att målet i verkligheten 2010/11:79 s. 19. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket är i genomsnitt över konjunkturcykeln eftersom de säkerhetsmarginaler regeringen diskuterar alla är till för att målet inte ska underskridas. Som tidigare nämnts tillåter dock överskottsmålets formulering att sparandet tillfälligt ligger . I anslutning till bedömningen av reformutrymmet beskriver regeringen den osäkerhet som historiskt har funnits i prognoserna för finansiellt och Regeringen pekar på att prognososäkerheten i finansiellt sparande för 20002010 är så stor som +/ . Vidare visar man att den genomsnittliga skillnaden mellan lägsta respektive högsta bedömning av strukturellt sparande för ett enskilt år uppgick till av BNP under 20002010. Liksom med risken för sämre ekonomisk utveckling använder regeringen de stora osäkerheterna i prognoserna som argument för större säkerhetsmarginaler. Om man bedömer att risken för en sämre ekonomisk utveckling är så stor att överskottsmålets inbyggda buffert inte räcker till, kan det vara relevant med extra säkerhetsmarginaler. beror på faktorer utöver denna nedåtrisk kan dock antas vara symmetriska, det vill säga att sannolikheten för felslagna prognoser är lika stor nedåt som uppåt såvida inte prognoserna innehåller systematiska fel. Av denna anledning anser vi inte att osäkerheten i prognoserna i sig är ett argument för extra säkerhetsmarginaler. Ett argument för säkerhetsmarginaler kan däremot vara att kostnaderna för en felslagen prognos är större om överskottsmålet underskrids än om det överskrids. Mot detta ska ställas de långsiktiga kostnader av en stram finanspolitik som kan uppkomma genom att resursutnyttjandet försvagas mer än nödvändigt med risk för bestående effekter på sysselsättningen. Det är alltså inte självklart att det nuvarande osäkra läget bör leda till större säkerhetsmarginaler. Detta är i stället främst en politisk avvägning mellan kostnader . 3.4Övriga iakttagelser om reformutrymmet Analysen av utgiftstaket har förbättrats i budgetpropositionen . noterar vi att behovet av tillräcklig budgeteringsmarginal under utgiftstaket inte nämns i anslutning till bedömningen av reformutrymmet Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i budgetpropositionen, jämför avsnitt 2.1 Utgångspunkter för regeringens bedömning. Marginalerna till utgiftstaket är som vi konstaterat i tidigare granskningar mycket stora, vilket sannolikt inneburit att behovet av tillräcklig marginal spelat begränsad roll i bedömningen av reformutrymmet i budgetpropositionen. Så länge marginalerna är stora får utgiftstaket en mindre styrande effekt på finanspolitiken. I budgetpropositionens finansplan delar regeringen in de föreslagna reformerna i åtgärder för att möta konjunkturavmattningen och inbromsningen på arbetsmarknaden åtgärder för varaktigt högre tillväxt och sysselsättning åtgärder för att välfärden ska komma alla till del De strukturellt riktiga reformerna det vill säga de som ska skapa varaktigt högre tillväxt och sysselsättning står för omkring en tredjedel av det totala reformutrymmet på . Av texten i budgetpropositionen framgår det inte i vilken utsträckning reformernas utformning har påverkat regeringens bedömning av reformutrymmet, jämför avsnitt 2.1 Utgångspunkter för regeringens bedömning. I den samlade bedömningen av reformutrymmet är regeringens utgångspunkt att så tydligt som möjligt redovisa de faktorer den tar hänsyn till eftersom en transparent redovisning gör det möjligt för externa granskare att värdera denna bedömning.20 Som tidigare nämnts anser regeringen att den samlade bedömningen inte kan göras mekaniskt. Faktorernas bidrag till reformutrymmet kvantifieras inte, men osäkerheten och riskbilden betonas som särskilt viktiga faktorer. menar att ansatsen med en samlad bedömning riskerar att leda till sämre transparens. Redovisningen av finanspolitiken bör kunna innehålla en tydligare gräns mellan å ena sidan en beräkning av ett potentiellt reformutrymme i enlighet med ramverket och å andra sidan de övriga avvägningar som regeringen gör för att komma fram till det reformutrymme som föreslås. Utan sådan redovisning är det svårt för externa granskare att värdera regeringens bedömning. Detta förhållningssätt är inte ett argument för en mekanisk finanspolitik, däremot för ökad öppenhet och insyn. 2010/11:79 s. 23. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket har granskat regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna. Granskningarna har bland annat varit inriktade på kvaliteten i prognosunderlagen, motiven till nivån på de finanspolitiska målen samt beräknings- och redovisningsfrågor. Den senaste rapporten, granskningen av budgetpropositionen (RiR 2011:11), fokuserade på frågan om tydlighet och transparens i regeringens redovisning av de finans- och sysselsättningspolitiska ramverken. Regeringen har successivt utvecklat redovisningen av det finanspolitiska ramverket. Skrivelsen 2010/11:79 för finanspolitiken är i sig ett exempel på detta. Därutöver innehåller vårpropositionen 2011, skrivelsen 2010/11:148 med anledning av samt även budgetpropositionen flera förtydliganden. Regeringen skiljer nu tydligare på den bakåtblickande uppföljningen och den framåtblickande analysen av överskottsmålet. En annan förbättring är att motiveringen av utgiftstakets nivå har blivit fylligare. I granskningen av budgetpropositionen kommenterades kortfattat regeringens bedömning av reformutrymmet. menade att kopplingen var svag mellan det finanspolitiska ramverket och det bedömda reformutrymmet och att det inte var möjligt att se hur reformutrymmet härleddes eller att förstå vilken vikt regeringen lägger vid överskottsmålet respektive stabiliseringspolitiska hänsyn. 2010/11:148 om anförde regeringen att skälet till att reformutrymmet inte beräknas genom att varje påverkande faktor ges ett kvantitativt värde som sedan summeras är att ett sådant tillvägagångssätt skulle ge intryck av en exakthet som inte finns i verkligheten. Det är regeringens uppfattning att reformutrymmets storlek måste bedömas från gång till gång genom att ett antal komplexa faktorer ställs mot varandra, och att denna bedömning inte kan förenklas till en entydig mekanisk formel. Regeringens skrivelse riksdagsbehandlades i bet. 2011/12:FiU1. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket ansåg att redovisningen av bedömningen av reformutrymmet har utvecklats avsevärt i budgetpropositionen och såg ingen anledning att rikta kritik mot regeringens redovisning. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 5 Slutsatser och rekommendationer Granskningen av budgetpropositionen har avsett att besvara frågorna om regeringen i bedömningen av reformutrymmet följer det finanspolitiska ramverkets principer och om redovisningen av reformutrymmet är transparent. Med utgångspunkt i en framåtblickande avstämning av överskottsmålet och med hänsyn taget till osäkerheten i bedömningen, riskbilden, konjunkturläget och finanspolitikens långsiktiga hållbarhet bedömer regeringen att är ett väl avvägt reformutrymme för det kommande budgetåret. konstaterar att regeringens bedömning av reformutrymmet i budgetpropositionen är mer strukturerat och utförligt beskriven . Presentationen följer i stort de principer och utgångspunkter man tidigare klargjort ska gälla vid bedömningen av reformutrymmet.