rir · GZB520 · 2011-05-31 09:00:06 — Att det i princip alltid finns en utpekad gärningsperson i bidragsbrottsärenden innebär således inte att polisen alltid kan avgränsa utredningen till att hålla ett förhör med den misstänkte. Granskningen har visat att genomströmningstiden för bidragsbrottsärenden hos polisen har ökat och är cirka längre än för bedrägeriärenden. bedömer därför att det borde finnas möjligheter att korta utredningstiden hos polisen. Även inom borde det finnas möjlighet att korta handläggningstiden, framför allt för de ärenden där åklagaren fått ett färdigt förundersökningsprotokoll från polisen och därmed oftast inte behöver göra någon egen utredning. tar det drygt från det att åklagaren får ett färdigt förundersökningsprotokoll till att beslut tas i åtalsfrågan. Åklagarens utredningstid i dessa ärenden har ökat . En förklaring till att många ärenden blivit liggande hos polis och åklagare är att regeringen gav extra medel för arbetet med felaktiga utbetalningar där bidragsbrottsarbetet utgör en central del, medan de brottsutredande myndigheterna inte har fått samma förstärkning. kan konstatera att utökade resurser för att arbeta med bidragsbrott hos inte har lett till en effektivare handläggning hos polis och åklagare. anser att regeringen, i sin styrning av arbetet mot bidragsbrott, bör utgå från ett ärendes gång i hela kedjan och analysera vilka konsekvenser en resursförstärkning hos den bidragsutbetalande myndigheten får för polis och åklagare. bedömer att de långa genomströmningstiderna för bidragsbrottsärenden är problematiska av flera skäl. För det första menar att bidragsbrotten delvis är en färskvara, vilket innebär att ju går från det att en myndighet misstänker att ett brott föreligger till dess att myndigheten utreder ärendet och polisen genomför en förundersökning, desto svårare blir det att få tag i tillräcklig och korrekt information för att bedöma om ett bidragsbrott begåtts. Anledningen är att det med tiden blir svårare för både den misstänkte och myndighetens handläggare att minnas. För det andra anser att långa genomströmningstider gör det svårt för medborgarna att se kopplingen mellan brott och straff, vilket riskerar att minska tilltron till välfärdssystemet, men också den allmänpreventiva effekt som regering och riksdag ville åstadkomma med införandet av lagen. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 6.2.2 Långa genomströmningstider leder till risk för preskribering bedömer vidare att långa genomströmningstider medför en risk för att ärenden hinner preskriberas innan de blivit utredda, något som också visat sig förekomma. kan konstatera att , som har inskrivet i sin instruktion att myndigheten ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott, efter att ha varit i gång ett drygt år, ännu inte har någon kontrollverksamhet. I granskningen har det framkommit att övertog en del outredda impulser om bidragsbrott från och att myndigheten fram till inte har haft någon uppfattning om vad impulserna innehåller eller hur gamla de är. Med tanke på att preskriptionstiden för ringa och vårdslösa bidragsbrott är bedömer att hantering inneburit att det finns en uppenbar risk för preskribering. Hanteringen av impulserna om bidragsbrott kan strida mot de krav på skyndsam hantering av ärenden som ställs enligt 7 § förvaltningslagen. Även om den individ som misstänks ha orsakat en felaktig utbetalning är omedveten om misstanken och därmed inte lider någon skada av att inte påbörjat någon utredning, bedömer att det är viktigt att utredningen påbörjas och avslutas inom rimlig tid. bedömer att det finns möjligheter att minska utredningstiden hos de brottsutredande myndigheterna genom att de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna förbättrar innehållet i polisanmälningarna. Det är mer tidskrävande att polis och åklagare i efterhand kompletterar polisanmälningarna än att rätt information lämnas från början. 6.2.3 Det saknas ett lärande i utredningskedjan För att ett bidragsbrott ska utredas snabbt och effektivt av polis och åklagare är det enligt ytterst viktigt att polisanmälan är av hög kvalitet och innehåller alla de uppgifter som är nödvändiga för att polis och åklagare ska kunna avgöra om brott kan styrkas. Hög kvalitet i polisanmälningarna förutsätter dock att handläggarna vid de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna har god kunskap om regelverket och får god återkoppling från de brottsutredande myndigheterna om vad domen blev eller orsaken till att ärendet lagts ned. I granskningen har det framkommit att förmånshandläggarna ofta saknar utbildning i bidragsbrottsfrågor och att de bidragsutbetalande myndigheterna sällan får någon återkoppling från polis och åklagare. Det saknas därmed ett lärande i processen. har bedömt att förmånshandläggarna Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? inte behöver ha någon direkt kunskap om bidragsbrottslagen. De anser att det räcker med att veta att ett ärende ska skickas vidare till kontrollutredare när de upptäckt en felaktig utbetalning. bedömer dock att det är viktigt att även förmånshandläggarna har god kunskap om bidragsbrottslagen. Det gäller oavsett om myndigheten har särskilda kontrollutredare som arbetar med att utreda impulserna om misstänkta bidragsbrott eller om kontrollen är integrerad i den ordinarie handläggningen. Att förmånshandläggarna saknar utbildning om regelverket medför, enligt , en risk för att förmånshandläggarna skickar vidare för få eller fel ärenden till kontrollutredare eller ansvarig chef. förmånshandläggarna inte informerar berörda individer om regelverket och dokumenterar informationen som ges till individerna på ett tillräckligt bra sätt är det dessutom stor risk att misstankar om bidragsbrott läggs ned av polis eller åklagare. bedömer att en bättre återkoppling och ett bättre lärande i utredningskedjan skulle kunna leda till ökad kvalitet på polisanmälningarna och förbättrad dokumentation i ärendena, vilket i sin tur skulle kunna medföra högre lagföring och bättre resursutnyttjande. I granskningen har det vidare framkommit att det saknas samlad statistik om bidragsbrottsärendena vid Arbetsförmedlingen, , a-kassor och kommuner. Uppgifterna finns på myndigheternas lokalkontor respektive på de olika a-kassorna och kommunerna. bedömer att Arbetsförmedlingen och inte har alla uppgifter som behövs för att de ska kunna styra arbetet med bidragsbrott vid myndigheterna. menar att grundläggande statistik, såsom till exempel uppgifter om antal polisanmälningar om bidragsbrott och återkrav som beror på bidragsbrott (som lett till polisanmälan), skulle ge myndigheterna och regeringen bättre förutsättningar att styra och följa upp arbetet med bidragsbrott. 6.2.4Svårigheter att bevisa uppsåt och grov oaktsamhet leder till att många bidragsbrottsärenden läggs ned För att ska betrakta arbetet med bidragsbrott som effektivt är det viktigt att en inte alltför liten andel brottsmisstankar upp. Granskningen visar dock att andelen brottsmisstankar som i slutändan leder till beslut i åtalsfrågan är försvinnande liten. Många ärenden läggs ned och detta sker i flera delar av utredningskedjan. till den stora andelen nedlagda ärenden är svårigheten att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet. I granskningen framkommer att kvaliteten på de polisanmälningar som de bidragsutbetalande myndigheterna gör ofta är bristfällig. Även den information om regelverket som handläggaren gett till Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? den enskilde är otillräckligt dokumenterad. Bristerna försvårar polisens och åklagarens utredningar av bidragsbrotten, vilket i sin tur påverkar antalet uppklarade brott negativt. Andelen bidragsbrottsärenden som läggs ned av såväl polisen som har ökat sedan lagen infördes . bedömer att det inte har blivit enklare för de brottsutredande myndigheterna att styrka brott sedan bidragsbrottslagen infördes. Det är fortfarande svårt att bevisa uppsåt, och grov oaktsamhet tycks ha blivit minst lika svårt att bevisa. 6.2.5 Felaktiga prioriteringar har lett till lägre lönsamhet Granskningen har visat att arbetet med bidragsbrott är mindre lönsamt vid vissa myndigheter än vid andra. är återkravssumman som beror på bidragsbrott i princip obefintlig , som myndigheterna har haft kostnader på sammanlagt för arbetet med felaktiga utbetalningar där bidragsbrott utgör en del. Förklaringarna till varför myndigheterna inte har några intäkter av bidragsbrottsarbetet skiljer sig åt. I fall har myndigheten inte prioriterat arbetet med bidragsbrottsärenden, utan i stället prioriterat utbetalningar och ärendebalanser. När det gäller är förklaringen snarare att myndigheten inte har de verktyg som krävs för att arbetet ska leda till intäkter. Det faktum att båda myndigheterna har haft kostnader för arbetet beror på att regeringen ålagt dem att, precis som övriga bidragsutbetalande myndigheter, delta aktivt i ESV:s samverkansuppdrag. bedömer att en rimligare prioritering vid hade varit att arbeta med att få i gång kontrollverksamheten och därmed undvika risken för att bidragsbrottsärenden preskriberas. Vidare bedömer att det inte är rimligt att en myndighet som , med en verksamhet som i princip inte kan generera några polisanmälningar om bidragsbrott och återkrav, ska delta med så stora insatser i samverkansuppdraget. Det är inte lönsamt för staten. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 6.3Brister i regeringens styrning av arbetet med bidragsbrott 6.3.1Myndigheterna har fått olika förutsättningar att tillämpa lagen och uppfylla kraven på kostnadseffektivitet kan konstatera att de statliga myndigheterna har olika förutsättningar för att arbeta effektivt med bidragsbrott. De belopp som betalar ut till asylsökande är alltid små, vilket innebär att misstankarna om bidragsbrott mycket sällan uppgår till de summor som är straffbara enligt rekommendationer. Dessutom saknas en återkravsbestämmelse i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., vilket gör det svårare för än för övriga myndigheter, a-kassor och kommuner att återkräva de felaktiga utbetalningarna. Intäkterna av arbetet med bidragsbrott blir därmed troligen mindre för än de skulle kunna ha blivit om det fanns en särskild reglering för återkrav. Vidare finns det inte reglerat i lag eller förordning att asylsökande är skyldiga att lämna uppgifter om ändrade förhållanden, vilket innebär att många handlingar som på andra myndigheter kan ses som bidragsbrott inte gör det vid . Granskningen har visat att detta har lett till att gör anmälningar om bedrägerier i de fall felaktiga utbetalningar beror på att asylsökande inte inkommit med uppgifter om Åtminstone vid en polismyndighet utreds ärendena som bidragsbrott och läggs snabbt ned, eftersom det inte finns någon skyldighet för asylsökande enligt lag eller förordning att inkomma med uppgifter om ändrade förhållanden. Polisen och gör således olika bedömningar av om bidragsbrottslagen och/eller bedrägeri enligt 9 kap. 1 § ska användas vid utredning av brott. Enligt förarbetena till bidragsbrottslagen ska bedrägeribestämmelsen i inte tillämpas när gärningen faller inom tillämpningsområdet, det vill säga under 1 § bidragsbrottslagen, enligt principen om lex specialis.129 Detta innebär att bedrägeribestämmelsen inte kan tillämpas när straff är uteslutet på grund av att kravet i 2 § bidragsbrottslagen om en anmälningsskyldighet i lag eller förordning inte är uppfyllt. Polisen tycks således göra en rimlig tolkning av förarbetena, vilket får till följd att gärningarna skulle kunna bli straffria. finns det inte någon skrivning i förarbetena om att avsikten med införandet av bidragsbrottslagen var att avkriminalisera vissa gärningar som faller inom tillämpningsområdet, såsom till exempel att det inte ska vara straffbart för asylsökande att underlåta att anmäla ändrade förhållanden. 2006/07:80. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? av intervjuer framgår att de som var inblandade i förarbetet inte hade för avsikt att lagstiftningen skulle få denna följd, det vill säga att avkriminalisera vissa gärningar. Mot denna bakgrund skulle bedömning att underlåtenhet hos de asylsökande att inte anmäla ändrade förhållanden alltjämt är straffbart och även fortsättningsvis ska polisanmälas som bedrägeri också kunna vara rimlig. Vilken straffbestämmelse som blir tillämplig påverkar alltså vilka gärningar som blir straffbara eftersom bedrägeribestämmelsen inte alltid kan tillämpas på underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden.130 Denna kräver nämligen att myndigheten ska ha betalat ut förmånen på grund av att mottagaren av ersättning genom vilseledande förmått myndigheten till det.131 menar att införandet av lagen i praktiken fått en oönskad effekt genom att gärningar som varit straffbara kan tolkas som avkriminaliserade. bedömer därför att det finns skäl för regeringen att tydliggöra om asylsökande ska vara skyldiga att anmäla ändrade förhållanden, och i så fall vilken straffbestämmelse som ska gälla. De förmåner som hanteras av Arbetsförmedlingen, a-kassorna och kommunerna och som omfattas av bidragsbrottslagen saknar också en anmälningsskyldighet för mottagaren av ersättning.132 Eftersom bidragsbrottslagen gäller för dessa förmåner, men det inte finns någon anmälningsplikt för enskilda inskriven i lag eller förordning, innebär det att det i princip inte är brottsligt för dessa mottagare av ersättning att underlåta att inkomma med uppgifter om ändrade förhållanden. I praktiken innebär det att underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden i princip endast är straffbart när det gäller vissa förmåner. Detta trots att det är fråga om exakt samma typ av gärning. Det innebär också att det är onödigt arbete att utreda underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden när det gäller dessa förmåner där gärningen inte är straffbar varken enligt bidragsbrottslagen eller . bedömer att det är oklart om detta är en avsiktlig åtskillnad mellan myndigheternas förutsättningar i arbetet med bidragsbrott. Avsaknad av anmälningsskyldighet innebär nämligen att antalet misstänkta bidragsbrott vid dessa myndigheter sannolikt blir lägre än vad det skulle kunna ha blivit om en sådan skyldighet funnits. 130Ett bedrägeri kan dock under vissa omständigheter begås genom underlåtenhet att lämna viss information. Del l (112 kap.) Brotten mot person och förmögenhetsbrottet m.m. 132Sedan 2011 handlägger Arbetsförmedlingen även etableringsersättning till vissa nyanlända invandrare. För denna förmån finns en anmälningsskyldighet. Etableringsersättning har dock inte inkluderats i granskningen. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? bedömer att regeringen behöver se över sin styrning och ambitionsnivå när det gäller varje enskild bidragsutbetalande myndighets arbete med bidragsbrott. Regeringen borde också se över vilka förutsättningar myndigheterna har att tillämpa bidragsbrottslagen. fall finner att det, ur ett lönsamhetsperspektiv, är märkligt att regeringen å ena sidan styr myndigheten att delta i ett resurskrävande samverkansuppdrag som den inte har stöd i regelverket för att arbeta effektivt med bidragsbrottsfrågorna. menar att regeringen ställt för höga krav på att delta i samverkan med andra myndigheter. När det gäller Arbetsförmedlingen är utbetalningarna av ekonomiska förmåner till enskilda individer relativt små, den större delen av myndighetens utbetalningar går till företag. inte utbetalningar till företag. För gärningar som är straffbara används bedrägeribestämmelsen i . kan konstatera att det finns en diskrepans mellan bedrägeribestämmelsen och bidragsbrottslagen när det gäller underlåtenhet och grov oaktsamhet. Bedrägeribestämmelsen är svår att tillämpa på gärningar som handlar om att företag underlåtit att anmäla ändrade förhållanden eftersom det krävs att underlåtenheten anses ha varit ett aktivt vilseledande. Enligt bedrägeribestämmelsen är det inte heller straffbart att vara grovt oaktsam i lämnandet av uppgifter. bedömer att i de fall företag skulle uppge felaktiga uppgifter till Arbetsförmedlingen torde risken vara större för felaktiga utbetalningar med höga belopp än den är för någon av de mindre förmåner som utbetalas till enskilda individer. Trots det finns inte motsvarande anmälningsskyldighet för myndigheterna att polisanmäla juridiska personer som agerat på ett sätt som lett till fara för felaktiga utbetalningar till företag. Däremot kan personer som driver företag dömas för bidragsbrott genom att medverka till att lämna oriktiga uppgifter. Till exempel har en VD för ett assistansföretag dömts för bidragsbrott genom att ha medverkat till att oriktiga uppgifter lämnats till , vilket lett till att ersättning för personlig assistans betalats ut felaktigt.133 Sammantaget anser att regeringen inte varit tillräckligt nyanserad i sin styrning av de bidragsutbetalande myndigheternas arbete med bidragsbrott, utan har styrt samtliga bidragsutbetalande myndigheter på ungefär samma sätt, oavsett förutsättningar och vilka förmåner myndigheterna hanterar. bedömer att regeringen skulle kunna ge myndigheterna bättre förutsättningar för ett effektivt arbete med bidragsbrott. 133 Hovrättens för dom B 3294-10. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 6.3.2Antalet misstänkta bidragsbrott avviker från regeringens bedömning av brottslighetens omfattning Regeringen menade i propositionen till bidragsbrottslagen att mycket talar för att brottsligheten mot välfärdssystemen är omfattande. och har tidigare bedömt att de felaktiga utbetalningarna som beror på fusk är omfattande. Granskningen visar dock att den andel av de belopp som statliga myndigheter i praktiken återkräver av enskilda medborgare på grund av misstanke om bidragsbrott är liten. En förklaring till att en så liten del av återkraven beror på bidragsbrott är svårigheter att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet. I praktiken innebär lagstiftningen att det ställs höga krav för att en handling ska kunna bedömas som uppsåtlig eller grovt oaktsam. ställer sig frågande till om regeringen beaktat detta i bedömningen av hur stor brottsligheten är. Om inte så finns en diskrepans mellan bidragsbrott i lagens nuvarande mening och uppsåtligt fusk i regeringens mening, vilket gör att det finns en risk för att regeringen överskattat omfattningen av brottsligheten. anser därför att det finns anledning för regeringen att fundera över sin bedömning av storleken på de felaktiga utbetalningar som beror på medvetna felaktigheter och därmed bidragsbrott. De bidragsutbetalande myndigheterna kan omöjligen upptäcka alla bidragsbrott. är mörkertalet ganska stort. När det gäller brottslighetens omfattning är bedömningen som FUT-delegationen gjort, att cirka hälften av de felaktiga utbetalningarna beror på avsiktliga fel från individen, emellertid anmärkningsvärt långt ifrån den andel av myndigheternas sammanlagda återkravsbelopp som beror på att myndigheten misstänker bidragsbrott. Till exempel polisanmäler av sina totala återkrav, medan övriga myndigheter anmäler en betydligt lägre andel av återkraven. En konsekvens av detta är att det finns en risk för att regeringens styrning baseras på en föreställning om att bidragsbrottens omfattning är större än vad den i själva verket är, vilket kan leda till felaktiga prioriteringar och en alltför hög ambitionsnivå på arbetet med bidragsbrott. 6.4Ingen tydlig effektivisering sedan bidragsbrottslagen infördes 6.4.1 Arbetet med bidragsbrott har delvis förbättrats Trots de, i många avseenden generella, brister som kvarstår efter införandet av bidragsbrottslagen har vi i granskningen funnit några exempel på att arbetet med bidragsbrott effektiviserats på och . Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? kan konstatera att utvecklingen avseende antalet polisanmälningar om bidragsbrott varierar mellan de olika statliga myndigheterna, a-kassorna och kommunerna. När det gäller har polisanmälningarna minskat i antal. Minskningen verkar vara en följd av att myndigheten numer gör en noggrannare preliminär bedömning av uppsåt innan polisanmälan görs, vilket leder till att färre, men mer relevanta, ärenden polisanmäls. De brottsutredande myndigheterna framhåller att blivit mycket bättre på att bedöma både vilka ärenden som ska polisanmälas och hur en polisanmälan ska se ut. I CSN:s fall har antalet polisanmälningar om bidragsbrott däremot ökat sedan lagen infördes. Ökningen kan förklaras av att myndigheten utökat antalet kontrollutredare, vilket gör att fler impulser om bidragsbrott hinner utredas och polisanmälas. CSN:s polisanmälningar får också goda betyg av de brottsutredande myndigheterna. Även för a-kassor och kommuner har antalet anmälningar om bidragsbrott ökat sedan lagen infördes. I granskningen har vi inte funnit någon förklaring till ökningen men enligt flera brottsutredare är mycket av det som polisanmäls inte relevant, på så sätt att det uppenbart inte finns någon misstanke om brott. har inte kunnat se några stora effekter av den positiva utvecklingen på och i myndigheternas statistik avseende avskrivningar eller personuppklarade brott, men bedömer att den ökade precisionen avseende vad som anmäls och hur anmälningarna ser ut, det vill säga kvaliteten på polisanmälningarna, skapar förutsättningar för Detta torde i förlängningen leda till färre avskrivningar och en större andel personuppklarade brott. I granskningen har dessutom gjort en grov uppskattning av lönsamheten i myndigheternas arbete med bidragsbrottsärenden. Uppskattningen visar att arbetet är lönsamt på och eftersom intäkterna av bidragsbrottsarbetet överstiger kostnaderna. , som gör betydligt färre polisanmälningar än när lagen infördes, har betydligt högre intäkter i form av återkrav, och summan av de förhindrade felaktiga utbetalningarna är större . har antalet kontrollutredare och därmed kostnaderna för arbetet med bidragsbrott minskat. CSN gör visserligen fler polisanmälningar än när lagen infördes, men de felaktiga utbetalningar som myndigheten förhindrar har ökat markant. CSN:s intäkter i form av återkrav som beror på bidragsbrott har också ökat. Antalet kontrollutredare har ökat från en till fyra personer, vilket gör att kostnaderna för bidragsbrottsarbetet har ökat. De intäkter CSN får in till statskassan har emellertid ökat mer än kostnaderna. Granskningen visar således att arbetet med bidragsbrott är lönsamt för och och att lönsamheten för dessa myndigheter har ökat sedan lagen infördes. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Trots den positiva utvecklingen bedömer att utvecklingen inte i första hand beror på att bidragsbrottslagen infördes. Till exempel skedde de särskilda satsningar som regeringen gjort på kontrollarbete innan lagen infördes. Vidare är det lärande som utvecklats mellan , polis och åklagare en tydlig konsekvens av det egeninitierade samarbetet mellan , polismyndigheterna och i Västmanlandsmodellen, vilket påbörjades redan tidigare när brottsligheten rubricerades som bedrägeri mot . kan konstatera att förbättringen avseende kvaliteten på polisanmälningar och lönsamheten i bidragsbrottsarbetet har skett på de två myndigheter som har specialiserat kontrollarbetet genom att särskilt utsedda personer ansvarar för att utreda och anmäla myndighetens misstankar om bidragsbrott. 6.4.2 men det finns också tecken på att arbetet blivit mindre effektivt Granskningen visar även att det finns tecken på att arbetet med bidragsbrott blivit mindre effektivt sedan bidragsbrottslagen infördes . När det gäller har genomströmningstiderna dubblerats och andelen av de ärenden som kontrollerar som senare personuppklaras är fortfarande försvinnande liten. Även tiden det tar för polis och åklagare att utreda misstänkta bidragsbrott har ökat. När det gäller lönsamheten visar granskningen visserligen att utvecklingen på och är positiv.