rir · GZB513 · 2011-03-30 09:00:00 — För att klarlägga rapporteringen till har en genomgång gjorts av regeringens propositioner utifrån de fyra materielprojekt som inkluderats i denna granskning (kapitel 4). Av särskilt intresse har varit hur rapporteringen är utformad av projektens ekonomi, leveransstatus och prestanda/relationen till förmåga. Regeringens ekonomiska redovisning av materielprojekten är övergripande och normalt sett sammanslagen med annan materiel, exempelvis i grupper om materiel för markstrid eller luftstrid. Det går således inte att följa vad ett enskilt projekt planeras att kosta eller har kostat. Vidare finns ingen redovisning av kostnadsutvecklingen inom enskilda materielsystem. undantag är redovisningen av i budgetpropositionerna 2004 och 2005. Fram till budgetpropositionen redovisade regeringen som ovan nämnts större materielprojekt i så kallade objektsramar. I budgetpropositionen framgick då kostnadsramen för anskaffningen av och såväl planerat som faktiskt ekonomiskt utfall. Efter att användningen av objektsramar övergivits återgår den ekonomiska redovisningen av till att bli övergripande och aggregerad med andra luftstridssystem. Regeringen motiverar i regel materielprojekten i relation till Försvarsmaktens behov. Rapporteringen varierar i omfång, det finns exempel då en fylligare förklaring har lämnats av regeringen till materielsystemets koppling till insatsförsvaret. I vissa fall anges när systemet planeras bli levererat och vara i operativt bruk. Det finns också exempel på rapportering av förseningar i anskaffningen eller utvecklingen, exempelvis för Meteor och . När det gäller kan konstateras att den skriftliga rapporteringen av leveranstider, operativ status och förmåga över tiden har blivit alltmer kortfattad och övergripande. När det gäller TMS ger en genomgång av budgetpropositionerna intryck av att det , då TMS avbröts, fanns ett reellt behov av ersättande system och att beslut om att utveckla och anskaffa TMS skulle kunna fattas - 2007. och 2010 nämns inte detta område över huvud taget. I budgetpropositionen återkommer regeringen till att Torped 45 behöver ersättas, och anskaffning av ny lätt torped behöver beslutas . 196Försvarsdepartementet (2010) Underlag för FÖ svar på RiR uppföljning . Se även prop. 2008/09:1 utgiftsområde 6 s. 25. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Sammanfattningsvis kan konstateras att regeringens rapportering av materielsystemets status i relation till operativ förmåga varierar kraftigt mellan de granskade systemen. Den mest utförliga rapporteringen har skett för helikopterbataljonen, dock ofta med oklara bedömningar om att planerad förmåga inte har kunnat följas eller att det helt enkelt inte har varit möjligt att värdera förmågan, på grund av att helikoptrar har saknats. För övriga materielsystem är rapporteringen i relation till förmåga begränsad och kan utebli helt under vissa perioder. drar slutsatsen att rapporteringen skiljer sig mellan projekten och över åren, delvis beroende av den form för redovisning som regeringen har använt sig av. Rapporteringen av ett projekt bör kunna anpassas efter vilket läge i anskaffningen systemet befinner sig i, samt efter de händelser som inträffar Dock anser att rapporteringarna av de fyra fallen inte är tillräckligt sammanhållna, systematiska och innehållsrika för att kunna utgöra ett lämpligt beslutsunderlag för . Vissa uppgifter som rör försvaret kommer alltjämt att behöva begränsas till de muntliga redovisningar som regeringen och i vissa fall försvarsmyndigheterna håller för . konstaterar emellertid, mot bakgrund av den genomförda granskningen, att den öppna skriftliga information om materielförsörjningen som får från regeringen har blivit magrare . Goda exempel på hur en mer utförlig rapportering skulle kunna göras återfinns bland annat i de objektsramar som regeringen tillämpade tidigare. Föreliggande granskningsrapport, och dess beskrivning av fyra större materielprojekt, kan också tjäna som ett exempel på att åtskillig information kan presenteras öppet, utan att sekretessbelagda uppgifter röjs. 5.3Försvarsmyndigheternas redovisning till regeringen I regleringsbrevet för FMV betonar regeringen att materielförsörjningen av förbanden i insatsorganisationen ska ske i enlighet med den inriktning som har fastställt. Man framhåller också att för att öka handlingsfriheten i materielförsörjningen ska ledtider för att få system i operativ drift kortas och långsiktiga ekonomiska bindningar i materielförsörjningen minska.197 Vidare ställer regeringen krav på FMV att redovisa andelen materiel som beställts enligt principerna a) vidmakthållande b) anskaffning respektive c) utveckling. En uppdelning ska göras i nya utvecklingsbeställningar respektive fullgörande av äldre Avvikelser av materielförsörjningsprinciperna ska framgå av återrapporteringen. Vidare anger regeringen att FMV ska redovisa 197 Regleringsbrev för avseende FMV. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten vilka överenskomna materielleveranser respektive övriga leveranser till Försvarsmakten som inte har genomförts , samt vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av detta.198 I regleringsbrevet till Försvarsmakten anges att materielförsörjningen av förbanden i insatsorganisationen ska ske i enlighet med den inriktning för materielförsörjning som har fastställt. Vidare anges att inför beställning av ett antal angivna materielprojekt ska Försvarsmakten framställa om regeringens medgivande. Detta eftersom materielprojekten bedöms medföra större ekonomiska bindningar () eller påverka regeringens framtida handlingsfrihet, alternativt att de bedöms få större betydelse för insatsorganisationens utveckling eller relationer till andra nationer (till exempel internationella samarbetsprojekt) eller i övrigt ha särskild strategisk betydelse.199 Angående internationellt samarbete sägs att Försvarsmakten ska eftersträva rationalitet och effektivitet, bland annat genom tydlig koppling till nationell förmågeutveckling och materielförsörjningsstrategin. Vidare anger regeringen att deltagande i samarbeten som syftar till utveckling av materiel ska vara restriktivt.200 Frågan om regeringens redovisning till av materielprocessen väcker frågor om den rapportering som kommer in till regeringen som underlag från försvarsmyndigheterna. Även om den information som levereras till regeringen från försvarsmyndigheterna sammantaget är tillfredsställande anser företrädare för Försvarsdepartementet som intervjuat att Försvarsmaktens materielplan är mycket omfattande och svåröverskådlig.201 Eftersom materielplanen är i förändring upplever man det också vara svårt att skaffa sig en överblick över hur stora kostnader materielförsörjningen uppgår till i sin helhet. Detta bidrar i sin tur till att materielplanen utgör ett komplicerat underlag att förhålla sig till vid utarbetandet av budgetpropositioner och andra beslutsunderlag till . Företrädare för Försvarsdepartementet bedömer att utvecklingen generellt går mot en ökad transparens i materielfrågorna. Man framhåller även att de tidigare använda objektsramarna inte gav en fullständig och rättvisande bild av materielprojekten. Ändringar i materielen medförde exempelvis inte att objektsramarna justerades. Investeringsplanen tillsammans med övriga 198Ibid., s. 2. 199Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten, s. 7 - 8. 200Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten, s. 5. 201Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten relevanta dokument och muntliga föredragningar anses sammantaget ge en bättre och mer komplett bild av materielförsörjningen än vad som var fallet.202 5.3.1FMV:s rapportering kring de fyra materielprojekten En genomgång har gjorts av FMV:s årsrapporter - 2009 med avseende på rapporteringen av de fyra granskade materielprojekten. Följande kan noteras: Redovisningen sker överlag på en aggregerad och övergripande nivå. FMV har olika mått och analysmetoder för att undersöka och redovisa kvaliteten i genomfört arbete när det gäller leverans , avtalat pris och med rätt prestanda. Det förekommer viss redovisning på materielsystemnivå, exempelvis för anskaffningen av . Redovisningen av är emellertid utspridd i rapporterna, oftast med syftet att exemplifiera och konkretisera statistik. Det är därmed svårt att få en bra överblick av läget och utvecklingen på materielsystemnivå. Redovisningen av utvecklingen av leveranssäkerheten och andelen leveranser som görs inom avtalad tid, sker främst inom ramen för den så kallade milstolpseffektiviteten. Redovisningen av milstolpseffektivitet är övergripande och går inte in på enskilda materielprojekt. Milstolpseffektivitet utgår vidare från den senaste omförhandlade målsättningen (mellan Försvarsmakten och FMV) och tar med andra ord inte sin utgångspunkt i den ursprungliga planeringen. Det innebär att man kan få intryck av att projekt, som är försenade och omförhandlade, inte är försenade. I granskningen framgår också att förseningar i materielanskaffningar kan leda till att leveranserna av materielen sker i annan form än vad som ursprungligen vad planerat. Så har exempelvis skett i fallet . Men om detta har varit föremål för en omförhandling, vilket det ska vara och har skett för , kommer inte detta att tydligt fångas upp av en milstolpseffektivitetsanalys. ska FMV redovisa myndighetens så kallade leveransförmåga, det vill säga antalet genomförda leveranser jämfört med antalet planerade leveranser under ett aktuellt år. Även antalet omförhandlade materielprojekt ska numera redovisas. Vidare redovisas också antalet förseningar och vad som orsakat dessa. kan konstatera att denna redovisning kompletterar milstolpseffektivitetsanalysen. Dock är redovisningen, liksom tidigare, på en övergripande systemnivå och ger dålig information om enskilda materielprojekt. 202 Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 5.3.2Försvarsmaktens rapportering rörande de fyra materielprojekten En genomgång har gjorts av Försvarsmaktens årsrapporter (för verksamhetsåren 2002 - 2009) samt budgetunderlagen inför regeringens årliga budgetproposition (2003 - 2010) när det gäller rapporteringen av de fyra granskade materielprojekten. Genomgången visar att Försvarsmakten i sin årsrapport kan beröra enskilda materielprojekt. Informationen är vanligtvis knuten till materielsystemets roll och funktion för myndighetens operativa förmåga. Ingen redovisning lämnas kring kostnader. Det sker heller ingen samlad projektuppföljning på materielsystemnivå av materielförsörjningen. Ett undantag är anskaffningen av , där det i regel uppmärksammas att anskaffningen är försenad, vilket får konsekvenser för utvecklingen av helikopterbataljonen. Den fylligaste redovisningen av gjordes i årsrapporten , med anledning av ett regeringsuppdrag att redovisa införandet av helikoptersystem. Redovisningar av övriga materielsystem som ingår bland fallstudier är betydligt ovanligare och, i förekommande fall, kortfattade. Budgetunderlaget utgörs av ett huvuddokument och ett större antal bilagor, där vissa är hemliga eller kvalificerat hemliga. Den information och redovisning som lämnas i budgetunderlaget vad gäller de fyra materielsystem som utgör fallstudier i granskning återfinns i olika bilagor. att redovisningen, sett ur ett enskilt materielsystem, är svår att överblicka. Vidare konstaterar att den öppna information som lämnas på materielsystemnivå är mycket begränsad och kortfattad. Fokus ligger i regel på målsättningar för , exempelvis att ett materielsystem ska tillföras insatsorganisationen. Någon egentlig uppföljning av anskaffningen av materiel, vad gäller leverans och kostnad, görs inte i budgetunderlagets öppna delar. 5.4Sammanfattande iakttagelser och bedömning betonar i sitt betänkande med anledning av inriktningspropositionen (2008/09:140) att man inte är tillfreds med regeringens genomförda förändringar, och pekar på behovet av fortsatta insatser för att förbättra inflytande över materielförsörjningen. Regeringen framhåller å sin sida att den sammantagna information som ges till är mer omfattande . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Sammanfattningsvis kan vi konstatera att även om det har skett förändringar gällande regeringens materielredovisning till återstår det fortfarande en del att göra för att uppnå den ökade transparens som efterlysts av och som tillgodoser förutsättningar att utöva sin finansmakt. Av intervjuer vid framgår att de objektsramar som tidigare användes av regeringen vid materielredovisningen gav en bättre helhetsbild av materielprojekten, och även av projektens förväntade slutkostnad, jämfört med de årliga investeringsplaner som används. Därtill efterlyser man från sida mer utförlig skriftlig information om försvarets materielförsörjning. Försvarsmyndigheterna hävdar att man inte kan redovisa uppgifter om materielprojekten på någon mer detaljerad nivå. bör det finnas möjligheter att redovisa materielförsörjningens utveckling utan att röja sekretessbelagda uppgifter. behöver i första hand ett övergripande perspektiv på operativa behov, förmågor och kostnadsutveckling, samt eventuella avvikelser från budget och plan, snarare än detaljerade uppgifter om materielprojekten. En utökad redovisning av materielförsörjningen till bör ge en överblick över den materiella förnyelsen av insatsorganisationen, samt underlätta uppföljningen av materielsystemen. Vidare bör eventuella avvikelser i kostnadsutvecklingen framgå, liksom en redogörelse över huruvida de ekonomiska satsningarna på respektive materielsystem följer den politiska inriktning och de mål som lagts fast av . För att underlätta arbetet för regeringen att utveckla redovisningen till behöver eventuellt myndigheternas redovisning av materielförsörjningen i årsredovisningar och materielplan ses över och vidareutvecklas. Budgetpropositionen med tillhörande investeringsplan kan behöva kompletteras med mer information än vad som är fallet. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 6 Slutsatser och rekommendationer Det övergripande syftet med granskningen är att undersöka om det internationella försvarsmaterielsamarbetet styrs respektive genomförs på ett effektivt sätt av regering och de ansvariga myndigheterna. Med effektivitet avses i denna granskning måluppfyllelse när det gäller försvarsmaterielens leveranstid, kostnad och prestanda. I granskningen har följande frågeställningar använts för att besvara ovan nämnda syfte: 1)Leder samarbetena till att produkter med avsedd prestanda och kostnad levereras ? 2)Vad orsakar avvikelser i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 3)Vilka är konsekvenserna av förekommande brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 4)Hur hanteras brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 5)Får redovisning från regeringen som möjliggör en uppföljning av beslut? Granskningens perspektiv har varit medvetet snävt hållet. Målet har inte varit att utvärdera om de internationella materielsamarbetena lever upp till alla de bakomliggande motiv som formulerats för verksamheten. Exempel på motiv som inte utvärderats är lägre kostnad (genom kostnadsdelning), värdet av en ökad systemlikhet och interoperabilitet, samt möjligheten att utveckla en god relation till övriga länder i samarbetet. I det följande redovisas svar på frågeställningarna ovan. Därefter presenteras granskningens slutsatser och rekommendationer. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 6.1Internationella materielsamarbeten leder inte i tillräcklig utsträckning till leverans Avsnitt 6.1 besvarar granskningsfråga 1: Leder samarbetena till att produkter med avsedd prestanda och kostnad levereras ? slutsats är att internationella materielsamarbeten inte i tillräcklig utsträckning leder till leverans . Problemen med förseningar sänker tillgängligheten på materiel, vilket får konsekvenser för Försvarsmaktens möjlighet att lösa sina uppgifter. Detta problem ställs än mer på sin spets nu när i allt större utsträckning deltar i internationella insatser. Däremot förefaller inte avvikelser från fastlagd budget och materielens egenskaper vara ett lika vanligt bekymmer. Fördyringar genom ökade projektkostnader förekommer visserligen, men de utgör inte ett lika vanligt problem som förseningar. De ursprungliga kraven på prestanda beträffande materielens slutliga egenskaper har i allt väsentligt uppnåtts eller till och med överträffats under projektens gång. Endast i undantagsfall har kraven sänkts. Det förekommer dock att leveranserna sker på ett annat sätt än enligt den ursprungliga planen, i termer av antal och funktionalitet. 6.1.1Förseningar är ett vanligt problem Granskningen visar att förseningar203 är vanligt förekommande bland de internationella materielsamarbetena. Av enkätstudien framgår att hälften av projekten är försenade eller bedöms bli försenade i ett senare skede. De angivna förseningarna i enkäten varierar mellan och , med en genomsnittlig försening efter ursprunglig tidsplan. Samtliga materielsystem i de fallstudier vi har gjort är försenade. Första leveransen av pansarskottet NLAW är försenad ,204 utvecklingen av har försenats två till och leveranserna av TMS (Torped Mina Sensor) är visserligen nedlagt som projekt, men hanteringen av frågan om en ny lätt torped riskerar att leda till en relativt omfattande försening.205 Kostnaden för förseningarna varierar. De kan delas upp i projektspecifika kostnader och övriga kostnader i form av förmågebrist och kostnader för att exempelvis anskaffa alternativ materiel. I detta avsnitt diskuteras i första hand de projektspecifika kostnaderna, medan konsekvenserna av brister i måluppfyllelsen berörs närmare i avsnitt 6.4. 203Med förseningar avses den framflyttning som skett av projektet räknat jämfört med den första lagda beställningen från Försvarsmakten till FMV. 204Dock kommer leveranstakten att vara högre än vad som ursprungligen beställdes. 205Fallstudien av TMS har främst gett underlag till granskningsfrågorna 2 - 5. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 6.1.2 Fördyringar är inte lika vanligt Generellt kan det konstateras att fördyringar206 av materielprojekten inte utgör ett lika vanligt problem som förseningar. De flesta projekt förefaller ha en god kostnadskontroll i förhållande till beslutad budget. Fördyringar förekommer, men långt ifrån i samma utsträckning som förseningar. Enkäten visar att i av projekten har den ursprungliga budgeten hållits, och projektledarna bedömer att den kommer att hålla även fortsättningsvis. av projekten har överskridit budgeten. andelen, , består av projekt där budgeten enligt bedömning kommer att överskridas eller projekt där man inte kan bedöma det slutliga utfallet. Fallstudierna visar på begränsade fördyringar inom utvecklingen och seriebeställningen av NLAW och Meteor. är Helikopter 14-projektet drabbat av mer omfattande kostnadsökningar på projektnivå. 6.1.3Kraven på prestanda upprätthålls eller överträffas Prestanda kan anses innefatta två dimensioner, dels egenskaperna för det specifika materielprojektet, dels den mängd försvarsmateriel som slutligen levereras inom ramen för ett materielsamarbete. I det senare fallet rör det sig om en förmågerelaterad prestanda. Ett lägre antal levererade flygplan eller korvetter än vad som ursprungligen planerats kan betraktas som en sänkning av försvarsförmågan. Enkätstudien visar att i allt väsentligt har de ursprungliga kraven på prestanda utifrån materielens slutliga egenskaper upprätthållits eller till och med överträffats. Endast i undantagsfall har kraven sänkts. Det kan trots detta finnas skäl att förhålla sig något avvaktande till enkätresultaten om en förväntat oförändrad prestanda för i princip samtliga pågående materielprojekt. Eftersom materielprojekten som inkluderats i enkäten är just pågående finns det en möjlighet att prestandaförändringar i form av såväl egenskaper som mängd kan komma att göras i ett senare skede av materielprojekten, särskilt i de fall då anskaffningsbeslut fattas i ett sent skede av samarbetet. Fallstudierna ger en något annorlunda bild än enkätresultaten av prestandan. en mindre justering av det ursprungliga kravet på produkten gjorts. Den ska dock inte påverka robotens slutliga prestanda. NLAW levererades initialt utan att vara fullt verifierade, men har i de leveranser som pågår uppfyllda prestandakrav. kommer att levereras med en annan konfiguration än vad som först avtalades. Viss modifiering och uppgradering kommer dock att ske, vilket antas förbättra helikoptersystemets kapacitet. 206Med fördyringar avses den förändring av avtalat pris som skett jämfört med vad som framgår av den första lagda beställningen från Försvarsmakten till FMV. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten I fallet TMS finns konkreta risker för torpedförsörjningen, vilket kan få konsekvenser för förmågan. Fallstudierna bekräftar således enkätsvarens resultat när det gäller materielens slutliga egenskaper. Däremot framgår av fallstudierna att leveranser av materiel kan ske på ett annat sätt, i termer av antal och funktionalitet, än vad som ursprungligen planerades. Ofta är då avsikten att modifiera och uppgradera materielen efterhand till dess ursprungliga kravställning. I princip samtliga förskjutningar av prestandan i detta avseende är kopplade till leveransförseningar. 6.2Förseningar av materielprojekten orsakas till största delen av leverantörsförseningar Avsnitt 6.2 besvarar granskningsfråga 2: Vad orsakar avvikelser i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? slutsats är att förseningar av materielprojekten orsakas till största delen av leverantörsförseningar. Leverantörsförseningar drabbar alla deltagande länder i internationella materielsamarbeten. Men de kan vara svåra att undgå, eftersom de även drabbar nationella materielprojekt. Flera internationella materielprojekt drabbas dock av förseningar som en följd av samarbetssvårigheter. konstaterar att försvaret i vissa fall går in i riskabla projekt, där risken för problem är högre än vid köp av befintlig materiel. Eftersom beslutad budgetram och materielens prestanda är prioriterade projektmål leder problem inom projekten oftast till förseningar. Mot bakgrund av vad som framkommit i de fyra fallstudierna, varav samtliga rör utvecklingsprojekt, väcks frågan om försvarsmyndigheterna till fullo tagit höjd för den risk sådana projekt innebär.207 6.2.1 En kombination av problem leder till förseningar Enkät och fallstudier pekar på flera orsaker till avvikelser i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda. Av enkätresultaten framgår att leverantörsförseningar är den vanligaste enskilda orsaken till förseningar i materielprojekten (en tredjedel av fallen). Denna typ av förseningar 207Det bör dock påpekas att regeringen i den nya materielförsörjningsstrategin framhåller att utvecklingsprojekt bör initieras först efter det att alternativen upphandling och/eller modifiering av befintlig materiel har uttömts. De fyra fallstudierna som studerats i granskningen gäller också utvecklingsprojekt som initierades innan materielförsörjningsstrategin formellt antogs, genom prop. 2008/09:140. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten kan givetvis uppstå även i nationella materielprojekt. Av enkätresultaten framgår emellertid att förseningar i stor utsträckning uppstår som en följd av problem i samarbetet, såsom politisk styrning och samarbetssvårigheter. Bland fallstudierna framträder tekniska problem (NLAW och Meteor) och leveransproblem av provflygplan (Meteor), vilket har en koppling till samarbetsproblem. För har en kombination av problem orsakat förseningar och fördyringar.