rir · GZB528 · 2011-12-16 09:00:02 — Under framtagandet av underlaget upptäckte man att det fanns problem med att avgiftens trafikstyrande effekter: avgiften skulle göra att trafiken skulle välja den gamla vägen. Lösningen blev, enligt vad erfar, att förbjuda tung trafik att färdas genom centrum. För bron över ström har den samhällsekonomiska analysen gjorts under antagande om finansiering genom vägavgift och åtgärden bedöms som svagt lönsam. Då det inte finns någon samhällsekonomisk kalkyl utan avgiftsfinansiering, dvs. med traditionell anslagsfinansiering, att jämföra avgiftskalkylen med går det emellertid inte att göra någon bedömning av huruvida avgiftsfinansieringen i sig ger ett bättre eller sämre utfall. När det gäller E4 var vägavgift enligt uppgifter från en förutsättning i ett tidigt skede av analysen, men inte i de slutliga analyserna. Det finns således inga jämförbara kalkyler av objektet med och utan avgiftsfinansiering. I fallet E22 Förbi har avgifter inte varit en förutsättning i kalkylen. Såväl E4 som E22 Förbi var objekt med medfinansiering i form av vägavgift som fanns med i trafikverkens slutliga förslag till ny plan men som hamnade utanför planen i och med regeringens fastställelsebeslut. Medfinansiering av statlig infrastruktur Tabell 1 Investeringsobjekt aktuella för nationell plan 20102021 där medfinansieringsavtalen innehåller vägavgifter (miljoner kr) (miljoner kr) -0,2/-0,3 -788/-1236 -0,8 Ja, men ej Källa: Medfinansieringsavtal och Samlade effektbedömningar för respektive objekt från samt regeringens förteckning över objekt med fastställd plan. 5.3.4Förhandlingarna om Västsvenska infrastrukturpaketet Det mest uppenbara exemplet där beslutsunderlaget brister är dock Västsvenska infrastrukturpaketet (VIP). kan se tre problem med beslutsunderlaget kring VIP som hänger ihop med att paketet till stor del ska finansieras med trängselskatt i . För det första är det enligt bedömning tvivelaktigt om avgiften verkligen kan kallas trängselskatt. För att VIP skulle få komma med i planen krävde regeringen en medfinansiering om 50 procent.106 Det beskrivs i m.fl. (2011) som att en trängselskatt blev en nödvändig del för att medfinansiera denna andel, dvs. ursprungssyftet med avgifterna är att de ska finansiera ny infrastruktur och de lokala/regionala politikerna såg avgifterna som en ny praktisk finansieringskälla.107 Huvudsyftet bakom införandet är således uppenbart finansiellt snarare än att optimera trängseln. Att minska trängseln har för det andra inte heller varit styrande vid utformningen av avgiftssystemet. Den utredningsgrupp, under ledning av och , som skulle utreda utformningen av trängselskattesystemet fick i uppdrag att ta fram ett system som genererade (± ) 2015, ett mål som sedan förfinades till en årlig nettointäkt på . Projektgruppen själva lade sedan till ett antal undersyften, varav en maximal minskning av trängseln utan orimlig anpassningskostnad för resenärerna var ett.108 Sammantaget innebär 106Cars m.fl. (2011), s. 107 och intervju med dåvarande statssekreteraren på , . 107Cars m.fl. (2011), s. 111-112. 108Banverket och (2009). Medfinansiering av statlig infrastruktur detta att det är osannolikt att trängselskattesystemet är effektivt utformat och det finns en risk att vinsten av den minskade trängseln inte uppväger de negativa undanträngningseffekter som trängselskatten har. För det tredje, och kanske mest anmärkningsvärda, har inte de samhällsekonomiska kalkylerna och de samlade effektbedömningarna för de objekt som ingår i VIP gjorts utifrån förutsättningen att ett omfattande trängselskattesystem ska införas i . De genomgripande effekter som detta system förväntas ha på trafiken i är således inte med i det beslutsunderlag som är framtaget inför den nationella planen. VIP som paket är dessutom kraftigt olönsamt. Den största enskilda investeringen är Västlänken som har en redovisad negativ nettonuvärdeskvot på -0,55 vilket motsvarar ett underskott i nettonuvärde på . Hur detta redan stora underskott påverkas av införandet av avgifter och vilka konsekvenserna blir för samhället och medborgarna är alltså inte utrett. Det är därmed troligt att saldot för samhället, till följd av det faktum att VIP ska finansieras med brukaravgifter, är ännu mer negativt än vad som framgår av de kalkyler som är gjorda utan trängselskatt. kan konstatera att regeringens initiativ har lett till att utrymmet för investeringar i infrastruktur har ökats. De uppgifter som regeringen anför talar om att investeringsutrymmet utökats med ca till följd av medfinansiering. Det är dock framför allt statens egna pengar som står för tillskottet i och med att den största delen utgörs av intäkter från statliga trängselskatter och vägavgifter. medfinansiering, i form av tillskott av ickestatliga pengar, uppgår endast till som högst . Det faktiska nettotillskottet är dock mindre än så i och med att delar av dessa bidrag i själva verket går till åtgärder som ligger utanför det statliga åtagandet. Det finns också en uppenbar risk att även statliga medel från den nationella transportplanen följer med till dessa icke-statliga åtgärder. Avtalen ger dock ingen möjlighet att bestämma storleken på dessa belopp då nödvändig information om ansvarsfördelning inte finns med, vare sig i avtal eller i annat underlag. kan vidare konstatera att det av underlagen inte framgår hur de medfinansierade investeringarna är utformade, vem som betalar vad och motiven för detta. Detta leder till att det är svårt att vid en studie av avtalen och tillhörande beslutsunderlag kunna säga huruvida statsmakternas mål och intentioner om att medfinansieringen ska resultera i en bättre nationell plan uppfyllts. För brukaravgifternas risker och konsekvenser saknas beskrivningar och analyser i såväl avtal som i tillhörande samhällsekonomiskt beslutsunderlag. Medfinansiering av statlig infrastruktur 6Avtal om förskottering av nationella infrastrukturprojekt 20082010 Som framgick av förra kapitlet omfattade en stor andel av avtalen om medfinansiering av nationella infrastrukturobjekt inte bara sedvanlig medfinansiering utan även förskottering från lokala intressenter. Bland de drygt 40 medfinansieringsavtal som tagit del av ingick medfinansiering i form av förskottering i sju avtal och diskuterades enligt ytterligare sju. bad att få ta del av all dokumentation i samtliga förskotteringsärenden rörande väg och järnväg som verket eller dess företrädare hanterat . Vi fick sammanlagt 15 förskotteringsärenden, där vissa ärenden omfattade flera avtal. Bland dessa ingick de flesta av de ovanstående sju.109 tog på förfrågan fram en sammanställning över dessa förskotteringsärenden. Denna var dock inte tillräckligt tydlig på väsentliga faktorer, såsom t.ex. byggstart enligt gällande plan, vilket föranlett att göra en egen sammanställning.110 granskning av trafikverkens arbete med förskotteringsärenden är baserad på underlag knutna till de 15 ärendena angivit i sin förteckning. Utöver förskotteringarnas frekvens inom senaste åtgärdsplaneringen anser det motiverat att granska hur trafikverkens arbete med förskotteringar utförts i förhållande till de fem riktlinjer kring förskotteringar som infördes i verkens regleringsbrev (se kapitel 4). har valt att granska avtal och övrig hantering av förskotteringarna med avseende på tre av regleringsbrevens fem riktlinjer. De tre har samhällsekonomisk relevans, medan övriga två är av mer administrativ karaktär. De tre är: 109Ett inom åtgärdsplaneringen förskotterat objekt fanns emellertid inte med (E20 Genom ) i förteckning eller underlag som fick ta del av. 110Som nämnts i avsnitt 5.3 har konstaterat att ett antal relevanta sammanställningar inte funnits tillgängliga i . Enligt god förvaltningspraxis finns en skyldighet att dokumentera det som krävs för att följa ett ärendes gång och det som kan ha betydelse för ärendets utgång, något som framgår av uttalanden från , t.ex. JO 1976/77 s. 269, JO 1979/780 s. 334. Medfinansiering av statlig infrastruktur 1.Skälen för behovet av förskottering ska anges i den förskotterande aktörens ansökan till respektive verk. 2.Ett projekt som förskotteras får maximalt tidigareläggas med . 3.Konsekvenserna för fullgörandet av den långsiktiga planen ska utredas innan avtal ingås och eventuell påverkan på andra objekt ska klargöras.111 Av de totalt 15 förskotteringsärendena härrörde sig fem från tiden innan dessa riktlinjer trädde i kraft, och 10 från tiden därefter när dessa riktlinjer gällt. Nio ärenden rör förskottering av väginvesteringar och sex fall rör järnväg. I bilaga 2 återfinns en tabell över materialet. 6.1Processen i ett förskotteringsärende112 Processen som leder fram till ett beslut om förskottering inleds med en muntlig dialog mellan trafikverken på regional nivå och intressenten kring en eventuell förskottering. I samband med denna dialog stämmer verkets region av med verkets centrala organisation om förskottering är möjlig och önskvärd. Eftersom verkets/verkens samlade förskottering maximalt får uppgå till av investeringsanslaget behöver man bland annat bedöma om det nationella utrymmet som finns (dvs. av det årliga investeringsanslaget minus utestående skuld för redan ingångna förskotteringsavtal) räcker till. Detta har inte varit en bindande restriktion vare sig i eller i och därför har alla som så önskat fått förskottera sin statliga investering. Därefter har man på regional nivå inom respektive verk skrivit avtal om förskottering med intressenten. I denna process är det endast det ingångna avtalet som har dokumenterats. Om investeringen överstiger ska ärendet underställas regeringens beslut. Trafikverken har då till skickat in avtalet tillsammans med ett skriftligt yttrande där generaldirektören Man har från departementet i vissa fall återkommit till verken och bett om kompletterande uppgifter såsom förskotteringens syfte eller projektens kostnader med mera. Enligt uppgift från tjänsteman i har man i , innan gängse beredning av beslutsärendet påbörjats, rutinmässigt försäkrat att tidigareläggningen är maximalt , att beslut från respektive fullmäktigeförsamling finns, samt att avtalet inte innehåller någon bestämd tidpunkt för återbetalning.113 Man har 111Av pedagogiska skäl presenteras riktlinjerna i en annan ordning än de förekommer i regleringsbreven. I detta kapitel refereras riktlinjerna till den nummerordning anger ovan. 112Där inte annan källa anges bygger hela stycket på intervju med tjänstemän vid , . 113Uppgift i e-post från , . Medfinansiering av statlig infrastruktur också kontrollerat att avtalen inte innebär indexuppräkningar eller räntor samt att förskotteringsbeloppet ryms inom gällande förskotteringsram.114 Någon samlad uppföljning av hur tillämpat riktlinjerna har man inte gjort.115 har tagit fram förslag på en ny intern rutin och ny avtalsmall för förskotteringsärenden som bygger på motsvarande rutin och mall från . Dessa är i skrivandets stund inte beslutade och har därmed inte börjat tillämpas . Rutinen klargör den verksinterna ärendegången och ansvarsförhållandena och stipulerar om två årliga avstämningar av det samlade förskotteringsläget på central nivå. Rutinen anger vidare att förskotteringsavtal ska hanteras separat från andra avtal, vilket bedömer vara en klar förbättring. Rutinen anger att regioner ska prioritera bland förskotteringsobjekten inom sin region, och en samlad prioriteringsordning sammanställs sedan centralt baserad på regionernas. Den innehåller inga standardiserade skrivningar om förskotteringens motiv, objektets förekomst i den nationella planen eller byggstart som möjliggörs av avtalet. 6.2Motivet till förskotteringen anges inte i alla avtal En av de riktlinjer som fördes in i och regleringsbrev statuerar att motivet till förskotteringen ska anges i intressentens ansökan. Som framgick ovan har trafikverken emellertid arbetat mer informellt i förskotteringsärendena och inte dokumenterat annat än ingångna avtal. Några egentliga ansökningar finns alltså inte. har därför granskat om intressentens motiv till förskotteringen framgår av avtalen eller de yttranden som tillställts . Av de fem avtalen är det endast ett som innehåller uppgift om förskotteringens syfte (E6.2 hamn/Lundbyleden [155 Syrhålamotet Vädermotet], vars syfte är samordning med annan investering). Detsamma gäller de yttranden trafikverken skickade avseende dessa objekt till regeringen för beslut. Bristen på motiveringar kan möjligen förklaras med att statsmakterna inte hade reglerat att förskotteringens syfte bör framgå i någon dokumentation. Av de resterande tio projekten som alla avtalats om efter det att de nya riktlinjerna infördes är det tre avtal där 114Uppgift i e-post från , . 115Uppgift i e-post från , . Medfinansiering av statlig infrastruktur motiv inte framgår (, Trafikplats och ).116 Inte heller i verkens yttranden till regeringen i dessa förskotteringsärenden anges något syfte (utöver tidigareläggning). Regleringen har alltså medfört en klar förbättring i detta avseende, men ambitionen bör förstås vara att ange förskotteringens syfte i samtliga fall. 6.3Problem att beräkna tidigareläggningens längd Enligt de nya riktlinjerna får investeringar genom förskottering tidigareläggas högst . För att man ska kunna avgöra hur lång en avtalad tidigareläggning är, behövs uppgift om byggstart enligt gällande plan och om den byggstart som möjliggörs av förskotteringsavtalet. igenom de avtal, och i förekommande fall yttranden till , som finns för de 15 förskotteringsärendena. Vi har konstaterat ett antal problem när det gäller möjligheten att beräkna tidigareläggningens längd. Problemen skiljer sig inte nämnvärt åt före och efter de nya riktlinjerna i regleringsbrevet och därför diskuteras samtliga 15 ärenden i ett sammanhang. I något fall anges inte tidpunkt för byggstart till följd av förskotteringen (exempelvis ). I flera andra fall anges inte heller byggstart enligt gällande nationell plan (exempelvis , Trafikplats , Slambymotet, Förstudie Ådalsbanan117, FlenOxelösund, och tre av fyra delobjekt i Kust till kust-avtalet).118 För de av dessa objekt som är namngivna i den gällande planen kan byggstart enligt plan förstås kontrolleras i motsvarande dokument (dvs. den nationella planen för 2004-2015). Detta är emellertid inte möjligt för objekt som inte finns med alls i någon gällande plan. Av de 15 fall har granskat är det två objekt som inte ingår över huvud taget i den plan som gällde vid Dessa är Förstudie där förskotteringen enligt avtalet orsakas av att objektet inte finns med i plan (!) och de tre delobjekten i Kust till kust-projektet (och Åryds mötesstationer och bangårdsombyggnad) som inte heller fanns med i den nationella planen för 20042015. 116I avtalet om står det visserligen att syftet är att tidigarelägga investeringen, men det anser inte vara ett godtagbart motiv eftersom avtalen per definition reglerar just tidigareläggning. 117Förstudie avsåg en annan, betydligt mer omfattande, utbyggnad av banan i ny sträckning mellan och , än det Ådalsbaneprojekt som är i slutfasen och som främst inbegriper upprustning av befintlig bana. 118Dessa tre objekt är , Åryds mötesstation och bangårdsombyggnad. Det fjärde objektet är . Medfinansiering av statlig infrastruktur Det blir också problematiskt att beräkna tidigareläggningens omfattning för objekt som, enligt förskotteringsavtal och verkens yttrande till regeringen, uppges ingå i den nationella planen, men inte i form av ett namngivet och därmed tidssatt objekt, utan uppges ingå i ett så kallat åtgärdsområde. Dessa är (åtgärdsområde: Trafiksäkerhetsåtgärder) och FlenOxelösund (åtgärdsområde: Trimning och effektivisering). I de nationella planerna fördelas medel till olika åtgärdsområden, men varken i själva planen eller i dess underlagsdokument finns några uppgifter om vilka investeringsobjekt som ingår i dem. I dessa fall har bedömt att man kan sätta den planmässiga byggstarten för objekt inom åtgärdsområden som när eller dess föregångare avsatt medel i sin verksamhetsplanering för objektet.119 Verksamhetsplaneringen görs för treårsperioder.120 Objektet FlenOxelösund, med en total investeringskostnad på , uppges emellertid i både avtalet och yttrandet ändå vara tidigarelagt med . Det är alltså tveksamt om detta objekt varit planerat enligt ordinarie verksamhetsplanering då förskotteringen avtalades. 6.4Tidigareläggning i förhållande till en ännu inte existerande plan Trafikverkens riktlinjedokument inför åtgärdsplaneringen, Modeller och metoder, angav att förskottering är en form av medfinansiering som kan nyttjas för att, enligt regeringen uppdrag, söka medfinansiering från intressenter. Ett antal förskotteringsavtal och avser också förskottering av objekt i förhållande till dess byggstart enligt den då inte beslutade nationella planen för 20102021. I förskotteringsmaterialet finns avtal om sex eller möjligen sju objekt som alla avtalar om 5 års tidigareläggning i förhållande till den kommande planen. Dessa är: , Trafikplats , Slambymotet, de tidigare nämnda tre av fyra delobjekt i Kust till kust-projektet121 och Mötesspår i Nynäsgård.122 Flera av dessa ingår som delar i större medfinansierings- och genomförandeavtal. granskning visar att minst ett (Trafikplats ) av dessa objekt har flyttats 119Uppgift i e-post från , . 120Uppgift i e-post från , . 121Dessa är: Växsjö bangård, Mötesspår och Mötesspår . 122Den sistnämnda är svårbedömd eftersom avtalet i sidhuvudet anges vara slutet (innan nationella planen beslutades), men undertecknat först (dvs. efter den nya planen beslutats). Regeringen har inte fattat beslut om förskotteringar i förhållande till den nya planen innan de fastställt densamma. menar dock att detta inte ändrar det faktum att avtalen framförhandlats i förhållande till en ännu inte fastställd plan eftersom det är avtalen är undertecknade. Medfinansiering av statlig infrastruktur från byggstart i remissversionen av trafikverkens planförslag till 2016 i verkens slutliga planförslag, vilket alltså var vad som krävdes för att möjliggöra den byggstart som förskotteringsavtalet anger och uppfylla kravet på maximalt tidigareläggning. Enligt tjänstemän i såg man under åtgärdsplaneringen på samma sätt över tidläggningen av ytterligare ett antal objekt just för att möjliggöra förskottering där det fanns avtal om detta.123 bedömer att detta förfarande bryter mot den samhällsekonomiska prioriteringsordningen på samma sätt som beskrivits i kapitel 5, samt att det bryter mot intentionerna och reglerna för förskottering. När förskottering förs in som en förhandlingsparameter i en förhandling om medfinansiering finns även en risk att förskotteringsdelen i avtalet inte automatiskt följer de riktlinjer som finns för förskotteringsärenden. tjänstemän i kommer framtida förskotteringsärenden att hanteras enligt den nya rutinen och avtalas om enligt den avtalsmall som håller på att tas fram inom verket.124 6.5Konsekvenser för planens genomförande och för övriga enskilda objekt Enligt den tredje riktlinjen ovan ska varje förskotterings effekter på genomförandet av planen som helhet och andra enskilda objekt granskning av avtal och yttranden i de 15 förskotteringsärendena från 20082010 finner inga sådana bedömningar eller skrivningar om detta över huvud taget. har trafikverken gjort (den odokumenterade) bedömningen att eftersom det nationella utrymmet för förskotteringar inte varit fullt intecknat så har det inte funnits några sådana konsekvenser.125 Den kommunala kompetensutredningen bedömde emellertid att förskotteringarnas omfång var så stort att intentionen om att inte störa ut ordinarie planering var i fara. När många objekt förskotteras kommer det som byggs inte att spegla den samhällsekonomiska värderingen som, enligt ett antal propositioner och riksdagsbeslut, ska vara en grund för den nationella planen. Utredningen påpekade också att när intresset för förskottering är större än möjlig volym tvingas man prioritera mellan potentiella förskotteringar, vilket riskerar leda till nya orättvisor. är intresset större än utrymmet under 30-procentsgränsen. avser att samla ihop de objekt 123Intervju med tjänstemän i , . Medfinansiering av statlig infrastruktur som kan vara aktuella för förskottering och centralt göra en samlad översyn och prioritering av dessa. Detta har man alltså gjort och har tagit del av resultatet av denna prioritering. Den ska ha skett utifrån samhällsekonomiska grunder, utifrån en önskan om att kvalificera för tidsbundna EU-medel (Kust till kust-objekten) samt vissa storleksmässiga begränsningar (två större projekt fick inte plats inom det tillgängliga utrymmet).126 Det finns emellertid ingen dokumentation av prioriteringens grunder. granskning av 15 förskotteringsärenden 20082010 har visat att användningen av förskottering under 20082010 har haft brister. Användningen har inte stått i samklang med förskotteringarnas ursprungliga syfte och regler. Vidare har inte de riktlinjer för förskotteringar som infördes i verkens regleringsbrev 2009 för att öka rättvisa och transparens efterföljts i tillräcklig utsträckning. För att förskottering ska innebära en tidigareläggning och inte bara vara ett sätt för intressenten att köpa statliga investeringsmedel till den egna regionen, krävs att det förskotterade objekten återfinns inom regeringens nationella plan och/eller trafikverkens ordinarie planering. granskning visade att detta inte varit uppfyllt eller tveksamt i ett antal fall. Trafikverken förordade i Modeller och metoder att man kunde förhandla om förskottering på samma sätt som övrig medfinansiering. Regeringen gav verken i uppdrag att tillämpa rapportens huvuddrag i åtgärdsplaneringen. Trafikverken har därför också ingått ett antal avtal om förskottering i förhållande till den då ännu inte beslutade nationella planen 2021. bedömer att detta förfarande bryter mot den samhällsekonomiska prioriteringsordningen på samma sätt som beskrivits i kapitel 5, samt bryter mot intentionerna och reglerna för förskottering (hela systemet med förskottering avser förskottering i förhållande till en gällande plan). När en stor del av pågående investeringar utgörs av förskotteringar, riskerar den samhällsekonomiska prioriteringsordningen rubbas. Vidare är det sannolikt att förutsättningarna för genomförandet av hela den nationella planen och dess ingående objekt påverkas. Trafikverken har emellertid inte gjort några dokumenterade bedömningar av förskotteringarnas 126Intervju med tjänstemän i , och uppgifter i e-post från tjänsteman i , . Medfinansiering av statlig infrastruktur inverkan på genomförandet av den nationella planen eller för andra enskilda objekt, vilket enligt riktlinjerna i regleringsbreven ska göras innan avtal ingås. Det finns heller ingen dokumenterad grund för hur prioriteringar mellan ingångna förskotteringsavtal ska göras när det nationella utrymmet för förskotteringar är fullt. Det är positivt att nu tar fram förslag till ny rutin och ny avtalsmall för hantering av förskottering. I sin nuvarande form innebär de emellertid inte tillräckliga förbättringar i de ovanstående avseendena. Medfinansiering av statlig infrastruktur i granskningen har vi pekat ut risker och problem med att förhandla om medfinansiering generellt och för olika former av medfinansiering specifikt (kapitel 4). Vi har även studerat det arbete (processen) som genomfördes av olika aktörer kring regeringens satsning på medfinansiering (kapitel 3) och slutligen har vi granskat utfallet av denna satsning (kapitel 5). Eftersom förskottering är en särskild form av medfinansiering både som del av medfinansieringssatsningen och som en egen företeelse som trafikverken länge tillämpat beskrevs och granskades förskotteringar i ett eget kapitel (kapitel 6). I detta kapitel beskriver och diskuterar vi fler effekter av medfinansiering och förskottering. Den första centrala effekten vi beskriver, i avsnitt 7.1, är den komplexa risk- och problembild som skapas av att medfinansiering har kunnat ge förtur till den nationella planen.