rir · GZB515 · 2011-04-19 09:00:00 — 6.2.2 Test av Försvarsmaktens resurser utifrån stormscenario Vid intervjuer med representanter för olika delar av Försvarsmakten har det framgått att myndigheten har svårt att på förhand ange vilken förmåga myndigheten har att bistå det övriga samhället. Som redogjorts för i föregående kapitel hänvisar myndigheten till hur myndigheten är styrd, det vill säga att myndigheten inte har någon beredskap för denna uppgift. För att ändå kunna få en bild av vilka resurser och förmågor Försvarsmakten har som kan användas för att bistå det övriga samhället i krissituationer, har använt ett scenario.230 Genom att ställa Försvarsmakten inför en faktisk händelse, , och be myndigheten inventera sina resurser, går det att få en bild av vad myndigheten kan ställa upp med. ett sådant underlag ges en bild av myndighetens förmåga att bistå det övriga samhället. Förutsättningar för Försvarsmaktens inventering lämnade ett underlag till Försvarsmaktens insatsledning. I underlaget ingick ett scenario om en allvarlig storm i . Scenariot inleds , och det är detta datum som Försvarsmaktens inventering av resurser gäller. I underlaget angavs de behov som samhället framhållit i granskningen, kopplat till det givna scenariot (desamma som redogjorts för i punktlistan ovan). Dessa behov utgjorde en utgångspunkt för Försvarsmaktens svar. Följande fråga ställdes till Försvarsmakten i underlaget: Vad skulle Försvarsmakten kunna lämna för stöd till samhället? Vi är intresserade av er bedömning av såväl volymer som tidsperspektiv. Vi är även intresserade av myndighetens ledningskapacitet och förmåga att transportera resurser. Försvarsmaktens kommentar till inventeringen Försvarsmakten lämnade en inledande kommentar till inventeringen. Det påpekades att det är myndighetens egna uppgifter och behov som styr. Vidare ska allt stöd som lämnas från Försvarsmakten utgå från en specificerad begäran om stöd som ska hänvisa till lagstöd och beslutas av Dessutom påpekade myndigheten att de resurser som är tillgängliga finns på utbildningsförbanden, och om dessa resurser används för stöd till det övriga samhället får det som regel omedelbara 230I granskningen har två scenarier använts gentemot samhället, ett om en allvarlig storm i och ett om en allvarlig skogsbrand i . I Försvarsmaktens test användes scenariot om en allvarlig storm i . Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser konsekvenser för Försvarsmaktens beredskap och planerade verksamhet. Om tilläggsmateriel i förråd ska användas tar det generellt att säkerställa tillgänglighet. Slutligen framhölls att Försvarsmaktens innehav av den typ av materiel som ofta efterfrågas i krissituationer inte är av den omfattning som det var när myndigheten var ett invasionsförsvar. Försvarsmakten poängterar att svaret på fråga om tillgängliga resurser och förmågor gäller och de förutsättningar som var aktuella då. De tider som anges gäller under den givna förutsättningen att det är vardag. Testet gjordes när Försvarsmakten inte hade höjd beredskap; det fanns inga andra uppgifter med högre prioritet och den nordiska stridsgruppen var inte aktiv. Det ska således ses som ett exempel på Försvarsmaktens resurser, givet de förutsättningar som gällde . Testet genomfördes under ledning av myndighetens insatsledning. En bedömningsgrupp sattes samman för testet. I den ingick en marktaktisk chef och personal med luftoperativ kompetens, representanter för Säkerhets- och samverkanssektionen i , representanter för Insats samverkansavdelning samt Försvarsmaktens logistik (FMLOG). Myndighetens svar överlämnades och diskuterades med . Försvarsmaktens svar har sedan formellt godkänts och överlämnats till av ställföreträdande chef för . Resultatet delas upp i ett antal kategorier. Dessutom redogörs för information som framkom vid den diskussion om inventeringen som fördes med företrädare för Försvarsmakten. Försvarsmakten anger att det troliga är att myndigheten skulle göra en kraftsamling i scenariots inledande skede för att , om möjligt, låta vissa resurser återgå till Försvarsmakten för att kunna användas i krishanteringen igen efter hand om krisen pågår . Försvarsmakten uppger att myndigheten sannolikt hade kunnat få ihop uppemot 5 000 personer totalt. Detta inkluderade frivillig hemvärnspersonal. skulle det röra sig om 5001 000 personer och full volym på 5 000 personer skulle vara uppnådd efter tre . Informationen är baserad på en bedömning av tillgängliga resurser i , där scenariot utspelar sig, och erfarenhet om hur många frivilliga som ställt upp vid tidigare insatser. Eftersom en stor del av de personer som Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser skulle vara aktuella består av frivillig personal är siffran präglad av ett visst osäkerhetsmått. Försvarsmakten påpekar att större volymer än dessa inte är rimliga utifrån uthållighet och med anledning av Försvarsmaktens huvuduppgift. När det gäller att använda personal till röjningsstyrkor och evakuering förutsätter det att en räddningsledare har åberopat lagen om skydd mot olyckor. Hur stor andel av denna personalstyrka som har utbildning i att hantera motorsågar respektive bandvagnar framgår inte. Försvarsmakten uppger att två större helikoptrar (), två mindre helikoptrar () samt två transportflygplan (C-130) med fyra besättningar skulle kunna bistå samhället. för helikoptrarna är . När det gäller transportflygen har Försvarsmakten sannolikt behov av att lyfta annat stöd från Försvarsmakten till samhället i samband med ovädret. Försvarsmakten anger att det skulle gått att få fram uppemot 100 bandvagnar och sannolikt mer än det dubbla inom tre till . Andra terränggående fordon skulle också kunnat tillkomma i lika stor mängd. Försvarsmakten anger att det kan finnas vissa begränsningar när det gäller förare till bandvagnarna. Myndigheten räknar dock med att det går att lösa med hjälp av frivilliggrupper där det finns bandvagnsförare. Dessutom anger Försvarsmakten att ett 50-tal lastväxlar och ett 50-tal lastbilar (med förare) kan bistå . Försvarsmakten anger att de skulle ha kunnat ställa upp med en ställverkscontainer och ett 10-tal elverkscontainrar ett 20-tal större elverk (> 50 kWA) med militär personal som kan driva elverken, för driftspersonalen krävs särskild avvägning upp mot 100 mindre elverk (< 50 kWA) på ett hundratal större elverk och mer än 1 000 mindre elverk. För de mindre elverken behövs, enligt Försvarsmakten, ingen driftspersonal, men för de större är detta nödvändigt. Det krävs dessutom att driftspersonalen är militär eftersom Försvarsmakten ansvarar för sin personals säkerhet och därmed måste ansvara för avancerad materiel som används i personalens närhet. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Försvarsmakten skulle ha kunnat bidra med samverkanspersonal på alla nivåer . Uppgiften utgår från de lokala förband som finns i . skulle Försvarsmakten kunnat organisera upprättandet av en stödjande ledningsfunktion placerad på regementen i exempelvis och . Detta för att skapa bättre koordinering. Under stormen kunde Försvarsmakten bidra med liknande stödledning. Försvarsmakten kan dessutom upprätta en rörlig ledningsplats med runt fem ledningsslag . När det gäller kommunikationsresurser finns en överkapacitet inom Försvarsmakten. Försvarsmakten kan generellt bistå med uppbyggnad av samband med god redundans. Försvarsmakten påpekar dock att myndighetens huvuduppgifter och eventuella nödvändiga egna åtgärder med anledning av ovädret måste beaktas vid fördelningen av resurserna. Försvarsmakten skulle kunnat bistå med en rörlig basstation, ett 100-tal Rakelenheter och ett 10-tal satellittelefoner som stöd till samhället. Dessutom skulle Försvarsmakten kunnat bistå med ett 10-tal radiostationer KV (längre avstånd) samt andra radiostationer inom Försvarsmakten skulle ha kunnat bistå med stödresurser för att upprätthålla mobiltelefonnätet . I samband med stormen lämnade resurser ur dåvarande Ledningsregementet stöd . Nedanstående uppgifter förutsätter tillgång till livsmedel. Under det givna scenariot kan det uppstå viss brist på livsmedel i hela samhället. Försvarsmaktens ordinarie matsalar i regionen har kapacitet för uppemot 1 000 portioner. Vid matsalarna kan elkraftsförsörjning med hjälp av reservkraft sätta vissa gränser eftersom det inte är kravsatt på alla platser. Försvarsmakten skulle kunnat få fram cirka 10 000 isolerkärl och samma siffra vad avser dygnsportioner. Dessutom kan Försvarsmakten leverera ett tusental dygnsportioner . Denna uppgift bygger på ett tillgänglighetsavtal med en leverantör, och under en kris som denna kan det uppstå problem att producera dessa dygnsportioner. skulle myndigheten kunnat få fram runt 50 mobila fältkök för cirka 250 personer för att bistå samhället. Den sammanlagda personalstyrkan för att driva 50 mobila fältkök är cirka Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Det krävs utbildad personal eftersom köken inte kan tas i bruk utan systemkunskap. Eftersom det främst är hemvärnspersonal som skulle användas måste frivillighetsaspekten beaktas även för denna uppgift. Försvarsmakten har mer än 2 000 utbildade skyddsvakter som är avsedda för insatser vid militära skyddsobjekt och vissa utpekade samhällsobjekt. Övriga civila samhällsobjekt kan Försvarsmakten bevaka först efter ett särskilt regeringsbeslut. Efter en begäran från polisen kan ett antal eskortgrupper och militärpolispersonal bistå polisen. Utöver ovanstående resurser har Försvarsmakten dessutom ytterligare specialresurser som kan bistå samhället efter en begäran. förhållandevis gott om läkare och akutsjuksköterskor vid Försvarsmedicinskt centrum i olika bärgarfordon, såsom hjullastare (det krävs dock utbildad personal) drivmedelscontainer och tankar (även här krävs utbildad personal, dessutom måste hänsyn tas till tid för återställande av drivmedelsmateriel, det vill säga invändig tvättning, avgasning och eventuell besiktning) ett 20-tal större tält. kommentarer till Försvarsmaktens test Sammanfattningsvis visar testet utifrån scenario att Försvarsmakten har många resurser som kan komma samhället till nytta vid en krissituation. De resurser som Försvarsmakten har redovisat utifrån det angivna scenariot skulle kunna utgöra viktiga stödresurser vid hanteringen av krisen. Försvarsmakten har angett att de resurser som redovisats ovan inte innebär att Försvarsmakten pressas till bristningsgränsen, utan ska enligt Försvarsmakten vara möjliga resurser att ställa upp med vid den angivna krisen. konstaterar dock att det är behäftat med en rad förutsättningar för att de angivna resurserna ska kunna komma samhället till nytta. 231I detta sammanhang har Försvarsmakten påpekat att den militära personalen har kompetens men kan generellt inte användas vidare i detta avseende än gemene man. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser När det gäller personal utgörs den stora massan av frivillig hemvärnspersonal. Även om tidigare erfarenheter visar att hemvärnet ställer upp i stor utsträckning, finns ingen garanti för att ett tillräckligt stort antal personer ställer upp. Här kan frågan om det rör sig om stöd utifrån lagen om skydd mot olyckor eller stödförordningen påverka i vilken utsträckning hemvärnspersonalen infinner sig för insats eftersom det påverkar ersättningsnivån. En stor del av insatserna vid det aktuella scenariot skulle röra sig om räddningstjänst, men det troliga är att insatserna i förlängningen skulle komma att övergå till insatser utifrån stödförordningen. En annan osäkerhet i uppgifterna ovan är hur stor andel av personalstyrkan som har nödvändig utbildning för att kunna utföra vissa av insatserna. Det gäller exempelvis hantering av motorsågar respektive bandvagnar och elverk. intervjuer har visat att det kan finnas vissa begränsningar avseende exempelvis tillgång till bandvagnsförare. Under det givna scenariot uppstår det en viss brist på exempelvis livsmedel och el i hela samhället, vilket även påverkar Försvarsmaktens verksamhet och möjlighet att bistå samhället. Försvarsmakten måste i första hand säkerställa att den egna verksamheten fungerar. 6.2.3 Försvarsmaktens möjligheter att bistå med skydd och bevakning Som framgår ovan har representanter från kommuner och länsstyrelser framhållit att det, i samband med stormscenariot, skulle kunna uppstå social oro. Behovet av bevakningspersonal för att skydda samhällsviktiga platser och objekt kan öka i samband med kriser, och de civila resurserna riskerar att inte räcka till. I samband med detta har frågan om behov av att kunna använda Försvarsmakten i säkerhetsfrågor i samband med kriser tagits upp. Även enkät visar på ett sådant behov. Stöd med bevakning anges som mycket eller ganska viktigt i samband med en kris av av länsstyrelserna och kommunerna. Det är dock inte en okomplicerad fråga att använda militär personal för bevakning av civila objekt. Kommuner och länsstyrelser tycks också vara medvetna om att det inte är helt okomplicerat att använda militär personal för bevakning av civila objekt. Eftersom granskningen har visat på en efterfrågan på militärt stöd med skydds- och bevakningsuppgifter i samband med krissituationer har inkluderat detta område i granskningen för att närmare undersöka vilka förutsättningarna för sådant stöd är. Nedan redogörs för iakttagelserna på detta område. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Skyddslagen (2010:305) Skyddslagen (2010:305) innehåller bestämmelser om åtgärder för förstärkt skydd av vissa byggnader, anläggningar eller andra objekt som beslutats vara skyddsobjekt. Enligt lagen får militär personal användas för bevakning av skyddsobjekt, och personalen benämns då, om den inte utgörs av militärpolis, som skyddsvakt.232 Skyddsvakten får om det behövs avvisa, avlägsna och omhänderta personer som på något sätt överträder förbud kopplat till skyddsobjektet.233 Inom skyddsobjektet får skyddsvakten dessutom samma befogenheter som en polisman att gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabotage, terroristbrott, grovt rån eller förberedelser till sådant brott.234 Skyddslagen anger att den som äger eller använder ett skyddsobjekt ansvarar för bevakningen av detta.235 Militära skyddsvakter och civila skyddsobjekt Skyddslagen innebär inget hinder för Försvarsmakten att bevaka så kallade civila skyddsobjekt, det vill säga skyddsobjekt som tillhör en civil aktör. Däremot har Försvarsmakten inte i uppgift att bevaka civila skyddsobjekt, eftersom ansvaret att bevaka objekt ligger hos den aktör som äger eller brukar objektet i fråga. Inom Försvarsmakten finns många utbildade skyddsvakter, bland annat inom hemvärnet som har i uppdrag att skydda skyddsobjekt.236 Huvuduppgiften för Försvarsmaktens skyddsvakter är att bevaka de skyddsobjekt som myndigheten förfogar över, det vill säga så kallade militära skyddsobjekt. Frågan om militär personal kan och ska användas för bevakning av civila skyddsobjekt har berörts i flera sammanhang. I regeringens 11 septemberutredning237 påpekas att Försvarsmakten inte utan uttryckligt stöd i författning eller regeringsbeslut kan anses ha i uppgift att bevaka civila objekt. Det ansågs vara en fördel om militär personal kunde användas för bevakning även av civila objekt vid vissa speciella situationer. 2329 § skyddslagen (2010:305). 23312 § skyddslagen (2010:305). 23413 § skyddslagen (2010:305). 23522 § skyddslagen (2010:305). 2361 § hemvärnsförordningen (1997:146). 237SOU 2003:32 Vår beredskap efter , 11 september-utredningen. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser I förarbeten till terrorlagen, Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning238, hanteras också frågan om militära skyddsvakter. Utredningen behandlar frågan om Försvarsmaktens uppgifter och befogenheter gentemot den egna befolkningen i fred. En tillbakablick på bland annat 1931 görs, och frågan om den mycket restriktiva hållningen till att använda Försvarsmakten till stöd för exempelvis polisen berörs. Utredningen betonar att den Försvarsmakt som finns är en kompetent statlig resurs som i princip bör kunna betraktas som en statlig myndighet i allmänhet, vars resurser ska kunna användas på ett effektivt sätt för samhällets nytta.239 I utredningen som föranledde den nuvarande skyddslagen berördes också frågan.240 Där anges att några av de aktörer som ansvarar för civila skyddsobjekt har efterlyst möjligheter att anlita militära skyddsvakter för bevakning, exempelvis då bevakningen av vissa anläggningar behöver förstärkas . Även här påpekas att det utifrån skyddslagens regler inte finns något som hindrar att en militär skyddsvakt bevakar ett civilt objekt. Men frågan uppges vara komplicerad och huruvida militär personal kan användas för bevakning av civila skyddsobjekt hänger samman med vilka uppgifter som och regeringen har bestämt att myndigheten ska ha. I sammanhanget refereras till stödförordningen och dess bestämmelse att Försvarsmaktens personal inte får användas där det finns risk för att personalen kan komma att bruka våld eller tvång mot enskilda. Sammanfattningsvis anger utredningen att det, utan en ändrad reglering, inte finns något utrymme för att militär personal bevakar civila skyddsobjekt.241 Utredningen pekar på att det finns ett totalförsvarsintresse av att militära skyddsvakter får möjlighet att upprätthålla sin kompetens genom tillräcklig tjänstgöring som det tycks finnas ett behov av tillgång till fler skyddsvakter för att bevaka civila skyddsobjekt. Utredningen föreslår därför en översyn av förutsättningarna för militära skyddsvakters tjänstgöringsuppgifter med inriktning på bevakning av civila skyddsobjekt.242 har inte funnit att någon vidare översyn av frågan har gjorts. I propositionen som låg till grund för den nuvarande skyddslagen poängterades att skyddet för samhällsviktiga verksamheter av skilda slag, både civila och militära, skulle vara i fokus för regleringen. En ny skyddslag skulle, utan att 238SOU 2005:70 Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning. 239SOU 2005:70 Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning, s. 58 f. 240SOU 2008:50 Skyddet av skyddsobjekt. 241SOU 2008:50 s. 158 f. 242SOU 2008:50 s. 159. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser förringa de militära verksamheterna, lägga större fokus på fredstida viktiga samhällsfunktioner både med och utan direkt anknytning till totalförsvaret.243 Företrädare för Försvarsmakten har angett att frågan om Försvarsmaktens möjligheter att skydda och bevaka civila skyddsobjekt har framhållits till regeringen vid ett flertal tillfällen. Den, enligt Försvarsmakten, tvetydiga relationen mellan stödförordningens begränsning av att använda våld och tvång mot enskilda och Försvarsmaktens möjlighet att bevaka skyddsobjekt har påpekats. Försvarsmaktens hantering av bevakningsuppgiften bedömning är att uppgiften att kunna lämna stöd till samhället när det gäller att skydda och bevaka samhällsviktiga objekt har en relativt framträdande roll i Försvarsmaktens interna styrdokument. om att förband ska vara beredda att samverka med civila myndigheter om att skydda skyddsobjekt upprepas. I exempelvis Försvarsmaktens anvisningar för stöd till samhället i fred anges att Försvarsmakten ska kunna bistå andra myndigheter vid skydd av prioriterade samhällsfunktioner och infrastrukturer vid hot eller insatser mot civila mål, terrorism och sabotageverksamhet.244 Dock anges att sådant skydd av samhällsfunktioner kräver särskilda beslut av regering och länsstyrelse för att kunna genomföras. Försvarsmaktens utvecklingsplan som är grund för planeringen av myndighetens verksamhet på kort och medellång sikt fastställer att förmågan att, i samverkan med civila myndigheter, bistå vid skydd av prioriterade samhällsfunktioner och infrastrukturer vid terrorism och sabotageverksamhet mot civila mål ska utvecklas.245 Uppgiften återkommer även i andra sammanhang, exempelvis i hemvärnets interna tidning där det hänvisas till en typinsats som kan handla om, att vid begränsad kris BEVAKA och SKYDDA militära och civila skyddsobjekt (efter framställan) vid allvarlig kris BEVAKA och SKYDDA militära och civila skyddsobjekt (efter framställan) och stödja insatsförbands verksamhet för att FÖRSVARA viktiga områden.246 2009/10:87, bet. 2009/10:FöU7, rskr. 2009/10:235. 244Verksamhetsuppdrag 2010 och (prel.) 2011, anvisningar för stöd till samhället i fred. 245Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP 2011). 246Tidningen , # 5-2010. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser I budgetunderlaget förklarar också att hemvärnet och de nationella skyddsstyrkorna är inriktade mot nationella uppgifter, såsom skydd och bevakning av skyddsvärda militära objekt och verksamheter, samt samhällsviktig civil infrastruktur.247 I sin beredskaps- och insatsorder skriver myndigheten att taktiska chefer, vid så kallad röd beredskap (som innebär åtgärder som måste vidtas), ska vara beredda att samverka med civila myndigheter om att skydda viktiga skyddsobjekt enligt prioritering av insatschefen eller den kan också konstatera att den armétaktiska chefen har gett förband i uppdrag att ha planläggning för att bevaka/skydda skyddsobjekt med civila brukare efter regeringsbeslut. I det interna dokumentet Försvarsmaktens stöd till det civila samhället anges, under avsnittet som behandlar stödförordningen, att stöd i form av regelrätta bevakningsuppgifter, till exempel av civila skyddsobjekt i princip är uteslutet. Detta med hänvisning till stödförordningens bestämmelse om att Försvarsmaktens personal inte får användas i situationer där de riskerar att behöva bruka våld eller tvång mot enskilda. kan konstatera att skyddslagen inte nämns i sammanhanget.248 Försvarsmakten har utvecklat en operationsplan för Försvarsmaktens stöd vid kärnteknisk olycka. En av uppgifterna som anges i planen är att vidmakthålla Försvarsmaktens förmåga att i samverkan med andra myndigheter kunna bistå vid skydd av prioriterade samhällsfunktioner och infrastrukturer vid hot eller insatser mot civila mål, terrorism och sabotageverksamhet.249 Under planeringsförutsättningar nämns dels tvingande förutsättningar, dels begränsande förutsättningar. En begränsande förutsättning anges vara att stöd vad gäller regelrätta bevakningsuppgifter, till exempel avseende olycksområden eller civila skyddsobjekt, är uteslutet, enligt JO (beslut dnr 4061-2007, ).250 konstaterar att JO i beslutet behandlar den rättsliga grunden för Försvarsmaktens agerande på olycksplatsen. JO anger att grunden för Försvarsmaktens medverkan framstår som mindre 247Budgetunderlag 2011, bilaga 1, 23 383:51394. 248Nämnda dokument innehåller en uppräkning av ett antal författningar som innefattar reglering av Försvarsmaktens stöd till samhället. Skyddslagen tas inte upp som en av dessa. 249C Insats Oplan avseende Försvarsmaktens stöd vid kärnteknisk olycka, HKV 03 310:59498. 250Det nämnda JO-beslutet gäller Försvarsmaktens agerande i samband med ett haveri av två militära helikoptrar. Två privatpersoner klagade på Försvarsmaktens agerande i samband med haveriet, bland annat riktades kritik mot att två hemvärnssoldater bevakade och spärrade av olycksplatsen. Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser klar.251 Dessutom uttalade JO att mycket tyder på att Försvarsmakten inte hade klart för sig vilka generella regler som gäller på en olycksplats och hur Försvarsmakten förhåller sig till dessa. JO poängterade att ärendet visar vilken komplicerad situation som kan uppkomma på en olycksplats och att det i förarbetena till lagen om skydd mot olyckor understryks att det är nödvändigt att ledningsstrukturen på en olycksplats är klar och tydlig. Bevakning av civila skyddsobjekt kräver regeringsbeslut Enligt intervjuer med bland andra företrädare för Försvarsmaktens juridiska stab krävs ett regeringsbeslut för att Försvarsmaktens personal ska kunna användas för att bevaka och skydda så kallade civila skyddsobjekt, det vill säga objekt som ägs eller brukas av civila aktörer.