rir · GZB513 · 2011-03-30 09:00:00 — En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten har granskat försvarets internationella materielsamarbeten. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Försvarsmakten och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Vilka aktörer har granskats? En bakgrund till området Vad kostar internationella materielsamarbeten? Ändrad inriktning på materielförsörjningen Resultat av en enkätundersökning Vad handlar pågående materielsamarbeten om? Hur många länder deltar i samarbetena? Syftet med internationella materielsamarbeten Leder samarbetena till materiel ? Håller budgeten för materielprojekten? Leder samarbetena till materiel med avsedd prestanda? Pansarskottet NLAW/Rb57 och regeringens styrning av försvarets materielförsörjning Är redovisningen tillräcklig? Försvarsmyndigheternas redovisning till regeringen Sammanfattande iakttagelser och bedömning 6 Slutsatser och rekommendationer 6.1Internationella materielsamarbeten leder inte i tillräcklig Förseningar av materielprojekten orsakas till största Brister , kostnad och prestanda får konsekvenser för ekonomi, verksamhet och förmåga En kombination av problem försvårar möjligheten att hantera brister i måluppfyllelsen Regeringens redovisning till är otillräcklig En effektiv materielförsörjning? granskar i denna . har statsmakterna i allt större utsträckning betonat vikten av en mer kostnadseffektiv materielförsörjning. En avgörande förutsättning för att åstadkomma detta anses vara genom internationellt samarbete. Det internationella samarbetet är viktigt för att tillgodose de behov av materiel som följer av kraven på operativa förmågor. Internationella samarbeten kring försvarsmateriel blir allt vanligare Internationella samarbeten kring försvarsmateriel har en bred spännvidd. De omfattar såväl forskning och utveckling som produktion och underhåll. Enligt regeringen bör möjligheter till samarbete utnyttjas om de leder till att man uppnår ett eller flera av följande resultat: tillgång till kompetens vi inte själva har möjlighet att bygga upp eller på annat sätt kan få tillgång till. Regeringen anger även att bör prioritera internationella samarbeten kring redan tillgänglig och beprövad materiel. Samarbeten som syftar till utveckling av ny materiel bör däremot minska i omfattning.1 De materielrelaterade anslagen omfattar sammanlagt , varav 10 miljarder omfattar anskaffning och 7 miljarder omfattar materielnära verksamhet. Sammantaget rör det sig alltså om stora anslag. Andelen som används i internationellt materielsamarbete förväntas öka . 2008/09:140, s. 96. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten för försvaret anger regeringen att oavsett anskaffningsform bör möjligheterna till internationellt samarbete undersökas.2 Även i budgetpropositionen anger regeringen att internationellt samarbete bör vara ett viktigt medel för att effektivisera materielförsörjningen.3 Styrs och genomförs det internationella försvarsmaterielsamarbetet effektivt? Det övergripande syftet med granskningen är att undersöka huruvida det internationella försvarsmaterielsamarbetet styrs respektive genomförs på ett effektivt sätt av regering och ansvariga myndigheter. Med effektivitet avses här måluppfyllelse beträffande försvarsmaterielens leveranstid, kostnad och prestanda. Syftet har brutits ned i följande preciserade granskningsfrågor: 1)Leder samarbetena till att produkter med avsedd prestanda och kostnad levereras ? 2)Vad orsakar avvikelser i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 3)Vilka är konsekvenserna av förekommande brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 4)Hur hanteras brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 5)Får redovisning från regeringen som möjliggör en uppföljning av beslut? För att besvara granskningsfrågorna har vi använt följande tillvägagångssätt: En enkätundersökning bland samtliga pågående internationella materielprojekt. Fallstudier av fyra långt gångna eller avslutade internationella materielsamarbetsprojekt, närmare bestämt pansarskottet NLAW, , undervattensinsatsvapensystemet TMS (Torped-Mina-Sensor) samt . Dokumentstudier och ett flertal intervjuer vid Försvarsmakten, , regeringen och har använts som underlag för granskningsarbetet. 2008/09:140, s 87. 2010/11:1, s. 47. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Internationella samarbeten blir ofta försenade granskning visar att förseningar är relativt vanligt förekommande inom internationella materielsamarbeten. I vissa fall får dessa förseningar ekonomiska och förmågemässiga konsekvenser. Internationella materielsamarbeten leder inte i tillräcklig utsträckning till leverans . Förseningarna sänker tillgängligheten på materiel, vilket medför konsekvenser för Försvarsmaktens möjlighet att lösa sina uppgifter. Detta problem ställs på sin spets nu när i allt större utsträckning deltar i internationella insatser. Däremot förefaller inte avvikelser från budgeten och materielens egenskaper vara ett lika vanligt bekymmer. Fördyringar genom ökade projektkostnader förekommer visserligen, men de utgör inte ett lika vanligt problem som förseningar. Kraven på materielens prestanda har i allt väsentligt uppnåtts eller till och med överträffats under projektens gång. Endast i undantagsfall har kraven sänkts. Det förekommer dock att leveranserna sker på ett annat sätt än enligt den ursprungliga planen, i termer av antal och funktionalitet. Förseningarna orsakas till största delen av leverantörerna. Leverantörsförseningar drabbar alla länder som deltar i internationella materielsamarbeten, men de kan vara svåra att undgå, eftersom de även drabbar nationella materielprojekt. Flera internationella materielprojekt drabbas dock även av förseningar som en följd av samarbetssvårigheter. konstaterar att försvaret i vissa fall går in i riskabla projekt, där risken för problem är högre än vid köp av på marknaden tillgänglig och beprövad materiel. Eftersom budgetramen och materielens prestanda prioriteras som projektmål leder problem inom projekten oftast till förseningar. Mot bakgrund av vad som framkommit i de fyra fallstudierna, varav samtliga rör utvecklingsprojekt, väcks frågan om försvarsmyndigheterna till fullo tagit höjd för den risk sådana projekt innebär. bör dock påpekas att regeringen i den nya materielförsörjningsstrategin framhåller att utvecklingsprojekt bör initieras först efter att alternativen upphandling eller modifiering av befintlig materiel har uttömts.4 De fyra fallstudierna som studerats i granskningen gäller utvecklingsprojekt som initierades innan materielförsörjningsstrategin formellt antogs. Brister , kostnad och prestanda får konsekvenser för ekonomi, verksamhet och förmåga. Konsekvenserna av att måluppfyllelsen brister med avseende på tid, kostnad och prestanda varierar mellan olika typer av projekt. På ett övergripande plan kan vi dock konstatera att brister i projektens måluppfyllelse kan få konsekvenser för såväl ekonomi, som för verksamhet och förmåga. 2008/09:140. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En kombination av problem försvårar möjligheten att hantera brister i måluppfyllelsen. har funnit flera problem och brister som försvårar möjligheten att effektivt förebygga och hantera brister i måluppfyllelsen: riskhantering och alternativ planering bör förbättras uppföljningen av leveranssäkerheten brister samordningen mellan myndigheter och regering bör bli bättre livscykelkostnadsanalyser används i bristande utsträckning uppföljningen av avslutade projekt brister. Erfarenheter från tidigare materielprojekt och materielsamarbeten tas inte om hand i tillräcklig utsträckning. Regeringens redovisning till är otillräcklig har kritiserat regeringens materielredovisning. Granskningen visar att regeringens redovisning till om försvarets materielförsörjning är otillräcklig. anser att det bör vara möjligt att utveckla materielredovisningen till utan att röja sekretessbelagda uppgifter. behöver i första hand ett övergripande perspektiv på operativa behov, förmågor och kostnadsutveckling, samt eventuella avvikelser från budget och plan, snarare än detaljerade uppgifter om materielprojekten. Det är inte ovanligt att internationella materielsamarbeten betraktas som en nödvändig förutsättning för svensk försvarsmaterielförsörjning. att de fördelar som finns med internationella materielsamarbeten, såsom möjligheter till kostnadsdelning, stärkta relationer till andra länder, ökad operativ effekt och förbättrad interoperabilitet, måste vägas mot en ökad risk för fördyringar, förseningar, förmågeglapp och en minskad nationell handlingsfrihet. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Leveranssäkerheten bör i större utsträckning prioriteras av regeringen, Försvarsmakten och såväl inför beslut som under pågående materielanskaffning. Regeringen bör ta initiativ till att myndigheterna vidtar åtgärder för att tidigt identifiera risker för förseningar, bedöma deras konsekvenser och, då det behövs, fatta beslut för att säkerställa försvarets förmåga att lösa sina uppgifter. bör se över sin milstolpsuppföljning till Försvarsmakten och se till att eventuella avvikelser och kostnad, jämfört med vad som ursprungligen avtalats, tydligt framgår. Försvarsmakten och bör se över och tydliggöra användningen av livscykelkostnadsanalyser. Försvarsmakten bör se till att samtliga pågående materielprojekt har en uppdaterad livscykelkostnadsanalys, i enlighet med samordningsavtalet FM-FMV. Förseningar i kombination med de begränsade möjligheter som Försvarsmakten har att flytta över medel över budgetåren kan begränsa förutsättningarna för ett effektivt resursutnyttjande. Regeringen bör utreda problemets omfattning och eventuellt komma med förslag i syfte att öka effektiviteten i materielförsörjningen. Försvarsmakten och bör i större utsträckning följa upp, utvärdera, dokumentera och dra lärdom av de erfarenheter som görs i större internationella materielsamarbeten. Regeringens materielredovisning till bör förbättras. En utökad redovisning av materielförsörjningen till bör ge en överblick över den materiella förnyelsen av insatsorganisationen och ge bättre underlag för en uppföljning av materielsystemen. Eventuella avvikelser i utvecklingen av kostnader och leveranstider bör framgå med tillhörande konsekvensanalys. Spårbarheten i materielförsörjningen bör öka, och rapporteringen bör innehålla en redogörelse över i vilken utsträckning de ekonomiska satsningarna på respektive materielsystem följer den politiska inriktning och de mål som lagts fast av . Därutöver kan budgetpropositionen med tillhörande investeringsplan behöva kompletteras med mer information än vad som är fallet. Detta kan i sin tur ställa krav på att försvarsmyndigheternas redovisning av materielförsörjningen i årsredovisningar och materielplan ses över och vidareutvecklas. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Sedan mer än har försvaret utvecklats från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Nya krav har vuxit fram på vad försvaret ska kunna genomförs en omfattande avveckling av förband, personal och materiel. Statsmakterna har alltmer betonat att försvarets förband ska kunna användas såväl nationellt som vid internationella insatser. Försvarets resurser, som materiel och personal, ska dessutom kunna användas med en hög grad av politisk handlingsfrihet. Försvarets användbarhet här och har kommit att betonas. Denna ändrade inriktning får återverkningar även på materielförsörjningen. I denna rapport granskas internationella försvarsmaterielsamarbeten. Dessa samarbeten utgör en del av försvarets materielförsörjning, det vill säga den process som syftar till att tillgodose det behov av materiel som följer med kraven på operativa förmågor. Materielförsörjningen ska således förse insatsorganisationen med den materiel som behövs för att förbanden ska vara komplett utrustade och användbara. har statsmakterna i allt större utsträckning kommit att betona vikten av en mer kostnadseffektiv materielförsörjning. En avgörande förutsättning för att åstadkomma detta anses vara genom internationellt samarbete. Internationella materielsamarbeten har en bred spännvidd och innefattar såväl forskning och utveckling som produktion och underhåll. Materielsamarbeten bedrivs både bilateralt och multilateralt. Enligt regeringen bör möjligheter till samarbete utnyttjas om de leder till att man uppnår ett eller flera av följande resultat: ökad operativ effekt, förbättrad interoperabilitet, kostnadsdelning eller tillgång till kompetens vi inte själva har möjlighet att bygga upp eller på annat sätt kan få tillgång till. Regeringen anger även att bör prioritera internationella samarbeten som syftar till att vidmakthålla och gemensamt skaffa materiel som redan är tillgänglig och beprövad. Samarbeten som syftar till utveckling av ny materiel bör däremot minska i omfattning.5 För ett relativt 2008/09:140 s. 96 och prop. 2009/10:1. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten litet land som , kan internationellt materielsamarbete ge en stärkt förhandlingsposition gentemot leverantörer inom försvarsindustrin, eftersom större beställningar genomförda i samarbete med andra länder kan få en högre prioritet med snabbare leverans, och dessutom till en lägre kostnad. Antalet internationella samarbetsgrupper som medverkar i inom materielområdet har uppskattats till totalt cirka 500. Det inkluderar informations- och erfarenhetsutbyte, gemensam anskaffning och utveckling av system, kunskaps- och teknologiöverföring samt forsknings- och teknikutvecklingssamarbete.6 En stor andel av dessa samarbeten utgörs av standardiseringsgrupper och forum för diskussion och/eller erfarenhetsutbyte. Andelen reella materielsamarbeten är betydligt mindre. De uppgick enligt Försvarsmakten till 56 projekt, med tillhörande underprojekt och arbetsgrupper.7 Andelen reella internationella materielsamarbeten bör enligt regeringen öka vad gäller gemensam upphandling. Detta står också i överensstämmelse med den generella materielförsörjningsstrategi för försvaret som regeringen angav 2009.8 De materielrelaterade anslagen omfattar sammanlagt , varav anskaffning (anslag 1:3) omfattar och materielnära verksamhet (anslag 1:4) . Sammantaget rör det sig alltså om stora anslag som avsätts till materielförsörjningen inom försvaret. Andelen som används i internationella materielsamarbeten förväntas öka . I inriktningspropositionen för försvaret anger regeringen att oavsett anskaffningsform bör möjligheterna till internationellt samarbete undersökas.9 Även i budgetpropositionen anger regeringen att internationellt samarbete bör vara ett viktigt medel för att effektivisera materielförsörjningen.10 Mot bakgrund av att andelen internationella materielsamarbeten förväntas öka framstår det som angeläget att undersöka huruvida de internationella samarbetena uppfyller sina nuvarande syften; får försvaret materiel till avtalat pris, med avsedd prestanda och ? 6Fö 2009:A Ett användbart och tillgängligt försvar. Stödet till Försvarsmakten. 7Försvarsmakten (2010) Försvarsmaktens deltagande i internationella materiel- och forskningssamarbeten per , s. 1, bilaga 1, s. 2. 2008/09:140. 2008/09:140 s. 87. 2010/11:1 s. 47. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Det övergripande syftet med granskningen är att undersöka huruvida det internationella försvarsmaterielsamarbetet styrs respektive genomförs på ett effektivt sätt av regeringen och de ansvariga myndigheterna. Med effektivitet avses här måluppfyllelse beträffande försvarsmaterielens leveranstid, kostnad och prestanda. Syftet har brutits ned i följande preciserade granskningsfrågor: 1)Leder samarbetena till att produkter med avsedd prestanda och kostnad levereras ? 2)Vad orsakar avvikelser i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 3)Vilka är konsekvenserna av förekommande brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 4)Hur hanteras brister i måluppfyllelsen med avseende på tid, kostnad och prestanda? 5)Får redovisning från regeringen som möjliggör en uppföljning av beslut? Frågorna ett till fyra inriktas på materielsamarbetenas effektivitet ifråga om prestanda, kostnad och tid. Vad orsakar eventuella brister i effektiviteten, vilka blir konsekvenserna och hur hanteras brister? Fråga fem har en något annorlunda infallsvinkel. Den inriktas på hur regeringen redovisar materielförsörjningen, inklusive det internationella försvarsmaterielsamarbetet, till . De nya principerna för försvarets materielförsörjning betonar, som tidigare nämnts, vikten av en kostnadsmedvetenhet. Underhåll ska prioriteras framför nyinköp och, i de fall där nyinköp visar sig vara nödvändiga, ska upphandling av på marknaden befintlig och beprövad materiel prioriteras framför utveckling av ny materiel.11 Som nämnts ovan anser regeringen att möjligheter till samarbete bör utnyttjas om de leder till ett eller flera av följande resultat; ökad operativ effekt, förbättrad interoperabilitet, kostnadsdelning eller tillgång till kompetens vi inte själva har möjlighet att bygga upp eller på annat sätt kan få tillgång till.12 Utöver de kostnadsrelaterade fördelarna med internationellt materielsamarbete tillkommer även andra värden, som inte lika lätt låter sig prissättas, såsom en stärkt relation till de övriga samarbetsländerna. En bristande inbördes rangordning och prioritering av målen för det internationella materielsamarbete kan dock medföra en ökad otydlighet om samarbetets måluppfyllelse, såväl som svårigheter att avgöra projektens faktiska 2008/09:140. 2008/09:140, s 96. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten I den här granskningen har vi därför valt att uppehålla oss vid kostnadseffektiviteten i försvarets internationella materielsamarbeten, vilken betonas särskilt i Försvarsmaktens egen materielförsörjningsstrategi liksom i samordningsavtalet FM-FMV.13 Ett mål med granskningen är att kunna dra övergripande slutsatser om materielförsörjningen, särskilt kring förhållanden som påverkar Då materielförsörjningen är ett omfattande och komplext område har det emellertid varit nödvändigt att avgränsa frågeställningen. Regeringen har betonat att materielförsörjningen av försvaret, när så är möjligt, bör ske i samarbete med andra länder. att självständigt bekosta utveckling av omfattande materielsystem har kraftigt minskat . Granskningen uppehåller sig vid frågan om hur effektiva internationella materielsamarbeten faktiskt är, i termer av leverans samt till avtalad kostnad och prestanda. Detta relativt snäva perspektiv kan motiveras på flera sätt. För det första utifrån kostnadsmedvetenheten i den rådande materielförsörjningsstrategin, och för det andra utifrån regeringens målsättning att möjligheter till internationellt materielsamarbete ska sökas inför varje ny anskaffning av försvarsmateriel. Vidare betonas vikten av att leveranssäkerheten ökar, för att försvaret med kort varsel ska kunna genomföra olika internationella insatser. Vi har inte värderat andra motiv för att ingå internationella materielsamarbeten, såsom värdet av en ökad systemlikhet och interoperabilitet, vilket kan underlätta internationella militära insatser, eller det faktum att det internationella materielsamarbetet kan bidra till att utveckla relationerna till övriga länder i samarbetet. Dessa värden bör tas i beaktande vid en bredare värdering av inriktningen på och omfattningen av internationella materielsamarbeten. Granskningen bygger på en enkätundersökning av samtliga pågående internationella materielsamarbeten. Dessutom har fyra fallstudier genomförts av , , pansarskottet NLAW och undervattensinsatsvapensystemet TMS (Torped Mina Sensor). En jämförelse med nationella materielprojekt har inte gjorts inom ramen för denna granskning. Däremot har olika handlingsalternativ undersökts inom ramen för de fyra fallstudierna av större materielprojekt. 13 FMV/Försvarsmakten (2009) - FMV 2009. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 1.4Vilka aktörer har granskats? Flera aktörer deltar parallellt i det internationella materielsamarbetet för räkning. Förutom Försvarsmakten och () har regeringen en viktig roll. Det har även () och den i baserade försvarsindustrin. finns även () som ska främja export inom försvarssektorn till fördel för svensk försvars- och säkerhetspolitik. I granskningen har vi emellertid lagt fokus på Försvarsmakten, och regeringen. Försvarsmakten lägger beställningar på försvarsmateriel till , som i sin tur bedömer hur materielen ska anskaffas; antingen genom upphandling, modifiering eller utveckling av ny materiel. Regeringen involveras i beslut där kostnaden överstiger . Regeringen återrapporterar i sin tur till om utvecklingen inom materielförsörjningen. Regeringen kan emellertid också aktivt initiera och utveckla vissa typer av internationella materielsamarbeten som anses vara av större betydelse för , exempelvis för att utveckla relationen till ett eller flera partnerländer. I det följande beskrivs de normer och bedömningskriterier som granskningen utgått ifrån. Granskningsfrågorna ett till fyra handlar på olika sätt om huruvida materielsamarbetet bedrivs med önskat resultat och på ett effektivt sätt. Jämförelser mellan olika anskaffningsalternativ bör utgå ifrån en värdering av kostnadseffektiviteten ur ett helhetsperspektiv som förutom den direkta investeringen även omfattar kostnader för vidmakthållande och drift.14 Vidare tillämpar FMV en kvalitetspolicy som beskrivs på följande vis i myndighetens årsredovisning: De avtal som slutits med kunderna ställer krav på ett utvecklat och kvalitetssäkrat arbetssätt så att leverans kan ske med avtalad prestanda, och till rätt (avtalat) pris. I FMV:s kvalitetspolicy framhålls dessa tre områden 14 /09:140 s. 88. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten som ett mått på hög kvalitet i arbetet. Dessutom ska verksamheten bedrivas kostnadseffektivt och på ett sådant sätt att kunderna vill nyttja FMV som långsiktig partner.15 En effektiv materielförsörjning handlar, enligt vad som anges ovan, i stor utsträckning om en avvägning mellan parametrarna tid, kostnad och prestanda. Exempel på effektivitet inom materielförsörjningen kan bestå av att man i förväg vet vilka krav på materielen som man inte vill ge avkall på. Även förmågan att skriva bra avtal kan sägas utgöra en del av en effektiv materielförsörjning; hur får man rätt saker , till rätt (avtalat) pris? Det är också viktigt att ha en alternativ lösning, en plan B, till exempel när leveransen inte sker som planerat och behöver ersättas av alternativ. Vid sådana tillfällen riskeras dubbla kostnader, det vill säga kostnaden för såväl den försenade som den alternativa materielen. I Försvarsmaktens materielförsörjningsstrategi anges att Materielförsörjningen skall vara kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv och tillgodose kravet på ökad leveranssäkerhet. Vidare anges att [v]aror och tjänster skall levereras på avtalad tid.16