rir · GZB523 · 2011-06-21 09:00:03 — I denna granskning avses med begreppet likvärdighet i betygsättningen att ett visst betyg i ett visst ämne representerar likvärdiga kunskaper oavsett var i landet det har satts eller av vilken lärare det har satts. Det vill säga att måttstocken för bedömningen är densamma för alla elever. 17Möjligheterna att överklaga betyg har utretts (SOU 2010:96) och är under beredning. 18Grundskoleförordningen (1994:1194). Lika betyg, lika kunskap? granskade kommunala huvudmän och skolors arbete med att säkra en likvärdig och rättvis betygssättning.19 gjordes en motsvarande granskning av fristående skolor och huvudmän.20 Dessa granskningar visade att det fanns betydande brister när det gäller betygssättningens likvärdighet. konstaterade att det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet hade inneburit ett nytt sätt att tänka kring betygssättning och att det fanns stora brister i lärarnas förståelse för tankarna bakom betygssättningen. Vidare konstaterade att lärarna inte fått reella förutsättningar att i grunden sätta sig in i betygssystemet och att det förekom få strukturerade och planerade diskussioner i betygsfrågor inom och mellan skolor. Detta hade enligt lett till att lärare gjort olika tolkningar av kraven för de olika betygsstegen. gjorde en uppföljande granskning i denna fråga.21 Uppföljningen visade att väldigt lite hade hänt när det gällde huvudmännens och skolornas arbetssätt kring betygssättningen. drog därmed slutsatsen att tidigare konstaterade brister kvarstod. har i sina årliga lägesbedömningar av förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och skolväsendet konstaterat att det finns brister när det gäller likvärdig bedömning och betygssättning. I lägesbedömningen som avrapporterades konstaterade att resultaten från myndighetens inspektionsverksamhet och andra studier har visat att det finns brister i likvärdigheten gällande bedömning och betygssättning.22 Bristerna har bland annat gällt lärares olika tolkningar av mål och betygskriterier. gjorde bedömningen att det fanns behov av fortsatt stöd till skolor för att förtydliga innehållet i de krav som staten har när det gäller bedömning och betygssättning. publicerade en rapport om sambandet mellan nationella prov och slutbetyget i grundskolan.23 I rapporten konstaterade bland annat att det fanns en stor variation mellan skolor när det gäller avvikelsen mellan slutbetyg och provbetyg. Att betygen avviker från provbetygen på individnivå är fullt rimligt, menade . Men när dessa avvikelser aggregeras till skolnivå bör, åtminstone till viss del, dessa avvikelser ta ut varandra. analys visade dock att skillnaderna mellan skolors 19Skolverket (2000). 20Skolverket (2002). 21Skolverket (2003). 22Skolverket (2006a). 23Skolverket (2007c). Lika betyg, lika kunskap? genomsnittliga provresultat och slutbetyg varierade betydligt mellan olika skolor. I vissa skolor fick en stor andel elever ett högre slutbetyg än provbetyg, medan i andra skolor en stor andel elever fått ett lägre slutbetyg än provbetyg. drog därför i rapporten slutsatsen att det fortfarande fanns brister i likvärdigheten när det gäller betygssättningen, och att den inte hade förbättras sedan det nya betygssystemet infördes . Myndigheten menade att detta var uppseendeväckande eftersom det gjorts ett antal insatser från staten och skolhuvudmännen för att förbättra samstämmigheten i lärares betygssättning. menade att dessa insatser borde ha bidragit till en ökad medvetenhet hos lärare, men det kunde konstateras att de insatser som genomförts dittills inte gett de önskade effekterna. I studien fann dock inga belägg för att en ökad konkurrens mellan skolor eller att framväxten av fristående skolor var faktorer som skulle kunna förklara skillnaderna i betygssättning. Skolor i mer konkurrensutsatta områden satte inte högre betyg i förhållande till provresultaten. Inte heller satte fristående skolor generellt högre betyg i förhållande till provresultaten jämfört med kommunala skolor. menade att skolor satte betyg efter olika måttstockar, vilket var ett nationellt problem. /10 sammanställer avvikelserna mellan provbetyg och slutbetyg. Dessa sammanställningar ger, enligt , inte en heltäckande bild av betygens likvärdighet, men de ger en indikation på eventuella brister. Sammanställningarna visar att det finns skolor som uppvisar orimligt stora skillnader mellan provbetyg och slutbetyg medan andra skolor uppvisar mindre skillnader. Detta indikerar, enligt , att betygssättningen brister i likvärdighet. Skolinspektionen samlar ihop sina iakttagelser i en rapport till regeringen, där myndigheten sammanfattar vad som iakttagits under inspektioner och besök på landets skolor. I rapporten pekade Skolinspektionen på att det fanns vissa brister i bedömningen och betygssättningen.24 Cirka en femtedel av de inspekterade grund- och gymnasieskolorna gjorde inte tillräckligt för att säkerställa att betygen sätts på korrekta grunder. Skolinspektionen menade att dessa grund- och gymnasieskolor inte motsvarade kraven på att bedömning och betygssättning ska utgå från de nationella målen och de nationella betygskriterierna. Myndigheten menade vidare att skolorna tenderade att göra egna tolkningar av betygskriterierna, som inte stämmer överens med de nationella 24 Skolinspektionen (2010c). Lika betyg, lika kunskap? En följd av detta är att betygssättningen inte blir korrekt. Vidare konstaterade Skolinspektionen att om olika lärare och skolor undervisar och betygssätter utifrån sina egna tolkningar riskeras bland annat likvärdigheten i betygssättningen. Skolinspektionen konstaterade även att vissa lärare inte utgick från alla mål i sin bedömning och betygssättning. /10 har Skolinspektionen ett uppdrag att samla in och kontrollrätta ett urval av elevlösningar från de nationella ämnesproven. Uppdraget omfattar bland annat de prov som är obligatoriska för alla elever i , det vill säga prov i matematik, svenska, engelska och de naturorienterande ämnena. I kontrollrättningarna som genomfördes kunde myndigheten när det gäller vissa delprov konstatera stora avvikelser mellan den bedömning läraren gjort och den bedömning Skolinspektionens anlitade experter gjorde.25 Avvikelserna konstaterades främst i de ämnen där eleverna själva producerar stora textmängder. Myndigheten menade att eftersom de nationella ämnesproven är ett viktigt verktyg för att åstadkomma en likvärdig bedömning och betygssättning, får detta konsekvenser när betygen ska sättas. 2.4Konsekvenser av bristande likvärdighet i betygssättningen Om betygssättningen inte är likvärdig får det konsekvenser för de olika funktioner som betygen har eller förväntas ha i skolan. För det första förväntas betygen stärka styrningen mot de nationella kunskapsmålen. För att detta ska vara möjligt krävs att betygssättningen är likvärdig och avser rätt saker. Erfarenhet och forskning har visat att elevernas kunskapsutveckling påverkas av hur de bedöms och betygssätts. Det är därför viktigt att betygssättningen verkligen avser de nationellt fastställda kunskapsmålen, annars kan det innebära en styrning bort från dessa mål. Vidare finns en koppling mellan betygssättningen och den enskilde elevens kunskapsrätt. Betyget Godkänt anger den kunskapsnivå alla elever minst har rätt att nå. Om kraven för Godkänt varierar mellan skolor varierar även elevernas rätt till kunskap. Detta är inte förenligt med skollagens grundläggande krav på elevers lika tillgång till likvärdig utbildning. 25 Skolinspektionen (2010b). Lika betyg, lika kunskap? För det andra ska betygen informera om hur väl skolan lyckas med att förmedla kunskaper till eleverna. I en decentraliserad skola finns det ett stort behov av resultatinformation om skolan. Betygen används ofta, och ibland okritiskt, som en indikator på skolans resultat. Om betygssättningen inte är likvärdig kan det leda till att resultatinformationen ger en missvisande bild av skolans måluppfyllelse. För det tredje har betygen från en funktion att fylla som urvalsinstrument. Slutbetyget från påverkar elevernas möjligheter att komma in på utbildningar och skolor. Att betygen sätts på likvärdiga grunder är då viktigt framför allt för den enskilde elevens rättssäkerhet men även för utbildningssystemets effektvitet i stort. Konkurrens om eftertraktade utbildningsplatser bör utgå från elevernas kunskaper och inte från olikheter i skolornas betygssättningspraxis. För det fjärde är det viktigt att betygssättningen sker likvärdigt och upplevs som rättvis för att betygssystemet ska behålla sin legitimitet. 2.5Enligt lärare och rektorer finns flera orsaker till att betygssättningen inte är likvärdig Enligt en enkät26 riktad till lärare och rektorer i , som genomfört anser majoriteten av de tillfrågade lärarna () att en orsak till att betygssättningen inte är likvärdig i ett nationellt perspektiv är att stödmaterial27 inte är tillräckligt stödjande eller tydligt. Ungefär en lika stor andel lärare anser att insatser för att nå ut med materialet inte har varit tillräckliga. 26Ungefär 500 lärare och 200 rektorer har svarat på enkäten. För mer detaljer om enkät se bilaga 1. 27Med stödmaterial aves i detta falla föreskrifter, författningskommentarer, prov och annat bedömningsstöd. Lika betyg, lika kunskap? Fråga till lärarna: med att betygssättningen inte är nationellt likvärdig har diskuterats under en följd av år och regeringen och har vidtagit en rad åtgärder för att förtydliga och förbättra stödet. Varför tror du att problemen kvarstår? 1.Lagstiftningen är fortfarande otillräcklig 2.Skolverkets stödmaterial är inte tillräckligt stödjande 3.Skolverkets insatser för att nå ut med material och information till skolorna har inte varit tillräckliga 4.Det saknas förutsättningar på den lokala nivån för att tillägna sig och tillämpa det stöd som producerats och förts ut av Ungefär två tredjedelar av de lärare som svarat på enkät anser att skulle behöva ta fram bättre material kring bedömning och betygssättning som stöd för att åstadkomma en likvärdig betygssättning. Ungefär lika stor andel av dessa lärare anser att borde ha mer direktkontakt med ämnesrepresentanter eller andra nyckelpersoner på skolorna. Knappt två tredjedelar av lärarna som deltagit i enkäten anser att en orsak till att material inte får genomslag är att det saknas förutsättningar på den lokala nivån för att tillägna sig och tillämpa det stöd som publicerats och förts ut av . Av de svar som lärarna gett om bristande förutsättningar lokalt anges bristen på tid som den främsta orsaken till att materialet inte når fram och används. Lärarna menar att de har fullt upp med att undervisa och sköta andra administrativa uppgifter, och därför inte hinner ta del av stödmaterialet och diskutera hur bedömning och betygssättning bör gå till. av rektorerna, som svarat på enkät, anser att en orsak till att betygen inte är likvärdiga är att insatser för att nå ut med material och information till skolorna inte varit tillräckliga. Något färre av dessa rektorer () anser att problemet beror på att stödmaterial inte är tillräckligt tydligt eller stödjande. Ungefär lika stor andel uppger att de tror att problemet beror på att förutsättningar saknas på den lokala nivån för att tillägna sig och tillämpa det stöd som producerats och förts ut av . Precis som lärarna svarar rektorerna att tiden inte räcker till för att tillägna sig och tillämpa det stöd som producerar. Lika betyg, lika kunskap? Fråga till rektorerna: med att betygssättningen inte är nationellt likvärdig har diskuterats under en följd av år och regeringen och har vidtagit en rad åtgärder för att förtydliga och förbättra stödet. Varför tror du problemen är kvar? 1.Lagstiftningen är fortfarande otillräcklig 2.Skolverkets stödmaterial är inte tillräckligt stödjande 3.Skolverkets insatser för att nå ut med material och information till skolorna har inte varit tillräckliga 4.Det saknas förutsättningar på den lokala nivån för att tillägna sig och tillämpa det stöd som producerats och förts ut av av rektorerna har i enkäten svarat att de anser att borde ha mer direktkontakt med ämneslärare eller resurspersoner på skolorna för att nå ut med materialet bättre. Ungefär lika stor andel av dessa rektorer anser att skulle nå ut med informationen till skolorna på ett bättre sätt om materialet kring bedömning och betygssättning blev bättre. Att sätta betyg innebär myndighetsutövning. Lärarnas bedömning av elevernas kunskaper har avgörande betydelse för den enskilde eleven, och det är därför viktigt att betygssättningen sker på ett likvärdigt sätt. Betygen har även en viktig funktion för riksdag, regering och huvudmän eftersom betygen bland annat används vid uppföljning och avstämning mot de nationella målen. Flera utredningar från skolmyndigheterna har konstaterat att betygssättningen inte är likvärdig sett i ett nationellt perspektiv. Den bristande likvärdigheten i betygssättningen har uppmärksammats . Om betygssättningen inte sker på ett likvärdigt sätt får det flera negativa konsekvenser. Om det mellan skolor finns en variation i vilka kunskaper som krävs för ett visst betyg, kan även enskilda elevers rätt till kunskap variera. Det kan även resultera i en missvisande bild av Lika betyg, lika kunskap? hur väl skolor uppfyller målen, eftersom betygen ofta används som indikatorer på skolors resultat. Det påverkar även betygens funktion som urvalsinstrument till högre utbildningar. De lärare och rektorer som svarat på enkät anser att det finns flera förklaringar till att betygssättningen inte är likvärdig. En förklaring som många lärare och rektorer framhåller är att stödmaterial inte ger tillräckligt stöd och inte är tydligt nog. annan förklaring som många lärare och rektorer framhåller är att förutsättningarna på den lokala nivån inte är tillräckliga och att det inte finns tillräckligt med tid att ta till sig och använda material. Lika betyg, lika kunskap? 3 Styrningen av skolan Skolan styrs på nationell nivå genom att riksdag och regering anger nationella mål och riktlinjer för arbetet. Dessa mål och riktlinjer gäller för alla skolor och ska garantera att utbildningen i landet blir likvärdig. Det innebär att staten gjort en utfästelse till medborgarna om att undervisningen i skolan ska bygga på likvärdighet. Inom de ramar som staten anger genomförs undervisningen i av kommunerna som huvudman för de kommunala skolorna och av enskilda huvudmän för de fristående skolorna. Huvudmännen har stor frihet att besluta om hur verksamheten ska organiseras för att de nationella målen ska uppnås. Rektorer och lärare, i samarbete med eleverna, är sedan de som är ansvariga för att ge skolarbetet struktur och innehåll. De som arbetar i skolan har således en stor frihet att organisera och lägga upp arbetet. Detta innebär krav på en god balans mellan det lokala handlingsutrymmet för huvudmännen och kravet på nationell likvärdighet i betygsättningen. För den enskilde eleven torde det spela mindre roll hur det huvudsakliga ansvaret är fördelat, bara ansvarsfördelningen fungerar och leder till att utbildningen och betygssättningen blir likvärdig. Statsmakterna har i samband med den proposition om nya skolmyndigheter som lämnades till uttalat sig om ansvarsfördelningen mellan staten och huvudmännen för att genomföra undervisningen i enlighet med skollagens krav. Regeringen anförde att staten ska följa hur skolhuvudmännen uppfyller de nationella målen men att skolutvecklingen i huvudsak är en uppgift för huvudmännen och skolorna.28 Regeringen menade att det även framöver är rimligt att anta att staten i viss utsträckning kommer att behöva stödja huvudmän och skolor på områden som är väsentliga för att garantera en likvärdig utbildning i landet. Regeringen skrev att de nationella utvecklingsinsatser som bör kunna genomföra ska kunna motiveras utifrån ett statligt ansvar för likvärdighet över landet och utifrån att det föreligger ett tydligt mervärde i nationella insatser. Vidare menade regeringen att ett statligt ansvar för utvecklingsinsatser finns på 2007/08:50. Lika betyg, lika kunskap? områden där det är särskilt viktigt att främja likvärdighet, exempelvis vad gäller bedömning och betygssättning. I betänkande, med anledning av propositionen, skrevs att de nationella utvecklingsinsatserna bör huvudsakligen avse insatser för genomförande av reformer, viss kompetensutveckling och information om verksamhetsområdet.29 Till grund för statens styrning av skolan ligger också resultatredovisningen. Riksdag och regering har ett behov av information om skolans resultat och utveckling. För att tillgodose detta behov krävs att uppföljning och utvärdering sker på alla nivåer i skolsystemet. Huvudmännen och skolorna är därför skyldiga att lämna uppgifter om skolan och att delta i utvärderingar. är förvaltningsmyndighet för det offentliga skolväsendet. Myndigheten har en central och viktig roll när det gäller nationell likvärdighet i utbildningen. instruktion anger bland annat att myndigheten ska främja att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning och att myndigheten ska följa upp och utvärdera skolväsendet.30 har till uppgift att sammanställa uppgifterna och svara för rapporteringen av tillståndet i skolan till regeringen. Vidare anges att myndigheten ska utforma styrdokument som är tydliga och kan förstås av berörda målgrupper för att bidra till en likvärdig bedömning och måluppfyllelse. Av instruktionen framgår även att ska stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamhet samt bidra till att förbättra deras förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse, bland annat genom att svara för nationella utvecklingsinsatser inom prioriterade områden. En annan viktig statlig aktör är Skolinspektionen. Enligt Skolinspektionens instruktion ska myndigheten genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning i en trygg miljö.31 Granskningen av skolorna och huvudmännen sker genom tillsyn och genom kvalitetsgranskningar inom olika tematiska områden. Skolmyndigheterna har således en viktig funktion att fylla för att garantera utfästelsen om likvärdighet i utbildningen. roll i detta sammanhang är att utforma och utveckla styrdokument, följa upp och utvärdera kommuners och skolors arbete i syfte att förbättra kvaliteten och resultaten i verksamheterna. Skolinspektionens roll är att kontrollera att kommunen eller den fristående skolan följer de lagar och andra bestämmelser som gäller för verksamheten samt att verksamheten håller tillräcklig kvalitet. 2007/08:UbU13. 30Förordning (2009:1214) med instruktion för . 31Förordning (2009:1215) med instruktioner för . Lika betyg, lika kunskap? Grundläggande för att nå en likvärdig betygssättning är att de som sätter betygen och som utfärdar betygsdokumenten (det vill säga lärare och rektorer) har tillräckliga kunskaper om kursplaner, betygskriterier och andra bestämmelser. Dessa kursplaner, betygskriterier och andra bestämmelser är några av de förutsättningar som den statliga nivån har givit huvudmän, lärare och rektorer. Det är regeringen som fattar beslut om grundskoleförordningen, läroplanen samt kursplanerna. fattar beslut om betygskriterierna och föreskrifterna för utformningen av slutbetyg. Läroplanernas utformning har förankrats i , vilket innebär att större förändringar i läroplanen kräver ett riksdagsbeslut. har även beslutat om skollagen och om betygssystemets utformning. Det måste också skapas förutsättningar på lokal nivå för att lärarna ska nås av informationen och ha möjlighet att tillägna sig den. Lärarna måste känna till att stödmaterialet finns och var de kan få tag i det. Dessutom måste de också få en möjlighet att tillägna sig materialet för att kunna omsätta det i praktiskt arbete. För att åstadkomma en likvärdig betygssättning måste lärarna få möjlighet att diskutera och jämföra sin egen bedömning och betygssättning med den som görs av kollegor i den egna skolan och i andra skolor. Detta samråd är i praktiken ett krav för att uppnå en likvärdig betygssättning. Huvudmannen och rektor har ansvaret för att se till att lärarna får denna möjlighet. I en tidigare granskning genomförd av konstaterades att det inte var direkt uttryckt i författningar eller förarbeten vem som har ansvaret för att betygssättningen sker nationellt likvärdigt.32 Dock kunde en ansvarskedja härledas från den grundprincip för skolans styrning som beslutat om samt skollagens bestämmelser om likvärdig utbildning.33 Enligt den bedömningen är ansvaret för likvärdiga betyg fördelat enligt följande: Regeringen och dess myndigheter har det övergripande och nationella ansvaret för att betygen sätts på likvärdiga grunder. De kommunala och enskilda huvudmännen ansvarar för att respektive skolor tillämpar likvärdiga bedömningsgrunder. Rektor ansvarar för att skolans lärare sätter betyg utifrån likvärdiga grunder. Den enskilde läraren ansvarar för att hans eller hennes elever bedöms på likvärdiga grunder. 32Rikrevisionen (2004). 33Riksdagens beslut om ansvaret för skolan anges i prop. 1990/91:18, bet. 1990/91:UbU4, rskr. Lika betyg, lika kunskap? I sin betygssättning ska läraren följa gällande bestämmelser. Bestämmelser om betyg i finns i grundskoleförordningen (1994:1194)34, läroplanen (Lpo 94) för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (SKOLFS 2006:23)35, förordningen om kursplaner (SKOLFS 2000:135), föreskrifter om betygskriterier för ämnen (SKOLFS 2000:141)36 samt föreskrifter om utformningen av slutbetyg i , grundsärskolan och specialskolan (SKOLFS 2009:35). Dessutom ger ut författningskommentarer för likvärdig bedömning och betygssättning37. I läroplanen anges att betyget ska uttrycka i vilken mån den enskilda eleven har uppnått de mål som uttrycks i kursplanen för respektive ämne eller ämnesblock. Vidare anges i läroplanen att ämnesspecifika kriterier för olika kvalitetssteg finns som stöd för betygssättningen. Dessa betygskriterier anges i anslutning till respektive kursplan. I läroplanen anges även att rektor har ett särskilt ansvar för att lärarna får den kompetensutveckling som krävs för att de professionellt ska kunna utföra sina uppgifter. I grundskoleförordningen anges riktlinjer för bedömning och betyg. Vidare anges i förordningen att nationella ämnesprov ska användas för att bedöma elevernas kunskaper i relation till målen i ämnet och, i årskurs nio, även som stöd för betygssättningen. Enligt författningskommentarer är avsikten att proven ska bidra till så enhetliga bedömningsgrunder som möjligt över landet. I författningskommentarerna anges även att de nationella ämnesproven inte är utformade så att de prövar elevens kunskaper mot samtliga mål. Detta innebär att proven inte är att betrakta som examensprov och därmed aldrig är helt avgörande för betyget. I den nya skollagen38, som börjar tillämpas från , har bestämmelser om betyg införts med syfte att stärka rättvisan och likvärdigheten i betygssättningen. Bland annat har rektorns och huvudmannens ansvar för betygssättningen förtydligats. En annan bestämmelse som förts in i den nya skollagen är elevens rätt till information om på vilka grunder betyget i ett ämne 34Grundskoleförordningen upphävs och ersätts med skolförordningen, SFS 2011:185. Skolförordningen trädde i kraft och ska tillämpas på utbildning , om inte annat följer av övergångsbestämmelserna. 35Denna förordning upphävs och ersätts med Lgr 11 (SKOLFS 2010:37). 36Upphör att gälla och ersätts av föreskrifter om kunskapskrav för ämnen SKOLFS 2011:19 37Skolverket (2009). 38Skollag (2010:800). Lika betyg, lika kunskap? De nya kursplanerna och kunskapskraven som börjar gälla har omarbetats i syfte att bli tydligare och minska utrymmet för lokala tolkningar. Dessa förtydliganden syftar till att öka förutsättningarna för en likvärdig betygssättning. 3.3Statligt stödmaterial för en likvärdig betygssättning Kursplanerna som regeringen beslutar om ska komplettera läroplanen och ange målen för undervisningen i varje enskilt ämne.