rir · GZB513 · 2011-03-30 09:00:00 — TMS beskrevs i sitt inledande skede av FMV som ett spännande och nytänkande system. Genom att utveckla en ny torped, en ny mina och en sensorfarkost sågs möjligheter till stordriftsfördelar och sänkta livstidskostnader.159 156FMV:s yttrande över rapportutkastet, . 157Försvarsmakten (1997) Utkast TTEM TMS. 158FMV (2002) FMV inleder samarbete med för utveckling av nytt vapensystem, pressmeddelande, . 159FMV (2002) FMV inleder samarbete med för utveckling av nytt vapensystem, pressmeddelande, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 4.4.2 Regeringen avbryter TMS angav regeringen i budgetpropositionen att materielanslaget totalt skulle minska med nära - 2010. För att uppnå dessa besparingar beslutade regeringen att avbryta ett antal försvarsmaterielprojekt, däribland TMS. Regeringen bedömde att kostnaderna för att utveckla TMS var höga i förhållande till den förmåga som materielsystemet skulle tillföra. Regeringen ansåg därför att alternativa vägar att tillgodose det materiella behovet borde undersökas:160 Det finns inget land som utvecklat ett materielsystem med den kombination av förmågor som planerades för TMS. Regeringen anser att det svenska försvaret ska ha ändamålsenlig materiel men det som är tillräckligt för andra länder måste också kunna vara tillräckligt för . Det är inte alltid kostnadseffektivt att ligga steget före utvecklingen i övriga världen.161 Avbrytandet av TMS befästes genom beslut av den så kallade Genomförandegruppen. Gruppen tillträdde , efter dåvarande försvarsminister avgång , och arbetade fram . Genomförandegruppen bestod av ledamöter från såväl som från . Riksdagsledamöternas roll i gruppen var framför allt att bistå med förstärkt sakkunskap i den politiska beslutsprocessen. Dessutom ansågs enda sättet att komma fram till hållbara beslut vara att alla regeringspartier deltog i överläggningarna. intervjuperson anger att det underlättar beslutsprocessen om man i ett senare skede slipper bereda förslagen. kunde i stället partiledarna klubba de förslag som man hade enats om i gruppen.162 Genomförandegruppen hade till uppdrag att spara in på försvaret genom att avbryta, inte påbörja eller minska ett antal verksamheter kopplade till materielanskaffning, med utgångspunkt i den Genomförandegruppen utarbetade förslag på avveckling av ett femtontal materielprojekt, däribland TMS. I intervjuer med ledamöter från Genomförandegruppen framkommer att man eftersträvade att avveckla mindre materielprojekt för att på så vis undvika förmågetapp, enligt devisen om många bäckar små.163 I slutrapporten för Genomförandegruppen anges också att en utgångspunkt varit att man i så liten utsträckning som möjligt velat påverka Försvarsmaktens förmågebredd. 161Regeringen (2007) Försvarsmateriel som regeringen avser att avbryta, pressmeddelande . 162Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten [v]issa verksamheter får effekter för regeringens ambitioner avseende internationella insatser och för Försvarsmaktens operativa förmåga.164 En ledamot från Genomförandegruppen anger i efterhand att beslutsunderlagen som gruppen arbetade utifrån var kortfattade (1,5 - 3 sidor långa) och att inga riskanalyser hade gjorts. Arbetet i Genomförandegruppen var ovanligt genom att det till övervägande delen skedde utan närmare dialog med försvarsmyndigheterna. Däremot backade man från regeringens sida på några projekt i efterhand.165 Både Försvarsmakten och FMV blev emellertid inbjudna till ett gemensamt inledande seminarium. Därefter anordnades ytterligare ett mindre seminarium när Genomförandegruppen kommit närmare de slutliga besluten om nedskärningar. dock inte till några förändringar av listan över nedskärningar. En ledamot av Genomförandegruppen uppger att det kan konstateras att Genomförandegruppen öppnade upp för Försvarsmakten att komma med ändringsförslag på de föreslagna nedskärningarna, men att inga alternativ gavs. De diskussioner som fördes kring TMS i Genomförandegruppen gällde, enligt en person som var ledamot i gruppen, att även andra länder har ubåtar i bräckvatten. Man menade att utvecklingsprojektet hade pågått under mycket Åtgången på torpeder är också begränsad för ett land som inte har varit i krig , inte minst eftersom vi fiskar upp alla torpeder igen efter att ha skjutit dem. Risken med TMS var att vi skulle uppfinna hjulet på nytt. Den svenska marinen är inte så annorlunda jämfört med till exempel och som man vill göra gällande.166 I en intervju med företrädare för Försvarsdepartementet framkommer att projektet var behäftat med stora risker både tidsmässigt och kostnadsmässigt.167 I Genomförandegruppens slutrapport anges följande: I budgetpropositionen beslutade regeringen att inte utveckla systemet Torped Mina Sensor (TMS). Mot bakgrund av att mängden inplanerade medel inte har minskat i förhållande till planeringen för TMS föreslår genomförandegruppen att ambitionsnivån för verksamheten minskar och att mängden inplanerade medel reduceras.168 164Försvarsdepartementet (2008) Redovisning av projekt om effektivisering av Försvarsmaktens materielförsörjning m.m., s 1. 165Intervju med ledamot i , . 166Intervju med ledamot i , . 167Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, . 168Försvarsdepartementet (2008) Redovisning av projekt om effektivisering av Försvarsmaktens materielförsörjning m.m. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten I Genomförandegruppens förslag ingick att minska att ambitionsnivån för att utveckla och anskaffa ersättare till dagens lätta torpeder - 2018 och att reducera mängden inplanerade medel för denna verksamhet. Som skäl till detta anför Genomförandegruppen att mängden inplanerade medel för denna verksamhet inte har minskat i förhållande till planeringen för TMS som regeringen i budgetpropositionen beslutade att lägga ned.169 Den föreslagna reduktionen är 50-procentig, vilket innebär att - 2012 kommer att sparas in på materielområdet. När avslutades avbröts även projektsamarbetet med . Det fanns givetvis en besvikelse kring detta, anger en intervjuperson, men något kontrakt hade ännu inte skrivits, varför det inte blev aktuellt med skadestånd. Därtill kommer att var lead nation i projektet. TMS- projektet befann sig inte heller i någon aktiv fas, utan endast på samtalsbasis med kunskapsutbyte.170 En annan intervjuperson framhåller att det allmänt sett finns en stor förståelse mellan länder vid avbrytandet av materielprojekt. Det fortsätta arbetet med att anskaffa en ny torped I samband med att TMS avbröts 2008 frångicks även tidigare kopplingar mot funktionen som mina, funktionen för områdesförsvar och autonom undervattensfarkost (AUV) för spaning och minröjning. efter nedläggningen av TMS inriktat sig på att utveckla en ersättare för Torped 45, vilken ska kunna användas nationellt såväl som internationellt. En intervjuperson på Försvarsmakten anger att FMV gjorde marknadsundersökningar som visade att det skulle bli långt mer kostsamt att köpa torpeder som redan finns på marknaden, exempelvis Eurotorp. Förutom att en utländsk torped är dyrare i anskaffning så måste även båtarnas tubsystem och eldledningar ändras till betydande kostnader. Därtill kommer att de torpeder Försvarsmakten köper ska vara trådstyrda, det vill säga att de ska kunna styras och desarmeras enligt önskemål. Signaler skickas genom koppartråd med många kilometers räckvidd. De flesta torpeder som finns att köpa på marknaden är emellertid av modellen launch and forget, vilket innebär att torpeden inte kan påverkas när den väl är avfyrad.171 169Underrubrik till avsnittet Verksamhet där ambitionsnivån förslås (sic!) reduceras, underbilaga 1.1 s. 9. 170Intervju med ledamot i , , samt intervju med företrädare för vid Försvarsmakten, . 171Intervju med företrädare för vid Försvarsmakten, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Mot bakgrund av dessa undersökningar påbörjade FMV i samarbete med industrin () utveckling av en ny torped, kallad Torped 45D. Som svar på en framställan från Försvarsmakten om att få anskaffa en ny lätt torped172 beslöt emellertid regeringen att upphandlingen av ett nytt torpedsystem skulle konkurrensutsättas. Det är därmed inte aktuellt att göra en seriebeställning av Torped 45D i detta skede, utan möjligen efter att konkurrensupphandlingen har avslutats och kostnaden för andra torpedsystem beaktats. Utöver ansträngningarna att anskaffa en ny torped planerar Försvarsmakten anskaffning av en autonom undervattensfarkost, . Detta är en funktion som låg inom ramen för TMS. AUVMRöj är inplanerad med under den närmaste femårsperioden.173 Risker för operativa konsekvenser och ökade kostnader Intervjupersoner vid Försvarsmakten och FMV som talat med framhåller emellertid att det är komplicerat att köpa torpeder från hyllan, det vill säga färdigutvecklade torpeder som finns att köpa på marknaden. Andra torpeder är i första hand anpassade för djupa, salta vatten och inte för grunda bräckvatten. Upphandling av en färdig torped innebär att en modifiering ändå måste ske, vilket är resurskrävande, både tidsmässigt och ekonomiskt. En upphandling skulle kunna vara klar cirka 2012. Enligt de uppgifter tagit emot i granskningen finns i närtid konkreta risker för torpedförsörjningen, vilket kan få konsekvenser för förmågan. Att återigen livstidsförlänga Torped 45 blir, enligt en intervjuperson på Försvarsmakten, som att bygga en ny torped. Därtill framhåller intervjupersonen att hyllköp av torped inte blir vare sig billigare eller bättre, utan snarare tvärtom.174 På frågan om arbetet har skötts rimligt effektivt, och om läget kan anses vara godtagbart utifrån ett förmågeperspektiv, svarar en annan intervjuperson Nej, det är rent bedrövligt illa. På frågan om man har sparat något på att lägga ned TMS och ersätta med Torped 45D är svaret att det har inte blivit billigare. 172Försvarsmakten (2010) Hemställan om beslut avseende investeringsärende Anskaffning av ny lätt torped. 173FMV:s yttrande över rapportutkastet, . 174Intervju med företrädare för vid Försvarsmakten, . 175Intervju med företrädare för vid FMV, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 4.4.3 Diskussion: orsaker och konsekvenser Sammanfattningsvis framträder två skilda perspektiv i intervjuerna med företrädare för och å den ena sidan, och företrädare för Försvarsmakten och FMV å den andra. Från regeringens sida kan det spåras en trötthet över att besparingar inte görs i önskad utsträckning hos försvarsmyndigheterna, vilket också tycks vara ett skäl till att Genomförandegruppen upprättades. Därtill finns ett synsätt hos regeringen om att försvarsmyndigheterna bör nöja sig med tillräckligt god försvarsmateriel, som godkänts och används av andra länder. Utifrån denna synvinkel kan regeringens avbrytande av TMS framstå som ett kostnadseffektivt agerande. Behovet av ett nytt torpedsystem och AUV uppges emellertid kvarstå, och en utdragen upphandlingsprocess riskerar även enligt flera intervjupersoner en förmågebrist på torpedsidan. Företrädare vid FMV menar att undervatten är ett av få områden som motiverar nationella särlösningar. Förutsatt att båda dessa uppgifter är korrekta framstår emellertid regeringens nedläggning av TMS som endast kortsiktigt effektivt. Enligt intervjupersoner på försvarsmyndigheterna är det tveksamt om någon reell besparing kan räknas hem, då man är i behov av ett nytt torpedsystem och AUV. Det kan också delvis ifrågasättas i vilken utsträckning besparingseffekterna har kunnat beaktas av arbetsgruppen. I Genomförandegruppens slutrapport anges att den tillgängliga tiden för analysen har inte medgivit en genomgripande analys av vilka alternativkostnader som kan uppstå. Genomförandegruppen bedömer att det kan finnas sådana alternativkostnader men att dessa ryms inom det ökade handlingsutrymme som uppstår under de kommande åren.176 Det kan konstateras att Genomförandegruppens ursprungliga målsättning om att inte föreslå besparingar som påverkar försvarets operativa förmåga inte tycks ha fungerat när det gäller torpedsystemet, då granskningen visar att det nu finns konkreta risker av denna art. Vidare framstår de besparingar som eftersträvades med Genomförandegruppen som kortsiktiga när det gäller torpedsystemet. bör dock påpekas att en reell besparing ändå kan ha gjorts när det gäller avbrytandet av det kombinerade materielprojektet . Av intervjuerna förefaller regeringen inte i tillräckligt stor utsträckning ha förankrat sina beslut hos försvarsmyndigheterna. Försvarsmyndigheterna tycks å andra sidan inte ha bidragit med sin sakkunskap i prioriteringen av de nedskärningar som beslutat om, och inte heller ha tydliggjort risken för förmågeglapp gentemot regeringen. 176Försvarsdepartementet (2008) Redovisning av projekt om effektivisering av Försvarsmaktens materielförsörjning m.m., s 1. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Kapitel 5 kretsar kring granskningsfråga 5: Får redovisning från regeringen som möjliggör en uppföljning av beslut? Regeringens materielredovisning till om försvarets materielförsörjning, och huruvida denna utgör ett tillfredsställande underlag för beslutsfattande, har varit föremål för diskussion. Flera källor som projektgruppen tagit del av pekar på brister i detta avseende. anser sig ha svårt att utöva sin finansmakt, genom att ta ställning till och väga olika förslag och materielprojekt inom försvarsområdet mot varandra. har också påpekat dessa brister vid flera tillfällen.177 I det här kapitlet redovisas iakttagelser avseende regeringens redovisning till rörande större materielprojekt utifrån såväl regeringens som perspektiv. Det bör påpekas att vi här avser materielförsörjningen ur ett bredare perspektiv, inte enbart internationella materielsamarbeten, även om större materielprojekt ofta sker i samverkan med andra länder. 5.1Riksdagens och regeringens styrning av försvarets materielförsörjning fattar beslut om inriktning och ekonomiska ramar för försvaret. har dessa beslut gällt under fyraåriga perioder genom så kallade försvarsbeslut. I samband med proposition 2004/05:5 angav regeringen emellertid att försvarsplaneringen fortsättningsvis bör behandlas enligt normala rutiner i budgetprocessen, vilket tillstyrktes av försvarsutskottet.178 Skälen till detta var bland annat att budgetpropositionen fokuserar på 2008/09:FöU10, s 42-56. 2004/05:FöU4. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten kopplingen mellan storleken på anslagen och ambitionsnivån . I budgetpropositionen argumenterades för att denna reform skulle kunna underlätta för att kontinuerligt följa upp inriktningsbesluten och göra nödvändiga omprioriteringar och avvägningar för att kunna uppnå intentionerna.179 beslutar delvis om försvarets grundorganisation och om målen för politikområdet. Regeringen anger i sina försvarspropositioner inriktningen på försvarets materielanskaffning, vilken godkänns av . Därutöver beslutar om materielanslagets storlek och om beställningsbemyndiganden samt bereder och godkänner den investeringsplan som föreslås av regeringen. bemyndigar regeringen att anskaffa vissa större materielobjekt. Därutöver håller sig genom regeringen underrättad om försvarets materielanskaffningar. Regeringen å sin sida beslutar om mål och återrapporteringskrav som ställs på försvarsmyndigheterna.180 Regeringen återrapporterar därefter till om materielprocessen inom försvaret, liksom om större planerade materielanskaffningar. I budgetpropositionen redovisas materielprojekt överstigande . Utöver detta begär in det underlag från regeringen som behövs för att kunna utöva sin finansmakt. Eftersom denna information i stor utsträckning är sekretessbelagd rör det sig oftast om kompletterande muntliga föredragningar från i första hand regeringen, men även från försvarsmyndigheterna. redovisade regeringen kostnader för större materielprojekt i så kallade objektsramar. Objektsramarna redovisades som en separat bilaga till budgetpropositionen, med syftet att förbättra styrning och uppföljning av större materielinvesteringar. I samband med budgetpropositionen 2006 togs emellertid objektsramarna bort och ersattes av en så kallad investeringsplan, som redovisas direkt i budgetpropositionen.181 5.2Är redovisningen tillräcklig? Frågan om huruvida regeringens redovisning är tillräcklig för att utgöra underlag för beslutsfattande inom försvarsområdet besvaras olika av regering och riksdag. I det följande redogörs för respektive regeringens ståndpunkter i frågan. 2005/06:1 utgiftsområde 6 s. 13. 180ESV 2005:10, s. 148 - 149. 2005/06:1 utgiftsområde 6 s. 82. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten har försvarsutskottet vid ett flertal tillfällen påpekat behovet av förbättrade underlag för att kunna utöva sin finansmakt inom försvarsområdet.182 I sitt betänkande understryker utskottet återigen behovet av förbättrade underlag från regeringen för sina ställningstaganden rörande materielprocessen. Utskottet pekar på att spårbarheten mellan exempelvis anskaffning av viktigare materiel å ena sidan, och förbandsutveckling och operativ effekt å andra sidan, bör utvecklas och förtydligas. understryker även behovet av att regeringen fortsätter arbetet med att förbättra sin materielredovisning till riksdagen.183 Företrädare för bland annat försvarsutskottets kansli, som intervjuat, framhåller att flera andra länder har en mer detaljerad och heltäckande redovisning av sin materielförsörjning än . Man hänvisar även till skriftliga sammanställningar av försvarets materielförsörjning som återkommande avrapporteras från , exempelvis till , där information samlats och sammanställts på ett överskådligt sätt.184 De företrädare för försvarsutskottets kansli som talat med anser vidare att objektsramarna som regeringen tidigare använde sig av för att redovisa större materielprojekt utgjorde ett bättre underlag för beslutsfattande än den nuvarande investeringsplanen. Fördelen med objektsramarna jämfört med investeringsplanen anses vara att de i större utsträckning gav en uppfattning om totalkostnaden för materielprojekten, medan investeringsplanerna endast sträcker sig från till ett annat. Såväl utskottsföreträdarna som enskilda riksdagsledamöter efterlyser mer, såväl som tydligare, skriftlig information från regeringen.185 Som tidigare berörts återrapporterar regeringen till genom en kombination av skriftliga redovisningar (budgetpropositionen, inklusive investeringsplanen) samt genom muntliga föredragningar. 1994/95:FöU4, bet. 1996/97:FöU4, bet. 2001/02:FöU11, bet. 2003/04:FöU6, bet. 2004/05:FöU4, bet. 2005/06:FöU1, bet. 2006/07:FöU1, bet. 2007/08:FöU1, bet. 2008/09:FöU10. 2008/09:FöU10. 184Intervju vid försvarsutskottet, . 185Intervju vid försvarsutskottet, . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Regeringen anser å sin sida att materielredovisningen utvecklats i positiv riktning , och att den är mer detaljerad och rättvisande . I skrivelse 2006/07:75 anger regeringen att man genom beslut om regleringsbrev för Försvarsmakten begärt att materielplanen skall redovisas på ett sätt som bör skapa en tydligare koppling mellan operativa behov och planerade materielanskaffningar, vilket bör kunna ligga till grund för en ytterligare utvecklad redovisning till riksdagen.186 Skrivelsen var den sista av tre årliga, på varandra följande regeringsskrivelser där inflytande över materielförsörjningen diskuterades, och i samband härmed bedömdes frågan (momentet) vara slutbehandlat.187 Vidare beslutades i budgetpropositionen att beslut om större materielprojekt ska underställas . I budgetpropositionen anger regeringen att man har för avsikt att återkomma med förslag på hur transparensen i materielanskaffningsprocessen ska öka.188 Med syftet att åstadkomma en ökad tydlighet delades det dåvarande materielanslaget upp i två nya anslag, 6:2 Materiel och anläggningar samt 6:3 Forskning och utveckling. I budgetpropositionen redovisas de åtgärder som vidtagits med anledning av betänkande (bet. 2007/08:FöU1).189 Materielanslaget delades igen, med syftet att tydliggöra hur stora satsningar som görs på anskaffning av materiel inklusive större vidareutvecklingar. Anslaget 6:2 Materiel och anläggningar delades därmed upp i anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar samt 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. Det senare anslaget omfattar de kostnader för materielförsörjningen som inte används för ren materielanskaffning. I samma proposition redovisades också att en arbetsgrupp inom (den s.k. Genomförandegruppen) hade tagit fram förslag på hur en ändamålsenlig materielförsörjning skulle kunna åstadkommas, anpassad till insatsförsvarets behov. Genomförandegruppen arbetade för en tyngdpunktsförskjutning inom materielförsörjningen, från utvecklingssatsningar och mer mot anskaffning av färdigutvecklad försvarsmateriel. Vidare arbetade man fram förslag för att effektivisera stödverksamheterna inom försvaret. 2006/07:75 s. 47. 2004/05:75 s. 56, Skr. 2005/06:75 s. 50 - 51, Skr. 2006/07:75 s. 47. 2007/08:1 utgiftsområde 6 s. 16. 2008/09:1 utgiftsområde 6 s. 24 - 25. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Regeringen framhåller att man under har arbetat med att förbättra materielredovisningen till riksdagen.190 I budgetpropositionen för 2006191 redovisades enligt Försvarsdepartementet den spårbarhet mellan materielanskaffning och operativ effekt som efterfrågat med anledning av proposition 2004/05:5 Vårt framtida försvar.192 Därtill framhåller man att i samband med budgetpropositionen 2006 även getts ett större inflytande över materielförsörjningen, genom att den ska godkänna utveckling och anskaffning av specifika materielobjekt. I den följande budgetpropositionen, , föreslogs vidare en ny anslagsstruktur och en förtydligad redovisning av beställningsbemyndigandet samt spårbarheten mellan materielanskaffning och stridskrafternas förmågeutveckling.193 I inriktningspropositionen för försvaret redovisar regeringen utvecklingen av redovisningen till när det gäller materielförsörjningen.194 Man bedömer också att redovisningen har utvecklats enligt de önskemål som framfört. Utöver skriftlig redovisning har även muntliga föredragningar hållits för försvarsutskottet, dels i samband med budgetpropositionens överlämnande, dels på övrig begäran. Regeringen anger följande i propositionen: möjlighet att utöva sin finansmakt har ökat bl.a. genom att enskilda materielobjekt underställts prövning och att antalet anslag har ökat. Vidare har handlingsfriheten inom materielförsörjningen ökat genom minskade inteckningar i kommande års planering. Användningen av stegvis utveckling med etappindelning av utveckling och anskaffning har även ökat. Spårbarheten mellan krav på operativ förmåga i olika avseenden och materiel har utvecklats . En viss ökning av andelen anskaffningar som omfattar internationellt samarbete har skett.195 Försvarsdepartementet anger i sin skrivelse till att regeringen har för avsikt att förbättra redovisningen av materielförsörjningen till ytterligare, bland annat genom att ge investeringsplanen en mer central roll 190Följande avsnitt baseras i stor utsträckning på en skriftlig redogörelse från till , Försvarsdepartementet (2010) Underlag för FÖ svar på RiR uppföljning . 2005/06:1 utgiftsområde 6 s. 13. 2004/05:FöU4, rskr. 2004/05:143. 2006/07:1 utgiftsområde 6 s. 14 - 15. 2008/09:140 s. 84 ff. 2008/09:140 s. 85. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten samt utveckla en metod för uppföljning av större projekt, i syfte att få en förbättrad kostnadskontroll.196 Med hänsyn till dessa åtgärder anser man det inte vara aktuellt att återinföra den tidigare redovisningen i objektsramar. 5.2.3Regeringens redovisning av de fyra materielprojekten