urf · GYA5URF1 · 2011-01-01 00:00:00 — Riksdagstryckeriet, , 2010 Riksdagsdirektören uppdrog åt dåvarande kanslichefen att som utredare göra en översyn av vissa internationella frågor som underlag för fortsatta diskussioner och beslut på politisk nivå, varvid utgångspunkterna skulle vara utrikespolitiska och internationella roll samt behovet av politisk koordinering och stöd till de politiska processerna. Till utredningen, internationella verksamhet (RivUt), knöts två sekreterare, seniora rådgivarna , ledningssekretariatet, och (), internationella kansli. Den internationella verksamheten har, bl.a. utifrån tidigare genomförda utredningar, genomlysts mot bakgrund av omvärldsutvecklingen och erfarenheterna från . I uppdraget har ingått att fokusera på förhållanden av betydelse för utskotten och för de internationella delegationerna liksom att överväga hur de administrativa resurserna kan användas och eventuellt omfördelas för att på bästa sätt stödja de politiska processerna inom det internationella området. Utredningen har i sitt arbete fått vägledning av en politisk styrgrupp bestående av en riksdagsledamot från varje parti, nämligen (M), ordförande, (S), (C), (FP), (KD), (MP) och (V). Riksdagsdirektören, utredaren och de båda sekreterarna har deltagit i den politiska styrgruppens möten. Utredningen har i sitt arbete också haft tillgång till en expertgrupp bestående av riksdagsdirektören , ordförande, kanslichefen , kanslichefen , t.f. kanslichefen , t.f. kanslichefen , planeringschefen samt sekretariatschefen . Utredaren och sekreterarna har deltagit även i expertgruppens möten. Härmed överlämnas utredarens rapport. Ökat internationellt engagemang (avsnitt 2.1) internationella verksamhet är omfattande. De nationella och internationella perspektiven integreras alltmer. Globaliseringen och dess effekter påverkar utvecklingen i vår omvärld och därmed . Globaliseringen har även inneburit att EU-arbetet har intensifierats i frågor av gemensam vikt för EU:s medlemsstater. Den ökade globaliseringen leder också till att internationella engagemang påverkas av såväl händelser som inträffar i vår omvärld som av egna nationella politiska överväganden. Delegationerna till de interparlamentariska församlingarna (avsnitt 2.2) företräds på den internationella arenan av ledamöter som ingår i delegationer till parlamentariska församlingar och konferenser. deltar med delegationer i sju parlamentariska församlingar och två konferenser. Delegationerna till tre av dessa församlingar väljs av medan övriga fyra utses av riksdagsstyrelsen, i samtliga fall efter nominering av partigrupperna. Utskottens internationella verksamhet (avsnitt 2.3) Den ökade internationaliseringen och även europeiseringen av nationella frågor har lett till att utskotten, i större eller mindre omfattning, blivit involverade i internationella verksamhet. En annan aspekt på utskottens internationella kontakter är att utskotten nära följer EU-arbetet inom sina respektive områden, både vad gäller EU- kommissionens och Europeiska rådets arbete, men även när det gäller . Utskotten deltar också i olika omfattning i EU-möten inom sina respektive områden. Utskotten deltar även på annat sätt i den internationella verksamheten inom sina specifika sakområden. Andra former av internationellt samarbete (avsnitt 2.4) Olika former av internationellt samarbete förkommer, bl.a. på talmansnivå. Talmansresorna, i många fall med riksdagsledamöter i delegationen, utgör en viktig del av internationella besöksutbyte. Talmannen tar också emot ett stort antal högnivåbesök. Internationaliseringen ställer också ökade krav på ledamöterna att vara internationellt orienterade. Det internationella intresset hos svenska ledamöter tar sig bl.a. uttryck i engagemang i särskilda uppdrag i de olika parlamenta- SAMMANFATTNING 2010/11:URF1 riska församlingarna och i deltagande i olika internationella och regionala konferenser och seminarier till vilka inbjuds. Ledamöter ingår ibland även i regeringsdelegationer, t.ex. . ledamöter deltar också allt oftare i de internationella valobservationsmissioner som bedrivs i regi av de parlamentariska församlingarna. deltar också aktivt i det parlamentariska demokrati- och utvecklingssamarbetet och annat regionalt samarbete, t.ex. i NB8-kretsen. Koordinering av verksamheten och organisatorisk struktur (avsnitt 2.5) För koordinering av den internationella verksamheten utarbetas i vissa fall strategier, t.ex. för talmännens internationella verksamhet. Även andra strategier har tagits fram i syfte att förbättra förutsebarheten samt fokusering kring aktuella frågor i . Ytterligare exempel rör förslag till strategi för demokrati- och utvecklingssamarbete och ett utkast till strategi avseende dialog med den muslimska världen. Enligt riksdagsordningen är det riksdagsstyrelsen som beslutar i ärenden av större vikt rörande internationella kontakter. Det åligger därefter riksdagsförvaltningen att bistå och handlägga ärenden rörande internationella kontaktverksamhet. återupptogs traditionen från tidigare mandatperiod med delegationspresidiemöten under talmannens och utrikesutskottspresidiets ledning. Kort historik över utvecklingen av interparlamentariska arbete (avsnitt 3.1) Samarbetet mellan parlamenten i olika länder, särskilt inom , har en lång historisk tradition. Det slut gav nya förutsättningar för svensk utrikespolitik och även för internationella verksamhet. kontakter med parlamenten i de baltiska republikerna och länder i Öst- och gick in i ett intensivt skede. Det blev till slut i praktiken omöjligt att bibehålla de internationella uppgifterna som en integrerad del av utrikesutskottets kansli. Därför inrättades 1991 internationella sekretariat, sedermera internationella kansli, som en egen organisatorisk enhet. Utredningar rörande internationella verksamhet (avsnitt 3.2) Riksdagsstyrelsen uppdrog 2001 åt riksdagsdirektören att utreda de internationella delegationernas verksamhet i olika avseenden. En arbetsgrupp tillkallades för att utreda och lämna förslag i frågan. avlämnade den sin utredningsrapport (2002/03:DelUt). Riksdagsstyrelsen ställde sig bakom rapporten och genomförde successivt flera av de konkreta förslagen i rapporten. 2010/11:URF1 SAMMANFATTNING En slutsats som arbetsgruppen drog var att de interparlamentariska delegationerna är av stor betydelse, dels genom att de för in svenska ståndpunkter i det internationella arbetet, dels genom att de fungerar som känselspröt för genom att internationella impulser återförs till det nationella beslutsfattandet. En annan slutsats som arbetsgruppen drog var att det internationella engagemanget bör integreras starkare i övriga verksamhet. Riksdagsstyrelsen gav i uppdrag att fortsätta arbetet med beredningen av frågor som rör utvecklingen av arbetsformer m.m. överlämnades huvudbetänkandet i en ny tid. pekade i detta bl.a. på att viktiga erfarenheter kan vinnas genom att interparlamentariska samarbete tillgodogörs i dess helhet. Många av de grundläggande principer och värderingar som berörts i de två nämnda utredningarna är fortfarande giltiga. Processer som satts i gång tar tid att genomföra. bedöms vissa av de tillkortakommanden som identifierades fortfarande vara aktuella. Utredningen återkommer till dessa frågor i följande avsnitt. Utvecklingen rörande de parlamentariska församlingarna och deras motsvarigheter på regeringssidan (avsnitt 4.3) Förändringar i samarbetsstrukturer har ställt och dess parlamentariska församling inför nya utmaningar. och fördjupade integration har av församlingen setts som en fråga som direkt påverkar egen framtid och dess roll i det europeiska samarbetet. Interparlamentariska unionen (IPU) har fortsatt i sina strävanden att närma sig FN och därmed öka sina möjligheter att stärka den parlamentariska dimensionen i FN:s arbete. Ämnesområdena har breddats och anpassats till ämneskategorier som ansluter till FN:s huvudfrågor. () arbetsformer och samarbetsområden har varit föremål för diskussion och utvärderingar. Bakgrunden har ofta varit förändringar i omvärlden. Europeiska unionens utvidgning har påverkat samarbetet med länderna kring och i norra . Frågor som står på dagordningen är globalisering, öppning för revision av , EU-strategi, nordiskt försvarssamarbete och gränshinder. har () parlamentariska församling infört nya verksamhetsformer genom att tillsätta tillfälliga arbetsgrupper. Församlingens president kan även utse särskilda representanter för att samla information, främja dialog och sedan rapportera om vissa frågor. EU:s ökade roll på det försvars- och säkerhetspolitiska området och antagandet av Lissabonfördraget har föranlett VEU:s fördragsslutande stater att, i en deklaration, meddela att traktaten ska upphävas. VEU kommer således att upphöra och därmed även Europeiska försvars- och säkerhetsförsamlingen (f.d. ), vilket sker per . SAMMANFATTNING 2010/11:URF1 Natos parlamentariska församling har stärkt sitt arbete med att fördjupa kontakterna med såväl som södra och . Den parlamentariska församlingen för (EMPA) utgör den parlamentariska dimensionen av regeringarnas för . Församlingens och utskottens arbete präglas av situationen i . Det kan konstateras att inga stora förändringar har skett vad gäller representation i de interparlamentariska församlingarna. De olika församlingarna har dock successivt förändrats, vad gäller medlemskap och prioriteringar av verksamheten, i takt med den politiska utvecklingen på olika områden. En utvecklingstendens i flera av församlingarna är förekomsten av och den ökade betydelsen av partigrupperna. De partipolitiska grupperna är mycket starka i och i och parlamentariska församlingar. Utvecklingen går i samma riktning inom EMPA där i vart fall den socialdemokratiska gruppen försöker ha regelbundna möten. Vissa nationella och regionala utvecklingstendenser (avsnitt 4.4) Endast i plenum och riksdagsstyrelsen har rätt att fatta för bindande beslut. Enligt ett traditionellt svenskt synsätt representerar enskilda ledamöter som deltar i interparlamentariskt samarbete sina delegationer, sina partier eller sig själva. Det är regeringen som bedriver utrikespolitik. finns det exempel på att tenderar att själv ta initiativ på det utrikespolitiska området som ger delegationerna och enskilda ledamöter en plattform för att agera i namn. Det gäller t.ex. dialogen med den muslimska världen i EU:s grannskapsområde och det östliga partnerskapet. Inom vissa områden med starkt internationellt samarbete, det kan gälla t.ex. handelsfrågor och utvecklings- och biståndsfrågor, finns tendenser till en stärkt parlamentarisk dimension. Exempel på parlamentariska nätverk finns på () och verksamhetsområden. Observationer och överväganden (kapitel 5) I viss mening har parlamentens betydelse i världspolitiken ökat. Emellertid kan man även finna mottrender med innebörden att de nationella parlamenten och deras inbördes samarbetsorgan fått se sitt inflytande avta. Ett tecken på detta kan vara att olika intresseorganisationer i minskande utsträckning väljer att driva frågor visavi de nationella parlamenten och att de i stället väljer att arbeta via sina egna internationella nätverk och genom dessa driva sina frågor vid exempelvis FN:s världskonferenser. interparlamentariska engagemang är, enligt utredningens mening, av stor betydelse, dels genom att det för in svenska synpunkter i de ofta 2010/11:URF1 SAMMANFATTNING diffusa processer som i slutändan inte sällan leder till bindande åtaganden för , dels genom att det utgör känselspröt på den internationella arenan och därigenom kan återföra internationella impulser till det nationella beslutsfattandet. Den nuvarande utredningen är av meningen att de av DelUt redovisade punkterna om grundläggande synsätt och ambitioner är aktuella. Enligt utredningen finns det därför anledning att ägna ökad uppmärksamhet åt och dess organs möjlighet att föra ut synpunkter och skapa opinion för svenska synsätt i internationella sammanhang. I det grundläggande synsättet bör, enligt utredningen, också framhållas att internationella verksamhet ytterst syftar till att ge uttryck för politiska viljeinriktningar och prioriteringar (politikens primat). Utredningen diskuterar ingående frågan om mandat och instruktioner för de ledamöter som i olika roller uppträder i internationella sammanhang. har vid skilda tillfällen gjort uttalanden om vilket mandat enskilda ledamöter, delegationer och utskott har när det gäller att agera internationellt. Dessa pekar alla i samma riktning. Utredningen ser inget skäl att föreslå en ändring av den rådande ordningen, men gör i sammanhanget vissa observationer och kommentarer utifrån vad som får anses vara rådande praxis. Enligt utredningens uppfattning bör gälla att ledamöter som ingår i regeringsdelegationer har att följa de mandat som delegationen har och de instruktioner som regeringen utfärdar. Genom att upprätta strategier för utskotten kan den internationella verksamheten, enligt utredningens uppfattning, på ett mer systematiskt sätt än vad som görs inkluderas i utskottens löpande arbete. Enligt utredningens uppfattning är det önskvärt att alla utskott och delegationer utarbetar strategier för sin respektive internationella verksamhet. Genom att koppla ekonomiska resurser till politiska viljeyttringar kan en viss styrning av den internationella verksamheten också uppnås. En ekonomisk styrning görs till viss del även om kopplingen till politiska prioriteringar inte alltid är helt uppenbar. Utredningen menar att det är viktigt att fortsätta verka för att politiska viljeinriktningar kopplas till ekonomiska styrmedel. Utredningen menar att det utifrån de resurser som tilldelas inom respektive delegation bör föras en diskussion om hur de tilldelade medlen bäst bör utnyttjas och vilka frågor delegationen önskar fokusera på och varför. Utöver ekonomiska prioriteringar inom varje delegation kan även andra prioriteringar göras. Utredningen menar att delegationerna, i de fall där det är uppenbart att flera parlamentariska församlingar handlägger samma sakfråga eller geografiskt område, borde överväga möjligheten till ett utökat samarbete. Talmannen och utrikesutskottets presidium har återupptagit en tidigare tradition med kvartalsvisa möten, s.k. delegationspresidiemöten. Utredningen bedömer att denna verksamt bidrar till en ökad samordning mellan delegationer men att den också leder till synergieffekter för den internationel- SAMMANFATTNING 2010/11:URF1 la verksamheten i stort. Utredningen menar, mot bakgrund av vunna erfarenheter, att verksamheten med delegationspresidiemöten bör bestå som ett forum av utblickande men med icke-operativ karaktär. Utredningen menar att det är motiverat att samtliga partier får vara representerade vid delegationspresidiemötena. Förutom från respektive utskott får utskottskanslicheferna politisk vägledning från sina presidier. Motsvarande gäller för delegationerna. För RIK är läget speciellt genom att man i praktiken har flera olika chefer. Detta försvårar en sammanhållen politisk styrning av verksamheten. Utredningen föreslår därför inrättande av ett politiskt råd för internationella frågor. Syftet med detta råd är att åstadkomma en robustare politisk styrning, men också att ge ett stöd för RIK:s internationella verksamhet. internationella verksamhet är mindre väl känd i offentligheten. Ett sätt att åtgärda detta vore att, på motsvarande sätt som sker vid socialförsäkringsutskottet, inbjuda till en årlig pressträff, förslagsvis med delegationspresidiekretsen. Eftersom den internationella verksamheten inte utgör en direkt uppgift för utskotten enligt riksdagsordningen, menar utredningen att man vid nästa revision av riksdagsordningen bör överväga att göra ett tillägg till riksdagsordningen med innebörd att utskotten åläggs en skyldighet att följa den internationella utvecklingen inom sina respektive beredningsområden. Det som är viktigt i församlingarnas arbete på den internationella arenan bör, enligt utredningen, få en återkoppling till kärnverksamhet i utskotten. Återkopplingen bör inte enbart ses i perspektivet av kopplingen mellan de parlamentariska delegationerna och utskotten. De enskilda ledamöter som på ad hoc-basis deltar i internationella konferenser, resor och besök återrapporterar i varierande omfattning sina erfarenheter inom utskotten. Utredningen anser att det är viktigt att även denna form av återkoppling utnyttjas mera systematiskt än vad som torde ske . När det gäller den årliga rapporteringen till riksdagsstyrelsen från berörda delegationer, föreslår utredningen att den som avlämnar rapporten till riksdagsstyrelsen också får ett uttalat ansvar för att delge rapporter till närmast berörda utskott, för att dessa ska garanteras att få kännedom om rapportens existens och innehåll. Utredningen menar att det finns anledning att låta utarbeta riktlinjer för hur rapporteringen från den interparlamentariska verksamheten bör vara utformad. Sådana riktlinjer bör lämpligen kunna ingå i en lathund för det internationella arbetet. Enligt utredningens mening bör möjligheterna att i ökad grad använda sig av kammaren beaktas, när delegationerna överväger hur man bäst ska skapa en effektiv återkoppling från den internationella verksamheten till kärnverksamhet. Utredningen tar upp behovet av analys- och verksamhetsstöd på det internationella området. Utredningen menar att modellen med ett ökat samarbete med oberoende forskningsinstitut såsom vissa tankesmedjor bör studeras 2010/11:URF1 SAMMANFATTNING Vidare föreslår utredningen att riksdagsförvaltningen undersöker möjligheterna att inrätta en medelsreserv för sådana oväntade händelser som är värda engagemang. När det gäller samordningen av de internationella arbetsuppgifterna på tjänstemannaområdet har utredningen gjort en rad observationer och lagt fram några konkreta förslag. Enligt utredningens mening finns det goda skäl att låta utarbeta en lathund för de internationella aktiviteterna, främst vad gäller utskottens medverkan. Enligt utredningens mening bör RIK hålla samman arbetet med att utarbeta en sådan lathund. RIK:s erfarenheter från liknande verksamheter bör kunna utnyttjas i detta arbete. En näraliggande fråga är hur kontakterna mellan utskotten och RIK är organiserade och vilka möjligheter som finns att främja kontakterna för att det internationella arbetet ska kunna bedrivas så smidigt som möjligt. Enligt utredningens mening bör varje utskott och utse en kontaktperson för internationella frågor. På motsvarande sätt bör RIK ha en särskild kontaktperson gentemot utskotten och . Utredningen menar vidare att man bör stärka utredningskapaciteten för viktiga internationella frågor inledningsvis demokrati och mänskliga rättigheter, säkerhetspolitik samt miljöfrågor i närmast berörda utskott. Kapacitetsökningen bör motsvara sammanlagt en heltidstjänst. och riksdagsförvaltningen har under en följd av år engagerat sig i att stödja den parlamentariska och demokratiska utvecklingen i ett antal länder runt om i världen. Enligt utredningens mening bör det politiska inflytandet i den internationella demokratifrämjande verksamheten stärkas. Detta kan ske genom att det föreslagna för internationella frågor får en styrande roll. Utredningens bakgrund och genomförande................................................ Huvuddragen i internationella verksamhet............................... 2.1 Ökat internationellt engagemang........................................................ 2.2 Delegationerna till de interparlamentariska församlingarna............... 2.2.1 ().................... 2.2.2 () .................................................................. 2.2.3 (Organisationen för säkerhet och samarbete i ) parlamentariska församling (/PA)......................... 2.2.4 Interparlamentariska unionen (IPU) .......................................... 2.2.5 Europeiska försvars- och säkerhetsförsamlingen ...................... 2.2.6 Natos parlamentariska församling............................................. 2.2.7 Den parlamentariska församlingen för Europa- (EMPA)......................................................... 2.2.8 Den parlamentariska (BSPC)................... 2.2.9 Den arktiska parlamentarikerkonferensen ................................. 2.3 Utskottens internationella verksamhet ............................................... 2.3.1 Ett urval av utskotten................................................................. 2.4 Andra former av internationellt samarbete......................................... 2.4.2 Ledamöters deltagande i internationellt samarbete ................... 2.4.4 Deltagande i valobservationsmissioner ..................................... 2.4.5 Demokrati- och utvecklingssamarbetet ..................................... 2.4.6 Nätverk och annat samarbete..................................................... 2.4.6.1 NB8-möten på olika nivåer.............................................. 2.5 Koordinering av verksamheten och organisatorisk struktur ............... 2.5.2 Organisatorisk struktur.............................................................. 2.5.2.5 internationella kansli (RIK)........................... 3 Huvuddragen i tidigare utredningar och deras genomslag .......................... 3.1 Kort historik över utvecklingen av 3.2 Utredningar rörande internationella verksamhet 3.2.1 Utredning om de internationella delegationernas verksamhet (2002/03:DelUt) ....................................................... 3.2.2 i en ny tid, huvudbetänkande av 2002 års riksdagskommitté (framst. 2005/06:RS3).................................... 4 Tendenser i omvärldsutvecklingen ur ett riksdagsperspektiv ..................... Utvecklingen inom de parlamentariska församlingarna och deras motsvarigheter på regeringssidan............................................. Vissa nationella och regionala utvecklingstendenser......................... 4.4.1 Utrikespolitiska frågor i ett nationellt perspektiv...................... 4.4.1.1 utrikespolitiska roll....................................... 4.4.1.2 Dialogen med den muslimska världen ............................. 4.4.1.3 Det östliga partnerskapet ................................................. 4.4.2 Parlamentariskt samarbete i EU-kretsen ............................. 4.4.3 Vissa internationella nätverk och nätverksliknande 4.4.3.1 Internationella nätverk ..................................................... 5 Observationer och överväganden ............................................................... Grundläggande synsätt och ambitioner.............................................. Mandat och instruktioner................................................................... Budget och prioriteringar................................................................... Återkopplingen till utskotten ............................................................. 5.10 Rapporteringen från de interparlamentariska delegationerna .......... 5.11 Tendenser i omvärlden analys- och verksamhetsstöd................... 5.12 Samordning av de internationella arbetsuppgifterna på 5.13 internationella demokratifrämjande verksamhet .......... Översyn av arbete med vissa internationella frågor..................... Utredningens bakgrund och genomförande har olika aspekter på internationella engagemang utretts bl.a. i Rapport om internationella delegationer (utredningsrapport /03:DelUt) och i i en ny tid, Huvudbetänkande av riksdagskommitté (framst. 2005/06:RS3). I den senare utredningen framhålls det angelägna i att och dess organisation återkommande låter genomlysa den internationella verksamheten och se över vilka prioriteringar som görs. Erfarenheter har vunnits av de reformer som genomfördes till följd av nämnda utredningar, som förändringarna på det internationella området varit fortsatt snabba. Detta har sammantaget bedömts vara skäl nog för att göra en översyn som underlag för fortsatta diskussioner och beslut på politisk nivå när det gäller arbete med de internationella frågorna.