rir · GZB521 · 2011-05-31 09:00:05 — Ett kvarvarande problem var dock att det utifrån lärosätenas redovisning inte var möjligt att fastställa om externt finansierade projekt i realiteten uppnådde full kostnadstäckning eller om de samfinansierades av medel ur basanslaget.35 uttalade i och med den forskningspolitiska propositionen 2008 att basanslag får användas för samfinansiering. skärptes dock kraven på att statliga myndigheter som finansierar forskning i högskolan ska bidra med en proportionell andel av de indirekta kostnaderna hos lärosätet för projekt som de beviljar medel till. I propositionen konstaterades det vidare att detta bör gälla även stiftelser och andra juridiska personer som tillkommit med statliga medel som grund. Det framgick även att intentionen var att icke-statliga finansiärer borde uppmuntras att bidra med en rimlig andel av de indirekta kostnaderna.36 2.2.3Från öronmärkning till frihet i statlig styrning har lärosätena gått från reglerade anslag med specifika användningsområden till frihet att fördela anslagsmedlen mellan olika användningsområden. Detta har dels varit en följd av förändrad styrning av högskolan, dels förändrad statlig styrning mer generellt. Det innebär att lärosätena under har fått ett ökat handlingsutrymme och ett större ansvar. Från att beslutade om inriktningen på forskning i form av utrustning, lokaler och inrättande av tjänster, är det lärosätenas ansvar att besluta om hur basanslaget ska 34SOU 2000:82, Högskolans styrning, s. 144. 2000/01:3. Det bör dock noteras att detta inte omnämndes i betänkandet. tillsattes en arbetsgrupp på initiativ av () med uppgift att studera de faktiska kostnaderna för forskning och utbildning. att avsaknaden av en enhetlig och transparent redovisning för forskningsfinansiering innebar att finansiärer varken kunde bedöma rimligheten i de indirekta kostnaderna eller jämföra dem mellan lärosätena. Resultatet av arbetsgruppens utredning blev ett påslag på sammanlagt med förhoppning om att den då kommande forskningspropositionen skulle ta sig an frågan. Detta blev dock inte fallet. 2008/09:50, s. 6365. Se även exempelvis regleringsbrev för . Inga övergripande studier om omfattningen av samfinansieringen finns för svenska förhållanden. Enligt en dansk studie var en tredjedel av de direkta anslagen till danska universitet uppbundna för samfinansiering enligt Akademikernes Sekretariat (2009), Bindinger på universiteternes basismidler til forskning. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning fördelas på olika användningsområden.37 Lärosätena fick i enlighet med den forskningspolitiska propositionen 2008 full frihet att omfördela anslag mellan olika forskningsområden genom att indelningen av basanslaget i anslagsposter för olika vetenskapsområden avskaffades.38 I linje med moderniseringen av den statliga budgetstyrningen har prestationsstyrning införts när det gäller basanslaget. Till skillnad från grundutbildningen har tilldelningen av basanslag för forskning och forskarutbildning tidigare inte byggt på några prestationsmått. Men ingår i styrningen att framgångsrika lärosäten ska belönas med extra basanslag. Tilldelningen sker utifrån mått på vetenskaplig produktion och citeringar samt lärosätets förmåga att attrahera externa medel. Därtill fördelas en del av basanslaget via ansökningsförfarande till så kallade strategiska forskningsområden. På detta sätt belönas lärosäten som anses ha särskilt framstående forskning inom biovetenskap, diabetes, vårdforskning, nanoteknik, klimat- och energiforskning med extra resurser under perioden 20102012.39 Sammantaget har styrningen därmed gått från öronmärkning av anslag till att lärosätena styr fördelningen av basanslaget på olika områden inom lärosätet. har tilldelningen av basanslag till lärosätena reformerats genom prestationsstyrning och riktade satsningar. 2.3Regeringens uppföljning av basanslaget Regeringen har flera möjligheter att följa upp användningen av basanslaget. Det kan ske via återrapporteringskrav i regleringsbrev eller genom särskilda regeringsuppdrag till utredare eller till nationella myndigheter såsom , eller . Därtill ingår det i dessa myndigheters generella uppdrag att svara för statistik och uppföljning av verksamheterna inom högskolan. 37Om den successiva övergången till ökad frihet att styra användningen av basanslaget se prop. 1978/79:119, s. 19 och 22; prop. 1988/89:65, Om formerna för högskolepolitiken, s. 15; prop. 1991/92:44, Om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildning av ; prop. 1992/93:170; prop. 1992/93:37, Om ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m.; prop. 2008/09:50. Se även (2003), Fakulteternas utveckling ; (2006:3R),s. 40; (2005), Lokalkostnader vid universitet och högskolor; SOU 2000:82, Högskolans styrning, s. 138 och 147. 2008/09:134, Forskarutbildning med profilering och kvalitet, s. 50. 2008/09:50, s. 73113. fick i uppdrag att i en process med vetenskapliga bedömare bereda regeringens kommande budgetförslag i budgetpropositionen . Tilldelning via basanslaget gjordes efter ett ansökningsförfarande. Regeringen har beslutat att en utvärdering ska ske, och efter utvärderingen kan medel omfördelas mellan forskningsutförare. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Regeringen har valt att i huvudsak följa upp användningen av forskningsmedlen på en övergripande nivå. Företrädare för menar att en uppföljning av basanslaget för sig inte ansetts angelägen, eftersom regeringens styrning är riktad mot verksamheten som helhet, oavsett finansieringskälla.40 I linje med detta redovisar lärosätena kostnader och intäkter uppdelade på de två områdena grundutbildning respektive forskning och forskarutbildning. Basfinansieringen har därmed inte i sig varit i fokus för regeringens uppföljning. Den har dock berörts i samband med frågor om forskarutbildningens dimensionering och full kostnadstäckning av externt finansierad forskning. Regeringen har också följt upp vissa delar av lärosätenas användning av forskningsmedel. innehöll regleringsbreven examinationsmål för forskarutbildningen med krav på återrapportering Dessa mål togs bort regleringsbrev. Målen avsåg forskarutbildningen i dess helhet, oavsett om den finansierats av basanslag eller bidrag. I regleringsbrevet begärdes en samlad återrapportering av de forskarstuderandes studieförsörjning, inklusive en uppdelning på olika slag av finansiering och hur stor andel av basanslaget som används för doktoranders försörjning. ingår i regleringsbreven krav på att redovisa beslutad samfinansiering av externfinansierade forskningsprojekt. Vidare tillkom 2010 återrapporteringskrav som avser förbrukning av medel till strategiska forskningsområden. Basanslaget ska användas till forskning och forskarutbildning och utgör statens basfinansiering av forskningen vid universitet och högskolor. Det övergripande syftet för basfinansieringen är att skapa förutsättningar för forskningens frihet och bidra till långsiktighet och lärosätenas integritet. I forskningspolitiska propositioner har flera mer preciserade användningsområden för basanslaget pekats ut utan inbördes prioriteringar. har forskningspolitiken lagt allt större vikt vid att medel för högskolans forskning ska sökas i konkurrens. Även om betoningen på sektorsforskning och dess förväntade förmåga att lösa och analysera samhällsproblem har bytts mot en ökad betoning på grundforskning och prioriteringar på basis av inomvetenskapliga bedömningar har det inte lett till att kraven på samhällsrelevans och samhällsnytta har övergetts. I stället har nya stödformer för riktade satsningar införts. Sammantaget har det lett till 40 Intervju med företrädare för . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning en utveckling mot fler riktade satsningar och en ökad konkurrensutsättning i tilldelningen av forskningsmedel. Granskningen visar att det finns risk för målkonflikter då de intentioner som ligger bakom basanslaget och de särskilda områden för basanslaget som angetts av statsmakterna möter de övergripande målen om obunden forskning, samhällsrelevans och en ökad konkurrensutsättning. En mer omfattande extern forskningsfinansiering där lärosätena inte alltid fått full kostnadstäckning har inneburit att en del av basfinansieringen behövt användas för samfinansiering. och högskolor bedrivs forskning inom ramen för basanslaget och som bidragsfinansierad forskning, uppdragsforskning och utvecklingsarbete. En konsekvens av forskningspolitikens utveckling är att systemet för finansiering av högskolans forskning har blivit alltmer sammansatt och att större krav ställs på lärosätenas ledning. Regeringens styrning genom basfinansieringen har förändrats från öronmärkning till stor frihet för lärosätena att använda och fördela medel till olika användningsområden inom lärosätet. Därtill tilldelas nu en del av basanslaget utifrån prestationsmått, i form av resultatindikatorer och ansökningar om anslag för strategiska forskningsområden. fått ett stort handlingsutrymme liksom ett stort ansvar för att leda och styra verksamheten effektivt och mot de mål statsmakterna har satt upp. Regeringen har valt att i huvudsak följa upp användningen av forskningsmedlen på en övergripande nivå. Få återrapporteringskrav är kopplade till basanslagets användning mer specifikt. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 3Basanslagets betydelse för forskningens finansiering I detta kapitel beskrivs hur finansieringen av forskningen i den svenska högskolan har utvecklats och hur basanslaget för forskning och forskarutbildning har fördelats mellan olika grupper av lärosäten. I kapitlet studeras också lärosätenas arbete med prioriteringar, kraftsamling och intern omfördelning. Avslutningsvis undersöks huruvida lärosätena kan redovisa användningen av basanslaget uttryckt i kostnadsslag. Kapitlet bygger på statistik, budgetpropositionerna för åren 20092011, lärosätenas forskningsstrategier samt på enkät och fallstudie. 3.1Knappt hälften av forskningen finansieras med basanslag Medel för högskolans forskning och forskarutbildning tillförs dels i form av basanslag, dels genom att externa finansiärer betalar ut medel för beviljade projekt.41 Sammanlagt uppgick de tillförda medlen i form av basanslag 2009 till . Storleken på basanslaget framgår om de intäkter av anslag som redovisas i lärosätenas årsredovisningar kombineras med de bidrag som har betalats ut via Kammarkollegiet. De senare är medel som regeringen 41Forskningsmedlen består dels av anslag direkt över statsbudgeten, dels av externa medel i form av bidrag, avgifter för uppdragsforskning samt andra avgiftsintäkter för forskning. Med externa finansiärer avses här såväl statliga och andra offentliga finansiärer som privata finansiärer. De direkta statliga anslagen för forskning över statens budget kallades tidigare fakultetsanslag. Till basfinansieringen räknas, utöver ramanslag för forskning och forskarutbildning, även övriga anslag till forskning och forskarutbildning vilka är: forskning och konstnärligt utvecklingsarbete vid vissa högskolor, ersättning för klinisk forskning, övriga anslag, liksom medel utbetalade Forskningsbidrag är externa medel som forskare sökt i konkurrens och som inte ställer krav på motprestation. Uppdragsforskning utförs på uppdrag av en extern finansiär och finansieras med en avgift. Uppdragsforskning kan exempelvis utgöras av tekniskt utvecklingsarbete och utredningar. Avgiftsintäkter för forskning kan bestå av intäkter från konferenser. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning presenterat fördelningen av efter det att tagit beslut enligt budgetpropositionen.42 När det gäller tillförda externa medel kan man inte av årsredovisningarna utläsa hur stora belopp som tillförts genom inbetalningar av medel från finansiärerna. Eftersom lärosätena använder den redovisningsmodell som gäller för statliga myndigheter avser de redovisade intäkterna från externa finansiärer de medel som förbrukats , inte de som har inbetalats. De redovisade intäkterna av bidrag påverkas dels av i vilken takt äldre bidrag omsatts i forskning, dels av i vilken mån inbetalade medel omsatts i forskning. Även om de inte avser samma sak så belyses i den officiella statistiken finansiering av högskolans forskning utifrån de två slagen av intäkter, det vill säga att inbetalade anslag summeras med förbrukade externa medel. (Se bilaga 3.) För att försöka precisera jämförelsen mellan andelen externa medel och andelen basanslag har valt ett annat tillvägagångssätt, nämligen att skatta de tillförda externa medlen för forskning.43 Med detta tillvägagångssätt uppgick den externa finansieringen av forskning och forskarutbildning till 2009 (intäkterna 2009 var ). Figur 3.1 visar hur forskningsfinansieringen utvecklats . De tillförda medlen för forskning och forskarutbildning ökade totalt i fasta priser . 42Högskoleverket (2010), s. 7980; (2007), Universitet & högskolor. , s. 69. Den forskningsfinansiering som Kammarkollegiet fördelar efter beslut av regeringen har generellt sett varit blygsam, med undantag , 2006 respektive 2009. var medlen till stor del avsedda för att finansiera pensionsavgifter för kombinationsläkare vid lärosäten med läkarutbildning. Av de som fördelades via Kammarkollegiet 2009 utgjorde 750 miljoner de extra resurser till basanslaget som regeringen beslutade om efter det att fattat beslut om anslagen enligt budgetspropositionen. 43Källa för beräkningen är NU-databas. Till beloppet av förbrukade forskningsbidrag (intäkter av bidrag) har i skattning årets förändring i oförbrukade bidrag adderats och årets förändring i upplupna intäkter subtraherats. Externa forskningsmedel som mottagits men inte förbrukats omförs i redovisningen till balansposten Oförbrukade bidrag i avvaktan på att intäktsföras under kommande redovisningsperioder när de börjar förbrukas. Upplupna intäkter är kostnader som uppstått i ett beviljat forskningsprojekt innan medlen har betalats in till lärosätet. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Tillförda medel för forskning och forskarutbildning vid svenska lärosäten 20002009, i miljarder kronor och pris Källa: , NU-databasen. Anmärkning: Tillförda medel har skattats genom att till de årliga intäkterna av bidrag lägga till förändringen i oförbrukade bidrag och i upplupna intäkter. Till basfinansieringen räknas, utöver ramanslag för forskning och forskarutbildning, även övriga anslag till forskning och forskarutbildning vilka är: forskning och konstnärligt utvecklingsarbete vid vissa högskolor, ersättning för klinisk forskning, övriga anslag, liksom medel utbetalade via Kammarkollegiet. Finansiella intäkter är inkluderade i den totala summan tillförda medel och utgjorde Utvecklingen innebär att basfinansieringens andel av högskolans forskningsfinansiering har minskat något. var andelen , jämfört 2000. basfinansieringen knappt 60 procent.44 Utvecklingen mot en minskad andel basfinansiering är allmän inom hela OECD-området. I jämförelse med , , och är den svenska basfinansieringen av högskolans forskning låg.45 Den minskande andelen basfinansiering uppmärksammades som ett problem i den forskningspolitiska propositionen 2008.46 Av den föreslagna resursförstärkningen med av statliga medel till forskning i 44Vetenskapsrådet 2003, Fakulteternas utveckling , s. 2. uppgick basfinansieringen till , och stod basfinansieringen för knappt hälften av forskningsfinansieringen. I beräkningar har korrigeringar gjorts för felrapporteringar och förändringar i definitioner och insamlingsmetod . 45Vetenskapsrådet (2007), Finansiering av forskning inom den svenska högskolan 19952006, s. 1920 och 37; (2009), s. 41. I , , och motsvarar basanslagen av lärosätenas forskningsintäkter. I och ligger dock basfinansieringen på samma nivå som eller lägre än i . 2008/90:50, s. 53. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning högskolan perioden 20092012 avsåg regeringen tillföra direkt i form av ökade basanslag. Därtill avsattes ytterligare som stöd till så kallade strategiska forskningsområden.47 Även dessa medel skulle tillföras lärosätena som direkta forskningsanslag och därmed utgöra en förstärkning av basfinansieringen. I ett första steg ökade basanslaget 2009 totalt med 766 miljoner kronor.48 3.2Basanslagets betydelse skiljer sig mellan lärosäten Lärosäten får olika mycket basanslag. Lärosätet med störst basfinansiering 2009 fick inklusive medel via Kammarkollegiet . Vid högskolor utan examenstillstånd på forskarnivå varierade anslaget mellan . Vid de konstnärliga högskolorna var anslaget ytterligare lite lägre, . Basfinansieringens betydelse skiljer sig också beroende på ämnesområde. Generellt utgör basanslaget en viktigare finansieringsform för områden som humaniora, teologi och konstnärlig verksamhet än för teknik och naturvetenskap.49 Av tabell 3.1 framgår att basfinansieringen totalt sett ökade med i fast pris. av tillskottet gick till de nya universiteten och högskolorna, vilket innebar en knapp fördubbling av dessa lärosätens sammanlagda basfinansiering. De mottog den största delen under början av perioden som en följd av utbyggnaden av den svenska högskolan. Trots att basfinansieringen relativt sett ökat mest vid de nya universiteten och högskolorna, gick av basanslaget 2009 till de äldre universiteten.50 47Högskoleverket (2010), s. 7879. 48Högskoleverket (2010), tabell 20, s. 79. 49Vetenskapsrådet (2007), s. 24. 50Högskoleverket, NU-databasen. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Fördelning av basfinansiering, andelar för år och resurstillskott tkr, pris Källa: , NU-databasen. Anmärkning: Alla lärosäten under kategorin nya universitet var inte universitet i början av perioden. ingår i och Försvarshögskolan har tillkommit. För en förteckning av vilka lärosäten som ingår i de olika kategorierna, se bilaga 2. bör noteras att även om de äldre universiteten sammantaget får mer, är basanslaget relativt sett en viktigare källa för forskningsfinansiering för de nya universiteten. Det beror på att de äldre i större utsträckning också får forskningsbidrag som beviljas av externa forskningsfinansiärer. Bland högskolorna finns inte något tydligt mönster.51 Genom att basanslaget nu till viss del ska fördelas i konkurrens sker en viss omfördelning mellan lärosätena. Å ena sidan har tilldelningen av basanslag utifrån resultatindikatorer inneburit att basanslag har omfördelats från äldre universitet till högskolor, om än på marginalen.52 Å andra sidan har införandet av strategiska forskningsområden inneburit att en handfull äldre universitet har fått dela på ett tillskott motsvarande , vilket framgår av tabell 3.2. Ungefär lika mycket har planerats att tillföras 51Vetenskapsrådet (2007), s. 2427 och 37. Basanslaget utgör en mindre andel av forskningsfinansieringen för vissa högskolor som har lyckats väl med att attrahera externa medel, i undantagsfall så lågt som en tredjedel. Vid andra högskolor kan basanslaget stå för upp till två tredjedelar av forskningsverksamheten. 52Mellan 2009 och 2010 omfördelades från äldre universitet och från nya universitet till högskolorna. omfördelades från äldre universitet till nya universitet och högskolor. Totalt fördelades enligt den nya modellen i budgetpropositionen 2009, 1 miljard 2010 och 2011. Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning de utvalda miljöerna 2011 och 2012.53 En fortsatt konkurrensutsättning inom ramen för basanslaget kan leda till en ökad differentiering mellan lärosätena. Fördelning av medel för strategiska forskningsområden , i och procent Källa: Prop. 2009/10:1; Budgetpropositionen , s. 6869; prop. 2010/11:1, Budgetpropositionen , s. 170171. Anmärkning: Medel ska delas ut till övriga lärosäten som ingår som medsökande i ansökan. * = , och . 2009/10:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 16, s. 6869. Beredningen av ansökningarna gjordes genom peer-review-granskning i expertpaneler, huvudsakligen bestående av utländska bedömare. Endast ett nytt universitet () och tre högskolor (, och Försvarshögskolan) fanns med och då som medsökande. Ytterligare gick till 2010 för särskilda infrastruktursatsningar kopplade till strategiska områden, t.ex. biobanker men även till stora forskningsanläggningar såsom synkrotronljusanläggningen och . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 3.3Lärosätenas forskningsinriktningar är opreciserade Den genomgång av lärosätenas forskningsstrategier54 som gjorts inom ramen för granskningen visar att de områden som pekas ut är breda och ofta sammanfaller med dem som pekats ut i de forskningspolitiska propositionerna.55 kan de utvalda profilområdena utgöra hela ämnen, exempelvis Historia och arkeologi. kan de utgöra ännu större och ämnesöverskridande områden, exempelvis Liv, hälsa och miljö. mer specificerade områden förekommer såsom Interreligiösa relationer, Funktionell och komparativ genomik och Lärande inom matematik.56 Detta ligger i linje med vad som konstaterades i Högskolans styrning en utvärdering (SOU 2000:82), där utredarna befarade att lärosätena hade lyft fram en eller ett par för tillfället politiskt gångbara inriktningar snarare än att låta profilerna bottna i den egna verksamheten.57 Det innebär inte nödvändigtvis att forskningens inriktning vid de olika lärosätena i praktiken är likriktad. Att samma profilområden som i de forskningspolitiska propositionerna förekommer är i sig inte förvånande, eftersom lärosätenas forskningsstrategier utgjort underlag till propositionerna. kan konstateras att lärosätenas profilering enligt strategierna inte i någon större omfattning har inneburit att lärosäten valt att profilera sig så att de skiljer sig från varandra. Det framgår av tabell 3.3 att få lärosäten lämnat utförliga beskrivningar av satsningarnas inriktning och mål. De beskriver inte heller hur prioriteringar mellan olika forskargrupper ska genomföras. Som visas i tabell 3.3 har hälften av lärosätena förutom att peka ut strategiska forskningsområden också beskrivit mål och medel för olika satsningar. Fyra av dessa har mer utförliga beskrivningar.58 Övriga lärosäten har lämnat relativt kortfattade 1998/99:94. har regeringen begärt in så kallade forskningsstrategier. I uppdraget ingick att universitet och högskolor, forskningsråd m.fl. skulle lämna redovisningar av sina starka och svaga sidor, bl. a. utifrån genomförda utvärderingar och kvalitetsarbete samt ange behov och önskemål . Dessa s.k. forskningsstrategier ska innehålla analyser av nationella och internationella trender inom forskningen och hur detta eventuellt påverkar lärosätets planering. De ska också redogöra för den ämnesmässiga bredden och beskriva profilering och specialisering inom forskning och forskarutbildning. 2004/05:80, Forskning för ett bättre liv, s. 1, 12 och 6190; prop. 2008/09:50, s. 73113. Vissa inriktningar i forskningsstrategierna återkommer vid nästan alla lärosäten: medicin, hälsa och välfärd, teknik och IT, energi, klimat och hållbar utveckling samt lärande. Dessa inriktningar sammanfaller med de områden som har pekats ut särskilt i de senaste två forskningspropositionerna. I forskningspropositionen 2004 lyfte regeringen fram medicinsk forskning, teknisk forskning och forskning till stöd för hållbar utveckling som särskilt prioriterade områden. Även design- och genusforskning samt utbildningsvetenskaplig forskning omnämndes som strategiska områden. Inom området medicin pekade regeringen särskilt på vikten av forskning rörande hälsa i ett samhällsperspektiv. 56Forskningsstrategier 20092012 för 29 lärosäten. 57SOU 2000:82, s. 142. I utredningstexten hänvisas till HSV:s analys av strategidokument. 58Umeå universitet, , och . Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning beskrivningar av inriktningar och hur arbetet för att genomföra dessa ska omsättas i praktiken.