urf · GYA5URF2 · 2011-01-01 00:00:00 — Av de länder som svarat att de brukar yttra sig över utkast till rättsakter förefaller det i de allra flesta fall (7) vara så att när ett lagförslag väl har valts ut för beredning passar parlamentet på att skicka samtliga kommentarer till kommissionen, oavsett om dessa gäller sakfrågor eller subsidiaritet. Enligt utredningens förmenande kan ett utlåtande över ett utkast till rättsakt knappast antas binda regeringens förhandlingsposition, i vilket fall som helst inte så länge utskotten endast kommenterar själva grunddokumentet och detta sker innan förslaget har börjat förhandlas i rådsarbetsgruppen. Ett utkast till rättsakt får inte börja förhandlas i rådsarbetsgruppen förrän minst har förflutit efter det att lagförslaget presenterats av kommissionen. Avsikten med denna bestämmelse är bl.a. att medlemsländerna ska ha på sig att analysera lagförslaget och konsultera sina respektive parlament. Det kan hävdas att är en relativt kort tidsrymd för ett sådant arbete. Kommissionen följer inte alltid heller det lagstiftningsprogram den själv har upprättat. Det innebär att ett utkast till rättsakt inte alltid presenteras som ursprungligen var avsedd. Information är det effektivaste sättet att undvika obehagliga överraskningar och förebygga tidsnöd. Detta är en av anledningarna till att bl.a. den finska har lagt ned mycket arbete på att finna informationskanaler så att man kan få uppgifter om vilka lagförslag som står i begrepp att presenteras av kommissionen. I detta sammanhang vill utredningen särskilt peka på att utskotten i den finska ofta hör tjänstemän om väntade förslag, andra medlemsländers förväntade positioner liksom kommissionens och positioner. För att undvika att riksdag och regering intar olika ståndpunkter i en och samma fråga måste ett utlåtande över ett utkast till rättsakt därför avges från det att utkastet presenterats, om inte utskottet med säkerhet vet att det kommer att dröja längre innan grunddokumentet börjar förhandlas i rådsarbetsgruppen. Analysen av utkastet och det påföljande utlåtandet skulle kunna utföras parallellt eller arbetas ihop med den subsidiaritetsprövning som utskotten genomför inom samma tidsrymd. Liksom vid subsidiaritetsprövningarna bör en kopia av utskottets utlåtande sändas till Statsrådsberedningen och till EU-samordnarna på berört departement. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att ska kunna lämna utlåtanden även över utkast till rättsakter. Liksom när det gäller övriga dokument bör det vara talmannen som efter samråd med de särskilda företrädarna för partigrupperna avgör vilka utkast till rättsakter som bör leda till utlåtanden från utskotten. Se utredninges förslag till ny lydelse av 3 kap. 14a § och 10 kap. 5 § riksdagsordningen, bilaga 6. 10.10 Information om mål i Genom Lissabonfördraget förändrades reglerna om EU:s eget domstolssystem på så sätt att domstolen numera som utgångspunkt är behörig på samtliga politikområden. bytte därmed namn till . Domstolen avgör bl.a. ärenden där talan väckts av en medlemsstat, en institution eller fysiska eller juridiska personer. Domstolen meddelar även förhandsavgöranden. Sådana mål inleds genom en begäran från en nationell domstol i någon av medlemsstaterna. I begäran ställer den nationella domstolen en eller flera frågor till om hur ska tolkas och tillämpas. I sådana mål lämnar domstolen i sin dom bindande uttalanden om tolkningen av unionsrätten. De vanligast förekommande målen i är begäran om förhandsavgöranden, men ett mål kan också ha sitt ursprung i att en institution eller en medlemsstat har väckt talan mot en annan medlemsstat eller institution. Därutöver finns även en rätt för medlemsländerna att intervenera i sådana mål i vilka landet inte är part. Detta innebär att har möjlighet att genom ett yttrande föra talan till stöd för en av parterna i ett specifikt mål. Detta brukar emellertid endast ske i frågor av vikt, i vilka domstolens utslag kan antas få betydelse för svensk rätt. är högsta uttolkare. De nationella domstolarna är skyldiga att tillämpa fullt ut och är skyldiga att åsidosätta varje bestämmelse som strider mot den. Vidare är medlemsländerna enligt domstolen skyldiga att tolka nationell rätt mot bakgrund av . Den relativt avgivna Lavaldomen har med all önskvärd tydlighet demonstrerat att domar kan få långtgående konsekvenser för svensk rätt. Utredningen menar därför att det måste ses som ett naturligt led i utskottens verksamhet att följa mål av politiskt intresse som inletts vid EU- domstolen. Utredningen anser att utskotten bör ha en uttrycklig rätt till information om sådana mål som rör begäran om förhandsavgöranden vilka kommit från svenska domstolar, mål i vilka är part eller sådana mål i vilka regeringen har beslutat att ska intervenera. Se utredningens förslag till ny lydelse av 10 kap. 10 § riksdagsordningen, bilaga 6. 10.11 Obligatoriskt samråd om A-punkter slopas Före reformen 2007 var regeringen skyldig att samråda med endast inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och andra frågor som nämnden bestämmer. Till följd av de ändringar som infördes blev regeringen skyldig att samråda med om samtliga beslut som ska fattas i rådet, utan undantag. Eftersom samrådsskyldigheten blev heltäckande bortföll behovet av ett minoritetsskydd. Bestämmelsen återfinns i 10 kap. 10 § första stycket riksdagsordningen. Eftersom antalet A-punkter är relativt stort har detta inneburit en väsentligt ökad arbetsbörda för . Det kan ifrågasättas om detta verkligen är motiverat. Det är långt ifrån alla A-punkter som kan anses vara av större vikt eller av politiskt intresse. Enligt den tidigare formuleringen var regeringen i vilket fall som helst skyldig att samråda om sådana A-punkter som kunde anses vara betydelsefulla. Därutöver hade rätt att själv ta initiativ till vilka frågor som skulle komma i fråga för samråd. Regeringens skyldighet att samråda om betydelsefulla frågor var alltså en skyldighet under konstitutionellt ansvar. Om regeringen underlät att fullfölja ett samråd i en sådan fråga ledde detta i regel till en anmälan i . kan i stället ett samråd som förbisetts eller genomförts med alltför kort varsel leda till en anmälan oavsett om frågan i sig är av en sådan dignitet att detta egentligen kan anses vara befogat. Formuleringen innebär att samråd även måste ske om alla A-punkter. Som utredningen redovisat i avsnitt 4.3 rör sig detta om flera beslutspunkter . löses samråden inför dessa beslutspunkter genom att samråd hålls elektroniskt, ofta med mycket kort varsel. Enligt 4 kap. 1 § regeringsformen ska hållas i , vilket innebär att utskottens sammanträdesort normalt ska vara . Som beskrivits ovan använder sig emellertid i dessa sammanhang av bl.a. sms och e-post för att få ledamöternas beslut. Enligt utredningens mening kan det ifrågasättas om dessa elektroniska samråd är förenliga med bestämmelsen i regeringsformen. Med tanke på den mycket korta tidsrymd som i regel står till förfogande för skriftliga samråd gör utredningen emellertid bedömningen att sedvanliga krav på sammanträdesformer inte är möjliga att upprätthålla. Utredningen har tidigare påpekat att det kan ifrågasättas om den nuvarande ordningen med obligatoriskt samråd om A-punkter verkligen kan anses vara motiverat. Det är långt ifrån alla dessa beslutspunkter som kan anses vara betydelsefulla eller politiskt intressanta. Den eventuella ökning av inflytande bestämmelsen medfört står i varje fall inte i rimlig proportion till den ökade arbetsbördan. Med tanke på att utskottens arbetsbörda troligen kommer att utökas med samråden föreslår utredningen därför att i detta fall återgår till den ordning som gällde före reformen 2007. Detta innebär att regeringen skulle ha skyldighet att rådgöra med respektive utskott om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och andra frågor som utskottet bestämmer. Detta är en skyldighet under konstitutionellt ansvar, vilket innebär att om regeringen underlåter att fullfölja ett samråd i en fråga som bedömer vara betydelsefull kan detta rendera i en anmälan till konstitutionsutskot- Eftersom en politisk minoritet måste ha möjlighet att påkalla samråd i en viss fråga återinförs minoritetsskyddet. Se utredningens förslag till ny lydelse av 10 kap. 9 § andra och fjärde stycket, bilaga 6. Enligt 10 kap. 10 § tredje stycket riksdagsordningen ska regeringen rådgöra med inför möten i . Paragrafen fick sin nuvarande lydelse till följd av de ändringar som genomfördes på förslag av . Ordalydelsen ansågs vara en kodifiering av rådande praxis. paragrafen formulerades hade Lissabonfördraget ännu inte trätt i kraft. var inte en europeisk institution och kunde därför inte heller fatta några formella beslut. För det fall ett formellt mellanstatligt beslut behövde fattas arrangerades ofta ett särskilt stats- och regeringschefsmöte i anslutning till Europeiska rådets möte. Detta är troligtvis anledningen till att första och tredje styckena har formulerats olika. I detta avseende finns dock inte någon bestämd förklaring angiven i förarbetena. Efter Lissabonfördragets ikraftträdande har blivit en europeisk institution. För att inte riskera att gå miste om några samrådstillfällen kan de samråd som enligt riksdagsordningen ska äga rum därför behöva knytas till Europeiska rådets beslut i stället för till dess möten. Om lagtexten ändras till att regeringen ska rådgöra med inför beslut i riskerar man dock att förlora anknytningen till de stats- och regeringschefsmöten i mellanstatliga frågor som fortfarande äger rum i anslutning till Europeiska rådets möten. har av tradition även haft samråd med regeringen om dessa frågor. Ett exempel på en fråga som måste avgöras av stats- och regeringschefer är beslut om säte för unionens institutioner. Medlemsstaternas stats- och regeringschefer kan även hålla gemensamma möten i de fall har beslutat att sammankalla ett konvent för att granska föreslagna fördragsändringar. Mot bakgrund av det som angivits ovan menar utredningen att texten i paragrafens tredje stycke om för tydlighets skull bör formuleras Inför möten och beslut i . Texten blir tydligare och framtida frågeställningar om vad ordalydelsen annars kan tänkas innebära undviks. Utredningen önskar därmed också markera att ingen ändring är avsedd när det gäller den praxis som har utformats för samråd med regeringen inför möten eller beslut som stats- och regeringschefer fattar i anslutning till . Se utredningens förslag till ny lydelse av 10 kap. 9 § tredje stycket riksdagsordningen, bilaga 6. har en tjänsteman som är fast stationerad i . Tjänstemannen har ett kontor i lokaler och brukar även besöka en gång . Enligt utredningens mening vore det önskvärt att kontakten mellan representanten och utskotten utvecklas på ett sådant sätt att på ett mer aktivt sätt använder sig av det nätverk som representanten har byggt upp. Utredningen menar att det knappast kan anses meningsfullt för att ha en person permanent placerad i om inte nyttjar denna resurs effektivt. För att optimera effektiviteten bör representanten ha möjlighet att i större utsträckning inrikta sitt arbete på sådana arbetsuppgifter som ger ett avgjort mervärde för utskotten och som helhet. Av den anledningen anser utredningen att det vore önskvärt att den svenska representanten fick förstärkning i form av en assistent. Assistenten ska främst utgöra ett stöd i representantens arbete med att bistå utskott och ledamöter som reser till på studiebesök eller för att delta i konferenser. Vidare menar utredningen att bör inleda diskussioner med om representantens anknytning till den svenska representationen i , med syftet att tillförsäkra representanten en bättre anknytning till representationen. 10.14 En ny roll för EU-samordningen De förslag som lagts fram av utredningen innebär antingen att fasas ut helt och hållet eller att nämnden finns kvar i begränsad form. Oavsett vilken lösning som kommer att väljas innebär detta att måste finna nya arbetssätt för att hantera alla de dokument och kontakter med som krävs inför samråden. måste kunna hantera dokument som kommer med mycket kort varsel, liksom nya dagordningspunkter. Eftersom i princip varje ministerråds frågor är splittrade på flera utskott måste dokumenten och dagordningspunkterna snabbt kunna fördelas mellan utskotten. Parallellt med att de organisatoriska ändringarna genomförs föreslås därför att samtliga dokument och nytillkomna dagordningspunkter skickas från till EU-samordning, som därefter fördelar dem mellan utskotten på ett liknande sätt som sker beträffande propositioner och skrivelser. Detta innebär att EU-samordningen och kanske även utskotten kommer att behöva inrätta en jourhavande funktion under den vecka som föregår ett samråd inför ett ministerrådsmöte. Det kommer även att påverka utskottskansliernas roll. Utredningen har tidigare föreslagit att det obligatoriska kravet på utskotten att skriva utlåtanden över grön- och vitböcker ska avskaffas. I stället föreslår utredningen att det fortsättningsvis ska vara talmannen i samråd med gruppledarna som bestämmer vilka dokument som ska leda till utlåtanden från utskottens sida. Detta gäller såväl grön- och vitböcker som strategiska dokument. Likaså har utredningen föreslagit att talmannen i samråd med grupple- darna ska kunna bestämma att vissa utkast till rättsakter ska leda till utlåtanden. Sammantaget innebär dessa förslag att EU-samordningen får en ny och utvidgad roll i EU-arbete. Förslagen innebär dessutom att EU- samordningen får ett logiskt sammanhängande arbetsområde. Utredningen föreslår också att det nya placeras vid EU-samordningen, eftersom detta kansli inte kommer att ha lika stor arbetsbörda som övriga utskott. En placering vid EU-samordningen skulle även bidra till att utnyttja resurserna mer flexibelt. På så vis får EU-samordningen överblick över både dokumentflöden och horisontella frågor, som EU-samordningen får en central roll vid urvalet av de dokument som eventuellt ska leda till utlåtanden från . Den specialkunskap som EU- utskottet har kan också komma till god nytta i EU-samordningen, särskilt om en jourfunktion skulle behöva inrättas. 10.15 Resurs- och genomförandefrågor Om de förslag som utredningen har lagt fram genomförs, kommer de att medföra en betydande arbetsökning för vissa utskott. För att ledamöterna ska få det stöd de behöver måste utskottskanslierna sätta sig in i de arbetsrutiner som föregår ett ministerrådsmöte. Utskottskanslierna behöver vara väl förtrogna med de rutiner som tillämpas av och . råder det inte någon tvekan om att de tjänstemän i som är bäst insatta i EU:s beslutsprocess är de tjänstemän som arbetar på . bör därför organisera en systematisk kunskapsöverföring från till övriga utskott. Utredningen utgår från att de tjänstemän som utgör kommer att utgöra grunden för det nya . Om utredningens förslag antas bör noteras att det arbete som utförs av ledamöter och dess kansli hädanefter behöver genomföras av ledamöterna och föredragandena i fackutskotten. I avsnitt 4.1 och 4.3 har utredningen redovisat verksamhet och det antal skriftliga samråd som hanterar . Vidare finns en redogörelse för EU- nämndens arbetsvecka återgiven i avsnitt 4.2. Det kan konstateras att ledamöterna i fackutskotten kommer att få en ökad arbetsbörda. Denna kommer främst att bestå i ökad sammanträdestid och ett större antal handlingar, bl.a. på engelska. Utskottens samråd torde komma behöva att förläggas till , eftersom Coreper sammanträder . I de utskott där respektive ministerråd sammanträder en gång kan det inte uteslutas att den ökade arbetsbördan kommer att bli betydande. Även utskottskanslierna kommer att behöva resursförstärkning. Utredningen konstaterar att den tillkommande arbetsbelastningen kommer att fördelas ojämnt mellan utskottskanslierna, eftersom vissa ministerråd sammanträder en gång , under det att andra ministerråd endast sammanträder . Denna snedfördelning blir särskilt tydlig om man behåller För det fall utskottsorganisationen skulle ändras på så sätt som föreslagits i modell II blir den totala arbetsmängden per utskott jämnare fördelad. I detta sammanhang skulle utredningen också vilja betona vikten av att utskotten vinnlägger sig om att få till stånd fler informella kontakter mellan föredragandena och tjänstemännen i . Denna typ av informella kontakter har för övrigt även efterfrågats av . Ytterligare en resursfråga som kommer att aktualiseras är tillgången på stenografer. Som tidigare påpekats förefaller de stenografiska uppteckningarna vara centrala för möjlighet att granska huruvida regeringen kan anses ha fullgjort sin samrådsskyldighet. För det fall samråden tas över av fackutskotten kommer dessa samråd, liksom de tidigare samråden inför , att behöva dokumenteras genom stenografiska uppteckningar. Eftersom samråd kan ske parallellt i flera utskott kommer behovet av stenografer därför troligen att öka. En annan iakttagelse som utredningen har gjort är att webbplats skulle behöva ses över i syfte att göra EU-frågorna mer tillgängliga, både för ledamöterna och för anställda. Ett exempel är att protokollen från utskottens överläggningar bör vara mer lättillgängliga. De promemorior som skrivs av representant i är också svåra att finna. Om utskotten ska ta över samråd är det viktigt att de stenografiska uppteckningarna fortsätter att vara tillgängliga för allmänheten på samma sätt som de har varit. Ett tänkbart förslag kan vara att man vid respektive utskotts ingångssida på webben har en underrubrik Utskottets granskning av regeringen i EU-relaterade frågor. Under denna rubrik samlar man stenografiska uppteckningar från samråd, protokollsutdrag etc. Uppföljning av arbete med EU-frågor, motionshantering m.m. Till utskottens kärnuppgift ärendeberedningen har tillkommit en rad uppgifter som också de åvilar utskotten. Det gäller dels arbetet med EU-frågor, dels arbetet med uppföljning och utvärdering samt forsknings- och framtidsfrågor. Sammantaget har detta lett till en ökad arbetsbörda för utskotten. Vid ett förlängt gruppledarmöte stannade gruppledarna för att det vore bra att följa upp arbete med EU-frågor. Vid mötet framkom det önskemål om att ta fram en modell eller rekommendation för hur arbetet ska bedrivas. Även motionshanteringen diskuterades vid mötet. En gemensam uppfattning var att försöka begränsa omfattningen av motionshanteringen för att frigöra tid för annat arbete som EU-frågor samt utvärdering och forskning. Ett underlag för fortsatta diskussioner borde enligt gruppledarna därför tas fram. Vidare väntas förslag få konsekvenser för utskottens och arbete. Sammantaget visar de senaste årens utveckling att utskottens arbete måste ges en bred genomlysning i syfte att dels kartlägga arbetssituationen, dels undersöka hur utrymme ska kunna skapas för att lösa nya arbetsuppgifter. I uppdraget ska ingå att -följa upp erfarenheterna av de nya arbetsformerna med EU-frågor med målet att klargöra arbetsfördelning och rekommendera en modell för hur arbetet ska bedrivas, -inventera vilka nya arbetsuppgifter förutom traditionell ärendeberedning som tillkommit för utskotten och vilka resurser dessa uppgifter tar i anspråk, -överväga hur resurserna kan användas och omfördelas, t.ex. genom att se över motionshanteringen i syfte att begränsa dess omfattning. Även andra frågor och förslag som är av betydelse för utskottens arbetssituation bör kunna tas upp. Arbetet bedrivs som en utredning på uppdrag av riksdagsdirektören. Arbetet leds av en utredare på heltid. Till utredningen knyts två sekreterare. En av dem med huvudsaklig inriktning på EU-arbetet och den andra för att följa upp övriga frågor. Utredaren har tillgång till en referensgrupp under ledning av riksdagsdirektören. Referensgruppen utses i samråd med utredaren. Kontinuerlig avstämning sker även i PS-gruppen och i kanslichefskretsen. Arbetet inleds och avslutas med sikte på tillämpning av eventuella nya förslag senast efter valet . EU-bevakning i andra parlament Urval av länder ....................................................................................... Kort om det juridiska ramverket............................................................... Beslutsprocessen inom det danska ............................... Grön- och vitböcker.................................................................................. Aktuell debatt om mandat bör ges............................. Ursprunget till mandatgivningen.............................................................. Information om överträdelseärenden och mål i ................ Kort om det juridiska ramverket............................................................... Beslutsprocessen och samordningen inom ................... E-utredningar samt grön- och vitböcker ................................................... Dokument på finska.................................................................................. Kort om det juridiska ramverket............................................................... Processen när ett ärende inleds i .............................................. Hur fungerar systemet i praktiken? Kommittédeklarationer och resolutioner .................................................. Kort om det juridiska ramverket............................................................... Rättsliga och inrikes frågor ...................................................................... EU-BEVAKNING I ANDRA PARLAMENT BILAGA 2 2010/11:URF2 har velat se närmmare på hur nationella parlament i andra medlemsländer bevakar sina respektive regeringars hantering av EU- frågor. Utredningen har valt att fokusera på de parlament som anses utöva ett förhållandevis stort inflytande över sina respektive regeringar. En genomgång av relevant litteratur ger vid handen att det har gjorts flera studier i vilka man jämfört de olika nationella parlamentens inflytande.1 I två av dessa studier har de olika parlamentens inflytande graderats med hjälp av bl.a. följande tre indikatorer, nämligen a)fackutskottens involvering b)parlamentens tillgång till information (såväl när det gäller informationens omfattning som parlamenten får tillgång till informationen) c)vilken möjlighet respektive parlament har att ge ministrarna instruktioner om hur de ska rösta i ministerrådet.2 I samtliga ovan angivna studier utpekas som det land i vilket parlamentet utövar effektivast kontroll över och granskning av regeringen. följs i samtliga dessa studier av , under det att hamnar på en sammantagen tredje plats. Av övriga länders parlament anses , , och höra till de mer inflytelserika. Det förtjänar att påpekas att dessa jämförande studier endast omfattar 15 medlemsländer. I en artikel sammanställer statistik från några av de tidigare gjorda studierna. Författaren gör därutöver en egen bearbetning av materialet. Han använder sig av ytterligare ett antal variabler, vilka är fristående från parlamentens interna arbete, t.ex. graden av EU-skepticism bland medborgarna, de politiska partiernas inställning till EU-medlemskapet, parlamentets möjlighet att utöva inflytande över regeringen i andra frågor än EU- relaterade frågor och hur vanligt det är med minoritetsregeringar i respektive land.3 Dessa externa variabler menar författaren har betydelse för hur strikt de olika parlamenten utövar granskningen av sina respektive regeringar. Den rangordning av de olika ländernas inflytande som kommer fram till sammanfaller till stor del med resultaten från de tidigare studierna, vilket innebär att intar tätpositionen, följt av och . 1Se t.ex. Holding Governments Accountable in European Affairs: Explaining Cross- National Variation, , , 2005, Vol. 11, No. 3/4, pp. 319-342, Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies, K. Strøm, och T. , , 2003, National Parliaments on Their Ways to Europe: Losers or Latecomers? ur after : From Slow Adapters to National Players?, och , Nomos Verlagengesellschaft, , 2001.