rir · GZB57 · 2011-01-28 09:00:00 — Hur mycket infrastruktur får man för pengarna? Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Hur mycket infrastruktur får man för pengarna? har granskat trafikverkens beräkningar och redovisning av produktivitet 19912009. Även regeringens roll har granskats. trafikverken och upphörde och uppgick i det nybildade . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsledare har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringens och trafikverkens redovisning av produktivitet Bristande rapportering i budgetpropositionerna Trafikverkens förutsättningar för produktivitetsberäkningar Oklara riktlinjer för kostnadspålägg Bristande rapportering av kostnaderna Metod 1: Med redovisade data Metod 2: Med nya data har granskat trafikverkens beräkningar och redovisning av produktivitet 19912009. Även regeringens roll har granskats. De båda trafikverken och upphörde och uppgick i det nybildade . Motiv: Staten satsar stora belopp på trafikinfrastrukturen. Av budgetlagen följer krav på god hushållning med statliga resurser. I propositioner och betänkanden har regeringen och påpekat behovet av produktivitets- och kvalitetsmätningar i den statliga förvaltningen. I den utredning som låg till grund för inrättande av angavs att produktivitetsutvecklingen inom anläggningsbranschen varit låg . Detta påverkar de offentliga utgifterna som staten som beställare kan bidra till att produktiviteten inom anläggningsbranschen förbättras. Syfte: Syftet har varit att granska om de tidigare trafikverken, och , har mätt och redovisat sin produktivitet i enlighet med rimliga krav och förväntningar. Även regeringens rapportering till och krav gentemot trafikverken har granskats. Genomförande: har definierat produktivitet som volymen infrastruktur för pengarna (km/kr). Produktivitetsutvecklingen är den relativa skillnaden i produktivitet mellan två tidpunkter, angiven i procent. Regeringens och trafikverkens redovisning 19912009 har granskats mot lagar och utskottsbetänkanden. Ett par metoder för hur produktivitet kan beräknas har tagits fram. Beräkningar av produktiviteten i trafikverken har utförts med data i årsredovisningen, med kompletterande data ur trafikverkens informationsdatabaser och med nya data som samlat in från trafikverkens staber, projektledare, konsulter och entreprenörer. övergripande slutsats är att regeringen och trafikverken inte har tillgodosett rimliga krav på mätning och redovisning av produktivitet. egna beräkningar av produktivitet i investeringsverksamheten visar att det är möjligt att komma betydligt längre med att mäta produktivitetsutvecklingen. Detta kräver att brister beträffande förutsättningarna för att göra korrekta produktivitetsberäkningar rättas till. Regeringen och trafikverken har inte utvecklat redovisningen av produktivitet utvecklades generella metoder för beräkning och redovisning av produktivitet inom statsförvaltningen. redovisning återspeglade denna utveckling relativt väl och 1997. Regeringen har dock aldrig uttryckligen krävt att produktiviteten i investeringsverksamheten skulle ingå, trots att investeringar har utgjort cirka hälften av trafikverkens verksamhet och trots att det länge funnits anledning att befara att denna del har låg produktivitet. I instruktionen till 2010 ingår dock nu att produktivitetsutvecklingen även för investeringar ska redovisas. Trafikverken har i huvudsak återrapporterat i enlighet med regeringens krav i regleringsbreven. Enligt bedömning borde trafikverken emellertid i egenskap av ansvariga myndigheter för sina respektive verksamheter ha kvalitetssäkrat att redovisade data var relevanta ur produktivitetssynpunkt. Vidare borde regeringen mer aktivt ha fortsatt att utveckla produktivitetsmätningarna efter 2001 till att omfatta en allt större del av verksamheten. Detta följer även av budgetlagens krav på god hushållning med resurserna, vilket kräver speciell uppföljning av verksamheterna. Båda trafikverken, särskilt , har omdefinierat begrepp, metoder, mått och redovisningsformer på ett sätt som försvårat jämförelser över tiden av hur prestationer, volymer, kostnader och produktivitet har utvecklats. Regeringen hade tydligare kunnat göra uppmärksam på den negativa produktivitetsutveckling som, trots trafikverkens icke-kvantifierade beskrivningar, går att utläsa ur årsredovisningarna. Det går att mäta trafikverkens produktivitet Avsaknaden av mätningar inom investeringsverksamheten har föranlett att avgränsa sina beräkningar till denna del. Beräkningarna visar att det är möjligt att mäta produktivitet även i investeringsverksamheten. menar att regeringen och trafikverken inte tillräckligt har analyserat investeringarna i syfte att göra dem jämförbara. gjorde först en beräkning med data ur årsredovisningarna. Till följd av stora fluktuationer och osannolikt stor ökning av produktiviteten gjordes ytterligare en beräkning med särskilt insamlad data med högre detaljeringsgrad. Den andra beräkningen tyder på att investeringsproduktiviteten i stora projekt har minskat. Med den produktivitetsdefinition som använts uppgår minskningen till i genomsnitt beroende på vilket index som anses relevant att inflationsjustera kostnaderna med. Resultatet bör tolkas försiktigt eftersom det finns felkällor. Om denna mätning trots detta är representativ för hela investeringsverksamheten kommer det att ta tid för att nå den produktivitetsökning som är regeringens målsättning. Bristande förutsättningar för produktivitetsberäkningar De data som återfinns i trafikverkens årsredovisningar har inte uttryckligen beställts av regeringen för att spegla produktivitet, men allmänna krav om tillförlitlighet borde ha gett trafikverken anledning att se till att de blivit rättvisande även för detta. Kategorier, gränsdragningar och definitioner är, enligt trafikverken, inte konsistenta över tiden. Stora brister har även konstaterats i förutsättningar för att göra produktivitetsberäkningar, såsom trafikverkens arkiv, projektdokumentation, kompetenssäkring och redovisningssystem. Till exempel är de slutgiltiga versionerna av projektdokumentationen (som visar prestationen) och kostnaden (som visar resursåtgången) svåra att identifiera och lokalisera. har inte kunnat finna att trafikverken uttryckligen har beställt forskning för att utveckla produktivitetsmätningen i investeringsverksamheten. noterar dock att har inlett ett arbete med att utveckla egna produktivitetsmått med utgångspunkt bland annat i Statskontorets rapport om produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen. Regeringen bör definiera, följa upp och rapportera tydligare Regeringen har i instruktionen krävt en mer heltäckande redovisning av produktiviteten, genom att även inkludera investeringsverksamheten. Regeringen bör tillsammans med även precisera vad som ska ingå i redovisningen av produktiviteten för infrastrukturen och anpassa mål och krav till en sådan definition. Regeringen bör i rimlig utsträckning kontrollera och följa upp omfattningen, riktigheten och relevansen av de kommande beräkningarna och återrapportera dem. bör redovisa produktiviteten tydligare bör mäta och rapportera produktivitet och produktivitetsutveckling till en för regering och riksdag ändamålsenlig nivå. För den interna styrningen bör överväga lämpliga produktivitetsmått med högre detaljeringsgrad. bör se till att de definitioner och den kategorisering som används leder till att styckkostnader i årsredovisningarna bättre återspeglar produktivitetsutvecklingen. behöver förbättra sina förutsättningar för att mäta produktivitet behöver bygga upp intern kompetens, och även främja utvecklingen av extern kompetens och forskning, beträffande produktivitetsmätning och redovisning av produktivitet. bör se till att fysiska anläggningsdata kan kopplas ihop med motsvarande kostnader och att uppgifterna bevaras digitalt och åtkomligt för egen analys, åt externa forskare och för att möjliggöra revision. Informationen behöver struktureras så att produktivitetsberäkningar och andra jämförande analyser kan genomföras. Riksgenomsnittliga styckkostnader bör kunna tas fram. lämnade den av regeringen tillsatta Produktivitetsdelegationen sitt slutbetänkande. I detta framhålls behovet av produktivitetsmätningar. uttryckte stöd för att de statliga insatserna följs upp systematiskt och fortlöpande med anledning av att regeringen i finansplanen hade uttalat att det var centralt att myndigheterna kontinuerligt ökar sin produktivitet (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:FiU1, s. 235). Utskottet instämde i regeringens bedömning att myndigheternas redovisning av produktivitet och kvalitet för de producerade tjänsterna behövde förbättras med hänsyn till att de utgör ett viktigt redskap för och regeringens styrning och uppföljning av verksamheten. har frågorna om produktivitet varit mindre uppmärksammade än . har dock berört frågor om produktiviteten med anledning av inriktningspropositionen för trafikens infrastruktur 2008 (prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, s. 76). Utskottet instämde i regeringens bedömning att anläggningsbranschens produktivitetsutveckling varit bristfällig och att staten som stor beställare bör bidra till att vända den utvecklingen. har granskat trafikverkens redovisning av produktivitet 1991 2009 för verksamheten inom väg- och banhållning. Även regeringens roll som beställare av produktivitetsmått har granskats. De båda trafikverken och upphörde och i stället bildades det nyinrättade Trafikverket.1 Anslagen till och har ökat med mer än inflationen och uppgick till för väg- och banhållning.2 Av detta avser cirka hälften underhåll och den andra hälften investeringar i vägar och järnvägar. Regeringen planerar ungefär motsvarande anslagstilldelning framöver, totalt för perioden 2021. Av dessa avser investeringar i huvudsak i vägar och järnvägar.3 Av budgetlagen följer krav på god hushållning med statliga resurser.4 Anspråken på ytterligare investeringar i statlig infrastruktur är stora och inte minst den senaste tidens debatt om järnvägsunderhållet indikerar stora Detta ställer stora krav på en effektiv hushållning av statliga investeringar. I den utredning som låg till grund för inrättande av angavs att produktivitetsutvecklingen inom anläggningsbranschen varit låg under många år.5 Detta påverkar de offentliga utgifterna som staten som beställare kan bidra till att produktiviteten inom anläggningsbranschen förbättras. 1Dir 2009:75, prop. 2009/10:59, Ny myndighetsstruktur på transportområdet. 2Enligt årsredovisning för staten 2009. 2008/09:35, Framtidens resor och transporter, s.78. Mer järnväg för pengarna, SOU 2009:20, särskilt s. 25. 4Lag (1996:1059) om statsbudgeten, 1§. 5Effektiva transporter och samhällsbyggande En ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. Betänkande av , SOU 2009:31. Efter viss avsaknad av krav på produktivitetsökningar har regeringen uttryckt förväntningar på produktivitetsökningar med inom trafikverkens verksamhetsområde och att den ekonomiska styrningen av investeringsprojekten bör stärkas. Kunskapen om produktivitetsutvecklingen inom trafikverkens område är begränsad. Hur stor den har varit förefaller det saknas detaljerad kunskap om.6 Väg- och baninvesteringar är enligt bedömning ett intressant område att tillämpa produktivitetsmätning på, då det finns ett tydligt resultat (meter väg, järnväg etc.) att relatera kostnaderna till. Syftet har varit att granska om regeringen, och (i det följande trafikverken) har mätt och redovisat trafikverkens produktivitet i enlighet med rimliga krav och förväntningar. Granskningen har utgått från följande revisionsfrågor: 1.Har regeringen rapporterat trafikverkens produktivitet till ? 2.Har regeringen efterfrågat produktiviteten från trafikverken? 3.Har trafikverken mätt produktiviteten? 4.Har trafikverken förutsättningar att mäta produktiviteten? 5.Har trafikverken en positiv produktivitetsutveckling? har granskat regeringens rapportering till , regeringens styrning av trafikverken, trafikverkens redovisning och trafikverkens förutsättningar för att mäta produktivitet. har även gjort en egen mätning och beräkning av trafikverkens produktivitet i investeringsverksamheten, dels med uppgifter ur trafikverkens årsredovisningar, dels med egen insamlad data. Underlagen till granskningen har hämtats ur utskottsbetänkanden, regeringens propositioner och regleringsbrev samt trafikverkens årsredovisningar, informationssystem, arkiv och ekonomisystem. Information har även inhämtats med ett trettiotal intervjuer och möten med representanter för Statskontoret, delrapport , dnr 2009/220-5. och ledning och personal samt en enkät till ett hundratal ansvariga projektledare och byggledare i ett urval av stora projekt. Cirka hälften av enkätsvaren har följts upp med frågor per e-post eller telefon, och ett tiotal projekt har besökts på plats. har bedömt regeringens och trafikverkens rapportering av produktivitet genom att söka såväl data som metoder för att beräkna produktiviteten i trafikverkens verksamhet. På detta sätt har möjligheter och problem kunnat dokumenteras på ett sätt som motsvarar vad trafikverken själva kan tänkas möta då de försöker mäta sin produktivitet. har anlitat seniora forskare och professorer vid KTH (och ), () och VTI (och ) samt , professor emeritus i statskunskap vid , vilka har lämnat synpunkter på definitioner, forskningsläge och beräkningar. har varit projektledare. , , , och har medverkat. , och har bistått som konsulter. har i granskningen betraktat produktivitet som en typ av effektivitet.7 Produktiviteten har definierats som produktionsresultatet i förhållande till kostnaden, figur 1. Figur 1 Förhållandet mellan produktivitet och effektivitet Vedung, (2009). Utvärdering i politik och förvaltning s. 144. Figurens urval och val av begrepp utesluter inte att det finns synonymer som är lika vedertagna. Insatser, insatsvaror, resurser och resursåtgång är synonymer i litteraturen till första rutan i figuren. Prestation, slutprestation, resultat och utfall är synonymer till andra rutan och mål, nytta och samhällsnytta till den tredje rutan.8 Med preciseringen att prestation avser produktionsresultatet blir produktiviteten enligt nedanstående. Vidare har i denna granskning, i vilken produktivitetsbegreppet tillämpas på trafikverken, definierat produktiviteten som mängden infrastruktur per satsad krona och år. Produktiviteten förhåller sig inverterat till styckkostnaden eller 1/styckkostnaden för prestationerna.9 har i granskningen bedömt produktiviteten definierad på detta sätt vara särskilt intressant eftersom den är en delmängd av effektivitet som myndigheten har stor möjlighet att påverka. För att styckkostnadernas utveckling ska vara ett meningsfullt mått på produktivitetsutveckling antas preliminärt att kvaliteten inte har minskat. Detta antagande kan vid behov korrigera med ett mått som avspeglar kvalitetens utveckling. val att granska produktiviteten ska inte tolkas som att produktivitet anses viktigare än kvalitet, trafikanternas överlevnad och andra krav som har anledning att styra sin verksamhet efter. Mängden infrastruktur, har i sin tur mätts i längden, ytan eller volymen av de producerade anläggningarna. Vilket av de tre (m, m2 eller m3) som använts beror på metod och verksamhet (väg, järnväg, m.m.). Även om andra mått på resursåtgången är tänkbara, såsom per anställd eller per maskin, har endast sett nackdelar med att använda annat resursmått i produktivitetskvoten än kronor. Detta gäller åtminstone i de inledande och övergripande beräkningar som bedömts lämpliga att börja 8Ekonomistyrningsverket 2009:29 Handledning Resultatredovisning s. 15 är lik figur 1 med synonymen prestation i stället för produktionsresultat men utan produktiviteten angiven. 1991, s. 54 ff. Även efter avgränsningen till kronor är det dock påkallat med ytterligare en förenkling. Inledningsvis beräknas produktiviteten i förhållande till kostnaden i löpande priser vilket innebär att den bör benämnas den nominella produktiviteten. Läsaren ges i ett senare skede möjlighet att jämföra den med flera index-serier. Indexets påverkan blir därmed transparent och produktivitetsutvecklingen kan räknas om till fasta priser i efterhand med valfritt index. Ovanstående definition på produktivitet innebär att svårbedömda aspekter av produktionsresultatet såsom livscykelkostnader, kvalitetsförändringar, trafiksäkerhet, med mera inte ingår. Denna medvetna avgränsning har varit en förutsättning för att räkna fram produktiviteten för trafikverkens verksamhet inom rimlig tid. Det finns dock anledning att utesluta många av dem även om tiden hade funnits, med argumentet att de inte ska ingå i produktivitet. De kan med framtida forskning eventuellt tillföras modellen, men det är också möjligt att dessa variabler bör förbli separata självständiga mått. Genom att inte ingå i beräkningen kan de utgöra förklaringar till den konstaterade produktiviteten, till skillnad från de variabler som ingått i beräkningen och därmed redan tagits hänsyn till. Dessa förklaringar kan mycket väl uppväga en låg produktivitet. Det är slutligen som avgör avvägningarna mellan kvalitet, uthållighet, produktivitet och liknande. Trafikmängden påverkar produktivitetsberäkningarna för delverksamheten investering om den får påverkan på det tekniska utförandet då anläggningarna projekteras och byggs. Till exempel påverkar trafikmängden normalt beläggningstjockleken och därmed anläggningens volymer då den byggs. Tillväxt i trafik därefter, som inte resulterar i en ny investering, påverkar inte investeringsproduktiviteten. Däremot är det möjligt att den påverkar det som kallade drift, det vill säga snöplogning, vägmarkeringsunderhåll och liknande, åtgärder med kort varaktighet som syftar till att hålla anläggningarna brukbara men som avgränsat bort ur de egna beräkningarna. Till exempel kan det tänkas att mycket trafik försvårar snöplogningen på ett sätt som gör att arbetsinsatsen försvåras och tar . Detta hade principiellt gett anledning till att bli inkluderat i beräkningar av produktivitet för drift.10 10De exempel på avancerade vintermodeller mm som tagit del av har varit . Det utesluter inte att även har utvecklat liknande modeller. har inte frågat efter dessa närmare eftersom drift och underhåll avgränsats bort ur granskningen. tillämpar i kapitel 4 två metoder för att beräkna produktivitet i investeringsverksamheten. I den första av dessa, metod 1, har en del ytterligare avgränsningar och förenklingar gjorts, vilket närmare beskrivs i kapitel 4. I denna rapport har prioriterat redovisning av produktivitet på en högt aggregerad nivå (de båda trafikverkens investeringsverksamhet), eftersom denna antagits vara av mest intresse för riksdag och allmänhet. I underlaget till rapporten finns produktivitetsberäkningar på mer detaljerad nivå för och andra specialister att ta del av. Anläggningsbranschen har länge ansetts ha låg produktivitet.11 lämnade den av regeringen tillsatta Produktivitetsdelegationen sitt slutbetänkande.12 I detta framhålls behovet av produktivitetsmätningar. Situationen förefaller inte nämnvärt ha förändrats. Enligt budgetlagen ska statlig verksamhet eftersträva hög effektivitet och god hushållning.13 Enligt myndighetsförordningen är myndighetens ledning ansvarig inför regeringen för verksamheten, för att den bedrivs effektivt och att den redovisas tillförlitligt och rättvisande. Myndigheterna har även ett allmänt uppdrag att utveckla den verksamhet de är ansvarig för.14 Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag reglerar hur myndigheter direkt under regeringen ska redovisa sin verksamhet. I den lydelse som gällde till 2009 angavs att myndigheten skulle redovisa och kommentera resultat i förhållande till de mål och återrapporteringskrav regeringen angett. Om regeringen inte beslutat annat skulle myndigheten redovisa och kommentera hur verksamhetsresultaten hade utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och kvalitet. gäller att myndighetens redovisning ska utgå från de uppgifter som har angetts i myndighetens instruktion, regleringsbrev och andra beslut där regeringen kan ha angett sådana krav. Resultatredovisningen ska främst avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. 11Dir 2008:90 Översyn av myndigheter och verksamheter inom transportområdet. SOU 2009:24 De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet, slutrapport . 12Produktivitetsdelegationens betänkande SOU 1991:82 Drivkrafter för produktivitet och välstånd. 13Lag (1996:1059) om statsbudgeten, 1§. 14Myndighetsförordning (2007:515), 3 och 6§§. menar att begreppet prestationer i litteraturen och i statens dokument i regel syftar på de tjänster och varor som myndigheterna producerar, vilket kan anses motsvara produktionsresultatet i figur 1. Som prestationer räknas inte pågående verksamhet, utan färdigställda tjänster och produkter som är tillgängliga för allmänheten, regeringen, andra myndigheter eller andra avnämare.15 1.5.2Övriga statsmaktsuttalanden mm beträffande produktivitet begärde 1992 att regeringen för skulle redovisa erfarenheter av budgetprocessen med förslag till modifieringar.16 I sin budgetproposition svarade regeringen att det är viktigt att skapa bättre förutsättningar för att analysera och utvärdera resultaten i offentlig verksamhet. Kraven borde skärpas vad gäller redovisning och analys av vilka resultat Intresset borde förskjutas från ambition till uppföljning och utvärdering.17 Regeringen åberopade även att () konstaterat att myndigheterna i många fall inte hade en ändamålsenlig verksamhetsindelning för resultatredovisning. Enligt verket förhindrade detta beräkningarna av kostnader för slutprestationer, vilket inneburit att nyckeltal som speglar produktivitet och styckkostnader blivit svåra att ta fram. Därutöver hade RRV konstaterat att kvalitetsmätningar och jämförelser och med andra producenter oftast inte utfördes.18 uttryckte stöd för att de statliga insatserna följs upp systematiskt och fortlöpande med anledning av att regeringen i finansplanen hade uttalat att det var centralt att myndigheterna kontinuerligt ökar sin produktivitet. Utskottet instämde i regeringens bedömning att myndigheternas redovisning av produktivitet och kvalitet för de producerade tjänsterna behövde förbättras med hänsyn till att de utgör ett viktigt redskap för och regeringens styrning och uppföljning av verksamheten.19 Med anledning av budgetpropositionen 2009 anför finansutskottet att förändringarna i riktning mot ökad verksamhetsanpassning och flexibilitet i resultatstyrningen inte får innebära att kvaliteten eller precisionen i redovisningen till försämras.20 15Ekonomistyrningsverket ESV 2009:29, Handledning Resultatredovisning s. 15. 1992/93:FiU4, rskr. 1992/93:29. 1992/93:100 bilaga 1, s. 84, 5:e st. 1992/93:100 bilaga 1, s. 88, 4:e st. 1996/97:FiU1, s. 235. 2008/09:FiU2, s. 55. rapporterade revisorer att myndigheterna hade problem med att redovisa verksamheters prestationer och att relatera prestationer till kostnader.21 Endast få myndigheter hade rättvisande redovisat styckkostnadernas utveckling över tiden, det vill säga produktivitetsutvecklingen, i resultatredovisningen. har berört frågor om produktiviteten i anläggningsbranschen, bland annat i samband med behandlingen av den senaste inriktningspropositionen för trafikens infrastruktur.22