rir · GZB510 · 2011-03-03 09:00:00 — kan regeringen besluta om skattelättnader eller skattebefrielse för biodrivmedel efter ansökan från enskilda leverantörer eller företag. Skattebefrielsen är det enskilt viktigaste styrmedlet för att öka användningen av biodrivmedel, särskilt biodrivmedel för låginblandning. Det finns en stor samvariation mellan regeringens beslut om skattebefrielse för biodrivmedel och hur användningen av biodrivmedel utvecklats. Användningen av biodrivmedel började öka från omkring 2002 när regeringen började bevilja fullständig skattebefrielse för alla biodrivmedel. innehåller så gott som all bensin och diesel upp till 5 volymprocent biodrivmedel. Skattebefrielsen har varit avgörande för denna utveckling. I budgetpropositionen föreslår regeringen även att det ska vara möjligt att få skattebefrielse för högre låginblandningsnivåer jämfört med tidigare.220 2010/11:1, avsnitt 6.6.2. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? men har inte varit tillräcklig för att hålla uppe konsumtionen av Biodrivmedel kan även användas som höginblandade drivmedel. I används till exempel drivmedlet E85 som består av etanol och bensin. För att en marknad för höginblandade biodrivmedel ska etableras räcker det dock inte med enbart skattebefrielse eftersom det också behövs investeringar i fordon och infrastruktur. är, i stort sett, det enda land i EU som skapat en marknad för E85. Antalet bilar som kan köras på förnybara bränslen har ökat kraftigt . Detsamma gäller för antalet tankställen som erbjuder försäljning av biodrivmedel. Enligt enkät till etanol- och gasbilsägare har både önskan om att minska klimatpåverkan och ekonomiska faktorer, såsom olika miljöbilsstöd och förväntan om högre bensinpriser, betydelse för valet av miljöbil. Enkäten visar också att de flesta etanolbilsägare varierar mellan att tanka E85 eller bensin. Priset har betydelse för valet av drivmedel, medan avstånd till tankstation numera har mindre betydelse. har det funnits en stark samvariation mellan den ökade konsumtionen av , antalet etanolbilar och antalet tankställen för E85. Denna samvariation har dock brutits . Trots att antalet tankställen för E85 och antalet etanolbilar fortsatt att öka, om än i något lägre takt, har konsumtionen av minskat. Detta kan till stor del förklaras av att många etanolbilsägare tankat bensin i stället för E85 som en följd av lägre priser på bensin och ökade priser på . Trots att skattebefrielsen är fullständig har den alltså inte varit tillräcklig för att hålla uppe konsumtionen av när bensinpriset sjunkit. Användning av biodrivmedel innebär minskade utsläpp av växthusgaser Beräkningar av utsläpp från biodrivmedel är till stor grad beroende av vilka antaganden som görs, hur olika steg beräknas och var gränsen dras för vilka steg som ska räknas med. Olika studier kommer därför fram till olika resultat. Inom ramen för granskningen har beräknat hur stora utsläppsreduktioner svensk användning av biodrivmedel kan innebära i förhållande till fossila alternativ. Beräkningarna utgår bland annat från ett livscykelperspektiv. I beräkningarna används samma utsläppsvärden som i index över nya bilars klimatpåverkan och i EU:s Vidare har utsläppen även beräknats utifrån ett antagande om att biodrivmedel är fullständigt koldioxidneutrala samt ett antagande om att biodrivmedel ska minska utsläppen med i ett livscykelperspektiv jämfört med fossila drivmedel. Det senare är gränsen för Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? om ett biodrivmedel kan betraktas som hållbart enligt EU:s hållbarhetskriterier. Sammantaget har därmed uppskattat att användningen av biodrivmedel kan ha inneburit minskade utsläpp på omkring 0,41,koldioxidekvivalenter för åren 20072009. De minskade utsläppen motsvarar av totala utsläpp av växthusgaser, eller av utsläppen i transportsektorn. Skattebefrielsen är ett relativt dyrt sätt att minska utsläppen av växthusgaser Skattebefrielsen har varit en förutsättning för att användningen av biodrivmedel ska öka. Därmed har skattebefrielsen även varit en förutsättning för de utsläppsreduktioner som kan kopplas till användningen av biodrivmedel. Det skattebortfall som uppstår till följd av skattebefrielsen har ökat stadigt och uppgår till . Beloppen varierar beroende på om man utgår från budgeterade belopp eller försålda volymer biodrivmedel. Utifrån den totala kostnaden för skattebefrielsen innebär de utsläppsreduktioner som användningen av biodrivmedel gett upphov till en kostnad för staten på per kilo koldioxidminskning. I jämförelse med till exempel koldioxidskatten på per kilo koldioxid är en fullständig skattebefrielse för biodrivmedel därmed en relativt dyr åtgärd för att minska utsläppen av växthusgaser.221 För att en fullständig skattebefrielse för biodrivmedel ska resultera i en åtgärdskostnad i nivå med koldioxidskatten skulle biodrivmedel behöva resultera i utsläppsminskningar på en bra bit i ett livscykelperspektiv. 9.2Regeringens hantering av skattebefrielsen har inte främjat långsiktighet och förutsägbarhet Skattebefrielsen har inte inneburit långsiktiga och förutsägbara villkor för alla företag För att ge biodrivmedel långsiktiga och förutsägbara villkor har regeringen utformat principer som grund för beslut om skattelättnader. har regeringens motiv för beslut om skattlättnader varierat över åren, vilket lett till att olika företag inte behandlats lika. Trots ambitioner om att biodrivmedel 221Alternativa jämförelsegrunder är genomsnittlig CO2-skatt på /kilo CO2 samt EU- kommissionens uppskattning av kostnaden för att uppnå EU:s utsläpps- och biodrivmedelsmål med kostnadseffektiva åtgärder på /kilo CO2. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? ska ges långsiktiga och förutsägbara villkor har regeringens beslut om skattelättnader för biodrivmedel i de flesta fall avsett relativt korta perioder ett till . Flera företag har dock ansökt om skattebefrielse för längre perioder än så. En olikformig hantering och korta beslutsperioder är problematiskt av flera skäl. Olika villkor mellan företag är dåligt ur konkurrenssynpunkt och garanterar inte teknikneutralitet mellan biodrivmedel. Att villkoren förändras och att besluten om skattebefrielse bara gäller för begränsar också företagens möjligheter att förutse marknadens spelregler. Detta har betydelse för företagens investeringsvilja för kostsamma tekniker som först kan ge utdelning. Enligt en nyligen publicerad studie222 av upplever många företag existerande miljöskatter och regleringar som ineffektiva, inkonsistenta och oklara. Företagen efterfrågar därför stabila och väl utformade riktlinjer och styrmedel som bidrar till rättvisande konkurrens och långsiktiga planeringsvillkor. Skattebefrielsen har inte haft någon större teknikdrivande effekt När skattebefrielsen för biodrivmedel infördes var avsikten att den skulle användas för pilotprojekt med syfte att utveckla mer miljövänliga bränslen. Merparten av regeringens beslut om skattelättnader avser dock generell skattebefrielse och inte pilotprojekt. Skattebefrielse för pilotprojekt har därför kommit att förlora sin praktiska betydelse. Detta innebär också att regeringen inte ställer krav på teknisk utveckling eller tekniskt nyhetsvärde vid beslut om skattebefrielse. I stället får alla biodrivmedel skattebefrielse efter ansökan oavsett teknik. I de uppföljningar som har gjort av skattebefrielsen har myndigheten inte kunnat spåra någon utveckling mot nya eller andra tekniker än de som redan varit kända . Myndigheten bedömer även att biodrivmedel för låginblandning sannolikt har en mindre teknikdrivande effekt. Låginblandning är ett effektivt sätt att snabbt få ut stora volymer biodrivmedel på marknaden, men det bidrar inte till någon utveckling av nya drivmedel. Detta gynnar framför allt befintliga tekniker som kan befästa sin särställning på marknaden. Det finns därmed en risk att skattebefrielsen bidrar till inlåsning i tekniker som inte är långsiktiga, eller kan fungera som övergång till långsiktiga lösningar. 222Pricewaterhouse (2010), Appetite for change Global business perspectives on tax and regulation for a low carbon economy. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Regeringen fortsätter att besluta om skattebefrielse i särskilda fall oklart vilka särskilda fall som avses har , på förslag från regeringen, beslutat att regeringen /11 ska kunna fatta beslut om skattelättnader för biodrivmedel, i särskilda fall, utan att det behöver röra sig om pilotprojekt. Förändringen innebär att lagstiftningen nu kommer att spegla hur besluten för biodrivmedel varit utformade . framgår inte i vilka särskilda fall som regeringen kan besluta om skattelättnader för biodrivmedel. Regeringen har inte heller lämnat besked om vad som händer med skattebefrielsen efter 2013, då statsstödsgodkännande löper ut. 9.3Skattebefrielsen för biodrivmedel medför en del effekter som motverkar syftet Skattebefrielse för låginblandning kan innebära ökad konsumtion av bensin och diesel Skattebefrielsen syftar till att utjämna produktionskostnader mellan olika biodrivmedel. När skattebefrielse utgår för biodrivmedel som låginblandas i bensin eller diesel innebär detta att även priset och konsumtionen av dessa drivmedel påverkas. Hur mycket konsumtionen av bensin eller diesel påverkas är dock en empirisk fråga. Inom ramen för granskningen redovisar några enkla räkneexempel som visar att skattebefrielsen bidrar till lägre priser på bensin och diesel, allt annat lika, men att påverkan på bensin- och dieselkonsumtionen blir ganska liten. Vid dagens priser, skatter och låginblandningsnivåer kan skattebefrielsen innebära omkring 0,5 till 2 procents högre bensinkonsumtion, beroende på hur priskänslig konsumtionen antas vara. Skattebefrielsens påverkan på dieselkonsumtionen blir mindre, eftersom priskänsligheten för diesel är lägre jämfört med bensin. Även små förändringar av konsumtionen av bensin eller diesel innebär dock ökade utsläpp av växthusgaser. Den ökning som redovisas i räkneexempel är tillräckligt stor för att motverka uppemot en fjärdedel av den utsläppsminskning som den totala låginblandningen av biodrivmedel för med sig. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Skattebetalarna subventionerar bilägarna vilket inte är förenligt med principen att förorenaren ska betala Skattebefrielsen för biodrivmedel finansieras av alla skattebetalare gemensamt. Detta innebär att skattebetalarna i detta fall subventionerar bilägarna. Skattebefrielsen är därför inte förenlig med principen att förorenaren ska betala för sina utsläpp. Detta gäller särskilt om skattebefrielsen innebär att priserna på bensin och diesel blir lägre än de annars skulle varit.223 Etanolbilar ger högre utsläpp vid bensindrift jämfört med bensinbilar Antalet etanolbilar har ökat ganska kraftigt . Även om antalet etanolbilar ökat är det inte säkert att klimatnyttan ökat i lika stor utsträckning, det beror helt enkelt på vilket bränsle bilarna tankas med och på bilarnas bränsleförbrukning. Som tidigare konstaterats har de låga bensinpriserna inneburit att många etanolbilsägare tankat bensin i stället för E85. Den genomsnittliga bränsleförbrukningen för nya etanolbilar är dock högre än för bensinbilar. När etanolbilar tankas med bensin blir utsläppen därför högre jämfört med när bensinbilar tankas med bensin. Om skattebefrielsen för låginblandning även bidrar till lägre priser på bensin finns här ytterligare en motverkande effekt, eftersom tankningsgraden för E85 till stor del följer bensinpriset. Tullvillkoret innebär dyrare biodrivmedel och minskad klimatnytta EU tillåter inte att skattebefrielsen leder till att biodrivmedel överkompenseras relativt de fossila drivmedel de ersätter. Eftersom skattebefrielsen är svår att differentiera mellan biodrivmedel med olika produktionskostnader är detta ett problem. För att hantera problemet med överkompensation har regeringen infört ett tullvillkor för etanol som används till låginblandning. Tullvillkoret innebär att skattebefrielse endast ska medges för låginblandad etanol om etanolen importerats till den högsta möjliga tullsatsen. Tullvillkoret innebär också att inhemsk eller inom EU producerad etanol med höga produktionskostnader blir mer konkurrenskraftigt relativt importerad etanol med låga produktionskostnader. Därmed blir användningen av etanol för låginblandning dyrare än nödvändigt. Denna ökade kostnad har inte sin motsvarighet i ökad klimatnytta. Tullvillkoret gynnar snarare etanol som innebär mindre utsläppsreduktioner på bekostnad av etanol som kan innebära större utsläppsreduktioner. 223Principen om att förorenaren betalar (Polluters Pay Principle PPP) innebär att det alltid är den som orsakar eller riskerar att orsaka en miljöstörning som ska bekosta de förebyggande eller avhjälpande åtgärderna. 2 kap. 3 § (1998:808). Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Beräkning av överkompensation missgynnar biodrivmedel med lägre produktionskostnad Beräkningen av om skattebefrielsen inneburit överkompensation eller inte är styrande för hur skattebefrielsen utformas, till exempel om tullvillkoret ska behållas eller inte. Den princip som används för att beräkna om skattebefrielsen för biodrivmedel leder till överkompensation missgynnar dock importerad etanol med lägre produktionskostnad. Beräkningsprincipen i sig gör det därför svårare att ta bort tullvillkoret, det senare är något som regeringen har aviserat. 9.4Regeringens uppföljning och redovisning av skattebefrielsen har varit bristfällig och otillräcklig har efterfrågat en tydligare redovisning och analys av resultatet från olika åtgärder inom klimatområdet. Dessutom har uttalat att regeringen bör utreda och återkomma med konkreta förslag på styrmedel som skapar stabila spelregler för produktion och utveckling av biodrivmedel oberoende av statsfinansiella förhållanden. Regeringen har inte presenterat någon övergripande strategi för hur satsningar på biodrivmedel bäst bör utformas. Skattebefrielsen för biodrivmedel har dock angetts vara det viktigaste styrmedlet för att främja användningen av biodrivmedel. Regeringen har heller inte följt upp och kommenterat den totala omfattningen av skattebefrielsen och dess effekter i någon av de ekonomiska propositionerna . Regeringen har inte heller, vare sig i propositioner eller i annan dokumentation, redovisat hur besluten om skattebefrielse förändrats och vilka effekter detta fört med sig, till exempel att vissa företag gynnats på bekostnad av andra. Däremot har regeringen tidigare redovisat vilka principer den avser att utgå från vid beslut om skattebefrielse. Det är dock först som regeringen även följt dessa principer i sina beslut om skattelättnader. Det tullvillkor som regeringen infört för att hantera frågan om överkompensation innebär ett extra stöd för inhemskt producerade biodrivmedel. Av detta skäl är det intressant att följa upp frågan om överkompensation och effekter av tullvillkoret även i andra sammanhang utöver rapporteringen till EU. Några avvägningar i fråga om tullvillkorets effekter på inhemsk produktion respektive tillgången på billigare importerad, och mer klimatvänlig, etanol har regeringen inte redovisat. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? 9.5Skattebefrielsen har inte förutsättningar att vara hållbar på lång sikt Svårt få fram nya och mer avancerade biodrivmedel Det kommer att vara svårt att tillgodose en ökad användning av biodrivmedel med enbart svensk produktion utifrån de tekniker som är kommersiella . Import eller utveckling av nya biodrivmedel kommer därför att vara nödvändig. har det funnits en stor tilltro till att genom forskningsinsatser få till en utveckling mot mer avancerade biodrivmedel, särskilt biodrivmedel framställda ur cellulosa eller skogsråvara. har staten satsat i forskningsstöd till biodrivmedel, beloppen har dock varierat mellan olika år. Det är emellertid svårt att få någon övergripande bild av resultaten från dessa satsningar. De biodrivmedel som finns på marknaden produceras huvudsakligen med tekniker som varit kända . EU:s hållbarhetskriterier gäller bara biobränslen EU:s hållbarhetskriterier ställer bland annat krav på hur mycket ett biodrivmedel ska minska utsläppen jämfört med ett fossilt drivmedel för att vara berättigat till stöd. Hållbarhetskriterier gäller även vid import av biodrivmedel, varför en viktig aspekt blir hur kriterierna implementeras i tredjeland. Ett problem med hållbarhetskriterier är att de enbart gäller biobränslen. Andra jordbruksprodukter omfattas till exempel inte av motsvarande villkor. Det finns därmed en risk att hållbarhetskriterierna leder till att utsläpp flyttar till oreglerade produkter, sektorer och länder. har möjlighet att främja ytterligare utsläppsminskningar De krav på utsläppsminskningar som EU ställer för att biodrivmedel ska anses hållbara ökar successivt, men är förhållandevis lågt satta i relation till svensk produktion och konsumtion. Därmed är det osäkert om kraven kommer att bidra till att nya biodrivmedel utvecklas eller att skattebefrielsen blir mer kostnadseffektiv i relation till klimatmålen. Det bör dock, enligt bedömning, vara möjligt att nationellt främja ytterligare utsläppsminskningar genom att differentiera skattebefrielsen utifrån hur stora utsläppsreduktioner olika biodrivmedel innebär. Detta gäller särskilt om produktionskostnaderna är högre för de biodrivmedel som genererar lägre utsläpp. kan ensidiga krav på biodrivmedel innebära att utsläppen i stället flyttar till andra produkter eller sektorer. För att utsläppen ska minska till en så låg kostnad som möjligt är det därför viktigt att inte rikta åtgärder mot någon specifik typ av produktion. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Skattebefrielsen kan troligen inte behållas efter 2020 Om biodrivmedelsanvändningen ökar kommer en fortsatt skattebefrielse för biodrivmedel att innebära ett fortsatt ökat skattebortfall. Detta kan begränsa möjligheten att behålla skattebefrielsen . Det faktum att målet om 10 procents förnybar energi i transportsektorn till 2020 är bindande innebär dessutom att skattebefrielsen inte kan behållas efter 2020 enligt dagens EU- regler. Den skattebefrielse för biodrivmedel som finns är därför inte långsiktigt hållbar. har inte funnit belägg för att skattebefrielsen för biodrivmedel bidrar till att uppnå klimatmål till rimliga kostnader för samhället. Skattebefrielsen har heller inte stimulerat till utveckling av nya och mer avancerade biodrivmedel. Om skattebefrielsen bidrar till inlåsning i tekniker som inte är långsiktiga, eller kan fungera som övergång till långsiktiga lösningar, innebär detta även ekonomisk risk för enskilda konsumenter som vill göra miljömedvetna val. Mot denna bakgrund går det att ifrågasätta om det är effektivt att regeringen fortsätter att ge biodrivmedel fullständig skattebefrielse i varje fall som skattebefrielsen hanterats, utformats och följts upp. I budgetpropositionen har regeringen aviserat en utvidgad skattefrihet vid låginblandning av biodrivmedel från . har även, på förslag från regeringen, beslutat att regeringen ska kunna fortsätta bevilja skattelättnader för biodrivmedel i särskilda fall. Mot denna bakgrund lämnar följande rekommendationer till regeringen: I syfte att öka transparensen bör regeringen förbättra sin redovisning och uppföljning av skattebefrielsen för biodrivmedel. bakgrund av det ökade skattebortfallet, att skattebefrielsen ska uppnå flera olika mål och syften och att en skattebefrielse för biodrivmedel är ett relativt dyrt sätt att uppnå klimatmål. Regeringen bör tydligare redovisa hur skattebefrielsen i kombination med tullvillkor påverkar svensk produktion, import och användning av biodrivmedel samt vilka effekter det för med sig. Det är viktigt att beslut om skattebefrielse gäller och inte gynnar vissa företag eller biodrivmedel i förhållande till andra. Regeringen bör tydligt precisera i vilka fall skattelättnader kan beviljas för att undvika att olika företag och biodrivmedel behandlas olika. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? statsstödsgodkännande för skattebefrielsen löper ut som skattebefrielsen troligen inte kan behållas efter 2020 av EU-rättsliga skäl. För att ge företag och konsumenter rimliga planeringsförutsättningar behöver regeringen på kort sikt klargöra den fortsatta hanteringen av skattebefrielsen. På behöver regeringen analysera vilka medel som på bästa sätt når klimatmålen. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? (2010), The Demand for Ethanol as a Gasoline Substitute, NBER Working Paper No. , P., , L., och , M. (2010), Livscykelanalys av svenska biodrivmedel, rapport nr 70, samhälle, . De Gorter, H. and Just, D. (2008), The law of unintended consequences: How the U.S. biofuel tax credit with a mandate subsidizes oil consumption and has no impact on ethanol consumption, . De Gorter, H. and Just, D. (2008), Water in the U.S. ethanol tax credit and mandate: Implications for rectangular deadweight costs and the corn-oil price relationship, Review of Agricultural Economics, 2008, vol. 30, issue 3, pages 397410. , C. et. al., (2010), Bränsle för ett bättre klimat marknad och politik för biobränslen, , Rapport 2010:5. Kutas, G, , C. and Steenblik, R. (2007), Biofuels at what costs? Government support for ethanol and biodiesel in Union, Report prepared for: The Global Subsidies Initiative (GSI). , A. och Roxland, M. (2009), An analysis of the Swedish green car rebate, D-uppsats från i , . Searchinger, T. et. (2008), Use of U.S. Croplands for Biofuels Increases Greenhouse Gases Through Emissions from Land Use Change, Science, 319, 5867, 12381240. (2006), Survey of transport fuel demand elasticities, 5586. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Vedenov, D. and Wetzstein, M. (2008), Toward an optimal U.S. ethanol fuel subsidy, Energy Economics, 2008, vol. 30, issue 5, pages 20732090. (2010), Etanolens koldioxideffekter - En översikt av forskningsläget, Rapport till Expertgruppen för miljöstudier 2010:1. Rapport från 2009/10:RFR7, Pumplagen uppföljning av lagen om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel. Rapport från 2007/08:RFR14, Förnybara drivmedels roll för att minska transportsektorns klimatpåverkan. Regeringens proposition 2010/11:51, Nya lagar om avgasrening och drivmedel. Regeringens proposition 2010/11:32, Förfaranderegler för alternativa drivmedel. Regeringens proposition 2010/11:1, Budgetpropositionen . Regeringens proposition 2009/10:164, Hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Regeringens proposition 2009/10:41, Vissa punktskattefrågor med anledning av budgetpropositionen . Regeringens proposition 2009/10:1, Budgetpropositionen . Regeringens proposition 2008/09:163, En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi. Regeringens proposition 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat. Regeringens proposition 2008/09:1, Budgetpropositionen . Regeringens proposition 2007/08:1, Budgetpropositionen . Regeringens proposition 2006/07:109, Införande av trängselskatt i . Regeringens proposition 2006/07:100, ekonomiska vårproposition. Regeringens proposition 2006/07:1, Budgetpropositionen . Regeringens proposition 2005/06:181, Miljöklassning av alternativa motorbränslen, m.m. Regeringens proposition 2005/06:127, Forskning och ny teknik för framtidens energisystem. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Regeringens proposition 2005/06:100, ekonomiska vårproposition. Regeringens proposition 2005/06:65, Ny vägtrafikskattelag, m.m. Regeringens proposition 2005/06:16, Skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel. Regeringens proposition 2005/06:1, Budgetproposition . Regeringens proposition 2004/05:1, Budgetpropositionen . Regeringens proposition 2003/04:1, Budgetpropositionen . Regeringens proposition 2001/02:1, Budgetpropositionen . Regeringens proposition 2001/02:55, klimatstrategi.