rir · GZB511 · 2011-03-09 09:00:00 — Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk har granskat regeringens redovisning av finans- och sysselsättningspolitiken i budgetpropositionen . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektörerna har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket Sammanfattande iakttagelser och rekommendationer Sammanfattande iakttagelser och rekommendationer Bilaga 1 Indikatorer för uppföljning av Bilaga 2 Termer och begrepp Motiv: granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket. Detta ramverk består av ett överskottsmål för offentlig sektor, ett utgiftstak för staten samt ett krav på att kommuner och landsting ska ha god ekonomisk hushållning samt budgetar i balans. Ett väl fungerande ramverk är en förutsättning för att uppnå finanspolitikens övergripande mål om långsiktigt hållbara offentliga finanser. I denna rapport fortsätter granskningen av hur det finanspolitiska ramverket tillämpas, men utvidgas till att även omfatta hur regeringen redovisar och följer upp sysselsättningspolitiken. Regeringen har över åren utvecklat redovisningen av hur det finanspolitiska ramverket tillämpas. Men det finns fortfarande väsentliga områden som efter förbättring kan bidra till en tydligare redovisning av motiven för finanspolitikens inriktning. Inom sysselsättningspolitiken har flera reformer genomförts . Till åtgärderna på detta område hör tillkomsten av ett ramverk för sysselsättningspolitiken med ett antal indikatorer som beslutsunderlag för regeringens politik. För att utomstående bedömare ska kunna få en rättvisande bild av regeringens politik är det viktigt med en tydlig redovisning och uppföljning av dessa indikatorer. Syfte: Syftet med denna granskning är att bedöma hur regeringen redovisar och följer upp finans- och sysselsättningspolitiken i budgetpropositionen . En tydlig, transparent, fullständig och konsekvent redovisning i de ekonomiska propositionerna är ytterst en fråga om förtroendet för statsfinanserna. Genomförande: Viktiga utgångspunkter för granskningen är utformningen av det finanspolitiska ramverket i sig, det av regeringen tidigare lanserade ramverket för sysselsättningspolitiken samt hur den redovisade politiken stämmer överens med andra utfästelser från regeringen i tidigare ekonomiska propositioner. En angelägen fråga i sammanhanget är om det genom redovisningen i de ekonomiska propositionerna går att följa regeringens politik , så att viktig information inte går förlorad längs vägen. Bedömningen utgår även från de rekommendationer som har lämnat i tidigare granskningar. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Granskningen har resulterat i följande slutsatser och iakttagelser: Måluppföljelsen bedöms i förväg: Regeringen skiljer på bakåtblickande och framåtblickande uppföljning av överskottsmålet och menar att bedömningen av måluppfyllelsen främst bör vara framåtblickande. Ett framåtblickande perspektiv är nödvändigt som planeringsverktyg, till exempel för att kunna ta ställning till utrymmet för framtida reformer eller behov av budgetförstärkningar. För att möjliggöra en ändamålsenlig uppföljning måste dock beslutade mål och restriktioner vara tydliga och kunna utvärderas i efterhand. Därför bör måluppfyllelsen utvärderas bakåtblickande. Det framåtblickande perspektivet bygger på prognoser och kan därmed bara betraktas som en osäker bedömning av den framtida måluppfyllelsen inte som en uppföljning av målet i sig. Alltför många indikatorer försvårar granskning: Regeringen använder sedan vårpropositionen 2010 tre olika indikatorer för att följa upp överskottsmålet. Inklusive konjunkturjustering är det totalt fem olika mått. I budgetpropositionen införs ett sjätte genom att den ojusterade och den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn vägs samman med lika vikt. Syftet är att lösa problemet med asymmetriska BNP-gap. Regeringen ger ingen förklaring till att sammanvägningen sker på det sätt som görs. Det ges heller ingen vägledning till hur regeringen värderar de olika indikatorerna i förhållande till varandra. Alltför många indikatorer försvårar granskning av finanspolitiken. Svag koppling mellan ramverk och reformutrymme: Försvagningen av det finansiella sparandet med 2011 bedömer regeringen vara väl avvägd, men någon beräkning av just detta belopp redovisas inte. Därmed är det inte möjligt att se hur reformutrymmet härleds och förstå vilken vikt regeringen lägger vid överskottsmålet respektive stabiliseringspolitiska hänsyn. Det framgår heller inte i vilken mån övriga delar av det finanspolitiska ramverket har spelat någon roll vid bedömningen av det reformutrymme om som anges i budgetpropositionen. Fortsatt stora budgeteringsmarginaler: Regeringens motivering och analys av förslaget till utgiftstak har successivt utvecklats. Av den redovisade analysen i budgetpropositionen framgår emellertid inte hur regeringen kommit fram till de exakta nivåerna på lämpligt utgiftstak, utan endast att förslagen inte står i strid med övriga finanspolitiska mål. Vidare överstiger nivån på de föreslagna utgiftstaken och 2014 regeringens egen bedömning av den nödvändiga säkerhetsmarginalen på av Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? de takbegränsade utgifterna på tre respektive . I brist på en tydligare motivering till nivån på utgiftstak finns en risk att utgiftstaket förlorar sin funktion som ett verktyg för att uppnå det övergripande finanspolitiska målet om överskott på av BNP. Mot bakgrund av regeringens ambitioner att sänka skatterna är det heller inte klart att utgiftstaken är förenliga med överskottsmålet. Redovisningen kan utvecklas ytterligare: Redovisningen av kommunsektorns finanser har förbättrats jämfört med tidigare propositioner. Genom att kommunsektorns utveckling redovisas samlat i ett särskilt kapitel får läsaren en god överblick över regeringens analyser och bedömningar. Framställningen kan dock utvecklas och förtydligas ytterligare när det gäller grunderna för prognosen och jämförelser med tidigare prognoser. Kraftigt nedskuren redovisning av sysselsättningspolitiken i budgetpropositionen : Regeringen har sedan budgetpropositionen redovisat arbetet med att ta fram ett ramverk för sysselsättningspolitiken. Redovisningen har varit relativt omfattande, i synnerhet i budgetpropositionen och vårpropositionen 2010, där särskilda kapitel avsatts till redovisningen av ramverket och uppföljningen av sysselsättningspolitiken. I budgetpropositionen återfinns emellertid inte någon redovisning av regeringens arbete med ramverket eller någon uppföljning av sysselsättningspolitiken utifrån ramverkets indikatorer. Enligt ska denna redovisning ske i de ekonomiska vårpropositionerna framöver. Knapphändig redovisning av effektberäkningar: Redovisningen av effekterna av regeringens reformer inom sysselsättningspolitiken har varierat i omfång och innehåll. Regeringen har genomgående hänvisat till att bedömningarna baseras på forskning, dock ofta utan att ange referenser eller redovisa faktiska beräkningar och antaganden som bedömningarna baseras på. En tydlig redovisning av de antaganden och beräkningsunderlag som ligger till grund för regeringens bedömningar är dock viktig för transparensen i bedömningarna och för att ge en rättvisande bild av den förda politiken. I detta avseende är redovisningen i budgetpropositionen särskilt knapphändig. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Rekommendationer till regeringen: Regeringen bör tydligt skilja på uppföljningen av överskottsmålet, som bör vara bakåtblickande, och den framåtblickande planeringen för hur målet ska uppnås . Genom en tydlig bakåtblickande uppföljning bereds möjligheter till en ändamålsenlig utvärdering. För att minska risken för en godtycklig tolkning av måluppfyllelsen bör regeringen också begränsa antalet målindikatorer och redovisa vilken vikt man lägger vid de olika indikatorerna. Regeringen bör redovisa beräkningen av reformutrymme eller besparingsbehov tydligare och klargöra hur avvägningen görs mellan kravet på överskott och stabiliseringspolitiska hänsyn. Regeringen bör fortsätta att utveckla sin motivering till föreslagna utgiftstak. Analysen bör ta sin utgångspunkt i överskottsmålet och den ambition för skatteuttaget som regeringen ger uttryck för. Regeringen bör även överväga en engångsjustering nedåt av redan beslutade tak när en lägre utgiftsutveckling än vad som tidigare förutsetts gör att taken förlorar sin styrande funktion. Regeringen bör beskriva grunderna för prognosen för kommunsektorns finanser mer utförligt. Särskild vikt bör läggas vid analysen av produktivitetsutvecklingen i de kommunala verksamheterna. Redovisningen bör också omfatta en genomgång av prognosrevideringar jämfört med föregående proposition. För att öka transparensen i regeringens redovisning av sysselsättningspolitikens effekter bör de antaganden och beräkningsunderlag som ligger till grund för regeringens bedömningar tydligt redovisas exempelvis i separata beräkningskonventioner. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Finanskrisen och en expansiv finanspolitik till följd av krisen har försvagat de offentliga finanserna i liksom i omvärlden. Detta har satt de offentliga finanserna i fokus inte minst hur preciserade mål och restriktioner kan stödja en långsiktigt hållbar inriktning av finanspolitiken. växer svensk ekonomi igen. Sysselsättningen ökar och de offentliga finanserna stärks. Men krisen dröjer sig ändå kvar i form av hög arbetslöshet. Sysselsättningspolitiken har en framträdande roll i regeringens ekonomiska politik. Detta framgår även av budgetpropositionen , där regeringen anger att dess främsta mål är att föra till full sysselsättning. Liksom under tidigare regeringar framhålls att stabila offentliga finanser är en förutsättning för att detta ska lyckas. har i ett antal rapporter granskat regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. Granskningarna har bland annat varit inriktade på kvaliteten i prognosunderlagen, motiven till nivån på de finanspolitiska målen och uppföljningen av målen, samt beräknings- och Det övergripande syftet har varit att granska transparensen, tydligheten och kvaliteten i redovisningen av den ekonomiska politiken i budgetpropositionerna och de ekonomiska vårpropositionerna. Det är fortsatt angeläget att granska hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket inte minst mot bakgrund av de statsfinansiella risker som visat sig i flera EU-länder i spåren av krisen på de finansiella marknaderna. Ett väl fungerande ramverk är en förutsättning för att uppnå finanspolitikens övergripande mål om långsiktigt hållbara offentliga finanser. I granskningen av budgetpropositionen anlägger även ett något bredare perspektiv. Förutom ramverket för finanspolitiken behandlas regeringens redovisning och uppföljning av sysselsättningspolitiken. Även här är tydlighet och transparens viktiga utgångspunkter. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Syftet med denna granskning är att bedöma hur regeringen redovisar och följer upp finans- och sysselsättningspolitiken i budgetpropositionen . En tydlig, transparent, fullständig och konsekvent redovisning och presentation i de ekonomiska propositionerna är ytterst en fråga om förtroendet för statsfinanserna. Mot denna bakgrund ställer följande revisionsfrågor: Har regeringen redovisat uppföljningen av överskottsmålet på ett tydligt sätt som möjliggör utvärdering av måluppfyllelsen? Har regeringen redovisat och motiverat förslagen till utgiftstak så att de stödjer möjligheten att uppnå övriga delar av det finanspolitiska ramverket? Har regeringen redovisat ett prognosunderlag av hög kvalitet för kommunsektorns finanser? Har regeringen redovisat ett tillräckligt underlag för bedömning av sysselsättningspolitikens effekter? Viktiga utgångspunkter för granskningen är utformningen av det finanspolitiska ramverket i sig, det av regeringen tidigare lanserade ramverket för sysselsättningspolitiken samt hur den redovisade politiken stämmer överens med andra utfästelser från regeringen i tidigare ekonomiska propositioner. Bedömningen utgår även från de rekommendationer som har lämnat i tidigare granskningar. Regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område regleras i budgetlagen, som tillkom för att stärka budgetdisciplinen och öka transparensen kring statens budget. Här finns bland annat bestämmelser om statsbudgetens avgränsning och redovisning samt bestämmelser om utgiftstaket och överskottsmålet. Budgetlagen ställer dock inga krav på hur informationen eller uppföljningen av den förda politiken ska utformas en sådan lagtext skulle bli ohanterlig. Att definiera tydlighet och transparens i redovisningen och uppföljningen av regeringens politik är inte problemfritt. granskning av tydlighet och transparens i detta avseende kommer därför med nödvändighet att handla om en värdering av vad som är rimligt. I idealfallet ska en sådan värdering kunna ange vilka krav som är rimliga att ställa för att allmänhetens förtroende för statsfinanserna ska kunna upprätthållas. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? De principer som ligger till grund för budgetlagen är till stor del gemensamma med internationella redovisningsprinciper. Dit hör exempelvis IMF:s Fiscal Transparency Code som är en uppsättning principer för transparens på det finanspolitiska området.1 Principerna åtföljs av ett stort antal kriterier som ska var uppfyllda för att motsvara grundläggande krav på en öppen budgetprocess och offentligt tillgänglig information etcetera. Ett annat exempel är de internationellt vedertagna standarder för finansiell rapportering som publiceras av . Enligt dessa bör informationen i finansiell rapportering bland annat vara relevant och troget återge de ekonomiska fenomen som den säger sig representera.2 Även om dylika principer inte går att direkt översätta till en bedömningsgrund för denna granskning kan de i tillämpliga delar utgöra ett stöd och en tankeram i värderingen av rimliga krav. Rimliga krav på redovisningen av det finanspolitiska ramverket innebär bland annat att principer och metoder för överskottsmålets uppföljning ska vara relevanta och tydligt specificerade samt att en oberoende bedömning av måluppfyllelsen ska vara möjlig. Nivån på föreslagna utgiftstak ska motiveras med utgångspunkt i överskottsmålet och antaganden bakom prognosen för kommunsektorns finanser ska redovisas tydligt. Vidare innebär rimliga krav på redovisningen av sysselsättningspolitiken och dess effekter en konsekvent tillämpning av mått och indikatorer samt att beräkningsmetoder och antaganden redovisas tydligt. I kapitel 2 behandlas regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. innehåller tre mål: Överskottsmålet för den offentliga sektorns sparande, utgiftstaket för staten samt balanskravet för kommuner och landsting. Tillsammans med ett finansiellt stabilt pensionssystem och ett välfungerande skattesystem bildar de tre målen en effektiv ram för utformningen av en förtroendeskapande och uthållig finanspolitik. Granskningen av ramverkets tillämpning i denna rapport behandlar specifikt regeringens redovisning av målen i budgetpropositionen ur följande perspektiv: Uppföljningen av överskottsmålet, förslagen till utgiftstak för 1IMF (2007). Manual on Fiscal Transparency. Se bilaga 2, Termer och begrepp, för IMF:s definition av finanspolitisk transparens. 2IPSASB (2010). Conceptual Framework for General by Public Sector Entities, Exposure Draft 1. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? 20132014 samt redovisningen av kommunsektorns finanser. När det gäller kommunsektorns finanser granskas främst grunderna för regeringens prognoser för sektorn. I kapitel 3 behandlas regeringens uppföljning av sysselsättningspolitiken. Även här är tydlighet och transparens de nyckelbegrepp som granskningen utgår ifrån. En central fråga är om det genom redovisningen i de ekonomiska propositionerna går att följa regeringens sysselsättningspolitik över tiden, så att viktig information inte går förlorad längs vägen. Vissa termer och begrepp som används i rapporten förklaras i bilaga 2. I tabeller och diagram används förkortningen VP10 för vårpropositionen 2010 och BP11 för budgetpropositionen etcetera. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? 2Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket har återkommande granskat budgetpropositionerna och de ekonomiska vårpropositionerna när det gäller hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket. Granskningarna har bland annat varit inriktade på kvaliteten i prognosunderlagen, motiven till nivån på de finanspolitiska målen samt beräknings- och redovisningsfrågor. Regeringen har över åren utvecklat redovisningen av hur ramverket tillämpas. har speciellt redovisningen av kommunsektorns finanser förbättrats. Men det finns fortfarande väsentliga områden som efter förbättring kan bidra till en tydligare redovisning av motiven för finanspolitikens inriktning. Finanspolitiken styrs av ett finanspolitiskt ramverk med preciserade mål. utformades mot bakgrund av den djupa statsfinansiella krisen tidigare . Det grundläggande syftet är att säkerställa stabiliteten och den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna. Enligt flera bedömare, exempelvis , har ramverket i huvudsak fungerat väl och sannolikt bidragit till att klarat de senaste årens djupa kris utan att hamna i alltför stora underskottsproblem.3 Det centrala och övergripande målet är det så kallade överskottsmålet, vilket innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Vid sidan av överskottsmålet styrs finanspolitiken bland annat av utgiftstaket för staten, som innebär att utgifterna på statsbudgetens utgiftsområden, exklusive statsskuldsräntor och inklusive ålderspensionssystemets utgifter, begränsas av ett nominellt belopp i miljarder kronor som beslutas av i förväg.4 Därutöver 3OECD (2011), Economic Surveys: . 4I budgetpropositionen föreslår regeringen ett utgiftstak även för det fjärde tillkommande budgetåret. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? ställer kommunallagen krav på god ekonomisk hushållning för kommunerna och att budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna (det så kallade balanskravet). Det finns ett starkt samband mellan överskottsmålet och utgiftstaket för staten eftersom de takbegränsade utgifterna omfattar av de samlade offentliga utgifterna. Utgiftstaket är därför ett viktigt verktyg för regeringen i arbetet med att säkerställa överskottsmålet i ett medelfristigt perspektiv.5 Ju högre utgiftstak, desto högre skatteuttag kan bli nödvändigt för att klara överskottsmålet. Utgiftstaket kan därför ses som ett uttryck för regeringens avvägning mellan den högsta önskvärda nivån på de statliga utgifterna och det högsta nödvändiga skatteuttaget inom ramen för överskottsmålet. Omvänt ställer till exempel en önskad minskning av skattetrycket krav på en nivå på utgiftstaken som är förenliga med ett samlat överskott i de offentliga finanserna. Ett i förväg beslutat utgiftstak fyller dessutom en central funktion i den interna budgetberedningen inom regeringen och , eftersom det sätter en övre gräns för den totala utgiftsnivån i förslaget till statsbudget för det kommande budgetåret. Utgiftstaket skapar en tydlig top-down-mekanism i budgetarbetet och framtvingar prioriteringar mellan olika utgifts- och politikområden. Staten har ett övergripande ansvar för den offentliga ekonomin och produktionen av välfärdstjänster. Merparten av de skattefinansierade välfärdstjänsterna i form av skola, vård och omsorg produceras emellertid inom den kommunala sektorn (kommuner och landsting). Kravet på god ekonomisk hushållning minskar risken för en alltför stark utgiftsexpansion, där staten tvingas skjuta till medel genom ökade statsbidrag. 2.1.1De finanspolitiska målens definitioner ställer stora krav på redovisning, uppföljning och transparens Överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Målformuleringen minskar risken för en finanspolitik som förstärker konjunktursvängningar. Om målet hade varit formulerat som ett årligt överskott ökar risken att besparingsåtgärder måste vidtas under lågkonjunkturer då finanspolitiken normalt blir expansiv genom de så kallade automatiska stabilisatorerna. På samma sätt ökar risken för varaktiga utgiftshöjningar i högkonjunkturer då intäkterna är tillfälligt stora. 5Det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen omfattar innevarande år (år t) samt . i det medelfristiga perspektivet är således år t+4. Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? innebär utformningen av överskottsmålet som ett genomsnitt över en ickedefinierad tidsperiod att utvärderingen och uppföljningen blir komplicerad eftersom det i praktiken är svårt att fastställa längden på en konjunkturcykel och var i cykeln som ekonomin befinner sig. Det ställs därför höga krav på de metoder som används vid utvärderingen och på transparensen i redovisningen. De tre finanspolitiska målen är formulerade med utgångspunkt från olika redovisningsprinciper. Överskottsmålets finansiella sparande utgörs av skillnaden mellan inkomster och utgifter enligt nationalräkenskapernas definitioner.6 Endast transaktioner som påverkar den finansiella nettoförmögenheten ingår i det finansiella sparandet. Det innebär till exempel att utgifter för kapitalinsatser i statliga bolag inte påverkar det finansiella sparandet men väl statens utgifter under utgiftstaket. statsbudgeten är även mer kassamässigt redovisade än i nationalräkenskaperna. Det betyder att en utgift som belastar ett visst budgetår kan redovisas på ett annat år när det finansiella sparandet fastställs. Principerna i den kommunala redovisningen skiljer sig från både statsbudgeten och nationalräkenskaperna och liknar mer de principer som gäller för företag i den privata sektorn. Skillnaderna i redovisningsprinciper ställer stora krav på transparensen i det beslutsunderlag för finanspolitiken som regeringen presenterar för . Regeringens syn på utvecklingen av den kommunala sektorns ekonomi, det kommande skatteuttaget och förslagen till utgiftstak är viktiga verktyg för att den föreslagna politiken ska leda till att överskottsmålet uppfylls. Genom en tydlig redovisning i de ekonomiska propositionerna stärks förtroendet för överskottsmålet och finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. I vårpropositionen 2010 aviserade regeringen en så kallad uppförandekod för finanspolitiken i syfte att öka transparensen i finanspolitiken. Uppförandekoden ska enligt regeringen ses som ett samlingsdokument där man övergripande anger och motiverar målen för finans- och budgetpolitiken. Enligt ska uppförandekoden presenteras senast i samband med vårpropositionen 2011. 6Redovisningssystemet utformas av FN. De nu gällande redovisningsreglerna fastställdes i form av System of National Accounts (SNA08). följer den modifierade redovisning som fastställdes av EU 1995 Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS95). pågår en översyn av redovisningsprinciperna för att anpassa dem till SNA08.