rir · GZB52 · 2011-01-18 09:00:00 — gäller att basanslagen för forskning och utbildning på forskarnivå tilldelas utan sådana begränsningar och medlen får alltså fördelas fritt utan bindning till olika vetenskapsområden. 2.2.1Nationellt resurstilldelningssystem för grundutbildningen För utbildningen på grundnivå och avancerad nivå fastställer ett takbelopp för varje lärosäte. Takbeloppet är den maximala ersättningsnivå som lärosätet kan få för att utbilda studenter inom olika utbildningsområden. Lärosätena kan också ha en överproduktion av studenter utan att få ersättning från statsbudgeten för detta. Lärosätena får i resurstilldelningssystemet ersättning upp till takbeloppet för helårsstudenter () och helårsprestationer (HPR). Helårsstudenter beräknas som antalet studenter som påbörjat en kurs multiplicerat med kursens poäng dividerat med 60. Helårsprestationer beräknas som antalet godkända poäng för samtliga studenter på kursen dividerat med 60. Lärosätet ersätts för samtliga HST och HPR. Det enskilda lärosätet beslutar självt vilket utbildningsområde respektive kurs ska tillhöra utifrån kursens ämnesinnehåll. Utgångspunkten för systemet med differentierade ersättningsnivåer för olika utbildningsområden är att ersättningen ska täcka undervisningens samtliga kostnader inklusive utrustning och lokaler. De olika ersättningsnivåerna anges i de årliga regleringsbreven till universitet och högskolor.8 8För en mer detaljerad beskrivning kring kursklassificeringar och ersättningsnivåer, se exempelvis (2010). Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Om den totala ersättningen motsvarar takbeloppet får lärosätet behålla hela takbeloppet. Om värdet av utbildningsvolymen överskrider takbeloppet får lärosätena dock inte mer anslag. Lärosätet får vid en så kallad överprestation spara överskjutande prestationer för framtiden och avräkna dem om lärosätet inte når takbeloppet ett kommande budgetår. av överproduktionen kan sparas till framtida år då utbildningsvolymen underskrider takbeloppet. Lärosätena kan alltså få kompensation i efterhand. Lärosätet har också möjlighet att balansera i den andra riktningen. Om lärosätet har en utbildningsvolym vars värde understiger takbeloppet och lärosätet inte har några sparade prestationer, kan av takbeloppets outnyttjade del sparas till ett kommande år (så kallat anslagssparande). Det innebär att om lärosätet ett påföljande år skulle överprestera i förhållande till sitt takbelopp kan det utnyttja detta anslagssparande och därmed få avräkna ett större belopp . 2.2.2Nationellt resurstilldelningssystem för forskning och forskarutbildning Finansieringen av forskningen vid universitet och högskolor sker dels genom direkta statsanslag (basanslag), dels genom externa forskningsmedel från offentliga och privata finansiärer. Till externa medel för forskning i högskolan räknas alla medel exklusive basanslagen. Medlen erhålls i form av bidragsintäkter eller som avgiftsintäkter för uppdragsforskning. Basanslagen får användas till både grundforskning och tillämpad forskning. Grundforskningen ska bedrivas fritt utan direkta krav på resultat som har en tydlig nytta eller användning. Den tillämpade forskningen riktas däremot mot definierade problem i dagens samhälle. Friutrymmet som gäller de externa medlen är mer begränsat jämfört med basanslaget. När forskningen finansieras av externa medel ges de till exempel i form av projekt- eller programbidrag. Den forskningspolitiska proposition som läggs fram en gång per mandatperiod har stor betydelse för forskningen inom högskolan. I enlighet med den senaste forskningspolitiska propositionen9 som behandlades i har systemet för resurstilldelning för högskolans forskning och utbildning på forskarnivå utvecklats. Utvecklingen har skett i riktning mot en mer prestationsstyrd anslagsfördelning på basis av kvalitetsindikatorer i form av lärosätets andel externfinansierad forskning och ett bibliometriskt mått som bygger på i vilken omfattning publicerade forskningsresultat citeras. Tillskotten i den forskningspolitiska propositionen fördelas antingen till strategiska forskningsområden eller till lärosätena med hjälp av 2008/09:50. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor På basis av dessa indikatorer görs en omfördelning av av respektive lärosätes tilldelade resurser. Eftersom regeringen gjorde bedömningen att införandet av kvalitetsindikatorerna i form av externa medel och vetenskaplig publikation riskerade att missgynna vissa ämnesområden, infördes en viktning där vissa områden ges en större tyngd vid beräkningen av resurser baserat på indikatorerna. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor 3 Att mäta effektivitet och produktivitet I detta avsnitt beskrivs den metod för att undersöka effektivitet och produktivitet som används i granskningen.10 3.1Begreppen effektivitet och produktivitet Begreppen effektivitet och produktivitet används på ett skiftande sätt inom såväl offentlig förvaltning som inom samhällsvetenskaplig litteratur. Inom den engelskspråkiga litteraturen på detta område används i detta sammanhang begreppet efficiency. Användandet ligger nära hur INTOSAI (Audit Institutions) använder begreppet efficiency, det vill säga att åstadkomma mesta möjliga av tillgängliga resurser. I denna granskning används de grundläggande produktionsteoretiska definitionerna för effektivitet och produktivitet inom nationalekonomisk litteratur. Effektivitet definieras i denna litteratur som största möjliga produktion givet tillgängliga resurser. När förändringar av produktionen studeras över tiden används begreppet produktivitet, som avser förändringar både i produktionsteknologin och i effektiviteten. De vanligaste utgångspunkterna för att studera effektivitet inom nationalekonomisk produktionsteori är resursminimering och produktionsmaximering. Resursminimering utgår från att produktionsenheterna, i detta fall universitet och högskolor, minimerar resursåtgången (input) för att producera ett på förhand fastställt produktionsmål (output). Detta sätt brukar benämnas inputorienterad effektivitet. Det andra sättet att analysera effektivitet brukar benämnas outputorienterad effektivitet och har sin utgångspunkt i 10I bilaga 1 ges en teknisk beskrivning av DEA-metoden. För en detaljerad och mer heltäckande beskrivning av olika metoder att mäta effektivitet och produktivitet, se Färe m.fl. (1994). För en översikt av tillämpningar av dessa begrepp på högre utbildning, se Johnes (2004). Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Där antas att en effektiv produktionsenhet producerar den maximala kvantiteten av output givet den mängd resurser som är tillgänglig. I denna granskning har, i likhet med huvuddelen av den internationella litteraturen för studier av effektivitet och produktivitet för lärosäten, en outputorienterad modell valts. Det innebär att modellen utgår från att styrande för lärosätenas handlande är att maximera lärosätets produktion givet de resurser som de har tilldelats. För att jämföra lärosäten med avseende på resurseffektivitet har DEA-metoden (Data Envelopment Analysis) valts.11 Metoden utvecklades , och det finns ett mycket stort antal publicerade vetenskapliga studier baserade på metoden.12 DEA-metoden är speciellt lämplig när både produktion och resursåtgång är flerdimensionell, vilket är fallet för universitet och högskolor. Enligt metoden är ett lärosäte effektivt när det bland övriga lärosäten inte går att observera något annat lärosäte som producerar mer prestationer givet tillgängliga resurser. Ineffektivitet definieras följaktligen som att det finns lärosäten som observeras producera mindre med jämförbar resursförbrukning än de effektiva lärosätena. Eftersom metoden tillåter att lärosäten specialiserar sig i en dimension, exempelvis undervisning, kommer sådana lärosäten inte att jämföras med lärosäten som specialiserar sig i någon annan dimension, exempelvis forskning. Jämförelserna görs således enbart med lärosäten som enligt modellen är relevanta vad gäller kombinationen av resurser och prestationer. Detta innebär att både de effektiva och de ineffektiva lärosätena definieras utifrån så kallad best practice. De effektivitetstal som har beräknats i granskningen ska därför tolkas som effektivitet i relation till andra observerade enheter ett relativt effektivitetsmått. Effektivitetstalet kan därmed tolkas som den förbättringspotential som vissa lärosäten har jämfört med enligt modellen fullt effektiva lärosäten. Metoden illustreras i det följande med ett mycket förenklat exempel. Antag att två olika prestationer produceras (y1, y2) och att enbart en resurs används (x). I tabell 1 nedan presenteras prestationer och resursförbrukning för tre fiktiva lärosäten. 11Begreppet Data Envelopment Analysis användes först i Charnes m.fl. (1978). Parallellt utvecklades motsvarande metod inom nationalekonomi och benämndes icke-parametriska metoder (Färe m.fl. 1994). 12Ett urval av dessa studier redovisas i kapitel 4. För en sammanställning av , se Emrouznejad m.fl. (2008). Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Exempel på hur DEA-metoden fungerar Resurs (x) Prestation 1 (y1) Prestation 2 (y2) Samtliga lärosäten i exemplet använder samma mängd resurser men har olika mycket produktion. I detta exempel ses direkt från tabellen att lärosäte A producerar mindre prestationer än båda lärosätena B och C. I figur 1 illustreras detta grafiskt. Beskrivning av en outputbaserad DEA-modell P(x) I figuren ovan mäts produktionen på axlarna i termer av mängden y1 och y2. Punkterna A, B och C är de lärosäten som finns redovisade i tabellen ovan. Den yttre gränsen för vad som observerats vara möjligt att producera enligt data är tre enheter y1 och tre enheter y2. Denna gräns illustreras av den horisontella linjen från tre enheter y2 till C, samt den vertikala linje som utgår från tre enheter y1 till B. I DEA-metoden antas att om det är möjligt att producera både som B och som C så är det även möjligt att producera alla kombinationer som ligger mellan dessa. Detta illustreras av linjen som går mellan punkt B och punkt C. Sammantaget illustrerar de tre linjestyckena (3 y1 B C 3 y2) den yttre gränsen av vad som är observerat möjligt att producera och de bildar därmed fronten (gränsen) för det som enligt best practice är möjligt att producera, den så kallade produktionsmöjlighetsfronten. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor För de lärosäten som ligger på denna front är det inte möjligt att öka produktionen utan att det tillförs mer resurser. Lärosätena betraktas därmed som effektiva. Alla kombinationer av y1 och y2 som befinner sig innanför fronten är också möjliga men de betraktas som ineffektiva. Området innanför produktionsmöjlighetsfronten benämns som produktionsmöjlighetsområdet (P(x)). Figuren ovan visar att lärosäte A inte ligger på produktionsmöjlighetsfronten utan inne i produktionsmöjlighetsområdet. Lärosäte A betraktas alltså enligt metoden som ineffektivt relativt lärosätena B och C. I DEA-modellen antas produktionsökningen ske i lika proportioner av de prestationer som produceras. Ett mått på ineffektiviteten, eller förbättringspotentialen, erhålls genom att besvara frågan: Hur mycket ett ineffektivt lärosäte skulle kunna öka sin produktion givet befintliga resurser? I figuren ovan illustreras detta genom att jämföra avståndet från origo (0) till det ineffektiva lärosätet A med avståndet till var lärosätet skulle hamna om samtliga producerade prestationer ökade proportionellt lika mycket. Den punkt som används vid jämförelsen är i detta fall den hypotetiska observationen AEFF, som består av en linjär kombination av B och C. den linje som går genom origo och punkten A innebär att den potentiella produktionsökningen baseras på den produktionsmix som A redan har. Graden av effektivitet ges av följande formel: Graden av effektivitet = Avståndet mellan origo och A Avståndet mellan origo och AEFF Denna kvot ger ett mått, uttryckt i procent, som visar hur effektivt ett specifikt lärosäte är. I exemplet är graden av effektivitet 0,80, vilket också kan uttryckas som att lärosäte A uppvisar en ineffektivitet motsvarande 1,000,80=0,20. Tolkningen av detta är att lärosäte A skulle kunna öka sin produktion givet dess befintliga mängd resurser. I avsnitt 3.2 visades hur effektiviteten i resursanvändningen för olika produktionsenheter för en given tidsperiod, till exempel , kan mätas. Över tiden kan enskilda enheter bli både bättre och sämre på att utnyttja existerande teknologi och organisation, det vill säga bli mer eller mindre effektiva. Utvecklingen påverkas av pågående förändringar i teknologi och organisation, vilket leder till att det kan bli möjligt att producera mer med tillgängliga resurser. Ett exempel på teknologisk utveckling inom högre utbildning är att det blir allt vanligare med studier på distans där utbildningen genomförs via nätet. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Vanliga mått som används i tidsserier är exempelvis arbetsproduktivitet och kapitalproduktivitet, vilket i princip är produktion per anställd eller per enhet kapital. Problemet med dessa partiella mått är att de inte tar hänsyn till att förändringar kan ske i samtliga slag av resurser och prestationer. Det innebär att partiella mått som arbetsproduktivitet och kapitalproduktivitet kan bli missvisande. Detta problem undviks i analysen genom att ett produktivitetsindex används.13 Detta mått utvecklades , och det kan hantera flera slags resurser och prestationer . Malmquistindexet kan dessutom delas upp i dels en komponent som avspeglar ökad eller minskad produktion till följd av effektivitetsförändringar, dels en komponent som avspeglar förändringar i teknologin. I figur 2 illustreras detta med samma fiktiva lärosäte A som fanns med i det förra exemplet. P(x)t betecknar produktionsmöjlighetsområdet för år 1 och P(x)t+1 motsvarande område för år 2. Mellan år 1 och år 2 har teknologin förändrats så att produktionsmöjlighetsfronten har förskjutits utåt. Det innebär att år 2 kan lärosätena med samma mängd resurser producera mer prestationer, vilket kan vara en följd av förändrad teknologi. P(x)t+1 P(x)t Av figuren framgår att lärosäte A är ineffektivt såväl år 1 som år 2. Båda åren ligger lärosäte A:s produktion (At och At+1) innanför Graden av effektivitet år 1 anges av kvoten (0 At)/(0 AtEFF). Nästföljande år (t+1) producerar lärosäte A i punkten At+1 och graden av effektivitet för år 2 ges av kvoten (0 At+1)/(0 AEFFt+1 ). Lärosäte A är visserligen fortfarande ineffektivt, men eftersom lärosäte A år 2 befinner sig närmare produktionsmöjlighetsfronten är ineffektiviteten inte lika stor. 13 Färe m.fl. (1989). Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Den produktionsökning som ägt rum mellan år 1 och år 2 kan således Den produktionsökning som ägt rum mellan år 1 och år 2 kan således delas upp i en effektivitetseffekt då enhetens avstånd till den aktuella fronten förändrats och en effekt kopplad till teknologisk utveckling.14 3.4Fördelar och nackdelar med DEA-metoden När effektivitet och produktivitet för offentliga tjänster ska mätas ställs man ofta inför två metodologiska problem. Det första är att verksamheterna inte sällan har flera mål, vilket innebär att verksamheten måste kunna analyseras i form av flera olika prestationer . För lärosätenas del utgör utbildning på grundnivå och avancerad nivå, utbildning på forskarnivå och forskning olika slag av prestationer. Det andra är att kunskapen om hur resurser omsätts i prestationer oftast är begränsad. Med DEA-metoden är det möjligt att komma en god bit på väg när det gäller att systematiskt analysera hur prestationer inom offentlig verksamhet hänger samman med insatta resurser. För det första väger metoden ihop flera resurser och prestationer till ett samlat mått på effektivitet, utan att det ställs några krav på förbestämda vikter i form av till exempel styckkostnader. Vidare kräver DEA- metoden inga antaganden om produktionsfunktionens utseende, vilket innebär att sambandet mellan resurser och prestationer inte behöver påtvingas någon särskild funktionell form. Dessa egenskaper gör DEA-metoden lämplig för analyser av offentlig tjänsteproduktion. Metoden utgör ett verktyg som översätter en mångdimensionell verksamhet till ett sammanfattande mått som belyser den potential till effektivitetsförbättring som eventuellt finns. Det bör betonas att metoden bedömer relativ effektivitet och inte absolut effektivitet. Den visar alltså inte hur mycket som teoretiskt sett skulle vara möjligt att producera utan måttet baseras på vad som faktiskt observerats bland de undersökta produktionsenheterna. En ytterligare fördel med DEA-metoden är att modellens effektivitetsberäkningar definierar referenspunkter för alla analyserade enheter där jämförelsenormen utgörs av de mest resurseffektiva enheterna. Detta kan användas i ett eventuellt framtida förändringsarbete. Som alla analysmetoder har DEA-metoden vissa svagheter. Metoden är känslig för mätfel och slumpvisa variationer i data, vilket beror på att metoden 14Mer precist kan produktivitetsindex definieras som effektivitetsförändring × teknologisk förändring. Se exempelvis Färe m.fl. (1989) samt bilaga 1. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor inte tar hänsyn till osäkerhet i data. I granskningen innebär det att om det finns skillnader i hur olika lärosäten rapporterar sin resursförbrukning respektive prestationer kan det påverka resultaten. Detta kan även innebära att extremvärden påverkar resultaten.15 En annan nackdel med DEA-metoden är att den i sin enklaste form inte medger att resultaten hypotestestas. Således är det inte möjligt att uttala sig om beräkningarnas precision. Sammantaget bedömer dock , i likhet med en stor del av den internationella forskningslitteraturen, att DEA-metoden är en lämplig metodansats för analys av resurseffektiviteten inom högskolan. 15 Se exempelvis Mettas m.fl. (2001) för en diskussion kring mätfel när DEA-metoden används. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor I detta kapitel redovisas den litteraturgenomgång som gjorts inom granskningen inför valet av undersökningsmetod. Såvitt kunnat bedöma finns det inga studier av den svenska högskolans resurseffektivitet. Litteraturgenomgången av effektivitetsstudier för verksamheten vid universitet och högskolor består därför uteslutande av internationella studier. DEA- metoden har däremot använts för att studera resurseffektiviteten inom andra offentliga verksamheter i . 4.1Internationella studier av lärosäten Det finns ett antal kunskapsöversikter som belyser effektiviteten för universitet och högskolor, se exempelvis Johnes (2004) och Salerno (2003). I Johnes (2004) finns dessutom en metodöversikt som grundligt går igenom de vanligaste metoderna för att mäta effektivitet i utbildningssektorn och de olika metodernas för- och nackdelar. Vidare följer Johnes (2004) upp metodgenomgången med exempel på tillämpningar av metoderna och hur olika studier har hanterat diverse metodproblem. Sammanfattningsvis visar dessa forskningsöversikter att den vanligaste metoden för att mäta effektivitet för universitet och högskolor är den outputorienterade DEA-modellen, det vill säga den metod som valts för denna granskning. Vidare visar översikterna att den genomsnittliga ineffektiviteten ofta ligger mellan . I fortsättningen av detta kapitel redogörs för studier som inte omfattas av de ovanstående översikterna. Tzeremes och Halkos (2010) studerade effektiviteten för 16 institutioner inom ett och samma universitet i . Detta gjordes med hjälp av en outputorienterad DEA-modell. antal personal med akademisk examen inkomster i termer av statligt anslag. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Resultaten visade på en genomsnittlig ineffektivitet motsvarande för de olika institutionerna. En av få studier som jämfört lärosäten i olika länder är Agasisti och Johnes (2009). De använde en panel med data från 127 engelska och 57 italienska lärosäten /022004/05. Modellen innehöll fyra input- och tre outputvariabler. volym akademisk personal. antalet examinerade studenter, uppdelat på kandidat- och magisterexamina antal kontrakterade forskningsuppdrag. Författarna använde DEA-metoden och analyserade länderna både separat och tillsammans. Resultaten av de separata analyserna visade en genomsnittlig ineffektivitet för båda länderna på vardera. Detta förändrades dock när de två länderna ingick i en gemensam analys. de italienska lärosätena i genomsnitt var mindre effektiva än de engelska. Den genomsnittliga ineffektiviteten uppgick till för de italienska lärosätena, medan motsvarande siffra för de engelska var . Författarna analyserade även produktivitetsförändringar . Resultaten från denna analys visade att de italienska lärosätena uppvisade en större produktivitetsökning jämfört med de engelska. Thanassoulis m.fl. (2010) studerade 121 engelska lärosäten. För att uppnå ökad jämförbarhet delades lärosätena in efter huruvida de fick sin universitetsstatus före eller efter 1992 samt utifrån om de bedrev utbildningar inom medicin, konst, drama, musik etc. eller inte. Författarna använde paneldata för läsåren 2000/012002/03. antalet heltidsstudenter, nedbrutet på tre undergrupper inkomster från andra verksamheter.16 16 Detta kan exempelvis vara inkomster från konsultverksamhet. Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor Studien använde både DEA- och SFA-metoden.17 En jämförelse mellan de två metoderna visade att DEA-metoden gav ett högre genomsnittligt effektivitetsvärde än SFA-metoden. SFA-metoden gav en genomsnittlig Den genomsnittliga ineffektiviteten för DEA- modellen låg . I en studie gjord på kinesiska data använde Johnes och Yu (2008) DEA-metoden för att jämföra den relativa effektiviteten mellan 100 utvalda kinesiska lärosäten . Studien använde sex inputvariabler antal studenter per anställd andel av personalen som är docenter eller högre andel av studenterna som läser forskarutbildning biblioteksstorlek i termer av antal böcker per antal studenter forskning per person i termer av citeringar ett volymindex för total forskning Resultaten visade på en genomsnittlig grad av ineffektivitet på . Det ska tilläggas att då prestigeindexet uteslöts föll effektivitetstalet kraftigt. En italiensk studie, Agasisti och Salerno (2007), använde DEA-metoden för att utvärdera 52 italienska lärosätens kostnadseffektivitet för /03. Lärosätena grupperades utifrån huruvida de bedrev medicinsk utbildning eller inte. Inputvariablerna som användes var externa medel per forskare. Författarna använde sig dessutom av flera variabler för att fånga kvaliteten på undervisningen: kunskapsnivån hos nybörjarna, antalet studenter som hoppade av samt ett index som skulle fånga hur väl lärosätet lyckades erhålla Resultaten visade att det fanns effektivitetsskillnader mellan lärosäten som bedrev respektive inte bedrev utbildning inom medicin. Sammantaget visade analysen att lärosäten utan medicinsk utbildning i genomsnitt hade en kostnadsineffektivitet på , medan motsvarade värde för lärosäten med medicinsk utbildning låg på .