urf · GYA5URF1 · 2011-01-01 00:00:00 — Utredningen hade dock också ett bredare mandat, som föranledde mera omfattande överväganden om det grundläggande synsättet på internationella arbete. Mycket uppmärksamhet ägnades också åt de interparlamentariska delegationernas utrikespolitiska roll, sambandet mellan kärnverksamhet och det internationella arbetet och betydelsen av återkoppling från det internationella arbetet till utskottens verksamhet etc. 2010/11:URF1 3 HUVUDDRAGEN I TIDIGARE UTREDNINGAR OCH DERAS GENOMSLAG därefter, , lämnade riksdagskommitté sin framställning (i en ny tid) till . Kommitténs huvudbetänkande behandlade arbetsformer m.m. i ett mycket brett perspektiv, där kammarens och utskottens arbete var i fokus, liksom arbete med EU-frågor. ägnades betydande uppmärksamhet åt interparlamentariska arbete, varvid en rad principiella frågor togs upp, till stor del baserat på den nyssnämnda utredningen om de internationella delegationerna. Många av de grundläggande principer och värderingar som berörts i de två nämnda utredningarna är fortfarande giltiga. Processer som satts i gång tar tid att genomföra. bedöms vissa av de tillkortakommanden som identifierades fortfarande vara aktuella. Utredningen återkommer till dessa frågor i följande avsnitt. 4 Tendenser i omvärldsutvecklingen ur ett riksdagsperspektiv hanterar allt fler internationella frågor i sitt dagliga arbete. som internationella frågor har blivit viktigare för parlamenten, har parlamenten blivit mer betydelsefulla i den internationella politiken. Som en bakgrund till utredningens överväganden följer här en kort beskrivning av några aktuella tendenser i omvärldsutvecklingen sedda ur perspektiv. () intar en särställning i det internationella samfundet som en garant för fred och säkerhet. har arbetet för fattigdomsbekämpning och arbetet att nå millenniemålen varit centrala frågor för FN. Vid Millennietoppmötet slog stats- och regeringschefer fast att global utveckling kräver en helhetssyn som inkluderar insatser för fred, säkerhet, fattigdomsbekämpning, hälsa, utbildning, miljö, mänskliga rättigheter och demokrati. En annan aktuell och central fråga som dominerat FN:s arbete är hur världens länder ska möta klimatförändringarna. Klimatfrågorna diskuterades bl.a. vid det stora i . Andra frågor som återkommande står på FN:s dagordning är globala hälsofrågor, internationell terrorism och utvecklingen i och i . Verksamheten i de parlamentariska församlingarna korresponderar väl med flera centrala frågor på FN:s dagordning. Interparlamentariska unionen (IPU) har en medveten strävan att göra parlamentariska inspel i FN-systemet på aktuella områden. Även har ambitioner att närma sig FN. Om och på vilket sätt FN och FN-systemet därutöver konkret påverkar de interparlamentariska församlingarnas arbete är svårt att uttala sig om. 4.3 Utvecklingen inom de parlamentariska församlingarna och deras motsvarigheter på regeringssidan Förändringar i samarbetsstrukturer har ställt och dess parlamentariska församling inför nya utmaningar. Stöd för och uppföljning av den samhälleliga utvecklingen i Öst- och nya demokratier har 2010/11:URF1 4 TENDENSER I OMVÄRLDSUTVECKLINGEN UR ETT RIKSDAGSPERSPEKTIV varit en viktig del av arbetet i den parlamentariska församlingens utveckling. och fördjupade integration har av församlingen setts som en fråga som direkt påverkar egen framtid och dess roll i det europeiska samarbetet. dialog med tre grannregioner länderna vid , och om bl.a. tvärkulturella frågor och utvecklingsinriktade frågor, reflekteras också i den parlamentariska församlingens arbete liksom arbetet med att utrota allt våld mot kvinnor. Flera svenska ledamöter har haft specialuppdrag i dessa frågor. I denna anda har främjande av samarbete med andra internationella och europeiska organisationer och institutioner utökats. Det kan noteras att och har fördjupat sitt samarbete inom fyra områden: kampen mot terrorism, åtgärder mot människohandel, främjande av tolerans och icke-diskriminering samt skydd av nationella minoriteter. I samarbetet med EU står samstämmighet mellan EU:s lagstiftning och konventioner inom MR-området liksom aktivt samarbete i genomförandet av EU:s östliga partnerskap högt på dagordningen. I relation till FN kan noteras att bl.a. har uttryckt starkt stöd för reformer av institutionerna inom FN och betonat vikten av att vitalisera generalförsamlingen och effektivisera säkerhetsrådets arbete. Dessutom har församlingen förespråkat en ökad parlamentarisk medverkan i FN med målsättningen att skapa en rådgivande parlamentarisk bestående av ledamöter från såväl nationella parlament som regionala parlamentariska församlingar. Även Interparlamentariska unionen (IPU) har fortsatt sina strävanden att närma sig FN och därmed öka sina möjligheter att stärka den parlamentariska dimensionen i FN:s arbete. Ämnesområdena har breddats och anpassats till ämneskategorier som ansluter till FN:s huvudfrågor, som fred och säkerhet, hållbar utveckling, demokrati och mänskliga rättigheter. IPU bedriver också en omfattande demokratifrämjande verksamhet med externt finansiellt stöd, bl.a. från Sida. IPU har gått från att vara en sammanslutning för parlamentariker till att bli en sammanslutning av parlament, även om medlemskapet fortfarande kan vara knutet till nationella interparlamentariska grupper. Tendenser till ännu skarpare profilering av IPU som en internationell organisation kan skönjas. Samarbetet med vissa andra aktörer har successivt utvidgats, som med när det gäller den parlamentariska dimensionen till (). IPU har även aktivt drivit arbetet med att få till stånd de globala talmansmötena och 2005, som följts upp med ett tredje möte . På dagordningen stod bl.a. parlamentens internationella roll och stärkandet av den parlamentariska dimensionen i FN:s och andra multilaterala organisationers arbete. () arbetsformer och samarbetsområden har varit föremål för diskussion och utvärderingar. Bakgrunden har ofta varit förändringar i omvärlden. Europeiska unionens utvidgning har påverkat samarbetet med länderna kring och i norra . 4 TENDENSER I OMVÄRLDSUTVECKLINGEN UR ETT RIKSDAGSPERSPEKTIV 2010/11:URF1 på dagordningen är globalisering, öppning av , EU-strategi och nordiskt försvarssamarbete samt, som alltid, gränshindersfrågorna. Ut- över inriktningen på har även fokuserat på grannskapet med och nordvästra . Även intresset för en demokratisk utveckling i står högt på dagordningen, vilket också lett till att rekommenderat att ett nordiskt informationskontor etableras i . utövar parlamentarisk kontroll i förhållande till samarbetsorganet på regeringssidan, , och uttalar sig om de förslag ministerrådet lägger fram inför rådet. På den årliga sessionen antas rekommendationer som riktar sig till eller de nordiska ländernas regeringar. Det är ministerrådet som beslutar om budgetramen för det nordiska samarbetet, men det finns en strävan inom att stärka det parlamentariska inflytandet över budgeten genom att rådet kommer in tidigare i budgetprocessen och att det kommer till stånd en dialog mellan rådets parlamentariker och ansvariga ministrar kring budgeten för det nordiska samarbetet. () är en i hög grad operativ organisation inriktad på konfliktförebyggande åtgärder, konfliktlösning och återuppbyggnad, där fokus ligger på att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna och rättsstatens principer, bygga upp demokratiska institutioner och stödja förtroendeskapande åtgärder mellan olika befolkningsgrupper. Verksamheten sker i huvudsak med hjälp av fältkontor i 16 länder. har parlamentariska församling infört nya verksamhetsformer genom att tillsätta tillfälliga arbetsgrupper. finns tillfälliga arbetsgrupper för , , och för att se över relationerna mellan OSSE-institutionerna. Församlingens president kan även utse särskilda representanter för att samla information, främja dialog och sedan rapportera om vissa frågor. Sådana representanter finns bl.a. för genusfrågor, migration, länderna i , länderna i sydöstra , människohandel, organiserad brottslighet och relationerna till länderna kring . De särskilda representanternas uppdrag medför utöver arbetet vid församlingens möten även arbete i de berörda länderna. parlamentariska församling har vidare sökt bidra till ett närmare samarbete inom , bl.a. genom ökad politisk dialog. arrangeras ett särskilt Medelhavsforum där församlingens alla delegationer kan delta i diskussioner på ett tema som är aktuellt för regionen. Ett viktigt inslag i parlamentariska församlings verksamhet är valövervakningsmissioner i samarbete med Office of Democratic Institutions and Human Rights (Odihr) och med andra parlamentariska församlingar. Europeiska försvars- och säkerhetsförsamlingen (f.d. ) har fokuserat på formerna för parlamentarisk granskning av europeisk säkerhets- och försvarspolitik. Som en följd av att VEU:s operativa verksamhet överfördes till EU 2000 har förutsättningarna för församlingens arbete förändrats. Utan motpart på regeringssidan har församlingens inflytande minskat. EU:s ökade roll på området och antagandet av Lissabonfördraget 2010/11:URF1 4 TENDENSER I OMVÄRLDSUTVECKLINGEN UR ETT RIKSDAGSPERSPEKTIV har även föranlett att VEU:s fördragsslutande stater i en deklaration meddelat att traktaten ska upphävas. VEU kommer därmed att upphöra och därmed även dess församling. Även Natos parlamentariska församling har stärkt sitt arbete med att fördjupa kontakterna med såväl , som med regioner i närområdet, dvs. Församlingens dagordning styrs i mångt och mycket av den aktuella politiska utvecklingen och Natos inriktning på olika säkerhetspolitiska frågor. Den parlamentariska församlingen för (EMPA) utgör den parlamentariska dimensionen av regeringarnas för . Som en relativt ung församling ligger mycket av fokus på interna organisatoriska frågor. Församlingens och utskottens arbete präglas av situationen i . är det av vikt att påpeka att dialogen på den parlamentariska sidan fortsatt trots att samarbetet på regeringssidan legat nere. Det kan konstateras att har inga stora förändringar skett vad gäller representation i de interparlamentariska församlingarna. Några stora steg har inte heller tagits i syfte att rationalisera den samlade interparlamentariska verksamhet i vilken medverkar. Det kan dock noteras att flera av ledamöter anförtrotts en rad olika specialuppdrag i sina respektive församlingar. Som exempel på denna utveckling kan nämnas flera uppdrag inom respektive parlamentariska församlingar. De olika församlingarna har dock successivt förändrats, vad gäller medlemskap och prioriteringar av verksamheten, i takt med den politiska utvecklingen på olika områden. En viss strävan till att fokusera mer på kärnverksamheten kan iakttas i några fall. kan man notera att flera församlingar sökt bredda sin verksamhet inom de ramar man har när det gäller medlemskrets, finanser och mandat, bl.a. genom att inleda dialog med grannregioner utanför det geografiska området för församlingens egen medlemskrets. Det finns också exempel på att församlingar närmat sig varandra i syfte att söka uppnå samordningsvinster på områden där flera församlingar bedriver likartad verksamhet. Gemensamt för de ovan beskrivna parlamentariska församlingarna är att de utgör arenor för ledamöter för utbyte av idéer och erfarenheter. Det kan även konstateras att vissa av församlingarna har större politisk betydelse än andra, liksom att vissa är mer självständiga i förhållande till regeringarna än andra. En utvecklingstendens i flera av församlingarna är förekomsten av och den ökade betydelsen av partigrupperna. De partipolitiska grupperna är mycket starka i och i och parlamentariska för- 4 TENDENSER I OMVÄRLDSUTVECKLINGEN UR ETT RIKSDAGSPERSPEKTIV 2010/11:URF1 Utvecklingen går i samma riktning inom EMPA där åtminstone den socialdemokratiska gruppen försöker ha regelbundna möten.1 4.4 Vissa nationella och regionala utvecklingstendenser 4.4.1 Utrikespolitiska frågor i ett nationellt perspektiv Endast i plenum och riksdagsstyrelsen har rätt att fatta beslut som är bindande för . Detta betyder att delegationer eller enskilda riksdagsledamöter i internationella sammanhang inte kan agera på ett sådant sätt att det kan uppfattas som att binds till något politiskt beslut eller någon politisk ståndpunkt som inte beslutats av i plenum eller av riksdagsstyrelsen. Enligt ett traditionellt svenskt synsätt representerar enskilda ledamöter som deltar i interparlamentariskt samarbete sina delegationer, sina partier eller sig själva. Ledamöternas status i de parlamentariska församlingarna, så som det formulerats i organisationernas stadgar, varierar dock mycket. I vissa fall beskrivs det t.o.m. så att ledamoten representerar . Frågan om vem ledamoten representerar leder lätt fram till ytterligare en aspekt på roll i utrikespolitiken. Utgångspunkten är att det är regeringen som bedriver utrikespolitik. finns det exempel på att tenderar att själv ta initiativ på det utrikespolitiska området som ger delegationerna och enskilda ledamöter en plattform för att agera i namn. Det gäller t.ex. dialogen med den muslimska världen i EU:s grannskapsområde och det östliga partnerskapet. 4.4.1.2 Dialogen med den muslimska världen bedriver ett arbete för att stärka dialogen med den muslimska världen i EU:s grannskapsområde, i linje med utrikesutskottets betänkande 2005/06:UU8. Utskottet behandlar där relationerna mellan väst och den muslimska världen, främst med fokus på och EU respektive EU:s grannskapsområde. I betänkandet sägs att utskottet erfarit att och de andra skandinaviska länderna ibland lyfts fram som ett föredöme av demokratiska krafter i den muslimska världen. Vidare sägs att som ett litet och alliansfritt land med en lång demokratitradition har en komparativ fördel som bör tas till vara i relationen med den muslimska världen. bör bl.a. därför bidra till demokratidialogen som ett komplement till regeringens politik, framhöll utskottet. i världen (2006), , , , s. 74 f. 2010/11:URF1 4 TENDENSER I OMVÄRLDSUTVECKLINGEN UR ETT RIKSDAGSPERSPEKTIV har, enligt beslut av riksdagsstyrelsen, ett särskilt ansvar för arbete med att stärka dialogen med den muslimska världen i EU:s grannskapsområde. Utskotten, inte minst utrikesutskottet, medverkar aktivt i dialogen. Vissa utskott har medvetet i sitt val av mål för utskottsresor beaktat möjligheterna att medverka i dialogen. Talmännen och de vice talmännen har bidragit till detta arbete bl.a. genom sitt besöksutbyte. delegationer till och har likaså aktivt deltagit i dialogen. arrangerades i , i anslutning till Arabförbundsdagen, ett seminarium på temat dialog, demokrati och mänskliga rättigheter. Andra möten med fokus på dialogen har anordnats, bl.a. i och . 4.4.1.3 Det östliga partnerskapet och regeringar tog initiativ till upprättandet av ett östligt partnerskap ämnat för de stater i EU:s östra grannskap som omfattas av den europeiska grannskapspolitiken (European Neighbourhood Policy, ENP) och som tidigare utgjorde delrepubliker i . De länder som åsyftas är , , , , och . Initiativet som stadfästes i har också en parlamentarisk dimension för kunskapsutbyte m.m. Utformningen av denna är ännu inte klar. hölls ett möte i , på inbjudan av utrikesutskottets ordförande, med utskottsordförande från ett stort antal berörda länder där man diskuterade den parlamentariska dimensionen av det östliga partnerskapet ur en rad olika aspekter såsom målsättning, arbetsformer och rollfördelningen mellan olika aktörer. Diskussioner om hur detta ska förverkligas pågår. Parallellt pågår en process inom som syftar till att skapa en särskild församling för det östliga partnerskapets parlamentariska dimension (Euronest-PA) med företrädare för och partnerländerna, med begränsad medverkan av de nationella parlamenten inom EU. 4.4.2 Parlamentariskt samarbete i EU-kretsen Det parlamentariska samarbetet i EU-kretsen är omfattande. Inte minst kan man notera en ökad tendens till utbyte av synpunkter mellan utskotten. Utöver det regelbundna samarbetet i det särskilda parlamentariska organet för EU-frågor (Cosac) har under det svenska ordförandeskapet i Europeiska unionen varit värd för sex interparlamentariska konferenser.2 var även medarrangör för ett gemensamt parlamentarikermöte i samt höll två EU-talmanskonferenser och, som nämnts ovan, ett möte om en parlamentarisk dimension av det östliga partnerskapet. Ämnesinriktningen för denna typ av möten varierar , vissa har 2 Konferenser för ordförandena i finans- och budgetutskotten, utrikesutskotten, miljöutskotten, justitieutskotten respektive försvarsutskotten samt en konferens om jämställdhet i politik och arbetsliv. 4 TENDENSER I OMVÄRLDSUTVECKLINGEN UR ETT RIKSDAGSPERSPEKTIV 2010/11:URF1 fallit bort, t.ex. biståndsfrågorna, medan andra tillkommit. Det förekommer också ad hoc-konferenser i EU-kretsen. På de regelbundet återkommande EU-talmanskonferenserna diskuteras övergripande frågor av principiell vikt för parlamenten. Det kan handla dels om översikt och samordning av det interparlamentariska samarbetet, dels om det interna parlamentariska samarbetet på EU-nivå, men även nu senast, med anledning av ikraftträdandet av Lissabonfördraget, formerna för ett utökat informationsutbyte och en effektivare granskning av EU-ärenden m.m. bjuder också löpande in de nationella parlamenten till seminarier och konferenser. Dessa konferenser kan ses som en del i informationsinhämtning inför ärendeberedning och således som en del av EU:s beslutsprocess. I samtal med svenska ledamöter som inbjudits till dylika seminarier har det framkommit att erfarenheten inte alltid är odelat positiv. Bland annat har tidsåtgången att ta sig till seminariet konstaterats vara stor om den ställs i relation till tiden den enskilda ledamoten får tala på mötet. En viktig förändring ur ett parlamentariskt perspektiv är utökade befogenheter. Betydelsefullt är också att , i likhet med övriga nationella parlament, får granska vissa förslag utifrån subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Det ankommer på varje parlament att avgöra hur denna granskning ska göras. behandlade detta i betänkande 2009/10:KU2, och ett utvecklingsarbete på området har bedrivits i . 4.4.3 Vissa internationella nätverk och nätverksliknande organisationer Inom vissa områden med starkt internationellt samarbete, det kan gälla t.ex. handelsfrågor och utvecklings- och biståndsfrågor, har vikten av en parlamentarisk dimension påtalats. Som ett resultat av detta initierade IPU och en första parlamentarisk konferens i anslutning till () verksamhet. Syftet var att stärka demokratin på internationell nivå genom att tillföra en parlamentarisk dimension till multilateralt samarbete om handelsfrågor. Alltsedan 2003 har det hållits parlamentariska konferenser i anslutning till WTO:s ministerkonferenser. Ett annat exempel på ett parlamentariskt nätverk är parlamentariska nätverk. Nätverket är en oberoende NGO med sekretariat i och samlar parlamentariker från ett stort antal länder. har nätverket, i samarbete med , hållit återkommande konferenser, i vilka parlamentariker från bl.a. de nordiska länderna deltagit. Målet med nätverket är att engagera parlamenten i världen i den globala utvecklingsdebatten och ge parlamentarikerna bättre möjligheter att påverka biståndsfrågor. Arbetsformerna innefattar bl.a. konferenser en gång , möten mellan parlamentariker från och biståndsgivande länder samt en rad forsknings- och utbildningsprojekt. I styrelsen för nätverket ingår tolv parlamentariker 2010/11:URF1 4 TENDENSER I OMVÄRLDSUTVECKLINGEN UR ETT RIKSDAGSPERSPEKTIV från olika länder i världen. Värt att notera är att nätverket är baserat på individuellt medlemskap. Enligt nätverkets egen definition representerar ledamöterna där sig själva och sina valkretsar och inte sina länder, parlament eller regeringar. Ytterligare ett exempel på ett parlamentariskt nätverk är Awepa (with ) med säte i . Organisationen verkar bl.a. för att stärka den parlamentariska demokratin i och för att underlätta den parlamentariska dialogen mellan och . Awepa har som medlemmar ett stort antal aktiva och f.d. parlamentsledamöter. I många parlament, däribland , har lokala sektioner bildats som bas för verksamheten på nationell nivå. Ett annat europeiskt nätverk är Globe Europe, en europeisk del av Globe (Balanced Environment). Globe Europe miljönätverket i riksdag, heter den lokala föreningen i . Den arbetar på nationell nivå med de aktuella internationella miljöfrågorna med särskild inriktning på . PGA (Parliamentarians for Global Action) är ett globalt nätverk av enskilda parlamentsledamöter från ett stort antal länder. Syftet med nätverket är bl.a. att främja fred, demokrati, rättstatens principer, mänskliga rättigheter och hållbar utveckling genom att mobilisera parlamentariker i olika aktuella frågor inom de nämnda områdena. Två riksdagsledamöter ingick i det verkställande utskottet enligt uppgifter på nätverkets webbplats under föregående . Exemplen ovan visar att det finns en stark inneboende kraft i den parlamentariska världen på en rad olika områden, en kraft som tenderar att öka genom att nya aktörer tillkommer och andra drivs vidare med en delvis rörlig projektinriktad agenda som kan fånga upp nya aktuella frågor. Kopplingen till de nationella parlamenten är informell eller obefintlig, och den direkta återkopplingen till riksdagsarbetet är troligen begränsad. Medverkan i nätverken bygger i princip på ledamotens eget intresse och egna engagemang och kompetens. Likafullt ger säkerligen medverkan i internationella nätverk ledamöterna värdefulla erfarenheter som kan komma verksamhet till godo i olika sammanhang. Värdet av kontakter med think-tanks och partipolitiskt oberoende forskningsorganisationer med liknande inriktning har i olika sammanhang påpekats i utskottsarbetet. Härigenom skapas för utskottens del en direktkontakt med forskarvärlden på relevanta områden. De kontakter som förekommit har upplevts som mycket givande. Think-tanks kan, som självständiga i förhållande till beslutsfattare, bidra med forskningsbaserad analys av policyfrågor betraktade i ett mer långsiktigt perspektiv än det som beslutsfattare normalt har. 5 Observationer och överväganden Utredningen har i de föregående tre kapitlen översiktligt redovisat nuvarande internationella verksamhet (kap. 2), huvuddragen i tidigare utredningar och deras genomslag (kap. 3) samt tendenser i omvärldsutvecklingen ur ett riksdagsperspektiv (kap. 4). Vidare har ett tjugotal intervjuer genomförts och delstudier utförts av () m.fl. Synpunkter har inhämtats från utredningens expertgrupp och från den politiska styrgruppen. Mot denna bakgrund och i enlighet med sina direktiv väljer utredningen att i det följande redovisa ett urval observationer och överväganden, vilka torde kunna tjäna som underlag för kommande politiska överväganden. De internationella frågornas ökade genomslag, där EU-medlemskapet vägt tyngst, har inneburit den måhända största enskilda förändringen i riksdagsarbetet . Också på den internationella arenan har den ökade globaliseringen och samhällets internationalisering medfört att en förändring av parlamentens roll ägt rum. Denna tar sig uttryck dels i att existerande parlamentariska organ fått sina roller omdefinierade och utvidgade, exempelvis genom att säkerhetspolitiska frågor kommit in i det nordiska samarbetet, dels i att nya strukturer tillkommit, bl.a. parlamentariska församling. I det sistnämnda fallet berodde utvecklingen på önskemål från berörda staters regeringar, sådana de uttrycktes vid . I andra fall, vilket gäller bl.a. IPU, har existerande parlamentariska sammanslutningar som ett resultat av omvärldsförändringar sökt sig nya roller och arbetsformer. I denna mening har parlamentens betydelse i världspolitiken ökat. Emellertid kan man även finna mottrender med innebörden att de nationella parlamenten och deras inbördes samarbetsorgan fått se sitt inflytande avta.