rir · GZB513 · 2011-03-30 09:00:00 — 67Försvarsmakten (2007) Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning, s. 3. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten livscykelkostnaderna för den materiel som man är i färd med att upphandla, utveckla eller modifiera. I nästan lika många projekt: (28 st.), anger de att de inte har genomfört någon livscykelkostnadsanalys. Intressant att notera är att andelen projekt där en livscykelkostnadsanalys har genomförts varierar mellan Försvarsmakten och FMV, som framgår av tabell 10 nedan. Har uppskattningar av livscykelkostnader gjorts i det projekt som du ansvarar för? Totalt (FM och FMV) (21 st.) (10 st.) 53 (31 st.) (10 st.) (18 st.) 47 (28 st.) (31 st.) (28 st.) (59 st.) I (21 st.) av projekten som man genomfört livscykelkostnadsanalyser i beräknades livscykelkostnaderna vid projektets start, medan (9 st.) av respondenterna anger att dessa beräknades under pågående projekt. Har uppskattningar av livscykelkostnader gjorts i materielprojektet? (31 st.) (28 st.) Med utgångspunkt i de utfästelser som framgår av Försvarsmaktens materielförsörjningsstrategi får andelen projekt som genomfört uppskattningar av livscykelkostnader betraktas som låg. 3.5.2Sambandet mellan förseningar och fördyringar För att studera sambandet mellan förseningar och fördyringar, och för att säkerställa att inte de verkliga förseningarna var större än vad som angivits i enkäten, genomfördes ett stickprov bland några av de kostsammaste materielprojekten i enkäten, undantaget fallstudierna.68 Resultat av stickprovet visade att något enkelt samband mellan fördyringar och förseningar inte tycks finnas bland de materielprojekt som inkluderats i stickprovet. av projekten gäller upphandlingar som av olika skäl skjutits upp, andra projekt gäller avveckling av befintlig materiel eller anskaffningsprojekt där 68En fullständig redogörelse för stickprovet finns bifogad som en bilaga till granskningsrapporten. Projekten som inkluderades i stickprovet var följande: Anskaffning ASV MRÖJ; Lätta patrullbilar; Multinational Geospatial Coproduction Programme; UCAV Neuron; ; Ubåt typ . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten fördyringarna främst uppges bero på leverantören. Den slutsats som kan dras av stickprovet är att fördyringar till följd av uppkomna förseningar i projekten främst belastar andra konton inom försvaret, som i många fall inte kan överblickas av ansvariga projektledare vid , respektive FMV. I vissa fall framträder fördyringarna tydligare, då alternativ materiel måste införskaffas, men i andra fall blir fördyringarna mer svåröverblickbara. Förutsättningar för framgångsrika internationella materielsamarbeten anges av respondenterna vara tydliga incitament i form av mätbara ekonomiska vinster samt en tydlighet gällande syftet med samarbetet och vad man vill uppnå med det. Vidare bör en realistisk budget och en likaledes realistisk tidsplanering eftersträvas. Med tanke på den höga andelen förseningar som har kunnat utläsas av enkätresultaten framstår vikten av en realistisk tidsplanering som något av ett nyckelbudskap. Flera respondenter framhåller i öppna svar och kommentarer att man måste vara medveten om att samarbeten tar tid. I ett läge då snabba militära insatser utgör en allt viktigare del av försvarets verksamhet bör tidsaspekten vara något som i större utsträckning vägs in vid beslut om anskaffning av ny materiel. 3.6Leder samarbetena till materiel med avsedd prestanda? I de flesta fall har kraven på prestandan hos den färdiga materielen inte ändrats under samarbetets gång; så mycket som (44 st.) av respondenterna anger en oförändrad prestanda. I en femtedel av projekten har kraven på prestandan höjts. Endast i undantagsfall (av projekten) har kraven sänkts, som framgår av tabell 11. Har kraven på den färdiga materielen ändrats under samarbetets gång? (44 st.) Ja, ökad prestanda (12 st.) Ja, minskad prestanda (3 st.) Det kan finnas skäl till att förhålla sig något avvaktande till enkätresultaten om en förväntat bibehållen prestanda för i princip samtliga pågående materielsamarbeten. Eftersom det rör sig om pågående projekt finns det en möjlighet att prestandaförändringar kan komma att göras i ett senare skede av projektet. I de fall där kraven har ändrats uppges orsaken vara kompromiss med samarbetspartner (, 7 st)., hotbildsanpassning (, 5 st.) eller besparingsskäl (, 2 st.). I de projekt där kraven på den färdiga materielen ändrats under projektets gång beskrivs förändringarna som tillkommande En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten förmågor, samt ökade prestandakrav, infört i tekniskt underlag. Andra respondenter anger olika inriktningar/ambition från deltagande länder om vad som ska åstadkommas, samt en sänkning av ambitionsnivån har blivit nödvändig för att innehålla budgeten. Vidare anger en respondent att får reda på andra länders lösningar, vilket starkt bidrar till att förändra/anpassa våra egna krav. På frågan om materielprojekten har drabbats av bristande måluppfyllelse uppger (8 st.) att så är fallet, medan (52 st.) anser att det inte råder någon bristande måluppfyllelse (fråga 13). Enkätsvaren motsvarar därmed långt ifrån den varierande måluppfyllelse som redovisats ovan i termer av förseningar, fördyringar och prestandaförändringar. Tillförlitligheten i denna fråga måste därför, mot bakgrund av övriga enkätsvar, betecknas som låg. En majoritet av respondenterna tycks ha uppfattat frågan som gällande huruvida man kommer att nå målet om färdig materiel, med följden att svaren (som var avsedda att gälla huruvida avvikelser , kostnad och prestanda uppstått) blir missvisande. Inte desto mindre framstår det som något förvånande att så få av respondenterna känns vid att deras projekt drabbats av bristande måluppfyllelse. Som skäl till bristande måluppfyllelse anges bland annat brister i planeringsprocessen, samt nedprioritering av projektet inom anslagsramen och oklara signaler från överordnad nivå. För att spegla frågan om bristande måluppfyllelse infogades även en motsvarande fråga, om skäl till lyckad måluppfyllelse i materielprojekten. Betydligt fler respondenter har identifierat sig med denna fråga, där svarsfrekvensen var så gott som total. Svaren på frågan fördelade sig enligt vad som framgår av tabell 12 nedan. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Vilken betydelse har följande faktorer för den lyckade måluppfyllelsen i ditt materielprojekt? (53 st.) (47 st.) God kompetens i projektet (50 st.) Rätt personal i projektet (50 st.) God kontinuitet i projektet (51 st.) God kontinuitet på överordnad nivå (41 st.) (47 st.) (50 st.) Tydlig ansvarsfördelning mellan aktörer på samma nivå (49 st.) Tydlig ansvarsfördelning mellan aktörer på olika nivåer (42 st.) Tydlig prioritering av projektet inom anslagsramen (46 st.) Tydliga signaler från överordnad nivå (49 st.) (40 st.) Även om allt framstår som viktigt enligt respondenternas bedömningar ovan ger de också en fingervisning om vad som kan betraktas som generella framgångsfaktorer inom materielprojekten. Mer utförliga i detta avseende är emellertid svaren på den öppna fråga som ställdes i slutet av enkäten, gällande vilka förutsättningar som respondenterna anser är nödvändiga för att uppnå ett framgångsrikt internationellt försvarsmaterielsamarbete, vilket berörs närmare i avsnittet nedan. På frågan om vilka förutsättningar som kan identifieras för ett framgångsrikt samarbete fördelar sig svaren enligt följande. Ett flertal respondenter framhåller vikten av incitament i form av mätbara ekonomiska vinster för att ingå internationella försvarsmaterielsamarbeten. Av stor vikt är också att det finns en tydlighet i projektet om vad man vill uppnå. Detta gäller såväl projektets syfte som förekomsten av en tydlig kravspecifikation eller kravbild: tydlig projektledning och -planering, liksom en gemensam målbild och tidsplan för den färdiga materielen. Flera respondenter framhåller även En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten vikten av långsiktighet i samarbetsprojekten. Tidsaspekten är också något som framhålls av flera respondenter: man bör ta med i beräkningen att allt tar med internationella materielsamarbeten, och budgetera för detta i sin planering. Internationella försvarsmaterielsamarbeten kräver även extra resurser i form av personal och resor. Det är därför av stor vikt att upprätta en realistisk budget såväl som en realistisk tidsplanering. Vidare påpekas vikten av att ha en kontinuitet när det gäller personalen som deltar i materielsamarbetena, eftersom dessa ofta bygger på förekomsten av personliga relationer för att fungera väl. Slutligen pekar flera respondenter även på behovet av en samarbetsvilja, med förmåga till kompromisser och ödmjukhet. Detta gäller även internt; Försvarsmakten, FMV och FOI bör, enligt en respondent, ha ett tätt samarbete för att underlätta de internationella materielsamarbeten som bedrivs. Förutom förutsättningarna för framgångsrika materielsamarbeten fanns även en öppen enkätfråga om skälen till mindre välfungerande samarbeten. Svaren på denna fråga kan i stor utsträckning anges som motsatsen till de ovan redovisade framgångsfaktorerna. Bristande tydlighet, bristande planering och bristande kompromissvilja bidrar alla till att försvåra internationella Respondenterna uppger även alltför optimistiska tidsplaner, skillnader i projektkultur mellan olika länder samt språköversättningsbrister som skäl till mindre välfungerande samarbeten. Ytterligare problem kan uppstå i de fall där man inte reglerat hur problem gällande tid, kostnad och prestanda ska hanteras mellan länderna. I vissa fall tvekar länderna om sitt deltagande under projektets gång, vilket skapar problem, liksom i de fall då deltagarländerna försöker gynna sin egen försvarsindustri. Dessutom tillkommer problem i form av hög personalomsättning och dålig kontinuitet i projekten, fluktuationer i valutakurser samt de fall där deltagarländerna driver sina egna agendor. I vissa fall råder även stora skillnader i beslutsnivå bland deltagande länder, vilket kan skapa problem. Som nämndes inledningsvis pågår de materielsamarbeten som redovisas i kapitlet fortfarande. Resultaten utgör i viss bemärkelse ögonblicksbilder med prognoser om förväntat utfall. I det följande sammanfattas och analyseras de huvudsakliga iakttagelser som har kunnat göras av enkätresultaten relaterat till parametrarna tid, kostnad och prestanda. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Hälften av projekten har drabbats eller kommer att drabbas av förseningar. I av projekten anges att projektet har drabbats av förseningar i förhållande till den ursprungliga tidsplanen. av projekten, som än så länge håller sin tidsplan, bedöms få framtida förseningar. De angivna förseningarna i enkäten varierar mellan ett halvt och . De flesta projekten med förseningar ligger ungefär efter den ursprungliga tidsplanen. Två av de undersökta projekten är försenade. Det bör noteras att de faktiska förseningarna av materielprojekten i vissa fall kan vara större än vad som framgår av enkätresultaten, eftersom materielprojekt som försenas med enligt gällande regler omförhandlas med ny sluttidpunkt, enligt gällande regler.69 Mot bakgrund av enkätsvaren om orsaker till förseningar kan konstateras att problem ofta beror på samarbetsspecifika faktorer. Det handlar exempelvis om samarbetssvårigheter, politisk styrning och nationella särlösningar. är problem hos leverantören den enskilt vanligaste orsaken till förseningar. 3.9.2 Iakttagelser om kostnad De flesta materielprojekt förefaller ha en god kostnadskontroll utifrån budgeten. Fördyringar förekommer visserligen, men inte alls i samma utsträckning som förseningar. Av enkätresultaten framgår att av projekten har hållit den ursprungliga budgeten. av projekten har överskridit budgeten. Den resterande andelen, , består av projekt där man bedömer att budgeten kommer att överskridas eller projekt där man inte kan bedöma det slutliga utfallet. Det framgår vidare att medellånga projekt, med en total projekttid , karakteriseras av en relativt stor andel budgetöverskridanden eller osäkerheter kring budgeten. av projekten i denna grupp bedöms hålla budgeten, i återstoden av projekten bedöms att budgeten har överskridits eller kommer att överskridas.70 När det gäller projektbudgetens storlek återfinns den största risken för budgetöverskridande i mellanklassen, det vill säga projekt med en budget . 69FMV/Försvarsmakten (2009) SAMO FM FMV 2009. av respondenterna kan inte bedöma utfallet. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 3.9.3 Iakttagelser om prestanda I allt väsentligt visar enkätundersökningen att de ursprungliga kraven på prestanda har uppnåtts eller till och med överträffats. Endast i undantagsfall har kraven sänkts. Som tidigare påpekats bör det dock hållas i åtanke att de angivna siffrorna gäller pågående materielprojekt och att det därmed finns en teoretisk möjlighet att förändringar i prestandan kan bli aktuella längre fram under projektens gång. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten I kapitel 4 undersöker vi effektiviteten i fyra materielprojekt som bedrivs eller har bedrivits i internationellt samarbete. Dessa fallstudier belyser de granskningsfrågor som handlar om effektiviteten inom materielsamarbetena, det vill säga om samarbetena leder till att produkter med avsedd prestanda och kostnad levereras (fråga 1) orsaker till eventuella avvikelser i måluppfyllelsen (fråga 2) konsekvenserna av förekommande brister (fråga 3) hanteringen av brister (fråga 4).71 De fyra fallstudierna gäller långt gångna eller avslutade materielsamarbeten, samtliga relativt kostsamma. Urvalet består av två bilaterala och två multilaterala materielprojekt. Kapitlet inleds med en redogörelse för två multilaterala samarbeten, och . Därefter analyseras två bilaterala samarbeten, pansarskottet NLAW och undervattensinsatsvapensystemet TMS (Torped Mina Sensor). De slutsatser som drar med stöd av fallstudierna redovisas i granskningens kapitel 6 där vi besvarar granskningens revisionsfrågor. är en medeltung tvåmotorhelikopter som tillverkas av (). Helikoptermodellen benämns internationellt NH90. är ett utvecklingsprojekt där flera länder har lagt anskaffningsbeställningar. 71Fallstudierna utgör också underlag för besvarandet av fråga 5, om redovisningen till . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Som en del av moderniseringen och utvecklingen av den svenska helikopterparken har haft ambitionen att upphandla en ny medeltung helikopter som kan lösa flera olika uppdrag, från trupptransport till ubåtsjakt och sjöräddning. Utifrån beräkningar ansågs en ny försvarsmaktsgemensam helikopter vara det mest kostnadseffektiva handlingsalternativet.72 identifierades helikoptrar som ett tänkbart samarbetsprojekt för de fyra nordiska länderna , , och . En gemensam organisation, NSHP (Nordic Standard Helicopter Programme), upprättades med kontor i . NSHP hade motsvarande roll för samarbetet som FMV har för svenska samarbeten och upphandlingar. Tidigt konstaterades att kravprofilerna för helikoptern varierade mellan de nordiska länderna. kravlista framstod emellertid som mest omfattande. Den svenska helikoptern skulle vara en så kallad multi role- helikopter, med kapacitet till exempelvis ubåtsjakt och trupptransport. Därtill skulle den svenska helikoptern ha ett speciellt ledningssystem (TMS) och vara kompatibel med det framtida så kallade nätverksbaserade försvaret, som planerades inom Försvarsmakten.73 Utöver detta ville av arbetsmiljöskäl ha en högre takhöjd på sin helikopter jämfört med standardutförandet. De skilda behoven av helikoptertyper till trots kunde ändå en anbudsförfrågan för en samnordisk upphandling av en medeltung helikopter i viktklassen 9 -skickas ut . Med utgångspunkt i de anbud som inkommit lämnades en utvärderingsrapport av programkontoret vid NSHP, i vilken fyra kandidater fanns inkluderade. valde att lämna den samnordiska upphandlingen och frånträdde därefter NSHP formellt i december samma år.74 kom senare att anskaffa ett tungt helikoptersystem (AgustaWestland AW101), det vill säga inte något av de fyra som diskuterades inom NSHP.75 Av de fyra leverantörer som initialt var aktuella för NSHP stod det slutgiltiga valet mellan NHI:s och amerikanska Sikorskys helikopter S92.76 Slutligen rekommenderades NH90 med motiveringen att detta 72Försvarsmakten (1999) PTTEM för . 73Arbetet med Nätverksbaserat försvar (NBF) har avvecklats. 74SOU 2010:50, s. 197 -198. 75Rigsrevisionen (2008) Beretning til statsrevisorerne om forsvarets EH-101 helikoptere. 76Intervju med företrädare för , . En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten system kunde svara mot ländernas konfigurationer samt ansågs ge den mest kostnadseffektiva lösningen. NSHP ansåg att det fanns ett flertal framtida möjligheter för samarbete inom bland annat logistik, utbildning och krishanteringsoperationer. beställde 18 stycken NH90, 20 stycken77 och 14 stycken samtliga med olika konfigurationer.78 De svenska helikoptrarna hade flera nationella modifieringar, bland annat med högt kabintak som nämndes ovan. Den svenska helikoptern skulle dessutom ha två olika slututföranden: tolv stycken med markoperativ inriktning och fem med sjöoperativ inriktning. valde genomgående standardhelikoptern för trupptransport (TTH).79 valde å sin sida att anskaffa varianten med sjöoperativ konfiguration (NFH).80 4.1.2Uppföljning av tid, kostnad och prestanda uppföljning av tidsaspekten har koncentrerats till de planerade leveranserna av slutkonfigurerade, alternativt operativa, helikoptrar till Försvarsmakten. Det innebär att milstolpar knutna till utvecklingsmål, anskaffningar av övningsmateriel, utbildningar etcetera inte har följts upp i detalj. Syftet är att få en övergripande bild av projektets leveranssäkerhet med utgångspunkt i leverans av funktionella helikoptersystem. Enligt den första beställningen av 18 stycken NH90 () skulle alla utom en helikopter levereras med slutkonfiguration.81 efter att beställningen lades skedde den första omförhandlingen (), med mindre senareläggningar av i princip samtliga milstolpar. Särskilt försenades leveransen av helikopter nummer två och tre, som senarelades omkring . Efterföljande inträffade inga större avvikelser. och redovisade FMV till Försvarsmakten att projektet löper i stort sett enligt planeringen.82 Därefter har projektet dragits med återkommande leveransproblem, där läget har förvärrats efterhand. På grund av produktionsförseningar inom industrin har såväl förseningar som förändringar av leveranserna uppstått. Efter omförhandlingen accepterade Försvarsmakten att 78Norska forsvarets webbplats. 80Norska forsvarets webbplats. 81Den första helikoptern skulle enligt planeringen återgå till NHI för utbildning av svensk personal och därefter transporteras tillbaka till . 82SOU 2010:50, s. 202. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten helikoptrarna till en början kommer att levereras med en enklare konfiguration (eBasic) än TTH-utförandet. Leverans av inte fullständigt konfigurerade helikoptrar, men som ändå är användbara för flera olika uppgifter, bl.a. (Search and Rescue), var ett sätt att försöka minska konsekvenserna av förseningarna.83 Prognosen för när helikoptrarna kan vara operativa i Försvarsmakten är dock osäker. Av en skrivelse från FMV framgår att det inte gick att göra någon bedömning av när leveranser av certifierade och fullt utrustade helikoptrar kan ske. Vidare bedöms vara bland de kundländer som prioriteras lägst av NHI när det gäller att fullgöra åtaganden.84 I slutbetänkande, publicerat , redovisas Försvarsmaktens bedömning att , med markoperativ inriktning, tidigast kan vara insatsklar . Denna prognos förutsätter dock att flera olika risker och problem kan hanteras på ett godtagbart sätt, exempelvis att tillräcklig flygtid kan produceras för både utbildning och validering.85 med sjöoperativ konfiguration väntas bli operativ ännu senare, först omkring 2020.86 I granskningen har följt upp hur leveranstider har förändrats och hanterats . De kraftiga förseningarna inom leveranserna framgår delvis av uppföljning av projektet. Den prognos som redovisas i slutbetänkande av när helikoptrarna är insatsklara pekar på betydligt mer omfattande förseningar än resultatet av uppföljning. Orsaken till differensen är att det tar ytterligare tid att få helikoptrarna insatsklara efter att de har levererats från FMV till Försvarsmakten. uppföljning visar på en omfattande kostnadsökning inom anskaffningen av . Kostnadsökningen har skett i de beställningar som rör annat än leverans av de faktiska helikoptersystemen, det vill säga beställningar som rör utveckling, utbildningsmateriel, radioutrustning och andra kringkostnader. 83SOU 2010:50, s. 204. 84Bilaga 1 till FMV skr. GD 35800:14490/09, s. 5. 85SOU 2010:50, s. 118. 86Ibid, s. 135. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Utvecklingen av den tekniska prestandan för är svårbedömd, eftersom helikoptersystemet består av många olika tekniska lösningar Uppdragsutrustning, som är väsentlig för att kunna lösa en särskild uppgift, har beställts efter hand, delvis beroende på att Försvarsmaktens behov har förändrats. När det gäller kommer helikoptrarna att levereras med en annan konfiguration än vad som först avtalades. Viss modifiering och uppgradering kommer dock att ske, vilket antas förbättra helikoptersystemets kapacitet. Orsaker till denna händelseutveckling och de påföljande operativa konsekvenserna för försvaret avhandlas i nästföljande avsnitt. Leveranserna av 18 stycken till svenska försvaret har försenats i flera omgångar. Tekniska och andra problem med leveranserna har vidare förvärrats efter hand. Vid en analys av orsaker till händelseutvecklingen framkommer flera olika faktorer som sammantaget påverkat projektsäkerheten och medfört leveransförseningar. Ett genomgående problem för anskaffningen av är de återkommande tekniska problemen i utvecklingen och produktionen, som drabbat samtliga länder som beställt NH90. kan dock konstatera att det också fanns brister i svensk hantering rörande risker för förseningar i leveranserna, särskilt ur perspektivet av den totala tillgången till helikoptrar inom Försvarsmakten (se efterföljande avsnitt om konsekvenser för förmåga). är ett utvecklingsprojekt med betydande risker vad gäller teknisk utveckling. Beslutet om anskaffning fattades när helikoptern fortfarande var i en tidig utvecklingsfas. Vad de tekniska problemen kunde få för konsekvenser hanterade inte beslutet fullt ut.87 På FMV betonas att det tar tid för länder att gemensamt upphandla och för flera industrier att samordnat ta fram ett helt nytt helikoptersystem. Bland annat har det framkommit i granskningen att samarbetet mellan vissa leverantörer varit ansträngt. kan vidare konstatera att det fanns en stor politisk vilja i att anskaffningen av skulle anskaffas i samarbete med de nordiska länderna. Detta fick sannolikt stort genomslag på det svenska ställningstagandet mellan att samarbeta eller välja en svensk nationell lösning. Denna omständighet har också behandlats av , som ifrågasätter om inte försvarets behov fick stå tillbaka för strävan att genomföra en samnordisk upphandling.88 87SOU 2010:50, s. 210. 88Ibid., s. 209. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten Det har funnits brister i industrins tekniska dokumentation, vilket medfört att helikoptersystemet förblivit stående på marken och inte kunnat överlämnas till Försvarsmakten. Dessa brister åtgärdades slutligen av industrin, med hjälp av FMV, . Således kan nu FMV påbörja slutförandet av systemöverlämning till Försvarsmakten, vilket planeras vara färdigt .