rir · GZB528 · 2011-12-16 09:00:02 — Vår granskning av dessa underlag visar att denna ekonomiska risk inte har hanterats i de fallen finansierade avgifter var aktuella i senaste åtgärdsplaneringen (, , , och Västsvenska infrastrukturpaketet). 138 Kostnaden för anslagsfinansiering brukar kallas the marginal cost of public funds. Medfinansiering av statlig infrastruktur 7.5Förskotteringar kostar i ränta och i effektivitet Kommunala kompetensutredningen visade i sitt betänkande 2007 ett antal problem med förskotteringssystemet. Man pekade på orättvisor och risk för hela infrastrukturplaneringens trovärdighet. I senaste åtgärdsplaneringen ingick förskotteringar i ett antal förhandlingar om medfinansiering inför framtagandet av en ny nationell plan. I stället för att förskotteringsavtal ingås i förhållande till en gällande nationell plan (såsom regler och intentioner är formulerade), har förskotteringar därmed fått påverka tidläggningen av projekt innan den nya planen fastställts. Detta innebär att objekt där intressenter slutit avtal om förskottering tidsmässigt har fått gå före andra investeringsobjekt i den senaste åtgärdsplaneringen, något som bekräftades av tjänstemän i Trafikverket.139 De tidigare problemen med förskottering har därmed förvärrats i och med förhandlingarna om medfinansiering enligt bedömning. 7.5.1Förskotteringar begränsar framtida investeringsanslag och medför kostnader Förskotteringar innebär inga nya pengar till infrastruktur utan bara omfördelning av investeringarna över tiden. De förskotteringar som ingås ett visst år ska återbetalas med kommande års investeringsanslag. Därmed begränsas likt vid all lånefinansiering handlingsutrymmet . Verkens regleringsbrev har ett tak angivet för förskotteringarnas omfattning. Det ligger på av det årliga investeringsanslaget. har man kommit upp till den nivån och tvingas säga nej till intressenter enbart av utrymmesskäl. Om detta stora intresse för att få förskottera håller i sig vilket det mesta talar för eftersom det är ett effektivt sätt för intressenterna att försäkra sig om att deras statliga projekt verkligen kommer att byggas kommer att hamna på ruta ett i termer av investeringstakt, dvs. förskotteringarna innebär inte att man kan bygga mer utan bara andra objekt än vad planen anger. kan verket bygga förskotterade projekt för av anslaget, man bygger enligt ursprunglig plan, medan resterande av anslaget behöver avsättas för amorteringar av gamla förskotteringar. Byggtakten maximeras därmed till med den skillnaden att man löpande lånefinansierar av produktionen. Kostnaden för förhandlingar, förvaltning av avtal och övrig administration är För de förskotterande kommunerna och därmed de offentliga finanserna är den samlade räntekostnaden för de förskotterade objekten tillkommande effekter, något som enligt bedömning inte framkommit i något relevant sammanhang. 139 Intervju med tjänstemän i , . Medfinansiering av statlig infrastruktur 7.5.2Förskotteringar leder till lägre samhällsekonomisk effektivitet Själva idén med förskotteringar var just att projekt med något lägre samhällsekonomisk lönsamhet men med en lokal betalningsvilja skulle kunna tidigareläggas om den lokala intressenten stod för räntekostnaden. Om detta sker i enstaka fall är det inte troligt att andra projekt påverkas negativt eller att förutsättningarna för hela planens genomförande rubbas. Om förskotteringar däremot är så vanliga att så mycket som av pågående investeringar är förskotterade av intressenter, kan man ifrågasätta om samhällsekonomisk effektivitet fortfarande kan sägas vara den rådande prioriteringsgrunden. har intresset från kommuner och andra intressenter för att förskottera statliga investeringar varit större än det tillgängliga utrymmet. har därmed tvingats säga nej till ett antal Prioriteringen av vilka projekt som beviljats förskottering har skett endast delvis på samhällsekonomisk bedömningsgrund och finns dessutom inte dokumenterad.140 granskning av medfinansieringssatsningen har visat att man förhandlat även om medfinansiering i form av förskottering. Därmed finns samma problem med den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden som anfördes i avsnitt 7.1.2. 7.6Brister i underlag och dokumentation I kapitel 2 redogjorde vi bland annat för att ställer höga krav på tydlighet och transparens avseende beslutsunderlagen inom transportsektorn. Föreslagna åtgärder ska kunna prioriteras och motiveras i förhållande till andra åtgärder och det ska vara tydligt vad som prioriterats och skälen för detta. 7.6.1 Motiv för alternativ finansiering har inte angivits Den övergripande motiveringen till hela medfinansieringssatsningen i senaste åtgärdsplaneringen angav regeringen och vara dels ett mål om mer pengar till nyinvesteringar, dels förhoppningar om bättre infrastrukturinvesteringar till följd av regional förankring, samordningsvinster och bättre utformning. Trafikverken angav inte i Modeller och metoder att syftet med de enskilda medfinansieringarna skulle dokumenteras och det har det heller inte gjorts annat än i undantagsfall. Detta är en stor brist enligt bedömning eftersom det försvårar uppföljningen av medfinansieringssatsningen i sin helhet, medfinansieringen i de enskilda fallen samt även av de individuella projekten. 140 E-postuppgift från , . Medfinansiering av statlig infrastruktur I samband med revisorers granskning av de samhällsekonomiska underlagen till investeringar som finansierats utanför statsbudgeten tillkännagav till regeringen att alternativ finansiering bör motiveras i varje enskilt fall. Detta framkommer också i budgetlagen. av medfinansiering som ingick i regeringens medfinansieringssatsning är alternativ finansiering och bör därför motiveras i varje enskilt fall. Som framgick av vår genomgång av medfinansieringsavtalen i kapitel 5 saknas dokumenterade motiveringar till medfinansiering i de flesta fall. I några avtal uppges motiven vara lokala nyttor främst i form av markvärdesökningar. Särskilt när det gäller brukaravgifter är det viktigt att motivera finansieringsformen i varje enskilt fall, vilket beskrevs i avsnitt 7.4 ovan, men inte heller i dessa fall finns dokumenterade motiv till val av finansieringsform. I det här sammanhanget är det möjligt att trafikverken sett regeringens uppdrag om att systematiskt pröva möjligheten till medfinansiering som ett tillräckligt motiv för att förhandla om medfinansiering i så många fall som möjligt. I trafikverkens (2009 och 2010) och regleringsbrev (2010 och 2011) finns stipulerat att intressentens motiv till förskotteringar ska anges i varje enskilt fall. Detta har trafikverken efterföljt i sju fall av tio . Det finns alltså en förbättringspotential även inom förskotteringsverksamheten i detta avseende. 7.6.2 Brist på riktlinjer och dokumentation Riktlinjer och rutiner är viktiga bl.a. för att garantera transparens och enhetlighet i verksamheten. När det gäller förskotteringsärendena finns det ändamålsenliga riktlinjer i regleringsbreven, men det har inte funnits några dokumenterade rutiner i för att garantera att riktlinjerna efterlevs. När det gäller medfinansieringssatsningen så utgjorde rapporten och metoder det riktlinjedokument som fanns för förhandlingsarbetet. I kapitel 3 beskrevs ett antal brister med rapporten. bedömningen att den var alltför allmänt hållen för att utgöra ett praktiskt stöd i förhandlingsarbetet. Utöver Modeller och metoder fanns en intern promemoria i där en hel del i sammanhanget viktiga ämnen (ansvarsfördelning, likabehandling, etc.) behandlades. kunde emellertid inte se att denna fått något avgörande genomslag i förhandlingsarbetet. Bristen på riktlinjer får konsekvenser både för hur verksamheten bedrivits, dess resultat (till exempel i form av effektivitet eller likabehandling) och för möjligheten till uppföljning efteråt. Medfinansiering av statlig infrastruktur Det finns även riktlinjer inom för hur beslutsunderlaget som ska ligga till grund för åtgärdsplaneringen samhällsekonomiska kalkyler och samlade effektbedömningar m.m. ska tas fram för att garantera god kvalitet, jämförbarhet och transparens. I en tidigare granskning inom detta område konstaterade att ett utvecklingsarbete kring såväl riktlinjer för hur samhällsekonomiska metoder ska tillämpas som för hur resultaten ska redovisas skett i samband med den senaste åtgärdsplaneringen.141 kan dock konstatera att dessa riktlinjer kan och bör utvecklas när det gäller värdering och beskrivning av lokala nyttor (se också avsnitt 7.3.2), samt när det gäller hantering och konsekvensanalys av alternativa finansieringslösningar, framför allt brukaravgifter (se också avsnitt 7.4.3). Ett utvecklingsarbete pågår inom , men det är oklart i vilken utsträckning ovanstående utvecklingsområden berörs i detta arbete.142 En annan aspekt som är viktigt för transparensen och för att kunna värdera ett underlag är information om vem som beställt ett visst underlag och med vilket syfte ett underlag tagits fram. Vi konstaterade i kapitel 5 att det finns en risk för att beslutsunderlag inte är objektiva i de fall det är intressenterna som beställt det. En annan risk är att underlaget är anpassat för ett annat syfte och därmed inte direkt kan användas i exempelvis åtgärdsplaneringen. bad att få samtliga intressentanalyser och beräkningar av lokala nyttor som skulle ligga till grund för Vi konstaterade i kapitel 3 och 5 att några sådana inte togs fram alls inom och bara i ett fåtal fall inom . Hur dessa använts och vilket genomslag de fått går i de allra flesta fallen inte att utläsa av avtalen, och någon annan dokumentation av detta finns inte. Även på förskotteringsområdet finner vi problem med få och alltför kortfattade underlag. Den dokumentation som finns är ingångna avtal och verkens yttranden till regeringen samt regeringsbeslut (inte trafikverksbeslut). Bristen på dokumentation av förskotteringens syfte och förmodade konsekvenser för övriga investeringar, av projektens förekomst i plan, byggstart enligt plan och byggstart till följd av förskotteringen försvårar avsevärt uppföljning av enskilda ärenden, samt hela verksamheten inklusive dess mål och prioriteringsgrunder. Utan tillräcklig dokumentation blir det till exempel omöjligt för en intressent som fått nej till förskottering att se på vilka grunder detta beslut fattats. 142Trafikverket (2011c). Medfinansiering av statlig infrastruktur Genomgående i granskningen har erfarit att verkens dokumentation av medfinansieringssatsningen har varit alltför knapphändig. Avtal och tillhörande underlag är inte transparenta kring hur de medfinansierade investeringarna är utformade, hur ansvarsfördelningen ser ut och därmed inte heller vem som betalar för vad. Bland annat därför har det varit svårt att få en samlad bild av åtgärderna som omfattas av den nationella planen och hur det totala åtagandet som planen innebär är finansierat. finner det anmärkningsvärt att det inte finns en aktuell och tydlig sammanställning över vad den nationella planen inkluderar där omfattningen av olika typer av finansiering uttryckligen framgår, såväl det som av definierats som medfinansiering (bidrag och förskottering) som brukaravgifter och medel från länsplanerna. Sådana sammanställningar skulle behövas för att möjliggöra analyser av omfattning och lämpliga nivåer för olika typer av finansiering och för att möjliggöra korrekta uppföljningar av objekts totala kostnader. Det har länge funnits problem med bristande kostnadskontroll och förseningar i infrastrukturplaneringen. I RiR 2010:25 rapporterade om kostnadsökningar till följd av såväl dyra tillägg och standardhöjningar som tillkommit i sena skeden, som av så kallad optimism bias143 i form av överoptimistiska kostnadskalkyler (eg. tillkommande kostnader för geotekniska lösningar), och till följd av den ogynnsamma prisutvecklingen i anläggningsbranschen. Några av dessa punkter knyter an till diskussionen om medfinansiering. Med undantag för den första kategorin dyra tillägg och standardhöjningar är det inte troligt att förhandlingar eller avtal om medfinansiering kan ha någon kostnadsdämpande inverkan; tvärtom bedömer att det finns en påtaglig risk för motsatsen. När det gäller de kostnadsökningar som uppstår till följd av tillägg och standardhöjningar som ofta krävts av kommuner och andra intressenter har det anförts (eg. av , 2002 och m fl., 2011) att dessa krav sänks om kommunerna tvingas bidra finansiellt till kostnaderna för dessa. I kapitel 4 argumenterade vi å andra sidan för att medfinansieringsförhandlingar som omfattar en större mängd parametrar att förhandla om kommer att ha en kostnadsdrivande inverkan på den framförhandlade lösningen. Förklaringen till detta finns i den förhandlingsteori m.fl. åberopar. För att kunna nå en så kallad win-win lösning måste förhandlingen omfatta något som är centralt för 143 Se RiR 2010:25 och referenser däri. Medfinansiering av statlig infrastruktur varje part och något som är mindre viktigt men centralt för den andra parten.144 På det sättet kan parterna köpa till sig det som är viktigt för dem genom att gå med på något som är till fördel för den andre. granskning har visat att det finns en risk för att medfinansieringssatsningen inneburit att statliga medel går till kommunernas ansvar och önskemål. menar därför att medfinansiering i många fall kommer att leda till ökade kostnader för de investeringar där medfinansieringsavtal ingåtts. Enligt direktivet till skulle utredningen utreda huruvida förhandlingar om medfinansiering skulle kunna ha en kostnadskontrollerande inverkan genom att ge bättre drivkrafter till att göra mer realistiska kalkyler. Logiken skulle vara att en finansiär som ska ut med egna pengar kommer att granska realismen i underlag både vad avser nyttor och kostnader. På så sätt skulle de kända och kostnadsdrivande problemen med optimism bias kunna mildras. En bilaga till håller det emellertid inte för troligt att detta skulle kunna bidra till mer realistiska kostnadskalkyler när företrädare för olika offentliga nivåer förhandlar eftersom de inte har tillräckligt starka budgetrestriktioner. Detta gäller särskilt vid förhandling om brukaravgifter eftersom dessa inte betalas av den avtalande parten över huvud taget. När det gäller att hantera uppkomna fördyringar, till exempel till följd av dyrare upphandling eller sämre geologiska förutsättningar än förutsett, är det bara om medfinansieringsavtalet reglerar att medfinansiären delar risken för fördyringar som någon kostnadsdämpande effekt kan uppnås genom medfinansiering. I granskning av de avtal om medfinansiering som slöts i samband med senaste åtgärdsplaneringen (kapitel 5 ovan) framkom att få avtal var konstruerade så att medfinansiärerna hade ett intresse av att hålla kostnadsökningar nere. Och när det gäller de avtal där medfinansieringen utgörs av trängelskatt eller brukaravgifter finns förmodligen inga kostnadsdämpande drivkrafter alls för de lokala/regionala parterna. Ännu ett kostnadsdrivande problem med medfinansiering finns. När intressenter finansierar förstudier och utredningar av potentiella investeringar finns en betydande risk att det trafikala problem som ska lösas i realiteten inte kommer att prövas enligt fyrstegsprincipen och/eller att en onödigt dyr utformning föreslås, vilka båda innebär en lägre samhällsekonomisk nytta. Fyrstegsprincipen är ett viktigt kostnadskontrollerande inslag i svensk transportpolitik och innebär att olika åtgärder för att lösa ett trafikbehov prövas stegvis. I steg 1 prövar man om man kan finna åtgärder som påverkar 144 m.fl. (2011). Medfinansiering av statlig infrastruktur transportbehovet och val av transportsätt. I steg 2 prövas om det finns åtgärder som möjliggör ett effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. I steg 3 prövar man så om begränsade ombyggnadsåtgärder kan tillgodose behovet, medan nyinvesteringar ska vara en sista lösning, steg 4.145 ser uppenbara risker för att medfinansiering ökar sannolikheten för att de första tre stegen hoppas över och fokus hamnar på nyinvestering. En liknande bild förmedlas i en bilaga till slutbetänkande.146 Författarna skriver att potentiella medfinansiärer torde vara mindre intresserade av att bidra till åtgärder riktade mot att dämpa transportefterfrågan, förbättra utnyttjande av befintlig infrastruktur eller åstadkomma överföringar till mer resurssnål trafik än för nyinvesteringar i den regionala infrastrukturen. När det gäller förskottering visade vi i kapitel 4 att förskotteringen som i många fall är ett sätt att hantera tidigare fördyringar och förseningar ökar totalkostnaderna för projekt. Om medfinansiären lånar till 2,5 procents ränta och förskotterar projektet ökar totalkostnaden för projektet med Medfinansieringsavtalen har även konsekvenser för hela planen och för andra objekt. Det faktum att TRV för sitter med en plan innehållande en mix av olika slags medfinansierade (inklusive förskotterade) objekt och helt anslagsfinansierade objekt gör att handlingsutrymmet vid oförutsedda händelser eller ogynnsam prisutveckling minskar. Ökade transaktionskostnader, förvaltningskostnader och ett minskat handlingsutrymme riskerar att bli följden när vissa projekt på papperet eller bara moraliskt blir mer bindande än andra. Detta riskerar att leda till ökade kostnader och en lägre samhällsnytta än annars. Om medfinansieringen kommer att leda till lägre kostnader eller lägre kostnadsökningar för infrastrukturen är slutligen en empirisk fråga som kan avgöras först när ett tillräckligt antal medfinansierade projekt slutförts. har här emellertid redogjort för ett antal faktorer som sammantaget tyder på att problemen med den bristande kostnadskontrollen i infrastrukturinvesteringar kan förvärras på grund av förskotteringar och medfinansiering. 145Vägverket (2005). 146SOU 2011:49, bilaga 6. Medfinansiering av statlig infrastruktur Medfinansiering av statlig infrastruktur 8 Slutsatser och rekommendationer Utifrån iakttagelserna i rapportens kapitel 26 och analysen och diskussionen i kapitel 7 drar här ett antal slutsatser. Därefter lämnar vi ett antal rekommendationer till regeringen och . Utifrån granskningens övergripande syfte att bedöma om regeringens medfinansieringssatsning i åtgärdsplaneringen 20082010 varit effektiv drar följande övergripande slutsatser. Medfinansieringssatsningen har inneburit ett nettobidrag till den statliga investeringsramen och förhandlingar om medfinansiering har lett till att man kunnat samordna och förbättra statliga och lokala investeringar. ser emellertid ett antal problem med medfinansiering och förskotteringar. När det gäller medfinansieringssatsningen så hade själva processen kring satsningen från idé till genomförande brister i en rad hänseenden. När det gäller satsningens utfall såg också ett antal faktorer som leder till minskad effektivitet. Den viktigaste faktorn i det sammanhanget är att intressenter har kunnat köpa sig förtur till den nationella åtgärdsplanen, vilket inneburit att den samhällsekonomiska utväxlingen av hela satsningen minskat. drar även den övergripande slutsatsen att systemet med förskotteringar inte använts ändamålsenligt och att även detta medfört att intressenter kunnat köpa sig förbi den samhällsekonomiska prioriteringsordningen. I det följande utvecklar vi dessa slutsatser. 8.1.1Medfinansieringsförhandlingarnas resultat visst medelstillskott och samordning empiriska material bestod av de ca 40 medfinansieringsavtal som fanns inför senaste åtgärdsplaneringen respektive de 15 förskotteringsärendena som hanterats i trafikverken under 20082010. När det gäller hur mycket tillskott medfinansieringssatsningen medfört uppgav regeringen i sin skrivelse i samband med beslutet om nationell plan Medfinansiering av statlig infrastruktur att medfinansiering gett ett nettotillskott till den statliga ramen på . granskade även avtal som tillkommit efter regeringens beslut om plan. Vi får därmed ett högre belopp: . Regeringen inkluderade brukaravgifter i sin definition av medfinansiering och största delen av tillskottet kom också från brukaravgifter: trängselskatt (), vägavgifter () och banavgifter (ca ). Dessa avgiftsuttag kräver riksdagsbeslut (trängselskatt), regeringsbeslut (vägavgifter) respektive beslut i (banavgifter). Även om finansiering via brukaravgifter förhandlats fram med lokala företrädare är det inte de som avsätter medlen utan de framtida brukarna betalar. Detta talar för att brukaravgifterna inte borde benämnas medfinansiering även om de inneburit ett stort tillskott till den statliga investeringsramen. Den del av medfinansieringssatsningen som kom i form av ekonomiska bidrag från intressenterna bedömer uppgå till maximalt , baserat på uppgifterna i avtalen. I praktiken menar emellertid att tillskottet till den statliga investeringsramen är mindre än så av två orsaker. För det första visade granskningen av avtalen exempel på att en del av medfinansieringsbidragen gått till medfinansiärernas egna åtaganden och tilläggsutformningar, vilket minskar nettobidraget till den infrastruktur som staten ansvarar för och som investeringsramen avser. För det andra är risken också stor att medel ur den statliga ramen går till vad som är eller borde vara medfinansiärernas ansvar. att de flesta medfinansieringsavtal är för otydliga för att det ska gå att beräkna hur stora nettotillskott (eller nettoavdrag) till den statliga ramen de innebär. Nettotillskottet till följd av hela satsningen kan därmed inte beräknas, vilket är en brist i sig. Förhandlingarna om medfinansiering har även haft andra positiva effekter (som dock är ännu svårare att mäta). Regeringens målsättning att förhandlingarna skulle leda till samordning mellan lokala och statliga investeringar, bättre utformning i förhållande till lokala behov m.m. är exempel på sådana effekter. Det har emellertid varit svårt för att granska utfallet i detta avseende. Vissa av dessa effekter är antagligen genuint svåra att mäta och de medfinansieringsavtal som granskat anger inte heller vad syftet med medfinansieringen är, vilket hade kunnat ge en vink om vilken sorts förbättring avtalet lett till. 8.1.2Processen inför förhandlingarna hade flera brister I kapitel 3 redovisas resultatet av granskning av medfinansieringssatsningens process: från regeringens och intentioner i infrastrukturpropositionen respektive betänkanden, Medfinansiering av statlig infrastruktur via trafikverkens framtagande av rapporten och metoder där uppdraget tolkades och riktlinjer för förhandlingsarbetet angavs, till det konkreta förhandlingsarbete som trafikverken sedan genomförde under åtgärdsplaneringen. fann brister i processens alla delar. För det första visar vår granskning att det finns en konflikt mellan de två målen om mer respektive bättre infrastruktur. För att utföra uppdraget skulle en prioritering och/eller operationalisering mellan de två målen ha behövt göras. granskning visar att varken regeringen eller trafikverken har gjort någon sådan prioritering. Två av uppdragets villkor att den samhällsekonomiska prioriteringsordningen inte skulle rubbas och att medfinansiering ska vara helt frivillig för intressenten innebär om de efterföljs att intressenterna får små drivkrafter att lämna medfinansiering. Trafikverken föreslog i Modeller och metoder att medfinansiering skulle få påverka prioriteringen och att statens ansvar skulle förhandlas i varje enskilt fall. Båda dessa förslag saknar tydlig motivering och förefaller ogenomtänkta i förhållande till uppdraget. Det finns också brister i trafikverkens rapport som är oberoende av uppdragets inneboende målkonflikter.