rir · GZB528 · 2011-12-16 09:00:02 — Den andra, i avsnitt 7.2, rör hur ansvarfördelningen för olika delar av samhällets infrastruktur har påverkats av medfinansiering och förskotteringar. I avsnitt 7.3 diskuterar vi risker med att låta lokala nyttor utgöra grund för medfinansieringsförhandlingar. I avsnitt 7.4 förs en diskussion kring särskilda problem med och effekter av brukaravgifter i åtgärdsplaneringen, varpå följer en motsvarande diskussion om förskottering i avsnittet 7.5. Effekter och problem till följd av brister i dokumentation och underlag tas sedan upp i 7.6 och kapitlet avslutas med avsnittet 7.7 där vi för en diskussion om hur medfinansieringssatsningen påverkat möjligheterna för god kostnadskontroll i investeringsverksamheten. 7.1Medfinansiering har inneburit förtur till planen Det är i enskilda fall inte möjligt att säga med säkerhet om medfinansiering och förskottering som de använts i senaste åtgärdsplaneringen lett till att intressenter kunnat få förtur inom infrastrukturplaneringen (det vill säga antingen komma med i planen fast man annars inte skulle, eller få en tidigare byggstart i planen). Detta har att göra med att vi inte vet vilken plan som skulle ha beslutats utan förhandlingar om medfinansiering och Vilka objekt som kommer med i en nationell plan beslutas av regeringen och vi vet inte vilken plan som skulle ha beslutats utan satsningen Medfinansiering av statlig infrastruktur menar dock att övervägande skäl talar för att medfinansieringsförhandlingarna har lett till att lokala och regionala intressenter har getts förtur, dvs. att medfinansierade och förskotterade projekt har gått förbi den samhällsekonomiska prioriteringsordningen inom åtgärdsplaneringen. Dessa skäl presenteras och diskuteras i detta avsnitt. Regeringen och uttalade inledningsvis (infrastrukturpropositionen respektive flera betänkanden) att medfinansiering skulle vara ett frivilligt åtagande som inte skulle ge förtur inom åtgärdsplaneringen. I det riktlinjedokument, Modeller och metoder, som enligt regeringens planeringsdirektiv skulle tillämpas i förhandlingsarbetet angavs emellertid att vissa modeller av medfinansiering skulle få påverka prioriteringsordningen. Vidare visar en gjord ekonometrisk studie, (2011), att sannolikheten att ett infrastrukturprojekt ska komma med i den nationella planen för 20102021 ökade för medfinansierade objekt jämfört med helt anslagsfinansierade objekt. Hon har undersökt hur sannolikheten att ett objekt kommer med i plan påverkas av en rad faktorer, bland annat projektens samhällsekonomiska lönsamhet (nettonuvärdeskvot) och andelen av investeringskostnaden som täcks av medfinansiering. Resultaten visar att graden av medfinansiering har en positiv effekt på sannolikheten att ett projekt inkluderats i den nationella planen, även sedan man kontrollerat för andra väsentliga egenskaper hos objekten. Enligt TRV & SKL (2010) och uppfattade de flesta kommuner och andra intressenter trafikverkens inbjudan till förhandling om medfinansiering just som en förhandling om att öka chanserna att få med projekt i den egna regionen i den nya infrastrukturplanen. skriver i sin utvärdering av åtgärdsplaneringen att möjligheten att de medfinansierade objekten prioriteras in i planen för flertalet medfinansiärer varit en absolut förutsättning för att gå in i en förhandling om medfinansiering. Utredningen ger ett antal exempel från intervjuer som genomförts med regionala representanter från såväl trafikverken och kommuner/regioner och dessa menar att projekt som kunde visa på medfinansiering hade ett bättre utgångsläge och att attityden till kommunerna skiljde från statens sida beroende på kommunens möjlighet att medfinansiera. Intressenterna uppfattade således att förhandlingarna gällde att köpa till sig investeringar till den egna regionen. Om spelreglerna är sådana att medfinansiering ger förtur i prioriteringen blir det ingen egentlig frivillighet i att lämna bidrag. I åtgärdsplaneringen bildades i och med detta starka drivkrafter för intressenterna att genom medfinansiering Medfinansiering av statlig infrastruktur försöka få förtur till en plats i planen. I kapitlen 5 och 6 visade att ett antal medfinansieringsförhandlingar omfattade förskottering som i ett antal fall ingick som del i avtalens förhandlingslösning. bedömer därför att även förskotteringsmöjligheten bidragit till de ogynnsamma drivkrafterna. Genom att man, tvärtemot reglerna för förskottering, förhandlat om förskottering i förhållande till en ännu inte beslutad plan har intressenterna haft drivkrafter att genom att ta på sig en räntekostnad försöka få förtur till en tidigare plats i den kommande planen. Det faktum att den nya planens första år redan var intecknade av pågående objekt, bl. a från närtidssatsningen, har förmodligen bidragit till att intressenter varit angelägna om att förskottera. Ogynnsamma drivkrafter kan också förekomma i andra riktningen i förhandlingar om medfinansiering. Det kommunala planmonopolet gör att det kan vara som hamnar i situationen att man för statens räkning måste betala främst i form av att gå med på de krav på tillägg och standardhöjningar, exempelvis överdäckningar, tunnellösningar eller alternativ sträckning som kommunerna kan kräva i förhandlingarna. Detta är något som har tagits upp av såväl Trafikverksutredningen127 som av i den idépromemoria som skrevs inför medfinansieringsförhandlingarna.128 I den senare förslogs därför att dåvarande skulle samla sig kring en fastställd definition av medfinansiering och vad medfinansieringen skulle avse för att utgöra en ram för förhandlingarna och att alla avsteg härifrån skulle motiveras. Denna idépromemoria antogs emellertid, som tidigare nämnts, inte centralt i . En effekt av att medfinansiering kunnat ge förtur till planen är att mindre lönsamma projekt tränger ut mer lönsamma genom medfinansiering. Även om ett medfinansierat projekt är lönsamt innebär medfinansieringen att den samhällsekonomiska effektiviteten minskar om det tränger ut ett mer lönsamt projekt. Det kan därför vara motiverat att studera de olika medfinansierade projektens samhällsekonomiska kalkyler och samhällsekonomiska bedömningar för att studera hur den samhällsekonomiska lönsamheten i åtgärdsplaneringen påverkats. Västsvenska infrastrukturpaketet konstaterades av VTI vara ett uppenbart exempel på hur kommuner och regioner köpt in en paketlösning som inkluderar olönsamma eller tveksamma objekt i planen genom medfinansiering. Delobjektet Västlänken en järnvägstunnel under 128Banverket (2009a). Medfinansiering av statlig infrastruktur uppvisar exempelvis en kraftigt negativ nettonuvärdeskvot motsvarande en samhällsekonomisk förlust på 9,3 miljarder kronor.129 När Västsvenska paketet tillsammans med ytterligare ett antal objekt (bl.a. dubbelspårsutbyggnaden genom ) fördes in i den slutliga planen lyftes två namngivna objekt ur planen (E22 Förbi samt E4 ) som man, enligt muntlig uppgift från , i planförslaget skar ned medlen avsatta till de olika åtgärdsområdena (de så kallade potterna, se även kapitel 6). Investeringar som finansieras via dessa åtgärdspotter bedöms i allmänhet ha hög samhällsekonomisk lönsamhet och god uppfyllelse i förhållande till de transportpolitiska målen.130 Enligt beräkningar som VTI gjort på uppdrag, har regeringens omprioritering av objekt lett till en minskning av den samhällsekonomiska lönsamheten med i en jämförelse mellan trafikverkens planförslag och slutlig plan.131 Den (storleksviktade) lönsamheten i planen, mätt som NNK, minskade från omkring 0,2 i planförslaget till 0,07 i den slutliga planen, dvs. lönsamheten mer än halverades.132 Det finns från senaste åtgärdsplaneringen också exempel på att gjort väl höga samhällsekonomiska värderingar av de medfinansierade projektens icke-prissatta effekter. Ett exempel är E4 , där de ickeprissatta effekterna till följd av bron över beräknades uppgå till . Enligt beräkningar är en mer rättvisande nivå eftersom felaktigt inkluderat arbetsmarknadseffekter som motsvaras av förluster i kringliggande kommuner (och därmed inte ska räknas i en nationell kalkyl, se ruta i kapitel 2). ett exempel är den tidigare nämnda tågtunneln under . Projektets nettonuvärdeskvot är låg; -0,6 och projektet ger ett samhällsekonomiskt underskott, beräknat som nettonuvärde, som uppgår till . bedömde ändå att projektet kan vara lönsamt eftersom effekter som inte finns med i den samhällsekonomiska kalkylen särskilt exploateringsvinster enligt var värda de ca som krävdes för att projektet skulle nå en lönsamhetskvot om 0, dvs. ge tillbaka lika mycket som det kostar. För att hamna på denna nivå används dock en värdering av nämnda exploateringsvinster som såväl som bedömt vara för hög. 129Enligt samlade effektbedömning, Bvgb_019_seb_100212 där byggkostnaden för Västlänken uppgår till . Enligt uppgift på webbplats har byggkostnaden senare korrigerats till , varvid den samhällsekonomiska förlusten blir ännu större. 130Trafikverket (2010). 131Beräkningarna är gjorda på de objekt för vilka det finns information om samhällsekonomisk lönsamhet. 132Med samma beräkningsprinciper som tidigare, dvs. beräkningen inkluderade de namngivna objekt för vilka information om lönsamhet fanns. Medfinansiering av statlig infrastruktur 7.1.3Omfördelning från resurssvaga till resursstarka intressenter Olika medfinansiärer har inte bara olika betalningsvilja, utan även betalningsmöjlighet och förhandlingsskicklighet kan antas variera. Medfinansieringsidén byggde på att det skulle finnas en lokal (eller regional) betalningsvilja för en lokal nytta med den statliga investeringen. Utgångspunkten med satsningen på medfinansiering var att det är rimligt att lokala intressenter får betala för den lokala/regionala nyttan av den statliga investeringen. Lokala nyttor i glesbygd är i regel mycket mindre än i tätorter. Glesbygdskommuner kommer därmed inte att kunna erbjuda medfinansiering baserat på lokala nyttor. För att inte en orättvisa ska uppstå till följd av detta, är det nödvändigt att medfinansiärerna i medfinansierade projekt verkligen lämnar ett nettobidrag till den statliga delen av infrastrukturen. Medfinansieringen behöver med andra ord täcka alla kostnader för tillägg och standardökningar som tillkommer till följd av förhandlingen och utöver detta en andel av statens ursprungliga ekonomiska åtagande. Annars kommer åtgärdsplaneringen med sitt substantiella inslag av medfinansiering att innebära en minskning av de statliga resurserna till anslagsfinansierade objekt; en omfördelning från resurssvaga till resursstarka kommuner och regioner. granskning av avtalen har visat att det har varit en generell brist att man ur avtalen och övriga underlag inte kan utläsa vad intressenten gjort för åtagande och fått i gengäld för sitt finansiella bidrag. Men visade i kapitel 5 att det funnits ett antal enskilda fall där det är osannolikt att medfinansieringslösningen inneburit ett nettotillskott för staten. Ett exempel på detta är tågtunneln under som uppges kosta . medfinansierar projektet med , dvs. en medfinansiering på av totalkostnaden.133 I projektet ingår också ett nytt centralt beläget resecentrum där det statliga bolaget bidrar med mellan av centrets totalkostnad. Det är enligt osannolikt att dessa medfinansieringsbidrag ens täcker kostnaden för resecentrum och den alternativa, mer centrala, dragningen av spåren jämfört med en lösning längre från centrum. Till detta kan också läggas att det vid en dragning längre från centrum är nödvändigt med en dyr tunnellösning. VTI nämner fler exempel som kan tolkas som att staten bjuder somliga kommuner på tillägg och förbättringar medan medborgarna i andra kommuner får bära en stor del av kostnaderna för att staten bygger ny infrastruktur. Ett sådant exempel är nya sträckningar av och E12 vid där kommunen till en mindre medfinansieringskostnad fått in ett objekt i plan 133Observera här att man uppenbarligen definierat statens ansvar som tågtunnel under staden trots att i andra sammanhang, och också tidigare vad gäller , definierat statens ansvar som spår i ytläge med bullerskyddsåtgärder. Medfinansiering av statlig infrastruktur medan exempelvis fått betala nästan hela kostnaden på för en järnvägstunnel (Södertunneln) under . 7.1.4Är medfinansiering utan förtur möjlig? En naturlig fråga är om medfinansiering av statlig infrastruktur vore möjlig utan att frångå att samhällsekonomisk effektivitet ska vara den grundläggande prioriteringsprincipen. Ett sådant medfinansieringssystem skulle dock sannolikt inte ge några större bidrag till staten. Utan drivkraften att kunna få förtur till statens investeringsmedel skulle antagligen få medfinansiärer lämna frivilliga bidrag till det som är statens åtagande. Man skulle naturligtvis kunna överväga att göra det obligatoriskt för olika intressenter att lämna medfinansiering till statens infrastruktur. Då uppstår emellertid frågan varför kommunernas skatteintäkter systematiskt skulle gå till investeringar som är statens ansvar. Ett sådant upplägg bryter mot den grundläggande ansvarsfördelningen för infrastrukturen och motiven bakom den. 7.2Statens ansvar otydligt och risk för godtycke Regeringen angav som utgångspunkt för medfinansieringsarbetet att den grundläggande ansvarsfördelningen för infrastrukturen inte skulle rubbas till följd av medfinansieringssatsningen. Detta återupprepades visserligen i inledningen i trafikverkens , men senare i rapporten angav trafikverken att statens ansvar bör vara föremål för förhandling i varje enskilt fall. Att så också varit fallet, dvs. att gränsen för det statliga åtagandet i varje investering fördes in i förhandlingen om medfinansiering beskrevs i kapitel 5. Den genomgång av medfinansieringsavtalen som VTI gjort på uppdrag visade också att avgränsningarna mellan statligt och kommunalt ansvar inte är tydliga i avtalen. anförde i kapitel 5 exempel där infrastruktur omfattas av avtalen och att såväl medfinansieringsbidragen som statliga medel i själva verket går till det kommunala åtagandet i investeringen. Om infrastruktur omfattas av avtalen och om kommunen står för hela kostnaden för denna handlar det snarare om samfinansiering än medfinansiering, dvs. att olika intressenters investeringar samordnats i tiden. Detta är positivt och sannolikt ett sätt att hålla nere de samlade kostnaderna för samhället genom att utnyttja stordriftsfördelar i genomförandeprocessen. verkar emellertid avtalen innehålla en blandning av samfinansiering och medfinansiering som medför att det inte är möjligt att avgöra vems medel som gått till vad. Ansvarsförhållandena för investeringarna har således blivit mer otydliga. Medfinansiering av statlig infrastruktur I den Banverksinterna idépromemorian (se avsnitt 3.2.2) refereras till en mer eller mindre hävdvunnen praxis för vad som utgör statens ansvar på banområdet. I promemorian anförs att denna praxis borde utgöra en tydlig ram för medfinansieringsförhandlingarna utan att för den skull helt ta bort förhandlingsmomentet. En tydlig princip för statens ansvar har två fördelar i sammanhanget. För det första skulle man i förhandlingarna kunna uppnå ett större mått av likabehandling av intressenter. För det andra skulle man även värna god kostnadskontroll genom att det statliga normalåtagandet inte successivt växer till följd av att förhandlingar där det statliga åtagandet blivit större än normalt blir prejudicerande.134 anser att ett sådant arbetssätt hade varit önskvärt, men drar slutsatsen att det inte fått genomslag i förhandlingarna. Att man inom varje enskild medfinansieringsförhandling har förhandlat om vad som är statens ansvar respektive intressentens har inneburit en klar risk för godtycke avseende hur stort statens respektive medfinansiärens ansvar för olika delar av infrastrukturen är i olika investeringar. Detta kan knytas till parternas olika förhandlingsstyrka och medfinansiärernas olika betalningsmöjlighet. 7.3Lokala nyttor som grund för medfinansieringsförhandling Enligt regeringen, och trafikverkens tolkning av medfinansieringsuppdraget, ska medfinansiering kunna aktualiseras i de fall där kommuner, regioner eller företag ser ett lokalt värde, en nytta, av en investering som går utöver det allmänintresse som har att bevaka.135 En sådan nytta som lyfts både av regeringen och av trafikverken är exploateringsvinster, dvs. ökade markvärden till följd av den statliga infrastrukturinvesteringen. Andra lokala nyttor som framförts som motiv för medfinansiering har varit bättre stadsmiljö, exempelvis till följd av minskat buller, och regionalekonomiska effekter. Enligt trafikverkens rapport och metoder ska omfattningen av medfinansieringen stå i proportion till hur projektets nyttor fördelar sig mellan olika intressenter. 134Banverket (2009a). 2008/09:35, s. 97 samt , , och Luftfartsstyrelsen (2008), s. 5. Medfinansiering av statlig infrastruktur 7.3.1Lokala nyttor är svåra att mäta olämplig förhandlingsgrund Lokala och regionala nyttor är svåra att mäta och beräkna eftersom det inte finns någon välutvecklad metodik för detta.136 Även trafikverken uppgav i Modeller och metoder att de lokala och regionala nyttorna är svåra att mäta. Trafikverkens förslag till hantering av detta är att medfinansiärens betalningsvilja kan tas som indikation på hur stor den lokala nyttan är. har i granskningen emellertid konstaterat att intressenternas huvudsakliga drivkrafter till medfinansiering är att uppge en betalningsvilja stor nog att leda till en plats i planen, vilket inte nödvändigtvis speglar dess sanna lokala nytta i termer av markvärdesökning. Därmed finns det en risk för att de lokala nyttorna på grund av svårmätbarhet och förhandlingsutfall hanteras och värderas olika i varje enskilt fall. Det blir därmed också godtyckligt hur mycket respektive medfinansiär bidrar med och vad de får i utbyte. Som konstaterat var medfinansieringsavtalen inte tydliga vad gäller de lokala nyttorna och hur de värderats och beräkningar av lokala nyttor har inte gjorts konsekvent för alla medfinansieringsförhandlingar. 7.3.2Risk för sämre prioriteringsunderlag Ännu ett problem med lokala och regionala nyttor är att värderingen av dem i finansieringsförhandlingen riskerar att föras in i de beslutsunderlag särskilt de så kallade samlade effektbedömningarna som sedan ska ligga till grund för den samhällsekonomiska prioriteringen i åtgärdsplaneringen. Detta får effekter på två sätt. För det första har förhandlingarna om medfinansiering medfört att eventuell förekomst av lokala nyttor blir bättre utredda för de projekt där det förts en finansieringsförhandling. Detta möjliggör att dessa lokala nyttor också införs i investeringens samlade effektbedömning och projektet får därmed en högre samhällsekonomisk lönsamhet. Detta innebär emellertid också, eftersom motsvarande beräkningar inte görs för icke medfinansierade objekt, att beslutsunderlagen för olika projekt är jämförbara. Medfinansierade objekt får med detta upplägg en fördel jämfört med anslagsfinansierade objekt. har varit tydlig med att bedömningarna för olika objekt måste vara jämförbara och bygga på samma förutsättningar för att det ska vara möjligt att göra en riktig prioritering. Att nyttor som legat till grund för finansieringsförhandlingarna räknats in i medfinansierade projekts samhällsekonomiska bedömningsunderlag bryter mot denna princip. 136 (2009). Medfinansiering av statlig infrastruktur För det andra ser en risk för att de lokala och regionala nyttorna dubbelräknas i de fall de tas med i den samlade bedömningen. på detta är när trafikverken har lagt till exploateringsvinster och lokala arbetsmarknadseffekter som legat till grund för finansieringsförhandlingen i investeringens samlade effektbedömning trots att de redan till stor del är inkluderade i objektets samhällsekonomiska kalkyl (främst i form av tidsvinster). Exempel på detta återfinns i den samlade effektbedömningen för (se avsnitt 7.1.2 ovan). iakttog i granskningen ett antal exempel på att de nyttor som en kommun värderar, exempelvis ökad inflyttning till kommunen, av trafikverken lagts till i investeringens samlade Detta är ett allvarligt fel eftersom inflyttning i en kommun motsvaras av utflyttning ur andra kommuner. Ur det samhällsekonomiska perspektiv som kalkylen och bedömningen ska representera utgör befolkningsomflyttningar endast en omfördelning och har därmed inte någon nettonytta på nationell nivå. Exempel på när trafikverken räknat på detta sätt anfördes ovan (effektbedömningen för E4 , se avsnitt 7.1.2 ovan). Sammantaget kan konstatera att förhandlingar som baseras på svårmätbara regionala nyttor riskerar att bli godtyckliga. olika objekt ha ojämförbara underlag i den nationella prioriteringen, vilket ökar risken för att den beslutade planen inte blir effektiv. 7.4Förhandlingar om brukaravgifter är problematiskt Som beskrivits i kapitel 4 kan syftet med att införa brukaravgifter vara av två slag. Trafikstyrande avgifter används för att optimera trafiken och internalisera externa effekter, exempelvis trängselskatt. Finansierande avgifter har till huvudsyfte att generera intäkter för att finansiera byggande av infrastrukturen, exempelvis vägtullar. 7.4.1Krockar med principen om marginalkostnadsbaserade avgifter En länge fastslagen transportpolitisk princip säger att de skatter och avgifter som tas ut som ersättning för trafikens nyttjande av infrastrukturen ska vara baserade på de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnader som trafiken ger upphov till.137 Den innebär att rättvisande transportpriser, som speglar trafikens totala kostnad för samhället, leder till ett effektivt utnyttjande av transportsystemet. I kapitel 4 argumenterade vi för att ett utökat uttag av finansierande avgifter nu senast i form av broavgifter i och 1987/88:50. Medfinansiering av statlig infrastruktur inom transportsektorn innebär ett tydligt avsteg från denna princip. konstaterade i kapitel 5 att dessa avsteg inte har motiverats, vare sig av regeringen eller av trafikverken. 7.4.2Förhandling om brukaravgifter riskerar att leda till ineffektiva lösningar och överinvesteringar Att i enskilda fall förhandla om avgifter och skatter innebär samma risk för godtycke och olikabehandling som vi framhöll i tidigare sammanhang (de om ansvarsfördelning och lokala nyttor). Om avgiftslösningarna blir för olika mellan liknande objekt, riskerar avgifternas legitimitet att urholkas med tillhörande problem (se exemplet i kapitel 4.3.3). Eftersom det är framtida brukare som betalar investeringen finns en risk att såväl regeringen, trafikverken som lokala företrädare ser brukaravgifter som gratispengar. Konsekvensen av det kan bli överinvesteringar, vilket ur ett samhälleligt perspektiv är ineffektivt. ser också tydliga effektivitetsproblem vad gäller införandet av trängselskatter i då syftet att minska trängseln varit underordnat syftet att få in tillräckligt med avgifter för att finansiera Västsvenska infrastrukturpaketet vid utformningen av avgiftssystemet. 7.4.3Risker och kostnader med brukaravgifter har inte redovisats Brukaravgifter påverkar trafiken och effekterna av detta är något som måste analyseras och beskrivas i varje enskilt fall för att avgöra vad som är samhällsekonomiskt mest effektivt (se avsnitt 4.3.1). För en enskild investering är kostnaden för att finansiera projektet med finansierande avgifter oftast betydligt högre än kostnaden för att finansiera investeringen över statsbudgeten.138 Med brukaravgifter följer också en ekonomisk risk eftersom prognoserna över de framtida intäkterna är osäkra. Även denna risk behöver analyseras och hanteras. Man behöver ha en plan för en situation där avgifterna inte genererar så mycket finansiering som beräknats eller krävs. har tagit del av de underlag som funnits för de avgiftsfinansierade och förhandlade objekten inom senaste åtgärdsplaneringen.