rir · GZB510 · 2011-03-03 09:00:00 — Skillnader i produktionskostnad mellan etanol och bensin samt biodiesel och diesel med hänsyn till skillnader i energiinnehåll före och 2009, kronor/liter. Källa: samt beräkningar. 1.Omräknad till bensinrespektive dieselekvivalent för att ta hänsyn till biodrivmedlens lägre energiinnehåll. Utifrån de uppgifter som redovisas i tabell 4.4 ser subventionen ut att ha varit tillräcklig, utom för etanol till låginblandning. Den synbara översubvention som uppstår för etanol till E85 beror på att vi endast jämför skillnader i produktionskostnader mellan biodrivmedel och bensin och diesel.112 Syftet med framställningen här är nämligen att illustrera att skattebefrielsen inte tar hänsyn till att produktionskostnader varierar mellan olika biodrivmedel och för samma biodrivmedel. 111Framställningen är något förenklad. När biodrivmedel används för låginblandning är de komplement till det fossila drivmedlet snarare än substitut för en given låginblandningsgrad. Se kapitel 5. 112Den redovisning som presenterar i sina uppföljningsrapporter inkluderar fler kostnadsposter. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? 4.3Skattebefrielsen har framför allt bidragit till ökad låginblandning Merparten av dagens användning av biodrivmedel används för låginblandning i bensin och diesel. Som framgår av diagram 4.2 nedan har andelen låginblandade biodrivmedel ökat stadigt sedan omkring 2000. har den ökade användningen utgjorts av etanol som låginblandas i bensin. har andelen biodiesel som låginblandas i diesel också börjat öka. utgörs av biodrivmedelsanvändningen av låginblandad etanol och av låginblandad biodiesel. av biodrivmedelsanvändningen utgörs av så kallade höginblandade biodrivmedel.113 Total användning av biodrivmedel uppdelat på hög- och låginblandade biodrivmedel 19952009, tusental m3 Källa: sammanställning av uppgifter från . Skattebefrielsen har varit en viktig del i denna utveckling. Som framgått av tidigare kapitel har inriktningen på regeringens beslut om skattelättnader för biodrivmedel dock varierat över åren, vilket kan ha påverkat utvecklingen. samverkar skattebefrielsen med en rad andra styrmedel, varför det är svårt att renodla vilka effekter som beror på vilket styrmedel. De flesta andra styrmedel riktar sig dock mot användningen av höginblandade biodrivmedel. För höginblandade biodrivmedel krävs nämligen investeringar i andra fordon och infrastruktur.114 113ED95, E85 samt biodiesel i ren form. 114SOU 2004:133, Introduktion av förnybara fordonsbränslen, s. 207. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? I diagram 4.3 nedan redovisas utvecklingen av flytande biodrivmedel uppdelat på biodrivmedel och användning. Diagrammet har även kompletterats med förändringar i regeringens beslutsgivning samt införandet av några viktiga styrmedel. Användningen av biodrivmedel, regeringens beslutsgivning samt införandet av några viktiga styrmedel Källa: bearbetning. Av diagram 4.3 framgår att användningen av biodrivmedel var relativt blygsam fram till ungefär 2000. Som framgått av kapitel 3 avslog regeringen också merparten av ansökningarna om skattelättnader dessa år. Användningen av etanol tog fart omkring 2000, vilket sammanfaller med när det företag som stått för merparten av den svenska produktionen började med sin tillverkning. Regeringen beviljade en fullständig och femårig skattebefrielse för denna etanol, som i huvudsak användes till låginblandning.115 ökade användningen av etanol ytterligare som regeringen började bevilja fullständig skattebefrielse för alla biodrivmedel. som följde ökade framför allt andelen importerad etanol kraftigt. Fram till omkring 2004 användes merparten av etanolen för låginblandning i bensin. Omkring 2005 började denna användning bli mättad då i stort sett all bensin () innehöll etanol. Den ökade etanolanvändningen har därför framför allt utgjorts av etanol till höginblandade biodrivmedel såsom E85. 115Se underlag till statsstödsärende N93/98, Befrielse från energi- och koldioxidskatt för företaget . Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? med införandet av pumplagen (2006) och miljöbilspremien (2007), men beror också på det ökande antalet etanolbilar.116 För biodiesel började användningen öka , vilket sammanfaller med den förändrade bränslespecifikationen för dieselbränslen som Den ändrade bränslespecifikationen möjliggjorde låginblandningsnivåer på . hade det bara varit möjligt att låginblanda 2 procent.117 av all diesel innehåller numera 116Som framgår av kapitel 6 kan det ökade antalet etanolbilar inte enbart tillskrivas pumplagen och miljöbilspremien. 2005/06:181, bet. 2005/06:MJU28, rskr. 2005/06:345. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? 5Skattebefrielsens sidoeffekter vid låginblandning I detta kapitel redogör vi för hur skattebefrielsen för biodrivmedel fungerar när biodrivmedlen används för låginblandning, det vill säga som en del i vanlig bensin och diesel. Vi går också igenom vilka effekter som en skattebefrielse för låginblandning kan föra med sig samt betydelsen av det särskilda tullvillkor som gäller för etanol som låginblandas i bensin. Kapitlet inleds med en sammanfattning av våra viktigaste iakttagelser. Skattebefrielse för låginblandning bidrar till lägre priser på bensin och diesel, allt annat lika. Skattebefrielsen för låginblandning kan därmed mycket väl ge upphov till en ökad konsumtion av drivmedel. Skattebefrielsens påverkan på bensin- och dieselkonsumtionen kan dock antas vara ganska liten. Även om skattebefrielsen endast innebär en liten ökning av drivmedelskonsumtionen så leder även detta till ökade utsläpp av växthusgaser. Skattebefrielsen utjämnar produktionskostnader mellan biodrivmedel och fossila drivmedel, men inte mellan olika eller samma biodrivmedel. Överkompensation uppstår eftersom skattebefrielsen inte kan differentieras utifrån biodrivmedlens olika produktionskostnader. Tullvillkoret innebär ett särskilt skydd för etanol producerad i och inom EU. Eftersom produktionskostnaden för denna etanol är högre än importerad etanol innebär tullvillkoret en högre kostnad för konsumenterna. Regeringen har inte meddelat när tullvillkoret infördes. Inte heller har regeringen redovisat några bedömningar av tullvillkorets effekter på svensk produktion, import och användning av biodrivmedel. Sammantaget innebär detta minskad transparens. Beräkningarna av överkompensation är känsliga för vilka antaganden som görs angående etanolens lägre energiinnehåll. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? som ges för skillnader i energiinnehåll mellan etanol och bensin gynnar etanol med högre produktionskostnad producerad i eller inom EU jämfört med importerad etanol med lägre produktionskostnad. finns inte några skillnader i energiinnehåll mellan dyrare och billigare etanol. 5.2Skattebefrielse för låginblandning kan leda till ökad konsumtion av bensin och diesel Biodrivmedel för låginblandning är ett komplement till fossila drivmedel. När graden av låginblandning blivit mättad kan andelen låginblandade biodrivmedel endast öka om konsumtionen av fossila drivmedel ökar, eller om graden av låginblandning höjs. Det finns därför anledning att undersöka i vilken utsträckning en skattebefrielse för låginblandning kan påverka konsumtionen av bensin eller diesel och därmed motverka eventuella utsläppsreduktioner. Detta särskilt som kostnaden för en skattebefrielse bärs av alla skattebetalare gemensamt. Som vi tidigare nämnt syftar skattebefrielsen bland annat till att utjämna produktionskostnader mellan olika biodrivmedel. När biodrivmedel som låginblandas i fossila drivmedel skattebefrias påverkas också priset på och konsumtionen av det fossila drivmedlet. Detta är en effekt som sällan uppmärksammas.118 Hur mycket den fossila drivmedelskonsumtionen påverkas av en skattebefrielse för låginblandade biodrivmedel är en empirisk fråga. finns det få studier där effekten på konsumtionen uppskattats. Vi kommer därför att belysa hur skattebefrielsen kan påverka konsumtionen av bensin och diesel med hjälp av ett räkneexempel. 5.2.1Skattebefrielse ger lägre priser på bensin och diesel I räkneexemplet nedan utgår vi från att biodrivmedel skulle ha använts i samma utsträckning med och utan skattebefrielse. Detta är ett vanligt angreppssätt för att renodla effekter vid analys av olika regelförändringar. I fallet utan skattebefrielse skulle dock kostnaden för låginblandningen övervältras på konsumentpriserna. Vad räkneexemplet visar är därmed att skattebefrielsen bidrar till lägre priser på fossila drivmedel, allt annat lika. 118Enligt tillgängliga studier av styrmedel för biodrivmedel innebär en skattebefrielse för låginblandning lägre priser på drivmedel. Se till exempel Vedenov, D. and Wetzstein, M. (2008), Toward an optimal U.S. ethanol fuel subsidy samt De Gorter, H. and Just, D. (2008), The law of unintended consequences: How the U.S. biofuel tax credit with a mandate subsidizes oil consumption and has no impact on ethanol consumption. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? För att uppskatta vilket genomslag skattebefrielsen kan få på drivmedelspriserna använder vi oss av prisuppgifter från Svenska Petroleuminstitutet.119 Utifrån dessa prisuppgifter får vi fram skattebefrielsens genomslag på drivmedelspriserna genom att beräkna den genomsnittliga skillnaden i pris inklusive respektive exklusive skattebefrielse för perioden 20062009, allt annat lika. För diesel räknar vi bara ut prisskillnaden för eftersom diesel tidigare inte innehöll så stora volymer låginblandad biodiesel. För både bensin och diesel tar vi även hänsyn till effekten via mervärdesskatten. Resultaten av beräkningen presenteras i tabell 5.1. Genomsnittligt bensin- och dieselpris inklusive och exklusive skattebefrielse (kronor/liter). Genomsnittlig skillnad i pris med och utan skattebefrielse -0,33 -0,27 Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från . Utifrån tabell 5.1 kan skattebefrielsen för låginblandad etanol uppskattas ha inneburit eller lägre bensinpris per liter, inklusive effekten via mervärdesskatten, allt annat lika. Skattebefrielsen för låginblandad biodiesel i diesel kan på motsvarande sätt uppskattats ha inneburit eller lägre dieselpris per liter. 5.2.2Skattebefrielse för låginblandning kan innebära ökad bensin- och dieselkonsumtion Hur de framräknade prisförändringarna ovan påverkar den totala konsumtionen av drivmedel beror på hur priskänslig konsumtionen är, det vill säga på drivmedlens priselasticiteter. På kort sikt har konsumtionen av bensin och diesel ofta antagits vara relativt prisokänslig. Det innebär att konsumtionen inte påverkas särskilt mycket av en förändring i priset. På , när det även är möjligt att investera i nya fordon med mera, anses konsumtionen vara betydligt mer känslig för prisförändringar.120 120En varas priselasticitet visar hur många procent konsumtionen av varan förändras då priset ökar . I normalfallet är elasticiteten ett negativt tal, det vill säga konsumtionen minskar då priset ökar. En låg priselasticitet innebär att konsumtionen inte påverkas så mycket av förändringen av priset. En hög elasticitet betyder att priset har stor betydelse för konsumtionen. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? oljekriser har ett stort antal priselasticiteter för drivmedel skattats för olika länder. Även om de skattade elasticiteterna skiljer sig åt beroende på vilken modell och vilka data som använts är skillnaderna små mellan länder.121 I en rapport sammanfattas den omfattande litteratur som finns kring priskänsligheten för efterfrågan på bensin. Av studien framgår att priselasticiteten för bensin är högre på lång sikt än på kort. På riktigt kort sikt () kan priselasticiteten uppskattas till , medan den på lång sikt i allmänhet ligger inom intervallet 0,8 till 0,65 procent.122 I underlagsrapporter till kontrollstation 2008123 redovisas även priselasticiteter för diesel. Generellt är dessa lägre än för bensin, vilket beror på att en stor del av dieselanvändningen går till yrkes- och godstrafik. Det kan även finnas skäl att tro att priselasticiteten i på bensin och diesel i vägtrafiken är lägre än det internationella genomsnittet. Detta eftersom den svenska bilparken har en högre tjänstevikt och motorstyrka än exempelvis genomsnittet för I ett längre perspektiv kan elasticiteten dock antas vara högre, eftersom anpassningsmöjligheterna är större på längre sikt.124 Med utgångspunkt i dessa studier antar vi tre olika priselasticiteter för bensin respektive diesel.125 En kortsiktig elasticitet som ska avspegla hur konsumtionen förändras , en elasticitet på medellång sikt för att uppskatta förändringen och en långsiktig elasticitet. För diesel är priselasticiteten ett viktat genomsnitt utifrån hur stor andel av dieselkonsumtionen som går till yrkesmässigtrafik respektive persontrafik.126 Resultatet av hela räkneexemplet presenteras i tabell 5.2. 121Sterner, T. (2006), Survey of transport fuel demand elasticities. (2006). 123Det svenska klimatarbetet och de nationella målen ska enligt klimatstrategin fortlöpande följas upp och utvärderas. Så kallade kontrollstationer har inrättats 2004 och 2008. 124Naturvårdsverket och (2007), Styrmedel i klimatpolitiken Delrapport 2 i och underlag till Kontrollstation 2008. 125För bensin antar vi en kortsiktig priselasticitet på 0,2, en priselasticitet på medellång sikt på 0,4 och en långsiktig priselasticitet på 0,8. 126För den yrkesmässiga trafiken använder vi priselasticiteterna i underlagsrapporter till kontrollstation 2008 medan vi för privatatrafiken utgår från samma elasticiteter som bensin. Därmed får vi en kortsiktig priselasticitet på 0,1, en priselasticitet på medellång sikt på 0,2 och en långsiktig priselasticitet på 04. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Förändrad drivmedelskonsumtion av ett lägre bensinpris på /litern eller samt ett lägre dieselpris på /liter eller . Förändrad bensinanvändning () Förändrad bensinanvändning (%) Förändrad dieselanvändning () Förändrad dieselanvändning (%) Ökade utsläpp (miljoner ton CO2 ekv.) 0,09-0,11 0,19-0,21 0,37-0,43 Källa: egna beräkningar. Av tabell 5.2 framgår att konsumtionen av drivmedel endast påverkas marginellt av lägre priser på bensin och diesel. Påverkan blir större för bensinkonsumtionen jämfört med dieselkonsumtionen. Med ett antagande om en kortsiktig priselasticitet på 0,2 så innebär lägre bensinpris att bensinkonsumtionen ökar med . Antas istället en priselasticitet på 0,4 så kan konsumtionen beräknas öka med omkring På när det är möjligt att även investera i nya fordon kan det vara rimligt att anta en högre elasticitet. till exempel 0,8, vilket resulterar i att konsumtionen ökar med . För diesel blir förändringarna betydligt mindre eftersom priskänsligheten antas vara mindre. Det är först med de långsiktiga elasticiteterna som förändringen i dieselkonsumtionen börjar närma sig . Detta beror på att en stor del av dieselanvändningen går till yrkes- och godstrafik, som inte är lika känslig för förändringar i drivmedelspriser som persontrafiken. har antalet lätta dieselfordon dock ökat, vilket inneburit en ökad privat dieselkonsumtion. Det kan därför finnas skäl att tro att priskänsligheten för diesel kan komma att öka framöver. De framräknade förändringarna av konsumtionen ovan är för små för att de ska märkas i statistik på aggregerad nivå. Både drivmedelspriser och konsumtion varierar normalt mer än de förändringar som redovisas i tabell 5.2 ovan. har dessutom bensinanvändningen minskat.127 127Den totala användningen av fossila drivmedel har dock inte minskat eftersom dieselanvändning ökat utom för . Se (2010a), Transportsektorns energianvändning 2009. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? 5.2.3Skattebefrielsen kan ha en motverkande effekt på utsläppen Räkneexemplet ovan illustrerar att en skattebefrielse för låginblandade biodrivmedel kan medföra effekter som motverkar intentionerna om att låginblandning ska innebära minskade utsläpp av växthusgaser. Detta blir tydligt om vi omvandlar den ökade drivmedelskonsumtionen till CO2- ekvivalenter.128 Även om skattebefrielsen för låginblandning endast påverkar konsumtionen av drivmedel marginellt, är denna påverkan tillräcklig för att motverka de totala utsläppsminskningarna från låginblandade biodrivmedel, allt annat lika. Den ökning av utsläppen som kan uppstå från den ökade konsumtionen av bensin och diesel i vårt räkneexempel kan motverka uppemot en fjärdedel av de uppskattade utsläppsminskningarna från låginblandade biodrivmedel. Om låginblandningsgraden höjs och all låginblandning fortfarande skattebefrias så kommer de illustrerade effekterna ovan att förstärkas. Att i olika beräkningar utgå från att varje liter bensinekvivalent etanol respektive dieselekvivalent biodiesel ersätter motsvarande mängd bensin respektive diesel riskerar därför att blir missvisande. 5.3Skattebefrielsen för låginblandning riktas framför allt mot inhemsk produktion I kapitel 4 såg vi att produktionskostnaden mellan olika biodrivmedel, eller inom samma biodrivmedel, kan variera beroende på råvara och framställningsmetod. Skillnaden i produktionskostnader mellan olika biodrivmedel innebär att en skattebefrielse som är tillräcklig för ett biodrivmedel kan innebära en överkompensation för ett annat. sätt kan olika producenter av ett visst biodrivmedel överkompenseras. Detta är ett problem eftersom gemenskapsrätten inte tillåter att biodrivmedel överkompenseras i relation till de fossila drivmedel som de ska ersätta. 5.3.1Tullvillkoret för låginblandad etanol utjämnar produktionskostnaden mellan biodrivmedel Av de underlag som tagit del av framgår att risken för överkompensation har varit som störst när etanol används för låginblandning i bensin.129 Merparten av den etanol som används i har varit importerad från . Denna etanol har en relativt låg produktionskostnad och kan under gynnsamma år konkurrera med fossila alternativ utan subvention. Därmed innebär en fullständig skattebefrielse en 128Vi använder här samma utsläppskoefficienter som används i kapitel 7. 129Se regeringsbeslut , Beslut om justering av tidigare beslut rörande befrielse från energiskatt och koldioxidskatt på visst motorbränsle, dnr Fi2005/3169. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? överkompensation, enligt regeringens tidigare bedömningar. För att hantera problemet med överkompensation har regeringen infört ett särskilt tullvillkor. Tullvillkoret innebär att skattebefrielse endast ska medges för låginblandad etanol om etanolen importerats till den högsta möjliga tullsatsen.130 I avsnitt 4.2.1 konstaterade vi att produktionskostnaderna för den svenska biodrivmedelsanvändningen, framför allt etanol, varierar som en följd av skillnader i produktions- och importmönster. De produktionskostnader som vi redovisade i kapitel 4 inkluderade emellertid inte någon tull. Tar man även hänsyn till tullavgifterna som utgår för importerad etanol så utjämnas produktionskostnaderna. I tabell 5.3 nedan visar vi att den tullavgift som tas ut för låginblandad etanol ganska exakt kompenserar för den högre produktionskostnaden för etanol producerad i eller inom EU. högre tull som utgår för etanol till låginblandning innebär därmed att inhemsk eller inom EU producerad etanol kan konkurrera med importerad etanol sett till produktionskostnader. Produktionskostnad av svenska biodrivmedel exklusive och inklusive tull, kronor/liter. (exklusive tull) (inklusive tull) -1,32 -1,71 Källa: samt beräkningar. Högre tullar innebär även ökade intäkter för staten. Merparten av tullintäkterna, , tillfaller dock EU:s budget. innebär den högre tullen för låginblandad etanol ökade kostnader för konsumenterna eftersom produktionen vrids mot dyrare etanol. Detta kan förstås vara motiverat av försörjningsskäl, den dyrare etanolen är ju i detta fall producerad i eller inom övriga EU. Det kan även vara motiverat av miljöskäl om den dyrare etanolen har bättre miljöegenskaper. ansökte regeringen om ett statsstödsgodkännande för att ta bort tullvillkoret för etanol till låginblandning. Regeringens bedömning att ett slopande av tullvillkoret för låginblandad etanol inte skulle leda till överkompensation ifrågasattes av representanter för industrin. 130Etanol kan importeras till tre olika tullsatser beroende på om etanolen betraktas som industrivara eller jordbruksprodukt. Vid import som industrivara är tullen av varuvärdet (samma tullsats gäller för FAME). När etanol importeras som jordbruksprodukt kan den antingen förtullas som denaturerad (blandad) etanol till 10,2 /hundra liter eller som odenaturerad (oblandad) till 19,2 /hundra liter. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? begärde därför vissa klargöranden i frågan. I samband med detta ändrade regeringen sin ansökan så att etanol till låginblandning skulle förtullas till den näst högsta tullsatsen för att medges skattelättnad.131 Regeringen återkallade sin ansökan i oktober 2009.132 Regeringen meddelade inte när tullvillkoret infördes, däremot har den meddelat sin avsikt att avveckla det. Några bedömningar i fråga om tullvillkorets effekter på inhemsk produktion respektive tillgången på billigare brasiliansk sockeretanol har regeringen inte redovisat. Däremot har regeringen uppskattat att ett slopande av villkoret skulle kunna innebära att priset på vanlig bensin sjunker med per liter.133 5.3.2Kompensation för energiinnehåll gynnar biodrivmedel med högre produktionskostnad En sidoeffekt av tullvillkoret är att det utjämnar produktionskostnaden mellan etanol producerad i eller inom EU och etanol som är importerad från länder utanför EU. Syftet med den högre tullen för låginblandad etanol är dock att se till att skattebefrielse för låginblandad etanol inte leder till överkompensation. Överkompensation uppstår när en stödåtgärd, till exempel en skattebefrielse, leder till att en vara blir billigare än det alternativ den ersätter. För etanol uppstår överkompensation när priset på punktskattebefriad etanol är lägre än priset på bensin inklusive punktskatt.134 Avgörande för frågan om när överkompensation uppstår är dels hur produktionskostnaderna för biodrivmedel och fossila drivmedel varierar i förhållande till varandra, dels vilka antaganden som görs angående olika bränslens energiinnehåll och vilket bränsle man jämför med. För att beräkna om skattelättnader för olika biodrivmedel leder till att biodrivmedlen är överkompenserade använder en beräkningsmetod som tagits fram i samråd med . Samma metod används även av andra länder. Eftersom beräkningen av överkompensation är styrande för hur skattebefrielsen utformas är det intressant att belysa den beräkningsmetod som används. Metoden innebär att ett kalkylerat pris för en liter ren etanol (eller biodiesel) jämförs med priset för en liter bensin (eller diesel). De kalkylerade priserna justeras sedan för skillnader energiinnehåll. Se tabell 5.4. 131Se underlag till statsstödsärende N530/2008. 132Finansdepartementet, pressmeddelande , ansökan om slopat etanolvillkor dras tillbaka. 2007/08:1, avsnitt 5.6.13. 134Regeringsbeslut , dnr Fi2005/3169. Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? Kostnadskalkyl för etanol till låginblandning jämfört med bensin , kronor/liter. Energi- och CO2 skatt innehåll i kronor/liter Pris efter justering av Källa: , egna beräkningar samt prisuppgifter från bensinbolagens hemsidor. I tabell 5.4 jämförs genomsnittliga produktionskostnader och priser för etanol som importerats till olika tullsatser med de genomsnittliga produktionskostnaderna för bensin och etanol producerad i eller inom övriga EU. Av tabellen framgår att den totala produktionskostnaden för etanol överstiger produktionskostnaden för bensin före skatt.