rir · GZB54 · 2011-01-21 09:00:00 — - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Tryck: Riksdagstryckeriet, 2011 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: IT inom statsförvaltningen Har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? har granskat om myndigheterna på ett rimligt sätt prövar frågan om outsourcing av IT-verksamheten. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , , i , Säkerhetspolisen, och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. och fått tillfälle att lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och statsförvaltningen som helhet. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Programansvarig Qaisar och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. , , , , , , i , Säkerhetspolisen, och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Starkt förändringstryck på statsförvaltningen IT ett viktigt medel Vad är outsourcing? Att pröva vad som är lämpligast att göra det själv eller att låta någon annan göra det? Vad svarar myndigheterna? Kännedom om den egna IT-verksamheten Har myndigheten en sourcingstrategi? Vilka effekter får ett ställningstagande kring intern respektive extern produktion av IT för verksamheten och vad kommer det att kosta? Har myndigheterna gjort en fullgod sourcingprövning? Vilka förklaringar anger myndigheterna till att man inte gjort en rimlig prövning i sourcingfrågan? Regeringen vill renodla det offentliga åtagandet Uppdrag till andra aktörer 5.1Har myndigheterna gjort rimliga prövningar om de ska producera den IT de behöver själva eller om de ska lägga ut hela eller delar av IT-verksamheten på en extern leverantör? 5.2Vilka förklaringar finns det till att myndigheterna inte gör prövningar i sourcingfrågan? 5.3Har regeringen gjort vad den kan för att undanröja eventuella hinder mot prövningar i myndigheternas sourcingfrågor? Konkreta exempel på outsourcing kostar IT i statliga myndigheter och bolag skattebetalarna uppskattningsvis 20 - , och det är därmed den tredje största kostnadsposten i myndigheternas förvaltningsanslag, näst efter löner och lokalkostnader. Varje myndighet ska enligt lag och förordning eftersträva hög effektivitet och god hushållning av statens medel i sin verksamhet. Enligt myndighetsförordningen ska myndigheten också utveckla verksamheten och verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Omvärldens förändringar skapar dessutom ett starkt tryck på statsförvaltningen och med den stora effektiviseringskrav. Forskning, teori och praktik1 säger att korrekt utförd outsourcing kan vara ett effektivt sätt att både öka kvaliteten och sänka kostnaderna i olika verksamheter. Detta gäller i högsta grad IT-verksamhet där exempelvis skalfördelar, specialisering och spetskompetens kan vara viktiga faktorer för att få till en effektiv och rättssäker verksamhet. har mot bakgrund av ovanstående genomfört en granskning som syftar till att undersöka om myndigheterna gjort rimliga prövningar om de själva ska producera den IT-kapacitet myndigheten behöver eller om de ska outsourca hela eller delar av IT-verksamheten, och vilka möjliga förklaringar det finns till att myndigheterna inte prövar eller genomför outsourcing av IT-verksamheten. Granskningens revisionsfrågor lyder: 1.Har myndigheterna gjort rimliga prövningar om de ska producera den IT de behöver själva eller om de ska lägga ut hela eller delar av IT-verksamheten på en extern leverantör? 2.Vilka förklaringar finns det till att myndigheterna inte gör prövningar i sourcingfrågan? 3.Har regeringen gjort vad den kan för att underlätta för myndigheterna att ta ställning i sourcingfrågor. 1Se exempelvis Managing Successful IT Outsourcing Relationships av och (2006). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Det stora flertalet myndigheter kan inte anses ha gjort rimliga prövningar om den egna myndigheten eller någon annan aktör är bäst lämpad att producera den IT organisationen har behov av. iakttagelser pekar tydligt på att det kan finnas risk för att myndigheterna inte producerar sin IT på det mest effektiva sättet eftersom de flesta myndigheter inte gjort överväganden i sourcingfrågan. granskning visar att det finns ett antal möjliga förklaringar till varför myndigheterna inte prövat sourcingfrågan. Myndigheter kan sällan redovisa sina IT-kostnader Flera myndigheter har problem med att redovisa sina IT-kostnader på total nivå och ännu fler har svårigheter att redovisa sina IT-kostnader uppdelade på olika delområden. utgångspunkt är att om man inte känner till vad det kostar att producera olika IT-tjänster så är det mycket svårt att ta ställning i sourcingfrågan eftersom man då inte kan jämföra kostnader vid outsourcing med sina interna IT-kostnader. Brister i intern styrning av IT-verksamheten Ytterligare en förklaring till att myndigheterna inte prövat sourcingfrågan är att det finns brister i den interna styrningen. Iakttagelser från den undersökning genomfört pekar till exempel på att flera myndigheter har en decentraliserad och fragmenterad IT-verksamhet/. Organisationsstrukturen och stora mängder egenutvecklade system innebär svårigheter i fråga om styrning, uppföljning och övergripande integration av IT-verksamheten. Myndigheterna vet därför inte alltid hur väl IT bidrar till att uppfylla verksamhetens mål och hur den totala IT-verksamheten inom myndigheten faktiskt ser ut och fungerar. En slutsats är att om myndigheterna inte kan göra fullgoda ställningstaganden och mäta sin egen prestation på området får de svårt att fatta rationella beslut rörande sourcing. Myndighetsledningarna ställer sällan effektivitetskrav på interna IT-avdelningar Relativt starka och självständiga IT-avdelningar med låga effektiviseringskrav på sig är en annan förklaring till att så få myndigheter prövat om outsourcing kan vara ett medel för att öka effektiviteten i verksamheten. Det har helt enkelt saknats incitament för IT- avdelningarna att ompröva sin egen verksamhet, och det är logiskt att en IT-avdelning utan större effektiviseringstryck på sig från myndighetens ledning inte prövar frågan om att avskaffa sig själv genom att rekommendera att verksamheten outsourcas. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Bristfällig beställarkompetens förklarar uteblivna prövningar Många myndigheter saknar relevant beställarkompetens, vilken är nödvändig för att kunna utföra rimliga prövningar i sourcingfrågan. Detta gäller särskilt prövningar av de mer komplexa delarna av IT-verksamheten. De i vissa fall, ur ett affärsmässigt perspektiv, svårtillämpbara reglerna i i kombination med vissa brister i myndigheternas beställarkompetens är en förklaring till varför prövningar i sourcingfrågan ibland inte kommer till stånd. om att en väl genomförd sourcingprocess kan innebära arbete med kravbeskrivning, upphandling och problem förefaller leda till att myndigheterna ibland avstår från att ens pröva sourcingfrågan. Otydligt kring informationsklassificering av känslig information För att kunna ta ställning i sourcingfrågan gällande IT-system måste myndigheterna ha gjort ett antal analyser, bland annat om vilken information systemen bär och hur känslig informationen är. Dessa analyser saknas i många fall och det verkar heller inte helt lätt att göra dem, bland annat eftersom det saknas vägledning kring hur information ska klassificeras. Bristande kunskapsspridning inom den statliga förvaltningen Det finns enstaka myndigheter som har kommit mycket långt vad gäller prövningar i sourcingfrågor. De iakttagelser som har gjort i granskningen tyder på att den kunskap som dessa myndigheter har samlat på sig under vägen inte är spridd i förvaltningen. Har regeringen gjort vad den kan för att underlätta prövningar i sourcingfrågan? anser att regeringen vidtagit ett antal åtgärder för att undanröja hinder mot att myndigheter prövar sourcingfrågan. Åtgärderna handlar till exempel om att ge uppdrag att driva vissa frågor som handlar om IT och verksamhetsutveckling (E-delegationen) och om att tillsätta utredningar (till exempel utredningen om offentlig upphandling). anser dock att regeringen kan göra mer för att underlätta och främja myndigheternas arbete med sourcing genom att ge tydliga och enhetliga riktlinjer för hur IT-kostnader ska redovisas i statsförvaltningen, sprida kunskap och goda exempel i sourcingfrågor samt ta upp ställningstaganden kring sourcing i uppföljningsdialoger. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Granskningen visar att det är stora skillnader mellan olika myndigheters kompetens att bedöma frågor om IT och outsourcing. Det finns därför ett behov av bättre vägledningar och erfarenhetsutbyte, så att myndigheterna inte alltid behöver börja från början när dessa frågor prövas. rekommenderar därför regeringen att säkerställa att riktlinjer tas fram för myndigheternas prövning av om deras IT ska utföras inom eller utom myndigheten skapa en struktur för erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna i frågor som gäller om IT ska utföras inom eller utom myndigheterna. En nyckelfråga för myndigheterna är att skaffa sig tillräcklig beställarkompetens inom IT-området. Myndigheterna bör sörja för att man har tillräcklig teknisk, verksamhetsmässig och rättslig kompetens för att kunna formulera interna eller externa beställningar inom IT-området. Vidare kan konstateras att många myndigheter sällan eller aldrig prövar frågan om outsourcing. rekommenderar därför myndigheterna att säkerställa tillräcklig beställarkompetens inom myndigheten för att kunna hantera sourcingfrågor regelbundet genomföra prövningar om IT ska utföras inom eller utom myndigheten. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Outsourcing som handlar om att låta en extern aktör ta hand om en verksamhet, funktion eller process som tidigare legat inom den egna organisationen är ett växande fenomen såväl globalt som i . I den svenska privata sektorn outsourcas en betydligt större del av IT-verksamheten än i offentlig sektor. En internationell jämförelse visar att den statliga sektorns relativa andel av den totala marknaden för outsourcing av IT-verksamhet i är låga jämfört med exempelvis , och 21 procent2. Den svenska marknaden för outsourcing uppgick till . Av den omsättningen stod det privata näringslivet för (19,7 miljarder) och den statliga sektorn för (1,2 miljarder). Av kostnaderna för den statliga sektorns outsourcing stod de affärsdrivande verken och de statliga bolagen för och myndigheterna för . Forskning, teori och praktik3 säger att korrekt utförd outsourcing kan vara ett effektivt sätt att både öka kvaliteten och sänka kostnaderna i olika verksamheter. Detta gäller i högsta grad IT-verksamhet där exempelvis skalfördelar, specialisering och spetskompetens kan vara viktiga faktorer för att få till en effektiv och rättssäker verksamhet. växer kraven på myndigheterna att de ska leverera god service till medborgare och företag. Med tanke på de stora kostnaderna för IT-verksamhet i staten och kraven på service och en rättssäker hantering bör varje myndighet ta ställning till hur den egna IT-verksamheten ska bedrivas på mest effektiva sätt. Ett led i detta ställningstagande är att utvärdera om man ska producera de IT-resurser som verksamheten har behov av på egen hand eller om man ska köpa hela eller delar av IT-resurserna på marknaden. Ett sådant ställningstagande kan representeras av en så kallad sourcingstrategi. 2Tieto, IT-sourcing i offentlig sektor 2010. 3Se exempelvis Managing Successful IT Outsourcing Relationships av och Solli- (2006). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? kostar IT i statliga myndigheter och bolag skattebetalarna uppskattningsvis 20 - och det är därmed den tredje största kostnadsposten i myndigheternas förvaltningsanslag näst efter löner och lokalkostnader. IT är också ett viktigt medel för att öka kvaliteten i servicen till medborgarna, och regeringen har tydligt uttalat att utvecklingen av e-förvaltningen står högt på den förvaltningspolitiska agendan. Innovation och förnyelse är ofta nämnda drivkrafter för outsourcing, och det hänger bland annat samman med att organisationer som outsourcar IT-verksamhet tvingas se över och genomlysa sina processer och arbetssätt, vilket stimulerar till nytänkande. Outsourcing av IT-verksamhet kan vara ett viktigt medel för att uppnå såväl lägre kostnader för IT-verksamheten som bättre service till medborgare. Detta genom att IT-verksamheten blir mer samordnad och standardiserad om myndigheterna köper beprövade lösningar på marknaden än om man utvecklar system och lösningar själva. Outsourcing kan också vara ett medel för att öka flexibiliteten i verksamheten och därmed minska riskerna. Att själv producera och försörja verksamheten med IT-kapacitet kan vara förenat med betydande risker. Man riskerar till exempel att den egna kompetensen blir omodern och att de IT-system man själv äger inte svarar mot de krav som finns i omgivningen. Att outsourca IT kan vara ett sätt att övervältra riskerna på specialiserade IT-leverantörer som kan hantera riskerna bland annat tack vare stordrift och vidd i verksamheten. Att outsourcing är bra i teorin, om rätt förutsättningar föreligger, betyder inte att effekterna av outsourcing alltid är positiva. Det finns därför all anledning att pröva om det är förenat med risker att producera IT inom myndigheten eller inte och därmed förhålla sig sunt skeptisk till outsourcing. Det betyder dock inte att myndigheterna inte ska pröva om outsourcing kan vara ett medel för att effektivisera och minska riskerna i IT-verksamheten. En fråga som varje myndighet därför ska ställa sig är om den egna organisationen ska tillhandahålla den IT som verksamheten behöver eller om man ska köpa hela eller delar av IT-kapaciteten från en extern leverantör. Att göra ett rationellt övervägande om man ska producera IT själv eller låta någon annan leverera den IT man behöver är en komplex process och innefattar flera moment. Om myndighetsledningen inte överväger outsourcing så kan myndigheten inte veta om verksamheten utförs på mest effektiva sätt. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Svenska myndigheter står vid en jämförelse för en mindre andel av marknaden för outsourcing än vad myndigheter utomlands gör. Varför det är så är svårt att entydigt svara på eftersom det finns en mängd möjliga förklaringar till varför myndigheter avstår från att ens pröva sourcingfrågan4. har efter en genomförd förstudie fått indikationer på att flera myndigheter inte övervägt och prövat om outsourcing kan vara ett medel för att öka effektiviteten och minska risken i IT-verksamheten prövat och kommit fram till att outsourcing skulle kunna öka effektiviteten i verksamheten men av olika anledningar inte genomfört outsourcingen inte gjort en fullgod analys men ändå har outsourcat delar av IT-verksamheten. Det finns inga krav på myndigheterna att outsourca hela eller delar av sin IT-verksamhet. Däremot finns det i lag och förordning tydligt markerat att myndigheter ska bedriva sin verksamhet effektivt och att de ska hushålla med statens medel. En logisk konsekvens då är att myndigheter bör pröva om man ska producera den IT man behöver själv eller om någon annan aktör kan göra det på ett mer effektivt sätt. har mot bakgrund av ovanstående genomfört en granskning som syftar till att undersöka om myndigheterna gjort rimliga prövningar om de själva ska producera den IT-kapacitet myndigheten behöver eller om de ska outsourca hela eller delar av IT-verksamheten, och vilka möjliga förklaringar det finns till att myndigheterna inte prövar eller genomför outsourcing av IT-verksamheten. Granskningens revisionsfrågor lyder: 1.Har myndigheterna gjort rimliga prövningar om de ska producera den IT de behöver själva eller om de ska lägga ut hela eller delar av IT- verksamheten på en extern leverantör? 2.Vilka förklaringar finns det till att myndigheterna inte gör prövningar i sourcingfrågan? 3.Har regeringen gjort vad den kan för att underlätta för myndigheterna att ta ställning i sourcingfrågor? 4IT-Sourcing hur man på bästa mest effektiva sätt försörjer verksamheten med den IT man har behov av. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? De utgångspunkter som har använts i granskningen är nedan angivna lagar och förordningar som pekar på att myndigheterna ska sörja för hög effektivitet, god hushållning, följa gällande rätt, utveckla sina verksamheter samt minimera riskerna i sina verksamheter5: a.1 § lagen (1996:1059) om statsbudget enligt vilken det framgår att staten ska eftersträva hög effektivitet och god hushållning i sin verksamhet b.3 § myndighetsförordningen (2007:515) enligt vilken det framgår att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. c.6 § myndighetsförordningen (2007:515) enligt vilken det framgår att myndigheten fortlöpande ska utveckla verksamheten och verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. d.Enligt 3 § förordning (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering framgår att varje myndighet ska identifiera vilka risker för skador eller förluster som finns i myndighetens verksamhet. Myndigheten ska värdera riskerna och beräkna vilka kostnader som staten har eller kan få med hänsyn till dessa risker. Resultatet ska sammanställas i en riskanalys. Varje myndighet ska vidta lämpliga åtgärder för att begränsa risker och förebygga skador eller förluster. Det rättsliga ramverket bildar utgångspunkterna för vår granskning. Mot bakgrund av de effektivitetskrav som ställs på statsförvaltningen bör varje myndighet göra ett rationellt övervägande om att antingen själv producera den IT som behövs eller att outsourca hela eller delar av IT-verksamheten till en extern part. För att kunna besvara våra revisionsfrågor kommer vi att utgå från att myndigheter, för att kunna hävda att de strävar efter att bli effektivare och minska riskerna i IT-verksamheten, bör ha prövat om outsourcing är ett medel för att uppnå högre effektivitet och minskad risk. För att kunna göra ett rimligt ställningstagande i sourcingfrågan bör varje myndighet 5Det bör dock observeras att formellt sett inte omfattas av myndighetsförordningen. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 1.ha god kännedom om sin egen IT-verksamhet a.veta vilka IT-system som inte kan outsourcas på grund av till exempel myndighetsutövning eller samhällsintresse. b.veta vad IT-verksamhetens olika delar kostar 2.ha tagit fram en sourcingstrategi 3.ha analyserat vilka olika effekter ett ställningstagande kring intern respektive extern produktion av IT får för verksamheten. Listan är inte fullständig eftersom olika verksamheter har olika behov. Punkterna bör dock varje myndighet ha tagit sig igenom för att kunna säga att man genomfört en rimlig prövning i sourcingfrågan. Det viktiga är att varje myndighet gör en prövning utifrån den myndighetens behov och krav och att den prövningen är adekvat sett till verksamhetens art. I detta avsnitt redogörs för hur har gått till väga för att besvara revisionsfrågorna, det vill säga vilka metoder och angreppssätt som använts i granskningen. För att kunna besvara revisionsfrågorna har dels använt kvalitativa metoder som intervjuer, workshop och studier av vad andra har sagt inom fältet, dels kvantitativ metod i form av en enkätundersökning som skickats ut till 95 stycken myndigheter. Denna kombination av metoder har bland annat hjälpt oss att problematisera flera intressanta aspekter av fenomenet outsourcing i staten. En strävan har varit att åstadkomma en metodologisk triangulering som bidrar till en fördjupad förståelse av problemet. I syfte att belysa fenomenet outsourcing i staten brett har en enkätundersökning genomförts som riktats till 95 stycken myndigheter, dels de 70 stycken största med avseende på IT-kostnader, dels 25 stycken mindre, slumpmässigt utvalda, myndigheter. De större myndigheterna har stora IT- budgetar som motiverar deras medverkan i denna typ av undersökningar. Eftersom det organisatoriska beteendet i outsourcingfrågor kan skilja sig åt mellan mindre och större myndigheter riktades enkäten också till ett antal mindre myndigheter. Enkäten bestod av 50 stycken frågor kring outsourcing som formulerats utifrån de problembeskrivningar som kommit fram under förstudien, relevant litteratur och i diskussioner med experter inom olika områden. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Kvaliteten på de enkätsvar som inkom varierade mellan olika myndigheter. Samtliga fakta som finns redovisade i denna granskningsrapport har dock varit föremål för faktagranskning, och alla myndigheter har fått möjlighet att revidera eller korrigera de uppgifter de lämnat som svar på de frågor som ställts Enkäten gav relevanta svar på många av frågeställningarna. För att skapa ytterligare förståelse och för att komplettera enkäten genomfördes också fyra stycken fallstudier vid olika myndigheter. Myndigheterna var , , i och . Fallstudierna baserades på intervjuer, platsbesök och inläsning av dokument. De fyra fallen valdes ut utifrån ett antal olika kriterier: Fallen skulle på något sätt vara intressanta och innehålla olika aspekter av outsourcing i staten. Det skulle vara praktiskt möjligt att genomföra studier av de utvalda fallen. Fallen skulle bidra till att öka förståelsen för problem kring outsourcing i staten. Fallstudierna bidrar till att besvara revisionsfrågorna genom att öka förståelsen för hur beslut om outsourcing fattats, hur ledningsprocesser kring IT och outsourcing fungerat och varför outsourcing används på de olika sätt som vår studie visar. Fallstudierna är därmed deskriptiva och förklarande. En byggsten i kvalitetssäkringen av resultaten i denna granskningsrapport har varit en workshop som ägde rum . Deltagarna i workshopen representerade de myndigheter som varit objekt i granskningen men också leverantörssidan, universitets- och högskolevärlden samt andra med viktiga kopplingar till outsourcing i staten. Deltagarna i workshopen ställdes inför ett antal påståenden och alla fick chansen att kommentera de olika påståendena. Påståendena utgjordes av resultaten av analys och sålunda embryon till granskningsrapportens slutsatser och rekommendationer. Vid diskussionerna kom i vissa fall ny information fram och i relevanta fall redovisas den i empirikapitlet som iakttagelser och då anges detta. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Denna granskning avgränsas till outsourcing kopplad till effektiviteten i myndigheternas IT-verksamhet.