rir · GZB54 · 2011-01-21 09:00:00 — IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Bilaga 2 Teoribildning bakom outsourcing Outsourcing stöds av ett antal mer eller mindre väletablerade teoribildningar. Nedan redogörs i korthet för de tre viktigaste teorierna. Neoklassisk ekonomisk teori postulerar att organisationer outsourcar IT för att uppnå kostnadsfördelar genom de skal- och scopefördelar leverantörer kan uppnå. Economies of scale74 innebär att styckkostnaden (AC) per producerad enhet sjunker vid ökande produktionsvolym (Q). Anledningen är att de fasta kostnaderna (FC) fördelas på en större produktionsvolym. Den genomsnittliga styckkostnaden kommer att sjunka så länge som marginalkostnaden (MC) sjunker. Fasta kostnader är okänsliga för producerad volym, vilket betyder att företag som byggt upp stor kapacitet i form av investeringar i produktionsanläggningar tjänar mer på större produktionsvolymer. Översatt till outsourcing betyder det att stora IT-leverantörer kan erbjuda drift, utveckling och annan IT-kapacitet till allt lägre styckkostnader eftersom de investerat i den IT-infrastruktur som behövs för att leverera den IT som offentliga aktörer efterfrågar. De offentliga aktörerna kan då köpa den IT de behöver utan att behöva dra på sig stora investeringar och fasta kostnader. Det är också rimligt att anta att flera enskilda myndigheter inte tjänar på att bygga upp stora IT-avdelningar utan i stället bör köpa den IT de har behov av från större IT-leverantörer vilka i sin tur kan dra nytta av economies of scale och scope samt att kunna erbjuda spetskompetens och erfarenhet genom en hårt driven specialisering och konkurrensutsättning från marknaden75. 74Economics of Strategy (Besanko et al, 2004). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Economies of scope76 ligger nära economies of scale och har att göra med omfattningen och vidden i det levererande företagets verksamhet. Economies of scope uppstår till exempel när organisationen vinner ekonomiska fördelar av att differentiera utbudet av varor och tjänster som man producerar. Som exempel kan nämnas att ett företag som har ledig kapacitet i maskin x som producerar varan a kan använda den lediga kapaciteten i maskin x för att producera en ny vara, b. Economies of scope kan därmed definieras som att kostnaden för ett företag att producera en viss volym Q av bägge varorna, a och b, är lägre än om två separata företag, ett som producerar a och ett som producerar b, producerat samma volym av varorna a och b, eller: TC (Qa, Qb) < TC (Qa, 0) + TC (0, Qb). Översatt till outsourcing betyder det att stora IT-leverantörer kan dra ekonomiska fördelar av att vidga sin verksamhet till flera tjänster eller produkter då man sitter med överkapacitet och genomförda investeringar i IT-infrastruktur och IT-kompetens. Varför finns organisationer? När är hierarkier effektivare än marknaden? Dessa och andra frågor diskuteras inom transaction cost economics (TCE) som utgör en viktig teoretisk grund för beslut om att själv producera eller att köpa funktioner och verksamhet på marknaden och för att beskriva en organisations effektiva gränser. Tar man hänsyn till att det jämsides med produktionskostnaderna i en organisation uppstår kostnader både för att förbereda, sluta och övervaka genomförandet av kontrakt och för att genomföra allokeringsåtgärder inom företag, kan man dra slutsatsen att en organisation uppstår när allokeringsåtgärder utförs till lägre sammanlagda produktions-, kontrakts- och administrationskostnader inom organisationen än när det sker via köp och försäljningar på marknaden. På samma sätt expanderar en organisation till den punkt där kostnaderna för att genomföra en ytterligare allokeringsåtgärd internt blir högre än om det sker via kontrakt träffade på marknader77. 77Ekonomisk Debatt 8/91. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Möjliga fördelar med outsourcing Att minska organisationens kostnader är en vanlig anledning till outsourcing. Undersökningar visar dock att projekt där för stor fokus läggs på kostnadsbesparingar löper större risk att misslyckas.78 De minskade kostnaderna uppkommer genom skalfördelar för leverantören som därigenom kan utföra IT-aktiviteterna till en lägre kostnad än vad klienten själv kan. Kostnader för IT är dock svåra att mäta exakt beroende på att de sällan är transparenta. Denna osäkerhet har i många fall bidragit till att IT outsourcas eftersom det kan underlätta att fördela kostnaderna på verksamheten. Genom outsourcingen åstadkommer man en fast kostnad som enklare kan fördelas på verksamheten.79 De finansiella fördelarna kan kategoriseras under tre rubriker:80 Kostnadsreducering genom skalekonomi och specialisering. Det är klart mer ekonomiskt att köpa in spetskompetens som sällan används än att utveckla den själv. Förutsägbarhet genom att outsourcingavtalet reglerar vad det kommer att kosta. Detta ger en bättre bild av de affärsprocesser som stöds och bidrar till att de förbättringar som kan behöva utföras lättare kan identifieras. Kapitalbesparingar genom att den huvudsakliga IT-infrastrukturen inte behöver administreras på plats. Man behöver inte investera kapital i dyr IT-infrastruktur. IT blir därmed ingen kapitalkostnad utan i stället en löpande kostnad som är mer flexibel. Eftersom ett beslut om IT-outsourcing ofta innebär en omorganisation av IT-avdelningen ska man dock inte bara jämföra vad man har inhouse med erbjudandet. Man bör även jämföra vad man skulle få för pengarna vid en intern omorganisation.81 Att kunna fokusera på kärnprocesser är en av de vanligaste orsakerna till att organisationer överväger outsourcing. En organisations verksamhet är uppbyggd av kärnrespektive stödprocesser. Kärnprocesser är en kombination av organisationens erfarenheter, kunskaper och unika processer som finns (2003) Successful IT Outsourcing, Springer Professional Computing (Sparrow 2003). 79Augustsson M., (1999) Outsourcing av IT-tjänster, Industrilitteratur, . (1999). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? integrerade i organisationens produkter och tjänster. Tanken med outsourcing är att koncentrera resurserna på de aktiviteter som ger bäst avkastning och som i regel är organisationens kärnprocess.82 Stödprocesser kan normalt delas in i två grupper.83 Det första är kritiska stödprocesser som är mycket viktiga för verksamheten men som inte skapar konkurrenskraft i sig, det andra är icke-kritiska stödprocesser som endast stöder den dagliga verksamheten. IT anges ofta som en stödprocess som i många företag ofta står i blickfånget för outsourcing. Många IT-aktiviteter kan vara mycket tids- och resurskrävande för en avdelning att hantera trots att det kanske inte är IT-aktiviteterna som särskiljer organisationen från konkurrenterna.84 Att låta IT-aktiviteter tas om hand av externa organisationer gör att man kan koncentrera sig på sin egen kärnverksamhet. Organisationer måste växa, skapa nya idéer och förändras för att verksamheten ska kunna fortgå och vara lyckad . Att vid sidan av den dagliga verksamheten introducera teknologi som stöder nya affärsprocesser och även hitta ny teknologi kan vara svårt, tidskrävande och dyrt. Genom att omplacera resurser stöder outsourcing organisationer att fokusera på nya strategiska utvecklingsarbeten. Nya möjligheter kan öppnas genom att mer tid kan läggas på nya affärsmöjligheter snarare än på tidigare rent operationella frågor. IT-outsourcing kan även göra att nya teknologier och applikationer lättare kan introduceras hos organisationen med hjälp av specialister.85 En viktig anledning till att outsourcing väljs kan vara organisationens brist på kompetens inom IT. var det viktigare för organisationen att själv äga aktiviteten som skapar konkurrenskraft. handlar det i stället om att fokusera på hur organisationen så billigt som möjligt kan få tillgång till externa resurser och kompetens, snarare än att skapa dem själv. Ingen organisation kan vara helt självdrivande, det är inte ekonomiskt gångbart att internt försöka skapa all expertis som behövs inom organisationen. finns redan resursen på marknaden till en lägre kostnad och med högre kvalitet.86 83Power M., Desouza K. & Bonifazi C. (2006) The Outsourcing Handbook, , , (2006). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Andra hävdar dock att IT har fått en större roll i den moderna organisationen där IT-avdelningen ofta har ett stort strategiskt värde. Det har gjort att IT- avdelningen har blivit en alltmer prioriterad avdelning som bidrar med konkurrenskraft till hela organisationen. De organisationer som ser sin IT-avdelning som en värdeskapande och kritisk nödvändighet för att verksamheten ska kunna fungera anser oftast att IT-kostnaderna är försvarbara. Om inte organisationens egen IT-avdelning har kompetens nog för att kunna bibehålla den höga standard som krävs måste den kompetensen köpas in. Outsourcing blir då en långsiktig lösning som tillgodoser organisationens efterfrågan på IT-kompetens.87 En IT-avdelning hos klienten har sällan möjlighet att matcha de resurser och den expertis som en specialiserad agent besitter. Outsourcing ger i detta perspektiv tillgång till modern teknologi och de senaste verktygen säkra och snabbare metoder till lyckade IT-projekt med väl beprövade tillvägagångssätt och dokumentation fler experter med bred teknisk kunskap och mycket erfarenhet leverantörens kontakter och kunskap inom branschen, vilket oftast innebär bättre förhandlingsmöjligheter med underleverantörer. Detta innebär större möjligheter att skapa kompetens hos IT-personalen när de utvecklas hos agenten och man undviker kostnader för att träna upp egen IT-personal i de senaste teknologierna.88 Oavsett om ett företag vill rekrytera egen personal eller inte kan det i perioder av högkonjunktur vara svårt om det är brist på kvalificerad arbetskraft. Om ett företag anställer och internutbildar så finns risken att personen slutar och då kan det vara säkrare att köpa tjänsten genom outsourcing. IT-tjänster som kan köpas in snabbt när behovet finns utan att behöva anställa ny personal gör att organisationer kan fungera mer flexibelt.89 Tunga IT- investeringar kan däremot innebära att organisationen binder upp sig med inköpta applikationer framöver.90 Teknologi utvecklas och förändras dock och genom outsourcing kan organisationen utnyttja leverantörens investeringar och kunskap om utveckling.91 IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Fallgropar i en outsourcingprocess De kanske största och vanligaste problemen med IT-outsourcing är de dolda transaktions-, management- och servicekostnader som kan uppstå. Med transaktionskostnader menas bland annat omplaceringskostnader och omorganisationskostnader, medan managementkostnader inkluderar kostnader för mänskliga resurser som behövs för outsourcingen.92 En organisation som outsourcar all IT till en och samma leverantör riskerar att bli helt beroende av denna leverantör. I en sådan situation kan det bli både riskabelt och oerhört kostsamt att byta leverantör.93 Ett litet antal leverantörer på marknaden ökar dessutom risken för inlåsning.94 Om beroendet av en enskild leverantör är starkt kan det bli väldigt svårt att ta tillbaka kontrollen över en outsourcad aktivitet. Studier visar att mindre organisationer ofta outsourcar applikationsutveckling, implementering och underhåll. Planering och management tenderar dock att behållas inom organisationen. Mindre organisationer lägger även generellt mindre vikt vid IT-strategier och organisationens koppling till IT95. Detta kan innebära problem på lite . Även det faktum att många mindre organisationer inte utreder outsourcingfrågan ordentligt och inte heller följer upp ordentligt leder till att de låser fast sig vid ett mindre antal aktörer som kanske inte är de bästa för dem egentligen. Detta kan resultera i ett beroende till den externa aktören och en form av hjälplöshet. En återkommande risk inom outsourcing är kontraktsjusteringar. De kontrakt som sluts måste ofta revideras i efterhand dels för att klientens behov kan ändras, dels för att många kontrakt som skrivs inte är kompletta från början.96 IT-outsourcing är en omfattande process och det är av stor vikt att noggrann planering sker innan ett beslut om outsourcing fattas.97 92Aubert B., Patry M., & Rivard S. (1998) Assesing the Risk of IT outsourcing, 31st of System Science (1998). 97Applegate L., R. & McFarlan W. (2007) Corporate Information Strategy and Management, , (2007). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Kontrakt handlar om att identifiera kostnader och leveranser, delade risker, SLA och kontrollprocesser.98 Ett bra kontrakt är viktigt för att lyckas med outsourcing eftersom kontraktet skapar en styrkebalans mellan beställare och leverantör. Det är därför ett misstag att spendera för lite tid på att förhandla fram ett bra kontrakt och låtsas att relationen med leverantören kommer att sköta resten. Kontraktet ger säkerhet om relationen misslyckas.99 Ett problem som är svårt att hantera genom avtal är dock att klientens betydelse hos agenten till stor del beror på avtalets storlek i förhållande till agentens totala omsättning av outsourcingkontrakt. Relationen mellan klient och agent är dock trots ett väl avvägt kontrakt ytterst viktig för att outsourcingaffären ska anses som lyckad.100 Ett sätt för klienten och agenten att utöver själva kontraktet stärka möjligheten för en lyckad outsourcing är att skapa en nära relation med varandra.101 Agentteori handlar om samspelet mellan klient och agent samt uppkomsten av problem på grund av att båda parterna har egna intressen med avtalen som sluts eller att de helt enkelt har olika mål eller syn på riskhantering. Ett problem i relationen mellan klient och agent är den ofullständiga information som uppstår mellan parterna.102 Opportunism är en vanlig riskfaktor i IT- outsourcing. Det handlar om att agenten eller klienten trots kontraktet alltid har ett eget intresse som de försöker uppnå. Någondera av parterna kan, om de tjänar på det, avvika från kontraktet.103 Faktorer som begränsar opportunistiskt beteende är lagar, sociala normer och moral. I litteraturen omnämns tre typer av opportunism: Felaktiga val av agent åtagande (2004) Outsourcing The how-to guide, Manufactoring Engineer, 83 (4), 36 - 39. (2004). (2001) The Hidden Costs of IT Outsourcing, , Vol 42 . (Bartélemy 2001). 100Blumenberg H., Beimborn D., , Brodnik B., . & Wendt S. (2009) Determinants of Outsourcing Success in the : The Impact of of System Science (Blumenberg 2009). 101Lee J-N., ., ., & Pi S.M. (2003) IT Outsourcing Evolution Past Present and Future, Communications of the Acm, Vol 46, Nr 5 (2003). (1994) - Agency Theory and the Internal Audit, , Volym 9, Number 8, s 8-12 (1994). 103Sullivan W. & Ngwenyama O. (2007) Outsourcing contracts as instrument of Risk management, , Volym 20, Nummer 6, S 615-640. (2007). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Innebörden av begreppet moralrisk är att det är omöjligt för klienten att se hur agenten agerar och beter sig utan att utsätta sig för höga kostnader. Eftersom klienten inte kan se vilken insats agenten ägnar åt en uppgift är det omöjligt att se om ett problem beror på agenten eller på någon annan faktor. Eftersom agenten vet att klienten inte har kunskap om hur mycket arbete som läggs ned på uppgiften kan agenten alltid skylla dåliga prestationer på omständigheter som är bortom agentens kontroll.104 Felaktigt val av agent innebär att klienten inte kan urskilja agentens verkliga förmåga. Klienten måste värdera agentens anspråk, vilket är en väldigt svår uppgift.105 I många fall tror agenten verkligen att denne har all kunskap och uppfyller alla krav för att hantera outsourcingen och blir därför överoptimistisk i bedömningen av i vilken utsträckning kontraktet kan uppfyllas.106 Ett bristfälligt åtagande handlar om både klientens och agentens bristfälliga förmåga vad gäller att förplikta sig till varandra. Det är vanligt att klienter och agenter i outsourcingkontrakt blir frestade att avvika från kontraktet och inget kontrakt kan fullt ut förhindra ett sådant beteende.107 Agentens opportunism är en faktor som oftast leder till ökade servicekostnader. Agenten kan exempelvis frestas att ta ut för höga priser för den utförda aktiviteten eftersom klienten har svårt att mäta hur mycket arbete som tillägnas uppgiften.108 Även klienten i sig kan vara en stor riskfaktor om klienten har otillräcklig kompetens eller expertis om den outsourcade aktiviteten. Om klienten har dålig kunskap eller förståelse om aktiviteten kan det leda till dålig hantering av kontraktet eftersom klienten får svårt att uppskatta kvaliteten och kostnaderna för aktiviteten. En oerfaren klient löper därmed större risk att underskatta övergångs- och hanteringskostnader, vilket gör klienten mer sårbar för agentens opportunism.109 Uppföljning och hantering av outsourcingkontrakt är en stor kostnad som kommer som en överraskning för många organisationer. I en studie av så framgår det att av den årliga kontraktssumman uppgick kostnader för hantering och uppföljning till cirka 8 procent.110 I detta ingår två stora delar: IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Övervakning så att samarbetspartnern levererar som överenskommet Förhandlingar för att möta förändrade affärsförhållanden. Managementkostnader, eller kanske mer passande IT-governancekostnader, är inte alltid så lätta att uppskatta. Det är en intern kostnad och därför inte lika tydlig som till exempel kontraktskostnaden. Ett sätt att hantera sådana kostnader är att ha beställarkompetens och att därmed inte helt förlita sig på leverantörens upplägg.111 Osäkerhet och mätproblem är riskfaktorer och det är av stor vikt att parterna kan förutspå och mäta vilka aktiviteter som ingår i kontraktet. Felaktigheter som beror på dessa faktorer innebär ofta att kontraktet måste justeras i efterhand.112 Det kan även vara svårt att utvärdera ändamålsenligheten av ett system som levererats eftersom kvalitet är svårt att mäta utan omfattande användning.113 Dålig responstid och sena uppdateringar av programvara efter genomförandet är exempel på hur servicekvalitet kan försämras genom IT-outsourcing.114 Lägger man för mycket fokus på kostnader kan detta rendera i ett outsourcingavtal i tron att man gjort en bra affär enbart på grund av att leverantören erbjuder det lägsta priset. Vad man i stället bör fråga sig är hur det kommer sig och varför priset är så mycket lägre än på andra ställen och om detta verkligen är rätt leverantör för organisationen.115 Graden av beroende mellan aktiviteter som ska outsourcas är också en transaktionsrelaterad riskfaktor. Outsourcing av aktiviteter som är starkt beroende av varandra innebär därmed stor risk.116 Inom IT-outsourcing finns det normalt två olika typer av beroende mellan aktiviteter. För det första kan en outsourcad IT-aktivitet ha en koppling till en intern IT-aktivitet och för det andra kan en outsourcad aktivitet ha en koppling till en annan outsourcad När det finns ett beroende mellan aktiviteterna kan det innebära att då en aktivitet outsourcas påverkas de andra aktiviteterna negativt, vilket leder till försämrad servicekvalitet.117 & Rivard S. (2005) Validating measures of information technology outsourcing risk factors, Omega, , Nummer 33 s 175-187. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Organisationen kan förlora operativ och strategisk kompetens genom att outsourca IT. Eftersom IT-outsourcing ofta innebär att personal övertas av leverantören försvinner intern IT-kompetens. Detta innebär risker eftersom man kanske inte längre har kvar någon egen kompetens för att hantera och använda IT effektivt internt utan i stället blir beroende av en utomstående part.118 När anställda övergår till att bli konsulter hos leverantören förändras även deras relation till tidigare arbetsgivare även om deras arbetsuppgifter kan vara oförändrade. Organisationen kan därmed förlora kompetent personal och tappa deras lojalitet.119 Att outsourca en kärnaktivitet kan dock fungera bra så länge relationen fungerar bra. Om det inte finns någon annan leverantör som har precis samma kompetens så kan det dock uppstå allvarliga problem för klienten om relationen försämras.120 (1995) Culture, community, and networks: The hidden cost of outsourcing, 13 (2), 193-201. (1995). IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? Bilaga 3 Myndigheternas IT-verksamhet är den myndighet som sköter beskattning, folkbokföring, fastighetstaxering, registrering av bouppteckningar och bevakar statens fordringar. utfärdar även id-kort för personer folkbokförda i . Hos är det främst fyra avdelningar som arbetar med IT: IT- stödet (ITS) som har 666 medarbetare, produktionsavdelningen (PA) som har cirka 120 medarbetare, säkerhetsstaben som har 8 medarbetare och IT- och utvecklingsstaben som har 15 medarbetare. Totalt har cirka 10 800 anställda och verksamheten bedrivs främst på myndighetens kontor som finns utspridda över hela landet. De centrala ledningsfunktionerna inom IT finns i . Hos har man en sourcingstrategi inom vilken ett antal strategiska kriterier och övergripande styrande principer för verksamheten har satts upp. Dessa kriterier och principer är kostnadseffektivitet, flexibilitet, leverans enligt avtal, tillgång till kompetens och resurser, riskreduktion samt standardisering. Inom myndigheten arbetar man med att ta fram starkare inköpskompetens (management) och med att få bättre kontroll på de externa aktörerna. Sourcingstrategin utvecklas genom en fortlöpande utvärdering. Produktionsavdelningen (PA) nämndes kort i det inledande stycket som en av de avdelningar inom som arbetar med IT. PA:s roll inom är att agera beställare av utvecklingsinsatser. har ansvar för styrning och utveckling av kärnverksamheten inom . Detta innebär att de flesta av stora utvecklingsprojekt hanteras av PA. Vidare har PA det operativa ansvaret för att standardisera processer och återanvända befintliga lösningar. IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? IT- och utvecklingsstaben (ITU), där är chef, styr stora utvecklingsinsatser rörande projekt-, programstyrnings-, nyttovärderings- och utvecklingsmetodik samt regelverk för förvaltnings- och systemutvecklingsarbete. ITU styr även över etablering och användning av gemensamma verksamhetslösningar och mål för teknisk arkitektur. ITU ansvarar för gemensamma arkitektur (verksamhetsarkitektur, informationsarkitektur och applikationsarkitektur) på en övergripande, strategisk nivå genom arkitekturramverket och målarkitekturen. ITU genomför även granskningar av verksamhets- och IT-arkitektur för det operativa utvecklingsarbetet. Detta görs för att upptäcka avvikelser i arkitektur, metodik och processer. ITU är också uppdragsgivare till de externa parter anlitar för att göra kvalitetsgranskningar. Inom ITU är man även beställare av tjänsterna dator, telefoni, skrivare, användare och videokonferens. ITU styr också över större investeringar på de områden som Verksamhetsstöd (VE) ansvarar för. VE äger systemen för infrastruktur, stödsystem för ekonomi och HR.