frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — De undantagssituationer som nämns i förarbetena är om den som förbudet avses gälla är misstänkt för ett brott som ännu inte hunnit utredas, eller om denne har gjort sig skyldig till allvarliga våldsbrott mot andra personer, t.ex. tidigare sambor, eller att begäran om besöksförbud före- gåtts av omfattande trakasserier som dock inte överskridit gränsen för det straffbara. Inte i något av de aktuella ärendena har det varit fråga om att parterna haft en nära relation. I ett par ärenden (del av AM-22935-08 och AM-169219-08) tycks det visserligen ha funnits en bekantskap mellan en man och en kvinna, men inga uppgifter tyder på att det varit fråga om något slag av parrelation. I ett fall (AM-51813-08) var det fråga om män som tillhörde samma bekant- skapskrets, medan parterna i övriga fall synes ha varit okända för varandra innan brottsmisstanke uppstod. Ingen av de misstänkta hade dömts för brott vare sig mot skyddspersoner- na eller, såvitt framkommit, mot annan person. Det har inte heller framkom- 2 011 /1 2:JO1 mit att några omfattande trakasserier föregått de situationer som aktualiserat besöksförbuden. Däremot har det i samtliga fall, när frågan om besöksförbud aktualiserades, funnits misstanke om brott som ännu inte hunnit utredas. Det har således i samtliga fall varit fråga om situationer som avvikit från vad som antagits vara besöksförbuds huvudsakliga tillämpningsområde, såväl vad gäller relationen mellan parterna som i fråga om styrkt tidigare brottslig- het. Det fordras då, enligt min mening, att de särskilda omständigheter som ska ligga till grund för en riskbedömning på ett i det närmaste lika tydligt sätt som vid redan begångna brott i nära relationer ger anledning att frukta förföl- jelse från en persons sida mot en annan. I ärende AM-22935-08 hade, i det ena fallet, den misstänkte hotat skydds- personen och misshandlat denne och, i det andra fallet, skickat sms med hotfull innebörd till skyddspersonen och misshandlat henne. Även om det således endast varit fråga om miss- tänkta brott begångna kan möjligen hot som senare följs av fysiskt våld och det finns eller har uppstått en slags relation mellan gär- ningsman och offer sägas åtminstone närma sig en sådan risk för förföljelse som lagen avser att bereda skydd emot. Såväl ärende AM-42549-08 som AM-169219-08 rörde misstanke om ut- pressning eller försök till sådant brott. Det är givet att brott av det slaget kan innefatta hot, och eventuellt upprepade hot, för att förmå någon att handla på visst sätt och att offret kan känna välgrundad fruktan för att hotet eller hoten ska sättas i verket. I en sådan situation kan det finnas grund för att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel, men det har knappast varit avsett att besöks- förbud ska användas för att bereda den utpressade skydd. Såvitt gäller ärende AM-51813-08 kan jag konstatera att den misstänkte och skyddspersonen hade gemensamma bekanta. hade det förekommit ordväxling mellan de två vid besök på ett kafé och därefter hade den misstänkte på samma kafé attackerat skyddspersonen med kniv. De inblandade tillhörde således samma bekantskapskrets, vilket möjligen kan ha medfört att skyddspersonen upplevt en större risk för att åter konfronteras med den misstänkte. Det var likväl fråga om ett misstänkt brottsligt angrepp vid endast ett tillfälle. Att angreppet föregåtts av vissa meningsskiljaktigheter kan inte karakteriseras som sådan förföljelse som berättigat till att besluta om besöksförbud. När det slutligen gäller ärende AM-159728-08 fanns misstanke om att en person, som var bekant med en av de åtalade i en rättegång mot personer med anknytning till grovt kriminella kretsar, utövade påtryckningar mot målsä- gandena. En av målsägandena kände stor oro för att den misstänkte skulle ta kontakt med honom. Det var således fråga om misstanke rörande övergrepp i rättssak. Utöver misstanke om att sådant brott eventuellt kunde komma att begås fanns, såvitt jag kunnat se, ingen misstanke om förföljelse. Jag har i och för sig inte anledning att tro annat än att målsägandena i de aktuella ärendena känt oro för att den eller de misstänkta skulle utsätta honom eller henne för nya brott. Enligt min uppfattning har i de aktuella ärendena emellertid inte, mot bakgrund av den mycket restriktiva hållning som ska 2 011 /1 2:JO1 tillämpas när den som förbudet ska avse inte tidigare begått brott mot skydds- personen eller annan, någon på objektiva grunder klar och konkret risk för brott, förföljelse eller trakasserier på det sätt som lagstiftningen kräver fram- kommit. Som framhållits i förarbetena är besöksförbud inte avsett att ersätta eller komplettera de straffprocessuella tvångsmedlen under en pågående förunder- sökning. Besöksförbud fyller ett annat syfte. Det finns visserligen, som Åkla- garmyndigheten också anfört, i och för sig inget hinder mot att besluta om besöksförbud för vare sig en frihetsberövad person eller en person som för- sätts på fri fot efter ett frihetsberövande. Ett besöksförbud kan vara ett särskilt betydelsefullt inslag i samhällets stöd åt målsäganden under förundersökning och brottmålsprocess, liksom i anslutning till att någon som har dömts friges från straff (a. prop. s. 18). Det måste emellertid vara fråga om en sådan kvali- ficerad risk för ytterligare brott eller förföljelse som angetts ovan. Ett besöks- förbud är inte avsett att vara ett substitut till ett anhållnings- eller häktnings- beslut i fall då tillräckliga skäl för att begära den misstänkte häktad på grund av risk för fortsatt brottslighet inte föreligger. uppfattning att besöksförbud i ärende AM-42549-08 framstod som ett bra alternativ och uppgift att besöksförbudet i ärende AM-51813-08 innebar att det fanns förutsättningar att häva anhåll- ningsbeslutet skulle kunna tyda på att besöksförbud i dessa ärenden kommit att användas som en ersättning för frihetsberövanden. Jag anser mig emeller- tid inte ha underlag för att påstå att åklagarna använt besöksförbud som en mildare variant av ett straffprocessuellt tvångsmedel. Med anledning av att , av det förhållandet att de miss- tänkta inte haft något att erinra mot besluten och att ingen begärt tingsrättens prövning av dessa, drar slutsatsen att rättssäkerhetsaspekten beaktats och de syften som lagstiftaren velat uppnå tillgodosetts vill jag slutligen framhålla följande. I situationer som de aktuella, där ett anhållnings- eller häktningsbe- slut hävts i samband med att besöksförbudet meddelats, kan den misstänkte sakna intresse av att få den i hans eller hennes ögon betydligt mildare åtgär- den att åläggas ett besöksförbud prövad. I flera av de granskade ärendena har också framgått att den som ålagts förbudet framfört att han inte hade några invändningar mot ett sådant beslut och inte heller avsåg att kontakta målsä- ganden. Även om ett besöksförbud begränsar en persons rörelsefrihet kan det givetvis variera hur ingripande olika personer upplever åtgärden vara. Enbart den omständigheten att ingen klagat på ett beslut berättigar därför inte till någon slutsats om dess rättsenlighet. Jag är således sammanfattningsvis kritisk till hur de ovan angivna ärende- na hanterats. 2 011 /1 2:JO1 Kritik mot polisen för att den inte lyckades säkerställa att demonstranter fick framföra sitt budskap allmänna uttalanden om polisingripanden vid ordningsstörningar i samband med motdemonstrationer (Dnr 597-2009, 598-2009, 632-2009 och 776-2009) inledde israeliska väpnade styrkor en omfattande offensiv mot det av Hamas kontrollerade . Runt om i världen hölls under de föl- jande månaderna demonstrationer som hade samband med kriget i . En av dessa ägde rum på i . Demonstratio- nen, för vilken tillstånd sökts och beviljats, arrangerades för fred och frihet för både israeler och palestinier. Bland parollerna gavs bl.a. uttryck för stöd för rätt till försvar. Manifestationen anordnades av en privatperson men ett flertal judiska föreningar deltog. anordnades en motdemon- stration på . Tillstånd till den demonstrationen hade inte sökts. Oro- ligheter uppstod och avbröts den tillståndsgivna demonstratio- nen, i det följande även betecknad huvuddemonstrationen. I ett flertal anmälningar, som samtliga kom från företrädare för huvuddemon- strationen, framfördes kritik mot i med anledning av polisens agerande vid tillfället. Anmälarna var framför allt missnöjda med att polisen inte hade ingripit mot de motdemonstranter som kastat sten, ägg och fyrverkeripjäser utan i stället avbrutit den tillståndsgivna demonstrationen, som var helt fredlig. Enligt anmälarna kom därigenom huvuddemonstranter- nas rätt till yttrande- och demonstrationsfrihet att kränkas. När anmälningarna kom in till JO var polismyndighetens handlande redan föremål för utredning vid , Riksenheten för polismål, . Jag beslutade därför att avvakta resultatet av den utredningen innan jag vidtog någon åtgärd. beslutade chefsåklagaren att inte inleda förundersökning om tjänstefel. akt i ärendet begärdes därefter in och granskades. Polisen videofilmade händelsen. Av videoupptagningen framgår att mot- demonstranterna, som var några hundra personer, tilläts stå tämligen nära den tillståndsgivna demonstrationen, att olika föremål (bl.a. ägg och sten) började kastas mot huvuddemonstrationen, att någon bröt strömmen till huvuddemonstrationens högtalare, att en fyrverkeripjäs avfyrades mot huvud- demonstrationen samt att huvuddemonstrationen därefter avslutades. Det framgår däremot inte om detta skedde på polisens initiativ eller inte. Den polisman som filmade händelsen upprättade också en promemoria. I denna angavs bl.a. att avståndet mellan de olika grupperna var och att stämningen blev alltmer hätsk från motdemonstranternas sida. 2 011 /1 2:JO1 Många var aggressiva och några blev också omhändertagna. Huvuddemon- stranterna förhöll sig däremot lugna under hela manifestationen. gjorde en egen uppföljning av insatsen. I denna angavs att ordningsstörningarna blev mer omfattande än förväntat och att den till- ståndsgivna demonstrationen avbröts av deltagarna själva som lämnade plat- sen med polisiär assistans. Det konstaterades att polisens mål med insatsen inte fullt ut uppfylldes och att ett ingripande mot motdemonstrationen av flera skäl var operativt ogenomförbart. angavs ett antal slutsatser som kunde dras med anledning av insatsen, bl.a. att den polisiära insatsen borde ha varit större och att den avspärrning som fanns (med stöd av 24 § polislagen) också borde ha varit större. Ett rimligt avstånd bedömdes vara från folksamlingens tänkta yttre gräns eftersom avståndet bör motsvara kast- avstånd med viss marginal för att säkerställa att föremål som kastas mot ma- nifestationen inte når fram. Ärendet remitterades till polismyndigheten för upplysningar och yttrande över den aktuella insatsen. Av upplysningarna skulle särskilt framgå: 8.Vilka åtgärder som i förväg hade vidtagits för att på bästa möjliga sätt säkerställa att både den tillståndsgivna demonstrationen och den förvänta- de motdemonstrationen skulle kunna genomföras? 9.Vilka överväganden som gjordes på platsen beträffande frågan att ingripa mot motdemonstranterna för att på så sätt säkerställa att den tillståndsgiv- na demonstrationen skulle kunna slutföras på ett godtagbart sätt och var- för ett sådant ingripande ansågs som operativt ogenomförbart? 10.Varför den tillståndsgivna demonstrationen avbröts? (länspolismästaren ) kom in med ett remissvar till vilket hade fogats ett yttrande från kommenderingschefen, po- lismästaren (här utelämnat). I remissvaret anfördes följande. 1) JO har begärt att polismyndigheten särskilt lämnar upplysningar om vilka åtgärder som vidtogs i förväg för att säkerställa att både den tillståndsgivna demonstrationen och den i förväg förväntade motdemonstrationen skulle kunna genomföras. Myndigheten hänvisar i denna del till den redogörelse som kommenderingschefen lämnat i bifogat yttrande och tillägger följande bedömning. Myndigheten är väl medveten om sin skyldighet att vidta rimliga åtgärder för att den tillståndsgivna demonstrationen skulle kunna genomföras. Vad avser planeringen inför insatsen synes den ha genomförts på ett professionellt sätt och helt i enlighet med gällande rutiner. Nödvändiga beslut togs efter samråd med företrädare för den tillståndsgivna demonstrationen och byggde på en upprättad risk- och hotbildsanalys, som framtagits i enlighet med poli- sens underrättelsemodell (PUM). Myndigheten delar kommenderingschefens bedömning att utfallet sannolikt blivit annorlunda om risk- och hotbildsanaly- sen givit för handen att hotbildsnivån avseende risken för våldsamheter skulle komma att hamna på en högre nivå. Den felbedömningen som kan sägas ligga i detta är dock svår att kritisera eftersom den byggde på då kända faktorer som i efterhand visade sig vara felaktiga. Detta förhållande blir tydligt genom att fler faktorer var kända inför en efterföljande demonstration , då myndigheten använde dels en större resurs, dels anpassade det av- 2 011 /1 2:JO1 spärrade området på ett annat sätt, vilket sammantaget ledde till att både den tillståndsgivna demonstrationen och motdemonstrationen vid det tillfället kunde genomföras utan större störningar. 2) JO har vidare särskilt begärt att myndigheten redogör för vilka övervä- gande som gjordes på platsen beträffade frågan att ingripa mot motdemon- stranterna för att på så sätt säkerställa att den tillståndsgivna demonstrationen skulle kunna genomföras på ett godtagbart sätt och varför som ett ingripande ansågs som operativt ogenomförbart. I kommenderingschefens yttrande framgår under rubriken defas vilka bedömningar som polisinsatschefen gjorde i dessa hänseenden. Myndigheten hänvisar till den redogörelse som finns i yttrandet, men vill göra följande tillägg. Det står enligt myndighetens mening klart att motdemonstrationen var att bedöma som en allmän sammankomst. Beslut att upplösa en allmän samman- komst kan endast fattas med stöd av reglerna i 2 kap. 22-24 §§ ordningslagen, dvs. bl.a. om svårare oordning uppkommit. Därutöver har polisen möjlighet att med stöd av bestämmelserna i polislagen och reglerna om straffprocessuel- la tvångsmedel i ingripa mot de som stör den allmänna ord- ningen eller begår brott. Föremålet för sådana åtgärder är då den enskilde och inte själva demonstrationen. Den övergripande taktiken under insatsen byggde på att i första hand agera mot enskilda i motdemonstrationen, eftersom ett sådant förfarande inte skulle begränsa huvuddelen av deltagarnas rätt att demonstrera. Myndigheten kan inte se att den taktiken i det inledande skedet var felaktig och inte heller ser myndigheten anledning att rikta kritik mot polisinsatschefens beslut att öka antalet poliser bland motdemonstranterna, när en eskalering av våldet (ägg- kastning m.m.) påbörjades. Den polisiära resursen fanns tillgänglig för att gripa de fåtal som genom våld försökte stoppa den tillståndsgivna demonstra- tionen och bedömningen att det skulle erfordrats betydande våld från polisens sida för att genomföra en upplösning framstår som rimlig. I detta samman- hang är bestämmelsen i 2 kap. 24 § ordningslagen av väsentligt betydelse. I den bestämmelsen anges att en allmän sammankomst endast får upplösas om mindre ingripande åtgärder har visat sig otillräckliga. Taktiken att ingripa mot enskilda hade inte visat sig otillräcklig i det skedet. Enligt myndighetens uppfattning var det därför rätt att först försöka ingripa mot den enskilde, in- nan skäl fanns att överväga ett beslut att upplösa motdemonstrationen. I fråga om det skulle ha varit operativ ogenomförbart att upplösa demon- strationen anser myndigheten att det i och för sig skulle kunnat genomföras, men på skäl som kommenderingschefen anfört (bl.a. att barn deltog), så skulle konsekvenserna härav blivit sådana att de inte skulle stått i proportion till den störning som de facto drabbade den tillståndsgivna demonstrationen (jfr pro- portionalitetskravet i 8 § polislagen). Om våldet inte kunnat stoppas genom gripanden av enskilda motdemonstranter så framstår det inte som osannolikt att beslut tvingats fattas i enlighet med den omfallsplanering som gjorts i förväg. I första hand skulle den tillståndsgivna demonstrationen fortsatt på ny plats, drygt 60 m från den ursprungliga. Av skäl som inte är kända för myn- digheten valde emellertid arrangören av den tillståndsgivna demonstrationen att avbryta sin manifestation och inte använda sig av möjligheten att fortsätta på den i förväg överenskomna alternativa platsen. 3) JO har slutligen särskilt begärt att myndigheten anger anledningen till att den tillståndsgivna demonstrationen avbröts, eftersom det enligt klagomå- len till JO framförts att det skedde på uppmaning av polisen. Av kommenderingschefens yttrande framgår att det inte fattades något po- lisiärt beslut att avbryta den tillståndsgivna demonstrationen. Beslutet fattades sålunda ensidigt av arrangören. Myndighetens bedömning är att de polisiära åtgärder som påbörjats mot enskilda motdemonstranter skulle varit en till- räcklig åtgärd så att den tillståndsgivna demonstrationen kunnat genomföras, 2 011 /1 2:JO1 alternativt hade omfallsplanen fått användas vilket inneburit att den till- ståndsgivna demonstrationen fått förflytta sig till en alternativ plats. Sammantaget anser myndigheten att rimliga åtgärder vidtagits före och under insatsen för att säkerställa att den tillståndsgivna demonstrationen skul- le kunna genomföras enligt arrangörens önskemål. Slutresultatet blev likväl inte fullt tillfredsställande. De erfarenheter som gjordes vid den aktuella in- satsen medförde dock, som påtalats ovan, att efterföljande demonstrationer kunde genomföras på ett bättre sätt. Anmälarna bereddes tillfälle att yttra sig. I ett beslut anförde chefsJO följande. Grundläggande fri- och rättigheter I 2 kap. regeringsformen, förkortad RF, finns bestämmelser om medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 1 § första stycket 1, 3 och 4 RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, mötesfrihet och demonstrationsfrihet. Dessa bestämmelser tillförsäkrar den enskilde en frihet att bl.a. i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor samt att anordna och bevista sammankomster och att anordna och delta i demonstrationer på all- män plats. Dessa fri- och rättigheter får inom vissa ramar begränsas genom lag (2 kap. 12 - 14 §§ RF). Sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Den får vidare aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett be- gränsningen och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. En begränsning får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 12 § andra stycket RF). Mötes- och demonstrationsfriheter- na får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter endast begränsas av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot (2 kap. 14 § första stycket RF). Begränsningar av mötes- och demonstrationsfriheterna av det slag som åsyftas i den sistnämnda bestämmelsen finns såvitt avser allmänna sam- mankomster i 2 kap. ordningslagen (1993:1617). En allmän sammankomst får upplösas bl.a. om den hålls i strid med ett beslut om avslag på en ansökan om sådant tillstånd (22 §) eller om det uppkommer svårare oordning vid själ- va sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara om- givning eller om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken (23 § första stycket 1). Den omständigheten att en allmän sammankomst äger rum utan att något tillstånd har sökts för den är inte en laga grund för att upplösa den (prop. 1992/93:210 s. 79 och 262). Sammankomsten får endast upplösas om mindre ingripande åtgärder har visat sig otillräckliga (24 §). 2 011 /1 2:JO1 Enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna gäller att var och en har rätt till yttran- defrihet och att denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och obero- ende av territoriella gränser (artikel 10). Rätten att demonstrera och anordna opinionsmöten behandlas i artikel 11 i vilken det bl.a. slås fast att var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster. Dessa friheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till vissa särskilt upp- räknade intressen, bland dem allmän säkerhet och förebyggande av oordning eller brott. Enligt 13 § polislagen (1984:387) gäller att om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna får en polisman avvisa eller avlägsna honom eller henne från ett visst område eller utrymme, när det är nödvändigt för att ordningen ska upprätthållas. Detsam- ma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd gärning ska kunna avvärjas. Är en sådan åtgärd otillräcklig för att det avsedda resultatet ska uppnås, får personen tillfälligt omhändertas. Som framgår direkt av lagtexten, har åtgärderna att avvisa eller avlägsna någon från platsen således företräde framför beslut om omhändertagande. Av 24 § polislagen framgår att polismyndigheten i samband med allvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten får, om det är nödvän- digt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas, förbjuda till- träde till visst område eller utrymme. Detsamma gäller om det finns risk för sådana störningar. Vid den aktuella tidpunkten, , pågick omfattande väpnade aktio- ner från israeliska styrkors sida mot . Stridigheterna föranledde kraftfulla politiska opinionsyttringar på många håll i världen. Inför genomförandet av huvuddemonstrationen hade kriminalunderrättelsetjänsten i därför gjort en hot- och riskanalys. I denna analys bedömdes att det förelåg en betydande risk för ordnings- störningar och risk för våldsamheter (nivå 4 respektive 3 på en femgradig skala). En för den aktuella hotbilden normal resurs, totalt 141 poliser, ställdes till kommenderingens förfogande. Som mål för kommenderingen angavs bl.a. att polisinsatsen primärt skulle inriktas på att grundlagsskyddade rättigheter och andra legitima aktiviteter skulle värnas, att genomförandet av den till- ståndsgivna allmänna sammankomsten, liksom andra eventuellt tillkommande allmänna sammankomster inom insatsområdet, så långt möjligt skulle under- lättas, samt att konfrontationer mellan individer eller grupper, andra våld- samma aktioner samt angrepp på person och egendom skulle förhindras. 2 011 /1 2:JO1 s.k. planeringsdokumentet angavs som det mest sannolika händelseförloppet att det skulle bli en våldsam motdemonstration. Den tillståndsgivna demonstrationen startade omkring . hade ett antal motdemonstranter samlats och efter en förhållan- devis fanns, enligt polisens uppskattningar, några hundra motdemon- stranter på plats. Det totala antalet motdemonstranter blev slutligen mellan 400 och 500 personer, bland dem ett flertal äldre, barn och vuxna med barn- vagn. Jag vill för klarhets skull nämna att motdemonstranterna utgjorde en allmän sammankomst som rättsligt var att betrakta som en demonstration. Bland motdemonstranterna fanns ett mindre antal personer som störde huvuddemonstrationen genom att kasta bl.a. ägg och stenar mot deltagarna i den. bröts strömmen till huvuddemonstrationens högtalare och en fyrverkeripjäs avfyrades också mot huvuddemonstrationen. avbröts den tillståndsgivna demonstrationen och deltagarna lämnade platsen. Som framgått var polismyndigheten väl medveten om att risken var stor att en besvärlig och svårbemästrad situation skulle kunna uppstå.