frsrdg · GY04RS3 · 2011-01-01 00:00:00 — Enligt 22 § lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och får riksdagsförvaltningen förvärva fast egendom och bostadsrätt (REA-lagen). Förslaget från riksdagsstyrelsen är att en regel om att det även fortsättningsvis är möjligt för riksdagsförvaltningen att upplåta lägenheter och lokaler införs i den nya instruktionen (4 § 1). får vidare, enligt den nuvarande 9 §, inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag samt tillhandahålla varor och tjänster. får ta ut avgifter för detta och beslutar själv om avgifternas storlek. Bestämmelser om avgifter för varor och tjänster finns i REA-lagen. Riksdagsstyrelsen föreslår att begreppet uppdrag tas bort då termerna varor och tjänster får anses täcka in även detta. Någon bestämmelse om på vilken grund avgifter för eventuellt utförda uppdrag ska bestämmas finns inte heller. I REA-lagen finns enbart bestämmelser om avgifter för varor och tjänster. Därmed blir de båda lagarna överensstämmande. I den nu föreslagna lydelsen tonas tillhandahållandet av varor och tjänster ned i förhållande till den nu gällande instruktionen. Omfattningen av denna verksamhet är liten och rör sig om bl.a. vissa tryckeritjänster och presentförsäljning av mindre omfattning. Rätten att meddela föreskrifter Enligt 8 kap. 13 § regeringsformen kan myndigheter efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter som avser förhållanden inom eller dess myndigheter. Bestämmelsen tillkom 1991 (bet. 1990/91:KU20) och innebar att det infördes en möjlighet för att bemyndiga myndigheter att meddela föreskrifter som avser interna förhållanden inom eller dess myndigheter. Det innebar att det i grundlag infördes ett stöd för den praxis som hade utbildats när det gällde delegation från till myndigheter. räknades i detta sammanhang som en av myndigheter (m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 382). Enligt den nuvarande 5 § i instruktionen har riksdagsförvaltningen en befogenhet att utfärda föreskrifter och råd inom sitt verksamhetsområde utöver vad som följer av 2 och 4 §§. Bestämmelsen har med vissa ändringar överförts från 6 § första stycket lagen (1983:1061) med instruktion för . Vad som avses med uttrycket verksamhetsområde framgår inte av förarbetena till den nu gällande instruktionen. Däremot uttalade i betänkandet som behandlar bl.a. förslag till en ny instruktion för och ändring av 9 kap. 4 § RO (KU 1983/84:5 s. 8), att dåvarande förvaltningsstyrelsen skulle ha rätt att utfärda bindande föreskrifter inom sitt verksamhetsområde. påtalade i samband därmed, att befogenheten självfallet endast gällde föreskrifter av administrativ natur och angav att det framför allt var fråga om regler som hade anknytning till förvaltningskontorets ställning som förhandlings- och löneorgan samt som budgetansvarigt organ. Utskottet anförde vidare, att det i befogenheten att meddela föreskrifter måste anses ingå en rätt att för riksdagsområdet anta regeringsförordningar rörande en sådan verksamhet som ingår i kontorets uppgifter. Det torde alltså vara med stöd av 6 § första stycket instruktion för som den dåvarande förvaltningsstyrelsen och med stöd av 5 § i den nuvarande instruktionen för riksdagsförvaltningen som riksdagsstyrelsen har föreskrivit att ett stort antal av de förordningar som gäller för myndigheter på det statliga området i övrigt också ska gälla för myndigheter. Av riksdagsförvaltningens nuvarande instruktion framgår att förvaltningen ska meddela föreskrifter om utarbetande av förslag till anslag på statsbudgeten, ekonomiadministrativa föreskrifter, tillämpningen av kollektivavtal, personaladministrativa föreskrifter samt de föreskrifter i övrigt som behövs inom varje område. Det framgår även av instruktionen att det är riksdagsstyrelsen som ska besluta om föreskrifterna. Styrelsen får dock enligt nuvarande instruktion överlåta till riksdagsdirektören att besluta om sådana föreskrifter som inte är av större vikt eller principiell betydelse. I 40 § i den nuvarande föreskriften (RFS 2000:2) om arbetsordning för riksdagsförvaltningen sägs att en författning meddelad av riksdagsstyrelsen, riksdagsdirektören eller i enlighet med arbetsordningen ska benämnas föreskrift respektive tjänsteföreskrift. Av 2 § lagen (1982:1255) om författningssamlingar för riksdagsförvaltningen och framgår att en sådan författning ska kungöras i riksdagsförvaltningens författningssamling (RFS). För rekommendationer m.m. som inte utesluter andra handlingssätt ska enligt arbetsordningen beteckningen riktlinjer användas. Riktlinjer är regler om rekommenderade arbets- och handlingssätt och ska utges med enhetligt utseende årsvis i en särskild numrerad serie. Beslut som fattas av riksdagsförvaltningen och som är av särskilt eller allmänt intresse får utges i särskilda numrerade serier. Enligt tidigare riksdagsdirektörens beslut om myndighetens styrdokument framgår att riksdagsförvaltningen inte ger ut några allmänna råd. Riksdagsstyrelsen föreslår således att ordet råd tas bort från instruktionen. Det enda som möjligen skulle kunna tala mot ett sådant borttagande är lydelsen i 9 kap. 4 § 4 RO av vilken framgår att riksdagsförvaltningen ska, när det gäller och myndigheter, i den omfattning bestämmer besluta om föreskrifter och råd i sådana frågor som avses i punkterna 13 i paragrafen. Däremot anförde Lagrådet i samband med förslaget till lag om säkerhetsskydd i (framst. 2005/06:RS1, bet. 2005/06:KU16) följande. Det följer av riksdagsförvaltningens instruktion att myndigheten har en föreskriftsrätt. Något bemyndigande för att utfärda icke-bindande riktlinjer, dvs. enligt gängse uttryck allmänna råd, torde inte enligt Lagrådets mening behövas. Enligt grundlagskommentaren (m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 323) kan myndigheterna (just här torde dock avses myndigheter under regeringen) utan särskilt bemyndigande besluta om allmänna råd. Härmed avses enligt 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725) sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst avseende. Riksdagsstyrelsen anser sammantaget att det numera saknas skäl för att behålla begreppet råd i instruktionen. Skulle riksdagsförvaltningen vilja utfärda allmänna råd är myndigheten oförhindrad att göra detta. I förslaget till ny instruktion föreslås att riksdagsförvaltningens föreskrifter enbart ska kunna beslutas av riksdagsstyrelsen. Möjligheten för riksdagsdirektören att meddela föreskrifter tas således bort. Det finns , som nämnts i det föregående, en möjlighet för riksdagsstyrelsen att överlåta till riksdagsdirektören att i brådskande fall besluta om föreskrifter (17 § första stycket). Riksdagsstyrelsen sammanträder en gång och med tanke för beredning som krävs för utarbetande av en föreskrift torde ett ärende angående en ny föreskrift eller en ändring i en befintlig kunna anstå till nästkommande styrelsesammanträde. Skulle en extraordinär situation uppstå bör riksdagsstyrelsen kunna samlas till ett extra sammanträde eller beslut kunna fattas per capsulam. Det finns även en möjlighet för riksdagsstyrelsen att överlåta till riksdagsdirektören att besluta om sådana föreskrifter som inte är av större vikt eller principiell betydelse (17 § andra stycket). Enligt riksdagsstyrelsens mening torde några sådana föreskrifter inte existera. Föreskriftsformen bör reserveras för regler som beslutas av styrelsen. I övriga fall bör författningsformen internföreskrift användas, vilka beslutas av riksdagsdirektören. är bindande rättsregler som bestämmer anställdas handlande. Det finns bara ett exempel på att riksdagsdirektören utfärdat föreskrifter. Föreskriften (RFS 2004:4) om arkiv och gallring för och dess organ innehåller en bestämmelse (3 § andra stycket) som ger riksdagsdirektören rätt att besluta om ändringar i bilagan till föreskriften. Med stöd av denna bestämmelse beslutade riksdagsdirektören att ändra i bilagan RFS 2005:10 och RFS 2006:12. Övriga gällande föreskrifter är beslutade av riksdagsstyrelsen. Ytterligare ett skäl för den föreslagna förändringen är enligt riksdagsstyrelsens mening det faktum att riksdagsdirektören, både enligt den nu gällande instruktionen (18 § 3) och enligt den föreslagna nya lydelsen (20 § 1), har till uppgift att fortlöpande följa upp och pröva myndighetens verksamhet och konsekvenserna av de föreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. För att undvika en situation när riksdagsdirektören har att utreda konsekvenserna av föreskrifter som han eller hon själv har beslutat, är det lämpligare att föreskrifter alltid beslutas av styrelsen. I den nu gällande arbetsordningen (18 § 1) finns slutligen även en rätt för chefen vid administrativa avdelningen att fatta beslut om tjänsteföreskrifter. Även denna rätt bör tas bort, dels beroende på att detta inte har förekommit, och det således inte synes finnas något behov av bestämmelsen, dels för att tydliggöra på vilken nivå författningar beslutas inom myndigheten. ska bara kunna beslutas av riksdagsdirektören. I förslaget till ny 7 § finns de bemyndiganden som tidigare legat i 2 § punkterna 2 och 7 samt 4 och 5 §§ samlade. Formuleringar har delvis justerats då det enligt den gällande lydelsen finns en risk för missförstånd om vem som beslutar om föreskrifter på området. Enligt förslaget ska således föreskrifter alltid beslutas av riksdagsstyrelsen. På så sätt blir det en tydlig avgränsning mellan föreskrifter och internföreskrifter, där de senare alltid beslutas av riksdagsdirektören. Överlämnande av handläggningen av ärenden till annan myndighet I den nuvarande instruktionen finns en möjlighet att överlämna den administrativa handläggningen av vissa frågor om inkomstgarantier m.m. till en annan myndighet (2 a §). Hanteringen har överlämnats till (). Detta har skett i syfte att bl.a. ge en bättre möjlighet att kontrollera att rätt belopp betalas ut inom ramen för systemet men även i syfte att minska sårbarheten i hanteringen. Beroendet av vissa nyckelpersoners specialistkompetens har minskat med denna lösning. Anledningen till att hanteringen reglerats i instruktionen är att de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen inte utan vidare kan åläggas myndighetsuppgifter genom beslut av utanför regeringens kontroll (bet. 2002/03:KU14). Inom riksdagsförvaltningen finns behov av att överlåta hanteringen av ledamöternas pensioner enligt 8 kap. lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter. Motiven för denna lösning är desamma som för inkomstgarantierna och att ytterligare minska sårbarheten i systemet. Riksdagsstyrelsen föreslår därför att bestämmelsen kompletteras i detta avseende. ledning Riksdagsstyrelsens förslag i korthet ska ledas av en styrelse och riksdagsdirektören är riksdagsförvaltningens chef. Utredarens förslag överensstämmer i huvudsak med riksdagsstyrelsens förslag. anser att begreppet ledning i utredarens förslag har en annan innebörd än i myndighetsförordningen (2007:515) och i de förordningar med instruktioner som utfärdats för myndigheter under regeringen. Med begreppet ledning avses i dessa förordningar endast det organ eller den person som har det yttersta ansvaret för verksamheten inför regeringen, dvs. styrelsen, nämnden eller myndighetschefen. Med denna snävare innebörd skulle endast riksdagsstyrelsen omnämnas under . Om den snävare innebörden av begreppet ledning används anser att första meningen i 8 § endast bör lyda leds av en styrelse. I 1012 §§ redovisas den närmare innebörden av ansvaret. Att i 8 § tala om ett övergripande ansvar kan bli missvisande. JO har inga synpunkter på förslaget. har inte några invändningar mot utredningens förslag. ESV har inte några synpunkter på utredningen. avstår från att yttra sig. Gällande ordning Generellt gäller att det är en myndighetslednings ansvar att se till att verksamheten bedrivs så att de mål som fastställts uppnås, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. För att ledningen ska kunna följa upp verksamheten behövs inom varje myndighet ett system för intern kontroll. Den eller de vid myndigheten som ansvarar för verksamheten ska ha ansvaret för att utforma den interna styrning och kontroll som krävs vid myndigheten för att kontrollera verksamheten. Internrevisionen kan sägas vara ledningens verktyg för att värdera den interna styrningen och kontrollen. Den eller de vid myndigheten som ansvarar för att utforma den interna styrningen och kontrollen ska också vara internrevisionens uppdragsgivare. Som tidigare nämnts skiljer sig riksdagsförvaltningen från regeringsmyndigheterna såtillvida att myndigheterna under regeringen har en entydig uppdragsgivare i regeringen. arbetar i många avseenden för flera olika intressenter. I första hand är det de åtta riksdagspartierna som kan ha olika intressen och också olika uppfattning i de frågor som faller inom riksdagsförvaltningens ansvarsområde. Förhållandet mellan riksdagsstyrelsen och riksdagsförvaltningen bör vara så organiserat att hanteringen av ärenden inför beslut utförs så att alla partier och grupper kan vara trygga i att beredningen sker på en oberoende saklig grund. Myndighetsförordningens reglering Här nedan redogörs för hur styrningen av myndigheterna under regeringen är utformad. Enligt betänkande (SOU 2004:23) Från verksförordning till myndighetsförordning ska en myndighets styrelse leda myndighetens verksamhet, och den ansvarar kollektivt för verksamheten inför regeringen. Styrelsen ska ansvara för att myndighetens verksamhet bedrivs så att de mål uppnås som fastställts av regeringen, att myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och författningsenligt samt att det finns en tillförlitlig rapportering av verksamheten. Styrelsen ska vidare besluta om myndighetens verksamhetsplan och organisation, säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll vid myndigheten, kontrollera myndighetens finanser samt fatta beslut om budgetunderlag och om årsredovisning samt även i övrigt fatta beslut av principiell karaktär eller av större ekonomisk betydelse m.m. När det gäller frågan om hur beslutanderätten får delegeras inom myndigheten, framhålls att styrelsen ska avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden får avgöras av myndighetschefen. Styrelsen bestämmer i vad mån myndighetschefen får överlåta sin beslutanderätt till andra hos myndigheten. Myndighetschefen ska ansvara för och leda den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Det är myndighetschefens uppgift att under styrelsen ansvara för att myndigheten har en god service, är tillgänglig och tillmötesgående, osv. Det är också myndighetschefens uppgift att svara för arbetsgivarpolitiken. Myndighetschefens roll i styrelsen är främst att föredra frågor för styrelsen samt att rapportera till styrelsen om myndighetens verksamhet. Styrelsens ordförande i en myndighet under regeringen är regelmässigt extern. Man menar bl.a. att en extern ordförande tillför ytterligare erfarenheter och kompetens, att hon eller han har ett annat perspektiv på myndighetens verksamhet och möjliggör en större förståelse för omvärldens krav och behov i styrningen av myndigheten. Externa ordförande kan vara bra för myndighetschefen att rådgöra med, och det ger ofta chefen en större frihet i arbetet eftersom hon eller han inte behöver arbeta med att samla styrelsen kring gemensamma beslut. Att ordföranden är extern ligger också i linje med att det är styrelsen som kollektiv och inte myndighetschefen ensam som ansvarar för verksamheten inför regeringen. I dessa styrelser bör även en vice ordförande utses som bör väljas bland övriga externa ledamöter. I så gott som samtliga myndigheter är myndighetschefen ledamot av styrelsen. Myndighetschefen anställs av regeringen, och det är därmed rimligt att hon eller han också är ledamot av styrelsen och därigenom delar ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen. Det finns stora variationer vad gäller antalet ledamöter i styrelserna för myndigheterna under regeringen. Antalet ledamöter anpassas efter myndigheternas verksamhet och kan variera inom ganska vida gränser. Denna fråga regleras i varje myndighets instruktion. Hittillsvarande erfarenheter inom riksdagsförvaltningen ledning regleras i instruktionens 11 och 12 §§. Av 11 § framgår att riksdagsförvaltningen leds av en styrelse som ansvarar för verksamheten. Bestämmelser om val av ledamöter och om ordförande i riksdagsstyrelsen finns i riksdagsordningen. Riksdagsdirektören är chef för förvaltningen och ansvarar för och leder verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Ingen mer genomgripande utvärdering har gjorts av parlamentariska ledningsorganisation sedan den inrättades 2000. De resultatindikatorer som finns tyder dock på att verksamheten i allt väsentligt fungerar bra: Beredningen av ärenden har utförts i enlighet med de tidsplaner som upprättas. Ledamöterna är nöjda med det stöd och den service riksdagsförvaltningen lämnar. budget har kunnat hållas. har inte kommit med anmärkningar mot årsredovisningen, de ekonomiska eller de administrativa rutinerna. Det kan vidare konstateras att ledningsorganisationens utformning lett till att uppdrag för organisationen har kunnat fastställas och till en god samverkan mellan partierna och riksdagsförvaltningen. Det kan också framhållas att styrelsens beslut respekteras och efterlevs av såväl ledamöter som personal. Nuvarande bestämmelser om riksdagsförvaltningens ledning Enligt 1 kap. 5 § andra stycket RO leder riksdagsstyrelsen riksdagsförvaltningen. Riksdagsstyrelsen består av talmannen som ordförande samt tio andra ledamöter som utser inom sig för valperiod. Vidare sägs i riksdagsordningen att kammaren utser en riksdagsdirektör. Riksdagsdirektören låter föra protokollet vid sammanträden med kammaren. Han eller hon expedierar beslut och biträder i övrigt talmannen i riksdagsarbetet. Riksdagsdirektören är också chef för riksdagsförvaltningen och sekreterare i krigsdelegationen (9 kap. 1 § RO). Enligt tilläggsbestämmelserna 1.5.1 och 1.5.2 till 1 kap. 5 § RO sammanträder riksdagsstyrelsen på kallelse av talmannen. Om talmannen är förhindrad att närvara inträder någon av de vice talmännen som ordförande vid sammanträden med riksdagsstyrelsen. utser tio ersättare för de valda ledamöterna av riksdagsstyrelsen. En frånvarande ledamots plats intas av en ersättare som tillhör samma partigrupp. Varje partigrupp utser en personlig ersättare för sin särskilda företrädare. Riksdagsstyrelsen sammanträder inom stängda dörrar. Om styrelsen vill få upplysningar av någon som inte tillhör styrelsen, får den kalla honom eller henne till sammanträde. De vice talmännen, de av de särskilda företrädarna för partigrupperna som inte är ledamöter av styrelsen samt riksdagsdirektören får delta i styrelsens överläggningar. Riksdagsstyrelsens nuvarande mandat återfinns i instruktionens 1517 §§. Riksdagsstyrelsen är formellt inte att se som fullt verksamhetsansvarig då en fördelning av ansvaret finns i instruktionen. Ett flertal arbetsuppgifter och därmed även ansvar ligger tydligt på riksdagsdirektören. Riksdagsstyrelsens övergripande ansvar förutsätter en långt gången delegation till riksdagsdirektören. Med verksamhetsansvar avses ansvaret för att verksamheten bedrivs så att de mål uppnås som fastställts, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. En grundtanke vid utformningen av den nu gällande instruktionen för riksdagsförvaltningen var att styrelsens roll skulle vara övergripande, medan detaljstyrningen skulle anförtros riksdagsdirektören. Intern styrning och kontroll beslutade om ändringar i bl.a. den nu gällande instruktionen och REA-lagen som trädde i kraft (framst. 2009/10:RS6, bet. 2010/11:KU9). Ändringarna syftar till att i allt väsentligt ställa samma krav på intern styrning och kontroll för myndigheter som för myndigheterna under regeringen och innebär bl.a. att bestämmelser om ledningens övergripande verksamhetsansvar och ledningens ansvar för arbetsordning, verksamhetsplan m.m. regleras i myndigheternas instruktioner och att bestämmelser om internrevision och intern styrning och kontroll förs in i REA-lagen. Enligt lagändringarna avses med myndighetens ledning riksdagsstyrelsen för riksdagsförvaltningen. Ledningens övergripande verksamhetsansvar betyder att riksdagsstyrelsen svarar för verksamheten inför och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. I kravet på effektivitet får anses ligga att myndigheten ska åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt utan att för den skull göra avkall på en hög kvalitet i arbetet. Myndigheten ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande författningar, och riksdagsbeslut ska efterlevas. Riksdagsstyrelsens ställningstagande Genom antagandet av de förvaltningspolitiska propositionerna har bestämt vilka ledningsformer som ska förekomma vid myndigheterna under regeringen. ledningsfunktion torde vinna på att i möjligaste mån efterlikna dessa ledningsformer. Innehållet i riksdagsstyrelsens förslag bedöms vara i linje med de krav på förvaltningspolitiken som har antagits av (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38). Myndighetsledningar har generellt sett två former av ansvar, juridiskt ansvar och verksamhetsansvar. Det juridiska ansvaret för anställda vid myndigheten, myndighetschefen och styrelseledamöterna kan i sin tur delas in i straffrättsligt ansvar, disciplinansvar och skadeståndsansvar. ansvarsförhållanden är en förutsättning för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet. Beslutsbefogenheter och ansvar ska svara mot varandra. Ansvaret ska kunna identifieras och utkrävas. Detta gäller både inom myndigheten och i förhållandet till andra aktörer. Det bör tydligt anges vem som är myndighetschef samt vilken roll och funktion styrelsen har i förhållande till myndighetschefen. Vilket organ vid myndigheten som ytterst ansvarar inför och vem som ansvarar för vad inom myndigheten ska också vara tydliggjort. Vidare ska det anges hur beslutanderätten får delegeras. Riksdagsstyrelsen ansvarar för verksamheten inför . En förutsättning för att kunna ta detta ansvar är dock att den interna ansvars- och arbetsfördelningen är tydligt reglerad, dels i instruktionen, dels i myndighetens arbetsordning och andra föreskrifter. Riksdagsstyrelsens konstruktion, arbetssätt och sammansättning kräver att förhållandet mellan riksdagsstyrelsen och riksdagsförvaltningen är så organiserat att beredningen av ärendena inför beslut utförs så att alla partier och grupper kan vara trygga i att beredningen sker på en oberoende saklig grund. Styrelseledamöter ska stå fria från olika partsintressen, och misstankar om jävssituationer får inte förekomma. Riksdagsstyrelsen föreslår med beaktande av de åsikter som har framförts av under remissbehandlingen en inledande bestämmelse i instruktionen under rubriken (8 §), i vilken slås fast att riksdagsförvaltningen leds av en styrelse. Regleringen av att riksdagsdirektören är riksdagsförvaltningens chef bör därmed ske under rubriken inför styrelsen (se vidare avsnitt 5.4). En grundtanke vid utformningen av den nu gällande instruktionen för riksdagsförvaltningen var att styrelsens roll skulle vara övergripande, medan detaljstyrningen skulle anförtros riksdagsdirektören. I förslaget till ny instruktion behålls och förtydligas ansvarsfördelningen så att den politiska nivån styrelsen tillförsäkras mandat att styra förvaltningen i stort, medan riksdagsdirektören anförtros att självständigt leda den löpande verksamheten.