frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — Det stod dessutom klart att sjukhuset i många fall underlåtit att inhämta samtycke från patienten innan filmning hade ägt rum. Jag var därför mycket kritisk till sjukhusets agerande. Som framgår av det refererade beslutet uttalade sig JO i ett lik- artat ärende, som rörde filminspelning på akutmottagningen vid ett annat sjukhus (se JO:s ämbetsberättelse 1998/99 s. 458). Andra liknande tv- program har JO-beslut varit föremål för granskning. Innebörden av gällande lagstiftning borde därför inte vara okänd för berörda beslutsfattare. Efter mitt beslut har flera anmälningar rörande tv-program av motsvarande karaktär kommit in till JO, men eftersom dessa program uppenbarligen spelats in, och avtal därmed träffats, innan be- slutet i det här refererade ärendet meddelades har jag inte funnit skäl att vidta några åtgärder med anledning av dessa senare klagomål. 3.4 JO (ansvarsområde 4) har, som framgått, ombuds- männens ansvarsområden ändrats. I an- svarsområde 4 ingår numera polis-, åkla- gar- och tullväsendena men inte som tidi- gare skatte- och exekutionsväsendena. Även frågor rörande lagstiftningen om miljö samt plan- och byggärenden har flyttats till ett annat ansvarsområde, lik- som ärenden som rör kommunikationsvä- sendet. Eftersom arbetet inom ämbetet på detta sätt omfördelats är det mindre meningsfullt att redovisa antalet inkomna respektive avgjorda ärenden avdel- Allmänt kan dock sägas att arbetsläget är normalt och att ärendeba- lansen har kunnat hållas under kontroll. Till detta har den möjlighet för JO att delegera rätten att fatta vissa beslut som infördes bidragit. Inga nya inspektionsprojekt har inletts . Däremot har det jämfö- relsevis omfattande projektet avseende förvar som påbör- jades föregående år avslutats, se vidare nedan. 2 011 /1 2:JO1 I ämbetsberättelsen redovisas 22 beslut, inklusive två remissyttranden. Ur- valet är inriktat på frågeställningar som kan tänkas tilldra sig särskilt juridiskt eller rättspolitiskt intresse. I det följande kommenteras de frågeställningar som dessa beslut aktualiserar. I ämbetsberättelsens engelskspråkiga del återges två av de i ämbetsberät- telsen redovisade besluten. Där publiceras även ett föredrag, Access to public information, som jag hållit på uppdrag av kommis- sionär för mänskliga rättigheter. Regeringsformens krav på opartiskhet och saklighet, inklusive jävsfrågor JO ska särskilt se till att myndigheterna efterlever sin skyldighet att iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen). Bestämmelsen aktua- liseras direkt eller indirekt relativt ofta i JO:s verksamhet; dess innehåll återspeglas även i JO:s instruktion. Fyra av besluten i ämbetsberättelsen hand- lar om att objektivitetskravet åsidosatts. Jäv för Svenska Jägareförbundets ordförande. Objektivitetskravet innebär att myndigheter måste vara uppmärksamma på risken för jävsförhållanden. Som jag påpekat finns det hos myndigheterna ibland en tendens att ta för lätt på sådant. Detta illustreras av ett beslut som gällde ett projekt där och , , samarbetade för att ta fram underlag för typgodkännande av vildsvinsfällor (se s. 521, dnr 2035-2010). Som projektledare engagerades en statsveterinär, tillika ordfö- rande i . Det var uppseendeväckande olämpligt, eftersom förbundet självt bedrev försäljning av jaktutrustning, däribland en för vildsvinsjakt typgodkänd fälla, och dessutom låg i tvist med en person (anmälaren) där förbundet i domstol sökte begränsa dennes möjlighet att sälja sina fällor. Även statsveterinären, som i egenskap av tjänsteman bar ett själv- ständigt ansvar för att träda tillbaka vid jäv, kritiserades. Det kan tilläggas att jag föregående år riktade kritik mot i ett likartat samman- hang, se JO 2010/11 s. 278, dnr 3045-2008. Jäv för forskare vid granskning av djurförsök. Ett annat exempel på ten- densen att ta mindre formellt på jävsfrågor gällde tre statliga nämnder med ansvar för att granska djurförsök. Det visade sig att jäviga forskare i strid med förvaltningslagens bestämmelser deltog i nämndernas handläggning. Från nämndernas sida invändes därvid bl.a. att det var av stort värde att även jäviga forskare närvarade under föredragning och efterföljande diskussion samt att de skulle få lov att tillbringa en stor del av mötestiden med att vänta utanför möteslokalen om de inte fick vara med. Jag framhöll i anledning av detta att jävsreglerna som alltså har sin förankring i 1 kap. 9 § regeringsformen inte kan sättas åt sidan med åberopande av effektivitetsskäl; än mindre kan man låta bli att efterleva dem för att man tycker att de är opraktiska. (Se s. 514 dnr 5192-2009.) Bristande objektivitet i ett beslut av . Ett måhända välment men likväl flagrant exempel på brott mot kravet på opartiskhet föran- ledde kritik mot (se s. 267, dnr 2030-2010). I ett beslut avslog myndigheten en ansökan från en part om att egendom skulle 2 011 /1 2:JO1 återtas från den andra parten. Därefter rekommenderade myndigheten den första parten att i stället använda sig av ett alternativt förfarande. Det är själv- klart att en myndighet riskerar att inte framstå som objektiv om den i ett be- slut av detta slag lämnar råd till en av två tvistande parter. Kronofogdemyn- digheten anförde till sitt försvar att den har en serviceskyldighet. Den skyl- digheten är dock underordnad grundlagens objektivitetskrav (se JO 2009/10 s. 191, som gällde en chefskronofogde som hjälpt en part att bemöta ett över- klagande). samarbete med ett bilföretag. När myndighetsutövning sker i privaträttsliga former finns det risk för att kommersiella eller kvasi- kommersiella överväganden kommer i konflikt med kravet på opartiskhet. AB hade med bilföretaget inlett ett samarbete som resulterade i att ägare av detta bilmärke tillskrevs först av sedan av . Brevet från innehöll dels ett lovordande av kvalitetsarbete, dels en upplysning om att skulle komma att erbjuda en kostnadsfri kvalitetskontroll inför bilens kontrollbesiktning. Kort därefter anlände brevet från med det utlovade erbjudandet och diver- se förmånstips. logotyp användes och det hänvisades till Bil- provningens och gemensamma säkerhetsarbete. kritiserades eftersom det inträffade innebar att dess oberoende som kontroll- organ kunde ifrågasättas. (Se s. 535, dnr 1668-2010.) Hänvisningar till 1 kap. 9 § regeringsformen finns även i flera andra av de i ämbetsberättelsen redovisade besluten. granskade avdelningen ett stort antal anmälningar mot Transport- styrelsen 225, för att vara exakt som alla hade sin grund i att den myndig- heten övertagit handläggningen av körkortsärenden från länsstyrelserna. Övertagandet fungerade uppenbart inte som medborgarna hade skäl att för- vänta sig. Anmälningarna ledde till ett initiativärende mot Transportstyrelsen. I ett annat initiativärende beslöt jag att söka utreda handläggningstider. Dessa och andra ärenden rörande långsam handlägg- ning aktualiserade vissa principiella överväganden, som lämpligen kan redo- visas i detta sammanhang. (Motsvarande överväganden finns även i remissytt- randet över betänkande, se s. 614, dnr 3239- 2010.) Myndigheternas handläggningstider diskuteras numera så ofta att man kan få intryck av att det är ett allmänt vedertaget faktum att svenska myndigheter arbetar långsamt. Men så förhåller det sig knappast; det är i varje fall inte närmare utrett. Ur JO:s perspektiv kan konstateras att problemen kan se olika ut. Grava fall, med ett mer eller mindre uppsåtligt förhalande eller annan all- varlig misskötsel, inträffar undantagsvis. De kan leda till åtal och fällande dom för tjänstefel. Därutöver förekommer det att handläggningen stannar av på ett sätt som förtjänar kritik. Det kan gälla ärenden där det finns lagstadgade tidsfrister eller där det kan konstateras att de utan godtagbara skäl blivit lång- 2 011 /1 2:JO1 sammare handlagda än andra jämförbara ärenden vid myndigheten. Slutligen finns de ärenden vilkas handläggande tar alltför utan att man för den skull kan peka på att myndigheten eller någon tjänsteman i det enskilda fallet förfarit klandervärt. Till den gruppen hör handläggningstider som av myndigheten försvaras med att man jobbar så fort man kan och att man med befintliga resurser inte kan göra mer. Det förekommer att förklar- ingar av det slaget kategoriskt avfärdas resursbrist är ingen ursäkt, heter det. Även om detta ibland kan äga sin riktighet måste det dock nyanseras. Förutsatt att en myndighet arbetar rationellt och gör korrekta prioriteringar, är dess handläggningstider en funktion av tre saker: arbetsuppgifternas om- fattning (ärendenas mängd och komplexitet), arbetets kvalitet (den kompetens och grundlighet med vilken uppdraget utförs) och resurserna. Om arbets- mängden ökar men resurserna och kvalitetskraven är oförändrade kommer handläggningstiderna att förlängas. Frågan om resurser är med andra ord inte något som man kan bortse från vid ställningstagandet till om en myndighets handläggningstider är rimliga eller inte. Gör man det finns det en uppenbar risk för att myndigheterna tvingas att i stället ge avkall på handläggningens kvalitet, något som enligt min mening vore att gå ur askan i elden. Även om det är viktigt att ärenden handläggs snabbt är det än viktigare att de handläggs korrekt och rättssäkert. De två nämnda granskningsärendena bedömdes från bl.a. de nu angivna utgångspunkterna. Transportstyrelsens hantering av körkortsärenden. fick Transportstyrelsen ansvaret för ärenden enligt körkortslagen, t.ex. ansökning- ar om körkortstillstånd, godkännanden som handledare för övningskörning och ärenden om körkortsingripande. Myndighetens handläggning av detta slags ärenden föranledde som nämnts ett stort antal klagomål. Den bild som framträdde efter granskningen var att handläggningstiderna varit långa, ibland orimligt långa. Det var också tydligt att det varit svårt eller omöjligt att få kontakt med myndigheten, liksom att överklaganden inte hanterades korrekt. Rättsliga krav hade alltså blivit satta åt sidan, och Transportstyrelsen kritise- rades för detta. Ytterst framstod bristerna dock som en konsekvens av det sätt på vilket omorganisationen av körkortsfrågornas handläggning hade pla- nerats och genomförts. Detta låg till stor del utanför Transportstyrelsens kon- troll. Jag framhöll i beslutet att det syntes angeläget att utvärdera det som inträffat även från andra synpunkter än rent rättsliga, för att därigenom vinna kunskap om hur liknande processer bör skötas , och sände beslutet till näringsutskott, och för kännedom. (Se s. 532, dnr 1708-2010.) Handläggningstider vid utmätning. Bakgrunden till initiativärendet mot var att handläggningen av utmätningar hade visat sig kunna bli mycket utdragen, ibland över . Frågan var om detta kunde vara förenligt med lagen, som kräver att utmätning ska ske . lämnade en utförlig redogörelse för hur de aktuella ärendena sköts samt för de principer och prioriteringar som tillämpas. Även om förhållandena inte var idealiska godtog jag myndighetens svar, som enligt min mening inte lämnade utrymme för någon rättsligen grun- dad kritik. Jag underströk därvid att JO:s granskning är just rättslig och inte 2 011 /1 2:JO1 inriktad på verksamhetseffektivitet, som kan utredas med revisionella meto- der. Än mindre är det en uppgift för JO att bedöma om de finansiella resurser som tilldelats verksamheten är lämpligt avvägda. (Se s. 268, dnr 3101-2010.) En vd i ett kommunalt bolag ville inte röja sin lön. Inom kommunala bolag finns inte alltid samma vana vid offentlighetsprincipen som inom annan all- män verksamhet. Det kan illustreras av ett beslut som gällde en vd, som inte ville berätta för en journalist vad han uppbar i lön utan i stället hänvisade till den kommande årsredovisningen. Det var emellertid uppenbart att informa- tionen måste ha funnits i allmänna handlingar hos bolaget och att man från bolagets sida var skyldig att lämna ut den. (Se s. 589, dnr 6673-2010.) Omfattar begreppet allmän handling bilagor till handlingen? De flesta av JO:s rätt många ärenden som rör offentlighetsprincipen är av rutinkaraktär, dvs. den rättsliga bedömningen är enkel, och de saknar i den meningen prin- cipiellt intresse. dyker dock särskilda frågor upp. Ett sådant ärende gällde huruvida en myndighet är skyldig att tillhandahålla bilagor till en allmän handling, trots att de inte finns hos myndigheten. En journalist hade efterfrågat bilagor till en handling som en tillsynsmyndighet enligt lag varit skyldig att inneha. Bilagorna förvarades hos tillsynsobjektet, som var ett privat företag. I beslutet konstateras att handlingar som en myndighet är skyl- dig att inneha ska innefatta de eventuella bilagor som handlingarna hänvisar till. Myndigheten borde därför ha hämtat in bilagorna. Därefter skulle journa- listens begäran ha prövats i enlighet med reglerna om allmänna handlingars offentlighet. (Se s. 593, dnr 6446-2009.) Offentlighetsprincipen innebär även att förhandlingar som hålls inför all- männa organ så långt möjligt ska vara öppna för allmänheten, inklusive jour- nalister. Två ärenden från ämbetsberättelsen berör detta. Misstänkt begränsning av allmänhetens rätt till insyn. () sände flera program som handlade om mutanklagelser mot tjänstemän inom idrotts- och föreningsförvaltningen i . I ett av dem skildrades förhållanden kring ett möte med i . Av programmet att döma blev en reporter av uniformerad vakt i entrén upplyst om att det i lokalerna rådde diverse förbud. Han blev vidare, likaledes av uniformerad vakt, avvisad när han ville intervjua nämndens förvaltningschef. Inslaget föranledde ett initiativ från min sida, i syfte att om möjligt klarlägga vad som förekommit. I beslutet utreddes frågor om allmänhetens tillträde till en myndighets lokaler samt en myndighets möjlighet att ställa upp fotograferings-, ljudupptagnings- och intervjuförbud. Vad som närmare tilldragit sig gick inte i alla delar att beläg- ga; nämndens bidrag till utredningen var inte så upplysande som jag skulle ha önskat. Men det som anfördes från det hållet motsade inte direkt den beskriv- ning som gavs i programmet om fotoförbud m.m. och inte heller reporterns beskrivning av att han av vakter förbjöds genomföra en intervju med förvalt- ningschefen. Jag kritiserade därför ordningen kring samman- trädet varit så otillfredsställande att detta föranlett misstan- 2 011 /1 2:JO1 kar om att allmänhetens, inklusive journalisters, rätt till insyn otillbörligt hade begränsats. (Se s. 594, dnr 3909-2010.) Rätt med filmningsförbud vid en förhandling vid en länsstyrelse. En granskning av förhållandena kring en offentlig förhandling vid i hade beröringspunkter med det just redovisade ärendet. I detta fall bedömdes uppställda bildupptagningsförbud som godtagbara, efter en pröv- ning av om de uppfyllde de grundläggande krav på saklighet och opartiskhet som anges i 1 kap. 9 § regeringsformen (se s. 600, dnr 6968-2009). Anmälar- na var tv-journalister som ansåg sig vara diskriminerade i förhållande till sina kollegor, eftersom förbudet träffade filmning men inte ljudupptagning, en uppfattning som jag dock inte kunde dela. En statlig informationsmyndighets yttrandefrihet i förhållande till enskilda aktualiserades i ett av årets mer uppmärksammade JO-ärenden (se s. 605, dnr 5127-2009 och 21-2010). Forum för levande historia, som är en statlig myn- dighet med uppgift att informera om brott mot mänskligheten, anordnade en utställning kallad med . I utställningsmaterialet ville myndig- heten bl.a. visa att ideologiska uppfattningar kan hindra människor från att uppfatta verkligheten på ett korrekt sätt. Som ett led i detta hade en kampanj- film framställts. Där användes fyra i sammanhanget lätt identifierbara indivi- der som avskräckande exempel. I beslutet konstaterades att filmen innefattade ett förlöjligande av dem. Även i utställningen användes dessa personer som avskräckande exempel. En av dem anmälde detta till JO. Enligt min mening var utställningen ägnad att utsätta henne för andras missaktning. Anmälaren anförde bl.a. att hon ansåg att utställningen utgjorde ett straff för åsikter hon framfört. Jag gav henne delvis rätt i detta. Utställningen inne- bar att hennes göranden och låtanden i politiska frågor hade lyfts fram och använts som avskräckande exempel. Tryckfrihetsförordningens repressalie- förbud har i praxis bl.a. åberopats som grund för kritik mot myndigheter som tillrättavisat anställda för att de gjort bruk av sin yttrandefrihet. Det som här inträffade var inte helt olikt repressalier av det slaget. Myndigheten argumenterade till stöd för sitt handlande på ett sätt som för- de tanken till journalisters och forskares frihet. I anledning av detta framhålls i beslutet att myndigheter måste hålla sig inom grundlagens ramar och att de inte på samma sätt som enskilda har yttrandefrihet. Det heter bl.a.: Det är självklart att staten inte får utnyttja utpekade individer som något slags avskräckande exempel i en i och för sig vällovlig informationsverksamhet. Det följer av det allmännas skyldighet att såväl respektera den enskilda män- niskans frihet och värdighet som att skydda var och ens namn och rykte. Be- stämmelserna om ärekränkning lämnar inte staten annat än ett ytterst begrän- sat utrymme för att i allmänt upplysnings- eller undervisningssyfte lämna nedsättande uppgifter om enskilda. Det utrymme som finns torde gälla dem som genom sitt ämbete eller på annat sätt kommit att inta en särskild historisk eller samtidshistorisk ställning. För att utrymmet ska kunna tas i anspråk krävs emellertid att det sker på ett försvarligt sätt. Därutöver gäller bestäm- melsen om saklighet och opartiskhet. Att återge fakta om en historiskt eller samtidshistoriskt väl känd person kan med andra ord vara godtagbart, även 2 011 /1 2:JO1 när fakta är diskrediterande för den utpekade, men inte att som här skett göra det i former som är ägnade att förlöjliga honom eller henne. Kampanjfilmen hade en sådan form att användningen av de utpekade indivi- derna under inga omständigheter kunde anses försvarlig. Beträffande utställ- ningen i övrigt inskränkte sig min prövning till anmälaren. Hon var på intet sätt en offentlig person, och det kunde därmed inte försvaras att hon mot sin vilja användes på detta sätt. Beslutet innebar därmed att Forum för levande historia kritiserades såväl för kampanjfilmen som för den integritetskränkning som anmälaren utsatts för. Av det som framförts från Forum för levande historias sida framgick att där saknades insikt om de rättsliga begränsningar som gäller för en statlig informationsmyndighet. Jag informerade därför dess uppdragsgivare om be- slutet, som ledde till att utställningen stängdes. En viss debatt följde, och mitt ställningstagande synes på sina håll ha uppfattats som kontroversiellt. Utställ- ningen öppnades åter senare, efter att förändringar i innehållet vidtagits. Kampanjfilmen, som fanns tillgänglig på myndighetens webbplats fram till dess att beslutet meddelades, används enligt uppgift inte längre. förslag till ändringar av grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten. har den parlamentariskt sammansatta lagt fram ett betänkande, där långtgå- ende förändringar i tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen förutskickas. I ämbetsberättelsen återges JO:s remissyttrande över betänkandet (se s. 569, dnr 6749-2010). Där framförs bl.a. kritik mot kommitténs enligt min mening alltför negativa bild av dagens reglering, liksom mot dess uppfattning om EU- rättens betydelse i sammanhanget. Inspektion av förvar. Utlänningar som inte får vistas i eller vars rätt att uppehålla sig i är oklar kan under vissa förutsättningar tas i förvar. De utlänningar som vistas på förvaren befinner sig i en utsatt situation. Anmälningarna till JO från denna grupp är dock mycket få, och några inspektioner av förvaren hade inte skett på mycket . Mot denna bakgrund beslöt jag att granska tillämpningen av utlän- ningslagens bestämmelser om förvar. Granskningen skulle huvudsakligen bestå i att förvar inspekterades, varvid verket skulle ges tillfälle att yttra sig över det som framkom. I beslutet som avslutade granskningen framfördes ett flertal påpekanden om brister och möjliga förbättringar. De låter sig inte sammanfattas här; se i stället s. 314, dnr 6090-2009. Det bör dock framhållas att beslutet innehöll mycket allvarlig kritik mot att förvarstagna som inte utgör en fara för andra än sig själva placeras i häkte. Förfarandet saknar enligt min mening erforder- ligt lagstöd. Det framstår av humanitära och principiella skäl som oaccepta- belt att en sjuk person, som inte är farlig för någon annan än sig själv, place- ras i häkte bland brottsmisstänkta endast av det skälet att han eller hon inte kan ges ett adekvat omhändertagande inom verksamhet. 2 011 /1 2:JO1 Avvisning av utländska tiggare. förekom uppgifter i massmedia om att polisen hade avvisat romer som ägnat sig åt tiggeri. En första utredning visade att i vid flera tillfäl- len hade avvisat utlänningar från landet på grund av att dessa försörjt sig genom att tigga, bl.a. verkställdes avvisningsbeslut avseende 26 rumänska medborgare . I det initiativärende som följde kom det fram att avvisningarna skett med stöd av en bestämmelse som anger att en utlänning får avvisas om det kan antas att han eller hon under vistelsen i inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. I besluten angavs att de som avvisades hade ägnat sig åt dagdriveri/tiggeri. Efter att ha utrett bakgrunden till den rättsliga regleringen fann jag att av- visningarna var felaktiga. Utvecklingen på fri- och rättighetsområdet har inneburit successivt skärpta krav på legalitet och rättssäkerhet. Den aktuella bestämmelsen bör inte tillämpas på andra försörjningssätt än sådana som är rättsligen förbjudna. Tiggeri är inte i sig otillåtet enligt svensk lag, än mindre dagdriveri. Avvisningarna saknade därmed stöd i utlänningslagen. Eftersom åtgärderna innebar långtgående rättskränkningar av enskilda var den kritik som jag riktade mot polismyndigheten av allvarligt slag. Enligt de uppgifter i massmedia som föranledde initiativet var de avvisade romer (av polisens material framgår att man även där antagit att så var fallet). Jag ansåg det därför angeläget att i beslutet understryka att inget av det som framkommit i utredningen hos JO tydde på att avvisningarna hade sin grund i att de avvisade skulle ha varit av romskt ursprung; besluten grundades på hur de avvisade betett sig, dvs. att de ägnat sig åt tiggeri och dagdriveri. Jag ansåg likväl att det inträffade varit ägnat att rubba förtroendet för polisen, på grund av det sätt på vilket förfarandet genomfördes. (Se s. 171, dnr 6340-2010.) Utlänningslagens regler om s.k. uppehållsrätt är delvis oklara, särskilt i ljuset av motsvarande EU-rättsliga regler. I detta fall skulle en kvinna från utvisas, i enlighet med ett beslut som vunnit laga kraft. Hon hade emellertid sedermera gift sig med en spansk man, som hade permanent uppehållstillstånd i . Det ledde till att en migrationsdomstol slog fast att kvinnan hade uppehållsrätt i . satte emellertid sin uppfattning före domstolens och avbröt därför inte verkställan- det av utvisningen. Verkets förhållningssätt innebar enligt min mening en form av domstolstrots och ett tecken på bristande respekt för kvinnans rättig- heter. Utvisningen kom dock aldrig att verkställas; förfarandet avbröts sedan domen vunnit laga kraft, efter det att Migrationsöverdomstolen vägrat Migra- tionsverket prövningstillstånd. (Se s. 309, dnr 2163-2010.) Det kan tilläggas att jag även i föregående ämbetsberättelse redovisat ett ärende där Migra- tionsverket brustit i respekt för ett beslut från en överinstans, se JO 2010/11 s. 275, dnr 1102-2009. Övriga beslut i ämbetsberättelsen Då och då uppkommer diskussion om att det allmänna i sin myndighetsutövning borde kunna träffa uppgörelser med den som kan bli föremål för straff eller sanktion av annat slag. Sådana inslag finns i andra 2 011 /1 2:JO1