frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — Trots detta kan det redan här konstateras att i och med att den tillståndsgivna demonstratio- nen stördes så pass mycket att den inte kunde genomföras kom polisens ovan angivna mål för kommenderingen inte att uppfyllas, vilket självfallet inte är godtagbart. Händelsen åskådliggör på ett påtagligt sätt några av de svåra problem som polisen numera allt oftare ställs inför när två demonstrationer huvuddemon- stration och motdemonstration med motsatt budskap vid samma tillfälle vill göra sina röster hörda på samma ställe. Jag är således medveten om att upp- giften att säkerställa att huvud- och motdemonstranter kan framföra sina respektive budskap inte alltid är alldeles enkel. I det följande kommer jag att först mera allmänt uttala mig om de principer som i sådana situationer bör vägleda polisen och därefter behandla de i remis- sen ställda frågorna: åtgärderna innan händelsen, övervägandena på platsen och anledningen till att huvuddemonstrationen avbröts. Allmänna utgångspunkter för polisingripanden vid ordningsstörningar mellan huvuddemonstration och motdemonstration I förarbetena till regleringen i 2 kap. RF framhålls att det demokratiska styrel- sesättet inte kan bli annat än en tom form, om de enskilda medborgarna inte har en vidsträckt frihet att ta del i opinionsbildningen i samhället genom att uttrycka sina åsikter, bilda föreningar, delta i demonstrationer etc. (SOU 1975:75 s. 89). Lagstiftaren har därför eftersträvat att ge den enskildes grund- läggande fri- och rättigheter ett starkt skydd. För att detta starka skydd ska kunna ges även i praktiken krävs att polis- myndigheten, särskilt när demonstrationstillstånd har beviljats, avdelar de resurser och vidtar de åtgärder i övrigt som krävs för att demonstrationen ska kunna genomföras i enlighet med tillståndet. Vid sin planering inför demon- strationen måste polismyndigheten beakta risken för att framförandet av bud- skapet kan komma att medföra ordningsstörningar av olika grad. 2 011 /1 2:JO1 Rätten att anordna och delta i en demonstration inbegriper självfallet också en rätt att anordna och delta i en motdemonstration (se t.ex. det principiella resonemanget i dom i målet Öllin- ger mot om rätten att anordna en motdemonstration för att proteste- ra mot en tillståndsgiven huvuddemonstration). Europadomsto- len har emellertid också framhållit att en demonstration måste kunna genom- föras utan att demonstranterna riskerar att utsättas för våld från meningsmot- ståndare. Om det finns en sådan risk, kan detta nämligen avhålla individer eller grupper från att öppet utrycka sina åsikter. Rätten att anordna en motde- monstration innefattar därför inte en rätt att angripa huvuddemonstrationen eller annars hindra att den genomförs. har vidare slagit fast att det finns en skyldighet för staten att vidta åtgärder för att säkerställa att en demonstration kan genomföras. I statens konventionsförpliktelser ingår såle- des att se till så att en sammankomst inte förhindras eller störs av menings- motståndare. Detta kan dock aldrig innebära en fullständig garanti för att så inte sker (se bl.a. avgörandet i målet Plattform Ärzte für das Leben mot , se även , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3:e uppl., s. 412). Det är alltså viktigt att i detta sammanhang understryka att även om det finns en uttalad rätt att anordna en motdemonstration innebär detta inte en rätt att hindra huvuddemonstrationen eller på annat sätt omöjliggöra att den genomförs. Mitt intryck är att det har blivit allt mer vanligt med både högljudda och t.o.m. våldsamma motdemonstrationer. Motdemon- stranter synes allt oftare inte endast nöja sig med att framföra sitt eget bud- skap och verbalt protestera mot huvuddemonstrationen utan utrustar sig också med visselpipor, megafoner, högtalare eller, efter , vuvuzelor allt för att protestera och störa och, tycks det mig, i vissa fall uteslutande för att hindra huvuddemonstranterna att över huvud taget framföra sitt budskap. Det finns därför anledning att framhålla att vad som ovan sagts om rätten att demonstrera naturligtvis även gäller om den åsikt eller den ståndpunkt som förmedlas vid en demonstration kan antas t.ex. kränka, chockera, störa eller stå i strid med mera allmänt omfattade uppfattningar i samhället. Jag anser att det är den demokratiska rättsstatens plikt att värna medborgarnas rätt att föra fram sina budskap. Detta gäller alldeles särskilt sådana budskap som kan uppfattas som kontroversiella, eftersom det vanligen inte föreligger något behov av skydd för den som vill framföra ett mera ofarligt budskap. Så länge den som framför budskapet inte därigenom gör sig skyldig till brott (t.ex. hets mot folkgrupp) måste rätten att föra fram budskapet skyddas. har i avgörandet i målet Handys- ide mot Förenade och i en rad senare domar uttryckt saken på följande sätt. "Yttrandefriheten utgör en av de väsentliga grundvalarna för ett (demokra- tiskt) samhälle, en av de grundläggande förutsättningarna för dess framsteg och för varje människas utveckling. --- den omfattar inte endast 'information' och 'idéer' som mottas positivt eller kan anses ofarliga utan också dem som kränker, chockerar eller stör staten eller någon del av befolkningen. Detta är de krav som ställs av den pluralism, den tolerans och den vidsynthet utan 2 011 /1 2:JO1 vilka inget 'demokratiskt samhälle' kan existera" (efter , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3:e uppl., s. 366). Jag är väl medveten om att detta i vissa fall kan kräva stora polisiära insat- ser, men å andra sidan är yttrandefriheten av så grundläggande betydelse för ett demokratiskt samhälle att försvaret av den rättigheten måste prioriteras. Att motdemonstranter tillåts att mer eller mindre systematiskt förhindra sina meningsmotståndare från att framföra sina åsikter vid allmänna samman- komster är inte acceptabelt i en demokrati. Enligt min mening kan det därför i en situation som den nu aktuella, dvs. när genomförandet av en tillståndsgiven demonstration (huvuddemonstratio- nen) äventyras på grund av ordningsstörningar eller våldsamheter från mot- demonstranters sida, inte råda något tvivel om att polisens insatser i första hand måste inriktas mot de personer som stör eller utövar våld eller, om det inte är tillräckligt, mot den motdemonstration i vilken de deltar. Den åtgärd som ytterst kan vara aktuell, när det gäller ingripanden mot en ordningsstörande demonstration (såväl huvuddemonstration som motdemon- stration), är att upplösa sammankomsten (se 2 kap. 23 § ordningslagen). Men detta får endast ske om mindre ingripande åtgärder, t.ex. ändrad färdväg, avspärrningar och liknande åtgärder, har visat sig otillräckliga (2 kap. 24 § ordningslagen). Det är dock viktigt att hålla i åtanke att föremålet för de åt- gärder som får vidtas med stöd av bestämmelserna i ordningslagen är själva demonstrationen. Polisens möjligheter att ingripa mot enskilda deltagare som stör ordningen eller begår brott regleras i och i polislagen, se t.ex. 13 § i sistnämnda lag. Det förhållandet att någon deltar i en demonstra- tion innebär alltså inte att denne är fredad mot polisingripanden. Om enskilda deltagare i en motdemonstration uppträder ordningsstörande eller kanske till och med brottsligt (t.ex. genom att föra oljud i sådan ut- sträckning att huvuddemonstrationen hindras från att föra fram sitt budskap eller genom att kasta föremål eller avfyra fyrverkeripjäser mot huvuddemon- strationen) bör således i första hand ett ingripande mot dessa personer ske innan någon åtgärd mot motdemonstrationen som sådan eventuellt kan behö- va vidtas. Det kan däremot förhålla sig annorlunda om exempelvis motdemonstratio- nen huvudsakligen tar sig uttryck i att deltagarna genom bruk av visselpipor eller på annat sätt för sådant oväsen att dess primära syfte synes vara att hind- ra huvuddemonstrationen från att framföra sitt budskap. I ett sådant fall bör polisen, om möjligt, i stället försöka vidta åtgärder mot själva motdemonstra- tionen. Det kan gälla allt från att föra en dialog med företrädare för motde- monstrationen till att, med stöd av 24 § polislagen, spärra av ett större område mellan demonstrationerna och helt enkelt flytta på motdemonstrationen. En- ligt min mening saknas nämligen godtagbara skäl för att tillåta en sådan ord- ningsstörande motdemonstration att befinna sig i omedelbar anslutning till huvuddemonstrationen. Jag inser givetvis att det kan vara förenat med stora praktiska svårigheter för polisen att i en akut situation försöka flytta på en stor grupp människor utan att förvärra saken ytterligare. Det är därför av vikt att polisen omsorgs- fullt planerar en kommendering där problem av detta slag kan förväntas upp- 2 011 /1 2:JO1 stå och t.ex. beslutar om väl avvägda avspärrningar. Det kan inte accepteras att polisens åtgärder för att komma till rätta med en svårhanterlig och eskale- rande situation i stället inriktas mot en fredlig huvuddemonstration. Utöver nu nämnda mindre ingripande åtgärder är frågan om polisen också är berättigad att upplösa en motdemonstration som väsentligen genom att föra oväsen i realiteten hindrar huvuddemonstrationen från att framföra sitt bud- skap. Som framgått regleras polisens rätt att upplösa en allmän sammankomst i 2 kap. 22-24 §§ ordningslagen. Det som kunde ligga närmast till hands är rätten att upplösa en sammankomst om det uppkommer svårare oordning vid denna (23 § första stycket 1). För att den bestämmelsen ska vara tillämplig fordras emellertid att oordningen ska vara av svårare art. Upplösning anses endast kunna komma i fråga vid upploppsliknande situationer (se , Ordnings- lagen, Kommentarer och rättspraxis, Internetupplagan, 2 kap. 23 §). Jag är närmast böjd att anse att bestämmelsen knappast kan anses träffa en opini- onsyttring som sker genom en högljudd motdemonstration (jfr dock JO 1972 s. 42). Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att polisen när motdemonstran- ter stör en huvuddemonstration inte, innan ingripanden mot deltagare i mot- demonstrationen eller mot motdemonstrationen som sådan genomförts utan framgång eller av annan anledning bedömts vara utsiktslösa, bör vidta åtgär- der riktade mot huvuddemonstrationen, som t.ex. att anvisa den en annan plats. Åtgärder vidtagna inför den aktuella demonstrationen Som ovan angetts har polisen, när den lämnat tillstånd till en demonstration, en skyldighet att avdela de resurser och vidta de åtgärder i övrigt som krävs för att demonstrationen ska kunna genomföras i enlighet med tillståndet. I det nu aktuella fallet har polismyndigheten uppgett att planeringen inför insatsen synes ha genomförts på ett professionellt sätt och helt i enlighet med gällande rutiner. Jag har ingen anledning att betvivla detta och har därför, med nedan angivna undantag, inga synpunkter på den planering som skedde inför demonstrationen eller på de mål för kommenderingen som angavs. Enligt den videoupptagning som polisen själv gjorde av händelsen framgår att motdemonstranterna tilläts stå ganska nära den tillståndsgivna demonstra- tionen. Den polisman som filmade händelsen har uppgett att avståndet mellan de olika grupperna endast var . Oavsett det exakta avståndet är det uppenbart att detta i vart fall var alldeles för kort. Motdemonstranterna kunde ju med lätthet kasta både stenar och ägg mot huvuddemonstranterna. Polis- myndigheten har också i sin egen uppföljning av händelsen dragit slutsatsen att avståndet mellan demonstrationerna borde ha varit större i syfte att göra det omöjligt för deltagarna att kasta föremål på varandra och uppgett att ett rimligt avstånd kunde ha varit . I ett fall som detta hade jag inte haft någon erinran mot en sådan väl tillta- gen säkerhetszon. Tvärtom finner jag det mot bakgrund av den hot- och riskanalys som gjordes anmärkningsvärt att detta inte på ett bättre sätt beak- 2 011 /1 2:JO1 tades vid planeringen av kommenderingen. Det antogs ju, med all rätt, att det kunde förekomma våld i samband med motdemonstrationen. Det borde då ha varit tämligen lätt att såväl förutse risken att föremål kastas som, förutsatt att demonstranterna höll sig på anvisade platser, motverka en sådan händelseut- veckling genom att öka avståndet mellan grupperna. I förevarande fall före- faller det alltså troligt att den tillståndsgivna demonstrationen faktiskt hade kunnat genomföras om avståndet mellan demonstrationerna hade varit större. Polisens ingripande vid demonstrationen Av polisens videoupptagning av händelsen framgår att polisen i ett ganska tidigt skede nåddes av information om att några motdemonstranter hade ägg med sig. Vidare framgår att i princip alla incidenter ägde rum under en tids- rymd av omkring och att det sett till det totala antalet motde- monstranter var relativt få som kastade saker eller inte respekterade polisens avspärrningar. Slutligen framgår att förhållandevis många poliser stod uppra- dade längs avspärrningsbanden med uppsikt över motdemonstranterna, att ett antal poliser rörde sig bland dem och att ytterligare ett antal poliser, bl.a. beridna sådana, fanns tillgängliga på platsen. I sammanhanget bör åter fram- hållas att det, såvitt framkommit, inte förekom några ordningsstörningar från huvuddemonstranternas sida. Av utredningen har vidare kommit fram att polisinsatschefen, när äggkast- ningen började, beordrade ytterligare polismän att röra sig bland motdemon- stranterna för att lugna ned situationen och att såväl uniformerad som civil- klädd personal fick i uppdrag att om möjligt identifiera och ingri- pa mot ordningsstörande individer. Genom dessa åtgärder omhändertogs två personer, en för äggkastning och en för att ha trängt in på avspärrat område. har uppgett att den övergripande taktiken under insatsen var att i första hand agera mot enskilda i motdemonstrationen, eftersom ett sådant förfarande inte skulle begränsa huvuddelen av deltagarnas rätt att de- monstrera. Jag har naturligtvis inte några principiella invändningar mot en sådan taktik utan denna ligger helt i linje med vad jag ovan har anfört. Som polismyndigheten angett kan det ju inte bli aktuellt att t.ex. upplösa en allmän sammankomst om inte mindre ingripande åtgärder visat sig otillräckliga. Det får emellertid anses relativt snart ha framgått att de åtgärder som vidtogs inte var tillräckligt ingripande, omfattande eller effektiva för att få ett slut på ord- ningsstörningarna. Även om det i efterhand är svårt att bedöma en sådan här situation kan jag, mot bakgrund av framför allt det stora antalet poliser på plats i relation till det begränsade antalet våldsverkare, inte låta bli att ut- trycka min förvåning över att polisen inte lyckades upprätthålla ordningen på ett bättre sätt. I det uppkomna läget, dvs. när de vidtagna åtgärderna inte ledde till att ordningsstörningarna upphörde, borde polisen i enlighet med vad jag ovan angett i första hand ha övervägt att vidta ytterligare åtgärder riktade mot enskilda motdemonstranter eller, i andra hand, mot motdemonstration som sådan eftersom ordningsstörningarna emanerade från den. Alternativen att anvisa motdemonstrationen en annan plats eller utöka avståndet mellan de- 2 011 /1 2:JO1 monstrationerna borde således ha haft företräde framför alternativet att vidta åtgärder mot den fredliga, tillståndsgivna demonstrationen. Först om det, med hänsyn tagen till bl.a. ordningsstörningarnas art och storlek och de tillgängli- ga resurserna, hade visat sig praktiskt ogenomförbart att säkerställa huvud- demonstrationens genomförande, hade polisen bort vidta åtgärder riktade mot denna. har uppgett att det i och för sig skulle ha varit operativt genomförbart att upplösa motdemonstrationen, men att konsekvenserna av ett sådant beslut bl.a. eftersom barn deltog i manifestationen skulle ha blivit sådana att de inte skulle ha stått i proportion till den störning som drabbade huvuddemonstrationen (jfr 8 § polislagen). Det är givetvis mycket svårt att i efterhand bedöma vilka konsekvenser som ett sådant ingripande skulle ha fått. Det framstår inte heller som givet att det var fråga om en sådan svårare oord- ning som hade kunnat berättiga polisen att upplösa motdemonstrationen. Jag nöjer mig med att konstatera att de störningar som drabbade huvuddemonstra- tionen de facto var av sådan art att denna inte kunde genomföras. Enligt anmälarna uppfattade en stor del av deltagarna i huvuddemonstra- tionen att demonstrationen avslutades på order av polisen och de evakuerades också från platsen av polisen. har emellertid uppgett att demonstrationen upplöstes helt och hållet på deltagarnas eget initiativ, men att polisen hjälpte till med evakueringen när den väl hade påbörjats. Jag har i och för sig ingen anledning att ifrågasätta polismyndighetens uppgift om att det från polisens sida inte fattades något formellt beslut om att upplösa eller anvisa annan plats för den tillståndsgivna demonstrationen. Jag kan emellertid konstatera att polisens agerande uppenbarligen gav ett stort antal personer intryck av att så var fallet. Sammantaget kan alltså konstateras att polismyndigheten, trots att det i förväg fanns en känd hotbild och att resurser avdelats som antogs svara mot denna hotbild, inte förmådde förhindra att ett relativt litet antal motdemonstranter lyckades hindra deltagarna i en tillståndsgiven fredlig huvuddemonstration från att utöva sin grundlagsskyddade rättighet att demonstrera. För detta förtjänar polismyndigheten kritik. Jag har i detta beslut även i mera allmänna termer behandlat frågan om po- möjligheter att säkerställa demonstrationsfriheten i de fall då en huvud- demonstration möts av enskilda motdemonstranters våld, som i Malmö-fallet, eller av t.ex. kraftigt oväsen i syfte att dränka huvuddemonstrationens bud- skap. Jag finner anledning att uppmärksamma på saken genom att dit för kännedom överlämna en kopia av detta beslut. 2 011 /1 2:JO1 En åklagares vägran att låta en offentlig försvarare ta del av en häktningspromemoria före häktningsförhandlingen (Dnr 1642-2009) framförde i en anmälan klagomål mot en åklagare vid Eko- brottsmyndigheten och uppgav i huvudsak följande. Han hade förordnats till offentlig försvarare för en person som anhållits såsom misstänkt för grov förskingring och bokföringsbrott. som häktningsframställningen gavs in begärde han att få ett exemplar av häktningspromemorian och fick då beskedet att denna ännu inte var klar. Häktningsförhandlingen sattes ut till dagen därpå. En ny framställan om att få ut häktningspromemorian gjordes . Åklagaren uppgav att han skulle få den före förhand- lingen. innan häktningsförhandlingen skulle börja fick han en pärm innehållande ett stort antal handlingar och dokument. Han började titta i pärmen, men efter omkring en minut kom åklagaren in till honom och tog tillbaka pärmen, med hänvisning till att hon hade för avsikt att begära att häktningsförhandlingen skulle hållas inom stängda dörrar. När häktningsför- handlingen ropades på fick han och hans klient var sitt exemplar av det om- fattande materialet. Han anförde då hinder mot häktningsförhandlingen, vilket fick till följd att rätten beslutade om att ta en paus i häktningsförhandlingen under drygt i syfte att han och klienten skulle beredas tillfälle att gå igenom materialet. uppgav vidare att åklagarna utvecklat en praxis enligt vil- ken de offentliga försvararna får nöja sig med att få del av häktningsprome- före häktningsförhandlingen och att det dessutom blivit allt vanligare att det inte lämnas ut någon häktningspromemoria över huvud taget. Han hemställde att JO skulle pröva lämpligheten av denna praxis ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Muntliga upplysningar hämtades in från kammaråklagaren , som var förundersökningsledare i det aktuella ärendet. Hon uppgav att skälet till att inte fått del av häktningspromemorian var att hon hade för avsikt att begära att häktningsförhandlingen skulle ske inom stängda dörrar, p.g.a. risken för att den misstänkte annars genom att undanröja bevis eller på något annat sätt skulle försvåra sakens utredning. Hon hade däremot inga planer på att begära att rätten skulle förordna om s.k. yppandeförbud. Ärendet remitterades till för yttrande i frågan om det förhållandet att en åklagare har för avsikt att begära att en häktningsför- handling ska hållas inom stängda dörrar påverkar bedömningen av när den misstänkte och hans eller hennes försvarare ska tillåtas ta del av en s.k. häkt- ningspromemoria eller andra handlingar i en förundersökning inför en häkt- ningsförhandling. 2 011 /1 2:JO1 (dåvarande generaldirektören ) kom in med ett yttrande och uppgav följande. (Avsnittet Rättslig reglering har här uteslutits). Handläggningen i det aktuella ärendet Den frågeställning som vill ha belyst är av principiell karaktär. Min redogörelse för handläggningen i det aktuella ärendet kan där- för bli kortfattad. Inför en kommande häktningsförhandling begärde den anhållnes offentlige försvarare, advokat , att få del av häktningspromemorian. Åklagaren nekade att lämna ut promemorian med hänvisning till att hon hade för avsikt att begära att häktningsförhandlingen skulle hållas inom stängda dörrar. Vid förhandlingen framförde åklagaren yrkandet om stängda dörrar och föreslog att försvararen, efter att tingsrätten tagit ställning i frågan om stängda dörrar, skulle beredas möjlighet att under en paus gå igenom häkt- ningspromemorian. Försvararen anförde å sin sida att det förelåg hinder mot förhandlingen eftersom han inte fått del av materialet i häktningspromemori- an. Tingsrätten förordnade om stängda dörrar i enlighet med åklagarens yr- kande och beslutade om en paus i förhandlingen. Under pausen fick för- svararen möjlighet att gå igenom materialet i häktningspromemorian. För- handlingen avslutades med att tingsrätten biföll åklagarens yrkande om häkt- ning. Det kan tilläggas att även tingsrätten fick del av häktningspromemorian vid förhandlingen. Gällande rätt innebär inte att den misstänkte och hans försvarare har en ovill- korlig rätt att få del av en häktningspromemoria eller att få skäligt rådrum på ett motsvarande sätt som gäller inför åtalsbeslutet. Det föreligger inte heller någon skyldighet för åklagaren att upprätta en häktningspromemoria. Mot den bakgrunden bedömer jag att åklagaren har handlat i enlighet med gällande rätt när hon nekade att lämna över material inför häktningsförhandlingen. Mina synpunkter i det följande är av mer principiell karaktär och tar framförallt sikte på komplicerade och omfattande utredningar där utredningsintresset ofta talar mot att uppgifter ur förundersökningen delges på ett tidigt stadium sam- tidigt som den misstänktes och försvararens behov av att kunna förbereda sig inför en häktningsförhandling gör sig särskilt gällande. Bestämmelsen i 23 kap. 18 § är utformad så att den miss- tänkte och försvararen fortlöpande ska få del av vad som förekommit vid undersökningen. Det sker framförallt genom förhören där den misstänkte delges en viss brottsmisstanke eller vissa brottsmisstankar och hörs mot de uppgifter som finns i utredningen. Försvararen har rätt att närvara vid förhö- ren och får därmed också del av uppgifterna. Det innebär att den misstänkte och hans försvarare redan innan häktningsförhandlingen har kännedom om de brottsmisstankar som ska prövas vid häktningsförhandlingen och viss insyn i utredningsmaterialet. Både rättssäkerhetsskäl och processekonomiska skäl talar för att åklagaren som regel bör upprätta en häktningspromemoria som överlämnas till rätten före häktningsförhandlingen. Promemorian bör dessutom, om möjligt, över- sändas i förväg till försvararen. Jag vill dock framhålla att de snäva tidsfris- terna som gäller vid häktning begränsar åklagarnas möjligheter att upprätta och i förväg översända en häktningspromemoria till försvararen. Även med den angivna utgångspunkten finns det situationer där åklagaren av utredningsskäl har behov av att inte röja viss information inför eller ens vid häktningsförhandlingen. Ett praktiskt exempel är att den misstänkte inte hörs mot alla uppgifter på en och samma gång.