frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — Vid inledningen av sammanträdet erinrade jag återigen om att det inte var tillåtet att filma och fotografera under själva den kommunika- tiva delen av sammanträdet, dvs. den del av sammanträdet då sakägarna stäl- ler frågor till sökanden och uttrycker sina synpunkter om den verksamhet som ansökan avser. Jag bad vidare företrädarna för massmedia att respektera för- budet. [Det] var fråga om ett sammanträde med sakägarna och ett sådant sammanträde ska genomföras på ett sådant sätt att det underlättas för sak- ägarna att lägga fram sina synpunkter (se prop. 1969:28 s. 272). Fråga var således inte om någon slags allmän hearing om de i massmedia i mycket omdiskuterade planerna på civilt linjeflyg vid (). Fotografering och filmning under ett sådant sammanträde med sak- ägarna underlättar definitivt inte för sakägarna att fritt lägga fram sina syn- punkter. Fotografering och filmning har en stark hämmande effekt vid ett sådant sammanträde. underströk avslutningsvis vikten av goda kontakter med såväl länsinnevånarna som massmedia, och fortsatte: 2 011 /1 2:JO1 I detta fall har dock massmedias intresse av att genom filmning av deltagarna bevaka sammanträdet fått vika för intresset av en omsorgsfull utredning i ett viktigt förvaltningsärende och omsorgen om sakägarnas integritet i ett ärende som rört upp starka känslor. är angelägen att denna avvägning i det enskilda fallet inte ska tas till intäkt för att myndigheten motarbetar massmedias nyhetsbevakande roll. åtgärder att hålla massme- dia informerad om sammanträdet samt att inbjuda media till mötet är uttryck för strävan att underlätta god insyn i ärendehandläggningen. Som ett led i denna strävan kommer i fortsättningen att i lik- nande situationer innan sammanträdet träffa företrädare för massme- dia för att reda ut vad som gäller under sammanträdet. I 19 kap. finns bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas prövning av ärenden enligt . Där anges bl.a. att en länsstyrelse ska hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet (19 kap. 4 § punkten 3). Sammanträdet utgör ett led i beredningen av ärendet hos myndigheten. Ett bärande syfte är att underlätta för enskilda sakägare att komma till tals och komplettera utred- ningen i ärendet. Sakägarkretsen i ett ärende enligt är vid och svår att avgränsa. Besked om tid och plats för ett sammanträde ska därför kungöras i ortstidning. , sökanden och andra som har yttrat sig i ärendet ska på lämpligt sätt underrättas (se 10 § förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd [1998:899]). Författningarna på miljörättens område innehåller i övrigt inte några när- mare regler om förfarandet vid ett sammanträde enligt 19 kap. 4 §. Inte heller förvaltningslagen innehåller några regler om förfarandet vid sammanträden hos förvaltningsmyndigheterna. Enligt 16 kap. 4 § kan den som genom våldshandling eller oljud eller på annat dylikt sätt stör en domstols förhandling eller annan statlig eller förrättning dömas för störande av förrättning. Bestämmelsen torde gälla sammanträden av det här aktuella slaget (jfr m.fl., . En kommentar, s. 16:16). Ordningsförseelser av mindre allvar- ligt slag omfattas inte av straffansvaret (jfr a.st. En fråga liknande den som här uppkommit har tidigare behandlats i JO 1984/85 s. 413. Även det ärendet gällde en länsstyrelse som förbjudit film- upptagning vid ett sammanträde enligt (den dåvarande) lagstiftningen på miljöområdet. I beslutet anförde JO som inte ansåg att handlat felaktigt eller olämpligt att rättsläget kunde beskrivas på följande sätt: som håller ett offentligt sammanträde enligt 14 § miljöskydds- lagen har i princip möjlighet att förbjuda filmupptagningar vid sammanträdet. Men för detta fordras att myndigheten i det enskilda fallet bedömer att upp- tagningen skulle vara så störande att syftet med sammanträdet skulle äventy- ras. Självfallet kan myndigheten inte utan vidare utgå från att filmupptag- ningar generellt försvårar utredningen vid offentliga sammanträden av detta slag. Det skall tilläggas att myndigheterna alltid bör i positiv anda överväga vilka möjligheter det finns att i rimlig utsträckning tillgodose massmediernas intressen vid sådana sammanträden. 2 011 /1 2:JO1 Samma bedömning av rättsläget har gjorts i ett ärende som gällde möjligheten för en förrättningslantmätare att förbjuda ljudupptagning vid ett sammanträde (JO 2006/07 s. 419). Det finns inga särskilda regler för hur ett sammanträde av det slag som bevakade ska gå till. Det finns således varken uppställt något krav på offentlighet eller på begränsad tillträdesrätt. har i detta fall beslutat om att hålla sammanträdet med sakägarna öppet för allmän- heten. Ordföranden har därefter vid sammanträdet meddelat vissa ordnings- regler. Som framgår av redogörelsen för den rättsliga regleringen m.m. har han i egenskap av representant och ordförande haft rätt att göra det. En förutsättning är dock att det grundläggande kravet på saklighet och opartiskhet 1 kap 9 § regeringsformen, som gäller i all myndighetsverksam- het iakttagits. Kravet innebär bl.a. att en myndighets åtgärder inte får påver- kas av ovidkommande skäl. De får inte heller innebära att någon diskrimine- ras. har redovisat såväl varför sammanträdet hölls öppet för all- mänheten som varför fotografering och filmupptagning inte tilläts under vissa delar. Sammanträdets ordförande har i det senare hänseendet hänvisat till att ett sådant sammanträde som det var fråga om ska genomföras så att det un- derlättar för sakägarna att lägga fram sina synpunkter. Fotografering och filmupptagning underlättar enligt ordföranden definitivt inte detta. Tvärtom bedömde han att aktivitet av det slaget har en stark hämmande effekt. De anförda skälen är inte ovidkommande. De visar att det fanns en saklig grund för de ordningsregler ställde upp. Jag delar uppfattning att syftet med sammanträdet att ge den beslutande myndigheten möjlighet att för sakens utredning inhämta synpunkter från sakägarna och att i övrigt ge dem tillfälle att komma till tals var överordnat intresset av att tillåta fotografering och filmupptagning. Eftersom fotografering och filmupp- tagning typiskt sett torde upplevas som mer störande av människor i allmän- het än ljudupptagning anser jag inte heller att det finns skäl att ifrågasätta sakligheten i den bedömning som redovisat när det förra för- bjöds medan det senare tilläts. Det meddelade förbudet var såvitt framkommit generellt och alltså inte specifikt riktat mot anmälarna. Den omständigheten att de som journalister arbetar med rörliga bilder kan inte anses innebära att filmningsförbudet dis- kriminerat dem i förhållande till andra journalister. Ett motsatt synsätt skulle för övrigt innebära att störande filmupptagning bara kan förhindras om man begränsar möjligheten att dokumentera i ljud och skrift. En sådan begränsning vore sakligt obefogad, eftersom den skulle sträcka sig långt ut- över det behov som föranleder den. Anmälarna har även hänvisat till att hade kunnat välja andra sätt att tillgodose de ändamål man ville uppnå med fotograferings- och film- ningsförbudet. Intresset av insyn i det allmännas verksamheter är utomor- 2 011 /1 2:JO1 Det finns därför alltid skäl för myndigheter att noga överväga alternativ till åtgärder som försvårar för massmediernas representanter att utföra sitt arbete. Även om något eller några av de förslag anmälarna för fram hade varit värda att överväga, finner jag dock inte skäl att ifrågasätta länssty- relsens bedömning i detta fall. Sammanfattningsvis saknas det rättsliga grunder för kritik mot länsstyrel- sen för det sätt på vilket sammanträdet genomfördes. Förbudet mot filmning kom dock uppenbarligen som en överraskning för anmälarna, och uppfattades som kontroversiellt. Det synes troligt att detta skulle ha kunnat undvikas om informationen till allmänhet och massmedia inför sammanträdet hade innefat- tat upplysningar om de ordningsregler som skulle tillämpas. Det framgår av yttrande att styrelsen redan dragit slutsatsen att förberedelserna i det hänseendet kunde ha varit bättre. 2 011 /1 2:JO1 Kritik mot Forum för levande historia och med (Beslut av JO Axberger , dnr 5127-2009 och 21-2010) Beslutet i korthet: Forum för levande historia, som är en statlig myndighet med uppgift att informera om brott mot mänskligheten, har i ett utställnings- material velat visa att ideologiska uppfattningar kan hindra människor från att uppfatta verkligheten på ett korrekt sätt. Som ett led i detta har en kampanjfilm framställts. I filmen används fyra i sammanhanget lätt identifierbara individer som avskräckande exempel. Framställningen innefattar ett förlöjligande av dem. Även i utställningen används personerna som avskräckande exempel. En av dem har anmält detta till JO. I beslutet konstateras att utställningen är ägnad att utsätta anmälaren för andras missaktning. Detta har inte varit försvarligt. Forum för levande historia har som stöd för sitt handlande hänvisat till sitt uppdrag och argumenterat på ett sätt som för tanken till journalisters och forskares frihet. I anledning av detta framhålls i beslutet att myndigheter måste hålla sig inom grundlagens ramar och att de inte på samma sätt som enskilda har yttrandefrihet. Forum för levande historia kritiseras såväl för kampanjfilmen som för den integritetskränkning som anmälaren utsatts för. Inom myndigheten saknas insikt om de rättsliga begränsningar som gäller för en statlig informations- myndighet. Myndighetens uppdragsgivare informeras därför om beslutet. Forum för levande historia är en myndighet som bildades . Den har till uppgift att som ett nationellt forum främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen. På uppdrag av regeringen startade myndigheten ett pro- jekt om kommunistiska regimers brott mot mänskligheten. I uppdraget ingick att göra en kartläggning och sammanställning av forskning på området samt att vid behov initiera ytterligare forskning. Arbetet skulle vara utåtriktat med seminarier, utbildningsinsatser och utställningar runt om i landet. Inom ramen för projektet anordnade myndigheten med utställning om ideologiska skygglappar och selektivt seende. I utställningen restes frågan om hur det kom sig att svenskar som stödde och de röda khmererna inte upptäckte det massmord som pågick. En rundresa i (nuvarande ), som en delegation från gjorde 1978, uppmärksammades. Mid- dag med syftar på en tillställning som delegationen enligt uppgift var inbjuden till. 2 011 /1 2:JO1 I samband med utställningen producerades vidare vad som på myndighe- tens webbplats kallas för en kampanjfilm, Mao-glasögonen. Med kampanj- filmen ville myndigheten belysa hur vårt seende förändras med våra förvänt- ningar. I filmen refererades till resa och två av de svenska deltagar- na namngavs. Utställningen presenterades förutom på webbplatsen i en tryckt folder, vars framsida till större delen upptogs av ett trettiotal bilder på fångar i ett beryktat fängelse, S-21. I foldern finns ett gruppfoto på den ovan nämnda delegatio- nens deltagare, som alla namnges. Forum för levande historia har anmälts till JO av först och sedan . , som såvitt framkommit inte själv förekommer i utställ- ningen eller filmen, begärde att JO skulle utreda huruvida Forum för levande historias sätt att angripa namngivna personer i form av en reklamfilm för påstått stöd till folkmordshandlingar var förenligt med gällande lagstiftning och god sed i statsförvaltningen. Han ville även ha prövat om myndighetens sätt att hantera historisk dokumentation kunde anses överensstämma med de krav på oväld och saklighet som normalt ställs på statliga myndigheter. Han pekade därvid på att Forum för levande historia angivit felaktiga ursprungs- uppgifter beträffande bilder som använts i myndighetens publikationer. , som deltog i resan till 1978, anmälde utställ- ningen och anförde i huvudsak följande. Hon förekom i utställningen på två fotografier och på ett förlöjligande konstfoto. Hon var citerad två gånger och namngiven vid ett flertal tillfällen. I utställningen kopplades hon i ord och bild samman med massmord. Sådana kopplingar kan göras i en debatt mellan medborgare, men det är inte försvar- ligt när det rör sig om en statlig myndighet som gör det i sin maktutövning. Utställningen som den var gjord kunde inte leda till annat än hennes med- människors ringaktning för henne. lämnade vidare följande upplysningar. Utställningen ägde rum i med fritt inträde. Den skulle sedan turnera i landet. Uppgifter om utställningen gavs stor spridning via myndighetens webbplats, en kampanjfilm, en folder och annonser i tidningar. Hon upplyste vidare att hon i ett samtal med företrädare för Forum för le- vande historia hade godkänt att ett fotografi hon hade tagit fick användas i utställningen och att ett citat från henne också kunde återges där. Detta god- kännande hade dock lämnats utan att hon fått klart för sig i vil- ket sammanhang hon skulle infogas. Det var alltså inget informerat samtycke. redovisade att hon hållit ett antal föredrag om sin resa och författat flera skrifter om den. Efter att ha åberopat vissa grundläggande bestämmelser om tryck- och yttrandefriheten anförde hon: Jag anser att myndigheten för levande historia har kränkt min yttran- defrihet och tryckfrihet då de gjort med . 2 011 /1 2:JO1 utställningen fungerar som ett straff för det jag talat om och det jag skrivit om när det gäller de röda khmerernas . Forum för levande historia anmodades att yttra sig över vad som hade fram- förts i anmälningarna. Myndigheten, genom överintendenten , anförde såvitt gällde anmälan följande. för levande historia har låtit producera en kampanjfilm för sin med . Denna reklamfilm har anmälts av författaren/doktoranden till JO. Följande resonemang följer ordningen i skrivelse. Frågan om namngivning av enskilda personer Utställningen handlar om ideologiska skygglappar och selektivt seende. Eftersom filmen ska spegla utställningen är fokus även i den ideologiska skygglappar och selektivt seende. Att präglas av detta är inte brottsligt. i reklamfilmen eller i utställningen påstås heller att så skulle vara fallet. Att personer namnges är avsett att tjäna syftet att ge konkreta exempel på sådana skygglappar och sådant seende utifrån en delegationsresa till dåva- rande , en resa som på en rad olika sätt gjorts offentlig genom media, genom delegationens egna ansträngningar i film, artiklar m.m. De två som namnges är inga okända privatpersoner. Den ene är , en av mest kända debattörer. har gång på gång, i böcker, artiklar och debatter, uttalat sig om Kampu- chea/. Han har offentligt stött och de röda khmererna, trots att dessa bär ansvaret för att uppskattningsvis minst 1,5 miljoner människor miste sina liv . Ingen seriös forskare eller historiker förnekar vad som skedde i . Att en institution som Forum för levande historia inom ramen för det av regeringen givna uppdraget att informera om kommunistiska regimers brott mot mänskligheten inte skulle få referera till offentliga påståenden och agerande vore mycket märkligt. Snarare är det utmärkande för en demo- krati att en debattör även får låta sina påståenden utsättas för kritisk gransk- ning. En sådan granskning ligger inom ramen för Forum för levande historias uppdrag att informera och att främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter. har själv uttryckligen velat vara med i utställningen, som till stor del handlar om honom. har en diametralt motsatt åsikt om sin propagandaresa till 1978. Han arbetar för att be folk om ursäkt, och för att belysa problemen med ideo- logiska skygglappar. Slutsats: såväl som är offentliga personer, som frivilligt och aktivt har valt att offentligt debattera Kam- bodja. Ingen av dem beskylls för att vara kriminell i Forum för levande histo- rias kampanjfilm. I den mån eller har utpekats för något klandervärt, måste det anses vara försvarligt att lämna ifrågavarande uppgifter med hänsyn till det allmänna intresse frågan haft och har. Vi finner det inte befogat att begränsa museers och andra statliga kulturinstitutioners rätt att visa upp historien, även om det innebär obehag för enskilda personer. Frågan om hantering av historisk dokumentation Alla museer och andra organisationer som arbetar med historia har att brottas med problemet att viss faktaframställning trots stor noggrannhet ibland kan bli fel. Att sådana fel skulle innebära brister med avseende på sådan oväld 2 011 /1 2:JO1 och saklighet som kan krävas av statliga myndigheter, är en orimlig stånd- punkt med hänsyn tagen till materialets karaktär och uppgiften att belysa omstridda och kontroversiella ämnen. Det är i praktiken omöjligt att bedriva denna sorts verksamhet utan att det smyger sig in fel eller tveksamheter. Den viktiga frågan är i stället hur upptäckten av sådana fel hanteras. Det grundläggande är att de ska erkännas. Därefter ska de rättas. Forum för levan- de historia uppmärksammar upptäckta fel i erratalistor och i nya upplagor rättas felen till. Vad gäller felaktigheterna i faktaskriften Brott mot mänskligheten under kommunistiska regimer, som anmälaren kommenterar, stämmer det att bo- ken innehöll ett fåtal felaktigheter. Dessa felaktigheter är borttagna ur den reviderade versionen som trycktes . Information om felaktig- heter angavs också i en erratalista som visades i anslutning till materialet på vår hemsida [ ]. Vi har precis som anmälaren säger använt en felaktig bild i vår reklamfilm för med . Bilden föreställer undernärda barn i 1970- talets , men den är tagen efter inmarsch. När felet uppda- gades la vi upp följande information om detta på vår hemsida: Vi använder en felaktig arkivbild i filmen. Bilden som föreställer två svältande barn är tagen efter det att invaderat landet. Barnens svält går alltså inte att härleda till de röda khmerernas skräckvälde. Myndigheten redogjorde även för ytterligare korrigeringar och andra åtgärder som föranletts av felaktigheter eller otydligheter i myndighetens material. Såvitt gällde anmälan anfördes följande. förekommer i utställningen med två citat och på två fotografier. De båda citaten är tidigare publicerade i två olika böcker. Det första fotografiet är taget när hela delegationen är uppställd framför ett palats och finns publicerat på baksidan av den bok som delegationen gav ut efter resan. På det andra fotografiet förekommer tre av de fyra svenskarna tillsammans med fyra andra människor, bland dem en person från . Bilden kommer från of . Det som i sin anmälan beskriver som ett förlöjligande konstfo- to är ett arrangerat, nytaget fotografi på skådespelare, gjort i nutid i Kambod- ja av ett internationellt sammansatt konstnärskollektiv som en kommentar till resan som gjordes av svenskarna under regim. Bilden speglar alltså det historiska faktumet, resan och att svenskarna åt middag med och hans närmaste, men att utläsa vem av kvinnorna på bilden som skall föreställa låter sig inte göras. menar i sin anmälan att I den här utställningen kopplas mitt namn och min person i ord och bild samman med massmord. Detta är kor- rekt endast i den meningen att var en av fyra som deltog i resan till 1978, personligen inbjudna av , och därför förekommer i utställningen. Någon koppling till massmord förekommer inte, utan till resan till . namn nämns endast vid citat och under bilder där hon förekommer. 2 011 /1 2:JO1 Myndigheten menar sig inte ha någon juridisk skyldighet att be någon om lov för att citera denna person men kontaktade i förväg i en anda av öppenhet och dialog. Till denna del vill myndigheten anföra följande. Utställ- ningen öppnade och tog utställningens projektledare kontakt med . Ett möte bokades , vilket dock ställde in. Det beslutades att skulle höra av sig, vilket inte skedde. Syftet med den tidiga kontakten med var att hon skulle ges möjlighet att bifoga en kommentar eller ett avståndstagande gällande resan till 1978. Forum för levande historia tillbakavisade anmälarens uppfattning att utställ- ningen kränkte hennes yttrandefrihet. Myndigheten anförde bl.a.: Tryck- och yttrandefriheten innebär dessutom aldrig en rättighet att oemot- sagd få uttrycka sig. Det är snarare så att rätten att öppet diskutera och bemöta åsikter är en fundamental del av tryck- och yttrandefriheten. Utställningen utgör inte maktutövning gentemot enskild i den mening som avses i Förvalt- ningslagen. Inte heller kunde utställningen anses utgöra förtal eller förolämpning av hen- ne. Myndigheten avslutade sitt yttrande på följande sätt: Slutligen kan sägas att utställningen utgör en naturlig aktivitet inom ramen för det uppdrag som regeringen givit till Forum för levande historia: Myndighe- ten har särskilt till uppgift att informera om Förintelsen och kommunismens brott mot mänskligheten. Myndigheten ska sträva efter att stärka människors vilja att aktivt verka för alla människors lika värde såsom detta uttrycks bland annat i instruktionen till myndighetens regleringsbrev . och yttrade sig över vad Forum för levande historia anfört angående deras respektive anmälningar. bifogade därvid en del skriftväxling. Av denna framgår bl.a. att hon kontaktades av företrädare för myndigheten som önskade presentera utställningen för henne och att hon sedermera fick del av utställningsmanuset samt att hon skrev till myndigheten och begärde att hennes namn skulle tas bort ur utställningen. Projektledaren tillbakavisade hennes önskemål i ett e-postmeddelande , där hon bl.a. svarade att det tyvärr är omöjligt att ändra i utställningen . Den offentliga makten ska utövas med respekt för den enskilda människans frihet och värdighet (1 kap. 2 § första stycket regeringsformen). Det allmänna ska värna den enskildes privatliv (1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen). Den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska i sin verk- samhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen). Enligt artikel 8 i om de mänskliga rättigheterna har den enskilde rätt till respekt för sitt privatliv. Detta innefattar rätt till skydd mot förtal eller nedsättande uppgifter (, Mänskliga rättigheter i euro- peisk praxis, 3:e upplagan, 2007, s. 308). I 5 kap. finns bestämmelser om ärekränkning. Straffbestäm- melsen om förtal skyddar den enskilde mot att andra lämnar uppgifter som är 2 011 /1 2:JO1 ägnade att utsätta henne eller honom för andras missaktning. Skyddet gäller inte när det funnits en skyldighet att uttala sig eller när det annars varit för- svarligt att lämna uppgift i saken, och den som uttalat sig kan visa att uppgif- ten var sann eller att vederbörande haft skälig grund för den. Regler om tryck- och yttrandefrihet finns i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Därvid gäller att den som yttrat sig i en framställ- ning som omfattas av dessa grundlagar inte får utsättas för straff eller andra sanktioner från det allmänna annat än då grundlagarna ger stöd för detta (det s.k. repressalieförbudet). I regeringsformen finns en allmän bestämmelse som tillförsäkrar var och en yttrandefrihet (2 kap. 1 § 1 regeringsformen). Be- stämmelsen har bl.a. den innebörden att repressalieförbudet får anses gälla även när den enskilde brukat sin yttrandefrihet i andra former än dem som omfattas av de särskilda grundlagarna (se närmare JO:s beslut , i ärende dnr 149-2009, JO 2010/11 s. 605). Enligt förordningen (2007:1197) med instruktion för Forum för levande historia gäller i huvudsak följande. Myndigheten har till uppgift att vara ett nationellt forum som ska främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen. Den har särskilt till uppgift att informera om Förintelsen och kommunismens brott mot mänskligheten, och ska sträva efter att stärka män- niskors vilja att aktivt verka för alla människors lika värde. Myndigheten ska bedriva utåtriktad verksamhet med inriktning på kun- skap, kultur och utbildning.