frsrdg · GY04RR5 · 2011-01-01 00:00:00 — En förutsättning för att kunna svara upp mot kravet i 3 § myndighetsförordningen (2007:15) om att verksamheten ska bedrivas effektivt och enligt gällande rätt är att myndigheterna följer upp variationerna i myndighetens handläggning och beslutsfattande. Sammantaget saknar myndigheterna beslutsunderlag för att styra och förändra verksamheten på ett ändamålsenligt sätt för att uppnå ökad enhetlighet. Ökat behov av informationsutbyte Det stora antalet transfereringar och mängden handläggande myndigheter gör att myndigheterna i vissa fall är beroende av information från varandra för en bra handläggning av sina ärenden. Om inte information lämnas mellan myndigheterna ökar risken för att individer felaktigt får ersättning från flera system , att servicen till individen påverkas negativt samt att administrationen blir onödigt dyr. Ett ineffektivt informationsutbyte är också kostsamt för skattebetalarna och kan i sin förlängning urholka förtroendet för trygghetssystemen. Vinsterna av ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheterna är stora. kan i sin granskning av informationsutbytet mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem visa att myndigheterna har dåliga förutsättningar för att bygga upp fungerande informationsutbyten. De problem vi funnit är i hög grad tecken på strukturella tillkortakommanden. Den sammantagna bilden är att det elektroniska informationsutbytet inom transfereringsområdet kan förbättras. Resultatet skulle bli en högre andel korrekta beslut, effektivare administration och bättre service till medborgarna. Svåröverskådligt regelverk De regelverk som omgärdar elektroniskt informationsutbyte mellan olika transfereringssystem är omfattande. Regleringarna bakom varje enskilt informationsutbyte bygger på en kombination av regler som till exempel offentlighets- och sekretesslagen, personuppgiftslagen och den materiella lagstiftningen. Den svåröverskådliga strukturen i lagstiftningen utgör ett hinder för myndigheternas informationsutbyte eftersom den skapar en osäkerhet hos myndigheterna om vilken information som får utbytas. bedömer att konstruktionen av lagstiftningen gör att myndigheterna får svårigheter att avgöra vilken information som får utlämnas och på vilket sätt. Regeringen bör därför se över lagstiftningen. Svaga incitament Myndigheternas incitament att utveckla elektroniskt informationsutbyte är svagt eftersom utbytet får störst nytta någon annanstans än i den egna organisationen. Detta ökar risken för att samhällsekonomiskt lönsamma investeringar inte kommer till stånd. För att transfereringarna ska fungera väl tillsammans krävs ett fungerande informationsutbyte. Myndigheterna behöver därför förutsättningar att kunna skapa informationsutbytet. anser att modellen med förvaltningsmyndigheter under regeringen och kommunalt självstyre kräver en starkare styrning från regeringen i syfte att skapa bättre samordning av resurser och bättre ekonomiska incitament för myndigheterna. Kapitlet bygger på iakttagelser i följande granskningar och underlag: Omställningskrav i sjukförsäkringen (RiR 2009:1) Beslut om sjukpenning har tillräckliga underlag? (RiR 2009:07) Omställningskraven i arbetslöshetsförsäkringen (RiR 2009:13) Från många till en sammanslagningar av myndigheter (RiR 2010:3) En förändrad sjukskrivningsprocess (RiR 2010:9) Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem (RiR 2010:18) Uppföljningsrapport () Mer försäkringslik allmän försäkring (, Promemoria) En relativ försäkring (Promemoria, på uppdrag av ) Långt kvar till en effektiv LåNGT KVAR TILL EN EFFEKTIV IT-FöRVALTNING 2010/11:RR5 2010/11:RR5 LåNGT KVAR TILL EN EFFEKTIV IT-FöRVALTNING Statlig IT-verksamhet är viktig för statsförvaltningens utveckling. är en framstående IT-nation och svenskarnas IT-användning ligger också i topp i de flesta undersökningar som publiceras. Många studier visar att IT är en viktig förutsättning för högre produktivitet och därmed ökad välfärd. Regeringen har haft högt ställda ambitioner för den traditionella förvaltningens successiva övergång till en elektronisk förvaltning. God service till medborgare och företag, bättre insyn, ökad öppenhet och högre effektivitet är några av hörnstenarna i regeringens e-förvaltningspolitik. Generellt sett gäller att utvecklingen av e-förvaltningen innebär en omfattande omstrukturering av den offentliga sektorn, som är förknippad med stora ekonomiska investeringar. Statlig IT-verksamhet utgör den tredje största kostnadsposten i statsbudgeten. IT-kostnaderna inom statsförvaltningen uppgår till . Därför måste myndigheternas IT-verksamhet vara effektiv och innebära en god hushållning med statens medel. Begreppet e-förvaltning eller e-government har ingen entydig definition. Vissa definierar e-förvaltning endast i termer av möjligheten att leverera förvaltningstjänster och information via Internet. Denna typ av definition är relativt begränsad. I definieras i allmänhet e-fövaltning eller e-government i termer av e-tjänster, e-förvaltning och e-demokrati. Utvecklingen av e-förvaltningen får då en vidare betydelse med effekter inte bara för förvaltningen utan även för medborgare och företag. har som ett led i strategin Effektiv förvaltning genomfört ett antal granskningar som rör regeringens åtgärder för att utveckla den elektroniska förvaltningen så att den leder till högre effektivitet och bättre service. I detta avsnitt presenteras de viktigaste iakttagelserna och slutsatserna från dessa granskningar. Våra viktigaste budskap har gjort vissa iakttagelser rörande regeringen och myndigheternas arbete med e-förvaltning som återkommer i samtliga granskningar. sammanfattar sina viktigaste iakttagelser i tre övergripande slutsatser: För det första behöver regeringen ta på sig ledartröjan för att utveckla e-förvaltningen ytterligare. Regeringens styrning av e-förvaltningen har enligt vår bedömning kännetecknats av passivitet och otydlighet. Regeringen har helt enkelt inte lyckats med att ta ett helhetsgrepp över e-förvaltningens utveckling. För det andra behöver staten utveckla och behålla sin beställarkompetens när det gäller myndigheternas behov av IT-stöd. Vi har sett att beställarkompetensen blir viktigare när det en allt större del av IT-verksamheten överlåts till privata aktörer. För det tredje behöver regeringen skaffa sig en ökad kunskap om de risker som finns för informationssäkerheten och den personliga integriteten när myndigheter hanterar personuppgifter elektroniskt. I granskningen av informationsutbytet mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem konstaterar vi att ett förbättrat elektroniskt informationsutbyte skulle leda till en mer effektiv administration, minskad risk för felaktiga utbetalningar samt bättre service till medborgarna. Regeringen behöver skaffa ett helikopterperspektiv över e-förvaltningen I rapporten över gränserna (RiR 2009:18) visar vi ett antal exempel på IT-investeringar inom vitt skilda samhällsområden som av olika anledningar uteblivit. IT-investeringarna har syftat till att öka servicen till medborgare och företag, att effektivisera förvaltningen eller att stärka viktiga samhällsfunktioner. Exempel är ett IT-system för de aktörer som hanterar företagskonkurser, ett gemensamt IT-stöd för brottsutredande myndigheter och en anmälningsportal för fartygsregistrering. Om myndigheterna haft rätt förutsättningar hade IT-investeringarna sannolikt inneburit att betydande effektiviseringar och besparingar kunnat tas till vara. Vår rapport visar att det centrala problemet består i att regeringen inte har gett myndigheterna rätt förutsättningar att genomföra de IT-investeringar som är nödvändiga för att e-förvaltningen ska kunna fortsätta att utvecklas. Att IT-investeringar kommer till stånd genom samverkan mellan berörda myndigheter är exempel på en sådan viktig förutsättning. Andra orsaker till att sådana IT-investeringar inte genomförts kan spåras till två övergripande hinder som myndigheterna ofta inte haft förutsättningar att själva hantera. Ett hinder utgörs av att en av samverkanspartnerna nedprioriterar sin del i IT-investeringen. En annan omständighet som hindrat IT-investeringarna är att myndigheterna uppgett att det saknas stöd i de registerlagar som reglerar myndigheternas informationshantering. Regeringen har ett samlat ansvar för effektiviteten i staten, och bedömning är att regeringen i detta sammanhang inte fullt ut tagit detta ansvar. Staten behöver bli vassare som beställare har i rapporten, IT inom statsförvaltningen Har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? (RiR 2011:4), granskat om myndigheterna har strategier och intern kontroll som säkerställer att man kan göra kvalificerade bedömningar av vem som är bäst lämpad att producera den IT-verksamhet organisationen behöver. Granskningens viktigaste budskap är att myndigheterna inte prövar den så kallade sourcingfrågan tillräckligt. Risken är därför att myndigheterna inte bedriver sin IT-verksamhet på det mest effektiva sättet. Att myndigheterna inte prövar sourcingfrågan beror i huvudsak på brister i kunskapen om och kontrollen av den egna IT-verksamheten. Flera myndigheter har dessutom svårt att dela upp kostnaderna för IT-verksamheten på olika delområden. Om myndigheten inte känner till vad det kostar att producera olika IT-tjänster blir det också svårt att ta ställning i sourcingfrågan. Starka och självständiga IT-avdelningar med låga effektiviseringskrav på sig är en annan förklaring till att så få myndigheter prövat om outsourcing kan vara ett medel för att öka effektiviteten i verksamheten. granskning visar dock på att det finns enstaka myndigheter som har kommit långt i sina prövningar av sourcingfrågor. Denna kunskap är dock inte spridd i den statliga förvaltningen. En av granskningens viktigaste rekommendationer är att myndigheterna bör se till att de har tillräcklig beställarkompetens inom myndigheten för att kunna hantera sourcingfrågor och att de regelbundet genomför prövningar om IT-verksamheten ska utföras inom den egna myndigheten eller av en extern leverantör. Personlig integritet och rättssäkerhet även viktigt vid omställning till e-förvaltning En förutsättning för en väl fungerande e-förvaltning är att medborgare och företagare är trygga i kommunikationen med den offentliga sektorn. Ett väl fungerande e-legitimationssystem möjliggör en sådan rättssäker kommunikation. I rapporten, E-legitimationer en underutnyttjad resurs (RiR 2009:19), argumenterar vi för att systemet för e-legitimationer visserligen fungerar hyggligt men att systemet i vissa delar är behäftat med brister. Vi har i granskningen kunnat konstatera att systemet för e-legitimationer i vissa delar inte uppfyller intentioner som syftat till att ta fram en svensk e-legitimation som är rättssäker, tillgänglig, teknikneutral och konkurrensfrämjande. Systemet saknar till exempel någon aktör som har tillsynsansvar, vilket medför att brister riskerar att inte upptäckas . Det är också relativt krångligt att skaffa sig och använda en e-legitimation , vilket riskerar att leda till att medborgarna undviker att använda de e-tjänster som finns. Den teknik som används bygger därtill inte på så kallade öppna standarder, vilket bland annat riskerar att begränsa konkurrensen. Dessa brister har resulterat i att myndigheterna inte i tillräcklig utsträckning har tagit fram e-tjänster för att underlätta för medborgarna eller för att öka kostnadseffektiviteten i den offentliga förvaltningen. Det finns med andra ord ett stort utrymme för att öka IT-användningen och därmed öka effektiviteten i den svenska statsförvaltningen. Registerlagstiftningen syftar till att skydda personers integritet . I granskningen av myndigheternas samverkan vid IT-investeringar, IT-investeringar över gränserna (RiR 2009:18), kan vi dock notera att det finns brister i denna lagstiftning som beror på föråldrad regelstruktur, ofullständiga definitioner eller liknande. I den ovannämnda rapporten rörande uteblivna IT-investeringar uppgav myndigheterna att det saknas stöd i de registerlagar som reglerar myndigheternas informationshantering. Registerlagstiftningen behöver därför ses över för att underlätta e-förvaltningens utveckling. Liknande synpunkter har också förts fram av E-delegationen. Detta sammantaget visar enligt vår bedömning att en generell översyn av registerlagstiftningen är nödvändig. I rapporten, Statliga IT-projekt som överskrider budget (RiR 2011:5), har vi granskat om det är vanligt att statliga IT-utvecklingsprojekt överskrider sin budget. Granskningen visar att en tredjedel av IT-projekten som avslutades haft sådana problem. Risken för problem är större i de stora projekten som uppvisar ett betydligt större genomsnittligt procentuellt budgetöverskridande. Om budget, tidsplan och utlovade leveranser inte hålls kan förbättringar av berörda verksamheter utebli eller försenas. Det kan också leda till att andra utvecklingsprojekt nedprioriteras. Orsakerna till problemen är väl kända. Det handlar om brister i beställarkompetens och i styrning av projekten och att erfarenheter från andra IT-projekt inte utnyttjas. Vi gör dessutom bedömningen att myndigheterna kommer att driva fler och mer komplexa och kunskapskrävande IT-projekt framöver. Det ökar kraven på myndigheternas förmåga att driva IT-projekt. Det ska dock framhållas att det på många håll pågår ett utvecklingsarbete i denna riktning. Den gemensamma slutsatsen i våra rapporter är att regeringens styrning av e-förvaltningen kännetecknats av passivitet och otydlighet. Regeringen har därmed inte tagit ett samlat grepp i frågan om e-förvaltningens utveckling. noterar dock att E-delegationen, på uppdrag av regeringen, har lämnat flera förslag på hur arbetet med e-förvaltningen kan effektiviseras. Till exempel har E-delegationen redovisat nya former för hur viktiga samverkansprojekt mellan myndigheter kan rapportera hinder för IT-investeringar. E-delegationen berör också flera av de brister i e-legitimationssystemet som lyfter fram. E-delegationens förslag har tillsammans med våra granskningsrapporter på området gett regeringen bättre förutsättningar för att åstadkomma en effektiv e-förvaltning. Kapitlet bygger på iakttagelser i följande granskningar: IT-investeringar över gränserna (RiR 2009:18) E-legitimation en underutnyttjad resurs (RiR 2009:19) Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem (RiR 2010:18) IT inom statsförvaltningen Har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? (RiR 2011:4) Statliga IT-projekt som överskrider budget (RiR 2011:5) Den årliga revisionen - våra viktigaste iakttagelser DEN åRLIGA REVISIONEN - VåRA VIKTIGASTE IAKTTAGELSER 2010/11:RR5 2010/11:RR5 DEN åRLIGA REVISIONEN - VåRA VIKTIGASTE IAKTTAGELSER Revisionen av årsredovisningar togs beslut om nya internationella standarder för revision vid en kongress för nationella revisionsmyndigheter inom samarbetsorganisationen . har för den årliga revisionen påbörjat en anpassning till dessa nya standarder. Dessa utgår från internationella standarder för privat revision vilka har anpassats till revision inom offentlig sektor. Anpassningen till de internationella standarderna genomförs för både privat och statlig revision i liksom i många andra länder. Övergången till nya standarder innebär i viss mån nya krav på innehållet i revisionsarbetet men också att revisorn och myndighetsledningen har en tidigare och tydligare kommunikation om bland annat eventuella fel och brister. Detta har i vissa fall gett myndigheterna större möjligheter att rätta sina årsredovisningar så att de därmed blir rättvisande. För de granskade myndigheterna har anpassningen även inneburit en förändring genom att nu begär ett skriftligt uttalande från myndighetens ledning som bland annat omfattar att myndigheten lämnat all den information som behövs för revisionen. Vi har förståelse för att denna nyordning väckt frågor hos myndigheterna. Vissa begrepp i revisionsberättelsen har också ändrats. Begreppet revisionsberättelse med invändning har ersatts med revisionsberättelse med modifierat uttalande i form av reservation respektive avvikande mening. Revisorn uttalar sig med reservation när det finns väsentliga fel, men som inte är genomgripande för årsredovisningen. En reservation lämnas också när revisorn inte kunnat inhämta tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis, men drar slutsatsen att möjliga fel inte är genomgripande. Revisorn uttalar sig med avvikande mening när det finns väsentliga och genomgripande fel som innebär att årsredovisningen som helhet inte ger en rättvisande bild. I likhet med tidigare kan också lyfta fram särskilt viktig information genom att lämna en så kallad upplysning i revisionsberättelsen. har lämnat två revisionsberättelser med ett modifierat uttalande i revisionsberättelsen (tidigare kallad invändning). Som jämförelse lämnades tolv invändningar i revisionsberättelserna och fem 2008. Samtliga revisionsrapporter kan läsas i sin helhet på Myndigheter med modifierat uttalande För två myndigheter har lämnat ett modifierat uttalande i form av en reservation i revisionsberättelsen, vilket innebär att vi bedömer att årsredovisningen inte i allt väsentligt ger en rättvisande bild. har inte kostnadsfört och anslagsavräknat projekteringskostnader för ombyggnad av lokaler om . Detta borde ha gjorts, eftersom det är osannolikt att projekteringen har något värde . En anslagsavräkning hade medfört att den beviljade anslagskrediten skulle ha överskridits. har belastat anslaget med kostnader för projekt i stället för att använda bidragsmedel. Därmed redovisas ett för lågt anslagssparande om . Myndigheter med upplysning i revisionsberättelsen I revisionsberättelsen kan lämna en så kallad upplysning av särskild betydelse. I upplysningen hänvisar vi till vad myndigheten skrivit i sin årsredovisning för att särskilt uppmärksamma läsaren på detta. Upplysningen kan gälla vad vi bedömer vara väsentlig information som är viktig för att läsaren ska få en riktig förståelse för årsredovisningen. Det kan ibland även finnas anledning att i en så kallad övrig upplysning upplysa läsaren om särskilda förutsättningar för revisionen, exempelvis att viss information i årsredovisningen inte ingått i granskningen. I samband med en upplysning skriver vi i revisionsberättelsen att detta inte är ett uttalande med reservation, det vill säga ingen invändning, för att det ska vara tydligt för en läsare av revisionsberättelsen. I årets granskning har upplysningar lämnats i fyra revisionsberättelser: och Försvarsmakten och Försvarsmakten har fått en upplysning i sina respektive revisionsberättelser. Upplysningen handlar om att uppmärksamma läsaren på att justeringar har skett av vissa leveransplaner för försvarsmateriel i avtal mellan myndigheterna. Detta för att minska risken för överutnyttjande av anslag 20122013. Sida Sida har i årsredovisningen beskrivit brister i sin interna styrning och kontroll. Detta vill fästa läsarens uppmärksamhet på, genom att lämna följande upplysning: vill fästa uppmärksamhet på sidorna 144 samt 8288 i årsredovisning som beskriver brister i Sidas interna styrning och kontroll inom tre områden: Väsentliga delar av förordning om intern styrning och kontroll har ännu inte implementerats i Sidas verksamhet och processer. Sidas interna regelverk är bristfälligt. Vid hantering av biståndsinsatser föreligger brister vad gäller revision som kontrollmetod, riskanalyser, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. bedömer att årsredovisningen därigenom är i allt väsentligt rättvisande och uttalar sig därför inte med reservation i detta avseende. har fått en revisionsberättelse med två övriga upplysningar om förutsättningar för vår revision av årsredovisningen. Upplysningen pekar dels på att myndigheten delvis tillämpar ett annat regelverk för årsredovisningen, dels att årsredovisningen innehåller information som inte granskats av eftersom informationen kommer från AP-fonderna som inte granskas av . Resultatredovisning i årsredovisningarna Myndigheternas årsredovisning består av två delar, den finansiella redovisningen och resultatredovisningen. Inför införde regeringen en förändring av kraven på resultatredovisningen. Myndigheterna ska nu redovisa och kommentera verksamhetens resultat i första hand i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion. Därutöver ska rapportering ske utifrån regleringsbrev eller annat beslut. Myndigheten ska främst redovisa hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. Förändringen innebär att regeringen i högre grad än tidigare låter myndigheten välja vad som ska återrapporteras. Oavsett hur myndigheten väljer att göra, gäller den övergripande principen att årsredovisningen ska ge en rättvisande bild. En förutsättning för att denna förändring ska få effekt är dock att regeringen minskar antalet mål och uppdrag i regleringsbreven. I Riksrevisorernas årliga rapport sammanfattade vi den rapportering som gjorts till myndigheterna avseende resultatredovisningarna. Årets granskning visar att de nya kraven fortfarande inte fått fullt genomslag i regeringens styrning, även om en viss förbättring kan märkas jämfört med . har anpassats olika mycket till det nya regelverket, på ett sätt som inte förklaras av att myndigheterna har olika uppgifter. Vissa regleringsbrev innehåller nästan inte några återrapporteringskrav alls, medan andra har många återrapporteringskrav. Det finns även variationer mellan myndigheterna i hur återrapporteringen har anpassats till de nya reglerna. För många myndigheter återstår en hel del arbete innan de uppfyller de nya kraven på resultatredovisningen. Vi har rapporterat brister muntligt, och i viss mån skriftligt, till många myndigheter. Bristerna överensstämmer i mycket med de som konstaterades . De flesta myndigheterna har klarat av att redovisa volymuppgifter för valda prestationer. Däremot finns brister när det gäller att redovisa kostnader för de valda prestationerna. En orsak är att många myndigheter fortfarande inte kan få fram information om kostnader på prestationsnivå. Dessutom är det inte alltid lätt att mäta kostnaderna för vissa prestationer. Vissa myndigheter har även svårt att hitta relevanta prestationer. bedömning är dock att det, eftersom myndigheterna generellt sett har använt relevanta prestationer, inte finns något skäl till att rikta allvarlig kritik i revisionsberättelserna. Förvaltningsutgifter på sakanslag Många myndigheter finansieras både genom förvaltningsanslag och genom så kallat sakanslag. En princip som fastslagits av statsmakterna är att förvaltningsanslag för driften av myndigheterna, och sakanslag, bland annat för transfereringar, ska hållas åtskilda. Att skilja mellan förvaltningsutgifter å ena sidan och utgifter för lämnade bidrag och transfereringar (med flera sakutgifter) å andra sidan, är väsentligt för att upprätthålla transparens och en god utgiftskontroll inom staten. Enligt föreskrifter till anslagsförordningens 5 § ska, om regeringen inte har beslutat annat, en myndighets samtliga utgifter för verksamheten, inklusive utgifter för hantering av utbetalning av transfereringar, belasta myndighetens förvaltningsanslag. I på sakanslag (RiR 2006:17) framgick att regeringen då hade gett 55 av 100 granskade myndigheter rätt att finansiera förvaltningsutgifter på sakanslag för totalt , vilket motsvarade av de förvaltningsanslag som dessa myndigheter då tilldelats. konstaterar att problemet med förvaltningsutgifter fortfarande kvarstår för flera myndigheter. Förvaltningsanslaget är i dessa fall inte tillräckligt för att täcka kostnader för myndighetens administration av till exempel bidrag och annan verksamhet som ska finansieras av sakanslag. För vissa sakanslag finns tydligt angivet i regleringsbrevet att myndigheten får använda viss del för förvaltningskostnader som hänför sig till ändamålet för anslaget.