frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — De förvarstagna hamnar som regel i häkte. Inget av förvaren anser att detta är lämpligt. Flerta- let förvar har uppgett att de är positiva till det förslag som lämnats av Krimi- nalvårdens internrevision i rapporten 2009:4 (dnr 542009-18980), dvs. att alla förvarstagna i stället ska placeras på särskilda anstalter. När en person uppfattas utgöra en allvarlig fara för sig själv kontaktar för- varen som regel sjukvården för att få en bedömning av om den förvarstagne kan tvångsvårdas med stöd av lagen om psykiatrisk tvångsvård. Är den för- varstagne inte tillräckligt sjuk för att tvångsvårdas måste man bedöma om den sjuke kan vistas på förvaret. Något medicinskt underlag för att bedöma vilka risker en psykiskt sjuk person utsätts för vid en kriminalvårdsplacering har förvaren som regel inte tillgång till vid sin bedömning. Om enheten inte anser att den kan ta hand om personen vilket den oftast inte anser sig ha kompetens eller resurser för fattas beslut om avskiljande och kriminalvårds- placering. Den förvarstagne har därefter enligt häkteslagen tillgång till samma medicinska vård som häktade och anhållna, en vård och tillsyn som enligt förvaren är bättre än den de själva kan erbjuda. Det har hänt att enheter har kriminalvårdsplacerat förvarstagna endast på grundval av polisens uppgifter om personens självskadebeteende, dvs. före inskrivning vid enheten, se bl.a. 10-795902, noterat i inspektionsprotokollet från , och uppgifter i inspektionsprotokollet från . Som angetts ovan har förvaren uppgett att beslut om kriminalvårdsplacer- ing överklagas relativt ofta, men sällan ändras. I några domar från Länsrätten 2 011 /1 2:JO1 i , migrationsdomstolen, har dock beslut att place- ra en person med självskadebeteende i kriminalvård upphävts (se vidare under Bedömning nedan). Värt att notera är att inte överklagade domarna men att det av handlingarna framgår att förvaret i bägge fallen ånyo beslutade om att avskilja och placera personerna i kriminalvård. Synnerliga skäl (s.k. transportplaceringar) Som tidigare angetts grundas en majoritet av besluten om placering i krimi- nalvård på att det bedöms föreligga synnerliga skäl för placeringen, enligt 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen. De ärenden det i praktiken är fråga om är sådana som motiveras med transporttekniska skäl eller med att verkställigheten av ett avlägsnandebeslut är nära förestående. Generellt kan handläggningen av dessa ärenden vid förvaren beskrivas enligt följande. När polisen omhändertar en förvarstagen utlänning men inte kan transportera honom eller henne till ett förvar kontaktar polisen förvaret och ber om ett beslut om kriminalvårdsplacering. Polisen informerar muntli- gen förvarets personal om när den förvarstagne beräknas anlända till förvaret. Därefter fattas beslutet om kriminalvårdsplacering. Uppgifter om den person som har placerats och vilken tid han eller hon beräknas ankomma till förvaret noteras på enhetens whiteboardtavla eller i en särskild handling över trans- portplacerade. Förvarets personal bevakar sedan att utlänningen anländer till förvaret . Inför en förestående verkställighet av ett avlägsnandebeslut fattas beslut om kriminalvårdsplacering, dels när en förvarstagen inom en mycket snar framtid ska verkställas (t.ex. vid direktavvisning) och därför inte hinner föras till en förvarslokal, dels när transporten inte kan genomföras direkt från förva- ret. I dessa fall följs samma rutiner som just beskrivits med den skillnaden att beräknad tidpunkt för verkställighet noteras i stället för beräknad ankomsttid. Tiden för transportplaceringarna varierar normalt mellan och . Vid granskning av enheternas akter påträffades dock ett antal fall där den förvarstagne varit transportplacerad , i vissa fall , se bl.a. 11-236732 (), 9-577032 () och 10-426174 (), samtliga noterade i inspektionsprotokollet från Kålle- red, 10-669414 (), noterat i inspektionsprotokollet från . I en dom från Förvaltningsrätten i , migrationsdomstolen, har domstolen uttalat att bestämmelsen i 10 kap. 20 § första styck- et 3 utlänningslagen inte kan anses ge stöd för en så pass långvarig kriminal- vårdsplacering som (UM 20112-10). Enligt uppgift från förvaren överklagas dock besluten om transportplacering mycket sällan. En anledning till detta kan vara att de förvarstagna saknar offentligt biträde när placeringar- na sker. Personal vid förvaret i uppgav att man var kritisk mot Kriminalvår- dens sätt att sköta transporterna. I ett beslut fattat av Kriminalvårdens generaldirektör , angående prioritering av inrikes transporter av intagna, framgår 2 011 /1 2:JO1 bl.a. att förflyttning av förvarstagna från kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest till ett förvar har lägsta prioritet. Förvaren fick i uppdrag av ledning att rapportera om transporterna drar ut alltför mycket . har tre datasystem som används i förvarsverksamheten: ärendehanteringssystemen Skapa (Skapa produktion), Stamm (Stamm pro- duktion) och (produktion). Många uppgifter kan registreras an- tingen i Skapa eller Stamm och läsas i båda systemen. När Skapa började införas successivt var det meningen att systemet skulle ersätta Stamm. Ett relativt stort antal uppgifter måste dock fortfarande regi- streras i Stamm och vissa sammanställningar kan endast erhållas därifrån. Journalanteckningar och formellt upprättade tjänsteanteckningar görs emeller- tid i Skapa och kan endast läsas i det systemet. I kan en förvarslista för respektive förvarsenhet tas fram. Detta är en lista som, för varje förvar, ska innehålla uppgifter om alla som är förvarstagna eller placerade i kriminalvård. ska hämta uppgifter från Skapa och Stamm. De uppgifter som går att få fram på detta sätt är dock inte tillförlitliga. Om systemet förbättrades så att uppgifterna blev tillförlitliga skulle det eventuellt kunna användas för statis- tiska beräkningar. När en utlänning kommer till och ansöker om uppehållstillstånd skapas en fysisk dossier som ett dossiernummer registreras i Stamm och Skapa. I ärendehanteringssystemen läggs ett antal olika akter upp. När det gäller Skapa har varje akt ett löpnummer. De akter som brukar läggas upp är uppehålls- och arbetstillstånd (UAT), avvisning/verkställighet (AVV), frågan om utvisning (UTV) och dagbidrag (DB). kan ytterligare akter som t.ex. prövning av verkställighet (V-UT) registreras. På förvaren registreras normalt två olika akter: en förvarsakt (FÖRV) och en förvarsadministrativ akt (FÖRV-ADM). Därutöver förekommer vissa ärenden som inte läggs upp som akter, t.ex. ärenden om reseersättning och id-handlingar. Varje handling som upprättas eller kommer in till verket beträffande utlän- ningen ska registreras. Det görs löpande. Aktbilageringen sker automatiskt efter det att handläggaren valt i vilken akt registrering ska ske. Fattas ett be- slut om kroppsvisitation ska akten förvarsadministration väljas och beslutet får automatiskt t.ex. aktbil. 6.5 (akt nummer 6, bilaga 5). I Skapa kan en över- sikt över antalet akter och ärenden tas fram och dagboksblad för varje akt kan skrivas ut. I Skapa kan även en sammanställning tas fram som visar vidtagna åtgärder i samtliga akter och ärenden i kronologisk ordning. Om en handling registreras i fel akt kan det initialt vara svårt att hitta den, men genom att gå igenom dossiern och Skapa ska allt material kunna tas fram. 7 Uppgifterna som redovisas i detta avsnitt har i första hand inhämtats från enheterna i och . 2 011 /1 2:JO1 upprättas i Skapa ska skrivas ut, undertecknas och läggas i dossiern. En utlän- nings fullständiga dossier, med samtliga handlingar inlagda i kronologisk ordning i rätt akt, iordningsställs inte förrän samtliga ärenden har avslutats. En dossier kan därför under ärendenas handläggning framstå som något rörig. Vid inspektionerna noterades att många handlingar, både beslut och tjäns- teanteckningar, saknades i dossiererna. Handlingarna kunde som regel tas fram ur Skapa, men var då inte undertecknade (se protokollen från inspektio- nerna i , och ). Vidare noterades i ett antal fall att handlingar hade sorterats in i fel dossier (se protokollen från inspektionerna i och ). Vid samtliga förvar noterades att dokumentation av underlaget för förva- rets bedömning av om en transport var omöjlig eller orimlig att utföra vid beslut om kriminalvårdsplacering enligt 10 kap. 20 § första stycket 3 utlän- ningslagen (synnerliga skäl) saknades. Det kunde även konstateras att samtliga förvar använder sig av inskriv- ningsblanketter men att de hanteras på olika sätt. Medan blanketten sorteras in i utlänningens dossier på vissa förvarsenheter kastas den av andra efter att utlänningen har lämnat förvaret. Utredningen visade vidare att de ingripande beslut som fattats vid de olika förvaren innehåller beslutsskäl och är försedda med besvärshänvisning. Be- slutsmallar finns i Skapa för de flesta av dessa beslut och används regelmäs- sigt. Förvarsenheterna i , och 1 använder sig i det dagliga arbetet av tre whiteboardtavlor som åskådliggör vilka som är inskrivna vid enheten. På en tavla anges de förvarstagna som är kriminalvårdsplacerade med stöd av 10 kap. 20 § första stycket 1 och 2 utlänningslagen (utvisnings- dömda respektive säkerhetsplacerade), på en annan de som är kriminalvårds- placerade med stöd av 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen (synner- liga skäl) och på en tredje de som vistas på enheten. Dessa förvarsenheter har även databaserade förvarsliggare. I använder förvaret sig av två whiteboardtavlor, en liggare i Excel och en liggare. I används inte whiteboardtavlor utan endast skriftliga dokument. Detsamma gäller för 2. Förvaren arbetar som regel även på ett eller annat sätt med handlingspla- ner/checklistor. På vissa förvarsenheter används whiteboardtavlan i detta arbete, på andra används word- eller exceldokument. Alla enheter har utarbe- tat egna rutiner för hur arbetet ska bedrivas. Vilka uppgifter som noteras på whiteboardtavlorna och i de olika dokumenten skiljer sig åt mellan samtliga enheter. På samtliga förvar finns de förvarstagnas dossierer i arkivskåp. Dossiererna för de som vistas på förvaren och de som är kriminalvårdsplacerade hålls som regel åtskilda. 2 011 /1 2:JO1 När en förvarstagen skrivs in vid ett förvar hålls alltid ett inskrivningssamtal. Förvarspersonalen gör en id-kontroll, förvissar sig om att ett giltigt förvarsbe- slut finns samt att detta delgetts den förvarstagne och att han eller hon förstått innebörden av det. I samband med inskrivningssamtalet får den förvarstagne information. Hur det sker och i vilken omfattning varierar mellan förvaren. I princip handlar det om praktisk information samt upplysningar om regler och rutiner på för- varet. I samband med inskrivningen informeras den förvarstagne vanligtvis om vad ett beslut om kroppsvisitation innebär, att sådana kan komma att fattas under vistelsen på förvaret och att dessa beslut går att överklaga. Inskrivningssamtalet följs upp med ett mottagningssamtal på alla enheter utom 1, som endast håller ett sådant samtal vid behov. Vid mottagningssamtalet upprepas delvis den information som getts vid in- skrivningen. Har inskrivningssamtalet varit kortfattat kompletteras detta nu med mer utförliga upplysningar om regler och rutiner, den förvarstagnes rättigheter och skyldigheter m.m. I och får den förvarstagne i samband med mottagningssamtalet viss skriftlig information. Förvaret i Kål- lered arbetar med att ta fram ett sådant material. I och får den förvarstagne skriftlig information redan vid inskrivningssamtalet. De förvarstagna delges regelmässigt de beslut som fattas på förvaren och informeras om möjligheten att överklaga dessa. Förvarsbeslut och beslut om avskiljande och kriminalvårdsplacering sänds alltid till den förvarstagnes offentliga biträde. Beslut om kroppsvisitation och omhändertagande av föremål sänds dock som regel inte. AF 1 i och förvaren i och har möten vid vilka allmän information om vardagliga rutiner, planerade aktiviteter etc. ges. Vid mötena har de förvarstagna också möjlighet att ta upp egna frågor till diskussion. På övriga förvarsenheter har man tidigare haft sådana möten men lagt ned verksamheten dels på grund av språksvårigheter, dels på grund av att mötena tenderade att bli klagomålsfora. På förvarens anslagstavlor finns bl.a. information om bemötandeombudsman samt om olika frivilligorganisationer och hur de kan kontaktas. 2 011 /1 2:JO1 Telefontolk används regelmässigt när information förmedlas. kan det vara svårt att få tag i kompetenta tolkar, särskilt när det språk som ska tolkas är somaliska eller mongoliska. Personalen uppgav dock att detta inte utgjorde något problem i arbetet. Synpunkter från de förvarstagna Av de förvarstagna som JO:s medarbetare samtalade med angav de flesta att den information som lämnades dels i samband med ankomsten till förvaret, dels i samband med beslut var bra och tillräcklig samt förmedlades på ett språk som den förvarstagne förstod. Vid förvaret i framförde dock några att informationen hade framförts utan erbjudande om tolkning. Flera förvarstagna vid förvaret i uppgav att de inte visste till vem i perso- nalen de skulle vända sig för att få information om sitt ärende. Någon uppgav också att information om möjligheten att överklaga beslut om omhänderta- gande inte hade lämnats. På förvaret i framfördes att det vore bra om enheten införde veckomöten. har totalt 22 barn hållits i förvar. Förvarsenheterna i och 1 har inte haft några barn i förvar medan 2 har haft elva. Den längsta förvarstiden för ett barn uppgick till . Barnet var och vistades på enheten i till- sammans med sin mor. På samtliga förvar finns möjlighet för barnen att vistas utomhus. Samtliga förvar har också ett antal leksaker. I och finns särskilda handläggare som har barnansvar. Särskilt om den rättsliga regleringen på vissa områden Som redan angetts får en utlänning, om ett beslut om utvisning eller avvisning har meddelats, hållas i förvar . Om det finns synnerliga skäl kan tiden utsträckas. Någon absolut bortre tidsgräns för hur länge en utlänning får hållas i verkställighetsförvar finns inte. Beslutet måste dock förnyas . Görs inte detta upphör det att gälla. Ett beslut om förvar ska upphävas om det inte längre finns skäl för frihetsberövande. Detta medför en skyldighet för den myndighet som handläggare verkställighetsärendet att fortlöpande se över beslutet. För att förvarstiden ska få utsträckas till att sammanlagt omfatta mer än krävs alltså att det föreligger synnerliga skäl för fortsatt förvar. Ord- valet klargör att det ska vara fråga om mycket tungt vägande skäl. I förarbete- na anges som exempel att en utlännings identitet inte kan fastställas, t.ex. på grund av att denne lämnar felaktiga uppgifter om sig själv, eller att det pågår 2 011 /1 2:JO1 utredning om huruvida något land är villigt eller skyldigt att ta emot honom eller henne. När påtaglig risk föreligger för att utlänningen ska gå under jor- den om han försätts på fri fot torde förutsättningar för att förlänga förvarsti- den vanligen föreligga. Av betydelse är också på vilket stadium handlägg- ningen befinner sig och hur länge utlänningen redan suttit i förvar. 1975/76:18 s. 132 f. samt Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med kom- mentarer, åttonde upplagan, s. I rättspraxis finns exempel på att mycket långa förvarstider godtagits. I MIG 2008:44 ansåg Migrationsöverdomstolen att kravet på synnerliga skäl var uppfyllt. Målet gällde en utlänning, som var utvisad på grund av brott, som hade hållits i förvar och . Av utredningen framgick att det kontinuerligt hade vidtagits målmedvetna åtgärder för att verkställa utvisningsbeslutet och att det enda hindret mot verkställighet var utlänningens vägran att medverka till att resedokument kunde utfärdas. Det finns även exempel på att prejudikatinstanserna inte ansett att kravet på synnerliga skäl varit uppfyllt. RÅ 2005 ref 60 gällde en utlänning, som inte var utvisad på grund av brott, som hade hållits i förvar i . Regeringsrätten uttalade att även om den långa förvarstiden i stor ut- sträckning kunde tillskrivas den förvarstagnes eget handlande så kunde en ytterligare förlängning av tiden i förvar inte anses stå i rimlig proportion till intresset av att underlätta verkställighet av avvisningsbeslutet. MIG 2010:15 gällde en utlänning som varit förvarstagen . Han var inte utvisad på grund av brott men var dömd för snatteri och hade även utsatt en förvars- lokal för omfattande skadegörelse i samband med ett rymningsförsök. Dom- stolen fann att varken det tidigare begångna brottet eller omständigheterna i övrigt var sådana att de kunde läggas till grund för ett antagande att han skulle komma att bedriva brottslig verksamhet av sådan betydelse och svårighets- grad att en ytterligare förlängning av tiden i förvar kunde anses stå i rimlig proportion till intresset av att förhindra att brott begås. har i sitt delbetänkande, Återvändandedirektivet och svensk rätt (SOU 2009:60), föreslagit att det i utlänningslagen ska införas bestämmelser om tidsgränser för hur länge verkställighetsförvar får pågå. Utredningen föreslår att huvudregeln ska vara att ett förvarstagande inte får pågå , men att bör utnyttja den möjlighet åter- vändandedirektivet ger att i vissa fall förlänga förvarstiden härutöver. En utlänning ska sålunda kunna hållas i fortsatt förvar när verkställigheten drar ut på grund av att utlänningen inte samarbetar eller för att det tar att införskaffa nödvändiga handlingar. Den förlängda förvarstiden får emellertid inte överskrida . Således innebär de föreslagna be- stämmelserna att den yttersta tidsgränsen för hur länge verkställighetsförvar får pågå blir arton månader. Vidare föreslås att utlänningar som utvisats på grund av brott ska undantas från reglerna. (A. bet. s. 167 ff. samt återvändan- dedirektivet artiklarna 2.2 b, 15.5 och 15.6.) 2 011 /1 2:JO1 Ansvarsfördelningen mellan och polismyndigheterna Som tidigare framgått har huvudansvaret för att beslut om avvisning eller utvisning verkställs. I en del fall är dock polisen verkställande myndighet. Detta gäller bl.a. när det är fråga om verkställighet av dom eller beslut om utvisning på grund av brott enligt 8 kap. 8 § utlänningslagen. Det gäller även när har lämnat över ett verkställighetsärende till en polismyndighet på grund av att den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. (12 kap. 14 § utlänningslagen.) Det är som beslutar vilka ärenden som ska överlämnas till polisen. Syftet med ett överlämnande ska vara att göra verkställandet möj- ligt. Ett ärende som har överlämnats till en polismyndighet kan inte återläm- nas till verket även om förutsättningarna för verkställandet ändras, t.ex. om utlänningen senare förklarar sig beredd att lämna landet. (Se prop. 1997/98:173 s. När ett ärende lämnats över till en polismyndighet blir denna handläggande myndighet även i fråga om förvar (10 kap. 12 § utlän- ningslagen). Av 6 § förvaltningslagen (1986:223) följer att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Likaså stadgar 6 § andra stycket myndighetsförordningen att myndigheter ska verka för att genom samarbete ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. I anges bl.a. följande. I ärenden som överlämnats till polisen krävs ett nära samarbete mellan den aktuella polis- myndigheten och . Ett överlämnade bör föregås av en dialog och efterföljas av en dokumentation över vad verket har gjort för att verkställa beslutet. Det ankommer på att försöka skaffa fram erforder- liga dokument för verkställigheten innan ärendet överlämnas eller i vart fall ska verket anse sig ha uttömt sina resurser för att skaffa dokument. När ett verkställighetsärende har lämnats över är verket skyldigt att fortlöpande in- formera polismyndigheten om uppgifter som kan ha betydelse för verkställig- heten. Myndigheterna bör dessutom lokalt och regionalt ha kontinuerliga kontakter och sammanträffanden, där man går igenom situationen i aktuella verkställighetsärenden. (Se kap. 39.4 och 39.5.) och har utarbetat riktlinjer om an- svarsfördelningen mellan verket och polismyndigheterna angående verkstäl- lighetsärenden och förvar (, centrala gränskontrollenhe- ten, dnr A-638-623/10, cirkulärmeddelande CM 3/10 ). Rikt- linjerna syftar till att ge en översiktlig beskrivning av ansvarsfördelningen. De anger hur verket och polisen ska samverka så att beslut om avvisning eller utvisning blir verkställda på ett effektivt och rättssäkert sätt. I riktlinjerna sägs bl.a. att i egenskap av förvaltnings- myndighet i frågor som rör återvändande har ett särskilt ansvar för att hand- läggningen av verkställighetsärendena är effektiv och att fattade beslut följs 2 011 /1 2:JO1 samt att detta gäller även om ett ärende har överlämnats till en polismyndig- het. bör således i kontakter med utlänningen agera i syfte att främja verkställigheten av fattade beslut. Detta gäller särskilt i förvarsärenden där utlänningen finns vid något av förvaren. I dessa ärenden bör personalen vid förvaren arbeta för att ett återvändande ska kunna ske så snart som möj- ligt, även om en polismyndighet handlägger verkställigheten. Eftersom perso- nalen vid förvaren naturligen har fler kontakter med utlänningen kan det vara särskilt påkallat med en nära samverkan mellan polismyndigheten och för- varspersonalen. Upplysningar av betydelse för polisens handläggning av verkställighetsärendet ska vidarebefordras till polisen. Även i propositionen Verkställighet och återvändande en del av asylpro- cessen (prop. 1997/98:173) anges att genom bl.a. motiver- ingssamtal ska försöka förmå utlänningen att självmant lämna när ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut finns. I de fall då det kan antas att återvän- dandet inte kommer att ske frivilligt måste myndigheterna vara beredda att se till att verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning ändå genomförs utan onödigt dröjsmål. Det anförs att det ur en humanitär aspekt är angeläget att tiden mellan det att utlänningen får avslag på sin ansökan om uppehållstill- stånd och återvändandet blir kort. Det betonas att tillämpningen av utlän- ningslagstiftningen ska vara konsekvent i dessa avseenden och att den som har nekats uppehållstillstånd måste få ett tydligt besked om att det lagakraft- vunna beslutet om avvisning eller utvisning är slutligt. (Se a. prop. s. 1920 och s. 30 ff.) I utlänningslagens förarbeten framhålls att utgångspunkten är att personalen på ett förvar så långt som möjligt ska försöka undvika att använda tvångsme- del men att det måste finnas stöd i lagen för att tvång ska få använ- das vid så allvarliga situationer att någon kan skadas (prop. 1996/97:147 s. 42). befogenhet att använda våld för att hindra att någon rymmer eller för att upprätthålla ordningen i förvarslokalen är tydligt avgrän- sad genom den allmänna bestämmelsen om laga befogenhet i 24 kap. 2 § . I denna klargörs att endast det våld som med hänsyn till om- ständigheterna är försvarligt för att rymningen ska hindras eller ordningen upprätthållas får brukas. Enligt 11 kap. 6 § utlänningslagen får en utlänning som hålls i förvar hindras att lämna lokalen där han eller hon vistas, och i övrigt underkastas den be- gränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att utlänningen tagits i förvar ska tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säker- heten i lokalen. Enligt bestämmelsens andra stycke får en utlännings rörelse- 2 011 /1 2:JO1 frihet också begränsas om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Ett beslut om rörelsebegränsning ska enligt 6 kap. 15 § utlänningsförord- ningen (2006:97) dokumenteras på lämpligt sätt.