frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — I ett ärende, AM-154354-10, beslutade att inte inleda en förundersökning om tjänstefel utan att låta höra målsäganden. Av handlingar- na framkom följande. 2 011 /1 2:JO1 En 11-årig pojke förhördes i hemmet i närvaro av sina föräldrar efter ett polisingripande mot honom. Efter förhöret uppgav pojkens föräldrar till för- hörsledaren att pojken vid ingripandet blivit slagen av polisen och tillsagd att klä av sig naken för att bli slagen med batong. Polisen upprättade en anmälan om tjänstefel baserad på uppgifterna från föräldrarna och sände anmälan, förhöret med pojken samt två promemorior från de polismän som varit närva- rande vid tillfället till åklagaren. I promemoriorna hade det inte antecknats något om att det vid ingripandet brukats våld. beslutade att inte inleda en förundersökning utan att pojken hade hörts. ChefsJO : Som angetts ovan ska en förundersökning inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § första stycket RB). Av andra stycket i bestämmelsen framgår att en förundersökning inte behöver inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Tröskeln för att inleda en förundersökning är låg. En förundersökning kan inledas på mycket vaga misstankar så snart dessa avser något som kan vara ett brott. Om inte uppgifterna i anmälan utgör tillräcklig grund för ett beslut i förundersökningsfrågan kan åklagaren föranstalta om förutredningsåtgärder för att få fram erforderligt beslutsunderlag. har uppgett att han grundade sitt beslut att inte inleda en förundersökning på en prognos om att det, mot bakgrund av att de ingri- pande polismännen inte nämnt något om våld i sina promemorior, skulle bli mycket svårt att styrka brott. Enligt min mening talar åtskilligt för att det redan på grundval av uppgifterna i polisanmälan fanns anledning att inleda en förundersökning. Detta är emellertid en bedömningsfråga i vilken man kan ha olika uppfattningar. Jag anser dock att åklagaren i vart fall, inom ramen för en förutredning, borde ha gett direktiv om att verkställa ett förhör med målsä- ganden innan han beslutade i frågan om en förundersökning skulle inledas eller inte. Jag vill understryka vikten av att brottsanmälningar mot polismän utreds noggrant och med objektivitet. Allvarlig kritik mot i , som avvisat utlänningar med motiveringen att dessa ägnade sig åt tiggeri och dagdriveri (Beslut av JO Axberger , dnr 6340-2010) Beslutet i korthet: i avvisade 26 rumänska romer under åberopande av att de ägnat sig åt dagdriveri/tiggeri. Enligt den bestämmelse som tillämpades får en utlänning avvisas om det kan antas att han eller hon under vistelsen i inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Bestämmelsen kan emellertid inte tolkas så som polismyndigheten gjort. I beslutet framhålls att utvecklingen på fri- och rättighetsområdet har inneburit successivt skärpta krav på legalitet och rättssäkerhet. Den aktuella bestäm- melsen bör inte tillämpas på andra försörjningssätt än sådana som är 2 011 /1 2:JO1 Tiggeri är inte i sig otillåtet enligt svensk lag, än mindre dagdriveri. Avvisningen saknade därmed stöd i utlänningslagen. Polismyn- digheten i kritiseras. Eftersom åtgärderna inneburit långtgå- ende rättskränkningar av enskilda är kritiken av allvarligt slag. Det finns inget i materialet som visar att polisinsatsen haft sin grund i att de avvisade alla var romer, och att de därför särbehandlades negativt. Det sätt på vilket avvisningen genomfördes har likväl varit ägnat att rubba förtro- endet för polisen. Med den bedömning som gjorts har det inte funnits skäl att gå in på om avvisningsbesluten varit förenliga med de särskilda regler som gäller för EU- medborgare. I anledning av den debatt som förts om utländska tiggare kon- stateras dock att det torde vara svårt att utforma svensk utlänningslagstift- ning så att EU-medborgare, som ägnar sig åt tiggeri av det slag som påvisats i detta ärende, får avvisas från . förekom uppgifter i massmedia om att polisen hade avvisat romer som ägnat sig åt tiggeri. Av till JO inhämtade upplysningar framkom att i , med stöd av 8 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen hade avvisat utlänningar från landet på grund av att dessa försörjt sig genom att tigga, bl.a. verkställdes avvisningsbeslut avseende 26 rumänska medborgare . Jag beslöt därefter att inleda att initiativärende, i syfte att närmare granska det som hänt. Omständigheter som framgår av polismyndighetens handlingar Vid polismyndighetens spaning på tiggare i uppstod misstankar om att dessa var utsatta för organiserad människohandel. Misstankarna grundades på att ett större antal utländska tiggare hade kunnat spåras till en lägenhet i i södra . När en polispatrull besök- te lägenheten påträffades 38 personer, alla rumäner. Två män, varav den ene hyrde den aktuella lägenheten, misstänktes för att utnyttja människorna där till att tigga. En förundersökning inleddes . I början av månaden hölls förhör med flera av de boende i lägenheten. Misstankarna om människohandel avskrevs därefter och förundersökningen lades sedermera ned. genomförde polismyndigheten en insats, som bestod i att personer som vistades i lägenheten i hämtades till förhör med stöd av 9 kap. 9 § utlänningslagen. Beträffande flera av dessa hade avvis- ningsbeslut fattats med stöd av 8 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen. I en av insatsledaren, inspektören , upp- rättad promemoria uppges att personer kopplade till lägenheten uppehöll sig illegalt i landet och ägnade sig åt tiggeri samt att vissa var kända för tidigare brott. Tiggeriet verkade enligt promemorian ske i organiserad form. 2 011 /1 2:JO1 deltog 21 poliser samt en tolk. I lägenheten fanns 36 personer. De fördes till , där det hölls ett kortare förhör med var och en av dem. Ytterligare avvisningsbeslut fattades. Motiveringen i dessa och de tidi- gare besluten följde en mall: NN som ankom till [i förekommande fall datum] avvisas till Rumäni- en med stöd av 8 kap. 2 § punkt 2, eftersom NN har ägnat sig åt dagdrive- ri/tiggeri se prop. 1979/80:96 s. 119 samt JK:s beslut s. 4. [Hän- visningen till propositionen torde rätteligen avse prop. 1954:41 s. 93; i några ärenden har hänvisningen senare rättats. Merparten av avvisningsbesluten fattades av poliskommissarien . De övriga fattades av polisintendenten . Av dokumentationen i de enskilda ärendena framgår att sjutton av de avvi- sade helt eller delvis försörjt sig genom att tigga. Elva av dessa hade vid ett eller flera tillfällen observerats av polisen då de tiggde och i övriga sex fall hade de enligt egna uppgifter försörjt sig genom att tigga. I åtta fall hade de avvisade enligt egna uppgifter försörjt sig genom att spela musik på allmän plats. Beträffande en person saknades uppgifter. Dokumentationen ger sam- manfattningsvis stöd för att sjutton av utlänningarna ägnat sig åt tiggeri och åtta åt gatumusik. som insatsen genomfördes beslutade polismyndigheten att 23 av dem som skulle avvisas skulle tas i förvar och tre ställas under uppsikt. Avvisningsbesluten verkställdes genom att de berörda kördes med buss till . i anmodades att göra en utredning och redovisa sin bedömning av handläggningen av avvisningsärendena. Myndig- heten skulle bl.a. belysa bakgrunden till insatsen, förutsättningarna för att fatta avvisningsbeslut på grund av att en utlänning försörjer sig genom tiggeri samt frågor om dokumentation och beslutsmotivering. I sitt yttrande, som beslutats av biträdande länspolismästaren , lämnade polismyndigheten följande beskrivning av bakgrunden till insatsen. Med erfarenhet från tidigare ärenden med fällande domar beträffande männi- skohandel för tiggeriändamål (bl.a. 0201-K229186-08 och 0201-K271295-09) samt den omständigheten att det vid tillfället förekom många tiggare i centra- la delar av , inleddes vid Gränspolisavdelningen ett spaningsärende med inriktning på människohandel för andra ändamål än sexuella. Spaningsärendet fick namnet G-Tiggeri. Syftet med spaningsinsatsen var att samla uppgifter som talade för eller emot brottet människohandel. Spaning i ärendet bedrevs från fram till . Under spaningsarbetet kartlades de per- soner som uppehöll sig i och tiggde pengar. Genom kart- läggningen kunde spaningspersonalen identifiera enskilda personer, vid vilka platser tiggeri skedde samt övriga rörelser bland aktuella personer. Spaningspersonalen kunde redan tidigt under spaningsinsatsen konstatera att det fanns ett samband mellan de flesta av de personer som tiggde pengar i de centrala delarna av då de bl.a. efter att ha tiggt pengar samlades för gemensam hemfärd i bil. Återsamling skedde vid City- 2 011 /1 2:JO1 terminalen och närliggande område. Fortsatta spaningar visade att personerna bodde på samma adress, i samma lägenhet, i i södra . När kallades till aktuell lägenhet i samband med ett larm anträffades 38 personer, som alla uppfattades bo i lägen- heten. Sociala myndigheter kontaktades på grund av miljön och förhållandena i lägenhet med bl.a. ohyra, då det fanns minderåriga barn i lägenheten. De minderåriga barnen placerades, tillsammans med sina mödrar, av sociala myndigheter på ett annat boende. bedömdes att det fanns tillräckligt med underlag för att inleda en förundersökning om misstänkt människohandel (0201-K32481- 10). Utredningsåtgärder vidtogs i form av att förhör hölls med personer som iakttagits tigga och personer som kunde kopplas till lägenheten i . Utredningen visade att den person som stod på hyreskontraktet för den aktuel- la lägenheten också var registrerad ägare till en personbil som spaningsperso- nal iakttagit i samband med transport av personer som setts tigga pengar. Den fortsatta utredningen gav inte tillräckligt med uppgifter för att styrka brottet människohandel men det kunde styrkas att tiggeriet bedrevs i viss organiserad form. Sammanlagt har spaningsinsatsen omfattat 60 personer. Spaningarna visade på samma mönster med personer som utgick från den aktuella lägenheten och transporterades, i vissa fall gemensamt, in till för att tigga. Personerna placerades ut på fasta platser i City men byte skedde mellan de olika platserna och personerna från dag till dag. Spa- ningspersonal har observerat vad som uppfattades som utsättningsmöten in- nan personerna lämnade platsen för att placera ut sig i . Beslut fattades om en ändring av insatsens inriktning till planering för ut- länningskontroll och ev. avvisningar enligt utlänningslagen. Efter att ha redogjort för bestämmelser i utlänningslagen redovisade polis- myndigheten de anvisningar som lämnat. Bland annat anfördes: CM [cirkulärmeddelande, JO:s anm.] 7/10 meddelades , bl.a. med anledning att uppgift framkommit om att polismyndigheterna tillämpar bestämmelsen i 8 kap. 2 § 1 st. 2 p. utlänningslagen olika beträffande möjlig- heten att med stöd av bestämmelsen avvisa EU-medborgare som ägnar sig åt tiggeri i organiserad form. Av CM 7/10 framgår att RPS gör bedömningen att det finns förutsättningar för att med stöd av 8 kap. 2 § 1 st. 2 p. utlänningslagen avvisa EU- medborgare som ägnar sig åt tiggeri i organiserad form. Avvisning med stöd av bestämmelsen kräver inte att något brott ska ha begåtts. Med bestämmel- sen åsyftas inte försörjningskravet som sådant utan beteenden och sätt att försörja sig på som inte är önskvärda. I ärenden hos polismyndigheter som rör denna fråga finns ofta fler faktorer utöver tiggeriet att ta hänsyn till. Till- kommer andra klandervärda omständigheter kan detta sammantaget medföra att beslut om avvisning bör kunna fattas. Hit hör omständigheter kring hur tiggeriet utövats, t.ex. om det bedrivits i organiserad form, har kopplingar till kriminell verksamhet, genomförts med utnyttjande av underåriga eller andra utsatta personer, har bedrivits som bondfångeri, har skett på ett hotfullt eller störande sätt eller om osanna uppgifter lämnats i samband med tiggeriet. En helhetsbedömning av föreliggande omständigheter ska ske. Under sådana omständigheter gör RPS bedömningen att avvisning av EU-medborgare som ägnar sig åt tiggeri kan ske. redogjorde därefter för den EU-rättsliga regleringen på området och för vissa regler av betydelse för prövningen av om tiggeri är 2 011 /1 2:JO1 tillåtet enligt svensk rätt m.m. Beträffande bedömningarna i de enskilda fallen anförde myndigheten bl.a. följande. Ärendet rör polismyndighetens beslut av om avvisning av 26 rumänska medborgare. De rumänska medborgare som avvi- sats har samtliga befunnit sig i i mindre än och har kom- mit till i syfte att försörja sig genom tiggeri. Ingen av dem har någon anknytning till . Avvisning har i enlighet med de anvisningar som lämnats av RPS skett med stöd av 8 kap. 2 § 1 st. 2 p. utlänningslagen då det kan antas att personerna inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt un- der vistelsen i . Tiggeriet har bedrivits i viss organiserad form. Beslut har tagits i varje enskilt fall efter en individuell prövning av omständigheterna i det enskilda fallet. Det finns underlag för besluten i varje enskilt fall men som redovisas nedan finns vissa brister beträffande den dokumentation som skett i de enskilda ärendena. Kvarstående fråga är om EG-rätten utgör hinder mot tillämpning av aktuell bestämmelse i utlänningslagen på sätt som framgår av RPS:s anvisningar i de fall en EU-medborgare ägnar sig åt tiggeri i organi- serad form. Varken svensk domstol eller har prövat de svenska förhållandena avseende tiggeri, bl.a. . Det förelig- ger således ett stort behov av klarläggande uttalande beträffande tillämpning- en av bestämmelserna i utlänningslagstiftningen. gör dock, mot bakgrund av förutsättningarna i de en- skilda fallen, den omständigheten att tiggeriet bedrivits i organiserad form, utlänningslagens ordalydelse, de förarbetsuttalanden som gjordes när rörlig- hetsdirektivet införlivades i svensk rätt och allra helst den inställning som redovisats av den centrala förvaltningsmyndigheten för Polisen och som senare kommit till uttryck i CM 7/10 bedömningen att den tolkning av 8 kap. 2 § 1 st. 2 p. utlänningslagen som låg till grund för polismyndighetens beslut den 16 resp. var rimlig. I frågan om dokumentation, beslutsmotivering m.m. anförde polismyndighe- ten bl.a. följande. I samtliga ärenden som omfattas av JO:s initiativärende finns upprättade för- hör, tjänsteanteckningar och beslut angående åtgärder som har vidtagits i avvisningsärendena. Det kan konstateras att ett flertal av de personer som anträffades i lägenhe- ten i har deltagit i tiggeri med inslag av föreställandet av handi- kapp som inte varit verkliga. Samtliga personer som avvisats har emellertid ägnat sig åt tiggeri i den löst organiserade form som framgår av spaningsan- teckningar och annan dokumentation i ärendena. Två av de avvisade är min- deråriga barn till personer som utövat tiggeri. Båda barnen har tagit del i tig- geriet. Av varje enskilt ärende framgår att den berörda personen har hörts om tiggeri och i vilken form det bedrivits. I ett av ärendena saknas förhörsanteck- ningar som ersatts av en tjänsteanteckning (AA 630-954/10). Att tiggeriet bedrivits i viss organiserad form hade dokumenterats bättre ifall relevanta delar av spanings- och utredningsanteckningar lagts till varje enskilt ärende. Så har inte skett och det utgör en brist i dokumentationen. Av uppgifter från de beslutsfattare som var i tjänst framgår att de informerades om bakgrund, inriktning, syfte och den operativa taktiken med vilken den planerade insatsen skulle ske. Beslutsfattarna har därvid tagit del av inspelat spaningsmaterial m.m. i den pågående förundersökningen om misstänkt människohandel (K 32481-10). De uppgifter som erhållits ur nämnda förundersökning har inte dokumenterats eller hänvisats till i aktuella avvisningsärenden, vilket polismyndigheten bedömer är en brist i dokumenta- tionen. Gränspolisavdelningen har uppgivit att de har vidtagit åtgärder för att säkerställa att nödvändig dokumentation tillförs avvisningsärendena, och myndigheten kommer inte att vidta någon ytterligare åtgärd i den delen. 2 011 /1 2:JO1 8 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen avvisningsbeslut har fattats med stöd av 8 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen. Enligt denna bestämmelse får en utlänning avvisas om det kan antas att han eller hon under vistelsen i eller i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Med tanke på hur bestämmelsen nu tillämpats krävs en återblick för att ta ställning till hur den bör tolkas. Den äldre utlänningslagen m.m. utlänningslag stadgades att utlänning som ankom till riket fick avvisas om han är zigenare eller om han uppenbarligen har för avsikt att söka sitt uppehälle genom bettlande [tiggeri, JO:s anm.] eller att under vand- ring från ort till annan vinna sin utkomst genom utförande av musik, förevi- sande av djur eller annan dylik sysselsättning (4 kap. 19 § första stycket 1). Avvisning fick även ske om det skäligen borde antas att utlänningen inte hade för avsikt eller saknade möjlighet att ärligen vinna sin försörjning (samma stadgande, punkt 2). 1951 föreslogs en ny utlänningslag. Det som tidigare stadgats om zigenare och bettlare, gatumusikanter m.fl. (punkt 1) utgick medan den allmänna be- stämmelsen med krav på att utlänningen skulle kunna ärligen försörja sig (punkt 2) behölls. I förarbetena framhölls att några särregler skola [] icke gälla för zigenare utan de skola behandlas på samma sätt som andra utlän- ningar. Om det fanns skälig anledning att anta att de inte skulle komma att försörja sig genom ärligt arbete utan t.ex. med spådom, signeri e.d. skulle de kunna avvisas enligt den allmänna bestämmelsen. Inte heller de som un- der vandring från ort till annan vinna sin utkomst genom utförande av musik, förevisande av djur eller annan dylik sysselsättning skulle kunna avvisas, såvida det inte kunde antas att deras sysselsättning var en täckmantel för nå- gon asocial verksamhet eller att den inte gick att försörja sig på. Däremot skulle den som uppenbarligen hade för avsikt att söka sitt uppehälle genom bettlande kunna avvisas enligt den allmänna bestämmelsen (SOU 1951:42 s. 191). Vid remissbehandlingen av betänkandet hade kriminalpolisintendenten i uttalat att bestämmelsen borde tillämpas så att icke önskvärda medellösa utlänningar skulle hindras från att komma in i landet för att här ägna sig åt dagdriveri. Detta föranledde följande uttalande i propositionen (prop. 1954:41 s. 93). I likhet med kriminalpolisintendenten i finner jag det angeläget att i görligaste mån hindra icke-önskvärda, medellösa utlänningar att komma in i landet för att här ägna sig åt dagdriveri. I förslaget har därför stadgats, att utlänning som ämnar här i riket söka sitt uppehälle må avvisas, om det skäli- gen kan antagas att han icke kommer att här ärligen försörja sig. Även sådana fall då utlänningen uppenbarligen har för avsikt att livnära sig på brottslig verksamhet faller under detta stadgande. 2 011 /1 2:JO1 De återgivna förarbetsuttalandena kan inte ses isolerade från annan närlig- gande lagstiftning. Vid tiden utlänningslags tillkomst var lösdrivarlag ännu i kraft. Begrepp av typen icke ärligen försörja sig torde härröra från den lagstiftningen (jfr SOU 1979:64 s. 81). I lösdrivarlagen definierades som lösdrivare den som sysslolös, utan att söka arbete, stryker omkring från ort till annan utan medel till sitt uppehälle och den som, utan att äga medel till sitt uppehälle, underlåter att efter förmåga söka ärligen försörja sig och tillika för ett sådant levnadssätt, att våda därav uppstår för allmän säkerhet, ordning eller sedlighet. Enligt praxis föll under lagen de s.k. luffar- na, men även andra asociala element såsom spritlangare, bondfångare, yrkesspelare, sutenörer och prostituerade (se prop. 1964:128 s. 10). Lösdriveri var inte kriminaliserat, men lösdrivare kunde bli föremål för administrativa tvångsåtgärder, varvid de kunde dömas till upp till tvångsarbete. Lös- drivarlagen ersattes 1965 med lagen om åtgärder vid samhällsfarlig asociali- tet, som inte tillät åtgärder mot harmlösa bettlare. Lagen om samhällsfarlig asocialitet upphävdes 1982. infördes en ny avvisningsgrund, enligt vilken en utlänning kunde av- visas om det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i eller i något annat nordiskt land, som han tänker besöka, samt för sin hemresa (nuvarande 8 kap. 2 § första stycket 1 utlänningslagen). Det innebar att medellösa utlänningar kunde avvisas på denna grund, vilket i sin tur medförde att frågan huruvida den som kunde antas ha för avsikt att vid sin vistelse i ägna sig åt tiggeri förlorade i betydelse. I samband med att utlänningslagstiftningen senare åter omarbetades under- sökte utlänningslagskommitté tillämpningen av den avvisningsgrund som bygger på en bedömning av om utlänningen avser att försörja sig på ett ärligt sätt. Det visade sig att den ytterst sällan användes; när det förekom synes det ha varit med hänvisning till annat än tiggeri. (Se SOU 1979:64 s. 97 f. och 134.) Kommittén övervägde mot den bakgrunden om denna av- visningsgrund kunde avskaffas. Med hänvisning till behovet av att kunna avvisa utlänningar som yrkesmässigt prostituerar sig ansåg kommittén dock att bestämmelsen borde kvarstå. (A. bet. Samma bedömning gjordes i propositionen (prop. 1979/80:96 s. 56). Enligt vad som där anfördes skulle även den som antogs komma att arbeta utan arbetstillstånd omfattas av be- stämmelsen. Lagrådet ansåg emellertid att bedrivande av förvärvsverksamhet utan föreskrivet arbetstillstånd inte var liktydigt med att inte ärligen försörja sig. Det senare begreppet syftade enligt Lagrådet på den som ägnar sig åt näringsfång som i sig är brottsligt eller förkastligt eller bygger på brottsliga eller förkastliga handlingar. Bestämmelsen försågs därför med ett tillägg om arbete utan tillstånd. (Se a. prop. s. 118 f. och 134.) gäller avvisningsgrunden i 8 kap. 2 § första stycket 1 utlän- ningslagen endast i begränsad utsträckning för EU-medborgare och deras familjemedlemmar, se vidare nedan. 2 011 /1 2:JO1 Rörlighetsdirektivet och dess genomförande i svensk rätt I och rådets direktiv /38/EG av , rörlig- hetsdirektivet, fastställs villkor för unionsmedborgares och deras familjemed- lemmars utövande av rätten att fritt röra sig inom unionen. Direktivet anger en miniminivå och berör inte nationella bestämmelser som är mer gynnsam- ma för utlänningar än de som framgår av direktivet. EU-direktiv är enligt huvudregeln inte direkt tillämpliga i utan förutsätter s.k. implemente- ring, dvs. att en motsvarande reglering finns eller införs i svensk lagstiftning. EU-direktiv kan därutöver även ha direkt effekt och gäller då i oav- sett innehållet i svensk lag. Delar av rörlighetsdirektivet innefattar regler av det slaget. I rörlighetsdirektivets tredje kapitel finns bestämmelser om s.k. uppehålls- rätt, med vilket avses en rätt för unionsmedborgare att uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Direktivet skiljer mellan uppehållsrätt (artikel 6) och uppehållsrätt än (artikel 7). Enligt artikel 6 gäller uppehållsrätt utan några andra vill- kor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt pass eller identitetskort. En förutsättning för detta är dock, enligt artikel 14, att unionsmedborgaren inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssy- stem. Enligt artikel 7 gäller uppehållsrätt än under vissa angivna förutsättningar, t.ex. att den berörda personen har en anställning i det land där han eller hon uppehåller sig. Uppehållsrätten kan enligt rörlighetsdirektivet endast genombrytas vid hot mot allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Bestämmelser om detta finns i arti- kel 27, som anger följande. Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ord- ning eller säkerhet ska överensstämma med proportionalitetsprincipen. De ska uteslutande vara grundade på utlänningens personliga beteende, som måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggan- de samhällsintresse.