frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — har , , inom ramen för egenkontrollen, bedrivit tillsyn av arrestverksamheten och dokumentationen över frihetsberö- vanden. Vidare har polismyndigheten en omfattande och tydlig tjänsteföre- skrift för personalen på området. Det är därför besvärande att brister i doku- mentationen förekommer. ska överväga vilka åtgärder som härnäst ska vidtas för att ytterligare förbättra verksamheten. yttrade sig över remissvaret och uppgav bl.a. att hon inte ville försvåra polisarbetet men att hon hade känt sig bättre till mods om det hade varit kvinnlig personal. I ett beslut anförde stf JO Pennlöv följande. Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. religionsfrihet. Med religionsfrihet avses frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Till skillnad mot vad som gäller beträffande andra fri- och rättigheter i regeringsformen får religionsfri- heten inte inskränkas. I artikel 9 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) finns också bestämmelser om religionsfrihet. Av 28 kap. 14 § följer att bl.a. fotografi får tas av den som är anhållen eller häktad samt att regeringen får meddela närmare be- stämmelser i frågan. Dessa bestämmelser finns i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. I 2 § första stycket nämnda förordning föreskrivs att foto- grafi och fingeravtryck ska tas av den som häktats som misstänkt för brott (1), den som anhållits misstänkt för brott, om denne är okänd m.m. (2) eller den som anhållits misstänkt för brott, om fingeravtryck eller fotografi kan behö- vas för att utreda om den anhållne har begått brottet eller något annat brott eller annars för att få till stånd erforderlig utredning eller om den anhållne anses farlig för den allmänna säkerheten eller laglydnaden (3). Av 6 § finger- avtrycksförordningen följer att beslut om att ta avtryck eller fotografi enligt 2 011 /1 2:JO1 bl.a. 2 § fattas av undersökningsledaren i de fall åtgärden behövs för utred- ningen av brottet. I övriga fall fattas beslutet av polismyndigheten. Lagstöd för polisens befogenhet att använda våld i ett sådant fall finns i 10 § första stycket 4 punkten polislagen (1984:387). Enligt denna bestämmel- se får en polisman, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjäns- teåtgärd, om polismannen med laga stöd bl.a. ska biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller annan liknande åtgärd. Med uttrycket annan liknande åtgärd avses bl.a. tagande av fotografi och fingeravtryck (se , Straffprocessuella tvångsmedel, 2:a uppl. s. 657). I fall som detta får våld mot person brukas endast om polismannen eller den som han biträder möts av motstånd (andra stycket). I sin anmälan till JO framförde A.S. kritik mot polismyndigheten för att den inte respekterat henne som kvinna och . Hon ansåg i huvudsak att polisen kunde ha fotograferat henne med huvudbonaden på och att en kvinn- lig polisman kunde ha varit närvarande vid tillfället. Av utredningen framgår att A.S. var anhållen misstänkt för misshandel och olaga hot när beslutet om att hon skulle fotograferas m.m., s.k. daktning, fattades. Som framgått krävs när den anhållne inte är okänd vissa om- ständigheter för att fotografering och fingeravtryck ska få tas. Utredningen ger emellertid vid handen att det är oklart på vilken grund beslutet fattades och vem som fattade detsamma. har fört ett närmare reso- nemang i dessa frågor och kommit fram till att starka skäl talar för att det var en jourhavande förundersökningsledare som fattade beslutet. Enligt myndig- heten får det antas att denne gjorde bedömningen att A.S. var farlig för den allmänna säkerheten eller laglydnaden och att beslutet således var lagligt grundat. Först vill jag betona vikten av att sådana beslut dokumenteras ordentligt; det bör framgå vem som fattat beslutet, när och på vilken grund. Om det fanns formella förutsättningar för att besluta om s.k. daktning i detta fall, vilket alltså polismyndigheten menar, saknar jag underlag för att bedöma och finner inte heller anledning att utreda vidare. När det sedan gäller frågan om A.S. borde ha tillåtits att ha sin huvudbo- nad på vid fotografering gör jag följande överväganden. är och hon bär en huvudbonad, i detta fall en sjal, av religiösa skäl. Huvudbonaden är således att betrakta som är en religiös symbol. Jag finner därför anledning att erinra om det skydd för religionsfriheten som ges i 2 kap. regeringsformen och artikel 9 i EKMR. har i några avgöranden prövat om skyldigheten att ta av en huvudbonad i en viss situa- tion har inneburit en kränkning av nämnda artikel. Domstolen har därvid bl.a. uttalat att the State may limit the freedom to manifest a religion, for example by wearing an Islamic headscarf, if the exercise of that freedom clashes with the aim of protecting the rights and freedoms of others, public order and pub- lic safety (se t.ex. avgörandet Dogru mot , dom 2 011 /1 2:JO1 har således godtagit att en stat i vissa fall har rätt att begära att den enskilde tar av sig sin huvudbonad, t.ex. av säkerhetsskäl (Phull mot , beslut ) eller vid en identifiering (El Morsli mot , beslut ). Enligt min mening bör polisen naturligtvis sträva efter att i största möjliga utsträckning tillgodose den enskildes rätt att bära en huvudbonad med religiös innebörd. Det finns emellertid vissa situationer då det kan godtas att polisen kräver att den enskilde tar av sin huvudbonad, t.ex. vid identifiering eller som i detta fall vid fotografering. Som framgått har polisen en laglig möjlighet att under en brottsutredning fotografera en frihetsberövad person. Jag har inte någon principiell invändning mot att polisen i ett sådant fall gör bedömningen att fotograferingen ska ske utan huvudbonad. Om så behövs är i första hand en fråga för polisen att avgöra utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Uppenbarligen ansåg polisen att det fanns skäl att fotografera A.S. utan huvudbonad och jag har ingen anledning att ifrågasätta detta. Vid genomförandet av en fotografering bör polisen givetvis sträva efter att denna sker på ett sätt som i minsta möjliga mån uppfattas som kränkande för den enskilde. Är det t.ex. av religiösa eller andra skäl av betydelse för en kvinna att bli fotograferad av en annan kvinna bör polisen, om så är möjligt, tillmötesgå ett sådant önskemål. har framfört att polisen borde ha kunnat se till att kvinnlig personal var närvarande. har uppgett att A.S. vid tillfället deklarera- de att det inte spelade någon roll om det var en man eller kvinna som fotogra- ferade henne. Jag finner inte anledning att kommentera saken vidare men utgår från att polisen hade försökt tillgodose hennes önskemål i frågan om hon uttryckligen hade begärt att en kvinna skulle ta hand om fotograferingen. har vidare gjort gällande att polisen drog bort filten från hennes hu- vud och slet ut henne från cellen. Enligt polismyndigheten uppgav A.S. att hon inte tänkte gå med på någon fotografering varför polismännen tvingades att ta av henne filten och ta tag i armarna och leda henne ur cellen. Med beak- tande av att A.S. självmant inte synes ha gått ut från cellen har jag inte några synpunkter på att polismännen tog tag i hennes armar och ledde ut henne därifrån. Jag är däremot mycket kritisk till att polisen drog av henne filten i cellen. Det har inte framkommit några skäl för polisens agerande i denna del och jag anser att hon borde ha tillåtits ha sin huvudbonad eller åtminstone filten på sig under transporten till rummet där fotograferingen skulle äga rum. Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan sagda. 2 011 /1 2:JO1 Uttalanden angående polisens publicering av bilder från övervakningskameror på Internet i syfte att få allmänhetens hjälp att identifiera personer misstänkta för brott (Dnr 4787-2009) . framförde i en anmälan som kom in till JO klagomål mot i med anledning av att myndigheten tillkännagett att den, i syfte att få allmänhetens hjälp att identifiera misstänkta personer, kunde komma att publicera bilder från övervakningskameror på sin hemsida på Internet. anmodades att komma in med yttrande över vilka rättsliga och övriga överväganden som föregick det ovan nämnda beslutet att, under vissa förutsättningar, publicera bilder från övervakningskameror på sin hem- sida. (biträdande länspolismästaren ) kom in med ett yttrande, varvid sammanfattningsvis anfördes att polismyndigheten anser att publicering av övervakningsbilder på Internet inte strider mot gäl- lande bestämmelser, men att det i varje enskilt fall krävs noggranna lämplig- hetsöverväganden inför en sådan publicering. Genom de krav som myndighe- ten ställt upp i en upprättad tjänsteföreskrift ansåg myndigheten att en rimlig avvägning mellan de motstående intressena, å ena sidan kravet på att polisen utreder och lagför brott och å andra sidan skyddet för den enskildes integritet, uppnåtts. Det inhämtades därefter att begärt ett s.k. samråd med Datainspektionen avseende lagligheten i polisens publicering av personupp- gifter på Internet generellt sett och att Datainspektionen avgett ett sådant yttrande. I yttrandet anförde Datainspektionen sam- manfattningsvis att en publicering endast i undantagsfall, t.ex. om det rör sig om särskilt grov brottslighet eller då gärningsmannen på goda grunder kan antas vara farlig för allmänheten eller enskilda, är förenlig med bestämmel- serna i personuppgiftslagen. Datainspektionen ifrågasatte också om en till- räckligt ingående sekretessprövning kan göras med det begränsade material som polisen disponerar och uppgav slutligen att den anser att de närmare förutsättningarna för polisens publicering av personuppgifter på Internet bör författningsregleras. anmodades därefter att komma in med ett yttrande över styrelsens uppfattning såväl vad gäller rättsenligheten av att i brottsutredande syfte publicera bilder från övervakningskameror på polisens hemsidor på Internet som i fråga om lämpligheten av att så sker. (rikspolischefen ) kom in med ett yttran- de och anförde bl.a. följande. 2 011 /1 2:JO1 Publicering av bilder på brottsmisstänkta personer på Internet har varit fö- remål för olika överväganden . föreslog i betänkandet Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet att frågan borde lagregleras. Förslaget omfattade även personer som betraktas som farliga (SOU 2001:92 s. 180 f.). I departementspromemorian Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet (Ds 2007:43) konstaterades däremot att det vare sig av integritetsskäl eller av andra skäl fanns behov av någon reglering utan att polisen, som vid all annan person- uppgiftsbehandling, skulle överväga de allmänna förutsättningarna för en publicering och göra en bedömning av om det var lämpligt ur in- tegritetssynpunkt. Förslaget till ny polisdatalag som är föremål för riks- dagsbehandling innehåller ingen regel gällande publicering av bilder på In- ternet (se närmare prop. 2009/10:85). Justitiekanslerns (JK) beslut (Beslut ; Dnr 1803- 0731) som gällde just publicering av bilder på enskilda är av särskilt intresse. Det gällde bilder på en målsägande som förekom på en övervakningsfilm när ett rånförsök gjordes. Polisen hade bl.a. lagt ut en del av övervakningsfilmen på sin hemsida. JK uttalade bl.a. att det vid sidan av sekretesslagens bestäm- melser inte finns något generellt hinder för polis och åklagare att lämna ut uppgifter ur en förundersökning till allmänheten, t.ex. genom publicering på polisens hemsida, för det fall det bedöms erforderligt för den brottsutredande verksamheten. Däremot ska polisen noga överväga konsekvenserna av offent- liggörandet. vill inledningsvis anföra att styrelsen i allt väsentligt ställer sig bakom i bedömning av rättsläget och de verksamhetsbehov som föreligger för publicering av misstänkta personer på Internet samt under vilka närmare förutsättningar sådan publicering bör kunna ske. vill särskilt anföra följande. Polisdatalagen gäller utöver personuppgiftslagen vid behandling av person- uppgifter i polisens verksamhet. Eftersom polisdatalagen saknar särskilda bestämmelser om publicering av bilder på Internet ska bedömningen ske utifrån personuppgiftslagens bestämmelser. delar den bedömning som Datainspektionen gjort, näm- ligen att personuppgifterna får anses ingå i ett strukturerat material på vilket personuppgiftslagens hanteringsregler är tillämpliga. Det innebär i princip att en behandling ska vara förenlig med lagens samtliga bestämmelser. Rikspo- lisstyrelsen menar också, liksom Datainspektionen, att den nu aktuella be- handlingen är förenlig med de grundläggande kraven i 9 § personupp- giftslagen. Beträffande tillåtlighetsbedömningen enligt 10 § personuppgifts- lagen gör däremot en annan bedömning än Datainspektio- nen. I 10 § personuppgiftslagen anges när det är tillåtet att behandla personupp- gifter. Personuppgifter får behandlas utan samtycke om behandlingen anses nödvändig utifrån ett visst syfte. 1 10 § d anges att personuppgifter får be- handlas om det är nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift av allmänt in- tresse, 1 10 § e nämnda lag anges att personuppgifter får behandlas om be- handlingen anses nödvändig för att en arbetsuppgift i samband med att myn- dighetsutövning ska kunna utföras. I kommentaren till personuppgiftslagen (, ; Personuppgiftslagen En kommentar; 3:e upplagan, s. 182 f.) uttalas att vad nödvändighetskravet närmare innebär inte är helt klart. En personuppgift torde vara nödvändig att behandla om ändamålet inte kan realiseras om inte uppgiften får användas. Nödvändighetskravet torde däremot inte innebära att 2 011 /1 2:JO1 det ska vara faktiskt omöjligt att utföra en arbetsuppgift utan sådan behand- ling av personuppgifter som omfattas av lagen, utan det räcker sannolikt att det innebär en påtaglig förenkling att personuppgifterna behandlas elektro- niskt. Om däremot en arbetsuppgift kan utföras nästan lika enkelt och billigt utan att personuppgifterna behandlas, kan det inte anses nödvändigt att be- handla dem. Vad särskilt gäller bestämmelsen i punkten e konstateras i kommentaren att genom den bestämmelsen torde en stor del av den behandling av person- uppgifter som utförs inom den offentliga sektorn vara tillåten, i vart fall när det gäller den egentliga sakverksamheten (aa s. 192). Med tanke på den närmare utformningen av bestämmelserna i punkten d respektive e och mot bakgrund av uttalanden i förarbetena ligger det enligt bedömning närmast till hands att göra bedömningen ut- ifrån bestämmelsen i punkten e. Mot bakgrund av vad som sägs i förarbetena menar att det får anses nödvändigt i bestämmelsens mening att publicera en bild på en misstänkt gärningsman om detta är en förutsättning för att kunna komma vidare i en brottsutredning. I en sådan situation måste förutsättningarna för behandling av personuppgifter enligt 10 § e anses vara uppfyllda och be- handlingen tillåten enligt bestämmelsen. I en situation där publicering bedöms som den i princip enda framkomliga vägen för att komma vidare i en utred- ning avseende viss allvarligare brottslighet skulle det enligt t.o.m. kunna uppfattas som stötande om förundersökningen lades ned trots att det finns material som skulle kunna binda en gärningsman till brottet. Rikspo- lisstyrelsen menar att förarbetsuttalandena till och med ger stöd för att publi- cera bilder även i andra fall än när detta är en absolut förutsättning för utred- ningens fortsatta bedrivande. Datainspektionen menar dock att vare sig bestämmelsen i 10 § d eller e är tillämplig på polisens publicering av bilder på Internet. Som skäl anges att det ur en polisiär synvinkel inte kan anses nödvändigt i personuppgiftslagens mening att lämna ut övervakningsbilder genom att publicera dem på Internet. Enligt Datainspektionen kan däremot bestämmelsen i 10 § f, dvs. efter en intresseavvägning, åberopas som grund för sådan publicering. Eftersom det i paragrafen uppställda nödvändighetskriteriet är en förutsättning även för tillämpningen av 10 § f blir Datainspektionens resonemang något svårförståe- ligt. Datainspektionen anser således att den enda rättsliga grunden i 10 § per- sonuppgiftslagen för polisen att publicera bilder på misstänkta gärningsman är punkten f. I sitt yttrande utvecklar Datainspektionen vidare vilka kriterier som bör gälla för den intresseavvägning som ska göras enligt bestämmelsen. kan bara konstatera att det över huvud taget inte är prak- tiskt möjligt att tillämpa dessa kriterier och göra de bedömningar som i så fall skulle krävas. Vidare anser att de intressen som Datainspektionen vill skydda genom uppställandet av dessa kriterier får anses väl tillgodosedda genom annan lagstiftning, bl.a. 23 kap. 4 § som stadgar att en förundersökning ska bedrivas så att någon inte onödigt utsätts för miss- tanke eller annan olägenhet. Vad gäller tillämpligheten av 33 § personuppgiftslagen gör Rikspolissty- relsen ingen annan bedömning än i . uppfattning är således att varken polisdatalagens eller personuppgiftslagen bestämmelser hindrar det nu aktuella förfarandet. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Bestämmelser om sekretess till skydd för den brottsförebyggande och brotts- utredande verksamheten finns bl.a. i 18 kap. 1 § offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400). Sekretess till skydd för uppgifter om enskilds person- 2 011 /1 2:JO1 liga och ekonomiska förhållanden i en förundersökning regleras i 35 kap. 1 § samma lag. Enligt 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen hindrar inte sekretess till skydd för en enskild att en uppgift lämnas ut till en annan enskild eller till en myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Av kommentaren till offentlighets- och sekretesslagen (, Ulri- ka , ; Offentlighets- och sekretesslagen. En kommentar; 1:a upplagan, s. 10:2:1) framgår att bestämmelsen ska tillämpas restriktivt och att sekretessen enbart får efterges i sådana fall då ett utlämnande är en nöd- vändig förutsättning för att en myndighet ska kunna fullgöra ett visst ålig- gande. anser att i de fall när, såsom också Polismyndig- heten i har resonerat, i princip alla andra utredningsåtgärder är uttömda bör det vara möjligt att med stöd av bestämmelsen lämna ut en bild på en misstänkt gärningsman genom publicering på Internet såsom en sista åtgärd för att utreda brottet. Styrelsen menar att detta gäller även om det är fråga om en sekretessbestämmelse med s.k. omvänt skaderekvisit. Datainspektionen aktualiserar i sitt yttrande bestämmelsen i 21 kap. 7 § of- fentlighets- och sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för personuppgift om det kan antas att ett utlämnade skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Ett generellt förbud gäller alltså för att lämna ut personuppgifter om det kan antas att utlämnandet skulle inne- bära att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Bedömningen ska då inte ta sikte på myndighetens utlämnande av uppgifter utan i stället avse om det kan antas att uppgifterna efter utlämnandet kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen. Datainspektionen har i detta sammanhang sett farhågor med att uppgifterna utgör sådana uppgifter om lagöverträdelser m.m. som avses i 21 § personuppgiftslagen. Sådana uppgifter får nämligen behandlas i strukturerad form endast av myndigheter. Enligt kommentaren till offentlighets- och sekretesslagen (m.fl. a.a., s. 21:7:1) torde dock risken för sådan skada som anges i bestämmelsen i praktiken aktualise- ras bara vid massuttag i någon form av uppgifter. I likhet med i anser således att offentlighets- och sekretesslagen, enligt vad som ovan sagts, inte hindrar en publicering av bilder på Internet. anser således att det inte föreligger några formella rättsliga hinder för polisen att publicera bilder på brottsmisstänkta personer på Inter- net. Att publicera bilder på personer misstänkta för brott på Internet måste i sig betraktas som ett intrång i den personliga integriteten. Det är därför viktigt att detta sker med försiktighet och efter en noggrann avvägning mellan intresset av att utreda brott och den enskildes intresse av integritet. Även om det i svensk rätt saknas en regel om allmänt skydd för den enskildes personliga integritet ska självfallet en myndighet vid tillämpningen av gällande bestäm- melser beakta den enskildes integritet (1 kap. 2 § fjärde stycket regerings- formen). finns ett behov av att i verksamheten kunna använda sig av alla möj- ligheter som lagstiftaren medger för att skapa effektiva arbetsmetoder och öka effektiviteten i utredningsverksamheten så att polisen kan fullgöra sitt upp- drag enligt 2 § polislagen (1984:387). Digital media förekommer i förunder- sökningar i långt större utsträckning än . I en stor del av ärendena har gärningsmannen fångats på bild utan att denne kunnat iden- tifieras. Polisen har således ett stort antal ärenden där den enda möjlig- heten att komma vidare i utredningen är att söka allmänhetens hjälp med identifiering av den misstänkte gärningsmannen. 2 011 /1 2:JO1 För att kameraövervakning utöver att användas i brottsförebyggande syfte även på ett effektivt sätt ska kunna bidra till att öka antalet uppklarade brott menar att det är angeläget att bilder från övervakningen under vissa förutsättningar ska kunna publiceras på Internet. Av visst intresse i sammanhanget är två av Regeringsrätten med- delade domar (mål nr 7834-08, 7872-08). I domarna gör Regeringsrätten bedömningen att övervakningsintresset beträffande vissa brottsutsatta områden, då andra åtgärder inte visat sig tillräckligt effektiva, är större än det starka integritetsintresset och därmed meddelat tillstånd till all- män kameraövervakning av vissa områden i . Regerings- rätten har i avgörandena funnit att det finns ett stort behov av allmän kame- raövervakning. I likhet med i anser att det ur ett integritetsperspektiv är viktigt att det finns tydliga kriterier för när publice- ring av misstänkta gärningsmän på Internet ska kunna ske. Detta skapar också förutsättningar för en enhetlig tillämpning runt om i landet. De tjänstefö- reskrifter som i har tagit fram är enligt Rikspolis- styrelsens mening väl genomarbetade och kan med fördel användas som ut- gångspunkt för det fall beslutar att ta fram riktlinjer på området. Vad särskilt gäller frågan om hur allvarlig brottslighet det bör vara fråga om vill framhålla följande. Enligt Datainspektionens bedömning bör det vara fråga om särskilt allvar- lig brottslighet för att publicering ska få ske och synes härvid ansluta sig till det förslag som lade fram i sitt betänkande, dvs. att misstanken ska avse ett brott för vilket inte lindrigare straff än fängelse är föreskrivet. Ett sådant krav skulle medföra att publicering inte kan komma i fråga när det exempelvis gäller misstanke om grov misshandel, eftersom påföljden för det brottet är fängelse lägst ett och högst . En misshandel är att betrakta som grov om gärningen var livsfarlig eller om gärningsmannen tillfogat svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom eller på annat sätt visat särskild hän- synslöshet eller råhet. Det är således fråga om ett mycket allvarligt brott. Andra mycket allvarliga brott som inte skulle komma att omfattas är exem- pelvis olaga frihetsberövande, rån och allmänfarlig ödeläggelse. Det handlar här om brott för vilka minimistraffet är fängelse. Att använda publice- ring av bilder på personer som är misstänkta för sådan allvarlig brottslighet måste rimligen anses vara motiverat även ur ett integritetsperspektiv. I likhet med den uppfattning som i redovisar i sitt yttrande kan det emellertid finnas skäl att tillåta publicering även när det gäller vissa andra brott. Som nämnts ovan har polisen ett stort antal ärenden där den enda möjligheten att komma vidare i utredningen bedömts vara att söka allmänhe- tens hjälp med identifiering av den misstänkte gärningsmannen.