frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — Även om en bidragande orsak till de långa placeringstiderna är Kriminalvår- dens låga prioritet av förvarstagna är det ytterst ansvar att se till att placeringstiden håller sig inom de ramar lagstiftaren har satt upp och inte blir oproportionerligt lång. förtjänar kritik för de brister som föreligger. Placering i kriminalvård är det mest ingripande beslut som förekommer i förvarsverksamheten. Av rättssäkerhetsskäl bör dessa beslut fattas av särskil- 2 011 /1 2:JO1 da befattningshavare med dokumenterad kompetens. Ansvaret för ett sådant beslut ska av samma skäl vara tydligt knutet till en person. Av tidigare nämn- da förarbetsuttalanden framgår att det i princip avsetts ligga på enhetschefen att fatta i vart fall besluten om kriminalvårdsplacering (prop. 1996/97:147 s. 32). Enligt flera av enheternas delegationsordningar har emellertid handlägga- re, och i något fall även timanställda, behörighet att fatta beslut om att avskil- ja en utlänning och placera honom eller henne i kriminalvård. Endast tre en- heter har krav på att dessa beslut ska underställas beslutsfattare eller arbetsle- dare. Beslut om avskiljande och kriminalvårdsplacering fattas således av ett stort antal personer, varav många är tjänstemän med lägre befattningar, utan juridisk utbildning. Jag har noterat att behörigheten att häva ett beslut om kriminalvårdsplacering inte är delegerad på samma sätt. Tröskeln för att in- skränka den förvarstagnes frihet synes alltså vara lägre än för att upphäva en sådan inskränkning. har i sitt yttrande till JO anfört: Den bakomliggande orsaken till att det finns en rätt att fatta beslut om avskil- jande och placering långt ner i organisationen, är att det vid varje givet tillfäl- le måste finnas möjlighet att placera en person med stöd av 10 kap. 20 §. Till detta kommer att det är personalen som befinner sig i en situation som kräver ett beslut om placering, som har bäst förutsättning att bedöma den uppkomna situationen. kommer emellertid att se över möjligheten till alternativa lösningar i syfte att förbättra rättssäkerheten i detta avseende. Det anfört utgör inte godtagbara skäl för att beslut om kri- minalvårdsplacering fattas långt ned i organisationen. Det gäller även beslut om transportplaceringar; jag erinrar om att dessa beslut kräver ett övervä- gande av om synnerliga skäl föreligger eller inte. Inget hindrar att jourhavan- de beslutsfattare anlitas. Tillvaratagandet av information från dem som har kännedom om omständigheterna i det enskilda fallet sker lämpligen genom att ärendet föredras för beslutsfattaren. De skäl som anförts från Migrationsver- kets sida tyder på bristande insikt om hur beslut om väsentliga rättighetsin- skränkningar normalt fattas. Det förhållandet att lägre befattningshavare får fatta beslut om frihetsinskränkningar medan endast högre befattningshavare kan häva dessa beslut pekar i samma riktning. Delegationsrätten har sammanfattningsvis sträckts alldeles för långt. Den ordning som tillämpas förtjänar kritik. bör säkerstäl- la att förvarsenheternas delegationsordningar ändras i enlighet med vad som anförts. har riktlinjer för när förvarstagna som har placerats i krimi- nalvård ska besökas. Där anges att säkerhetsplacerade bör besökas efter placeringen och därefter ungefär en gång . Syftet är att utreda om den förvarstagne kan återtas till en förvarslokal. Den nu gjorda utredningen visar att samtliga enheter har ungefär denna målsättning. Hur ofta besöken de facto sker beror enligt enheterna bl.a. på 2 011 /1 2:JO1 personalsituationen och avståndet mellan enheten och den institution där utlänningen har placerats. Av de akter som granskats vid inspektionerna framgår emellertid att det i flera fall har förflutit mellan nio och innan en säkerhetsplacerad besökts första gången, och att det i vissa fall dröjt mellan besökstillfällena. Utredningen visar vidare att besöken genomförs av s.k. häktesbesöksgrup- per, vilka i första hand samtalar med den förvarstagne men i vissa fall även med häktespersonal och läkare. Den information som hämtas in dokumenteras i en tjänsteanteckning och föredras för beslutsfattaren i anslutning till besöket. Beslutsfattaren tar därefter ställning till om kriminalvårdsplaceringen ska upphöra. Några enhetliga rutiner för vilken information som ska inhämtas finns dock inte. Av de akter som granskats framgår att informationen i tjäns- teanteckningarna endast i ett fåtal fall innehåller uppgifter från häktespersonal eller läkare. Vid inspektionerna uppmärksammades även ett antal fall där det hade dröjt från häktesbesöksgruppens senaste besök till dess att beslutet om kriminalvårdsplacering hävdes, utan att det framgick att några nya omstän- digheter tillkommit . I flera granskade ärenden noterades också att det förflutit från det att beslutet om kriminalvårdsplacering hävdes till dess att utlänningen fördes till en förvarsenhet. Sammanfatt- ningsvis visar utredningen att ett antal personer suttit i häkte trots att det inte längre funnits skäl för detta. En utlänning som placeras i kriminalvård är redan frihetsberövad i och med att beslutet om förvar har verkställts. Att bli placerad i kriminalvård, vilket i de allra flesta fall betyder häkte, är dock som redan framhållits betyd- ligt mer ingripande än att vistas på en förvarsenhet. För att leva upp till vad som stadgas i 1 kap. 8 § utlänningslagen måste skälen för en kriminalvårds- placering kontinuerligt övervägas. Så snart det inte längre föreligger skäl för en kriminalvårdsplacering ska denna upphöra. Det sätt på vilket omprövningsförfarandet genomförs framstår samman- fattningsvis som informellt och rättsosäkert. Detta måste i viss mån tillskrivas bristen på tydlig rättslig reglering och den olyckliga av lagstiftaren knappast avsedda situation som uppkommit efter Regeringsrättens prejudikat RÅ 2004 ref. 38, som innebar att någon lagstadgad omprövningsskyldighet inte föreligger efter kriminalvårdsplacering. Skyldigheten att ompröva beslutet om kriminalvårdsplacering bör därför lagregleras. Till så skett bör säkerställa att riktlinjerna beträffande besök följs och att det finns rutiner för hur förutsättningarna för omprövning av besluten om kriminalvårdsplacering ska utredas. har i sitt yttrande till JO också förklarat att man avser att följa upp detta och att det går att utveckla rutinerna i riktning mot ett mer systematiskt inhämtande av in- formation. Att ett flertal utlänningar blivit kvar i häkte trots att beslutet om kriminal- vårdsplacering hävts, eller förutsättningar för att häva beslutet förelegat, är inte godtagbart. För detta ska kritiseras. Verket bör genom- föra utbildningsinsatser för att säkerställa att dess personal har klart för sig att 2 011 /1 2:JO1 en förvarstagen inte får vara placerad i kriminalvård längre än vad som är nödvändigt och i varje enskilt fall lagligen beslutat. Användningen av vissa tvångsmedel Visitationer förekommer i förhållandevis stor utsträckning vid förvaren. Det går till så att den förvarstagne får tömma fickorna och ta av sig eventuella ytterkläder. Därefter känner personalen utanpå den förvarstagnes kläder. Me- talldetektorer används vid samtliga förvarsenheter utom en. I förekommande fall kontrolleras bagage. Förfarandet stöds på 11 kap. 9 § utlänningslagen. Den bestämmelsen gäller kroppsvisitation och förutsätter för sin tillämpning att det finns en skälig misstanke om att utlänningen bär på sig något otillåtet. Som framgått genom- förs dock visitationer på flera av förvaren rutinmässigt. Detta är inte förenligt med lagstiftningen och inte heller med riktlinjerna i utlän- ningshandbok. För detta kan i och för sig inte undgå kritik. Från allmänna synpunkter är förvarens handläggningssätt dock försvarligt. Utredningen visar att visitationerna är mycket ytliga. Förvarens beskrivning av hur de går till stämmer i princip överens med genomförandet av en skyddsvisitation. Vad det är fråga om är en ytlig säkerhetskontroll som av såväl förvarspersonal som förvarstagna upplevs som nödvändig men inte särskilt integritetskränkande. Något vägande skäl mot att enheternas personal ges befogenhet att genom- föra visitationer på det sätt som sker är svårt att se. Det förhållandet att åtgärderna utförs rutinmässigt, utan åberopande av någon särskild misstanke mot den visiterade, torde för övrigt innebära att de typiskt sett får betraktas som mindre känsliga. För att förvarsverksamheten ska kunna bedrivas på ett såväl ändamålsenligt som rättsenligt sätt bör lagstiftningen ses över. Om det vid en visitation påträffas föremål som inte får innehas på ett förvar, såsom t.ex. tändare, mobiltelefon med kamera, verktyg eller alkohol, fattas på de flesta enheter ett beslut om att omhänderta föremålen. Vid två enheter sker dock detta först om den enskilde inte självmant går med på att låsa in föremå- len i särskilda förvaringsutrymmen. En förvarsenhet fattar över huvud taget inte några beslut om omhändertagande, utan den förvarstagne övertalas i stället att lämna ifrån sig föremålen. Förvarsenheterna tillämpar också olika rutiner när det gäller omhändertagande av föremål som rakhyvlar, nagelsaxar och mediciner. Förvarsenheterna bör inte tillämpa bestämmelsen om omhändertagande på skilda sätt. I de fall en förvarstagen vill ta med sig föremål in i förvarslokalerna, men nekas detta, ska ett beslut om omhändertagande fattas. Det bör inte förekom- ma att den enskilde i stället övertalas att frivilligt låsa in sina tillhörigheter. 2 011 /1 2:JO1 Även sådana tillhörigheter som den förvarstagne har viss tillgång till, dvs. föremål som lånas ut och medicin, ska vara omhändertagna genom ett formellt beslut, eftersom den förvarstagnes tillgång till tillhörigheterna begränsas. har uppgett att verket kommer att se över möjligheterna att förbättra rutinerna när det gäller omhändertagande av egendom med ut- gångspunkt från JO:s synpunkter. kan dock inte undgå kritik för de brister som konstaterats. Vid inspektionerna hade ett antal akter dossierer beställts i förväg. Vid genomgången noterades att åtskilliga handlingar, både beslut och tjänstean- teckningar, saknades. Vidare noterades i ett antal fall att handlingar hade sorterats in i fel dossier. Vid samtliga enheter saknades dokumentation av underlaget för enheternas bedömning av om en transport var omöjlig eller orimlig att utföra. Det var i flera fall svårt att följa ett ärendes gång utifrån de handlingar förvaren hade tagit fram. Förvarens personal bekräftade också att det slarvas med dokumentationen. Vid inspektionerna framkom vidare att samtliga förvar i det dagliga arbetet på ett eller annat sätt arbetar med whiteboardtavlor, förvarsliggare eller hand- lingsplaner/checklistor. Uppgifter förs regelbundet in i och raderas från dessa tavlor/dokument. Vilka uppgifter som noteras på whiteboardtavlorna och i de olika dokumenten skiljer sig åt mellan förvarsenheterna. Det framkom även att enheterna behandlar de s.k. inskrivningsblanketterna olika. Vissa enheter sparar dessa i utlänningens dossier medan andra betraktar blanketten som ett arbetsma- terial och kastar handlingen när utlänningen har lämnat förvaret. Trots att samtliga handlingar som kommer in till eller upprättas hos Migra- tionsverket som regel registreras och en fullständig förteckning över dem kan tas fram i ett ärendehanteringssystem är det svårt för en utomstående granska- re att få en helhetsbild av och följa gången i ärenden. Detta torde främst bero på att informationen i en dossier är spridd över ett stort antal akter och inte vare sig fysiskt eller elektroniskt samlas någonstans förrän efter det att samtliga ärenden som hör till akterna i dossiern har avslutats. ärendehanteringssystem och det sätt på vilket de fysiska dossiererna hanteras kan förväntas medföra svårigheter, inte bara för en ex- tern granskare, utan även för egen personal. Dels tar det tid att sätta sig in i ärendet, dels finns det risk för att relevant information blir förbisedd. Att handlingarna inte ordnas kronologiskt förrän i ett mycket sent skede riskerar också att leda till att det först då uppmärksammas om någon handling saknas. Det förhållandet att JO:s medarbetare, trots begäran därom, i flera fall inte har kunnat få del av kompletta dossierer styrker dessa antagan- den. Det kan i sammanhanget påpekas att JO vid ett flertal tillfällen har kriti- serat för att handlingar förkommit (se bl.a. dnr 298-2009, 3787-2009, 4093-2009 och 4614-2009). Det bör även nämnas att journalan- teckningar inte har funnits med bland de handlingar som initialt har tagits fram till JO:s medarbetare, utan dessa har fått begäras särskilt. 2 011 /1 2:JO1 Från rättssäkerhetssynpunkt krävs att uppgifter som behövs för att kunna fatta beslut och följa ett ärendes gång redovisas i varje enskilt fall. Att sådan dokumentation sker är en förutsättning för att det ska finnas ett fullgott be- slutsunderlag men även för att ett ärende ska kunna handläggas i den ordina- rie handläggarens frånvaro. Det är vidare en av förutsättningarna för insyn i och kontroll av verksamheten samt har betydelse vid en eventuell överpröv- ning. Saknas dokumentation blir det svårt, och i vissa fall till och med omöj- ligt, att överblicka vad som har hänt i ett enskilt ärende. Det får inte förekomma att uppgifter som ska dokumenteras endast förs upp på t.ex. en whiteboardtavla eller i en inskrivningsblankett och sedan tas bort/slängs när uppgifterna inte längre anses fylla en funktion i den dagliga verksamheten. Relevanta uppgifter ska i stället tillföras det enskilda ärendet genom en tjänste- eller journalanteckning. Det är inte heller önskvärt att samma uppgift antecknas på en mängd olika ställen (t.ex. flera whiteboardtav- lor och dokument) då detta bidrar till att ärendehanteringen blir svåröverskåd- lig och att risken för fel ökar. ärendehanteringssystem och arbetssätt ställer höga krav på korrekt handläggning från tjänstemännens sida. Iakttagelserna visar att det finns brister i denna del. Det gäller dels hanteringen av beslut, som naturligt- vis måste undertecknas och sparas, dels insorteringen av handlingar i rätt akt. Iakttagelserna visar också att förvaren saknar en tydlig struktur för vilka upp- gifter som måste föras in i det enskilda ärendet och bevaras. De här påtalade bristerna avser enskildheter. Den sammantagna bilden är dock så bekymmersam att måste kritiseras för den brist på ordning som granskningen uppdagat. har i sitt yttrande till JO förklarat att man kommer att göra en översyn av hur ärendehandläggning- en kan förbättras. Verket bör därvid se till att det skapas enhetliga riktlinjer för hur dokumentationen ska gå till och även säkerställa att de efterlevs. På området hälsovård visar utredningen på ett antal problem. De flesta beror på att de förvarstagnas vårdbehov inte överensstämmer med den vård som erbjuds dem, vilken i sin tur till viss del kan förklaras av det förhållandet att det är landstingen som är huvudmän för vården medan ansvaret för behand- lingen och tillsynen av de förvarstagna vilar på . Bland de problem som noterats kan nämnas att vårdpersonalens närvaro på de olika förvaren varierar avsevärt. Några besök av psykiatriker, psykologer eller kuratorer förekommer i princip inte, trots att de vanligaste symtomen som de förvarstagna söker vård för enligt uppgift är sådana som är relaterade till posttraumatisk stress. Något aktivt arbete med psykosociala insatser, suicidpre- vention eller åtgärdsprogram vid hungerstrejker förekommer inte heller. Därut- över saknas centrala riktlinjer för hantering och distribution av läkemedel. En ökad närvaro av sjukvårdspersonal och ett mer aktivt arbete med nämnda frågor skulle med största sannolikhet förbättra situationen på förva- ren avsevärt, såväl för de förvarstagna som för förvarens personal. Tidiga insatser mot psykisk ohälsa på förvaren skulle förmodligen också bidra till 2 011 /1 2:JO1 har i sitt redovi- sade slutbetänkande utrett frågan om hälso- och sjukvård åt förvarstagna och föreslagit vissa lagändringar som bl.a. syftar till att komma till rätta med de problem som just beskrivits (SOU 2011:17). Mot denna bakgrund och med hänsyn till att min granskning inte omfattar landstingen lämnar jag dessa frågor med de nu framförda synpunkterna. När det gäller övriga områden som granskats har utredningen inte visat annat än att verksamheten vid förvaren bedrivs i enlighet med gällande lagstiftning. Granskningen har påvisat att det finns behov av att överväga lagstiftningen när det gäller s.k. transportplaceringar, omprövning av kriminalvårdsplaceringar och visitationer. Det kan emellertid även i övrigt finnas skäl för lagstiftaren att överväga om det krävs åtgärder för att bringa rättstillämpningen i överensstäm- melse med utlänningslagens intentioner. behandlar i sitt slutbetänkande ett flertal av de frågeställningar som aktualiserats under gransk- ningen hos JO (SOU 2011:17). Utredningen har haft tillgång till JO:s besluts- underlag och har delvis lagt detta till grund för sina överväganden. Beslutet översänds mot denna bakgrund till , Justitiede- partementet, för kännedom. 2 011 /1 2:JO1 Fråga om förutsättningarna för att göra s.k. hembesök inom ramen för en utredning om rätt till försörjningsstöd (Dnr 6514-2009, 6515-2009 och 6516-2009) I en anonym anmälan till JO klagade på i . X åberopade därvid en skrivelse från en tjänsteman vid . I skrivelsen, som var daterad den 17 no- vember 2009, anfördes bl.a. följande. Vi på enheten för försörjningsstöd vid /och Kungs- holmens stadsdelsförvaltning kommer som ett led i vår utredningsskyldighet att genomföra hembesök hos alla våra klienter som uppbär försörjningsstöd. Vi kommer därför att göra ett hembesök hos dig inom snar framtid. Medverkar du ej till att vi kan genomföra hembesök hos dig, kan detta påver- ka din rätt till fortsatt ekonomiskt bistånd. Vi kommer även att meddela din socialsekreterare om du ej svarar på detta brev. X anförde i sin anmälan bl.a. följande. I här bifogat brev [] hotar de även med indraget ekonomiskt bistånd om man inte släpper in dem Men mitt hem är just det; MITT hem, och inte något ställe dit jag har minsta lust att släppa in folk från detta är ju ett grovt ingrepp i min integritet! JO brukar inte utreda anmälningar som har gjorts anonymt. I det förevarande fallet beslutade dock JO att ta upp s.k. initiativärenden som gällde Kungshol- mens, och i . JO inhämtade yttrande från , och i frågan om de rättsliga för- utsättningarna för att göra ett s.k. hembesök inom ramen för en utredning om rätten till försörjningsstöd. I JO:s begäran om yttrande angavs att yttrandet skulle avges med beaktande av innehållet i 2 kap. 6 § regeringsformen samt artikel 8 i Europeiska konventionen d. 1950 om skydd för de mänskli- ga rättigheterna och de grundläggande friheterna om den enskildes rätt till respekt för sitt hem. Av remissvaret skulle framgå hur ett hembesök genom- förs och hur bedömningen av den enskildes rätt till försörjningsstöd påverkas om den enskilde motsätter sig besöket. 2 011 /1 2:JO1 Stadsdelsnämnderna kom in med yttranden till JO. De yttranden som Norr- malms och stadsdelsnämnder gav in var i princip likalydande. Efter genomgång av nämndernas remissvar inhämtade JO ett yttrande från beträffande den principiella frågan om de rättsliga förutsätt- ningarna för att göra hembesök inom ramen för en utredning om rätt till försörjningsstöd. JO beredde även Kommuner och Landsting (SKL) tillfälle att komma in med synpunkter. kom in med ett yttrande som hade beslutats av chefsjuris- ten . SKL kom in med synpunkter. SKL:s skrivelse var undertecknad av Ger- mund och vid SKL:s avdelning för juridik. yttrande och SKL:s synpunkter översändes till stadsdels- förvaltningarna för kännedom. De rättsliga förutsättningarna för hembesök Rätten till alla former av socialt bistånd från kommunen inkl. försörjningsstöd villkoras redan i inledningen av socialtjänstlagens biståndskapitel (4 kap. 1 § SoL): Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodo- sedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörj- ning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. För att få försörjningsstöd eller någon annan form av bistånd gäller alltså att det både ska finnas ett behov och att man inte kan tillgodose detta själv. Dessutom åligger det kommunen att utreda detta enligt 11 kap. 1 § SoL: skall utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Vid ett tillfälligt behov av försörjningsstöd behöver det inte vara nödvändigt med hembesök, om det inte direkt framkommer allvarliga sociala missförhål- landen eller om den sökande inte alls kan styrka boende/vistelse i kommunen. Det refererade brevet från en socialsekreterare är alltför kategoriskt när det står att hembesök kommer att göras hos alla. Det sker inte och denna formule- ring kommer inte att användas i fortsättningen. De generella kraven vid utredning av försörjningsstöd är att handläggning- en ska ske på ett korrekt, rättssäkert och med ett förhållningssätt som ger likvärdig bedömning. Vid prövning av rätt till försörjningsstöd ska frågeställningarna utredas en- ligt följande: Är förutsättningarna för biståndet uppfyllda? Kan behovet till- godoses på annat sätt? Vilket bistånd ska beviljas? För att nå fram till rätt beslut ska handläggningen präglas av tydlighet, noggranna kontroller och korrekt registrering i datasystemet. Reglerna i socialtjänstlagen innebär att var och en i första hand är skyldig att själv försöka tillgodose sitt behov och att det ekonomiska biståndet i första hand ska vara en tillfällig hjälp. Genom försörjningsstödet ska den sökande tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Vad som är skäliga kostnader när det gäll- er de dagliga levnadsomkostnaderna inom ramen för riksnorm finns angivet i lagen. Vad som anses som skälig levnadsnivå utöver riksnormen anges också i lagen och i riktlinjer beslutade av kommunfullmäktige . 2 011 /1 2:JO1 Normalt kritiseras kommunernas socialtjänst för att alltför sällan göra hembesök. har försökt att förbättra detta. Om det inte är fråga om endast tillfällig hjälp så ingår det i kommunens utredningsskyl- dighet att försäkra sig om att klienten har en skälig levnadsnivå även när det gäller boendet. Utan hembesök är det svårt att bedöma om det finns behov knutet till själva boendet t.ex. bidrag till möbler och hemutrustning, handi- kappanpassning av bostaden, hemtjänst eller t.o.m. hjälp till en bättre bostad. Kommunen har även skyldighet att bedriva viss uppsökande verksamhet enligt 3 kap. 1 § SoL: Till socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättning- arna för goda levnadsförhållanden. Det kan även finnas behov av att med ett hembesök kontrollera att en person verkligen bor/vistas i kommunen i enlighet med 2 kap. 2 § SoL. Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Kommunen kan också behöva kontrollera hyresavtalets riktighet, särskilt vid andrahandsförhyrningar. Det kan även finnas behov av att kontrollera att bostaden inte har fler boende än vad som uppgivits vid ansökan om försörj- ningsstöd. Enligt riktlinjer för handläggning av försörjningsstöd, antagna av fullmäktige , ska hembesök göras i alla de ovannämn- da situationerna. gör hembesök får att få en helhetsbedömning. Hembesök görs sannolikt av alla kommuner då det är en självklar del av ut- redningsarbetet inom . Dessutom kan en del felaktiga utbetal- ningar förhindras då det tyvärr inte är så ovanligt att felaktiga boendeförhål- landen, oredovisad hushållsgemenskap och skenseparationer har uppgivits. Då socialtjänstlagen förutsätter individuell behovsbedömning är det nästan ofrånkomligt att kontakten med ibland kan upplevas som på- trängande och besvärande.