frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — anmälde i län till JO. Han framförde följande. När , där arbetade, i okto- ber/skulle granska s.k. Seveso-anläggningar i framkom att endast en del av den obligatoriska säkerhetsrapporten avseende ett visst företag hade getts in till . Resterande del av rapporten fanns hos företaget, som nekade att lämna ut den. Efter att ha konsulterat Myndigheten för samhällsskydd och beredskap hade förstått det så att en säkerhetsrapport i sin helhet ska ges in till tillsynsmyndigheten. hade begärt att i efterhand skulle begära in den fullständiga säkerhetsrapporten från det aktuella företaget, så att han i sin tur kunde begära att få del av rapporten från myndigheten. hade nekat med hän- visning till att ärendet var avslutat. anmodades att yttra sig. I sin bedömning anförde länsstyrel- sen bl.a. följande. Den i ärendet aktuella säkerhetsrapporten inkom till . Den utgör en reviderad version av en rapport som inkom . Till säkerhetsrapporten var fogat ett handlingsprogram. Vissa bilagor till detta handlingsprogram fanns hos bolaget. En anledning till att samtliga handlingar som nämndes i handlingspro- grammet inte fanns tillgängliga hos torde ha haft sin förklaring i att de inte ansågs höra till det obligatoriska material som skulle redovisas enligt föreskrifter. [ ] De handlingar som enligt vad ovan sagts ska ingå i säkerhetsrap- porten skulle ha lämnats till och ha förvarats hos myndigheten och därmed utgöra sådana allmänna handlingar som myndigheten ska kunna tillhandahålla den som begär att få ta del av dem. I den mån de handlingar som begärdes utlämnade inte fanns tillgängliga hos hade det funnits anledning för att omgående begära in dem från företaget. I vanlig ordning skulle därefter företa en prövning huruvida hinder mot utlämnande av handlingarna förelegat p.g.a. sekretess. 2 011 /1 2:JO1 funnit att sekretess hade medfört hinder för utlämnande hade klaganden haft rätt till ett myndighetsbeslut med överklagningshänvisning till kammarrätten. Reglerna om allmänna handlingars offentlighet offentlighetsprincipen omfattar sådant som förvaras av myndigheten. Den som i en allmän handling finner en hänvisning till andra handlingar kan således inte med stöd av offent- lighetsprincipen kräva att en myndighet inhämtar dessa. I detta fall tillkommer emellertid att den rättsliga regleringen stadgar att en säkerhetsrapport inklusive ett handlingsprogram ska ges in till och därmed finnas hos tillsynsmyndigheten. Ett material förvarades också hos länsstyrel- sen, men det hänvisade till bilagor, som inte fanns där. Allmänt gäller att en handling som innehåller hänvisningar till bilagor inte är komplett utan dessa. En handling som en myndighet är skyldig att inneha ska alltså innefatta de eventuella bilagor handlingen hänvisar till. Av detta följer att om en handling tillsammans med bilagor getts in till en myndighet är även bilagorna inkomna och därmed allmänna handlingar, som myndigheten inte kan göra sig av med. Såvitt gäller den nu aktuella regleringen är det tydligt att den förutsätter att tillsynsmyndigheten har tillgång till säkerhetsrapporten i dess helhet. Det finns t.ex. ett krav på att ska sända ett exemplar av säkerhets- rapporten till berörda kommuner, en skyldighet som förutsätter att länsstyrel- sen faktiskt förfogar över allt material, dvs. inklusive eventuella bilagor. Av regleringen framgår att en säkerhetsrapport fyller en vidare funktion än att enbart utgöra underlag för myndigheters ställningstagande. Den har bety- dande allmänt intresse och ska enligt Seveso II-direktivet hållas tillgänglig för allmänheten. Detta säkerställs i svensk rätt genom offentlighetsprincipen. På motsvarande sätt tillgodoses det i direktivet omnämnda behovet av att skydda känsliga uppgifter genom de sekretessbestämmelser som hör till reglerna om allmänna handlingars offentlighet. borde mot denna bakgrund, i vart fall sedan myndigheten genom framställan blivit uppmärksammad på att säkerhets- rapporten inte var komplett, ha vidtagit åtgärder för att reparera den bristen. skulle därefter, i enlighet med reglerna om allmänna handling- ars offentlighet och med iakttagande av tillämpliga sekretessbestämmelser, ha prövat i vad mån materialet kunde lämnas ut till . Rätten att vistas i myndigheters lokaler, möjligheten att där ställa upp fotograferings- och intervjuförbud m.m.; kritik mot i (Beslut av JO Axberger , dnr 3909-2010) Beslutet i korthet: I ett tv-program visades ett inslag från en lokal där ett uppmärksammat möte med en nämnd pågick. Såvitt fram- gick meddelade vakter i lokalen att där rådde förbud mot fotografering m.m. 2 011 /1 2:JO1 Det framgick även att tv-bolagets reporter avvisades av vakter när han sökte intervjua nämndens förvaltningschef. Utredningen ger inte underlag för slutsatsen att nämnden själv skulle ha uppställt förbud av det slag som beskrivs i tv-inslaget. Den ger inte heller något entydigt underlag för att bedöma om ingripandet mot Televi- sions reporter hade sin grund i att denne sökte genomföra en intervju. Nämn- den måste likväl hållas ansvarig för att ordningen kring det aktuella samman- trädet var så otillfredsställande att den gav upphov till misstankar om att allmänhetens, inklusive journalisters, rätt till insyn otillbörligt begränsades. sändes ett program i (Uppdrag gransk- ning) som handlade om mutanklagelser mot tjänstemän inom idrotts- och föreningsförvaltningen i . Av programmet framgick bl.a. följande. I samband med att i höll ett för allmänheten öppet sammanträde hade en reporter begett sig till kommunens lokaler för att intervjua nämndens förvaltningschef. I programmet visas en sekvens där reportern vid en ytterdörr möts av en uni- formerad vakt. Denne upplyser reportern om förbud mot att filma, fotografera och ta upp ljud i lokalerna. I speakertexten uppger reportern man har hyrt in för att stoppa oss samt man inför i all hast inte bara foto- och ljudupptagningsförbud utan också ett intervjuförbud i kommunens loka- ler. I en följande sekvens enligt uppgift i programmet filmad med dold ka- mera visas hur reportern efter sammanträdets slut söker upp förvaltnings- chefen utanför sammanträdesrummet. När reportern frågar vi skulle vilja göra en intervju med dig avbryts han av en vakt som säger kan du gå utan- för avspärrningen. Reportern frågar om han inte får prata med förvaltnings- chefen, varvid vakten svarar tyvärr inte innanför avspärrningarna. Sedan programmet hade sänts inkom ett antal anmälningar till JO där det framfördes kritik mot det sätt på vilket reportern hindrats i sitt arbete. Efter att ha tagit del av anmälningarna och tv-inslaget beslutade jag att på eget initiativ söka utreda dessa omständigheter. En promemoria upprättades hos JO. Där beskrevs de ovan redovisade om- ständigheterna, såsom de kunde uppfattas utifrån tv-inslaget. Promemorian sändes till idrotts- och föreningsnämnden, som bereddes tillfälle att yttra sig över beskrivningen. Det angavs att berörd befattningshavare borde ges tillfäl- le att lämna synpunkter. I promemorian ställdes även vissa frågor till nämn- den. beslutade att ställa sig bakom ett tjänsteutlåtande upprättat av tf. förvaltningschefen och verksamhetschefen , och ge in det som svar till JO. I ytt- randet uppgavs huvudsakligen följande. 2 011 /1 2:JO1 Nämnden beslutade att dess sammanträden skulle vara öppna för allmänheten. Några tydliga riktlinjer för vad som därvid närmare skulle gälla fanns emellertid inte vid tiden för det här aktuella sammanträdet. I kompletterande riktlinjer har nämnden därefter, , bl.a. slagit fast att det är tillåtet med ljud- och bildupptagning under sammanträdena. Nämnden har aldrig fattat några beslut om förbud mot att filma, ta upp ljud, fotografera eller genomföra intervjuer i kommunens lokaler. förstod stämde detta heller inte överens med de instruktioner som förvaltningen hade gett vaktbolaget. Instruktionen innebar att det inte var tillåtet att filma eller ta upp ljud under sammanträden i nämndens samman- trädeslokaler. Beträffande arrangemangen vid det aktuella sammanträdet anförde nämn- den bl.a. följande. Inför nämndsammanträdet gjorde dåvarande förvaltningschef bedömningen att det fanns risk för att mötet liksom ordinarie verksamhet i kontorsbyggnaden skulle kunna störas och ville förebygga detta genom anli- tande av vakter, avspärrningar och uttryckliga förbud mot bild- och ljudupp- tagning samt intervjuer i nämndens sammanträdeslokaler. För verkställighet av dessa beslut kom flera medarbetare på handläggarni- vå att instrueras direkt av förvaltningschefen. Här har det uppenbart kommit att uppstå oklarheter om huruvida förvaltningschefens beslut om förbud en- bart gällde nämndens sammanträdeslokaler och under själva sammanträdet eller även andra delar av kontorsbyggnaden och andra tidpunkter. Dessa oklarheter kan också ha kommit att påverka vakternas agerande. Enskilda har enligt nämnden inte fritt tillträde till förvaltningens kontorsloka- ler. De förväntas anmäla sig i receptionen, varefter berörd tjänsteman tillfrå- gas om huruvida han eller hon tar emot besök. Avgränsningen mellan entrén till nämndsalen och kontorslokalerna är inte helt tydlig och var därför vid det aktuella tillfället markerad med en cirka en meter hög avspärrning. Den av- spärrningen var tydlig för de närvarande, men framgick kanske inte av tv- inslaget. Reportern passerade denna för att nå förvaltningschefen, som inte ville låta sig intervjuas. Först efter att reportern hade passerat avspärrningen ingrep vakten. Nämnden beklagade händelserna i samband med det aktuella sammanträ- det. Med anledning av det inträffade hade mer precisa riktlinjer fastställts. Nämnden utgick från att risken för att något liknande ska kunna hända igen hade undanröjts genom de åtgärder som den sålunda vidta- git. Det som anmälts till JO och föranlett denna utredning gäller vad som tilldrog sig utanför nämndens sammanträdesrum, men i kommunens lokaler. Vad som sägs i det följande tar därför inte sikte på de särskilda förhållanden som råder i lokaler där förhandlingar eller sammanträden äger rum (jfr om detta i JO:s beslut ; dnr 6968-2009). 2 011 /1 2:JO1 Av tv-inslaget att döma blev en reporter av uniformerad vakt i entrén upp- lyst om att det i lokalerna rådde diverse förbud. Han blev vidare, likaledes av uniformerad vakt, avvisad när han ville intervjua nämndens förvaltningschef. Utredningen här har inriktats på att i görlig mån klarlägga vad som därvid faktiskt förekommit, i syfte att bedöma lagligheten och lämpligheten däri. Utredningen har begränsats till en anmodan till nämnden att kommentera händelserna och att besvara vissa frågor. Jag noterar därvid att nämnden, såvitt framgår, valt att inte låta förvaltningschefen komma till tals. (Av ytt- randet kan utläsas att förvaltningschefen inte längre har kvar sin befattning.) Nämnden synes likväl vilja lägga skulden för den situation som uppkom på henne. Det övergripande ansvaret åvilar dock nämnden. Frågan om hur detta bör bedömas ska prövas med utgångspunkt från den rättsliga regleringen. Efter- som ärendet väcker flera frågor av principiellt intresse finns det skäl att inled- ningsvis ge ett något bredare perspektiv på regleringen. Allmänhetens tillträde till en myndighets lokaler Det allmännas verksamhet bedrivs för medborgarnas räkning. Det är därför självklart att de ska ha insyn i hur denna bedrivs. Från den synpunkten gäller att myndigheternas dörrar ska stå öppna för medborgarna. Detta måste alltså vara huvudregeln. För åtskilliga myndigheters verksamheter gäller dock att de inte fullt ut kan bedrivas på ett ändamålsenligt sätt om allmänheten skulle ha rätt att röra sig fritt överallt i deras lokaler. JO har uttalat sig om detta (se t.ex. JO 1982/83 s. 203 och JO 2006/07 s. 408). Av JO:s ställningstaganden framgår att myndigheters lokaler inte utgör platser där allmänheten har rätt att vistas efter som det uttryckts eget gottfinnande. Myndigheter kan därför inskränka allmänhetens tillträde till att endast gäl- la vissa delar av lokalerna eller under vissa tider. Vidare kan de ställa upp ordningsregler. Myndigheternas frihet i dessa avseenden är dock inte obe- gränsad. Tillträdes- och ordningsregler får inte vara godtyckliga, diskriminerande eller på annat sätt dikterade av ovidkommande skäl. Den för all myndighets- verksamhet grundläggande regeln i 1 kap. 9 § regeringsformen, som föreskri- ver att saklighet och opartiskhet iakttas, sätter en tydlig ram. Av kravet på att uppställda regler ska ha saklig grund följer att möjligheterna att begränsa allmänhetens tillträde till och frihet att vistas i en myndighets lokaler kan variera beroende på vad slags verksamhet som bedrivs. Det är t.ex. skillnad mellan att besöka ett kommunalt bibliotek (jfr JO 2009/10 s. 436) och att uppehålla sig i landstingens sjukhuslokaler (jfr JO:s beslut med dnr 601-1986, som omnämns nedan). På flera områden föreskrivs även en skyldighet för myndigheter att ta emot allmänheten. Enligt 5 § förvaltningslagen ska myndigheter vara tillgängliga. De kan, som det heter i en kommentar till bestämmelsen, inte stänga om sig (och , Förvaltningslagen med kommentarer, tredje upp- lagan, s. 90). Bestämmelsen slår uttryckligen fast att myndigheter ska ta emot 2 011 /1 2:JO1 besök från enskilda. Vidare har myndigheter enligt 2 kap. 12 § tryckfrihets- förordningen en principiell skyldighet att på stället tillhandahålla allmänna handlingar om någon önskar ta del av dem. För kommunala myndigheter följer även av kommunallagen vissa krav på att allmänheten kan besöka kommunens lokaler. Enligt 5 kap. 9 och 62 §§ gäller t.ex. att vissa handlingar ska anslås på kommunens anslagstavla; allmänheten måste då ha tillträde till den lokal där anslagstavlan finns. Motsvarande gäller då en nämnd valt att hålla sina sammanträden öppna för allmänheten; allmänheten måste då självfallet även ha tillträde till de lokaler varigenom sammanträdesrummet nås. En myndighets möjlighet att ställa upp ordningsregler för sina lokaler, såsom fotograferings- och ljudupptagningsförbud Om det finns förutsättningar för en myndighet att begränsa allmänhetens tillträde till dess lokaler har myndigheten även rätt att ställa upp villkor för den som beviljas tillträde. Det följer av den allmänna principen att en mindre ingripande åtgärd kan vidtas inom ramen för en befogenhet att vidta en mer ingripande åtgärd. Intresset av öppenhet i det allmännas verksamheter gagnas av att begränsningar inte görs mer långtgående än vad som är påkallat från verksamhetens synpunkt. Om risker för ordningsstörningar eller integritets- kränkningar kan förebyggas genom ett fotograferingsförbud är detta att före- dra framför att helt utestänga allmänheten från en myndighetslokal. För uppställandet av sådana ordningsregler gäller samma grundläggande förutsättningar som för uppställandet av tillträdesregler, dvs. att de ska vara förenliga med 1 kap. 9 § regeringsformen. Frågor av detta slag har varit föremål för JO:s bedömning. Följan- de beslut kan här anföras som exempel. I ett beslut (dnr 601-1986) godtog JO att en sjukhusled- ning av integritetsskäl hade förbjudit fotografering utan särskilt tillstånd i sjukhusets lokaler, inklusive en cafeteria dit allmänheten hade tillträde. I ett beslut (dnr 1246-1993) behandlade JO frågan om en skolledning haft godtagbara skäl för att vägra en journalist tillträde till en skola, där denne avsåg att göra ett filmreportage som skulle visas i tv. I det fallet hade skolledningens vägran grundats på en bedömning av vilken inver- kan det tänkta reportaget skulle kunna komma att få på arbetsmiljön i skolan, liksom på hänsyn till personalens och elevernas integritet. JO ansåg inte att de överväganden som hade legat till grund för skolledningens beslut kunde be- dömas som utslag av godtycke från ledningens sida och riktade därför inte någon kritik mot beslutet. De redovisade ärendena visar att fotograferingsförbud m.m. i myndighe- ters lokaler kan vara godtagbara. Huvudregeln måste likväl vara att enskilda, i myndighetslokaler till vilka allmänheten har tillträde, även har rätt att fotogra- fera, filma och ta upp ljud. 2 011 /1 2:JO1 Förbud mot att i en myndighets lokaler intervjua tjänstemän Grundlagens regler om meddelarfrihet ger enskilda tjänstemän rätt att tala med journalister (1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen). Journalisters möjligheter att ställa frågor ges vidare ett visst skydd genom grundlagens regler om rätt att anskaffa uppgifter för publicering (s.k. anskaffarfrihet [1 kap. 1 § fjärde stycket tryckfrihetsför- ordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen]). Varken meddelarfrihe- ten eller anskaffarfriheten innefattar dock någon skyldighet för myndigheter eller tjänstemän att lämna upplysningar till massmedia. Några särskilda regler om att myndigheters företrädare ska svara på frågor från företrädare för massmedierna finns inte heller i övrigt; utgångspunkten i svensk rätt är att journalister inte intar någon rättslig särställning i förhållande till andra enskilda. Det betyder att den allmänna principen i 4 § förvaltnings- lagen att myndigheter ska besvara frågor från enskilda, gäller, oavsett vem det är som frågar. Skyldigheten gäller myndigheten som sådan, inte varje enskild tjänsteman. Även om det saknas rättsregler om att myndigheter ska ta särskild hänsyn till massmedia är det lämpligt att göra det. Massmedierna fyller en viktig och indirekt grundlagsskyddad samhällsfunktion vars fullgörande myndigheter generellt sett bör underlätta. Därtill kommer att det oftast ligger i en myndighets eget intresse att genom bidrag med upplysningar säkerställa att den information som går ut via massmedia blir så korrekt och allsidig som möjligt. Det finns självfallet inte heller utrymme för att särbehandla företrädare för massmedia på ett negativt sätt. De principer som gäller allmänheten gäller även journalister. Det innebär bl.a. att allmänna förbud mot att i myndighets- lokaler intervjua myndigheternas företrädare inte får förekomma, eftersom de vore oförenliga med förvaltningsrättsliga principer om service och tillgäng- lighet. Därutöver torde förbud av det slaget komma i konflikt med såväl den enskildes meddelarfrihet som journalisters anskaffarfrihet. De här aktuella händelserna Uppgifterna i tv-inslaget om att en vakt i entrén meddelade att det rådde för- bud mot film- och ljudupptagning i lokalerna som helhet vinner stöd i det vakten uttalar i programmet. Huvudregeln är som framgått att film- och ljud- upptagning är tillåten i lokaler dit allmänheten har tillträde. Något sakligt skäl för att frångå den principen under de här aktuella omständigheterna är svårt att tänka sig; i anslutning till lokaler där en nämnd håller offentliga sammanträden föreligger typiskt sett ett starkt intresse av öppenhet och insyn. Det har med andra ord inte framkommit något som visar att det skulle ha varit godtagbart att i anslutning till detta sammanträde göra något undantag från huvudregeln. Det är ostridigt att reportern avvisades av vakter i samband med att han sökte göra en intervju med förvaltningschefen. Det är däremot inte klarlagt om detta berodde på att han begett sig in i lokaler dit allmänheten inte ägde tillträde eller på att han ville intervjua henne. Vaktens svar till reportern att 2 011 /1 2:JO1 denne inte fick ställa frågor innanför avspärrningarna kan, i förening med att reportern inte hade avvisats, tolkas som att denne fick vistas i lokalen men inte om han ställde frågor. I alla händelser har det uppstått oklar- het om anledningen till vaktens ingripande. Det inträffade understryker vikten av att de eventuella tillträdes- och ordningsregler som gäller är tydligt angiv- na och att de tillämpas konsekvent. Risken är annars att det, som i detta fall, framstår som om allmänheten kan röra sig relativt fritt i lokalerna, men att den friheten inte gäller för en journalist som önskar ställa frågor till befatt- ningshavare. Utredningen ger inte underlag för slutsatsen att nämnden själv skulle ha upp- ställt något fotograferings- eller ljudupptagningsförbud av det slag som be- skrivs i tv-inslaget. Den ger inte heller något entydigt underlag för att bedöma om ingripandet mot reporter hade sin grund i att denne sökte genomföra en intervju. Nämnden har emellertid vidgått att åtgärder som vidtagits från dess sida lett till oklarheter. Jag noterar att vad som därvid anförts inte direkt motsäger den beskrivning som i programmet gavs om fotoförbud m.m. och inte heller reporterns beskrivning av att han av vakter förbjöds genomföra intervjun. Utredningen ger sammanfattningsvis grund för slutsatsen att från nämnden emanerande åtgärder gett upphov till missförstånd, som i sin tur synes ha lett till att förbud mot intervjuer, fotografering m.m. felaktigt meddelats allmän- het och journalister. Nämnden måste således hållas ansvarig för att ordningen kring samman- trädet var så otillfredsställande, att den föranledde misstan- kar om att allmänhetens, inklusive journalisters, rätt till insyn otillbörligt begränsades. Detta hade enkelt kunnat undvikas genom tydligare regler, ut- formade och tillämpade i enlighet med de principer som ovan redovisats. Jag noterar att nämnden dragit slutsatser av det slaget och vidtagit åtgärder för att något liknande inte ska hända igen. i stad ska likväl kritiseras för det inträffade. Förbud mot fotografering och filmupptagning vid ett sammanträde som var öppet för allmänheten (Beslut av JO Axberger , dnr 6968-2009) Beslutet i korthet: har hållit ett sammanträde i ett miljöbalks- ärende öppet för allmänheten, men förbjudit fotografering och filmupptag- ning, med hänvisning till att detta kunnat verka återhållande på sakägarnas vilja att yttra sig. anses ha haft befogenhet att att göra så. För- budet har uppfyllt regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Det anses inte ha inneburit att journalister som arbetar med tv diskriminerats i förhållande till andra journalister. 2 011 /1 2:JO1 Två journalister vid TV4Nyheterna anmälde i län och ordföranden i miljöprövningsdelegationen till JO. Deras klagomål gällde ett beslut att inte tillåta fotografering och filmupptagning vid ett sam- manträde i ett uppmärksammat ärende som gällde . Det framgick att de ansåg att journalister som arbetade med rörliga bilder på det sätt TV4Nyheterna gör diskriminerades i förhållande till andra journalister. i län anmodades att yttra sig. I sitt yttrande anförde inledningsvis följande. prövar en ansökan om tillstånd enligt 9 kap att bedriva viss flygverksamhet i kommun. Beslut i ärendet ska enligt 16 § 1 Länsstyrelse-instruktionen fattas av myndighetens miljöprövningsdelegation. Beredning och föredragning av ärendet sker vid miljöskyddsenhet. Som ett led i denna prövning inbjöd dem som saken angår (s.k. sakägare) till ett sammanträde enligt 19 kap 4 § 3 , där dessa skulle få tillfälle att lämna synpunkter på ansökan samt ställa frågor till sökanden i ärendet. Eftersom den aktuella flygverksam- heten avses bedrivas i närhet av tätort är såväl antalet sakägare som allmänhetens intresse för frågan stort. Mot bakgrund härav spred Länsstyrel- sen information om sammanträdet utöver den i 10 § förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd föreskrivna kungörelsen i ortstidning genom utdelning av meddelande i alla brevlådor i ett stort område runt den tilltänkta flygplatsen, genom information på hemsida på Inter- net samt genom ett pressmeddelande till massmedia. Sammanträdet samlade ett stort antal deltagare (sakägare och allmänhet) samt representanter för massmedia. Mötet leddes av ordföranden i miljöpröv- ningsdelegationen, länsassessorn . bifogade ett yttrande från . Denne anförde bl.a. följande. Vid det aktuella sammanträdet, liksom vid alla andra sammanträden med sakägarna som hållit i tillståndsärenden enligt MB, rådde film- och fotograferingsförbud, vilket jag delgav de närvarande företrädarna för massmedia innan sammanträdet. Däremot var det tillåtet med ljudupptagning vid sammanträdet.