frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — För det fall man anser att uppdraget som godkänd föreståndare per automa- tik medför jäv så uppkommer frågan vilken ställning en godkänd föreståndare har som inte har signerat den etiska ansökan men är verksam på samma an- läggning som den undertecknande godkända föreståndaren. Även förestånda- ren som inte har undertecknat ansökan ansvarar för anläggningen enligt ovan. Denne kan i lika hög grad som den undertecknande föreståndaren komma att bli delaktig i försöken. Det finns en risk med ett alltför långtgående synsätt på jäv beträffande de godkända föreståndarna. Om en ledamot som är godkänd föreståndare på en anläggning bedöms som jävig i alltför många ärenden kan det från både nämndens och föreståndarens sida anses som lönlöst att ledamoten deltar i nämndens verksamhet. De generella kunskaperna om såväl djurens situation som tillvägagångssätten i olika försök som de godkända förestån- darna har medför ett viktigt beslutsunderlag för nämnderna. Det är angeläget att detta underlag inte går förlorat. Jävsbedömningarna bör därför inte vara alltför schablonartade utan anpassas efter den konkreta situationen. kommenterade nämndernas yttranden. 2 011 /1 2:JO1 Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter i sin verksam- het iaktta saklighet och opartiskhet (objektivitetsprincipen). I avsikt att skapa garantier för att den grundlagsfästa objektivitetsprincipen efterlevs av förvaltningsmyndigheterna har det i 11 och 12 §§ förvaltningsla- gen (1986:223), FL, införts generella jävsbestämmelser. I bestämmelsernas förarbeten uppgavs bl.a. att ett tillfredsställande skydd mot att myndigheter- na låter sig påverkas av ovidkommande hänsyn kan [] ytterst uppnås bara genom regler som klargör i vad mån en myndighetsperson, vars opartiskhet i ett ärende kan sättas i fråga, skall vara skyldig att frånträda handläggningen av ärendet (prop. 1971:30 s. 351). Jävsproblematiken tar inte sikte på en befattningshavares moral och kom- petens utan på förekomsten av sådana yttre faktorer som placerar honom eller henne i situationer, där det allmänt sett oberoende av vem det gäller före- ligger en risk för att ovidkommande hänsyn skulle kunna inverka (jfr Förvalt- ningslagsutredningens betänkande, SOU 2010:29, s. 327). Befinner vederbö- rande sig i en sådan situation spelar det ingen roll om man efteråt kan konsta- tera, att han eller hon ändå handlat helt klanderfritt. Det saknar även betydelse om den person, vars opartiskhet kan sättas i fråga, själv anser sig objektiv eller av den ansvariga myndigheten bedöms vara det; det är tillräckligt att det föreligger någon omständighet som utifrån sett är ägnad att negativt påverka tilltron till att handläggningen sker utan påverkan av ovidkommande hänsyn. Enligt 11 § första stycket FL är den som ska handlägga ett ärende jävig om någon av de där angivna jävsgrunderna föreligger. Enligt andra stycket bort- ses från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Med detta avses företrädesvis åtgärder av rutinartad beskaffenhet där handläggaren i realiteten inte har några valmöjligheter. Enligt 12 § FL får den som är jävig inte handlägga ärendet. Den som kän- ner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom eller henne, ska självmant ge det till känna. Vid sidan av myndighetens ansvar för handlägg- ningens objektivitet har den enskilde befattningshavaren alltså ett självstän- digt ansvar för att jävsbestämmelserna iakttas. Förvaltningslagens jävsbestämmelser avser den som ska handlägga ett ärende. Med detta markeras att inte alla i ärendets hantering medverkande utan bara den som kan karakteriseras som handläggare omfattas. Som hand- läggare betraktas i första hand den som ensam eller tillsammans med andra har att fatta beslut i ärendet men också den som bereder eller föredrar detta. Däremot träffas inte biträdande personal som endast sysslar med rena kon- torsgöromål av typ diarieföring och expediering av jävsbestämmelserna. Syf- tet är att användningen av uttrycket handlägga ett ärende ska knyta re- gleringen till personer som tar befattning med ett ärende på sådant sätt att de kan tänkas påverka utgången, men inga andra (se SOU 2010:29 s. 328 f., med hänvisningar). Vid jävsbestämmelsernas tillkomst förutsattes, att om flera ska delta i ären- dets avgörande och en av dem visar sig vara jävig, denne också lämnar sam- manträdeslokalen. Någon uttrycklig bestämmelse härom ansågs dock inte 2 011 /1 2:JO1 behöva tas med i lagen. 1971:30 s. 357, se numera även SOU 2010:29 s. 348 ff.). Att en jävig ledamot bör lämna sammanträdeslokalen har även framhållits i beslut av JO, se bl.a. JO 1987/88 s. 255 och JO 2001/02 s. 361. Granskningens omfattning och tidigare uttalanden om jäv Den för JO här aktuella frågan är om de rutiner, som de granskade djurför- söksetiska nämnderna tillämpar beträffande ledamot som vid nämndsamman- träden anmäler jäv, är förenliga med förvaltningslagens bestämmelser. södra djurförsöksetiska nämnd och /Lunds djurförsöks- etiska nämnd har i sina yttranden till JO även framfört synpunkter på vilka omständigheter som i sig konstituerar jäv för en ledamot. Dessa frågor har besvarats i JO 2001/02 s. 361, där JO uttalade: Det är enligt min mening uppenbart att en ledamot av en djurförsöksetisk nämnd är jävig vid handläggningen av ärenden i vilka han själv är sökande. Med hänsyn till det ansvar en ansvarig föreståndare har för verksamheten ur djurskyddssynpunkt och till att han på ansökan intygar att han utan erinran tagit del av det planerade djurförsöket bör en sådan nämndledamot på grund av jäv inte delta i handläggningen av en ansökan för vilken han står som an- svarig föreståndare. Ledamoten bör lämna sammanträdeslokalen när nämnden prövar det ärende i vilket han är jävig. I anslutning till vad CFN [] anfört i ärendet vill jag också understryka att en ledamot i de flesta fall är jävig att pröva ansökningar från personer inom samma företagskoncern eller från samma institution som ledamoten. Enbart den omständigheten att sökanden arbetar på samma institution som ledamot innebär dock inte att det föreligger en jävssi- tuation, utan frågan får bedömas från fall till fall. Om det t.ex. rör sig om en stor institution där ledamoten och sökanden inte har något direkt intresse av varandras forskning talar det mesta för att det inte föreligger en jävssituation. För förtroendet för myndigheten och dess verksamhet är det emellertid viktigt att inte någon som har någon anknytning till försöket eller är nära bekant med sökanden deltar i prövningen (se SOU 1998:75 s. 173). Den omständigheten att en ledamot som försöksledare eller föreståndare utför eller ansvarar för liknande djurförsöksverksamhet innebär inte att han är jävig att handlägga en ansökan. Det får i stället bedömas i varje enskilt fall om ledamoten har en sådan anknytning till djurförsöket eller den sökande att det föreligger en jävssituation. Nämnderna har i sina yttranden beskrivit den beredning som sker inför beslu- ten. Det framgår att det vid sammanträdena förekommer två till sin funktion skilda handläggningsåtgärder. För det första kan beslutsunderlaget komplette- ras genom att muntliga uppgifter inhämtas, företrädesvis från den sökande. För det andra föredras och diskuteras alla ärenden inför nämndens beslut. Kännetecknande för den senare handläggningsåtgärden är att föreliggande utredning behandlas utan att ärendet tillförs något i sak. Såväl komplettering av utredningen som föredragning och diskussion ut- gör handläggning vid tillämpningen av förvaltningslagens jävsbestämmelser. 2 011 /1 2:JO1 Den som är jävig enligt någon av de i 11 § FL angivna grunderna får därmed enligt 12 § inte delta. Den som är jävig och därför inte får delta i ett ärendens handläggning ska inte heller vara närvarande vid den del av ett sammanträde där ärendet be- handlas. Att detta inte uttryckligen sägs i lagen beror som framgått på att lagstiftaren inte ansåg att det behövdes. Det har med andra ord ansetts själv- klart. Det sagda hindrar naturligtvis inte att kompletterande uppgifter kan inhäm- tas från en jävig ledamot. Detta måste dock ske under samma förutsättningar som för den som inte är ledamot i nämnden och vara tydligt åtskilt från andra handläggningsåtgärder (jfr SOU 2010:29 s. 349). Nämndernas tillämpning av jävsbestämmelserna Den handläggning som beskrivits av södra djurförsöksetiska nämnd innebär att ledamöter deltar vid föredragning och diskussion i ärenden där de är jäviga. När diskussionerna anses avslutade får jäviga ledamöter lämna lokalen, varefter det ges möjligheten till ytterligare diskussion före det slutliga avgörandet, heter det vidare i nämndens yttrande till JO. Som fram- gått ovan är en sådan handläggning oförenlig med förvaltningslagens jävsreg- ler. Den handläggning som beskrivits av djurförsöksetiska nämnd innebär att ledamöter närvarar inledningsvis i ärenden där de är jäviga. Syftet är att utnyttja den jävige ledamotens kunskaper om ärendet. Sedan det skett ser ordföranden till att ledamoten lämnar sammanträdeslokalen, varefter eventuell diskussion och beslutsfattande vidtar. inhämtande av kompletterande uppgifter och överläggning inför beslut synes inte klar. Nämnden beskriver i sitt yttrande också att det händer att det blir en diskussion där den jävige ledamoten deltar. Att en jävig ledamot deltar på det sättet är oförenligt med förvaltningslagens jävsregler. Den handläggning som beskrivits i /Lunds djurförsöksetiska nämnd är såvitt gäller ledamöter som är sökande förenlig med jävsreglerna. En jävig ledamot som är ansvarig föreståndare närvarar dock vid nämndens handlägg- ning och beslut, varvid denne får svara på frågor men inte delta i diskussion eller beslut. Som framgått ovan ska vederbörande lämna sammanträdesloka- len under handläggningen av ärendet. Enligt nämndens yttrande tillämpas en sådan ordning numera och tills vidare. /Lunds djurförsöksetiska nämnd har i sitt yttrande även varnat för ett alltför långtgående synsätt beträffande de godkända föreståndarna, efter- som det i förlängningen skulle kunna leda till att dessa inte alls kan delta som ledamöter i nämnden. Ett viktigt beslutsunderlag skulle då gå förlorat. Mot- svarande argumentation framförs i yttrandet från nämnden i söd- ra, där det uppges att ledamöterna anser att det är av stort värde att även jävi- ga forskare är närvarande under föredragning och efterföljande diskussion. Från den nämnden har också åberopats att en annan ordning än den tillämpa- de skulle leda till att flera ledamöter fick lov att tillbringa en stor del av mö- testiden med att vänta utanför möteslokalen. Jag vill i anledning av det fram- 2 011 /1 2:JO1 hålla att jävsreglerna som har sin förankring i grundlagens bestämmelser om krav på saklighet och opartiskhet i det allmännas verksamheter, 1 kap. 9 § regeringsformen inte kan sättas åt sidan med åberopande av effektivitets- skäl. Än mindre kan de åsidosättas med hänvisning till att de anses opraktis- ka. De djurförsöksetiska nämnderna i södra och ska kritise- ras för att de inte följer förvaltningslagens regler om jäv. Den djurförsöksetiska nämnden i /tillämpar i huvudsak re- gleringen på ett korrekt sätt, men kan inte undgå kritik för att ledamöter, som i egenskap av ansvariga föreståndare är jäviga, har närvarat vid diskussion och beslut. Av JO:s utredning att döma har de brister som uppdagats sin grund i en alltför informell handläggningsform, där inhämtande av upplysningar be- redningsåtgärder inte tydligt åtskiljs från föredragning och överläggning inför beslut. Metoden att i de beslutande organen engagera företrädare för dem som ofta uppträder som sökande synes vidare bidra till en risk för att jävsproblematiken byggs in i verksamheten, vilket ärendet illustrerar. Jäv och bristande objektivitet; kritik mot en statsveterinär, (Beslut av JO Axberger , dnr 2035-2010) Beslutet i korthet: En statsveterinär anlitades för utvärdering av fångstred- skap. Statsveterinären var ordförande för . Förbundet sålde jaktutrustning och drev även en rättsprocess mot ett företag som tillverkade fångstredskap. Företagets redskap ingick bland dem som skulle utvärderas. Statsveterinären kritiseras för jäv. Även Statens veterinär- medicinska anstalt och kritiseras. driver ett mindre familjeföretag, som tillverkar och ut- vecklar utrustning för djurfångst. gjorde i en anmälan till JO gäl- lande att statsveterinären vid SVA varit jävig när han deltagit i ett projekt, som gällde typgodkännande av vildsvinsfällor. Enligt 11 § jaktförordningen (1987:905) ska fångstredskap vara av god- känd typ för att få användas vid jakt. prövar efter samråd med frågor om godkännande (typgodkännande). Efter att ansökt om typgodkännande av två vildsvinsfällor beslutade verket att i ett projekt utarbeta rikt- linjer och konstruktionskrav för fällor för levande fångst av vildsvin och lo- djur, i fortsättningen benämnt projektet. I ett meddelande underrättades om projektet varvid han upplystes om att 2 011 /1 2:JO1 deltagande i projektets tester var en förutsättning för typgodkännande av hans fällor. fastställde en projektplan av vilken framgår att det i projektet ingår test av fångstredskap, bl.a. av åtta fällor för vilka ansökan om typgodkännande har gjorts hos . För två av fällorna hade ansökan gjorts av . Enligt pro- jektplanen skulle testerna genomföras av , , och resultatet för var och en av fällorna redovisas till . För utförande av testerna skulle SVA i samarbete med jägarorganisationerna engagera jägare som kunde bedriva fångst med de fångstredskap/fällor som skulle användas vid testerna. Ansvarig för SVA:s deltagande i projektet var till en början statsveterinären . Han har i en skrivelse till JO bl.a. redogjort för sitt arbete med projektet (JO adm. är, förutom statsveterinär vid SVA, ordförande för ka och som sådan arvoderad på halvtid. Svenska Jägareför- bundet bedriver viss försäljning av jaktutrustning, däribland den enda för vildsvinsjakt typgodkända fällan. väckte , i egenskap av näringsidkare, talan vid mot avseende bolagets marknadsföring av de två vild- svinsfällor för vilka han tidigare ansökt om typgodkännande och som enligt projektplan skulle testas i projektet. biföll i en dom Svenska Jägareförbundets talan och förbjöd vid vite att marknadsföra fällorna om inte bolaget kunde visa att de omfattades av ett beslut om typgodkännande av (dnr C 11/09). Av projektplanen framgick att som projek- tet pågick inte skulle komma att typgodkänna några ytterligare vildsvinsfällor och att dispenser endast skulle komma att meddelas vid stort behov av skyddsjakt. hade tidigare typgodkänt en fälla för vildsvins- jakt, ett godkännande som inte påverkades av projektet. SVA och anmodades att yttra sig. SVA inkom, genom generaldirektören , med ett yttrande. I SVA:s yttrande, som upprättats efter hörande av , uppgavs följande om dennes arbete vid SVA. är statsveterinär vid SVA. Detta innebär inte en chefsposition utan anger en viss formell kompetensnivå inom ämnesområ- det, i detta fall viltfrågor. innehar ingen chefsposition vid SVA. Han innehar en specialistfunktion direkt underställd enhetschefen vid och viltsjukdomar. formella position är oförändrad även efter det att han valdes till ord- förande i . I samband med att han fått detta förtroendeuppdrag beviljades tjänstledighet . I fråga om huruvida varit jävig då han deltog i vildsvinsfälle- projektet redovisade SVA inledningsvis följande bedömning. position som ordförande i jägareförbundet och statsveterinär vid SVA utgör en potentiell jävssituation, vilken ledningen vid SVA varit medveten om. Diskussioner har också förts med för att in- skärpa att uppdrag där jävssituationer kan uppstå inte är förenliga med dennes 2 011 /1 2:JO1 roll och att han inte kan vara myndighetens föredragande i viltfrågor vid SVA så länge som han innehar ordförandeskapet. Detta var t.ex. en av anledningar- na till att inte deltog i SVA:s arbete med vargarna i samband med vargjakten /10. Inför omval till ordförandeposten aktualiserades återigen frågan och togs bland annat upp i . För att undanröja alla potentiella misstankar om jäv beslöt SVA:s ledning då att överhuvudtaget inte ska arbeta operativt med viltfrågor vid SVA som han uppehåller ordförandeposten. Frågan återstår då om jäv förelåg under den begränsade tid som arbetade med vildsvinsfälleprojektet alternativt om frågan om opar- tiskhet uppenbarligen saknade betydelse för ärendet och projektets genomfö- rande. arbetade operativt med projektet men var inte ansvarig för projektet vilket framgår av projektbeskrivning och avtal och han har inte heller fattat några beslut i projektet. Han hade ingen anledning att i sitt arbete som statsveterinär vid SVA lägga annat än veterinärmedicinska aspekter på projektet då han som ordförande i jägareförbundet inte var involverad i målet i och då det under alla förhållanden fanns ett interimistiskt beslut i domstolen som gick på jägareförbundets linje. Som tidigare påpekats synes det inte heller finnas något skriftligt material där jägareförbundet motsätter sig eller argumenterar mot att fällor används för vildsvin och att fällorna först ska testas. SVA ansåg att man i detta fall kunde bortse från jäv då frågan om opartiskhet uppenbarligen saknade betydelse för projektets genomförande och utvecklade ytterligare argument för denna ståndpunkt samt anförde avslutningsvis: Även om en potentiell jävssituation kunnat föreligga kan SVA således inte se att en reell jävssituation uppkommit då frågan om uppdrag för jägareförbundet uppenbarligen saknat betydelse för att SVA ska kunna genomföra projektet på ett sakligt och korrekt sätt. inkom, genom tillförordnade generaldirektören , med ett yttrande. Efter en beskrivning av projektets bakgrund anförde verket följande om överenskommelsen med SVA och med- verkan. På initiativ av upprättades en överenskommelse mellan och () där Natur- vårdsverket är beställare och SVA leverantör. Målsättningen var att man inom testverksamheten skulle kunna utnyttja den spetskompetens som SVA har inom området. SVA:s uppgift enligt överenskommelsen är, genomförande av testverksamhet avseende levande fångstredskap vildsvin och lodjur. I projektorganisationen finns en beställare (), styrgrupp, projektledare (), projektarbetsgrupp, referensgrupp samt personal som sköter den praktiska delen av testverksamheten. I styrgruppen ingår representanter från , SVA och Jord- bruksverket. Styrgruppens roll i detta projekt är att följa och vid behov vägle- da det fortsatta arbetet. Det fanns inte anledning för att ifrågasätta SVA:s val av , som är statsveterinär och sakkun- nig, som deras representant i styrgruppen, eftersom varje myndighet har an- svar för att bedöma lämplig medverkan. lämnade styrgruppen , efter beslut av SVA. Några styrgruppsmöten har inte hål- lits ingick i den. avstår från att ta ställning i fråga till om gjort sig skyldig till jäv eller inte. 2 011 /1 2:JO1 Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter i sin verksam- het beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (objek- tivitetsprincipen). I avsikt att skapa garantier för att den grundlagsfästa objektivitetsprincipen efterlevs av förvaltningsmyndigheterna har det i 11 och 12 §§ förvaltningsla- gen (FL) införts generella jävsbestämmelser. I bestämmelsernas förarbeten uppgavs bl.a. att ett tillfredsställande skydd mot att myndigheterna låter sig påverkas av ovidkommande hänsyn kan [] ytterst uppnås bara genom regler som klargör i vad mån en myndighetsperson, vars opartiskhet i ett ärende kan sättas i fråga, skall vara skyldig att frånträda handläggningen av ärendet (prop. 1971:30 s. 351). Jävsproblematiken tar inte sikte på en befattningshavares moral och kom- petens utan på förekomsten av sådana yttre faktorer som placerar honom eller henne i situationer, där det allmänt sett oberoende av vem det gäller före- ligger en risk för att ovidkommande hänsyn skulle kunna inverka (jfr Förvalt- ningslagsutredningens betänkande, SOU 2010:29, s. 327). Befinner vederbö- rande sig i en sådan situation spelar det ingen roll om man efteråt kan konsta- tera, att han eller hon ändå handlat helt klanderfritt. Det saknar även betydelse om den person, vars opartiskhet kan sättas i fråga, själv anser sig objektiv eller av den ansvariga myndigheten bedöms vara det; det är tillräckligt att det föreligger någon omständighet som utifrån sett är ägnad att negativt påverka tilltron till att handläggningen sker utan påverkan av ovidkommande hänsyn. Enligt 11 § första stycket punkt 1 FL är den som ska handlägga ett ärende jävig bl.a. om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv (s.k. intressejäv). Detta gäller enligt punkten 2 även då denne är ställföreträdare för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång (s.k. ställföreträdarjäv). Enligt punkten 5 föreligger jäv hos den som ska handlägga ett ärende även om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet (den s.k. generalklausulen). Enligt andra stycket bortses från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Det gäller t.ex. vid rutinåt- gärder, där handläggaren i realiteten inte har några valmöjligheter, eller i andra situationer där denne inte har ett uppdrag som påverkar ärendets ut- gång. Enligt 12 § FL får den som är jävig inte delta i ärendets handläggning. Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom eller henne, ska självmant ge det till känna. Vid sidan av myndighetens ansvar för handläggningens objektivitet har den enskilde befattningshavaren alltså ett självständigt ansvar för att jävsbestämmelserna iakttas. Projektet syftade till att utarbeta riktlinjer och konstruktionskrav som ska ligga till grund för typgodkännande av fångstredskap. Arbetet skulle bedrivas genom en utvärdering av redskap som förekommer. Anmälaren hade från erhållit besked om att en förutsättning för att hans redskap 2 011 /1 2:JO1 skulle kunna godkännas var att de utvärderades inom projektet. För varje testat redskap skulle resultat och slutsatser redovisas. I den projektrapport som sedermera färdigställts av SVA har en rekommendation om godkännan- de/icke godkännande avgetts för vart och ett av redskapen. I projektets styr- grupp ingick inledningsvis, såsom representant för uppdragstagaren , statsveterinären . Enligt egna uppgifter har han även varit projektledare för arbetet i fält och på SVA. var ordförande för . Förbundet bedriver försäljning av jaktutrustning, däribland en för vildsvins- jakt typgodkänd fälla. som projektet pågick drev förbundet en rättsprocess mot anmälarens företag rörande vildsvinsfällor. Samma fällor ingick bland dem som skulle testas i projektet enligt anvis- ningar till anmälaren. Det råder ingen tvekan om att dessa omständigheter medfört att jäv förele- gat för . Det är inte uppenbart att frågan om hans opartiskhet saknat betydelse. Det är tvärtom tydligt att hans deltagande var ägnat att rub- ba tilltron till utvärderingens objektivitet. ska därför kritiseras för sin medverkan. Av utredningen framgår att SVA kände till de omständigheter som med- förde jäv för . SVA måste kritiseras för att han likväl anför- troddes uppdraget. Även måste kritiseras. I ett tidigare ärende där Natur- vårdsverket använt en konsult på ett sätt som stred mot grundlagens objektivi- tetskrav (JO 2010/11 s. 278) konstaterade jag att förvaltningslagens jävsbe- stämmelser i och för sig inte är tillämpliga på fristående uppdragstagare, men att en myndighet som ger någon annan ett avgörande inflytande över myndig- hetens beslut likväl måste leva upp till objektivitetskravet i 1 kap. 9 § reger- ingsformen. Det innebär bl.a. att myndigheten ska säkerställa att det inte be- träffande uppdragstagaren finns omständigheter som är ägnade att negativt påverka tilltron till det tillämpade förfarandets objektivitet.