frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — Verksamheten ska bedrivas i nära kontakt med pågående forskning, andra kultur- och utbildningsinstitutioner samt myndig- heter, organisationer och föreningar vars verksamhet rör liknande frågor. Myndigheten ska verka för ökad kunskap grundad på forskning och samver- kan med andra, exempelvis universitet och högskolor, och förmedla kunskap inom sitt verksamhetsområde. har påtalat att det i framställningar från Forum för levande historia förekommit felaktiga sakuppgifter. Myndighetsinformation ska vara korrekt. Det följer om inte annat av reger- ingsformens krav på att myndigheter i sin verksamhet ska iaktta saklighet. Det måste därför säkerställas att information som utgår från det allmänna är vederhäftig och väl kontrollerad. Avsteg från detta kan bli föremål för rättsligt grundad kritik, särskilt om uppgifterna varit till skada för enskilda personer (se JO:s beslut , dnr 4935-2009, JO 2010/11 s. 616). Det är klarlagt att felaktig information om historisk dokumentation före- kommit. I en verksamhet av det slag Forum för levande historia ska bedriva kan oriktiga uppgifter dock inflyta även om höga krav på noggrannhet iaktta- gits. När det uppdagas måste, som myndigheten framhållit i sitt yttrande till JO, de upptäckta bristerna hanteras. Forum för levande historia erinras om de krav som gäller. Det är självfallet av stor vikt att allmänheten inte ges anledning att betvivla att dokument som 2 011 /1 2:JO1 myndigheten använder i sin informationsverksamhet är autentiska. Mot bak- grund av de rättelseåtgärder myndigheten redovisat i sitt yttrande till JO finns det dock utöver dessa påpekanden inte tillräcklig grund för kritik mot myn- digheten på denna punkt. Den s.k. kampanjfilmen är lång. Den består av att en skåde- spelare framför en monolog om de s.k. Mao-glasögonens förtjänster: Är du också trött på massmord, tortyr, diktatorer som förföljer, förtrycker och förintar? Då ska du prova stora nyhet Mao-glasögonen. Gör som och , åk till landet kallat det demo- kratiska . Ett land, där 1,7 miljoner människor dör till följd av svält och tortyr eller rena avrättningar. Man ser bara glädje, folkets glädje, allt tack vare Mao-glasögonen. Titta på dessa människor, regimen har tvingat dem att lämna sina hem och sina jobb i städerna för att arbeta på risfälten. Ja, de verkar inte särskilt glada, men med Mao-glasögonen, då ser de ju i alla fall lyckliga ut! Frivilliga som tillsammans arbetar i jämlikhet, allt för revolutionen. Nej, nej, nej, nej, nej! Det är ju utbildning. Ja, alltså leran formas ju bäst när den är mjuk, som och de röda khmererna brukar säga. Ja, se de flitiga små barnen. Vad lyckliga de är att få lära sig. Det här är glasögonen som hjälper dig korrigera ditt seende. Och du, ta väl hand om dem så fungerar de ! Så varför vänta? Gör som den svenska delegationen se det du vill se. Be- ställ dina Mao-glasögon ! [avslutning ohörbar] Monologen illustreras av bilder föreställande bl.a. massgravar, tortyroffer, historiskt beryktade diktatorer och personer iförda Mao-glasögon. Filmens budskap är som framgår ironiskt. Till sin genre är den närmast att betrakta som satir. Varken grundlagens krav på att myndigheter agerar sakligt eller andra allmänna principer för hur det allmänna får bedriva sin verksamhet hindrar enligt min mening en myndighet från att i upplysningssammanhang använda stilgrepp av skilda slag. Det är emellertid skillnad mellan att i sati- rens form gissla en företeelse och att gissla utpekade individer. (Jfr JO 1990/91 s. 144, där JO godtog att myndighetsinformation om tobak innehöll en hel del uttalanden som kunde uppfattas som ensidiga och subjektivt färga- de, men riktade kritik mot att väsentlig information utelämnats och mot att bilden av enskild person tecknats så att den gett en negativ uppfattning om dennes person och karaktär.) Kampanjfilmens innehåll är förknippat med den grupp av fyra personer som reste till (Gör som den svenska delegationen se det du vill se). Två av deltagarna är omnämnda i själva filmen. I det utställningsmateri- al som den ingår i namngavs samtliga. Även om filmen syftar till att belysa en företeelse innefattar den alltså ett utpekande av fyra i sammanhanget lätt identifierbara individer. Det är självklart att staten inte får utnyttja utpekade individer som något slags avskräckande exempel i en i och för sig vällovlig informationsverksam- het. Det följer av det allmännas skyldighet att såväl respektera den enskilda människans frihet och värdighet som att skydda vars och ens namn och rykte. 2 011 /1 2:JO1 Bestämmelserna om ärekränkning lämnar inte staten annat än ett ytterst be- gränsat utrymme för att i allmänt upplysnings- eller undervisningssyfte lämna nedsättande uppgifter om enskilda. Det utrymme som finns torde gälla dem som genom sitt ämbete eller på annat sätt kommit att inta en särskild historisk eller samtidshistorisk ställning. För att utrymmet ska kunna tas i anspråk krävs emellertid att det sker på ett försvarligt sätt. Därutöver gäller bestäm- melsen om saklighet och opartiskhet. Att återge fakta om en historiskt eller samtidshistoriskt väl känd person kan med andra ord vara godtagbart, även när fakta är diskrediterande för den utpekade, men inte att som här skett göra det i former som är ägnade att förlöjliga honom eller henne. Det är klarlagt att utställningen haft resa som en utgångspunkt och att den handlat om att människors förmåga att se verkligheten kan skymmas av ideologiska skygglappar; bägge dessa saker framgår redan i utställningens namn. Det är likaledes klarlagt att är utpekad som en av de personer vilka fått illustrera utställningens tes. Innebörden är därvid att hon på grund av ideologisk övertygelse underlåtit eller varit oförmögen att reagera inför de brott mot mänskligheten som pågick när hon besökte dåvarande . Detta är ägnat att utsätta för andras missaktning. Det är som redan sagts inte godtagbart att staten för informationsändamål använder utpekade individer som avskräckande exempel. Forum för levande historia har inte gjort gällande att är en offentlig person. Det har inte heller i övrigt framkommit något som visar att det skulle kunna finnas ett utrymme för det allmänna att lämna nedsättande uppgifter om hen- ne i ett sammanhang som detta. Det saknas därmed skäl att gå närmare in på det sätt på vilket uppgifterna framförts. har i sin anmälan till JO anfört att hon anser att utställ- ningen utgör ett straff för de åsikter hon framfört. Jag vill ge henne delvis rätt i detta. Utställningen innebär som framgått att hennes göranden och låtanden i politiska frågor har lyfts fram och använts som avskräckande exempel. Tryck- frihetsförordningens repressalieförbud har i praxis bl.a. åberopats som grund för kritik mot myndigheter som tillrättavisat anställda för att de gjort bruk av sin yttrandefrihet. Det som här inträffat är inte helt olikt repressalier av det slaget. Det har framkommit att Forum för levande historia varit i kontakt med under arbetet med utställningen. har uppgett att hon först godkänt användningen av ett fotografi och ett citat, men att hon då inte haft klart för sig vad hon samtyckte till, och att hon när hon sedermera förstått detta begärt att det som gällde henne skulle tas bort. Myndigheten har i sitt yttrande till JO anfört att den inte menar sig ha skyl- dighet att be någon om lov för att citera denna person men att man ändå kon- taktade i förväg i en anda av öppenhet och dialog. Enligt yttrandet var syftet med den tidiga kontakten med [] att hon skulle ges möjlighet att bifoga en kommentar eller ett avståndstagande gäl- lande resan till 1978. 2 011 /1 2:JO1 Det som i denna del anförts från Forum för levande historias sida kan inte tolkas på annat sätt än att man avsåg att använda i sin ut- ställning oavsett om hon ville det eller inte, och att syftet med att söka kontakt med henne inskränkte sig till att ge henne tillfälle till en kommentar eller ett avståndstagande till sitt eget handlande. Slutsatsen är att något samtycke från hennes sida inte efterfrågades. Forum för levande historias inställning En myndighet har att agera inom de ramar lagstiftningen ställer upp för dess uppdrag (legalitetsprincipen). Forum för levande historia har i det samman- hanget gjort gällande att, som det får förstås, det som ifrågasatts av anmälarna är sådant som hör till myndighetens uppdrag. Uppdraget är allmänt formulerat och det måste enligt min mening betviv- las att avsikten varit att ge myndigheten friheter av det slag den i detta sam- manhang tagit sig. Men oavsett hur det härmed förhåller sig finns myndighe- tens instruktion i en av regeringen utfärdad förordning. En sådan är underord- nad vad som stadgas i av stiftad lag och grundlag. Uppdraget måste därför utföras inom ramen för bl.a. de grundlagsregler som redovisats ovan, något myndigheten varit skyldig att självmant iaktta. Forum för levande historia har till sitt försvar vidare resonerat i banor som för tanken till journalistens eller forskarens frihet. En sådan frihet gäller dock inte myndigheters uttalanden, som görs på det allmännas vägnar och med den auktoritet som detta innefattar. Mer konkret har myndigheten argumenterat som om den skulle ha en med den medborgerliga yttrandefriheten jämförbar rätt att granska och kritisera enskilda personer. Så är inte fallet. En myndighet kan inte härleda befogenheter ur regler som uppställts för att tillförsäkra med- borgarna yttrandefrihet gentemot det allmänna. I stället gäller bl.a. kraven på saklighet och opartiskhet, som påtagligt beskär möjligheten att göra uttalan- den på det allmännas vägnar. Myndigheter har med andra ord inte på samma sätt som enskilda yttrandefrihet. (Jfr JO:s beslut , dnr 4935-2009, JO 2010/11 s. Det sagda hindrar självfallet inte att en myndighet med ett uppdrag av det slag Forum för levande historia har i sin verksamhet lämnar utrymme för enskilda aktörer, och ger dessa stor frihet att framföra åsikter m.m. Under förutsättning att det klargörs att det som framförs inte är uttryck för något myndighetens ställningstagande, begränsar inte kraven på saklighet och opar- tiskhet den möjligheten på annat sätt än att myndigheten har ett ansvar för att helheten är balanserad och vederhäftig. Till missförstånds undvikande bör även tillfogas att det som sagts gäller myndigheten som sådan. Enskilda myndighetsanställda har som medborgare yttrandefrihet och kan naturligtvis utnyttja sin meddelarfrihet utan hinder av de begränsningar som gäller uttalanden som görs på det allmännas vägnar. Något sådant har det emellertid inte varit fråga om här. 2 011 /1 2:JO1 Forum för levande historia ska kritiseras för att utpekade individer utnyttjats som avskräckande exempel i kampanjfilmen. Forum för levande historia ska vidare kritiseras för den integritetskränkning myndigheten genom utställning- en i dess helhet utsatt för. Filmen har avsiktligt utformats på ett sätt som är ägnat att förlöjliga de fyra personer som deltog i resan till . Den är därmed oförenlig med kravet på att det allmänna ska respektera den enskilda människans frihet och värdighet, även om någon eller några av de utpekade skulle ha förklarat sig inte ha någon erinran mot hur de framställs. Av samma skäl saknar det bety- delse vilken samtidshistorisk ställning de intar. har anmält utställningen i dess helhet till JO. Som fram- gått innefattar dess grundbudskap nedsättande uppgifter om henne. integritet har således kränkts. Med visst fog har hon därtill upplevt utställ- ningen som ett straff för sådant hon sagt och skrivit, dvs. som en kränkning av hennes yttrandefrihet. Hon har inte självmant medverkat och Forum för le- vande historia har inte efterfrågat hennes samtycke. Hon intar inte på grund av ämbete eller på annat sätt någon särskild ställning utan är att betrakta som privatperson. Det har inte heller i övrigt framkommit något som kan göra myndighetens behandling av försvarlig. Såväl det inträffade som det Forum för levande historia anfört i sina ytt- randen till JO visar att man inom myndigheten saknar insikt om de rättsliga begränsningar som gäller för en statlig informationsmyndighet. Det är allvar- ligt inte minst när det, som här, går ut över enskilda. Detta beslut sänds därför till myndighetens uppdragsgivare, för kännedom. Remissyttrande: En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) (Yttrande av JO Axberger , dnr 3239-2010) Betänkandet innehåller en mycket värdefull genomgång av tidigare lagstift- ningsarbete och internationell och svensk praxis på de aktuella områdena. Utredningens arbete har lett fram till förslag till en ny förvaltningslag där syftet har varit att ta bort onödiga hinder för ett rättssäkert förfarande utan att effektiviteten hämmas. Det förslag som presenteras innehåller både regler som stärker den enskil- des ställning i förhållande till myndigheterna och många tydliga och pedago- giska regler till hjälp i myndighetens verksamhet. Förslaget att avvikande bestämmelser ska föreskrivas i lagform ger stadga åt de grundläggande rätts- säkerhetsgarantier som ställs upp i lagförslaget. I betänkandet föreslås att de skillnader som gällt mellan handlägg- ning av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild och andra ären- den tas bort. Detta innebär att den enskildes ställning stärks. När avgräns- ningen till myndighetsutövning tas bort finns det dock en risk för att en del 2 011 /1 2:JO1 skyldigheter för myndigheterna blir onödigt långtgående. Men under förut- sättning att det som föreslås inte får till följd att handläggningstiderna hos myndigheterna allmänt fördröjs, finns det ingen anledning att från de syn- punkter JO har att anlägga motsätta sig förslaget. Både för den enskilde och för myndigheterna är det betydelsefullt att sva- ret på olika förfarandefrågor kan sökas i skrivna normer. Utredningens förslag att i en ny förvaltningslag ta in vissa förvaltningsrättsliga principer är därför värdefullt, liksom det tydliggörande av vissa bestämmelser som föreslås. Enskildheter som det från JO:s perspektiv finns skäl att lyfta fram som sär- skilda förbättringar är förslagen avseende myndigheters utredningsansvar, kodifiering av praxis när det gäller besluts verkställbarhet och myndigheters rättelse av egna beslut samt förvaltningsbesluts överklagbarhet. Sammanfattningsvis är förslaget väl ägnat att läggas till grund för lagstift- ning. Det är angeläget att arbetet fullföljs i enlighet med utredningens inten- tioner. I det följande diskuteras vissa enskildheter som kan behöva göras till fö- remål för ytterligare överväganden. Utredningen föreslår att undantaget i den nuvarande lagens 32 § avseende exekutiv och brottsbekämpande verksamhet ska tas bort. Den nya lagen ska i sin helhet vara tillämplig även på dessa områden. Jag instämmer i de principi- ella överväganden som utredningen anför till stöd för det ställningstagandet (se betänkandet, s. 123 f.). Som utredningen konstaterar har det dock ansetts besvärligt att synkronisera den särreglering som finns på vissa håll med förvaltningslagens allmänna regler. För att förslaget ska kunna genomföras torde krävas att ett underlag för en sådan synkronisering tas fram. Det kan inte uteslutas att det därvid visar sig vara svårare att genomföra den- na del av utredningens förslag än vad man i förstone kan anta. Lagfästande av principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet Utredningen har föreslagit att vissa grundläggande principer ska komma till uttryck i lagen. Det rör sig delvis om sådant som redan finns fastlagt i reger- ingsformen. I dessa delar tillför det som föreslås knappast något i förhållande till det grundlagen stadgar. Utredningens huvudsakliga skäl för att ändå föra in principerna även i allmän lag synes vara pedagogiskt. Det anförs även att tillsynsorgan som exempelvis JO inte känner sig helt bekväma med att inte kunna luta sig mot en mera handfast bestämmelse i vanlig lag då man vill påtala bristande objektivitet och saklighet i myndigheternas aktiviteter. För JO:s del finns det enligt min mening inget behov av de föreslagna reg- lerna. Att känna tvekan inför att åberopa en princip för att den finns i grund- lag förefaller mig alldeles förfelat. Tvärtom ger reglernas grundlagsstatus dem en extra tyngd. Jag vill även erinra om att 3 § i JO:s instruktion i praktiken uppdrar åt JO att använda sig av regeringsformens bestämmelse om saklighet och opartiskhet. 2 011 /1 2:JO1 Att i lag reglera sådant som finns stadgat i grundlag kan skapa osäkerhet om såväl grundlagens innehåll som dess tillämplighet på områden där det inte i vanlig lag särskilt påtalats att dess principer är gällande. Jag är således tveksam till utredningens förslag såvitt gäller de principer som finns i grundlagen. Ambitionen att tydliggöra dessa principer för myn- digheterna är dock god. Det borde kunna ske genom att den föreslagna lagen hänvisar till regeringsformen. När det särskilt gäller proportionalitetsprincipen är läget annorlunda, efter- som den inte finns upptagen i grundlagen. Något hinder mot att kodifiera den praxis som utvecklats av framför allt Regeringsrätten finns i och för sig inte. Även här talar pedagogiska skäl för någon form av omnämnande. Service, tillgänglighet och samverkan Utredningen föreslår en mer generell reglering när det gäller bl.a. service och tillgänglighet. De skäl som förs fram för en sådan ordning är i och för sig goda. Erfarenheter från JO:s verksamhet visar emellertid att det i vissa avse- enden finns behov av enkla och klargörande regler för vad som ankommer på myndigheterna. Stadgandet om myndigheternas skyldighet att besvara frågor från enskilda är exempel på en sådan regel. Även om denna skyldighet ryms inom den nu föreslagna bestämmelsen finns det ett värde i att skyldigheten kommer till klart uttryck även i en ny förvaltningslag. Samma resonemang kan föras när det gäller regeln som ålägger myndigheterna att visa enskilda som vänt sig till fel myndighet till rätta. Regeln om myndigheternas öppethållande tillkom efter initiativ av JO och efter att JO noterat och även kritiserat myndigheter för att de hållit helt stängt under s.k. klämdagar. Om det uttryck- liga kravet på visst öppethållande nu tas bort ur lagregleringen finns det en påtaglig risk för att tillgängligheten återigen försämras. Regleringen behöver inte tyngas med någon exakt tidsfrist för öppethållande men det bör framgå att myndigheterna ska vara tillgängliga alla normala vardagar. Av bestämmel- sen bör också uttryckligen framgå att myndigheten ska vara tillgänglig för besök. Att enskilda kan komma till en myndighet och personligen föra fram sin sak till en handläggare är viktigt ur ett medborgarperspektiv. Om lagstiftaren skulle välja att genomföra utredningens förslag är det an- geläget att det i en författningskommentar slås fast att några ändringar i sak inte är åsyftade utan att avsikten endast är att uttrycka det som gäller i mer generella ordalag. Andra stycket i den föreslagna 6 § innehåller regler om myndighetens till- gänglighet via e-post. Bestämmelserna om bekräftelse av mottagen e-post innebär en mycket god service gentemot allmänheten. Någon motsvarande reglering när det gäller handlingar som sänds med ordinarie postgång finns emellertid inte och det kan ifrågasättas om regleringen inte bör vara enhetlig. I nuvarande förvaltningslag heter det att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säker- 2 011 /1 2:JO1 heten eftersätts (7 §). Motsvarande regel i utredningens förslag lyder: Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att den enskildes rättssäkerhet eftersätts. Även om det som sägs är självklart är det av värde att det blir sagt i lag. I den typ av tillsynsverksamhet som bl.a. JO bedriver utgör stadganden av detta slag en god utgångspunkt för vidare bedömningar i enskilda ärenden. Det är delvis en smaksak vilken av formuleringarna man föredrar. Loku- tionen den enskildes rättssäkerhet är dock mindre lyckad. Rättssäkerhet är något som ska prägla rättstillämpningen som helhet. Preciseringen att det endast är den enskildes rättssäkerhet som inte får eftersättas kan leda till missuppfattningen att det viktigaste är att den enskilde som part i ett ärende får sina intressen tillgodosedda. Så snävt kan myndigheterna inte tillåtas se på rättssäkerheten, som bl.a. förutsätter att ärenden handläggs likformigt, på sådant sätt att lika fall behandlas lika. Om lagstiftaren väljer utredningens förslag bör lydelsen därför ändras till utan att rättssäkerheten eftersätts. Kapitel 13 i betänkandet, om åtgärder vid dröjsmål, är mycket värdefullt och tankeväckande. Utredningens utgångspunkt förtjänar att upprepas: Att handlägga ärenden på ett rättssäkert sätt tar tid. Vill man förvissa sig om att ärendena är ordentligt utredda, att parternas intressen tillgodosetts på ett rimligt sätt och att besluten är korrekta och väl motiverade, måste man accep- tera en viss tidsåtgång. Överdrivna förhoppningar om mycket snabba avgö- randen grusas inte sällan av helt legitima skäl. (s. 253) Utredningen anser med rätta att den som kritiserar myndigheternas handlägg- ningstider måste beakta det sagda. Det som kan kritiseras är oskäliga dröjs- mål, som inte har något samband med vidtagandet av nödvändiga rättssäker- hetsåtgärder, liksom naturligtvis [] fullständig passivitet (a.st.). Till skill- nad från utredningen anser jag att man inte kan räkna dröjsmål som kan visas bero på bristande resurser som oskäliga, i vart fall inte med den enskilda myndigheten som ansvarig. Jag återkommer till detta. Redogörelsen i betänkandet visar på ett övertygande sätt att det krävs åt- gärder med sikte på de problem som är kopplade till myndigheters handlägg- ningstider och medborgarnas förväntningar därvidlag. Lämpligheten i utred- ningens förslag att handläggningstider över ska kunna bli före- mål för särskild prövning har dock föranlett invändningar under JO:s bered- ning av detta remissvar. Flera av dessa har att göra med betänkligheter av samma slag som synes ha förekommit i ett motsvarande lagstiftningsärende i (se betänkandet, s. 265). En schematisk och undantagslös tidsgräns ansågs där med hänsyn till förvaltningsärendenas varierande art inte ända- målsenlig. Det kan enligt min mening ifrågasättas om lagen bör ange en generell tids- gräns, när en försvarbar handläggningstid för olika ärenden inom förvaltning- en som helhet kan variera upp till . Ett gene- rellt angreppssätt beaktar inte heller att handläggningstidens betydelse varie- rar för olika slags ärenden. Typiskt sett har den enskilde mer befogade an- 2 011 /1 2:JO1 språk på snabb handläggning vid myndighetsingripanden som riktar sig mot hans eller hennes rättssfär, än i ärenden som initieras av den enskilde vid exempelvis ansöknings- eller tillståndsförfaranden. En besvärande omständighet är att det inte ges någon normativ vägledning för när ett ärende måste avgöras och när avgörandet kan anstå (jfr lagen [2009:1058] om förtursförklaring i domstol, som anger vissa rekvisit för be- dömningen av om ett mål eller ärende ska handläggas med förtur, se betän- kandet s. 276). Eftersom överinstansernas beslut inte ska gå att överklaga kan någon prejudikatbildning inte heller komma till stånd. Utan en rättslig norm att tillämpa riskerar överinstanserna att tvingas till andra slags bedömningar än de de normalt gör, såsom om myndigheten har organiserat sin verksamhet effektivt, gjort rimliga prioriteringar bland sina uppgifter etc. Ställningstagan- den av det slaget är snarare revisionella än juridiska. Att problem med långa handläggningstider förekommer är tydligt. Det finns därför goda skäl att överväga rättsregler som inskärper vikten av snabb ärendehandläggning. Möjligen har utredningen utgått från en något för enkel bild av problemen. Det talas bl.a. generellt om myndigheternas långa hand- läggningstider (s. 271). Det kan ge intryck av att det är ett allmänt vedertaget faktum att myndigheterna arbetar långsamt.