frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — Exempel på sådana ärenden är brottsutredningar som gäller grov skadegörelse, omfattande bedrägerier, utpressning eller stöld där den misstänkte gärningsmannen fång- ats av en kamera vid en banks uttagsautomat eller av övervakningskameran i en taxi. Även i många fall av misshandel saknas möjligheter att gå vidare på grund av att den misstänkte gärningsmannen inte kan identifieras. Det bör framhållas att vissa av dessa brott är s.k. mängdbrott vilka utgör en mycket stor del av den totala brottsligheten och som polisen har att prioritera. Det är här fråga om brott för vilka fängelse ingår i straffskalan. Mot bakgrund av vad som sagts ovan bör polisen kunna publicera bilder av misstänkta gärningsmän även vid sådana brott. I ett beslut anförde chefsJO följande. 2 011 /1 2:JO1 i har, i syfte att få allmänhetens hjälp att identifiera personer misstänkta för brott, publicerat bilder från övervakningskameror på myndighetens hemsida på Internet. Enligt den tjänsteföreskrift som gäller för publiceringen krävs för att pub- licering ska få ske att det sker under en pågående förundersökning i aktuellt brott, att det för brottet ingår fängelse i straffskalan och att det är av väsentlig vikt för utredningen av brottet att bilden publiceras. Såväl polismyndigheten som har ansett att publicering- en är rättsenlig och, om de förutsättningar som uppställs i tjänsteföreskriften är uppfyllda, lämplig. Jag gör ingen annan bedömning än polismyndigheten och Rikspolisstyrel- sen beträffande vilka lagar som ska tillämpas vid en prövning av rättsenlighe- ten och lämpligheten i övrigt av publiceringen. Således kommer jag nedan att bedöma om och i så fall under vilka förutsättningar som en publicering av bilder på misstänkta på Internet är förenlig med i första hand bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204), PUL, och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Publiceringens förenlighet med bestämmelserna i personuppgiftslagen Bestämmelser om polisens behandling av personuppgifter finns i polisdatala- gen (1998:622). Polisdatalagen gäller utöver personuppgiftslagen och inne- håller de särregler som har ansetts nödvändiga i polisens verksamhet. Några särregler beträffande den behandling av personuppgifter som här är aktuell finns emellertid inte. Således är det bestämmelserna i personuppgiftslagen som ska tillämpas. I 9 § PUL anges de grundläggande kraven på behandlingen av personupp- gifter. För att en viss behandling ska vara laglig krävs inte bara att behand- lingen av personuppgifter utförs i enlighet med dessa krav, utan behandlingen måste också kunna hänföras till något av de fall som anges i 10 § PUL, där det finns en uttömmande uppräkning av i vilka fall behandling av personupp- gifter utan den registrerades samtycke är tillåten. Kan en tilltänkt behandling inte hänföras till något av de fall som anges i 10 §, är behandlingen otillåten och får inte genomföras. I 5 a § PUL, den s.k. missbruksregeln, föreskrivs dock att bl.a. bestämmel- serna i 9 och 10 §§ inte behöver tillämpas på behandling av personuppgifter som inte ingår i eller är avsedda att ingå i en samling av personuppgifter som har strukturerats för att påtagligt underlätta sökning efter eller sammanställ- ning av personuppgifter. För sådan behandling gäller dock att den inte får utföras om den innebär en kränkning av den registrerades personliga integri- tet. har ansett att denna bestämmelse är tillämplig i det aktuella ärendet. Datainspektionen har däremot, i det ovan nämnda samrådsyttrandet, inte ansett att bestämmelsen i 5 a § PUL är tillämplig och har 2 011 /1 2:JO1 instämt i denna bedömning. Jag har ingen annan uppfattning. Det är ju här närmast fråga om personuppgifter i form av bilder som utlämnas, och därmed behandlas, på ett sätt som syftar till att påtagligt underlätta för allmänheten att söka efter och ta del av just dessa personuppgifter. För att den aktuella behandlingen av personuppgifter ska vara tillåten en- ligt personuppgiftslagen krävs således att den kan hänföras till något av de fall som anges i lagens 10 §. har ansett att det ligger när- mast till hands att göra bedömningen utifrån bestämmelsen i 10 § e, enligt vilken behandling får ske bl.a. om den är nödvändig för att den personupp- giftsansvarige ska kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighets- utövning. Datainspektionen har å andra sidan bedömt saken så att en behandling av personuppgifter bestående i att lämna ut övervakningsbilder genom att publi- cera dem på Internet inte i personuppgiftslagens mening kan anses nödvändig för att en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning ska kunna utfö- ras. En annan sak är att bestämmelsen tillåter att polismyndigheten samlar in och internt behandlar bilderna automatiserat, för att t.ex. kunna färdigställa ett förundersökningsprotokoll. Det är odiskutabelt en polisiär arbetsuppgift att identifiera och eftersöka den som är misstänkt för brott för att kunna gripa och lagföra denne. Jag anser emellertid för min del att behandling av personuppgifter bestående i att upp- gifter om personer misstänkta för brott lämnas ut genom publicering på Inter- net generellt sett inte kan anses nödvändig för att polisen ska kunna utföra arbetsuppgiften att utreda brott. Däremot kan givetvis, som Datainspektionen påpekat, samma personuppgifter samlas in och internt behandlas automatise- rat. Enligt min mening kan dock en publicering av bilder på en misstänkt på Internet i enskilda fall och under vissa förutsättningar anses nödvändig för att utföra en polisiär arbetsuppgift. Jag anser därför att det ligger närmare till hands att bedöma tillåtligheten av den aktuella behandlingen av personuppgifterna genom att tillämpa den bestämmelse av generalklausulskaraktär som finns i 10 § f PUL. Enligt den bestämmelsen får en behandling av personuppgifter ske om den är nödvändig för att ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den personuppgiftsan- svarige ska kunna tillgodoses, om detta intresse väger tyngre än den registre- rades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. För att avgöra om en publicering är tillåten enligt den bestämmelsen krävs således att det görs en avvägning mellan polisens intresse av att i visst fall utreda ett brott, som väl i och för sig alltid får anses vara berättigat, och den enskildes intresse av skydd för sin personliga integritet. En publicering av övervakningsbilder kan alltså vara tillåten med stöd av personuppgiftslagen. Jag återkommer senare i detta beslut till vilka förutsättningar som enligt min mening bör vara uppfyllda för att en publicering av övervakningsbilder ska vara försvarbar. Det bör slutligen nämnas att en ny polisdatalag (2010:361) träder i kraft . Enligt 2 kap. 1 § i nya polisdatalagen gäller den lagen, med vissa undantag, i stället för personuppgiftslagen. Detta innebär bl.a. att be- 2 011 /1 2:JO1 stämmelserna i 10 § PUL inte längre kommer att bli tillämpliga på bl.a. poli- sens brottsutredande verksamhet. Dock kommer de grundläggande krav på behandling av personuppgifter som framgår av 9 § PUL att i huvudsak allt- jämt vara tillämpliga. Det finns inte heller i den nya polisdatalagen någon bestämmelse som uttryckligen tar sikte på den behandling av personuppgifter som är aktuell i detta ärende. Publiceringens förenlighet med bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen I 18 kap 1 § OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för det allmän- nas brottsförebyggande eller brottsbeivrande verksamhet. Eftersom den aktu- ella publiceringen görs i syfte att utreda ett brott får det anses självklart att polisen bedömt att publiceringen inte kan anses störa utredningen. Enligt 35 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i utredning enligt bestämmelserna om förunder- sökning i brottmål om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. För sådana uppgifter gäller således en presumtion för sekretess. Beträffande uppgift om namnet på den misstänkte i en förundersökning an- förde lagstiftaren i proposition 2003/04:93 s. 66 följande. Inte heller när det gäller förundersökningsfallen kan en uppgift om den miss- tänktes namn anses utgöra en typiskt sett harmlös uppgift. Det kan tvärtom i stället antas att personen i fråga blir utsatt för andras missaktning om uppgif- ten att denne är misstänkt för brott kommer ut. Uppgift om att någon är miss- tänkt för brott får således i normalfallet anses vara så pass känslig att uppgif- ten omfattas av sekretess även vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit (dvs. när det råder en presumtion för offentlighet, JO:s anmärkning). Jag kan inte inse att bedömningen skulle bli annorlunda när det gäller en bild på den misstänkte. Det kan väl till och med sägas att en bild är lättare att knyta till en viss person än vad enbart en namnuppgift är. Utgångspunkten för bedömningen måste enligt min uppfattning mot denna bakgrund vara att bilder från en övervakningskamera som ingår i en förunder- sökning och som är så tydliga att misstänkta personer kan identifieras, omfat- tas av sekretess. Det bör även anmärkas att presumtionen för sekretess enligt bestämmelsen torde bli starkare ju allvarligare brott som misstankarna rör detta eftersom det normalt sett måste anses vara större risk att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om misstankarna rör ett allvarligt brott än om det gäller ett mer bagatellartat sådant. Enligt 21 kap. 7 § OSL gäller vidare sekretess för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Bestämmelsen innefattar inte någon tystnadsplikt i vanlig bemärkelse. Risk för sådan skada som anges i bestämmelsen torde nämligen i praktiken aktualiseras bara i samband med utlämnanden av all- männa handlingar. Dock kan andra bestämmelser om sekretess också vara tillämpliga på personuppgifterna i fråga och i sådana fall föreligger också tystnadsplikt för uppgifterna. Bedömningen ska inte ta sikte på om myndighe- 2 011 /1 2:JO1 tens utlämnande av uppgifter skulle strida mot personuppgiftslagen, utan ska avse om det kan antas att uppgifterna efter utlämnandet kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen. Den risk för skada som anges i bestämmel- sen har främst ansetts aktualiseras vid utlämnanden av en större mängd upp- gifter, s.k. massuttag, men också ett utlämnande av selekterade uppgifter har ansetts kunna innebära risk för den i bestämmelsen angivna skadan. Det torde inte kunna uteslutas att bestämmelsen även kan bli tillämplig vid fall av ut- lämnanden som rör enstaka personuppgifter (SOU 2010:4 s. 152 f.). Datainspektionen har pekat på att uppgifter om lagöverträdelser m.m. en- dast får behandlas i strukturerad form av myndigheter (21 § PUL) och att det innebär att all behandling som privatpersoner, företag och organisationer gör och som omfattar uppbyggande av egna databaser med de bilder som polisen publicerar är i strid med personuppgiftslagen. Datainspektionen har också ansett att det på goda grunder kan antas att även en stor del av den ostrukture- rade behandling som sker hos mottagarna skulle anses kränkande och således stå i strid med 5 a § andra stycket PUL. Jag anser för egen del till att börja med att en första förutsättning för att bestämmelsen ska vara tillämplig torde vara att någon faktiskt begärt att få ut en personuppgift, vilket ju inte är fallet i den aktuella situationen. Det förhål- landet måste i vart fall vara ägnat att påtagligt försvåra möjligheten att göra några välgrundade antaganden om avsikt och syfte hos mottagarna av uppgif- terna. Oavsett detta måste bestämmelsen vidare anses ha sitt huvudsakliga tillämpningsområde vad gäller uppgifter som inte är sekretessbelagda enligt någon annan bestämmelse och som således, om bestämmelsen inte fanns, kunde ha lämnats ut. Beträffande uppgifter om att någon är misstänkt för brott har jag ovan konstaterat att utgångspunkten måste vara att det i och för sig råder sekretess för sådana uppgifter. Enligt min uppfattning utgör således denna bestämmelse inget hinder mot den aktuella publiceringen på Internet. Av 10 kap. 2 § OSL framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt och sekretessen får efterges bara i sådana fall då ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att en myndighet ska kunna fullgöra ett visst åliggande. Enbart en bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande nedsätts genom en föreskriven sekretess får alltså inte leda till att sekretessen åsidosätts (, och , Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar, s. 10:2:1). Såvitt gäller förundersökningar brukar bestämmelsen tillämpas t.ex. vid vittnesförhör eftersom det vid sådana ofta är nödvändigt att lämna ut hemliga uppgifter till förhörspersonen, t.ex. för att kunna ställa en förhörsper- sons uppgifter mot vad en annan förhörsperson uppgett (se och , Nödvändigt utlämnande enligt sekretesslagen 1 kap. 5 §, FT 2008 s. 153 för en utförlig redogörelse av hur bestämmelsen [som motsvarar nuvarande 10 kap. 2 § OSL] tillämpats). Bestämmelsen måste, även om lagstiftaren inte torde ha haft denna typ av utlämnande i åtanke ens vid senare tids lagstiftningsarbete, anses lämna ett 2 011 /1 2:JO1 utrymme för att efter en prövning i det enskilda fallet lämna ut sekretessbe- lagda uppgifter på det aktuella sättet. Även i förhållande till offentlighets- och sekretesslagens reglering gäller således att en publicering på Internet av övervakningsbilder i syfte att identi- fiera en misstänkt person kan vara tillåten. Hur ska avvägningen göras? Jag anser således att varken personuppgiftslagen eller offentlighets- och sek- retesslagen ställer upp något absolut hinder mot att publicera bilder från över- vakningskameror på Internet i syfte att identifiera misstänkta personer. Frågan blir då under vilka närmare förutsättningar som förfarandet kan an- ses motiverat. Vid denna bedömning måste naturligtvis även bestämmelsen i 23 kap. 4 § , (RB) enligt vilken en förundersökning ska bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för misstanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet, beaktas. Detta innebär bl.a. att under förundersökningen ska dis- kretion iakttas så långt det är möjligt. Jag vill inledningsvis framhålla att åtgärden att publicera bilder från över- vakningskameror på Internet är en helt annan sak än att en bild på en miss- tänkt person visas för eventuella vittnen vid t.ex. dörrknackning i närheten av en brottsplats. En publicering innebär att uppgiften blir tillgänglig för alla som har tillgång till Internet. I och med publiceringen måste också, även om polismyndigheten lägger tekniska spärrar på bilderna i syfte att för- svåra nedladdning, polisen i princip anses avhända sig all kontroll över hur mottagarna väljer att använda uppgifterna. Detta innebär att en publicering kan få stora konsekvenser för framför allt den misstänkte och dennes anhöri- ga, men även för den som har ett utseende som påminner om den misstänktes. Med hänsyn till de vittgående konsekvenser en publicering således kan få anser jag att nödvändighetskriteriet i såväl personuppgiftslagen som i offent- lighets- och sekretesslagen i detta sammanhang bör ges en restriktiv innebörd. Det bör därför krävas att det inte finns något annat realistiskt sätt att komma vidare i utredningen. Alternativet till publicering ska helt enkelt vara att den pågående förundersökningen läggs ned. En publicering får således aldrig ske slentrianmässigt eller som en genväg när det finns andra måhända mer resurs- krävande, men ändå praktiskt genomförbara, åtgärder som kan vidtas för att nå samma resultat. I den aktuella tjänsteföreskriften stadgas att det ska vara av väsentlig vikt för utredningen av brottet att publicering sker. Jag anser att detta krav bör skärpas ytterligare och att det således ska krävas att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen av brottet. Vad sedan gäller den vidare avvägningen bör man hålla i minnet att om en förundersökning avslutas med att åklagaren väcker åtal blir namnet på den åtalade offentligt. Detsamma gäller, som huvudregel, bilderna från övervak- ningskamerorna om de tas med i förundersökningsprotokollet. I dessa fall kan därför en publicering sägas innebära endast en tidigareläggning av offentlig- görandet av misstankarna och bilderna. Det men eller den kränkning av den personliga integriteten som den misstänkte eller dennes anhöriga därvid riske- 2 011 /1 2:JO1 rar att utsättas för kan enligt min uppfattning generellt inte jämföras med vad som kan drabba den som varit misstänkt i en förundersökning som inte avslu- tas med att åtal väcks. I ett sådant fall skulle ju uppgifterna, om publicering inte hade skett, som huvudregel alltjämt ha varit sekretessbelagda. Det finns mot den bakgrunden skäl att ställa höga krav på brottsmisstankens styrka. I den aktuella tjänsteföreskriften anges beträffande brottsmisstanken inte mer än att publiceringen ska avse personer misstänkta för brott. Polismyndig- heten anger vidare i sitt yttrande att om personen varit känd så skulle denne ha delgetts misstanke om brott. Således är det tillräckligt att personen i fråga skulle ha ansetts skäligen misstänkt för brott, 23 kap. 18 § RB. För att så ska vara fallet krävs att det finns konkreta omständigheter som med viss styrka pekar på att den misstänkte har begått brottet (se t.ex. JO 2009/10 s. 72). Det rör sig emellertid inte om ett särskilt högt ställt beviskrav, och långt ifrån alla förundersökningar i vilken någon antecknats som skäligen misstänkt leder till att denne åtalas för brottet. Särskilt med tanke på den spridning en publicering av de aktuella uppgifterna på Internet kan få, och de konsekvenser detta kan medföra för den misstänkte och dennes anhöriga, bör kravet därför ställas betydligt högre än så. Jag har, trots tjänsteföreskriftens innehåll, uppfattat polismyndigheten så, att en publicering av bilder från övervakningskameror endast kan bli aktuell när bilderna antingen sedda för sig eller bedömda tillsammans med övrig utredning i ärendet visar någon som utför vad som objektivt sett är ett brott. En sådan situation kan ju på sitt sätt sägas påminna om ett gripande på bar gärning. Det är enligt min uppfattning också en rimlig nivå på bevisläget, som i väsentlig mån borde minska risken för oriktiga utpekanden på Internet från polisens sida. Jag vill emellertid inte utesluta att en publicering kan vara försvarbar även utan ett så starkt bevisläge, nämligen om det rör sig om särskilt grov brottslighet eller om den misstänkte på goda grunder kan antas vara farlig för allmänheten eller enskilda. Slutligen krävs naturligtvis att misstankarna gäller ett brott av viss svårig- hetsgrad. Jag har förvisso ovan angett att presumtionen för sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL torde bli starkare ju allvarligare brott det är fråga om, men det är självfallet också så att intresset av att brottet utreds blir större ju allvar- ligare brottet är. och har ansett att en lämplig av- gränsning är att det för brottet ska ingå fängelse i straffskalan. I betänkande Behandling av personuppgifter i poli- sens verksamhet (SOU 2001:92) föreslogs att en efterlysning av en person på Internet med anledning av misstanke om brott skulle få ske endast om misstanken avsåg ett brott för vilket inte lindrigare straff än fängelse var föreskrivet eller personen kunde antas vara farlig för annans personliga säkerhet. Tiden anknyter till bestämmelsen om s.k. obligatorisk häktning i 24 kap. 1 § RB, dvs. att när det gäller brott för vilket inte är föreskrivet lindri- gare straff än fängelse ska häktning ske om det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas. I den departementspromemoria, Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet (Ds 2007:43), som därefter upprättades ansågs 2 011 /1 2:JO1 det emellertid knappast lämpligt att införa särregler just för publicering av personuppgifter på Internet. Jag kan konstatera att ett krav på att fängelse ska ingå i straffskalan för det aktuella brottet i princip endast utesluter brott av mindre allvarlig karaktär, såsom ringa misshandel, snatteri, bedrägligt beteende, ringa narkoti- kabrott m.fl. Med tanke på vad jag ovan angett om den spridning m.m. som en publicering på Internet ger, kan den avgränsningen inte anses tillräckligt begränsande. förslag innebär å andra sidan att en publicering bara skulle kunna bli aktuell vid utredningar om de allra allvarligaste brotten, så- som mord, synnerligen grov misshandel, våldtäkt och grovt rån. Däremot skulle en sådan reglering inte tillåta publicering i brottsutredningar om t.ex. grov misshandel, rån, grovt bedrägeri eller grov stöld. När det gäller sådan förhållandevis allvarlig brottslighet måste intresset av att brotten utreds anses väga mycket tungt. Jag anser för egen del att en lämplig avvägning kan vara att det för brottet inte ska vara föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Åtgärden bör kunna användas även vid försök till sådant brott. Sammanfattning och övriga synpunkter Sammanfattningsvis menar jag att följande förutsättningar ska vara uppfyllda för att åtgärden att publicera bilder från övervakningskameror på Internet i syfte att identifiera en person misstänkt för brott ska vara rättsenlig och lämp- lig. -Åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen. -Bilderna från övervakningskameran ska antingen sedda för sig eller be- dömda tillsammans med övrig utredning i ärendet visa någon eller några som utför vad som objektivt sett är ett brott eller försök till brott. -Det ska för brottet inte vara föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Om dessa förutsättningar är uppfyllda, får således intresset av att utreda det aktuella brottet anses väga tyngre än det skydd för den enskilde som stadgas i personuppgiftslagen och offentlighets- och sekretesslagen. Åtgärden måste då också anses vara förenlig med bestämmelsen i 23 kap. 4 § RB. Detsamma måste i undantagsfall kunna gälla även utan ett så starkt bevisläge, om det rör sig om särskilt grov brottslighet eller om den misstänkte på goda grunder kan antas vara farlig för allmänheten eller enskilda. Trots vad jag ovan angett angående de särdrag som den aktuella utred- ningsåtgärden har, är jag inte övertygad om lämpligheten av att i lag förordna om förutsättningarna för att använda den. Eftersom Datainspektionen väckt frågan finner jag emellertid anledning att överlämna en kopia av detta beslut till för kännedom. Däremot är det förstås angeläget att polismyndigheterna tillämpar åtgärden enhetligt, och jag utgår från att utfärdar riktlinjer i frågan. Jag instämmer slutligen i att polismyndighetens tjänsteföreskrift därvid kan 2 011 /1 2:JO1 användas som utgångspunkt och har ingenting att invända mot vad som där anges beträffande t.ex. gallring och om behöriga beslutsfattare. Med dessa uttalanden avslutas ärendet. Uttalanden om vikten av snabba utredningsåtgärder när någon avlidit eller skadats allvarligt vid ett polisingripande (Dnr 5950-2009) gjordes ett polisingripande mot . Efter ett kraftigt handgemäng övermannade polisen honom, belade honom med handfängsel och placerade honom i en piketbuss för transport till stationen. efter att . förts in i piketbussen försämrades hans hälsotillstånd i sådan ut- sträckning att han av polisen fördes till sjukhus, där han avled en knapp vecka . En förundersökning angående de ingripande polisernas ansvar för det inträffade inleddes. beslutade vice chefsåklagaren att lägga ned förundersökningen. Beslutet att lägga ned förundersökningen kom att upp- märksammas i medierna, och återupptog förundersökningen och överlämnade därefter ärendet till överåklagaren .