frsrdg · GY04RR5 · 2011-01-01 00:00:00 — INNEHåLLSFöRTECKNING 2010/11:RR5 16.42 2010/11:RR5 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 redogörelse om riksrevisorernas årliga rapport Riksrevisorernas årliga rapport ska enligt tilläggsbestämmelsen 3.8a.2 till 3 kap. 8 § riksdagsordningen lämnas som en redogörelse till . Bilagt finns den av riksrevisorerna beslutade årliga rapporten . INNEHåLLSFöRTECKNING 2010/11:RR5 16.42 2010/11:RR5 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 Innehållsförteckning 2 Riksrevisorernas årliga rapport 3 Inledning 5 Utmaningar för transfereringssystemen 6 Vägen tillbaka till arbete statens stöd 7 Försäkringsmässigheten i de allmänna försäkringarna 8 Rättssäkerhet likabehandling 11 Förutsättningar för en effektivare ärendehantering 12 Långt kvar till en effektiv 15 Regeringen behöver skaffa ett helikopterperspektiv över e-förvaltningen 16 Staten behöver bli vassare som beställare 16 Personlig integritet och rättssäkerhet även viktigt vid omställning till e-förvaltning 17 Den årliga revisionen - våra viktigaste iakttagelser 19 Revisionen av årsredovisningar 19 Myndigheter med modifierat uttalande 20 Myndigheter med upplysning i revisionsberättelsen 20 Resultatredovisning i årsredovisningarna 21 Förvaltningsutgifter på sakanslag 22 Informationssäkerhet vid myndigheterna 23 Effektivitetsrevisionens rapporter våra viktigaste iakttagelser 24 (FiU) 24 (SkU) 26 (JuU) 26 () 28 (FöU) 29 (SfU) 31 (SoU) 33 (KrU) 34 (UbU) 34 () 36 Miljö- och jordbruksutskottet (MJU) 39 () 40 () 40 INNEHåLLSFöRTECKNING 2010/11:RR5 16.42 2010/11:RR5 RIKSREVISORERNAS åRLIGA RAPPORT 2011 Till Datum: Dnr: 30-2011-0093 Riksrevisorernas årliga rapport Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport. överlämnas rapporten till . Rapporten har tagits fram av (projektledare) och . Den årliga rapporten ger, tillsammans med granskningsplanen som publiceras , en sammanhållen redovisning av granskning. granskar statliga myndigheter och verksamheter. Genom vår oberoende ställning undersöker vi hur statliga medel används, rapporterar om eventuella brister och ger rekommendationer på lösningar för förbättrad effektivitet. Vi vill att resultatet av vår granskning ska vara ett underlag för debatt, beslut och förändring. Riksrevisorernas årliga rapport lämnas till och syftar till att ge en aktuell och samlad information om resultatet från granskning . Underlaget till rapporten bygger på granskningsresultat från både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Inom den årliga revisionen granskar och bedömer vi om myndigheternas redovisning med underliggande räkenskaper är rättvisande. Granskningen av årsredovisningen avrapporteras i en revisionsberättelse. Identifierade fel och brister kan också avrapporteras i en revisionsrapport. Genom effektivitetsrevision granskar vi effektiviteten i den statliga verksamheten. Resultatet presenteras i granskningsrapporter. RIKSREVISORERNAS åRLIGA RAPPORT 2011 2010/11:RR5 16.42 2010/11:RR5 RIKSREVISORERNAS åRLIGA RAPPORT 2011 16.42 Riksrevisorernas årliga rapport ger en bild av våra viktigaste iakttagelser från det senaste årets granskningar inom effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen. Rapporten inleds med en redovisning av våra granskningar inom strategierna Hållbara transfereringar och Effektiv förvaltning. Här sammanställer vi de viktigaste slutsatserna efter att ha gjort ett antal granskningar inom respektive strategi. Detta är ett sätt att presentera de väsentligaste resultaten av arbetet inom en strategi. I andra fall kommer vi att redovisa resultatet i en särskild slutrapport. Vi presenterar också de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionens rapporter ordnade per riksdagsutskott och några särskilda iakttagelser från vår granskning av myndigheternas årsredovisningar. UTMANINGAR FöR TRANSFERERINGSSYSTEMEN 2010/11:RR5 2010/11:RR5 UTMANINGAR FöR TRANSFERERINGSSYSTEMEN När strategi Hållbara transfereringar avslutas , har vi genomfört tolv granskningar av de offentliga transfereringssystemen samt i två promemorior diskuterat försäkringsmässigheten i de allmänna försäkringarna. Strategin har pågått . Det övergripande syftet har varit att besvara frågan om transfereringssystemen är hållbara. Med transfereringar avses de allmänna försäkringar och bidrag stat och kommun betalar ut till medborgare som ekonomiskt stöd i någon form. Med hållbara transfereringssystem menar vi system som lyckas förena hög effektivitet med transparens och finansiell robusthet. Med tanke på de stora belopp som slussas genom transfereringssystemen och den betydelse de har för många människors ekonomiska trygghet, ser vi det som angeläget att transfereringssystemen har en hög effektivitet. har granskat systemen från flera olika perspektiv och också funnit en hel del brister. Många av bristerna har rättats till, andra kvarstår. Våra viktigaste budskap För att transfereringssystemen ska upprätthålla den kvalitet som krävs för en god legitimitet bland befolkningen, måste systemen utöver att vara effektiva och finansiellt robusta, även vara förutsägbara för den enskilde och besluten likformigt utformade. sammanfattar här sina viktigaste iakttagelser i fyra övergripande slutsatser: För det första behöver processerna inom såväl sjukförsäkringen som arbetslöshetsförsäkringen utvecklas för att kunna ge de försäkrade rätt typ av stöd vid rätt tillfälle för att öka deras möjligheter att komma tillbaka till arbete. För det andra skulle en mer försäkringsmässig utformning av dessa båda försäkringar också skapa en större ekonomisk trygghet för de försäkrade, alternativt en lika stor ekonomisk trygghet men till en lägre kostnad. För det tredje har ansvariga myndigheter inte i tillräckligt hög utsträckning identifierat huruvida det förekommer osakliga skillnader mellan olika grupper i befolkningen när det gäller beslut och i sannolikhet att få ta del av en viss åtgärd. För det fjärde behöver regeringen vidta åtgärder för att underlätta informationsutbytet mellan myndigheter. Vår bedömning är att myndigheterna inte har utnyttjat alla möjligheter som lag och teknik erbjuder. Det innebär bland annat en stor effektiviseringspotential. Vägen tillbaka till arbete statens stöd Inom strategin Hållbara transfereringar har bland annat arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen granskats. Båda är så kallade omställningsförsäkringar, vilket betyder att den försäkrade ges ett ekonomiskt stöd med ett tydligt mål om att den försäkrade ska kunna komma tillbaka på arbetsmarknaden och utnyttja sin arbetsförmåga så långt det går. I arbetslöshetsförsäkringen har det funnits ett krav att den sökande, , ska vidga sitt sökfält till andra arbetsuppgifter än vad den sökande tidigare hade och att söka arbete på andra orter. I sjukförsäkringen har nya regler tillkommit om att den kvarvarande arbetsförmågan ska prövas mot hela arbetsmarknaden i ett tidigare skede än tidigare, och en bortre tidsgräns har införts i sjukförsäkringen, den så kallade ettårsgränsen. Kraven är avsedda att vara till stöd för den försäkrade att snabbt kunna återgå till arbete. Kraven innebär ett åtagande inte bara för den försäkrade, utan även för de myndigheter som är satta att ge stöd till den försäkrade att komma tillbaka till arbetsmarknaden. granskningar har pekat på ett antal brister i myndigheternas stöd till återgång till arbete. Bland annat visar granskningarna av sjukförsäkringen att de sjukskrivnas arbetsförmåga i vart fjärde fall inte bedöms mot annat arbete och att möjligheterna till rehabilitering sällan undersöks. har det varit svårt att få in tillräckliga underlag från den försäkrade, arbetsgivaren och den behandlande läkaren. I arbetslöshetsförsäkringen uppfylls inte målsättningen om att arbetssökande i ett tidigt skede ska söka nya arbetsuppgifter inom andra yrken eller andra branscher än där den sökande arbetat, alternativt söka på andra orter. De arbetssökandes individuella handlingsplaner var bristfälliga och understödde inte omställning. bedömde också att det fanns risk för olika handläggning av likvärdiga fall. Vidare har ett problem varit att arbetsförmedlarna upplever att regelverket inom arbetslöshetsförsäkringen är otydligt och därför lämnar utrymme för individuella tolkningar. Endast en tredjedel av arbetsförmedlarna tycker att det är lätt att förstå vilka regler som gäller för att få ersättning. Detta kan vara en förklaring till varför arbetsförmedlarna har svårt att vara konsekventa i sitt kravställande. Eftersom regelverket i arbetslöshetsförsäkringen upplevs som otydligt blir attityderna till arbetslöshetsförsäkringen desto viktigare. De styr i viss mån hur enskilda arbetsförmedlare väljer att tolka regelverket, både genom sina egna attityder och genom allmänhetens inställning till hur arbetslöshetsförsäkringen bör fungera. En attitydundersökning som genomfört visade att föreskrifterna för arbetslöshetsförsäkringen stämmer dåligt överens med allmänhetens attityder. Allmänheten har mindre förståelse för krav på flytt och krav på byte av yrke än vad som följer av föreskrifterna. Detta kan också påverka arbetsförmedlarnas förmåga att ställa tydliga krav på omställning. Hur kraven ställs inom arbetslöshetsförsäkringen och hur aktiva arbetsförmedlingskontoren är har betydelse för resultaten. har i tidigare granskningar kunnat se att arbetsförmedlingskontor som är aktiva och har en hög anvisningsgrad i ett tidigt skede är mer framgångsrika i att få arbetssökande i arbete. Omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring? Både sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen har inslag som mer liknar en yrkesförsäkring än en omställningsförsäkring. Sjukförsäkringen tenderar att bedöma arbetsförmåga gentemot tidigare yrken, och i arbetslöshetsförsäkringen ställs inte tillräckligt höga krav på att söka arbete inom andra områden än där den försäkrade har arbetat. Sedan våra granskningar genomförts har regeringen och Arbetsförmedlingen vidtagit åtgärder för att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar mer som en omställningsförsäkring. Arbetsförmedlingen anger bland annat att arbetet med kontrollfunktionen inom arbetslöshetsförsäkringen har satts i fokus och utvecklats på flera sätt. Vidare har regeringen gett , respektive Inspektionen för socialförsäkringen uppdrag att arbeta med att höja kvaliteten i de medicinska underlagen som ligger till grund för beslut om sjukpenning samt föreslå förbättringar. Regeringen ser även över bedömningarna av arbetsförmåga inom ramen för den parlamentariska utredning som har till uppdrag att se över hela socialförsäkringen. Försäkringsmässigheten i de allmänna försäkringarna har även analyserat försäkringsmässigheten i arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen. Frågan är om det är möjligt att öka effektiviteten i försäkringarna genom att ge dem en mer försäkringsmässig utformning. Det faktum att trygghetssystemen består av både bidrag och allmänna försäkringar gör det intressant att fråga sig vari skillnaden ligger, och hur effektiviteten påverkas av om man väljer en renodlad försäkringslösning, en renodlad bidragslösning eller en blandning. Riksdag och regering har i beslut och propositioner varit otydliga kring principerna bakom varför vissa delar av socialförsäkringen betecknas som försäkring, medan andra delar betecknas som bidrag. Vi har försökt att belysa om och hur effektiviteten i våra allmänna försäkringar påverkas av graden av försäkringsmässighet. Vi har analyserat hur sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen hade kunnat fungera om kriterierna nedan hade tillämpats . Följande kriterier har använt för att känneteckna försäkringsmässighet: Avgifter från de försäkrade finansierar försäkringen. Försäkringens inkomster används enbart till försäkringens utgifter och inga andra inkomster finns att tillgå. Alla avgifter ger rätt till försäkringsskydd och enbart de som betalar avgift är försäkrade. Vid beslut som rör försäkringens finansiering och villkor beaktas uteslutande de försäkrades intressen. Alla försäkrade får en tydlig redovisning av försäkringens inkomster, utgifter och verksamhet i övrigt. Frågan är om sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarnas potential att skapa ekonomisk trygghet till låg kostnad har tagits till vara. Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen uppfyller inte kraven för försäkringsmässighet Resultaten av analysen visar att de allmänna försäkringarna kännetecknas av förhållanden och beteenden som i viktiga delar inte följer av de kriterier för försäkringsmässighet som vi i analysen utgår från. Många omfattas av de allmänna försäkringarna trots att de inte bidrar till finansieringen. Ännu fler är med och finansierar försäkringen trots att de inte omfattas av försäkringen, åtminstone inte i den omfattning som motsvarar de avgifter de bidrar med. Kopplingen mellan inkomsterna och utgifterna i de allmänna försäkringarna är svag såväl på aggregerad nivå som på individnivå. Därutöver är transparensen dålig, liksom drivkraften för aktörer att påverka effektiviteten i de allmänna försäkringarna. Att staten via statsbudgeten utjämnar obalanser mellan inkomster och utgifter i de allmänna försäkringarna innebär att varken arbetsgivarna eller de försäkrade ser kopplingen mellan den ekonomiska trygghet som försäkringen ger och vad den kostar. Regeringen konstaterade att höga krav måste ställas på att systemet är överblickbart och begripligt för den enskilde. De regeländringar som har gjorts, utan att kopplingen till försäkringarnas ekonomi eller de försäkrades önskemål redovisats, skapar osäkerhet om hur tungt dessa utgångspunkter har vägt i sammanhanget. Vidare kan vi se ett tydligt drag vid regeländringar i de allmänna försäkringarna: regeländringarna får inte äventyra den statsfinansiella balansen. När förmånsregler stramas åt respektive förändras i en mer generös riktning anges ofta det statsfinansiella läget som motiv för förändring. Det innebär att graden av ekonomisk trygghet i våra allmänna försäkringar kan förändras trots att det inte finns någon obalans mellan försäkringens inkomster och utgifter eller någon förändrad efterfrågan från de försäkrade. Om de i analysen uppsatta kriterierna hade följts, hade vissa saker blivit annorlunda per definition. Till exempel hade sjukförsäkringsavgiften höjts när sjukfrånvaron ökade. Avgiftshöjningen hade slagit igenom på arbetsgivaravgift och egenavgift. Därmed hade utrymmet för exempelvis löneökningar minskat. Ett annat exempel är att personer med inkomster ovanför den nivå som försäkras hade fått mer pengar i plånboken, givet att försäkringspremien endast betalas för den del av inkomsten som täcks av försäkringen. Ett alternativ är att försäkringsskyddet hade utökats till att täcka hela inkomsten, då till en högre kostnad för den enskilde. Ett tredje exempel är att det inte hade varit möjligt att motivera en sänkt ersättningsnivå med att regeringen anser sig behöva sanera statsfinanserna. Vilka andra beteendeförändringar som hade uppstått är svårare att säga. Med stöd i den analys som genomförts och vår egen genomgång av den faktiska utvecklingen bedömer dock att det finns ett antal förändringar som en mer försäkringsmässigt utformad försäkring troligen eller möjligen hade initierat. Exempel på förändringar som genomförts i syfte att nå en mer försäkringsmässig utformning: Systemet med länsvisa försäkringskassor med egen styrelse avskaffas. (2005) Riktlinjer för när sjukfrånvaro får beviljas och vad som är rimliga sjukskrivningstider. (2007) Exempel på förändringar som borde ha diskuterats är: Riktlinjer för hur arbetsförmåga ska bedömas. Vissa läkare utbildas och godkänns av sjukförsäkringen för att ansvara för sjukskrivningsärenden. Snabb och kraftfull reaktion på föryngringen av personer som beviljas sjuk- och aktivitetsersättning och på ökningen av sjukfallens längd som började . Arbetsrätten anpassas för att passa ihop med de allmänna försäkringarnas regelverk. Arbetsskadeförsäkringen förändras i grunden för att öka drivkrafterna för arbete. De allmänna försäkringarna kan effektiviseras Utifrån de uppsatta kriterierna kan konstatera att de allmänna försäkringarna brottats med effektivitetsproblem. Det finns ett gap mellan den utveckling som ägt rum och den utveckling som hade varit möjlig om staten varit mer noga med att se till att allmänna försäkringar följer vissa försäkringsmässiga principer. En mer försäkringsmässig utformning av de allmänna försäkringarna hade enligt bedömning kunnat skapa en större ekonomisk trygghet, alternativt en lika stor ekonomisk trygghet men till en lägre kostnad. Med andra ord är bedömning att det är möjligt att höja effektiviteten i de allmänna försäkringarna om de i linje med kriterierna ovan görs mer försäkringslika. Inför det fortsatta reformarbetet med de allmänna försäkringarna bör det beaktas att förändringar som innebär en mer försäkringsmässig tillämpning kan påverka effektiviteten positivt. Oavsett hur stora eller små inslag av försäkringsmässighet man väljer att ha, bör staten tydligare slå fast vilka principer som ska vara styrande för våra allmänna försäkringar, det vill säga i hur hög grad de ska fungera som försäkringar och i hur hög grad ska de fungera som bidragssystem. Rättssäkerhet likabehandling Ett viktigt tema i flera av granskningar inom transfereringsområdet har varit kopplade till rättsäkerheten, det vill säga medborgarnas rätt till lika behandling. Regeringsformens krav på att myndigheter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet har varit en central utgångspunkt i granskningarna. Transfereringssystemets legitimitet bygger till stora delar på att försäkringarna är förutsägbara och att alla behandlas lika inom respektive försäkring. Det ska inte förekomma några oskäliga skillnader i beslut beroende på exempelvis kön, ålder, inkomstgrupp eller var i landet man bor. Bildandet av en gemensam försäkringskassa har varit en viktig reform för att säkerställa att myndigheten ges förutsättningar att öka enhetligheten och rättssäkerheten i sin verksamhet. Lika fall skulle i högre grad behandlas lika vad gällde såväl handläggningstider som beslut. Sedan starten har vidtagit en rad åtgärder för att öka enhetligheten, som bland annat nationella riktlinjer, och koncentrerat stora delar av verksamheten. Detta har gett resultat, skillnader i handläggningstider mellan regioner har minskat och i de allra flesta fallen har även handläggningstiderna kortats. Brister i enhetlighet Dock visar våra granskningar att det förekommer skillnader när det gäller handläggningstider, tid innan åtgärd vidtas, service, kontroll och sannolikheten att få del av en åtgärd samt i bedömning av arbetsförmåga mellan olika grupper i sjukförsäkringen. Dessa skillnader förekommer mellan kvinnor och män, unga och gamla samt mellan låg- och höginkomsttagare. Exempelvis saknade en stor del av sjukpenningärendena information som borde finnas inför beslut om rätt till sjukpenning. Detta är särskilt allvarligt när det handlar om underlag som ska säga något om hur sjukdomen påverkar arbetsförmågan. Vi har också i våra granskningar sett skillnader mellan unga och gamla samt mellan kvinnor och män vad gäller hur ofta bedömer sjukskrivnas arbetsförmåga i annat arbete. Ytterligare ett exempel är att låginkomsttagare oftare får avslag på ansökan om sjukpenning än höginkomsttagare. En av de förklaringar som framförts är att låginkomsttagare oftare har ett fysiskt tungt arbete, och de kan därför i vissa fall bedömas ha arbetsförmåga i ett mindre tungt arbete. Vidare är det vanligare att försäkringsläkare, numera försäkringsmedicinska rådgivare, uttalar sig om sjukskrivningen när den som söker har låg inkomst. Säkerställ att oskäliga skillnader inte förekommer anser att ansvariga myndigheter inte i tillräckligt hög utsträckning identifierat vilka skillnader som finns och vad skillnaderna beror på. Kunskapen om hur vanligt det är att personer med likartade hjälpbehov behandlas olika beroende på exempelvis bostadsort, kön, ålder eller utbildningsnivå är otillräcklig. De skillnader som våra granskningar visat på kan tyda på att vissa grupper riskerar att särbehandlas utan stöd i regelverket. Är det så kan personer nekas bidrag eller ersättning från allmän försäkring som de har rätt till, som andra får förmåner de inte borde få. Regeringen har med anledning av granskningar uppdragit åt Inspektionen för socialförsäkringen att granska om gör bedömningarna av arbetsförmåga vid de fasta tidsgränserna på ett likformigt, rättssäkert och effektivt sätt. Vidare har regeringen gett i uppdrag att redovisa hur myndigheten arbetar med att säkerställa en likformig tillämpning och att utfallet av handläggningen hos inte är beroende av var den försäkrade bor eller var ärendet har handlagts. Förutsättningar för en effektivare ärendehantering En av de absolut viktigaste frågorna för legitimitet i transfereringssystemen är rättssäkerhet och likabehandling av medborgarna i myndigheternas handläggning och beslutsfattande. Frågan är då vilka förutsättningar myndigheterna har fått från lagstiftarens sida att arbeta med enhetlighet och likabehandlig för att säkra ett rättssäkert system. bildades genom en sammanslagning av de 21 allmänna försäkringskassorna och . Detta gav större möjligheter att agera för en ökad likabehandling i beslut och i hanteringen av sina ärenden. har variationerna ökat vad gäller i vilken utsträckning sociala förhållanden utreds och i vilken utsträckning handläggaren har kontakt med den försäkrade under utredningen av sjuk- och aktivitetsersättning. Det finns även skillnader i hur de försäkringsmedicinska rådgivarnas funktion används och dokumenteras i bedömningen av rätten till sjuk- och aktivitetsersättning. Bristfällig uppföljning av rättstillämpning och ärendehantering I nya struktur, med färre handläggande enheter, finns en risk att de variationer som tidigare förekom mellan de länsvisa försäkringskassekontoren nu döljs inom de nya större enheterna. Den statistik som används följer i de flesta fall produktionsenheterna, vilket gör att variationer som tidigare fanns mellan kontor nu kan döljas inom de större enheterna. Det kan därför upplevas som om variationerna försvunnit. har uttryckt att regionala variationer i handläggningen är ett problem i och med sammanslagningen och koncentreringen av ärenden. förhållningssätt har även avspeglat sig i hur uppföljningssystemen har utformats. kan inte med hjälp av sitt uppföljningssystem bedöma om de regionala skillnaderna i myndighetsutövningen på de lokala försäkringscentrumen har minskat sedan sammanslagningen. Systemet är inte uppbyggt på ett sådant sätt att en sådan uppföljning är möjlig. Däremot har ett system för uppföljning av kvaliteten i ärendehanteringen, men det syftar främst till att skapa underlag för att uttala sig om kvaliteten på nationell nivå. Systemet används även för att mäta skillnader mellan regioner och kontor, men utvärderingar av instrumentet har visat att tillförlitligheten inte är tillräckligt hög för att uttala sig om variationer mellan kontor. Resultaten från den befintliga uppföljningen går därmed inte att använda för att följa utvecklingen av kvalitet och enhetlighet . Slutsatsen blir att varken myndigheten eller regeringen har tillräckliga kunskaper om huruvida enhetligheten har ökat eller minskat vid myndighetsutövningen eller om vilka skillnader som är motiverade respektive omotiverade. anser därmed att det är fortsatt intressant att följa variationer mellan olika organisatoriska enheter. Även om handläggningen är knuten till medborgarens bostadsort är det viktigt att följa upp och arbeta för att minska variationer i handläggningen. Utan uppföljning av eventuella variationer riskerar myndigheten att inte få kännedom om huruvida det finns omotiverade variationer i verksamheten eller om syftet med ökad enhetlighet har uppnåtts.