frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — tionsverkets förvarsverksamhet som det från de synpunkter JO har att beakta funnits särskilda skäl att uppmärksamma. Det gäller förvarstiderna och förva- rens verkställighetsarbete, placeringen av förvarstagna i häkte eller på annan kriminalvårdsanstalt, användningen av vissa tvångsmedel samt frågor om dokumentation och registrering. Det allmänna intrycket av den utredning som genomförts är att den verksam- het som bedrivs vid förvaren fungerar väl. Förvarens personal framstår som engagerad och mån om att utföra sitt ar- bete på ett korrekt och professionellt sätt. Annat har, med de undantag som framgår nedan, inte framkommit än att de förvarstagna behandlas humant och respektfullt. Stämningen mellan personal och förvarstagna har överlag fram- stått som god. Utredningen visar dock även på ett antal problem och brister, som i vissa delar är allvarliga. Det har uppmärksammats dels att förvarens rättstillämp- ning inte alltid är förenlig med gällande rätt, vilket beträffande kriminal- vårdsplaceringarna får oacceptabla följder, dels att förvaren inte har enhetliga rutiner för ärendehandläggning och beslutsfattande. En bidragande orsak till att handläggningen på enheterna inte är enhetlig är förmodligen bristen på central styrning och förvarsenheternas heterogena organisation och arbetssätt. Det förefaller därför angeläget att de projekt som pågår för att harmonisera förvarens ledning och organisation fortgår, liksom att ledning i större utsträckning tar ansvar för förvarsverk- samheten. Utredningen visar även att inte kan redovisa tillförlitliga statistikuppgifter, bl.a. när det gäller förvarstider och kriminalvårdsplacering- ar. Detta gör det svårt att få en helt rättvisande bild av förvarsverksamheten, såväl för en utomstående granskare som för verket självt. har anfört att det pågår ett aktivt arbete med att ta fram verktyg för att säker- ställa tillgång till ett tillförlitligt och relevant underlag, men att det finns svå- righeter med detta på grund av den komplexitet som präglar förvarsverksam- heten. Enligt min mening är verksamheten dock varken så särpräglad eller omfattande att detta kan ursäkta de brister som förekommer; det är självklart att myndighetsutövning av detta slag måste bedrivas så att den kontinuerligt låter sig utvärderas. Förvarstider och förvarens verkställighetsarbete Granskningen av förvarstider har inte avsett bedömningarna i de enskilda förvarsbesluten utan den har utförts i ett vidare perspektiv. Syftet har varit att klarlägga hur länge ett förvarstagande normalt sett pågår, om det är vanligt med långa förvarstider och vilka ärenden det i så fall gäller. hade drygt 3 000 personer varit inskrivna vid något förvar. Av dessa hade hållits i förvar med stöd av 10 kap. 1 § första stycket utlänningslagen, dvs. på grund av oklar identitet, och med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 2 utlänningslagen, dvs. på grund av att 2 011 /1 2:JO1 det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas. Huvuddelen, , hade hållits i förvar med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 3 utlänningslagen, dvs. verkställighetsförvar då ett avlägsnandebeslut förelig- ger. Det var bland dessa ärenden som de längsta förvarstiderna återfanns. Mot bakgrund av att den absoluta majoriteten av förvarsbesluten avser verkställighetsförvar då beslut om avlägsnande föreligger och att det även är i denna kategori som de längsta förvarstiderna återfinns, har den närmare granskningen i projektet begränsats till dessa ärenden. Utredningen visar att förvarstiderna i denna ärendekategori i allmänhet inte överstiger , men att det även förekommer betydligt . Ett antal ärenden där förvarstiderna uppgått till mellan fyra och 35 månader har granskats särskilt. De skäl som åberopades för de långa förvarstiderna var att det inte var klarlagt från vilket land utlänningen kom, att utlänningen inte hade några identitetshandlingar och att han eller hon inte samarbetade eller lämnade oriktiga uppgifter. Inget av de särskilt granskade ärendena hade handlagts av . I samtliga fall var i stället en polismyndighet handläggande myndighet, och därmed ansvarig för förvarstagandet. Granskningen har sammanfattningsvis inte visat annat än att förvarstiderna i ärenden som regel är relativt korta och håller sig inom de ramar som godtas i gällande rätt. I anledning av de iakttagelser som gjorts vill jag emellertid understryka att frihetsberövande är den mest ingripande åtgärd som det allmänna kan utsätta den enskilde för. Tvång av detta slag måste användas med stor återhållsamhet och bara när det är helt nödvändigt. Det är därför viktigt att den som är ansvarig för frihetsberövandet iakttar sin skyldighet att fortlöpande se över beslutet om förvar, som ska upphävas om det inte längre finns skäl för det. Den tid ingripandet består och det lidande den enskilde därmed underkastas måste stå i proportion till intres- set av att underlätta verkställighet av ett avlägsnandebeslut. Det bör vid den bedömningen observeras att ett förvarstagande som inledningsvis varit befo- gat kan bli att betrakta som en oproportionerlig frihetsinskränkning när det pågått . Även om de längre förvarstiderna i huvudsak förekommer i polismyndig- heternas ärenden har ett övergripande ansvar för att verk- ställighetsförfarandet är effektivt. I kravet på effektivitet ingår att ingreppet i den enskildes rättigheter ska bli så kortvarigt som möjligt. Som framgått av utredningen bedriver förvaren ett visst arbete med att på- verka förvarstidernas längd. Under granskningen av ärenden med påfallande långa förvarstider noterades att de kortaste tiderna för de icke utvisningsdöm- da återfanns vid förvaret i . En tänkbar förklaring till detta skulle kunna vara att det förvaret bedriver ett aktivt arbete i polismyndigheternas ärenden. I alla händelser bör utgångspunkten vara att förvaren ska arbeta aktivt för att korta förvarstiderna. Om detta ska leda till framgång måste arbe- tet dock utföras på ett genomtänkt och organiserat sätt. De riktlinjer som tagits fram om hur och polismyndigheterna ska samverka så att avlägsnandebeslut blir effektivt och rättssäkert verkställda förutsätter att verket tar en aktiv roll i handläggningen även i polismyndigheternas ärenden. 2 011 /1 2:JO1 Alla förvarsenheter arbetar inte så. Det synes inte heller från Migrationsver- kets sida förekomma någon utvärdering av de olika arbetssätten. har i sitt yttrande anfört att det inom verket pågår ett ar- bete med att skapa såväl struktur som enhetlighet när det gäller verkets arbete med att korta förvarstiderna. Det är viktigt att detta arbete leder till praktiska resultat och att dessa utvärderas. Placering av förvarstagna i häkte eller annan kriminalvårdsanstalt Antalet förvarstagna som placerades i häkte eller på annan kriminal- vårdsanstalt var efter 1998 lågt, för att sedan successivt öka (se promemoria till Översyn av vissa frågor som rör förvarstagna utlänningar [dnr Ju 2005/9606/]). Beräkningar som gjort tyder på att av de förvarstagna kontinuerligt är placerade i kriminalvård (SOU 2011:17 s. 306). En betydande andel av placeringarna sker med åberopande av säkerhetsskäl. Utlänningslagen anger tre möjligheter för att komma till rätta med en utlänning som stör ordningen och säkerheten i förvarslokalen eller utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. 1.Utlänningens rörelsefrihet kan begränsas, 11 kap. 6 §. 2.Om detta inte är tillräckligt kan utlänningen hållas avskild, 11 kap. 7 §. 3.Fungerar inte heller det kan placering i kriminalvård ske, 10 kap. 20 § första stycket 2. Samtliga förvarsenheter har uppgett att de i praktiken inte använder sig av alternativ 1, dvs. de fattar aldrig beslut om att begränsa någons rörelsefrihet med stöd av 11 kap. 6 § utlänningslagen. De har vidare uppgett att alla beslut om avskiljande, alternativ 2, följs av ett beslut om placering i kriminalvård, och att sådana beslut omgående verkställs av polisen. Detta bekräftas i de beslut och akter som granskats. Vidare framgår av utredningen att den absoluta majoriteten av de förvarstagna som placeras inom kriminal- vården hamnar i häkte, något som även ska vara det normala enligt det sam- arbetsavtal som ingåtts mellan och Kriminalvården. Anledningen till att förvaren inte använder möjligheten att avskilja förvars- tagna på enheterna har uppgetts vara att de inte ser det som uppdrag att ta hand om personer som uppfyller kriterierna för att avskiljas, att verkets personal inte är utbildad för att hantera våldsamma eller psykiskt sjuka personer och att förvaren saknar de resurser som krävs för att ta hand om dem. har inte heller anpassat förvarslokalerna för att kunna hantera avskiljanden. Genom utredningen står det alltså klart att aldrig tilläm- par bestämmelsen om avskiljande självständigt, utan endast som en förutsätt- ning för beslutet om kriminalvårdsplacering. Någon reell prövning av om verket kan hålla den enskilde avskild på förvarsenheten sker inte. 2 011 /1 2:JO1 det klart att bestämmelsen i 11 kap. 6 § utlänningslagen inte heller används. Reglerna i 11 kap. 6 och 7 §§ utlänningslagen synes därmed i praktiken inte ha fått den betydelse som förutsatts i lagstiftningen. Den praxis har utvecklat strider såväl mot lagstiftarens intentioner som mot den allmänna tolkningsregeln i 1 kap. 8 § utlänningsla- gen, dvs. att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. En oundviklig konsekvens av regeltillämpningen är nämligen att fler förvarstagna placeras i kriminalvård än vad som hade varit fallet om lagens möjligheter att begränsa de förvarstag- nas rörelsefrihet eller avskilja dem på förvaret hade utnyttjats. Migrationsver- ket har i sitt yttrande till JO invänt mot detta och anfört: Vid förvaren arbetar personalen i stor utsträckning med den dynamiska säkerheten. En del i detta arbete är att förebygga situationer som annars skulle leda till att en förvarstagen placeras på häkte av säkerhetsskäl. Genom samtal försöker man förhindra att en situation eskalerar och medför behov av placering. Det uppstår dock situationer när det inte är tillräckligt att med ett bra bemötande förebygga eller förhindra att en incident som innebär ett hot mot säkerheten kan inträffa/inträffar. Då fattas beslut om placering. I och med detta förhållningssätt finns det inget behov av möjligheten att rent faktiskt avskilja en förvarstagen. De personer som placeras av säkerhetsskäl hade inte heller kunnat vistats på förvaren i någon form av avskiljandeavdelning. Det anförda får tolkas så att man från sida menar att de personer som skulle ha kunnat avskiljas i stället hanteras med förebyggande samtal och att de som kriminalvårdsplaceras endast är de som skulle ha place- rats i kriminalvård under alla förhållanden, dvs. även om det hade funnits möjlighet till avskiljande. Så kan det teoretiskt sett förhålla sig. Kvar står dock det faktum att lagstiftningen bygger på att det tvång som utövas mot den förvarstagne ska vara så lindrigt som möjligt och i princip följa en trappa, där begränsning av rörelsefriheten och avskiljande är de steg som ska föregå kriminalvårdsplacering. Det är ostridigt att inte tillämpar det anvisade förfarandet. I praktiken framstår det som högst osannolikt att inte vissa av dem som kriminalvårdsplaceras skulle slippa detta ingrepp om det hade varit möjligt att hålla dem avskilda på förvaret. Det finns därför skäl att vidhålla slutsatsen att praxis leder till att förvarstagna i onödan och i strid med lagstiftningens intentioner kriminalvårdsplaceras. Att man vid förvaren arbetar med förebyggande åtgärder och samtal för att på så sätt undvika repressiva åtgärder är utmärkt. Det finns mot bakgrund av de iakttagelser som gjorts under inspektionerna inte heller något skäl att betvivla att ett gott arbete av detta slag utförs. Men hur framgångsrikt det än är kan det inte tas till intäkt för att inte också använda de instrument lagstiftningen till- handahåller och anvisar. Det är principiellt felaktigt att placera förvarstagna tillsammans med per- soner som misstänks för att ha begått brott. En kriminalvårdsplacering inne- fattar vidare en mycket mer kännbar frihetsinskränkning än vad som gäller för vistelse vid ett förvar. Medan förvaren präglas av en tydlig ambition att vara så öppna som möjligt, där verksamheten och personalens kompetens är an- passade till ändamålet, är förhållandena på häktena i många avseenden de motsatta. Häkten är till för att hysa brottsmisstänkta. Verksamheten där är av 2 011 /1 2:JO1 naturliga skäl inte utformad efter de förvarstagnas behov, och deras möjlighe- ter till kontakt med omvärlden är kraftigt begränsade. Den förvarstagne tving- as tillbringa större delen av dygnet inlåst i en cell. Förvarstagna i häkte ska enligt lagen visserligen beviljas de lättnader och förmåner som är möjliga men det fungerar dåligt i praktiken (detta finns beskrivet bl.a. i Kriminalvår- dens remissyttrande över delbetänkandet Återvändandedirektivet och svensk rätt, SOU 2009:60). Häktets personal saknar som regel också kunskap om utlänningens ärende, utlänningsrätt m.m. Dessutom bör framhållas att många som kriminalvårdsplaceras utvecklar psykiska besvär eller får förvärrade psykiska besvär på grund av placeringen (jfr SOU 2011:17 s. 316). Det förhållandet att samtliga avskildhetsbeslut följs av ett beslut om krimi- nalvårdsplacering torde även få konsekvenser för placeringens längd. Skyl- digheten att ompröva beslutet minst bortfaller. Migrationsver- kets personal har inte längre samma omedelbara tillgång till den förvarstagne som när denne finns i förvarslokalen, varför det med nödvändighet blir svåra- re att kontinuerligt överväga om skälen för beslutet alltjämt föreligger. Slutli- gen ökar behovet av transporter mellan förvar och häkte, vilket i sig kan inne- bära att ingripandet blir onödigt långt. måste mot denna bakgrund kritiseras för att verket infört en praxis som innebär att lagstiftningen om kriminalvårdsplacering tillämpas på ett felaktigt sätt. Eftersom praxis enligt min mening leder till att enskilda utlänningar utsätts för mer kännbara frihetsinskränk- ningar än vad som skulle vara fallet vid en korrekt tillämpning av gällande rätt är kritiken av allvarligt slag. Särskilt om förvarstagna som häktesplaceras för att de utgör en fara för sig själva Utredningen visar att regelmässigt placerar individer som bedöms utgöra en fara för sig själva i häkte. Ett flertal av de granskade ären- dena gäller personer som försökt ta sitt liv eller visat tecken på att vilja göra det. -Enligt ett beslut om avskiljande placerades en kvinna från i häkte med följande motivering: Det har inkommit upp- gifter till om din psykiska hälsa via ditt ombud där det framgår att du lider av allvarlig psykisk ohälsa. Du har vid flera till- fällen försökt suicidera och har genomfört ECT-behandling vid upp- repade tillfällen. Suicidrisken har bedömts pendla mellan medelhög och hög på grund av depression och ångest. Suicidrisken bedöms som högre när du utsätts för press. -Enligt ett beslut om avskiljande placerades en man med okänt medborgarskap i häkte med motiveringen att han enligt ett läkarut- låtande led av ett komplext posttraumatiskt stressyndrom, hade påträngande självmordstankar och hade gjort åttatio självmords- försök. 2 011 /1 2:JO1 -Enligt ett beslut om avskiljande placerades en georgisk man i häkte med motiveringen (handskriven) att Du har enligt egen uppgift tagit totalt 11 tabl Diklofenak . Vi bedömer därför att du kan utgöra en fara för dig själv. -Enligt ett beslut om avskiljande placerades en man i häkte på grund av att han sagt sig hellre vilja dö i än åter- vända till och att han när avlägsnandebeslutet skulle verkställas sku- rit sig i handlederna med glassplitter på flygplatsens toalett. -Enligt ett beslut om avskiljande placerades en iransk man i häkte sedan han försökt ta sitt liv genom hängning och även rispat sig själv med en plastkniv. Eftersom inte kunnat prestera något statistiskt underlag går det inte att exakt ange hur många individer som blivit förda från förvar till häkte med motiveringen att de utgör en fara för sig själva. Utifrån de uppgif- ter förvaren lämnat kan antalet dock grovt uppskattas till omkring 35 . Anledningen till att personer med psykiska problem av detta slag placeras på häkten är att förvaren anser sig ha begränsad kompetens för att ta hand om dem och att de inte heller har resurser för detta. Systemet med att placera vissa förvarstagna i häkte får emellertid antas vara särskilt olämpligt för just dem som är i sådant psykiskt skick att de inte kan vistas på ett förvar. Perso- ner med självskadebeteende torde riskera att ta särskilt stor skada av en häk- tesplacering (jfr SOU 2011:17 s. 316). Det synes för övrigt inte finnas någon, förvarspersonalen inräknad, som anser att den tillämpade ordningen är lämp- lig. Att den likväl praktiseras är lika beklagligt som beklämmande. Det måste därtill ifrågasättas om det är lagligen möjligt att placera en per- son i kriminalvård med hänvisning enbart till att personen utgör en allvarlig fara för sig själv. I 10 kap. 20 § första stycket 2 utlänningslagen anges att placering i kriminalvård får ske om utlänningen hålls avskild enligt 11 kap. 7 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en förvarslokal. I två domar från Länsrätten i , migrationsdomstolen, har beslut att placera en person med självskadebeteende i kriminalvård upphävts, se 10- 795902 (UM 1621-09 ) och 10-663169 (UM 3931-10). Domstolen motivera- de sina ställningstaganden med att det inte hade framkommit att den förvars- tagne hade utgjort en fara för någon annan än sig själv. Ett i sammanhanget anmärkningsvärt faktum är att inte överklagade de två do- marna, men att det av handlingarna framgår att förvaret i bägge fallen ånyo beslutade om att avskilja och placera personerna i häkte. I förarbetena finns motstridiga uttalanden. Som framgått ovan anges i den allmänna motiveringen (prop. 1996/97:147 s. 31) att det även i fortsättningen måste finnas utrymme för att t.ex. placera dem som uppträder på ett sätt som äventyrar egen eller andras säkerhet på kriminalvårdsanstalt, häkte eller po- lisarrest. I specialmotiveringen (a. prop. s. 41) anges dock i stället: För att utlänningen ska få placeras på ett häkte etc. krävs dessutom att verket med hänsyn till säkerheten i förvarslokalen gör bedömningen att avskiljandet inte kan ordnas i en förvarslokal. För att en sådan bedömning ska kunna göras 2 011 /1 2:JO1 fordras i detta fall att utlänningen visat sådana tendenser att har anledning att anta att personalens eller de övriga förvarstagnas säkerhet [kursivering här] skulle riskeras om utlänningen fick vara kvar. De synpunkter JO har att beakta talar med styrka för att frånvaron av klart lagstöd utgör hinder för kriminalvårdsplacering av den som inte är farlig för någon annan än sig själv. Det är visserligen fråga om personer som redan är berövade friheten, men även för denna kategori bör gälla att ytterligare och särskilt kännbara frihetsinskränkningar bara får beslutas med stöd i lag. Till det kommer att det av humanitära och principiella skäl framstår som oaccep- tabelt att en sjuk person placeras i häkte bland brottsmisstänkta endast av det skälet att han eller hon inte kan ges ett adekvat omhändertagande inom Mi- grationsverkets verksamhet. Överväganden av det slag som redovisats ingick i det underlag som till- ställdes . Verket har dock inte närmare berört detta i sitt yttrande till JO. Även om antalet individer som blivit förda från förvar till häkte med moti- veringen att de utgör en fara för sig själva inte går att ange exakt, står det klart att förfarandet är praxis vid samtliga förvar och att det alltså inte endast till- lämpas vid enstaka nödsituationer. Varje gång det sker innebär det en kränk- ning av den frihetsberövades mänskliga rättigheter. Förfarandet strider mot grunderna för det svenska statsskicket; enligt 1 kap. 2 § regeringsformen ska den offentliga makten utövas med respekt för den enskilda människans frihet och värdighet. Som ansvarig myndighet förtjänar mycket allvarlig kritik för detta pågående missförhållande. Som tidigare framgått har lagstiftaren genom 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen gett ett visst, men ytterst begränsat utrym- me för kriminalvårdsplacering även i andra fall än de som regleras i punkter- na 1 och 2. Utredningen visar emellertid att majoriteten av besluten om pla- cering i kriminalvård grundas på att det bedöms föreligga synnerliga skäl. Det illustreras av att i princip samtliga förvarstagna som kommer till enheter- na i och har varit transportplacerade. Den omfattande tillämpningen av 10 kap. 20 § första stycket 3 stämmer illa överens med lagtextens lydelse. Det förefaller som om det stora antalet kriminalvårdsplaceringar till viss del beror på att bestämmelsen överutnyttjas. Det finns dock inget entydigt underlag för den slutsatsen, bl.a. beroende på att informationen i akterna är alltför knapphändig för att beslutens riktighet ska kunna bedömas. har i sitt yttrande till JO anfört: Även om placeringar enligt bestämmelsen är förhållandevis vanliga är verket av den uppfattningen att bestämmelsen endast används i de situationer som lagstiftaren avsett. är till ytan ett stort land och det finns endast förvar på fem orter i hela landet. Det är därför enligt uppfattning inte anmärkningsvärt att en stor andel av de förvarstagna utlänningarna place- ras i t.ex. ett häkte i början eller slutet av förvarsvistelsen. 2 011 /1 2:JO1 I likhet med anser jag att det får accepteras att förvarstagna utlänningar placeras i t.ex. ett häkte i början eller slutet av förvars- vistelsen. Verket är likväl skyldigt att se till att bestämmelsen inte utnyttjas om förutsättningarna därför inte är uppfyllda. För detta krävs ett bättre be- slutsunderlag än vad som redovisats i de granskade akterna. Den övergripande slutsats som enligt min mening bör dras av det som framkommit är att regleringen behöver ses över och anpassas till dagens si- tuation. Uttrycket synnerliga skäl i lagtexten bör därvid ersättas med rekvi- sit som stämmer bättre överens med de placeringsbehov som föreligger. De s.k. transportplaceringarnas varaktighet Utredningen visar att tiden för kriminalvårdsplaceringar enligt 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen, och då i första hand transportplaceringar, normalt varierar . Vid granskning av enhe- ternas akter påträffades även ett antal fall där den förvarstagne varit placerad på detta sätt , i vissa fall , se bl.a. 11-236732, 9-577032, och 10-426174. Vid inspektionerna framkom även att dessa beslut mycket sällan överkla- gas, vilket kan bero på att utlänningen som regel ännu inte fått något offent- ligt biträde förordnat, och att i de fall så ändå skett kriminalvårdsplacer- ingen i princip alltid har upphört vid domstolens prövning, varför målet av- skrivs. Det som framkommit visar att de tidsgränser som anges i förarbetena (eller ) regelmässigt överskrids. Att utlänningar, som inte är misstänkta för eller har begått något brott, rutinartat placeras i arrestceller eller i häkten av transporttekniska skäl är inte försvarligt. har i sitt yttrande till JO anfört: delar JO:s inställning att det inte är acceptabelt att rutinartat placera förvarstagna i arrest eller häkte med stöd av 10 kap. 20 § första stycket 3. Verket anser dock att detta är ett förhållande som är orsakat av externa aktörers förhållningssätt till de förvarstagna. Det är viktigt att ta hänsyn till att är beroende av andra myndigheter när det gäller transporter av förvarstagna. I de beställningar av transporter som görs, anges att transporten ska ske . Mot bakgrund av den inställning som Kriminalvården har gällande transporterna är det svårt att påverka situationen. kommer att ha ett möte med Kriminal- vården och förhoppningsvis kommer denna problema- tik att kunna hanteras vid detta möte.