frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — Det faktiska ansvaret för aktuella frågor synes i stället ha legat längre ner i organisationen, dock förefaller meningarna vara något delade om på vilken nivå ansvaret vilat. Det kan i vart fall konstateras att arbetsordningen i denna del inte har varit förankrad i verkligheten eller om man vänder på det inte har fått något som helst genomslag i organisationen. Den bild som det femtiotal förhör som hållits ger är i stället denna: enhets- chefer hänvisar till sektionschefer, sektionschefer till handläggare, handlägga- re till sektionschefer eller till administrativ personal som i sin tur hänvisar till handläggare osv. Det förefaller som om i princip ingen tycks anse sig ha burit ansvaret för denna viktiga uppgift. Detta visar, om inte annat, att saken internt inte har fått den uppmärksam- het som krävts. Den betydande oklarhet som rått om ansvarsförhållandena i denna fråga synes ha kunnat existera , utan att någon ifrågasatt detta sakernas tillstånd. Det yttersta ansvaret för att så har blivit fallet vilar otvivelaktigt på framför allt myndighetschefen. Det är dennes uppgift att säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande rätt. Myndig- hetschefen ska också besluta en arbetsordning med de föreskrifter som behövs t.ex. om delegering av beslutanderätt och om handläggningen av ärenden. Det är tydligt att Säkerhetspolisens ledning under en följd av år inte sett till att det inom myndigheten funnits sådana rutiner som säkerställt att denna viktiga del av verksamheten bedrivits rättsenligt. Utredningen ger alltså vid handen att ansvaret för frågan om förstörande av hemligt telematerial endast på pappret, i arbetsordningen, har legat på enhets- chefsnivå. Den faktiskt existerande ordningen, dvs. att ansvaret har legat på 2 011 /1 2:JO1 lägre nivå ovisst vilken synes inte ha ifrågasatts inom . Även om berörda enhetschefer givetvis likväl bär ett övergripande arbetsle- dande ansvar för verksamheten vid enheten anser jag mig mot denna bak- grund inte kunna hävda att den brist som funnits i detta avseende kan bedö- mas som straffbart tjänstefel. När det därefter gäller övriga personalkategoriers felhandlande kan följan- de konstateras. Fall av underlåten förstörelse av hemligt telematerial har före- kommit vid tre enheter, vid ett antal sektioner inom dessa enheter och i ären- den som handlagts av ett tämligen stort antal enskilda handläggare. Sådana fall har dessutom förekommit och flera av de tjänster som varit inblandade i hanteringen har bytt innehavare vid en eller flera tidpunk- ter. Det innebär inte endast att det skulle fordras mycket omfattande utred- ningsåtgärder för att klarlägga enskilda befattningshavares eventuella straff- rättsliga ansvar. Mycket talar dessutom för att endast enstaka fall av underlå- ten förstörelse skulle kunna läggas en enskild tjänsteman till last. Det är i hög grad tveksamt om sådana enstaka fall skulle kunna medföra ansvar för straff- bart tjänstefel, i synnerhet som en misstänkt med visst fog kan göra gällande att hans eller hennes underlåtenhet mera varit en följd av bristande anvisning- ar och rutiner än om ett personligt avsiktligt eller oaktsamt åsidosättande av gällande lagregler. Slutligen vill jag särskilt nämna beträffande det material som lagrats i T. att en brottsutredande myndighet har, även om beslut om förstörande har meddelats, under vissa förutsättningar rätt att i efterhand behandla uppgifter från upptagningar och uppteckningar från hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (se 27 kap. 24 § fjärde stycket RB). T. var, som sagts, avsett att utgöra ett sådant hjälpmedel för analys och bearbetning av uppgifter som inhämtats genom användning av hemliga tvångsmedel. Det förefaller emellertid som om T. inte endast kommit att användas på det sätt som var tänkt från början. Det kan således konstateras att i vissa fall torde eventuella brott vara preskri- berade. Vad särskilt gäller det material som lagrats i T. tillkommer att Säkerhets- polisen, trots beslut om förstörande, under vissa förutsättningar har rätt att i efterhand behandla uppgifter från t.ex. en uppteckning. Detta innebär att gränsdragningen mellan vad som är att betrakta som sådana uppgifter som enligt 27 kap. 24 § fjärde stycket RB får behandlas och vad som är ett otillåtet bevarande av hemligt telematerial är oklar. Det medför i sin tur att det är förenat med stora svårigheter att avgöra om och i så fall i vilken utsträck- ning som underlåtenheten att förstöra material i T. är att betrakta som straffbart tjänstefel. Överlag gäller emellertid, som torde framgå av min tidigare redovisning, att det för att tala klartext har varit en faslig oreda när det har gällt an- svarsförhållanden och rutiner för att verkställa åklagares beslut om förstörel- se, vilket i sin tur medför att straffrättsligt ansvar blir i det närmaste omöjligt 2 011 /1 2:JO1 Det yttersta ansvaret för denna oordning vilar på Säkerhetspoli- sens tidigare ledningar som i detta avseende inte styrt verksamheten på ett godtagbart sätt. I sammanhanget kan nämnas att den nuvarande ledningen hade varit på plats i ungefär då saken uppdagades. Jag gör mot denna bakgrund den bedömningen att jag, även om ytterligare utredningsåtgärder inom ramen för en återupptagen förundersökning skulle vidtas, inte kan förvänta en fällande dom mot någon enskild befattningshava- re inom . Den nedlagda förundersökningen om tjänstefel ska därför inte återupptas. Avslutningsvis finner jag inte heller skäl att inom ramen för ett ordinärt tillsynsärende ytterligare granska Säkerhetspolisens handlande i fråga om förstörelse av hemligt telematerial. Att fel och brister av allvarligt slag har funnits har klargjorts genom redan vidtagna förundersökningsåtgärder. Av inhämtade uppgifter framgår vidare att Säkerhetspolisens nuvarande ledning synes ha vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att hemliga tvångsmedel hanteras på ett sätt som är förenligt med lagens föreskrifter. Uttalanden om skyldigheten att kommunicera en begäran om besöksförbud innan ett sådant beslut meddelas (Dnr 4293-2010) A. framförde i en anmälan klagomål mot kammaråklagaren vid , åklagarkammaren i . Hon var missnöjd bl.a. med att hade meddelat henne besöks- förbud utan att hon fått tillfälle att yttra sig. Handlingar i åklagarkammarens ärende AM-17180-10 och i Polismyndighe- tens i ärende K1006-10 infordrades. Vidare inhämtades domar från och . Av handlingarna framgick bl.a. följande. dömdes A. av för grov misshandel, ofredande och överträdelse av besöksförbud till rättspsykiatrisk vård med särskild ut- skrivningsprövning. Brotten var begångna . Målsägan- de var A:s f.d. make . C. polisanmälde A. för ofredande bestående i att hon hade ringt till honom vid sex tillfällen. Ett förhör hölls med C., vid vilket han bl.a. uppgav att detta var första gången efter domen som A. kontaktade honom samt att han endast svarade på det sista samtalet och då lade på luren när han hörde att det var A. I samband med förhöret ansökte C. om besöksförbud samt uppgav att han inte angav ofredandet till åtal. 2 011 /1 2:JO1 meddelade A. besöksförbud med en giltighetstid . Som motivering till beslutet angav hon följan- de. Det finns på grund av särskilda omständigheter risk för att A. kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera C. A. har tidi- gare dömts för bl.a. grov misshandel av C., varvid hon överlämnades till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. beredde inte A. tillfälle att yttra sig innan beslutet fattades. beslutade också att inte inleda förun- dersökning för ofredande eftersom det inte fanns anledning att anta att brott som hörde under allmänt åtal hade förövats. Muntliga upplysningar inhämtades från chefsåklagaren vid åklagarkammaren i , som uppgav att var tjänstledig och inte önskade yttra sig i ärendet. anmodades att komma in med upplysningar och ytt- rande beträffande vilka överväganden som föregick åklagarens beslut att meddela A. besöksförbud utan att bereda henne tillfälle att yttra sig. (vice riksåklagaren ) kom in med ett remissvar. Efter att ha redogjort för bakgrunden och den rättsliga regleringen anförde hon under . Eftersom inte några upplysningar har kunnat hämtas in från handläggande åklagaren, och då det skriftliga materialet inte ger någon tydlig vägledning i saken, kan jag inte uttala mig om vilka överväganden som föregick åklaga- rens beslut att meddela A besöksförbud utan att hon be- reddes tillfälle att yttra sig. De frågeställningar som aktualiseras med anledning av remissen rör åkla- gares möjligheter att enligt 11 § besöksförbudslagen besluta om besöksförbud utan föregående kommunikation. Jag har valt att beröra dessa frågor på ett mer generellt plan med utgångspunkt i det material jag haft tillgång till. Beträffande kommunikation gäller enligt 11 § besöksförbudslagen och ovan återgivna motivuttalanden att besöksförbud normalt inte bör meddelas utan att både den mot vilket förbudet avses att gälla och den som beslutet avser att skydda har haft tillfälle att ge sina synpunkter. Båda ska underrättas om uppgifter som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och beredas tillfälle att yttra sig över dem innan frågan om be- söksförbud avgörs. Undantagen från kommunikationsskyldigheten stämmer i sak överens med vad som gäller enligt 17 § förvaltningslagen (prop. 1987/88:137 s. 27 och s. 46). Bestämmelsen i 17 § förvaltningslagen syftar till att ett ärende inte avgörs till en parts nackdel, utan att parten har fått del av det material som avgöran- det grundas på. Parten ska också ha fått tillfälle att säga sin mening om de uppgifter som ingår i materialet. På så vis blir det också lättare för myndighe- ten att kontrollera att uppgifterna är fullständiga och korrekta (m.fl., Förvaltningslagen [, Zeteo], kommentaren till 17 §). Vad gäller det första undantaget från kommunikationsplikten enligt 11 § första stycket andra meningen besöksförbudslagen (jfr 17 § första stycket 1 förvaltningslagen), som gäller att kommunikation är uppenbart obehövligt, står det till en början klart att någon kommunikationsskyldighet inte förelig- ger om myndighetens avgörande i alla avseenden går i gynnande riktning för parten (jfr prop. 1971:30 s. 468 och s. 470). Enligt kommentaren till förvalt- ningslagen (m.fl., a.a.) innebär punkten 1 vidare att myndigheten inte är skyldig att kommunicera det som saknar betydelse för ärendets avgö- rande. En sådan kommunikation skulle kunna orsaka tidsförluster och kostna- 2 011 /1 2:JO1 der såväl för myndigheten som för parten. Består det material som tillförts ett ärende genom någon annan än parten själv enbart av uppgifter om sådana faktiska förhållanden som parten kan förutsättas ha kännedom om, t.ex. for- mella identifieringsuppgifter om parten, är det enligt nämnda kommentar normalt onödigt såväl att underrätta parten om materialet som att lämna par- ten tillfälle att yttra sig över det. En åklagare får också enligt det andra undantaget i 11 § första stycket andra meningen besöksförbudslagen (jfr 17 § första stycket 3 förvaltningsla- gen) underlåta kommunikation om det kan befaras att sådan skulle göra det avsevärt svårare att genomföra beslutet. Detta undantag är enligt min uppfatt- ning svårt att föra över till en besöksförbudssituation. Det tredje för åklagare aktuella undantaget i 11 § besöksförbudslagen (jfr 17 § första stycket 4 förvaltningslagen) gäller om avgörandet inte kan upp- skjutas. Ett exempel på en sådan situation kan enligt kommentaren vara att ett ärende måste avgöras omgående av formella skäl, t.ex. därför att myndigheten är bunden av en beslutsfrist. De undantag från kommunikationsplikten som närmast skulle kunna vara tillämpliga i den här aktuella situationen är att avgörandet inte kunde uppskju- tas eller att kommunikation var uppenbart obehövlig. Om det t.ex. finns be- slutsunderlag i form av tidigare domar och eventuellt tidigare besöksförbud och den som beslutet avses gälla är svår att få tag på bör utrymme finnas att i vissa fall besluta om besöksförbud utan kommunikation med hänsyn till att avgörandet inte kan uppskjutas. Det skulle också emellanåt kunna vara up- penbart obehövligt med kommunikation av sådana faktiska förhållanden som en part kan förutsättas ha kännedom om, t.ex. uppgifter ur belastningsre- gistret. Beslutsmotiveringen i det aktuella beslutet, i vilken såväl tidigare brottslighet som påföljden omnämns, kan enligt min uppfattning tala för att åklagaren grundade sina överväganden ifråga om behovet av kommunikation på de nu nämnda undantagen vars tillämpningsområden enligt min uppfatt- ning delvis synes kunna överlappa varandra. Enligt C var det den första gången sedan A dömdes i början 2006, som hon per telefon försökte kontakta honom. A hade inte dömts för nya brott efter domen och hon förekommer f.n. inte i misstankeregistret. I NJA 2006 s. 202 hade en person, som dömts till fängelse för bl.a. våldtäkt, på nytt fått sitt besöksförbud mot måls- äganden förlängt. uttalade att de gärningar som personen dömts för visserligen var av allvarlig karaktär. Emellertid hänförde sig gär- ningarna till en begränsad tidsperiod som låg så långt tillbaka i tiden, att en- bart brottslighetens karaktär och omständigheterna kring denna inte längre kunde läggas till grund för slutsatsen att det förelåg en risk för att målsägan- den skulle utsättas för förföljelse eller andra former av trakasserier. Den tid som förflutit sedan A dömdes för brott mot C talar med andra ord i enlighet med vad som uttalas av för att den tidigare brotts- lighetens karaktär och omständigheterna i övrigt kring denna inte ensamt kunde läggas till grund för slutsatsen att det fanns risk för att A skulle förfölja eller trakassera C. En slutsats av detta är också att endast den tidigare brottsligheten mot C inte i sig kan sägas ha medfört att avgörandet inte kunde uppskjutas eller att kommunikation var uppenbart obehövlig. Vid åklagarens beslut synes upplysningar inte ha funnits om hur den i do- men beslutade rättspsykiatriska vården med särskild utskrivningsprövning hade utfallit eller för den delen var A befann sig eller hur hennes psykiska tillstånd var. Ett skäl för åklagaren att inte besluta om besöksförbud skulle ha kunnat vara att risken för trakasserier kunde elimineras genom att A var in- lagd på ett behandlingshem eller liknande, där kontakterna med omvärlden var begränsade, eller att A flyttat till annan ort (se prop. 1987/88:137 s. 20). Detta är omständigheter som talar för att kommunikation behövdes. Till detta kommer att A inte hörts om de påstådda telefonkontakterna var- för det framstår som tveksamt i vad mån dessa uppgifter har kunnat läggas till 2 011 /1 2:JO1 grund för bedömningen av skälen för besöksförbud. Åklagaren har inte heller i motiveringen till beslutet om besöksförbud angett att de påstådda kontakter- na utgjort ett skäl för beslutet. Utifrån föreliggande material drar jag därför sammanfattningsvis slutsatsen att inget har framkommit som talar för att det fanns skäl för att inte låta A yttra sig innan beslut i besöksförbudsfrågan fattades. Om kommunikation bör underlåtas eller inte i ett enskilt fall är emellertid en bedömningsfråga. Det kan inte uteslutas att åklagaren, t.ex. genom odokumenterade upplysningar från polisen, fått ett annat beslutsunderlag än det som jag har haft tillgång till och då haft fog för en bedömning att något av undantagen från kom- munikationsplikten i 11 § besöksförbudslagen var tillämpbart. A. yttrade sig över remissvaret och förklarade att anledningen till att hon kontaktade C. var att de hade en gemensam skuld som hon behövde diskutera med honom. I ett beslut anförde stf JO Ragnemalm följande. Av utredningen framgår att A. dömdes för bl.a. grov misshan- del av sin f.d. man, C., till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivnings- prövning. C. polisanmälde , , A. för ofredande. I förhör uppgav C. att A. hade ringt till honom sex gånger , att detta var första gången hon kontaktade honom sedan domen meddelades samt att han endast svarade på det sista samtalet och då lade på luren när han hörde att det var A. Han ansökte då också om besöksförbud. med- delade härefter A. besöksförbud utan att ha berett henne tillfälle att ta del av och yttra sig över uppgifterna i ärendet. Jag vill inledningsvis klargöra att min granskning inte avser frågan om det funnits grund för att meddela besöksförbud utan endast om det var korrekt att fatta beslut om besöksförbud utan att A. fick möjlighet att yttra sig. Enligt 11 § lagen (1988:688) om besöksförbud ska, innan frågan om be- söksförbud prövas, den mot vilken förbudet avses gälla samt den som förbu- det avses skydda underrättas om uppgifter som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och ges tillfälle att yttra sig över dem. Frågan får dock avgöras utan att så har skett, om åtgärderna är uppen- bart obehövliga, om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Huvudregeln är således att kommunikation ska ske inför beslut i besöks- förbudsärenden. I förarbetena till lagen om besöksförbud påpekas att undan- tagen från kommunikationsplikten i sak överensstämmer med vad som gäller enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223). Som exempel på en situation där det framstår som uppenbart obehövligt att bereda den som förbudet ska gälla tillfälle att yttra sig anges att vederbörande i annan ordning redan framfört synpunkter på förbudsfrågan (prop. 1987/88:137 s. 46). Principen att ingen ska dömas ohörd utgör ett av rättsstatens fundament. Inom förvaltningsrätten har den sedan gammalt formulerats som en kommu- nikationsprincip. En regelrätt kommunikation förutsätter att myndigheten aktivt dels informerar parten om uppgifter som tillförts ärendet, dels ger ho- 2 011 /1 2:JO1 nom eller henne tillfälle att anlägga synpunkter på innehållet i dessa. Förtro- endet för den offentliga förvaltningen förutsätter att den inte bedrivs över medborgarnas huvuden. Vid sidan av det primära syftet att garantera medbor- garna sådan elementär rättssäkerhet fyller principen också en viktig funktion som utredningsmedel, då kommunikationsskyldighetens fullgörande innefat- tar ett fortlöpande utbyte av information och argument mellan de i ärendet medverkande (SOU 2010:29 s. 425 och 441 f.). Av det sagda följer att tillämpningen av de undantagsbestämmelser som ändå ansetts vara befogade eller rent av nödvändiga för att åstadkomma en ändamålsenlig förvaltning måste ske med stor försiktighet. Särskilt gäller detta beträffande kriterier av typ uppenbart obehövligt som figurerar i både 11 § besöksförbudslagen och 17 § förvaltningslagen. Ett sådant uttryck mar- kerar en stark restriktivitet. För att man ska kunna göra avsteg från huvudre- geln krävs att det rör sig om en situation, där det måste stå klart för både myndighet och part att en kommunikation saknar varje mening. Så snart nå- gon tvekan kan uppkomma härvidlag, ska parten kommuniceras på vanligt sätt (jfr SOU 2010:29 s. 448). Ett beslut om besöksförbud innebär ett ingrepp i en persons rörelsefrihet. Det är enligt min mening närmast uteslutet, att det skulle kunna anses uppen- bart obehövligt att den mot vilken förbudet ska gälla får del av en begäran om besöksförbud och ges möjlighet att argumentera i saken, innan en sådan ansö- kan bifalls. Det ovannämnda uttalandet i förarbetena till besöksförbudslagen om att det kan framstå som uppenbart obehövligt att föranstalta om formlig kommunikation, om vederbörande i annan ordning redan framfört synpunk- ter på förbudsfrågan är enligt min mening något vårdslöst och ägnat att skapa osäkerhet om vad som krävs. Däremot kan det naturligtvis i vissa fall anses vara uppenbart obehövligt att kommunicera visst tillkommande material i ärendet, t.ex. om det rör sig om uppgifter som bevisligen redan är kända för parten eller som saknar direkt betydelse för avgörandet. Intet i det aktuella ärendet indikerar heller att något av de båda övriga un- dantagen i 11 § besöksförbudslagen motsvarande punkterna 3 och 4 i första stycket av 17 § förvaltningslagen skulle vara tillämpligt. Bestämmelsen om att kommunikation kan underlåtas om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet tar i första hand sikte på situationer, där det gäller att avvärja en akut fara för liv, hälsa eller egendom. För att myndigheten ska kunna avstå från kommunikation med åberopande av att avgörandet inte kan uppskjutas förutsätts att det föreligger sådana om- ständigheter som objektivt motiverar att snabbhet får ges prioritet framför den rättssäkerhetsgaranti varom nu är fråga (jfr SOU 2010:29 s. 451 f.). Jag kan således sammanfattningsvis konstatera, att meddelat A. beslut om besöksförbud utan föregående kommunikation med henne. Då ingen av de tillämpliga undantagsbestämmelserna rimligen kunnat åberopas i det aktuella fallet, är jag starkt kritisk till denna underlåtenhet. Anm: ChefsJO har i ett beslut (dnr 6329-2009) uttalat sig om skyldigheten att kommunicera innan ett beslut om upphävande 2 011 /1 2:JO1 av besöksförbud meddelas. Beslutet finns tillgängligt på JO:s webbplats, . Fråga om polisen bort verkställa en dom om att avliva en hund, då hundägarens ombud uppgett att hon hade för avsikt att överklaga domen och begära inhibition (Dnr 5195-2010) vid Djurens Jurister framförde i en anmälan klagomål mot Po- lismyndigheten i med anledning av handläggningen av ett ärende om avlivning av en hund. uppgav sammanfattningsvis följande. beslutade polismyndigheten att omhänderta en hund. Beslutet fastställdes av Förvalt- ningsrätten i . beslutade polismyndigheten att hunden skulle avlivas. Hon anlitades som ombud av hundägaren (K.R.) och överkla- gade beslutet till förvaltningsrätten, som i dom beslutade att fastställa polismyndighetens beslut. skickade hon ett mejl till polismyndigheten i vilket hon uppgav att domen skulle överklagas och att en begäran om att förvaltningsrättens beslut tills vidare inte skulle gälla, s.k. inhibition, skulle ges in. Hon ville att polismyndigheten skulle bekräfta att den inte skulle verkställa avlivningsbeslutet förrän kammarrätten prövat frågan om inhibition. Hon påminde om sin begäran och betonade att ärendet var mycket brådskande. Hon försökte också vid upprepade tillfällen per telefon komma i kontakt med polisen i syfte att få en bekräftelse att polisen skulle avvakta kammarrättens prövning innan beslutet verkställdes. Någon ansvarig var emellertid aldrig anträffbar. skickade hon ett mejl till polismyndigheten i vilket hon uppgav att ett överklagande med begäran om inhibition skulle ges in på mor- gonen dagen därpå, vilket också skedde. försökte hon åter muntligen komma i kontakt med ansvarig be- slutsfattare vid polisen. Först kl. 9.45 kopplades hon fram till polismästaren , som uppgav att han hade beslutat att avliv- ningen skulle verkställas och att så hade skett kl. 9.00. Enligt hade polismyndigheten, när beslutet att verkställa av- livningsbeslutet fattades, alla önskvärda indikationer på att ett överklagande av förvaltningsrättens beslut var nära förestående. Eftersom en avlivning av en hund innebär en irreparabel skada på en enskilds oersättliga egendom, borde polismyndigheten ha avvaktat med att verkställa beslutet. Hon ifråga- satte om inte polismyndigheten, oavsett om det finns indikationer på ett kommande överklagande eller inte, borde vara skyldig att höra med hundäga- ren om denne avsåg att överklaga beslutet, innan avlivningen verkställdes. 2 011 /1 2:JO1 Handlingar från polismyndigheten, förvaltningsrätten och Kammarrätten i begärdes in och granskades. Av den inhämtade utredningen framgick, utöver vad som angetts i anmälan, bl.a. följande. Förvaltningsrättens dom gällde . De mejl i vil- ka informerade polismyndigheten om att hon hade för avsikt att överklaga domen och begära inhibition besvarades av polismyndigheten, genom polismästaren , .