frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — straffdomar ska inte i sig utgöra skäl för be- gränsningar i uppehållsrätten. Motiveringar som inte beaktar omständigheter- na i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn godtas inte. En ytterligare begränsning följer av att inskränkningar i uppehållsrätten inte får vara diskriminerande. har därvid uttalat att en medlemsstat inte får vidta åtgärder mot en medborgare från en annan medlemsstat med stöd av undantagsbestämmelserna om allmän ordning [] på grund av ett uppträdande som medlemsstaten inte försöker förhindra när det gäller de egna medborgarna genom att vidta repressiva åtgärder eller andra faktiska och effektiva åtgärder (mål C-100/01, Ministre de lIntérieur mot , 2002 I-10981). I anledning av rörlighetsdirektivet genomfördes vissa förändringar i den svenska utlänningslagstiftningen. Reglerna om uppehållsrätt enligt artikel 6 föranledde inga ändringar i lag (SOU 2005:49 s. 95 ff. och prop. 2005/06:77 s. 68 ff.). Uppehållsrätten enligt artikel 7 reglerades däremot i ett nytt kapitel i utlänningslagen (a. prop. s. 70 ff. och s. 183). I samband härmed infördes i den svenska lagen ett i jäm- förelse med rörlighetsdirektivet mer begränsat uppehållsrättsbegrepp. 2 011 /1 2:JO1 ningslagen syftar uppehållsrätt därmed endast på sådan uppehållsrätt som avses i artikel 7, dvs. uppehållsrätt , men inte på den omedelbara uppehållsrätten enligt artikel 6. I 8 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen infördes en ny regel om att den som har uppehållsrätt inte får avvisas. Bestämmelsen syftar på uppehållsrätt i utlänningslagens mening. Vidare undantogs EU-medborgare från tillämp- ningen av 8 kap. 2 § första stycket 1 (dvs. att vederbörande saknar tillräckliga medel för vistelsen i etc.), såvida han eller hon inte efter inresan visar sig utgöra en belastning för biståndssystemet enligt socialtjänstlagen (8 kap. 2 § tredje stycket). Beträffande resterande avvisningsgrunder i 8 kap. 2 § första stycket utlänningslagen uppgavs i samband med genomförandet av rörlighetsdirektivet att det är utlänningens eget beteende och inte allmänpre- ventiva hänsyn som ska ligga till grund för avvisningsbeslutet. Det bedömdes vara förenligt med rörelsedirektivets artikel 27; några författningsändringar ansågs därför inte nödvändiga (prop. 2005/06:77 s. 77 f. och SOU 2005:49 s. 148 ff.). Det finns flera inslag i den granskade polisinsatsen som kan ifrågasättas. Min bedömning har dock koncentrerats till huvudsaken, nämligen avvisningsbe- slutens laglighet. Det som i övrigt förekommit överskuggas av denna fråga eller utgör konsekvenser av dessa beslut. För att en utlänning ska kunna avvisas från måste de allmänna regler- na om avvisning i utlänningslagen ge stöd för åtgärden. Därutöver krävs att de särskilda regler i utlänningslagen, som bl.a. omfattar EU-medborgare, inte hindrar tillämpning av de allmänna reglerna. Slutligen måste åtgärden vara förenlig med sådana EU-rättsliga regler som i övrigt ska beaktas, t.ex. inom ramen för tolkningen av svensk lag eller på grund av att de har s.k. direkt effekt. Frågan om avvisningsbesluten i detta fall varit rättsenliga ska således i för- sta hand bedömas enligt utlänningslagens allmänna bestämmelser om avvis- ning. har motiverat sina avvisningsbeslut med att de avvi- sade ägnat sig åt dagdriveri/tiggeri och som rättslig grund åberopat 8 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen, där det bl.a. anges att avvisning får ske om det kan antas att en utlänning under sin vistelse i inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Rekvisitet försörja sig på ett ärligt sätt För att en utlänning ska kunna avvisas från krävs lagstöd. Särskilt när det är fråga om någon som redan befinner sig i landet innebär en avvisning ett för den enskilde långtgående tvångsingripande. Åtgärder av det slaget bör inte få förekomma annat än med stöd av skäl som klart omfattas av lagens ordaly- 2 011 /1 2:JO1 Det är mot denna bakgrund som den av polismyndigheten åberopade avvisningsgrunden i 8 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen ska tolkas. Som redogörelsen för den rättsliga regleringen visar har det inte förelegat laglig grund för att från avvisa vad som då kallades zigenare, och inte heller gatumusikanter. Även tiggeri försvann som uttrycklig avvisningsgrund, varvid förarbetena dock lämnade en öppning för avvisning av den som uppenbarligen hade för avsikt att söka sitt uppehälle genom bettleri, dvs. Utöver detta fanns den beskrivna regleringen om lösdrivare, som innebar att vissa former av lösdriveri i praktiken var jämställ- da med kriminalitet. Redogörelsen för den rättsliga regleringen visar vidare att den åberopade avvisningsgrunden, när saken undersöktes , hade använts ytterst lite och då sällan eller aldrig med hänvisning till att utlänningen skulle komma att ägna sig åt tiggeri. I samband med att behovet av bestämmelsen därefter övervägdes var det som framgått andra företeelser än tiggeri som föranledde att den fick kvarstå. Såvitt framkommit har det efter 1954 inte tillförts något rättskällematerial som pekar på att bestämmelsen skulle åsyfta den som kan antas komma att tigga under sin vistelse i . Till det kommer att den rättssyn som lagstiftningen om lösdriveri och äldre lagars bestämmelser om tiggeri ger uttryck för är obsolet. Ut- vecklingen på fri- och rättighetsområdet därefter har inneburit successivt skärpta krav på legalitet och rättssäkerhet. Det får numera anses uteslutet att grunda ingrepp i fri- och rättigheter på juridiska tolkningar som förutsätter att myndigheter och domstolar ska göra skönsmässiga bedömningar av moralisk karaktär. I den mån äldre lagar likväl ger ett sådant utrymme måste tolkningen av legalitetsskäl göras restriktivt. Den aktuella lagtexten bör därför inte tillämpas på andra försörjningssätt än sådana som är rättsligen förbjudna. Om det är lagstiftarens avsikt att även andra försörjningssätt ska kunna utgöra avvisningsgrund får det anses åvila denne att i lag ange vad som i så fall ska gälla. Tiggeri att utan erbjudande av någon motprestation utbe sig om ekono- miskt understöd är inte i sig straffbart eller annars otillåtet enligt svensk lag. Det gäller även då det bedrivs i former som kan beskrivas som organiserade, om man med detta menar att enskilda som tigger samordnar sin aktivitet samt bor, reser och lever tillsammans. I förening med andra omständigheter kan tiggeri däremot vara straffbart. Det kan exempelvis vara fallet när den som tigger tar till hot eller handgrip- ligheter, som utgör ofredande enligt 4 kap. 7 § . Ett annat exem- pel är om tiggeriet innefattar vilseledande av dem tiggaren vänder sig till, t.ex. genom förebärande av förmenta handikapp m.m., vilket under vissa ytterligare förutsättningar kan innefatta bedrägeribrott enligt 9 kap. brottsbal- ken. För att kunna utgöra en avvisningsgrund enligt utlänningslagen krävs därutöver att det i straffbara former bedrivna tiggeriet förekommer eller kan antas förekomma i sådan omfattning att det utgör ett försörjningssätt. 2 011 /1 2:JO1 Bedömning i detta fall Inte i något av avvisningsärendena finns uppgifter som tyder på att den avvi- sade försörjt sig på ett sätt som är brottsligt. Iakttagelser av att de som tiggt föreställt handikapp förekommer visserligen. Uppgifterna om detta är dock opreciserade och inte direkt kopplade till någon av de avvisade individerna, än mindre anförda som beslutsmotivering. Vidare saknas det, trots relativt omfattande spaning och förhör, stöd för att de avvisade skulle ha varit organi- serade på sådant sätt att verksamheten som helhet kan beskrivas som bedräg- lig eller på annat sätt otillåten. utredning visar sammanfattningsvis inte mer än att ett flertal av dem som avvisats hade ägnat sig åt tiggeri och att de kunde antas komma att fortsätta med det. Beträffande flera av dem är emellertid inte ens det utrett; de har enligt egen utsago försörjt sig som gatumusikanter. Det som framkommit i polisens utredning är alltså inte av sådant slag att det medger avvisning enligt den bestämmelse som åberopats. Det saknas i utredningsmaterialet belägg för att det skulle ha funnits någon annan, laglig avvisningsgrund. Avvisningen av den grupp romer som bodde i lägenheten i saknade således erforderligt lagstöd. i ska därför kritiseras. Eftersom polismyndighetens agerande inneburit långtgående rättskränkningar av enskilda är kritiken av allvarligt slag. Det finns inget i materialet som visar att avvisningsinsatsen haft sin grund i att de avvisade alla var romer, och att de därför särbehandlades negativt. Flera inslag i handläggningen är likväl anmärkningsvärda. Det gäller den otillräckliga analysen av gällande rätt och den bristfälliga dokumentationen samt den kollektivt utformade beslutsmotiveringen dagdriveri/tiggeri som för tankarna till en förlegad rätts- och människosyn. Även om det inträf- fade inte kan beskrivas som ett utslag av diskriminering har de olagliga av- visningsbesluten och det sätt insatsen genomfördes på varit ägnade att rubba förtroendet för polisens förmåga att leva upp till grundlagens krav på att myndigheter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen). En slutsats av den granskning som gjorts är att de allmänna reglerna i utlän- ningslagen inte medger avvisning enbart på grund av ett antagande om att en utlänning kommer att tigga i . Frågan om huruvida avvisningarna var förenliga med de särskilda regler som gäller för EU-medborgare aktualiseras därmed inte i detta fall. I anledning av den debatt som förts om utländska tiggare vill jag ändå erinra om att vilket kan utläsas ur redogörel- sen för den rättsliga regleringen reser hinder mot att avvisa en EU- medborgare med hänvisning enbart till att han eller hon kan antas komma att tigga i . Hindren skulle kvarstå även om den svenska nationella lag- stiftningen ändrades, t.ex. genom att tiggeri angavs som en uttrycklig avvis- ningsgrund. Det torde med andra ord vara svårt att utforma svensk utlännings- lagstiftning så att EU-medborgare, som ägnar sig åt tiggeri av det slag som påvisats i detta ärende, får avvisas från . 2 011 /1 2:JO1 Allvarlig kritik mot Kriminalvården för att en underårig, som var omhändertagen enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, i anslutning till domstolsförhandling fått tillbringa i häkte (Dnr 4617-2009) I en anmälan, som kom in till JO , uppgav J.R. i huvudsak följande. Han är misstänkt för brott och sitter på en sluten enhet på ett behandlingshem för unga. Dagen innan brottmålsför- handlingen i tingsrätten hämtades F.R. av Kriminalvårdens transporttjänst och fördes till häkte. Enligt F.N:s barnkonvention ska barn inte frihetsberövas om det inte är absolut nödvändigt. Enligt hans mening hade det varit möjligt att skjutsa F.R. till och från tingsrättsförhandlingen under en och . fick i stället tillbringa i häkte. Muntliga uppgifter inhämtades från behandlingshemmet. Handlingar från polis och domstol begärdes in och granskades. Kriminalvården anmodades därefter att yttra sig över anmälan. I sitt remissvar anförde Kriminalvården (huvudkontoret), genom generaldi- rektören , följande. Av anteckningar i Kriminalvårdens klientadministrativa system () framgår att F.R. skrevs in vid häktet . Han skrevs ut från häktet . Kriminalvården har remitterat ärendet till Kriminalvårdens transporttjänst. Av utredningen framgår bl.a. följande. Av transporttjänstens anteckningar framgår att F.R. hämtades på behand- lingshemmet och lämnades på häktet . hämtades sedan på häktet och kördes till Attunda tingsrätt i . Han trans- porterades tillbaka till häktet för övernattning. tillbaka till behandlingshemmet . Han hämtades sedan på nytt på behandlingshemmet och kördes till för att transporte- ras tillbaka till behandlingshemmet. Av transporttekniska skäl sker ibland övernattningar av klienter på häkten, detta gäller även omhändertagna personer enligt lagen (1990:52) med särskil- da bestämmelser om vård av unga (LVU). Till följd av bl.a. omfattande trans- portuppgifter aktuell förhandlingsdag samt för att säkerställa inställelse vid domstolen där F.R. var misstänkt i brottmål fanns inte personal och bilar tillgängliga i tillräcklig omfattning för att kunna hämta och lämna F.R. 2 011 /1 2:JO1 Behandlingshemmet där klienten vistas infor- meras alltid om att övernattning på häkte kommer att ske. Enligt 2 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd, KVFS 2006:11, (transportföreskrifterna) ska transporttjänsten på uppdrag planera och utföra bl.a. inrikes transporter som ankommer på Kriminalvården när en polismyn- dighet har beslutat om handräckning. Enligt 13 § transportföreskrifterna får uppehåll för måltider, övernattningar eller andra avbrott i transporten med transporterade personer som omhänder- tagits enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), om uppehåll inte kan förläggas till lokaler eller institutioner som är förknippade med det aktuella omhändertagandet, endast göras i häkten eller polisarrester. För den som är omhändertagen enligt LVU och är får uppehåll för övernattning endast ytterst undantagsvis förläggas till häkte eller polisarrest och först efter beslut därom meddelat av chefen för transport- tjänsten eller dennes ställföreträdare. Av efterföljande allmänna råd framgår följande. I transporttjänstens uppdrag att utföra transporter grundade på polis- myndigheters beslut om handräckning enligt de i 13 § angivna lagarna ligger att vidmakthålla frihetsberövandet. Det är därför nödvändigt att det finns möjlighet att tillfälligt placera en sådan omhändertagen i häkte eller polisarrest. Emellertid är sådana omhändertagna personer i vissa fall frihetsberövade p.g.a. vårdbehov av olika slag och den omständig- heten måste beaktas i samband med transportplaneringen bl.a. vad gäller lämplig plats för uppehåll under transporten. Omständigheterna kring den transporterades person kan leda till olika bedömningar av det lämp- liga i att göra uppehåll med denne i häkte eller polisarrest. Bedömning- en kan variera från att det kan anses lämpligt till att det får anses som helt oacceptabelt. Sålunda kan det, t.ex. vid transporter av svårt sjuka personer eller av barn , framstå som i högsta grad olämpligt med ett sådant uppehåll. Man måste dock även beakta längden av uppehållet. En förvaring i häkte eller polisarrest får i allmänhet anses bli allt mer olämplig ju längre den varar. Dessa omständigheter medför att det måste göras en bedömning i varje enskilt fall om möjligheterna till uppehåll i häkte eller polisarrest varvid man också måste beakta och göra en avvägning mot de transportekonomiska konsekvenser som kan uppkomma för det fall häkte eller polisarrest inte utnyttjas. I de fall den transporterade personens förhållanden är sådana att pla- cering i häkte eller polisarrest kan ifrågasättas kan sådana överväganden som ovan sägs resultera i bedömningen att uppehåll i häkte eller polisar- rest inte bör göras alls eller att i vart fall längre sådant uppehåll över- nattning eller dylikt inte bör göras under det att kortare uppehåll för t.ex. måltider kan accepteras. I samband med planeringen av en trans- port kan det, med hänsyn till de bedömningar som måste göras, vara lämpligt att kontakt tas med den som beställt handräckningen hos poli- sen och/eller med andra hem eller institutioner som är förknippade med det aktuella frihetsberövandet för samråd om transporten. I det aktuella ärendet har polismyndighet, sedan (jfr 43 § LVU) hemställt, fattat beslut om att handräckning ska ske och däref- ter uppdragit åt Kriminalvårdens transporttjänst att transportera F.R. till och från domstolsförhandlingar dels och dels . var enligt beslut av länsrätten i tvångsvis omhän- 2 011 /1 2:JO1 dertagen enligt LVU och var vid tillfället placerad vid Statens institutionssty- relses behandlingshem Eknäs utanför . Enligt uppgift från transporttjänsten har man av logistiska skäl inte kunnat klara de aktuella transportuppgifterna utan att äventyra domstolsförhandling- en med mindre än att F.R. placerats på häktet ungdomsavdelning mellan och . Som framgår ovan ger transportföreskrifterna stöd för att i vissa fall göra transportuppehåll i form av övernattning på häkte. Det är emellertid önskvärt att unga personer som om- händertagits på grund av tvångsvård inte ska behöva vistas på häkte än nödvändigt, inte heller i anslutning till brottmålsförhandlingar. Man bör enligt Kriminalvårdens mening särskilt försöka undvika detta när det gäller underåriga och i praktiken sker sådan förvaring endast ytterst undantagsvis. I aktuellt fall har transportuppdraget genom Kriminalvården inte kunnat genomföras på annat sätt. Avslutningsvis kan konstateras att den rättsliga regleringen kring myndig- heternas möjlighet att överlämna uppdrag till Kriminalvårdens transporttjänst alltjämt är oklar. JO har tidigare ifrågasatt rätten för en polismyndighet att överlämna verkställigheten av ett handräckningsbeslut till Kriminalvårdens transporttjänst och därmed också rätten för kriminalvårdspersonal att utöva våld och tvång efter ett sådant överlämnande (JO 2000/01 s. 95). Regeringen har tillsatt en utredning som ska se över transporter av frihetsberövade personer (dir. 2009:14). gavs tillfälle att yttra sig över remissvaret. I ett beslut anförde JO följande. Sedan han omhändertagits med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) beslutade åklagare att häva häktningsbeslutet. Statens institutionsstyrel- se begärde handräckning av polis för transport av F.R. från behandlingshemmet till tingsrättsförhandling , till vilken F.R. hade kallats som tilltalad. Polisen biföll begäran och faxade därefter begäran till Kriminalvårdens transporttjänst. Transporttjänsten hämtade F.R. övernattade i häktet och . Han trans- porterades tillbaka till behandlingshemmet . Tingsrättens förhandling pågick mellan kl. 9 och 15 . Av- ståndet mellan behandlingshemmet och tingsrätten uppgår till ungefär Det finns i olika författningar, bl.a. LVU, bestämmelser som innebär att en polismyndighet har skyldighet att lämna biträde åt en myndighet som begär handräckning med t.ex. förflyttning. Det förekommer att den aktuella polis- myndigheten i ett sådant fall överlämnar verkställigheten av handräcknings- beslutet till Kriminalvården, som genomför transporten. I vilken utsträckning den transporterade personen får förvaras i häkte är inte lagreglerat. Det är av många skäl olämpligt att placera unga människor i häkte. Detta tar sig bl.a. uttryck i 23 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Enligt nämnda bestämmelse får den som inte har fyllt häktas endast om det finns synnerliga skäl. Vidare bör nämnas att det 2 011 /1 2:JO1 i 10 kap. 20 § andra stycket utlänningslagen (2005:716) finns ett förbud mot att placera barn som hålls i förvar i häkte. Det kan vidare anmärkas att det normalt sker ett samarbete mellan berörda parter för att så gott det går undvi- ka att ungdomar häktesplaceras till och med då brottsutredning pågår. Detta är såväl lämpligt som önskvärt och överensstämmer med lagstif- tarens intentioner. Det är enligt min mening självklart att den restriktivitet som sålunda gäller för placering av barn och unga i häkte också måste gälla för tillfälliga häktes- förvaringar, t.ex. i samband med en transport. Bristen på uttryckligt lagstöd för häktesplaceringar i dessa fall är för övrigt ytterligare en anledning till restriktivitet. Endast om det föreligger tvingande skäl, t.ex. att långa avstånd framtvingar övernattning, bör sådana häktesförvaringar enligt min mening komma i fråga. Redan det förhållandet att det var möjligt för transporttjänsten att genom- föra transporten av F.R. mellan behandlingshemmet och och åter talar med styrka för att det synsätt som ligger bakom begränsningarna när det gäller häktesplaceringar av barn och unga inte varit en ledstjärna för transporterna . Tvärtom synes det mig uppenbart att andra hänsyn satts i främsta rummet. Härigenom kom F.R. att tillbringa i häkte i stället för att transporteras fram och åter . Kriminalvården förtjänar allvarlig kritik för det inträffade. Det har i övrigt inte framkommit något som föranleder ett uttalande från min sida. Jag har i ärendet samrått med justitieombudsmannen , som har tillsyn över bl.a. . Handläggningen av en begäran från en intagen att få ett visst läkemedel (Dnr 1214-2010) I en anmälan, som kom in till JO , mot Kriminalvården, anstalten Smälteryd, uppgav K.N. i huvudsak följande. opererades för cancer under sin verkställighet. Efter operationen ordinerades han läkemedlet Citodon av sin läkare. bad kriminalvårdschefen om tillstånd att medicinera med Citodon i anstalten, men fick inte detta. Den uteblivna medicineringen medförde att S.E. led av sömnbrist och diarré. Efter utan Citodon begärde S.E. att få ett skriftligt beslut av anstalten med innebörden att han vägrades den av läkaren ordinera- de medicinen. Efter S.E:s begäran har han fått medicinera med Citodon. I en till anmälan bifogad skrivelse från S.E. uppges bl.a. att under ett möte med honom uppgav att anstalten skulle meddela ett beslut i frågan om han skulle få tillstånd att medicinera med Citodon i anstalten. 2 011 /1 2:JO1 Kriminalvården anmodades att yttra sig över K.N:s klagomål. I sitt svar an- förde myndigheten (region ), genom regionchefen , bl.a. följande. Anstalten Smälteryd har ombetts att yttra sig. Av yttrandet framgår i huvud- sak följande. har i skrivelse till ombudsmän () framfört klagomål gällande kriminalvårdschefen handläggning av en begä- ran från S.E. att erhålla den medicin (Citodon) som extern läkare ordinerat. Anstaltens sjukvård har noterat att S.E. efter ett ex- ternt läkarbesök haft med sig ett recept mot sina problem. Anstaltens sjukvård har noterat att Kriminalvården inte godkänner kodein. registrerar sjukvården att man provat annan medicin men att den inte fungerar tillfredsställande. Anstaltens läkare säger att han ogärna vill sätta in kodein. förs en dialog mellan anstaltens läkare och extern läkare gällande behandlingen av S.E. Anstaltens läkare noterar att S.E. blir positiv på urinprov om han får kodein. ber om att få ett samtal med i novem- ber 2009. Under detta samtal berättar . grundligt om hur han drabbats av sin sjukdom. kommer tillbaka till är att han inte fungerar som han gjort tidigare. har bl.a. svårt att komma i gång . ber som ansvarig för anstalten att hjälpa honom. berättar att han troligtvis skulle bli hjälpt av att få äta Citodon. berättar vidare att han väntar på en operation som förhoppningsvis kommer att göra så hans problem minskar. förklarar för S.E. hur sjukvården är organiserad inom , dvs. att för anstalten Smälteryd finns ett avtal med en läkare som intagna får träffa efter tidsbokning. När det gäller behandlingsfrågor så är det alltså anstaltens läkare som gör bedömningen av vilken åtgärd som ska sättas in. Vidare informeras S.E. om Kriminalvårdens inställning till medici- ner som innehåller kodein. lovar att tala med sjukvården och be dem försöka trycka på för att få till stånd en operation samt be sjuk- vården undersöka om det finns alternativa mediciner till Citodon. I nära anslutning till samtalet med S.E. har ett samtal med anstaltens sjuksköterska och då informeras om att man från sjukvårdens sida ska försöka trycka på så att S.E. får en operations- tid så fort som möjligt. Efter detta har inte frågan återaktualiserats vare sig från sjukvårdens eller från S.E:s sida. har endast haft ett samtal med S.E. gällande denna frågeställning och det var . om att få ett skriftligt beslut angående att få erhålla den medicin som den externa läkaren ordinerat. När får anhållan så förstår hon att S.E. fortfarande eller återigen har medicinska problem. Utifrån den informa- tion som tidigare erhållit av S.E. samt av anstaltens sjuk- vård så kontaktas (medicinskt sakkunnig vid Kriminal- vårdens huvudkontor). En diskussion förs angående S.E:s sjukdomsbild samt vad den föreslagna medicinen får för konsekvenser.