frsrdg · GZ04JO1 · 2011-11-16 00:00:00 — Eftersom detta bedöms leda till att enskilda utlänningar utsätts för mer kännbara frihets- inskränkningar än vad som skulle vara fallet vid en korrekt rättstillämpning är kritiken av allvarligt slag. Förvarstagna som häktesplaceras för att de utgör en fara för sig själva placerar regelmässigt förvarstagna som bedöms utgöra en fara för sig själva i häkte. Förvaren anser sig sakna kompetens och resurser för att ta hand om dessa personer. Häktesplacering får emellertid antas vara särskilt olämplig för just dem som är i sådant psykiskt skick att de inte kan vistas på ett förvar. Det synes inte finnas någon som anser att den tillämpade ordningen är lämplig. Att den ändå praktiseras är lika beklagligt som be- klämmande. Förfarandet bedöms sakna erforderligt lagstöd. Det framstår av humanitära och principiella skäl som oacceptabelt att en sjuk person, som inte är farlig för någon annan än sig själv, placeras i häkte bland brottsmisstänkta endast av det skälet att han eller hon inte kan ges ett adekvat omhändertagande inom Mi- grationsverkets verksamhet. Varje gång det sker innebär det en kränkning av den frihetsberövades mänskliga rättigheter. Som ansvarig myndighet förtjänar mycket allvarlig kritik för detta pågående missförhållande. Så kallade transportplaceringar i kriminalvård Lagstiftningen ger möjlighet att tillgripa kriminalvårdspla- cering när synnerliga skäl föreligger. Bestämmelsen används i samband med transporter. Den omfattande tillämpningen stämmer därvid illa överens med lagtextens lydelse. Det finns tecken på att bestämmelsen överutnyttjas. Den främsta anledningen till den omfattande tillämpningen synes dock vara att behovet av transportplaceringar är betydligt större än vad som förutsågs av lagstiftaren. Lagstiftningen bör ses över. Det har framkommit att ingripandena regelmässigt är alltför långvariga. I lagens förarbeten talas eller ; i praktiken pågår placeringarna ofta i , och ibland bortemot . Det är inte försvarligt att den som inte begått eller är misstänkt för brott frihetsberövas på det sättet. förtjänar kritik för de brister som föreligger. 2 011 /1 2:JO1 Behörighet att fatta beslut om placering i kriminalvård Placering i kriminalvård är det mest ingripande beslut som kan fattas i för- varsverksamheten. De bör av rättssäkerhetsskäl fattas av särskilda befatt- ningshavare. Vid flera förvar får emellertid handläggare, och i något fall även timanställda, fatta sådana beslut. Delegationsrätten har sträckts alldeles för långt. Den ordning som tillämpas förtjänar kritik. Omprövning av beslut om placering i kriminalvård De som placerats i kriminalvård besöks av personal från förvaren. Syftet är att utreda om den förvarstagne kan återtas till en förvarslokal. Utredningen visar att förfarandet har flera brister. Det framstår som informellt och rättsosäkert. Skyldigheten att ompröva besluten om kriminalvårdsplacering bör lagregle- ras. Till så skett bör säkerställa att det finns erforderliga rutiner och att de följs. Vid inspektionerna uppmärksammades även att ett antal personer blivit kvar i häkte trots att beslutet om kriminalvårdsplacering hävts eller rätteligen skulle ha hävts. förtjänar kritik för detta. Visitationer förekommer i förhållandevis stor utsträckning vid förvaren. Den ordning som tillämpas är inte förenlig med lagstiftningen och inte heller med riktlinjerna i . För detta kan Migrations- verket inte undgå kritik. Kritiken ska dock ses i ljuset av att det är fråga om en ytlig och inte särskilt integritetskränkande säkerhetskontroll. Lagstiftning- en bör ses över. Förvarsenheterna tillämpar bestämmelsen om omhändertagande av egendom på skilda sätt. kan inte undgå kritik för detta. Vid inspektionerna noterades att många handlingar, både beslut och tjänstean- teckningar, saknades. I ett antal fall hade handlingar sorterats in i fel dossier. Vid samtliga enheter saknades dokumentation av beslutsunderlag. Det var ofta svårt att följa ett ärendes gång utifrån handlingarna. Förvarens personal bekräftade att det slarvas med dokumentationen. Den sammantagna bilden är så bekymmersam att måste kritiseras för bristen på ordning. På området hälsovård konstateras ett antal problem, som delvis kan hänföras till att det är landstingen som är huvudmän för vården medan ansvaret för behandlingen och tillsynen av de förvarstagna vilar på . Inom övriga granskade områden har utredningen inte visat annat än att verksamheten vid förvaren bedrivs i enlighet med gällande lagstiftning. 2 011 /1 2:JO1 Det finns behov av att se över lagstiftningen i flera delar. Beslutet översänds därför till , , för kännedom. Granskningen har sammanfattningsvis lett till ett flertal påpekanden om bris- ter och möjliga förbättringar. På följande punkter innefattar beslutet kritik mot . förtjänar mycket allvarlig kritik -för att förvarstagna som inte utgör en fara för andra än sig själva placeras i häkte. -för att reglerna om kriminalvårdsplacering av förvarstagna som utgör en säkerhetsrisk tillämpas på ett felaktigt sätt. -för att förvarstagna av transporttekniska skäl rutinmässigt placeras i arrest eller häkte under längre tidsrymder än lagstiftaren avsett, -för att rätten att fatta beslut om placering av förvarstagna i kriminalvård delegerats till alltför låg nivå, -för att förvarstagna som placerats i häkte blivit kvar där trots att det inte längre funnits laglig grund för det och -för bristen på ordnad dokumentation. kan inte undgå kritik -för att den visitationspraxis som tillämpas vid förvaren saknar erforder- ligt lagstöd och -för att bestämmelsen om omhändertagande av förvarstagnas egendom tillämpas på skilda sätt. 2 011 /1 2:JO1 2 011 /1 2:JO1 Beslutet i korthet ...................................................................................... Allmänt om den rättsliga regleringen....................................................... Kapacitet och beläggning ................................................................. Omhändertagande av egendom ........................................................ Kontakter med omvärlden................................................................ Inskränkningar i de förvarstagnas rörelsefrihet inom förvaret ......... Barn på förvaren............................................................................... Särskilt om den rättsliga regleringen på vissa områden ........................... Frihetsinskränkningar vid förvaret ................................................... Omhändertagande av egendom ........................................................ Förvarstider och förvarens verkställighetsarbete.............................. Placering av förvarstagna i häkte eller annan Användningen av vissa tvångsmedel................................................ 2 011 /1 2:JO1 Utlänningar som inte får vistas i eller vars rätt att uppehålla sig i är oklar kan under vissa förutsättningar tas i förvar. De ska som hu- vudregel vistas i särskilda förvarslokaler. ansvarar för dessa. I finns sju förvarsenheter som totalt har 185 ordinarie och 20 tillfälliga förvarsplatser. De utlänningar som vistas på förvaren befinner sig i en utsatt situation. Anmälningar till JO från denna grupp är dock mycket få. JO har inte heller på länge inspekterat förvaren. Mot denna bakgrund beslöt jag att granska tillämpningen av utlänningslagens (2005:716) bestämmelser om förvar. Granskningen skulle ske i projektform. Den skulle huvudsakligen bestå i att förvar inspekterades. Projektet inleddes med att ett antal organisationer och personer med kun- skap om förvarsverksamheten kontaktades och bereddes tillfälle att lämna synpunkter på vad inspektionerna kunde inriktas mot. De synpunkter som framkom sammanställdes . Ett frågeformulär upprättades därefter och sändes till samtliga förvarsenhe- ter . Svar inkom den 17 februari9 . Därefter genomfördes inspektioner av förvaren. Inför inspektionerna om- bads de ta fram visst material som sedan granskades. Förvaren inspekterades enligt följande. -Förvarsenheterna i den 2, 3 och Efter varje inspektion upprättades protokoll. Förvarsenheterna fick tillfälle att lämna synpunkter på protokollen. Förvarsenheternas yttranden och inspektionsprotokollen sammanställdes därefter. Detta material tillsammans med en redogörelse för gällande rätt och JO:s iakttagelser, inklusive preliminära bedömningar, tillställdes Migrations- verket , för yttrande. inkom med sitt yttrande . I detta beslut, som avslutar projektet, ges inledningsvis en övergripande beskrivning av de mest centrala reglerna på området. Därefter redovisas ut- redningen. Efter att utredningen presenterats följer en mer ingående beskriv- ning av den rättsliga regleringen på de områden jag funnit anledning att sär- skilt uppmärksamma. Beslutet avslutas med en bedömning av hur de iaktta- gelser som gjorts förhåller sig till gällande rätt. yttrande bifogas beslutet. 2 011 /1 2:JO1 Allmänt om den rättsliga regleringen I förordningen (2007:996) med instruktion för framgår att är förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstill- stånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring. leds av en myndighets- chef som ansvarar inför regeringen, 3 § myndighetsförordningen (2007:515). verksamhet är uppdelad i olika verksamhetsområden. Varje verksamhetsområde leds av en eller flera verksamhetschefer. Förvars- verksamheten tillhör verksamhetsområdet mottagning. Fram till var det polismyndigheterna som ansvarade för de personer som togs i förvar och de lokaler där de vistades. Fram till var det också polismyndigheterna som hade huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. har därefter haft huvudansvaret för denna verksamhet. Förutsättningarna för att ta en utlänning i förvar och regler för hur förvars- tagna ska behandlas finns i 10 och 11 kap. utlänningslagen. Möjligheterna att ta en person i förvar framgår av 10 kap. 1 § utlänningslagen som stadgar: En utlänning som har fyllt får tas i förvar om 1.utlänningens identitet är oklar vid ankomsten till eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd och han eller hon inte kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig och 2.utlänningens rätt att få resa in i eller vistas i inte kan bedömas ändå. En utlänning som har fyllt får också tas i förvar om 1.det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i ska kunna genomföras, 2.det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas enligt 8 kap. 1, 2 eller 7 §, eller 3.det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Beslut om förvar av en utlänning enligt andra stycket 2 eller 3 får meddelas endast om det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i . Som ett alternativ till förvar kan utlänningen, under de förutsättningar som anges i 1 §, ställas under uppsikt. Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten på orten eller hos Migra- tionsverket. (se 10 kap. 6 och 8 §§ utlänningslagen.) Förutsättningarna för att ta barn i förvar eller ställa dem under uppsikt är mer begränsade (se 10 kap. 2 och 7 §§ utlänningslagen). Beslut om förvar som grundar sig på 10 kap. 1 § andra stycket 1 utlän- ningslagen får inte vara längre än . I övrigt får en utlänning som fyllt inte hållas i förvar , om inte synnerliga skäl föreligger. Har ett avvisnings- eller utvisningsbeslut meddelats får utlänning- en dock hållas i förvar , om det inte finns synnerliga skäl för . Barn får inte hållas i förvar i eller, om det 2 011 /1 2:JO1 finns synnerliga skäl, . Beslut om förvar ska prövas på nytt respektive från den dag då det verkställdes. Ny prövning ska sedan fortlöpande ske inom samma tider så länge utlänning- en hålls i förvar. Beslut om förvar som inte prövas inom angivna tider upphör att gälla. (Se 10 kap. 4, 5, 9 och 10 §§ utlänningslagen.) Beslut om förvar fattas av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet (10 kap. 12 § första stycket utlänningslagen). Regeln innebär att den myndighet som beslutar i ärenden om avvisning eller utvisning m.m. den handläggande myndigheten också bestämmer i fråga om förvar eller uppsikt (prop. 1988/89:86 s. 181). Polismyndigheterna ansvarar därmed för frågor om tvångsåtgärder i de av- visningsärenden som de har att pröva. , migrationsdomsto- larna och Migrationsöverdomstolen har samma ansvar i de ärenden om avvis- ning eller utvisning som verket respektive dessa domstolar avgör. I ärenden som handläggs av regeringen ansvarar i princip denna för eventuella tvångs- åtgärder. I 10 kap. 13 § utlänningslagen förtydligas i vilka fall polismyndigheten är handläggande myndighet och därmed behörig att fatta beslut om förvar och uppsikt. Så är fallet när en utlänning har begärt att få resa in i utan att något ärende uppkommit hos . En polismyndighet är också behörig att fatta beslut om förvar när myndigheten har tagit emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet. Detta innebär att en polis- myndighet är behörig att fatta beslut om förvar dels när myndigheten har fattat beslutet om avvisning, dels i fråga om allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott enligt 8 kap. 8 § utlänningslagen. Vidare är en polismyndighet behörig att fatta beslut om förvar i ärenden som har överläm- nats till myndigheten från på grund av att den som ska avvi- sas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighe- tens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. är i princip behörigt att fatta beslut om förvar och uppsikt i övriga fall, utom då avvisnings- eller utvisningsärendet har överklagats till domstol eller i de fåtal fall regeringen är handläggande myndighet. (Se 10 kap. 1217 §§ och 12 kap. 14 § utlänningslagen.) har huvudansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning (12 kap. 14 § första stycket utlänningslagen). Ett stort antal avvisnings- och utvisningsbeslut ska i och för sig verkställas av polismyndig- heten, men har i egenskap av förvaltningsmyndighet för frågor som rör återvändande ett ansvar för att handläggningen av verkställig- hetsärendena är effektiv även i dessa ärenden. Utlänningar som hålls i förvar ska vistas i lokaler som har ordnats särskilt för detta ändamål. ansvarar för dessa lokaler liksom för behandlingen och tillsynen av de utlänningar som hålls i förvar. (Se 11 kap. 2 § utlänningslagen.) Regler för hur förvarsverksamheten ska bedrivas finns i samma kapitel. I portalparagrafen 1 § anges: 2 011 /1 2:JO1 En utlänning som hålls i förvar ska behandlas humant och hans eller hennes värdighet ska respekteras. Verksamhet som rör förvar ska utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i utlänningens integritet och rättigheter. I resten av kapitlet regleras bl.a. rätten till aktiviteter, förströelse, fysisk trä- ning och utomhusvistelse (3 §), rätten att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför förvaret samt i vilka fall ett besök får vägras eller övervakas (4 §), tillgång till hälso- och sjukvård (5 §), möjligheterna för personal att ålägga den förvarstagne rörelsebegränsningar (6 §), avskilja honom eller henne från övriga förvarstagna (7 §), genomföra kroppsvisitation (9 §), undersöka försändelser (10 §) och omhänderta egen- dom från honom eller henne (11 §). I 10 kap. 20 § utlänningslagen regleras möjligheter att placera en förvarstagen i kriminalvård, häkte eller polisarrest (kriminalvårds- placering). I paragrafen anges: får besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, om 1.utlänningen enligt 8 kap. 8 § har utvisats på grund av brott, 2.utlänningen hålls avskild enligt 11 kap. 7 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en sådan särskild lokal som avses i 11 kap. 2 § första stycket, el- ler 3.det annars finns synnerliga skäl. Barn som hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För behandlingen av kriminalvårdsplacerade gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar (11 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen). Ansvaret för behandlingen och tillsynen över dem som placeras i kriminalvård övergår därmed till huvudmännen för de anläggningar där de placeras (prop. 2003/04:35 s. 83). För tillsynen och behandlingen av en förvarstagen utlän- ning som placerats i häkte ansvarar således Kriminalvården och inte Migra- tionsverket. I 11 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen anges vidare att ut- länningen, utöver vad som följer av häkteslagen, ska beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten där han eller hon har placerats. Som en allmän tolkningsregel oavsett om det är fråga om beslut om för- var, rörelsebegränsning, avskildhet eller kriminalvårdsplacering gäller att utlänningslagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall (1 kap. 8 § utlänningslagen). Utöver regleringen i utlänningslagen finns relevanta bestämmelser i utlän- ningsförordningen, förvaltningslagen, regeringsformen, , vissa direktiv och förordningar från EU (särskilt det s.k. återvändandedirekti- vet) samt i internationella konventioner. Någon närmare redogörelse för dessa lämnas inte här. Den rättsliga regleringen på de områden som är av särskilt intresse i detta sammanhang redovisas dock närmare nedan. Där behandlas även de handläggningsrutiner m.m. som finns i utlännings- handbok samt de riktlinjer tog fram för verksamheten 2006, 2 011 /1 2:JO1 Förvarsverksamheten vid Gemensamma riktlinjer, stan- darder och rutiner (111-2006-346). De uppgifter som redovisas nedan är hämtade dels från förvarsenheternas yttranden med bilagor, dels från de inspektioner som har gjorts. De åsikter som återges härstammar om inte annat framgår från förvarsenheterna och har genomlästs och godkänts av enhetsledningarna. Alla frågeställningar har inte berörts av samtliga förvarsenheter. Detta redovisas inte särskilt. Detalj- uppgifterna från respektive förvarsenhet finns att tillgå i inspektionsprotokol- let för just den enheten. har inte något tillförlitligt statistikverktyg för förvarsti- der, antalet avskilda personer eller personer som placerats i kriminalvård m.m. I de fall JO efterfrågat sådana uppgifter har förvarsenheterna tagit fram statistik manuellt. Det har även medfört att en del uppgifter endast har kunnat uppskattas. De siffror som redovisas bör därför ses som ungefärliga. Det finns sju förvarsenheter i . Dessa är belägna på fem olika platser enligt följande: (en enhet) (två enheter) 25 resp. 35 platser (AF 1 [endast män] och AF 2) (en enhet) ytterligare en avdelning med 20 platser. (två enheter) 25 platser vardera (1 [endast män] och 2) (en enhet) Enheten ska flytta till nya lokaler i och kommer då förmodligen att få ytterligare 30 platser. fanns således 185 ordinarie och 20 tillfälliga förvarsplatser i . Ledning, bemanning och arbetsformer Varje förvarsenhet leds av en enhetschef. På varje enhet finns också en biträ- dande enhetschef, en beslutsfattare (på förvarsenheten i och Kål- lered 2 innehas tjänsten som biträdande enhetschef och beslutsfattare av samma person) och ett säkerhetsbiträde. inrättades en bered- skapsjour bland enhetscheferna. En enhetschef är således tillgänglig dygnet runt för att lösa t.ex. frågor om överbeläggning. 2 011 /1 2:JO1 På enheterna arbetar därutöver mellan 18 och 28 handläggare och på vissa enheter även ett antal s.k. handledare. Därutöver finns administrativ personal. Handläggarna har som regel högskoleutbildning eller lång och relevant ar- betslivserfarenhet. Bland de anställda ingår jurister, statsvetare och beteende- vetare. Handledarna har som lägst gymnasieutbildning. Handledarna utgör främst en social resurs för de förvarstagna och tar hand om de praktiska göromålen såsom kök, gym och olika aktiviteter. Majoriteten av de anställda erbjuds möjlighet att genomgå Migrationsver- kets s.k. migrationsprogram. Förvaren erbjuder som regel också nyanställda någon form av lokalt anordnad internutbildning. Omfattningen av och inne- hållet i utbildningen varierar. Förvaren är bemannade dygnet runt. Handläggarna och handledarna arbe- tar i team. I dessa ingår som regel fyra eller fem personer. Arbetssättet skiljer sig till viss del åt. I och cirkulerar handläggarna på fyra till fem olika arbetsbefattningar. Syftet är att alla ska få så hög kompetens som möjligt. I de olika arbetsbefattningarna ingår som regel 11.att leda och fördela arbetet samt ha kontakt med polismyndigheter m.fl. 12.att sköta in- och utskrivningar 13.att ta hand om besök och vårdkontakter 14.att ansvara för mat, kök och bagage 15.att arbeta socialt och motiverande. Även i cirkulerar handläggarna på olika arbetsbefattningar (liknande de som angetts ovan) men cirkulationen sker från dag till dag. Enheten har också en s.k. samordnare som under de tider han är i tjänst fördelar arbetet. När han inte är i tjänst utses någon av handläggarna i teamet att sköta detta. I och har man i stället fasta arbetsledare som leder och fördelar arbetet. Arbetssättet har bl.a. valts för att förhindra att något ärende faller mellan stolarna. Andra skillnader i arbetssätt mellan förvaren är att handledarna på vissa enheter är knutna till ett team medan de på andra enheter utgör en egen grupp. Vidare finns på vissa enheter speciella s.k. OS-handläggare eller OS- handledare som särskilt ansvarar för den organiserade sysselsättningen medan andra enheter har valt att inte ha några sådana. De flesta förvar arbetar med kontaktpersoner eller kontaktmannagrupper för de förvarstagna. Vid enheter- na i anser man dock att det arbetssättet fungerar mindre väl. Som angetts ovan har endast en person vid varje förvarsenhet titeln beslutsfat- tare även om beslutsfattandet de facto utövas av flertalet handläggare på en- heterna. De flesta av beslutsfattarna är jurister. På samtliga enheter har beslutfatta- ren en rådgivande funktion i förhållande till handläggarna. Hur involverade beslutsfattarna är i teamens arbete i övrigt varierar. På förvaren i och i föredras samtliga ärenden för beslutsfattaren . Även i Kålle- red föredras ärendena för beslutsfattare men någon fastställd rutin för hur och 2 011 /1 2:JO1 när det ska ske finns inte. I föredras alla nyinkomna ärenden för beslutsfattaren men veckovisa föredragningar sker inte. I finns inte nå- gon fastställd rutin för när ett ärende ska föredras för beslutsfattaren. Denne är dock oftast med vid de överlämningar mellan teamen som sker och vid vilken en snabb genomgång av ärendena görs. Vid behov går beslutsfattaren igenom ärendet en extra gång med handläggaren och ger an- visningar om vad som bör göras. Handläggarna på förvaren i , och har som regel full delegation, vilket innebär att de bl.a. får fatta beslut om avskiljande och kriminalvårdsplacering. I har vissa timanställda också full dele- gation. I är det endast beslutsfattaren och arbetsledarna som får fatta de mer ingripande besluten om avskiljande och placering. I sker delega- tion till handläggarna efter en individuell prövning. Vid förvaren i och ska beslut om avskiljande och kriminalvårdsplacering underställas beslutsfattare eller enhetschef för prövning nästkommande vardag. Övriga enheter har inte något sådant krav i sina delegationsordningar. De lokaler i vilka förvarsverksamheten bedrivs är av olika slag. Förvaret i bedrivs i lokaler som tidigare tillhörde ett storkök. Loka- lerna togs i bruk 2004. Förvaret i bedrivs delvis i lokaler som tidigare användes som polis- station. byggdes lokalerna ut och anpassades. Förvaret i ligger i en f.d. skola. Lokalen togs i bruk för förvarsverk- samhet 2000/2001. Den tillfälliga avdelningen bedrivs i lokaler som polisen tidigare använde i sin förvarsverksamhet.